СЪДЪРЖАНИЕ

1. Въведение 2

2. Бюджет на ИСПА 2

3. Нови проекти по ИСПА 3

4. Нови поети задължения 3

5. Проекти, финансирани в периода 2005―2010 г. 3

6. Плащания 4

7. Обобщителни таблици 5

8. Форми и методи за предоставяне на техническа помощ 6

9. Техническа помощ, предоставена по инициатива на държавата бенефициер 6

10. Техническа помощ, предоставена по инициатива на Комисията 7

11. Изпълнение 7

12. Мониторинг на проектите 8

13. Финансово управление и контрол, включително РДСИ 8

14. Оценка на риска 9

15. Констатации на Европейската сметна палата 10

16. Партньори в съфинансирането — ЕЦБ и ЕБВР 10

17. Обществени поръчки 10

18. Политика в областта на конкуренцията 11

19. Политика в областта на околната среда 11

20. Транспортна политика 11

21. Координация с инструмента ИПП 12

22. Мерки за информиране на обществеността 12

Въведение

След Европейския съвет в Брюксел през юни 2004 г., по време на който на Хърватия бе предоставен статут на страна кандидатка , считано от 1 януари 2005 г. страната започна да получава помощ по ИСПА. Така Хърватия последва предишните държави бенефициери по ИСПА, които получаваха помощ по ИСПА от създаването на този инструмент през 2000 г. На 1 януари 2007 г. България и Румъния станаха членове на Европейския съюз и престанаха да бъдат бенефициери на предприсъединителна помощ, включително от ИСПА. С присъединяването на тези две държави единствено Хърватия продължава да получава предоставяната от ИСПА помощ.

Ето защо настоящият доклад обхваща само дейности по ИСПА, които са изпълнявани от Хърватия.

През 2010 г. успешно приключи практическото изпълнение на първите два проекта по ИСПА. Поради закъснението, натрупало се при четири мерки по ИСПА, беше необходимо крайният срок за допустимост на тези мерки да се удължи с една година — до края на 2011 г. В резултат на по-ниски от очакваните цени по договорите бяха внесени промени в четири мерки, за да се позволи финансирането на по-широк кръг от дейности със средства от ИСПА и/или повишаване на процента на съфинансиране.

През 2010 г. усилията на националните органи бяха съсредоточени върху практическото изпълнение и управлението на проектите, мониторинга и плащанията.

Изпълнението на проекти по ИСПА през 2010 г. се осъществяваше паралелно с изпълнението на оперативни програми, финансирани по линия на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) и усилената подготовка за бъдещата политика на сближаване (преговори за присъединяване по глава 22: Регионална политика и координация на структурните инструменти ). Тези три паралелно протичащи процеса изискваха полагането на значителни усилия от страна на националната администрация.

Бюджет на ИСПА

В съответствие със счетоводната система на Комисията, която е структурирана по дейности, бюджетът за ИСПА беше предоставен по два бюджетни реда: функционален бюджетен ред B13.01.04.02 и оперативен бюджетен ред 13.05.01.01. По първия ред са средствата за административни разходи за техническа помощ (ТП), предназначени главно за делегацията на Европейския съюз в Република Хърватия. Той бе приключен през 2006 г. Вторият бюджетен ред включва бюджетните кредити за плащания, отпуснати за ефективното изпълнение и действие на ИСПА в Хърватия.

Бюджетен ред 13.05.01.01 покрива всички разходи за съфинансиране на инфраструктурни проекти (мерки). Общо 14 659 692,82 EUR са били изплатени от този ред през 2010 г.

Таблица 1: Бюджет на ИСПА за 2010 г. ― в евро

Бюджетен ред | Извършени плащания |

Функционален бюджетен ред B13.01.04.02 (приключен през 2006 г.) | 0 |

Оперативен бюджетен ред 13.05.01.01 | 14 659 692,82 |

Общо | 14 659 692,82 |

Финансиране на проекти

Нови проекти по ИСПА

През 2010 г. не бяха приети нови проекти по ИСПА.

Нови поети задължения

През 2010 г. не бяха поети нови задължения по проекти нито в сектор околна среда, нито в сектор транспорт, тъй като ИСПА приключи през 2006 г.

Проекти, финансирани в периода 2005―2010 г.

В периода 2005—2006 г. Комисията одобри общо 6 проекта въз основа на представени от Хърватия предложения. Три от тези проекти се отнасят до сектор околна среда, два — до сектор транспорт, а един проект е хоризонтална мярка за предоставяне на техническа помощ (за организацията на задължителните комитети за мониторинг и за оказване на подкрепа на изпълнителните агенции по ИСПА). Общите допустими инвестиционни разходи по тези проекти възлизат на 107 474 736 EUR, като общо 59 000 000 EUR, или 54,8 %, са предоставени като безвъзмездни средства от ИСПА. До края на 2006 г. Комисията беше поела задължения за 100 % от заделените за Хърватия за периода 2005—2006 г. средства по ИСПА, като задълженията са равномерно разпределени между сектор околна среда и сектор транспорт.

Таблица 2: Проекти, одобрени в Хърватия за периода 2005—2006 г.[1] — в еврo

Транспорт | 2 | 60 924 700 | 29 271 310 | 48 | 29 271 310 |

Хоризонтални мерки за предоставяне на ТП | 1 | 262 335 | 262 335 | 100 | 262 335 |

Околна среда | 7 877 349,62 | 4 001 450,43 | 11 878 800,05 |

Транспорт | 12 758 806,09 | 10 658 242,39 | 23 417 048,00 |

Предоставяне на ТП | 209 868,00 | 0 | 209 868,00 |

Общо | 20 846 023,71 | 14 659 692,82 | 35 505 716,05 |

Обобщителни таблици

Представената по-долу таблица 4 предоставя справка за интервенциите по ИСПА за 2010 г. и за периода 2005―2010 г.

Таблица 4: Проекти, приети в Хърватия за периода 2005—2010 г. — в евро

Подсектор | Брой на проектите | Допустими разходи | Финансиране по ИСПА | 2010 г. | 2005—2010 г. |

Вода | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Водоснабдяване и отпадни води, вкл. пречистване | 1 | 36 000 000 | 22 500 000 | 0 | 2 950 858,49 | 22 500 000 | 9 668 557,17 |

Станция за пречистване на отпадни води | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Твърди отпадъци | 1 | 8 823 601 | 6 000 049 | 0 | 837 193,08 | 6 000 049 | 1 437 198,08 |

Качество на въздуха | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Хоризонтални мерки | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 213 398,86 | 966 306 | 773 044,80 |

Общо за сектора | 3 | 46 287 701 | 29 466 355 | 0 | 4 001 450,43 | 29 466 355 | 11 878 800,05 |

Транспорт |

Сухопътен транспорт | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Железопътен транспорт | 1 | 60 182 962 | 28 789 180 | 0 | 10 465 390,39 | 28 789 180 | 23 031 344,00 |

Автомобилен и железопътен транспорт | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Вътрешни водни пътища | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Летища | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Хоризонтални мерки | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 192 852,00 | 482 130 | 385 704,00 |

Общо за сектора | 2 | 60 924 700 | 29 271 310 | 0 | 10 658 242,39 | 29 271 310 | 23 417 048 |

Хоризонтални мерки |

Предоставяне на ТП | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 0 | 262 335 | 209 868 |

Общо за сектора | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 213 398,86 | 966 306 | 773 044,80 |

Транспорт |

Общо за сектора | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 192 852,00 | 482 130 | 385 704,00 |

Хоризонтални мерки за предоставяне на ТП |

Общо за сектора | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 0 | 262 335 | 209 868,00 |

ОБЩО | 3 | 2 468 173 |1 710 771 |0 |406 250,86 |1 710 771 |1 368 616,80 | | Техническа помощ, предоставена по инициатива на Комисията

От самото начало на съществуването на ИСПА дейностите по предоставяне на техническа помощ, изпълнявани по инициатива на Комисията или от нейно име, са имали за цел да позволят на делегацията на ЕС да провежда своите процедури за предварителна проверка (включително оценка на проектите) в съответствие със задължителните стандарти за управление на средствата на ЕС. От 2006 г. насам такива мерки за предоставяне на техническа помощ не са били финансирани от ИСПА. Считано от 2006 г., всички такива мерки се финансират от ИПП.

Управление и изпълнение

Изпълнение

Първите два проекта в Хърватия бяха одобрени през декември 2005 г., а последните четири — през юли и септември 2006 г. В края на 2010 г. и шестте проекта по ИСПА бяха в процес на практическо изпълнение. Действията по две от мерките по ИСПА приключиха, а крайният срок за допустимост за останалите четири мерки беше удължен до 31 декември 2011 г.[2]. Сумата, за която бяха сключени договори в края на 2010 г., се равняваше на 95,8 % от заделените средства.

В края на 2010 г. два договора бяха на етап оценка (строителство и доставки). За три договора все още предстоеше да бъдат обявени процедури за възлагане на обществени поръчки: един договор за доставки, един рамков договор и един за строителни работи. Съществува опасност изпълнението на договора за строителни работи да продължи след крайния срок за допустимост.

Повечето от проектите по ИСПА вече навлизат в последния стадий на изпълнение. Вследствие на това все по-голямо внимание се обръща на приключването на мерките в рамките на определените срокове и на необходимостта да се гарантира, че финансираната от ИСПА мярка е напълно функционираща и съответства на целите си.

Мониторинг на проектите

Общият мониторинг и оценката на напредъка и ефективността на изпълнението на проектите по ИСПА се гарантират от редовни заседания в делегацията на ЕС, от мониторингови доклади, представяни от изпълнителните органи, от посещения на място на служители на Комисията, както и от официален мониторинг чрез организирани два пъти в годината заседания на комитета за мониторинг на ИСПА, които се провеждат в Хърватия, а също така чрез получаването на годишни доклади за всеки проект по ИСПА, изготвени от изпълнителния орган.

През 2010 г. в Хърватия бяха проведени две заседания на комитета за мониторинг на ИСПА — съответно през юни и през ноември. Специално внимание беше отделено на забавянията на проектите, свързани с околната среда. Комитетът за мониторинг обсъди внимателно и удължаването на крайните срокове за допустимост на четири мерки по ИСПА.

Финансово управление и контрол, включително РДСИ

Основните изисквания по отношение на финансовото управление и контрол, както и по отношение на отстраняването на нередностите, се уреждат от разпоредбите на регламента за ИСПА[3] и от приложение III към финансовия меморандум, приложими съгласно режима на предварителна проверка от страна на Комисията. Основните елементи са свързани с изграждането на системи и установяването на процедури за вътрешен финансов контрол, които могат да осигурят прозрачни и недискриминационни процедури за обществени поръчки, точност на декларираните разходи, адекватен капацитет за вътрешен одит, достатъчна одитна следа и целесъобразно отстраняване на нередностите.

Делегацията на ЕС в Загреб продължи да е основният механизъм за гарантиране на разумно финансово управление и контрол. Процентът на отхвърлените свързани с ИСПА документи продължи да е висок, което е ясен знак, че хърватските власти трябва да положат още доста усилия, преди да може да им се гласува доверие, че са в състояние да управляват правилно и при това самостоятелно средствата, предоставени по ИСПА.

ДСИ

Изискването за акредитация за ДСИ (децентрализирана система за изпълнение) на изпълнителната агенция в Хърватия — ЦАФД — следва разпоредбите на член 164 от Финансовия регламент[4]. Акредитацията за ДСИ беше предоставена от Комисията на 13 февруари 2006 г.

РДСИ

След приключването на ИСПА през 2006 г. поради въвеждането на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) отпадна необходимостта от прехвърляне на ИСПА към РДСИ (разширена децентрализирана система за изпълнение), която изисква само последваща проверка от страна на Комисията). Поради тази причина усилията на хърватските власти напоследък бяха насочени към подготовката на структурите на ИПП за преминаване към децентрализирана система без предварителни проверки, с оглед на факта, че тези структури ще продължат да действат и след присъединяването. Междувременно делегацията на ЕС в Хърватия продължава да играе важна роля в контрола на текущото управление, изпълнението и мониторинга на мерките по ИСПА.

Оценка на риска

Стратегията за одит, планирана за 2010 г., се основаваше на резултатите от анализ на изпълнението на дейностите по ИСПА и на свързаните с тях цели, извършен от дирекция „Одит“ към Генерална дирекция „Регионална политика“. В нея се посочват целите, определени от ръководството на Генерална дирекция „Регионална политика“. Тези цели се определят на базата на подробни обсъждания с оперативните дирекции, по време на които се обменя информация за потенциалния риск. Стратегията за одит посочва след това действията за постигане на целите, като взема предвид установените рискове. По принцип чрез прилагането на тази стратегия рискът се вежда до минимум. Одит на ИСПА беше проведен в Хърватия през 2010 г.

През месец март 2010 г. одиторският отдел на ГД „Регионална политика“ извърши одит на следната мярка по ИСПА: Възстановяване на ж.п. линията Винковци―Товарник—държавната граница . Беше извършен одит на изпълнителната агенция (ЦАФД), на крайния бенефициер (хърватските железници) и на националния разпоредител с бюджетни кредити за посочената мярка. При направения одит са констатирани: 1) закъснения в изпълнението на договора за сигнализация, 2) забавяния — при три договора — между заседанията за оценяване на тръжните оферти и подписването на договорите, както и 3) все така висок процент на отхвърлените документи от страна на делегацията на ЕС по време на предварителните проверки.

Приоритетна задача при системата за предварително одобрение е осигуряването на достатъчно процедури за контрол във връзка с изпълнението на проектите и плащанията по тях. При управлението на средствата по предприсъединителните фондове обаче е налице неизбежен риск, тъй като тези средства се предоставят от различни организации и системи. Допустимостта на разходите се определя в зависимост от съответствието с правилата и условията, установени на равнището на ЕС и на национално равнище, което може да доведе до прекалена сложност и крие опасност от неправилно тълкуване.

Констатации на Европейската сметна палата

През пролетта на 2010 г. Европейската сметна палата започна „Одит на изпълнението на предприсъединителната помощ за Хърватия“. Беше направен одит на всички видове предприсъединителни инструменти, в това число ИСПА. Продължилата две седмици одитна мисия беше проведена в Хърватия през месец октомври 2010 г. Окончателният доклад за одита все още не е приключен[5].

Партньори в съфинансирането — ЕЦБ и ЕБВР

Предвид опита на тези кредитни институции в изготвянето и реализирането на проекти Комисията поддържа редовни контакти с тях както на хоризонтално ниво — за съгласуване на политиката и методологичните въпроси, свързани с програмирането и изпълнението, така и на национално равнище. Европейската инвестиционна банка не участва в нито един проект по ИСПА в Хърватия.

Европейската банка за възстановяване и развитие е единствената международна финансова институция, която участва активно в проект по ИСПА в Хърватия с предоставен заем от 10 млн. EUR за проект, свързан с околната среда, одобрен през 2005 г. ― Програмата за водоснабдяване и пречистване на отпадни води в Карловац . Поради това представители на ЕБВР участваха и в двете заседания на комитета по мониторинг, които се проведоха в Хърватия през 2010 г.

Принос за политиките на Европейския съюз

Обществени поръчки

Спазването на правните изисквания за правомерност, справедливост и прозрачност на обществените поръчки, заложени в правилата на PRAG, се оказа основно предизвикателство при изпълнението на проектите по ИСПА. Трудностите, срещани при съблюдаване на принципите на PRAG, доведоха до забавяния при изпълнението на проектите по ИСПА. Делегацията на ЕС в Загреб продължи да се намесва, за да гарантира, че процедурите се прилагат правилно и че грешките са коригирани.

Изискването за предварително одобрение от страна на Комисията, от което зависи обявяването и възлагането на обществени поръчки за проекти по ИСПА, продължава да е напълно оправдано, още повече че идеята за преминаване към РДСИ отпадна (вж. точка 15 по-горе). Съгласно сегашната система на предоставяне на предварително одобрение и в съответствие с решението на ДСИ за делегиране на управлението, единствено ЦАФД играе ролята на възлагащ орган, отговорен за изпълнението на проектите, докато Комисията одобрява всеки етап от процедурата за възлагане на обществени поръчки. От това следва, че макар и Комисията да не е договорен партньор, тя носи споделена отговорност за спазването на процедурата по възлагане на обществени поръчки (без одобрението на Комисията договорите, сключени между бенефициери и изпълнители, са невалидни).

Политика в областта на конкуренцията

Тъй като помощта, предоставяна по ИСПА, е насочена на първо място към покриване на публични разходи, или еквивалентни на тях, по проекти за обществени услуги, при нея обикновено не възникват проблеми за несъвместимост с правилата на ЕС в областта на конкуренцията. Ако правилата за възлагане на обществени поръчки не са нарушени и при положение, че е осигурен свободен достъп до такава инфраструктура за всички оператори, отговарящи на необходимите технически и правни условия, такава помощ не дава специално предимство на конкретни фирми.

Политика в областта на околната среда

Чрез осигуряване на пряко подпомагане на приоритетни проекти в областта на околната среда ИСПА допринася за изпълнението на политиката в областта на околната среда и за постигането на съответствие със стандартите на ЕС в Хърватия. Опитът, придобит посредством разработването и изпълнението на проекти, повишава административния капацитет в областта на околната среда. Благодарение на финансираните от ИСПА проекти в областта на околната среда и на натрупания при изпълнението им опит броят на проектите в областта на околната среда, финансирани понастоящем по линия на ИПП, се повиши.

Транспортна политика

Транспортните мрежи в Хърватия, договорени в съответствие с оценката на нуждите от транспортна инфраструктура (Transport Infrastructure Needs Assessment, TINA) и с проучването на регионалната инфраструктура на Балканите (Regional Balkans Infrastructure Study, REBIS), бяха изградени в рамките на паневропейските коридори. Много от тях преминават през територията на Хърватия, в това число коридор VІІ (река Дунав), коридор Х (Залцбург—Любляна—Загреб—Белград—Ниш—Скопие—Велес—Солун, включително клон Ха), както и коридор V, който има два клона в Хърватия (Vb ― Будапеща, Загреб, Риека, и Vс ― Будапеща, Сараево, Плоче). Тези мрежи бяха използвани като база за планиране на националната стратегия за развитие на транспорта за целите на ИСПА. В резултат на това единственият транспортен проект по ИСПА (железопътна инфраструктура) е съставна част от мрежите TINA и REBIS, т.е. свързан е с изграждането или възстановяването на участък, пътен възел или подстъп, свързани с мрежите. Мрежата TEN-T за Хърватия е създадена въз основа на препоръките на Транспортната обсерватория за Югоизточна Европа (South East Europe Transport Observatory, SEETO).

Координация между предприсъединителните инструменти

Координация с инструмента ИПП

Фактът, че мерките по ИСПА и програмите по линия на ИПП се управляват в рамките на компонента „Регионално развитие“ от едни и същи служби на Комисията, гарантира тясна координация на дейностите, взаимно допълване на подпомаганите действия и последователност на политиките.

Публичност

Мерки за информиране на обществеността

През юни 2010 г. заседанието на комитета за мониторинг на ИСПА беше проведено в град Карловац, в който инвестициите в сектор водоснабдяване и пречистване на отпадни води се подпомагат от ИСПА. След заседанието на комитета беше проведена пресконференция, след която беше организирано посещение на площадката на осъществяване на проекта. Освен това обществеността е информирана за предоставяната от ЕС помощ за всеки един инвестиционен проект посредством поставянето на билбордове и организирането на информационни кампании в медиите.

[1] След 2006 г. не са одобрявани никакви проекти поради приключването през същата година на програмата ИСПА.

[2] След изменението на „Указанията за приключването на проекти по Кохезионния фонд и бивши проекти по ИСПА за периода 2000—2006 г.“, прието, за да може крайният срок за допустимост на разходи да бъде удължен до 31 декември 2011 г., бяха въведени подобни разпоредби за проектите по ИСПА, които в момента са в процес на изпълнение в Хърватия, като за четири мерки по ИСПА в Хърватия крайният срок за допустимост беше удължен с една година.

[3] Регламент (ЕО) № 1267/1999 на Съвета oт 21 юни 1999 г. за създаването на Инструмент за структурни политики за предприсъединяването (ОВ L 161, 26.6.1999 г., стр. 73).

[4] Разпоредба, която обаче е заличена, считано от 1 май 2007 г., с Регламент (EО, Евратом) № 1995/2006 (OВ L 390, 30.12.2006 г., стр. 1).

[5] Към момента на изготвяне на настоящия доклад службите на Комисията бяха получили предварителните констатации.