Специален доклад Използване на 
бюджетната подкрепа 
за подобряване на 
мобилизирането на 
национални приходи 
в Субсахарска АфрикаBG 2016  № 35
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел. +352 4398-1
За запитвания:  eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт:  eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.
Print ISBN 978-92-872-6853-2 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/943724 QJ-AB-16-036-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-6786-3 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/548874 QJ-AB-16-036-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-6803-7 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/205924 QJ-AB-16-036-BG-E
© Европейски съюз, 2017 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
Използване на 
бюджетната подкрепа 
за подобряване на 
мобилизирането на 
национални приходи 
в Субсахарска Африка
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2016  № 35
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответ -
ствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи 
така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, прове -
рявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III с ръководител Karel Pinxten, член на 
ЕСП. Този състав е специализиран в областта „Външни действия, сигурност и правосъдие“. Одитът беше ръково -
ден от члена на ЕСП Danièle Lamarque, със съдействието на Stéphanie Girard, аташе в нейния кабинет; Alejandro 
Ballester Gallardo, главен ръководител в областта на одита; Piotr Zych, ръководител на задача; Karel Meixner и Helka 
Nykaenen, одитори.
От ляво надясно:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner.

03
 Съдържание
Точки
 Съкращения
I - VIII Кратко изложение
1—14  Въведение
1—2  Mобилизирането на националните приходи е важнo за устойчивото развитие
3 МНП е приоритет за международната общност за развитие
4—7  ЕС е решен да подкрепя МНП
8—14  МНП е едно от ключовите предизвикателства пред развитието, на които се отговаря чрез 
бюджетна подкрепа
15—18  Обхват и подход на одита
19—67  Констатации и оценки
19—38  Новият подход на Комисията е довел до подобряване на изискванията за оценка на МНП 
в партньорските държави, но те все още не се прилагат цялостно на практика
20—31  Комисията не е извършила оценка на някои ключови аспекти на МНП съгласно насоките
32—38  Рамката на Комисията за управление на риска във връзка с бюджетната подкрепа не е осигурила 
възможност да се направи изчерпателна оценка на рисковете, свързани с МНП
39—59  Ефективността на условията за бюджетна подкрепа, диалога по политиките и изграждането 
на капацитет е била намалена поради слабости в модела за изготвяне и сложната местна 
обстановка
40—49  В повечето от своите договори за бюджетна подкрепа Комисията не е използвала специфични 
условия за МНП; когато такива са били използвани, те невинаги са били подходящи
50—57  Като цяло диалогът по политиките е бил добре координиран, но неговата ефективност като 
инструмент за подкрепа за МНП е била намалена от слабата стратегическа насоченост и сложната 
местна обстановка
58—59  Компонентът за изграждане на капацитет на договорите за бюджетна подкрепа рядко е бил насочен 
към МНП
60—67  Комисията не е разполагала с подходящи инструменти, за да докаже, че бюджетната 
подкрепа от ЕС е допринесла за МНП в партньорските държави
04 Съдържание 
68—76  Заключения и препоръки
 Приложение I —  Бюджетната подкрепа като дял от общите двустранни ангажименти за 
ОПР
 Приложение II —  Държави и договори за бюджетна подкрепа, избрани за одита
 Oтговори на Комисията и ЕСВД
05
 Съкращения
АКТБ : Група на държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн
БВП : Брутен вътрешен продукт
БНД : Брутен национален доход
ЕПС : Европейска политика за съседство
ЕФР : Европейски фондове за развитие
ИПП : Инструмент за предприсъединителна помощ
ИСР : Инструмент за сътрудничество за развитие
МВФ : Международeн валутен фонд
МНП : Мобилизиране на националните приходи
МОРД : Малки островни развиващи се държави
ОДТ : Отвъдморски държави и  територии
ОИСР : Организация за икономическо сътрудничество и развитие
ОПР : Официална помощ за развитие
РУР : Рамка за управление на риска
УПФ : Управление на публичните финанси
BEPS : Свиване на данъчната основа и прехвърляне на печалби
EITI : Инициатива за прозрачност на добивната промишленост
PEFA : Програма за публичните разходи и финансовата отчетност
TADAT : Диагностичен инструмент за оценка на данъчната администрация
06
 Кратко  
изложение
I
Мобилизирането на националните приходи (МНП) е свързано с генерирането на държавни приходи от местни 
ресурси от данъчни или неданъчни източници. Подобряването на МНП в развиващите се държави е изклю -
чително важен фактор за тяхното устойчиво развитие; по тази причина то се превърна в приоритет на поли -
тиката на ЕС за развитие. ЕС подкрепя МНП в тези държави чрез няколко форми на помощ, включително 
бюджетна подкрепа. Приблизително 20 % от финансирането за развитие от ЕС се насочват чрез бюджетна 
подкрепа, като държавите от Субсахарска Африка са най-големият получател. Подобряването на МНП е сред 
петте ключови предизвикателства пред развитието, на които обръща внимание новият подход на Комисията 
към бюджетната подкрепа, приет през 2012 г.
II
Чрез одита Сметната палата провери дали Комисията е използвала ефективно договорите за бюджетна 
подкрепа, за да подпомогне МНП в държавите с ниски и по-ниски средни доходи от Субсахарска Африка. 
По-конкретно беше разгледана оценката на Комисията за приходната политика и администрация на парт -
ньорските държави, използването на условия за отпускането на бюджетна подкрепа, диалога по политиките 
и изграждането на капацитет. Също така Сметната палата провери дали Комисията може да докаже – чрез 
наличните показатели за мониторинг и оценки – приноса на тази форма на помощ за подобряването на МНП.
III
Беше установено, че новият подход на Комисията е увеличил потенциала на бюджетната подкрепа да засили 
МНП, но този потенциал не е бил напълно реализиран поради слабости в изпълнението. Поради това Смет -
ната палата заключи, че Комисията все още не използва ефективно договорите за бюджетна подкрепа за 
подпомагане на МНП.
IV
При разработването на своите операции за бюджетна подкрепа Комисията не е отделила достатъчно внима -
ние на МНП. Въпреки че е извършвала систематична оценка на приходната политика и администрацията на 
партньорските държави в координация с другите донори, тази оценка невинаги е била изчерпателна. Оцен -
ките по държави са от основно значение за разработването на бюджетната подкрепа, тъй като помагат на 
Комисията да определи най-важните проблеми, които трябва да бъдат преодолени чрез условията за плаща -
нето на средства, изграждането на капацитет и диалога по политиките, които тя използва наред с финанси -
рането. Одитираните от Сметната палата оценки обаче не обхващат някои съществени аспекти на данъчната 
политика и администрация. Освен това не е извършена оценка на ключови рискове, свързани с освобожда -
ването от данъчно облагане и със събирането и прехвърлянето на данъци и неданъчни приходи от природни 
ресурси.
07 Кратко изложение  
V
Комисията е обвързала плащането на средства под формата на бюджетна подкрепа с изпълнението на кон -
кретни реформи в областта на МНП само в пет от 15-те одитирани договора за бюджетна подкрепа. Сметната 
палата установи също така, че тези условия невинаги са насърчавали ефективно реформите в областта на 
МНП, тъй като са били или твърде лесно постижими, или неприложими, намалявайки по този начин стимулите 
за партньорските държави да провеждат реформи. Като цяло условията за МНП не са използвани в задоволи -
телна степен във всички видове договори за бюджетна подкрепа, което не съответства на централната роля, 
която по общо мнение се отдава на МНП.
VI
Диалогът по политиките в областта на МНП е бил по-целенасочен, когато е бил придружен от специфични 
условия или показатели, тъй като определянето, договарянето и  впоследствие мониторингът на тези условия 
са изисквали задълбочено обсъждане с партньорските държави. Поради сложната обстановка в съответните 
държави обаче диалогът по политиките не е бил провеждан редовно. Комисията не е разработила стратегии 
за структуриране на своя диалог по политиките около конкретни въпроси в областта на МНП като твърдо 
установени приоритети, цели, партньори и  дати.
VII
Бюджетната подкрепа от ЕС е включвала твърде малко финансиране за покриване на нуждите от капацитет: 
едва 0,2 % от общата стойност на одитираните договори. И накрая, одитът установи липсата на подходящи 
инструменти за мониторинг за оценка на степента, до която бюджетната подкрепа е допринесла за общото 
подобряване на МНП.
VIII
Сметната палата отправяме известен брой препоръки към Комисията да укрепи своите оценки на МНП и ана -
лиз на риска и да засили използването на специфични условия за МНП за плащането на средства, подкрепата 
за изграждане на капацитет и диалога по политиките, както и оценката на бюджетната подкрепа за подобря -
ване на МНП.
08
 Въведение
Mобилизирането на националните приходи 
е важнo за устойчивото развитие
01 
Намаляването на бедността и  устойчивото развитие зависят от икономиче -
ския растеж и инвестициите, но също и от предоставянето на широк кръг 
от социални услуги, като например образование, публична инфраструктура 
и здравеопазване. За тези услуги са необходими повече средства, отколкото 
могат да бъдат осигурени само чрез помощ за развитие. Те трябва да бъдат 
покрити от национални приходи, включително данъци и приходи от експлоа -
тацията на природни ресурси (като например лицензионни възнаграждения 
за достъп и дивиденти за добив), които за момента са най-големият източник 
на финансиране, с  който правителствата разполагат1. Засилената мобили -
зация на национални приходи (МНП) намалява зависимостта от помощ за 
развитие, води до подобряване на държавното управление, тъй като данъко -
платците търсят отговорност от своите правителства, и  е от основно значе -
ние за държавното изграждане.
02 
Развиващите се държави, особено икономиките с ниски и с ниски до средни 
доходи2, са изправени пред значителни трудности при мобилизирането на 
приходи. В тези държави съотношението между данъчните приходи и БВП3 
варира между 10 % и 20 %, докато в развитите държави то варира между 
25 % и 40 %4. Те са изправени пред особени предизвикателства, които зася -
гат събираемостта на данъците и другите приходи: широкоразпространена 
бедност и неграмотност, трудни за облагане групи в личните стопанства 
и неформалния сектор, проблематична отчетност в частния сектор, неспаз -
ване на принципа на правовата държава и високи равнища на корупция, 
и слаб административен капацитет5. Ефективността на националните данъч -
ни системи и на действията в областта на МНП може да бъде допълнително 
отслабена от наличието на тясна данъчна основа и дисбаланс между прякото 
и косвеното данъчно облагане, както и скъпоструващи данъчни стимули 
и дерогации, особено в богатите на природни ресурси държави.1 Общите приходи на една 
държава се състоят от 
данъчни приходи, 
неданъчни приходи 
и печалба на централната 
банка. Основните 
компоненти на данъчните 
приходи са преки данъци 
(напр. данък върху 
доходите), косвени данъци 
(напр. ДДС), акцизи (напр. 
върху тютюневите изделия) 
и мита. Неданъчните 
приходи включват 
лицензионни 
възнаграждения, плащани за 
достъп до природни 
ресурси (напр. нефт, злато, 
диаманти) и  дивиденти за 
добив. Печалбата на 
централната банка 
произтича главно от 
печатането на банкноти 
и сеченето на монети, които 
се пускат в обращение 
в икономиката.
2 Като икономики с ниски 
доходи се определят тези, 
чийто брутен национален 
доход на глава от 
населението, изчислен по 
метода „Атлас“ на 
Световната банка , е не 
повече от 1045 щ. дол.; 
икономиките със средни 
доходи имат БНД на глава от 
населението повече от 
1045 щ. дол., но по-малко от 
12 736 щ. дол.; икономиките 
с високи доходи имат БНД на 
глава от населението от 
12 736 щ. дол. или повече. 
Границата между долния 
и горния транш на 
икономиките със средни 
доходи е в размер на 4125 щ. 
дол. БНД на глава от 
населението Вж. http://data.
worldbank.org/about/
country-and-lending-groups .
3 Съотношението между 
данъчните приходи и БВП 
е съотношението между 
събраните данъци 
и националния брутен 
вътрешен продукт (БВП).
4 Вж. ОИСР „Управление, 
данъчно облагане 
и отчетност: проблеми 
и практики“, 2008 г., 
стр. 21—22.
5 Пак там.
09 Въведение 
МНП е приоритет за международната общност за 
развитие
03 
През последните 13 години МНП е предмет на обсъждане на много междуна -
родни форуми. Необходимостта от събиране на националните приходи чрез 
ефикасни и ефективни данъчни системи е една от основните цели на Консен -
суса от Монтерей относно финансирането за развитие, приет през 2002  г.6 По 
време на втората конференция в Доха7 през 2008 г. е подчертана необходи -
мостта от прозрачност на управлението на публичните финанси, по-ефикас -
но събиране на данъците, по-широка данъчна основа и засилване на борбата 
срещу отклонението от данъчно облагане и  незаконните финансови потоци8. 
На конференцията „Рио+20“ през 2012 г.9 и на конференцията в Адис Абеба10 
през юли 2015 г. МНП също е изтъкната като главен приоритет в контекста на 
програмата за развитие за периода след 2015 г.
ЕС е решен да подкрепя МНП
04 
През 2009 г. Европейската комисия публикува съобщение за насърчаване на 
доброто управление в  областта на данъчното облагане11. В последващ доку -
мент от 2010 г. тя предложи начини, по които ЕС може да подпомогне разви -
ващите се държави за изграждане на ефикасни, справедливи и устойчиви да -
нъчни системи и  администрации12. Новата рамка на политиката за развитие, 
приета през 2011  г.13, фокусира действията на ЕС върху осем области, сред 
които данъчната политика и  администрация и  природните ресурси14.
05 
През 2015 г. Европейският парламент също подчерта15 значението на мобили -
зирането на националните приходи и  посочи предизвикателствата, свързани 
с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане и  незаконните фи -
нансови потоци. Той препоръча да бъдат предприети редица действия, като 
например укрепване на финансовата и  техническата подкрепа за развиващи -
те се държави и регионалните рамки за данъчната администрация и приема -
не на принципи за договарянето на данъчните споразумения.6 Международна 
конференция за 
финансирането за развитие, 
Монтерей , Мексико, март 
2002 г.; вж. http://www.
un.org/esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf .
7 Втора международна 
конференция за 
финансирането за развитие, 
чиято цел е преглед на 
изпълнението на Консенсуса 
от Монтерей, Доха, Катар, 
ноември/декември 2008  г.
8 Макар и да признава 
отговорността на всяка 
държава за собствената 
ѝ данъчна система, 
декларацията от 
конференцията подчертава 
отговорността на 
международната общност да 
подкрепи усилията на 
развиващите се държави 
чрез укрепване на 
техническата помощ 
и засилване на 
международното 
сътрудничество и участие по 
международните данъчни 
въпроси, включително 
в областта на двойното 
данъчно облагане.
9 Конференция на Организа -
цията на обединените нации 
по въпросите на устойчивото 
развитие (UNCSD), Рио де 
Жанейро, 20—22 юни 2012 г.
10 По време на третата 
международна конференция 
за финансирането за 
развитие, проведена в  Адис 
Абеба през юли 2015 г., 
донорите се споразумяват за 
„Данъчната инициатива от 
Адис Абеба“, която има за 
цел да насърчи подкрепата 
за данъчните реформи 
в развиващите се държави 
и поставя особен акцент 
върху международните 
данъчни въпроси.
11 COM(2009)  201 окончателен, 
28 април 2009 г., „За 
насърчаване на доброто 
управление в  областта на 
данъчното облагане“.
12 COM(2010) 163 окончателен, 
21 април 2010 г., „Данъчно 
облагане и развитие — 
Сътрудничество 
с развиващите се държави за 
насърчаване на доброто 
управление в  областта на 
данъчното облагане“.
13 COM(2011) 637 окончателен, 
13 октомври 2011 г., 
10 Въведение 
06 
Политическият ангажимент на ЕС за подкрепа на МНП в развиващите се дър -
жави е  отразен в  правното основание за Европейските фондове за развитие 
(ЕФР) и Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР)16, финансирани 
от общия бюджет на ЕС. По отношение на ЕФР , Споразумението от Котону17, 
което е действащата рамка за отношенията на ЕС с държавите от Африка, 
Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ), включва мерки за сътрудничест -
во, насочени към подобряването и  укрепването на публичните финанси 
и фискалното управление. Регламентът за създаване на ИСР18 за периода 
2014—2020  г. задължава ЕС да насърчава мобилизирането на национални 
приходи посредством укрепването на фискалната политика на партньорски -
те държави с цел намаляване на бедността и на зависимостта от помощи.
07 
Във фигура 1  е представен преглед на основните регионални и международ -
ни инициативи и  начини на финансиране, чрез които Комисията подкрепя 
МНП в  партньорските държави.„Повишаване на 
въздействието на 
политиката на ЕС за 
развитие: програма за 
промяна“.
14 В областта на данъчната 
политика ЕС пое 
ангажимента да продължи 
да насърчава лоялните 
и прозрачни национални 
данъчни системи. В  областта 
на природните ресурси той 
пое ангажимента да увеличи 
своята подкрепа за 
процесите и  органите за 
надзор и  да продължи да 
подкрепя реформите на 
управлението, които 
подпомагат устойчивата 
експлоатация на природни 
ресурси и  прозрачното 
управление.
15 Европейски парламент, 
оклад относно избягването 
на данъци и данъчните 
измами като 
предизвикателства за 
управлението, социалната 
закрила и  развитието 
в развиващите се държави, 
(2015/2058(INI), 2015 г.
16 ИСР предоставя помощ чрез: 
i) географски програми 
с партньорски държави от 
Латинска Америка, Азия, 
Централна Азия, Близкия 
изток и Южна Африка за 
подпомагане на действия 
в широк кръг от области,  
и ii) тематични програми.
17 Споразумение за второ 
изменение на 
Споразумението за 
партньорство между 
членовете на Групата на 
държавите от Африка, 
Карибите и  Тихоокеанския 
басейн, от една страна, 
и Европейската общност 
и нейните държави членки, 
от друга страна, подписано 
в Котону на 23 юни 2000 г.
18 Член 3, параграф 8, буква д) 
от Регламент (ЕС) № 233/2014 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 11 март 
2014 година за създаване на 
финансов инструмент за 
сътрудничество за развитие 
за периода 2014—2020  г.  
(OB L 77, 15.3.2014 г., стр. 44).
11 Въведение Фигура 1Участие на Комисията в подкрепата за МНП в Субсахарска Африка
Източник:  Европейска сметна палата.Мобилизиране на национални приходи на партньорските държавиРегионални инициативи
- Африкански форум за данъчна администрация 
(African Tax Administration Forum (ATAF)
- Център за срещи и проучвания на ръководителите на 
данъчните администрации (Centre de rencontres et d’ études des dirigeants des administrations ﬁscales (CREDAF)
- Регионални центрове за техническа помощ на МВФПодкрепа от ЕС
- Бюджетна подкрепа
- Проекти
Инициативи в областта на природните 
ресурси, насочени към трети държави
- Инициатива за прозрачност на добивната 
промишленост (EITI)
- Специален доверителен фонд за управление на 
богатството от природни ресурси (МВФ)
- Прилагане на законодателството в областта на горите, 
управление и търговия (FLEGT)
- Обща програмна подкрепа на добивната 
промишленост (Световната банка)Инициативи за сътрудничество
- Данъчен комитет към ООН
- Специален доверителен фонд за данъчна политика и 
администрация (МВФ)
- Оценка на публичните разходи и финансовата отчетност 
(PEFA)
- Неофициална платформа International T ax Compact (ITC)- Международен диалог за данъците (МДД)- Диагностичен инструмент за оценка на данъчната 
администрация (TADAT)
- Свиване на данъчната основа и прехвърляне на печалби 
(BEPS) (ОИСР)
- Т ристранна инициатива за трансферно ценообразуване 
(ОИСР , Световната банка и Европейската комисия)
12 Въведение 
МНП е едно от ключовите предизвикателства пред 
развитието, на които се отговаря чрез бюджетна 
подкрепа
08 
Комисията определя бюджетната подкрепа като трансфер на финансови 
средства по сметката на министерството на финансите на партньорската 
държава, след като последната изпълни договорените условия за плащане. 
Така полученото финансиране постъпва в бюджета на партньорската дър -
жава и  впоследствие може да бъде използвано в  съответствие с  нейните 
правила за управление на публичните финанси19. Освен финансовите транс -
фери бюджетната подкрепа има още три компонента: диалог по политиките 
с партньорската държава, оценка на постигнатите показатели въз основа на 
условията за плащането на средства и изграждане на капацитет. С тези три 
компонента Комисията отговаря на конкретните предизвикателства пред 
развитието (вж. каре 1 ), докато финансовите трансфери осигуряват средства -
та и стимулите за провеждане на необходимите реформи от правителствата 
на партньорските държави.
09 
ЕС насочва значителна част от своето финансиране за развитие чрез бю -
джетна подкрепа. Последната налична информация (вж. приложение I ) по -
казва, че делът на поетите задължения за бюджетна подкрепа от общия раз -
мер на официалната помощ на ЕС за развитие варира между 8,6 % и 18,2 % за 
периода 2010—2014 г., докато средната стойност за държавите членки на ЕС, 
е между 1,62 % и 2,77 % за същия период. Бюджетната подкрепа представля -
ва около 20 % от отпуснатите от ЕС средства в областта на сътрудничеството 
за развитие20.19 Европейска комисия, 
„Насоки за бюджетната 
подкрепа“, септември 2012 г.
20 Европейска комисия, 
„Финансово изпълнение на 
бюджетната подкрепа, 
оценка на риска и избрани 
резултати в областта на 
бедността 
и макроикономически 
и фискални резултати“, 
2015  г.
Ключови предизвикателства пред развитието, на които се отговаря чрез 
бюджетна подкрепа
1) Насърчаване на правата на човека и демократичните ценности.
2) Подобряване на финансовото управление, макроикономическата стабилност, приобщаващия рас -
теж и борбата срещу корупцията и измамите.
3) Насърчаване на секторни реформи и  подобряване на предоставянето на секторни услуги.
4) Държавно изграждане в нестабилни държави и отговор на предизвикателствата пред развитието 
в малките островни развиващи се държави (МОРД) и отвъдморските държави и територии (ОДТ).
5) Подобряване на МНП и намаляване на зависимостта от помощ.
Източник:  Европейска комисия, „Насоки за бюджетната подкрепа“ (септември 2012 г.).Каре 1
13 Въведение 
10 
През 2011 г. Комисията публикува съобщение, озаглавено „Бъдещият подход 
към бюджетната подкрепа от ЕС за трети държави“21, в което призовава да 
се постави по-голямо ударение върху мобилизацията на национални при -
ходи при програмирането на бюджетна подкрепа от ЕС. По-късно Съветът 
одобри22 преразгледания подход. Въз основа на това, през септември 2012 г. 
Комисията прие новите насоки за бюджетна подкрепа, които влизат в сила 
от 1 януари 2013 г. Според насоките МНП е „в основата на устойчивото 
финансиране на развитието“  и е едно от петте ключови предизвикателства 
пред развитието, на които следва да се отговори чрез бюджетна подкрепа 
(вж.  каре 1 ).
11 
Комисията предоставя три вида договори за бюджетна подкрепа (вж. каре 2 ).21 COM(2011) 638 окончателен 
от 13 октомври 2011 г.
22 Заключения на Съвета 
относно „Бъдещия подход 
към бюджетната подкрепа 
от ЕС за трети държави“, 
3166-то заседание на Съвета 
по външни работи, Брюксел, 
14 май 2012 г.Каре 2Форми на бюджетна подкрепа, предоставяна от Европейската комисия23
1. Договори за добро управление и развитие
Използват се за подпомагане на основните системи на държавното управление, отчетността и  нацио -
налните реформи. Тази форма на бюджетна подкрепа могат да получават само държави, за които се 
счита, че са ангажирани със зачитането на основните ценности24. Като цяло 17 от 78-те текущи договора 
(22 %) в Субсахарска Африка са договори за добро управление и развитие.
2. Договори за секторна реформа
Тази форма на бюджетна подкрепа има за цел да подобри управлението и предоставянето на услуги 
в избрания сектор. Повечето от текущите договори за бюджетна подкрепа в Субсахарска Африка са 
договори за секторна реформа (44 от 78 (56 %).
3. Договори за държавно изграждане
Използват се за осигуряване на жизнени държавни функции в държави в ситуация на нестабилност или 
за подпомагане на процесите на преминаване към демократично управление. Договорите за държавно 
изграждане представляват 22 % от текущите договори за бюджетна подкрепа в Субсахарска Африка.
23 Анализ на ЕСП въз основа на данните, предоставени от Комисията (вж. точка 13 и таблица 1 ).
24 Член 21 от Договора за Европейския съюз: „демокрацията, правовата държава, универсалността и неделимостта на правата на човека 
и на основните свободи, зачитането на човешкото достойнство, принципите на равенство и солидарност и зачитането на принципите 
на Устава на Организацията на обединените нации и  на международното право“.
14 Въведение 
12 
За да отговарят на условията за предоставяне на бюджетна подкрепа, парт -
ньорските държави трябва да демонстрират: i) целенасоченост, надеждност 
и задоволителен напредък в  изпълнението на национални/секторни полити -
ки и реформи за постигане на устойчив растеж и намаляване на бедността, ii) 
ориентирана към стабилност макроикономическа политика, iii) достатъчно 
прозрачна, надеждна и  ефективна система за управление на публичните 
финанси (УПФ), и iv) прозрачност и надзор на бюджета25. Съгласно новите 
насоки при извършването на оценка на критериите за допустимост за макро -
икономическата политика и УПФ следва да бъде взета предвид МНП.
13 
Към края на 2015 г. текущите договора за бюджетна подкрепа са 261 (вж. 
таблица 1 )26. Като цяло Субсахарска Африка е най-големият получател на 
бюджетна подкрепа (поетите задължения са в размер на 6 млрд. евро).
14 
Към април 2016 г. договорите за бюджетна подкрепа, подписани след вли -
зането в сила на новите насоки за бюджетна подкрепа, са на обща стойност 
4,9 млрд. евро. От тази сума 1,7 млрд. евро са свързани със Субсахарска 
Африка. Поради специфичните особености на тази форма на помощ (вж. 
точка 8) е невъзможно да се отчете пряко размерът на бюджетната подкрепа, 
предоставена за МНП.25 Условията за предоставяне 
на пряка бюджетна помощ 
са уредени в член 61, 
параграф 2 от 
Споразумението от Котону 
за ЕФР и в общите правила 
за прилагане (дял II, член 4, 
параграф  2) и  Финансовия 
регламент (член  186 
и член 258 от правилата за 
прилагане) за общия бюджет.
26 Освен това в края на 2015 г. 
е взето решение относно 
3 поети задължения 
в рамките на Инструмента за 
предприсъединителна 
помощ. Тези поети 
задължения не са отчетени 
в таблица 1 , тъй като 
договорите не са били 
действащи през 2015 г. и не 
са били извършени никакви 
плащания.Таблица 1Текущи договори за бюджетна подкрепа към края на 2015 г. по региони
Регион Брой държавиБрой 
договори за 
бюджетна 
подкрепаВидове договори за бюджетна подкрепа Обща стойност 
на поетите 
ангажименти 
за бюджетна 
подкрепа  
(в милиони евро)Договори 
за секторна 
реформа1Договори 
за добро 
управление 
и развитие2Договори за 
държавно 
изграждане
Субсахарска Африка 32 78 44 17 17 5 948,0
Европейска политика за съседство 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Азия, Тихоокеанския басейн и ОСТ 28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Карибите и Латинска Америка 17 49 46 2 1 1 260,7
Инструмент за  
предприсъединителна помощ1 1 1 0 0 40,0
Общо 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Включва секторна бюджетна подкрепа.
2 Включва обща бюджетна подкрепа.
Източник:  Европейска сметна палата въз основа на цифри, предоставени от Европейската комисия.
15
 Обхват и подход  
на одита
15 
В светлината на отдавания на подкрепата за МНП приоритет в политиката за 
развитие на ЕС и значението на бюджетната подкрепа в тази връзка Сметната 
палата разгледа следния одитен въпрос: „Използвала ли е Комисията ефек -
тивно договорите за бюджетна подкрепа за подпомагане на МНП в държа -
вите с ниски и с ниски до средни доходи от Субсахарска Африка?“. Одитът се 
фокусира върху три ключови области:
a) Адекватно ли е оценявала Комисията приходната политика и админи -
страция на партньорските държави в  координация с  другите донори?
б) Използвала ли е Комисията условия за отпускането на бюджетна подкре -
па, диалог по политиките и изграждане на капацитет, за да подпомогне 
ефективно МНП?
в) Има ли ясни признаци, че бюджетната подкрепа от ЕС е осигурила поло -
жителен принос за МНП в партньорските държави?
16 
По време на одита бяха проверени договорите за бюджетна подкрепа, под -
писани след 1 януари 2013 г., т.е. след влизането в сила на новия подход към 
бюджетната подкрепа27.
17 
Одитът включи аналитичен преглед на 15 договора за бюджетна подкрепа на 
стойност 1,25 млрд. евро (24,5 % от стойността на всички договори, подпи -
сани от 2013 г. насам) в девет държави с ниски и с ниски до средни доходи от 
Субсахарска Африка: Кабо Верде, Централноафриканска република, Мали, 
Мавритания, Мозамбик, Нигер, Руанда, Сенегал и Сиера Леоне (вж. прило -
жение II ). По отношение на тези договори Сметната палата провери изчер -
пателността и последователността на извършените от Комисията оценки на 
реформите в областта на МНП, политиката и администрацията в съответните 
държави, както и определянето и изпълнението във връзка с изграждането 
на свързан с МНП капацитет и провеждането на диалог по политиките, и оп -
ределянето на специални условия за отпускането на подкрепа. На последно 
място, Сметната палата прегледа наличните статистически данни и оценки, 
които показват постигнатия напредък от деветте държави в областта на МНП.
18 
По време на одита бяха посетени три държави, всяка от които е била сключила 
различен вид договор за бюджетна подкрепа с Комисията: Кабо Верде (дого -
вор за добро управление и развитие), Руанда (договор за секторна реформа) 
и Сиера Леоне (договор за държавно изграждане). По време на тези посеще -
ния Сметната палата интервюира служители на Комисията и представители на 
националните органи и  други донори/заинтересовани страни, включително 
Международния валутен фонд, Световната банка и  националните Сметни па -
лати. Сметната палата посети и Министерството на международното развитие 
(Department for International Development) на Обединеното кралство в Лондон. 
Одитът беше проведен от октомври 2015 г. до април 2016 г.27 Сметната палата не извърши 
оценка на предимствата 
и недостатъците на 
бюджетната подкрепа 
спрямо другите форми на 
помощ.
16
 Констатации  
и оценки
Новият подход на Комисията е довел до 
подобряване на изискванията за оценка на МНП 
в партньорските държави, но те все още не се 
прилагат цялостно на практика
19 
Настоящият раздел разглежда въпроса дали при разработването на своите 
операции за бюджетна подкрепа Комисията е анализирала МНП съгласно 
насоките. По-специално Сметната палата провери дали Комисията е оценила 
адекватно приходната политика и администрация на партньорските държа -
ви, както и свързаните рискове, в координация с другите донори.
Комисията не е извършила оценка на някои ключови 
аспекти на МНП съгласно насоките
20 
Сметната палата извърши анализ на това дали насоките на Комисията изис -
кват изчерпателна оценка на положението с  МНП в  партньорските държави. 
След това беше проверено дали наличните оценки на МНП за 15-те одити -
рани договора за бюджетна подкрепа наистина обхващат всички аспекти, 
посочени в насоките.
21 
Новите насоки за бюджетна подкрепа на Комисията изискват при оценява -
нето на критериите за допустимост за макроикономическата стабилност 
и управлението на публичните финанси да се проучва положението с  МНП 
в партньорските държави (вж. точка 12). Тази оценка следва да бъде изчерпа -
телна, тъй като Комисията я използва и при определянето и подреждането 
по приоритет на ключовите предизвикателства и слабости в областта на 
МНП, които трябва да бъдат преодолени чрез различните компоненти на бю -
джетната подкрепа (т.е. диалог по политиките, специфични условия и  изграж -
дане на капацитет).
22 
Сметната палата счита, че рамката на изискването за оценка на МНП в насо -
ките е изчерпателна по отношение на своя обхват. Това представлява напре -
дък в сравнение с предишния подход, съгласно който при разработването на 
своите операции за бюджетна подкрепа Комисията не извършваше система -
тичен преглед на МНП в  партньорските държави. Съгласно настоящите насо -
ки извършваната от Комисията оценка на макроикономическата стабилност 
следва да обхваща положените усилия от съответната държава за укрепване 
на МНП, по-специално фискалните реформи и  очакваното въздействие от 
тях, като данъчната администрация следва да се оценява съгласно критерия 
за допустимост за УПФ.
17 Констатации и оценки  
28 Рамката PEFA оценява 
и отчита силните и слабите 
страни на УПФ, като 
понастоящем използва 
31 показателя за 
изпълнение, които са 
допълнително разделени на 
94 „измерения“. 
Изпълнението на всеки 
показател и измерение се 
оценява по четиристепенна 
ординална скала от A до D.
29 Диагностичният инструмент 
за оценка на данъчната 
администрация (TADAT) 
е средство за осигуряване 
на обективна 
и стандартизирана оценка 
на относителните силни 
и слаби страни на 
администрацията и  на 
данъчната система на 
съответната държава. TADAT 
се подкрепя от множество 
международни партньори за 
развитие и  институции, 
включително Европейската 
комисия, Германия, МВФ, 
Япония, Нидерландия, 
Норвегия, Швейцария, 
Обединеното кралство 
и Световната банка. 
В периода 2013—2015 г. бяха 
проведени пилотни оценки 
по TADAT в 17 държави, 
включително в Мозамбик 
и Руанда от извадката на 
Сметната палата.
30 Анализът на данъчното 
усилие дава широки насоки 
за данъчни реформи 
в държави с различни 
равнища на данъчен 
капацитет и  получавани 
приходи.23 
Оценките на Комисията се основават на широк набор от диагностични инстру -
менти и доклади. Те се позовават и в повечето случаи се основават на доклади 
на МВФ и Световната банка; в тях се посочва разработването на оценки по PEFA28 
и се повтарят основните силни и слаби страни на приходните системи, посочени 
в докладите по TADAT29, където такива са налице. Други източници са правител -
ствени документи, национални статистически данни и доклади, изготвени от 
националните сметни палати. Констатациите за оценката до голяма степен съот -
ветстват на оценките на другите донори и  заинтересовани страни (вж. точка  56).
Аспекти на МНП, които трябва да бъдат анализирани при оценката на 
макроикономическата стабилност
24 
Оценките на Комисията описват последните тенденции в равнището на прихо -
дите, постигнатия напредък в изпълнението на фискалните реформи и текущото 
планиране на реформи (включително определените основни цели). Обърнато 
е внимание и на основните слаби страни, установени в докладите по PEFA и до -
кладите на МВФ.
25 
Поради това оценките на всички одитирани държави включват представяне 
на последните тенденции в равнището на приходите (съотношението между 
данъчните приходи и БВП) и сравнение с партньорите (обикновено съседните 
държави). Макар и да е полезно при представянето на общата ситуация в даде -
на държава по отношение на МНП и за целите на сравнението, съотношението 
между данъчните приходи и БВП е твърде общо, за да се направи какъвто и да 
било анализ на основните предизвикателства и потребности. По тази причина 
насоките на Комисията изискват по-задълбочен анализ, включително разбивка 
на данъците и другите приходи, информация за общата стойност и въздействие -
то на освобождаването от данъчно облагане, и прогноза за данъчното усилие.
26 
Сметната палата обаче установи, че на практика оценките на Комисията на МНП 
като цяло не включват информация за посочените по-горе аспекти, които са от 
съществено значение за оценката на постигнатите показатели от страна на съот -
ветната държава от гледна точка на нейната способност да мобилизира нацио -
нални приходи. За нито една от одитираните държави не е дадена прогноза за 
данъчното усилие, което показва до каква степен съответната държава използва 
своя данъчен потенциал30. Данъчните стимули (вж. точка 38) са посочени като 
предизвикателство в четири от одитираните държави, но нито една от оценките 
не включва прогноза за общата стойност и потенциалния ефект от освобождава -
нето от данъчно облагане. Това може да създаде проблеми в много развиващи се 
държави, тъй като освобождаването от данъчно облагане често нарушава конку -
рентоспособността, ограничава данъчните приходи и може да насърчи коруп -
цията. Структурата и степента на важност на различните видове данъци и други 
приходи, включително приходите от природни ресурси, са представени само 
в четири държави (Мавритания, Мозамбик, Руанда и Сенегал), а съотношението 
18 Констатации и оценки  
между преките и косвените данъци е посочено само за Кабо Верде, Централно -
африканската република и Сиера Леоне.
27 
Въпреки че е възможно някои държави да не разполагат винаги с такава инфор -
мация, в оценките на Комисията не се отчита липсата на ключови данни за МНП. 
Фактът, че такава информация липсва обаче е съществен, тъй като може да е сиг -
нал за наличието на слаб капацитет на партньорските държави в  тази област, 
който Комисията би могла впоследствие да коригира с помощта на различните 
компоненти на бюджетната подкрепа (вж. точка 8).
Аспекти на МНП, които трябва да бъдат анализирани при оценката на 
УПФ
28 
Капацитетът на приходните органи да мобилизират национални ресурси също 
е един от аспектите, които трябва да бъдат обхванати в оценките на Комисията. 
В повечето случаи Комисията е проучила структурата на администрацията или 
е очертала действията на правителството за укрепване на приходните агенции. 
Нито една от оценките обаче не включва анализ на нуждите от персонал или 
материалните нужди, които ограничават приходните администрации, въпреки че 
това е съгласно насоките.
29 
Корупцията намалява приходите на държавите; в тази връзка прозрачността 
на държавните приходи спомага за справяне с корупцията. Във всички оценки 
се посочват съществуващи или планирани мерки за борба с корупцията, като 
в повечето от одитираните държави е направен анализ и на общите проблеми 
с прозрачността. Сметната палата установи, че оценката на публичния достъп до 
информация за данъчното законодателство и  данъчните стимули, които са важни 
аспекти на прозрачността, са извършени само в Мали и Мозамбик.
30 
Друг аспект, който често липсва в оценките на Комисията, е този за междуна -
родните инициативи, насочени, наред с другото, към повишаване на държав -
ните приходи чрез справяне с изтичането на средства под формата на данъчни 
измами, изпиране на пари и други финансови престъпления31. Според послед -
ните проучвания Африка губи над 50 млрд. щатски долара годишно от незакон -
ни финансови потоци32. Сметната палата установи, че въпреки че ЕС активно 
насърчава тези инициативи, оценките не са систематично фокусирани върху 
ангажираността на одитираните държави33. Не са засегнати проблемите, свър -
зани с  трансферното ценообразуване34, законодателството по отношение на 
чуждестранните дружества и злоупотребите с данъчните споразумения (обсъж -
дани в момента в рамките на Плана за действие за борба със свиването на данъч -
ната основа и прехвърлянето на печалби (BEPS)35). Също така, оценките на УПФ 
и макроикономическата стабилност не обхващат участието на представители 31 Например Инициативата за 
прозрачност на добивната 
промишленост (EITI), 
Кимбърлийския процес 
и Плана за действие за борба 
със свиването на данъчната 
основа и прехвърлянето на 
печалби (BEPS) на ОИСР/Г-20.
32 „Незаконните финансови 
потоци“, Доклад на групата 
на високо равнище относно 
незаконните финансови 
потоци от Африка, възложен 
от Конференцията на 
министрите на финансите, 
планирането 
и икономическото развитие 
на АС/ИКА.
33 EITI се посочва само 
в оценките на Мавритания, 
Мозамбик и Сиера Леоне; 
в оценката на 
Централноафриканската 
република се анализира 
преустановяването през 
2013 г. на EITI 
и Кимбърлийския процес.
34 Трансферното 
ценообразуване описва 
всички аспекти на 
договореностите за 
ценообразуване между 
контролирани (или 
свързани) юридически лица.
35 Планът за действие за борба 
със свиването на данъчната 
основа и прехвърлянето на 
печалби (BEPS) има за цел да 
се справи с  опасенията, 
свързани със свиването на 
данъчната основа 
и прехвърлянето на 
печалби, и  установените 
техники за отклонение от 
данъчно облагане на 
международно равнище на 
големи многонационални 
дружества.
19 Констатации и оценки  
на партньорските държави в  обсъжданията и  преговорите на международно 
равнище, изискващи специфични умения, които често липсват в  развиващите се 
държави.
31 
В таблица 2  са обобщени ключовите аспекти на МНП, посочени в насоките 
като част от оценките на УПФ и макроикономическата стабилност, и е показано 
до каква степен същите са били реално обхванати от одитираните от Сметната 
палата оценки. Таблица 2Аспекти на МНП, които трябва да бъдат анализирани в рамките на оценките на 
УПФ и макроикономическата стабилност
Аспекти на МНП, изисквани като част от 
оценката на УПФВключени ли са 
в одитираните 
оценки?Аспекти на МНП, изисквани като част 
от оценката на макроикономическата 
стабилностВключени ли са 
в одитираните 
оценки?
Основни краткосрочни и средносрочни 
предизвикателства за системата на УПФДаВъведена фискална политика, нови мерки, 
очаквано въздействиеДа
Мерки за борба с корупцията  
(вж. точка 29)ДаСъотношение на данъчните приходи  
(със и без природните ресурси)  
(вж.точка 26)Да
Оценка на държавния финансов  
и организационен капацитет за  
мобилизиране на националните приходи  
(вж.точка 28)В по-голямата си частУсилия за укрепване на МНП (подобряване 
на съотношението между националните 
приходи и разходите)  
(вж. точка 24)В по-голямата си част
Укрепване на данъчната администрация  
(вж. точка 28)В по-голямата си частДанъчни стимули (обща стойност и въз -
действие на случаите на освобождаване от 
данъчно облагане)  
(вж. точка 26)Отчасти
Прозрачност и достъп до информация  
(държави, богати на природни ресурси)  
(вж. точка 29)ОтчастиДанъчна система — структура и тежест на 
различните данъци  
(вж. точка 26)Отчасти
Международно приети данъчни стандарти  
и инициативи  
(вж. точка 30)ОтчастиДанъчно усилие1 (прогноза)  
(вж. точка 26) Не
Публично достъпна информация за  
законодателството и данъчните стимули  
(вж. точка 29)Не
Оценка на капацитета на човешките ресурси 
за мобилизиране на националните приходи  
(вж.точка 28)Не
1 Със и без включени приходи от природни ресурси.
Източник:  Европейска сметна палата.
20 Констатации и оценки  
Рамката на Комисията за управление на риска във връзка 
с бюджетната подкрепа не е осигурила възможност да се 
направи изчерпателна оценка на рисковете, свързани с 
МНП
32 
Подходът на Комисията към бюджетната подкрепа включва рамка за управ -
ление на риска, която е  специално разработена да идентифицира рисковете, 
свързани с постигането на целите на бюджетната подкрепа. Рамката е важен 
инструмент и за разработване на операциите за бюджетна подкрепа. Тя до -
пълва оценките на приходната политика и администрация, посочени в пре -
дходния раздел, с анализ на свързаните рискове.
33 
Сметната палата провери дали важната роля на МНП за бюджетната подкре -
па е била отразена в рамката на Комисията за управление на риска. По-спе -
циално Сметната палата анализира дали въпросникът на Комисията за риска 
обхваща по подходящ начин ключовите рискове, свързани с  подобряването 
на МНП.
34 
Рамката за управление на риска се основава на набор от въпроси, обединени 
в пет раздела36. От 44-те въпроса във въпросника за риска един (въпрос 38) 
е пряко свързан с мобилизацията на приходите37. Въпреки че този въпрос 
е много важен, тъй като обхваща определянето, събирането и своевремен -
ното прехвърляне на данъците към министерството на финансите, оценките 
на Комисията на рисковете във връзка със събирането и своевременното 
прехвърляне на данъците често са непълни.
35 
Според въпросника отговорите на този въпрос следва да се оценяват въз 
основа на показателя PI-3 по PEFA, който сравнява реалните вътрешни при -
ходи със заложената в бюджета сума. Въпреки че този показател позволява 
да се направи оценка на рисковете, свързани с точността на прогнозите за 
приходите, той не дава никаква информация за ефективността на събиране -
то на данъчни постъпления. Освен това въпросникът не изисква проверка по 
други показатели по PEFA, например PI-14 (ефективност на мерките за регис -
трация на данъкоплатците и  определяне на данъците) и  PI-15 (ефективност 
на събирането на данъчни постъпления), които акцентират именно върху 
рисковете, свързани с  определянето и  събирането на данъците.36 Политически рискове, 
макроикономически 
рискове, рискове за 
развитието, УПФ, корупция 
и измами.
37 Въпрос 38 (раздел 4.2 
„Механизми за контрол при 
събирането на приходите 
и изпълнението на 
бюджета“): „Какъв е рискът 
дължимите данъци да не са 
правилно определени, 
събрани и  своевременно 
прехвърлени към 
министерството на 
финансите?“
21 Констатации и оценки  
36 
Следователно показателите PI-14 и PI-15 не са взети предвид при отговора 
на въпрос 38 от въпросника за риска в нито една от одитираните държави. 
Фактът, че не се обръща достатъчно внимание на рисковете, свързани с МНП, 
е отбелязан в оценката на Комисията за Мозамбик38 през февруари 2015  г. 
Още в доклада си относно бюджетната подкрепа през 2013 г. Комисията 
заявява, че „учудващо малък брой рамки за управление на риска отчитат ри -
сковете, свързани със събирането на данъчни постъпления“39. Само в една от 
деветте одитирани държави (Сиера Леоне) Комисията е оценила свързаните 
с МНП рискове като високи.
37 
Освен това въпрос 38 се отнася до „дължимите данъци“, но не обхваща риска 
неданъчните приходи, като например лицензионните възнаграждения, 
плащани за достъп до природни ресурси, и дивидентите за добив, да не се 
определят, събират и прехвърлят правилно към министерството на финанси -
те. В някои от одитираните държави приходите от добивната промишленост 
са почти толкова високи, колкото данъчните приходи. Например за 2012 г. 
в Мавритания приходите от добивната промишленост възлизат на 14,9 % от 
БВП, несвързан с добивната промишленост, докато данъчните приходи са 
16,9 % от него40.
38 
Друг важен рисков фактор, свързан с мобилизирането на ресурсите, който не 
е разгледан в настоящата рамка за управление на риска, е степента и естест -
вото на случаите на освобождаване от данъчно облагане. Тези инструменти, 
които включват данъчни стимули, данъчни облекчения, данъчни кредити, 
данъчни намаления, свободни от данъци зони и др., се отразяват върху 
равнището на приходите, които съответната държава може да събере, като 
същевременно оказват влияние върху решенията за икономически дейности 
и възможностите за привличане на преки чуждестранни инвестиции.38 В отговора на въпрос 38 
в рамката за управление на 
риска за Мозамбик се 
посочва, наред с другото, че 
„PI-3 не обхваща изцяло 
риск 38 (което подсказва 
също и за правилното 
прилагане на данъчните 
приходи, а не само за 
събираемостта на 
планираните суми)“.
39 ГД „Международно 
сътрудничество и  развитие“, 
„Бюджетната подкрепа — 
финансово изпълнение, 
оценка на риска и избрани 
макроикономически 
и данъчни резултати по 
държави (пилотен доклад)“, 
2013 г., стр. 12.
40 За 2013 г. тези стойности са 
съответно 11,2 % и 17,6 %. 
Източник : Доклад на МВФ 
по държави № 15/35, 
февруари 2015 г.
22 Констатации и оценки  
Ефективността на условията за бюджетна 
подкрепа, диалога по политиките и изграждането 
на капацитет е била намалена поради слабости 
в модела за изготвяне и сложната местна 
обстановка
39 
Бюджетната подкрепа е нещо повече от прехвърляне на средства по сметка -
та на министерството на финансите на партньорската държава. Също толко -
ва важни компоненти на тази форма на помощ са условията за плащане на 
средства и свързаните постигнати показатели, както и диалогът по полити -
ките и дейностите за изграждане на капацитет в рамките на договорите за 
бюджетна подкрепа. Настоящият раздел разглежда въпроса дали Комисията 
е използвала ефективно условията за плащане на средства, диалога по по -
литиките и  изграждането на капацитет като част от своите споразумения за 
подпомагане на МНП.
В повечето от своите договори за бюджетна подкрепа 
Комисията не е използвала специфични условия за МНП; 
когато такива са били използвани, те невинаги са били 
подходящи
40 
Условията за отпускане на бюджетна подкрепа включват четири общи ус -
ловия за допустимост, които трябва да бъдат изпълнени преди плащането 
на средства (вж. точка 12). Въпреки че две от тези условия (за макроиконо -
мическата стабилност и УПФ) изискват да се извършва оценка на напредъка 
на партньорската държава в реформите в областта на МНП, те имат много 
по-широк обхват, отколкото само МНП41. Това означава, че положението в об -
ластта на МНП на партньорската държава не играе задължително ключова 
роля за решението на Комисията да отпусне бюджетна подкрепа, ако общото 
положение в  областта на макроикономическата стабилност и  УПФ е  оценено 
като задоволително.
41 
Плащането на средства може да е обвързано и с изпълнението на специфич -
ни условия. Такива се прилагат по-често за плащането на променливи тран -
шове (вж. таблица 3 ) и обикновено са под формата на постигнати показате -
ли и цели. За да се стимулират правителствата да напреднат в изпълнението 
на своите планове за реформи или да подобрят свързаните с тях резултати, 
изплащането на променливите траншове е обусловено от това до каква сте -
пен са постигнати целите. Поради това използването на специфични усло -
вия за МНП гарантира пряка връзка между отпусканата бюджетна подкрепа 
и реформите в областта на МНП.41 Най-важните цели на 
оценката на 
макроикономическата 
стабилност са следните: да 
се анализират основните 
макроикономически 
агрегати и да се определят 
потенциалните източници 
на макроикономическа 
и дългова нестабилност, да 
се оценят съществуващите 
макроикономически 
и фискални политики 
и техният принос за 
стабилизирането на 
макроикономическата 
рамка в  краткосрочен 
и средносрочен план, да се 
оценят усилията за 
укрепване на МНП и да се 
оцени уязвимостта към 
външни сътресения 
и усилията за укрепване на 
макроикономическата 
устойчивост. Оценката на 
УПФ е съсредоточена върху 
основните тенденции 
в изпълнението на 
реформите в областта на 
УПФ. Основният инструмент 
за оценка на напредъка 
е PEFA и той обхваща 
следните стълбове на УПФ: 
надеждност на бюджета, 
прозрачност на публичните 
финанси, управление на 
активите и пасивите, 
основани на политиките 
фискална стратегия 
и бюджетиране, 
предсказуемост и  контрол 
на изпълнението на 
бюджета, счетоводство 
и отчетност, външен контрол 
и одит.
23 Констатации и оценки  
42 
За да не бъде изгубен фокусът на политиката, насоките на Комисията огранича -
ват до осем максималния брой показатели, прилагани за променливите траншо -
ве42. Показателите следва да бъдат избирани измежду посочените в рамката за 
оценка на постигнатите показатели, договорена между партньорите за развитие 
и партньорските държави, или да се определят в сътрудничество с органите 
от съответните национални документи за публичните политики, ако липсва 
рамка за оценка на постигнатите показатели. Сметната палата извърши оцен -
ка на степента, до която са били използвани условия за подпомагане на МНП, 
и ако такива са били използвани, дали те са били подходящи и са стимулирали 
правителствата да проведат реформи. Също така бяха прегледани постигнатите 
договорености за проверка и  докладване на изпълнението на условията.
Използване на специфични условия за МНП за плащането на средства
43 
Комисията е  използвала специфични условия, свързани с  МНП, в  пет от 15-те 
одитирани договора за бюджетна подкрепа (вж. таблица 4  и приложе -
ние II ). Такива условия, свързани с променливите траншове, са били опреде -
лени само в договори за държавно изграждане, които са с ограничен срок 
от една или две години. По този начин специфичните условия са били съсре -
доточени върху подобряването на МНП в краткосрочен план и в най-неста -
билните държави. Това не съответства на заявената цел на Комисията43 за 
поставяне на по-голямо ударение върху МНП по-специално чрез договорите 
за добро управление и  развитие.42 Вж. Насоки за бюджетната 
подкрепа, стр. 48.
43 COM(2011) 638 окончателен, 
стр. 6.Таблица 3Допустимост за бюджетна подкрепа и специфични условия за плащането на 
средства
Условия за допустимост –  
трябва да бъдат изпълнени по време на договора за бю -
джетна подкрепаПлащане на 
бюджетна 
подкрепаСпецифични условия
Основни ценности (права на 
човека, демокрация и принципи 
на правовата държава):
Различни изисквания в зави -
симост от вида на договора 
за бюджетна подкрепа, като 
най-строги са изискванията 
за договорите за бюджетна 
подкрепа за добро управление и 
развитиеЧетири критерия за 
допустимост:
1. подходящи и надеждни пуб -
лични политики и реформи
2. ориентирана към стабил -
ност макроикономическа 
политика
3. достатъчно прозрачна, 
надеждна и ефективна 
система за управление на 
публичните финанси
4. прозрачност и надзор на 
бюджетаФиксиран 
траншСпецифичните условия във връзка с фиксираните 
траншове се използват по-рядко и изискват цялостно 
постигане на условието/целта.
Пример: Изготвяне на рамка за оценка на постигнатите 
показатели по отношение на програмата за икономиче -
ска и социална реформа на държавата.
Променлив 
траншСпецифичните условия във връзка с променливите тран -
шове създават стимули за по-добро изпълнение на пока -
зателите и може да позволяват извършването на частични 
плащания, ако показателите не са постигнати изцяло.
Пример: Увеличаване поне до 60 % на дела на средните и го -
лемите данъкоплатци, подали данъчна декларация в срок.
Източник:  Европейска сметна палата.
24 Констатации и оценки  
44 
Най-често доводът на Комисията за неизползване на свързани с МНП ус -
ловия в нейните договори за бюджетна подкрепа е, че МНП е обхваната от 
други донори. Въпреки това Сметната палата не откри доказателства това 
решение да е подкрепено от оценка на участието на други донори в тази 
област.
Целесъобразност и стимулиращ ефект на специфичните условия за 
МНП
45 
Когато Комисията е  използвала условия за променливите траншове, специ -
ално насочени към МНП, тя не е избрала най-подходящите за съответната 
държава условия в три от петте договора. Например в Сиера Леоне (вж. 
каре 3 ) Комисията е  съсредоточила своите специфични условия за МНП вър -
ху административните реформи в приходния орган, а не е включила условия, 
насърчаващи изцяло ново законодателство, което е щяло да има по-широко 
въздействие върху МНП. Таблица 4Договори за бюджетна подкрепа със специфични условия за МНП1
ДържаваПоети анга -
жименти за 
бюджетна 
подкрепа  
(в млн. евро)Подпи -
сани фи -
нансови 
споразу -
менияПроменливи траншове (в млн. евро) Обвързани с МНП
2017 г. 2016 г. 2015 г. 2014 г. 2013 г. Млн. евро %
Централноафриканска 
република40 2015 г.не е 
приложимо1 2не е 
приложимоне е 
приложимо3 7, 5  %
Мали 216 2015 г. 8 8не е 
приложимоне е 
приложимоне е 
приложимо16 7, 4  %
Нигер 130 2013 г.не е 
приложимоне е 
приложимо3 3 1 6 4,6 %
Сиера Леоне 34 2013 г.не е 
приложимоне е 
приложимоне е 
приложимо1 2 3 8,8 %
Сиера Леоне 80 2015 г. 3 3не е 
приложимоне е 
приложимоне е 
приложимо5 6,3 %
Общ сбор 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 ЕСП/преглед на документи.
2 Сумата не отговаря на общия сбор поради закръгляне.
Източник:  Европейска сметна палата.
25 Констатации и оценки  
Специфични условия за МНП, които не обхващат най-важните реформи
В Сиера Леоне (2013—2015  г.) Комисията е  използвала специфични условия за МНП, свързани с  нама -
ляването на просрочените данъчни задължения, по-навременното подаване на данъчни декларации, 
публичното оповестяване на приходите от добивната промишленост, представянето в  парламента на 
законопроект за национален орган за полезните изкопаеми и  публикуването на лицензите за проучване 
и добив в онлайн регистър.
В доклада на Комисията относно бюджетната подкрепа за 2013 г. тя отбелязва, че Сиера Леоне е една от 
държавите с най-големи възможности за увеличаване на данъчните приходи. С изключение на просро -
чените данъчни задължения, целта на тези условия е била да се подобрят административните процеду -
ри на приходния орган и публичната достъпност на данните. Тези условия сами по себе си не увеличават 
пряко националните приходи на държавата.
През същия период законопроектът за приходите от добивната промишленост — законодателен акт, 
който според Комисията и МВФ съдържа реформи на политиките, които са от съществено значение за 
увеличаване на националните приходи от добивната промишленост и природните ресурси — е готов, 
но от години чака да бъде приет от парламента. Законопроектът е внесен в парламента през 2013 г., но 
към февруари 2016 г. все още не е приет44. Според МВФ45 законопроектът за управлението на публич -
ните финанси (УПФ) е блокиран в парламента, в резултат на което е изгубен импулсът за създаване на 
фонд за приходите от природни ресурси.
Продължаващото забавяне в  приемането на тези законопроекти предполага, че наличието на по-силна 
подкрепа от страна на донорите е щяло да ускори процедурата. В оценката на бюджетната подкрепа за 
Сиера Леоне през периода 2002—2015 г. също се заключава, че съществуват и доказателства за отла -
гане на трудните решения за мобилизация на приходите .
Макар и Комисията да не може да задължи парламента да приеме законодателен акт, тя не е насърчи -
ла изпълнението на определени реформи, предвидени в законопроектите (за фонд за приходите от 
природни ресурси и за единна бюджетна сметка), като не ги е определила като условия за плащането на 
средства. През 2014 г. и 2015 г. вирусът ебола сериозно възпрепятства способността на правителството 
и донорите да работят. Но тези или подобни условия също не са включени в последния договор за бю -
джетна подкрепа, подписан през 2015 г.
44 Доклад на МВФ по държави № 14/171, юни 2014 г.; Оценка на Комисията на допустимостта по отношение на макроикономическата 
стабилност за финансово споразумение № 37419 и информация, получена по време на мисията от органите и други донори/участници.
45 Съобщение за пресата на МВФ № 16/143, 29 март 2016 г.Каре 3
26 Констатации и оценки  
46 
В три случая приложените специфични условия не са постигнали очаквания 
стимулиращ ефект (вж. каре 4 ), тъй като вече са били изпълнени към датата 
на подписване на договора или просто защото са били неприложими. Това 
е неефективно използване на специфични условия за МНП.
Примери за специфични условия за МНП, които не са постигнали стимулиращ 
ефект
Условията вече са били изпълнени преди подписването на финансовото споразумение
В Централноафриканската република специфични условия за МНП са били включени във втория дого -
вор за бюджетна подкрепа за държавно изграждане, подписан през 2015 г. Условията, свързани с първия 
променлив транш за 2015 г. (1 млн. евро) и с предаването и предприемането на последващи действия 
по изпълнението на плановете за действие за мобилизиране на данъчните и митническите приходи, са 
били изпълнени преди подписването на финансовото споразумение на 10 юли 2015 г.
По подобен начин в Сиера Леоне условията за променливия транш за 2013 г. са били изпълнени преди 
подписването на свързаното с  него финансово споразумение.
Законодателството на държавата е възпрепятствало изпълнението на дадено условие
В Нигер постигането на определената цел за ограничаване на случаите на освобождаване от данъчно 
облагане във връзка с променливия транш за 2013 г. се оказва невъзможно, тъй като националното зако -
нодателство не позволява да бъдат предприети мерките, описани в показателя.
Условията са били свързани с премахване на освобождаването от подоходен данък върху реализирана -
та печалба и заличаване на клаузата за приспадане във връзка с данъчното облагане на миннодобивни -
те дружества.
И двете условия са щели да наложат промени в транспонирането на Кодекса за миннодобивна дейност 
на Западноафриканския икономически и валутен съюз, което е неосъществимо в толкова кратък срок 
(една година след подписването на финансовото споразумение). Тези правни проблеми не са били уста -
новени по време на етапа на изготвяне на договора за бюджетна подкрепа.Каре 4
27 Констатации и оценки  
Мониторинг на условията за МНП
47 
Финансовите споразумения за изпълнение на петте одитирани договора 
за бюджетна подкрепа със специфични условия за МНП (вж. таблица 4 ) 
включват клаузи за мониторинг и оценка дали тези условия са изпълнени. 
Подробностите в отделните договори са различни. В четири от случаите те са 
определени достатъчно добре, за да може Комисията да извърши обективна 
оценка на спазването на условията от страна на партньорската държава. До -
говорът с Централноафриканската република обаче не включва подходящи 
клаузи за мониторинг от страна на Комисията (вж. каре 5 ).
48 
След влизането в сила на новите ѝ насоки Комисията изготви годишен 
доклад относно бюджетната подкрепа46. Целта е да се направи преглед на 
изпълнението на договорите за бюджетна подкрепа от ЕС. Проверихме 
степента, до която годишният доклад предоставя подходяща информация 
за МНП. Пилотният доклад за 2013 г. съдържа малко описателни елементи 
в тази връзка: обща информация за държавите, които изпълняват Инициати -
вата за прозрачност на добивната промишленост (EITI)47, и съотношението на 
приходите за всяка държава, в която се изпълняват договори за бюджетна 
подкрепа.46 ГД „Международно 
сътрудничество и  развитие“, 
„Бюджетната подкрепа – 
финансово изпълнение, 
оценка на риска и избрани 
макроикономически 
и данъчни резултати по 
държави (пилотен доклад)“, 
2013  г.
47 Инициативата за 
прозрачност на добивната 
промишленост (EITI) 
е глобален стандарт за 
насърчаване на откритото 
и прозрачно управление на 
природните ресурси. 
Държавите изпълняват 
стандарта по EITI, за да 
гарантират пълното 
оповестяване на данъчните 
и другите плащания, 
извършвани от нефтените, 
газовите и  миннодобивните 
дружества към 
правителствата.
Примери за добри и лоши практики по отношение на мониторинга на 
специфичните условия за МНП
В Мали са определени ясни механизми за мониторинг за специфичните условия за МНП във втората 
програма за бюджетна подкрепа за държавно изграждане. За всеки показател/подпоказател финансово -
то споразумение включва подробна информация, като например пълно описание на показателя, из -
ходни стойности, цели, източници за проверка, компетентни служби и дата, на която се очаква данните 
да бъдат предоставени. Подобни положителни елементи има в договорите с Нигер и Сиера Леоне (два 
договора).
В договора за бюджетна подкрепа, сключен през 2015 г. с Централноафриканската република, Комисията 
се договаря с  правителството, че ще проверява изпълнението на условията за МНП48 чрез съпроводи -
телни писма и доклади за изпълнението по плановете за действие на две главни дирекции. Тъй като 
финансовото споразумение обаче не определя никакви цели или изходни стойности за договорени -
те показатели, тяхното изпълнение е невъзможно да се проследи правилно, тъй като липсва еталон, 
спрямо който да бъдат сравнявани постигнатите резултати. По-специално Комисията не е формулирала 
изисквания относно качеството на плановете за действие или каква част от плановете следва да бъдат 
изпълнени, за да се считат показателите за постигнати.
48 Първи променлив транш за 2015 г.: предаване и проследяване на изпълнението на плановете за действие за мобилизиране на 
данъчните и митническите приходи през 2015 г. Втори променлив транш за 2015 г.: проследяване на изпълнението на плановете за 
действие за мобилизиране на данъчните и митническите приходи през 2015 г. и изготвяне на планове за действие за мобилизиране на 
данъчните и митническите приходи през 2016 г.Каре 5
28 Констатации и оценки  
49 
Въпреки че следващите доклади съдържат по-подробна информация, те все 
още включват твърде малко данни за договорите за бюджетна подкрепа със 
специфични условия за МНП. Не се предоставя например никаква информация 
за програмите, насочени към МНП. Адекватността на докладите на ЕС относно 
неговата подкрепа за МНП се подкопава от факта, че няма специален задължи -
телен код на Комитета за подпомагане на развитието49 за данъчната политика 
и данъчната администрация. Следователно липсва изчерпателна информация 
за общия размер на финансирането от Комисията за МНП чрез бюджетна под -
крепа и други форми на помощ.
Като цяло диалогът по политиките е бил добре 
координиран, но неговата ефективност като инструмент за 
подкрепа за МНП е била намалена от слабата стратегическа 
насоченост и сложната местна обстановка
50 
Комисията счита диалога по политиките за основен елемент на бюджетната 
подкрепа. Ефективният диалог следва да се основава на оценките на допус -
тимостта и риска, описани в предишния раздел на настоящия доклад, като 
същевременно се отчита и диалогът, проведен от другите донори. Насоките 
относно бюджетната подкрепа изискват „текуща стратегия за диалога“, за да 
се определят най-ефективните методи и платформи за диалог и програма за 
действие. В насоките също така се посочва, че „диалогът по политиките следва 
да бъде съсредоточен върху данъчната политика, данъчната администрация 
и приходите, в това число от природни ресурси“.
51 
Сметната палата провери дали Комисията е използвала стратегия за диалог 
въз основа на своите оценки на предизвикателствата и рисковете в областта 
на МНП, както и дали тази стратегия е включвала всички изисквания, посочени 
в насоките. Бяха разгледани също така честотата, целесъобразността и ефек -
тивността на диалога, а също и как той е бил документиран и координиран 
с основните участници в  тази област.
Комисията не е разработила стратегии за диалог
52 
Диалогът по политиките често протича в  сложна обстановка. Отговорността 
и степента на ангажираност по отношение на реформите в областта на прихо -
дите може да се променят с идването на власт на нови правителства и настъп -
ването на неочаквани събития. Текучеството на персонала в  делегациите на 
Комисията също създава затруднения по отношение на непрекъснатостта на 
диалога. Затова наличието на стратегия за диалог с ясно посочени цели е от 
основно значение, за да се проследи напредъкът и да се обърне внимание 
на въпросите, определени като съществени. Такава една стратегия например 
ще обхваща въпросите, които трябва да бъдат проследени през следващия 49 Чрез своята система за 
отчитане на кредиторите 
(CRS) Комитетът за 
подпомагане на развитието 
на ОИСР е разработил 
поредица от „целеви 
кодове“, които да бъдат 
използват от донорите при 
докладването на техните 
потоци от помощи към 
съответната база данни на 
ОИСР , които след това могат 
да бъдат използвани за 
генериране на 
статистически данни за 
потоците от помощи. 
От 2014 г. насам за 
доброволното докладване 
на подкрепата за данъчната 
политика и  данъчната 
администрация се използва 
код 15114, който е фиктивен.
29 Констатации и оценки  
50 Насоки за бюджетната 
подкрепа, септември 2012 г., 
стр. 42: „Текущата стратегия 
за диалога следва да (…) 
определя най-ефективните 
методи и  платформи за 
диалог и програма за 
действие“.период, отговорностите на персонала на делегацията, основните партньори, 
с които трябва да се установи контакт, платформите, на които въпросите следва 
да бъдат разглеждани, ориентировъчния график и  очакваните резултати.
53 
Сметната палата констатира, че Комисията не е разработила стратегии за диа -
лог по политиките дори там, където е установила конкретни проблеми за раз -
решаване по отношение на МНП50. Тя не е направила това дори по отношение 
на партньорски държави като Сиера Леоне, където Комисията е определила 
МНП като високорисково за постигането на целите на бюджетната подкрепа.
54 
Въпреки че в оценките на Комисията за допустимост за УПФ, финансовите спо -
разумения и другите подготвителни документи се споменава форматът на про -
веждане на диалога по политиките (напр. съвместни координационни срещи на 
правителствата и донорите), въпросите, които следва да бъдат разглеждани, са 
представени само най-общо. При липсата на стратегии за диалога е трудно да 
се извърши обективна оценка дали този компонент на бюджетната подкрепа 
е допринесъл ефективно за реформите на МНП.
55 
Сметната палата установи, че диалогът по политиките в областта на МНП е бил 
по-целенасочен, когато е  бил придружен от специфични условия (Централно -
африканска република, Мали, Нигер и Сиера Леоне), тъй като определянето, 
договарянето и  впоследствие мониторингът на тези условия са изисквали 
задълбочено обсъждане с  партньорските държави. В  останалите одитира -
ни държави диалогът е протекъл в доста по-широк контекст, като например 
процеса на реформа на УПФ, където МНП е била само една от многото области 
за обсъждане (вж. точка 40). Всъщност обсъждането на реформите на УПФ не 
винаги е гарантирало цялостно обхващане на МНП (вж. примера в каре 6 ).
Диалогът по УПФ невинаги е гарантирал цялостно обхващане на МНП
В Мозамбик диалогът по политиките е бил проведен чрез координационна група, които е обсъждала 
общи въпроси от областта на УПФ. Предвид широкия обхват на УПФ, някои специфични и технически 
аспекти са били обсъждани от няколко подгрупи, включително подгрупа по въпросите на данъчното 
облагане, която се е занимавала специално с такива въпроси от областта на МНП като фискален риск 
и приходи от природни ресурси.
Тъй като договорът за бюджетна подкрепа от ЕС в Мозамбик не съдържа специфични условия за МНП 
във връзка с променливия транш, Комисията не е участвала в подгрупата по въпросите на данъчното 
облагане, в която са били следени отблизо постигнатите от държавата резултати в областта на МНП. 
Това очевидно е намалило участието на Комисията в тази област, тъй като в заседанията на групата по 
въпросите на УПФ, на които Комисията е присъствала, са били обсъждани само основните заключения 
на подгрупата по въпросите на данъчното облагане.Каре 6
30 Констатации и оценки  
Диалогът като цяло е бил добре координиран с партньорите за 
развитие, но не се е провеждал редовно поради сложната обстановка 
в съответните държави
56 
В партньорските държави Европейската комисия работи в тясно сътрудни -
чество с другите донори, предоставящи бюджетна подкрепа51. Донорите са 
се срещали или са контактували52 преди срещите за съвместно планиране 
или преглед, на които са представяли и обсъждали своите позиции и са 
съгласували своите гледни точки. Анализът на Комисията на макроикономи -
ческото и фискалното положение, съществените слабости, напредъка на ре -
формите и успеха на усилията на правителството обикновено е съответствал 
на оценките на МВФ и другите участници в съответната държава.
57 
В Централноафриканската република, Нигер и Сиера Леоне53 диалогът по 
политиките, необходим за оценка на изпълнението на специфичните условия 
за МНП от страна на правителството, не е бил провеждан редовно поради 
сложната обстановка в тези държави. Това е намалило потенциала на този 
компонент като инструмент за бързо установяване и  справяне с  евентуален 
незадоволителен напредък (вж. каре 7 ).51 В Мавритания ЕС е бил 
единственият донор, 
предоставящ бюджетна 
подкрепа, но въпросите 
в областта на УПФ са били 
обсъждани и  съгласувани 
между всички донори.
52 В Сенегал донорите са 
използвали за комуникация 
специален уебсайт.
53 Към момента на провеждане 
на одита Комисията все още 
не беше извършила оценка 
на напредъка на Мали по 
отношение на специфичните 
условия за МНП, тъй като те 
са приложими само за 
променливите траншове за 
2016 и 2017 г.
Примери за нередовно провеждан диалог
В Централноафриканската република установените през 2010 г. механизми за диалог по политиките не функцио -
нират от началото на политическата криза през 2012 г. През март 2014 г. е създаден комитет за мониторинг на 
реформата на публичните финанси (което включва мерки за МНП). Въпреки че донорите няколко пъти напомнят 
на компетентните органи за техните отговорности, комитетът заседава само веднъж — в края на 2014 г. Поради 
това се налага отговорностите на комитета и процесът на диалог относно изпълнението от страна на правител -
ството на двете специфични условия за МНП за променливия транш през 2015 г. да бъдат поети от комитета към 
министерството на финансите, въпреки че това не попада в рамките на неговия мандат.
В Сиера Леоне диалогът по политиките през периода 2014—2015 г. е невъзможен поради кризата с вируса 
ебола. Освен това в извършена оценка на бюджетната подкрепа, предоставена в държавата през периода 
2002—2015  г.54, се достига до заключението, че реформите в приходната администрация не са подкрепе -
ни активно с диалог и ангажираност на високо равнище, както някои други области, в които се забелязва 
по-голям напредък (EITI, Инициативата за безплатно здравеопазване). Като цяло приходната администра -
ция е подценена в процеса на диалог относно рамката за оценка на постигнатите показатели.
В Нигер, въпреки многократните искания от страна на общността на донорите, координационната група за 
бюджетна подкрепа до момента не функционира поради разногласия между две министерства относно разпре -
делението на отговорностите за координация с донорите. Липсва обща рамка за мониторинг на постигнатия 
напредък в изпълнението на условията. Комисията също така признава, че е срещнала трудности при органи -
зирането на срещи с  представители на правителството, и  отчита неизпълнение на препоръките на донорите. 
Съгласно споразумение между правителството и Комисията променливият транш за 2013 г. е включвал условие 
за МНП, което е изисквало да бъдат предприети мерки, които са били неприложими съгласно националното 
законодателство (вж. каре 4 ). В този случай диалогът по политиките не е установил този проблем.
54 Независима оценка на бюджетната подкрепа за Сиера Леоне през периода 2002—2015 г. (Окончателен доклад, април 2016 г.).Каре 7
31 Констатации и оценки  
Компонентът за изграждане на капацитет на договорите 
за бюджетна подкрепа рядко е бил насочен към МНП
58 
Административният капацитет е  изключително важна част от ефективното 
мобилизиране на приходите в Субсахарска Африка. Въпреки че свързаният 
с изграждането на капацитет компонент на бюджетната подкрепа е относи -
телно малък в сравнение с другите средства, използвани от Комисията за 
покриване на нуждите от капацитет в областта на МНП, насоките за бю -
джетната подкрепа определят данъчните реформи, данъчната администра -
ция и управ  лението на природните ресурси  като области за изграждане на 
капацитет от особено значение. Сметната палата провери до каква степен 
Комисията е покрила нуждите от капацитет в областта на МНП чрез своите 
договори за бюджетна подкрепа.
59 
Бюджетна подкрепа е била предоставена за изграждане на капацитет 
в по-общата област на УПФ, което може също така да включва пряка или 
непряка подкрепа за МНП (вж. точка 40). По девет от 15-те одитирани дого -
вора в шест държави (Кабо Верде, Централноафриканската република, Мали, 
Мавритания, Нигер и Сиера Леоне) са били отпуснати общо 60,4 млн. евро за 
изграждане на капацитет, което представлява 4,8 % от общия размер на по -
етите задължения за бюджетна подкрепа. В рамките на бюджетната подкрепа 
обаче Комисията е заделила много малко целеви средства за изграждане на 
капацитет в областта на МНП — от проверените от Сметната палата дого -
вори само един е насочен към изграждането на капацитет чрез подкрепа 
на обща стойност 3 млн. евро. В каре 8  е дадена подробна информация за 
ограниченото използване на бюджетна подкрепа за изграждане на капацитет 
в областта на МНП.
Ограничена бюджетна подкрепа за изграждане на капацитет в областта 
на МНП
В Централноафриканската република много донори имат програма за техническа помощ, с която да по -
могнат на преходното правителство да възстанови функционирането на публичните финанси. Договор 
за бюджетна подкрепа № 37458 е включвал 3 млн. евро за осъществяване на необходимите реформи за 
гарантиране на приходите. Това е трябвало да бъде един от трите стълба на договора, чиято цел е била 
да се гарантират необходимите полезни взаимодействия в нестабилната ситуация, пред която е била 
изправена държавата. Подкрепата е била предназначена да допълва другите текущи проекти за техни -
ческа помощ в тази област. Тя обаче така и не е била използвана на практика.Каре 8
32 Констатации и оценки  
Комисията не е разполагала с подходящи 
инструменти, за да докаже, че бюджетната 
подкрепа от ЕС е допринесла за подобряване на 
МНП в партньорските държави
60 
Тъй като новият подход на Комисията за бюджетната подкрепа влезе в сила 
през 2012 г., тази форма на помощ, наред с другите инициативи на ЕС, се 
оказва важен инструмент за подпомагане на партньорските държави да 
подобрят тяхната МНП (вж. фигура 1 ). В настоящия раздел се разглежда въ -
проса дали Комисията използва показатели и техники за оценка, които биха 
могли да покажат дали бюджетната подкрепа наистина е допринесла за МНП 
в одитираните държави.
61 
Сметната палата констатира, че Комисията използва показатели за въз -
действието на високо равнище. Макар и да са подходящи за мониторинг на 
цялостния напредък в областта на МНП, те могат да бъдат повлияни от много 
външни фактори и не могат да отчетат крайните продукти и резултати, про -
изтичащи конкретно от бюджетната подкрепа. По този начин те не указват 
ясно дали бюджетната подкрепа е допринесла за МНП, било то положително 
или отрицателно, в  одитираните държави.
62 
Стандартен показател, използван от Комисията за оценка на напредъка 
в областта на МНП, е съотношението между приходите и БВП55, което показва 
съотношението между събраните приходи и икономическите показатели на 
държавата. Сметната палата извърши анализ на развитието на този показател 
за периода 2007—2014 г. Въпреки че в шест от деветте одитирани държави 
съотношението се е увеличило през този период56, стойностите не показват 
явна промяна от края на 2012 г., когато влиза в сила новият подход (вж. фи-
гура 2 ). Независимо от това стойностите на този показател не могат да бъдат 
свързани с бюджетната подкрепа или с някакви други действия на донорите, 
тъй като се влияят от множество фактори. Например в Мавритания от 2011 г. 
до 2012 г. показателят се увеличава значително, най-вече поради високите 
приходи от миннодобивната промишленост вследствие на рекордния износ 
през 2011  г.57 Съвсем различен е случаят с Централноафриканската република, 
където поради политическата криза и кризата със сигурността показателят 
бележи рязък спад след 2012 г. В Мозамбик разликата между 2012 г. и 2013 г. 
е по-голяма от обичайното, което обаче се дължи най-вече на извънредните 
капиталови печалби от продажбата на концесии за природен газ58.55 Този показател се използва 
и от МВФ и Световната 
банка.
56 С цел получаване на по-ясна 
картина Сметната палата 
използва съотношението за 
приходите без 
безвъзмездните средства от 
донори.
57 Доклад на МВФ по държави 
№ 12/323, Пети преглед 
2012  г.
58 Доклад на МВФ по държави 
№ 14/148, Втори преглед 
2014  г.
33 Констатации и оценки  
63 
Нигер е единствената държава с относително последователна положител -
на тенденция след 2012 г. Според МВФ увеличението през 2013 г. се дължи 
главно на извънредните приходи от нефтената промишленост. В по-голямата 
част от другите държави това съотношение през периода е по-непостоянно. Фигура 2Промяна в съотношението между приходите и БВП за периода 2007—2014 г.
30
25
20
15
10
5
0
2007 /uni0433. 2008 /uni0433. 2009 /uni0433. 2010 /uni0433. 2011 /uni0433. 2012 /uni0433. 2013 /uni0433. 2014 /uni0433./uni041C/uni0430/uni043B/uni0438*
/uni041D/uni0438/uni0433/uni0435/uni0440*
/uni041C/uni043E/uni0437/uni0430/uni043C/uni0431/uni0438/uni043A
/uni0421/uni0435/uni043D/uni0435/uni0433/uni0430/uni043B
/uni0426/uni0435/uni043D/uni0442/uni0440/uni0430/uni043B/uni043D/uni043E/uni0430/uni0444/uni0440/uni0438/uni043A/uni0430/uni043D/uni0441/uni043A/uni0430 /uni0440/uni0435/uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430*
/uni0420/uni0443/uni0430/uni043D/uni0434/uni0430
/uni041C/uni0430/uni0432/uni0440/uni0438/uni0442/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F
/uni0421/uni0438/uni0435/uni0440/uni0430 /uni041B/uni0435/uni043E/uni043D/uni0435*
/uni041A/uni0430/uni0431/uni043E /uni0412/uni0435/uni0440/uni0434/uni0435
/uni0421/uni0443/uni0431/uni0441/uni0430/uni0445/uni0430/uni0440/uni0441/uni043A/uni0430 /uni0410/uni0444/uni0440/uni0438/uni043A/uni0430
* Държави с показатели за МНП.
Източник:  Регионална икономическа перспектива на МВФ, октомври 2015 г. Данни за Мавритания от документа „Икономически перспек -
тиви в Африка“ за 2012 г., 2014 г. и 2016 г./Европейска сметна палата (изчислени данни).
34 Констатации и оценки  
64 
Друг набор от показатели, използвани от Комисията за оценка на подо -
бряването на данъчната система, са тези от рамката PEFA. Сметната палата 
анализира три специфични за МНП показатели по PEFA59, които измерват 
прозрачността, регистрацията и  събирането на данъчни постъпления. Тези 
показатели дават информация за важни аспекти на данъчната политика 
и администрация. За целите на одита обаче те имат слаба информативна 
стойност, тъй като за периода след 2012 г. (когато са приети новите насоки за 
бюджетната подкрепа) такива има само за две държави (Мавритания и Сиера 
Леоне). Таблица 5  показва общо подобрение между първата и втората оцен -
ка по PEFA, извършени съответно за периодите 2006—2008 г. и 2010—2012 г.60 
Положението в двете държави, за които има налична информация след 
2012 г., е както следва:
— Докладът за Мавритания не показва подобрение по нито един от трите 
показателя в сравнение с 2008 г.
— За Сиера Леоне значително подобрение от 2010 г. насам бележи един -
ствено показателят за събирането на данъчните постъпления.Таблица 559 Насоки на Комисията, стр. 37: 
„Комисията използва Рамката за 
оценка на изпълнението 
PEFA-УПФ като предпочитан 
инструмент за оценяване на 
системата на УПФ в дадена 
държава. Рамката PEFA-УПФ 
измерва функционирането на 
системата за УПФ, като използва 
28 показателя, разпределени 
в шест основни направления, 
и оценява вероятното 
въздействие на слабостите на 
УПФ на три нива бюджетни 
резултати на УПФ в средносро -
чен план.“ Данъчната админи -
страция е  обхваната от рамката 
PEFA чрез четири показателя, 
които оценяват „съвкупните 
резултати по отношение на 
приходите спрямо първоначал -
ния одобрен бюджет“ (PI-3), 
„прозрачността на задължения -
та на данъкоплатците“ (PI-13), 
„ефективността на мерките за 
регистрация на данъкоплатците 
и определяне на данъците“ 
(PI-14) и „ефективността на 
събирането на данъчни 
постъпления“ (PI-15).
60 Отделните държави са 
оценявани за последен път по 
PEFA през различни години 
в периода 2007—2014 г.
Промяна в оценките по PEFA
Показател по PEFA1PI-13 Прозрачност на задължени -
ята на данъкоплатцитеPI-14 Ефективност на мерките за 
регистрация на данъкоплатците и 
определяне на данъцитеPI-15 Ефективност на събирането на 
данъчни постъпления
Първи 
наличен 
докладВтори 
наличен 
докладТрети 
наличен 
докладПърви 
наличен 
докладВтори 
наличен 
докладТрети 
наличен 
докладПърви 
наличен 
докладВтори 
наличен 
докладТрети 
наличен 
доклад
Кабо Верде 2007 г. – B 2007 г. – A 2007 г. – D+
Централноафриканска 
република2 2008 г. – D+ 2010 г. – C 2008 г. – D+ 2010 г. – C 2008 г. – D+ 2010 г. – D+
Мали22006 г. – C+ 2010 г. – B 2006 г. – C 2010 г. – C+ 2006 г. – C+ 2010 г. – C+
Мавритания 2008 г. – B 2014 г. – B 2008 г. – C+ 2014 г. – C 2008 г. – D+ 2014 г. – D+
Мозамбик 2006 г. – B 2008 г. – B+ 2010 г. – A 2006 г. – C+ 2008 г. – B 2010 г. – A 2006 г. – D+ 2008 г. – D+ 2010 г. – C+
Нигер22008 г. – C 2012 г. – C+ 2008 г. – C 2012 г. – C 2008 г. – D+ 2012 г. – D+
Руанда 2007 г. – A 2010 г. – A 2007 г. – B+ 2010 г. – A 2007 г. – D+ 2010 г. – D+
Сенегал 2007 г. – B 2011 г. – B 2007 г. – C+ 2011 г. – B 2007 г. – 2011 г. – D+
Сиера Леоне22007 г. – C+ 2010 г. – B 2014 г. – B 2007 г. – C 2010 г. – B 2014 г. – B+ 2007 г. – D+ 2010 г. – D+ 2014 г. – B+
1  Рамката PEFA оценява и отчита силните и слабите страни на управлението на публичните финанси, като понастоящем използва 
31 показателя за изпълнение, които са допълнително разделени на 94 „измерения“. Изпълнението на всеки показател и измерение се 
оценява по четиристепенна ординална скала от A до D.
2 Държави с показатели за МНП.
Източник:  Европейска сметна палата.
35 Констатации и оценки  
65 
Посочените по-горе констатации показват, че използваните от Комисията 
специфични за МНП показатели на високо равнище не осигуряват достатъч -
но подходяща информация за относителния принос на бюджетната подкрепа 
за МНП в одитираните държави. Тези констатации и оценки съвпадат с други 
неотдавнашни оценки на този начин на предоставяне на помощ, които не 
са били в състояние да докажат, че той е оказал някакво значително въз -
действие, било то положително или отрицателно, върху равнището на МНП. 
Оценката, извършена от организацията за сътрудничество за развитие на 
Дания DANIDA, която е публикувана през 2014 г., разглежда няколко проучва -
ния по държави, специфични оценки и  тематични проучвания на договорите 
за бюджетна подкрепа. В нея се констатира, че „операциите за бюджетна 
подкрепа изглежда не са оказали значително въздействие върху равнище -
то на събиране на национални приходи“. През 2011 г. Отделът за оценка на 
политиките и действията (IOB) към Министерството на външните работи на 
Нидерландия от своя страна заключи, следвайки същата логика, че няма 
доказателства бюджетната подкрепа да „е оказала положително въздействие 
върху данъчните приходи“61.
66 
По същия начин оценката на бюджетната подкрепа, предоставена през 
периода 2002—2015 г. в Сиера Леоне, не е достатъчно убедителна за въз -
действието върху МНП: връзката с бюджетната подкрепа на пръв поглед 
изглежда слаба62. В оценката също така се отбелязва, че се е оказало невъз -
можно да се докаже причинно-следствена връзка по отношение на възпи -
ращите фактори, които бюджетната подкрепа би могла да създаде с оглед 
мобилизация на приходите.
67 
За да се докаже дали договорите за бюджетна подкрепа имат пряко въз -
действие върху МНП, ще трябва да се разработят подходящи инструменти за 
събиране на данни и да се извърши подробна оценка на специфични области 
на данъчната система, със съпоставяне между различни периоди и разпре -
деляне на постигнатия напредък по отделните елементи на бюджетната 
подкрепа. Един такъв инструмент е TADAT (вж. точка 24), който осигурява 
специфична оценка на системите, процесите и  институциите на данъчна -
та администрация на държавите. Този инструмент обаче все още е пило -
тен: до момента ключовите елементи на данъчните системи са оценени за 
17 държави.61 Преглед на оценките на 
бюджетната подкрепа, 
Danida (2014 г.); и Преглед на 
бюджетната подкрепа за 
периода 2000—2011 г., Отдел 
за оценка на политиките 
и действията (IOB), 
Министерство на външните 
работи, Нидерландия.
62 Независима оценка на 
бюджетната подкрепа за 
Сиера Леоне през периода 
2002—2015  г., стр.  73.
36
 Заключения  
и препоръки
68 
Мобилизирането на националните приходи (МНП) е  свързано с  генерирането 
на държавни приходи от местни ресурси от данъчни или неданъчни източ -
ници. Подобряването на МНП в развиващите се държави е изключително 
важен фактор за тяхното устойчиво развитие; по тази причина то се превър -
на в приоритет на политиката на ЕС за развитие. ЕС подкрепя МНП в тези 
държави чрез няколко форми на помощ, включително бюджетна подкрепа. 
Приблизително 20 % от финансирането за развитие от ЕС се насочват чрез 
бюджетна подкрепа, като държавите от Субсахарска Африка са най-големият 
получател. Подобряването на МНП е сред петте ключови предизвикателства 
пред развитието, на които обръща внимание новият подход на Комисията 
към бюджетната подкрепа, приет през 2012 г.
69 
В рамките на своя одит Сметната палата провери дали Комисията е използ -
вала ефективно договорите за бюджетна подкрепа, за да подпомогне МНП 
в държавите с ниски и ниски до средни доходи от Субсахарска Африка. Смет -
ната палата установи, че новият подход на Комисията е  увеличил потенциала 
на тази форма на помощ да подпомогне ефективно МНП, но този потенциал 
не е бил напълно реализиран поради слабости в планирането и изпълнение -
то. Освен това анализът на наличните данни и  оценки установи липсата на 
подходящи инструменти за мониторинг за осигуряване на данни за оценка 
на степента, до която бюджетната подкрепа е допринесла за общото подо -
бряване на МНП. Въз основа на тези елементи Сметната палата достигна до 
заключението, че Комисията все още не използва ефективно договорите за 
бюджетна подкрепа за подпомагане на МНП в държавите с ниски и с ниски 
до средни доходи в Субсахарска Африка.
37 Заключения и препоръки  
70 
При разработването на своите операции за бюджетна подкрепа Комисия -
та не е отделила достатъчно внимание на МНП. Въпреки че новият подход 
на Комисията представлява напредък, тъй като е довел до подобряване на 
оценката на МНП в  партньорските държави и  до извършване на анализ на 
свързаните рискове, той невинаги се изпълнява изцяло на практика. Оцен -
ките по държави са от основно значение за разработването на бюджетната 
подкрепа, тъй като помагат на Комисията да определи най-важните про -
блеми, които трябва да бъдат преодолени чрез условията за плащането на 
средства, изграждането на капацитет и диалога по политиките, които тя 
използва наред с  финансирането. Одитираните от Сметната палата оценки, 
извършени в координация с другите донори, обаче не обхващат някои съ -
ществени аспекти на данъчната политика и  администрация, съгласно собст -
вените насоки на Комисията. Освен това не е извършена оценка на ключови 
рискове, свързани с освобождаването от данъчно облагане и със събирането 
и прехвърлянето на данъци и неданъчни приходи от природни ресурси (вж. 
точки  19—38).
Препоръка 1 — Да се подобрят оценките на МНП 
и анализът на риска
a) Преди да одобри нови договори за бюджетна подкрепа и плащане на 
средства Комисията следва да осигури изчерпателност на оценките на 
МНП и тяхното последователно прилагане. По-конкретно, тя следва да 
провери дали оценките обхващат всички съответни аспекти на данъч -
ната политика и администрация, описани в нейните насоки за бюджетна 
подкрепа. Когато съответната статистика и данни не са на разположение, 
това следва също така да бъде отразено в оценките, тъй като може да 
осигури ценна информация относно нуждите от капацитет в  партньор -
ските държави.
б) Комисията следва незабавно да допълни своята рамка за оценка на ри -
ска, като включи в нея рисковете, свързани с неданъчните приходи и ос -
вобождаването от данъчно облагане. Тя следва да разшири използваните 
източници на информация за получаване на отговор на въпрос № 38 от 
оценката на риска, свързан с данъчните приходи, така че те да включват 
показатели PI-14 и PI-15 по PEFA относно определянето и събирането на 
данъци. Оценките на МНП следва да използват като източник на инфор -
мация и TADAT, където са налице такива данни.
38 Заключения и препоръки  
71 
Комисията е обвързала плащането на средства под формата на бюджетна 
подкрепа с изпълнението на конкретни реформи в областта на МНП само 
в пет от 15-те одитирани договора за бюджетна подкрепа. Въпреки че раз -
делението на труда между донорите би могло да оправдава отсъствието на 
специфични условия за МНП в  договорите за бюджетна подкрепа, Сметната 
палата не откри доказателства това решение да е подкрепено от оценка на 
участието на други донори в тази област.
72 
Сметната палата установи също така, че специфичните условия невинаги са 
насърчавали ефективно реформите в областта на МНП, тъй като са били или 
твърде лесно постижими, или неприложими, намалявайки по този начин сти -
мулите за партньорските държави да провеждат реформи. В  договорите за 
добро управление и  развитие не са включени никакви специфични условия 
за МНП. Това е несъвместимо с изявлението на Комисията, че по отношение 
на този вид бюджетна подкрепа следва да се постави по-голямо ударение 
върху МНП. Като цяло условията за МНП не са използвани в задоволителна 
степен във всички видове договори за бюджетна подкрепа, което не съот -
ветства на централната роля, която по общо мнение се отдава на МНП (вж. 
точки  39—47).
Препоръка 2 — Да се засили използването на специфични 
условия за МНП във връзка с изплащането на средства
При бъдещите договори за бюджетна подкрепа Комисията следва да отделя 
по-голямо внимание на МНП в специфичните условия във връзка с изплаща -
нето на средства, обвързани с променливите траншове, чрез:
а) Засилване на фокуса върху договорите за добро управление и развитие 
за МНП, като се засили използването на специфични за МНП условия, 
а по-специално в държави, в които тази област не се подпомага ефек -
тивно чрез други форми на помощ от ЕС и/или от други партньори за 
развитие.
б) гарантиране, че използваните в променливите траншове условия за МНП 
насърчават ефективно МНП и са постижими и изпълними, така че да има 
по-голяма вероятност да осигурят на партньорските държави необхо -
димите стимули, за да напреднат с изпълнението на своите планове за 
реформи.
39 Заключения и препоръки  
73 
В своите годишни доклади относно бюджетната подкрепа Комисията дава 
полезен количествен преглед на изпълнението на договорите за бюджетна 
подкрепа от ЕС. При все това, въпреки че МНП заема централно място в но -
вия подход към бюджетната подкрепа, в докладите се съдържа твърде малко 
информация относно подкрепата от ЕС за МНП чрез тази форма на помощ 
(вж. точки 48 и 49).
Препоръка 3 — Да се засили докладването относно 
използването на бюджетна подкрепа за подобряване на 
МНП
От 2017 г. нататък Комисията следва да предоставя повече информация 
в своите доклади относно бюджетната подкрепа за използването на догово -
ри за бюджетна подкрепа за МНП. По-специално, докладите биха могли да 
включват информация за броя, вида и стойността на договорите с МНП като 
специфична цел, както и  конкретни случаи, илюстриращи приноса на бю -
джетната подкрепа за подобряването на МНП в  партньорските държави.
74 
Диалогът по политиките в областта на МНП е бил по-целенасочен, когато 
е бил придружен от специфични условия, тъй като определянето, догова -
рянето и  впоследствие мониторингът на тези условия са изисквали задъл -
бочено обсъждане с  партньорските държави. Наличието на сложна местна 
обстановка обаче означава, че диалогът по политиките не е бил провеждан 
редовно, което е  отслабило неговия потенциал като инструмент за бързо ус -
тановяване и  справяне с  евентуален незадоволителен напредък в  реформи -
те, изисквани от условията. Комисията не е разработила стратегии за струк -
туриране на своя диалог по политиките около конкретни проблеми на МНП, 
твърдо установени приоритети, цели, партньори и дати (вж. точки 50—57).
Препоръка 4 — Да се засили компонентът на диалога по 
политиките по отношение на МНП
За бъдещите договори за бюджетна подкрепа Комисията следва да разра -
боти стратегии за диалога, които да съдържат ясни текстове за въпросите, 
които трябва да бъдат разгледани (включително МНП), партньорите, очак -
ваните резултати и ориентировъчния график. След това Комисията следва 
да извърши оценка доколко успешно са били постигнати целите на нейните 
стратегии за диалога.
75 
Административният капацитет е  ключов аспект на ефективното мобилизира -
не на приходите в Субсахарска Африка. Бюджетната подкрепа от ЕС е включ -
вала твърде малко финансиране за покриване на нуждите от капацитет: едва 
0,2 % от общата стойност на одитираните договори са били под формата на 
средства за изграждане на капацитет, отделени директно и изключително за 
40 Заключения и препоръки  
мобилизиране на приходите. Освен това съответната партньорска държава 
така и не е използвала тази сума (вж. точки 58 и 59).
Препоръка 5 — Да се засили използването на компонента 
за изграждане на капацитет по отношение на МНП
За всички съществуващи и бъдещи договори за бюджетна подкрепа с ком -
понент за изграждане на капацитет, насочен към МНП, Комисията следва да 
увеличи осведомеността на партньорските държави за наличието на такава 
подкрепа и  да улесни нейното използване, по-конкретно за покриване на 
нуждите от изграждане на капацитет, които все още не са обхванати от други 
донори.
76 
В момента създаването на пряка обвързаност между бюджетната подкрепа 
и напредъка в областта на МНП е невъзможно. Наличните данни на разпо -
ложение на Комисията за проследяване на напредъка в областта на МНП 
представляват показатели за въздействието на високо равнище, които могат 
да бъдат повлияни от множество външни фактори. Следователно, те не могат 
да идентифицират крайните продукти и  резултатите, създадени в  резултат 
от бюджетната подкрепа. Тези констатации и оценки съвпадат с други неот -
давнашни оценки на този начин на предоставяне на помощ, които не са били 
в състояние да докажат, че той е оказал някакво значително въздействие, било 
то положително или отрицателно, върху равнището на МНП (вж. точки 60—69).
Препоръка 6 — Да се извършва оценка на въздействието 
на бюджетната подкрепа
В своите бъдещи оценки на бюджетната подкрепа Комисията следва да се 
стреми да предоставя ясно заключение (въз основа на по-подробни дан -
ни) относно това как операциите за бюджетна подкрепа са допринесли за 
подобряване на мобилизирането на националните ресурси в  държавите 
бенефициенти. По-конкретно, в  оценките следва да се вземе под внимание 
приносът чрез специфични условия за МНП.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel 
PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 
13 декември 2016 г.
 За Сметната палата
 Klaus-Heiner LEHNE
 Председател

41
 Приложения
Бюджетната подкрепа като дял от общите двустранни ангажименти за ОПР
2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Белгия 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
Чешка република не е приложимо 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Дания 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Германия 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Ирландия 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Гърция 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
Испания 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Франция 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Италия 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Люксембург 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Нидерландия 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Австрия 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Полша 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Португалия 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Словения не е приложимо не е приложимо 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Словакия 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Финландия 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Швеция 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Обединено кралство 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
Институции на ЕС 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
Средно за ЕС 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
Средно за ЕС без институциите 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Източник:  http://stats.oecd.org .Приложение I
42 Приложения 
Държави и договори за бюджетна подкрепа, избрани за одита1
ДържаваРазмер на 
поетите анга -
жименти  
(в евро)Вид договор за бю -
джетна подкрепаНомер на 
решениетоПоказатели 
в МНПОбвързани с 
МНП  
(в евро)Допълваща под -
крепа в програма 
за бюджетна 
подкрепа  
(в евро)
1 Кабо Верде 34 000 000Добро управление и 
развитие23892 Не 0 4 500 000
2Централноафриканска 
република33 000 000 Държавно изграждане 37458 Не 0 3 000 000
3Централноафриканска 
република40 000 000 Държавно изграждане 38108 Да 3 000 000 0
4 Мали 225 000 000 Държавно изграждане 24692 Не 0 10 000 000
5 Мали 220 000 000 Държавно изграждане 38388 Да 16 000 000 4 000 000
6 Мавритания 46 000 000 Държавно изграждане 22576 Не 0 7 300 000
7 Мозамбик 200 000 000Добро управление и 
развитие38077 Не 0 0
8 Нигер 141 000 000 Държавно изграждане 24422 Да 6 000 000 11 000 000
9 Руанда 40 000 000 Секторна реформа 23259 Не 0 4 000 000
10 Руанда 30 000 000 Секторна реформа 24780 Не 0 2 000 000
11 Руанда 4 000 000 Секторна реформа 37416 Не 0 0
12 Сенегал 53 500 000 Секторна реформа 24569 Не 0 5 000 000
13 Сенегал 60 050 000 Секторна реформа 38172 Не 0 3 000 000
14 Сиера Леоне 35 920 000 Държавно изграждане 24389 Да 2 700 000 1 620 000
15 Сиера Леоне 85 000 000 Държавно изграждане 37419 Да 5 000 000 5 000 000
Общ сбор 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Условия за МНП в избраните договори
Размер на поетите 
ангажименти  
(в евро)% Брой договори %
Договори за бюджетна подкрепа без условия за МНП 532 470 000 42,68 % 10 66,67 %
Договори за бюджетна подкрепа с условия за МНП 715 000 000 57 ,32 % 5 33,33 %
Видове избрани договори
Размер на поетите 
ангажименти  
(в евро)% Брой договори %
Договори за добро управление и развитие 234 000 000 19 % 2 13 %
Договори за секторна реформа 187 550 000 15 % 5 33 %
Договори за държавно изграждане 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Таблица на Комисията „Проследяване на поетите задължения и извършените плащания по операции за бюджетна подкрепа през  
периода 2014—2015 г.“, данни от CRIS, преглед на ЕСП.
Източник:  Европейска комисия, Европейска сметна палата (изчислени данни).Приложение ІІ
43 Oтговори на 
Комисията и ЕСВД
Кратко изложение
III
Комисията счита, че мобилизирането на националните приходи (МНП) е било надлежно засилено при форму -
лирането и изпълнението на бюджетната подкрепа. Въздействия се очакват в средносрочен план от около 5 
до 10 години.
IV
Оценките, които упоменава Сметната палата, представляват полезни концепции за мобилизирането на 
националните приходи, като някои от тях (напр. стойността и  въздействието на освобождаването от данъчно 
облагане, данъчното усилие) фигурират само от време на време в научни статии и не се изготвят системно от 
никоя институция. В оценките, направени по време на подготовката на операциите, трябва да се вземат под 
внимание обстановката в  съответната държава, по-специално за договорите за държавно изграждане, както 
и наличието на данни и  информация.
Комисията счита, че на МНП е било отделено нужното внимание при формулирането на операциите за 
бюджетна подкрепа.
V
Въпреки че Съобщението и насоките предполагат по-силен акцент върху МНП (едно от петте основни предиз -
викателства за развитието, които трябва да бъдат преодолени), те не изискват всяка операция да има кон -
кретна цел, свързана с МНП. Акцентът върху МНП зависи от обстановката в съответната държава, от естест -
вото на операцията, както и от възможностите за подобряване на МНП.
Комисията счита, че МНП се оценява системно във всички договори за бюджетна подкрепа — въпреки че не 
е показател за променлив транш (ПТ). Всички показатели в рамката за оценка на постигнатите показатели, 
не само показателите за променлив транш, се следят внимателно в рамките на операцията за бюджетна 
подкрепа.
VI
Обстановката в държавата и политическата чувствителност, както и поверителността на някои аспекти трябва 
да бъдат взети под внимание при подготвянето на диалога по политиките и вземането на решение относно 
формата, която той ще приеме.
Персоналът на делегациите на ЕС поддържа диалога по политиките при много сложни обстоятелства в държа -
вите, намиращи се в криза. Редовността на провеждане и формата на диалога по политиките бяха съобразени 
с обстоятелствата.
VII
В договорите за бюджетна подкрепа от ЕС се разглеждат системно нуждите от капацитет и често подкрепата 
е включена в споразумението за финансиране. Това се допълва от отделни дейности за изграждане на капа -
цитет, финансирани чрез проекти или други операции на регионално или световно равнище. В одитираната 
извадка само незначителен елемент беше пряко предназначен за МНП, но много голяма част от дейностите за 
изграждане на капацитет са насочени към управлението на публичните финанси, което обхваща и МНП.
Осигуряването на доказателства, че бюджетната подкрепа е допринесла за МНП и други цели е сложен 
от аналитична гледна точка въпрос, който Комисията разглежда в рамките на методиката за оценка на 
бюджетната подкрепа на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР)/Комитета за 
подпомагане на развитието (КПР).
Oтговори на Комисията и ЕСВД 44
Въведение
02
Комисията признава основната отговорност на самите държави да разработят своите приходни системи 
и политики според собствените си икономически и политически обстоятелства и избор. Този избор има 
последствия за това колко широка е данъчната основа.
Комисията счита, че партньорските държави са тези, които трябва да определят нивото на преките и косве -
ните данъци и баланса между тях, обхвата на данъчната основа и разпределението на данъчната тежест, като 
имат предвид структурата на икономиката, потенциала за генериране на устойчиви приходи и социалните 
нужди на съответната държава. Комисията участва чрез диалог по политиките, когато е необходимо.
03
Същевременно с  постигането на съгласие относно необходимостта от мобилизиране на националните 
ресурси за постигане на устойчив път за развитие, също трябва да се признае, че данъчните системи често 
се разглеждат като въпрос на държавен суверенитет и поради това са чувствителни от политическа гледна 
точка.
Каре 1 — Ключови предизвикателства пред развитието, на които се отговаря чрез 
бюджетна подкрепа
5) 
Комисията е съгласна, че МНП е едно от ключовите предизвикателства пред развитието, но в ситуации на нес -
табилност може невинаги да е непосредственият приоритет за политическия диалог или диалога по полити -
ките. Последователността на реформите е  важна.
Каре 2 — Форми на бюджетна подкрепа, предоставяна от Европейската комисия
1. Договори за добро управление и развитие
Броят на договорите за добро управление и развитие в Субсахарска Африка, установени съгласно новата 
политика, е 6 от 17-те посочени договора. Останалите 11 операции представляват обща бюджетна подкрепа, 
предхождаща новите насоки, и са различни от договорите за добро управление и развитие.
Констатации и оценки
19
В насоките се посочват полезни концепции за мобилизиране на националните приходи. Някои от тези кон -
цепции (напр. стойността и  въздействието на освобождаването от данъчно облагане, данъчното усилие) се 
оценяват само понякога в научни статии и не се изготвят системно от никоя институция. При всяка оценка ще 
се вземат под внимание обстановката и предизвикателствата в съответната държава, както и наличието на 
данни и  информация.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 45
20
В насоките се обясняват областите на политиката, включително практическите инструменти и академичните 
концепции, в опит да се представи възможно най-изчерпателно това, което би могло да бъде от значение от 
гледна точка на оценката на МНП. След това обаче ще трябва да бъде направена такава оценка, като се имат 
предвид обстановката в съответната държава, предизвикателствата в рамките на МНП, както и наличието 
и достъпността на данните и  информацията. Целта не е  тези академични концепции да бъдат използвани 
всички системно, а когато е възможно.
21
Що се отнася до договорите за държавно изграждане, моля, отбележете също съдържанието на приложение 
9, точка 4.1 в края, където ясно се посочва, че „общите принципи за оценка на критериите за допустимост, 
описани в насоките, се прилагат и за договорите за държавно изграждане. Въпреки това, когато се оценяват 
допустимостта и изпълнението на общите условия по време на изпълнението, акцентът ще бъде различен, за 
да бъде адаптиран за всеки отделен случай към слабостите, присъщи на ситуациите на нестабилност“.
И в точка 4.2 относно разработването на договорите за държавно изграждане: „Опитът показва, че ефектив -
ната подкрепа за държави в ситуации на нестабилност означава ангажираност на ранен етап и подготвеност 
за продължаване на ангажираността в дългосрочен план, възприемане на философия на внимателно под -
редени по последователност реформи, съобразени с подобренията в капацитета, помагане на държавните 
органи да предоставят на населението „бързи успехи“ и, в този процес, изграждане на легитимността на дър -
жавата. Такъв подход предполага да се вземе предвид какво една нестабилна държава или държава в преход 
може реалистично да постигне в рамките на определен срок“.
22
Някои от тези концепции (напр. стойността и  въздействието на освобождаването от данъчно облагане, данъч -
ното усилие) се оценяват само понякога в научни статии и данни не се изготвят системно от никоя институ -
ция. При всяка оценка ще трябва да се вземат под внимание обстановката в съответната държава, по-специ -
ално при изготвянето на договор за държавно изграждане, както и наличието на данни и информация.
23
TADAT е важен инструмент за оценка на данъчните администрации, който бе официално пуснат в действие 
в края на 2015 г., а пилотната му версия бе използвана през 2014 и 2015 г. Комисията имаше активна и водеща 
роля при разработването на този инструмент и понастоящем подкрепя секретариата на TADAT финансово 
в контекста на доверителен фонд с участието на множество донори в рамките на Международния валутен 
фонд (МВФ).
25
В насоките се посочват също академичните концепции в опит да се представи възможно най-изчерпателно 
това, което би могло да бъде от значение от гледна точка на оценката на МНП:
„...информация за общата стойност и въздействието на освобождаването от данъчно облагане и прогноза за 
данъчното усилие“ са анализи, които не се правят редовно дори в държавите от ОИСР нито от МВФ, нито от 
друга международна организация. В насоките за бюджетна подкрепа се призовава за анализи за отделните 
държави в рамките на съществуващата информация и диагностика.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 46
26
В приложение 11 (МНП) към насоките за бюджетна подкрепа се подчертава, че „все още не съществува спе -
цифичен инструмент, който да осигури надежден анализ за извършването на подходяща оценка на данъч -
ните политики и  капацитета на данъчните администрации. Въпреки това могат да бъдат използвани няколко 
инструмента и показателя, за да се добие представа за данъчните режими. По-специално, за да се оцени 
постигнатото от дадена държава от гледна точка на нейната способност да мобилизира национални приходи, 
данъчната тежест, данъчното усилие и данъчната система могат да бъдат добър показател“.  
В действителност МВФ понякога прави изчисления на последните посочени оценки, но те са сложни и за тях 
обикновено се използват доста сложни инструменти (иконометричен метод, наречен анализ на ефективната 
граница). Тази методика сама по себе си подлежи на критика, тъй като при нея се правят силни допускания. 
Обикновено извършването на такава оценка на данъчното усилие (в рамките на този процес се оценяват 
и други съответни показатели — те са свързани с набор от критични показатели във връзка с приходните 
администрации) изисква изпращането на експерти на място за една или две седмици или назначаването 
на работа на местен експерт. Комисията си сътрудничи тясно с МВФ и други международни организации 
в опит да разбере фискалната действителност в партньорските държави. Този експертен опит в основата си 
принадлежи на МВФ, а Комисията използва данните, когато такива са получени при провеждането на това 
изследване.
27
Фактът, че в някои случаи данните не са били налични, може да не е бил изрично съобщен. Това обаче се под -
разбира в анализа на ситуацията в държавата и не се повтаря ежегодно.
28
Систематичната оценка на нуждите от персонал и на материалните нужди на приходната администрация 
може да бъде уместна информация, ако Комисията участва в програма за директна и всеобхватна подкрепа. 
Тази информация обаче е по-малко уместна или по-малко достъпна за Комисията, ако такава подкрепа се 
предоставя от други партньори.
В приложение 11 към насоките за бюджетна подкрепа се упоменава полезността на информацията за нуждите 
от персонал и материалните нужди, но в това приложение се предоставя обща съпътстваща информация за 
мобилизирането на националните приходи и се очертава една широка картина на възможните инструменти 
и концепции.
29
Борбата с корупцията и измамите е основен въпрос, пораждащ загриженост, в бюджетната подкрепа на 
Комисията. Комисията прави оценка на усилията на правителството на партньорската държава да подобри 
управлението на публичните финанси и борбата с корупцията. Рамка за управление на риска се използва за 
мониторинг по структуриран начин на рисковете и мерките за смекчаване на риска, включително по отноше -
ние на корупцията и измамите.
Комисията счита, че достъпът до информация за данъците се оценява в рамките на критериите за допус -
тимост относно прозрачността и надзора на бюджета. Това включва поставянето на акцент върху индекса 
„Отворен бюджет“ и рамката за публичните разходи и финансовата отчетност (PEFA) (по-специално показател 
за изпълнението PI-10 „Публичен достъп до ключова фискална информация“). Когато е необходимо, се про -
веждат по-целенасочени анализи на съответни аспекти, като например публичния достъп до информация за 
данъчното законодателство и  данъчните стимули.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 47
30
Комисията подкрепя развиващите се държави по въпросите, свързани с трансферното ценообразуване, както 
на световно, така и  на национално равнище.
Международната информираност по тези въпроси прогресивно нараства през последните години, по-специ -
ално след 2013 г. и след представянето на всеобхватния план за действие за борба със свиването на данъч -
ната основа и прехвърлянето на печалби (BEPS) на Г-20 и ОИСР , който се подкрепя от Комисията на световно 
равнище и беше одобрен до края на 2015 г. Комисията подкрепя по-нататъшното включване на развиващите 
се държави в тези международни преговори на високо равнище и се очаква, че подходящото докладване ще 
бъде засилено.
Комисията подкрепя също регионалните мрежи по фискални въпроси, тристранната инициатива за транс -
ферното ценообразуване, както и чрез инициативи на МВФ (Регионален център за техническа помощ, Дове -
рителен фонд за прилагането на данъчната политика и богатството от природни ресурси). Това са глобални 
въпроси и по тях се докладва на световно равнище. Оценките на държавите не са съсредоточени например 
върху подкрепата за данъчната комисия на ООН, която има за цел да даде на развиващите се държави по-си -
лен глас по международните въпроси.
33
Рамката за управление на риска (РУР) е инструмент за вътрешно управление, който обобщава петте катего -
рии основни рискове, установени в дадена държава, и не е предназначен като място за задълбочени, все -
обхватни оценки. Акцентът върху МНП ще зависи от обстановката в съответната държава и от естеството на 
операцията.
34
Въпросите, свързани с МНП, са обхванати в известна степен в други въпроси, и по-специално във въпросите 
относно макроикономическата стабилност, външните шокове и измамите и корупцията — и особено във 
въпроси 21 (фискална политика), 24 (устойчивост на дълга), 28 (средносрочна фискална рамка — СФР), 33 
(годишен бюджет) и 41 (корупция) от въпросника за риска.
35
Въпросникът за рамката за управление на риска (РУР) използва също оценките на управлението на публич -
ните финанси (УПФ) като източник на информация. Целта беше анализът да не се основава единствено на 
показателя за изпълнението PI3. При все това Комисията е съгласна със Сметната палата и в последния ва  -
риант на РУР се упоменават изрично другите показатели за изпълнението в насоките относно източниците на 
информация.
36
Рискът, свързан със събирането на данъците в Сиера Леоне, беше оценен като висок само през една година — 
в края на 2014—2015 г., точно в края на кризата с вируса ебола. През предходните и следващите години 
рискът беше по-нисък.
38
РУР е съсредоточена върху ключови хоризонтални рискове за операциите за бюджетна подкрепа. Нивото на 
събираемост на приходите има пряко отражение върху макроикономическата стабилност, устойчивостта на 
дълга и фискалните резерви. Това са важни рискови области, които са обхванати от въпроси 20, 21, 24 и 26 в РУР .
Oтговори на Комисията и ЕСВД 48
40
Концепцията за динамичен подход, която бе одобрена и от Европейския съвет през 2012 г., предполага гло -
бална оценка на напредъка по всеки от критериите за допустимост. Това несъмнено предполага напредък 
в сектора, но не непременно във всеки подсектор.
МНП е част от анализа в рамките на цялостните оценки на критериите за допустимост (макроикономиче -
ска стабилност и управление на публичните финанси). Комисията взема под внимание въпросите, свър -
зани с МНП, в рамките на диалога по политиките с държавата бенефициер и на оценката на постигнатите 
показатели.
42
Вж. отговора по точка 40.
Изборът на конкретни показатели е свързан с процеса и с резултата от анализа/ оценката/ диалога с държа -
вата бенефициер относно реформите/приоритетите/значението, придадено на конкретни елементи.
43
Следва да се отбележи, че в случая с Нигер бюджетната подкрепа беше предоставена чрез договор за добро 
управление и развитие (ДДУР) към момента на формулиране на условията за МНП. За да се вземе под внима -
ние внезапното влошаване на сигурността и  на общата политическа ситуация, договорът за добро управле -
ние и развитие беше преобразуван в договор за държавно изграждане (ДДИ) през 2015 г.
44
Всеки документ за действие се състои от матрица на донорите и техните действия. Това обхваща всички съот -
ветни сектори, но не непременно и  подсекторите.
45
Подкрепяните от Комисията реформи в Сиера Леоне бяха свързани с намаляването на просрочените данъчни 
задължения, по-навременното подаване на данъчни декларации, публичното оповестяване на приходите от 
добивната промишленост, представянето в  парламента на законопроект за национален орган за полезните 
изкопаеми и публикуването на лицензите за проучване и добив в онлайн регистър. Те имаха значителен 
потенциал за подобряване на МНП.
Каре 3 — Специфични условия за МНП, които не обхващат най-важните реформи
Доказано е, че публичната достъпност на данните и повишаването на прозрачността по отношение на прихо -
дите, генерирани от природните ресурси, са един от най-мощните механизми за публична отчетност и възста -
новяване на приходите въз основа на съгласуване на данните. Програмата за подкрепа на МНП се състои от 
незабавно ефективни действия, както и от непреки и средносрочни действия. Това включва също подобрения 
на административните процедури, които водят до по-добро МНП.
В синтезираната оценка на бюджетната подкрепа (от септември 2014 г.), в която са извлечени поуки от 7 
оценки на държави, се заключава, че с бюджетна подкрепа не могат да се „купят“ реформи. Това важи още 
повече за ситуациите, които са извън прекия контрол на правителството. Макар че диалогът по политиките 
следва да разгледа тези въпроси, включването на условия относно приемането на законодателство не се 
оказа ефективен инструмент.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 49
Тези реформи трябва да бъдат предшествани от приемането на законодателно основание за тях. Настоява -
нето за провеждане на посочените реформи преди одобрението на законодателното основание може да 
се окаже с обратен ефект. Донорите не могат да наложат реформите, но могат да съпроводят процесите, за 
които съществуват импулс и готовност в партньорската държава.
По време на периода, обхванат от одитния доклад, най-скорошната операция за бюджетна подкрепа беше 
подготвена по време на кулминацията на кризата с вируса ебола, съчетана с драматичен спад на приходите от 
желязна руда. Поради предвиденото повишаване на нестабилността естеството на показателите беше запа -
зено много сходно с тези от предишната операция. В настоящите размисли относно подготовката на след -
ваща бюджетна подкрепа делегацията вече взема под внимание необходимостта от това групата с множество 
донори да бъде по-взискателна спрямо текущите реформи.
Каре 4 — Примери за специфични условия за МНП, които не са постигнали 
стимулиращ ефект
Операциите за бюджетна подкрепа и  финансовите споразумения се подготвят и  договарят понякога в  про -
дължение на значителен период от време. Поради това фактът, че даден показател е бил постигнат в момента 
на подписването на споразумението, може да се разглежда като положителен резултат от процеса на прего -
вори и съпътстващия ги диалог.
За съжаление правният проблем не беше правилно установен в момента на определянето на програмата, но 
трябва да се признае, че транспонирането на Кодекса за миннодобивна дейност на Западноафриканския ико -
номически и валутен съюз е сложен въпрос, който може да породи трудно предвидими последици. Поради 
това единичните показатели за изпълнението могат да бъдат изменени или неутрализирани при спазване на 
действащите правила.
Каре 5 — Примери за добри и лоши практики по отношение на мониторинга на 
специфичните условия за МНП
Комисията счита, че обстановката в държавата не е дала възможност за повече подробности. Преследваната 
цел беше въпросът за реформите, т.е. подобряването на МНП, да остане в центъра на диалога с Централноаф -
риканската република.
49
Беше предприето координирано усилие в рамките на Данъчната инициатива от Адис Абеба (ДИАА) и съв -
местно с ОИСР/КПР за справяне с въпроса с докладването относно подкрепата за МНП от партньорите за 
развитие. Вследствие на това през 2016 г. беше създаден кодекс на КПР относно МНП отделно от УПФ. Първи 
доклад относно поетите задължения и извършените плащания във връзка с МНП с акцент върху 2015 г. ще 
бъде съставен в рамките на Данъчната инициатива от Адис Абеба. Комисията поема ангажимента да предос -
тави точни и навременни данни за този доклад в рамките на Данъчната инициатива от Адис Абеба.
52
Обстановката в държавата и политическата чувствителност, както и поверителността на някои аспекти трябва 
да бъдат взети под внимание при подготвянето на диалога по политиките и формата, която той ще приеме.
53
Комисията счита, че съществуват добри примери за подготвянето и провеждането на диалог по политиките. 
Например в документите за действия се определят темите и очакваните резултати за диалога по политиките, 
а в досиетата относно извършените плащания се обясняват следващите стъпки. Документацията относно 
диалога по политиките също е в процес на подобряване.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 50
54
Диалогът относно УПФ и макроикономическата стабилност обхваща съответните въпроси в областта на 
данъчната администрация и  данъчната политика.
Данните относно развитието на данъчната политика и  данъчната администрация, както и  относно развитието 
на МНП, се събират и оценяват систематично от правителството на партньорската държава и от партньорите 
за развитие в държавата. Показателите на високо равнище се събират и оценяват на международно равнище.
Определянето на възможните въздействия на дадена форма на помощ върху МНП изисква анализ на приноса 
и това обикновено и редовно се прави в рамките на извършването на оценка.
Каре 6 — Диалогът по УПФ невинаги е гарантирал цялостно обхващане на МНП
Комисията счита, че свързани с данъците показатели са присъствали и продължават да присъстват в рам -
ката за оценка на постигнатите показатели на Мозамбик, която е рамката за мониторинг на операцията за 
бюджетна подкрепа. Следователно в този форум се обсъжда условие, свързано с МНП, въпреки че МНП не 
е показател за променлив транш или специфично условие, свързано с  фиксиран транш.
Разделението на труда е важно в Мозамбик — държава с около 15 донора, активни в управлението на публич -
ните финанси — за да се осигури ефективност и да се гарантира, че ЕС може да разчита на/извлече полза от 
мониторинга и диалога по политиките на определената държава членка.  
Освен това службите на Комисията в Мозамбик са много добре запознати с въпросите, свързани с МНП, 
и предприемат активни действия във връзка с тях в държавата. Делегацията на ЕС участва в брифингите/
информационните срещи на Местния доверителен фонд на Международния валутен фонд за управление 
на богатството от природни ресурси, както и в заседанията на Работната група по въпросите на добивната 
промишленост (РГВДП) и на Групата за бюджетен анализ (ГБА), които са подходящи групи за разглеждане на 
въпросите, свързани с  МНП.
Каре 7 — Примери за нередовно провеждан диалог
Случаят с Централноафриканската република (ЦАР) трябва да се разглежда с оглед на много трудните обстоя -
телства по това време. Политическата криза затрудни изключително много всяка конструктивна работа. 
Освен това по-голямата част от делегацията беше евакуирана. Постижение е, че службите на Комисията 
успяха да създадат структура за диалог и да поддържат диалога в дадения контекст.
В програмния документ за сътрудничеството между ЕС и Сиера Леоне за периода 2014—2020 г. се предвижда 
поставянето на основен акцент върху подкрепата за генерирането на приходи. Одитираният период обаче 
обхваща изцяло кризата с вируса ебола и върху реформите на приходната администрация в Сиера Леоне 
може да е бил поставен по-слаб акцент по време на този период. Разбираемо е държава, която се бори с кри -
зата с вируса ебола, да третира реформите на приходната администрация като по-малък приоритет.
Разногласието между министерствата, участващи в бюджетната подкрепа, се разпростря и в реалната поли -
тика, отвъд диалога по политиките. То беше по-скоро свързано с баланса на силите между политическите 
партии, отколкото с технически въпроси. Качеството на диалога по политиките вече е по-добро и продължава 
да се подобрява, което се дължи и на бюджетната подкрепа.
Каре 8 — Ограничена бюджетна подкрепа за изграждане на капацитет в областта 
на МНП
Комисията планира да възложи договор за компонента за изграждане на капацитет, както е програмирано 
в споразумение за финансиране № 37458, с целева дата 15 февруари 2017 г.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 51
Приходните органи вече получават подкрепа от МВФ, Световната банка и Африканската банка за развитие. 
Капацитетът за усвояване на приходните органи за момента изключва възможността за отпускане на допъл -
нителна помощ. Подкрепата на Комисията ще бъде насочена към мобилизирането на приходите чрез под -
силване на системите за отчетност, които се нуждаят от укрепване. Тази подкрепа ще бъде предоставена на 
равнището на министерството на финансите. На регионално равнище със споразумението, сключено с  Конфе -
ренцията на ООН за търговия и развитие (УНКТАД), митническата информационна система Sydonia на CEMAC 
(Икономическа и валутна общност на Централна Африка) се въвежда и за Централноафриканската република.
61
Осигуряването на доказателства, че бюджетната подкрепа е допринесла за МНП и други цели е сложен от 
аналитична гледна точка въпрос, който Комисията разгледа в рамките на методиката за оценка на държавите 
н а  О И С Р/ К П Р.
62
Комисията е съгласна, че стойностите на съотношението данъци/БВП не могат да бъдат пряко свързани 
с бюджетната подкрепа поради посочените от Сметната палата причини. Резултати могат да се очакват в сред -
носрочен план — след около 5 до 10 години. Евентуалните доказателства, че бюджетната подкрепа е допри -
несла за МНП и за постигането на други цели, следва да се анализират в подходяща оценка.
65
Тези показатели са инструменти за мониторинг. Те не са предназначени да осигуряват информация относно 
приноса.
В оценките по-специално се анализират ефектите от операциите за бюджетна подкрепа върху постигането 
на целите от гледна точка на въздействието върху развитието и върху секторите. В тях се анализират също 
така възможните ефекти от гледна точка на финансирането на бюджета и  националните приходи. Повечето 
оценки, с  които разполагаме понастоящем, обаче обхващат период, предшестващ въвеждането на новата 
политика. Поради това не съществува вероятност те да могат да определят въздействието на тази политика.
66
В синтезираната оценка на бюджетната подкрепа, обобщаваща 7 оценки на държави (2014 г.), се заключава, че 
„генерирането на национални приходи се е запазило на едно равнище през целия период на оценката и не 
е имало признаци на възпиращ ефект вследствие на бюджетната подкрепа“ (стр. 75).
В цитираната от Сметната палата оценка на бюджетната подкрепа в Сиера Леоне също така се посочва ясно, 
че: „...действителни и важни резултати бяха постигнати чрез бюджетната подкрепа в Сиера Леоне:
— подпомагане да се даде тласък на процеса на растеж и да се стабилизира следвоенното положение във 
връзка със сигурността;
— стабилизиране на ситуацията с публичните финанси през 2009 г. по време на световната финансова криза 
и през 2014 г. по време на кризата с вируса ебола/с желязната руда...“.
67
Данните относно развитието на данъчната политика и  данъчната администрация, както и  относно развитието 
на МНП, се събират и оценяват систематично от правителството на партньорската държава и от партньорите 
за развитие в държавата. Показателите на високо равнище се събират и оценяват на международно равнище.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 52
Доказването на преките въздействия на бюджетната подкрепа върху резултатите от политиката в парт -
ньорските държави е сложно от методическа гледна точка. Методиката за оценка на бюджетната подкрепа 
на ОИСР/КПР засега е единственият начин за (непряко) формулиране на заключения относно евентуалните 
причинно-следствени връзки между бюджетната подкрепа и резултатите от политиката, като например въз -
действието върху МНП. Комисията участва активно в разработването на тази методика и насърчава активно 
използването на инструмента чрез все по-голям брой оценки на множество донори, предприети под нейно 
ръководство от 2011 г. насам.
Заключения и препоръки
69
Комисията подчертава, че подкрепата за МНП се предоставя чрез набор от действия на различни равнища: 
глобално, регионално и  национално. Тези действия допълват подкрепата чрез бюджетна подкрепа, но не са 
били обхванати от одита. Евентуалният принос на новата политика за бюджетна подкрепа към общите подо -
брения на МНП може да се очаква в средносрочен план — след около 5 до 10 години. Комисията ще про -
дължи да прилага и подобрява новата политика за бюджетна подкрепа по отношение на МНП и ще продължи 
да докладва за постигнатия напредък.
70
Комисията поддържа становището си, че на МНП е било отделено нужното внимание при формулирането на 
операциите за бюджетна подкрепа. Всяка оценка се предприема, като се имат предвид обстановката в съот -
ветната държава, предизвикателствата в рамките на МНП, както и наличието и достъпността на данните 
и информацията. Някои концепции и аспекти на данъчната политика и данъчната администрация не се анали -
зират рутинно — в съответствие с международната практика.
Препоръка 1 — Да се подобрят оценките на МНП и анализът на риска
а) 
Комисията приема препоръката. МНП следва да бъде надлежно оценено при формулирането и изпълнението 
на дадена операция за бюджетна подкрепа. С оглед на поетите задължения за 2015 г. в рамките на Данъчната 
инициатива от Адис Абеба подкрепата за МНП ще бъде допълнително засилена. При оценките на МНП трябва 
да се вземат под внимание обстановката и предизвикателствата в съответната държава, както и наличието на 
данни и  информация.
б) 
Комисията приема препоръката.
71
Комисията счита, че разделението на труда се анализира систематично в документите за действия и тяхното 
изпълнение.
Като конкретен пример бихме искали да посочим каре 6, в което Сметната палата упоменава разделението на 
труда във връзка с МНП и УПФ в Мозамбик, и отговора на Комисията.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 53
72
Акцентът върху МНП зависи от обстановката в съответната държава, от естеството на операцията, както и от 
възможностите за подобряване на МНП.
Комисията счита, че свързаните с МНП оценки се използват във всички договори за бюджетна подкрепа — 
въпреки че МНП не е показател за променлив транш. Всички показатели в рамката за оценка на постигнатите 
показатели (РОПП), не само показателите за променлив транш, се следят внимателно в рамките на операци -
ята за бюджетна подкрепа. Следва да се разбере, че РОПП, включително на свързаните с МНП показатели, 
е основен източник за проверка на постигнатите от правителството резултати. Тя е основен елемент на базата 
за оценка на общите условия и за вземането на решение за освобождаването на бюджетната подкрепа.
Препоръка 2 — Да се засили използването на специфични условия за МНП във 
връзка с изплащането на средства
а) 
Комисията приема препоръката.
б) 
Комисията приема препоръката. Ще бъдат положени усилия за формулиране на по-добри показатели за 
изпълнението, включително за МНП. Въпреки това, както е видно от редица оценки, Комисията счита, че 
правителствата трябва да бъдат действително ангажирани с реформите и тогава тези реформи могат да бъдат 
подкрепяни по полезен начин.
Препоръка 3 — Да се засили докладването относно използването на бюджетна 
подкрепа за подобряване на МНП
Комисията приема препоръката. Повече информация относно МНП ще бъде предоставена в нейните бъдещи 
годишни доклади относно бюджетната подкрепа, както и чрез докладването относно изпълнението на Данъч -
ната инициатива от Адис Абеба.
Казуси, главно под формата на оценки, ще бъдат разглеждани с цел по-добро докладване относно приноса на 
бюджетната подкрепа за МНП.
74
Обстановката в държавата и политическата чувствителност, както и поверителността на някои аспекти трябва 
да бъдат взети под внимание при подготвянето на диалога по политиките и вземането на решение относно 
формата, която той ще приеме. Комисията счита, че има добри примери за добре структуриран диалог по 
политиките.
Препоръка 4 — Да се засили компонентът на диалога по политиките по отношение 
на МНП
Комисията приема препоръката. По-добри насоки относно диалога по политиките в рамките на бюджетната 
подкрепа ще бъдат включени в предстоящото преразглеждане на насоките за бюджетна подкрепа. Резулта -
тите от диалога по политиките са и ще бъдат важна част от всяка оценка. Въпреки това Комисията би искала 
да подчертае политическата чувствителност на данъчната реформа и политическите цели и поради това под -
държа становището си, че стратегиите за диалог ще бъдат формулирани, така че да защитават и интересите на 
Комисията.
Oтговори на Комисията и ЕСВД 54
75
Комисията подчертава, че МНП е част от управлението на макроикономиката (фискалните политики) и на 
публичните финанси (по-специално данъчната и  фискалната администрация). Подкрепата за изграждане на 
капацитет за МНП, допълваща бюджетната подкрепа, е част от по-широкомащабни действия за изграждане на 
капацитет. Освен това Комисията счита, че подкрепата за МНП, включително за изграждане на капацитет, се 
предоставя чрез набор от действия на различни равнища.
Препоръка 5 — Да се засили използването на компонента за изграждане на 
капацитет по отношение на МНП
Комисията приема препоръката.
76
Данните относно развитието на данъчната политика и  данъчната администрация, както и  относно развитието 
на МНП, се събират и оценяват систематично от правителството на партньорската държава и от партньор -
ите за развитие в държавата. Показателите на по-високо равнище се събират и оценяват на международно 
равнище.
Доказването на въздействията на бюджетната подкрепа върху резултатите от политиката в партньорските 
държави е сложно от методическа гледна точка и се извършва в рамките на оценка. Комисията извършва все 
по-голям брой оценки на държави с множество донори от 2011 г. насам.
Препоръка 6 — Да се извършва оценка на въздействието на бюджетната подкрепа
Комисията приема препоръката. Доказването на въздействията на бюджетната подкрепа върху резултатите 
от политиката в партньорските държави е сложно от методическа гледна точка. Методиката на ОИСР/КПР за 
оценка на бюджетната подкрепа и на държавите засега е единственият начин за формулиране на заключения 
относно приноса на бюджетната подкрепа към постигането на резултатите от политиката, като например 
по-добро МНП. Комисията ще се стреми да анализира този въпрос своевременно.
КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0436/uni0435/uni0442/uni0435 /uni0441 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0430/uni0442/uni0430 Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)   
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
Платени публикации: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Събитие Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита 6.10.2015 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран 
обект)31.10.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура 13.12.2016 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на 
всички езици17.1.2017 г.
Генерирането на държавни приходи от данъчни или 
неданъчни източници е от решаващо значение за 
устойчивото развитие и като такова представлява 
приоритет на политиката на ЕС за развитие. Чрез 
възприемането на нов подход за бюджетната 
подкрепа през 2012 г. Комисията е увеличила 
потенциала на тази форма на подпомагане с оглед 
подобряване на мобилизирането на национални 
приходи. В настоящия доклад Сметната палата 
заключава, че въпреки извършените неотдавна 
подобрения Комисията все още не използва ефективно 
договорите за бюджетна подкрепа, за да подпомогне 
мобилизирането на национални приходи 
в одитираните страни. При разработването 
и прилагането на своите операции за бюджетна 
подкрепа Комисията системно не е вземала предвид 
някои съществени аспекти на данъчната политика 
и администрация. Освен това броят и качеството на 
прилаганите условия за извършване на плащания 
в тази област са били незадоволителни. В допълнение, 
извършеният от Сметната палата анализ установи 
слабости в докладването във връзка с използването 
и приноса на бюджетната подкрепа за постигане на 
по-добро мобилизиране на национални приходи.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА