BG Официален вестник на Европейския съюз C 459/3

СТАНОВИЩЕ НА ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА

от 12 октомври 2016 година

относно предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива (ЕС) 2015/849 за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма и за изменение на Директива 2009/101/ЕО

(CON/2016/49)

(2016/C 459/05)

Въведение и правно основание

На 19 август 2016 г. и на 23 септември 2016 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) получи искания съответно от Съвета и Европейския парламент за становище относно предложение за директива за изменение на Директива (ЕС) 2015/849 за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма и за изменение на Директива 2009/101/ЕО (1) (наричана по-долу „предложената директива“).

ЕЦБ е компетентна да даде становище на основание член 127, параграф 4 и член 282, параграф 5 от Договора за функционирането на Европейския съюз, тъй като предложената директива съдържа разпоредби, попадащи в областите на компетентност на ЕЦБ. По-специално, ЕЦБ е компетентна да даде становище на основание член 127, параграфи 2 и 5 и член 128, параграф 1 от Договора, тъй като предложената директива съдържа разпоредби, които имат отношение към някои задачи на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ), включително задачите да насърчава нормалното функциониране на платежните системи, да допринася за гладкото провеждане на следваните от компетентните органи политики, свързани със стабилността на финансовата система, и да разрешава емитирането на евробанкноти в рамките на Съюза. В съответствие с член 17.5, първо изречение от Процедурния правилник на Европейската централна банка Управителният съвет прие настоящото становище.

1. Забележки

1.1. Регламентация на платформите за обмен на виртуални валути и на доставчиците на портфейли, които предлагат попечителски услуги

1.1.1. С предложената директива се разширява списъкът на задължените лица, по отношение на които се прилага Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета (2), за да бъдат включени доставчиците, предимно и професионално ангажирани в услуги за обмяна между виртуални и фиатни валути (съгласно предложената директива разбирани като валути, обявени за законно платежно средство (3)), и доставчиците на портфейли, които предлагат попечителски услуги, с необходимите удостоверения за достъп до виртуални валути (наричани по-долу „доставчици на портфейли, които предлагат попечителски услуги“) (4). Освен това с предложената директива се изисква държавите членки да гарантират, че доставчиците на услуги за обмяна между виртуални и фиатни валути и доставчиците на портфейли, които предлагат попечителски услуги, подлежат на лицензиране или регистриране (5). ЕЦБ изразява силната си подкрепа в полза на тези разпоредби, които съответстват на препоръките на Специалната група за финансови действия (FATF) (6), предвид това, че терористичните и други престъпни групи в момента могат да прехвърлят пари в рамките на мрежи за виртуални валути, като прикриват преводите или като се възползват от известната степен на анонимност на тези платформи. Използването на виртуални валути е свързано и с по-големи рискове от традиционните платежни средства в смисъл, че прехвърляемостта на виртуалната валута зависи от интернет и е ограничена единствено от капацитета на базовата мрежа от компютри и информационно-технологичната инфраструктура на конкретната виртуална валута. В този контекст ЕЦБ отбелязва също, че не е необходимо цифровите валути непременно да се обменят в законоустановени валути. Те могат да се използват и за закупуването на стоки и услуги, без да е необходимо да се обменят в законоустановена валута или да се използва доставчик на портфейли, който предлага попечителски услуги. Тези сделки не попадат в обхвата на контролните мерки, предвидени в предложението, и могат да представляват средствo за финансиране на незаконни дейности.

1.1.2. ЕЦБ признава, че технологичният напредък, свързан с технологията за споделена счетоводна книга, на която се основават алтернативните платежни средства като виртуалните валути, може да разполага с потенциала да увеличи ефективността, обхвата и избора на методи за плащане и прехвърляне на пари. Законодателните органи на Съюза обаче следва да внимават да не насърчават използването на частни цифрови валути, тъй като тези алтернативни платежни средства не са нито законоустановени като валути, нито представляват законно платежно средство, емитирано от централни банки и други публични органи (7). ЕЦБ има няколко притеснения във връзка с разликите, които съществуват между посочените в предложението виртуални и фиатни валути, едно от които е променливостта при виртуалните валути, която обичайно е по-висока от променливостта при валутите, емитирани от централните банки или чието емитиране по друг начин се разрешава от централните банки, тъй като тази променливост невинаги изглежда свързана с икономически или финансови фактори. Останалите притеснения са, както следва: а) за разлика от държателите на законоустановени валути за държателите на виртуални парични единици обикновено няма гаранция, че ще могат да ги разменят за стоки и услуги или за законоустановена валута в бъдеще; и б) ако зависимостта на стопанските субекти от виртуални парични единици се увеличи значително в бъдеще, това би могло да засегне по принцип контрола на централните банки върху паричното предлагане с потенциални рискове за ценовата стабилност, въпреки че при сегашната практика този риск е ограничен. Поради това, макар че е уместно законодателните органи на Съюза да регламентират виртуалните валути съгласно препоръките на FATF от гледна точка на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма, не би следвало в този конкретен контекст те да се опитват да насърчават по-широкото използване на виртуалните валути.

1.1.3. Съгласно определението в предложената директива „виртуални валути“ означава „цифрово представяне на стойност, която не се емитира от централна банка или публичен орган, не е непременно свързана с фиатна валута, но се приема от физически или юридически лица като начин на плащане и може да се прехвърля, съхранява или търгува по електронен път“ (8). ЕЦБ би искала да направи няколко конкретни коментара във връзка с това определение. На първо място, „виртуалните валути“ не отговарят на изискванията за валута от гледна точка на Съюза (9). В съответствие с Договорите и разпоредбите на Регламент (ЕО) № 974/98 на Съвета еврото е единната валута в установения от Съюза икономически и паричен съюз, т.е. в държавите членки, които са приели еврото като тяхна парична единица (10). Следвайки подхода, който вече е приет или понастоящем се обсъжда в други юрисдикции, които регламентират платформите за обмен на виртуални валути, включително Канада, Япония и Съединените щати, ЕЦБ препоръчва определението на виртуалните валути да бъде конкретизирано по начин, който изрично пояснява, че виртуалните валути не са законоустановени валути или пари (11). На второ място, предвид това, че виртуалните валути всъщност не са валути, би било по-точно те да се разглеждат като средство за размяна, а не като платежно средство. Освен това при определянето на „виртуалните валути“ като платежно средство в предложената директива не се отчита, че при някои обстоятелства виртуалните валути могат да бъдат използвани за цели, които са различни от целите на платежните средства (12). Както отбелязва Банката за международни разплащания (БМР), технологията за споделена счетоводна книга, на която се основават много схеми за цифрови валути, би могла да има много по-широко приложение отвъд плащанията (13). По този повод FATF отбелязва, че използването на виртуалните валути, което не е свързано с плащане, може да обхваща продукти за съхраняване на стойност за спестовни или инвестиционни цели като деривати, стоки и ценни книжа (14). По-новите цифрови валути, които се основават на по-усъвършенствани технологии за споделена счетоводна книга и за блокова верига, са с широк кръг употреби, които надхвърлят платежните цели (15), включително например онлайн казината. Предвид гореизложеното ЕЦБ предлага в определението на термина „виртуални валути“ съгласно предложената директива да се включат и другите възможни употреби на виртуалните валути. ЕЦБ предлага да се адаптира определението на виртуални валути в предложената директива, за да се вземат предвид гореизложените бележки.

1.2. Централни регистри на банкови и платежни сметки

1.2.1. Съгласно предложената директива държавите членки трябва да създават автоматизирани централизирани механизми или централни електронни системи за извличане на данни, които позволяват своевременна идентификация на всички физически или юридически лица, които притежават или контролират платежни сметки, и на банковите сметки, притежавани от кредитна институция на тяхната територия (16). В обяснителния меморандум към предложената директива се пояснява, че държавите членки могат да избират дали да създадат централен банков регистър или система за извличане на данни в зависимост от това кой метод най-добре отговаря на съществуващите им собствени рамки (17). Следователно държавите членки могат да определят националната си централна банка за администратор на централния регистър на банкови (и платежни) сметки. Освен това съгласно предложената директива такъв централен регистър ще бъде достъпен за звената за финансово разузнаване (ЗФР) и други компетентни органи.

1.2.2. ЕЦБ вече е изразила становището, че за целите на преценката дали е нарушена забраната за парично финансиране в Договорите възложените на дадена НЦБ задачи в Европейската система на централните банки (ЕСЦБ), свързани със създаването на централен регистър на банковите сметки, не следва да се считат за задачи на централната банка, нито спомагат за изпълнението на задачи на централната банка (18). ЕЦБ смята, че задачата за създаването на централен регистър съгласно член 30 от Директива (ЕС) 2015/849 несъмнено е задача на правителството, тъй като целта ѝ е борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма. С цел да обезпечи финансовата независимост на членовете на ЕСЦБ и да разсее притесненията по повод на паричното финансиране, свързани с изпълнението на задача на правителството, ЕЦБ подчертава, че при регламентацията на задачата за поддържане на централен регистър на сметки в националното законодателство, с което се въвежда предложената директива, следва да се включи и механизъм за възстановяване на разходите с изрични процедури за наблюдение, разпределение и фактуриране на всички направени от НЦБ разходи, които са свързани с поддържането на централния регистър и предоставянето на достъп до него.

2. Технически забележки и предложения за изменение

Когато ЕЦБ отправя препоръки за изменения на предложената директива, конкретните предложения с обяснителен текст към тях се представят в отделен технически работен документ. Техническият работен документ е достъпен на английски език на уебсайта на ЕЦБ.

Съставено във Франкфурт на Майн на 12 октомври 2016 година. Председател на ЕЦБ Mario DRAGHI

(1) COM(2016) 450 окончателен.

(2) Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 г. за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (ОВ L 141, 5.6.2015 г., стр. 73).

(3) Вж. съображение 6 от предложената директива.

(4) Вж. съображение 6 и член 1, точка 1 от предложената директива.

(5) Вж. член 1, точка 16 от предложената директива.

(6) Вж. „Международните стандарти за борба с изпирането на пари и финансирането на терористични дейности и разпространението на оръжия за масово унищожение: препоръки на FATF“ [International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation: The FATF Recommendations] (февруари 2012 г.). Вж. и доклада на FATF „Виртуални валути – ключови определения и потенциални рискове, свързани с борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма“ [Virtual Currencies – Key Definitions and Potential AML/CFT Risks] (юни 2014 г.) и Насоките на FATF относно основан на риска подход към виртуалните валути [Guidance for a risk-based approach to Virtual Currencies] (юни 2015 г.). Всички документи са достъпни на уебсайта на FATF www.fatf-gafi.org.

(7) Вж. стр. 13 от обяснителния меморандум към предложената директива и съображения 6 и 7 от предложената директива. Вж. и проекта на Доклад относно виртуалните валути на Комисията по икономически и парични въпроси на Европейския парламент (2016/2007 (INI)) от 23 февруари 2016 г.

(8) Член 1, точка 2, буква в) от предложената директива. Изглежда, че определението се основава на предложението в параграф 19 от Становището относно виртуалните валути на Европейския банков орган (ЕБО) от 4 юли 2014 г. (EBA/Op/2014/08), достъпно на уебсайта на ЕБО www.eba.europa.eu.

(9) Вж. определението на „паричен знак“ в член 2, буква а) от Директива 2014/62/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. относно защитата по наказателноправен ред на еврото и на другите парични знаци срещу подправяне и за замяна на Рамково решение 2000/383/ПВР на Съвета (ОВ L 151, 21.5.2014 г., стр. 1).

Вж. и стр. 16 от докладната записка от обсъждане на службите на Международния валутен фонд (МВФ) „Виртуалните валути и отвъд: първоначални размисли“ [Virtual Currencies and Beyond: Initial Considerations] (януари 2016 г.), достъпни на сайта на МВФ www.imf.org.

(10) Вж. преамбюла и член 3, параграф 4 от Договора за Европейския съюза, член 119, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 2 от Регламент (ЕО) № 974/98 на Съвета от 3 май 1998 г. относно въвеждането на еврото (ОВ L 139, 11.5.1998 г., стр. 1).

(11) Вж. например членове 2—5 от японския Закон за платежните услуги, съгласно които от определението за кибервалута се изключват йената и чуждестранните валути, и раздел 103, параграф 8 от проекта на Закон за регламентация на търговците на виртуални валути [Regulation of Virtual Currency Businesses Act] от 2 февруари 2016 г., изготвен от Националната конференция на комисарите в областта на еднообразните щатски закони, в който определението на виртуална валута изключва парите. За обстоен анализ на регламентацията на биткойн в 41 юрисдикции вж. Доклада относно регламентацията на биткойн в избрани юрисдикции [Regulation of Bitcoin in Selected Jurisdictions], публикуван от правната библиотека на Конгреса (януари 2014 г.). Вж. също протокола от 26 март 2014 г. от заседанието на постоянния комитет по банково дело и търговия на Сената на канадския Парламент, където канадското Министерство на финансите заявява, че „виртуалната валута не е … официалната валута на страната; тя не е канадският долар“.

(12) Вж. стр. 24 от доклада на ЕЦБ „Схеми за виртуални валути – по-задълбочен анализ“ [Virtual Currency Schemes – a further analysis] (февруари 2015 г.), достъпен на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu.

(13) Вж. стр. 15 от доклада на Комитет за плащания и пазарна инфраструктура на БМР относно цифровите валути [Digital currencies, Bank for International Settlements] (ноември 2015 г.), достъпни на www.bis.org.

(14) Например криптовалути като етерите, паричната единица на блоковата верига етериум, се търгуват на борси с инвестиционна или спекулативна цел, но невинаги служат за платежно средство. Вж. също стр. 4 от Насоките на FATF относно основан на риска подход към виртуалните валути [Guidance for a risk-based approach to Virtual Currencies] (юни 2015 г.), достъпен на уебсайта на FATF www.fatf-gafi.org.

(15) Вж. и стр. 7 от докладната записка от обсъждане на службите на МВФ „Виртуални валути и отвъд: първоначални размисли“ [Virtual Currencies and Beyond: Initial Considerations] (януари 2016 г.), достъпни на сайта на МВФ www.imf.org.

(16) Вж. член 1, точка 12 от предложената директива.

(17) Вж. стр. 7 от обяснителния меморандум към предложената директива.

(18) Вж. например параграф 2.1 от Становище CON/2011/30, параграф 2 от Становище CON/2011/98, параграфи 3.1 и 3.2 от Становище CON/2015/46 и параграфи 3.1—3.8 от Становище CON/2016/35. Всички становища на ЕЦБ са достъпни на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu.