Специален доклад Изграждането на 
европейския банков 
надзор — Европейски 
банков орган (ЕБО) 
и неговият променящ 
се контекстBG 2014 г.  № 05
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2014 г.
ISBN 978-92-872-0483-7
doi:10.2865/94311
© Европейски съюз, 2014 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
BG 2014 г.  № 05
Специален доклад Изграждането на 
европейския банков 
надзор — Европейски 
банков орган (ЕБО) 
и неговият променящ 
се контекст
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)
02
 Съдържание
Точки
 Съкращения
 Речник на термините
I – VIII Кратко изложение
1 – 16 Въведение
4 – 11 Инициативи на Комисията от 2008 г. насам
6 – 11 Създаване на ЕБО като част от структурата за банков надзор, разработена през 2011 г.
12 – 16 Нови моменти по отношение на създаването на банков съюз
14 – 15 ЕБО и създаването на Единния надзорен механизъм (ЕНМ) 
16 Създаване на Единния механизъм за преструктуриране (ЕМП)
17 – 21 Обхват и подход на одита
22 – 80 Констатации и оценки
23 – 38 Регулаторна реформа: Комисията е отговорила с редица регулаторни мерки за банковия 
сектор, а ЕБО е допринесъл чрез разработване на технически стандарти и насоки
24 – 27 Комисията своевременно е изготвила законодателството, но …
28 – 35 … крайните срокове за ЕБО, както и обществените консултации са били кратки и не е била 
извършена цялостна оценка на въздействието от страна на Комисията
36 – 38 Риск от неоптимално вземане на решения от Съвета на надзорниците на ЕБО
39 – 55 Реформа на надзора: ЕБО е допринесъл за трансграничния надзор, но остават 
предизвикателства
44 – 52 … Има напредък в сближаването на надзорните практики чрез колегиите от надзорни органи, но то 
оставаограничено
53 – 55 … Ролята на ЕБО в медиацията е ограничена поради правни изисквания
03 Съдържание
56 – 64 Реформа на надзора: роля на ЕБО по отношение на тестовете за устойчивост
56 – 61 Проблеми с надеждността на тестовете за устойчивост на банките от 2011 г., но …
62 – 64 … процедурата по рекапитализация през 2012 г. е допринесла за възстановяване на доверието
65 – 74  Реформа на надзора: нужно е по‑нататъшно развитие на защитата на потребителите 
и ключовите системи за управление
65 – 72 … Минимални ресурси и малък брой членове с право на глас с пълен мандат в областта на защитата 
на потребителите
73 – 74 … ЕБО все още не е въвел ключови вътрешни системи с цел гарантиране на ефикасно и ефективно 
изпълнение
75 – 80 Реформа на надзора: променящата се роля на ЕБО
81 – 90 Заключения и препоръки
83 Регулаторна реформа
84 – 90 Надзорни процеси: последици за надзорната функция на ЕБО
 Приложение I — Преглед на подхода на одита
 Приложение II — Правомощия и дейности на ЕБО
 Приложение III — Експертна група
 Приложение IV  — Законодателни инициативи, подбрани за разглеждане
 Приложение V —  Механизми за преструктуриране на банките и гарантиране на 
депозитите в САЩ и Канада
 Приложение VI — Рамка за възстановяване и преструктуриране на банките
 Приложение VII  — Библиография
 Отговори на Комисията
 Отговори на Европейския банков орган
04
 Съкращения
БВП : Брутен вътрешен продукт
ГД „Вътрешен пазар и услуги“ : Генерална дирекция „Вътрешен пазар и услуги“ 
Г‑20: Финансови министри и управители на централни банки от Групата на двадесетте
ДКИ ІV : Директива за капиталовите изисквания IV
ДИК : Директива за ипотечните кредити
ДФК : Директива относно финансовите конгломерати
EБО : Европейски банков орган
ЕМП : Единен механизъм за преструктуриране
ЕНМ : Единен надзорен механизъм
ЕОЗППО (EIOPA) : Европейски орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване
ЕОЦКП (ESMA) : Европейски орган за ценни книжа и пазари
ЕС: Европейски съюз
ЕССР : Европейски съвет за системен риск
ЕСФН : Европейска система за финансов надзор 
ЕСП : Единен съвет по преструктуриране
ЕЦБ : Европейска централна банка
КЕБН : Комитет за европейски банков надзор
ННО : Национален надзорен орган
СФР : Система на Федералния резерв (САЩ)
СФС : Съвет за финансова стабилност
TARP : Програма за облекчаване от проблемните активи
05
 Речник на термините
Банков надзор : дейност по мониторинг на финансовите резултати и операциите на банките, с цел да се гарантира, 
че те работят безопасно и благонадеждно, и спазват правилата и регламентите. Банковият надзор се осъществява 
от държавни регулаторни органи и се извършва, за да се предотвратят фалити на банките.
Банкова регулация : форма на държавно регулиране, което налага на банкитеопределени изисквания, 
ограничения и насоки. Регулаторната структура създава прозрачност между банковите институции и техните 
клиенти. Целите на банковата регулация, наред с другото, са пруденциални (да се намали нивото на риск, на който 
са изложени банковите кредитори), както и да се намали системният риск (да се намали рискът от сътресения 
в резултат на неблагоприятни търговски условия за банките, водещи до множество или големи банкови фалити), 
и да се установят правила за справедливо третиране на клиентите.
Базелски комитет по банков надзор : комитет на банковите надзорни органи, създаден от управителите 
на централните банки от Групата на десетте държави през 1974 г. с цел постигане на по‑добро разбиране за 
ключови въпроси в областта на надзора и подобряване на качеството на банковия надзор в световен мащаб. 
Комитетът изготвя насоки и стандарти в различни области, като например международни стандарти за капиталова 
адекватност (Базел, Базел II и Базел III).
Държавен дълг : известен също като правителствен дълг, публичен дълг или национален дълг. Това е дългът, поет 
от централното правителство. Кризата на държавния дълг представлява затруднение или невъзможност някои 
държави да изплатят или рефинансират своя държавен дълг, без помощта на трети страни.
Единен наръчник (за надзор) : обща рамка за идентифициране, измерване и анализ на рисковете на банките, 
заедно с общи насоки за надзорна намеса и корективни действия. Наръчникът ще представлява ръководство 
с незадължителен характер, обобщаващо най‑добрите надзорни практики, прилагани в ЕС.
Единен правилник : единният правилник има за цел да предостави единен набор от хармонизирани 
пруденциални правила, които са задължителни в своята цялост и се прилагат пряко в целия ЕС. Той ще гарантира 
еднаквото прилагане на Базел III във всички държави членки, като затвори регулаторните „вратички“ и по този 
начин допринесе за по‑ефективното функциониране на вътрешния пазар. Единният правилник се състои от 
задължителни технически стандарти (ЗТС), които допълват законодателните инструменти, към които се отнасят.
Колегии от надзорни органи : това са координационни структури, които обединяват регулаторните органи от 
различни държави, участващи в надзора на дадена трансгранична банкова група. Те представляват механизъм 
за обмен на информация между надзорните органи на държавите по произход и на приемащите държави, 
координирано или съвместно планиране и изпълнение на надзорните задачи, както и за подготовка за и справяне 
с извънредни ситуации.
06 Речник на термините
Макропруденциален надзор : надзор, който е съсредоточен върху стабилността на финансовата система като 
цяло, а не върху нейните компоненти. Съществува необходимост от макропруденциално регулиране на системата, 
тъй като действията на отделните дружества, действащи пруденциално в рамките на насоки, могат колективно 
да доведат до нестабилност на системата, например ако всички кредитори ограничат кредитирането или всички 
дружества продават активи по едно и също време.
Микропруденциален надзор : надзор, съсредоточен върху стабилността на съставните части на финансовата 
система. Акцентът на микропруденциалния надзор е сигурността и стабилността на отделните финансови 
институции.
Надзорен орган на държавата по произход : надзорният орган, който отговаря за пруденциалния надзор 
в държавата: членка на ЕС, в която финансовата институция е получила лиценза си да извършва своите банкови 
дейности в ЕС (държавата по произход).
Надзорен орган на приемащата държава : надзорният орган, който отговаря за пруденциалния надзор 
в държавата: членка на ЕС, в която финансовата институция има дъщерно дружество, различна от държавата по 
произход, която ѝ е предоставила лиценз да извършва своите банкови дейности в ЕС.
Обществена консултация : регулаторен процес, чрез който се търси и получава мнението на обществото 
по въпроси, които го засягат. Основната ѝ цел е да се подобри ефективността, прозрачността и участието на 
гражданите в изготвянето на законите и политиките. Консултациите са съществена предпоставка за качествена 
оценка на въздействието. 
Оценка на въздействието : набор от логически стъпки, които помагат на Европейската комисия да оцени 
възможните икономически, социални и екологични последици от дадена нова инициатива. Това е процес, в който 
се подготвя информация за вземащите политически решения, доказваща предимствата и недостатъците на 
вариантите на политиката чрез оценяване на тяхното потенциално въздействие.
Преструктуриране : всяко действие от страна на орган, със или без участието на частния сектор, предназначено 
за справяне със сериозни проблеми в дадена финансова институция, която вече не е жизнеспособна и няма 
основателни изгледи да стане такава, включително чрез нейното преобразуване.
Пруденциално регулиране : подходяща правна рамка за финансовите операции, имаща за цел да се предотвратят 
или сведат до минимум проблемите във финансовия сектор.
Регулаторен капитал : (известен също като капиталово изискване или капиталова адекватност): размерът на 
капитала на банка или друга финансова институция, който тя трябва да притежава, съгласно изискванията на 
финансовия регулатор. Това обикновено се изразява като коефициент на капиталова адекватност на собствения 
капитал, който дадено дружество трябва да притежава като процент от рисково претеглените активи.
07 Речник на термините
Рекапитализация : когато даден правен субект променя капиталовата си структура (съотношението на собствения 
капитал към дълга) с цел да подобри своя коефициент „дълг/собствен капитал“.
Рисково претеглени активи : активи и задбалансови експозиции на дадена банка, претеглени спрямо риска 
и използвани при определянето на капиталовото изискване или на коефициента на капиталова адекватност (CAR) 
за дадена финансова институция.
Тестване за устойчивост : симулация, предназначена за оценяване на способността на дадена финансова 
институция да се справи с икономическа криза. Тестовете за устойчивост се провеждат с цел да се провери колко 
стабилна е дадена финансова институция при различни условия.
Финансов пазар : пазар, на който физически и юридически лица могат да търгуват с финансови активи и пасиви. 
Паричните пазари и капиталовите пазари са част от финансовите пазари.
Финансов предпазен механизъм : механизъм или фонд, който гарантира наличието на достатъчно средства 
за финансиране с цел преструктуриране или друга подкрепа за финансовите институции, но който трябва да се 
използва само в краен случай.
08
 Кратко  
изложение
I
В периода след финансовата криза Комисията пред ‑
прие стъпки за стабилизиране на банковия сектор 
в стремеж да укрепи регулаторната рамка и надзора 
на банките, по‑специално на тези, които извършват 
трансгранична дейност. Като част от многобройните 
предложения за регулаторни промени, през 2011 г. 
беше създаден нов Европейски банков орган (ЕБО).
II
Целта на одита на Сметната палата беше да се оцени 
дали Комисията и ЕБО са изпълнили задоволително 
своите отговорности при установяването на новия 
режим за системата за регулиране и надзор на банко ‑
вия сектор и да се проучи доколко успешно функцио ‑
нира този нов режим.
III
Палатата констатира, че реформата на Комисията на 
законодателството относно банковия сектор и съз ‑
даването на ЕБО, както и дейностите им във връзка 
с установяването на новата система за регулиране 
и надзор на банковия сектор, създадена през 2011 г., 
са важни първи стъпки в отговор на финансовата 
криза. Въпреки това бяха установени недостатъци във 
функционирането на новия режим по отношение на 
трансграничния банков надзор, оценката на устойчи ‑
востта на банките на ЕС и насърчаването на защитата 
на потребителите на пазара за финансови продукти 
или услуги в ЕС.IV
Палатата установи, че Комисията и ЕБО са реагирали 
на финансовата криза с редица регулаторни мерки. 
Комисията своевременно е изготвила законодател ‑
ство, но сроковете за обществени консултации в рам ‑
ките на ЕБО, както и на ГД „Вътрешен пазар и услуги“, 
са били кратки. Освен това ЕБО е бил изправен 
пред кратки крайни срокове и не е била извършена 
цялостна оценка на въздействието на законодателния 
пакет.
V
Като част от надзорната реформа ЕБО е допринесъл 
за подобряване на трансграничния надзор на банките 
като посредник и координатор на работата на нацио ‑
налните надзорни органи (ННО). Неговата роля в бан ‑
ковия надзор обаче е била ограничена в много обла ‑
сти. Ежедневният надзор на банките остава в обхвата 
на компетентност на ННО, а ЕБО не извършва пряк 
надзор на финансовите институции. Сближаването 
на надзорните практики чрез колегиите от надзорни 
органи е ограничено и колегиите са отделили твърде 
много време за обсъждане на процедури, вместо да 
се съсредоточат върху рисковете.
VI
ЕБО не притежава правомощието да взема или да 
налага изпълнение на решения относно сближава ‑
нето на надзорните практики и да разрешава спорове 
между ННО. Въпреки че ЕБО е положил значителни 
усилия за разрешаване на споровете между ННО, той 
е с ограничени правни правомощия в медиацията. По 
същия начин Сметната палата установи, че ЕБО е имал 
ограничен правен мандат и персонал за провеждане 
на тестовете за устойчивост през 2011 г. Като цяло 
ресурсите на ЕБО по време на началния етап са били 
недостатъчни, за да може той да изпълнява мандата/
правомощията си.
Кратко изложение 09
VII
От есента на 2014 г. Европейската централна банка 
(ЕЦБ) ще има правомощие да упражнява надзор на 
банковия сектор във всички държави — членки на 
еврозоната, и в другите държави членки, които желаят 
да участват. Този единен надзорен механизъм (ЕНМ) 
ще включва сътрудничество между ЕЦБ и ННО, при 
което ЕЦБ ще отговаря за цялостното функциониране 
на ЕНМ.
VIII
Сметната палата счита, че успешният банков надзор 
в ЕС изисква ясно разграничение на функциите и отго ‑
ворността между ЕБО, ЕЦБ и ННО, както в рамките 
на ЕНМ, така и извън него. За да се избегне рискът 
от припокриващи се задачи и неясни отговорности 
в някои области между ЕЦБ, ННО и ЕБО, Сметната 
палата препоръчва функциите и отговорностите да 
бъдат допълнително изяснени в законодателството 
или в меморандуми за разбирателство. Тя препоръчва 
също така да бъдат създадени процедури с цел гаран ‑
тиране на тясно и постоянно сътрудничество и обмен 
на информация между различните органи, както и да 
се отдели особено внимание на преходния период 
преди пълното установяване на ЕНМ.
10
 Въведение
01 
Глобалната криза от 2007 г., която 
засегна финансовия сектор, беше 
резултат от комбинация от прекомер ‑
но поемане на риск и неблагоприятни 
промени на финансовите пазари. Тя 
причини значителни загуби от ин ‑
вестиции, като сведе регулаторния 
капитал на банките под изискваните 
равнища. Банките вече не можеха да 
търсят финансиране на паричните 
и капиталовите пазари. Освен това, 
поради твърде тясната им свързаност, 
фалитът на една голяма финансова ин ‑
ституция можеше да доведе до фалит 
на много други институции, излагайки 
на риск цялата финансова система.
02 
За да избегнат срив на банковата 
система, държавите членки на ЕС, 
използваха публични средства, за да 
рекапитализират своите банки, а цен ‑
тралните банки осигуриха ликвидност 
на банковата система. Институциите 
на ЕС и държавите членки предприеха 
спешни действия в опит да възстано ‑
вят доверието във финансовите ин ‑
ституции, последвани от регулаторни 
и надзорни реформи (вж. точки 4—16).03 
Комисията одобри помощ в размер 
на 5 трилиона евро (40,3 % от БВП на 
ЕС1) за финансовия сектор в периода 
2008—2012 г., главно чрез гаранции 
и рекапитализация. В някои държави 
членки мащабът на подкрепата допри ‑
несе за криза на държавния дълг, коя ‑
то застраши финансовата стабилност 
на еврозоната. За да се запази стабил ‑
ността на еврозоната, финансовата по ‑
мощ беше предоставена чрез различ ‑
ни механизми за финансова подкрепа, 
създадени в отговор на финансовата 
криза. Вж. фигура 1  за подробна хро ‑
нология на историята на финансовата 
криза и на отговора от страна на ЕС 
и неговите държави членки.
Инициативи на 
Комисия  та от 2008 г. 
насам
04 
В контекста на глобалната криза във 
финансовия сектор Комисията е пред ‑
приела стъпки за стабилизиране на 
банковия сектор в стремеж да укрепи:
 — регулаторната рамка, съгласно 
която банките извършват дейност 
в ЕС;
 — надзора на банките, по‑специално 
на тези, които извършват дейност 
с трансграничен характер; и
 — защитата на европейските потре ‑
бители по отношение на финансо ‑
вите продукти.1 COM(2012) 778 окончателен 
от 21 декември 2012 г. 
и SWD(2012) 443 окончателен 
от 21 декември, стр. 29.
11 Въведение
05 
От 2008 г. генерална дирекция „Въ ‑
трешен пазар и услуги“ на Комисията 
(ГД „Вътрешен пазар и услуги“) прави 
многобройни предложения за регула ‑
торни промени (вж. приложение IV ), 
произтичащи главно от междуна ‑
родните усилия за стабилизиране на 
глобалната финансова система от Г ‑20 
и Базелския комитет по банков надзор. 
Едно от тези предложения се отнася 
до създаването на Европейския бан ‑
ков орган (ЕБО).Създаване на ЕБО като част 
от структурата за банков 
надзор, разработена през 
2011 г.
06 
ЕБО беше създаден на 1 януари 2011 г.2 
Той замени Комитета на европей ‑
ските банкови надзорници (КЕБН)3 
и има по‑голяма роля в регулирането 
и надзора, както и в законодателния 
процес (вж.  таблица 1 ). Ролята на 
ЕБО включва също така и защитата на 
потребителите4.
Мандати на КЕБН и ЕБО
КЕБН EБО
Регулиране Чисто консултативна функция
Издава необвързващи насоки 
и препоръки Изготвя технически стандарти, които 
след приемане от Комисията, стават 
регламент на ЕС, пряко приложим 
в държавите членки
Надзор Участва в редица надзорни колегии на 
доброволен принцип Право да участва във всички надзорни 
колегии и да включва теми в дневния 
ред
Роля на медиатор в случай на разногла ‑
сия между ННО 
Защита на 
потребителите Не е приложимоНасърчава прозрачността, яснотата 
и справедливите условия на пазара на 
потребителски финансови продукти или 
услуги в ЕС 
Източник: Анализ на Европейската сметна палата (ЕСП).Таблица 12 Регламент (ЕС) № 1093/2010 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 
24 ноември 2010 г. за 
създаване на Европейски 
надзорен орган (Европейски 
банков орган), за изменение 
на Решение № 716/2009/ЕО 
и за отмяна на 
Решение 2009/78/ЕО на 
Комисията (OB L 331, 
15.12.2010 г., стр. 12).
3 Регламент (ЕС) № 1093/2010.
4 Член 9 от Регламент (ЕС) 
№ 1093/2010.
12 Въведение18 март 2011 г.3 август 2011 г.
6 април 2011 г. 15 юли 2011 г.2 June 201027 юни 2012 г. 12 септември 2012 г.10 юли 2013 г. 23 октомври 2013 г. 14 ноември 2013 г.
28 ноември 2010 г.
Министрите на финансите от 
еврозоната постигат съгласие 
относно бъдещия Европейски 
механизъм за стабилност (EМС) като 
постоянен механизъм за спасяване, 
който да замени от средата на 
2013 г. Европейския инструмент за 
финансова стабилност (ЕИФС).13 октомври 2011 г. 
След ратификация от държавите от 
еврозоната разширеният ЕИФС 
започва да действа. Той има 
действителен капацитет за 
кредитиране от 440 млрд. евро чрез 
гаранционен ангажимент от тези 
17 държави.
1 януари 2011 г.
Формирани са трите нови ЕНО.
13 декември 2012 г.
Съветът постига съгласие по 
единния надзорен механизъм.
26 юни 2013 г.
Приети са новите ДКИ IV и РКИ.2 март 2012 г.
Подписан е Договорът за 
стабилност, координация 
и управление в Икономическия 
и паричен съюз.
3 ноември 2013 г.
Влиза в сила Регламентът относно 
единния надзорен механизъм.20 декември 2013 г.
Съветът постига съгласие за 
единния механизъм за 
преструктуриране.
Европейският банков орган (ЕБО) 
публикува данни за предстоящите общоевропейски тестове за устойчивост на банките, като обяснява сценариите и методологията за 
подбора на извадка от 
европейски банки.
Европейската комисия публикува 
предложение за единен 
надзорен механизъм (ЕНМ) за 
всички банки в еврозоната.
Комисията представя 
предложение за Единен механизъм за преструктуриране, който да допълни ЕНМ, като създава Единен фонд за преструктуриране на банки под контрола на Единния съвет по 
преструктуриране.ЕЦБ започва всеобхватна 
предварителна оценка на своята 
надзорна функция.Изявление на Еврогрупата 
относно излизането на Испания и Ирландия от техните програми за макроикономически корекции.Европейският банков орган публикува резултатите от цикъла тестове за устойчивост на банките през 2011 г.
Португалия отправя искане за 
активиране на механизма за помощ от страна на еврогрупата и ECOFIN (ЕС предоставя заеми на стойност 52 млрд. евро).
Испания и Кипър отправят искане за финансова помощ. Председателят Барозу прави изявление относно 
пазарите на държавни облигации в еврозоната 
и загрижеността във връзка с Протичащите 
процеси на пазарите на държавни облигации 
в Италия и Испания.Фигура 1Хронология на финансовата криза и реакцията на ЕСНачалото на 2007 г. Декември 2007 г. 15 септември 2008 г. Октомври 2008 г. 15 октомври 2008 г.
21 ноември 2010 г.26 януари 2009 г.25 февруари 2009 г. Април 2009 г. 23 юни 2009 г. 13 юли 2009 г.април 2010 г.
23 септември 2009 г.23 юли 2010 г. 2 юни 2010 г. 26 май 2010 г.
19 ноември 2008 г.Напрежението, свързано 
с рисковите ипотечни кредити 
в САЩ, води до недостиг на 
ликвидност на паричните пазари 
по света. 
Централната банка на Канада, 
Централната банка на 
Обединеното кралство, ЕЦБ, 
Федералният резерв 
и Швейцарската централна банка оповестяват мерки за справяне със затрудненията на пазарите за краткосрочно финансиране.Комисията приема законодателни предложения за създаване на първата общоевропейска система за надзор — Eвропейска система за финансов надзор (ЕСФН). Новите Европейски надзорни органи (ЕНО) са създадени от преобразуването на съществуващите комитети от ниво 3 за банковия сектор, сектора на ценните книжа и сектора на 
застраховането и професионалното 
пенсионно осигуряване.
Четвъртата най-голяма инвестиционна банка в САЩ — Lehman Brothers Holdings Inc., започва процедура по обявяване на несъстоятелност. На вече засегнатите от сътресения финансови пазари започва период на изключителна нестабилност.
Европейската комисия приема 
предложение за преразглеждане на съществуващата Директива за капиталовите изисквания за банките. Комисията приема предложение 
за ново изменение на 
Директивата за капиталовите изисквания (ДКИ).Комисията предлага фондове за преобразуване на проблемни банки, финансирани чрез банков налог.
Предложения на Комисията за 
подобряване на надзора на ЕС върху агенциите за кредитен рейтинг (АКР). 
Комитетът на европейските 
банкови надзорни органи публикува резултатите от тестовете за устойчивост на банките.Европейската комисия прави предложение за увеличаване на минималната защита на банковите депозити до 100 000 евро. В допълнение ЕК предлага промени в Международните счетоводни стандарти (МСС), за да се смекчат последиците от 
финансовите сътресения.
Групата De Larosière, на която 
е възложено да направи 
препоръки на Европейската 
комисия относно затягането на 
финансовия надзор в ЕС, 
публикува доклада си. Ръководителите на Г-20 се 
срещат в Лондон, за да обсъдят финансовите пазари и световната икономика, и постигат съгласие за създаването на нов Съвет за финансова стабилност с по-широк мандат като 
наследник на Форума за 
финансова стабилност (ФФС).
Меморандум за разбирателство относно финансова помощ за Унгария — подкрепа за 
платежния баланс до 
6,5 млрд. евроМеморандум за разбирателство относно финансова подкрепа за платежния баланс на Румъния — 5 млрд. евро
Меморандум за разбирателство относно финансова 
помощ за Латвия, част от пакет от международна 
финансова подкрепа за Латвия на обща стойност до 
7,5 млрд. евроИрландското правителство 
отправя искане за подкрепа от 
ЕС и от МВФ.Механизмът за финансова подкрепа за Гърция става 
напълно действащ и през май 2010 г. Гърция отправя 
официално искане за финансова подкрепа от 
държавите от еврозоната и от МВФ. Държавите от 
еврозоната и МВФ договарят пакет от заеми 
в размер на 110 млрд. евро.
9 май 2010 г.
Извънредно заседание на Съвета 
ECOFIN: Министрите вземат решение 
относно конкретни въпроси, свързани 
с всеобхватен пакет от мерки, в т.ч. 
Европейския механизъм за финансово 
стабилизиране (ЕМФС) и Европейския 
инструмент за финансова стабилност 
(ЕИФС), на обща стойност до 500 млрд. 
евро, при строга обвързаност с 
определени условия, както и срокове 
и клаузи. 
7 юни 2010 г.
Създаден е Европейският инструмент за 
финансова стабилност (ЕИФС)
16 октомври 2010 г.
Влиза в сила законодателството за 
създаване на Европейския съвет за 
системен риск (ЕССР).
13 Въведение18 март 2011 г.3 август 2011 г.
6 април 2011 г. 15 юли 2011 г.2 June 201027 юни 2012 г. 12 септември 2012 г.10 юли 2013 г. 23 октомври 2013 г. 14 ноември 2013 г.
28 ноември 2010 г.
Министрите на финансите от 
еврозоната постигат съгласие 
относно бъдещия Европейски 
механизъм за стабилност (EМС) като 
постоянен механизъм за спасяване, 
който да замени от средата на 
2013 г. Европейския инструмент за 
финансова стабилност (ЕИФС).13 октомври 2011 г. 
След ратификация от държавите от 
еврозоната разширеният ЕИФС 
започва да действа. Той има 
действителен капацитет за 
кредитиране от 440 млрд. евро чрез 
гаранционен ангажимент от тези 
17 държави.
1 януари 2011 г.
Формирани са трите нови ЕНО.
13 декември 2012 г.
Съветът постига съгласие по 
единния надзорен механизъм.
26 юни 2013 г.
Приети са новите ДКИ IV и РКИ.2 март 2012 г.
Подписан е Договорът за 
стабилност, координация 
и управление в Икономическия 
и паричен съюз.
3 ноември 2013 г.
Влиза в сила Регламентът относно 
единния надзорен механизъм.20 декември 2013 г.
Съветът постига съгласие за 
единния механизъм за 
преструктуриране.
Европейският банков орган (ЕБО) 
публикува данни за предстоящите общоевропейски тестове за устойчивост на банките, като обяснява сценариите и методологията за 
подбора на извадка от 
европейски банки.
Европейската комисия публикува 
предложение за единен 
надзорен механизъм (ЕНМ) за 
всички банки в еврозоната.
Комисията представя 
предложение за Единен механизъм за преструктуриране, който да допълни ЕНМ, като създава Единен фонд за преструктуриране на банки под контрола на Единния съвет по 
преструктуриране.ЕЦБ започва всеобхватна 
предварителна оценка на своята 
надзорна функция.Изявление на Еврогрупата 
относно излизането на Испания и Ирландия от техните програми за макроикономически корекции.Европейският банков орган публикува резултатите от цикъла тестове за устойчивост на банките през 2011 г.
Португалия отправя искане за 
активиране на механизма за помощ от страна на еврогрупата и ECOFIN (ЕС предоставя заеми на стойност 52 млрд. евро).
Испания и Кипър отправят искане за финансова помощ. Председателят Барозу прави изявление относно 
пазарите на държавни облигации в еврозоната 
и загрижеността във връзка с Протичащите 
процеси на пазарите на държавни облигации 
в Италия и Испания.
14 Въведение
07 
ЕБО съставлява част от Европейската 
система за финансов надзор (ЕСФН), 
която беше създадена през 2011 г. 
с цел осигуряване на микропруден ‑
циален надзор. Основната цел на ЕСФН 
е да допринася за краткосрочната, 
средносрочната и дългосрочната ста ‑
билност на финансовата система в ин ‑
терес на икономиката на ЕС и на него ‑
вите граждани и стопански субекти. 
ЕСФН се състои от ЕБО, Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦ ‑
КП — ESMA) и Европейския орган 
за застраховане и професионално 
пенсионно осигуряване (ЕОЗППО — 
EIOPA), които заедно с националните 
надзорни органи (ННО) осигуряват 
микропруденциален надзор. Заедно 
с Европейския съвет за системен риск 
(ЕССР), който отговаря за макропру ‑
денциалния надзор, те съставляват 
европейската структура за надзор (вж. 
фигура 2 ).Фигура 2Европейска структура за надзор, създадена през 2011 г.
Non v oting members: O ne
represen tative of na tional
sper visors f or each Member
States/EFC pr esiden tПодкрепа от ЕЦБ
Европейска комисия 
Микро-пруденциална 
информацияПредупреждение за 
риск — ПрепоръкиФинансов сектор на ЕСПредседатели на ЕБО, 
ЕОЗППО (EIOPA) & ЕОЦКП 
(ESMA)Членове без право на глас: един 
представител на националния 
надзорен орган за всяка държава 
членка/председател на ИФКУправители на НЦБ,      
председател и 
заместник-председате
л на ЕЦБ 
Европейски банков орган
Национални банкови 
надзорни органиЕвропейски орган за 
застраховане 
и професионално пенсионно 
осигуряване
Национални надзорни 
органи за застраховане 
и професионално пенсионно 
осигуряванеЕвропейски орган за ценни 
книжа и пазари
Национални надзорни 
органи за ценни книжаЕвропейски съвет за системен риск — 
макропруденциален надзор
Европейска система за 
финансов надзор — 
микропруденциален надзор
Източник: ЕЦБ.
15 Въведение
08 
Основните задачи на ЕБО, за всички 
държави членки на ЕС, са да:
 — разработва Единен правилник и по 
този начин да участва в създава ‑
нето на висококачествени общи 
регулаторни и надзорни стандарти 
и практики;
 — допринася за последователното 
прилагане на правно обвързващи ‑
те актове на Съюза;
 — насърчава и улеснява делегира ‑
нето на задачи и отговорности 
между компетентните органи;
 — наблюдава и оценява пазарните 
тенденции в рамките на своята 
компетентност;
 — насърчава защитата на вложители ‑
те и инвеститорите;
 — допринася за последователната 
и съгласувана работа на колегиите 
от надзорници; и
 — насърчава прозрачността, ясно ‑
тата и справедливите условия на 
пазара на потребителски финансо ‑
ви продукти или услуги в рамките 
на вътрешния пазар.09 
Въпреки че ЕБО има по‑голяма роля 
по отношение на надзора в ЕС в срав ‑
нение с предходния КЕБН (вж. точка 6), 
текущият надзор на банките остава 
в обхвата на компетентност на ННО. 
ЕБО не извършва пряк надзор на фи ‑
нансовите институции. Структурата на 
европейския банков надзор се основа ‑
ва, наред с другото, на сътрудничество 
между надзорните органи на държа ‑
вата членка по произход и на прие ‑
мащата държава членка, при което се 
извършва обмен на информация чрез 
надзорните колегии с цел цялостен 
поглед върху рисковата експозиция на 
дадена банка.
10 
60 % от ЕБО се финансира от ННО 
и 40 % — от бюджета на ЕС. През 
2012 г. неговият годишен бюджет 
е 20,7 милиона евро (12,7 милиона 
евро през 2011 г.). Човешките ресурси 
на ЕБО са ограничени — през 2012 г. 
той разполага с 94 служители. ЕБО 
в голяма степен разчита на служители 
от ННО (на национални експерти или 
краткосрочна помощ по конкретни 
задачи), както и на договорно наети 
служители.
11 
Регулирането на финансовите услуги 
попада в рамките на процедурата за 
съвместно вземане на решение на 
Съвета и на Европейския парламент 
(член 294 от ДФЕС: обикновената 
законодателна процедура). Поради 
това новите регламенти и директиви 
се приемат и от Съвета, и от Парламен ‑
та. Комисията одобрява проектите на 
технически стандарти, разработени от 
ЕБО, чрез актове за изпълнение или 
делегирани актове съгласно посочено ‑
то в регламента или директивата (вж. 
също точки 29—30).
16 Въведение
Нови моменти по отно ‑
шение на създаването 
на банков съюз
12 
Предвид продължаващата финансова 
криза, през 2012 г. държавните или 
правителствените ръководители на 
държавите от еврозоната постигнаха 
съгласие, че трябва да бъде направено 
повече за подобряване на регулира ‑
нето и надзора на банковия сектор5. 
Беше решено, че следва да се разра ‑
боти „конкретна и обвързана с крайни 
срокове пътна карта за постигането 
на истински икономически и паричен 
съюз“, включваща конкретни предло ‑
жения за запазване на целостта и ин ‑
тегритета на единния пазар в областта 
на финансовите услуги6. Банковият 
съюз е един от елементите на пътна ‑
та карта, която беше представена от 
председателя на Европейския съвет на 
26 юни 2012 г.
13 
Банковият съюз се състои от следните 
компоненти (вж. таблица 2 ):5 Среща на върха на 
държавите от еврозоната от 
29 юни 2012 г.
6 „Към един истински 
икономически и паричен 
съюз“, доклад на 
председателя на 
Европейския съвет Херман 
Ван Ромпой, 26 юни 2012 г., 
стр. 7 и „Пътна карта за 
създаване на банков 
съюз“,СOM(2012) 510 от 
12.9.2012  г.
17 Въведение
Състояние на компонентите на банковия съюзТаблица 2Компонент Статут Описание 
Единен 
надзорен ме ‑
ханизъм (вж. 
точки 14—15) На 15 октомври 2013 г. Съветът прие 
регламентите за създаване на Един ‑
ния надзорен механизъм (ЕНМ). В рамките на ЕНМ Европейската цен ‑
трална банка (ЕЦБ) ще отговаря, заедно 
с националните надзорни органи, за 
надзора на банките в еврозоната и в 
другите държави членки, които желаят 
да участват. ЕЦБ ще поеме пълните си 
надзорни функции на 4 ноември 2014 г.
Интегрирана 
рамка за 
управление на 
кризиПрез декември 2013 г. Съветът 
и Европейският парламент постиг ‑
наха съгласие относно рамката за 
възстановяване и  преструктуриране 
на банките. Рамката има цел управлението на 
намиращите се в затруднение банки 
и при необходимост закриването им по 
предвидим и  ефективен начин с  мини ‑
мално прибягване до публични средства. 
Единният механизъм за преструктури ‑
ране, след като бъде въведен, ще бъде 
органът, който прилага тези правила. 
На 20 март 2014 г. беше постигнато 
споразумение между Европейския 
парламент и Съвета относно Единния 
механизъм за преструктуриране 
(SRM). Първото четене в Европей ‑
ския парламент на предложението 
за регламент, създаващ единен 
механизъм за преструктуриране за 
банките в затруднение, се проведе на 
15 април 2014 г. След окончателното 
приемане на текста Съветът на Евро ‑
пейския съюз ще приеме регламента 
без допълнителни обсъждания.Съветът и Парламентът постигнаха 
споразумение относно създаването на 
Съвет по преструктуриране с широки 
правомощия за преструктуриране на 
банки. Съветът по преструктуриране или 
ЕЦБ, в качеството си на надзорен орган 
на банковия сектор, може да предпри ‑
ема действия за преструктуриране на 
банки в  затруднение. Споразумението 
предвижда единен фонд за преструк ‑
туриране, финансиран от налог върху 
банките, и първоначално ще се състои от 
национални звена, които постепенно ще 
бъдат обединени в течение на 8 години. 
Единният механизъм за преструктури ‑
ране ще обхване всички банки в участва ‑
щите държави членки. 
Обща система 
за гарантиране 
на депозититеЗаконодателите се споразумяха, че 
всяка държава членка следва да 
създаде схема, частично финансира ‑
на предварително, за гарантиране на 
всички депозити под 100 000 евро. Въведени са само национални схеми за 
гарантиране на депозитите. По време на 
одита Комисията все още не беше изгот ‑
вила предложение за обща европейска 
схема за гарантиране на депозитите7.
Единен 
правилникОт създаването си насам ЕБО работи 
за създаването на единен правил ‑
ник. През 2013 г. работата все още 
продължаваше. През 2012 г. шест насоки, четири 
документа за дискусии, 14 документа за 
консултации и 23 проекта на технически 
стандарти бяха публикувани за общест ‑
вена консултация, напр. за включване на 
ДКИ IV (вж. точка 29).7  Настоящата директива 
(Директива 2009/14/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 11 март 2009 г. за 
изменение на 
Директива 94/19/ЕО относно 
схемите за гарантиране на 
депозити по отношение на 
гарантирания размер 
и срока за изплащане (OB 
L 68, 13.3.2009 г., стр. 3)) 
осигурява покритие на 
депозити до 100 000 евро 
във всички държави членки 
на ЕС. През юли 2010 г. 
Комисията прие 
законодателно 
предложение за цялостно 
преразглеждане на 
директивата, което има за 
цел хармонизиране 
и опростяване на 
националните схеми за 
гарантиране на депозити, 
по‑бързо изплащане 
и подобрено финансиране 
на схемите. На Европейския 
съвет от 27—28 юни 2013 г. 
лидерите на ЕС призоваха за 
приемането на това 
предложение преди края на 
годината.
18 Въведение
ЕБО и създаването на Един ‑
ния надзорен механизъм 
(ЕНМ)
14 
През октомври 2013 г. Съветът одобри 
регламент, с който на Европейската 
централна банка се предоставя пра ‑
вомощие за упражняване на надзор 
върху банковия сектор. Той също така 
одобри изменения на Регламента за 
ЕБО8. Регламентът за ЕЦБ предвижда 
сътрудничество между ЕЦБ и ННО. 
ЕЦБ обаче ще отговаря за цялостното 
функциониране на ЕНМ. ЕЦБ ще упраж ‑
нява пряк надзор върху повечето сис ‑
темно значими банки от еврозоната, докато другите банки ще останат под 
надзора на ННО. ННО ще продължат 
да отговорят за задачи, които не са 
предоставени на ЕЦБ, например защи ‑
тата на потребителите и клоновете на 
банки на трети държави.
15 
След създаването на ЕНМ регулатор ‑
ната функция на ЕБО следва да остане 
по същество непроменена (вж. точ ‑
ка 76). По отношение на надзора обаче 
има някои области, в които е необхо ‑
димо да има яснота относно разпреде ‑
лението на отговорности между ЕБО 
и ЕЦБ (вж. точки 77—80).8  Регламент (ЕС) № 1024/2013 
на Съвета от 
15 октомври 2013 г. за 
възлагане на Европейската 
централна банка на 
конкретни задачи относно 
политиките, свързани 
с пруденциалния надзор над 
кредитните институции 
(„Регламента за ЕНМ“) (OB 
L 287, 29.10.2013 г., стр. 63).  
Регламент (ЕС) № 1022/2013 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 
22 октомври 2013 г. за 
изменение на Регламент (ЕС) 
№ 1093/2010 за създаване на 
Европейски надзорен орган 
(Европейски банков орган) 
във връзка с предоставянето 
на конкретни задачи на 
Европейската централна 
банка съгласно Регламент 
(ЕС) № 1024/2013 (OB L 287, 
29.10.2013 г., стр. 5).Фигура 3Европейският финансов надзор след въвеждането на eдинния надзорен меха ‑
низъм (ЕНМ)
Източник: Въз основа на модел на Кралския институт за международни отношения „Егмонт“.Държави, 
участващи в ЕНМ
Държави, 
неучастващи 
в ЕНМКредитни 
институции
Други финансови 
институции 
Национален 
надзорНационален 
надзорПряк надзор 
от ЕЦБ 
Национален 
надзор, цялостен 
надзор от ЕЦБЗначими 
кредитни 
институции
В рамките 
на ЕНМ 
Извън рамките 
на ЕНМ Други кредитни 
институции
19 Въведение
Създаване на Единния 
механизъм за преструкту ‑
риране (ЕМП)
16 
На 20 март 2014 г. беше постигнато 
съгласие между Европейския парла ‑
мент и Съвета относно създаването на 
Единен механизъм за преструктурира ‑
не (ЕМП). Проекторегламентът, приет 
от Европейския съвет и от Съвета, 
предвижда единен съвет по преструк ‑
туриране с широки правомощия по 
отношение на преструктурирането на 
банки. След уведомление от страна 
на Европейската централна банка за 
това, че дадена банка е в затруднено 
положение или има вероятност да из ‑
падне в такова, или по своя собствена 
инициатива, Съветът за преструктури ‑
ране ще приема схема за включване 
на банката в режим на преструктури ‑
ране. Той ще определя прилагането на 
инструментите за преструктуриране 
и използването на единния фонд за 
преструктуриране. (Вж. приложе -
ние VI  за информация относно рам ‑
ката за преструктуриране на банките 
и относно документа, третиращ 
ключови характеристики на ефектив ‑
ните режими на преструктуриране на 
Съвета за финансова стабилност).
20
 Обхват и подход  
на одита
17 
Целта на одита на Палатата беше:
 — да се оцени дали Комисията и ЕБО 
са изпълнили задоволително свои ‑
те отговорности за установяване 
на новия режим за системата за 
регулиране и надзор на банковия 
сектор, създадена през 2011 г.;
 — да се проучи доколко успешно 
функционира този нов режим по 
отношение на трансграничния 
банков надзор, оценката на устой ‑
чивостта на банките в ЕС и насър ‑
чаването на защитата на потре ‑
бителите на пазара за финансови 
продукти и услуги в ЕС;
18 
Одитната работа обхвана дейностите 
на ГД „Вътрешен пазар и услуги“ по из ‑
готвяне на законодателството относно 
финансовия сектор, по мониторинг 
на неговото прилагане и по оценка на 
въздействието му, както и дейностите 
на ЕБО по отношение на регулирането, 
надзора и защитата на потребителите. 
Одитната работа на място в тези ор ‑
гани беше извършена през 2012 г. и в 
началото на 2013 г.19 
Посещения за събиране на информа ‑
ция бяха направени при национал ‑
ните надзорни органи, централните 
банки и банковите асоциации на шест 
държави членки9. Одиторите посетиха 
ЕОЦКП, ЕОЗППО, ЕССР и Европейска ‑
та централна банка. Те също така се 
срещнаха с редица банкови надзорни 
и регулаторни органи в САЩ и Канада 
(вж. приложение I, точка 6, буква в) ). 
Първоначалните констатации и оцен ‑
ки бяха обсъдени с група от експерти 
(вж. приложение III ). Беше прегледан 
и широк спектър от академична ли ‑
тература относно бъдещия режим за 
банков надзор (вж. приложение VII ).
20 
Извършената одитна дейност позволи 
на Сметната палата да докладва отно ‑
сими към тази проблематика факти 
и да разгледа поуките, извлечени от 
одита, както и тяхната връзка с банко ‑
вия надзор при функционирането на 
ЕНМ.
21 
Подходът на одита и методите за 
събиране на одитни доказателства са 
описани по‑подробно в  приложение I .9  Чешката република, 
Германия, Испания, 
Франция, Швеция 
и Обединеното кралство.
21
 Констатации  
и оценки
22 
Направените констатации и оценки 
трябва да бъдат разглеждани в кон ‑
текста на трудните времена, които 
те отразяват, за европейския банков 
сектор като цяло, както и с оглед на 
факта, че през по‑голямата част от 
разглеждания период ЕБО е бил в своя 
начален етап.
Регулаторна реформа: 
Комисията е отговорила 
с редица регулаторни 
мерки за банковия сек ‑
тор, а ЕБО е допринесъл 
чрез разработване на 
технически стандарти 
и насоки
23 
Терминът „регулация“  се отнася до 
набор от задължителни правила, 
издадени от публичен орган или от 
частна институция, но въз основа на 
публичен мандат. Правилата се при ‑
лагат от всички регулаторни органи 
при изпълнението на техните функции. 
В областта на финансовите услуги те 
включват пруденциални правила за 
пазара (предназначени да предотвра ‑
тяват появата на субекти със съмни ‑
телна репутация или без необходимия 
финансов капацитет за операциите, 
които възнамеряват да извършват) 
и тези правила, които са насочени към 
контролиране на рисковете, свързани 
с финансовите дейности, корпора ‑
тивното управление и системите за 
вътрешен контрол, както и правила 
за извършване на стопанска дейност 
и методи за надзор10.Комисията своевременно 
е изготвила законодател ‑
ството, но …
24 
Управлението на времето следва да 
включва процедурите, осигуряващи 
предпоставки, че даден проект ще 
бъде завършен навреме: определяне 
на дейностите, последователността на 
дейностите, изчисляване на ресурси ‑
те, прогнозиране на продължителнос ‑
тта на дейностите, разработване на 
график, контролиране на изпълнение ‑
то на графика11.
25 
Г‑20 и Базелският комитет са начело на 
въвеждането на по‑засилено и по‑гло ‑
бално координирано регулиране 
на сектора на финансовите услуги. 
Комисията е участвала в преговорите 
на Г ‑20 и Базелския комитет за зако ‑
нодателството относно финансовия 
сектор. Една от най‑значимите стъпки 
в световен мащаб е споразумението 
(БАЗЕЛ III) относно това, че финан ‑
совите институции следва да пови ‑
шат нивата си на капитал, така че да 
покрият техните финансови рискове, 
и по този начин да осигурят по‑голяма 
стабилност на финансовите пазари. 
Комисията е отговорила на финансова ‑
та криза с редица регулаторни мерки. 
За въвеждането на БАЗЕЛ III в ЕС ГД 
„Вътрешен пазар и услуги“ е изготвила 
Директива IV и Регламент за капитало ‑
вите изисквания (ДКИ IV/РКИ). Другите 
важни предложения на Комисията 
за регулиране на банковия сектор са 
изложени в  приложение IV .10  Въз основа на 
определението, дадено от 
Световната банка, Legal 
Aspects of Financial Services 
Regulation and the Concept of 
a Unified Regulator , World 
Bank, Washington, DC, 2006 
[Правни аспекти на 
регулирането на 
финансовите услуги и на 
концепцията за единен 
регулатор , Световна банка, 
Вашингтон, окръг Колумбия, 
2006 г.].
11  Project Management Institute, 
Project Management Body of 
Knowledge (PMBOK Guide),  
Chapter 6 ‑ Time 
management, Fourth edition, 
2008 [Институт за 
управление на проекти, 
Система от знания за 
управление на проекти 
(Наръчник за СЗУП) , глава 6 
— Управление на времето, 
Четвърто издание, 2008 г.].
22 Констатации и оценки Таблица 3Изразходвано време на ключовите етапи от процеса на законотворчество
Начало  ДКИ  ІІ  ДКИ  ІІІДКИ ІV 
— Ди -
ректива и 
регламентДиректива за 
създаване на рамка 
за възстановяване 
и преструктуриране 
на кредитни 
институции и 
инвестиционни 
дружестваСхема за 
гаранти -
ране на 
депози -
титеПрераз -
глеждане 
на Дирек -
тивата за 
финан -
совите 
конгломе -
ратиПрераз -
глеж -
дане на 
Дирек -
тивата 
за счето -
водство -
тоПрераз -
глеждане 
на Дирек -
тивата за 
прозрач -
ностСредна 
продъл -
жител -
ност в 
седмици
Подготвителна 
работа37 7 100 77 69 63 108 69 66
Официално 
вътрешно ‑
ведомствено 
съгласуване7 6 8 2 4 3 3 3 5
Окончателно 
изготвяне на 
законодателни ‑
те актове2 0 0 1 1 3 20 8 4
Приемане от 
членовете на 
Комисията4 1 1 1 2 4 1 5 2
Приемане от 
Парламента и 
Съвета50 71 104 Неприета Неприета 65 85 85 77
Източник:  ЕСП.26 
В таблица 3  е показано изразход ‑
ваното от Комисията време за ос ‑
новните стъпки при изготвянето на 
дадена директива или регламент и при 
последващия процес на политическо 
приемане.
27 
Повечето законодателни предложения 
на ГД „Вътрешен пазар и услуги“ са 
изготвени навреме. Сметната палата 
установи, че планираните и действи ‑
телните дати за приемане на законо ‑
дателните актове в повечето случаи 
са били едни и същи. Сравняването 
на действителните дати на приемане на законодателните предложения на 
ГД „Вътрешен пазар и услуги“ с плани ‑
раните дати показва, че по време на 
финансовата криза тя своевременно 
е изготвила законодателството. Освен 
това колегиумът на членовете на 
Комисията е приел бързо предложени ‑
ята, получени от ГД „Вътрешен пазар 
и услуги“ (средно за 2,4 седмици).
23 Констатации и оценки 
… крайните срокове за 
ЕБО, както и обществе ‑
ните консултации, са били 
кратки и не е била извър ‑
шена цялостна оценка на 
въздействието от страна на 
Комисията
Крайните срокове за ЕБО са 
били кратки
28 
ЕБО играе важна роля в подготвител ‑
ната фаза на законодателния процес 
и обемът регулаторни актове и тех ‑
ните крайни срокове се определят 
предварително в законодателството. 
Тогава ЕБО изготвя техническите 
стандарти, които предоставят техни ‑
ческа информация за допълване на 
законодателните актове в областта на 
финансовите услуги. След това тези 
технически стандарти се одобряват 
от Комисията, за да им се придаде 
обвързващо правно действие.
29 
Комисията за първи път е предложила 
Директива IV и Регламент за капита ‑
ловите изисквания през юли 2011 г. 
Комисията, Съветът и Европейският 
парламент са постигнали съгласие 
относно ДКИ IV/РКИ през март 2013 г. 
На 16 април 2013 г. Европейският пар ‑
ламент е одобрил предложенията за 
ДКИ IV заедно с измененията и окон ‑
чателният текст е влязъл в сила на 
17 юли 2013 г. Датата, от която започва 
прилагането, е станала 1 януари 2014 г. 
— една година по‑късно от първона ‑
чално планирания срок.30 
ДКИ IV и РКИ позволяват на ЕБО да 
разработи повече от 100 проекта на 
регулаторни технически стандарти 
и технически стандарти за изпълне ‑
ние. Предложенията на Комисията 
относно ДКИ IV/РКИ от юли 2011 г. са 
включвали изискване ЕБО да предос ‑
тави повечето от техническите стан ‑
дарти до 1 януари 2013 г. — очакваната 
по онова време дата на прилагане на 
ДКИ IV/РКИ. Тъй като крайните срокове 
за ЕБО са останали непроменени, ЕБО 
е бил принуден да извърши работата 
си относно техническите стандарти 
въз основа на проектопредложение ‑
то на Комисията с риска, че промени 
в директивата и регламента биха 
довели до промени в техническите 
стандарти. В процеса на преговорите 
по предложенията за ДКИ IV/РКИ ЕБО 
не е бил поканен като наблюдател в за ‑
конодателния процес и следователно 
не е имал възможност систематично 
да коментира мандатите и сроковете 
на законодателния процес.
Кратки срокове за 
обществените консултации
31 
Комисията и ЕБО определят стандар ‑
тен срок за провеждане на общест ‑
вена консултация. Преди 2012 г. той 
е бил 8 седмици; от 2012 г. насам той 
е 12 седмици12.
32 
Както Комисията, така и ЕБО провеж ‑
дат консултации със заинтересованите 
страни по най‑различни начини по 
време на процеса на законотвор ‑
чество. Важна част от този процес 
е използването на обществени 
консултации.12  Това не е обвързващ 
стандарт, но се разглежда 
като необходим, така че 
външните заинтересовани 
страни да могат надлежно да 
подготвят своите отговори 
на проектите на 
законодателните 
предложения.
‑  COM(2002) 277 
окончателен от 
5 юни 2002 г. “Towards 
a reinforced culture of 
consultation and 
dialogue ‑  Proposal for 
general principles and 
minimum standards for 
consultation of 
interested parties by 
the Commission” [„Към 
утвърждаване на 
културата на 
консултации и диалог 
— Предложение за 
общи принципи 
и минимални 
стандарти за 
консултации на 
Комисията със 
заинтересованите 
страни“]. От 2012 г. 
насам се предоставят 
12 седмици.
‑  ЕБО, Public Statement 
on Consultation 
Practices [Публично 
изявление относно 
практиките за 
провеждане на 
консултации] , 
25 септември 2012 г., 
параграф 3, точка 3.
24 Констатации и оценки 
33 
Прегледът на Сметната палата показа, 
че както в Комисията, така и в ЕБО са 
били проведени няколко обществени 
консултации с кратък срок за отговор 
от страна на външните заинтересова ‑
ни страни. Например отпуснатият от 
Комисията срок от време за консул ‑
тации относно ДКИ ІІ, ДКИ III и ДКИ IV/
РКИ е бил средно 4,8 седмици. За 11 ‑те 
консултации, които ЕСП е анализира от 
2012 г., средният срок за консултации, 
провеждани от ЕБО, е бил 8,7 седмици. 
Като следствие от кратките срокове 
(вж. точки 288—30) Комисията и ЕБО 
не са спазили посочените от самите 
тях собствени най‑добри практики по 
отношение на срока от време, отпус ‑
нат на заинтересованите страни за 
представяне на техните становища, 
което е довело до риск от ограничен 
брой отговори или недостатъчно 
задълбочени отговори, по‑специално 
при банковите асоциации, което би 
могло да има за резултат законодател ‑
ни предложения с по‑лошо качество.
Комисията не е изготвила 
цялостна оценка на 
въздействието на 
законодателния пакет
34 
Всички инициативи на Комисията със 
значително въздействие, включително 
предложения за делегирани актове 
и актове за изпълнение, следва да 
бъдат подкрепени от оценка на въз ‑
действието. В нея следва да се съдър ‑
жа оценка на възможните последици 
от новите предложения за законода ‑
телни актове или политики в иконо ‑
мическата (включително във връзка 
с конкурентоспособността), социална ‑
та и екологичната област13.35 
От началото на финансовата криза 
Комисията е предприела разработ ‑
ването на множество законодателни 
предложения относно банковото дело, 
пазарите на ценни книжа, застрахо ‑
ването и пенсионното осигуряване 
(вж. приложение IV ), като а успоредно 
е изготвяла оценки на въздействието 
и проектите на законодателните пред ‑
ложения. Комисията обаче досега не 
е извършила междусекторна оценка 
на кумулативното въздействие върху 
финансовите пазари на пълния пакет 
от законодателни предложения, зася ‑
гащи финансовите институции.
Риск от неоптимално взе ‑
мане на решения от Съвета 
на надзорниците на ЕБО
36 
Членовете на Съвета на надзорни ‑
ците следва да действат независимо 
и единствено в интерес на Съюза14.
37 
Съветът на надзорниците е основният 
орган за вземане на решения на ЕБО15. 
Той се състои от ръководителите на 
националния публичен орган, компе ‑
тентен в областта на надзора върху 
кредитните институции във всяка от 
28‑те държави членки. Съгласно зако ‑
нодателството членовете на Съвета 
на надзорниците следва да действат 
независимо и обективно единстве ‑
но в интерес на Съюза. В подробния 
процедурен правилник са изложени 
разпоредбите за Съвета на надзорни ‑
ците (заседания, правила за гласуване 
и т.н.)16.13  SEC(2009) 92 от 
15 януари 2009 г.
14  Съображение 52 и член 42 от 
Регламента за ЕБО.
15  Членове 40—44 от 
Регламента за ЕБО 
(назначаване на 
председател, назначаване на 
група за медиация, 
назначаване на членове на 
група на участниците 
в банковия сектор, приемане 
на становища, препоръки 
и решения и др.).
16  Приет през януари 2011 г. 
и изменен през юли 2012 г.
25 Констатации и оценки 
38 
По време на срещите с представите ‑
ли на ЕБО и националните надзорни 
органи, те заявиха, че членовете на Съ ‑
вета на надзорниците представляват 
главно своите национални интереси. 
Палатата констатира на заседание ‑
то на Съвета на надзорниците през 
февруари 2013 г., че повечето членове 
изразяват своите национални пози ‑
ции, вместо да предлагат позиция за 
ЕС. Това е в противоречие с целта, 
посочена в законодателството.
Реформа на надзора: 
ЕБО е допринесъл за 
трансграничния надзор, 
но остават 
предизвикателства
39 
Банковият надзор представлява дей ‑
ност по мониторинг на финансовите ре ‑
зултати и операциите на банките, за да 
се гарантира, че те работят безопасно 
и благонадеждно, и че следват правила ‑
та и регламентите. Банковият надзор се 
осъществява от държавни регулаторни 
органи и се извършва, за да се предо ‑
твратят фалити на банките17. Понастоя ‑
щем в контекста на Европейския съюз 
(преди ЕНМ) надзорът на банки, из ‑
вършващи комплексни трансгранични 
дейности, се осъществява чрез взаимо ‑
действието и сътрудничеството между 
регулаторните органи на държавата по 
произход и на приемащата държава, 
които периодично се срещат, заедно 
с представителите на ЕБО, в колегиите 
от надзорни органи.
40 
С бързото интегриране на пазарите за 
финансови услуги в ЕС, както и с раз ‑
растването на концепцията за уни ‑
версално банкиране, преди кризата 
банките бяха развили значителни високорискови трансгранични дей ‑
ности както в рамките на ЕС, така и в 
световен мащаб. Надзорът на банките 
обаче беше оставен в рамките на на ‑
ционалната отговорност18.
41 
Въпреки че ЕБО има по‑голяма роля 
по отношение на надзора в ЕС в срав ‑
нение със своя предшественик — 
КЕБН, той не извършва пряк надзор 
на финансовите институции (вж. 
точка 9). ЕБО има много важна роля 
за разработването и участието в едно 
последователно прилагане на единния 
правилник, който да се използва във 
всички държави членки, както и за 
по‑голямото сближаване на надзорни ‑
те практики в целия ЕС.
42 
ЕБО е създал структура за надзор, коя ‑
то се състои от два отдела: „Анализ на 
риска“ и „Координация между държа ‑
вите по произход и приемащите дър ‑
жави“. Отделът „Координация между 
държавите по произход и приемащите 
държави“ се занимава с колегиите от 
надзорни органи и присъства и из ‑
вършва мониторинг в 44 ‑те най‑го ‑
леми колегии, извършва тематичен 
анализ и подпомага сближаването на 
надзорните практики. Той обаче има 
недостатъчен персонал: по време на 
периода на одита отделът работеше 
само с 6 служители. Отделът „Анализ 
на риска“ се занимава с тестовете за 
устойчивост (вж. точка 59) и извършва 
редовен анализ на финансовата ста ‑
билност на банковия сектор в Европа. 
Освен това той е разработил набор 
от показатели за риска, чрез които се 
получава информация, използвана при 
отчитането на секторния и банковия 
риск (т.нар. таблици на риска) и редов ‑
но предоставя оценката си на ЕССР , 
Европейския парламент, Съвета на ЕС 
и други органи на ЕС.17  Webster’s New World Finance 
and Investment Dictionary 
[Нов речник на Webster 
„Световни финанси 
и инвестиции“].
18  Alford, D., The Lamfalussy 
Process And EU Bank 
Regulation: Another Step On 
The Road To Pan‑European 
Regulation? [Процесът 
„Ламфалуси“ и банковата 
регулация в ЕС: още една 
стъпка по пътя към 
общоевропейска регулация?] , 
Annual Review of Banking & 
Financial Law (том 25: 1) 
стр. 396, 2006 г.
26 Констатации и оценки 
43 
ЕБО е допринесъл за подобряване на 
трансграничния надзор на банките 
чрез функцията си като посредник 
и координатор на работата на нацио ‑
налните надзорни органи (ННО). ЕБО 
обаче не притежава правомощието да 
взема или налага изпълнението на ре ‑
шения относно сближаването на над ‑
зорните практики и да разрешава спо ‑
рове между ННО (вж. точки 44—55). 
Освен това тестовете за устойчивост 
през 2011 г. показаха, че функцията на 
ЕБО в този основен надзорен инстру ‑
мент е ограничена (вж. точки 56—64).
… Има напредък в сбли ‑
жаването на надзорните 
практики чрез колегиите 
от надзорни органи, но то 
остава ограничено
Има напредък в ролята на 
ЕБО в колегиите от надзорни 
органи, но тя остава 
ограничена
44 
Органът допринася за насърчава ‑
не и мониторинг на ефективността, 
ефикасността и последователността 
на работата на колегиите от надзорни ‑
ци19. Такива колегии следва да бъдат 
създадени за всички финансови групи 
със значителна трансгранична дей ‑
ност в ЕС, като те следва да се срещат 
редовно и да постигат добра коор ‑
динация на надзорната дейност на 
компетентните ННО.45 
Създаването на колегиите от надзор ‑
ни органи („колегии“) беше един от 
ключовите елементи за засилване на 
сближаването на надзорните практики 
между ННО20. Съгласно законодател ‑
ството отговорността за цялостния 
надзор на организацията на банковата 
група, както и за координацията на 
колегията, се носи от надзорния орган 
на държавата по произход21.
46 
Най‑важните задачи на колегиите са22:
 — да предоставят форум за обмен на 
информация;
 — да вземат съвместното решение 
относно нивото на капитала за 
трансграничните банкови групи;
 — да предприемат съвместната оцен ‑
ка на риска;
 — да предоставят рамка за надзорни 
дейности в извънредни ситуации.
47 
ЕБО има право да участват в колегии, 
където ролята му е да рационализира 
процеса на обмен на информация. 
Целта е да насърчи сближаването 
и съгласуваността сред колегиите при 
прилагането на правото на Съюза и да 
спомогне за преодоляването на насто ‑
ящата криза и предотвратяването на 
бъдещи такива.19  Член 21 от Регламента за 
ЕБО.
20  Колегиите са установени 
в правото на ЕС 
в преразгледаната 
Директива за капиталовите 
изисквания („ДКИ II“), 
приложима от 
31 декември 2010 г. 
( Дирек тива 20 09/111/ЕО).
21  Другите участници 
в колегиите са: 
компетентните органи, 
отговарящи за надзора на 
дъщерни дружества на 
кредитна институция майка 
от ЕС или на финансово 
холдингово дружество 
майка от ЕС; компетентните 
органи на приемаща 
държава, в която са 
установени значими 
клонове; централните банки, 
когато това 
е целесъобразно; 
компетентните органи на 
трети държави, когато това 
е целесъобразно.
22  Годишен доклад на ЕБО за 
2011 г., графика 8, стр. 29.
27 Констатации и оценки 
48 
ЕБО е допринесъл за работата на коле ‑
гиите по много начини, включително 
чрез:
 — публикуване на документ за 
добри практики за постигането на 
съгласуваност по отношение на 
съдържанието и съвместимостта 
на съвместните решения;
 — провеждане на проучване за 
прилагането на насоките относно 
оперативното функциониране на 
колегиите и на решенията относно 
адекватността на трансграничния 
капитал23;
 — изготвяне на планове за дейст ‑
вие и последващи действия през 
2011 г. и 2012 г. за подобряване на 
функционирането на колегиите;
 — предоставяне на инструмент за 
обмен на информация в колегиите 
чрез ИТ‑платформа.
49 
Освен това прегледът на документаци ‑
ята показа, че ЕБО е положил сериозни 
усилия за неформално разрешаване на 
споровете между ННО (вж. точка 55). 
По този начин ролята на ЕБО като 
посредник в колегиите е допринесла 
за подобряването на тяхната рабо ‑
та. Също така до края на 2013 г. ЕБО 
е участвал в редица случаи на меди ‑
ация24. Въздействието на ЕБО върху 
сближаването на надзорните практики 
чрез колегиите обаче е било ограниче ‑
но, тъй като той не отговаря за орга ‑
низирането на колегиите (например 
за определянето на дневния ред) и не 
може официално да участва в процеса 
им на вземане на решения.В някои случаи колегиите 
отделят твърде много време 
за обсъждане на процедури, 
вместо да се съсредоточат 
върху рисковете
50 
Прегледите на досиетата с документи 
и дискусиите с ННО показаха, че в ня ‑
колко случая заседания на колегиите са 
отделили повече време за обсъждане 
на процедурни въпроси, отколкото за 
обсъждане по същество на рискове. 
Например надзорните органи на дър ‑
жавите по произход са информирали 
участниците в колегията за напредъка 
на своите банки в провежданите от ЕБО 
тестове за устойчивост, но рядко е било 
провеждано обсъждане на резултатите. 
ЕБО е изнесъл няколко презентации 
в колегиите, но досега предимно по 
оперативни въпроси. Въпреки това 
е постигнат напредък в колегиите от 
2011 г. насам чрез въвеждането на съв ‑
местни оценки на риска и съвместни 
решения, валидни за целия ЕС.
Обменът на информация 
в колегиите и документацията 
не са били пълни
51 
Съгласно законодателството колегиите 
следва да функционират въз основа 
на писмени споразумения25. Прегле ‑
дът на досиетата с документи показа, 
че досиетата на ЕБО за колегиите не 
съдържат всички ключови документи, 
като например задължителното писмено 
споразумение относно функционирането 
на колегията. Един от основните приноси 
на ЕБО в колегиите е предоставянето на 
обратна информация за надзорния орган 
на държавата по произход относно функ ‑
ционирането на колегията26. В няколко 
случая обаче в досиетата за колегиите 
липсват доказателства за предоставена 
обратна информация от страна на ЕБО. 
ЕБО не разполага с подходяща система 
за управление на документи, която да 
улеснява съхраняването на информация.23  Вече публикуваните от КЕБН 
насоки за оперативното 
функциониране на 
колегиите (GL34) 
и съвместната оценка на 
банковите рискове, както 
и съвместните решения 
относно адекватността на 
капитала на 
трансграничните банки 
в рамките на дадена колегия 
(GL39).
24  Изявление на председателя 
на ЕБО на заседание на 
Комитета по икономически 
и парични въпроси, 
30 септември 2013 г.
25  Член 42а, параграф 3 от 
Директива 2009/111/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 
16 септември 2009 г. за 
изменение на 
директиви 2006/48/ЕО, 
2006/49/ЕО и 2007/64/ЕО по 
отношение на банки 
— филиали на централни 
институции, определени 
елементи на собствения 
капитал, големи експозиции, 
надзорна уредба 
и управление при кризи 
(ОВ L 302, 17.11.2009 г., 
стр. 97).
26  Годишен доклад на ЕБО за 
2011 г., графика 8, стр. 29.
28 Констатации и оценки 
52 
ЕБО предоставя на ННО ИТ платформа 
за обмен на информация в колегиите. 
Сметната палата установи, че това 
служи като система за архивиране на 
документи, а не се използва актив ‑
но от ННО като средство за текущи 
обсъждания на рисковете извън 
провежданите ежегодно или на всеки 
две години заседания на колегиите. 
Такива обсъждания често се провеж ‑
дат двустранно, а не чрез ИТ‑платфор ‑
мите. Като се има предвид, че дадена 
колегия включва до 20 ННО, същест ‑
вува риск от това важна информация 
да не бъде предоставена на всички 
участници.
… Ролята на ЕБО в медиа ‑
цията е ограничена поради 
правни изисквания
53
 — Член 19, параграф 1 от Регламента 
за ЕБО (обвързваща медиация): 
„(…), ако даден компетентен 
орган не е съгласен с процеду ‑
рата или същността на действие 
или бездействие на компетентен 
орган на друга държава членка 
(…), Органът, по искане на един 
или повече от засегнатите компе ‑
тентни органи, може да съдейства 
на органите да постигнат съгласие 
(…). В случаите (…) и когато въз 
основа на обективни критерии 
може да се установи наличието на 
разногласие между компетентните 
органи на различни държави член ‑
ки, Органът може по своя инициа ‑
тива27 да съдейства на органите да 
постигнат съгласие (…).“ — Член 31 от Регламента за ЕБО (не ‑
обвързваща медиация): „Органът 
насърчава съгласувания отговор 
на Съюза, inter alia, чрез: (…) в) без 
да се засяга член 19, извършване на 
необвързваща медиация по искане 
на компетентните органи или по 
своя собствена инициатива; (…).“
54 
ЕБО има функцията да разрешава спо ‑
рове между ННО. Тази функция обаче 
е ограничена, тъй като ЕБО може да 
предоставя обвързваща медиация 
само в ограничени случаи, когато 
съществува специална законова раз ‑
поредба28 и само ако това е поискано 
от спорещите национални органи. 
Въпреки че е имало признаци на 
разногласие между някои ННО и ЕБО 
е установил процедури за уреждане на 
спорове, към момента на провеждане 
на одита нито един ННО не е поискал 
обвързваща медиация от ЕБО. Като 
цяло националните надзорни органи 
са предпочели да решават споровете 
двустранно, като някои от тях са из ‑
разили нежеланието си да ескалират 
споровете до равнището на ЕБО.
55 
Прегледът на досиетата с докумен ‑
ти обаче показа, че ЕБО е положил 
значителни усилия за разрешаване на 
спорове между ННО неофициално, без 
да използва процедурите по медиа ‑
ция. Освен това от последното посе ‑
щение на Европейската сметна палата 
насам ЕБО е започнал няколко случая 
на необвързваща медиация29 в резул ‑
тат на разследванията на потенциални 
нарушения на европейското право.27  Правомощията на ЕБО за 
провеждане на обвързваща 
медиация бяха разширени 
в новата Директива и новия 
Регламент за капиталовите 
изисквания (ДКИ IV/РКИ). 
Независимо от това 
правомощието за 
провеждане по „собствена 
инициатива“ трябва да бъде 
конкретно посочено във 
вторичното 
законодателство, което 
предвижда мандата за 
обвързваща медиация.
28  По време на одита на 
Сметната палата обвързваща 
медиация се е предвиждала 
само в няколко случая, 
между които: вземане на 
съвместно решение за 
определяне на даден клон 
като „значим“ и на 
съвместно решение за 
определяне на 
адекватността на собствения 
капитал, изискван на 
консолидирано и на 
индивидуално ниво.
29  Освен ролята за провеждане 
на „обвързваща медиация“, 
изисквана съгласно 
конкретни законодателни 
разпоредби, ЕБО може също 
така да изпълнява обща 
координационна роля чрез 
извършване на 
„необвързваща медиация“ 
или по искане на 
компетентните органи, или 
по своя собствена 
инициатива (член 31 от 
Регламента за ЕБО).
30  Член 21, параграф 2 от 
Регламента за ЕБО.
31  Резултатите са били 
публикувани само за 
90 банки. Поради несъгласие 
относно определението за 
базов собствен капитал от 
първи ред, една банка не 
е разрешила на ЕБО да 
публикува изчислените от 
него резултати.
32  Тестът е обхванал над 65 % 
от общите активи на 
банковата система в ЕС 
и най‑малко 50 % от 
националните банкови 
сектори във всяка държава 
— членка на ЕС. Тъй като 
по‑голямата част от 
банковите активи в дадена 
държава са държани от 
банкови групи, извършващи 
дейност в друга държава 
членка, никоя друга 
независима банка не е била 
включена в теста, тъй като 
държавата в достатъчна 
29 Констатации и оценки 
Реформа на надзора: 
роля на ЕБО по отноше ‑
ние на тестовете за 
устойчивост
Проблеми с надеждността 
на тестовете за устойчивост 
на банките от 2011 г., но …
56 
Съгласно Регламента за ЕБО той може 
да предприема и да координира 
провеждането на тестове за устойчи ‑
вост в рамките на ЕС, за да се оцени 
устойчивостта на финансовите инсти ‑
туции, и по‑специално „системният 
риск“. ЕБО следва да следи за това, на 
национално равнище да се прилага 
последователна методология при 
провеждането на такива тестове, и да 
отправя препоръка до компетентния 
орган за отстраняване на установени 
при теста за устойчивост проблеми30.
57 
През 2011 г. ЕБО е провел тест за 
устойчивост на 91 банки31 в 21 страни 
от ЕС32. Целта е била да се оцени устой ‑
чивостта на банковата система в ЕС 
и платежоспособността на отделните 
институции33. Платежоспособността 
на банките е била оценена спрямо 
референтен показател, определен по 
отношение на базовия собствен капи ‑
тал от първи ред34, определен на 5 % 
от стойността на рисково претеглени ‑
те активи. Тестът за устойчивост също 
така е довел до подробно оповестява ‑
не на данни за банките.ЕБО е имал ограничен 
правен мандат и персонал 
за провеждане на теста за 
устойчивост през 2011 г.
58 
Самият тест за устойчивост е бил 
извършен „отдолу–нагоре“. Европей ‑
ската комисия и ЕЦБ са разработили 
съответно базовия сценарий35 и не ‑
благоприятния сценарий36. Банките 
сами са приложили неблагоприятния 
сценарий и са изчислили резултатите. 
ННО са имали пряк контакт с банките 
и са извършили първата проверка на 
качеството на резултатите на банки ‑
те. Ролята на ЕБО е била да осигури 
методологическата рамка37 и да коор ‑
динира работата на ННО, както и да 
извърши проверки за съответствие 
на предоставените от ННО данни на 
банките.
59 
Прегледът на ЕБО на данните е бил 
извършен от 10 командировани на ‑
ционални експерти и пет служители 
на ЕБО. Проверките на качеството са 
спомогнали за намаляване на несъот ‑
ветствието на данните. Въпреки това, 
големият мащаб на теста (обхващащ 
91 банки), ограниченият период от 
време (четири месеца) и ограниченият 
мандат и правен обхват на ЕБО (той не 
е определил сценариите, не е извър ‑
шил изчисленията на резултатите и не 
е имал пряк достъп до банките) са 
затруднили извършването на подроб ‑
ни проверки на данните на банките. 
Всички тези фактори са повлияли вър ‑
ху общата надеждност на резултатите 
от теста за устойчивост.степен е била обхваната от 
включването на активи, 
консолидирани в рамките на 
тези банкови групи.
33  Тестовете за устойчивост, 
извършени от Комитета на 
европейските банкови 
надзорници преди 2011 г., не 
бяха включени в обхвата на 
одита.
34  Базелският комитет по 
банков надзор, чиито 
правила „Базел III“ формират 
основата за глобална 
банкова регулация, се 
съсредоточава върху 
съотношението на базовия 
собствен капитал от първи 
ред, който по същество се 
състои само от собствения 
капитал и неразпределена 
печалба.
35  Предполагаемия консенсус 
по отношение на развитието 
на икономиката.
36  Неблагоприятният сценарий 
е бил определен от ЕЦБ въз 
основа на съгласуван набор 
от рискове към декември 
2010 г., чрез използване на 
прогнозите на Комисията от 
есента на 2010 г. като базов 
показател; Opening 
Statement Publication of the 
2011 EU‑wide Stress Test 
Results [Встъпително 
изявление относно 
публикуването на 
резултатите от 
общоевропейския тест за 
устойчивост, проведен през 
2011 г.], Лондон, 15 юли 2011 г.
37  Методологическата рамка 
(51 страници) включва 
основните характеристики 
на теста (напр. обхват, 
времева перспектива 
и референтна дата) 
и допусканията, направени 
за целите на теста (напр. 
статичен счетоводен баланс, 
нулев растеж и постоянен 
стопански микс), както 
и техническите насоки 
и определенията (напр. 
различните елементи на 
капитала, начините за 
боравене с хеджиращи 
позиции, елементите, които 
да бъдат отразени 
в движението на печалбите 
и загубите).
30 Констатации и оценки 
Тестове за устойчивост през 2011 г. и примери за последващите нови капита ‑
лови нужди до края на 2013 г.
Януари 2011 г.: ЕБО оповестява теста за устойчивост за 2011 г.
15 юли 2011 г.: ЕБО публикува резултатите от теста за устойчивост на 90 банки38. Осем банки (пет испански, 
две гръцки и една австрийска) са под капиталовия праг от 5 %. Беше установена обща капиталова недоста ‑
тъчност в размер на 2,5 милиарда евро.
10 октомври 2011 г.: Белгия, Франция и Люксембург постигат съгласие за преструктурирането на Dexia и за 
предоставянето ѝ на финансова гаранция в размер до 90 милиарда евро. В теста за устойчивост Dexia беше 
оценена като една от най‑сигурните банки в Европа (поставена на 13 от 91 места).
Май 2012 г.: Bankia, най‑големият притежател на активи в недвижими имоти в Испания, е национализиран 
и отправя искане за спасителен пакет в размер на 19 милиарда евро. Освен това дружеството поправя отчета 
за приходите и разходите за 2011 г. от първоначална печалба от 309 милиона евро на загуба от 4,3 милиар ‑
да евро. В теста за устойчивост (неблагоприятния сценарий) съотношението на базовия собствен капитал от 
първи ред на Bankia спадна на 5,4 % в края на 2012 г., но все още над изисквания минимален праг от 5 %.
2012 г.: Испанските органи възлагат тест за устойчивост39 на 14 банкови групи, които обхващат 90 % от испан ‑
ската банкова система. В проучването общите капиталови нужди при неблагоприятен сценарий се оценяват 
на близо 60 милиарда евро. Също така, по изчисления в него, в рамките на тригодишен период испанските 
банки ще понесат общи загуби от кредити в размер на 270 милиарда евро.
Началото на 2013 г.: SNS Bank (дъщерно дружество на SNS Reaal) е национализирано от правителството на Ни ‑
дерландия. Банката е понесла сериозни загуби от притежаваните от нея недвижими имоти, особено от тези 
в чужбина. В теста за устойчивост през 2011 г. съотношението на базовия собствен капитал от първи ред на 
SNS е 8,4 % — доста над изисквания минимум от 5 %, като в края на 2012 г. пада на 7 %.
В края на 2013 г.: Двете най‑големи банки в Словения — Nova Ljubljanska banka (NLB d.d.) и Nova Kreditna 
Banka Maribor (NKBM d.d.), са подложени на преглед на качеството на активите и тест за устойчивост40. В срав ‑
нение с оценката в прегледа на ЕБО от 2011 г., когато не се установява недостиг на капитал, в резултат на 
прегледа от 2013 г. се налага словенското правителство да рекапитализира NLB d.d. с 1,151 млрд. евро и NKBM 
d.d. — с 870 милиона евро.
38 Една банка отказа да разреши публикуването на всички данни за нея.
39 Осъществен от Oliver Wyman, независимо външно консултантско дружество.
40  Обширен преглед е бил извършен от Oliver Wyman, Roland Berger, Deloitte, EY, CBRE, Jones Lang LaSalle, Cushman & Wakefield and Colliers 
(вж. съобщение за пресата на Словенска банка от 12 декември 2013 г.).Каре 1
31 Констатации и оценки 
60 
Проведеният от ЕБО тест за устойчи ‑
вост е представлявал изчисление на 
потенциалния недостиг на капитал. 
Тестът за устойчивост е бил един от 
няколко надзорни инструмента, из ‑
ползвани за оценка на устойчивостта 
на отделните институции, както и на 
цялостната устойчивост на систе ‑
мата41. Той не е включвал оценка на 
качеството на активите на банките 
или на тяхното обезпечение, нито пък 
е тествал ликвидността на банката.
61 
Поради посочените в точки 59—60 
причини тестовете за устойчивост не 
са могли да идентифицират пробле ‑
мите в някои европейски банки, които 
по‑късно е трябвало да бъдат спасява ‑
ни от затруднения (вж. каре 1 ).
… процедурата по река ‑
питализация през 2012 г. 
е допринесла за възстано ‑
вяване на доверието
62 
Тестът за устойчивост през 2011 г. 
беше последван от процедура по река ‑
питализация през 2012 г.42. Целта беше 
да се засилят капиталовите позиции 
на подбрани банки чрез създаване 
на извънреден и временен капиталов 
буфер. ЕБО изиска увеличаване на 
съотношението на базовия собствен 
капитал от първи ред43 на 9 % до края 
на юни 2012 г.44.63 
ЕБО осъществи контрол върху изпъл ‑
нението на плановете за рекапитали ‑
зация на банките и издаде окончател ‑
ния доклад на 3 октомври 2012 г. Като 
цяло процедурата по рекапитализация 
доведе до увеличаване на капитало ‑
вата позиция на банките с повече от 
200 милиарда евро. 27 банки с първо ‑
начален недостиг бяха представили 
планове по отношение на капитала 
и бяха засилили своята капиталова по ‑
зиция с 116 милиарда евро45. Процеду ‑
рата по рекапитализация допринесе за 
възстановяване на доверието в банко ‑
вия сектор46.
64 
Не беше въведен механизъм за 
преструктуриране или предпазен 
финансов механизъм на равнището на 
ЕС за провеждането на тестовете за 
устойчивост с цел пряка подкрепа за 
банките. Бяха необходими национални 
ad hoc  решения за инжектиране на 
капитал в онези банки, които по‑късно 
бяха оценени като слаби и които не 
успяха да увеличат капитала си на фи ‑
нансовите пазари, като по този начин 
поставиха под натиск бюджетите на 
националните правителства. Ситуа ‑
цията в САЩ беше различна, където 
преди тестовете за устойчивост бяха 
въведени финансови предпазни меха ‑
низми (вж. приложение V ).41  ЕБО, Overview of the EBA 201 1 
banking EU‑wide stress test  
[Преглед на проведения от 
ЕБО през 201 1 г. 
общоевропейски тест за 
устойчивост на банковите 
институции] , 18 март 2011 г.
42 На 26 октомври 2011 г. 
държавните 
и правителствените 
ръководители на държавите 
от еврозоната постигнаха 
съгласие по набор от 
всеобхватни мерки за 
възстановяване на 
доверието. Една от тях беше 
провеждането на процедура 
по рекапитализация. Други 
мерки бяха свързани 
с опрощаване на дълга на 
Гърция и финансиране на 
Европейския инструмент за 
финансова стабилност 
(ЕИФС).
43  Базовият собствен капитал 
от първи ред спрямо 
рисково претеглените 
активи.
44  ЕБО, Capital buffers for 
addressing market concerns 
over sovereign exposures  – 
Methodological note 
[Капиталови буфери за 
справяне с опасенията на 
пазара относно 
експозициите в държавен 
дълг – Методологична 
бележка ], 8 декември 2011 г.
45  ЕБО, Final report on the 
implementation of Capital Plans 
following the EBA’s 201 1 
Recommendation on the 
creation of temporary capital 
buffers to restore market 
confidence [Окончателен 
доклад относно 
изпълнението на плановете 
на банките по отношение на 
капитала след препоръката 
на ЕБО от 201 1 г. за създаване 
на капиталови буфери с цел 
възстановяване на 
доверието на пазара] , 
3 октомври 2012 г.
46  След рекапитализацията на 
банките борсовият индекс 
MSCI Europe Financials 
отбелязва стабилна 
възходяща тенденция.
32 Констатации и оценки 
Реформа на надзора: 
нужно е по‑нататъшно 
развитие на защитата на 
потребителите и ключо ‑
вите системи за 
управление
… Минимални ресурси 
и малък брой членове 
с право на глас с пълен ман ‑
дат в областта на защитата 
на потребителите
65 
Защитата на потребителите може да 
се определи като: „гарантиране на 
интересите на потребителите от гледна 
точка на качеството, цената и безопас ‑
ността, обикновено в законоустано ‑
вена рамка“47. Във финансовия сектор 
специфичните въпроси за защита на 
потребителите включват сигурност на 
продукта, прозрачност, пълна и точна 
информация, нелоялни търговски прак ‑
тики, реализиране на обезпечението, 
медиация и разглеждане на жалби.
66 
Член 9, параграф 1 от Регламента 
за ЕБО: „Органът има водеща роля 
в насърчаването на прозрачността, 
яснотата и справедливите условия на 
пазара на потребителски финансови 
продукти или услуги в рамките на въ ‑
трешния пазар, включително чрез:
 — събиране и анализ на данни 
и изготвяне на доклади относно 
потребителските тенденции;
 — извършване на преглед и координи ‑
ране на образователни инициативи 
и инициативи за финансова грамот ‑
ност на компетентните органи;
 — разработване на стандарти за обу ‑
чение за сектора; както и
 — принос към разработването на 
общи правила за разкриване на 
информация.“Недостатъчно ресурси за 
защита на потребителите
67 
Като последица от финансовите сътре ‑
сения не беше отдаден висок прио ‑
ритет на защитата на потребителите: 
през 2011 и 2012 г. ЕБО съсредоточи 
усилията си върху справянето със сис ‑
темния риск, което беше приоритет 
на почти всички национални и между ‑
народни регулатори. За тази дейност 
бяха разпределени само малък брой 
членове на персонала. Например 
в края на 2013 г. отделът за защита на 
потребителите беше в състав от само 
двама служители. Постът на ръко ‑
водител на отделао беше вакантен 
в продължение на няколко месеца. 
През 2011 г. в Съвета на надзорниците 
не бяха обсъждани въпроси, свърза ‑
ни със защитата на потребителите; 
председателят просто отбелязваше 
необходимостта проблемите на потре ‑
бителите да се придвижат по‑напред 
в списъка с приоритети на ЕБО. През 
2012 г. ЕБО се зае с повече работа 
по въпросите на защитата на потре ‑
бителите, което доведе до няколко 
обсъждания в Съвета на надзорниците 
и публикуването на редица документи 
през 2013 г.
68 
Трите европейски надзорни органа 
(ЕНО)48 имат за цел защитата на потре ‑
бителите. Това води до известно при ‑
покриване, тъй като потребителите 
могат да закупят застраховка от банка 
или от застрахователно дружество или 
да закупят инвестиционни продукти от 
банка или инвестиционно дружество. 
Следователно ЕНО са длъжни да коор ‑
динират своята работа по отношение 
на защитата на потребителите, което 
усложнява допълнително управление ‑
то, когато те трябва да вземат съгла ‑
сувани решения относно защитата на 
правата на потребителите.47  Източник:  QFinance 
Dictionary ( http://www.
qfinance.com/dictionary ).
48  ЕБО, ЕОЗППО и ЕОЦКП.
33 Констатации и оценки 
Малко членове с право на 
глас имат пълен мандат за 
защита на потребителите
69 
Защитата на потребителите е органи ‑
зирана по различен начин във всяка 
държава членка (вж. таблица 4 ). 
В много държави членки, където 
отговорността е споделена, мандатът 
на ННО за защита на потребители ‑
те е по‑скоро ограничен, тъй като 
тяхната основна отговорност е да 
гарантират цялостната финансова ста ‑
билност, а не толкова да се занимават 
с конкретни проблеми във връзка със 
защитата на потребителите.70 
Освен ННО съществуват 41 компетент ‑
ни органа, които имат някаква отго ‑
ворност при защитата на интересите 
на потребителите на национално ниво. 
Разнообразието на националните 
режими за защита на потребителите 
прави невъзможно ЕБО да има единно 
звено за контакт във всяка държава 
членка, което затруднява допълнител ‑
но неговите действия в тази област.
49  Член 40, параграф 5 от 
Регламента за ЕБО.Таблица 4Мандат на ННО за защита на потребителите
Държава
Белгия 
България
Чешка република
Дания
Г ермания
Естония
Ирландия
Гърция
Испания 
Франция
Италия
Кипър
Латвия
Литва
Люксембург
Унгария
Малта
Нидерландия
Австрия
Полша
Португалия 
Румъния
Словения
Словакия
Финландия
Швеция 
Обединено кралство
Няма мандат X X
Споделен 
мандатX X X X X X X X X X X X X X X X X
Единствена 
отговорностX X X X X X
Няма 
информацияX X
Източник: ЕБО.
71 
Когато Съветът на надзорниците об ‑
съжда въпрос, който не е в мандата на 
ННО с право на глас, последният може 
да бъде придружаван от представи ‑
тел на съответния национален орган, 
който няма право на глас49. Незави ‑
симо от това обаче през 2011 и 2012 г. 
представители на национални органи за защита на потребителите не са 
присъствали на заседания на Съве ‑
та на надзорниците, когато са били 
обсъждани въпроси, свързани със 
защитата на потребителите (лицата, 
придружаващи членовете с право на 
глас, са работили или за ННО, или за 
централната банка).
34 Констатации и оценки 
Ограничен правен мандат на 
ЕБО
72 
Обхватът на дейност на ЕБО, както 
е определен в член 1, параграф 2 от 
Регламента за ЕБО, не включва ди ‑
рективи, свързани със защитата на 
потребителите, с изключение на малка 
част от Директивата за платежните 
услуги. Първият мандат, даден на ЕБО 
за разработване на технически стан ‑
дарти в тази област, е за Директивата 
за ипотечните кредити (ДИК), приета 
през февруари 2014 г.
… ЕБО все още не е въвел 
ключови вътрешни сис ‑
теми с цел гарантиране 
на ефикасно и ефективно 
изпълнение
73 
Показателите за изпълнение позво ‑
ляват да се измери напредъкът към 
постигането на целите на дадена орга ‑
низация. В институциите и агенциите 
на ЕС се използват системи за измер ‑
ване на изпълнението, например под 
формата на ключови показатели за 
изпълнението (КПИ), с които се оце ‑
няват ключови дейности или ефектът 
от дейностите, с които е ангажирана 
институцията или агенцията.74 
Досега ЕБО не е въвел всеобхватна 
система за измерване на изпълнение ‑
то по отношение на своите основни 
области на работа. В зависимост от 
областите на дейност могат да бъдат 
определени различни КПИ50. Незави ‑
симо от това, че в своя многогодишен 
план за политиката относно персонала 
за периода 2014—2016 г. ЕБО много 
подробно обосновава необходимостта 
от допълнителни ресурси през 2014 г., 
няма документ, който ясно да обвърз ‑
ва средносрочните цели и задачи с по ‑
требностите от набиране на персонал.
Реформа на надзора: 
променящата се роля на 
ЕБО
75 
С оглед на въвеждането на ЕНМ ЕЦБ 
може само да приема насоки и пре ‑
поръки и да взема решения, които 
са подчинени и съобразени с регула ‑
торните и техническите стандарти за 
изпълнение, разработени от ЕБО51.
76 
След въвеждането на ЕНМ ролята на 
ЕБО при разработването на регулации 
ще остане непроменена по същество 
(вж. параграфи 14 и 15). Например ЕБО 
следва да продължи да разработва 
и да допринася за последователното 
прилагане на единния правилник и да 
засилва сближаването на надзорните 
практики в целия Съюз52.50  Например броят на 
получените онлайн 
запитвания и средният срок 
за отговор, броят на 
получените отзиви на 
обществените консултации 
и времето, отделено за 
анализирането им, броят на 
добавените точки 
в програмите на колегиите 
годишно, броят часове за 
обучение на член на 
професионалния персонал, 
% от колегиите от 
надзорници, които 
използват активно ИТ 
платформа за обмен на 
информация и т.н.
51  Член 4, параграф 3 от 
Регламент (ЕС) № 1024/2013 
(Регламент за ЕНМ).
52  Съображение 4 от 
Регламент (EС) № 1022/2013.
35 Констатации и оценки 
77 
Въпреки това обаче има области, 
в които е налице липса на яснота 
относно възлагането на отговорности 
между ЕБО и ЕЦБ:
 — ЕБО ще продължи да отговаря за 
разработването и поддържането 
на европейски наръчник за надзор 
над финансовите институции в Съ ‑
юза, което определя най‑добрите 
надзорни практики по отношение 
на методологиите и процесите53. 
И ЕБО, и ЕЦБ обаче работят по 
„наръчници за надзор“ и не е ясно 
какво ще включва всеки един от 
тези наръчници. Съществува риск 
от противоречащи си или неясни 
правила/насоки и също така от 
дублиране на работа. Освен това 
може да се създаде объркване 
в държавите, участващи в ЕНМ, 
относно това в коя ситуация кой 
наръчник ще бъде валиден.
 — Въпреки че ЕБО отговаря за 
предприемането и координаци ‑
ята на общоевропейски тестове 
за устойчивост, компетентните 
органи отговарят за провеждането 
им. Съществува обаче неяснота 
относно това кой носи крайната 
отговорност за тези тестове.
 — Съгласно законодателството ЕЦБ 
следва да развива контакти и да 
сключва административни догово ‑
рености с надзорните органи и ад ‑
министрациите на трети държави 
и с международни организации, 
без да се дублира ролята на ЕБО54.78 
В законодателството се посочва, че 
ЕЦБ и компетентните национални 
органи на държавите — членки на ЕС 
извън ЕНМ следва да сключат мемо ‑
рандум за разбирателство, в който 
се определя начинът, по който двете 
страни ще си сътрудничат при изпъл ‑
нението на своите надзорни задачи55. 
Тези меморандуми ще представляват 
двустранно сътрудничество между 
основните банкови надзорни органи 
в ЕС, а не силна координация чрез ЕБО.
79 
По този начин мандатът на ЕБО на ‑
пример по отношение на ролята му 
в колегията от надзорници може да 
бъде поставен под въпрос, ако ЕЦБ 
постигне съгласие относно надзорни 
практики с надзорните органи в дър ‑
жавите членки извън ЕНМ.
80 
Освен това съставът на персонала на 
ЕБО, както е изложено в параграфи 10 
и 677, зависи от членовете на персона ‑
ла от ННО (национални експерти или 
краткосрочна помощ по конкретни 
задачи), както и договорно наети ‑
те служители. За длъжности, които 
включват разработването на полити ‑
ки, ЕБО набира служители предимно 
от ННО или банковия сектор. Едно от 
практическите предизвикателства при 
развитието на ЕНМ ще бъде необходи ‑
мостта от набиране на персонал, който 
да работи в ЕЦБ (ЕНМ) и ЕБО. И двете 
институции ще се конкурират на един 
и същи пазар на труда. ЕЦБ планира да 
назначи около 1 000 експерти, а ЕБО 
възнамерява да увеличи повече от два 
пъти своя персонал от 94 на 199 души 
между 2012 и 2016 г.53  Член 1, параграф 5, буква а), 
подточка i) от Регламент (ЕС) 
№ 1022/2013.
54  Съображение 31 от 
Регламента за ЕНМ.
55  Член 3, параграф 1 от 
Регламента за ЕНМ.
36
 Заключения  
и препоръки
81 
Палатата оцени извършената от Коми ‑
сията реформа на законодателството 
за банковия сектор и създаването на 
ЕБО и неговата дейност при определя ‑
нето на новата система за регулация 
и надзор на банковата система, уста ‑
новена през 2011 г., като важни първи 
стъпки в отговор на финансовата кри ‑
за. Бяха установени обаче пропуски 
във функционирането на новия режим 
по отношение на трансграничния бан ‑
ков надзор, оценката на устойчивостта 
на банките в ЕС и насърчаването на 
защитата на потребителите на пазара 
за финансови продукти или услуги 
в ЕС. Те са обобщени по‑долу, като 
Палатата отправя набор от препоръки, 
които да бъдат разгледани от лицата, 
определящи политиките, и от институ ‑
циите, които, участват в регулаторните 
и надзорните действия в отговор на 
финансовата криза.
82 
ЕБО е осигурил първите елементи на 
нова регулаторна и надзорна система 
за банковия сектор в рамките на на ‑
личните ресурси и ограничените зако ‑
нови правомощия. По този начин той 
е постигнал, в рамките на възможното, 
своята цел да способства за кратко ‑, 
средно ‑ и дългосрочната стабилност 
и ефективност на финансовата сис ‑
тема. В контекста на новосъздадения 
ЕНМ към ЕЦБ е необходимо по‑на ‑
татъшно прецизиране на функциите 
и отговорностите, особено между ЕЦБ, 
ННО и ЕБО по отношение на надзорни ‑
те задачи в целия ЕС.Регулаторна реформа
83 
Като цяло Комисията действа своевре ‑
менно при подготовката на законода ‑
телството за банковия сектор. Въпре ‑
ки това обаче, строго определените 
срокове, произтичащи от глобалните 
споразумения в Г ‑20 и Базелския ко ‑
митет, и забавянията в политическите 
преговори съкратиха времето, което 
външните заинтересовани страни има ‑
ха на разположение, за да предоставят 
своите предложения посредством 
обществена консултация. В допълне ‑
ние, това е съкратило сроковете за 
изготвяне на техническите стандарти 
от ЕБО и Органът не е имал възмож ‑
ност систематично да коментира ман ‑
датите и сроковете в законодателния 
процес. Независимо от факта, че през 
последните години бяха изготвени 
много законодателни предложения 
(а понастоящем други са в процес на 
подготвяне), нямаше междусекторна 
оценка на въздействието на целия 
пакет от предложения.
37 Заключения и препоръки 
Препоръка 1
Следва да се предвиди достатъчно 
време за изготвянето на проектите 
и за консултация и следва да бъде 
взет под внимание анализът на 
междусекторното въздействие.
— Законодателят би могъл да вземе 
предвид времето, необходимо за 
изготвянето на техническите стан ‑
дарти, а законодателните пред ‑
ложения на Комисията следва да 
предоставят достатъчно време на 
ЕБО за разработването на техни ‑
ческите стандарти. За тази цел ЕБО 
може да бъде поканен от законо ‑
дателя като наблюдател в законо ‑
дателния процес или да му бъде 
дадена възможност да коментира 
законодателните предложения, 
които предвиждат определена 
роля за ЕБО.
— Комисията и ЕБО следва да се 
придържат към своите собствени 
насоки за най‑добри практики по 
отношение на сроковете, давани 
на външните заинтересовани стра ‑
ни, за да предоставят мнението си 
при обществените консултации.
— Комисията следва да извърш ‑
ва междусекторен анализ на 
въздействието на целия пакет 
от предложения. Следва да се 
обмисли използването на външен 
оценител, който има необходимия 
експертен опит, за да проведе 
толкова сложна процедура.
Надзорни процеси: после ‑
дици за надзорната функ ‑
ция на ЕБО
84 
ЕБО допринесе за подобряването на 
трансграничния надзор на банките 
чрез дейността си по улесняване 
и координиране на работата на ННО 
и чрез регулаторната си роля при разработването на единен правилник 
и общ наръчник за надзор. Въпреки 
това обаче ЕБО не разполага с право ‑
мощия и подходящ законен мандат 
да взема или да налага изпълнението 
на решения относно сближаването на 
надзорните практики и да разрешава 
спорове между ННО. Логично прино ‑
сът на ЕБО за сближаване на надзор ‑
ните практики като цяло беше относи ‑
телно ограничен.
Колегии от надзорници
85 
Колегиите от надзорници съществуват 
за трансграничните банкови групи — 
т.е. такива, които имат значими дъщер ‑
ни дружества или клонове в различни 
държави членки. ЕБО има правото да 
участва в пълна степен в тези коле ‑
гии, с оглед да организира процеса 
на обмен на информация и да насър ‑
чава сближаването и съгласуваността 
между колегиите при прилагането на 
правото на Съюза. Въпреки това обаче 
заседанията на колегиите често са 
били използвани повече за обсъждане 
на процедурни въпроси, отколкото за 
обсъждане на рисковете по същество. 
В резултат приносът на ЕБО за сближа ‑
ването на надзорните практики чрез 
колегиите беше относително ограни ‑
чен, а обменът на информация — не ‑
оптимален. В новата надзорна структу ‑
ра след въвеждането на ЕНМ съставът 
и броят на надзорните колегии ще се 
промени. Те ще продължат да имат ва ‑
жна роля за тези трансгранични банки, 
които имат значими дъщерни друже ‑
ства или клонове в държави членки, 
които не са участващи държави.
38 Заключения и препоръки 
Препоръка 2
ЕБО следва да продължи да 
насърчава ефективността на 
колегиите от надзорници.
— ЕБО следва и занапред да насърча ‑
ва колегиите да обсъждат риско ‑
вете, като например да оценяват 
системните рискове, да обсъждат 
таблиците на риска и тестовете за 
устойчивост и т.н. В този кон ‑
текст ЕБО следва да осигури във 
вътрешноорганизационен план 
тясно сътрудничество между над ‑
зорния екип и екипа за анализ на 
риска на колегиите.
— За да бъде от полза за национал ‑
ния надзорен орган и с оглед 
да съхрани сведенията за себе 
си, ЕБО следва да гарантира, че 
винаги се дава обратна връзка 
на националния надзорен ор ‑
ган и че тя винаги е подробно 
документирана.
— ЕБО следва да насърчава по‑актив ‑
но използването от страна на коле ‑
гиите на ИТ платформи като форум 
за обмен на информация, а не 
само като системи за архивиране.
— ЕБО следва да въведе система за 
управление на документите, за да 
се улесни запазването на сведени ‑
ята и да се гарантира дългосроч ‑
ната ефикасност и ефективност на 
работата му.
Тестове за устойчивост на 
банките
86 
Ролята на ЕБО беше да улеснява 
и координира тестовете за устойчи ‑
вост през 2011 г., но не разполагаше 
нито с персонал, нито с необходимия 
мандат, за да гарантира надеждност 
на провеждането им. Освен това тестът за устойчивост беше проведен 
без финансови предпазни мерки на 
равнището на ЕС. Въпреки че те ‑
стът за устойчивост, проведен през 
2011 г., беше полезен за започването 
на рекапитализацията на голям брой 
банки, той разкри също така ограни ‑
ченията на такива прегледи, когато не 
са съчетани с оценка на качеството на 
портфейла от активи. 
Препоръка 3
За надеждността на тестовете 
за устойчивост на банките са 
необходими ясен и  широкообхватен 
мандат и  достатъчно опитен 
персонал. Следва да бъдат 
създадени общоевропейски 
механизми запреструктуриране, 
които да работят ефикасно.
— Органът, отговорен за провежда ‑
нето на теста за устойчивост, след ‑
ва да има ясен и широкообхватен 
мандат, както и достатъчно опитен 
персонал, за да гарантира надежд ‑
ност на прегледа.
— Лицата, отговорни за определяне ‑
то на политиката на ЕС, следва да 
се стремят да гарантират въвеж ‑
дането на механизми за преструк ‑
туриране и подходящи предпазни 
финансови мерки, които са съо ‑
бразени с мащаба и структурата на 
трансграничната банкова дейност.
39 Заключения и препоръки 
Защита на потребителите
87 
ЕБО не съумя да изпълни своя мандат 
за защита на потребителите поради 
липсата на ресурси, правни ограниче ‑
ния и факта, че националните органи 
за защита на потребителите не са 
достатъчно представени в процеса на 
вземане на решения в ЕБО. Много от 
членовете на Съвета на надзорниците 
имат само ограничен мандат за защита 
на потребителите или въобще нямат 
такъв. Съществува риск от неоптимал ‑
но вземане на решения не само в Съ ‑
вета на надзорниците, но и в постоян ‑
ните комитети и подгрупи, където са 
представени държавите членки.
88 
Друг въпрос е, че и трите европей ‑
ски надзорни органа (ЕНО) имат за 
цел защитата на потребителите. Това 
води до известно припокриване, тъй 
като потребителите могат да закупят 
застраховка от банка или от застра ‑
хователно дружество. Следователно 
ЕНО са длъжни да координират своята 
работа по отношение на защитата на 
потребителите, както и процеса на 
вземане на решения, което усложня ‑
ва допълнително управлението при 
защитата на правата на потребителите.
Препоръка 4
Необходими са засилени мерки 
за защита на потребителите във 
финансовия сектор на ЕС.
— Следва да се обмисли как могат 
да се използват по‑ефикасно 
и по‑ефективно административ ‑
ните ресурси на равнището на ЕС, 
за да се насърчава защитата на 
потребителите в ЕС.Подпомагащи дейности
89 
Предпоставка за ефективното изпъл ‑
нение на мониторинга е въвеждането 
на система за измерване на изпълне ‑
нието, като се използват например 
ключови показатели за изпълнението. 
ЕБО все още не е въвел такава систе ‑
ма, за да следи за това осъществява ‑
ната от него дейност да бъде ефикасна 
и ефективна.
Препоръка 5
Въвеждане на система за измерване 
на изпълнението
— ЕБО следва да въведе система за 
измерване на изпълнението за 
основните дейности, за да просле ‑
дява успеха при постигането на 
своите цели като организация.
Последици за ЕНМ
90 
В своята регулаторна функция ЕБО 
има мандат да разработва технически 
стандарти и би могъл да използва 
ефективно своите експертни позна ‑
ния, за да продължи да изпълнява 
тази задача. Въпреки това обаче се 
повдигат въпроси относно неговата 
бъдеща роля по отношение на надзо ‑
ра на банки, тъй като функцията му се 
свежда до координиране и улесняване 
на работата на ННО и няма правомо ‑
щия да им налага конкретни решения. 
Като последица съществува риск от 
несигурност относно функциите и от ‑
говорностите и от припокриване на 
функциите между ЕБО и ЕЦБ.
40 Заключения и препоръки 
Препоръка 6
За успешен банков съюз и за 
ефективен банков надзор 
е необходимо изясняване на 
функциите и  на отговорностите.
— Банковият съюз изисква ясно раз ‑
граничение на функциите и отго ‑
ворностите между ЕБО, ЕЦБ и ННО, 
както в рамките на ЕНМ, така 
и извън него. Тези функции и отго ‑
ворности следва да бъдат преци ‑
зирани в законодателството или 
в меморандуми за разбирателство 
между засегнатите институции/
органи.— Следва да бъдат създадени проце ‑
дури с цел гарантиране на тясно 
и постоянно сътрудничество и об ‑
мен на информация между различ ‑
ните органи. Особено внимание 
следва да се отдели на преходния 
период преди пълното установя ‑
ване на ЕНМ.
— Необходимо е тясно сътрудни ‑
чество между ЕБО, ЕНМ и другите 
национални надзорни органи на 
държавите от ЕС, които не участват 
в ЕНМ и общоевропейските меха ‑
низми за преструктуриране.
Настоящият доклад беше приет от Европейската сметна палата в Люксембург на 
заседанието ѝ от 15 май 2014 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

41
 Приложения
Преглед на подхода на одитаПриложение I
Одитни
цели
Одитни
критерии
Методи за
събиране надоказа-телстваДобре ли управлява Комисията 
въвеждането на новите 
регулации? 
- Препоръки, дадени от експертни групи
- Система от знания за управление на 
проекти (PMBOK Guide) 
- Определени срокове в плановете за 
управление в законодателството на ниво 1
- Правни изисквания в Регламента за ЕБО 
във връзка с /uniF6BD централно достъпна база данни на 
регистрираните финансови институции
/uniF6BD укрепването на Европейската система на 
националните схеми за гарантиране на депозитите
- Правилно прилагане на правилата на ЕС 
в държавите членки, както е предвидено в съответните директиви.
- Оценки на въздействието, осъществявани 
в съответствие с насоките.
- Преглед на плановете за управление 
и документите за планиране
- Преглед на координацията с други ГД- Интервю с ключови членове на персонала- Сравняване на действителните дати на 
публикациите с планираните дати и срокове
- Проверка на съответните документи- Преглед на процедурите в Комисията- Преглед на работните програми на ЕБО за 
2011 и 2012 г.
- Преглед на щатното разписание и плана за 
набиране на персонал 
- Преглед на докладите за напредък 
и годишните доклади за дейността
- Интервю с ключови членове на персонала- Преглед на съответния списък на 
колегиите от надзорници 
- Преглед на протоколите от заседанията - Анализ на процедурите за обмен на 
информация
- Преглед на публикуваните документиЕфективна ли беше функцията на 
ЕБО в надзора на банките?Изпълнили ли са Комисията и ЕБО задоволително своите отговорности при 
определянето на новия режим за регулация и надзор на банковия сектор? 
Успешно ли функционира този нов режим? 
- Правни изисквания в Регламента за ЕБО 
във връзка със /uniF6BD създаването на надзорни колегии 
и насърчаването на най-добри практики
/uniF6BD медиация/uniF6BD сътрудничество с други надзорни органи/uniF6BD обмена на информация /uniF6BD организацията на тестовете за 
устойчивост
/uniF6BD разработването на надзорни стандарти/uniF6BD издаването на насоки и препоръки /uniF6BD защитата на потребителите 
- Система от знания за управление на 
проекти (PMBOK Guide) 
- План за набиране на персонал и работна 
програма
- Система за измерване на изпълнението
42 Приложения
Описание на методите за събиране на одитни 
доказателства
Предварително проучване
01 
Преди започването на одита беше направено проучване на управлението 
на финансовата криза от страна на Комисията. ГД „Вътрешен пазар и услуги“ 
е службата, която носи отговорност за политическата реакция на Комисията 
по отношение на кризата във финансовия сектор. Проучвателната работа се 
основаваше на преглед на ключови документи, като приложимото законо ‑
дателство, годишните отчети и планове за управление, и срещи с ключови 
членове на персонала в няколко отдела на Комисията, ЕЦБ, ЕССР и ЕБО.
Посещения за извършване на одит в Комисията и ЕБО
02 
Одитиращият екип направи три посещения в ГД „Вътрешен пазар и услуги“ 
с цел събиране на одитни доказателства. По време на посещенията одитори ‑
те проведоха интервюта с ключови членове на персонала в десет отдела на 
генералната дирекция:
 —Структура за вътрешен контрол;
 —Отдел 02, Политика за финансови услуги, отношения със Съвета;
 —Дирекция А, Отдел А1, Човешки ресурси и планиране;
 —Дирекция В, Отдел В2, Анализ, въздействие и оценка;
 —Дирекция В, Отдел В3, Прилагане на правото относно единния пазар и Ев ‑
ропейски парламент;
 —Дирекция В, Отдел В4, Международни отношения;
 —Дирекция Е, Отдел Е2, Услуги „бизнес към бизнес“;
 —Дирекция F, Отдел F2, Корпоративно управление, корпоративна социална 
отговорност;
 —Дирекция F, Отдел F3, Счетоводство и финансови отчети;
 —Дирекция H, Отдел H1, Банки и финансови конгломерати;Приложение I
43 Приложения
03 
Освен интервютата, беше извършен преглед на документацията за подбор на 
девет законодателни инициативи (вж. приложение ІV ).
04 
Одитиращият екип направи две посещения в ЕБО. Освен хоризонталните 
и подпомагащите отдели, организацията на ЕБО се състои основно от две 
дирекции „Надзор“ и „Регулации“. По време на тези посещения бяха органи ‑
зирани1 22 тематични заседания (някои от темите бяха обсъдени по време на 
двете посещения).
05 
Беше извършен преглед на документацията на надзорните колегии с цел 
подбор на 12 банки. Беше подбрана и проверена документацията за 10 бан ‑
ки, съответно за теста за устойчивост през 2011 г. и процедурата за рекапита ‑
лизация през 2012 г.
Посещения за установяване на факти
06 
Освен посещенията в ГД „Вътрешен пазар и услуги“ и в ЕБО, одитиращият 
екип събра информация и експертни становища относно банковата регула ‑
ция и надзор чрез:
а) посещения в другите ЕНО (ЕОЗППО и ЕОЦКП), ЕССР , ЕЦБ и Европейската банко ‑
ва федерация;
б) посещения за събиране на информация в шест държави — членки на ЕС 
(Чешката република, Франция, Германия, Испания, Швеция и Обединеното 
кралство). Както е обичайно, по време на мисиите за установяване на факти 
бяха посетени ННО2 и банковата федерация. В Испания беше посетен също 
така и Фондът за банково преструктуриране (FROB);1  Управление на ЕБО, 
постоянен комитет за 
счетоводство, отчети и одит 
(SCARA), защита на 
потребителите, системен 
риск, обща надзорна 
култура, прилагане на 
законодателството, ИТ 
системи, човешки ресурси, 
ЕССР , Съвместен комитет, 
медиация, тестове за 
устойчивост, надзорни 
колегии, технически 
стандарти и работна 
програма.
2  В някои държави за 
банковия надзор 
е отговорна повече от една 
институция, като напр. 
Германия: Bafin 
и Bundesbank; Швеция: 
Riksbanken 
и Finansinspektionen; 
Обединеното кралство: Bank 
of England и FSA.Приложение I
44 Приложения Приложение Iв) посещения на регулаторните и надзорните органи в две трети държа ‑
ви — САЩ и Канада:
 —Office of the Comptroller of the Currency (Службата за валутен контрол) 
(САЩ)
 —American Bankers’ Association (Асоциация на американските банкери)
 —Министерство на финансите на САЩ
 —Federal Reserve Bank (Федерален резерв), Съвет на гуверньорите 
(Вашингтон)
 —Federal Reserve Bank (Федерален резерв), Ню Йорк
 —Office of the Superintendent of Financial Institutions (Служба за надзор на 
финансовите институции) (Канада)
г)  свикване на група от експерти за обсъждане на първоначалните констатации 
от одита преди подготвянето на първия проект на специалния доклад.
45 Приложения Приложение IIПравомощия и дейности на ЕБО
Области на компетентност 
на Съюза, произтичащи от 
Договора
(членове 26 и 114 от Договора 
за функционирането на 
Европейския съюз) Член 26
„1. Съюзът приема мерките, предназначени за установяване или осигуряване на функционирането на въ ‑
трешния пазар, съгласно съответните разпоредби от Договорите.
2. Вътрешният пазар обхваща пространство без вътрешни граници, в което свободното движение на стоки, 
хора, услуги и капитали е осигурено в съответствие с разпоредбите на Договорите.
3. Съветът, по предложение на Комисията, определя насоките и условията, необходими за осигуряването на 
балансиран напредък във всички засегнати сектори.“
Член 114
„1. Освен ако в Договорите не е предвидено друго, следващите разпоредби се прилагат за постигане на 
целите, заложени в член 26. Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикнове ‑
ната законодателна процедура, след консултация с Икономическия и социален комитет, приемат мерките 
за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки, 
които имат за цел създаването или функционирането на вътрешния пазар.“
Правомощия на органа
(Регламент (ЕС) № 1093/2010 
на Европейския парламент и на 
Съвета)Цели
а) подобряването на функционирането на вътрешния пазар, включително по‑специално надеждно, ефектив ‑
но и последователно ниво на регулиране и надзор;
б) осигуряването на целостта, прозрачността, ефикасността и нормалното функциониране на финансовите 
пазари,
в) засилването на международната надзорна координация,
г) предотвратяването на регулаторния арбитраж и насърчаването на еднакви условия на конкуренция,
д) гарантирането на подходящото регулиране и надзор върху вземането на кредити и други рискове, и
е) подобряването на защитата на потребителите.
Задачи
а) да допринася за установяването на висококачествени общи регулаторни и надзорни стандарти и практики;
б) да допринася за последователното прилагане на правно обвързващите актове на Съюза;
в) да насърчава и улеснява делегирането на задачи и отговорности между компетентните органи;
г) да си сътрудничи тясно с ЕССР1;
д) да организира и извършва анализи чрез партньорски проверки на компетентните органи;
е) да наблюдава и оценя2ва пазарните тенденции в рамките на своята компетентност;
ж) да извършва икономически анализи на пазарите с цел осигуряване на необходимата информация за 
изпълнението на функциите на Органа;
з) да насърчава защитата на вложителите и инвеститорите;
и) да допринася за последователната и съгласувана работа на колегиите от надзорници, за наблюдението, 
оценката и измерването на системния риск, за разработването и координирането на планове за възста ‑
новяване и преструктуриране, за осигуряването на висока степен на защита на вложителите и инвести ‑
торите в целия Съюз, както и за разработването на методи за преструктуриране на проблемни финансови 
институции и оценяването на необходимостта от съответни инструменти за финансиране;
й) да изпълнява всякакви други конкретни задачи, предвидени в настоящия регламент или в други законо ‑
дателни актове;
к) да публикува на своята интернет страница и редовно да актуализира информация, свързана с неговата 
област на дейност;
л) да поеме, доколкото е целесъобразно, всички съществуващи и текущи задачи от Комитета на европейски ‑
те банкови надзорници (CEBS).
1 Европейския съвет за системен риск.
46 Приложения Приложение IIУправление Съвет на надзорниците
Съставен от председателя, по един представител на държава членка (ръководителя на ННО2), Комисията, ЕЦБ3, 
ЕССР , ЕОЗППО4 и ЕОЦКП5.
Управителен съвет
Съставен от председателя и шест други членове на Съвета на надзорниците.
Председател
Назначаван от Съвета на надзорниците.
Изпълнителен директор
Назначаван от Съвета на надзорниците.
Апелативен съвет
Съвместен орган на трите ЕНО.
Външен одит
Европейска сметна палата.
Орган, който взема решение за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета
Европейски парламент.
Ресурси, предоставени на 
Органа през 2013  г. (2012  г.)Бюджет за 2013 г. ( 2012  г.)
26,0 (20,7 ) млн.  евро
В това число:
Субсидия от Европейския съюз: 10,4 (8,3) млн.  евро  
Вноски от държавите членки: 15,2 (12,1 ) млн.  евро  
Вноски от наблюдателите: 0,4 (0,3) млн.  евро
Персонал към 31 декември 2013 г. ( 2012  г.)
93 временно наети членове на персонала (68)
13 договорно наети членове на персонала (12)
19 командировани национални експерти (14)
Продукти и услуги през 
2012  г.− Обществени консултации по 23 проекта на регулаторни и технически стандарти за изпълнение, 16 от които 
относно капитала/собствения капитал.
− Представяне на Комисията на първия проект на регулаторни технически стандарти относно капиталовите 
изисквания за централните контрагенти съгласно Регламента за европейската пазарна инфраструктура
− Издаване на шест комплекта от насоки, четири документа за дискусии и 14 документа за консултации
− Предоставяне на седем становища до Комисията, Европейския парламент и Съвета, три становища под 
формата на писмо относно счетоводни въпроси до Съвета по международни счетоводни стандарти — 
СМСС/МСФО (IASB/IFRS), и едно становище под формата на писмо по одитни въпроси до Съвета за между ‑
народни стандарти за одит и увереност — СМСОУ (IAASB).
− Проверка на изпълнението на препоръката на ЕБО от юли 2011 г. относно общоевропейски тест за устой ‑
чивост и на препоръката на ЕБО от декември 2011 г. за провеждане на рекапитализация до 30 юни 2012 г. 
(наблюдение на капиталовите планове на банките, публикуване на отделните данни за капиталовите 
позиции на 61 банки)
2 Национален надзорен орган.
3 Европейска централна банка.
4 Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване.
5 Европейски орган за ценни книжа и пазари.
47 Приложения Приложение II− Работа във връзка с колегиите от надзорници, насочена към подобряването на съгласуваността на 
надзорните практики, по‑доброто координиране на дейностите и формулирането на съвместни решения 
относно пруденциални изисквания към конкретни институции със специален фокус върху 40 най‑големи 
трансгранични банки в ЕС
− Участие в 116 заседания и дейности на колегиите
− Разработване на Наръчник за управление на кризи на ЕБО за управление на извънредни ситуации, раз ‑
глеждане на обмена на информация в рамките на колегиите и с ЕБО при извънредни ситуации
− Разработване на документ за добри практики относно съгласуваността по отношение на съдържанието 
и формулирането на съвместни решения
− Издаване на редица експертни доклади (напр. доклад относно преглед на пруденциалната рамка за 
отпускане на заеми на МСП, доклад за мониторинговия преглед на Базел ІІІ/ДКИ ІV, последваща проверка, 
която има за цел да направи оценка на оповестяванията, които банките правят в отговор на изискванията 
от 3 ‑ия стълб, определени в Директивата за капиталовите изисквания, доклад за функционирането на 
колегиите и изпълнението на плановете за действие за тях и т.н.)
− Извършване на анализ на риска, оценка и мониторинг и представяне на докладите за риска на широк кръг 
заинтересовани страни (включително годишния отчет на Европейския парламент, шестмесечни и триме ‑
сечни актуализации и доклади и седмични обзорни доклади за ликвидността и условията за финансиране 
на европейските банки), засилване на оценката на риска и анализа на инфраструктурата, включително 
проучване на вътрешните и външните данни.
− Информация и принос към процеса на преглед на Европейската система за финансов надзор в контекста 
на член 81 от Регламента за ЕБО съвместно с ЕОЗППО и ЕОЦКП (предоставяне на количествени и качествени 
данни и доклад за самооценка на Комисията)
− Принос към програмата на Международния валутен фонд за оценка на финансовия сектор на ЕС
− Работа, отнасяща се до Euribor и въпроси, свързани с целеви показатели, извършена съвместно с ЕОЗППО, 
включително издаване на препоръки към Euribor‑EBF и националните органи и работа върху принципи за 
процедури за определяне на целеви показатели
− Проучвания на националните компетентни органи по отношение на националните разпоредби относно 
застраховката за професионална отговорност и относно отговорното отпускане на заеми и третиране на за ‑
емополучатели, изпитващи трудности с плащанията, публикуване на Доклад за наблюдаваните тенденции 
в потребителското търсене за 2012 г.
− Организация на Деня на ЕБО за защита на потребителите през октомври 2012 г.
− Създаване на постоянния комитет за защита на потребителите и финансовите иновации (SCConFin) и него ‑
вите подгрупи, работещи по въпросите на отговорното отпускане на заеми и третирането на закъснелите 
плащания; фондовете, търгувани на организиран пазар, и договорите за разлики
− Провеждане и координиране на 13 семинара за членове на персонала от ЕБО и национални надзорни 
органи
− Въвеждане на набор от ключови показатели за изпълнение за финансовата област, редовно докладване на 
Управителния съвет на ЕБО
− Доразширяване на интегрираната електронна система за човешки ресурси (Allegro) за обезпечаване на 
ефикасна и прозрачна работна среда
− 11 заседания на Съвета на надзорниците (седем присъствени, четири телеконференции), осем заседания 
на Управителния съвет (шест присъствени, две телеконференции)
− Близо 180 заседания, проведени от вътрешните комитети/групи/работни групи/експертни групи
Източник:  Информация, предоставена от органа.
48 Приложения Приложение ІІІЕкспертна група
 —г‑н Dirk Cupei, Европейски форум на институциите за гарантиране на 
депозити (European Forum of Deposit Insurers) и Асоциация на германските 
банки
 —г‑н Farid Aliyev, Европейска организация на потребителите (European 
Consumer Organisation)
 —г‑н Karel Lannoo, Център за европейски политически изследвания (Centre 
for European Policy Studies)
 —г‑н Nicolas Véron, Институт „Брюгел“ (Bruegel Institute) и Институт за 
международна икономика „Петерсън“ (Peterson Institute for International 
Economics)
 —г‑н Peter Nyberg, Åbo Akademi, Финландия
 —г‑жа Eva Hüpkes, Съвет за финансова стабилност
49 Приложения Приложение IVЗаконодателни инициативи, подбрани за разглеждане
ДКИ ІІ: Директива 2009/111/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 
16 септември 2009 година.
ДКИ ІІІ: Директива 2010/76/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 
24 ноември 2010 година.
ДКИ ІV: Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 
26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от 
кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитни ‑
те институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директи ‑
ва 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО
РКИ: Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 
26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните ин ‑
ституции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) 
№ 648/2012
Рамка за управление на кризи: Предложение за Директива на Европейския 
Парламент и на Съвета за създаване на рамка за възстановяване и преструк ‑
туриране на кредитни институции и инвестиционни посредници
Схеми за гарантиране на депозитите: Предложение за Директива 2009/14/ЕО 
на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година
Директива за финансовите конгломерати: Директива 2011/89/ЕС на Европей ‑
ския парламент и на Съвета от 16 ноември 2011 година
Преразглеждане на директивите за счетоводството: Предложение за дирек ‑
тива на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2011 година
Преразглеждане на Директивата за финансова прозрачност: Предложе ‑
ние за директива на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2011 г. 
(COM(2011) 683 окончателен).
50 Приложения Приложение VМеханизми за преструктуриране на банките и гаранти ‑
ране на депозитите в САЩ и Канада
Механизми за преструктуриране на банките в САЩ
Режимът за преструктуриране на банките в САЩ се управлява от Федерал ‑
ната корпорация за гарантиране на депозитите (Federal Deposit Insurance 
Corporation), която е федерална агенция. В неотдавнашната криза тя оздрави 
близо 500 банки, в това число някои относително големи, като Washington 
Mutual.
Законът Дод – Франк от 2010 г. разшири правомощията за преструктуриране 
на Федералната корпорация за гарантиране на депозитите (ФКГД) по отно ‑
шение на системно важни банкови холдингови дружества, съдружници на 
застраховани от нея институции и небанкови финансови институции, като 
застрахователни дружества.
Законът Дод – Франк изисква всяка системно важна финансова институция 
периодично да представя на ФКЗД и на Федералния резерв план за пре ‑
структуриране, който трябва да разглежда плановете на дружеството за 
неговото бързо и надлежно преструктуриране в съответствие с Кодекса за 
несъстоятелност на САЩ.
Програма за облекчаване от проблемните активи (Troubled 
Asset Relief Program — TARP)1
През 2009 г. надзорните агенции на САЩ2 проведоха тест за устойчивост, за 
да определят дали най‑големите финансови институции в САЩ имат доста ‑
тъчни капиталови буфери, за да устоят на рецесията и на сътресенията на 
финансовите пазари. Прегледът беше изискан от финансови институции с ак ‑
тиви над 100 милиарда щатски долара. 19 ‑те банкови организации, включени 
в прегледа, обхващат ядрото на банковата система в САЩ, представляващо 
около две трети от агрегираните активи на банковите холдингови дружества. 
За десет от 19 ‑те подложени на тест банки беше установено, че имат недос ‑
тиг на капитал. Въз основа на неблагоприятния сценарий, обхващащ години ‑
те 2009 и 2010, тестът за устойчивост установи общ недостиг на капитал от 
около 74,6 милиарда щатски долара в тези десет финансови институции.
TARP послужи като механизъм за финансова подкрепа. Това беше правител ‑
ствена програма на САЩ за инвестиции, заеми, гаранции и закупуване на 
активи във и от известен брой финансови институции с цел укрепване на 
финансовия сектор. Правителството на САЩ предостави незабавно капитал 
чрез програмата за капиталова помощ от TARP на онези институции, за които 
беше установено, че имат недостиг на капитал въз основа на резултатите от 
теста за устойчивост. Ангажирането с рекапитализацията на всички основни 
финансови институции възстанови доверието на инвеститорите и позво ‑
ли на отделните финансови институции да наберат достатъчно капитал на 1  Настоящият раздел се 
отнася до една част от TARP, 
която засяга големи 
институции: тестът за 
устойчивост (SCAP) 
и програмата за капиталова 
помощ (Capital Assistance 
Program — CAP).
2  Съветът на гуверньорите на 
Федералната резервна 
система (Federal Reserve 
System), Службата за валутен 
контрол (Office of the 
Comptroller of the Currency) 
и Федералната корпорация 
за гарантиране на 
депозитите (Federal Deposit 
Insurance Corporation). 
Федералният резерв на Ню 
Йорк участва много активно 
в тестовете за устойчивост 
с около 200 служители.
3  На които се дължи 98 % от 
установения недостиг на 
капитал.
51 Приложения Приложение Vчастните пазари. Наистина девет3 от десетте институции, за които при тес ‑
товете за устойчивост се установи, че имат недостатъчен капитал, съумяха 
да намерят достатъчно капитал на пазарите и по тази причина не поискаха 
предоставянето на допълнително финансиране от TARP .
Канадски механизъм за преструктуриране на банките
Канадската корпорация за гарантиране на депозитите (Canada Deposit 
Insurance Corporation — CDIC) застрахова депозитите на членуващите инсти ‑
туции и е канадският орган за преструктуриране на банките. Премиите за 
гаранционната схема за депозитите се плащат редовно от банките съгласно 
подход, основан на риска (отразения в баланса на банките риск).
52 Приложения
Рамка за възстановяване и преструктуриране на 
банките
През октомври 2011 г. Съветът за финансова стабилност (СФС)1 публикува 
документ относно ключовите характеристики на ефективните режими за 
преструктуриране на финансови институции. В него се определят основ ‑
ните компоненти, които според СФС са необходими за ефективен режим на 
преструктуриране. СФС заявява, че органите за преструктуриране могат 
да бъдат децентрализирани, но в този случай са необходими много силно 
сътрудничество и договорености. Освен това режимът за преструктуриране 
следва да има ясен мандат, да може да взема бързи решения и да бъде ясен 
и прозрачен по отношение на участващите банки.
Ключови характеристики на ефективните механизми за 
преструктуриране
Орган за преструктуриране
Всяка юрисдикция следва да има назначен административен орган или ор ‑
гани, отговорни за упражняването на правомощия за преструктуриране по 
отношение на институции в обхвата на режима на преструктуриране („орга ‑
ни за преструктуриране“). Когато съществуват множество органи за пре ‑
структуриране в рамките на една юрисдикция, техните съответни мандати, 
функции и отговорности следва да бъдат ясно определени и координирани.
Когато на различни органи за преструктуриране е възложено оздравяването 
на субекти от една и съща група в рамките на една юрисдикция, режимът на 
преструктуриране на тази юрисдикция следва да установява водещия орган, 
който координира преструктурирането на правните субекти в нея.
Органът по преструктуриране следва да има оперативна независимост, 
съгласувана с неговите законоустановени отговорности, прозрачни проце ‑
дури, стабилно управление и подходящи ресурси, и да бъде обект на строга 
оценка и механизми за отчетност, за да се прецени ефективността на всички 
мерки по преструктуриране. Той следва да разполага с експертен опит, ре ‑
сурси и оперативен капацитет за прилагането на мерки за преструктуриране 
по отношение на големи и сложни институции.
Правомощия за преструктуриране
Режимът на преструктуриране следва да осигури своевременно и ранно 
стартиране на преструктурирането, преди финансовата институция да 
е изпаднала в счетоводна несъстоятелност и преди целият капитал да бъде 
напълно изчерпан.1  СФС е международен орган, 
който наблюдава и отправя 
препоръки за глобалната 
финансова система. Той 
е създаден през април 
2009 г. след срещата на 
високо равнище на Г ‑20 
в Лондон през 2009 г.  като 
наследник на Форума за 
финансова стабилност  
(ФФС). Съветът включва 
всичките Г‑20 големи 
икономики , членуващи във 
ФФС, и  Европейската 
комисия . Седалището му е в 
Базел, Швейцария.Приложение VІ
53 Приложения
Финансиране на институции в процес на преструктуриране
Юрисдикциите следва да въведат частно финансирани фондове за гаран ‑
тиране на депозитите или преструктуриране или финансиращ механизъм, 
от който секторът впоследствие да възстановява разходите, свързани 
с временното финансиране с цел подпомагане на преструктурирането на 
институцията.
Източник: Съвет за финансова стабилност: Key attributes of effective resolution regimes for 
financial institutions [Ключови характеристики на ефективните режими за преструктуриране 
на финансови институции], октомври 2011 г.Приложение VI
54 Приложения
Библиография
Alford, D., The Lamfalussy Process And EU Bank Regulation: Another Step On The 
Road To Pan‑European Regulation?  [Процесът „Ламфалуси“ и банковата регу ‑
лация в ЕС: още една стъпка по пътя към общоевропейска регулация?] , Annual 
Review of Banking & Financial Law [Vol. 25: 1] стр. 396, 2006 г.
Ferran, E., Babis, V., The European Single Supervisory Mechanism [Европейският 
единен надзорен механизъм], University of Cambridge Faculty of Law Legal 
Studies Research Paper Series, 2013 г.
Gerhardt, M., Lannoo, K., Options for reforming deposit protection schemes in the 
EU, European Credit Research Institute, ECRI Policy Brief No. 4 (March 2011).
Goodhart, C., Funding arrangements and burden sharing in banking resolution 
[Режим на финансиране и споделяне на тежестта при преструктурирането 
на банки], VOX, 2012 г.
Gortsos, C. VI., The ‘single supervisory mechanism’: a major building‑block towards 
a European Banking Union (the full europeanisation of the ‘bank safety net’)[Единни ‑
ят надзорен механизъм: основен етап в изграждането на единен банков съюз 
(пълната европеизация на „мрежата за банкова сигурност“], Втора годишна 
изследователска конференция на Международната асоциация на застрахо ‑
вателите на депозити (IADI), 2013 г.
Goyal, R., Koeva Brooks, P ., Pradhan, M., Tressel, T., Dell‘Ariccia, G., Leckow, R., 
Pazarbasioglu, C., екип от персонала на МВФ, A Banking Union for the Euro Area 
[Банков съюз за еврозоната], МВФ, 2013 г.
Gros, D., Schoenmaker, D., European Deposit Insurance: Financing the transition 
[Европейско гарантиране на депозитите: финансиране на прехода], Centre for 
European Policy Studies, CEPS Commentary, 2012 г.
Huertas, T., Nieto, M. J., Banking union and bank resolution: How should the two 
meet?  [Банков съюз и преструктуриране на банки: как следва да се намери 
пресечната точка между тях] , VOX, 2012 г.
Kern, A., Bank resolution and recovery in the EU: enhancing banking union?[  Пре ‑
структуриране на банките и възстановяване в ЕС: засилване на банковия 
съюз?], ERA Academy of European Law, 2013 г.
Lannoo, K., Banking Union in three steps [Банков съюз в три стъпки], Centre for 
European Policy Studies, CEPS Commentary, 2012 г.
Lannoo, K., Roadmap to banking union: A call for consistency [Пътна карта към 
банков съюз: необходимост от съгласуваност], Centre for European Policy 
Studies, CEPS Commentary, 2012 г.
Pisani‑Ferry, J., Sapir, A., Véron, N., Wolff, B.G., What Kind of European Banking 
Union? [Какъв вид европейски банков съюз?],  BRUEGEL, 2012 г.Приложение VІІ
55 Приложения
Verhelst, S., The Single Supervisory Mechanism: A Sound First Step in Europe’s 
Banking Union? [Единният надзорен механизъм: сериозна първа стъпка в бан ‑
ковия съюз на Европа?], EGMONT, Royal Institute for International Relations, 
2013 г.
Véron, N., A realistic bridge towards European banking union [Реалистичен преход 
към европейски банков съюз], BRUEGEL, 2013 г.
Véron, N., Europe‘s single supervisory mechanism and the long journey towards 
banking union [Единният надзорен механизъм на Европа и дългият път към 
банков съюз], BRUEGEL, 2012 г.
Véron, N., Wolff, B.G., From supervision to resolution: next steps on the road to 
European banking union [От надзор към преструктуриране: следващи стъпки 
по пътя към европейски банков съюз], BRUEGEL, 2013 г.
“A Banking Union for the Euro Area: Technical Background Notes” [Банков съюз 
за еврозоната: бележки за техническите предпоставки], МВФ, 2013 г.
“Financial markets in Europe: From the Single Market to a Banking Union” [Финансо ‑
вите пазари в Европа: от единен пазар към банков съюз] , Германски съвет на 
икономическите експерти, Годишен отчет 2012/13, 2013 г.
“Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions” 
[Ключови характеристики на ефективните режими за преструктуриране на 
финансови институции], Съвет за финансова стабилност, 2011 г.Приложение VII
56
Кратко изложение
V
Комисията отбелязва, че ЕБО не отговаря за прекия 
надзор над финансовите субекти в ЕС. ЕБО е съз ‑
даден с цел да се подобри функционирането на 
вътрешния пазар, по‑специално като се осигури 
високо, ефективно и последователно равнище на 
регулиране и надзор. Органът следва да защи ‑
тава обществени ценности като стабилността на 
финансовата система, прозрачността на пазарите 
и на финансовите продукти и защитата на вложите ‑
лите и на инвеститорите. Той следва също така да 
предотвратява регулаторния арбитраж, да осигури 
равнопоставеност и да засили международната 
координация на надзора в полза на икономиката 
като цяло.
VI
Комисията би искала да отбележи, че ЕБО има ясен 
мандат и правомощия да взема обвързващи реше ‑
ния с цел да се подобри сближаването на надзор ‑
ните практики, особено във връзка с обвързващата 
медиация и разследванията на предполагаеми 
нарушения на правото на ЕС.
VIII
Комисията желае да отбележи, че ролите и отго ‑
ворностите на различните действащи лица са 
ясно определени в съответното законодателство. 
В някои области може да е от полза да се внесе 
допълнителна яснота.
Въведение
15
Комисията счита, че ролята на ЕБО и тази на ЕЦБ са 
ясно определени в съответните регламенти. Както 
в Регламента за ЕНМ (съображения 31 и 32), така и в 
изменения Регламент за ЕБО (съображение 4) се 
подчертава, че създаването на ЕНМ не поставя под 
въпрос ролята и отговорностите на ЕБО. В някои 
области (например тестовете за устойчивост, 
ръководството за надзора) тясното сътрудничество 
между Органа и ЕЦБ ще бъде от особено значение.Отговори на  
Комисията
Констатации и оценки
25
Комисията отбелязва, че от 2010 г. насам е пред ‑
ложила около 30 набора от правила, с които да се 
гарантира, че всички финансови участници, проду ‑
кти и пазари са регулирани по подходящ начин и че 
над тях се осъществява ефективен надзор. По този 
начин тя е предложила всички основни законо ‑
дателни разпоредби във връзка с ангажиментите 
в рамките на Г ‑20 и отвъд тях. Тези правила са 
базисната рамка за всички 28 държави – членки на 
ЕС, и са в основата на правилното функциониране 
на единния пазар на финансови услуги.
33
Комисията признава, че се наложи тя и ЕБО да 
проведат няколко обществени консултации с огра ‑
ничен срок, което обаче се дължеше на особено 
спешния характер на разглежданите въпроси. 
В някои случаи сроковете, например определените 
съгласно ангажиментите в рамките на Г ‑20, тряб ‑
ваше да бъдат спазени, което доведе до по изклю ‑
чение по‑кратки срокове за консултации.
34
Комисията понастоящем изготвя цялостна оценка 
на предприетите мерки.
Оценките на въздействието се основават на 
предположения относно бъдещето. В началото на 
кризата беше трудно да се отделят регулаторните 
въздействия от други важни фактори, включително 
преките последствия от финансовата криза (напри ‑
мер засиленото избягване на рискове, несигурните 
условия на пазара, извънредните интервенции 
в областта на паричната политика и ниските 
лихвени проценти). Нямаше ясен съпоставителен 
сценарий, спрямо който да се направи количест ‑
вена оценка на очакваните въздействия. Пазарните 
условия отпреди кризата не могат да служат за 
релевантна съпоставителна база, тъй като голяма 
част от програмата за финансова реформа цели 
в бъдеще да се избегнат именно циклите на силен 
растеж, последван от силна рецесия.
Отговори на Комисията 57
Тези технически стандарти са следните:
 — относно обмена на информация между надзор ‑
ните органи на държавата членка по произход 
и на приемащата държава членка съгласно 
член 50 от Директива 2013/36/ЕС;
 — относно уведомяването за паспорти съгласно 
членове 35, 36 и 39 от Директива 2013/36/ЕС;
 — относно съвместните решения по отношение на 
изискванията за капитал и за ликвидност, които 
трябва да бъдат взети от членовете на колегии ‑
те съгласно член 113 от Директива 2013/36/ЕС;
 — относно работата на колегиите от надзорни 
органи съгласно член 116 от Директива 2013/36/
ЕС.
50
Всяка година ЕБО публикува доклад, в който се 
излагат слабостите и подобренията в работата на 
колегиите от надзорни органи.
68
По отношение на защитата на потребителите 
европейските надзорни органи (ЕНО) работят все 
повече и повече съвместно в рамките на структу ‑
рата на „съвместния комитет“. Например в сферата 
на разглеждането на оплаквания се прилага тех ‑
никата read‑across, за да се гарантира, че за всич ‑
ките три сектора (банковото дело, ценните книжа 
и застраховането) съществуват сходни правила, 
като едновременно с това се вземат предвид разли ‑
чията между секторите.
72
Комисията отбелязва, че защитата на потребите ‑
лите и на инвеститорите е една от нормативно 
установените задачи, възложени на ЕНО. Макар да 
е вярно, че възможностите на органите да вземат 
правно обвързващи решения за забрана на някои 
продукти/дейности (вж. чл. 9, пар. 5 от Регламента 
за ЕБО) са все още ограничени, въпросният обхват 
на дейност не се ограничава до тези правомощия.
ЕБО например има право да издава насоки по своя Освен това реформите се основаваха на ясна 
цялостна стратегия, включваща международни 
ангажименти (Г ‑20). През целия процес Комисията 
се стремеше да разработва правилата по последо ‑
вателен начин и да проверява съгласуваността им. 
По‑голямата част от законодателните предложения 
бяха придружавани от индивидуални оценки на 
въздействието. Повечето законодателни актове, 
приети в рамките на регулаторните мерки спрямо 
кризата, включват клауза за преразглеждане (а 
някои и повече от една клауза) с цел на различни 
етапи въздействието да се оцени отново.
41
ЕБО е създаден с цел да се подобри функциони ‑
рането на вътрешния пазар, по‑специално като 
се осигури високо, ефективно и последователно 
равнище на регулиране и надзор. Органът следва 
да защитава обществени ценности като стабил ‑
ността на финансовата система, прозрачността на 
пазарите и на финансовите продукти и защитата на 
вложителите и на инвеститорите. Той следва също 
така да предотвратява регулаторния арбитраж, да 
осигури равнопоставеност и да засили междуна ‑
родната координация на надзора в полза на иконо ‑
миката като цяло.
49
Комисията отбелязва, че ролята на ЕБО в колегиите 
от надзорни органи на практика е ограничена, но 
желае да подчертае следното:
 — от 2011 г. насам в работата на колегиите от 
надзорни органи е постигнат напредък (вж. 
годишния преглед на работата на колегиите от 
надзорни органи, извършен от ЕБО);
 — вследствие на приемането на пакета за ЕНМ 
ЕБО има също право да свиква заседания на 
колегията;
 — очаква се през 2014 г. да бъдат приети няколко 
технически стандарта, разработени от ЕБО. 
Прилагането на тези стандарти значително ще 
спомогне да се хармонизират практиките в ко ‑
легиите от надзорни органи.
Отговори на Комисията 58
Препоръка 1, второ тире
Комисията приема препоръката и отбелязва, че 
освен ако това е обосновано от съображения за 
спешност, тя стриктно следва своите насоки за 
най‑добри практики по отношение на продължи ‑
телността на обществените консултации.
Препоръка 1, трето тире
Комисията приема препоръката и отбелязва, че 
понастоящем извършва междусекторен анализ, 
в който разглежда мерките от регулаторния пакет.
84
Поради огромните мащаби на регулаторната 
програма ЕБО съсредоточи работата си върху този 
аспект в ущърб на своя мандат по отношение на 
подобряването на сближаването на надзорните 
практики. Комисията очаква това да се промени 
в средносрочен план. Комисията отбелязва също, 
че ЕБО притежава право и законен мандат по отно ‑
шение на сближаването на надзорните практики, 
както и да разрешава спорове между ННО.
Препоръка 3, първо тире
Комисията приема тази препоръка и отбелязва, че 
ролята на ЕБО по отношение на тестовете за устой ‑
чивост беше засилена в рамките на общия пакет за 
ЕНМ.
Препоръка 3, второ тире
Комисията приема препоръката и би искала да 
посочи неотдавна договорената Директива за 
възстановяване и оздравяване на банките, в която 
се предвижда европейска рамка за възстановя ‑
ване и оздравяване. Беше постигнато политическо 
споразумение за Единен механизъм за преструкту ‑
риране (ЕМП), включващ Единен съвет по преструк ‑
туриране и Единен фонд за преструктуриране за 
еврозоната, което обаче все още не е официално 
прието. Успоредно с това ще бъде обсъдено проек ‑
тирането на един или повече евентуални механи ‑
зми за защита в контекста на ЕМП.собствена инициатива съгласно член 16 от Регла ‑
мента за ЕБО и не е необходимо да бъде специално 
оправомощен в секторното законодателство.
79
Комисията смята, че ролята и мандатът на ЕБО 
са твърдо определени в регламента за неговото 
учредяване и че не могат да бъдат поставяни под 
въпрос от меморандуми за разбирателство, склю ‑
чени между ЕЦБ и органи на държавите членки 
извън ЕНМ.
Заключения и препоръки
82
Целта да се осъществи напълно действащ банков 
съюз не поставя под въпрос съществуването на 
ЕБО, който играе основна роля за запазването на 
единния пазар.
83
В момента Комисията изготвя междусекторна 
оценка на въздействието на регулаторната про ‑
грама в отговор на финансовата криза.
Препоръка 1, първо тире
Комисията приема препоръката да се предостави 
достатъчно време на ЕБО за разработването на 
технически стандарти и отбелязва, че следните 
аспекти вече са изпълнени: в своите законодателни 
предложения Комисията е поела ангажимент да 
се предвидят срокове за правомощията за техни ‑
ческите стандарти, които срокове да зависят от 
влизането в сила на съответния основен акт (по 
принцип 12 месеца, 6 месеца като минимум). Важно 
да се отбележи, че сроковете се определят в крайна 
сметка от съзаконодателите. Останалата част от 
препоръката е отправена към Парламента и Съвета.
Отговори на Комисията 59
Освен това в Регламента за ЕНМ (съображение 31) 
се предвижда ясно изискване за сътрудничество на 
ЕЦБ с ЕНО.
Препоръка 6, първо тире
Комисията приема тази препоръка и би искала 
да отбележи, че ролите на посочените институ ‑
ции и органи са ясно формулирани в съответните 
законодателни текстове, но че е необходима 
повече яснота по подробностите за сътрудничест ‑
вото между тях и изпълнението. В Регламента за 
ЕНМ е предвидено сключването на меморандум 
за разбирателство между например ЕЦБ и ННО от 
неучастващите държави членки.
Препоръка 6, второ тире
Комисията приема препоръката и отбелязва, че ЕЦБ 
вече е приела решение относно сътрудничеството 
и координацията на работата между ЕЦБ и ННО.
Препоръка 6, трето тире
Комисията приема препоръката и отбелязва, че 
това искане е отразено в Регламента за ЕНМ (съо ‑
бражение 31).87
Комисията приема препоръката и отбелязва, че 
защитата на потребителите и на инвеститорите 
е една от нормативно установените задачи, възло ‑
жени на ЕБО. Макар да е вярно, че възможностите 
на органите да вземат правно обвързващи решения 
за забрана на някои продукти/дейности (вж. чл. 9, 
пар. 5 от Регламента за ЕБО) са все още ограничени, 
въпросният обхват на дейност не се ограничава до 
тези правомощия.
88
Според Комисията Съвместният комитет на ЕНО 
може да се използва в по‑голяма степен в областта 
на защитата на потребителите. Макар и с това да се 
увеличава сложността, по този начин се осигурява 
координация и се подобрява съгласуваността на 
защитата на потребителите.
Препоръка 4
Що се отнася до Комисията, тя приема тази пре ‑
поръка и би искала да отбележи, че със създава ‑
нето на Съвместния комитет и с неговите редовни 
заседания се улесни и подобри обмяната между 
секторите на мнения по въпросите, свързани със 
защитата на потребителите. Съвместният комитет 
следва да има основна роля в тази област. Защитата 
на потребителите е и в основата на многобройни 
законодателни предложения, представени неот ‑
давна от Комисията (например за банковите сметки, 
ПИПД, ДЗП и т.н.). Наскоро беше приета Директи ‑
вата за ипотечните кредити, а по Директивата за 
пазарите на финансови инструменти II беше постиг ‑
нато политическо споразумение.
90
В изменения Регламент за ЕБО (съображение 4) и в 
Регламента за ЕНМ (съображение 32) се подчер ‑
тава, че възлагането на надзорни задачи на ЕЦБ не 
трябва да поставя под въпрос ролята и съществува ‑
щите правомощия и задачи на ЕБО. Важно да се има 
предвид, че самият ЕБО не е надзорен орган.
Може да бъде допълнително обмислен въпросът 
как да се увеличи ефективността на правомощията 
на ЕБО за вземане на обвързващи решения (напр. 
относно обвързващата медиация и нарушаването на 
правото на Съюза). Този въпрос ще бъде разгледан 
в предстоящия доклад на Комисията относно пре ‑
гледа на Европейската система за финансов надзор.
60
V
ЕБО подчертава, че всяко съществено подобряване 
на въздействието на ЕБО върху сближаването на 
надзорните практики в ЕС ще изисква промяна на 
правомощията на ЕБО в областта на първичното 
законодателство. Въпреки ограниченията на пра ‑
вомощията на ЕБО, Органът постигна значителен 
напредък за подобряване на трансграничния над ‑
зор на банките и на функционирането на колегиите 
от надзорни органи.
VI
ЕБО изтъква, че въпреки стеснените правни право ‑
мощия (като липса на правомощие за иницииране 
на обвързваща медиация) и ограничените искания 
за медиация от националните компетентни органи 
ЕБО е провел успешно необвързваща и обвързваща 
медиация в осем случая, всички от които завър ‑
шили с взаимно приемливи решения.
ЕБО подчертава, че засилването на надеждността 
на тестовете за устойчивост в целия ЕС изисква 
изменение на мандата на ЕБО в областта на пър ‑
вичното законодателство. Съгласно настоящите 
правила ролята на ЕБО е ограничена до „иниции ‑
ране и координиране“ на тестовете за устойчивост, 
а правната отговорност за извършване на тестовете 
за устойчивост и контактите с участващите банки 
остават в обхвата на компетентните органи. Това 
оставя ЕБО с голяма отговорност и риск за репута ‑
цията, но без реален контрол върху резултатите от 
тестването за устойчивост.
VІІІ
ЕБО не разглежда меморандумите за разбирател ‑
ство като подходящи инструменти за изясняване 
на функциите и отговорностите между ЕБО, Евро ‑
пейската централна банка (ЕЦБ) и националните 
компетентни органи и счита, че всяко подобно изя ‑
сняване може да стане единствено чрез промени на 
ниво първично законодателство.Кратко изложение
III
ЕБО е твърдо убеден, че е успял да постигне своите 
цели в рамките на ограниченията, наложени на 
регулаторните и надзорните правомощия и ком ‑
петенции на ЕБО. ЕБО счита, че ограниченията при 
защитата на финансовата стабилност в ЕС произ ‑
тичат от пропуските в институционалната система 
на паричния съюз и по‑специално на липсата на 
интегрална система за надзор и обща мрежа за 
финансова сигурност, а не от недостатъците при 
изпълнението на задачите от ЕБО. Тези пропуски са 
в процес на отстраняване от банковия съюз.
Освен това, що се отнася до защитата на потре ‑
бителите, правомощията на ЕБО в тази област са 
подложени на някои ограничения, а именно: i) в 
Регламента за създаването на ЕБО не са включени 
законодателни разпоредби относно защитата на 
потребителите в обхвата на дейност на Органа; 
ii) ЕБО не получи правомощия за защита на потре ‑
бителите по силата на директивите на ЕС от 2011, 
2012 или 2013 година; и iii) обхватът от финансови 
институции, към които ЕБО може да приложи 
своите инструменти, е ограничен и не включва 
всички финансови институции, имащи отношение 
към защитата на потребителите.
IV
ЕБО отбелязва, че не е бил включен в подготов ‑
ката на първичното законодателство за банковия 
сектор и не е имал възможност за въздействие 
върху мандата и сроковете на ЕБО, съдържащи се 
в законодателството.
ЕБО се е ангажирал изцяло да спазва надлежните 
процедури за обществени консултации по отно ‑
шение на продуктите си, включително участието 
на своята Група на участниците от банковия сек ‑
тор. Малкото на брой случаи на отклонение от 
най‑добрите практики на ЕБО във връзка с продъл ‑
жителността на обществените консултации се дъл ‑
жаха на задължението за изпълнение на мандата 
навреме и в рамките на крайните срокове, поста ‑
вени външно от законодателите, с цел да се даде 
сигурност на участниците на финансовия пазар.Отговори на Европейския 
банков орган
Отговори на Европейския банков орган 61
43
Ролята на ЕБО в областта на медиацията е ограни ‑
чена от законодателството. ЕБО не може да иници ‑
ира обвързваща медиация, ако не му бъде дадено 
конкретно правомощие за това в първичното зако ‑
нодателство. Има освен това правна несигурност 
дали ЕБО може да се намесва в области, в които има 
различия в надзорната оценка на компетентните 
органи — някои твърдят, че ЕБО може да отменя 
решения на националните органи само в случаи, 
когато последните са нарушили европейското зако ‑
нодателство. Въпреки ограничените правомощия 
и ограничените искания за медиация от национал ‑
ните компетентни органи, ЕБО изпълни успешно 
своята функция за необвързваща и обвързваща 
медиация в осем случая на медиация (тук са вклю ‑
чени два случая, възникнали при помирителната 
фаза на едно искане за обвързваща медиация, пет 
случая на необвързваща медиация и един случай 
на неофициална медиация) и съдейства за постига ‑
нето на взаимно приемливи решения във всичките 
случаи (четири случая бяха приключени с офици ‑
ални, но необвързващи споразумения и четири слу ‑
чая — с консенсусно неофициално споразумение).
Относно ролята на ЕБО в тестването на устойчивост 
вж. отговора на ЕБО относно препоръка 3.
Общ отговор по точки 49, 50, 51 и 52
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 2.
54
Две искания за обвързваща медиация бяха полу ‑
чени от ЕБО от един национален компетентен орган 
през първото тримесечие на 2014 г.
55
Въпреки че ЕБО няма правно основание да иници ‑
ира обвързваща медиация и е получил само две 
искания за обвързваща медиация от един национа ‑
лен компетентен орган през първото тримесечие 
на 2014 г., ЕБО все пак е упражнил надзор на осем 
случая на медиация (вж. също отговора на ЕБО 
относно точка 42).Ние сме на мнение, че съответните задачи на ЕЦБ 
в рамките на нейната надзорна функция и на ЕБО 
са в ясно и пълно съответствие с ролята на ЕЦБ 
като компетентен орган, подобно на всеки друг 
национален компетентен орган, изпълняващ тази 
функция. ЕБО не сключва меморандуми за разбира ‑
телство с националните компетентни органи, тъй 
като те участват пряко в работата на ЕБО и са пред ‑
ставени в органа на ЕБО за вземане на решения, 
Съвета на надзорниците. ЕБО не счита за целесъ ‑
образно да се отнася към ЕЦБ различно от оста ‑
налите компетентни органи, когато действа като 
надзорен орган, но ЕБО е сключил меморандуми за 
разбирателство с ЕЦБ като монетарна институция.
Въведение
Таблица 2: редът за единна 
нормативна уредба
Таблица 2 (редът за единна нормативна уредба) 
съдържа данни за регулаторните продукти на ЕБО 
през 2012 г. През 2013 г. ЕБО предаде 36 проекта на 
регулаторни технически стандарти и 21 проекта на 
технически стандарти за изпълнение на Европей ‑
ската комисия за одобрение, издаде две насоки, 
4 препоръки, 6 становища и проведе 56 общест ‑
вени консултации.
15
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 6.
Констатации и оценки
Общ отговор по точки 28 и 33
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 1.
Отговори на Европейския банков орган 62
Относно Dexia: В контекста на общоевропейския 
тест за устойчивост за 2011 г. Dexia беше оце ‑
нена като една от най‑сигурните банки в Европа 
(поставена на 13 от 91 места), но преди решението 
относно участието на частния сектор в Гърция, ЕБО 
не беше в състояние да постави по‑ниска оценка 
за държавния дълг, без да изпадне в противоре ‑
чие с декларациите на Съвета на ЕС. Въпреки това 
прозрачността, осигурена от ЕБО в края на теста, 
показа ясно експозициите в държавен дълг на Dexia 
и слабата ѝ капиталова позиция, след като тези 
експозиции бяха отбелязани на пазара.
Относно Ваnkia: в общоевропейския тест за устой ‑
чивост (неблагоприятен сценарий) съотношението 
на базовия собствен капитал от първи ред се очак ‑
ваше да падне до 5,4 % до края на 2012 г., но все 
още над изисквания минимален праг от 5 %. ЕБО 
обаче препоръча и банките над този праг, но близо 
до него, да засилят своята капиталова позиция. 
Освен това резултатите се основаваха на данни от 
началото на теста, които не са били предмет на пре ‑
глед на качеството на активите и поради това не са 
показали загуби, каквито бяха открити по‑късно.
Относно SNS Bank: в общоевропейския тест за 
устойчивост съотношението на базовия собствен 
капитал от първи ред беше 8,4 %, т.е. над изисква ‑
ния минимум от 5 %, и се очакваше да падне до 7 % 
до края на 2012 г. Това ниво обаче се основаваше 
на данни от началото на теста, които не са били 
предмет на преглед на качеството на активите 
и които станаха известни едва две години по‑късно, 
подчертавайки с това необходимостта от постоянна 
програма за тестове за устойчивост. ЕБО отбе ‑
лязва също така, че банката е била принудена да 
извърши преустройство извън обхвата на теста за 
устойчивост.
Общ отговор по точки 67 и 72
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 4.57
Тестването за устойчивост на територията на ЕС 
предостави безпрецедентно ниво на прозрачност 
и откритост за рисковата експозиция и състава на 
капитала на банките, давайки възможност на учас ‑
тниците на пазара да си съставят информирано ста ‑
новище относно устойчивостта на банковия сектор 
на ЕС, и беше ключова стъпка за i) подобряване на 
разбирането и доверието на обществеността в бан ‑
ките на ЕС и ii) проправяне на пътя за препоръката 
на ЕБО за рекапитализация през 2012 г. Пазарната 
дисциплина можа да бъде допълнително засилена 
чрез редовно и последователно оповестяване на 
данните от счетоводния баланс от банките, което 
можеше да стане още по‑ефективно, ако на ЕБО 
беше даден засилен правен мандат за публикуване 
на данни за банките въз основа на отчитането пред 
надзорните органи.
Общ отговор по точки 59, 60 и 61
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 3.
Каре 1
ЕБО подчертава, че не е имал мандат нито да пред ‑
приеме преглед на качеството на активите преди 
теста за устойчивост за 2011 г. (който щеше да уста ‑
нови проблеми в Ваnkia и евентуално в SNS Bank), 
нито да установи пряка връзка с банките с цел 
оспорване на резултатите им, тъй като и в двата 
случая отговорността за това беше на национал ‑
ните компетентни органи.
ЕБО отбелязва, че в каре 1 са посочени банки, които 
са решили проблемите си и са били в крайна сметка 
спасени от затруднения повече от една година след 
теста за устойчивост и извън обхвата на теста за 
2011—2012 г.
Що се отнася до примерите с банките, ЕБО дава 
следните пояснения:
Отговори на Европейския банков орган 63
брой регулаторни стандарти, насоки, препоръки, 
становища и предупреждения, което също беше 
от основополагащо значение за подобряване на 
ефикасното функциониране и устойчивостта на 
единния пазар. ЕБО се постара да задейства всички 
инструменти и способи, предоставени му в Регла ‑
мента за неговото създаване, с цел да защити 
и целостта на единния пазар. Освен това ЕБО държи 
да подчертае, че тази цел бе изпълнена в рамките 
на бюджета и ресурсите на ЕБО, както и на ограни ‑
ченията, наложени на регулаторните и надзорните 
правомощия и компетенции на ЕБО. Трябва да стане 
ясно, че ограниченията при защитата на финан ‑
совата стабилност в ЕС произтичат от пропуските 
в институционалната система на паричния съюз 
и по‑специално на липсата на интегрална система 
за надзор и обща мрежа за финансова сигурност, 
а не от недостатъците при изпълнението на зада ‑
чите от ЕБО. Тези пропуски са в процес на отстраня ‑
ване от банковия съюз. Вж. също отговорите на ЕБО 
относно препоръки 3 и 6.
83
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 1.
Препоръка 1
ЕБО приема препоръката.
ЕБО се е ангажирал изцяло да спазва стриктно 
надлежните процедури за обществени консултации 
по отношение на продуктите си, включително учас ‑
тието на своята Група на участниците от банковия 
сектор. Малкото на брой случаи на отклонение от 
най‑добрите практики на ЕБО във връзка с про ‑
дължителността на обществените консултации се 
дължаха на задължението на ЕБО за завършване 
на правомощията навреме и в крайните срокове, 
поставени външно от законодателите. Това е в съот ‑
ветствие с целта на ЕБО да придаде сигурност на 
финансовия пазар и неговите участници и да защити 
обществения интерес. Отбелязваме, че в рамките на 
одитния период всички правомощия, предоставени 
на ЕБО, бяха изпълнени своевременно и в изис ‑
кваните срокове (с изключение на правомощията 
съгласно член 78 от ДКИ, за които бяха предвари ‑
телно договорени нови срокове с Комисията).77
С цел да се засили надеждността на общоевро ‑
пейските тестове за устойчивост, ЕБО подчертава, 
че е необходимо изменение на мандата на ЕБО 
в първичното законодателство (вж. отговора на ЕБО 
относно препоръка 3).
ЕБО отбелязва, че създаването на единния надзо ‑
рен механизъм ще изисква засилване на опера ‑
тивните връзки с ЕЦБ, по‑специално във връзка 
с тестването за устойчивост и разработването на 
единното ръководство за надзор. ЕБО пояснява, 
че съгласно правния мандат на ЕБО, европейското 
ръководство за надзор ще представлява необвърз ‑
ващ сборник от най‑добрите практики по надзора, 
прилагани в ЕС. Мандатът не дава възможност на 
ЕБО да постигне максимално хармонизиране на 
най‑добрите надзорни практики в целия ЕС, нито да 
замени съществуващите ръководства, прилагани от 
компетентните органи, като ЕЦБ.
79
Вж. отговора на ЕБО относно препоръки 2 и 6.
Заключения и препоръки
82
ЕБО е твърдо убеден, че е успял да изпълни своята 
цел за защита на обществения интерес и за спо ‑
собстване за стабилността и ефективността на 
финансовата система. Засилването на капиталовата 
позиция на банките, постигнато благодарение на 
действията на ЕБО, беше впечатляващо: Банките 
в ЕС привлякоха 50 млрд. евро капитал преди 
завършването на общоевропейския тест за устой ‑
чивост, с цел да преминат успешно теста; препо ‑
ръката на ЕБО за рекапитализация накара всички 
големи банки в ЕС да постигнат ниво от 9 % базов 
собствен капитал от първи ред, доста над минимал ‑
ните изисквания, вземайки предвид и рисковете 
в своя портфейл за държавния дълг; това доведе до 
увеличаване с над 200 млрд. евро на съотношени ‑
ята на базовия капитал на европейските банки. ЕБО 
даде съществен принос за единната нормативна 
уредба за финансовите институции в ЕС чрез голям 
Отговори на Европейския банков орган 64
относно това дали ЕБО може да се намесва в обла ‑
сти, в които има различия в надзорната оценка на 
компетентните органи — някои твърдят, че ЕБО 
може да отменя решения на националните органи 
само в случаи, когато последните са нарушили 
европейското законодателство; и правомощията на 
ЕБО за разработването на единното ръководство за 
надзор не дават възможност за постигане на мак ‑
симално хармонизиране на най‑добрите надзорни 
практики в целия ЕС.
Въпреки горепосочените ограничения на правомо ‑
щията на ЕБО, Органът постигна значителен напре ‑
дък за подобряване на функционирането на колеги ‑
ите от надзорни органи. Освен това е налице рязка 
промяна след създаването на ЕБО през 2011 г., тъй 
като сега всички колегии извършват съвместни 
оценки на риска и стигат до съвместни решения.
Конкретно през 2013 г. ЕБО е следил отблизо 
43 колегии, като е участвал в 93 заседания на 
място и в 26 заседания чрез телефонна връзка. От 
2011 г. ЕБО настояваше консолидиращите надзорни 
органи да свикват колегии за обсъждане на тема ‑
тични и важни въпроси (например рекапитализа ‑
цията през 2011 г., тестовете за устойчивост през 
2011 г. и 2014 г. и препоръките от 2013 г. относно 
планове за възстановяване, запазване на капитала 
и преглед на качеството на активите), както и за 
обсъждане на теми, свързани с конкретна инсти ‑
туция или конкретна държава (напр. макроиконо ‑
мическите обстоятелства в съответните държави, 
извънредните мерки и кризисните ситуации 
в банките). ЕБО поиска също така консолидиращите 
надзорни органи да включват точки в дневния ред 
за обсъждане на конкретни теми, като въздържане 
от действия, планове за действие при извънредни 
ситуации, рискове на поведението и индикативната 
таблица на риска на ЕБО. ЕБО предаде годишни 
вътрешни доклади относно напредъка и областите 
за подобряване при функционирането на колегиите 
на Съвета на надзорниците на ЕБО, което доказва 
напредъка в обсъжданията по същество относно 
рисковете между участващите надзорни органи. 
ЕБО изготви етичен кодекс, за да се гарантира, че 
за националните мерки се провеждат консултации 
ex ante, както и протокол за отношенията между ЕБО отбелязва, че не е бил включен в подготовката 
на първичното законодателство за банковия сектор 
и не е имал възможност за въздействие върху 
правомощията и сроковете на ЕБО, съдържащи 
се в законодателството. По‑голямото участие на 
ЕБО в законодателната процедура и засилената му 
консултантска роля за Комисията и съзаконода ‑
телите ще дадат възможност на ЕБО да изпълнява 
оптимално функцията си, предвидена от лицата, 
вземащи политически решения, както и да изпълни 
мандата си като пазител на единната нормативна 
уредба. На практика това може да бъде постигнато 
посредством i) поемане на неформално задълже ‑
ние от страна на службите на Комисията преди 
публикуването на законодателните предложения; 
ii) правно задължение да се провеждат консултации 
с ЕБО по въпроси, попадащи в областите на инте ‑
рес на ЕБО, както те са определени в Регламента 
за създаването на ЕБО; и iii) изискването да бъде 
насочвано вниманието на Комисията към области, 
в които различията между националните правила 
и практики спъват функционирането на единния 
пазар и изискват законодателна намеса. Такива изи ‑
сквания следва да бъдат съпътствани от постоянен 
достъп до информация относно разработването 
на проектотекстове в Съвета на ЕС и трипартитни 
обсъждания между Съвета на ЕС, Парламента 
и Комисията, както и да насърчават предварителни 
обсъждания на съдържанието и своевременността 
на правомощията, дадени на ЕБО.
85
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 2.
Препоръка 2
ЕБО приема препоръката, но подчертава, че всяко 
съществено подобряване на въздействието на 
ЕБО върху сближаването на надзорните практики 
в ЕС ще изисква промяна на правомощията на ЕБО 
в първичното законодателство. ЕБО няма право ‑
мощия да свиква заседания на колегиите, което е в 
областта на компетенциите на консолидиращия 
надзорен орган, и ЕБО не участва в процеса на 
вземане на решения в колегиите; ЕБО няма мандат 
да инициира обвързваща медиация между компе ‑
тентните органи и съществува правна несигурност 
Отговори на Европейския банков орган 65
С оглед на гореизложеното ЕБО счита, че ролята 
му при тестването за устойчивост следва или да 
бъде засилена — с което да се позволи на ЕБО да 
установи пряка връзка с банките, да извършва 
партньорски проверки, да оспорва резултатите на 
банките от тестовете за устойчивост и да публикува 
данни за банките въз основа на отчитането пред 
надзорните органи на уебсайта на ЕБО — или тази 
роля следва да бъде основно преразгледана.
Една възможна опция е тестът за устойчивост да 
бъде преустроен като мероприятие за откритост 
и прозрачност, като ЕБО се съсредоточи върху пре ‑
доставяне на инструментите, с които надзорните 
органи да провеждат своите тестове за устойчи ‑
вост, и изпълнява функцията на център за данните 
относно прозрачността на общоевропейските 
резултати. Така ще бъдат допълнени надзорните 
тестове за устойчивост, извършвани от компетент ‑
ните органи, като се възпроизведе рамката, въве ‑
дена в САЩ със закона Дод‑Франк.
За да бъдат извършени такива промени, те 
трябва да бъдат обосновани в първичното 
законодателство.
87
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 4.
ЕБО пояснява, че неотдавнашно изменение на 
вътрешния процедурен правилник на ЕБО си 
е поставило за цел да преодолее правния недоста ‑
тък, свързан с недостатъчното представителство на 
националните органи за защита на потребителите 
в процеса на ЕБО за вземане на решение. По‑спе ‑
циално в процедурния правилник на Съвета на 
надзорниците на ЕБО, изменен през ноември 2013 г. 
и публично достъпен на уебсайта на ЕБО, се заявява 
изрично следното (член 2, параграф 4): „Ако един 
член с право на глас не е придружаван от предста ‑
вител на съответния национален орган съгласно 
член 2, параграф 3, членът с право на глас отговаря 
за координацията с този национален орган, с цел 
да се гарантира, че членът с право на глас е доста ‑
тъчно осведомен по въпроса, за да може да изпъл ‑
нява функциите си като такъв.“държавата по произход и приемащата държава, 
с цел да се гарантира обсъждане в колегиите на 
прегледа на качеството на активите и тестовете за 
устойчивост. Освен това ЕБО разработи набор от 
регулаторни технически стандарти и технически 
стандарти за изпълнение в областта на функциони ‑
рането на колегиите, които ще бъдат приети през 
2014 г. (РТС/ТСИ относно обмен на информация 
между надзорните органи в държавата по произ ‑
ход и приемащата държава, както и ТСИ относно 
съвместни решения в областта на изискванията 
за капитал и ликвидност). Накрая, ЕБО изпълни 
успешно своята функция за медиация (в рамките на 
функцията си за медиация, уредена в неговия ман ‑
дат) в осем случая и съдейства за постигането на 
взаимно приемливи решения във всичките случаи.
Процедурата, по която персоналът на ЕБО устано ‑
вява обратна връзка с консолидиращия надзорен 
орган, бе подсилена и формализирана през пери ‑
ода 2013—2014 г., също въз основа на конкретни 
становища на Съвета на надзорниците на ЕБО. През 
2014 г. ЕБО премести своята ИТ платформа в собст ‑
вената си вътрешна система, което ще му даде 
възможност да упражнява повече контрол и да 
доразвие ИТ платформата за обмен на информация 
между компетентните органи.
86
Вж. отговора на ЕБО относно препоръка 3.
Препоръка 3
ЕБО приема препоръката, но подчертава, че засил ‑
ването на надеждността на тестовете за устойчи ‑
вост в целия ЕС изисква изменение на мандата на 
ЕБО в първичното законодателство. Отбелязваме, 
че въпреки някои пояснения относно функцията 
на ЕБО при тестовете за устойчивост, направени 
в Регламента за създаването на ЕБО през октомври 
2013 г., акцентът на ролята на ЕБО остава по‑скоро 
да инициира и координира тестовете за устойчи ‑
вост, отколкото да извършва сам такива тестове. 
Правната отговорност за извършването на тест ‑
ването за устойчивост и контактите с участващите 
банки остава в обхвата на контрола на компетент ‑
ните надзорни органи, което оставя ЕБО с голяма 
отговорност и риск за репутацията, но без реален 
контрол върху резултатите.
Отговори на Европейския банков орган 66
В рамките на горепосочените ограничения ЕБО 
можа все пак да идентифицира и реши (посред ‑
ством необвързващите правни инструменти, посо ‑
чени по‑горе) редица важни и спешни проблеми 
на банковия пазар, като отговорно отпускане на 
кредити, третиране на получателите на кредити 
с просрочени задължения, разглеждане на жалби, 
управление на риска при борсово търгувани фон ‑
дове, на рисковете от договори поради различия, 
колективно финансиране, виртуални валути и др.
Препоръка 5
ЕБО приема тази препоръка и отбелязва, че е в 
процес на въвеждане на система за измерване на 
изпълнението.
Препоръка 6
ЕБО приема препоръката. ЕБО не разглежда 
меморандумите за разбирателство като подхо ‑
дящи инструменти за изясняване на функциите 
и отговорностите между ЕБО, ЕЦБ и националните 
компетентни органи и счита, че всяко подобно изя ‑
сняване може да стане единствено чрез промени на 
ниво първично законодателство.
Ние сме на мнение, че съответните задачи на ЕЦБ 
в рамките на нейната надзорна функция и на ЕБО 
са в ясно и пълно съответствие с ролята на ЕЦБ 
като компетентен орган, подобно на всеки друг 
национален компетентен орган, изпълняващ тази 
функция. ЕБО не сключва меморандуми за разбира ‑
телство с националните компетентни органи, тъй 
като те участват пряко в работата на ЕБО и са пред ‑
ставени в органа на ЕБО за вземане на решения 
— Съвета на надзорниците. ЕБО не счита за целесъ ‑
образно да се отнася към ЕЦБ различно от оста ‑
налите компетентни органи, когато действа като 
надзорен орган, но ЕБО е сключил меморандуми за 
разбирателство с ЕЦБ като монетарна институция.Препоръка 4
ЕБО приема препоръката, но подчертава, че манда ‑
тът на ЕБО в областта на защитата на потребителите 
във финансовия сектор на ЕС е подложен на някои 
ограничения, така че всяко съществено подобря ‑
ване на въздействието на ЕБО в тази област ще 
изисква изменение в първичното законодателство.
В Регламента за създаване на ЕБО няма законода ‑
телни разпоредби в обхвата на дейност на Органа. 
Освен това ЕБО не е получил правомощия за 
защита на потребителите по силата на директивите 
на ЕС през 2011, 2012 или 2013 година. Първият 
мандат бе даден на ЕБО по силата на Директивата 
относно ипотечните кредити, която бе приета през 
февруари 2014 г., и включва само един технически 
стандарт.
Дейността на ЕБО за защита на потребителите 
е ограничена следователно до дейност по собст ‑
вена инициатива, докато единствените правни 
инструменти, които са предоставени на ЕБО 
в Регламента за създаването му и които ЕБО може 
да използва, за да могат собствените му иници ‑
ативи да имат въздействие върху финансовите 
институции и националните компетентни органи, 
бяха предупреждения, становища и насоки, като 
всички те са необвързващи инструменти. Освен 
това обхватът на финансовите институции, към 
които ЕБО може да се обърне, е ограничен до 
кредитните институции, доставчиците на платежни 
услуги, които са кредитни институции, и издателите 
на електронни пари. Тук не са включени всички 
финансови институции, имащи отношение към 
защитата на потребителите, като доставчиците на 
платежни услуги, които не са кредитни институции, 
доставчиците на ипотечни заеми, които не са банки, 
или доставчиците на заеми, които не са банки. 
Накрая, но не на последно място по значение, има 
много ограничен обхват, в който ЕБО да взема 
правно обвързващи решения за забрана на опреде ‑
лени продукти или дейности, което се допуска само 
при специфични обстоятелства (няма конкретен 
мандат, даден на ЕБО в първичното законодател ‑
ство, и Съветът не е обявил извънредна ситуация).
Отговори на Европейския банков орган 67
ЕБО отбелязва също така, че в Регламент (ЕС) 
№ 1024/2013 се съдържат специфични разпоредби, 
изискващи създаването на меморандуми за раз ‑
бирателство с компетентните органи на неучаст ‑
ващите държави и с надзорните органи за ценни 
книжа, но няма разпоредби относно необходи ‑
мостта от такива споразумения с ЕЦБ.
ЕБО отбелязва, че създаването на ЕНМ ще изисква 
засилване на оперативните връзки с ЕЦБ, по‑спе ‑
циално във връзка с тестването за устойчивост 
и разработването на единното ръководство за над ‑
зор. Що се отнася до европейското ръководство за 
надзор, ЕБО разяснява, че съгласно правния мандат 
на ЕБО, ръководството на ЕБО ще представлява 
необвързващ сборник от най‑добрите практики по 
надзора, прилагани в ЕС. Мандатът не дава възмож ‑
ност на ЕБО да постигне максимално хармонизи ‑
ране на най‑добрите надзорни практики в целия 
ЕС, нито да замени съществуващите ръководства, 
прилагани от компетентните органи, като ЕЦБ.В член 8 от Регламента за създаването на ЕБО са 
определени основните задачи на ЕБО, като устано ‑
вяване на висококачествени надзорни стандарти 
и практики и дадените ни правомощия за изпълне ‑
нието на тези задачи, като разработването на тех ‑
нически стандарти и насоки, както и на препоръки. 
Ролята на компетентните органи е определена на 
първо място в секторни законодателни актове, 
уточняващи обхвата на надзора и използваните 
правомощия. В случая с ЕЦБ член 4, параграф 2, 
буква а) от Регламента за създаването на ЕБО бе 
изменен с Регламент (ЕС) № 1022/2013, за да бъде 
ЕЦБ включена като компетентен орган за целите на 
задачите и правомощията на ЕБО „с оглед на над ‑
зорните задачи, възложени на ЕЦБ с Регламент (ЕС) 
№ 1024/2013“. Съображение 12 от Регламент (ЕС) 
№ 1022/2013 предвижда, че ЕБО „следва да може да 
изпълнява своите задачи и по отношение на ЕЦБ 
по същия начин, по който извършва това спрямо 
другите компетентни органи“. Освен това в Регла ‑
мент (ЕС) № 1024/2013, членове 3 и 4, се изяснява 
обхватът на задачите, възложени на ЕЦБ, а именно 
че тези задачи не засягат компетенциите и задачите 
на ЕБО и че ЕЦБ, подобно на останалите компе ‑
тентни органи, трябва да си сътрудничи с ЕБО и да 
прилага законодателството на Съюза, включително 
техническите стандарти и член 16 от Регламента 
за създаването на ЕБО във връзка с насоките 
и препоръките.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
•  един екземпляр: 
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  повече от един екземпляр или постери/карти: 
от представителствата на Европейския съюз ( http://ec.europa.eu/represent_bg.htm), 
от делегациите в страни извън Европейския съюз ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm), 
като се свържете с услугата Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm) 
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени 
телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Платени абонаменти:
•  чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на 
Европейския съюз (http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm).
QJ‑AB‑14‑009‑BG‑C ISSN 1831 ‑0974
В периода след финансовата криза Комисията предприе стъпки 
за стабилизиране на банковия сектор в стремеж да укрепи 
регулаторната рамка и надзора на банките и беше създаден 
Европейският банков орган (ЕБО). Целта на този първи одит на 
Сметната палата в сектора на банките беше да се провери дали 
Комисията и ЕБО са изпълнили задоволително своите 
отговорности при създаването на нов режим за системата на 
регулиране и надзор на банковия сектор и да се разгледат 
поуките, които могат да се извлекат за банковия надзор 
в условията на новия Единен надзорен механизъм. Сметната 
палата заключи, че действията на Комисията, в т.ч. създаването 
на ЕБО, са важни първи стъпки в отговор на финансовата криза. 
Въпреки това бяха установени недостатъци във 
функционирането на новия режим по отношение на 
трансграничния банков надзор, оценката на устойчивостта на 
банките на ЕС и насърчаването на защитата на потребителите. 
Сметната палата е формулирала препоръки по тези въпроси.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА