BG Официален вестник на Европейския съюз C 81/145

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно

„Документ за размисъл относно социалното измерение на Европа“

[COM(2017) 206]

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Създаване на европейски стълб на социалните права“

[COM(2017) 250 final]

„Предложение за междуинституционална прокламация относно европейския стълб на социалните права“

[COM(2017) 251 final]

(2018/C 081/20)

Докладчик: Gabriele BISCHOFF Съдокладчик: Jukka AHTELA

Консултация Европейска комисия, 5.7.2017 г. Правно основание член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз Компетентна секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“ Приемане от секцията 27.9.2017 г. Приемане на пленарна сесия 19.10.2017 г. Пленарна сесия № 529 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 229/4/2

1. Заключения

1.1. Изправени пред предизвикателства като бъдещето на труда, нарастващите неравенства и бедността, глобализацията и миграцията, гражданите все повече поставят под въпрос ЕС и държавите членки, които не са в състояние да постигнат сигурност, социален и икономически напредък и качествена заетост за гражданите, или които отслабват националната закрила. Дебатът относно социалното измерение на Европа и европейския стълб на социалните права (ЕССП) може да е начинът за постигането на нов консенсус по тези належащи въпроси и може да спомогне за деблокирането на ЕС.

1.2. ЕИСК категорично подчертава, че решенията, взети във връзка с това кои сценарии или посоки на развитие да се следват по отношение на социалното измерение, не са от академично естество, а ще окажат съществено въздействие върху живота на хората. ЕИСК счита, че едно реалистично бъдеще за Европейския съюз може да се основава само на симбиоза от стабилна икономическа основа и силно социално измерение. По-специално модерното социално подпомагане и справедливите житейски възможности допринасят за овластяването на хората и насърчават социалния мир и икономическото развитие. ЕИСК изтъква отново, че водещият принцип при определянето на бъдещата насока на социалното измерение на ЕС следва да бъде постигането на залегналите в Договора цели за балансиран икономически растеж и социален напредък, които да доведат до подобряване на условията на живот и труд.

1.3. Комитетът разбира, че ЕССП е замислен като политическа декларация за намерения и сам по себе си не създава никакви нови законово обвързващи права. Ето защо Комитетът счита, че възможността Съветът да подкрепи прокламацията на социалната среща на върха през ноември 2017 г. в Гьотеборг ще представлява важен сигнал. ЕИСК счита, че изготвянето на ясна пътна карта за прилагането на стълба би спомогнало за насърчаване на сближаването и постигане на неговите цели.

1.4. Комитетът обаче признава, че в настоящия политически контекст съществуват различни мнения за бъдещото развитие на ЕС. ЕИСК е твърдо убеден, че задълбочаването на социалното измерение е по-добре да се направи с всички 27 държави членки, като се постави акцент върху ключови проекти, които водят до социален и икономически напредък. Ако това обаче не е възможно, трябва да се обмислят алтернативни пътища, например някои държави да продължат напред, като към останалите се отправи покана да ги последват. Комитетът подчертава, че е необходима повече яснота кои мерки ще се прилагат за ЕС-27 и кои — за еврозоната.

1.5. Борбата с нарастващото неравенство, бедност и социално изключване би трябвало да се води на всички равнища и от всички заинтересовани страни. С оглед на това ЕИСК счита, че са необходими по-нататъшни усилия на подходящите равнища, които да са насочени към определяне на общи принципи, стандарти, политики и стратегии за по-добро уеднаквяване на заплащането и въвеждане на минимални работни заплати или повишаването им до подходящи равнища при пълно зачитане на независимостта на социалните партньори. Още в първото си становище относно ЕССП (1) ЕИСК подчерта, че проучването на МОТ (2) е полезна отправна точка. В него се посочва, че могат да се използват редица показатели за сравняване на минималните работни заплати, които да отчитат националните обстоятелства, като най-популярното съотношение понастоящем е това между минималната и медианната (или средната) работна заплата. Освен това е важно да се гарантира, че всички граждани са обхванати от схема за минимален доход. ЕИСК подчертава, че следва да се увеличат отделяните средства за социално сближаване и социални инвестиции, за да се посрещнат бъдещите предизвикателства.

1.6. В правната рамка на ЕС социалната политика е споделена компетентност. Ще бъде важно да се постигне консенсус за това кой какво точно следва да върши в областта на социалната политика и по-специално в кои области ЕС следва да действа и как, в съчетание с по-голяма прозрачност и отчетност за предприетите действия или бездействието. В този контекст трябва да се търсят реформи и политически инициативи, които да отговарят на многобройните предизвикателства и да подготвят обществата и икономиките за бъдещето. Ако след подходящ период от време политическият ангажимент за прилагане на общите принципи се окаже недостатъчен, следва да се обмислят нови подходящи мерки, в това число законодателни и незаконодателни инициативи.

1.7. Всички съответни представителни организации на гражданското общество трябва надлежно да участват при разработването и прилагането на съответните политики, като същевременно се отчита специфичната роля на социалните партньори и се зачита тяхната независимост. Насърчаването на колективното договаряне и на социалния диалог на всички равнища ще бъде важно и за гарантирането на добре функциониращи пазари на труда, справедливи условия на труд за всички, повишена производителност и устойчива социална сигурност.

1.8. В основата на този политически проект са общите ценности на ЕС, които залягат в същината на основните права. ЕИСК продължава да изразява сериозна загриженост относно проблема за неприлагането на съществуващите социални права и „различните светове на спазване“ на правото на ЕС. Комисията, в ролята си на „пазителка на Договорите“, носи отговорност за прилагането, но отговорност на държавите членки е да прилагат правилно законодателството на ЕС и да го спазват. ЕИСК смята, че би могъл да играе по-активна роля за насърчаване, повишаване на осведомеността и мониторинг на актуалното състояние чрез създаването на постоянен форум по въпросите на основните права и принципите на правовата държава.

1.9. Дискусията относно социалното измерение на Европа не може да се проведе изолирано, а трябва да се обвърже с дебатите относно задълбочаването на ИПС, извличането на ползи от глобализацията, справянето с предизвикателствата от нея и как тези цели да бъдат адекватно и ефективно обезпечени с финансови ресурси.

1.10. Действията за подобряване на социалното измерение са наложителни преди всичко в две основни области — ИПС и единен пазар. Социалната политика трябва да бъде включена в различна икономическа политика на ЕС с добър микс от макроикономически политики и напредък към задълбочаване на ИПС. По отношение на ИПС европейският семестър ще играе ключова роля за възстановяване на равновесието на икономическата и социалната политика, както и за насърчаване на добре планирани реформи в съответните държави членки. Комитетът подчертава необходимостта от икономически и социален европейски семестър. Сред целите на стълба е също така да окаже въздействие върху европейското икономическо управление. Наборът от социални показатели за ЕССП трябва да се подобри с по-адекватни и подходящи показатели.

1.11. Комитетът остава убеден, че е възможно да се изгради добро бъдеще, и че по-силният ЕС може да помогне за по-добро направляване на глобализацията и цифровизацията, така че да осигури добри перспективи за всички граждани. Всеки обаче трябва да разбере какъв е залогът: какво може да бъде загубено, ако вървим назад, и какво може да се спечели, ако продължим напред.

2. Въведение (предпоставки, предизвикателства и контекст)

2.1. Десет години след началото на финансовата криза нейните икономически, социални и политически последици продължават да са видими и оказаха дълбоко въздействие върху ЕС и неговите граждани. ЕС се нуждае от визия за бъдещето и нова посока наред, които ще му позволят да намира решения на ключови предизвикателства, като бъдещето на труда, глобализацията, миграцията, нарастващите неравенства и бедност.

2.2. Европейският икономически и социален комитет счита, че едно реалистично бъдеще за Европейския съюз може да се основава само на симбиоза от стабилна икономическа основа и силно социално измерение. Комитетът е убеден, че Европейският съюз се нуждае от подновен консенсус за устойчива икономическа и социална стратегия, за да изпълни обещанието си да работи за балансиран икономически растеж и социален напредък, водещи до увеличаване на благосъстоянието на гражданите. Поради това приветства дебата относно социалното измерение на Европа като част от по-широкото обсъждане на бъдещето на Европа, както и предложението на Комисията за междуинституционална прокламация относно европейския стълб на социалните права (ЕССП).

2.3. Документът за размисъл относно социалното измерение на Европа, публикуван на 26 април 2017 г., е един от петте документа, изготвени като основа за широк дебат между ръководителите на 27-те държави членки, институциите на ЕС, социалните партньори и гражданите в ЕС, чието начало постави Бялата книга за бъдещето на Европа, публикувана от Комисията (3). Документът относно социалното измерение е приносът на Комисията към обсъждането на начините за адаптиране на европейските социални модели към настоящите и бъдещите предизвикателства, и на ролята, която Европейският съюз следва да играе в това отношение, и докъде да се простира тя.

2.4. В документа се проучва въпросът дали може да бъде подкрепено социалното измерение в контекста на различните сценарии, разработени в Бялата книга, и евентуално по какъв начин. В Бялата книга се определят пет неизчерпателни или обвързващи сценария, докато в документа за размисъл се очертават само три възможни посоки на развитие на социалното измерение на Европа. В него се прави преглед и на четирите основни инструмента, с които ЕС понастоящем разполага, за да допринесе за постигането на целта за приобщаващ растеж: законодателство, насоки, финансиране и сътрудничество.

2.5. ЕИСК напълно подкрепя инициативата на Комисията, свързана с Бялата книга: време е Европейският съюз да се посвети на сериозен размисъл относно пътя за развитие на Съюза, който скоро може да остане с 27 държави членки. Социалното измерение е съществена част от тази дискусия.

2.6. Едновременно с документа за размисъл относно социалното измерение Комисията представи също така препоръка и предложение за междуинституционална прокламация относно европейския стълб на социалните права (по-долу ЕССП/социалния стълб) (4). Това беше направено след широка консултация по предварителен проект за създаване на социален стълб, проведена през 2016 г. ЕИСК изрази своите първоначални идеи по отношение на социалния стълб в становище (5), прието през януари 2017 г., като използва основните резултати от дебатите, организирани в 28-те държави членки.

2.7. В настоящото становище ЕИСК откликва на искането от страна на Европейската комисия да изготви становище по документа за размисъл относно социалното измерение на Европа. Същевременно Комитетът свързва тази инициатива с препоръката и предложената прокламация относно социалния стълб.

2.8. „Социална Европа“ е много широко понятие и както се посочва в документа за размисъл, значението му се разбира по много различни начини. Някои дори могат да оспорят самата необходимост от социално измерение на ЕС, като разглеждат социалната политика на ЕС като заплаха за глобалната конкурентоспособност на Европа. Други обаче считат „социална Европа“ за същностен принос на ЕС за постигането на демократични, приобщаващи, многообразни в културно отношение и благоденстващи общества.

2.9. Социалното измерение винаги е било от водещо значение за Европейския съюз, но макар че са налице доста значителни достижения на правото на ЕС в социалната сфера — развивани с времето успоредно с единния пазар, Икономическия и паричен съюз, основните права на работниците и гражданите — понякога то сякаш не се забелязва или отсъства в сравнение с националните политики на държавите членки. Въпреки това действителността в социалната сфера в Европа се различава чувствително. Налице е риск от задълбочаване на различията, особено в сценарий, при който ЕС активно реши да направи стъпка назад по отношение на интеграцията си. В документа за размисъл се определят и няколко движещи сили на промяната с последици за социалните модели на държавите членки, включително демографската тенденция към застаряване на населението, по-хетерогенните и сложни общества и променящите се начини на живот, както и трансформацията на труда, водеща до все по-разнородни и непостоянни модели и условия на труд.

2.10. ЕИСК счита, че едно реалистично бъдеще за Европейския съюз може да се основава само на симбиоза от стабилна икономическа основа и силно социално измерение. ЕС има споделена компетентност с държавите членки в областта на социалната политика, въпреки че отговорността се носи предимно на национално равнище от правителствата, социалните партньори и субектите на гражданското общество. Отивайки по-нататък и в общия контекст на постигнатия консенсус относно бъдещето на Европа, ще бъде важно също така да се оформи консенсус и относно това кой и какво следва да прави в областта на социалната политика, и особено в кои области следва да действа ЕС и по какъв начин.

2.11. ЕИСК е подчертавал и проблема за неприлагането на съществуващите социални права. Комисията, в ролята си на „пазителка на Договорите“, има ключова отговорност за прилагането. При все това отговорност на държавите членки е да прилагат правилно законодателството на ЕС и да го спазват. Съществуват „различни светове на спазване“ (6) на правото на ЕС в държавите членки и известно нежелание от страна на Комисията да се заеме истински с този въпрос. Това също така представлява пречка за по-голямо сближаване, която трябва да се преодолее. Комитетът вече е изтъквал необходимостта от насърчаване и прилагане на съществуващите социални и основни права и от наблюдение на нарушенията (7). ЕИСК трябва да играе по-активна роля в това отношение и може да създаде постоянен форум по въпросите на основните права и принципите на правовата държава с цел мониторинг на актуалното състояние. Прозрачността и яснотата относно това кой какво прави е от съществено значение, така че гражданите да могат да разбират кой носи отговорността и кой следва да бъде подотчетен.

2.12. В много свои становища ЕИСК (8) подчертава необходимостта от микс от макроикономически политики, които да подкрепят, а не да действат против целите на социалната политика. Ето защо Комитетът приветства съображение 11 от препоръката относно ЕССП, в което се заявява, че „икономическият и социалният напредък са взаимосвързани и създаването на европейски стълб на социалните права следва да бъде част от по-широки усилия за изграждането на по-приобщаващ и устойчив модел на растеж чрез подобряване на конкурентоспособността на Европа и превръщането ѝ в по-добро място за инвестиции, създаване на работни места и засилване на социалното сближаване“. Поради това обсъждането на социалното измерение очевидно трябва да бъде свързано с дискусията относно бъдещата архитектура на ИПС, която също е предмет на отделен документ за размисъл за бъдещето на Европа.

2.13. Ключов въпрос е какво въздействие ще има ЕССП? Налице са много очаквания и въпроси, като например ще разгледа ли ЕССП социалния дефицит на общия пазар или ще допринесе ли за прекратяване на дисбаланса между икономическите свободи и социалните права? (9) Истината е, че създаването на високи очаквания може да има ефект на бумеранг. С оглед на това ЕИСК препоръчва реалистичен, но амбициозен подход.

2.14. ЕИСК е подчертавал и преди, в контекста на обсъждането на ЕССП, че ЕС трябва да постигне положителен проект за всички, за да противодейства на нарастването на популизма, национализма и скептицизма сред европейските граждани и да докаже, че ЕС все още е способен да изпълнява обещанието за създаване на икономически растеж и работни места и за подобряване на условията на живот и труд. Комитетът отново подчертава, че това следва да бъде водещ принцип при определянето на бъдещата ориентация на социалното измерение на Европа.

3. Документът за размисъл относно социалното измерение на Европа

3.1. В своята резолюция относно Бялата книга за бъдещето на Европа ЕИСК вече подчерта, че предвидените дебати с правителствата и гражданското общество в държавите членки не следва да бъдат свеждани до избор измежду петте различни сценария, очертани в Бялата книга, а следва да се използват, за да се покажат евентуалните последици от различните избрани алтернативи и посоки на развитие. Поради това посоките на развитие в рамките на описаните сценарии не се разглеждат като единствените възможни варианти или като „модели“, описващи различни, отделни посоки на развитие. Същият подход следва да се прилага и по отношение на документа за размисъл относно социалното измерение.

3.2. В него се посочват разнородните социални действителности в рамките на ЕС, определят се възможните движещи сили за промяна и се предлагат три възможни посоки на развитие: — ограничаване на социалното измерение до свободно движение (само свободно движение), — само тези, които искат да правят повече в социалната област, правят повече (засилено сътрудничество), — държавите от ЕС-27 заедно задълбочават социалното измерение на Европа (задълбочаване на социалното измерение с 27-те държави).

3.3. С цел по-добро разбиране на възможните последици ЕИСК разгледа трите посоки на развитие от гледна точка на предизвикателствата и движещите сили за промяна, описани в документа за размисъл, и предизвикателствата, които ЕИСК посочи в своето първоначално становище относно ЕССП. Те са дадени като индикативни примери в допълнението само с илюстративна цел.

3.4. „Само свободно движение“ — първият път за развитие, би представлявал най-голямата промяна по отношение на сегашното положение и може да се разглежда като голямо отстъпление. Това би се превърнало в двигател за още по-големи различия в ЕС със значителни последици за живота на гражданите и би могло да доведе до центробежни сили, които в крайна сметка да доведат до разпадането на Съюза. От друга страна, свободното движение и регулирането на мобилността в рамките на ЕС може да бъде по-качествено и с по-голям обхват, като направи правоприлагането и наблюдението от страна на Комисията по-лесни (т.е. по-малко, но по-добре).

3.5. „Засилено сътрудничество“ — вторият път за развитие, може да доведе поне до по-голямо сближаване между някои държави членки, но и да създаде по-големи несъответствия с други (полусближаване). Този път би представлявал стъпка напред по отношение на съществуващото положение и избягване на сегашния проблем да се търси винаги най-малкият общ знаменател или да се включват твърде много клаузи за неучастие, което затруднява изключително много прилагането на тези правила. Той обаче ще доведе до различни равнища на права на гражданите в зависимост от държавата членка, в която живеят. Този път ще създаде и нови предизвикателства и несигурност за предприятията, които извършват дейност в целия ЕС и се нуждаят от еднакви условия на конкуренция, и които ще се сблъскат и с „различни светове на спазване“. Това би могло да доведе и до подкопаване на подкрепата за общия пазар, ако гражданите в неучастващите държави се почувстват забравени във все по-голяма степен.

3.6. „Задълбочаване на социалното измерение с всички 27 държави“ — третият път за развитие, би представлявал значителна промяна спрямо сегашното положение и най-мощен двигател за сближаване в рамките на целия ЕС. Това може да включва задължителни мерки и показатели за ЕС-27 и финансиране от Съюза, обвързано с резултатите спрямо показателите и общите цели. При все това, дори ако ЕИСК счита, че задълбочаването на социалното измерение ще се осъществи по-добре с участието на всички 27 държави членки, като се вземат предвид вече сложните преговори за твърде общата концепция за ЕССП, не изглежда реалистично да се предположи, че този път ще получи подкрепа, особено от държавите членки, които искат да запазят като свое сравнително предимство ниските работни заплати и социални стандарти, или от тези, които имат опасения, че техните национални модели ще бъдат засегнати отрицателно.

3.7. ЕИСК счита, че подход на „задълбочаване на социалното измерение, когато това е възможно, и със засилен акцент върху резултатите“ би подкрепил мощен стимул за по-голямо сближаване. Поради това подкрепя повече задължителни мерки на основата на европейския семестър (10) с показатели поне за еврозоната, но за предпочитане и за 27-те държави, свързани със заетостта, образованието и социалните системи (например с обща референтна рамка за подпомагане на доходите на нуждаещите се). Това следва да се придружава от пътна карта, в която се определят съвместни инициативи в ключови области, в които действията на ЕС осигуряват несъмнена добавена стойност, или вместо това, когато е възможно, инициативи, фокусирани върху резултатите. Отделяните средства за социално сближаване и социални инвестиции следва да се увеличават, за да се посрещнат предизвикателствата, свързани с уменията и компетентностите, цифровизацията и демографските промени в Европейския съюз.

4. Прокламация относно европейския стълб на социалните права

4.1. ЕИСК вече е заявявал, че ЕССП следва да допринася за справедлив баланс между икономическото и социалното измерение на Европейския съюз. Въпросът за балансирането на икономическите и социалните цели надхвърля изграждането на единен стълб и засяга хоризонталните основи на Съюза.

4.2. Заявените цели на този стълб за принос за „справедлив и истински общоевропейски пазар на труда“, който „да служи като ориентир за подновеното сближаване в еврозоната“, надхвърлят компетентностите в областта на социалната политика съгласно дял Х от ДФЕС. Те засягат същината на икономическите и паричните политики, както и стратегията за заетост съгласно дял VIII и дял IХ от ДФЕС.

4.3. В съобщението се очертават 20 „принципа и права“, които Комисията счита от съществено значение за наличието на справедливи и добре функциониращи пазари на труда и социални системи през ХХI век, групирани в три категории: 1) равни възможности и достъп до пазара на труда; 2) справедливи условия на труд и 3) социална закрила и приобщаване.

4.4. Създаването на ЕССП е ориентирано едновременно към миналото и към бъдещето. Чрез него се прави опит да се отразят съществуващите достижения на правото на ЕС в областта на социалните права и да се покаже дали и как то следва да бъде допълнено, когато това е необходимо, за да се отчетат основните трансформации в трудовата сфера и в обществото, за да се спомогне за постигането на добре функциониращи пазари на труда и социални системи в Европа на ХХI век.

4.5. Необходими са някои пояснения във връзка с правното естество на социалния стълб, които са представени под формата на два отделни, макар и почти еднакви инструмента: препоръка на Комисията (11) и предложение за междуинституционална прокламация (12). Според придружаващото съобщение при избора на инструменти се вземат предвид по-широки политически съображения и правни ограничения, по-специално ограниченията на компетентността на ЕС в сферата на социалната политика.

4.6. Препоръката, издадена при упражняване на компетентността на Комисията по член 292 от ДФЕС, има незабавно действие. В нея не се посочва изрично кои са нейните адресати, но в съображения 17 — 20 се пояснява, че „изпълнението на европейския стълб на социалните права е споделен ангажимент и отговорност на Съюза, неговите държави членки и социалните партньори… и [принципите и правата] следва да бъдат прилагани както на равнището на Съюза, така и на равнището на държавите членки, в рамките на съответните им компетенции и в съответствие с принципа на субсидиарност“. В този контекст ЕИСК би искал да подчертае още, че би трябвало да се зачита независимостта на социалните партньори.

4.7. Успоредно с това Европейската комисия предлага също така ЕССП „да бъде тържествено прогласен съвместно от институциите на ЕС“. Няма предвидено правно основание в Договорите за ЕС за прокламацията, въпреки че този инструмент вече е използван веднъж за Хартата на основните права на ЕС, която беше прогласена най-напред на заседанието на Европейския съвет, проведено в Ница на 7 декември 2000 г. Прокламацията трябва да се разграничава от междуинституционално споразумение по смисъла на член 295 от ДФЕС и според правната оценка на Съвета прокламацията „представлява нетипичен акт, който не е правно обвързващ и не поражда пряко приложими права“.

4.8. Прокламацията относно европейския стълб на социалните права се отличава и от Хартата на Общността за основните социални права на работниците, приета на 9 декември 1989 г. Тази харта също има чисто декларативен характер, но беше подписана от всички държави членки с изключение на Обединеното кралство. Това не е съвместна декларация, приета заедно с други европейски институции, въпреки че Европейската комисия представи програма за социално действие с цел прилагане на хартата (COM(89) 568 final). Освен това в нея се съдържат разпоредби за прилагането ѝ.

4.9. Доколкото „изпълнението на европейския стълб на социалните права“ е споделен ангажимент и отговорност на Съюза, неговите държави членки и социалните партньори, логично е Съветът и Европейският парламент да се присъединят към Комисията за тържественото му прогласяване. ЕССП има за цел да окаже въздействие и върху икономическото управление на ЕС (европейски семестър, набор от социални показатели) и следователно ще бъде важен сигнал, ако Съветът достигне до консенсус в подкрепа на прокламацията. Въпреки че се признава, че социалните партньори разполагат с правомощия в много области, Комитетът отбелязва, че те не бяха включени официално в процеса по прокламацията (13).

4.10. Комитетът разбира, че социалният стълб е замислен като политическа декларация за намерения и сам по себе си не създава никакви нови законово обвързващи права. Комисията прави разграничение между права и принципи: за първите се счита, че препотвърждават някои от правата, които вече съществуват в достиженията на правото на Съюза, докато принципите са нови и обикновено представляват решения на предизвикателства, които произтичат от процеси, свързани с развитието на обществото, технологиите и икономиката. Всъщност според съобщението нито принципите, нито правата са пряко приложими.

4.11. Въпреки липсата на задължителен правен характер, подобна прокламация би довела до поемане на политически ангажимент от страна на институциите на ЕС, както и на Съвета и държавите членки да изпълнят ЕССП, като зачитат разделението на компетентностите и принципа на субсидиарност.

4.12. Хартата на основните права на ЕС, за разлика от ЕССП, е равностойна на Договорите и с това е част от първичното право, макар че не създава нови компетентности на равнището на ЕС, и, въпреки че е правно обвързваща за институциите на ЕС, не е пряко приложима от гражданите на ЕС. В нея има по-широк подход към икономическите и социалните права. Ако след подходящ период от време политическият ангажимент, за който стана дума по-горе, не доведе до конкретни инициативи за прилагане на стълба във всички държави членки, следва да се обмислят нови подходящи мерки, в това число законодателни и незаконодателни инициативи. ЕИСК вече отправи искане за рамкова директива за минимален доход (14). В нови правни становища, например поръчаните от Министерството на труда в Германия, се проучва как може да се постигне това (15).

4.13. ЕИСК вече подчерта в свое становище от 2011 г. (16), че основните социални права са „неделими“ от гражданските и политическите права и следователно изискват специално стратегическо внимание. Комитетът предложи допълнителни мерки и дейности за насърчаване с цел повишаване на ефективността на стратегията за прилагане на основните права. Комисията не разглежда в достатъчна степен проблема за липсата на прилагане на съществуващите социални права и ЕИСК счита, че е налице известен риск ЕССП да размие специалната роля, която Комисията трябва да изпълнява като „пазителка на Договорите“.

5. Връзка между документа за размисъл относно социалното измерение и европейския стълб на социалните права

5.1. Връзката между ЕССП и документа за размисъл относно социалното измерение, както и другите подобни документи в по-широкия дебат за бъдещето на Европа, също трябва да бъде разгледана. Анализ на ЕССП показва, че няколко от сценариите от Бялата книга/документа за размисъл относно социалното измерение наистина могат да се съчетаят при прилагането на социалния стълб.

5.2. ЕССП е насочен предимно към държавите членки от еврозоната. В това отношение философията на ЕССП е по-близо до сценарий, при който „тези, които искат да правят повече, правят повече“. Наблюдаването на прилагането на социалния стълб посредством набора от социални показатели с по-адекватни и подходящи показатели, които следва да бъдат интегрирани в европейския семестър, може евентуално да представлява известен напредък в тази посока. Трябва да се потърси мнението на гражданското общество и социалните партньори във връзка с тези показатели, тъй като настоящото предложение не е достатъчно.

5.3. Някои от „последващите“ мерки, предложени в съобщението относно ЕССП, са в съответствие със сценария ЕС-27, докато други може да изглеждат насочени предимно към сценария „тези, които искат да правят повече, правят повече“. Така мерките, като инициативата за насърчаване на равновесието между професионалния и личния живот на родителите и лицата, полагащи грижи, представена като част от пакета за социалния стълб, е предвидено да са приложими в 27-те държави от ЕС. В същия дух мерките, свързани с прилагането на съществуващото законодателство и социалния диалог, са замислени да се прилагат в ЕС-27. Необходимостта те да действат на по-ограничено географско равнище може да представлява ново предизвикателство за социалните партньори, които са представени на европейско равнище.

5.4. Други предложени в препоръката мерки, като свързаните с европейския семестър и завършването на Икономическия и паричен съюз в Европа, са приложими и предвидени само за участниците в еврозоната. Те са по-подходящи за сценария „тези, които искат да правят повече, правят повече“. В действителност, в документа за размисъл като пример за такъв сценарий се споменава по-засиленото сближаване към по-интегрирани пазари на труда и към по-ефективни социални системи, по-силни образователни и здравни системи.

5.5. Финансовата подкрепа от ЕС чрез Европейския социален фонд е по-уместна при подход ЕС-27. Всъщност в документа за размисъл идеята за предоставяне на повече финансиране се споменава като пример за задълбочаване на социалното измерение в ЕС-27.

6. Връзка с другите документи за размисъл относно бъдещето на Европа

6.1. Дискусията относно социалното измерение на Европа не може да се проведе изолирано и следователно е важно да се разгледа връзката с другите документи за размисъл относно бъдещето на Европа и техните ключови послания относно социалното измерение и пътя за развитие, въпреки че ЕИСК ще изготви отделни становища по някои от тези документи (17).

6.2. В документа за размисъл относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз се очертават въпросите, свързани с работните места, растежа, социалната справедливост, икономическото сближаване и финансовата стабилност, като част от водещите принципи за задълбочаване на ИПС. Това изглежда по-скоро като доста ограничена концепция за социалното измерение на ИПС. Преди всичко, тя не е съгласувана по отношение на икономическото и социалното сближаване или особено сближаването във възходяща посока и второ, засяга основно „социалната честност“. Няма пояснение на концепцията или разбирането за „социална честност“ и защо вместо това не се препраща към „социална справедливост“ в съответствие с член 3 от ДЕС.

6.3. Документът за размисъл относно ИПС се отнася до задълбочаването на координацията на икономическите политики в рамките на европейския семестър като ключов инструмент. В рамките на семестъра ЕССП би функционирал като „нов ориентир за много от тези политики в посока на по-добри трудови и жизнени условия“. Това ще наложи „допълнително поощряване на сътрудничеството и диалога с държавите членки с участието също и на националните парламенти, социалните партньори, националните съвети по производителността и други заинтересовани страни“ с цел да се осигури „по-силен национален ангажимент и се насърчи по-доброто изпълнение на реформите.“ В документа за размисъл Комисията подчертава и връзката между националните реформи и съществуващите механизми на ЕС за финансиране. По своята същност тезите относно необходимостта от по-силен ангажимент, участие на социалните партньори и условията за получаване на финансиране от ЕС не са нещо ново и просто подчертават необходимостта от по-добро управление и постигане на целите на европейския семестър.

6.4. Предложенията по отношение на подновения процес на сближаване в документа за размисъл относно ИПС са съсредоточени върху използването на рамката на равнището на ЕС за сближаване, засилване на координацията на икономическата политика и укрепване на връзките между националните реформи и съществуващите механизми на ЕС за финансиране. Мненията се различават относно поставянето на финансирането на ЕС в зависимост от реформите и ЕИСК препоръчва това да бъде възможно само с пълното участие на Европейския парламент в целия процес, при условия на равнопоставеност и с ясна роля и на националните парламенти. Очаква се да се постигне по-голямо сближаване и стабилност чрез провеждане на правилните структурни реформи. ЕИСК споделя мнението, че добре планираните реформи в съответните държави членки могат да бъдат от съществено значение за постигане на повече сближаване във възходяща посока и по-подходящи и устойчиви социални системи, но подчертава и необходимостта от по-добър микс от макроикономически политики и подобрено участие на социалните партньори в макроикономическия диалог, разработването на европейския семестър и свързаните с това реформи.

6.5. В инструментариума на ИПС, наборът от социални показатели в контекста на ЕССП се разглежда като един от елементите на икономическия съюз, наред с националните съвети, за наблюдаване на динамиката на производителността. Това свидетелства за връзката между задълбочаването на ИПС и ЕССП. ЕССП е предвиден да служи като ориентир за постигане на определени структурни реформи в областите, описани от 20-те принципа.

6.6. В приложение 2 към документа за размисъл относно ИПС се посочва значението на възобновяването на социалния диалог, а опитът на Европейската комисия да създаде ЕССП се определя като „важно действие“ (стр. 32 — 33). В това отношение е от решаващо значение да има широко разбиране за социалния диалог, който не може просто да се ограничава до рамката в дял „Социална политика“. Въпреки че задължението на Европейския съюз да насърчава ролята на социалните партньори се споменава в дял „Социална политика“, това задължение трябва да намери отражение, когато е приложимо, извън тази отделна политика.

6.7. В документа за размисъл относно извличането на ползите от глобализацията Европейската комисия прави опит да разгледа нарастващите страхове и критики относно настоящите политики в областта на глобализацията и резултатите от тях. Поради това Комисията подчертава, че глобализацията може да е от полза, ако е правилно направлявана, така че да не се чувстват забравени твърде много хора.

6.8. Според Комисията стабилните социални политики играят важна роля по отношение на защитата и осигуряването на нови възможности и права за гражданите в този процес. Това се разглежда като предпоставка за укрепването на вярата и доверието на гражданите по отношение на предизвикателствата и ползите от глобализацията.

6.9. В документа за размисъл относно извличането на ползите от глобализацията специално се посочва документът за размисъл относно социалното измерение. ЕИСК подкрепя виждането, че „по-доброто разпределяне на ползите от глобализацията, съчетано с ефективна социална закрила, ще помогне на хората да намерят достойна работа и да се адаптират към промените. В по-общ план справедливото и равноправно преразпределение на богатството, както и целенасочените инвестиции, стимулиращи социалното приобщаване на най-уязвимите категории хора, в това число мигрантите, ще помогнат за укрепване на социалното сближаване“. Това съответства в много голяма степен на акцента, който ЕИСК поставя върху необходимостта от справедлив преход в контекста на цифровизацията и глобализацията. Комисията също така подчертава, че „ЕС следва също така да бъде иновативна и конкурентоспособна икономика с водещи световни компании и граждани, които могат да се адаптират към промените и са в състояние да генерират богатството, необходимо за запазване на социалния ни модел“.

6.10. ЕИСК поддържа също така мнението, че е от съществено значение да се подобрят световните социални и трудови стандарти и практики в тясно сътрудничество с МОТ, социалните партньори и организациите на гражданското общество, които са особено ангажирани с тези цели, като например организациите на социалната икономика.

6.11. ЕИСК приема, че ЕС може да формулира глобалните правила не само защото е най-големият в света единен пазар и най-голяма търговска сила и инвеститор, но и защото вярва в глобалните решения на глобалните предизвикателства. Поради това европейският социален модел, нашите основополагащи ценности и основните права следва да бъдат наш „ориентир и референтен модел за справедлива глобализация“.

6.12. Въпреки че документът за размисъл относно бъдещето на финансите на ЕС беше последният публикуван документ, бюджетът на ЕС ще има основно значение, но, разбира се, ще зависи от решенията за бъдещето на Европа, които се вземат. В документа за размисъл относно финансите на ЕС се прави оценка на последиците за разходите на ЕС, които ще имат огромно въздействие върху гражданите, регионите и най-нуждаещите се от подкрепа групи хора според петте сценария, очертани в Бялата книга. Само при петия сценарий, при който държавите членки приемат да правят много повече заедно, ще бъде изразходвана по-голяма сума за икономическо, социално и териториално сближаване.

6.13. Излизането на Обединеното кралство от ЕС ще има сериозни последици за бюджета на ЕС. ЕИСК съзнава риска това да доведе до намаляване на социалните фондове. Комитетът подчертава, че Европейският социален фонд е важен двигател за по-голямо сближаване и не следва да бъде намаляван, ако целта е да се намери отговор на бъдещите предизвикателства.

7. Приоритетни области за ЕИСК и действия на различни равнища от съответните субекти

7.1. В своето първоначално становище относно ЕССП ЕИСК вече посочи следните основни области, в които счита, че са необходими действия на равнището на ЕС и/или на национално равнище, съгласно съответните компетентности: — инвестиции и иновации, — заетост и качествени работни места, — мерки за борба с бедността, включително минимален доход, — справедлив и безпроблемен преход, подкрепян от активни политики на пазара на труда, — рамкови условия за пазарите на труда, които трябва да подкрепят нови и по-разнообразни кариерни възможности и справедливи условия на труд за всички, — социална закрила за всички (нови форми на труд, напр. чрез платформи и т.н.), — социални инвестиции (умения, преходи и т.н.), — социални услуги от общ интерес.

7.2. След като се постигне консенсус по начините на действие, следва да бъдат определени ключови проекти в тези области. ЕС следва да започне с проекти, които имат пряко положително въздействие и които се подкрепят от всички.

8. Какво предстои след социалната среща на върха в Гьотеборг (2017 г.) и отвъд нея — пътят от принципите към правата? (18)

8.1. Изминаха три години от момента, в който председателят на Комисията г-н Юнкер за първи път заяви, че иска да постигне социален рейтинг „ААА“ за ЕС (19). Комисия „Юнкер“ започна доста късно своите инициативи и изразходва много време за консултации по ЕССП (1 година). Започването на дебата за бъдещето на Европа отне още време, без Комисията да отправи практически препоръки за това как да се процедира. През 2019 г. ще се проведат избори за Европейски парламент и ще има нова Комисия. За мнозина този времеви парадокс — от една страна, изтичането на времето за стабилизиране на ИПС и европейския социален модел (европейските социални модели) преди 2019 г., а от друга, опитите да се печели време преди провеждането на важните избори през есента на 2017 г. — за съжаление пречи на ЕС да се върне към нормален ритъм.

8.2. Предложението на Комисията от април 2017 г. за съвместна междуинституционална прокламация относно европейския стълб на социалните права беше посрещнато със смесени реакции. Някои смятат това за важен напредък, други го разглеждат основно като символичен акт, който не е достатъчно осезаем, за да предложи решение на социалната криза, а има и трети, които дори се опасяват, че това може да стигне твърде далече. След социалната среща на върха в Гьотеборг (ноември 2017 г.) и въз основа на официалната прокламация на ЕССП и дискусиите по документа за размисъл относно социалното измерение на Европа, ЕИСК насърчава и трите институции на ЕС да разработят положителна програма за гражданите на Съюза, насочена към укрепване на европейския икономически и социален модел за в бъдеще, чрез насърчаване на икономическия растеж, заетостта, благоденствието на гражданите и сближаването във възходяща посока в сферата на заетостта и социалните резултати.

8.3. Голяма неяснота все още заобикаля социалния стълб, не на последно място относно това дали той ще бъде прогласен от всички държави членки. Ако стане така, ключовият въпрос за ЕИСК ще бъде да определи какви стъпки е необходимо да бъдат предприети, за да се гарантира, че това може да бъде ефективен инструмент. ЕИСК счита, че ще бъде необходимо да се предприемат допълнителни стъпки на най-подходящото равнище, включително съвместни инициативи в ключови области, в които действията на ЕС осигуряват несъмнена добавена стойност и когато е възможно, следва да бъдат фокусирани върху резултатите. ЕИСК счита, че изготвянето на ясна пътна карта за прилагането на ЕССП би спомогнало за насърчаване на сближаването и постигане на неговите цели.

8.4. ЕИСК предлага също така оценките на въздействието да включват и оценка на съответствието с ЕССП. В рамките на програмата за по-добро регулиране би трябвало да се постави по-силен акцент върху това дали и как инициативите водят до социален напредък за гражданите и лесно ли е съобразяването с тях и тяхното прилагане.

8.5. ЕИСК вижда своята роля като наблюдател на този процес, който го подкрепя посредством дебати на национално равнище, и настоява, че са необходими по-голяма прозрачност и участие на гражданското общество. Комитетът предупреждава също така да не се въвеждат нови сложни процеси или да не се подхожда към бъдещето на ЕС главно от институционална гледна точка.

Брюксел, 19 октомври 2017 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Georges DASSIS

(1) ОВ C 125, 21.4.2017 г., стр. 10.

(2) „Изграждане на социален стълб за европейско сближаване“, МОТ, 18 юли 2016 г.

(3) https://ec.europa.eu/commission/white-paper-future-europe-reflections-and-scenarios-eu27_bg

(4) https://ec.europa.eu/commission/priorities/deeper-and-fairer-economic-and-monetary-union/european-pillar-social-rights_bg

(5) ОВ C 125, 21.4.2017 г., стр. 10.

(6) Complying with Europe: EU Harmonisation and Soft Law in the Member States („Спазване на правилата на Европа: хармонизирано и „меко законодателство“ на ЕС в държавите членки“), Gerda Falkner, Oliver Treib, Miriam Hartlapp, 2007 г.

(7) Напр. ОВ C 376, 22.12.2011 г., стр. 74.

(8) ОВ C 271, 19.9.2013 г, стр. 1.

ОВ C 451, 16.12.2014 г., стр. 10.

ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 33.

(9) ОВ C 143, 22.5.2012 г, стр. 23.

ОВ C 271, 19.9.2013 г, стр. 1.

(10) Това е предложението на Комисията във връзка със „Задълбочаването на ИПС“.

(11) ОВ L 113, 29.4.2017 г., стp. 56.

(12) Освен това препоръката и прокламацията бяха придружени от водещо съобщение и редица други придружаващи незаконодателни инициативи, включително набор от социални показатели за проследяване на напредъка, две консултации със социалните партньори и законодателно предложение за директива относно равновесието между професионалния и личния живот, която е предмет на отделно становище на ЕИСК.

(13) Вж. Европейска комисия, Съобщение относно „Създаване на европейски стълб на социалните права“, стр. 6, COM(2017) 250 final.

(14) ОВ C 170, 5.6.2014 г., стр. 23 (това становище не беше подкрепено от група „Работодатели“; вж. http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/statement-minimum-income.pdf)

(15) Ein verbindlicher EU-Rechtsrahmen für soziale Sicherungssysteme in den Mitgliedstaaten, правно становище на проф. д-р Thorsten Kingreen, септември 2017 г.

(16) ОВ C 376, 22.12.2011 г., стр. 74.

(17) „Задълбочаване на ИПС до 2025 г.“ (ECO/438) (вж. страница 124 от настоящия брой на Официален вестник), „Финансите на ЕС до 2025 г.“ (ECO/439) (вж. страница 131 от настоящия брой на Официален вестник).

(18) Забележка: това е важен раздел, свързан с въпросите на управлението и прилагането, като европейския семестър и ролята на социалните партньори, както и ролята, която ЕИСК може да играе. Той трябва да бъде развит напълно. Следващият текст представлява преглед на (политическите) стъпки, предприети по отношение на ЕССП.

(19) 22 октомври 2014 г., Европейски парламент.