Ирландия

Процедурата при прекомерен дефицит и най-новите препоръки

На 27 април 2009 г. Съветът реши — в съответствие с член 104, параграф 6 от Договора за създаване на Европейската общност, — че в Ирландия съществува прекомерен дефицит и издаде препоръки за коригирането му най-късно до 2013 г. Съветът също така определи 27 октомври 2009 г. за краен срок за предприемане на ефективни действия.

На 2 декември 2009 г. Съветът заключи, че макар ирландските власти да са предприели ефективни действия в съответствие с препоръките на Съвета от 27 април 2009 г., може да се приеме, че в Ирландия са възникнали неочаквани неблагоприятни икономически събития със значими отрицателни последици за държавните финанси. Ето защо Съветът прие преразгледана препоръка по член 126, параграф 7 от Договора, с която крайният срок за коригиране на прекомерния дефицит се удължава до 2014 г.

На 13 юли 2010 г. Съветът заключи, че ирландските власти са предприели ефективни действия в съответствие с препоръките на Съвета.

На 7 декември 2010 г. Съветът констатира рязко влошаване на състоянието на бюджета на Ирландия в резултат на въздействието на кризата върху публичните приходи и финансовия сектор, което изисква прилагането на значителни мерки за подкрепа на финансовия сектор. Следователно Съветът прие преразгледана препоръка по член 126, параграф 7 от Договора, с която крайният срок за коригиране на прекомерния дефицит се удължава до 2015 г. Същевременно, след като ирландските власти поискаха финансова помощ от Европейския съюз, от държавите-членки, чиято валута е еврото, и от Международния валутен фонд (МВФ), Съветът одобри финансова помощ от Съюза за Ирландия[1]. Меморандумът за разбирателство относно специфичните условия на икономическата политика („Меморандумът за разбирателство“) между Комисията и ирландските власти беше подписан на 16 декември 2010 г.

Съветът препоръча на ирландските власти да намалят по надежден и устойчив начин дефицита по консолидирания държавен бюджет под 3 % от БВП, като предприемат действия в средносрочен план. За тази цел ирландските власти следва по-специално: а) да приложат мерки, които гарантират, че дефицитът по консолидирания държавен бюджет няма да надхвърли 10,6 % от прогнозирания БВП през 2011 г., 8,6 % от БВП през 2012 г., 7,5 % от БВП през 2013 г., 5,1 % от БВП през 2014 г. и 2,9 % от БВП през 2015 г., и съгласно които в прогнозирания годишен дефицит не е включен възможният пряк ефект от потенциални мерки за подпомагане на банковия сектор в контекста на държавната стратегия за финансовия сектор, както се посочва в Меморандума за икономическите и финансови политики (МИФП) и се конкретизира в Меморандума за разбирателство, подписан от Комисията и ирландските власти. Ирландия трябва да има готовност да предприеме допълнителни мерки за консолидация, за да осигури понижаване на дефицита под 3 % от БВП през 2015 г., в случай че се увеличат рисковете от недостигане на целевите стойности на дефицита. Това движение на дефицита ще постигне подобряване на структурното салдо с най-малко 9½ % от БВП за периода 2011—2015 г.[2]

Освен това ирландските власти следва да се възползват от всяка възможност, включително тези, които произтичат от по-благоприятни икономически условия, за да ускорят намалението на съотношението на брутния дълг в посока към референтната стойност от 60 % от БВП.

За да се ограничат рисковете за корекцията, Ирландия следва да създаде бюджетен консултативен съвет, който да изготвя независими оценки на състоянието на държавния бюджет и прогнози. Ирландия следва да приеме закон за фискалната отговорност, въвеждащ средносрочна рамка за разходите със задължителни многогодишни тавани за разходите във всяка сфера. За да се намалят рисковете за дългосрочната устойчивост на публичните финанси, ирландските власти следва да проведат допълнителна реформа на социалноосигурителната система.

Съветът определи 7 юни 2011 г. като краен срок, до който ирландското правителство трябва да предприеме ефективни действия и да конкретизира мерките за постигане на напредък в коригирането на прекомерния дефицит. Оценката на ефективните действия ще вземе предвид фактическото развитие на икономиката в сравнение с икономическите прогнози на службите на Комисията от есента на 2010 г.

Оценка на предприетите ефективни действия

Препоръките на Съвета от 7 декември 2010 г. се основаваха на предвижданията, залегнали в програмата за финансова помощ за Ирландия. Тези предвиждания представляваха актуализация на работния документ на службите на Комисията „Европейска икономическа прогноза — есен 2010 г.“ от 29 ноември 2010 г. с подробни мерки в бюджета за 2011 г., оповестен на 7 декември 2010 г.

Според последните прогнози на службите на Комисията, изготвени в контекста на прегледа на програмата за финансова помощ за Ирландия през лятото на 2011 г., перспективите пред реалната икономика в Ирландия са в общи линии подобни на тези, които се очакваха при публикуването на препоръките на Съвета през декември 2010 г. Реалният БВП намаля с 0,4 % през 2010 г., но се очаква да нарасне отново с 0,6 % през 2011 г. и с 1,9 % през 2012 г. Прогнозната структура на растежа обаче беше актуализирана, за да се отрази по-ясно изразеното отслабване на търсенето на вътрешния пазар, компенсирано от по-силно търсене на външния.

Съотношението на общия бюджетен дефицит към БВП през 2010 г. беше 32 % — ниво, прогнозирано на 7 декември 2010 г. В последвалите корекции на официалните данни за 2009 г. както приходите, така и разходите в държавния бюджет бяха намалени с около 0,8 % от БВП, като същевременно беше променена и структурата му за 2009 и 2010 г., но въздействието на тези промени върху цялостния баланс беше ограничено. Това се дължеше до голяма степен на корекции в подробните сметки на местните власти за 2009 г., включени в уведомлението за процедура при прекомерен дефицит от март 2011 г., които показваха капиталови постъпления и капиталови разходи под прогнозираните преди, които до голяма степен се изравняват.

Бюджетът за 2011 г. въведе мерки за фискално консолидиране на 3,8 % от БВП, включващи структурни мерки по приходите в размер на 0,9 % от БВП, структурни мерки по разходите в размер на 2,5 % от БВП и еднократни мерки, възлизащи на 0,4 % от БВП. Предвижда се бюджетен дефицит в размера на 10,2 % от БВП — под поставената от Съвета целева стойност от 10,6 % от БВП[3]. Положителната изненада във вид на данъчни приходи в края на 2010 г. премина и в 2011 г. и резултатите от първите шест месеца на настоящата година показват приходи с около 0,4 % от БВП по-високи от предвидените от службите на Комисията при публикуването на препоръките на Съвета. Това показва по-висока еластичност на подоходния и непреките данъци въпреки по-лошите от предвиденото условия на пазара на труда и на частното потребление. Налице е малък отрицателен деноминационен ефект от 0,1 % от БВП в сравнение с предвижданията от декември 2010 г., но той се компенсира от положителния ефект на мерките, включени в пакета, който новото правителство оповести на 10 май 2011 г. — „Инициатива за работни места“. Инициативата за работни места е замислена като бюджетно неутрална мярка за периода 2011—2014 г., но през 2011 г. тя свива бюджетния дефицит с 0,1 % от БВП, най-вече благодарение на налога върху акциите на пенсионните фондове, събираем на 30 юни всяка година за периода 2011—2014 г., който предостатъчно компенсира временните намаления в ставките на ДДС в някои свързани с туризма сектори, както и на социалноосигурителните вноски за ниските възнаграждения. Еднократните вливания на капитал във финансовия сектор може да повишат дефицита до 12 % от БВП през 2011 г., което ще бъде изключено от целевата стойност на дефицита в съответствие с препоръките на Съвета. Ирландското централно статистическо бюро ще изготви класификация на вливанията като разгледа всеки отделен случай и, ако е необходимо, се консултира с Евростат.

Според предвижданията за 2012 г. бюджетният дефицит се очаква да достигне 8,6 % от БВП — целта, залегнала в решението за процедурата при прекомерен дефицит. Това предполага фискална консолидация от 2,6 % от БВП, включваща пълния годишен ефект от бюджетните мерки за 2011 г., възлизащи на 0,7 % от БВП, и нови мерки в размер на 1,9 % то БВП, за които бе поет ангажимент по програмата за финансово подпомагане и бяха представени с актуализацията на програмата за стабилност от април 2011 г. В сравнение с прогнозата от декември 2010 г., на която се базира препоръката на Съвета, наблюдаваният през 2011 г. растеж на приходите от данъци ще продължи да бъде по-силен от очакваното и през 2012 г. След като Инициативата за работни места даде положителен принос през 2011 г., през 2012 г. нетният ѝ ефект върху приходите ще бъде отрицателен, като дефицитът ще нарасне с 0,3 % от БВП в сравнение с предходната година. Повишените разходи по изплащане на лихвите на финансирането по програмата за подпомагане достига 0,1 % от БВП, като се осланя на допускането, че средните стойности на лихвите по програмата ще останат на сегашните си нива.

В правителствената програма за стабилност е заложена цел за постепенно намаление на дефицита до размер под 3 % от БВП през 2015 г. — крайният срок за извършване на корекцията, определен от Съвета. За постигане на целите предишното правителство първоначално определи широки консолидационни мерки в Плана за национално възстановяване от ноември 2010 г. и се обвърза с Меморандума за разбирателство за специфичните условия на икономическата политика. Настоящото правителство сигнализира, че подробната структура на корекциите ще бъде променена в съответствие с резултатите от текущия цялостен анализ на разходите. Съгласно условията на програмата за финансово подпомагане, в рамките на правителствената предбюджетна прогноза до края на октомври 2011 г. пред парламента трябва да се представи средносрочен фискален план за периода 2012—2015 г., който да съдържа набор от мерки по отношение както на приходите, така и на разходите за всяка година и да се съобразява с поставените от Съвета цели. Повече подробности ще бъдат представени в бюджета за 2012 г. в началото на декември 2011 г.

През 2013 г. се предвижда съотношението на брутния дълг към БВП да достигне максимума си от близо 120 %, като след това започне да спада; това ниво е малко под прогнозите, залегнали в основата на препоръките на Съвета, тъй като разходите за рекапитализация на банките се оказаха по-ниски от очакваното след стрес тестовете през март 2011 г. Върху изменението на равнището на дълга влияят редица извънбюджетни операции, в т.ч. вливането на капитал в банките през 2011 г., което води до нетно нарастване на дълга с около 6 процентни пункта от БВП, както и допускането за поддържане на високи касови резерви и разликите между отчитането на лихвените плащания на начислена и на касова основа[4].

По отношение на препоръката на Съвета за ограничаване на рисковете от корекциите, ирландските власти са учредили петчленен бюджетен консултативен съвет, а до края на 2011 г. ще бъде внесен закон за фискалната отговорност. Той ще даде на бюджетния консултативен съвет ясен мандат и независимост и ще въведе правила с цел налагането на фискална дисциплина през целия цикъл и осигуряването на основа за оценка на приемливостта на поставените от правителството цели и постигнатите от него резултати.

По отношение на препоръката на Съвета за намаляване на рисковете за дългосрочната устойчивост на публичните финанси, през юни 2011 г. беше приет закон, с който се повишава пенсионната възраст за държавни пенсии на 66 години от 2014 г., 67 години от 2021 г. и 68 — от 2028 г. Освен това се очаква в края на септември 2011 в парламента да бъде внесен за одобрение пакет от пенсионни реформи за държавните служители, засягащ новопостъпващите на държавна служба. Той ще включва преразглеждане на ранното пенсиониране за някои категории държавни служители и индексация на пенсиите съобразно потребителските цени. Пенсиите ще се основават на средните доходи през трудовия стаж. Възрастта за пенсиониране на новите служители се обвързва с официалната пенсионна възраст.

Заключения

Според настоящите данни изглежда, че Ирландия е предприела действия, които представляват адекватен напредък към коригиране на прекомерния дефицит в определените от Съвета срокове. По-специално, предвиденият фискален дефицит за 2011 г. е под целевата стойност от 10,6 % от БВП, съгласно препоръката на Комисията. За периода след 2011 г. властите ще съставят средносрочен фискален план за 2012—2015 г. след оповестяване на резултатите от текущия цялостен анализ на разходите. Планът ще представи цялостните мерки по отношение на разходите и на приходите за всяка година, които подкрепят промените в бюджетния дефицит в съответствие с препоръките на Съвета. За да се повиши изпълнимостта на средносрочните бюджетни цели, ще бъде важно специфичните мерки да се конкретизират. Прилагането на мерките и корекцията на прекомерния дефицит следва да гарантират, че съотношението на дълга ще започне да спада и да се доближава до референтната стойност от 60 % от БВП.

Въз основа на изложената по-горе оценка Комисията счита, че засега по-нататъшни мерки в рамките на процедурата при прекомерен дефицит за Ирландия не са необходими. Комисията ще продължи да наблюдава внимателно развитието на държавния бюджет на Ирландия всяко тримесечие в съответствие с Договора и Пакта за стабилност и растеж и съгласно условията, заложени в програмата за финансово подпомагане на Ирландия.

Сравнение на ключови макроикономически и бюджетни прогнози

[1] OВ L 30, 04.02.2011 г., стр. 34.

[2] Този план за устойчиво намаляване трябва да бъде в съответствие с предварителното виждане на Евростат относно счетоводното третиране според европейската система от сметки ESA95 на момента на отчитане на лихвени плащания за записи на заповеди, платими на Anglo Irish Bank по такъв начин, че евентуално преразглеждане на това виждане да доведе до преразглеждане на плана за устойчиво намаляване на дефицита. Виж http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states.

[3] Финансовите прогнози, споменати в настоящия документ, не включват спестяванията, които биха възникнали от подобряването на условията на финансовото подпомагане на Ирландия от ЕС , което бе оповестено след срещата на държавните и правителствени ръководители на еврозоната и европейските институции на 21 юли 2011 г. (виж http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/BG/ec/123993.pdf)

[4] Общият еднократен разход по рекапитализацията на банките, достигащ 12 % от БВП през 2011 г., се финансира отчасти от налични ирландски ресурси, следователно нарастването на брутния държавен дълг е по-малко.