РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ

Добавена стойност : В контекста на настоящия одит това са ползите от подхода Leader, като например по-добро идентифициране на нуждите и решенията на местно равнище, по-голямата ангажираност на местните заинтересовани страни и повече възможности за нововъведения.

Добро финансово управление : Справедливо и прозрачно управление на бюджета на ЕС в съответствие с Финансовия регламент и по-специално с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност.

Държава членка : В контекста на настоящия одит това са органите, натоварени с управлението на програмите Leader. За тази цел държавите членки посочват управляващ орган. В държави членки като Германия, Испания и Италия всеки регион има отделна програма и отделен управляващ орган.

ЕС : Европейски съюз.

Инертна печалба : Ефектът на инертна печалба се получава, когато субсидиран проект е щял да бъде изцяло или частично осъществен без предоставената безвъзмездна финансова помощ.

МГД : Местна група за действия, която представлява местно публично-частно партньорство, отговарящо за изготвянето на предложения за стратегия за местно развитие и подбора на проекти.

Мярка : Схема за подпомагане във връзка с прилагането на дадена политика. Мярката определя правилата за проектите, които могат да бъдат финансирани.

Ос 4 : Развитието на селските райони през програмния период 2007—2013 г. се осъществява по четири оси, които представляват групи от съгласувани мерки. Подходът Leader съответства на ос 4.

Подходът Leader : Метод за постигане на целите на политиката на ЕС за развитие на селските райони посредством изпълнение "отдолу нагоре" вместо чрез традиционния подход на изпълнение "отгоре надолу". Терминът "Leader" е акроним от френски език на "връзка между дейностите за развитие на селските райони".

Програма за развитие на селските райони : Документ за планиране и прилагане на политиката на ЕС за развитие на селските райони, който се изготвя от държава членка и се одобрява от Комисията.

Програма Leader : Документ за планиране и прилагане на подхода Leader, който се изготвя от държава членка и се одобрява от Комисията. Първите програми Leader са осъществени между 1991 и 1993 г. и са последвани от програми Leader II (1994—1999 г.). Настоящият одит обхваща Leader+ (2000—2006 г.) и Leader ос 4 (2007—2013 г.), който е включен в рамките на програмите за развитие на селските райони.

Програмен период : Многогодишна рамка за планиране и прилагане на политиките на ЕС, като например политиката за развитие на селските райони. Настоящият период обхваща 2007—2013 г.

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Leader е метод за постигане на целите на политиката на ЕС за развитие на селските райони посредством изпълнение "отдолу нагоре" вместо чрез традиционния подход на изпълнение "отгоре надолу". В сравнение с традиционните методи за финансиране подходът Leader е свързан с по-големи разходи и с по-висок риск поради допълнителното ниво на изпълнение и делегирането на контрола върху бюджета на ЕС на множество местни партньори (МГД: местни групи за действие).

II. Извършването на допълнителни разходи и поемането на по-висок риск при подхода Leader се обосновава с добавената стойност, която следва да се получи при основания на партньорство подход "отдолу нагоре", като например по-доброто идентифициране на нуждите и решенията на местно равнище, по-голямата ангажираност на местните заинтересовани страни и повече възможности за иновации.

III. Палатата провери дали подходът Leader е приложен по начин, при който се добавя стойност, като същевременно се намаляват рисковете за доброто финансово управление. Палатата оцени резултатите на МГД от изпълнението на програмите Leader+ (2000—2006 г.), окончателните разходи по които са извършени през 2009 г. Палатата направи също така оценка на стратегиите на МГД във връзка с ос 4, изготвили своя план за прилагане на подхода Leader през периода 2007—2013 г.

IV. Въпреки че установи някои примери на добри практики, Палатата счита, че МГД са приложили подхода Leader по начин, при който се ограничава потенциалът за получаване на добавена стойност от "компонентите на Leader". Прилагането на подхода "отдолу нагоре" е било ограничено при МГД, които са предоставили по-голямата част от безвъзмездната финансова помощ на членуващите в тях организации. Потенциалът за добавена стойност, която може да се получи при партньорство, не е бил реализиран в МГД, където процесът на вземане на решения е ръководен от местните органи. Малък брой МГД са успели да покажат, че в стратегиите или проектите им са налице иновации или има взаимодействие между различни сектори. МГД не са се съсредоточили върху постигането на целите, заложени в местните стратегии.

V. Палатата откри също така слабости по отношение на финансовото управление от страна на МГД. По-специално МГД са предоставяли безвъзмездна финансова помощ на проекти, без да отчитат критерия за ефикасност. Процедурите не винаги са били прозрачни и не са показвали по подходящ начин, че МГД са вземали обективни решения без наличието на конфликт на интереси. Тези слабости са сходни със слабостите, посочени от Палатата в годишния доклад за 2000 г.

VI. Комисията и държавите членки не са поставили достатъчно изисквания и носят известна отговорност, заедно с МГД, за намаляването на потенциалната добавена стойност на подхода Leader. Те не са предприели достатъчно действия, за да намалят разходите и рисковете. Бяха установени същите слабости както преди десет години по време на извършения от страна на Палатата предишен одит на програма Leader.

VII. Комисията все още не е доказала ефективността или ефикасността на разходите, нито добавената стойност, получена вследствие на прилагането на подхода Leader, нито действителните разходи за изпълнението му или до каква степен са се проявили известните рискове.

VIII. Като има предвид системните слабости, Палатата препоръчва на Комисията и държавите членки да внесат по-голяма яснота в разпоредбите, имащи за цел намаляване на риска от инертна печалба, и да следят за тяхното спазване, да осигурят обективното и добре документирано протичане на процедурите за подбор на проекти, както и прилагането на практика на принципа на партньорството. С оглед спазването на разпоредбите на Финансовия регламент са необходими ефикасни процедури за избягване на риска от конфликти на интереси. Това предполага представяне на декларации за интереси, отказ от участие в подбора и оценяването на проекти, както и отнасяне на всички случаи на потенциални конфликти на интереси до управляващия орган.

IX. За остатъка от периода 2007—2013 г. Комисията следва да гарантира, че държавите членки изискват от МГД да установят измерими и специфични за съответния регион цели, които могат да се постигнат чрез програма Leader. Държавите членки следва да изискат от МГД да поемат отговорност за постигането на целите, заложени в стратегиите им за местно развитие, за получаването на добавена стойност благодарение на подхода Leader, както и за ефикасността на оперативните разходи и разходите, свързани с отпускането на безвъзмездната финансова помощ.

X. Мониторингът следва да бъде пренасочен към добавената стойност на подхода Leader, към ефикасността и ефективността, и да бъде подкрепен с информация от системите за управление и контрол, така че Комисията да може да разполага с достатъчни, надеждни и актуални данни, които да ѝ позволят да отчете добавената стойност и доброто финансово управление на програмите Leader.

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Leader е методът на ЕС за постигане на целите на политиката за развитие на селските райони посредством изпълнение "отдолу нагоре". Този метод се характеризира със седем компонента (вж. фигура 1). Предоставя се финансова подкрепа на "местни групи за действие" (обикновено наричани МГД) с цел прилагане на стратегии за местно развитие, основно посредством отпускането на безвъзмездна финансова помощ за местни проекти [1](вж. приложението, съдържащо примери за финансирани проекти). Местните групи за действие се състоят от представители на публичния и частния (или нестопанския) сектор в малките селски общности [2].

ФИГУРА 1

СЕДЕМТЕ КЛЮЧОВИ КОМПОНЕНТА НА ПОДХОДА LEADER

+++++ TIFF +++++

2. В регламентите на ЕС се дефинират целите на политиката и правната рамка. Държавите членки изготвят национални или регионални програми, чрез които да се прилага подходът Leader. Тези програми се одобряват от Комисията. Потенциалните МГД разработват местни стратегии в съответствие с изискванията на националните или регионалните органи и кандидатстват пред тях за финансиране. Държавите членки са натоварени с избора на МГД, с изплащането на безвъзмездната помощ от ЕС и на националното съфинансиране, както и с мониторинга и контрола на изпълнението. МГД отговарят за подбора на проекти, които ще получат финансиране. В някои държави членки МГД извършват подбора на проекти до достигането на годишен праг за финансиране. Обработването на заявленията и изплащането на безвъзмездната финансова помощ след това се извършва от националните или регионалните органи. Други държави членки дават възможността на МГД да ръководят целия процес, като им предоставят годишни или многогодишни бюджети, от които да изплащат безвъзмездната финансова помощ.

3. За първи път Leader стартира през 1991 г. като инициатива на Общността, последвана от програмите Leader II (1994—1999 г.) и Leader+ (2000—2006 г.) [3]. Въпреки че периодът, обхванат от Leader+, официално приключи през 2006 г., изпълнението на проектите и извършването на съответните разходи можеше да продължи до средата на 2009 г. МГД в рамките на Leader+ са 893 на брой в ЕС-15 и 281 в новите държави членки. Окончателният размер на финансовото участие на ЕС в програмата Leader+ се изчислява на около 2,1 милиарда евро.

4. След 2007 г. програма Leader е включена в регламента за развитие на селските райони [4] като алтернативен подход за постигане на целите на трите "основни" оси на политиката (вж. каре 1).

КАРЕ 1

ЧЕТИРИТЕ ОСИ НА ПОЛИТИКАТА ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ ЗА ПЕРИОДА 2007—2013 Г.

Ос 1 : мерки, които имат за цел подобряване на конкурентоспособността на земеделието и горското стопанство чрез подпомагане на преструктурирането, развитието и иновациите.

Ос 2 : мерки, които имат за цел подобряване на околната среда и ландшафта чрез подпомагане управлението на земята.

Ос 3 : мерки, които имат за цел подобряване качеството на живот в селските райони и насърчаване разнообразяването на икономическите дейности.

Ос 4 : използване на подхода Leader за постигане на целите от оси 1—3.

5. През 2007 г. и в началото на 2008 г. Комисията е одобрила повечето от националните и регионалните програми за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. До края на 2009 г. държавите членки са избрали над 2000 МГД в рамките на ос 4. Разходите на ЕС, предвидени за ос Leader през настоящия програмен период, се изчисляват на около 5,5 милиарда евро (вж. фигура 2) [5], като националното съфинансиране е в размер на допълнителни 3,4 милиарда евро.

6. Подходът Leader се основава на идеята, че в сравнение с традиционния подход на изпълнение "отгоре надолу" [6] при този тип подход се получава добавена стойност. Подходите "отдолу нагоре" и взаимодействието между различни сектори на местно ниво би следвало да мобилизират местния потенциал. Местните групи би трябвало да са най-подходящите партньори за намиране на интегрирани и иновативни решения на местните проблеми, с които те са и най-запознати. Участието в процеса на вземане на решения на местно ниво би следвало да предизвика ентусиазъм и по-голяма ангажираност и по този начин да доведе до по-качествено и по-устойчиво развитие на селските райони [7]. Участието на местната общност, постигнато чрез прилагането на подхода "отдолу нагоре", може да има и по-нематериални последици, като например "изграждане на капацитет" и "овластяване на местното население" [8] (вж. фигура 3).

ФИГУРА 2

РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ НА СРЕДСТВАТА НА ЕС, ПРЕДВИДЕНИ ЗА LEADER — ОС 4 (2007—2013 Г.)

+++++ TIFF +++++

7. МГД представляват допълнително изпълнителско ниво, което налага извършването на някои разходи. Делегирането на процеса на вземане на решения на местни партньори крие също така риск за доброто финансово управление на средствата на ЕС по отношение на безпристрастността, прозрачността и отчетността, както и икономичността, ефикасността и ефективността. По време на последния извършен от нея одит на програма Leader в рамките на годишния доклад за финансовата 2000 година [9], Палатата установи някои сериозни слабости във финансовото управление на МГД: риск от инертна печалба поради отпускането със задна дата от страна на МГД на безвъзмездна финансова помощ; липса на прозрачност при подбора на проекти; потенциални конфликти на интереси; високи оперативни разходи и дълги процедури. Реакцията на Комисията беше, че е запозната с рисковете. Основният ѝ отговор се състоеше в насърчаване на добрите практики и доброто финансово управление чрез предоставяне на указания и обмен на информация [10].

ФИГУРА 3

РОЛЯ НА МГД В ПРИЛАГАНЕТО НА ПОДХОДА LEADER

+++++ TIFF +++++

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

8. Както беше отбелязано по-горе, използването на подхода Leader води до допълнителни разходи и рискове в сравнение с по-традиционните централизирани методи за прилагане на политиката за развитие на селските райони, но предоставя също така и потенциал за получаване на добавена стойност благодарение на седемте компонента на Leader. Поради тази причина Палатата формулира следния одитен въпрос: Прилага ли се подходът Leader по начин, при който се получава добавена стойност, като едновременно се намаляват рисковете по отношение на доброто финансово управление?

9. Палатата извърши своя одит въз основа на:

одитни въпросници, попълнени от произволна извадка от 202 МГД в 23 държави членки;

проверка на документацията на 27 от тези МГД;

одит на място и примери от практиката на 13 от тези МГД, като бяха обхванати над 60 проекта, попадащи в типичната категория проекти, финансирани от съответните МГД (вж. списък на проектите в приложението);

одит на управляващите органи на засегнатите 11 програми Leader, които заедно представляват над 40 % от средствата на ЕС, предвидени за периода 2007—2013 г.;

одит на дейностите на Комисията във връзка с Leader.

По време на одита на място през първата половина на 2009 г. избраните МГД наскоро бяха приключили прилагането на своите стратегии за местно развитие по програма Leader+ за периода 2000—2006 г. [11] МГД са били подбрани от държавите членки въз основа на стратегиите им за ос 4, в които се определят плановете за прилагане на подхода Leader в периода 2007—2013 г. С изключение на Германия и Арагон (Испания) МГД все още не бяха започнали да прилагат стратегиите си за ос 4.

10. Въз основа на законодателството и на документи и публикации на Комисията [12] Палатата разработи критерии в областта на "добрите практики". Палатата провери постигнатите от МГД резултати спрямо тези критерии за обхванатия от Leader+ период и стратегиите им в рамките на ос 4. С оглед извършването на проверка на всички свързани с темата документи и провеждането на дискусии със служителите и членовете на МГД относно следваната от тях стратегия, одитът беше проведен в помещенията на МГД. Подбраните проекти също бяха проверени на място, а с проектните ръководители бяха проведени събеседвания.

При идентифициране на с лабос ти или добри прак тики беше извършвана проверк а на съответната информация на нацио- нално или регионално ниво относно извършения мониторинг и оценка на контролните сис теми и на въведените процедури, за да се определи дали тези практики са чес то срещани. Пала- тата извърши оценка на резултатите от управлението, монито- ринга, оценяването и прос ледяването на Leader от с трана на Комисията и държавите членки въз основа на националните и регионалните програми, правилата за прилагането им, както и резултатите от проведените инспекции, док ладите за изпъл- нение и оценките. Одитът обхвана и оценката на Комисията по отношение на ос 4 за засегнатите 11 програми за развитие на селските райони, к ак то и избора на МГД по ос 4 от с трана на държавите членки.

11. Констатациите и оценките са структурирани в зависимост от основните отговорности, както следва:

прилагане от страна на МГД на компонентите на Leader;

качество на финансовото управление от страна на МГД;

управление на програмите Leader от страна на Комисията и държавите членки;

оценка и мониторинг от страна на Комисията и държавите членки.

ТАБЛИЦА 1

ИЗБРАНИ МГД И БЮДЖЕТИ, ПРЕДВИДЕНИ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СТРАТЕГИИТЕ ИМ ПО ОС 4

(млн. евро) |

Код на МГД | Държава членка (регион) | Бюджет за ос 4 за 2007—2013 г. [1001] |

DE-BY | Германия (Бавария) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Германия (Мекленбург-Предна Померания) [1002] | 5,4 |

IE | Ирландия | 14,6 |

EL | Гърция | 6,5 |

ES-A | Испания (Арагон) | 7,1 |

ES-CM | Испания (Кастилия-Ла Манча) | 3,9 |

FR (PL) | Франция (Пеи дьо ла Лоар) | 1,5 |

FR (LR) | Франция (Лангедок-Русийон) | 3,2 |

IT-TOS | Италия (Тоскана) | 7,6 |

HU | Унгария | 5,9 |

PL (WP) | Полша (Поморско воеводство) | 4,3 |

PL (WŚ) | Полша (Швентокшиско воеводство) | 2,1 |

PT | Португалия | 6,0 |

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ПРИЛАГАНЕ НА КОМПОНЕНТИТЕ НА ПОДХОДА LEADER ОТ СТРАНА НА МГД С ОГЛЕД ПОЛУЧАВАНЕ НА ДОБАВЕНА СТОЙНОСТ

МГД СА ПРИЛОЖИЛИ ПОДХОДА LEADER ПО НАЧИН, ПО КОЙТО СЕ ОГРАНИЧАВА ПОТЕНЦИАЛЪТ ЗА ПОЛУЧАВАНЕ НА ДОБАВЕНА СТОЙНОСТ ОТ КОМПОНЕНТИТЕ НА LEADER, ВЪПРЕКИ ЧЕ ПАЛАТАТА УСТАНОВИ НЯКОИ ПРИМЕРИ НА ДОБРИ ПРАКТИКИ.

ПОДХОД "ОТДОЛУ НАГОРЕ"

12. Подходът "отдолу нагоре" има за цел да насърчи участието в развитието на селските райони като включва местната общност, групите, представляващи икономическите и социалните интереси, и представители на публични или частни организации. Местната общност следва да участва при определянето на най-подходящата стратегия на местно ниво и при изпълнението на дейностите (проектите), необходими за постигане на нейните цели.

При всички МГД е било ус тановено извес тно учас тие от с трана на мес тната общнос т, но някои МГД са предос тавили по- голя- мата час т от безвъзмездната финансова помощ по Leader+ на членуващите в тях организации.

13. МГД са използвали различни методи, за да информират местната общност за възможностите за получаване на безвъзмездна финансова помощ по проекти: обществени събирания и събития, посредством брошури и публикации или уебсайтове на МГД, както и посредством своите членове. По този начин МГД не само са отговорили на вече съществуващото търсене на безвъзмездна финансова помощ, но също така вероятно са насърчили други местни партньори да обмислят възможността за предприемане на нови инвестиции или други проекти. В Тоскана (Италия) например МГД е разполагала с информационен център в местната търговска палата. Програмите Leader са били също така популяризирани в местната преса или посредством рекламни пана, издигнати на мястото на изпълнение на проектите. В Унгария МГД са повишили информираността за програма Leader посредством табели, поставени на влизане във всяко село.

+++++ TIFF +++++

Картина 1: Унгария — Табели, които известяват, че селото е участвало в програма Leader

14. Всички МГД са разполагали също така с местни служби, чийто персонал е помагал на проектните ръководители при подготвянето на заявленията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ [13]. Тази "безплатна консултантска услуга" е представлявала важен фактор за насърчаване на подаването на заявления, тъй като без нея неопитните ръководители на малки проекти биха били по-скоро разколебани от дългите и сложни процедури (вж. точка 70).

15. Голяма част от проектите се отнасят до директна безвъзмездна финансова помощ за инвестиции, обучения или събития, но някои МГД са били инициативни и при формулирането на първите идеи са работили с местни партньори при търсенето и разработването на стратегически проекти. Например в Мекленбург-Предна Померания (Германия), МГД е създала работни групи, наречени "новаторски екипи", които да ориентират и подпомагат ръководителите на по-сложните проекти. МГД в Ирландия е наела "сътрудници по разработване на проекти", чиято работа се е състояла в активно търсене и разработване на идеи за проекти, които биха спомогнали за постигане на стратегическите цели (вж. каре 2).

КАРЕ 2

РОЛЯ НА СЪТРУДНИЦИТЕ ПО РАЗВИТИЕТО НА ПРОЕКТИ В МГД В ИРЛАНДИЯ

Сътрудниците по разработването на проекти са били отговорни за анализиране, идентифициране и разработване, стимулиране и насърчаване на дейностите и инициативите. Например сътрудникът за "сектор храни" е бил натоварен с разработване и пускане на пазара на регионална марка за местни хранителни продукти, разработване на алтернативни земеделски инициативи и т.н. Сътрудникът е поддържал активен блог, организирал е и е присъствал на срещи или събития, насърчавал е и е подпомагал разработването на проекти от професионалисти в хранителния сектор.

16. Всички одитирани МГД са предоставяли безвъзмездна финансова помощ на проекти, ръководени от членуващите в тях организации. Програмата Leader+, изпълнена от МГД в Бавария (Германия), е включвала само 12 различни проектни ръководители, от които 6 са били пряко свързани с МГД. В шест от единадесетте избрани МГД в рамките на Leader+ тази безвъзмездна помощ е представлявала от 50 % до над 90 % от общия бюджет (вж. фигура 4). Това е намалило наличната безвъзмездна финансова помощ за останалите членове на местната общност, като е ограничило възможностите им да участват посредством изпълнението на текущи проекти.

ФИГУРА 4

БЕЗВЪЗМЕЗДНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ, ПРЕДОСТАВЕНА НА МГД И ЧЛЕНУВАЩИТЕ В ТЯХ ОРГАНИЗАЦИИ [14]

17. В различна степен всички МГД са включили местната общност в разработването на стратегии по ос 4. МГД във Франция (Лангедок-Русийон) и Бавария са организирали тематични работни ателиета в рамките на процес на приобщаване с оглед идентифициране на силните и слабите страни на местния регион, възможностите и заплахите (SWOT — strengths, weaknesses, opportunities and threats), както и обсъждане на стратегията. Всички МГД са организирали публични срещи за представяне на програма Leader и за събиране на идеи за проекти, но в Тоскана, Ирландия, Португалия и Кастилия-Ла Манча (Испания) е трудно да се определи дали и по какъв начин това допитване е повлияло на извършения от МГД анализ SWOT или на определянето на целите на местната стратегия. Допитването е послужило преди всичко за насърчаване и оценяване на необходимостта от предложените мерки, както и за събирането на предложения за проекти.

МЕС ТНИ ПУБЛИЧНО-ЧАС ТНИ ПАРТНЬОРС ТВА

18. Един от ключовите компоненти на подхода Leader е, че решенията трябва да се вземат не от публичните органи, а в контекста на едно по-широко местно партньорство, в което местните органи участват, но не разполагат с мнозинство [15]. Ролята на местната общност може да бъде засилена, като се позволи на всички заинтересовани страни да участват в МГД и се гарантира представляването на всички ключови местни партньори.

МГД не винаги са успели да установят ефективно публично-частно партньорство

19. МГД в Полша и Арагон са представлявали асоциации с отворено членство, в които всички заинтересовани местни жители или организации са били насърчени да участват. В Арагон например МГД е имала около 500 членове (вж. таблица 2). За разлика от това МГД в Гърция е имала по-малко членове и за да се придобие статут на член е била необходима покана. Това вероятно е довело до изключване на местни жители и организации, които биха имали допълнителен принос за партньорството (вж. каре 3).

ТАБЛИЦА 2

ЧЛЕНСТВО В МГД ПО ПРОГРАМАТА LEADER+

+++++ TIFF +++++

КАРЕ 3

СЪСТАВ НА МГД В ГЪРЦИЯ

Присъединяването като член към МГД в рамките на Leader+ се извършвало с покана, като членовете са представлявали само малка част от местните заинтересовани страни, а структурата на МГД е предоставяла възможност на публичния сектор да влияе на процеса на вземане на решения. Местната група за действия е била учредена като дружество с 15 акционери, а местните общини са притежавали 97 % от дяловия капитал. Съветът на директорите, който се е състоял от деветима представители на големите общини (в повечето случаи кметовете), е определял комисия, натоварена със задачата да се произнася по заявленията за безвъзмездна помощ. Тази комисия се е състояла от представители на три от общините и на четири други организации: търговската палата, сдружение на земеделски производители, развиващи биологично земеделие, женско сдружение и изследователска организация.

20. Членовете на всички одитирани МГД са включвали представители на различни сектори и групи, а именно представители на местните власти, на туристическия и на селскостопанския сектор и на малките предприятия. Във всички комисии за вземане на решения на МГД е имало жени. Младите хора представляват ключова целева група на политиката на ЕС за развитие на селските райони и участието им в процеса на вземане на решения може да допринесе за отчитането на техните нужди и очаквания и за прилагане на подходящи решения. Само седем от 13 МГД по ос 4 имаха представители на млади хора измежду своите членове (а в комисията за вземане на решения — само в МГД в Испания и Унгария). Други местни групи за действие заявиха, че в техния регион няма младежки организации, но никоя от тях не е взела никакви специфични мерки за включване на млади хора в МГД.

21. Във всички МГД представителите на публичния сектор в органите за вземане на решения в МГД са били не повече от 50 % от членовете, така както се предвижда в регламента. Единствено МГД във Франция са имали вътрешни правила, които изискват наличието на "двоен кворум" — членовете от частния сектор трябва да представляват поне 50 % от гласовете, за да може да се приеме решение по време на заседание (въпреки че това правило не винаги е било спазвано).

22. Палатата е установила известен брой други случаи, при които принципите на Leader не са стриктно спазени. Във Франция (Лангедок-Русийон), председателят на комисията, оправомощена да взема решения по програма Leader+, е разполагал с решаващ глас, предоставяйки по този начин мнозинство на представителите на публичния сектор. В МГД във Франция (Пеи дьо ла Лоар) членовете на комисията, идващи от частния сектор, са били основно представители на сдружения, създадени от местните публични органи (вж. каре 4). Тази комисия е давала предложения за проекти на медуобщинското сдружение на местните общини, което е вземало окончателното решение по отношение на отпускането на безвъзмездната финансова помощ за проектите.

КАРЕ 4

СЪСТАВ НА МГД ВЪВ ФРАНЦИЯ (ПЕИ ДЬО ЛА ЛОАР)

МГД е провела вътрешна оценка, при която се посочва, че "съставът на комисията, оправомощена да взема решения по програмата, поражда проблем по отношение на представителите на местните заинтересовани страни. В действителност всички одобрени частни партньори са членове на създадени от местната регионална власт сдружения (обединение на общини). Всяко от тези сдружения се ръководи от представител на изборна длъжност. Въпреки че тези сдружения са изключително добре запознати с проблемите на региона,... би било полезно да се включат и ръководители на местни предприятия, а също така и сдружения, които не представляват региона. От друга страна в комисията, оправомощена да взема решения по програмата, не са били представени нито Търговско-промишлената палата, нито Камарата на занаятчиите, а единствено Земеделската камара е имала един представител".

23. Местната група за действия в Португалия понякога е вземала решения само с няколко гласа, представляващи единствено местните общински съвети (вж. каре 5) [16]. В тези случаи партньорството не е било използвано като възможност за получаване на добавена стойност в процеса на вземане на решения.

СТРАТЕГИИ ЗА МЕСТНО РАЗВИТИЕ НА БАЗА РЕГИОНИ

24. При подхода на база региони МГД следва да определи и приложи стратегия за развитие въз основа на особените характеристики на региона, неговите силни и слаби страни. За да се използва максимално този потенциал, МГД следва да превърне специфичните му нужди и перспективи в местни цели и да приложи стратегията за местно развитие, като се съсредоточи върху постигането на тези цели.

25. В целите на МГД следва точно да се определят очакваните резултати вследствие на прилаганите стратегии, така че да се предостави ясна рамка и насоки за всекидневното управление на програмите, както и база за управлението на резултатите и отчетността.

КАРЕ 5

УЧАСТИЕ В ГЛАСУВАНЕТО ПРИ МГД В ПОРТУГАЛИЯ:

Комисията, оправомощена да взема решения в МГД, се е състояла от представители на три общини (които са се редували като председател, заместник-председател и ковчежник), културна асоциация, сдружение на малкия бизнес, сдружение на местната промишленост и земеделско сдружение.

Одиторите на Палатата извършиха проверка на протоколите от осемте заседания, на които избраните проекти са били одобрени. В три от заседанията е имало равен брой на членове представители на общините и на другите заинтересовани страни. На останалите пет заседания трите общини са разполагали с мнозинство. На два пъти МГД е избрала проекти единствено въз основа на гласовете на представителите на трите общини.

МГД не са съсредоточили усилията си върху постигането на целите на стратегията за местно развитие (по региони)

26. Целите на стратегията за местно развитие по програма Leader+ не са били конкретни, измерими и достижими в определен срок. Повечето са били толкова общи, че е било възможно да бъдат приложени за всеки земеделски регион (вж. примера в каре 6). Цели като "справяне с проблема с масовото обезлюдяване на селските райони и изоставянето на традиционното земеделие" (МГД в Португалия) биха могли да бъдат измерими, но не са били на практика поради липса на данни относно първоначалната ситуация или очакваните резултати. Целите са били представени доста неясно. Пример за това е "утвърждаване на идентичността на региона посредством подобряване и насърчаване на местните услуги и продукти" (МГД в Гърция), което представлява описание на намеренията на МГД, а не на резултатите, които тя се стреми да постигне.

27. МГД не са поставили на първо място постигането на целите. Във Франция например (Лангедок-Русийон) основната цел на стратегиите в рамките на Leader+ е била използването на новите технологии с оглед подобряване на конкурентоспособността на селските райони. Когато се е появила възможността за получаване на съфинансиране от национална програма за туризъм, МГД е добавила нова мярка, по която може да извършва разходи, за да финансира закупуването на оборудване като например център за планински велосипеди.

КАРЕ 6

ПРИМЕР ЗА ЦЕЛИ НА СТРАТЕГИЯ ЗА МЕСТНО РАЗВИТИЕ: МГД В МЕКЛЕНБУРГ-ПРЕДНА ПОМЕРАНИЯ

Определени са четири цели:

1) подобряване на привлекателността на региона;

2) установяване на мрежа от туристически зони;

3) нови услуги и дейности, свързани със заетостта;

4) подобряване на икономическата структура на региона посредством отворени инициативи и насърчаване на нови перспективи за създаване на работни места.

Всяка от тези цели е последвана от рубрика с наименование "цел/стратегия", в която се описва ситуацията и намеренията на МГД в общи линии, като например "да подпомага инициативи за квалифициране и обучаване на жени и млади хора". Липсват специфични пояснения относно това какво се очаква да се постигне чрез прилагането на стратегията. Към стратегическите цели не са добавени данни за първоначалната ситуация, нито за очакваните резултати.

28. Целите на стратегията за местно развитие не са били определящ фактор при подбора на проекти (вж. каре 7). Така например МГД в Португалия е планирала да финансира придобиването на туристическо оборудване, "свързано със спецификите на местния регион", посочени в стратегията — взаимодействието между местните култури и реките. МГД е предоставила безвъзмездна финансова помощ на картинг център за закупуването на допълнителни картове и хронометри, без явна връзка със спецификите на местния регион.

КАРЕ 7

МГД В ПОРТУГАЛИЯ: ПРОЕКТ ЗА ЗАКУПУВАНЕ НА ТАБЕЛИ ЗА ПЪТНА СИГНАЛИЗАЦИЯ

Една от целите на МГД е проучването, разработването и популяризирането на тематични туристически маршрути. МГД е използвала бюджета за съответната мярка, за да предостави безвъзмездна финансова помощ на общината за закупуване на табели за пътна сигнализация, включително пътни знаци като знакът "Стоп", и за маркиране с бели линии на автомобилни паркинги и средната част на местни пътища. Някои от табелите за пътна сигнализация са указвали посоката към една или друга туристическа забележителност, но проектът не е довел до създаването на нито един тематичен туристически маршрут.

+++++ TIFF +++++

29. МГД в Гърция, Тоскана и Испания [17] са приложили своите стратегии под формата на "мерки", дефинирани от държавите членки, за да се класифицират сходните проекти по категории с оглед на бюджетното управление и на отчетността. Например в МГД в Гърция една от мерките е "инвестиционна подкрепа за предприемачи". Тази мярка е била подразделена на "проекти за селски туризъм", "проекти за модерни технологии" и т.н. Всяка от тези подмерки е била класифицирана по дейности като например "туристическо настаняване". Този метод улеснява мониторинга и контрола на дейностите на МГД, но носи и риск МГД да изпълнява разходи по мерки (като оценява и избира проекти в зависимост от тяхната допустимост), без да отчита целите на стратегията за местно развитие.

30. МГД са търсили проекти, които отговарят на условията за допустимост на конкретна мярка, а не проекти, които биха спомогнали за постигането на специфична цел от стратегията за местно развитие. МГД са оценявали "съответствието" или "съгласуваността" на предложението за проект със стратегията, но целите са били толкова общи, че е било практически невъзможно да се отстрани допустим проект, освен в случай на превишаване на отпуснатите бюджетни кредити по мярката. МГД са продължавали да предоставят безвъзмездна финансова помощ дори когато поставените цели са били постигнати [18].

31. Мониторингът и отчитането допълнително са фокусирали вниманието върху мерките: МГД са проследявали, анализирали и докладвали за проектите, изпълнени във връзка с разходите по всяка мярка, но не са събирали информация, нито са проверявали дали целите на стратегията за местно развитие са постигнати.

32. Например в Ирландия МГД е публикувала отчет за постигнатите резултати при приключване на програма Leader+. Този отчет съдържа раздел със заглавие "какво обещахме?", в който са изброени целите на стратегията. Следващият раздел се нарича "какво постигнахме?" и в него са включени изпълнените проекти. Те са класифицирани по мерки, като например "проекти за обучение". Няма никакво уточнение за това, което е извършено (или постигнато) във връзка с целите на стратегията. МГД във Франция и Германия, които не са били задължени да се съобразяват с национални или регионални мерки, също са отчели изпълнените проекти, а не постигнатите цели [19].

33. По време на одита повечето МГД все още не бяха определили свои критерии за подбор на проекти, нито бяха въвели системи за мониторинг и оценка за програмния период 2007—2013 г. Наличната информация показва, че МГД не са планирали някакви значителни промени. Стратегиите на МГД по ос 4 също са били без специфични цели на местно ниво и с изключение на една държава членка, всички останали са наложили използването на общи мерки (вж. точка 84).

ИНОВАЦИОННИ И МЕЖДУСЕКТОРНИ ПОДХОДИ

34. Leader е замислен като иновационен подход. МГД би следвало да изготвят и да приложат стратегиите си по начин, по който се насърчава и благоприятства развитието на селските райони посредством иновационни решения на старите и новите проблеми на селското стопанство. МГД са в състояние да допринесат добавена стойност, като вършат нещо различно от другите програми или дейности на местните власти. Ето защо проектите, които попадат в обичайната сфера на дейност на местните власти, или са допустими за подпомагане по други програми, следва да се финансират от програмите Leader само в изключителни случаи, надлежно обосновани от специфична стратегическа необходимост.

35. Друга отличителна характеристика на подхода Leader е, че той следва да включва междусекторен план и изпълнение на стратегията, основани на взаимодействието между заинтересованите страни и проектите в различни отрасли на местната икономика.

МГД почти не са успели да покажат в стратегиите или проектите си наличието на иновации или взаимодействие между отрасли- те. Те са финансирали проекти, които са били сходни с тези на други програми на ЕС или са попадали в обичайната сфера на дейнос т на мес тните влас ти

36. Взаимодействието между заинтересованите страни от различните отрасли съществува в рамките на партньорствата на МГД, както е описано в точки 18—23, но не се наблюдава в значителна степен в техните стратегии или проекти. Някои МГД бяха в състояние да покажат примери за взаимодействие, като например в Ирландия, където с оглед пускането на пазара на местни продукти прилагането на стратегията е позволило обединяването на производители, търговци на дребно и представители на туристическия сектор. Въпреки това повечето МГД са предоставили безвъзмездна финансова помощ на независими проекти, имащи за цел подпомагането на обичайната дейност на проектните ръководители (вж. приложението).

37. В рамките на Leader+ повечето МГД са разполагали с ясни критерии за оценка на предложенията за пилотни или иновационни проекти (вж. таблица 3) [20]. Въпреки тези критерии МГД са одобрили проекти без силно иновационни характеристики. В Гърция например в заявленията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ са били описани иновационни или експериментални характеристики на планираните инвестиции в ресторанти, къщи за гости, железарски цехове, винарски изби и т.н., но тези характеристики не са съществували на практика (вж. каре 8).

38. МГД в Тоскана е обявила покана за представяне на предложения за проекти по мярката "подпомагане на предприятия за иновации в областта на технологичните процеси и продуктите". МГД е получила предложение от производител на ябълки за проект, който основно се е състоял в закупуването на стандартни щайги за плодове. Местната група за действия е класифицирала предложението като "иновационна инвестиция за намаляване на производствените разходи и улесняване на беритбата и пакетирането", поради факта, че е било "иновация за самото предприятие". С тази класификация проектът е получил 7 от общо 10 точки за иновация. МГД в Унгария е оценила предложения за проекти по отношение на "иновации и нововъведения" и е дала максимален брой точки на всичките шест проверени проекта. Един от проектите се е отнасял до обновяване на оборудването на къща за гости, включително закупуване на велосипеди за гостите. Тези велосипеди са представлявали нови съоръжения за местния район. Не е такъв случаят с проект, при който е било предвидено павирането на селски път, водещ до лозята на проектния ръководител; или с друг проект, при който е трябвало да се укрепят стените на къщата на енорийския свещеник, повредени поради слягане на терен.

ТАБЛИЦА 3

ПОДБОР НА ИНОВАТИВНИ ПРОЕКТИ

+++++ TIFF +++++

1 МГД във Франция и Германия не са документирали никакво оценяване на проектите по критерии за подбор. МГД в Ирландия е извършила такива оценки, но не е поставяла точки.

39. В годишния си доклад за финансовата 2000 година Палатата отбелязва, че МГД са предоставяли безвъзмездна финансова помощ за проекти, които е било възможно да бъдат финансирани по други програми. В отговор Комисията посочва, че "… в рамките на Leader може да бъде уместно да се финансират някои индивидуални проекти, които взети поотделно биха могли да получат финансиране по общи програми, когато тези проекти са от съществено значение за прилагането на програма за иновационно развитие на опеределена местна група за действия".

40. Отличителна характеристика на Leader спрямо други програми за финансиране на ЕС е фактът, че повечето безвъзмездни средства са били предоставени за малки проекти. Например МГД в Ирландия е предоставяла безвъзмездна финансова помощ, варираща от под 1000 до максимум 65000 евро. Въпреки това осем от 11 МГД по Leader+ са финансирали проекти на обща стойност от 200000 евро или повече (вж. списъка на проектите в приложението). Инвестициите във винарски изби, фабрики за производство на маслиново масло, проекти за обновяване на селища и т.н. биха били допустими и по други програми за финансиране на ЕС. В тези случаи МГД успяха да покажат, че проектите са съгласувани с тяхната стратегия, но поради липсата на специфични местни цели (вж. точка 26) те не бяха в състояние да докажат, че тези проекти са били от съществено значение.

КАРЕ 8

"ЕКСПЕРИМЕНТАЛЕН ХАРАКТЕР" НА ПРОЕКТИТЕ, ОДОБРЕНИ ОТ МГД В ГЪРЦИЯ

Заявленията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ на всичките шест одитирани проекта от частния сектор са обосновали експерименталния характер на предложенията със създаване на дейности за работа в мрежа. Всички заявления са били попълнени от консултанти. Въпреки това анкетираните проектни ръководители никога не са участвали в подобни дейности. Например проектният ръководител на железарски цех изобщо не е бил запознат с местната мрежа от малки предприятия и не е знаел, че предложението му за проект предполага неговото участие в нея.

Освен това в заявлението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ е било посочено, че проектът е съгласуван със стратегията за местно развитие на МГД, тъй като се отнася до изделия от ковано желязо, които допринасят за съхраняване на традиционния характер и облика на местни сгради. В действителност заявителят почти изцяло се е занимавал с производство на модерни изделия от алуминий.

41. В допълнение потенциалът за добавена стойност на подхода Leader намалява, ако той не представлява друго освен допълнителен финансов източник за обичайната сфера на дейност на местната власт. Докато задължителни теми като образованието обикновено са били изключени, всички МГД, с изключение на местната група за действия в Ирландия, са предоставяли безвъзмездна финансова помощ за проекти, чиито ръководители са били представители на местната власт (вж. каре 9 и списъка на проекти в приложението). Някои от тези проекти вече са били приключени преди подаването на заявлението за безвъзмездна помощ по Leader (за примери вж. каре 10), като при тях финансовата помощ е послужила единствено за допълване на бюджетите на местните власти.

КАРЕ 9

ПРИМЕРИ ЗА БЕЗВЪЗМЕЗДНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ, ПРЕДОСТАВЕНА ПО ПРОГРАМА LEADER+ НА МЕСТНИ ВЛАСТИ

МГД в Кастилия-Ла Манча : Една от общините, която е била член на МГД, е ръководила проект за заграждане на детска площадка. Проектът се е състоял в изграждането на метална ограда с тухлена основа в рустикален стил на стойност 36 000 евро (от които 26 500 евро са отпуснати по програма Leader на ЕС, а 500 евро са предоставени от националните и регионалните органи).

МГД в Гърция : Една от общините, която е била член на МГД, е ръководила проект за подновяване на дренажната система и поставяне на нова настилка на централните улици и тротоари. Финансирането по Leader+ (211 000 евро) е покрило разходите за един малък участък. За да завърши останалите улици, общината е получила национално финансиране в размер на 1,4 милиона евро.

КАРЕ 10

ПРИМЕРИ ЗА ОТПУСКАНЕ НА БЕЗВЪЗМЕЗДНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ ЗА ВЕЧЕ ЗАВЪРШЕНИ ПРОЕКТИ

МГД в Тоскана : Проект с наименование "услуги за гражданите и местната област". През май 2004 г. МГД е публикувала покана за представяне на предложения за проекти, като на свое заседание от 12 юли 2004 г. е взела решение за отпускане на безвъзмездна финансова помощ в размер на 121 470 евро на консорциум от общини (който е бил член на комисията, оправомощена да взема решения в рамките на МГД). Споразумението за отпускане на безвъзмездни средства е с дата от 20 септември 2004 г. Проектът, който се е отнасял до предоставянето на обществено 24-часово ветеринарно обслужване и информация, както и до издаването на разрешения за лов, риболов и бране на гъби, е стартирал през февруари 2001 г., а последната фактура е от 5 юли 2004 г.

МГД във Франция (Пеи дьо ла Лоар) : Обединение от общини (чийто председател е бил член на МГД) стартира проект за компютризация и свързване в мрежа на библиотечните регистри. В доклада от проверката на разплащателната агенция се посочва, че "на датата на подаване на заявлението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ … ИТ оборудването е било почти напълно завършено, каталогизирането е било приключено и служителите са се обучавали за използване на софтуера. … Към датата, на която МГД е избрала проекта, е оставало да се изплати само една фактура на стойност от 91,20 евро".

42. По време на одита изпълнението на ос 4 не беше започнало в повечето от одитираните МГД. Въпреки това в стратегиите се съдържаха много малко конкретни ангажименти по отношение на иновациите или взаимодействието между секторите.

СЪЗДАВАНЕ НА МРЕЖИ И ПРОЕКТИ ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО

43. Създаването на мрежи предполага обмяна на опит и има за цел предаване на добри практики, разпространяване на иновации и усвояване на получените знания. Проектите за сътрудничество (с участието на поне две МГД) могат да доведат до допълнителна добавена стойност посредством натрупаната критична маса и взаимното допълване, като по този начин се постигат резултати, които една МГД не би могла да постигне сама.

Не всички МГД са участвали изцяло в проектите за създаване на мрежи и за сътрудничество

44. На регионално или национално ниво всички МГД са участвали в срещи с други местни групи за действие, въпреки че тези срещи са се отнасяли най-вече до организационни въпроси. МГД в Ирландия е била особено активна, като е участвала в различни семинари и е посетила и приела местни групи за действие от други държави членки. МГД в Мекленбург-Предна Померания, Ирландия и Португалия са предоставили примери за добри практики от областта на проекти за публикации и бази данни на ЕС.

45. Всички МГД са участвали в проекти за сътрудничество с изключение на МГД в Унгария. Местните групи за действие във Франция, Тоскана и Гърция са срещнали трудности в организационен план, по-специално по отношение на различните процедури, които се прилагат в рамките на различни регионални или национални програми Leader. Някои от финансираните дейности са се отнасяли по-скоро до посещения, обмени и конференции, отколкото до съвместното изпълнение на проект. МГД в Кастилия-Ла Манча е използвала бюджета за проектите за сътрудничество, за да плати членската си вноска в регионалната мрежа на МГД и да разработи система за управление на документи за програмния период 2007—2013 г. Тези разходи би трябвало да се финансират от бюджета за оперативни разходи на МГД.

46. С изключение на Кастилия-Ла Манча, Унгария и Португалия в стратегиите по ос 4 на МГД подробно са описани планираните проекти за сътрудничество. Липсва съществена конкретна информация относно планираните дейности за създаване на мрежи.

КАЧЕСТВО НА ФИНАНСОВОТО УПРАВЛЕНИЕ ОТ СТРАНА НА МГД

МГД НЕ СА ОТЧЕЛИ ДОСТАТЪЧНО ДОБРЕ НУЖДАТА ОТ ЕФИКАСНО ИЗПОЛЗВАНЕ НА РЕСУРСИТЕ И ОБЕКТИВНИ И ПРОЗРАЧНИ ПРОЦЕДУРИ

ЕФИКАСНОСТ НА РАЗХОДИТЕ ЗА БЕЗВЪЗМЕЗДНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ

47. МГД извършват разходи от бюджета на ЕС като предоставят безвъзмездна финансова помощ за проекти. Следователно те трябва да гарантират, че безвъзмездната финансова помощ е предоставена по най-ефикасния начин за използване на публичното финансиране [21].

МГД не са се стремили към максимална ефикасност на разходите за безвъзмездна финансова помощ

48. Един от рисковете пред ефикасността на всяка програма за безвъзмездна финансова помощ представлява възможността проектният ръководител да е имал намерение да осъществи даден проект дори без безвъзмездната финансова помощ.Това води до така наречената "инертна печалба": безвъзмездната финансова помощ не постига допълнителен ефект. По отношение на оценяването на риска от инертна печалба МГД би трябвало да са в по-добра позиция от органите, натоварени с управлението на програмите "отгоре надолу", заради познанията им за региона и контактите им с проектния ръководител по време на изготвянето на заявлението за безвъзмездна финансова помощ.

49. Ясен знак за наличието на инертна печалба са случаите, когато проектният ръководител вече е започнал изпълнението на проекта преди МГД да се е произнесла относно отпускането на безвъзмездната финансова помощ. С изключение на Германия всички МГД са предоставяли безвъзмездна финансова помощ за такива проекти. В някои случаи проектните ръководители са били готови да предприемат изпълнението на проекта, без да им се отпуска безвъзмездната финансова помощ, което е сигнал за наличието на инертна печалба. В други случаи им е било обещано, че ще получат безвъзмездната финансова помощ, преди дори да е направена оценка на проекта и да е взето решение за предоставянето на помощта.

50. Единствено МГД в Ирландия е въвела с процедури за оценяване на предложенията за проекти по отношение на риска от инертна печалба (макар че дори и там документацията относно извършените проверки е недостатъчна). Други МГД са разглеждали датата на стартиране на проекта само като обикновено условие за допустимост.

51. Всяка държава членка е прилагала различни правила за допустимост. В Гърция, Ирландия, Испания и Унгария проектите са били допустими от датата на подаване на заявленията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ. В Португалия е било възможно проектите да започнат 90 дни преди подаването на заявлението. Във Франция и Тоскана се е изисквало проектът да не бъде приключен към датата на подаване на заявлението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ [22]. МГД са считали това условие за изпълнено, ако проектният ръководител не е изплатил последната фактура за разходите по проекта, дори ако проектът е бил на практика приключен (вж. каре 10).

52. Освен това МГД във Франция и Тоскана открито са подкрепяли вече завършени проекти, като така безвъзмездната финансова помощ е могла да бъде одобрена и изплатена в кратък срок, без риск от забавяне (вж. каре 11). Това е позволило на МГД да избегнат "отменянето на бюджетни кредити" — процедура, чрез която някои държави членки са анулирали в края на годината неизразходваната част от бюджетите на МГД.

КАРЕ 11

ПРИМЕРИ ЗА МГД, ПОДКРЕПЯЩИ ПРИКЛЮЧЕНИ ПРОЕКТИ

МГД в Тоскана : В поканата си за представяне на предложения за "обновяване и благоустройство на селища" МГД е определила критерии за подбор на проекти с максимален възможен брой от 30 точки. Един от критериите е бил нивото на завършеност на проекта с максимален брой от 12 точки, които се дават, ако ръководителят е в състояние да приключи окончателните плащания по проекта в рамките на 30 дни след представяне на предложението за проект.

МГД във Франция (Лангедок-Русийон) : Университетска асоциация (член на МГД) е предприела проект за обновяване и отваряне за обществен достъп на стара ботаническа градина, за която окончателните разходи са били извършени през август 2008 г. МГД е одобрила проекта на 16 септември 2008 г. и е подписала споразумението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ на 1 октомври 2008 г. В протокола от заседанието на МГД се посочва, че с оглед използването на целия бюджет по програма Leader+ е било необходимо да се одобрят вече приключени проекти, така че безвъзмездната финансова помощ да бъде изплатена преди края на октомври.

53. Фактът, че е възможно проектните ръководители да не се стремят да изпълнят проектите на най-добрата цена, гарантирайки необходимото качество, представлява допълнителен риск за ефикасното използване на средствата. Този риск се увеличава, когато помощта представлява голям процент от разходите по проекта (някои МГД са отпускали безвъзмездна финансова помощ, покриваща 80 % или дори 100 % от разходите по проектите [23]). Съществува също така рискът фактурите да бъдат изкуствено завишени. Единствено МГД в Ирландия, Гърция и Тоскана са въвели задоволителни процедури за оценка на приемливото ниво на разходите по проекти от публичния и частния сектор.

54. Най-ефикасната безвъзмездна финансова помощ е тази, която на възможно най-ниска цена гарантира изпълнението на проекта и постигането на желаните резултати. Въпреки това много МГД са отпускали един и същ размер на безвъзмездна финансова помощ за всички проекти (до достигане на максималния допустим размер) без оглед на потенциалната доходност на проекта или на наличието на друго финансиране [24].

55. За да успее да използва целия размер на бюджета, МГД във Франция (Пеи дьо ла Лоар) е увеличила размера на безвъзмездната финансова помощ в края на периода, обхванат от програма Leader+. В резултат на това например местната община, която е била подала заявление за безвъзмездна финансова помощ в размер на 12000 евро за компютризацията и свързването в мрежа на библиотечните регистри, е получила помощ в размер на над 25000 евро за същия проект.

ОБЕКТИВНИ И ПРОЗРАЧНИ ПРОЦЕДУРИ

56. При подбора на проекти МГД ангажират публични средства, но не се отчитат по демократичен начин. Поради тази причина е необходимо високо ниво на прозрачност и МГД трябва да са в състояние да докажат, че са прилагали последователно съответните процедури.

Процедурите не са довели до достатъчно смекчаване на специфичните рискове, възникнали поради делегирането на вземането на решения на МГД

57. Единствено МГД в Мекленбург-Предна Померания и във Франция (Пеи дьо ла Лоар) са публикували на своите уебсайтове протоколите от заседанията за подбор на проекти. В края на програмата обаче повечето МГД обаче са публикували списъци или подробна информация относно някои или всички изпълнени проекти.

58. МГД в Германия и Франция не са имали никаква официална и документирана процедура за оценка на проектите. В протоколите от заседанията на комисиите за вземане на решения понякога се съдържа кратко изложение на обсъжданията, но често липсва информация относно факторите, които са взети предвид. МГД в Гърция, Португалия, Испания, Унгария и Тоскана са оценявали проектите чрез съпоставяне, като са давали оценки на предложенията за проекти съобразно стандартни критерии за подбор на проекти. Това представлява добра практика, но в повечето случаи елементите, на които основана оценката, не са документирани и са установени голям брой явни несъответствия (вж. каре 12). Нито една от местните групи за действие не е документирала по задоволителен начин процеса на оценка и подбор на проекти, така че да е възможна проверка на обосноваността на взетите решения.

59. Като се има предвид местният характер на МГД, един от най-съществените рискове за ефикасността, която представлява добавената стойност на програмите Leader, и за репутацията на ЕС е конфликтът на интереси, който дава възможност на проектни ръководители да повлияят в своя полза на процеса на вземане на решения за подбор на проекти. Както е посочено по-горе, рискът е още по-голям в МГД, които не разполагат с прозрачни, обективни и добре документирани процедури.

КАРЕ 12

ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ПРОЕКТИТЕ ВЪРХУ ЗАЕТОСТТА, ИЗВЪРШЕНА ОТ МГД В ПОРТУГАЛИЯ

МГД е дала оценка на всяко предложение за проект, но не е документирала оценяването на критериите за подбор, като например критерия за "запазване и създаване на работни места ". Вследствие на това местната група за действие не беше в състояние да представи обяснение за наличието на явни несъответствия. Например предложението за проект "инвестиране в предприятие за пакетиране на мед" е предполагало създаването на две нови работни места. МГД е дала на това предложение пет точки по критерия за заетост.

За две други предложения (и двете представени от организации, които са членове на МГД) също са дадени по пет точки: проект за "закупуване на видеокамера и проекционен апарат за културна асоциация", който предполага запазването на съществуващо работно място; и общински проект за закупуване на табели за пътна сигнализация (вж. каре 7), който не води до запазването или създаването на работни места.

60. Рискът е още по-изявен, когато проектният ръководител е член на органа за вземане на решения на МГД. Също така членовете в малките МГД разполагат с възможността да повлияят на вземането на решение, дори без да участват в гласуването. Гръцките власти са забранили на МГД да отпускат безвъзмездна финансова помощ на своите членове или служители, на свързани с тях физически или юридически лица или на съпрузи и роднини от първа степен. Нито една от останалите МГД не е била длъжна да спазва подобни изисквания. В Гърция тази разпоредба не се е прилагала за членовете на МГД в качеството им на представители на публични организации или организации с нестопанска цел, въпреки че безвъзмездната помощ, предоставена в подобни случаи, е била ограничена до 25 % от бюджета на МГД.

61. Всички одитирани МГД са отпускали безвъзмездна финансова помощ на членуващите в тях организации (вж. точки 24—33). Предоставянето на подобна безвъзмездна помощ не е било разглеждано като изключение. МГД са разполагали с различни вътрешни правила по отношение на своите комисии, натоварени с вземането на решения (вж. каре 13). Тези правила са били далеч не толкова стриктни, колкото са изискванията на Финансовия регламент на ЕС [25]. Например правилата на някои от МГД са се отнасяли само до членове, които са били преки проектни ръководители, и са изисквали от тях единствено да се въздържат от гласуване.

КАРЕ 13

ОЦЕНКА НА ПРОЦЕДУРИТЕ, ИЗПОЛЗВАНИ ОТ МГД ЗА ИЗБЯГВАНЕ НА КОНФЛИКТ НА ИНТЕРЕСИ (LEADER+)

Контекст:

В съответствие с разпоредбите на член 52, параграф 2 от Финансовия регламент членовете на комисията за вземане на решения на МГД не би трябвало да отпускат безвъзмездна финансова помощ в случай на наличие на какъвто и да е интерес, който споделят с проектния ръководител.

Възможно е да има споделен интерес, когато проектният ръководител е също така и член на управителната структура или на органа за вземане на решения в рамките на МГД, тъй като оценката на предложението за проект може да бъде повлияна (дори неволно) от съществуващите отношения с проектния ръководител. Това е така, независимо дали членът на МГД лично ръководи проекта или е представител на публична или частна организация.

Критерии:

1. Ако член на комисията за оценка или на комисията за вземане на решения в рамките на МГД има каквито е да е професионални или лични отношения с проектния ръководител, или какъвто и да е професионален или личен интерес към проекта, той следва да попълни декларация, посочваща естеството на отношенията/интереса, която се прикрепя към документацията на проекта. Съгласно разпоредбите на Финансовия регламент всички споделени интереси се декларират, включително тези, свързани със семейство, чувства, политическа принадлежност или икономически интереси.

2. Въпросният член не би трябвало да участва по никакъв начин в процеса на оценяване или подбор, както и да присъства по време на обсъждането на предложението за проект. Въздържането му от участие се документира в протокола.

3. В случай на споделен интерес МГД отнася въпроса до управляващия орган в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент.

+++++ TIFF +++++

62. При пет от 11 МГД по програма Leader+ гласуванията не се документират правилно, тъй като в протоколите на комисиите за вземане на решения не винаги са отразени имената на присъстващите и имената на гласувалите (вж. каре 13). При МГД в Бавария, Тоскана и Франция в протоколите се срещат случаи, при които ръководителят на даден проект участва в обсъждането на проекта и неговото гласуване (вж. каре 14).

63. В настоящия доклад са описани примери за проекти, които имат само далечна връзка с целите на стратегията, вече са приключили или подпомагат обичайната сфера на дейност на местната власт. Повечето такива проекти са поддържани от организациите, членуващи в МГД (вж. карета 7, 9, 10, 11, 12 и 14). Наблюдаваните слабости подчертават, че съществува риск членовете на МГД да са повлияли пряко или косвено върху взетите решения по такъв начин, че в резултат на тях бюджетът на ЕС е използван неефективно или неефикасно.

КАРЕ 14

НЕСПАЗВАНЕ НА ПРАВИЛАТА ЗА ГЛАСУВАНЕ ПРИ МГД В БАВАРИЯ

В стратегията на МГД е включен проект за изграждане на плувно езеро с финансово участие от програма Leader в размер на 150000 евро.

+++++ TIFF +++++

Реалното финансово участие от програма Leader възлиза на 1,03 милиона евро — почти 50 % от целия бюджет на МГД. Въпреки че съгласно процедурния правилник на МГД решения се вземат при наличие на кворум от шестима членове, от документацията става ясно, че при одобряването на проекта са гласували само четирима членове. С изключение на председателя на МГД — кмет на града, подкрепящ проекта, имената на присъстващите не са документирани. Съгласно правилата за прилагане на програма Leader+ в Бавария членовете на МГД нямат право да обсъждат и гласуват проекти, към които имат интерес, и тяхното въздържане следва да се документира. В отговор на констатацията на Палатата баварските органи заявиха, че смятат участието на кмета за допустимо, тъй като той не е имал личен интерес към проекта.

ОПЕРАТИВНА ЕФЕКТИВНОСТ

64. МГД имат оперативни разходи — заплати на служители, офиси, командировки, разпространяване на информация и др. С оглед на ефективността тези разходи следва да бъдат ограничени и да се вместват в одобрения от управляващия орган бюджет. Наличието на местен персонал в местни офиси, който отговаря за малък брой проекти, следва да даде възможност на МГД да реагират по-бързо, отколкото в рамките на програма, управлявана на национално или регионално ниво. Това следва да доведе до по-ускорено обработване на заявленията и изплащане на безвъзмездната финансова помощ, както и до намаляване на необходимостта от бюрократични процедури.

Наличието на административни изисквания на местно ниво е довело до значителни оперативни разходи, обемна документация и закъснения

65. Извършените от одитираните МГД разходи извън проектите варират от 12 % до 32 % от финансираните с публични средства разходи по програма Leader+. Заложените в бюджетите на МГД разходи за програмния период 2007—2013 г. са в размер от 6 % до 28 % (вж. фигури 5 и 6).

66. Посочените по-горе данни включват разходите на МГД за насърчаване на развитието на местните области (стимулиране на интереса на местната общност) [26]. Обикновено МГД са определяли извършената от техния персонал дейност по подпомагане на предложенията по проекти като насърчаване на развитието. Някои МГД също така са считали за насърчаване на развитието времето, отделено за подпомагане на проектните ръководители при попълването на заявления за безвъзмездна помощ, както и времето за извършване на мониторинг и изготвяне на отчети за изпълнението на проектите. Няколко МГД не са разграничавали разходите за насърчаване на развитието от административните и управленските разходи, а други са направили произволно разпределение на работното време на служителите.

67. Повечето МГД формално са се вместили в своя бюджет за оперативни разходи по програма Leader+, въпреки че поради ниския процент на изпълнение на МГД, като например в Унгария, тези разходи представляват по-висок процент от първоначално планирания общ размер на разходите. МГД в Ирландия е изчерпала своя бюджет за оперативни разходи и е използвала бюджета си за насърчаване на развитието, както и допълнително финансиране от Управляващия орган. МГД в Кастилия-Ла Манча е използвала бюджета си за сътрудничество за покриване на оперативни разходи (вж. точки 43—46). Други МГД са използвали собствени средства.

ФИГУРА 5

РАЗХОДИ ИЗВЪН ПРОЕКТИТЕ КАТО ПРОЦЕНТ ОТ ПУБЛИЧНИТЕ РАЗХОДИ ПО ПРОГРАМА LEADER+ (ВКЛЮЧИТЕЛНО РАЗХОДИТЕ ЗА НАСЪРЧАВАНЕ НА РАЗВИТИЕТО)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Разходи за насърчаване на развитието | | Оперативни разходи | | Общо |

ФИГУРА 6

РАЗХОДИ ИЗВЪН ПРОЕКТИТЕ КАТО ПРОЦЕНТ ОТ БЮДЖЕТИТЕ НА МГД ПО ОС 4 (ВКЛЮЧИТЕЛНО РАЗХОДИТЕ ЗА НАСЪРЧАВАНЕ НА РАЗВИТИЕТО)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Разходи за насърчаване на развитието | | Оперативни разходи | | Общо |

68. Оперативните разходи не са задължително неефективни разходи. Например МГД в Ирландия е имала високи разходи за насърчаване на развитието, тъй като е наела 2,5 служители в еквивалент на пълно работно време за разработване на проекти, които са били много активни в стимулирането на развитието на местните селски райони (вж. точка 15).

69. В допълнение към описаните по-горе въпроси, данните не могат да бъдат използвани за сравнение на ефективността на различни програми, тъй като МГД нямат еднакви отговорности по отношение на обработването на заявленията и изплащане на безвъзмездната финансова помощ. В Унгария МГД няма официална роля в този процес след изпращането на списъка с предложените проекти до Управляващия орган, който отговаря за проверките за допустимост, решенията и споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, и всички етапи на мониторинг на изпълнението на проектите, отчитането и плащанията. За разлика от това МГД в Ирландия отговаря за целия процес от разработването на проекта до проверката на изпълнението и изплащането на безвъзмездната финансова помощ.

70. На практика изпълнението на програма Leader+ е било свързано с твърде много бюрократични процедури. Повечето МГД са изисквали да се попълват дълги и подробни формуляри за кандидатстване за безвъзмездна финансова помощ с множество приложения и подкрепяща документация дори и за най-малките проекти (вж. каре 15). Следва да се отбележи обаче, че почти всички процедури са били разписани от органите на държавите членки, а не от МГД. Персоналът на МГД е подпомагал проектните ръководители за административните формалности, но дори и с тази помощ едно проучване сред проектни ръководители, проведено от МГД във Франция (Лангедок-Русийон), сочи, че 47 % от тях определят процедурата за кандидатстване за безвъзмездна финансова помощ като "относително сложна".

71. Наличните данни за времето, което е отнело одобряването на заявленията и изплащането на безвъзмездната финансова помощ, не са пълни и последователни, но показват, че повечето МГД са обработили досиетата за няколко месеца [27]. За разлика от това, има случаи в Ирландия, при които МГД е получила и обработила заявка за плащане и е извършила плащането към проектния ръководител в един и същи ден. Закъсненията в Унгария са породени от непълни или неточно попълнени заявления за одобрение на проект или за плащане, което показва, че процедурите вероятно са били твърде сложни за схема за подпомагане, предназначена за подпомагане на проекти от малък мащаб.

КАРЕ 15

ПРИМЕРИ ЗА ТВЪРДЕ БЮРОКРАТИЧНИ ПРОЦЕДУРИ

МГД в Гърция : Потенциалните проектни ръководители е трябвало да попълнят формуляр за кандидатстване от около 22 страници и да представят 15 подкрепящи документа, в това число документ за доказване на възрастта, удостоверение за прослужена военна служба, удостоверение, че кандидатът не е държавен служител, удостоверение, че кандидатът не е пенсиониран по здравословни причини и т.н. Непълните кандидатури са били отхвърляни. Указанията за проектните ръководители за подаване на заявка за плащане са поместени на 32 страници.

МГД в Унгария : Формулярът за кандидатстване за проект за ремонт на дом на енорийски свещеници се състои от 60 страници за безвъзмездна финансова помощ в размер на около 4 500 евро. Друг формуляр за кандидатстване съдържа 126 страници за безвъзмездна финансова помощ от около 5 400 евро.

+++++ TIFF +++++

Седем месеца са били необходими на МГД, за да обработи подадените формуляри и да ги изпрати до регионалната разплащателна агенция за проверка и одобрение. Общо периодът от подаването на формуляра до подписването на договора при разгледаните шест досиета на проекти е между 11 и 16 месеца.

УПРАВЛЕНИЕ НА ПРОГРАМИТЕ LEADER ОТ СТРАНА НА КОМИСИЯТА И НА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ

КОМИСИЯТА И ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НЕ СА ПОСТАВИЛИ ДОСТАТЪЧНО ИЗИСКВАНИЯ И НОСЯТ ИЗВЕСТНА ОТГОВОРНОСТ, ЗАЕДНО С МГД, ЗА НАМАЛЯВАНЕТО НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДОБАВЕНА СТОЙНОСТ НА ПОДХОДА LEADER. ТЕ НЕ СА ПРЕДПРИЕЛИ НЕОБХОДИМИТЕ ДЕЙСТВИЯ ЗА ОГРАНИЧАВАНЕ НА РАЗХОДИТЕ И РИСКОВЕТЕ

ИЗИСКВАНИЯ НА КОМИСИЯТА И НА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ЗА ПРОГРАМА LEADER+

72. Добавената стойност на подхода Leader не се осъществява от Комисията или от държавите членки, а чрез дейностите на МГД. Те носят основната отговорност за доброто финансово управление, тъй като те вземат решенията относно изразходването на бюджета на ЕС. Комисията и държавите членки могат да предоставят насоки на МГД и следва да осигурят установяването на необходимите минимални изисквания в законодателството, правилата за прилагане и системите за управление. Също така те следва да предложат подходящи стимули на МГД за добавяне на стойност и спазване на принципите на добро финансово управление, както и да избягват пречките и обезсърчаващите мерки.

Въпре ки на сърча в ането от с трана на Комисия та държа вит е членки не са ус тановили и наложили ефективни минимални из - исквания нито за добро финансово управление, нито за подхода Leader

73. Рисковете за доброто финансово управление, описани в настоящия доклад са добре известни, поне от годишния доклад на Палатата за 2000 г., където бяха отбелязани подобни слабости — МГД, които предоставят безвъзмездна финансова помощ със задна дата, вследствие на което съществува риск от наличието на инертна печалба, липса на прозрачност в подбора на проекти, потенциални конфликти на интереси, високи оперативни разходи и продължителни процедури.

74. Тогава Комисията отговори на констатациите и оценките на Палатата, че е насърчавала използването на открити и прозрачни процедури, насърчавала е МГД да съобразяват размера на предоставяната от тях финансова помощ със ситуацията по всеки проект, повдигала е въпроса за забавянето в плащанията пред държавите членки, приканвала е държавите членки да ограничат оперативните си разходи по програма Leader+ до 15 % от общия бюджет на МГД. В отговора на Комисията се казва също така, че с регламента за изпълнение на структурните фондове са въведени ограничения, чиято цел е да се избегне отпускането на безвъзмездна финансова помощ за проекти, които са приключили преди подаването на заявление за такава помощ.

75. Комисията създаде център за наблюдение със звено за контакт по програмата Leader+, чиято задача беше да организира и разпространява информация за семинари, да публикува материали и да поддържа бази данни. Тези дейности имат за цел обмяна на добри практики между МГД и осигуряване на подкрепа за управляващите органи и националните или регионалните мрежи.

76. В законодателството са заложени малко изисквания за програмата Leader+ на ниво ЕС, освен общите условия за допустимост, отчитането и системите за контрол, които са приложими за всички разходи в рамките на структурните фондове. Държавите членки (или регионите) са разработили свои процедури и правила за прилагане, които Комисията е одобрила в началото на периода на изпълнение на програма Leader+.

77. Всяка държава членка е поставила различни изисквания за МГД (вж. каре 16). Ирландските органи например са изисквали от МГД да правят оценка на предложенията за проекти по отношение на ефекта на инертна печалба и изместване, докато други управляващи органи не са имали такова изискване. В държавите членки, които не са поставили изисквания или не са следили за тяхното спазване, МГД са постигнали слаби резултати, както е показано в точки 12—71. С няколко изключения МГД не са направили нищо повече от това да следват установените от държавите членки процедури. МГД не са реализирали пълния потенциал на подхода Leader и не са поставили свои правила, за да осигурят добро финансово управление.

78. Правилата на държавите членки на практика допускат лошо финансово управление, като разрешават предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на проекти, започнали преди МГД да е взела решение за тяхната кандидатура. Правилата не задължават МГД да отпускат финансова помощ със задна дата, но посланието в тях е, че това е допустимо.

79. Специфична слабост в изпълнението на Leader във всички държави членки е, че те не са държали МГД отговорни за осъществяването на целите на заложените от тях местни стратегии. Държавите членки са одобрили стратегиите на МГД по програма Leader+, чиито цели са били общи и отворени, и не са изисквали от МГД да наблюдават, оценяват и отчитат постигането на стратегическите цели, а дори и да е имало такива изисквания, те не са следили за тяхното спазване.

КАРЕ 16

ПРИМЕРИ ЗА РАЗЛИЧНИ ИЗИСКВАНИЯ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО

Тоскана е въвела изискването ключовите местни организации да бъдат представлявани в МГД.

Ирландия е приела правила за гарантиране на безпристрастен и прозрачен процес на номинация и избор на членовете на МГД.

Съгласно правилата във Франция МГД е трябвало да имат "двоен кворум" в комисиите за вземане на решения, за да се гарантира активно партньорство.

Управляващите органи в Гърция, Унгария и Тоскана са изисквали от МГД да поставят оценка на всеки проект по общи обективни критерии.

В Гърция Управляващият орган е наложил ограничение в размер на 25 % за безвъзмездната финансова помощ, отпускана на организации, членуващи в МГД, като по този начин МГД е принудена да ангажира по-широката местна общност в изпълнението на стратегията.

В Ирландия в правилата за прилагане се уточнява, че "ако проектите са допустими за подпомагане по други схеми и програми, като общо правило те следва да се считат за недопустими за подпомагане по програмите Leader".

ИЗИСКВАНИЯ НА КОМИСИЯТА И НА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ЗА ОС 4

80. Комисията и държавите членки е трябвало да се поучат от опита, натрупан през предишните периоди на изпълнение на програмите Leader, за да определят правилни насоки и изисквания за периода 2007—2013 г.

Основната промяна за периода 2007—2013 г. се със тои в това, че държавите членки главно изискват от МГД да изпълняват общи мерки по Програмата за развитие на селските райони

81. Правната рамка за програмния период 2007—2013 г. е установена в регламентите за развитие на селските райони. Както и при изпълнението на Leader+, специфичните правни изисквания за Leader са малко на брой. Регламентите ограничават оперативните разходи на МГД до 20 %, което представлява по-висок процент, отколкото при програма Leader+, като това изискване може бъде заобиколено чрез класифициране на разходите като разходи за насърчаване на развитието на местната област, за които няма ограничения. При промяната от регламентите за структурните фондове в регламенти за развитие на селските райони е въведено изискване да се проверява дали разходите по проектите са разумни.

82. Комисията издаде насоки за държавите членки във връзка с подготовката за ос 4 и, с одобряването на програмите за развитие на селските райони, на практика одобри и националните или регионалните програми Leader. Оттогава Комисията продължава да предоставя подкрепа, по-специално чрез Европейската мрежа за развитие на селските райони.

83. Към момента на одита държавите членки не бяха финализирали своите правила за прилагане [28] и затова тяхното оценяване не беше възможно. Наличната информация показва, че идентифицираните в настоящия доклад слабости вероятно ще продължат да съществуват.

84. Липсата на съсредоточени усилия върху осъществяването на стратегическите цели на местно ниво може да се усети още по-остро през програмния период 2007—2013 г., тъй като в разрез с предоставените от Комисията насоки [29] всички одитирани управляващи органи (с изключение на Бавария) сега изискват от МГД да предприемат общи мерки, описани в програмите за развитие на селските райони.

85. Някои държави членки допълнително са ограничили обхвата на програмите Leader до специфични мерки — обикновено мерките, включени в ос 3 [30]. Това сериозно е намалило възможностите на МГД да предлагат стратегии на местно ниво за изпълнение на основните цели, предвидени в оси 1 и 2 на програмите за развитие на селските райони, които са свързани с конкурентоспособността и влиянието на земеделието и лесовъдството върху околната среда (вж. каре 17).

86. Тъй като допустимите видове проекти и бенефициенти са дефинирани по всяка мярка, МГД имат ограничени възможности да развиват иновативни и многосекторни дейности, специфични за местността. Естеството на одобрените за изпълнение проекти е сходно при всички МГД в държавите членки и също така наподобява обичайните мерки, тъй като в повечето случаи мерките по Програмата за развитие на селските райони се прилагат чрез традиционни подходи, които действат отгоре надолу.

КАРЕ 17

ОГРАНИЧАВАНЕ НА ВЪЗМОЖНОСТИТЕ НА МГД В ПОРТУГАЛИЯ ДА ОТГОВОРИ НА НУЖДИТЕ НА МЕСТНИТЕ ЗЕМЕДЕЛСКИ СЕКТОРИ

Борбата срещу обезлюдяването на селските райони и изоставянето на традиционни селскостопански дейности е заложена като цел в стратегията на МГД, но за да постигне тази цел, групата е имала право да използва само мерките от ос 3 на Програмата за развитие на селските райони. Това е ограничило възможностите за намиране на решения на местно ниво за подобряване на конкурентоспособността на производството на маслини и вина въпреки тяхното голямо значение за местната икономика. Екологичните мерки за разрешаване на въпроси, свързани с биоразнообразието и изменението на климата, на ниво местния земеделски сектор, са изключени от обхвата на програмите Leader. Същото важи и за мерките, засягащи горите.

ПОДБОР НА МГД ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПРОГРАМАТА LEADER ПРЕ З ПЕРИОДА 2007—2013 Г.

87. За да бъде програмата Leader ефективна и да донесе добавена стойност, държавите членки следва да избират само компетентни МГД със силни стратегии.

Държавите членки са избирали МГД със слаби с тратегии

88. Въпреки постановените в регламента изисквания във всички одитирани държави членки при подбора на МГД е имало слаба или никаква конкуренция.

89. Повечето управляващи органи са поставили оценки на предложените от МГД стратегии в съответствие с подходящи критерии и всички са избрали МГД, които са получили минимална оценка (обикновено 50 %) [31]. Всички управляващи органи в извадката са допуснали всяка МГД, която е подала валиден формуляр за кандидатстване (с няколко изключения, когато са подадени две кандидатури за една и съща област). По дефиниция МГД с ниски оценки са били много под нивото на компетентност и качество на стратегиите, което МГД са били способни да постигнат според управляващите. Например в един от регионите във Франция управляващият орган е избрал МГД, чиито кандидатури са били оценени като недостатъчно добри (вж. каре 18).

КАРЕ 18

ИЗБОР НА МГД ОТ УПРАВЛЯВАЩИЯ ОРГАН ВЪВ ФРАНЦИЯ

В поканата за представяне на предложения за проекти се предвижда комисията за подбор да избере между 10 и 12 МГД със среден бюджет от 1,5 милиона евро. От 18 кандидатури управляващият орган е определил 2 с високо качество, 8 със средно качество и 8 с недостатъчно добро качество. Управляващият орган е одобрил всичките 18 групи, вследствие на което средният бюджет на организация е намалял на 1,1 милиона евро.

90. При одита беше установено, че стратегиите на МГД по ос 4 са били слабо разработени, без конкретни цели и без ясна логика на интервенцията и в тях не е предвидено да се извършва мониторинг и оценка. След като са извършили оценка на стратегиите на МГД, малка част от държавите членки са изискали подобряване на идентифицираните слабости. В резултат на това МГД са получили значителни суми от бюджета на ЕС за изпълнението на слаби стратегии за седемгодишен период.

ОДОБРЯВАНЕ ОТ С ТРАНА НА КОМИСИЯТА НА ПРОГРАМИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ ЗА ПЕРИОДА 2007—2013 Г.

91. Ключовият момент, в който Комисията имаше възможност да определи как държавите членки да изпълняват мерките по ос 4, беше одобряването на националните и регионалните програми за развитие на селските райони. Комисията следва да гарантира установяването на необходимите условия за изпълнението на програмите и да избегне добре известните рискове за добавената стойност на подхода Leader.

Комисията не е пос тавила дос татъчно изисквания при одобря- ването на програмите за развитие на селските райони

92. Програмите за развитие на селските райони са важни документи, в които ос 4 заема малка част. При повечето от тях почти са липсвали конкретни подробности относно начина на изпълнение на подхода Leader. Държавите членки са разработили голяма част от разпоредбите във връзка с програма Leader едва след одобряването на програмите.

93. Комисията не е поставила достатъчно изисквания при одобряването на програмите за развитие на селските райони, което е довело до ситуацията, описана в точки 80—90. Комисията е одобрила програми, в които няма изискване за конкурентност при подбора на МГД (въпреки че това е постановено в регламента), които са ограничили дейностите на МГД до изпълнение на национални мерки (въпреки че в насоките на Комисията е указано, че МГД не трябва да следват вече фиксирани мерки), които не са имали конкретен план за въвеждане на иновации или сътрудничество между секторите (въпреки че според дадените от Комисията инструкции за оценяване иновациите трябва да бъдат приоритет), и които не са предвиждали извършването на мониторинг и оценка (въпреки че заключенията от междинната оценка на програма Leader+ показват, че тези два елемента трябва да бъдат включени в програмите от самото начало). Комисията не е направила оценка на ключови фактори по отношение на добавената стойност на подхода Leader, като например изискванията на държавите членки за състава и открития характер на МГД.

МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА ОТ СТРАНА НА КОМИСИЯТА И ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ

КОМИСИЯТА И ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НЕ МОГАТ ДА ДОКАЖАТ КАКВА Е ДОБАВЕНАТА СТОЙНОСТ, ПОЛУЧЕНА ОТ ПРИЛАГАНЕТО НА ПОДХОДА LEADER, И ВСЕ ОЩЕ НЕ СА ОЦЕНИЛИ СВЪРЗАНИТЕ С ТОВА ДОПЪЛНИТЕЛНИ РАЗХОДИ И РИСКОВЕ

МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА НА ЕФЕК ТИВНОС Т ТА НА ПОДХОДА LEADER

94. Комисията и държавите членки следва да използват системите за управление, проверките на МГД, показателите за мониторинг и годишните отчети, за да наблюдават изпълнението, резултатите и ефекта от програмите Leader. Този процес следва да се извършва не само за да се предприемат навременни действия, но и за да се предоставят достатъчни, надеждни и подходящи доказателства за оценка на програмите, както и за да се добие увереност относно ефективността и добавената стойност на подхода Leader.

МГД, държавите членки и Комисията са следили изпълнението на програмите Leader

95. Извършен е интензивен мониторинг на изпълнението на програмите Leader+. МГД и управляващите органи са документирали отпуснатата безвъзмездна финансова помощ и извършените плащания по всеки проект поотделно. Управляващите органи са изисквали от МГД да изготвят годишни отчети за изпълнението, в които се описват дейностите на МГД, и също така са събирали данни по показателите за мониторинг. Тези показатели включват предимно броя проекти и размера на отпуснатата финансова помощ, класифицирани по вид на бенефициента и област на разходите. Управляващите органи са представяли пред Комисията годишни доклади за изпълнението.

96. Всички управляващи органи са изготвили "междинна" оценка на Leader+ през 2003 г., а през 2005 г. са я актуализирали. Комисията е наела подизпълнител да състави синтезиран доклад.

…но няма дос татъчно доказателс тва за ефективнос т та на про- грамите Leader по отношение на осъществяването на целите на политиката за развитие на селските райони или извличането на добавена с тойнос т от подхода Leader

97. Въпреки цялата тази дейност липсват доказателства за резултатите и ефекта от изразходваните средства по програмите Leader върху развитието на селските райони, тъй като МГД не са оценявали и изготвяли отчети за осъществяването на целите на стратегията на местно ниво. Липсва информация за това дали (и до каква степен) програмите Leader са ограничили обезлюдяването в съответните области, дали са се увеличили възможностите за младите хора; дали местната икономика е станала по-разнообразна и т.н.

98. Отчасти изключение прави аспектът, свързан със създадените или запазените работни места по проектите Leader, който Комисията е насърчавала държавите членки да наблюдават по всички програми на структурните фондове. Палатата обаче установи, че използваните дефиниции са непоследователни и данните, които в повечето случаи не са били проверени от управляващите органи, не са надеждни и правдоподобни.

99. Оценките от 2003 г. са извършени, преди повечето МГД да започнат изпълнението на програмите Leader, а актуализациите са направени преди изразходването на значителни средства. Много въпроси в оценката не са получили отговор или са разчитали на мненията на бенефициерите на програмата.

100. Липсата (или ненадеждността) на данните затруднява оценката на ефективността на програмите Leader по отношение на развитието на селските райони, както сами по себе си, така и спрямо ефективността на други механизми за постигане на резултатите (например общите програми).

101. Потенциалната добавена стойност на подхода Leader не се състои само в резултати и последици от реални продукти и услуги (проектите, осъществени с безвъзмездна финансова помощ от програмите Leader). Постигнатото чрез прилагането на подхода отдолу нагоре участие на местната общност може да има и по-нематериални последици, като например "изграждане на капацитет" и "овластяване на местното население". Според стратегическите насоки за ос 4 програмите Leader следва да "играят важна роля в хоризонталния приоритет за подобряване на управлението".

102. Потенциалът на подхода Leader да оказва такова влияние става виден в примери от публикациите на добрите практики, оценките и различните проучвания, направени от звената за контакт. Липсва обаче систематично наблюдение и отчитане на постиженията на МГД в тези области, така че примерите остават единични случаи. При отсъствието на надеждни и подходящи доказателства извършените оценки не могат да докажат постоянството и мащаба на влиянието на подхода Leader.

МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА НА РАЗХОДИТЕ И РИСКОВЕТЕ

103. Мониторингът и оценката също следва да предоставят надеждни доказателства и оценки на разходите и рисковете, свързани с прилагането на подхода Leader.

Комисията и държавите членки не са извършвали мониторинг и оценки на свързаните с програмите допълнителни разходи и рискове

104. Във връзка с идентифицираните слабости в годишния доклад на Палатата за 2000 г. Комисията отговори, че повечето от тях се дължат на рискове, присъщи за децентрализирана програма като Leader, и че "Комисията и държавите членки съзнават тези рискове, когато извършват мониторинг на програмите и проверяват дали тяхното изпълнение е съобразено с принципите на доброто финансово управление".

105. Комисията проверява дали се спазват регламентите и може да предложи финансови корекции. Проверките, извършени през периода на Leader+, обхващат програмите в Португалия и Франция през 2005 г. Службите на Комисията са констатирали, че не са установени критерии за подбор на проекти, че процедурите, свързани с конфликтите на интереси, са неадекватни и МГД са вземали решения без "двоен кворум", както и че МГД не са въвели процедури, чрез които да се проверява дали разходите по предложените проекти са разумни. Комисията е отправила препоръки към съответните държави членки, но не е счела за необходимо да предложи налагане на финансови корекции [32]. Службите на Комисията също така са направили проверки дали изплащането на безвъзмездна финансова помощ със задна дата и размерът на изплатената финансова помощ са в съответствие с регламентите, но не са извършили проверка относно ефекта на инертна печалба или ефикасността на разходите, които не са обхванати в проверките.

106. Извършените от Комисията проверки потвърждават рисковете, идентифицирани в годишния доклад на Палатата за 2000 г. (както и при настоящия одит), но тези проверки не служат като основа за установяване на мащаба и последствията от тези рискове в засегнатите държави членки или на ниво ЕС [33].

107. Извършените от държавите членки проверки на дейността на МГД (обхванали най-малко 5 % от разходите по програма Leader+) дават възможност за оценка и отчитане на мащаба на рисковете за доброто финансово управление. С няколко изключения в някои държави членки, проверките не са обхващали аспектите безпристрастност и прозрачност на процедурите на МГД за подбор на проекти, обосноваване и документиране на процеса на оценяване на предложенията за проекти, протоколи от гласуванията, правилно прилагане на политиката по отношение на конфликтите на интереси.

108. Държавите членки не са използвали системите си за управление или годишните отчети за изпълнението на МГД, за да извършват мониторинг на безпристрастността и прозрачността на процеса за вземане на решения на МГД, съотношението на безвъзмездната финансова помощ, отпускана на членовете на МГД, ефективността на отпусканата финансова помощ и ефективността на процесите и оперативните разходи на МГД. Във Франция управляващият орган е извършвал мониторинг на дейностите на МГД чрез наблюдение на заседанията на МГД, но очевидно не е осъдил практики като представяне на собствени проекти от страна на членовете на МГД, отпускане със задна дата на безвъзмездна финансова помощ за проекти и увеличаване на размера на полагаемата финансовата помощ с цел изразходване на бюджета (вж. например точка 55).

109. В случаите, когато отделни МГД са разпитвали проектни ръководители, получената информация показва, че ефектът на инертна печалба представлява съществен риск [34]. Оценките на ниво ЕС не предоставят информация относно ефекта на инертна печалба или размера на отпусканата със задна дата безвъзмездна финансова помощ [35].

110. Също така, що се отнася до безпристрастността и прозрачността на процедурите на МГД, оценките сочат, че съществуват проблеми по отношение на обективния подбор на проекти, например, но не дават информация за мащаба и отражението на подобни слабости (вж. каре 19).

КАРЕ 19

ОТКЪС ОТ СИНТЕЗИРАНИТЕ ДОКЛАДИ ЗА МЕЖДИННА ОЦЕНКА НА ПРОГРАМА LEADER+

"Небалансирано партньорство или небалансирани властови отношения в рамките на МГД могат да доведат до неподходящ избор на проекти, обикновено в полза на институциите от публичния сектор. Съставът на МГД често е небалансиран и институционалният сектор има надмощие."

"Информацията в докладите [за оценка] и в разгледаните отделни случаи обикновено се съсредоточава върху въпроси като бюрократичността, отношенията между управляващите органи и МГД, финансирането и недостатъчната автономност на ниво МГД. По-основните управленски въпроси като структури, управленски системи, планиране и контрол на ниво МГД не са подчертани в докладите. Отговорите на въпросите за оценка също въобще не споменават ролята на [комисиите за вземане на решения] в управлението на програмата."

111. Както вече беше отбелязано в точки 64—71, информацията за оперативните разходи по програмите Leader е несъпоставима, ненадеждна и най-вече непълна, тъй като в някои държави членки голяма част от функциите са изпълнявани от управляващите органи. В оценките се съобщава за "прекалената бюрократичност" на програмата Leader+ [36], но не се прави оценка на разходите. Поради тази причина не може да се определи ефективността на подхода Leader.

МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА ПРЕ З ПЕРИОДА 2007—2013 Г.

112. Комисията и държавите членки следва да се поучат от предишните три програми Leader, за да гарантират, че за периода 2007—2013 г. ще се извършва ефикасен и ефективен мониторинг и оценка на подхода Leader.

Изпълнението на ос 4 започна, без да са въведени основни елементи на сис темите за мониторинг и оценка

113. В синтезирания доклад за междинна оценка на програма Leader+ силно се препоръчва подобряването на системите за мониторинг и оценка и тяхното въвеждане в началото на програмния период 2007—2013 г. [37] Комисията създаде обща рамка за мониторинг и оценка на програмите за развитие на селските райони. Това постави някои конкретни въпроси относно оценката на добавената стойност на Leader, подобряването на управлението и ефективността, но намали специфичните за програмите Leader показатели за мониторинг, сведени до броя на МГД и населението в районите, в които се прилага подходът Leader. Комисията разглежда тези показатели като основни показатели за измерване на нивото на управление. Общата рамка за мониторинг и оценка даде възможност на управляващите органи да разработят допълнителни показатели, но нито един от одитираните управляващи органи не е разработил подобни показатели за Leader. Освен това нито една от одитираните МГД или управляващи органи не са въвели разпоредби за събиране и докладване на информацията, свързана с разходите, рисковете, ефективността и добавената стойност на подхода Leader.

114. Като използва Европейската мрежа за оценка на развитието на селските райони Комисията създаде тематична работна група по въпросите на програма Leader в края на 2009 г. По-специално тази група разглежда трудностите, пред които се изправят държавите членки, както и опасенията, че икономическите оценки и показателите на общата рамка за мониторинг и оценка няма да успеят правилно да оценят въздействието от програма Leader; значителните предизвикателства, дължащи се на местния характер на програмата; съществените трудности в метода за оценяване на управлението, участието и капацитета на местните общности, както и проблемите за предоставяне на точни статистически данни за оценяване на ползите от Leader. В средата на 2010 г. групата изготви проект за работен документ относно определянето на въздействието от програма Leader. Въпреки това резултатите от работата на тази работна група идват твърде късно за междинните оценки (които трябва да са приключени през 2010 г.), а възможностите за оценка на ос 4 ще бъдат ограничени, тъй като необходимата информация не се събира или отчита на ниво МГД (вж. точка 113).

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

МГД СА ПРИЛОЖИЛИ КОМПОНЕНТИТЕ НА ПОДХОДА LEADER ПО НАЧИНИ, КОИТО ОГРАНИЧАВАТ ПОТЕНЦИАЛА ЗА ПОЛУЧАВАНЕ НА ДОБАВЕНА СТОЙНОСТ ОТ КОМПОНЕНТИТЕ НА LEADER, ВЪПРЕКИ ЧЕ ПАЛАТАТА УСТАНОВИ ПРИМЕРИ НА ДОБРИ ПРАКТИКИ

115. Одитираните МГД са осъществили около 1000 проекта през периода на изпълнение на програмата Leader+, от които са се облагодетелствали съответните местни предприятия и общности. Програмата Leader обаче е нещо повече от това — тя следва да има по-голяма добавена стойност в сравнение с традиционните програми, тъй като следва специфичен подход. Ако основните стъпки на подхода Leader не се следват изцяло, потенциалната му добавена стойност не би могла да се реализира.

116. Прилагането на подхода "отдолу нагоре" е било ограничено в МГД, които са предоставили по-голямата част от безвъзмездната финансова помощ на членуващите в тях организации. Потенциалът за добавена стойност, която може да се получи при партньорство, не е бил реализиран в МГД, където процесът на вземане на решения е ръководен от местните органи. Малък брой МГД са успели да покажат, че при стратегиите или проектите им са налице иновации или има взаимодействие между различните сектори. Въпреки това се срещат примери, в които МГД наистина са успели да ангажират местната общност и са инициирали успешни местни проекти чрез своите дейности за насърчаване на развитието на съответните области.

117. Местните стратегии следва да бъдат в основата на подхода Leader, като оправдават съществуването на партньорства и обещават да извлекат добавена стойност чрез решения, насочени към осъществяване на целите на развитието на селските райони на местно ниво. На практика стратегиите са били като цяло неадекватни и са служили почти единствено за кандидатстване за финансиране от страна на управляващия орган. Нито една МГД не е извършвала мониторинг и не е отчитала своите резултати по отношение на изпълнението на заложените в стратегията цели.

МГД НЕ СА ОТЧЕЛИ ДОСТАТЪЧНО ДОБРЕ НУЖДАТА ОТ ЕФИКАСНО ИЗПОЛЗВАНЕ НА РЕСУРСИТЕ И ОБЕКТИВНИ И ПРОЗРАЧНИ ПРОЦЕДУРИ

118. МГД не са разгледали достатъчно сериозно необходимостта от прозрачност, документиране на оценките на проектите и на решенията и процедурите за техния подбор с цел да се избегнат всички рискове от пряк и косвен конфликт на интереси. Това не само увеличава рисковете решенията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ да се вземат, без да се обръща нужното внимание на ефективността, но също така води до риск по отношение на репутацията на ЕС. Наблюдаваните практики в някои МГД, като например решенията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, които се вземат от шепа хора в полза на собствените им организации, могат да имат отрицателен ефект върху местното управление, вместо да го подобрят.

119. МГД не са се стремили към ефективност, особено по отношение на отпускането на безвъзмездна финансова помощ за проекти, които вече са били в процес на изпълнение или дори приключени преди вземането на решение за отпускане на тази помощ. В някои случаи тяхната цел изглежда е била по-скоро да се изразходват възможно най-много средства, а не да се постигнат възможно най-добри резултати.

120. Разходите за изпълнение на програмите Leader са съществени, което се дължи на наличието на допълнително изпълнителско ниво — до една трета от бюджета на МГД в допълнение към разходите на управляващите органи и разплащателните агенции за обработка на документи, мониторинг и контрол. Негъвкавите процедури, дори и за много малки проекти, и закъсненията са ограничили ефективността, въпреки че в голяма степен те са следствие от изискванията на държавите членки.

КОМИСИЯТА И ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НЕ СА ПОСТАВИЛИ ДОСТАТЪЧНО ИЗИСКВАНИЯ И НОСЯТ ИЗВЕСТНА ОТГОВОРНОСТ, ЗАЕДНО С МГД, ЗА НАМАЛЯВАНЕТО НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДОБАВЕНА СТОЙНОСТ НА ПОДХОДА LEADER. ТЕ НЕ СА ПРЕДПРИЕЛИ НЕОБХОДИМИТЕ ДЕЙСТВИЯ ЗА ОГРАНИЧАВАНЕ НА РАЗХОДИТЕ И РИСКОВЕТЕ

121. МГД носят главната отговорност за извличането на добавената стойност на подхода Leader и за доброто финансово управление, но рисковете са добре известни. Комисията и държавите членки си поделят отговорността за наблюдението на дейността на МГД и гарантирането, че те следват подхода Leader и систематично постигат най-високите стандарти на доброто финансово управление. Слабите резултати в тези аспекти не бива да се толерират, дори в държавите членки, прилагащи програмите Leader за първи път, тъй като трябва да се отчита опитът, придобит през предходните програмни периоди.

122. Десет години след предишния одит на програмите Leader, извършен от Палатата, бяха констатирани същите сериозни слабости. Комисията отговори на констатациите и оценките, представени от Палатата в нейния годишен доклад за 2000 г. с "насърчаване", насоки и препоръки към държавите членки. Това не е довело до резултат.

ПРЕПОРЪКА 1

С оглед на все още съществуващите недостатъци Комисията следва да гарантира, че законодателството е достатъчно ясно по отношение на изискванията, специфични за програмите Leader. Няколко прости изисквания на ниво ЕС могат да заменят необходимостта от различни правила за прилагане на програмно ниво, да опростят процедурите, да наложат по-голяма съгласуваност и да установят ясни стандарти за контрол в следните области:

a) Изключване на проекти, стартирали преди вземането на решение за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, за да се елиминира един сериозен риск по отношение на ефикасността (инертна печалба);

б) Подбор на проекти от страна на МГД, който да се базира на документирани оценки, демонстриращи адекватността и справедливостта на решенията спрямо последователни и уместни критерии;

в) Правила, с които да се гарантира, че партньорствата не се доминират от местните органи по време на заседанията за подбор на проекти.

Освен това държавите членки следва да осигурят въвеждането на ефективни процедури за отстраняване на слабостите, идентифицирани в настоящия доклад, както и да следят за правилното прилагане на тези процедури.

123. Комисията и държавите членки са толерирали липсата на ефективни процедури от страна на МГД за предотвратяване на конфликти на интереси. Констатираните слабости засилват риска членовете на МГД да са повлияли пряко или косвено на вземаните решения, което да е довело до неефективно и неефикасно използване на бюджета на ЕС.

ПРЕПОРЪКА 2

Финансовият регламент забранява всички действия, които биха могли да доведат до конфликт на интереси. За тази цел Комисията и държавите членки следва да осигуряват ефективна защита и да проверява