BG Официален вестник на Европейския съюз C 317/1

СПЕЦИАЛЕН ДОКЛАД № 7/2007

относно системите за контрол, инспекция и санкции във връзка с разпоредбите за опазване на рибните ресурси на Общността, придружен от отговорите на Комисията

(представен съгласно член 248, параграф 4, втора алинея от Договора за ЕО)

(2007/С 317/01)

СЪДЪРЖАНИЕ

СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА

I—III РЕЗЮМЕ

1—13 УВОД

1—5 Цел и основни характеристики на управлението на рибните ресурси на Общността

6—9 Основни политики и мерки

10—11 Финансови измерения

12—13 Основни регламенти

14—17 ХАРАКТЕРИСТИКИ НА ОДИТА

14 Предмет и въпроси на одита

15—17 Одитен подход и методология

18—120 КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

18—51 Несигурни и повърхностно следени данни за усвояването на квотите

19—43 Многобройни недостатъци на националните системи за вписване на информация за улова

44—51 Недостатъчен мониторинг от страна на Комисията

52—87 Ограничена ефективност на националните инспекции

53—58 Липса на общи норми за контрол

59—73 Недостатъчно, трудно оценимо въздействие на контрола

74—87 Липса на оптимизация на контролните дейности

88—106 В много случаи непригодни системи за мониторинг на нарушенията и за налагане на санкции

89—94 Национални системи, които като цяло не са достатъчно строги

95—106 Средствата за оказване на въздействие върху държавите-членки са ефикасни само в изключителни случаи

107—120 Контекст на контролните дейности: свръхкапацитетът за улов пречи на спазването на разпоредбите и на ефективността на контрола

108—112 Свръхкапацитетът — основен рисков фактор за неуспеха на действията на Общността

113—120 Настоящият подход се базира главно на ограничаването на риболовното усилие

121—136 ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

127—128 Качество на данните за улова

129—130 Ефективност на системите за инспекция

131—133 Прилагане на санкции с възпиращо въздействие

134—136 Ограничаване на свръхкапацитета и подходящи съпътстващи действия

Приложение — Опростена схема за събиране и мониторинг на данните за улова

Отговори на Комисията

СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА ГД „Рибарство и морско дело“ ЕС Европейски съюз ЕФР Европейски фонд за рибарство ИИЗ Изключителна икономическа зона МОС Международна организация по стандартизация (ISO) МПО Многогодишна програма за ориентиране НТИКР Научен, технически и икономически комитет по рибарство ОДУ Общ допустим улов ОПР Обща политика в областта на рибарството GT Бруто тон, единица за измерване на вместимостта на плавателните съдове ICES Международен съвет за изследване на морето kW Киловат, мерна единица за двигателна мощност на плавателните съдове VMS Система за наблюдение на риболовните кораби — система, чрез която корабите предават на редовни интервали от време своето местоположение на контролните органи

РЕЗЮМЕ

I. Създадена през 1983 г., Общата политика в областта на рибарството има за цел устойчивата експлоатация на живите водни ресурси. Количествените ограничения върху улова чрез определянето на общия допустим улов (ОДУ) и националните квоти са нейният крайъгълен камък. Успехът на подобен подход предполага наличието на достоверни и изчерпателни данни, както и прилагането на ефективни системи за контрол и санкции.

II. Одитът на тези три елемента и резултатите от извършените проверки в Комисията и в шестте държави-членки с основна роля в областта на рибарството (1) доведоха Палатата до следните заключения: — данните за улова са непълни и недостоверни, което не позволява съставянето на точна картина за улова и следователно пречи на успешното прилагане на системата за ОДУ и на квотите; на практика правната рамка и действащите процедури не гарантират събирането на пълни данни, нито откриването на несъответствията при тяхното потвърждаване; от своя страна Комисията не е в състояние да установи достатъчно добре грешките и аномалиите в представяните от държавите-членки данни, както и да приеме своевременно необходимите решения за опазване на ресурсите (точки 18—51); — механизмите за инспекция не осигуряват ефективното предотвратяване и разкриване на нарушенията; липсата на общи норми за контрол не позволява да се гарантира достатъчно силно въздействие на контрола, както и оптимизация на контролните дейности в държавите-членки; нещо повече, в действителност тя ограничава размера и обхвата на работата на Комисията по оценяването на националните действия и впоследствие способността ѝ да се произнася относно общата ефективност на националните системи (точки 52—87); — процедурите по обработката на констатираните нарушения не позволяват да се удостовери дали всяко от тях се проследява, и още повече дали се санкционират; дори когато има решение за санкции, общо взето, те не оказват особено разубеждаващо въздействие; по отношение на нарушенията на регламентите на Общността от страна на държава-членка единственият инструмент, с който разполага Комисията и чиято ефикасност е била доказана, е процедурата за неспазване на задължение по общностното право пред Съда; някои особености на тази процедура, обаче, ограничават нейното прилагане и я превръщат в слабо въздействащ инструмент (точки 88—106); — свръхкапацитетът понижава рентабилността на риболовната промишленост и, в контекста на намаляващия разрешен улов, подтиква към незачитане на тези ограничения и засяга качеството на представените данни; след неуспеха на програмите за адаптиране на риболовния капацитет настоящият подход, базиран главно върху намаляването на риболовното усилие, не е в състояние да разреши проблема със свръхкапацитета (точки 107—120). Ако тази ситуация не се промени, това ще доведе до тежки последствия не само за ресурсите, но също и за бъдещето на риболовната промишленост и свързаните с нея територии.

III. Ако политическите власти желаят ОПР да постигне своята цел за устойчива експлоатация на рибните ресурси, настоящите механизми за контрол, инспекция и санкции следва да бъдат значително засилени, по-специално чрез прилагането на практика на следните препоръки: — държавите-членки би следвало да подобрят надеждността на информацията за улова, като системно осъществяват проверки за съответствие, включително при случаи на трансгранични дейности, и данните да бъдат потвърждавани от независим орган; — Комисията следва да осигури възможно най-бързо и широко прилагане на електронна система за регистрация и съобщаване на данни относно риболовната дейност и да засили контрола върху подаваната информация, по-специално като развива своя анализ на индивидуалните данни; — държавите-членки следва да разработят инструменти за анализ, програмиране и проследяване на своите дейности по инспектирането, така че да се гарантира наличието на достатъчно цялостно контролно въздействие и оптималното използване на ресурсите; — държавите-членки трябва да напомнят на компетентните органи за необходимостта от налагането на разубеждаващи санкции; — общностното законодателство следва ясно да изложи в регламентите различните задължителни елементи на една ефективна система за инспектиране и санкции; — общностното законодателство следва да засили компетенцията на Комисията да упражнява натиск върху нарушителите сред държавите-членки; — Комисията и държавите-членки трябва доброволно да приемат мерки за ограничаването на структурния свръхкапацитет в риболовната промишленост.

УВОД

Цел и основни характеристики на управлението на рибните ресурси на Общността

1. Ежегодно в пристанищата на Общността се доставят над 4,4 милиона тона риба и ракообразни на обща стойност 6 100 милиона евро (2). Риболовната промишленост осигурява 230 000 работни места в границите на Европейския съюз (ЕС), а за някои крайбрежни райони тя има първостепенно значение и е трудно заменима.

2. Рибните ресурси на Общността (3) са част от общото ѝ наследство. Целта на Общата политика в областта на рибарството (ОПР) е да гарантира „експлоатация на живите водни ресурси, която създава условия за необходимата устойчивост както в икономически и екологичен план, така и от социална гледна точка“ (4). Понятието за устойчивост в риболова, макар и на времето да е било формулирано по различен начин, съществува още от създаването на ОПР през 1983 г. (5)

3. Почти двадесет години по-късно Комисията излезе с отрицателна оценка за ОПР, с която признаваше, че политиката „не е постигнала поставената цел, а именно устойчивата експлоатация на ресурсите“ (6). Комисията уточни, че този провал е както в областта на околната среда („днес множество запаси надминават по обем разумните биологични граници“), така и икономически и социален, след като „секторът на рибарството се характеризира с икономическа нестабилност, произтичаща от свръхинвестициите, от бързото нарастване на цените и изчерпване на ресурсите, което намира отражение в ниска рентабилност и постоянно намаляване на работните места“.

4. Тази констатация се потвърждава от последните налични данни. Учените от Международния съвет за изследване на морето (ICES), отговарящи за биологичните оценки, анализираха степента на експлоатация на някои запаси в Североизточния Атлантик — зона, в която са концентрирани основните рибни ресурси на Общността (7). Техните оценки показаха, че 81 % от измерените налични запаси се експлоатират над допустимите норми (8). В икономически план отчетените от Евростат данни подчертават равносметката на неуспеха, като показват постоянния спад в количеството улов на Общността в Североизточния Атлантик. За периода 1995—2005 г. спадът достига общо 30 %.

5. От друга страна, по време на Световната среща на върха за устойчиво развитие, проведена в Йоханесбург през 2002 г., Европейският съюз подписа план за действие, сред чиито цели е възстановяването на всички рибни запаси до необходимите нива за осигуряване на максимално устойчив улов най-късно до 2015 г.

Основни политики и мерки

6. Рибата е възобновяем природен ресурс, който трудно се поддава на измерване, а факторите, определящи нейното размножаване и движение, не могат да се контролират пряко. Следователно ограничаването на улова е единственият начин за въздействие върху наличните запаси. Затова дейността по „опазването, контрола и изпълнението“ играе ключова роля, доколкото, от една страна, тя има за цел да определя мерките за опазване и управление на ресурсите, а от друга — да следи за правилното прилагане на съответните регламенти.

7. В Европейския съюз основната мярка за управление на ресурсите е ограничаването на обема на улова, като за основните видове се фиксира общият допустим улов (ОДУ), разпределен по квоти между различните държави-членки. ОДУ се определя ежегодно от Съвета въз основа на предложения на Комисията, които от своя страна се базират на научни становища (9). В тях се посочват количествата риба, които подлежат на улов, без това да застрашава възобновяването на запасите. Използваните от учените данни се базират на собствените им проучвания, както и на количествата на декларирания от рибарите улов.

8. В исторически план ограничаването на разрешения улов е било допълвано с политика на задължително намаляване на капацитета на риболовния флот. Все пак тази политика, след като претърпява провал, се прекратява с реформата на ОПР от 2002 г. Днес мерките на Общността се задоволяват с определяне на таван на капацитетите и въздействие върху риболовното усилие, т.е. на дейността на флота. Така наречените технически мерки допълват този механизъм. Те се състоят главно в уточняването на характеристиките на риболовните уреди на корабите и/или във фиксирането на минимални размери за някои видове.

9. Докато различните политики са определят на равнище Общност, държавите-членки (10) носят отговорността като цяло да осигурят ефективното прилагане на контрола и на инспекциите, както и изпълнението на разпоредбите на ОПР (11). За тази цел те разполагат с пълна свобода относно условията за управление на своите квоти, организирането на инспекции и за естеството на санкциите, прилагани в случай на нарушение. От своя страна, Комисията отговаря за оценката и контрола по прилагането на разпоредбите на ОПР от държавите-членки и за улесняване на координацията и сътрудничеството помежду им.

Финансови измерения

10. Като се отчитат само бюджетните кредити, които се отпускат директно за дейността „контрол и изпълнение“, приносът на Общността се ограничава до 46 милиона евро (12). Финансовите измерения са много по-важни, ако се вземат предвид дейностите за ограничаване — поне частично — на последствията от сериозните слабости в политиката на управление на ресурсите, и по-специално структурните помощи в сектора на рибарството (837 милиона евро) и международните споразумения в тази област (156 милиона евро).

11. Освен това рибните ресурси са актив, който пряко засяга Европейския съюз, след като той е отговорен за тяхното управление. Фактът, че този актив трудно може да се оцени в пари, не бива да засенчва неговото съществуване и значимост.

Основни регламенти

12. Регламентът на Съвета относно опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на Общата политика в областта на рибарството е основополагащ текст (13). В глава V той определя целите и различните начини на действие на Общността за тяхното постигане.

13. Разпоредбите относно системата за контрол (14), от една страна, и събирането на данни за улова (15), от друга, са част от по-старите специфични регламенти. Други свързани с контрола задължения са включени като приложения към годишните регламенти, наречени „ОДУ и квоти“ (16), и в регламентите, определящи възстановителни мерки или многогодишен план за устойчива експлоатация на специфичните запаси (17).

ХАРАКТЕРИСТИКИ НА ОДИТА

Предмет и въпроси на одита

14. Ограничаването на обемите на улов чрез фиксиране на ОДУ и квоти е крайъгълният камък на политиката на Общността в управлението на рибните ресурси. Успехът на подобен подход предполага наличието на достоверни и изчерпателни данни, както и прилагането на ефективни системи за инспекция и за налагане на санкции. Следователно Палатата сметна за целесъобразно да осъществи одит, предназначен да отговори на следния въпрос: „Предприемат ли Комисията и държавите-членки необходимите действия за една ефективна система за контрол, инспекция и санкции с цел опазването на рибните ресурси?“ Бяха разгледани четири специфични одитни цели: а) Достоверни ли са данните за улова и ефективно ли се следят те? (без при това да се произнася становище върху качеството на индивидуалните декларации) б) Оптимално ефективни ли са системите за инспекция? в) Адекватни и ефективни ли са системите за проследяване на нарушенията? г) До каква степен се взема под внимание присъщият риск от свръхкапацитет в риболовната промишленост?

Одитен подход и методология

15. Одитната дейност както в централата на Комисията, така и в държавите-членки се концентрира главно върху анализа на системите за събиране на данни, инспекция и санкции. Одитните доказателства бяха получени и проверени чрез интервюта, анализ на документи и на данни. За да попълнят, проверят и удостоверят своята информация за системата, одиторите осъществиха серии от проверки, засягащи вписаните данни за улова, от една страна, и докладите от инспекциите, от друга. При отсъствието на специфични разпоредби в съществуващите регламенти приетите критерии се основаваха на основните общи стандарти, прилагани в тази област и признати от международните организации (18).

16. За настоящия одит бяха подбрани шест държави-членки главно на базата на обема улов и стойността на разтоварените количества, а именно Дания, Испания, Франция, Италия, Нидерландия и Обединеното кралство, чийто улов представлява близо 70 % от обема на улова и 80 % от стойността на разтоварените количества (19). Проверките на място бяха извършени от април до ноември 2006 г.

17. Докладът се публикува почти пет години след публикуването на последния общ регламент в рамките на ОПР, в момент, когато Комисията се готви да пристъпи към ревизиране на регламента „контрол“ с цел да предложи проектотекст пред Съвета през 2008 г.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

Несигурни и повърхностно следени данни за усвояването на квотите

18. Системата на ОДУ и квотите се базира на количественото ограничение на улова. Качеството на нейното осъществяване е подчинено на съществуването на система за вписване и валидиране (вж. приложението), която позволява получаването на изчерпателни и достоверни данни, и на ефикасна система за проследяване на тези данни с цел предотвратяване на превишаването на квоти. Никоя от упоменатите системи обаче не отговаря цялостно на критериите.

Многобройни недостатъци на националните системи за вписване на информация за улова

19. Националните системи за събиране, валидиране и обобщаване на данните за улов имат многобройни недостатъци, понякога сериозни, които водят до предоставяне на ненадеждни данни на Комисията.

Деклариране на непълни данни и незащитени от нарушения национални системи за събирането им

20. Мониторингът на усвояването на квотите се базира на система за деклариране на улова, състояща се от три основни вида документи, попълвани от рибарите или преките купувачи: дневник (20), декларация за разтоварване (21) и бележка за продажба (22). Тези документи или копия от тях се изпращат, според случая, на властите на държавата-членка, под чийто флаг плава корабът, и/или на тази, в която се извършва разтоварването в пристанище, и/или на тази, в която е осъществена първата продажба: следователно най-много на три държави-членки. Държавата-членка, отговорна пред Комисията за предоставянето на данните за улова, е винаги тази, в която се извършва разтоварването, така че тя може да не съвпада с държавата, към чиято квота се вписва горепосоченият улов, а именно онази, под чийто флаг плава корабът.

Определената от Съвета регулаторна рамка е прекалено разтеглива

21. Първата слабост на системата представляват условията за установяване на декларираните данни, които са дефинирани в регламентите на Общността. Те не дават гаранция, че получените данни са максимално верни и точни: а) предвиденият в действащите регламенти срок за предаване на дневниците е 48 часа считано от приключването на разтоварването в пристанище (23), макат че всички сведения, които се съдържат в тях, би следвало да са вече вписани още преди започването на разтоварването. При тези условия често е възможно при окончателното оформяне на декларациите за улова рибарите вече да знаят дали ще бъдат инспектирани или не, а това може да окаже влияние върху качеството на декларираните данни. Проучвания на Комисията показват, че, при еднакви други условия, в случай на инспекция по време на разтоварването на улова декларираните количества са по-високи (24); б) претеглянето на разтоварения улов не е абсолютно задължително в Общността. В някои случаи количествата, вписани в декларациите за разтоварване, са само приблизителни оценки, повече или по-малко верни или точни; в) допустимият толеранс от 20 % за декларираните в дневника количества не позволява да бъдат санкционирани практиките, при които заниженото деклариране може да достине 36 % поради липса инспекция на разтоварването на улова (25); г) по отношение на бележките за продажба различието в интересите на купувача и продавача би следвало да гарантира, че вписаната информация е надежна, но в действителност невинаги е така. В някои риболовни отрасли определени оператори контролират както улова, така и преработката и търговията.

22. За преодоляване на тези слабости Комисията въведе за определени специфични риболовни отрасли специални разпоредби, които да коригират някои от тези недостатъци. Така например в рамките на плановете за възстановяване допустимото отклонение е сведено до 8 %, а претеглянето на улов в тръжен център и незабавното предаване на копие от дневника при акостирането са вече задължителни. Някои държави-членки отидоха още по-далече, като допълниха тези разпоредби или ги направиха общовалидни.

23. В допълнение, един регламент, публикуван през декември 2006 г. (26), предвижда частичното и постепенно заместване на декларациите на хартиен носител от система за електронно деклариране. Тя би следвало да доведе до достоверност и спестяване на време и средства. Освен това задължителното предаване на данните от дневника преди влизането в пристанище ще позволи да бъдат преодолени слабостите в контрола във връзка с разрешените 48 часа за предаването на документа на хартиен носител. Въпреки всичко това изискване ще започне да действа едва 24 месеца след влизането в сила на условията по прилагането му, които все още предстои да бъдат установени и одобрени.

24. Една страна извън ЕС — Норвегия — изработи процедури за по-стриктно следене на продажбите и с по-висока степен на надеждност. Още щом приключи с улова, рибарят предава подробен опис на товара си на търговска организация; още същия ден стоката се предлага за продажба на електронния тръжен център (27), преди да бъде разтоварена и задължително претеглена; бележката за продажба е издадена и подписана от купувача и рибаря, преди корабът да напусне кея; фактът, че предметът на продажба и съответният оправдателен документ са едновременно на едно и също място, улеснява работата на инспекторите.

Улов, недеклариран в системата за данни за улова: върната в морето риба

25. Значителни количества риба, най-често вече мъртва, се изхвърлят зад борда, било по силата на съществуващи разпоредби (28), било по икономически съображения (29). Това явление, оценено на 13 % от улова в Североизточния Атлантик (30), представлява не само значително разточителство на ресурси, но и намалява качеството на използваната от учените информация за оценка на наличните запаси.

26. От друга страна, в Норвегия, когато рибар улови риба, за която няма разрешение, му е забранено да я върне в морето. За да може това задължение да бъде максимално финансово облекчено за рибаря, той получава малка част от прихода от продажбата на тези „незаконни“ риби, за да покрие разходите си, докато основната част постъпва в публичен фонд.

Непълно или закъсняло събиране на данни

27. На първо място, в някои държави-членки определени риболовни дейности убягват напълно при събирането на декларираните данни за улов: а) в Испания уловът на кораби с размери под 10 метра никога не се отчита при следенето на квотите, макар че тези плавателни съдове представляват значителна част от националния флот (31); б) във Франция дейностите в Средиземно море и в отвъдморските департаменти не са обект на мониторинг от националната система за статистическа обработка.

28. Освен това някои държави-членки все още не са включили в информационните си системи събирането на поне един от трите ключови документа за деклариране на улов, при условие че на места те са задължителни отпреди повече от 20 години: а) във Франция декларациите за разтоварване се изискват от националните власти едва от 2005 г., а през 2006 г. все още не се отчитат от националната система за мониторинг на данните за улова; б) в Италия и Испания мониторингът на усвояването на квотите се извършва на базата на един-единствен вид документ; в) в Испания и Франция бележките за продажба на замразени продукти не се вписват, независимо че представляват значителни количества (32); г) в Обединеното кралство вписването на бележките за продажба става задължително едва през 2006 г.

29. Нещо повече, действащите в държавите-членки системи за събиране на данни невинаги позволяват идентифицирането и изискването на липсващи документи: а) във Франция според службата, отговоряща за централизирането на данните за улова, за 5 % от плавателните съдове с размери над 10 метра не са вписани никакви данни за улова за 2005 г; б) в Обединеното кралство не съществува механизъм за проверка на пълнотата на бележките за продажба за корабите с размери под 10 метра, макар че те са единственият източник на информация, за да се проследи уловът на тази част от флота; в) в Испания, Франция, Италия и Обединеното кралство не съществува система за проверка на последователността на серийните номера на документите за деклариране на улов, която да удостовери тяхната пълнота; г) в Дания, Франция, Италия, Нидерландия и Обединеното кралство не съществува системен контрол на съответствието между данните от VMS (33) и декларираните в документите; в четири от тези пет страни, в които Палатата проведе проверка в тази област, тя установи очевидни несъответствия, за които компетентните власти не можаха да дадат задоволителни отговори.

30. Най-накрая, забавянето при събирането и валидирането на данните също може да попречи на тяхната пълнота. Такъв е случаят, когато данните за улова не са валидирани преди крайната дата за предаване на Комисията на окончателните статистики за изтеклата година. Установени са няколко аномалии от този тип: а) в Обединеното кралство с поправките, внесени след крайната дата 15 феврури 2006 г. (34), беше констатирано надхвърляне на квотата за три вида риби за 2005 г., а за други три беше установено още по-голямо от декларираното надхвърляне; б) в Италия службата за следене на квотите получи осем допълнителни декларации за улов на червен тон след окончателната дата за обобщаване на статистиката; те са подадени от един рибар, учуден от ограничаването от страна на властите на индивидуалната му квота за следващата година спрямо малкия размер на декларирания улов за 2005 г.: отчитането на тези допълнителни количества показва надхвърляне на националната квота.

Проверките за валидиране са с ограничен обхват и невинаги ефективни

Нито една от посетените държави-членки не е в състояние напълно да идентифицира несъответствията в декларациите

31. Нормативната уредба на Общността (35) задължава държавите-членки да установят система за валидиране, включваща по-специално насрещни проверки и потвърждаване на данните, получени от задължителните декларации, както и данните от VMS. Освен това, с цел улесняване на проверките, регламентите предвиждат всяка държава-членка да създаде база данни, без обаче да уточнява естеството или обхвата на проверките за валидиране на данните, които трябва да се извършат.

32. Нито една от държавите-членки не разполагаше с напълно интегрирана система за валидиране, т.е. която да позволява автоматизиран и систематичен контрол на всички декларирани данни от един и същи вид: а) в никоя от посетените държави-членки не съществуват автоматизирани и систематични насрещни проверки на данните от трите основни документа за деклариране на улов, както и за съпоставяне със съответните данни от VMS; б) във Франция, където декларациите за разтоварване не се вземат предвид, системата за валидиране на данните се изразява в допълването на непълни (36), понякога нерелевантни (37) данни за продажбата на базата на приблизителните данни от дневниците; в) в Италия използването на само един документ за деклариране на улов за осъществяване на мониторинг на единствения вид риба, за който съществува квота, прави невъзможно всякакво съпоставяне на данните; при това използваният през 2005 г. модел, частично запазен и през 2006 г., не е в съответствие с регламентите на Общността; г) в Дания и Испания данните от декларациите за разтоварване и от бележките за продажба се съпоставят единствено при инспекция на място.

33. Освен това във всички посетени държави-членки с изключение на Нидерландия евентуалните цифри, отчетени при физическите инспекции, не се включват в системата за валидиране на декларациите за улов, макар че те са a priori по-достоверни от посочените в декларациите.

Не всички констатирани от държавите-членки аномалии са предмет на адекватно проследяване

34. Насрещните проверки не са достатъчно документирани, за да може да се удостовери дали са правилно осъществени и дали констатираните аномалии са предмет на адекватно проследяване, и това се наблюдава във всички посетени държави.

35. Във Франция системата за валидиране на данните е дестабилизирана от правни дискусии. В действителност сред националната администрация се води дебат дали декларираните данни имат статистически характер или не. Също така, при отсъствието на правна яснота, инспекторите не биват системно уведомявани за отклоненията над допустимите граници, установени от службите по обработка на данните за улова.

36. В заключение, недостатъците на системите за валидиране станаха причина във всички посетени държави-членки Палатата да констатира аномалии в декларираните данни (38), които не са били идентифицирани или преодолени.

Липса на интеграция и хармонизация на общностно равнище

Твърде ограничената оперативна съвместимост на системите на отделните държави-членки вреди на пълнотата на контролните дейности

37. Липсата на оперативна съвместимост и взаимовръзка между различните национални системи за събирането на данни за улова намалява възможностите за контрол и следователно ограничава нивото на ефективност на системите за валидиране. Например в случай че първата продажба се осъществи в страна, различна от тази, под чийто флаг плава корабът, или тази, в която е извършено разтоварването на улова в пристанището, е невъзможно да се направи автоматична насрещна проверка чрез съпоставяне на данните от бележката за продажба, от една страна, и данните от дневника или декларацията за разтоварване, от друга (39).

Липса на прецизност и последователност на националните коригиращи коефициенти

38. ОДУ и квотите са фиксирани в тонове, изразени в еквивалента на живо тегло, т.е. цели риби в момента на техния улов. За разлика от това в документите за деклариране на улова, на които се позовава мониторингът на улова (40), се посочва нетното тегло. Разликата идва главно от почистването на рибата на борда на корабите. За да се осъществи преход между двете стойности, се използват коригиращи коефициенти. Те се базират на остарели данни (41), които досега не са подлагани на строга проверка и често са различни за отделните държави-членки. Оттук произтичат неточности във валидираните данни за улова и необосновано, понякога значително разминаване между тонажите, които се вземат предвид при следенето на квотите, в зависимост от страната на разтоварване (42).

Сериозни проблеми с проследяването на данните в две от посетените държави

39. Проследяването на данните не е осигурено в две от посетените държави, т.е. не е възможно да се провери дали изпратените на Комисията консолидирани данни отговарят точно на сбора от валидираните индивидуални данни. Тук става въпрос за една сериозна аномалия, след като е невъзможно да се направи връзка между данните, използвани за мониторинг на квотите, и данните от индивидуалните декларации: а) във Франция за шестте анализирани вида сборът в подробната декларация, изготвена от националните власти, сериозно се различава от окончателните цифри, съобщени на Комисията; френските власти дадоха обяснения за възможната причина за тези несъответствия, но не бяха в състояние да съгласуват данните; Таблица 1 Видове (в тонове) ANF (морски дявол) BFT (червен тон) COD (треска) HKE (мерлуза) SRX (скат) WHG (меджид) Сбор в подробната декларация, представена на одиторите 19 910,5 1 683,1 5 537,7 13 167,4 56,9 13 391,4 Данни, предадени на ГД „Рибарство и морско дело“ 15 981,9 1 864,4 6 528,9 7 425,1 48,5 12 914,4 Разлика (в тонове) 3 928,6 – 181,3 – 991,2 5 742,3 8,4 477,0 Разлика % 24,6 % –9,7 % –15,2 % 77,3 % 17,3 % 3,7 % б) в Испания данните за 2005 г., декларирани пред Главна дирекция „Рибарство и морско дело“ относно разтоварения улов на испанските кораби в Испания, са приблизително с 40 % (43) по-ниски от вписаните в националната база данни; испанските власти признаха, че има пропуски в декларациите за ГД „Рибарство и морско дело“, достигащи 148,5 хиляди тона за видове извън квотите и не бяха в състояние да дадат обяснения за останалата разлика от 20,5 хиляди тона; в) от друга страна, в Италия, докато в един документ, съставен от централните служби, е вписано разтоварване на 97,5 тона червен тон за 2005 г. в провинция Салерно, отговорните местни контролни органи твърдят, че за посочената година не е имало никакво разтоварване от този вид. От седемте декларации за улов, удостоворяващи разтоварените количества, в две се посочва пристанище в друг регион. Анализът на сигналите от VMS не позволи точното локализиране на въпросните кораби в посочения ден на разтоварване (44).

Ненадеждни данни от мониторинга на квотите

Липса на цялостен одит и на система за сертификация от държавите-членки

40. Нито една от посетените държави-членки не е извършила цялостен одит на системите си за събиране и валидиране на данните за улова, целящ по-специално да оцени качеството на информационните системи. Също така данните, получени чрез тези системи и предадени на Комисията, никога не са били подлагани на процедура за сертифициране от независим орган.

41. В оригиналната версия на регламента относно контрола (45) се предвиждаше през първата година от влизането му в сила всяка държава-членка да представи на Комисията доклад, описващ метода на събиране и проверка на данните и уточняващ степента на тяхната надеждност. Това задължение не беше запазено в последващите версии (46).

Комисията осъзнава ситуацията

42. Комисията осъзнава ненадеждността на постъпващите данни и вече е обявила това публично (47).

43. Въпреки това Комисията се опитва именно на базата на тези ненадеждни данни да предотврати и при необходимост да санкционира надхвърлянето на квотите.

Недостатъчен мониторинг от страна на Комисията

44. Държавите-членки, като отговарящи на първа инстанция за управлението и мониторинга на своите квоти, имат задължението да вземат необходимите мерки, за да не допускат надхвърлянето на квотите, по-специално като прекратят, при необходимост, улова на съответните видове. Комисията от своя страна има за задача да следи дали държавите-членки изпълняват своите задължения. За целта тя разполага с възможността по своя инициатива да прекрати улова на даден вид (48).

Незадоволителна информационна система

45. Информационната система, чрез която Комисията получава ежемесечно данните за улов, изготвени от държавите-членки, има редица недостатъци. На първо място, както беше посочено, предаваната информация е ненадеждна. След това не всички държави-членки предават редовно докладите си в предвидените срокове, което ограничава възможностите на Комисията да реагира. Впрочем, тъй като данните се натрупват през годината, не е възможно да се направят проверки за съответствие на данните от една година към следващата за определени периоди, нито да се идентифицират забавяния в обработката на данните. Накрая, липсата на някои прости логически проверки пречи на незабавното откриване на понякога фрапантни несъответствия в декларациите (49).

Липса на оценка на качеството на данните

46. Комисията не извършва съпоставка на данните, предадени на ГД „Рибарство и морско дело“ в рамките на прилагането на политиката в областта на рибарството, с подобни данни, получени от Евростат (50), които в определени случаи се разминават значително.

47. От 1999 г. Комисията има право на достъп до копия от националните електронни файлове (51). Това правомощие би следвало да даде възможност за оценка на постъпващите в Комисията данни. Въпреки това по отношение на данните за улова едва през 2007 г. тя отправя първото си искане към държавите-членки по този въпрос. Комисията обяснява факта, че толкова рядко използва тази възможност, с недостатъчния персонал на разположение на нейните отдели за контрол и инспекция, който да притежава сериозни умения в областта на анализа, обработката и контрола на данни.

Таблица 2

Примери за несъответствия между данните на ГД „Рибарство и морско дело“ и Евростат

2005 г., червен тон (BFT) (В тонове) Държава членка Квота Данни на ГД „Рибарство и морско дело“ Данни на Евростат Разлика тонове % Франция 6 983 8 936 9 726 – 791 –8,8 % Италия 4 888 4 879 4 272 607 12,4 % Испания 5 857 5 850 5 650 200 3,4 %

Ограничен мониторинг

48. Изградената от Комисията система за ранно предупреждение и мониторинг се изразява за всеки подлежащ на квота вид (52) в автоматизираната съпоставка между размера на квотите и декларирания улов. Когато равнището на усвояване на дадена квота достигне един предварително определен праг, на съответната държава-членка се изпраща предупредително известие, с което тя се приканва да съобщи мерките, които възнамерява да предприеме.

49. Закъснелите декларации за улов, забавянето в мониторинга на размяната на квоти между държавите-членки, с допълнителното усложняване от наличието на специални условия (53), възможности за компенсации, за пренасяне или пропорционално приспадане за следващата година, и при различни условия, всичко това в съчетание с недостига на използвания за целта човешки ресурс, вреди на ефективността на процедурата. През 2005 г. тази система не е успяла да предотврати надхвърлянето на 26 квоти, от които 11 в значителен размер (54).

Ограничени възможности за действие

50. Комисията има право да прекрати риболова по собствена инициатива (55). За да е сигурно обаче, че една квота е изчерпана, трябва да се съберат достатъчно доказателства, което на практика ограничава приложното поле на тази разпоредба само до видовете, за които броят на корабите и разтоварените количества е минимален. Освен това, в желанието си да избегне всякакви рискове от завеждане на дела срещу нея, Комисията се стреми към пълни гаранции, преди да пристъпи към действие, с което още повече отлага датата на решението си и следователно намалява ефективността на предприетата мярка.

51. В заключение, мониторингът на квотите не е надежден, след като се опира на съмнителни данни, подложени само на ограничен контрол от страна на Комисията, и след като няма реална възможност да налага мерки. Освен това административният контрол, дори когато е ефикасен, не гарантира задължително истинността на декларираната информация. Той трябва да бъде допълнен от физическите проверки.

Ограничена ефективност на националните инспекции

52. Успехът на политиката на устойчиво управление на рибните ресурси зависи от ефективното прилагане на различните регламентни разпоредби. Това предполага ефективни системи за контрол и инспекция, способни да предотвратяват и да откриват нарушенията. За това са необходими общи референтни норми, достатъчно действен контрол и оптимизация на инспекциите. Наличието на нито едно от тези три условия не можа да бъде доказано.

Липса на общи норми за контрол

Липсата на общи норми …

53. Законодателството на Общността задължава държавите-членки да вземат необходимите мерки за ефективен контрол и инспекция за прилагането на правилата на ОПР (56). Същевременно обаче тези принципи не са конкретизирани в ясни указания.

54. В резултат на реформата в ОПР през 2002 г., и по-специално в рамките на плановете за възстановяване, Комисията включи в нормативната уредба норми за инспекция, количествени цели на контрола и задължения за осъществяване на национални програми за контрол. Въпреки това последните са ограничени до специфични случаи, като съществува риск с мултиплицирането на подобни изисквания да се стигне до припокриване и смесване на задълженията, които биха станали трудни за управление и за изпълнение, а това би отслабило чувствително степента на контрол над риболовните дейности, оставащи извън обсега на тези планове.

… води до разнородни практики, които не са добре приети …

55. Поради липсата на общи норми всяка държава-членка е въвела в своята област на компетенции собствена система със свои характеристики. Това разнообразие от национални подходи се изразява в разнородни процедури и практики. Различията дават повод на операторите да критикуват някои практики, които смятат за дискриминационни, и да поставят под съмнение ползата от ОПР, което ги демотивира да спазват разпоредбите.

… и стеснява полето за оценки на Комисията

56. Комисията има за задача да оценява и да контролира как държавите-членки прилагат правилата на ОПР (57), и по-специално как изпълняват своите задължения по въвеждането на ефективни системи за контрол и инспекция. Резултат от дейността ѝ са публикуваните на всеки три години доклади (58).

57. След като не разполага с регламентирани норми и не е разработила общоприети стандарти, Комисията не е направила общи оценки на действащите в държавите-членки системи. Тя е развила тенденцията да насочва инспекционната си дейност върху процедурите в националните системи, които са обект на специфични правни норми. На практика това е единственият начин да се достигне до заключения, валидни пред съда. Въпреки това този подход не ѝ позволява да се произнесе за общата ефективност на системите за контрол и инспекция, които всяка държава-членка е длъжна да осигури съгласно общностната нормативна уредба.

58. Палатата направи собствена оценка на ефективността на системите за контрол и инспекция в посетените държави-членки, като се базираше на норми, приложими към всяка една система за контрол (59). Тези норми могат да бъдат групирани в две основни категории: на оказващи достатъчно цялостно въздействие на контрола и на гарантиращи правилната насоченост на инспекциите.

Недостатъчно, труднооценимо въздействие на контрола

59. За да бъде ефективна, всяка система за контрол се нуждае от един минимален праг на физически инспекции, чиято цел е да се провери на място дали се спазва нормативната уредба. Този праг следва да се оценява не само количествено, но и качествено. Оттук следва необходимостта да се дефинират минималните параметри на инспекцията, мониторингът на инспекционната дейност и контролът на наличието и качеството на инспекционните процедури.

Липса на общи нормативни стандарти за инспектиращата дейност

60. Както беше посочено, понятието инспекция не е дефинирано в общностното право. Така че думата „инспекция“ може да означава както неколкоминутна проверка, ограничаваща се до представянето на разрешителното за риболов, така и една протичаща с дни дейност, в която участват многобройни инспектори и която включва подробен контрол на товара, на риболовните уреди и на цялата документация. Освен това ситуацията позволява на някои държави-членки да включат в статистиките за контрола инспекции без пряко отношение към спазването на разпоредбите за опазване на рибните ресурси, а се занимават, например, със санитарните условия или условията за безопасност.

61. Не е задължително една проверка да бъде пълна, за да е полезна. Все пак, за да бъде ефективна, всяка инспекция следва да отговаря, според същността си, на някои стандарти. Например при контрола на разтоварване на улов, ако инспекторите не присъстват от началото до края на разтоварването и не проверят трюма при приключване на работата си, те не могат да се произнесат относно точността на декларираното количество улов.

62. Всъщност не всички държави-членки са определили необходимите критерии за ефективност при всеки основен тип инспекция. Едва през 2007 г. Комисията предприе подобна стъпка, определяйки критериите, на които трябва да отговарят националните инспекции, за да бъдат включени в нейните тригодишни доклади за оценка. Недостатъците на информационните системи в държавите-членки обаче може да направят проблематично идентифицирането и преброяването на инспекциите, отговарящи на тези критерии.

Лошо документирани инспекции …

63. При индивидуалните инспекции добрата документация е от първостепенно значение. Тя позволява, на първо място, да се проверят качеството и обсегът на индивидуалната проверка и, на второ място, тя е задължителен елемент за ефективността при евентуалното съдебно преследване в случай на нарушение.

64. Разпоредбите на Общността не предвиждат типови контролни формуляри, задължителни за всички контролни органи (60). При липсата на хармонизирани практики съществуването им би позволило по-голяма прозрачност и би улеснило сътрудничеството между различните органи за инспекция от всички държави-членки.

65. При работата си в държавите-членки Палатата отбеляза следните недостатъци в документацията на инспекционната дейност: а) в Италия доклад се изготвя единствено за инспекциите, завършили с констатация за нарушение, като в него се описват подробно само доказателствата за нарушението; б) във Франция, Италия, Нидерландия и Обединеното кралство от докладите относно контрола не може да се установи дали са спазени някои определящи условия за ефективността на инспекцията (61), или се дава противоречива информация.

… и невинаги отразени в централизираната база данни

66. Централизираното регистриране на всички инспекционни доклади в електронна база данни е от съществено значение. Улеснявайки процеса на проследяване и използване на данните, то позволява само по себе си една цялостна оценка на инспекционната дейност, и по-специално на нейния обем и резултати.

67. И в тази област нормативната уредба на Общността не е дефинирала нито едно задължение или норма, като дава възможност на всяка държава-членка да разработи система по свой избор или въобще да не разработи такава.

68. При проверките на Палатата Испания, Франция, Италия и Обединеното кралство не разполагаха с централизирана система за регистрация на инспекционните доклади.

Ограничен контрол на качеството

69. Една ефективна система за контрол се ръководи от принципа за наличие на контрол на качеството, който е гаранция за съответствието между извършените дейности и приложимите в областта норми. Докато проверката на дейностите, довели до предложение за санкции, се прилага във всички държави, при другите инспекционни доклади не съществува такава практика, което пречи на откриването на някои нередности в контрола и на предприемането на корективни действия спрямо тях.

70. В пет от шестте посетени държави-членки Палатата отбеляза, че дадени случаи на констатирани нарушения не са станали предмет на предвиденото съгласно процедурите проследяващо действие, без да бъдат документирани мотивите за това. В шестата държава — Италия — това теоретично е невъзможно, след като се документират само инспекциите, завършващи с констатирани нарушения.

Частичен недостиг на инспектори

71. Броят на инспекторите и онази част от дейността им, която отделят за контрол на риболова, следва да бъдат достатъчни за осигуряване на задоволителен обем на проверки и разколебаващо присъствие. Същевременно ситуацията по места (62) се различава, което прави невъзможно установяването на общовалидни норми в тази област.

72. Въпреки това, при приключването на одита, недостатъчният обем на контролни дейности беше признат или регистриран в редица държави-членки: а) в Испания необходимият брой инспектори, изчислен според проучвания на националните власти от 2003 г., е 139, докато през 2006 г. те наброяват 91; б) в Дания и в Обединеното кралство (Англия и Уелс) броят присъствени часове на инспектори очевидно е недостатъчен: всеки екип от двама инспектори отговаря средно за съответно 11 и 10 места на разтоварване, използвани няколко пъти на ден.

73. От друга страна, за някои инспектиращи органи във Франция и Италия не може да се определи обемът на работа, който отделят на контрол на риболова. Същите изпълняват контролни мисии в други области, а и не разполагат с достатъчно аналитични инструменти и затова не са в състояние да предоставят точна, подлежаща на проверка информация за своята дейност по контрол на риболова (вж. точка 83).

Липса на оптимизация на контролните дейности

74. В допълнение към достатъчното цялостно въздействие на контрола, ефективността на системата за контрол изисква наличните ресурси да бъдат използвани оптимално.

Твърде ограничен достъп до данните, необходими за изготвяне на програми и за подбор на контролни цели

75. Доброто познаване на различните риболовни отрасли, на участващите в тях страни, на констатираните нарушения и на наложените в миналото санкции е абсолютно необходимо за изготвянето на качествен анализ на риска, за определянето на адаптирана стратегия за контрол и за изготвянето на подходяща програма.

76. Заедно с това на оперативно ниво ефективността на инспекциите зависи от възможността на инспекторите да подберат измежду различните потенциални цели за проверка най-интересната от гледна точка на нейните характеристики (63). Задължително условие за това е разнообразната налична информация да е постъпила в база данни, тя да бъде достоверна, изчерпателна и актуализирана и, накрая, всеки инспектор да има пряк и незабавен достъп до нея от мястото на проверката.

77. В някои случаи държавите-членки не разполагат с информационна система, позволяваща събирането, архивирането и извличането на данните: а) в Италия липсва база данни за инспекции, а във Франция тя е само частична; б) системата за вписване на улова не позволява предоставянето на адекватна информация; например във Франция е невъзможно да се разбере какъв е разтовареният обем по отделни пристанища.

78. В други случаи тези системи не са достъпни за всички служители, които биха могли да имат нужда от тях: а) в Испания, Франция, Италия и Обединеното кралство не всички инспектори имат пряк достъп до данните за улова и/или до данните от VMS от техните оперативни бази; б) в нито една от държавите инспекторите нямат пряк оперативен достъп до данните, събрани от другите държави-членки (данни за улов, разтоварен в пристанище на друга държава, регистрираните във VMS положения на чуждите кораби, преди да навлязат във водите под националната юрисдикция на инспектора и т.н.).

Недостатъчно стратегическо планиране и тактическо набелязване на цели

79. Повечето от държавите-членки не извършват анализ на риска, който да доведе до изготвянето на официален стратегически документ за определяне на приоритетите в инспекционната дейност и да послужи за база за едно рационално отпускане на средства, а именно въз основа на анализ на съотношението между разходите и ползите от контролните дейности. Дори когато съществуват, общите програми за контролни дейности невинаги формулират ясно ресурсите, които трябва да бъдат мобилизирани, и количествения израз на целите, към които трябва да се придържат.

80. При това положение е невъзможно да се гарантира пълното съответствие между характеристиките на използваните средства, планираните контролни дейности и основните присъщи рискове на риболовната дейност, практикувана в зоната под юрисдикцията на конкретната държава-членка. Оказа се, че в двете посетени области в Испания голяма част от инспекциите са били посветени на риболовни дейности със сравнително нисък процент на нарушения.

81. В оперативен план липсата на правилно набелязване на инспекционните цели пречи на ефикасността на контрола. Така например в Обединеното кралство беше установено, че инспекторите са зачестили проверките на кораби без никакви констатирани нарушения, докато в същото време други кораби, при това с активна дейност и значителен тонаж, никога не са били обект на инспекция.

82. Същевременно инспекциите, които включват и проверка на счетоводните отчети на предприятията, например при съвместни проверки с данъчната администрация, са доказали своята ефективност в много страни като Дания, Нидерландия и Обединеното кралство. В действителност тези инспекции позволяват ясно да се видят несъответствията между данните, изпратени на службите по риболова, и информацията от ръководството, по-специално в предприятията, съчетаващи риболовната дейност с функциите на пряк купувач. Въпреки това, при отсъствието на регламентирани задължения, този подход се използва рядко.

… понякога усложнено от множеството контролни органи

83. Множеството контролни органи може да повиши риска от препокриване или от ефекта на „мъртвата точка“ при разпределянето на полетата на действие, както и да доведе до тромавост и ограничаване на капацитета за преразпределяне на средствата за контрол в зависимост от изменящите се приоритети: а) във Франция осем дирекции към пет министерства са ангажирани в системата за контрол и изпълнение, без обаче отговорната институция, Министерството на земеделието и риболова, да разполага с възможност за директен контрол на звената, на които се основава и чиито действия и ресурси трябва да координира; б) в Испания съществува препокриване на компетенциите в областта на контрола на риболовната дейност относно корабите, опериращи едновременно във вътрешни (64) и външни води; освен това един и същ товар, разтоварен в пристанище от кораб, ловуващ във външни води, може да бъде проверен два пъти на едно и също място и по едно и също време от национални инспектори в качеството му на разтоварване на улов и от регионални инспектори — в качеството му на стока за първа продажба; в) във Франция и Италия националните власти не са в състояние да изчислят точно финансовите, човешките и материалните ресурси, отделени за контрол на риболова, като липсата на такава информация на практика ограничава възможностите за ново преразпределяне на ресурсите.

Липса на мониторинг на изпълнението на контролната дейност

84. Измерването на изпълнението е част от основата, на която се гради една ефективна система за контрол. Оценката на качеството на системата за контрол като цяло и на валидността на възприетите в отделни области подходи налага въвеждането на показатели.

85. Сред изследваните държави обаче само една е разработила истински показател за изпълнението на контролната дейност, макар че в качествено отношение той е засегнат от слабата система за мониторинг на инспекциите (65). В останалите случаи използваните показатели за оценка измерват само цялостната оперативна дейност (66) и не дават информация за определен регион или риболовна дейност. Следователно те не позволяват да бъде произнесено становище относно ефективността на контролната дейност и на инспекциите.

Агенцията на Общността за контрол на рибарството (гр. Виго) — инструмент за координация с ограничени пълномощия

86. Създадена е Агенция на Общността за контрол на рибарството със седалище гр. Виго (Испания), чиято цел е „да организира оперативната координация на дейностите по извършване на контрол и инспекция на рибарството от държавите-членки и да ги подпомага при взаимното им сътрудничество, насочено към постигане на съответствие с правилата на Общата политика в областта на рибарството с оглед на осигуряването на нейното ефективно и еднообразно приложение“ (67). Противно на това, на което ни навежда нейното наименование, Агенцията няма собствени правомощия в сферата на контрола на рибарството.

87. Тъй като Агенцията е приела първата си работна програма за 2007 г., все още е прекалено рано да се произнесе становище относно евентуалното въздействие от нейната дейност за преодоляване на различните слабости, констатирани по време на одита. Все пак вече можем да съжаляваме, че правомощията на т. нар. инспектори на Общността (68) са ограничени до дейностите в открито море и че сътрудничеството в сферата на мониторинга на нарушенията и техните санкции излиза извън компетенциите на Агенцията.

В много случаи непригодни системи за мониторинг на нарушенията и за налагане на санкции

88. Една ефективна система за мониторинг на нарушенията и налагане на санкции предполага всяко евентуално нарушение да бъде разследвано, а когато е наложена санкция, тя да има възпиращ ефект. Това важи както за нарушения от страна на икономически оператори, които са съдебно отговорни пред националните власти, така и за установените от Комисията нередности, допуснати от държавите-членки.

Национални системи, които като цяло не са достатъчно строги

89. Съгласно общностната нормативна уредба националните системи за мониторинг и санкции трябва да следят за това, всяко нарушение да стане обект на адекватни мерки за проследяване, които да доведат, ако е необходимо, до налагане на санкции с възпиращо въздействие (69). Пречка за спазването на това изискване са слабостите както в действащите процедури, така и в наложените санкции.

Понякога ограничени последващи действия по процедурни и законодателни съображения

90. В някои случаи предвидените процедури не са приведени в действие, тъй като отговорните власти са преценили, че са прекалено скъпи, или не са приложени по юридически съображения, а това прави невъзможна всякаква присъда: а) в Обединеното кралство, и по-точно в Англия и Уелс, където липсва система за административни санкции и където решенията за предприемане на съдебно преследване подлежат на оценка от гледна точка на „обществения интерес“, която се основава именно на съотношението между разходи по процедурата и приложимата санкция, смятано за особено важно, 90 % (70) от разкритите през 2005 г. нарушения не са били обект на съдебно преследване, а само на предупреждение от страна на инспектиращия орган; б) във Франция от юридически съображения аномалиите, констатирани при вписването на данните за улова, не са съобщени на инспекторите с оглед евентуално съдебно преследване (вж. точка 35).

Пропуски в познаването на санкциите и на съществуващите вече прецеденти

91. В много от посетените държави-членки не съществува централизирана и електронна банка с информация за всички нарушения в областта на риболова, както и за извършителите им. По тази причина разследващите органи не могат да се позоват в решенията си на едно пълно познаване на съществуващите прецеденти. Наред с това липсата на информация за наложени санкции за всеки вид нарушение пречи на оценката на ефективността на контролните дейности и следователно спъва разработването на качествена стратегическа програма и подбора на подходящи цели на контрола (вж. точка 63). Испания, Франция, Италия и Обединеното кралство не разполагат с база данни, съдържащи всички случаи на наложени санкции в сферата на риболова. В Дания такава съществува едва от 2004 г.

Липса на интеграция и хармонизация на общностно равнище

92. Липсата на интеграция и хармонизация на общностно равнище засяга ефективността на санкциите. Първата възникваща трудност е във връзка с ефективното прилагане на решението за налагане на санкция, произнесено срещу чужд гражданин, след като същият напусне зоната на юрисдикция на държавата, в която е било извършено нарушението. На второ място идва трудността, и дори невъзможността, която стои пред властите на една държава да вземат под внимание нарушения, констатирани от друга държава-членка, поради липсата на достъп до информация или по правни съображения.

93. Списъкът с мерки, приложими от държавите-членки при тежки нарушения (71), който трябва да бъде приет от Съвета, все още не е изготвен. Към днешна дата Комисията все още не е представила съответното предложение в Съвета.

Санкции, които според Комисията като цяло не могат да имат достатъчно възпиращ ефект

94. Без дори да разполага с прецизни инструменти за оценка, Комисията все пак достигна до заключението, че като цяло налаганите санкции са неспособни да окажат достатъчно възпиращ ефект. Тя открито заяви това с думите: „размерът на направените от сектора на рибарството разходи за наложени санкции […] се равнява на около 2 хилядни от стойността на разтоварване на улов […]. В тази стойност се съдържа рискът рибните предприятия да гледат на наложените санкции за нарушения на правилата на ОПР като на нормални режийни разходи и да не виждат истински стимул за спазване на нормативната уредба“ (72).

Средствата за оказване на въздействие върху държавите-членки са ефикасни само в изключителни случаи

95. За да накара държавите-членки да спазват своите задължения, Комисията може да прибегне до общата процедура пред Европейския съд за неспазване на задълженията по общностното право или пък да използва една от специфичните процедури на ОПР. Всяка от тях обаче притежава особености, които я правят трудно приложима и почти винаги неефективна.

Продължителни, тромави и много рядко ефективни процедури за неспазване на задължение по общностното право …

96. Съдебните процедури за неспазване на задълженията по общностното право по своето естеството са продължителни. Преди Съдът да бъде сезиран, задължително трябва да бъде отправено предупреждение за констатираното неизпълнение на задълженията, а после да се изготви мотивирано становище. Всеки от тези етапи изисква не само сериозна подготвителна работа и съгласувани действия на съответните служби на ГД „Рибарство и морско дело“, но и участието на юридическата служба на Комисията. Всяко от посочените действия изисква определено технологично време, като сроковете се удължават от факта, че решения по отношение на нарушенията се взимат от Комисията веднъж на три месеца. Като цяло в областта на рибарството, както и в другите области съдебните процедури за неспазване на задължения отнемат години.

97. Нещо повече, съдебните дела за неспазване на задълженията за прилагането на процедурите за контрол, инспекция и санкции изискват обстойни проверки от страна на Комисията. При липсата на лесно проверими критерии за оценка тя трябва да събере достатъчно доказателства, че неспазването на задълженията по общностното право е цялостно и постоянно. Това изисква провеждане на множество мисии, и то при положение че на практика инспекторите от Комисията не могат да констатират нарушения в отсъствието на национални инспектори. В крайна сметка обемът на задачата изключително затруднява работата по повече от един казус едновременно (73).

98. Накрая, присъдата за неспазване на задълженията по общностното право (74) е неефективна сама по себе си, след като задължението, наложено на държавата-членка, се ограничава до предприемането на посочените в присъдата мерки. За да се стигне до налагането на финансова санкция, е необходимо първата присъда да бъде последвана от втора (75), наложена за неизпълнение на разпоредбите, постановени с първото решение. А за тази цел Комисията трябва да представи доказателства, че неспазването на задължението е продължило без прекъсване след първото съдебно решение.

99. На практика в областта на рибарството съществува един-единствен случай, в който държава-членка е била осъдена да заплати финансова санкция (76). Въпросната присъда е била произнесена през 2005 г. за неизпълнение на съдебно решение от 1991 г. по случай, при който първите нарушения са били констатирани още през 1984 г., т.е. 21 години преди това.

100. И все пак това уникално решение имаше важни последици. За няколко месеца националните власти успяха да наложат въвеждането и прилагането на множество процедури, които до този момент или въобще не са съществували, или са показвали слабости, въпреки че са задължителни от много години не само в осъдената държава, но и в останалите държави-членки, срещу които се водеха сходни дела.

… и ограничени, трудни за изпълнение специфични процедури …

101. Един от специфичните методи на действие, с които разполага Комисията, е възможността да предприеме превантивни мерки (77), в случай че съществува сериозен риск риболовните дейности да застрашат опазването на рибните ресурси. Но и досега Комисията се въздържа да го приложи поради трудностите по събирането на необходимите доказателства и спазването на принципа на пропорционалност, още повече че подобно решение не би имало сериозни последствия, тъй като максималният му срок на действие би бил шест месеца.

102. От друга страна, в случай на констатирано превишаване на предишните квоти (78) в правомощията на Комисията е да намали бъдещите възможности за риболов на извършилата нарушението държава-членка (79). В този случай Комисията трябва да разполага с достатъчно доказателства, че окончателните цифри за улова, предадени от държавите-членки, са неверни. На практика тази разпоредба бе приложена само веднъж (80), и то на базата на сведения, получени в рамките на националните инспекции на една от санкционираните държави-членки.

103. Комисията няма възможност да прекъсне помощи, предоставени на държава-членка в рамките на ОПР, в случай че тя не прилага разпоредбите за контрол.

104. Освен това Комисията никога не е отчитала доколко държавите-членки са изпълнили задължението да възстановят помощите, предоставени в рамките на структурните фондове за рибарство, от бенефициерите, които не съблюдават правилата на ОПР (81).

… са предпоставка сериозните недостатъци в държавите-членки да продължават да съществуват

105. В заключение, с оглед на изброените по-горе слабости в системата за санкции, не е изненадващо, че Палатата е отчела сериозни недостатъци в прилагането от страна на държавите-членки на мерките, целящи устойчивото управление на рибните ресурси, макар че Комисията от много години осъзнава ситуацията.

106. Тази ситуация се дължи и на факта, че като следствие от нейните инспекционни доклади Комисията не изисква официално от националните власти да вземат позиция относно отчетените пропуски и при необходимост да представят план за действие за тяхното отстраняване.

Контекст на контролните дейности: свръхкапацитетът за улов пречи на спазването на разпоредбите и на ефективността на контрола

107. Освен вече описаните недостатъци ефективността на системите за контрол и инспекция е възпрепятствана от наличието на един сериозен присъщ риск, който се дължи на високата степен на капацитета за улов. Тази ситуация често подтиква рибарите да не спазват регламентите. При еднакви условия ефективност на контрола може да бъде постигната единствено чрез увеличаване на средствата за инспекция и оказване на въздействие чрез контрол. Въпреки че от години има яснота относно тази ситуация, досега не са предприети ефективни действия.

Свръхкапацитетът — основен рисков фактор за неуспеха на действията на Общността

108. Свръхкапацитетът може да бъде дефиниран като прекалено голям капацитет за улов на една флотилия по отношение на нивото на улов, което съответства на устойчивата експлоатация на даден ресурс. Въпреки че трудно може да се измери, свръхкапацитетът за улов на флотата на Общността беше отбелязан като факт в Зелената книга (82). Според Комисията флотата на Общността „понастоящем е прекалено голяма (…), и за разумното управление на наличните запаси се налага смъртността от риболов да бъде понижена с около 40 %“.

Свръхкапацитетът насърчава свръхулова

109. Свръхкапацитетът дава отражение върху свръхулова. Той влияе върху поведението на професионалистите в сектора и на законодателя, тъй като намалява рентабилността на предприятията, които трябва да понесат разходите от свръхпроизводителността на средствата за производство.

110. Рибарите се изкушават да използват максимално своите големи кораби и да ловят риба отвъд разрешените граници. Съществува риск от недеклариране на част от улова или връщане в морето на по-недоходоносната част от него (вж. точка 25).

111. При приемането на квотите и на ОДУ Съветът на министрите трябва да бъде арбитър между краткосрочни разминаващи се интереси: екологични, от една страна, и социално-икономически — от друга. Тази позиция може да го накара да разреши количества улов, надвишаващи препоръките, дадени от учените (вж. таблица 3), с цел запазване на непосредствените интереси на заетите в рибарството. Нещо повече, този избор се прави при отсъствието на механизъм за обективна оценка на ефекта от приетите нива на улов върху един или друг от тези интереси.

Таблица 3

Примери за различия между научните становища и ОДУ

Треска Северно море Херинга Северно море Сафрид Северно море Меджид Северно море Научно становище за 2006 г. (тонове) 0 < 425 000 < 18 000 < 17 300 ОДУ за 2006 г. (тонове) 23 205 454 751 42 727 23 800 Научно становище за 2007 г. (тонове) 0 < 245 000 < 18 000 < 15 100 ОДУ за 2007 г. (тонове) 19 957 341 063 42 727 23 800

Провал на предходни стратегии за намаляване на капацитета

112. Първото действие, целящо да намали свръхкапацитета на флота на Общността, датира от 1986 г., когато беше създадена първата многогодишна програма за ориентиране (МПО). Тя беше последвана от три други програми, определящи горна граница на капацитета или на риболовното усилие (83) за различни подразделения на флота на Общността. Тези програми обаче се провалиха по няколко причини: твърде скромни цели, трудности при управлението, както и използването на структурни фондове за модернизация и строеж на кораби. Това накара Комисията да се откаже от този подход през 2003 г.

Настоящият подход се базира главно на ограничаването на риболовното усилие

113. С реформата на ОПР през 2002 г. Европейската общност преотстъпи своите правомощия на държавите-членки в областта на намаляване на риболовния капацитет и ограничи своите действия до разпоредбите за управление на риболовното усилие.

Общността се отказа от своята цел за намаляване на капацитетите за улов

114. Стремежът към намаляване на капацитета бе заменен от понятието за горни граници. Изразени в единици капацитет, те представляват максимални стойности, които националните флоти не могат да превишават. Фиксирани въз основа на предишни нива, тези горни граници се намаляват само в случаи на извеждане от експлоатация на кораб от флотата, финансирано с помощи от Общността. Тази разпоредба нито задължава, нито дори подтиква държавите-членки да намалят своя свръхкапацитет за улов.

Намаляването на риболовното усилие не води непременно до намаляване на капацитета за улов

115. Действията на Общността вече са насочени предимно към ограничаване на риболовното усилие. Тъй като то се определя като продукт от капацитета (GT или kW) по времетраенето на дейността (дни в морето), намаляването му може да бъде постигнато чрез директното понижаване на един от факторите — времетраенето. В такъв случай свръхкапацитетът продължава да утежнява рентабилността на риболовната промишленост. Тя дори може да се изкуши, за да компенсира понижената си активност, да повиши производителността си, инвестирайки в технологично оборудване като сонари или по-ефикасни риболовни уреди, които да увеличат на практика ефективния ѝ капацитет за улов.

Трудни за контролиране механизми

116. Предвидените в регламентите механизми за ограничаване на риболовното усилие се прилагат към все по-голям брой риболовни дейности, което прави тяхното прилагане и контролиране все по-сложни и проблематични.

117. Освен това измерването на капацитета за улов в единиците за тонаж (GT) и за двигателна мощност (kW) има два основни недостатъка. Първият произтича от неспособността на избраните мерни единици да дадат вярна представа за действителния капацитет за улов, и по-специално за ръста на производителността от технологичния напредък, който според Комисията е възможно да достигне от 1 до 3 % годишно, дори повече за някои риболовни дейности (84). Другият недостатък е следствие от самата трудност данните, съответстващи на тези две мерни единици, да бъдат измервани последователно и точно (85).

118. От друга страна, всяка държава-членка трябва да представя пред Комисията ежегоден доклад за положените от нея усилия за постигането на устойчиво равновесие между своя капацитет и възможностите си за улов (86). Само някои от държавите обаче правят оценка на ситуацията си от гледна точка на свръхкапацитета. Освен това методологическите подходи, следвани от едни или други страни, се различават. В резултат на това Комисията не разполага с точна картина на съществуващите неравновесия и до този момент не е проверявала качеството на получените оценки.

Помощи от Общността рискуват да доведат до нарастване на капацитета

119. Новият Европейски фонд за рибарство (ЕФР) отпуска помощи за подновяването на двигателите на риболовните кораби, при условие че регистрираната мощност на новия съд е, в зависимост от случая, по-ниска или равна на предишната. Като познаваме проблемите, които поставя контролът на kW, подобна разпоредба може на практика да се изрази в едно действително повишаване на капацитета за улов.

120. В заключение, политиките на Общността се оказаха неспособни да сложат край на значителния свръхкапацитет на европейската флота (87). Настоящата система, при която отговорността за управлението на капацитета е на държавите-членки, а действията на Общността са съсредоточени върху ограничаването на риболовното усилие, не включва никакви ограничаващи мерки, способни да намалят съществуващия свръхкапацитет. Следователно проблемът със свръхкапацитета изглежда ще продължи и през идните години и ще затруднява спазването на правилата на ОПР като цяло, и по-специално на ОДУ и на квотите.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

121. Непълните и ненадеждни данни за улова възпрепятстват доброто функциониране на системата на ОДУ и квотите, която е крайъгълен камък в управлението на рибните ресурси на Общността. Правната рамка и действащите процедури не гарантират нито изчерпателното събиране на данни, нито откриването на несъответствия по време на тяхното валидиране. Освен това Комисията като цяло не е в състояние да открие грешките и аномалиите в изпращаните от държавите-членки данни и да приеме своевременно всички необходими решения за опазване на ресурсите (вж. точки 18—51).

122. Системите за инспекция не осигуряват ефективното предотвратяване и разкриване на нарушенията. Липсата на общи норми води до съществуването на разнородни национални системи, които не гарантират достатъчно въздействие чрез контрол, както и оптимизация на инспекционните дейности. Още повече че на практика тя ограничава обхвата и ефекта на дейността на Комисията по отношение на оценката на националните механизми и следователно способността ѝ да се произнесе за цялостната ефективност на националните системи (вж. точки 52—87).

123. Процедурите за обработка на констатираните нарушения не позволяват да се твърди, че всяко едно от тях се проследява, и още по-малко, че бива санкционирано. Дори когато са наложени санкции, те като цяло не оказват възпиращо въздействие. Що се касае до нарушения на общностната нормативна уредба от страна на държава-членка, единственият доказал ефективността си инструмент, с който разполага Комисията, е завеждането на дело в Европейския съд за неизпълнение на задължение. Това средство обаче притежава някои особености, заради които рядко се прилага и които силно ограничават неговата възможност за въздействие (вж. точки 88—106).

124. Свръхкапацитетът утежнява рентабилността на риболовната промишленост и, в контекста на намаляване на допустимото количество улов, подтиква към незачитане на тези ограничения и се отразява на качеството на подаваните данни. След неуспеха на програмите за адаптиране за капацитета за улов, настоящият подход, базиращ се главно на управлението на риболовното усилие, не е в състояние да реши проблема със свръхкапацитета (вж. точки 107—120).

125. Като цяло дейността на Палатата показа, че въпреки последните подобрения системите за контрол, инспекция и санкции не са способни да осигурят ефективното прилагане на правилата за управление на рибните ресурси, и по-специално за ОДУ и квотите. Тази ситуация става още по-проблемна, тъй като съществуващият дисбаланс между капацитета и възможностите за улов създава контекст, който не благоприятства съблюдаването на регламентите на Общността без външна принуда. Отчитайки значителния спад на разтоварените количества улов през последните години и ако тази ситуация се запази, това неизбежно ще има тежки последици не само за ресурсите, но и за бъдещето на самата риболовна промишленост и на свързаните с нея територии.

126. Ако политическите власти желаят ОПР да постигне своята цел за устойчива експлоатация на рибните ресурси, настоящите системи за контрол, инспекция и санкции трябва да бъдат значително засилени, особено чрез прилагане на изброените по-долу препоръки.

Качество на данните за улова

127. За да се повиши качеството на данните за улова, необходими за управлението на рибните ресурси, трябва да се подобрят системите за събиране, валидиране и мониторинг на данните за улова. Това предполага държавите-членки: а) да съблюдават всички предвидени в регламентите документи за деклариране на улов да бъдат подадени в действителност, да са правилно изготвени и да се приемат възможно най-бързо от компетентните органи; б) да проверяват регулярно, с помощта на електронни системи, съгласуваността на всички данни, съдържащи се в тези документи, и при необходимост с получените от VMS данни; в) да осигурят оперативната съвместимост на съответните национални системи, позволяваща да се провери степента на съответствие в документите за разтоварените в една страна количества, които са обявени за първа продажба в друга страна; г) да потвърждават достоверността на изпратените на Комисията данни чрез ежегодно сертифициране от независим орган на обобщените отчети от последните месеци.

128. За същата цел се налага Комисията: а) да определи и одобри възможно най-бързо условията за прилагането на регламента относно електронното записване и отчитане на риболовни дейности и относно средствата за дистанционно наблюдение (88), като същевременно следи тези условия да бъдат максимално неподатливи на нарушения и да улесняват оперативната съвместимост на националните системи; б) да преработи формата на подаваните от държавите-членки отчети с цел да облекчи техния анализ и да бъде постигнат ефективен контрол; в) да се възползва редовно от правото си на достъп до копия от електронните файлове, включващи необходимата информация, като за да се ползва правото на достъп до тях, не трябва да се подава предварително искане; г) да хармонизира коригиращите коефициенти, прилагани в различните държави-членки, за получаване на количеството „еквивалент живо тегло“; д) да се увери в съответствието на данните, получени от Евростат, от една страна, и от ГД „Рибарство и морско дело“ — от друга.

Ефективност на системите за инспекция

129. Ефективността и последователността на контрола и инспекциите, прилагани от държавите-членки, както и тяхното по-добро опознаване и оценяване от Комисията изискват държавите (които все още не са предприели тези действия) да: а) определят минималните характеристики на инспекциите и основните проверки, които те трябва да включват; б) осигуряват подходящ достъп до цялата полезна информация за планирането и набелязването на контролните цели; в) приемат стратегия за контрол, базираща се на анализ на риска; г) преценяват своите контролни дейности съобразно подходящи цели; д) гарантират качеството на инспекционните дейности чрез надзор на проверките; е) отразяват всички свои инспекционни дейности в централизирана база данни.

130. От своя страна Комисията би следвало да: а) предложи на Съвета да включи в законодателството като необходими елементи, за да бъде ефективна нормативната уредба, всички препоръки от предходната точка; б) изисква от държавите-членки да изготвят план за действие за всяка констатирана слабост.

Прилагане на санкции с възпиращо въздействие

131. За да могат санкциите да оказват възпиращо въздействие, е уместно държавите-членки да напомнят на компетентните органи, че преди да наложат санкция, те трябва да вземат под внимание, в съответствие с европейското право, както възпиращото въздействие на санкцията по отношение на икономическата полза, която извършителят е извлякъл от нарушението, така и съществеността на вредите, които е нанесъл на общите ресурси.

132. С цел да се предотврати мигрирането на извършителите на нарушения към държавите-членки, в които нарушенията на закона се наказват по-леко, е желателно Съветът да стимулира държавите-членки да уеднаквят възприетите санкции, например с издаването на каталог на приложимите от държавите-членки мерки в случаите на най-тежки нарушения, както е предвидено в нормативната уредба (89).

133. За да засили способността на Комисията за оказване на въздействие върху държавите-членки, желателно е законодателството на Общността да гарантира, че приеманите мерки за управление са проверими, да се разгледа възможността за разширяване на правомощията на инспекторите на Комисията и за увеличаване на пълномощията на Агенцията на Общността за контрол на рибарството и накрая да се въведат по-подходящи инструменти за санкциониране, като например възможността да се преустанови изплащането на помощи от Общността в областта на рибарството за държава-членка, която не спазва своите задължения по контрола.

Ограничаване на свръхкапацитета и подходящи съпътстващи действия

134. Положените от държавите-членки и от Комисията усилия за намаляване на въздействието на прекомерния риболов трябва да бъдат подкрепени, като се определят амбициозни планове за намаляване на капацитета и се приемат социално-икономически мерки в полза на жителите на области, чийто основен поминък е риболовната промишленост.

135. С оглед на това, че определянето на подходящи мерки изисква добро познаване на социално-икономическата действителност в риболовната промишленост и на ефекта от решенията за ограничаване на улова, е необходимо Комисията да доразвие своята информационна система и аналитични инструменти в тази област.

136. В допълнение към препоръчаните технически подобрения на системите за контрол, инспекция и санкции, необходима предпоставка за успеха на ОПР и за продължаването на риболовната дейност е самосъзнанието на всяка от участващите в нея страни, както и отпускането на подходяща финансова помощ, улесняваща разработването на допълнителни или алтернативни източници на приходи наред с експлоатацията на ресурсите.

Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на заседанието ѝ от 25 октомври 2007 г. За Сметната палата Hubert WEBER Председател

(1) Дания, Испания, Франция, Нидерландия, Италия и Обединеното кралство (Англия и Уелс).

(2) Източник: Евростат, „ОПР в цифри“, издание 2006 г.

(3) Съгласно международното право крайбрежните държави разполагат със суверенни права върху всички природни ресурси, разположени в тяхната „изключителна икономическа зона“ (ИИЗ), т.е. във водите в границите на 200 морски мили около техните брегове. Въпреки това в Средиземно море не съществува ИИЗ, така че водите под национален суверенитет са ограничени до териториалната морска зона, т.е. до 12 морски мили. На равнище на Общността управлението на морските ресурси, включени в териториалните води или в ИИЗ на всяка от държавите-членки, е от изключителните компетенции на Европейския съюз. Отвъд тези граници ресурсите се управляват съгласно международни споразумения.

(4) Регламент (ЕО) № 2371/2002 на Съвета от 20 декември 2002 г. относно опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството, член 2, параграф 1 (ОВ L 358, 31.12.2002 г., стр. 59).

(5) Регламент (ЕИО) № 170/83 на Съвета от 25 януари 1983 г. за установяване на общностна система за опазване и управление на рибните запаси, член 1 (ОВ L 24, 27.1.1983 г., стр. 1).

(6) Зелена книга относно бъдещето на Общата политика в областта на рибарството, COM(2001) 135 окончателен, 20.3.2001 г.

(7) През 2005 г. Североизточният Атлантик предоставя 76 % от 5,6 милиона тона, уловени от флота на Общността във всички региони на света.

Източник: Евростат, „Статистика на фокус“ 10/2007, 15 януари 2007 г.

(8) Комисията, MEMO/06/268, 5 юли 2006 г.

(9) Научни становища, дадени от Международния съвет за изследване на морето (ICES) и представени от Комисията на Научния, технически и икономически комитет по рибарство (НТИКР), който се състои от национални експерти, представители на сектора на рибарството и други заинтересовани страни, по-конкретно от неправителствени организации за защита на околната среда.

(10) Всяка държава-членка контролира дейностите, осъществявани на нейна територия или във водите под неин суверенитет или юрисдикция.

(11) Регламент (ЕО) № 2371/2002, член 23, параграф 1.

(12) Всички цифри, свързани с бюджетните кредити, се отнасят до бюджетните кредити за плащания за 2007 г.

(13) Регламент (ЕО) № 2371/2002.

(14) Регламент (ЕИО) № 2847/93 на Съвета от 12 октомври 1993 г. за установяване на система за контрол, приложима към Общата политика в областта на рибарството (ОВ L 261, 20.10.1993 г.).

(15) Регламент (ЕИО) № 2807/83 на Комисията от 22 септември 1983 г. за установяване на подробни правила за вписване на информация за улова на риба от държавите-членки (ОВ L 276, 10.10.1983 г.).

(16) Регламент (ЕО) № 27/2005 на Съвета от 22 декември 2004 г. за определяне на възможностите за риболов за 2005 г. и съответните условия за някои видове рибни запаси и групи рибни запаси, приложими във водите на Общността и за нейните кораби във водите с ограничения върху улова (ОВ L 12, 14.1.2005 г., стр. 1).

(17) Регламент (ЕО) № 423/2004 на Съвета от 26 февруари 2004 г. за определяне на мерки за възстановяване на запасите от атлантическа треска;

Регламент (ЕО) № 811/2004 на Съвета от 21 април 2004 г. за въвеждане на мерки за възстановяване на популацията на северна мерлуза;

Регламент (ЕО) № 2166/2005 на Съвета от 20 декември 2005 г. за установяване на мерки за възстановяването на запасите от южен хек и норвежки омар в Карибско море и на запад от Иберийски полуостров;

Регламент (ЕО) № 388/2006 на Съвета от 23 февруари 2006 г. за съставяне на многогодишен план за устойчива експлоатация на запаса от морски език в Бискайския залив.

(18) Източниците на тези стандарти са: Общи критерии за дейността на различните видове органи за контрол (ISO/IEC 17 020:1998), Интегрирана рамка на COSO за управление на риска в предприятието (2004 г.), „Проучване относно управлението на рибните ресурси“ на службата на генералния одитор на Норвегия, Становище на Сметната палата относно единния одитен модел, публикувано в ОВ C 107, 30.4.2004 г., документ COM(2003) 130 окончателен: Съобщение на Комисията за Съвета и Европейския парламент — към унифицирано и ефективно изпълнение на ОПР, Стандартите за вътрешен контрол на Комисията — № 11 „Анализ и управление на риска“; № 17 „Наблюдение“, № 7 „Поставяне на цели“, № 10 „Мониторинг на изпълнението“ и № 9 „Годишен план за управление“.

(19) Според публикуваните от Евростат данни за улова през 2003 г. и за разтоварените количества през 2002 г.

(20) Дневникът е документът, в който капитанът на кораба всекидневно отбелязва приблизителна оценка на уловеното и складирано на борда количество за всеки вид, както и датата и мястото на улова; копие от него се изпраща на властите на държавата-членка, под чийто флаг плава корабът; Регламент (ЕИО) № 2807/83; приложение IV, точка 4.

(21) Декларацията за разтоварване е документът, в който капитанът отбелязва за всеки вид точните разтоварени количества; копие от нея се изпраща на властите на държавата-членка, под чийто флаг плава корабът, и още едно копие на властите на държавата-членка, в която се осъществява разтоварването, ако тя не съвпада с първата; Регламент (ЕИО) № 2807/83; приложение IV, точка 4.

(22) Бележката за продажба е документът, който се издава от тръжните центрове или от прекия купувач, като в нея се отбелязват за всеки вид теглото и географската зона на произход; бележката се изпраща на властите на държавата-членка, на чиято територия е извършена първоначалната продажба; Регламент (ЕИО) № 2847/93, член 9.

(23) Регламент (ЕИО) № 2807/83, приложение IV, точка 4.2.

(24) Това отклонение достига 48,7 % при разтоварването на треска в Полша; Източник — ГД „Рибарство и морско дело“: Доклад за оценка на вписването на информация за улова в Балтийско море за 2005 и 2006 г. (Evaluation Report Catch Registration Baltic Sea 2005 to 2006).

(25) При точно количество на улова 1 000 кг, декларирането на 800 кг улов в дневника е в рамките на 20 % толеранс; при липса на контрол, ако са заявени 640 кг в декларацията за разтоварване, това се явява разлика от 20 % спрямо дневника. В случай че разликата между двете декларации бъде констатирана, не могат да бъдат наложени санкции, въпреки че общото занижено деклариране възлиза на 36 %.

(26) Регламент (ЕО) № 1966/2006 на Съвета от 21 декември 2006 г. относно електронното записване и отчитане на риболовни дейности и относно средствата за дистанционно наблюдение (ОВ L 409, 30.12.2006 г.).

(27) Тук тръжният център не е място във физическия смисъл, а представлява една изцяло автоматизирана система, чрез която търговската организация предава информацията за улова, който все още е в морето, на купувачи, които наддават от разстояние, без да са виждали стоката.

(28) На рибарите е забранено да разтоварват риба под определени минимални размери или от видове, за които нямат разрешение (поради изчерпване на квотата, поради липса на лиценз и т.н.).

(29) Понякога рибарите предпочитат да не държат на борда видове с ниска стойност, които изискват обработка и заемат място в трюмовете, или включени в квоти видове, екземпляри с неподходящи размери, които имат относително ниска цена.

(30) „Последни данни за изхвърлената риба в морския риболов“, ФАО, 2005 г. (Discards in the world's marine fisheries An update, FAO, 2005).

(31) Корабите с размери под 10 метра съставляват 67 % от флота по отношение на броя кораби и съответно 11 % и 3 % по отношение на техния капацитет, изразен съответно в kW и GT.

(32) В Испания според генералната поддирекция по търговия в Министерството на земеделието, риболова и храните става дума за 298 000 т за 2005 г.; във Франция съгласно данните на INSEE те представляват 40 % от разтоварените количества през 2005 г.

(33) Система, чрез която корабите предават на редовни интервали от време своето местоположение на контролните органи.

(34) Отчасти вследствие на закъснение на отчетите и отчасти в резултат на разкритите от националните инспектори недекларирани разтоварени количества.

(35) Регламент (ЕИО) № 2847/93, член 19.

(36) Взети са под внимание само тръжните продажби, при условие че твърде значителна част от продажбите (повече от 20 % от разтоварените количества) става извън тръжните центрове.

(37) Данните от тръжните центрове включват продажбите на продукти, разтоварени в други държави-членки, които следователно трябва да бъдат докладвани на Комисията от въпросната държава, а не от Франция.

(38) По-специално, съществуващото разминаване между количествата, отбелязани в декларациите за разтоварване и/или в бележките за продажба, и присъстващите в дневниците, което надхвърля определения в нормативната уредба толеранс.

(39) В Регламент (ЕИО) № 2847/93 се постановява, че копие от дневника и от декларацията за разтоварване се изпращат както на властите в държавата на разтоварване, така и на тази, под чийто флаг плава корабът, докато бележката за продажба се предава само на компетентните органи на държавата-членка, на чиято територия се извършва първото предлагане на стоката на пазара.

(40) Декларациите за разтоварване и бележките за продажба.

(41) Предхождат въвеждането на общностната система на ОДУ и на квотите.

(42) 100 кг прясна изкормена треска отговарят на 124 кг използван дял от квотата, ако разтоварването се извърши във Франция, и на 111 кг в Литва;

100 кг пресен изкормен/обезглавен морски дявол отговарят на 250 кг използван дял от квотата, ако разтоварването се извърши в Швеция, и на 325 кг в Германия.

(43) 262,9 спрямо 431,9 хиляди тона, т.е. разлика от 169,0 хиляди тона.

(44) На практика два от корабите не са разполагали с такава система, а от останалите пет не е постъпил никакъв сигнал в деня на разтоварването (в един от случаите, считано към посочената дата на разтоварване, корабът не е изпращал сигнали повече от 3 години, а в друг — повече от две).

(45) Регламент (ЕИО) № 2847/93, член 19, параграф 5.

(46) Регламент (ЕО) № 2846/98, член 1, параграф 13, буква в).

(47) В „Оценка на спазването на общностните задължения“ за 2005 г. (Compliance Scoreboard 2005), стр. 12, се посочва: „Данните, изпращани от държавите-членки на Комисията, се базират на количествата улов и разтоварвания, декларирани от собствениците на кораби или посредниците. Комисията смята, че тези данни може би невинаги отразяват действителността. В научните доклади неколкократно се подчертава възможността невярното или заниженото деклариране на улов или разтоварвания да повлияе отрицателно на точността на оценката на жизненоважните запаси и това подозрение беше потвърдено от наблюденията на инспектори на Комисията в продължение на няколко години.“

http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/control_enforcement/scoreboard/archives/scoreboard2005/management_en.htm.

(48) Регламент (ЕИО) № 2847/93, член 21, параграф 3.

(49) Например такъв е случаят с италианските власти, които през 2005 г. декларирали количества улов на червен тон, включен в квота вид, в графата на видовете, неподлежащи на квота.

(50) Регламент (ЕИО) № 1382/91 на Съвета от 21 май 1991 г. относно изпращането на данни за разтоварването на рибни продукти в държавите-членки, ОВ L 133, 28.5.1991 г., стр. 1.

(51) Регламент (ЕО) № 2846/98 на Съвета от 17 декември 1998 г. за изменение на Регламент (ЕИО) № 2847/93 относно установяването на система за контрол, приложима към Общата политика в областта на рибарството (ОВ L 358, 31.12.1998 г., стр. 5).

(52) 229 през 2005 г.

(53) Например понякога е възможно, в определен период на годината и в известни граници, улов, осъществен в друга зона, да бъде приспаднат от някои квоти или пък, за някои квоти, допълнителният улов на дадени видове да бъде включен отчасти в разрешените количества за целевия вид.

(54) Значително надхвърляне: с повече от 5 % от квотата и/или 10 % от ОДУ, и/или с повече от 100 т; веднъж констатирана, всяка от тези 26 разлики е приспадната от съответните квоти за 2006 г.; Регламент (ЕО) № 742/2006.

(55) Регламент (ЕИО) № 2847/93, член 21, параграф 3 и Регламент (ЕО) № 2371/2002, член 26, параграф 4.

(56) Регламент (ЕО) № 2371/2002, член 23.

(57) Регламент (ЕО) № 2371/2002, член 26, параграф 1.

(58) Съгласно член 35 от Регламент (ЕИО) № 2847/93; последният публикуван доклад е: Доклад на Комисията до Съвета и до Европейския парламент за наблюдението на прилагането на Общата политика в областта на рибарството от държавите-членки през 2003—2005 г., COM(2007) 167 окончателен, 10.4.2007 г.

(59) Вж. точка 15.

(60) През 1999 г. службите на Комисията изготвиха предложение за хармонизирани инспекционни доклади, но то не беше прието.

(61) Например при инспектиране на разтоварване на улов: присъствието на инспектор от началото до края на дейностите по разтоварването, претеглянето на адекватна извадка от улова; при проверки в открито море, съответствие на данните от бордовия дневник с наличния товар.

(62) Например практикуваните видове риболов, големината и съставът на флотата, дължината и характеристиките на бреговата ивица, територията на водите под съответната юрисдикция, търговските практики и т.н.

(63) Разрешение за риболов, право на риболов, хронология на улова, хронология на извършените инспекции, хронология на наложените санкции, оборот, хронология на маршрутите по VMS и т.н.

(64) В Испания като вътрешни води се обозначава (за даден регион) зоната, простираща се от брега до една въображаема права линия („Lineas de base recta“), която свързва двете най-отдалечени брегови точки на този регион.

(65) Във Франция изчисляват процента на случаите на правонарушения (съотношението между констатирани нарушения и брой инспекции); публикуваният от властите процент е 6,6 %, а изчисленият въз основа на получените от одиторите данни е 12,4 %.

(66) Общият брой инспекции на суша и по вода, общата продължителност на инспекциите като брой часове и т.н.

(67) Регламент (EО) № 768/2005 на Съвета от 26 април 2005 г. за създаване на Агенция на Общността за контрол на рибарството и за изменение на Регламент (ЕИО) № 2847/93 за установяване на система за контрол, приложима към Общата политика в областта на рибарството (ОВ L 128, 21.5.2005 г., стр. 1).

(68) Всъщност става дума за национални инспектори, избрани от всяка държава-членка за участие в проверки в рамките на съгласувани от Агенцията операции.

(69) Регламент (ЕО) № 2371/2002, член 25.

(70) От 202 нарушения, констатирани при инспектиране на разтоварване на улов в пристанище с проверки на борда, 167 са завършили с устно предупреждение, 14 — с писмено предупреждение, 20 са предадени на органите на съда, а по един от случаите все още не е взето решение.

(71) Регламент (ЕО) № 2371/2002, член 25, параграф 4.

(72) Съобщение на Комисията до Съвета и до Европейския парламент — Доклади на държавите-членки относно случаите на груби нарушения на правилата на общата политика в областта на рибарството през 2004 г., COM(2006) 387 от 14 юли 2006 г. Виж и третото издание на „Оценка на спазването на общностните задължения в областта на ОПР“ (Common Fishery Policy Compliance Scoreboard), страница 40.

(73) Комисията изчисли, че 15 % от ресурсите на нейното звено за инспекции са изразходвани през 2005 г. във връзка с неговата дейност по делото срещу Франция.

(74) В съответствие с член 226 от Договора.

(75) В съответствие с член 228 от Договора.

(76) Дело C-304/02 Комисията срещу Франция; производство за неспазване на задължение съгласно член 228 от Договора за създаване на ЕО; присъда да се изплати задължителна сума от 20 милиона евро и 57,8 милиона евро периодично принудително плащане за всеки шест месеца забавяне (решение от 12 юли 2005 г.); на практика Франция заплати фиксираната сума и едно периодично принудително плащане.

(77) Регламент (ЕО) № 2371/2002, член 26, параграф 3.

(78) Тоест те не се отнасят за последната приключила година, за която съществува механизъм за прехвърляне, при някои условия, на излишъците от предходната година към съответните квоти от следващата година.

(79) Регламент (ЕО) № 2371/2002, член 23, параграф 4.

(80) Регламент (ЕО) № 147/2007 на Комисията от 15 февруари 2007 г. за адаптиране на някои квоти за риболов от 2007 до 2012 г. съгласно член 23, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 2371/2002 относно опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на Общата политика в областта на рибарството.

(81) Регламент (ЕО) № 2792/1999 на Съвета от 17 декември 1999 г. за установяване на подробни правила и условия относно структурната помощ на Общността за сектора на рибарството, член 18 (ОВ L 337, 30.12.1999 г., стр. 10).

(82) Зелена книга относно бъдещето на Общата политика в областта на рибарството, COM(2001) 135, раздел 3.3.

(83) Риболовното усилие е резултатът от капацитета на кораба по времетраенето на риболовната дейност.

(84) Съобщение на Комисията до Съвета и до Европейския парламент относно подобряване на показателите за риболовния капацитет и риболовното усилие съгласно Общата политика в областта на рибарството, COM(2007) 39 окончателен, 5.2.2007 г.

(85) Относно двигателната мощност електронното ограничение на скоростта прави проблематична точността на обявените цифри; относно тонажа хармонизирането на използваната мерна единица започна твърде отскоро и не позволява достоверни съпоставки с предишни данни.

(86) Регламент (EO) № 2371/2002, член 14.

(87) Научният, технически и икономически комитет по рибарство (НТИКР) подчертава следното: „Отчетените намаления са доста незначителни в сравнение със съществуващия дисбаланс между възможностите за риболов и капацитета на флотата, а за да се постигне подобен баланс, трябва да бъде намален капацитетът (в смисъл на възможност) за улов на флотата, а не само нейният физически капацитет“, приложение към годишния доклад на Комисията до Съвета и до Европейския парламент по въпроса за усилията на държавите-членки през 2005 г. за постигане на устойчиво равновесие между риболовния капацитет и възможностите за улов, COM(2006) 872 окончателен, 9 януари 2007 г.

(88) Регламент (ЕО) № 1966/2006 на Съвета.

(89) Регламент (ЕО) № 2371/2002 на Съвета, член 25, параграф 4.

ПРИЛОЖЕНИЕ ОПРОСТЕНА СХЕМА ЗА СЪБИРАНЕ И МОНИТОРИНГ НА ДАННИТЕ ЗА УЛОВА