[pic] | ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ |

Брюксел, 23.11.2010

COM(2010) 683 окончателен

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

Доброволческата дейност като израз на солидарността на гражданите на ЕС: първи размисли за Европейски доброволен корпус за хуманитарна помощ

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

Доброволческата дейност като израз на солидарността на гражданите на ЕС: първи размисли за Европейски доброволен корпус за хуманитарна помощ

1. Въведение

Договорът от Лисабон утвърждава за първи път хуманитарната помощ като отделна политика на ЕС в областта на външните отношения (член 214, ДФЕС). В този член от Договора изрично се говори за „Европейски доброволен корпус за хуманитарна помощ“ (ЕДКХП), чиято цел е „установяването на рамка за съвместен принос на младите европейски граждани към действията на Съюза в областта на хуманитарната помощ“ (член 214, параграф 5, ДФЕС).

Прилагането на тази разпоредба дава възможност на европейците да покажат солидарност с хората в нужда. То следва ясна тенденция в ЕС: доброволческата дейност се разраства. Последните 20 години сочат силна възходяща тенденция в броя на активните доброволци. Понастоящем в доброволческа дейност в ЕС участват близо 100 милиона възрастни. Това означава, че от 22 % до 23 % от европейците на възраст над 15 години извършват доброволен труд[1]. В този смисъл доброволческата дейност е важна ценност, която има потенциал да доближи Европа до гражданите.

Картината на доброволческата дейност е все по-разнообразна през последните години, като броят на организациите, разчитащи на доброволци, нарасна много. Наличието на различни схеми, действащи фигури и подходи в областта на доброволческата дейност с хуманитарна насоченост придава първостепенно значение на координацията и последователността.

Европейската комисия, на която е възложена задачата да внесе законодателно предложение за създаването на ЕДКХП, ще използва тази възможност да предложи стъпки в отговор на новите предизвикателства и нововъзникващите нужди, свързани с въпроси като намирането и набирането на доброволци, тяхното обучение и тяхното разполагане по места. Това може да стане само въз основа на задълбочена консултация със заинтересованите страни и последователен анализ на възможностите и разходите, чрез които ще бъде проправен път за бъдещо законодателно предложение.

Преди достигането на този етап, настоящото съобщение има за цел да представи текущото състояние на доброволческата дейност в съответните сектори, като обръща специално внимание на ръководните принципи, съществуващите слабости, нуждите и необходимите условия за това ЕДКХП да допринесе по положителен начин за справянето с хуманитарни бедствия. В него са очертани и най-належащите въпроси, които да бъдат взети предвид при създаването на ЕДКХП, както и перспективата пред корпуса.

2. Актуално състояние на доброволческата дейност в ЕС

Секторът на доброволческата дейност като цяло и особено на тази в областта на външната помощ се промени бързо през последното десетилетие. Много доброволчески организации и мрежи предлагат различни схеми на доброволческа дейност в зависимост от организационната структура и философията на отделната организация. Водената от Комисията Европейска доброволческа служба (ЕДС) подкрепи добри примери за инициативи, насочени към 18-30-годишните. Повечето хуманитарни организации също разчитат на доброволци в своите хуманитарни дейности. Има какво да се поучим от този опит, особено по отношение на процесите на подбор, обучение и разполагане по места.

Успоредно с общата тенденция, участието на действащи фигури от частния сектор се увеличава. Интерес в контекста на създаването на ЕДКХП могат по-специално да представляват различните модели на доброволческа дейност, въведени от частни компании: създаване на възможност за това членове на персонала да участват с време и опит в корпоративни схеми за доброволческа дейност или да подпомагат финансово доброволческата дейност на други. ООН създаде специална уеб-базирана услуга[2] за свързване на предложенията на частния сектор с нуждите в рамките на операции в областта на развитието или за реагиране при бедствия. Комисията ще продължи да проучва потенциала на тези подходи, при зачитане на ролята и мандата на прилагащите ги организации в реагирането при хуманитарни бедствия.

Като общо правило участието на доброволци в реални операции за спешна хуманитарна помощ е ограничено до по-опитни доброволци, особено когато сигурността представлява проблем. Друг важен аспект, който трябва да бъде взет предвид, е това, че макар за доброволците в областта на помощта за развитие понякога да се прилага по-общ подход, от тях все пак често се изисква да имат опит в родната си държава, преди да бъдат изпратени на мисия в чужбина.

В областта на доброволческата дейност най-голяма е програмата UNV (Доброволци на Обединените нации), в чиято централа работят 150 служители и която разполага с повече от 7 500 доброволци (2009 г.) и 9 500 доброволци, работещи онлайн. През 2009 г. доброволците на ООН са били от 163 различни страни (75 % от които развиващи се страни) и са работили най-вече по продължителни кризи и по инициативи за обвързване на помощта, възстановяването и развитието (ОПВР), а не в областта на спешната хуманитарна помощ. Въпреки че като цяло доброволците са местни представители, през последните години се наблюдава повишаване на дела на чуждестранните доброволци в трудни мисии (за предотвратяване на кризи, хуманитарна помощ, опазване на мира и изграждане на мира). Доброволците на ООН работят и в областта на изграждането на капацитет на местно ниво, обучението, както и като съветници на местни и национални хуманитарни работници.

В таблицата по-долу са описани някои от големите организации, работещи в областта на развитието и хуманитарната помощ при бедствия, които изпращат доброволци на мисии.

Организация | Брой доброволци на година | Област на подпомагане[3] | Типичен профил на доброволеца |

Европейска доброволческа служба (ГД „Образование и култура“) | 6 300 през 2009 г. в ЕС и съседни държави (10 % — в трети държави) | доброволческа дейност в услуга на местната (приемаща) общност (напр. в областта на изкуствата, културата, спорта, социалните грижи и др.) | на възраст 18-30 години, без специални изисквания относно образованието, професионалния опит и т.н. |

Weltwärts Scheme, Схема за сътрудничество за развитие на Германия (BMZ) | 3 500 през 2009 г. / списък на ОИСР на развиващите се страни | сътрудничество за развитие чрез местни приемащи организации в развиващите се страни | на възраст 18-28 години, със завършено професионално обучение/средно образование |

Програма на ПРООН за млади професионалисти (UNDP JPO Programme) | около 360 на година/ различни държави, в които ООН извършва дейност/проекти (финансирани от 25 държави донори) | различни области, сред които сътрудничеството за развитие и хуманитарната помощ (главно в представителства на ПРООН в съответните държави) | на възраст под 32 години, завършили магистърска степен и имащи 1-2 години професионален опит |

VSO/UK и нейните членове | около 1 500 активни доброволци през годината (дългосрочни и краткосрочни мисии)/ в целия свят | насоченост към сътрудничеството за развитие (шестте цели на развитието) | на възраст 18-75 години, минимум 2 години професионален опит |

Malteser International (програма за начало на кариерата, насочена към млади професионалисти) | 80 000 обучени доброволци и 20 000 служители (плюс 13 000 членове)/ в целия свят по проекти, осъществявани от Malteser | гражданска защита, хуманитарна помощ, възстановяване и сътрудничество за развитие | университетска степен, известен професионален опит в чужбина, шофьорска книжка (и членство в католическата църква) |

Johanniter International (JOIN Брюксел) | само в Германия: около 29 000 доброволци, 13 000 служители | гражданска защита, хуманитарна помощ и сътрудничество за развитие | различни професионални профили, сред които социалните услуги и здравеопазването, и дейност, свързана с хуманитарна помощ и гражданска защита в трети държави |

МФЧК | Движението на Червения кръст има 97 млн. членове в целия свят, като 20 млн. от тях са активни доброволци (на национално равнище) работа с доброволци от националните дружества — за задгранични мисии в развиващи се страни се наемат само професионалисти | гражданска защита, готовност при бедствия и предотвратяване на бедствия, хуманитарна помощ, помощ за развитие | различни профили (включително за младежките секции на национално равнище) международна доброволческа дейност за млади хора (18-30-годишни) посредством сътрудничество с Европейската доброволческа служба (в ЕС, съседни държави и трети държави) |

3. ръководни принципи

Размисълът относно създаването на ЕДКХП следва да се ръководи от следните аспекти:

- Солидарност . Хуманитарната дейност е фундаментален израз на европейската ценност на солидарност с хората, засегнати от бедствия. Създаването на ЕДКХП следва да бъде конкретен израз на тази ценност. Корпусът може да допринесе и за развитието на едно по-сплотено европейско общество чрез създаването на нови възможности за участие на европейските граждани, особено на младите.

- Хуманитарни принципи . ЕС е твърдо ангажиран с хуманитарните принципи на хуманност, неутралност, безпристрастност и независимост, както са установени в Европейския консенсус относно хуманитарната помощ от 2007 г.[4]. Възприемането на действащите фигури в хуманитарния сектор и доверието в тях са пряко свързани с начина, по който тези принципи се спазват в контекста на хуманитарните действия. Всички действащи фигури от ЕС, които работят в условията на криза, включително доброволците, трябва да съблюдават тези принципи.

- Професионализъм и безопасност . Една от основните тенденции в областта на хуманитарната помощ е повишаването на професионализма на действащите фигури в хуманитарния сектор, с цел да се отговори по-добре на нарастващите предизвикателства по места. Условията на сигурност и безопасност безпокоят все повече хуманитарните организации и техните работници, особено в зоните на конфликти, и съществува необходимост от разрешаване на тези проблеми по подходящ начин. Променящият се характер на доброволците (профили, мотивация, стремежи) и по-специално все по-професионалният характер на служителите, работещи в доброволческия сектор, водят до нови предизвикателства по отношение на управлението на човешките ресурси в организациите, ангажиращи доброволци. Същевременно доброволците са изправени пред все по-сложни задачи, които изискват специфични знания и умения, а това създава потенциал за напрежение между това, което се очаква от доброволците, от една страна, и способността на доброволците да изпълнят очакванията и бързо да започнат възложената работа, от друга.

- Добавена стойност . Специално внимание ще бъде обърнато на координацията и сътрудничеството със съществуващите доброволчески организации. За да се избегне припокриването и да се гарантира ефективното използване на наличните ресурси, ЕДКХП следва във възможно най-голяма степен да почива на вече съществуващи структури.

4. нужди и условия

Нужди

Въпреки големия брой на съществуващите схеми организациите, които изпращат доброволци на мисии, са изправени пред редица общи предизвикателства, а в рамките на съществуващите системи има известни отчетливи слабости, които се нуждаят от допълнителен анализ.

1. Налице е необходимост от ясни и изпитани критерии за намиране на доброволци, които ще могат бързо да придобият уменията, необходими за да допринасят за хуманитарните дейности на ЕС. Въпреки че много европейци проявяват силен интерес към хуманитарната помощ и искат да допринасят за дейностите на Съюза, не всички са наясно с условията и необходимите умения.

2. Налице е и нуждата от по-структурирано обучение, общи стандарти и добри практики. Необходимо е минималното обучение на доброволците да включва различни основни аспекти на системите и принципите на хуманитарната помощ, безопасността и самостоятелната грижа, както и условията в страната, в която доброволците ще бъдат разположени, в това число език, важни културни въпроси и др. В хуманитарния, както и в частния сектор вече съществуват редица съответни курсове за обучение, институти и образователни платформи[5]. В същото време много организации, с които Европейската комисия се консултира, смятат, че наличието на известни общоприети критерии и модули за обучение би спомогнало за избягване на ситуации, при които по-неопитни организации, изпращащи доброволци на мисии, разполагат служители, които не притежават минималните необходими умения. Във всеки случай трябва да се гарантира допълване и съгласуваност между всички обучения, които евентуално ще бъдат разработени в рамките на ЕДКХП, и съществуващите курсове за обучение.

3. Съществува необходимост от подобрения в резервните списъци от опитни доброволци, на които може да се разчита за бързо разполагане в кризисни условия (капацитет за масирана намеса, включително във важни области като здравеопазването). Това е от съществено значение за осигуряване на подходящи хора на точното място в точното време. През 2010 г. опитът в Хаити и Пакистан показа по впечатляващ начин тази слабост (вж. карето по-долу за Хаити): въпреки че там по спешност беше изпратен многоброен международен персонал, все още съществува осезаем недостиг на опитни служители с управленски и лидерски качества.

4. Необходимо е засилване на функциите на административна подкрепа в организациите, изпълняващи мисии, включително по време на етапа на масирана намеса, с цел временно да се увеличи организационният капацитет и да се позволи на опитните служители да се приближат към мястото на действие. Спомагателните дейности на европейско равнище, сред които застъпничеството, разпространението на информация и комуникацията, също се разглеждат като области, в които е възможно по-голямо участие на доброволци.

Поуки от Хаити

Опитът на доброволците в Хаити след земетресението потвърди, от една страна, необходимостта от доброволци, които са квалифицирани и на разположение за бързо участие в мисии с оглед на незабавното справяне с извънредната ситуация, а от друга страна и възможността за използване на по-слабо квалифицирани доброволци за изпълнение на допълнителни функции.

По-голямата част от доброволците в Хаити получаваха заплата за дейността си от своите компании или правителства. Неквалифицираните доброволци, които пристигнаха с добри намерения на големи групи в първите дни след бедствието, бяха по-малко ефективни и дори вредни в някои случаи, а това потвърждава, че каквото и определение да се използва за понятието „доброволец“, то трябва да включва минимално обучение и подготовка на лицето, преди то да участва в мисии.

В Хаити слабостта на съществуващите местни структури и страшният удар, който земетресението нанесе на тези структури, подсилиха нуждата от квалифицирани и опитни международни хуманитарни служители, но показаха и възможности за наставничество и подкрепа на местните партньори, като това представлява друг потенциално интересен аспект в контекста на създаването на ЕДКХП.

Бяха определени и възможни задачи, които да бъдат изпълнявани от по-неопитни доброволци, като например спомагателни дейности на място (подпомагане на служителите на агенции при изпълнението на трудоемки задачи, които не изискват големи технически умения), услуги за неправителствени организации, подкрепа във връзка с настаняването/офисите на хуманитарните работници, подкрепа на местни неправителствени организации и докладване.

Условия

Наред с нуждите вече са определени и някои ясни условия за ЕДКХП.

- Използването на доброволци в рамките на ЕДКХП следва да е в зависимост от търсенето и въз основа на потребностите, за да се избегне свръхпредлагането на доброволци без необходимите умения. Съотношението между разходите и ползите от намирането, набирането, обучението, интегрирането и ръководенето на доброволци е обща грижа на доброволческите организации, по-специално поради голямото текучество на служители, изпълняващи само краткосрочни мисии. Затова следва да има равновесие между ползите от обучението и разполагането на доброволци и разходите за това. Организациите, които изпращат доброволци, са по-склонни да инвестират в млади доброволци, ако тази инвестиция може да се разглежда като начало на кариера и има известна гаранция, че служителите ще продължат да бъдат на разположение на организацията.

- Финансирането на ЕДКХП следва да не води до отклоняване на средства от основния оперативен бюджет за удовлетворяване на нуждите на хора при бедствия , а да се разглежда като допълнителна инвестиция в капацитета на хуманитарните организации както в Европа, така и на местно ниво. Съответно разходите от предложената схема и ползите от нея ще трябва да се анализират внимателно, а амбициите да бъдат съобразени с тях.

- Аспектите, свързани със сигурността , са от основно значение. Сложният от гледна точка на политиката и сигурността контекст, в който хуманитарните работници често работят, придава съществено значение на въпросите, свързани със сигурността на доброволците. 80 % от хуманитарната помощ е за райони, засегнати от конфликти, и нападенията срещу хуманитарни служители зачестиха значително през последните години[6]. Поради тази причина съществува ясен консенсус между организациите, изпращащи доброволци на мисии, да се избягва изпращане на млади и по-неопитни доброволци в трудна обстановка, както и във всеки случай да се гарантира максимална предварителна подготовка. Като цяло повечето хуманитарни организации наемат доброволци главно преди бедствия или след кризи, когато често има липса на квалифицирани служители, тъй като те вече са се насочили към следващото голямо бедствие.

- Помощта за капацитета на местно ниво е от жизненоважно значение с оглед на готовността при бедствия, хуманитарните действия при бедствия и справянето с последиците от бедствия. Местни служители могат да извършват различна работа или допълващи дейности, като спомагат за създаването на програми от типа „пари в брой срещу работа“ и за възстановяването на икономиката. Тези видове дейности не следва да се включват в схемите за чуждестранни доброволци. От друга страна, ЕДКХП може да играе роля за укрепване на местното доброволчество и за изграждане на капацитет чрез наставничество и туининг, като обединява в екипи чуждестранни и местни доброволци и др.

- Широкият спектър от съществуващи доброволчески организации налага Комисията да следва подходи на сътрудничество при създаването на ЕДКХП, включително да обърне специално внимание на допълняемостта с цел да се избегне припокриването с вече добре функциониращи доброволчески схеми и нарушаването им, сред които общите програми за доброволческа дейност на равнище ЕС (Европейската доброволческа служба, инициативата „Младежта в движение“, портала за професионална мобилност EURES и др.). Сътрудничество ще бъде установено и с всички хуманитарни организации, работещи с доброволци, включително ООН, дружествата на Червения кръст/Червения полумесец, неправителствени организации, както и съответните схеми на държавите-членки на ЕС.

5. общи съображения и първоначални варианти

Точното определение на „доброволец“ е предмет на много спорове сред работещите в сектора, тъй като в зависимост от събеседника то включва понятията „млад“, „неопитен“, „неквалифициран“ и „без заплащане“ или „с ниско заплащане“ в различни комбинации. За целите на създаването на ЕДКХП ще бъдат дефинирани една или повече „категории“ доброволци с оглед на определянето на критерии за допустимост и дейности, както и с оглед на извършването на преценка на разходите. С оглед на съществуващите бюджетни ограничения Комисията ще се стреми да постигне баланс между необходимостта съществуващите структури да се използват максимално като се надградят, и необходимостта да направи предложение, в което се предлагат решения на някои от предизвикателствата, пред които са изправени заинтересованите страни при работата си с доброволци.

Каквото и да е определението за умения за доброволец в контекста на ЕДКХП, сегашната икономическа ситуация в ЕС и демографските предизвикателства на идните десетилетия придават основно значение на нуждата тези умения да могат да бъдат използвани възможно най-широко, като се дава възможност за по-нататъшно професионално развитие на участниците в ЕДКХП.

Точният профил на доброволците към бъдещия ЕДКХП ще трябва да бъде разгледан допълнително. В Договора е посочено, че „рамката ще дава възможност за принос на младите....“, но същевременно са налице както необходимост от по-опитни и следователно по-малко млади служители, така и ясна тенденция за това по-възрастни граждани с необходимите умения, в някои случаи дори пенсионери, да искат да дадат своя принос. В същото време ЕДКХП трябва да бъде достатъчно отворен, за да позволи на хора от различни социални среди да работят като доброволци, тъй като някои съществуващи схеми не могат да съществуват без значителна финансова помощ от страна на самия доброволец. По принцип Комисията ще се стреми подходът да бъде възможно най-отворен, като същевременно гарантира, че схемата е професионална и зависи от търсенето.

Видът на дейностите, извършвани от доброволци по ЕДКХП, следва да обхваща голям спектър, а не само дейности, свързани с класическото хуманитарно реагиране при кризи. Дейностите за намаляване на риска от бедствия, насочени към ограничаване на уязвимостта на застрашените от бедствия държави и региони, както и намесата в ситуации на преход, насочена към гарантиране на безпрепятственото преминаване от фаза на помощ след бедствие към фаза на развитие, са неразделна част от непрекъснатостта на помощта и може да представляват значима и устойчива рамка за разполагане на доброволци.

По отношение на конкретните варианти за създаването на ЕДКХП свършената до момента работа като цяло сочи към три основни подхода:

Първият възможен вариант се състои основно в съсредоточаване върху предизвикателствата, посочени от доброволческите организации във връзка с наличието на общоприети стандарти на подбор и обучение на доброволци, включително в някои специализирани ниши като ръководството на доброволци, някои спомагателни функции или предотвратяването на бедствия и готовността при бедствия. Това може да включва създаването на „механизъм на ЕС за сертифициране“ за организациите, които спазват тези стандарти.

Друг вариант може да съчетава описания по-горе подход, насочен към обучението, с работа по набиране на доброволци и работа по списъци за осигуряване на капацитет за масирана намеса, който да е от полза за организациите, предоставящи хуманитарна помощ при бедствия (неправителствени организации, Червения кръст и ООН), при което вниманието е насочено по-специално към опитни служители с важни функции в предстоящи мисии.

Допълнителен вариант, а именно създаването на напълно развита доброволческа схема, която да включва подбор, обучение, свързване с конкретните нужди и разполагане на доброволци (по подобие на някои от програмите, описани по-горе), ще се нуждае от внимателно обмисляне, особено що се отнася до подходящата структура за управление (в рамките на Комисията или извън нея), макар че оперативното изпълнение не би създало непреодолими препятствия.

Всички тези варианти ще трябва да бъдат разгледани при спазване на съществуващите тавани на съответните функции от многогодишната финансова рамка. За периода след 2013 г. те ще бъдат разгледани в рамките на дебатите на Комисията като цяло по всички предложения за този период.

Независимо от избрания подход конкретните резултати и добавената стойност на ЕДКХП ще трябва да бъдат видими за европейските граждани, като ясен израз на солидарността на Европа с хората в нужда.

6. Заключения и перспектива

Първият етап на равносметка, предхождащ настоящото съобщение, позволи на Европейската комисия да придобие обща представа за настоящото положение в областта на доброволческата дейност, която включваше установяване на предизвикателствата, слабостите и нововъзникващите нужди.

Въпреки това има редица неразрешени въпроси и е необходимо по-нататъшно проучване и тестване на варианти, преди да може да бъде представено законодателно предложение.

По тази причина в зависимост от наличието на съответните бюджетни кредити в бюджета за 2011 г. през следващата година Комисията ще започне подготвителни действия, които ще позволят по-нататъшно развиване на схемата по време на Европейската година на доброволчеството. Постоянният диалог със заинтересованите страни ще позволи на Комисията да подготви предложение за създаването на ЕДКХП, така че корпусът да отговаря на реалните нужди и да допринася по ефективен начин за хуманитарното реагиране при бедствия.

Комисията:

- ще продължи консултациите със заинтересованите страни по различни начини, включително чрез открити консултации онлайн;

- в зависимост от приетия бюджет за 2011 г. ще извърши подготвителни действия през следващата година — Европейската година на доброволчеството;

- ще анализира допълнително слабостите и възможностите, както и евентуалните форми на сътрудничество със съответните действащи фигури в сектора;

- ще разгледа различни варианти на стабилна и надеждна срещу измами структура за управление и на обхват на намеса;

- ще извърши оценка на икономическата ефективност на различните варианти и на социалното въздействие в рамките на оценка на въздействието, като вземе предвид посочените по-горе условия за финансиране на тази инициатива от ЕС;

- ще представи законодателно предложение през 2012 г.

-

[1] Проучване „Доброволческата дейност в Европейския съюз“, възложено от Европейската комисия (ГД „Образование и култура“) на GHK, февруари 2010 г.

[2] http://business.un.org/en

[3] Гражданска защита, хуманитарна помощ, сътрудничество за развитие и др.

[4] http://ec.europa.eu/echo/policies/consensus_en.htm

[5] Сред доставчиците на обучения са NOHA (чрез която се предлага Европейска магистърска програма по международна хуманитарна дейност), нестопански организации като Acción Contra el Hambre, RedR (Обединеното кралство), Bioforce (Франция), DTalk (Ирландия), AgeH (Германия), ATHA (Швеция) и центърът на ВКБООН. Съществуват и специализирани стопански организации, които могат да предложат специфични модули, като CSD (Нидерландия: в областта на сигурността), CHP (Франция: психосоциален модул), Mango (Обединеното кралство: финанси), BOND (Обединеното кралство) и други национални мрежи.

[6] През 2009 г. 278 хуманитарни работници бяха жертва на тежки инциденти, свързани със сигурността (205 национални и 73 международни служители), като 102 от тях бяха убити (88 национални и 14 международни служители).