Специален доклад Укрепване на 
административния  
капацитет в Черна гора —  
наблюдава се напредък,  
но в много основни  
области са необходими  
по-добри резултатиBG 2016  № 20
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел. +352 4398-1
За запитвания:  eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт:  eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в  интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.
Print ISBN 978-92-872-5617-1 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/454518 QJ-AB-16-021-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-5652-2 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/972554 QJ-AB-16-021-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-5608-9 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/95794 QJ-AB-16-021-BG-E
© Европейски съюз, 2016 г.
Възпроизвеждането е  разрешено при посочване на източника.
Укрепване на  
административния  
капацитет в Черна гора —  
наблюдава се напредък,  
но в много основни  
области са необходими  
по-добри резултати
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2016  № 20
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответстви -
ето по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че 
те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем 
приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III с ръководител Karel Pinxten, член на ЕСП. Този 
състав е специализиран в областите на разходи, свързани с външните дейности. Одитът беше ръководен от члена на 
ЕСП Hans Gustaf Wessberg със съдействието на Peter Eklund — ръководител на неговия кабинет; Emmanuel-Douglas 
Hellinakis — аташе в кабинета, Torielle Perreur-Lloyd — ръководител на одитната задача, Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez 
Infante, Aurelia Petliza — одитори.
От ляво надясно:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund, S. Girard.

03
 Съдържание
Точки
 Съкращения и акроними
I—X  Кратко изложение
1—10  Въведение
1—3  Пътят на Черна гора към интеграция в ЕС
4—10  Предприсъединителна помощ от ЕС
11—15  Обхват и подход на одита
16—40  Констатации и оценки
16—20  Част I — Одитираните проекти отговарят на нуждите за административен капацитет 
и в повечето случаи са добре координирани с други проекти на ИПП и с донорски 
интервенции
17 Проектите отговарят на нуждите за изграждане на капацитет
18—20  Координацията между проектите и с други интервенции е предимно добра
21—28  Част II — Неправилното използване на предоставените крайни продукти и услуги 
е намалило ефективността на някои от одитираните проекти
22—24  Като цяло проектите са довели до предоставяне на крайни продукти и услуги, но те невинаги са били 
използвани от бенефициентите и невинаги са били проследявани от органите на Черна гора
25—28  Липсва достатъчно информация, която да показва напредъка в процеса на укрепване на 
административния капацитет във времето
29—40  Част III — Комисията използва своите нефинансови средства, за да подкрепи ефективно 
процеса на реформа, но основни въпроси остават неразрешени
31—33  Механизмите за политически диалог на Споразумение за стабилизиране и асоцииране (ССА) 
функционират добре
34—37  Липсва яснота по отношение на използването на инструментите за насърчаване на реформата, 
предоставени в контекста на преговорите за присъединяване
38—40  Потенциалът за използване на децентрализирано управление за укрепване на административния 
капацитет все още не е разгърнат изцяло
04 Съдържание 
41—47  Заключения и препоръки
 Приложение I — Основни дати в отношенията между ЕС и Черна гора
 Приложение II  — Одитирани проекти
 Отговори на Комисията
05
 Съкращения и акроними
ДОИ : Държавна одитна институция
ИПП : Инструмент за предприсъединителна помощ
МПК : Междуправителствена конференция
ОГО : Организации на гражданското общество
СА: Стабилизиране и асоцииране
ССА : Споразумение за стабилизиране и асоцииране
ACA : Агенция за борба с корупцията
CPCol : Комисия за предотвратяване на конфликт на интереси
DACI : Дирекция за инициатива за борба срещу корупцията
ECAA : Общоевропейско авиационно пространство
EPA : Агенция за опазване на околната среда
IRM : Управление на риска във връзка с интегритета
PAR : Реформа на публичната администрация
ReSPA : Регионална школа по публична администрация
06
 Кратко изложение
I
От обявяването на нейната независимост през 2006 г. Черна гора върви по пътя към европейската интеграция. 
През 2010 г. тя става страна кандидатка за членство в ЕС, а през юни 2012 г. Съветът приема рамка за преговори, 
след която започват преговори за присъединяване. До края на 2015 г. са отворени 22 от 35 преговорни глави, а две 
от тях са временно затворени.
II
Комисията помага на Черна гора да изгради институции и да засили административния капацитет с цел подпо -
магане на прехода на страната към демокрация и икономическо развитие. Предприсъединителната помощ на ЕС 
е финансова — в рамките на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП), и нефинансова — чрез механи -
змите за политически диалог.
III
През периода 2007—2013 г. ЕС отпуска на Черна гора 235,7 млн. евро финансова помощ, за да помогне на страната 
да се подготви за присъединяване. 76 % от тази сума са договорени до края на 2015 г. За периода 2014—2020 г. 
индикативните финансови средства по ИПП за страната възлизат на 270,5 млн. евро. Страната също така има дос -
тъп до програми и проекти, финансирани по програми с няколко бенефициенти, които обхващат целия регион на 
Западните Балкани и Турция.
IV
Сметната палата одитира 19 проекта в три основни сектора на помощта по ИПП I (2007—2013 г.): реформа на 
публичната администрация (13 проекта), транспорт (3 проекта) и околна среда (3 проекта). 15 от тези проекти са 
финансирани чрез помощта за Черна гора, а останалите 4 — с регионална помощ. Освен това Сметната палата 
разгледа механизмите за политически диалог, установени в рамките на Споразумението за стабилизиране и асо -
цииране и на процеса на преговори за присъединяване.
V
Целта на одита беше да направи оценка дали предприсъединителната финансова и нефинансова помощ на ЕС 
през периода 2007—2013 г. ефективно е допринесла за укрепване на административния капацитет в Черна гора. 
Сметната палата достигна до заключението, че въпреки отбелязания бавен напредък в няколко ключови области, 
предприсъединителната помощ на ЕС е помогнала за укрепване на административния капацитет в Черна гора. За 
12 от 19-те проекта, финансирани по ИПП, които Сметната палата одитира, ефективността на подкрепата е смек -
чена от факта, че някои от крайните продукти и услуги за изграждане на капацитет не са използвани изцяло или 
не са проследени от органите на Черна гора. При по-голямата част от одитираните от Сметната палата проекти не 
е било определено ясно изискване за националните органи за проследяване на инвестициите на ИПП и възполз -
ване от тях.
VI
Одитираните проекти като цяло са довели до предоставяне на планираните крайни продукти и услуги, които 
отговарят на важни нужди от капацитет, например като успешно подпомагат законодателни промени и създаване 
на институции, и като предоставят обучение. Проектите в повечето случаи са добре координирани и вземат под 
внимание дейността на други донори. Сметната палата обаче откри случаи на дублиране и други случаи, при които 
може да бъде подобрено споделянето на информация между проекти по ИПП, изпълнявани само в Черна гора, 
и регионални проекти (с няколко бенефициента), които обхващат няколко страни в етап на предприсъединяване.
Кратко изложение 07
VII
Също така беше установено, че въпреки че Комисията извършва мониторинг на напредъка на страната за укреп -
ване на административния капацитет, оценката е качествена и са проверени различните части на публичната 
администрация. Това затруднява сравнението на подобренията в различните моменти. Комисията започна публи -
куването на нови данни през 2015 г., но все още е прекалено рано за извършване на оценка от страна на Сметната 
палата.
VIII
Механизмите за политически диалог действат добре, но във важните области на реформата на публичната админи -
страция, околната среда и борбата с корупцията, резултатите се постигат бавно. Одиторите забелязаха, че ограни -
ченият напредък в ключови области често се дължи на слаба ангажираност с реформата на националните органи, 
въпреки предприсъединителната помощ на ЕС. Комисията притежава инструменти за насърчаване на реформата, 
включително клаузата за цялостния баланс. Невинаги е ясно дали и как този инструмент ще бъде препоръчван или 
използван ако новите закони и институции, подкрепяни от ЕС, не доведат до резултати в ключови области като 
борбата с корупцията.
IX
Комисията децентрализира управлението на 12 % от фондовете на ИПП I към органите на Черна гора. Сметната 
палата отбеляза, че децентрализираният вид управление на фондовете на ЕС представлява потенциално полезен 
инструмент за укрепване на административния капацитет чрез трансфер на знания, а това не е напълно постигнато 
при ИПП I.
X
Сметната палата отправя редица препоръки за укрепване на административния капацитет.
08
 Въведение
1 По време на одита следните 
шест държави влизат 
в Западните Балкани: 
Албания, Босна 
и Херцеговина, бившата 
югославска република 
Македония, Косово*, Черна 
гора и Сърбия.
* Това название не засяга 
позициите по отношение на 
статута и е съобразено 
с Резолюция 1244 на Съвета 
за сигурност на ООН 
и становището на 
Международния съд 
относно обявяването на 
независимост от страна на 
Косово.
2 Пак там.
3 Преброяване от 2011 г. Вж. 
„Черна гора в цифри“ от 
Статистическата служба на 
Черна гора, 2013 г.
4 Споразумението за 
стабилизиране 
и асоцииране влиза в сила 
през 2010 г.
5 Това е глава 25, която 
обхваща Науката и научните 
изследвания. Тя също 
е временно затворена през 
същата година.
6 Всяка глава е свързана 
с област на политика от 
законодателството на ЕС.Пътят на Черна гора към интеграция в ЕС
01 
Черна гора е малка планинска държава в Западните Балкани.1 Тя граничи на 
югозапад с Адриатическо море, с Хърватия на запад, с Босна и Херцеговина 
на северозапад, със Сърбия на североизток, с Косово*2 на изток и с Албания 
на югоизток. Подгорица е нейната столица и най-голям град. Населението от 
625 266 души се състои от следните етнически групи: черногорци — 44,98 %, 
сърби — 28,73 %, босненци — 8,65 %, албанци — 4,91 % и други — 12,72 %3.
02 
От момента на обявяване на нейната независимост през 2006 г. Черна гора 
напредва по пътя към присъединяване към ЕС. През 2007 г. държавата подпис -
ва Споразумението за стабилизиране и асоцииране с ЕС4, а през 2010 г. Съветът 
и ` дава статут на страна кандидатка за членство в ЕС. През юни 2012 г. Съветът 
приема рамка за преговори и преговорите за присъединяване стартират. През 
същата година е отворена първата преговорна глава.5 До края на 2015 г. са от -
ворени 22 от 35 глави6, а две от тях са временно затворени. Вж. приложение I  за 
хронологията на интегриране в ЕС на Черна гора.
03 
Въпреки твърдения за изборни измами и парламентарен бойкот от някои опози -
ционни партии Черна гора остава стабилна през годините след стартирането на 
преговорите за присъединяване. Въпреки че се сблъсква с подобна належаща 
нужда от реформи, както и останалата част от региона на Западните Балкани, 
например за публичната администрация и за справяне с корупцията, Черна гора 
понастоящем е считана за най-напреднала в процеса за присъединяване.
09 Въведение 
7 ИПП е създаден с Регламент 
(EO) № 1085/2006 на Съвета 
от 17 юли 2006 година за 
създаване на Инструмент за 
предприсъединителна 
помощ (ИПП) (OВ L 210, 
31.7.2006 г., стр. 82) 
и Регламент (ЕО) № 718/2007 
на Комисията от 12 юни 
2007 година за прилагане на 
Регламент (ЕО) № 1085/2006 
на Съвета за създаване на 
Инструмент за 
предприсъединителна 
помощ (ИПП) (OВ L 170, 
29.6.2007 г., стр. 1).
8 Общият размер на 
отпуснатите средства по 
ИПП I за периода 2007—
2013 г. е 10 млрд. евро.
9 Критериите от Копенхаген, 
приети от Европейския 
съвет през юни 1993 г., се 
състоят от:
 а) Политически критерии — 
стабилност на институциите, 
които гарантират 
демокрация, върховенство 
на закона, правата на човека, 
зачитане и защита на 
малцинствата;
 б) Икономически 
критерии — съществуването 
на функционираща пазарна 
икономика, както 
и капацитет за справяне 
с конкурентния натиск 
и пазарните сили в ЕС;
 в) Способност да се поемат 
задълженията, които 
произтичат от членството, 
включително строго 
придържане към целите на 
политическия, 
икономически и паричен 
съюз.Предприсъединителна помощ от ЕС
04 
От 2007 г. Черна гора получава финансова помощ от ЕС по Инструмента за 
предприсъединителна помощ7. Отпуснатите 235,7 млн. евро по ИПП I за периода 
2007—2013 г.8 могат да бъдат представени в различните сектори по следния 
начин:
05 
Целта на финансирането по ИПП I е да се окаже подкрепа на превръщането на 
Черна гора в демократична и икономически стабилна държава по пътя към евро -
пейската интеграция. Комисията използва финансирането по ИПП I за оказване 
на помощ на Черна гора за изграждане на институции и за укрепване на админи -
стративния капацитет, както и за насърчаване на икономическото и социалното 
развитие при усилията на страната за спазване на критериите от Копенхаген9. 
До края на 2015 г. са договорени 76 % от средствата по ИПП I, а 87 % от тях са 
изплатени. Таблица 1Помощ от ИПП за Черна гора за периода 2007—2013 г. 
(в млн. евро)
СекторОбщо разпределение по 
секториПроцент
Реформа на публичната администрация 45,6 19 %
Околна среда и изменение на климата 35,3 15 %
Трансгранично сътрудничество 30,3 13 %
Транспорт 30,0 13 %
Правосъдие и вътрешни работи 25,5 11 %
Ad hoc мерки 25,0 11 %
Земеделие и развитие на селските 
райони22,5 9 %
Социално развитие 21,5 9 %
ОБЩО за 2007—2013 г. 235,7 100  %
Източник: Европейска комисия.
10 Въведение 
10 Бюджетната подкрепа се 
състои от директни 
финансови трансфери към 
държавната хазна на 
страната партньор, които 
зависят от изпълнението от 
критерии за допустимост 
(добре определена 
стратегия, стабилна 
макроикономическа рамка, 
добро управление на 
публичните финанси или 
надеждна програма за 
неговото подобряване, 
както и прозрачност 
и надзор на бюджета) и от 
политически диалог, оценка 
на изпълнението 
и изграждане на капацитет.06 
ИПП II продължава дейността на ИПП I и определя нова рамка за предприсъеди -
нителна помощ за периода 2014—2020 г. с индикативна отпусната сума в размер 
на 270,5 млн. евро. Проектите по ИПП II са насочени към структурната реформа 
в сектори, които обхващат ключови области от стратегията на ЕС за разширя -
ване, като демокрация и управление, върховенство на закона, устойчив растеж 
и конкурентоспособност.
07 
ЕС предоставя също така предприсъединителна помощ на регионално ниво под 
формата на проекти с няколко бенефициента (няколко държави) и програми, 
които обхващат целите Западни Балкани и Турция. Регионалните отпуснати сред -
ства за ИПП I са 1,357 млрд. евро, а за ИПП II — 2,959 млрд. евро.
08 
Предприсъединителната помощ на ЕС се основава на стратегически документи 
като Споразумението за стабилизиране и асоцииране, годишната стратегия в об -
ластта на разширяването и годишните доклади за напредъка, приети от Коми -
сията за страната. Те са отразени в многогодишните индикативни документи за 
планиране до 2013 г. и понастоящем са включени в индикативните стратегически 
документи. Годишните или многогодишните програми се приемат от Комисията 
след консултация със страните бенефициенти и с други заинтересовани страни.
09 
Комисията е изпълнявала проекти на ЕС в Черна гора предимно пряко при 
централизирано управление. В края на ИПП I тя децентрализира управлението 
на програмите за развитие на човешките ресурси и регионално развитие към 
националните органи, но продължава да поема отговорност за тези средства 
и да извършва проверки на операциите. При ИПП II Комисията продължава да 
използва комбинация от централизирано и децентрализирано управление, кои -
то понастоящем се наричат „пряко и непряко управление“, допълнено от други 
условия за изпълнение като секторна бюджетна подкрепа10.
10 
Комисията прави оценка на напредъка на Черна гора за предходните дванадесет 
месеца чрез Пакета относно разширяването и годишните доклади за напредъка. 
До 2014 г. годишният стратегически документ включен в пакета относно разши -
ряването определя настоящите постижения и основните предизвикателства 
за следващите дванадесет месеца, в т.ч. конкретни заключения и препоръки. 
През 2015 г. стратегическият документ включва преглед на предизвикателствата 
за по-дълъг период, който обхваща останалата част от мандата на настоящата 
Комисия.
11
 Обхват и подход на одита
11 
Целта на одита беше да направи оценка дали предприсъединителната помощ 
на ЕС през периода 2007—2013 г. ефективно е допринесла за укрепването на 
административния капацитет в Черна гора. Обхватът включва финансова помощ 
(проекти, финансирани по ИПП) и нефинансова помощ (механизми за политиче -
ски диалог между ЕС и Черна гора).
12 
Одитът разгледа три основни въпроса:
а) Одитираните проекти отговорили ли са на нуждите от укрепване на админи -
стративния капацитет?
 За да отговори на този въпрос Сметната палата разгледа дали одитираните 
проекти са планирани да отговорят на нуждите на административния капа -
цитет, определени от Комисията и от националните органи като важни, както 
и дали проектите са добре координирани с други проекти на ИПП и с интер -
венциите на други донори.
б) Одитираните проекти постигнали ли са резултати по отношение на укрепва -
нето на административния капацитет?
 За да отговори на този въпрос Сметната палата разгледа дали одитираните 
проекти са довели до предоставянето на очакваните крайни продукти и ус -
луги, свързани с изграждане на капацитет, както и дали тези крайни про -
дукти и услуги са използвани и проследени от националните органи. В слу -
чаите, когато крайните продукти и услуги не са използвани или проследени, 
Сметната палата изследва какви са основните причини за това. Тя разгледа 
също така оценката на Комисията на ефективността на подкрепата на ЕС за 
подобряване на административния капацитет.
в) Използвала ли е Комисията ефективно нефинансова помощ за подобряване 
на административния капацитет?
 За да отговори на този въпрос Сметната палата провери как Комисията 
е използвала механизмите за политически диалог, създадени чрез Споразу -
мението за стабилизиране и асоцииране и преговорите за присъединяване. 
Тя разгледа също така начина, по който Комисията е използвала наличните 
лостови механизми, за да постигне активен ангажимент за реформа от стра -
на на националните органи. На последно място Сметната палата използва 
потенциала за трансфер на капацитет, като насърчи разпространението на 
добри практики, развити при децентрализирания начин на управление на 
средствата по ИПП.
12 Обхват и подход на одита 
11 Сметната палата разгледа 
ИПП I, защото по време на 
одита все още не се 
изпълняваха проекти по 
ИПП II.
12 Допустимите за 
подпомагане по ИПП 
държави включват 
Западните Балкани и Турция. 
Тези програми и проекти се 
наричат също така 
„регионални“ или „на 
няколко държави“. Общият 
размер на отпуснатите 
средства по ИПП I за 
програми и проекти 
с няколко бенефициента 
възлиза на 1,137 млрд. евро.13 
Одиторите се фокусираха върху три сектора, важни за интеграцията на Черна 
гора в ЕС — реформата на публичната администрация, транспорта и околната 
среда. Те включват 47 % от общия размер на отпуснатата за Черна гора помощ 
по ИПП I11, както е показано в  таблица 1 . Освен това Сметната палата провери 
проекти, насочени към изграждане на капацитета на публичната администрация, 
финансирани от регионалните средства на ИПП (с няколко бенефициента), които 
също така осигуряват подпомагане за други държави, допустими за подпомагане 
по ИПП12. Тъй като всички тези области на подпомагане също така са включе -
ни в обхвата на ИПП II (2014—2020 г.), Комисията може да вземе под внимание 
констатациите и препоръките на настоящия доклад при изпълнението на ИПП II 
и при изготвянето на планираната за 2017 г. средносрочна оценка на ИПП II.
14 
Сметната палата разгледа извадка от 19 проекта. В сектора на реформата на пуб -
личната администрация одиторите подбраха 13 проекта с фокус върху общест -
вените поръчки, борбата срещу корупцията, вътрешния контрол, външния одит, 
местното самоуправление и Регионалната школа по публична администрация 
(ReSPA). В сектора на транспорта одиторите избраха 3 проекта, насочени към 
гражданското въздухоплаване, дирекцията за железопътен транспорт и пътно 
строителство. В сектора на околната среда одиторите избраха 3 проекта, насо -
чени към управление от централни служби, комунални услуги и управление на 
отпадъците. 15 проекта от извадката са финансирани от отпуснатите за държа -
вата Черна гора помощи, а останалите четири — от регионалните помощи. Вж. 
приложение II  за подробна информация относно избраните проекти.
15 
Одитът включи анализ на документи, както и интервюта с представители на 
Комисията и националните органи. Одиторите също така се консултираха с други 
заинтересовани страни като организации на гражданското общество и донорски 
организации. Беше използвана информация, съдържаща се в проектни и про -
грамни документи, оценки и анализи на ИПП I и на страната, както и годишните 
доклади на Комисията за напредъка и резолюции на бюджетния орган.
13
 Констатации и оценки
Част I — Одитираните проекти отговарят на 
нуждите за административен капацитет 
и в повечето случаи са добре координирани с други 
проекти на ИПП и с донорски интервенции
16 
За да допринесат ефективно за укрепване на административния капацитет на 
публичната администрация на Черна гора, проектите по ИПП следва да отгова -
рят на основните нужди за капацитет, установени от Комисията и от Черна гора. 
Сметната палата очакваше да види добра координация между проектите по ИПП 
и предоставената от други донори помощ, например за да се избегне припокри -
ване. Новите проекти по ИПП следва да бъдат изградени на резултатите, постиг -
нати от предходни дейности, финансирани от ЕС.
Проектите отговарят на нуждите за изграждане на 
капацитет
17 
Сметната палата провери многогодишната индикативна финансова рамка на Ко -
мисията и документа за многогодишно индикативно планиране, в които са опре -
делени основните области на подкрепа и цели на ЕС, финансовите споразумения 
на избраните проекти, в които са описани техните специфични цели, и национал -
ните стратегически документи. Всички тези документи сочат към необходимост -
та да се засили административния капацитет. Сметната палата извърши оценка 
на това дали одитираните проекти са насочени към една или повече нужди за 
капацитет, упоменати в тези документи. Установено беше, че всички 19 проекта 
са планирани с цел да отговорят на установените нужди за административен 
капацитет. В  таблица 2  са представени целите за изграждане на капацитета на 
одитираните проекти.
14 Констатации и оценки Таблица 2По какъв начин моделът на одитираните проекти отговаря на нужди от 
административен капацитет
Област Проекти Цели за изграждане на капацитет
Обществени поръчки 1, 2, 3 ο Подобряване на законодателството и на капацитета на възлагащите органи чрез засилване на капаци -
тета на органа за обществени поръчки
 ο Предлагане на обучение и организиране на програма за сертифициране
Корупция 4, 5 ο Изграждане на капацитет в институциите, свързани с предотвратяването на корупция
 ο изграждане на капацитет за борба с корупцията на местно равнище, вкл. организации на гражданско -
то общество
Вътрешен контрол 6, 7 ο Въвеждане на публичен вътрешен финансов контрол
 ο подготовка за планирано бъдещо управление на фондовете на ЕС от националните органи
Външен контрол 8, 9 ο Подобряване на капацитета на държавната одитна институция (ДОИ) за планиране на нейната работа 
и развитие на нейната одитна методология
 ο Разработване на контрол на качеството на одита
Местно 
самоуправление10, 11 ο Изготвяне на програми за обучение и предоставяне на наставничество
 ο Изготвяне на стратегически планове за общините
ReSPA 12, 13 ο подкрепа за изграждане на капацитет в публичните администрации на страните от региона на Запад -
ните Балкани
Транспорт 14, 15, 16 ο изграждане на капацитет за подобряване на законодателството в областта на пътищата, железопът -
ния транспорт и гражданското въздухоплаване, и за създаване на публично-частни партньорства 
и финансиране на концесии за транспортна инфраструктура
 ο засилване на капацитета за управление на инвестициите на Инструмента за международно 
финансиране
 ο Развитие на технически и управленски умения на местно равнище
Околна среда 17 , 18, 19 ο Изготвяне на стратегии за създаване, хармонизиране и прилагане на законодателство
 ο Развитие на капацитета за изпълнение на проекти на всички нива
Източник:  Изготвена от ЕСП въз основа на данни на Европейската комисия.
15 Констатации и оценки 
13 Много донори са намалили 
своята подкрепа или са 
я прекратили поради 
наличието на 
предприсъединителна 
помощ от ЕС по ИПП 
и поради началото на 
процеса на преговори за 
присъединяване към ЕС.Координацията между проектите и с други интервенции 
е предимно добра
18 
Сметната палата провери дали проектите са добре координирани с други 
действия, финансирани от ЕС и от други донори в страната. ЕСП установи, че по 
принцип проектите са добре координирани с други проекти на ИПП, например 
чрез надграждане върху предходни проекти на ИПП в същата област. Въпреки че 
броят на другите донори е намалял значително в Черна гора от началото на ИПП 
I през 2007 г.13, Сметната палата установи, че проектите по ИПП са взели предвид 
свършената от тези донори дейност (вж. примерите в  каре 1 ).Каре 1Примери за добро координиране
Проекти 6 и 7  са спомогнали за (1) изграждането на системи за управление и контрол конкретно за планира -
ното бъдещо децентрализиране на управлението на фондовете на ЕС от Черна гора и (2) за въвеждането на 
по-широк публичен вътрешен финансов контрол навсякъде в публичната администрация.
За да постигне първата цел, проект 6 използва базата на проект, финансиран от ЕС преди началото на ИПП I. 
По време на изпълнението на проект 6 Комисията изисква от подизпълнителя да измени крайните продукти 
и услуги така, че да отразяват извършваната едновременно дейност на службите на Комисията за проверка 
на съответствието на структурите, изградени от националните органи при подготовката на децентрализи -
раното управление. Проект 7 предоставя след това допълнителна подкрепа и обучение за подготовка на 
служителите на Черна гора за работа със структурите за децентрализирано управление.
За да постигнат втората цел, двата проекта се фокусират първо върху централната публична администра -
ция и на второ място — върху местното равнище. По-специално, проект 6 има за цел да въведе вътрешен 
контрол в министерствата на централното държавно управление, в т. ч. звена за вътрешен одит с подробни 
одитни планове и мрежи между тях. Проект 7 стартира няколко месеца след края на проект 6 и се фокусира 
върху слабите управленски практики, отбелязани по време на първия проект.
Проекти 8 и 9  имат за цел да укрепят държавната одитна институция на Черна гора. Като надгражда вър -
ху проект, финансиран преди това от немски донори, проект 8 предоставя планове, насоки и семинари за 
одитори. Например той изгражда капацитет в областта на одита на изпълнението, което представлява нов 
вид одитна дейност за държавната одитна институция. По време на изпълнението проектът по ИПП е коор -
диниран с дейност за засилване на капацитета на одита на изпълнението, извършвана от немски и шведски 
донори. Проект 9 е туининг проект под ръководството на ДОИ на Литва. Въпреки периода от две години меж -
ду двата проекта, координирането с помощта, отпусната по проект 8, и разработения контрол на качеството 
в ДОИ на Черна гора е добре изпълнено посредством увеличаване на техническия капацитет и изготвянето 
на насоки.
16 Констатации и оценки 
19 
Сметната палата обаче установи, че координацията между проектите по ИПП, 
изпълнявани само в Черна гора, и проектите с няколко бенефициента, които 
обхващат няколко страни кандидатки за присъединяване, невинаги е добра (вж. 
примерите в  каре 2 ).Каре 2Примери за слаба координация между проектите по ИПП
Проекти 1, 2 и 3  — Сметната палата е одитирала всички проекти по ИПП I14, които подпомагат възлагането 
на обществени поръчки в Черна гора. Първият проект осигурява подкрепа само в Черна гора, докато другите 
два са проекти с няколко бенефициента, които са на разположение и за други страни кандидатки за членство. 
Въпреки че проект 1 успешно е установил система за възлагане на обществени поръчки в страната, Сметната 
палата откри, че крайните продукти и услуги за изграждане на капацитет на трите проекта не са добре коор -
динирани. Чрез подпомагане за изготвяне на нови закони проектите са развили капацитета за подобряване 
на законодателството относно обществените поръчки. Те също така са подобрили изпълнението на възла -
гащите органи, като са предоставили обучение и програма за сертифициране за служители, занимаващи се 
с обществени поръчки. Проектите с няколко бенефициента (2 и 3) са изпълнени след проект 1, но не надграж -
дат по ефективен начин предоставените от проект 1 курсове с допълнително специфично обучение. Вместо 
това в някои случаи съдържанието на курсовете е много близко, или напълно идентично — всичките три 
проекта са предоставили обучение във връзка с основните процедури за възлагане на обществени поръчки, 
като проекти 1 и 2 са във връзка с изпълнението на Директивата за комуналните услуги15, а проекти 2 и 3 са 
във връзка със системата за правна защита16. Освен това участниците в курсовете често са едни и същи лица, 
например обучението за обучаващи е извършено в рамките на проекти 1 и 3.
Проекти 12 и 13  — Регионалната школа по публична администрация (ReSPA) е създадена, за да подпомогне 
укрепването на административния капацитет и да насърчи регионалното сътрудничество на публичните 
администрации на Западните Балкани. Въпреки че шестте участника, в т. ч. Черна гора, ежегодно допринасят 
със 150 000 евро всеки, по-голямата част от разходите на ReSPA се финансира от проектите с няколко бе -
нефициента на ИПП. Сметната палата установи, че дейностите за обучение на ReSPA не са достатъчно добре 
координирани с другото обучение, предоставено по проекти на ИПП в Черна гора. Например, обучението 
на ReSPA е насочено предимно към младшите служители, чиито нужди са посрещнати до голяма степен от 
други инициативи за изграждане на капацитет. Освен това липсва достатъчно информация на разположение 
на публичните служители относно предлаганото обучение. В резултат на това Черна гора не е използвала 
в достатъчна степен предложението за обучение на ReSPA.
14 То не включва договорите за техническа помощ и обмен на информация.
15 Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на 
обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ 
L 134, 30.4.2004 г., стр. 1).
16 Директивите на ЕС за правни средства за защита са Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година (OВ L 395, 31.12.1989 г., 
стp. 33), Директива 92/13/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1992 година (OВ L 76, 23.3.1992 г., стp. 14) и Директива 2007/66/ЕО на Европейския 
парламент и на Съвета от 11 декември 2007 година (OВ L 335, 20.12.2007 г., стp. 31). Средствата за правна защита представляват правни 
действия, които са на разположение на икономическите оператори, участващи в процедурите за възлагане на договори, които им 
позволяват да оспорват решението за възлагане.
17 Констатации и оценки 
20 
От 2014 г. Комисията признава нуждата от по-добро координиране между нацио -
налните и регионалните инструменти (с няколко бенефициента) и изменя своите 
процедури. Например Комисията насърчава ReSPA да се консултира с нацио -
налните координатори на ИПП и да измени съответно своите крайни продукти 
и услуги. Освен това Комисията е създала през 2015 г. Центъра за тематичен 
експертен опит относно реформата на публичната администрация в Генерална 
дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“, за да управлява 
по-добре редица програми с няколко (регионални) бенефициента в областта на 
реформата на публичната администрация, в т. ч. договорите за ReSPA. Една от це -
лите на този център е да осигури координирането между регионалното и нацио -
налното подпомагане по ИПП. Все още обаче е било прекалено рано за одиторите 
да проверят дали това ново развитие е осигурило необходимите подобрения на 
координацията между подпомагането по ИПП в национален и в регионален план.
Част II — Неправилното използване на 
предоставените крайни продукти и услуги 
е намалило ефективността на някои от 
одитираните проекти
21 
За да допринесат ефективно за укрепването на административния капацитет на 
публичната администрация на Черна гора, проектите по ИПП следва да постиг -
нат очакваните крайни продукти и услуги за изграждане на капацитет. След като 
веднъж са постигнати, тези крайни продукти и услуги следва да бъдат използва -
ни от органите, които са в целевия обхват на проектите (бенефициентите) и след 
това да бъдат проследявани от националните органи, така че резултатите от 
проектите да бъдат устойчиви и да бъде постигнато изцяло планираното въз -
действие. Сметната палата очаква от Комисията, че за да покаже какво е било 
постигнато със средствата на ЕС, тя следва да докладва ясно относно постигна -
тия напредък, вкл. степента, до която административният капацитет в страната 
се подобрява.
Като цяло проектите са довели до предоставяне на 
крайни продукти и услуги, но те невинаги са били 
използвани от бенефициентите и невинаги са били 
проследявани от органите на Черна гора
22 
За одитираните проекти Сметната палата провери междинните и окончателните 
доклади, докладите за мониторинг и оценка на Комисията, както и протоколите 
от заседанията на комитета за мониторинг, а освен това проведе събеседвания 
с бенефициентите. Одиторите установиха, че като цяло проектите са постигнали 
планираните крайни продукти и услуги. Някои от тях са свързани с целите за 
изграждане на капацитет, а други са планирани да постигнат други цели, като 
пътно строителство. Сметната палата се фокусира върху крайни продукти и услу -
ги, свързани с изграждане на капацитет. При 12 от 19-те одитирани проекта беше 
установено, че един или повече от крайните продукти и услуги за изграждане на 
капацитет не са били изцяло използвани от бенефициентите или националните 
органи не са извършили необходимите проследяващи действия, за да осигурят 
устойчивия характер на постигнатите резултати.
18 Констатации и оценки 
23 
В случаите, в които бенефициентът не е използвал крайните продукти и услуги, 
цялостната ефективност на проектите, свързани с укрепване на администра -
тивния капацитет, е намалена, защото потенциалните подобрения, които те 
предлагат, невинаги са били осъществени. Често причината да не бъдат използ -
вани крайните продукти и услуги е свързана с ограничения на бюджета или на 
човешките ресурси.
Вж. каре 3  за примери за крайни продукти и услуги, които не са били изцяло използ -
вани от бенефициентите. Каре 3Примери за крайни продукти и услуги, които не са били изцяло използвани от 
бенефициентите
Проект 4  е изготвен с фокус върху предотвратяването на корупцията, с насоченост към двата основни орга -
на, които работят в тази област в дадения момент — Дирекцията за инициатива за борба с корупцията (DACI) 
и Комисията за предотвратяване на конфликт на интереси (CPCoI). Два от планираните крайни продукта и ус -
луги не са изцяло използвани от бенефициентите.
 οCPCoI не е използвала автоматизираната система за обмен на данни при изготвените от проекта декла -
рации за активи. Въпреки че не е притежавала достатъчно ресурси, за да актуализира регистъра, CPCoI 
е предпочела да продължи да го използва.
 οПроектът изготвя за DACI ИТ инструмент за управление на риска във връзка с интегритета, за да извършва 
надзор на плановете за интегритет, направени с цел да помогнат да се намали рискът от корупция, устано -
вен при публичната администрация. Въпреки че 72 институции от съществуващите 102 в страната са раз -
работили планове за интегритет, към момента на одита само 4 от тях са използвали ИТ инструмента. Това 
се дължи отчасти на недостатъчния брой служители, и отчасти на факта, че Черна гора не е осигурила не -
обходимото финансиране, за да продължи да разработва и въвежда инструмента. (Черна гора е очаквала 
400 000 евро от други донори според плана за действие за глава 23. Когато този план не се е осъществил, 
тя не е осигурила необходимите средства от собствените си ресурси).
Докато проект 4 е в процес на изпълнение, националните органи решават да слеят CPCoI и DACI в нова Аген -
ция за борба с корупцията (ACA). Към датата на одита на ЕСП не съществуват доказателства дали някое от 
разработените от проекта по ИПП ИТ решения за DACI и CPCoI ще бъде използвано в ACA.
Проект 14  е изготвил технически спецификации за възлагане на подизпълнител на подготовката на база данни 
за управление на пътна инфраструктура в Черна гора. Националните органи не са използвали тази база данни 
към момента на одита, четири години след като тя е била изготвена. Същият проект по ИПП е спомогнал за 
изграждането на капацитета на публичната администрация на Черна гора за изпълнение на инфраструктурни 
проекти. В някои случаи обаче очакваните ползи от изграждането на капацитета са изгубени поради текучество 
на персонала. Към момента на одита 6 от 8-те служители, обучени в Дружеството за железопътна инфраструкту -
ра, вече са били напуснали, в повечето случаи защото са били назначени на временни договори.
Проект 19  е спомогнал за засилване на капацитета при управлението на отпадъците на местно равнище. По 
време на изпълнението на проекта първоначално планираните крайни продукти и услуги са били променени. 
По време на одита обаче Сметната палата отбеляза, че дори и тези изменени крайни продукти и услуги не са 
използвани изцяло, отчасти поради липса на персонал и финансови ресурси. Например финансираното по 
проекта депо за рециклиране, което е завършено през 2013 г., все още не е действащо, отчасти поради липсата 
на служители, които да работят в него. В допълнение, оборудването, закупено като част от проекта, не е било 
поддържано поради бюджетно ограничение на общината. Други закупени по проекта елементи изобщо не са 
били използвани, например контейнерите за рециклиране.
19 Констатации и оценки 
24 
В случаите, в които националните органи не са проследили крайните продукти 
и услуги на проектите, това често е намалявало планираното въздействие. В ня -
кои случаи националните органи не са приели необходимото законодателство, 
което означава, че крайните продукти и услуги не са изцяло ефективни. В други 
случаи на създадените институции не е дадена автономност или органите, които 
е следвало да прилагат приетото законодателство, не са били оправомощени за 
това. Понякога националните органи не са осигурили необходимите допълни -
телни човешки или финансови ресурси за проследяване на крайните продукти 
и услуги при проекти по ИПП. Вж. каре 4  за примери за крайни продукти и услу -
ги, които не са били проследени от националните органи. Каре 4Примери за крайни продукти и услуги, които не са били проследени от 
националните органи.
Проект 5  има за цел да засили ролята на местните администрации и на организациите на гражданското 
общество, насочени срещу корупцията на местно равнище, и да подобри информираността на гражданите 
относно значението на ефективните антикорупционни мерки. Проектът е постигнал планираните крайни 
продукти и услуги за изграждане на капацитет (проучвания, експертни дискусии, препоръки за политики). 
Министерството на вътрешните работи обаче, което главно отговаря за докладването относно изпълнението 
на местните антикорупционни планове, решава да не участва в инициирания от проекта процес на консулта -
ции за изграждането на многосекторен консултативен съвет за борба с корупцията. Това е намалило ролята 
на съвета и той не провежда повече заседания след края на проекта.
Проект 14  допринася успешно за хармонизирането на законите за въздушния транспорт, за да завърши 
подготовката за първия етап на Споразумението за Общоевропейско авиационно пространство. До момента 
на одита обаче националните органи не са приели много от подзаконовите актове, изготвени като част от 
проекта за подпомагане на страната да изпълни изискванията на Споразумението за Общоевропейско авиа -
ционно пространство (3,5 години след като те са били изготвени17).
През 2013 г. по проект 15  е изготвен бизнес план за подобряване на ефективността на Дирекцията за желе -
зопътен транспорт. До момента на одите обаче националните органи не са изпълнили бизнес плана поради 
финансови ограничения, а това е довело до закъснения при назначаването на необходимия допълнителен 
персонал (7 свободни работни места от 17 позиции в дирекцията). Освен това националните органи не са 
осигурили финансова независимост на дирекцията от министерството на транспорта, а тя е била необходима 
на дирекцията, за да е в състояние да действа по предназначение.
По проект 17  са отделени 180 000 евро за засилване на капацитета в Агенцията за опазване на околната среда 
за събиране, валидиране и разпространение на данни за околната среда. За да се постигне тази цел, една 
година е разработвана система за събиране, валидиране и разпространение на база данни за околната среда 
и свързаните с това обучителни курсове. Въпреки че тази дейност е приключена през 2012 г. до момента на 
одита разработената система все още не е била въведена в действие и не се наблюдава съществено подобре -
ние на капацитета на агенцията или на качеството на нейните доклади. Националните органи не са проследили 
крайните продукти и услуги на проекта чрез отпускане на достатъчно служители и финансови ресурси за това.
Проект 18  подпомага националните органи при изготвянето на 29 акта на вторичното законодателство в об -
ластта на комуналните услуги и управлението на отпадъците. Въпреки че до приключването на проекта през 
август 2013 г. са били изготвени проектозакони, към момента на одита само половината от тях са били приети 
и публикувани от националните органи, а това е намалило въздействието на проекта по ИПП.
17 Проектът приключва през ноември 2011 г., а одитът е извършен през май 2015 г.
20 Констатации и оценки 
Липсва достатъчно информация, която да показва 
напредъка в процеса на укрепване на административния 
капацитет във времето
25 
Сметната палата провери наличната информация за измерване на подобрението 
на административния капацитет в Черна гора за одитирания период. Одиторите 
разгледаха „Пакета относно разширяването“ на документите, приемани всяка 
година от Комисията. Това включва Стратегическият документ относно разши -
ряването, който определя посоката за следващите години и следи напредъка 
на всяка страна кандидатка и потенциална кандидатка за членство. Той включва 
също годишните доклади за напредъка, в които подробно е описан напредъка 
през годината на всяка отделна страна. Освен това Сметната палата разгледа 
напредъка, докладван в комитетите за мониторинг и в секторните комисии, 
създадени в рамките на Споразумението за стабилизиране и асоцииране (ССА) 
и на първото измерване на базовите показатели на реформата на публичната 
администрация, извършено през 2015 г.
26 
Одиторите установиха, че въпреки че годишните доклади за напредъка на Коми -
сията представят общия етап на изпълнение на критериите от Копенхаген и пра -
вят оценка на текущото състояние за отделните преговорни глави, те не включ -
ват оценка на напредъка на процеса на укрепване на капацитета за по-голям 
период. Освен това те не са моделирани така, че да се базират на резултатите 
от отделните проекти. Въз основа на анализа на Сметната палата на докладите, 
одиторите се опитаха да изградят картина на напредъка на процеса на укрепва -
не на административния капацитет за ключови области на реформа за периода 
2011—2014 г. (вж. таблица 3 ).
27 
Съвкупността от годишните доклади за напредъка на Комисията показва бавен 
напредък при укрепването на капацитета. Сметната палата обаче установи, че 
различните доклади невинаги правят оценка на едни и същи части на публична -
та администрация, а качественият характер на тази оценка означава, че критери -
ите за оценяване на административния капацитет като „слаб“ или „повишен“ не 
са ясно определени. Това затруднява сравнението на подобренията в различни -
те моменти.
21 Констатации и оценки Таблица 3Преглед на оценките на административния капацитет в годишни доклади за 
напредъка на Комисията (2011—2014 г.) за одитираните области
Глава1Области на политика 2011  г. 2012  г. 2013  г. 2014  г.
5 Обществени поръчкиДирекция за обществените поръчки, Администрация за общест -
вените поръчки
Комисия за контрол на процедурите за възлагане на обществени 
поръчки
Контролни служби
Концесии
14 Транспортна политика Орган за разследване на произшествия
22Регионална политика и ко -
ординация на структурните 
инструментиИнституционална рамка
Финансово управление, контрол и одит
23Съдебна система и основни 
праваАнтикорупционна политика
Комисия за предотвратяване на конфликт на интереси
Координация в областта на борбата с корупцията
27Околна среда и изменение на 
климатаХоризонтални въпроси
Качество на въздуха
Управление на отпадъците
Административният капацитет все още е слаб или ограничен и има нужда от съществено или спешно подобрение
Административният капацитет се е увеличил, но все още се нуждае от допълнителни подобрения.
Административният капацитет се е увеличил и не се нуждае от допълнителни подобрения.
1 Докладите следват преговорните глави дори и когато те все още не са отворени.
Източник:  ЕСП по данни от докладите за напредъка на Европейската комисия.
22 Констатации и оценки 
18 Новият начин на 
представяне се прилага за 
всички страни кандидатки 
и потенциални кандидатки 
за членство и обхваща 
всички области на действие 
на съдебната система, 
борбата с корупцията 
и организираната 
престъпност, свободата на 
словото, икономическите 
критерии, реформата на 
публичната администрация, 
обществените поръчки, 
статистиката и финансовия 
контрол.
19 От 2015 г. нататък докладите 
за напредъка се наричат 
„доклади за държавите“.
20 Вж. приложение 2 от 
Стратегията за разширяване 
на ЕС (COM(2015) 
611 окончателен от 
10 ноември 2015 г.).
21 Първият преглед 
е извършен през 2015 г. 
и обхваща капацитета, 
структурни, правни, 
процедурни и други 
въпроси. Той използва 
принципите на публичната 
администрация, приети във 
всички държави, обхванати 
от процеса на разширяване, 
и резултатът от него 
е подробен доклад за 
държавата, в който се 
анализира изпълнението на 
Черна гора в областта на 
реформата на публичната 
администрация и се 
предлагат подробни 
и поетапни препоръки за 
реформа ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Като признава значимостта на добрите данни за продължително измерване на 
напредъка на реформата, Комисията използва пилотен проект18 с нова методо -
логия за докладване за годишната оценка на докладите за напредъка за 2015 г.19 
в девет области. За тези области докладът предоставя по-подробна информация 
спрямо миналото относно актуалното състояние в допълнение към постигнатия 
напредък през предходните 12 месеца. Скалите за оценяване са били по-добре 
хармонизирани и докладите са станали по-сравними между държавите и между 
периодите. Това ще помогне в бъдеще постигнатият напредък да се впише в кон -
текста и да се предостави насока относно фокуса през следващата година20. По 
време на одита Комисията все още не е била приложила този подход и за други 
области, като например секторите на транспорта и околната среда. През 2015 г. 
Комисията също така е инициирала прегледи на референтното измерване на 
публичната администрация, което ще позволи качествено и сравнително доклад -
ване на напредъка21.
Част III — Комисията използва своите нефинансови 
средства, за да подкрепи ефективно процеса на 
реформа, но основни въпроси остават 
неразрешени
29 
За да допринесе ефективно за укрепването на административния капацитет 
в Черна гора, Комисията следва да използва ефективно своите нефинансови 
средства в подкрепа на процеса на реформа. Следва да бъдат изградени и дейст -
ващи механизми за политически диалог и диалог за политиките, а Сметната 
палата очаква от Комисията да използва явно и последователно лостовия меха -
низъм, който е на нейно разположение като част от този диалог, за да подтикне 
националните органи към активна ангажираност за реформа. Там, където има 
потенциал за трансфер на знания, например чрез учене от управлението и из -
пълнението на проекти по ИПП, Комисията следва да се възползва от това.
30 
Сметната палата провери основните структури за политически диалог между 
Комисията и Черна гора, които са създадени в рамките на Споразумението за 
стабилизиране и асоцииране и процеса на преговори за присъединяване, в т. 
ч. новият подход към преговорите, който се прилага в Черна гора. Одиторите 
разгледаха инструментите за насърчаване на реформа, включително клаузата 
за цялостния баланс. Те провериха също така дали Комисията е използвала тези 
инструменти, за да стимулира ефективно подобренията на административния 
капацитет. Те разгледаха също така до каква степен Комисията използва потен -
циала за насърчаване на добрите практики чрез използване на децентрализира -
но управление на средствата по ИПП.
23 Констатации и оценки 
22 Глава 5 относно 
обществените поръчки 
и глава 32 относно 
финансовия контрол 
(Доклад за Черна гора за 
2015 г.).
23 Пак там, стр. 6.Механизмите за политически диалог на Споразумение за 
стабилизиране и асоцииране (ССА) функционират добре
31 
След обявяването на независимостта на Черна гора през 2006 г. между прави -
телството на Черна гора и институциите на ЕС е установен политически диалог 
на ниво министри. Споразумението за стабилизиране и асоцииране е подписано 
през 2007 г. и поставя основата за създаване на политически диалог на различни 
равнища — Съветът за стабилизиране и асоцииране, Комисията за стабилизи -
ране и асоцииране, седем подкомитета за стабилизиране и асоцииране, и от 
2014 г. — специалната група във връзка с реформата на публичната администра -
ция. Комисията и органите на Черна гора се срещат редовно от 2007 г. насам 
чрез тези механизми, за да дискутират, наред с другото, необходимостта от 
напредък на реформата и недостатъците на административния капацитет в стра -
ната. Привеждането в съответствие с достиженията на правото на ЕС и начините 
за постигане на това съответствие са основният фокус на секторните подкоми -
тети. Крайните продукти от тези подкомитети се обсъждат ежегодно на заседа -
нията на Съвета за стабилизиране и асоцииране и на Комитета за стабилизиране 
и асоцииране.
32 
Комисията е използвала добре механизмите за политически диалог с органите 
на Черна гора, например за насърчаване на законодателни промени в много 
области и за подкрепа на създаването на институции, необходими за засилване 
на процеса на реформа. Този диалог подчертава важни области, в които не са 
постигнати резултати или се постигат бавно. Например в своя доклад за напре -
дъка за 2015 г. Комисията изтъква, че за подобряване на мониторинга и проверка 
на изпълнението на договорите от първостепенно значение остава по-добрият 
вътрешен одит в рамките на възлагащите органи, както и че капацитетът за 
вътрешен одит продължава да бъде проблематичен въпрос22. Същият доклад 
заключи, че наред с другото, Черна гора е в ранния етап на подготовка в област -
та на околната среда и изменението на климата. Привеждането в съответствие 
с достиженията на правото на ЕС и укрепването на административния капацитет 
остават значителен проблем за Черна гора23. Анализът на Комисията е потвърден 
от констатациите и оценките от одита на ЕСП, докладвани в точки 16—24.
24 Констатации и оценки 
24 През март 2016 г. 74 % от 
жителите на Черна гора 
посочват, че при 
организиран референдум 
ще гласуват за 
присъединяване към 
ЕС(http://www.cdm.me/
english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Рамково споразумение 
между Черна гора 
и Европейската комисия 
относно механизмите за 
изпълнение на финансовата 
помощ от ЕС за Черна гора 
по ИПП II. Изискванията за 
докладване на 
националните органи 
(член 58) и ролята на 
комитетите за мониторинг 
на ИПП (членове 52—54) 
включват задължението за 
подобряване на 
ефикасността, 
ефективността, 
въздействието 
и устойчивостта на 
програмата по всяка от 
целите на инструмента. 
Освен това член 55 определя 
конкретни задължения за 
оценяване на помощта по 
ИПП II, включително с цел 
постигане на дългосрочните 
цели и въздействие.
26 Глави 23 (Съдебна система 
и основни права) и 24 
(Правосъдие и вътрешни 
работи).
27 Среща на министрите за 
откриване на 
междуправителствената 
конференция за 
присъединяване на Черна 
гора към Европейския съюз 
(Брюксел, 29 юни 2012 г.). AD 
23/12: „в случай че 
напредъкът по тези 
преговорни глави изостава 
значително от напредъка на 
преговорите като цяло 
и след изчерпване на всички 
останали налични мерки, 
Комисията, по собствена 
инициатива или по искане на 
една трета от държавите 
членки, ще предложи да 
преустанови изготвянето на 
препоръки за отваряне и/
или затваряне на други 
преговорни глави и при 
необходимост ще адаптира 
свързаната с това 
подготвителна работа, 
докато не бъде преодоляно 
това неравновесие“, стр. 11.33 
От момента на обявяването на независимостта в Черна гора се наблюдава 
силен тласък напред към интеграция в ЕС, който се демонстрира от постоянен 
напредък на процеса на присъединяване и настоящо високо ниво на подкрепа 
за членство в ЕС сред населението24. Това е осигурило на Комисията значителен 
потенциален лост за укрепване на административния капацитет. Сметната пала -
та обаче отбеляза, че националните органи понякога не са активно ангажирани 
с процеса на реформа и невинаги използват или проследяват подпомаганите по 
ИПП действия, за да гарантират резултати (вж. точки 23 и 24). Сметната палата 
установи, че при по-голямата част от одитираните проекти не е било определе -
но ясно изискване за националните органи за възползване от инвестициите на 
ИПП. Значението на устойчивостта и въздействието на резултатите е отразено 
в Рамковото споразумение с Черна гора по ИПП II25.
Липсва яснота по отношение на използването на 
инструментите за насърчаване на реформата, 
предоставени в контекста на преговорите за 
присъединяване
34 
Процесът на присъединяване, и по-конкретно преговорите на присъединява -
не, които стартират през 2012 г. между ЕС и Черна гора, предоставят на ЕС нови 
инструменти за подкрепа на правната, административната и икономическата 
реформа. Пример за това е възможността, която е предоставена в рамките на 
диалога относно 35 те преговорни глави, обхващащи всички достижения на 
правото на ЕС. Определянето на начални, крайни и при необходимост — на меж -
динни целеви показатели (последните само относно главите за върховенство на 
закона), осигурява инструменти за насърчаване на страната в нейния процес на 
привеждане в съответствие.
35 
Като част от рамката за споразумение, договорена през 2012 г., ЕС въвежда 
нов подход, при който двете глави, свързани с върховенството на закона26, са 
определени като център на процеса на разширяване. Двете глави са отворени 
в ранните етапи на процеса на присъединяване, за да дадат на Черна гора доста -
тъчно време да въведе необходимото законодателство, институции и да направи 
оценка на изпълнението преди приключване на преговорите. При новия подход 
напредъкът на преговорите относно технически глави като транспорта и окол -
ната среда ще бъде възможен само ако страната продължи да постига напредък 
в областта на върховенството на закона. Инструментът, създаден да насърчи 
напредъка по този начин, се нарича клауза за цялостния баланс27. Черна гора 
е първата страна, водеща преговори, за която е въведен новият подход.
25 Констатации и оценки 
28 Доклад за напредъка за 
2014 г., стр. 1.
29 Стратегически документ 
относно разширяването за 
2014—2015 г., стр. 19 и стр. 21.
30 Междуправителствена 
конференция.
31 Доклад за напредъка за 
2015 г. Същият доклад 
изтъква, че резултатите от 
разследването, съдебното 
преследване 
и наказателните присъди 
в случаите на корупция са 
ограничени до корупция на 
ниско и средно равнище. 
Голяма част от 
разследванията на 
докладвани престъпления, 
свързани с корупция, никога 
не водят до обвинения. До 
настоящия момент няма 
окончателни наказателни 
присъди за корупцията на 
високо равнище 
и финансовите разследвания 
все още не се използват 
систематично в случай на 
корупция. При никой случай 
на корупция не е било 
наредено да бъдат 
конфискувани активи, а при 
налагането на закона 
институционалният 
и оперативният капацитет на 
прокурорите, съдиите 
и полицията е недостатъчен, 
за да се пребори 
с корупцията, стр. 14.36 
Комисията за пръв път споменава клаузата за цялостния баланс в доклада за 
напредъка за 2014 г.28 и в Стратегическия документ относно разширяването за 
периода 2014—2015 г.29, където тя припомня съществуването на клаузата за 
цялостния баланс на преговорната рамка. Напредъкът при изпълнението на 
междинните целеви показатели за главите за върховенството на закона и съот -
ветните установени по-горе недостатъци, демонстрирани с осезаеми резултати, 
ще окажат въздействие върху скоростта на преговорите за присъединяване като 
цяло, в т.ч. графиците на бъдещи междуправителствени конференции30. Орга -
ните на Черна гора са реагирали на позоваването на клаузата и са се справили 
с някои от установените от Комисията недостатъци, като са приели ново законо -
дателство. Комисията и държавите членки на ЕС са счели предприетите действия 
за достатъчни, за да продължат да отваря нови преговорни глави.
37 
Опитът с позоваването на клаузата за цялостния баланс през 2014 г. е показал, че 
този инструмент може да бъде използван с добри резултати. През 2015 г. оба -
че, въпреки ангажираността на Комисията в тази област и въпреки мерките на 
националните органи, се наблюдават малко осезаеми резултати по отношение 
на изпълнението на законодателството за борба с корупцията. Като споменава 
бавния по принцип напредък на борбата с корупцията, Комисията посочва в своя 
доклад за напредъка през 2015 г., че институциите следва да показват по-актив -
но отношение при изпълнението на техния мандат. Резултатите на Черна гора 
в областта на ефективното разследване, съдебно преследване и окончателни 
присъди при случаите на корупция, по-специално по отношение на корупцията 
на високо равнище, остават ограничени31. Въпреки че напредъкът към реформа 
остава ограничен в тази ключова област, не е направено позоваване на клаузата 
за цялостния баланс. Съветът и Комисията не са определили ясно обстоятелства -
та, при които може да бъде направено позоваването или прилагането на клауза -
та. Например, не е ясно дали клаузата ще бъде припомнена през 2016 г. в случай 
че новото антикорупционно законодателство и институции като ACA (вж. приме -
ра в  каре 3 ) не функционират според плана и не дават устойчиви резултати.
26 Констатации и оценки 
32 Вж. точки 54 и 55 от 
Специален доклад № 11/2016 
на Европейската сметна 
палата „Укрепване на 
административния 
капацитет в бивша 
югославска република 
Македония — ограничен 
напредък в труден контекст“ 
(http://eca.europa.eu ).Потенциалът за използване на децентрализирано 
управление за укрепване на административния 
капацитет все още не е разгърнат изцяло
38 
В Черна гора Комисията е възложила и изпълнила по-голямата част от проектите 
по ИПП I централно. Финансовият регламент и регламентът за ИПП съдържат 
разпоредби относно това управлението на предприсъединителните фондове да 
бъде предоставено на страните кандидатки за членство, за да ги подготви за тях -
ното бъдещо управление на структурните и земеделските фондове на ЕС. В съ -
ответствие с разпоредбите, през периода 2012—2013 г. Черна гора е помолила 
Комисията да децентрализира управлението на фондовете по ИПП I и е създала 
необходимите за тази цел оперативни структури. След като е проверила дали са 
изпълнени изискванията за децентрализирано управление, Комисията е прех -
върлила на страната отговорността за управлението на 12 % от общия размер на 
отпуснатите по ИПП I средства в страната. Те се състоят от 22,7 млн. евро, които 
обхващат транспортни проекти и проекти, свързани с околната среда, и 5,6 млн. 
евро, които обхващат проекти, свързани със заетостта и социалното приобщава -
не. Искането на Черна гора за децентрализиране на управлението на отпуснати -
те по ИПП II средства е свързано с по-голямата част от фондовете.
39 
Освен че увеличава ангажираността с финансираните от ЕС проекти, този вид 
управление може да подпомогне ценно изграждане на капацитет в оператив -
ните структури. Това е така, защото през ранните години на децентрализирано 
управление Комисията извършва подробни и цялостни проверки на работата на 
оперативните структури през всички етапи на възлагане и изпълнение на всеки 
проект. Разпространението на добрите практики във връзка с управлението на 
проекти от структурите на ИПП към останалата част от публичната администра -
ция на Черна гора, която действа в същата област, може да предостави потенци -
ално ефективни средства за укрепване на административния капацитет.
40 
Укрепването на административния капацитет обаче не е включено като цел при 
приемането на регламентите относно децентрализираното управление. Това 
означава, че Комисията не е насърчила националните органи да обмислят как 
могат да бъдат развити добри практики в изградените за децентрализираното 
управление структури, които впоследствие да бъдат използвани за изграждане 
на капацитет в останалата част на публичната администрация. Сметната пала -
та също така взе под внимание наличието на риск, както беше наблюдавано 
при предприсъединяването на друга страна32, че оперативните структури на 
ИПП могат да станат организации, паралелни на останалата част от публичната 
администрация.
27
 Заключения и препоръки
41 
Целта на одита беше да направи оценка дали предприсъединителната финансо -
ва и нефинансова помощ на ЕС през периода 2007—2013 г. ефективно е допри -
несла за укрепването на административния капацитет в Черна гора. Сметната 
палата достигна до заключението, че въпреки отбелязания бавен напредък в ня -
колко ключови области, предприсъединителната помощ на ЕС е помогнала за 
укрепване на административния капацитет в Черна гора. За 12 от 19-те проекта, 
финансирани по ИПП, които Сметната палата одитира, ефективността на подкре -
пата е смекчена от факта, че някои от предоставените крайни продукти и услуги 
за изграждане на капацитет не са използвани изцяло или не са проследени от 
органите на Черна гора. Сметната палата отправя пет препоръки в точки 42—47, 
които Комисията може да вземе предвид при изпълнението на ИПП II. Комисията 
може също така да вземе предвид тези препоръки в контекста на междинния 
преглед на ИПП II от 2017 г.
42 
Сметната палата установи, че одитираните проекти отговарят на важни нужди 
от изграждане на капацитет, например като успешно подпомагат законодателни 
промени и създаване на институции, и като предоставят обучения. Одитира -
ните проекти в повечето случаи са добре координирани и вземат под внимание 
дейността на други донори. Сметната палата обаче откри случаи на дублиране 
и други случаи, при които може да бъде подобрено споделянето на информация 
между проекти по ИПП, изпълнявани само в Черна гора, и регионални проекти 
(с няколко бенефициента), които обхващат няколко страни в етап на предприсъ -
единяване. (вж. точки 17—20).
Препоръка 1 — по-добро координиране на действията, 
които укрепват капацитета
Комисията следва да гарантира, че действията за изграждане на капацитет, 
финансирани на национално и регионално ниво, отговарят на приоритетните 
нужди, вземат изцяло предвид друго приключило, текущо и планирано подпома -
гане, и информация за тях е предоставена по подходящ начин на потенциалните 
участници. В рамките на ИПП II Комисията следва да извършва стриктен монито -
ринг на актуалността на действията за изграждане на капацитета и да подобрява 
координацията между националните и регионалните действия.
28 Заключения и препоръки 
43 
Одитираните проекти като цяло са постигнали очакваните крайни продукти 
и услуги за изграждане на капацитет. В някои случаи обаче тези крайни продукти 
и услуги не са използвани изцяло от бенефициентите или не са проследявани от 
националните органи, за да се гарантира устойчивост на резултатите. Цялостна -
та ефективност на одитираните проекти за укрепването на административния 
капацитет е намалена по този начин, защото потенциалните подобрения, които 
предлагат, не винаги се осъществяват. Причините за неправилното използване 
или проследяване на проектите по ИПП включват факта, че националните орга -
ни не са назначили достатъчен персонал, не са приели необходимото законода -
телство, което да позволи използването на крайните продукти или услуги, или 
не са осигурили необходимата независимост на създадените институции (вж. 
точки 21—24).
44 
Като цяло Сметната палата отбеляза, че ограниченият напредък за укрепване 
на административния капацитет в ключови области често се дължи на слаба 
ангажираност с реформата от страна на националните органи. По-голямата част 
от одитираните от Сметната палата проекти не са определили ясно изискване за 
националните органи за проследяване на инвестициите на ИПП и възползване 
от тях (вж. точки 31—33).
Препоръка 2 — Подобряване на ангажираността 
за използване на крайните продукти и услуги и за 
проследяване на резултатите
При програмирането на предприсъединителната помощ на ЕС по ИПП II Комиси -
ята следва да изиска от националните органи да се ангажират активно с използ -
ването на крайните продукти и услуги от проектите по ИПП и да проследяват 
резултатите, така че те да бъдат устойчиви. По време на изпълнението на финан -
сираните от ИПП II проекти Комисията следва да извършва стриктен мониторинг 
на действията на националните органи за изпълнение на поетите задължения 
в тази насока, за да осигури време за прилагане на корективни мерки преди 
приключване на проектите. При вземането на решение в кои области да насочи 
бъдещата предприсъединителна помощ, Комисията следва да вземе предвид 
дали задълженията са спазени.
29 Заключения и препоръки 
45 
Сметната палата установи, че въпреки че Комисията извършва мониторинг на 
напредъка за укрепване на административния капацитет, се наблюдава недостиг 
на сравнителна информация относно напредъка, постигнат от страната с тече -
ние на времето (вж. точки 25—28).
Препоръка 3 — разработване на по-добри инструменти за 
измерване на напредъка към подобрен административен 
капацитет
Сметната палата препоръчва на Комисията:
i) да използва като база пилотното представяне на данните в доклада за напре -
дъка за 2015 г. за доклада за 2016 г., прегледа на базовите измервания на 
реформата на публичната администрация, извършен през 2015 г.; както и
ii) да провери дали тези инициативи могат да бъдат прехвърлени и за други 
актуални области като транспорт и околна среда.
46 
Механизмите за политически диалог действат добре, въпреки че във важни -
те области на реформата на публичната администрация, реформата, борбата 
с корупцията и околната среда резултатите се постигат бавно. Комисията прите -
жава инструменти за реформа, но понякога не става ясно — например относно 
клаузата за цялостния баланс, как те ще бъдат приложени, ако новите закони 
и институции не постигнат резултати в ключови области като борбата с корупци -
ята (вж. точки 34—37).
Препоръка 4 — Цялостно използване на инструментите 
в подкрепа на напредъка на реформата
Комисията следва да насърчава постигането на резултати от реформата, като:
i) използва цялостно всички инструменти, които са на нейно разположение 
и са част от процеса на преговори за присъединяване, за да подкрепи напре -
дъка на реформата; както и
ii) прилага прозрачност по отношение на това как се позовава или използва 
клаузата за цялостния баланс.
30 Заключения и препоръки 
47 
Комисията децентрализира управлението на 12 % от фондовете на ИПП I към 
Черна гора. Сметната палата отбеляза, че децентрализираният вид управление 
на фондовете на ЕС представлява потенциално полезен инструмент за укреп -
ване на административния капацитет чрез трансфер на знания, което обаче не 
е постигнато при ИПП I (вж. точки 38—40).
Препоръка 5 — използване на децентрализирано 
управление за разпространяване на добрите 
административни практики
След като бъдат набелязани примери на добра практика в оперативните струк -
тури, създадени за децентрализирано управление, Комисията следва да насър -
чава националните органи да разпространяват тези практики и в други части 
на администрацията, например, като насърчава вземането на решения да бъде 
делегирано на подходящото ниво и укрепва системите за вътрешен контрол.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител 
Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 
12 юли 2016 г.
 За Сметната палата
 Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA
 председател

31
 Приложения
Основни дати в отношенията между ЕС и Черна гора
1999  г. • 26 май - процес на стабилизиране и асоцииране за страните от Югоизточна Европа.
2000  г. • 24 януари - Съветът приема преговорни директиви за споразумението за стабилизиране и асоцииране.
2003  г. •21 юни - ЕС - Среща на Западните Балкани в Солун, където ЕС потвърждава подкрепата си за европейската перспектива за 
страните от Западните балкани.
2006  г. • 3 юни - Парламентът на Черна гора обявява независимост след референдума от 21 май.
2007  г.• 22 януари - Съветът приема Европейско партньорство за Черна гора.
• 15 октомври - подписване в Люксембург на Споразумение за стабилизиране и асоцииране.
• 28 декември - Подписване на Временно споразумение за търговия и свързани с търговията въпроси.
2008  г.•1 януари - Влизане в сила на Временното споразумение и на споразумението за облекчаване на визовия режим и за обратно 
приемане.
• 15 декември - Черна гора кандидатства за членство в ЕС.
2009  г. • 19 декември - безвизово пътуване на територията на Шенген.
2010  г.• 1 май - Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране.
• 9 ноември - Комисията препоръчва даването на статут на страна кандидатка на Черна гора.
• 17 декември - Съветът се съгласява да даде на Черна гора статут на страна кандидатка.
2011  г.• 12 октомври - Комисията препоръчва започването на преговори за присъединяване.
• 9 декември - Съветът стартира процеса на присъединяване на Черна гора.
2012  г.• 26 юни - Европейският съвет подкрепя оценката на Комисията и започва преговори за присъединяване.
•29 юни - започване на преговорите за присъединяване и приемане на рамка за преговори на конференцията за 
присъединяване.
• 18 декември - Отваряне и временно затваряне на първата преговорна глава 25 - Наука и научни изследвания
2013  г.• 15 април - Отваряне и временно затваряне на преговорна глава 26 - Образование и култура.
• 27 юни - Приключване на скрининг срещите.
•18 декември - откриване на преговори по глава 5 - Възлагане на обществени поръчки, глава 6 - дружествено право, глава 20 - 
Политика на предприятията и промишлеността, глава 23 - Съдебна система и основни права и глава 24 - Правосъдие, свобода 
и сигурност.
2014  г.•31 март - отваряне на глава 7 - Законодателство в областта на интелектуалната собственост и глава 10 - Информационно обще -
ство и  медии.
• 7 май - Приключване на процесът на скрининг (последен доклад за скрининг, представен пред Съвета).
•24 юни - откриване на преговори по глава 4 - Свободно движение на капитали, глава 31 - Външна политика и политика за сигур -
ност и отбрана, и глава 32 - Финансов контрол.
•16 декември - отваряне на преговори по глава 18 - Статистика, глава 28 - Защита на потребителите и здравеопазване, глава 29 - 
Митнически съюз и глава 33 - Финансови и бюджетни разпоредби.
2015  г.• 30 март - стартиране на преговори по глава 16 - Данъчно облагане и глава 30 - Външни отношения.
• 22 юни - Отваряне на преговори по глава 9 - Финансови услуги и глава 21 - Трансевропейски мрежи.
• 21 декември - Отваряне на преговори по глава 14 - Транспортна политика и глава 15 - Енергетика.
Източник: Европейска комисия.Приложение I
32 Приложения 
Одитирани проекти
Не Наименование на проекта Договор N°Сключен
(В евро)
Обществени поръчки
1.Допълнително развитие и укрепване на системата за възлагане на обществени поръчки 
в Черна гора205—748 1 080 017
2. Подкрепа за подобряване на управлението и ръководенето (SIGMA)253—091
296—874
319—42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Обучение за възлагане на обществени поръчки в Западните Балкани и Турция 248—580 3 962 000
Корупция
4. Подкрепа за изпълнението на стратегията и плана за действие за борба с корупцията 297—271 643 419
5. Корупция в местното управление - нула толерантност 306—428 211 454
Вътрешен контрол
6. Укрепване на системите за управление и контрол за финансовата подкрепа на ЕС в Черна гора 252—719 2 000  000
7. Укрепване на управлението на фондовете на ЕС и на общите административни процедури 327—819 1 261 500
Външен одит
8. Укрепване на Държавната одитна институция (ДОИ) в Черна гора. 234—548 837 384
9. Контрол на качеството на одита в ДОИ на Черна гора. 338—180 236 138
Инициатива за изграждане на капацитет
10. Техническо подпомагане на реформата на местното самоуправление 229—836 638 950
11.Изграждане на капацитет и подкрепа за местното самоуправление за прилагане на безвъзмез -
дната финансова помощ за развитие на общините282—481 1 065 900
ReSPA
12. Управление на ReSPA и организиране на дейностите на ReSPA 256—128 2 400  000
13. Управление на ReSPA и организиране на дейностите на ReSPA 331—241 3 500  000
Транспорт
14. Техническа помощ за транспортния сектор 233—959 1 160 668
15.Техническа помощ за институционално развитие на Дирекцията за железопътния транспорт 
в Черна гора289—223 139 684
16. Реконструкция на част от пътя Crkvicko Polje-Nikovici 256—594 789 807
Околна среда
17. Подкрепа за управлението на околната среда 258—795 912 465
18. Изготвяне на правни документи в областта на комуналните услуги и управление на отпадъците 290—255 155 055
19. Подобряване на управлението на отпадъците в Даниловград 256—597 983 193
Източник:  Европейска комисия.Приложение II
33 Отговори на  
Комисията
Кратко изложение
VIII
Комисията посочва, че политическия диалог може единствено да насърчава реформите, но националните органи 
са тези, които носят отговорност за процеса на реформа.
Освен това Комисията подчертава значението на отдаването на приоритет в процеса на реформа на качеството 
пред скоростта.
Позицията на Комисията е, че използването на клаузата за баланса е определено в достатъчна степен в рамката за 
преговори.
Използването на инструменти за управление на процеса на присъединяване, включително на клаузата за цялост -
ния баланс, се основава на обща оценка на съществуващите недостатъци и на степента, в която държавата отбе -
лязва напредък според очакванията.
Наблюдения
Каре 2 — Примери за слаба координация между проектите по ИПП
Проекти 1, 2 и 3
Комисията посочва, че като се има предвид малкият размер на администрацията на Черна гора и ранният етап на 
създаване на системата за възлагане на обществени поръчки в страната, понякога допълващото припокриване 
между различните обучения е било неизбежно.
Проекти 12 и 13
Комисията посочва, че по време на последната част от одитирания период Регионалното училище по публична 
администрация (ReSPA) е успяло да се преориентира от обучаваща организация в регионален център, допринасящ 
за политическия диалог посредством сравнителни проучвания и регионални научни изследвания, партньорски 
проверки, летни училища, семинари в рамките на държавата, мобилни схеми и учебни посещения, тематични 
мрежи и т.н. В този контекст Черна гора е извлякла ползи от взаимодействието между представителите на пра -
вителството по време на различните прояви, организирани от ReSPA, както и от предприетите сравнителни 
проучвания.
От 2013 г. насам организацията прие по-стратегически подход на високо равнище, насочен единствено към висши 
ръководни служители и тези, отговорни за вземането на решения.
Каре 3 — Примери за крайни продукти и услуги, които не са били изцяло 
използвани от бенефициерите
Проект 4
Комисията отбелязва, че Агенцията за борба с корупцията (ACA) е създадена на 1 януари 2016 г. Понастоящем аген -
цията използва платформата за управление на риска във връзка с интегритета като модел за разработването на 
нова версия на ИТ система, тъй като всички модули на ИТ системата на ACA, включително модула за плановете за 
интегритет, трябва да бъдат разработени съгласно единни стандарти.
Отговори на Комисията 34
Проект 19
Комисията посочва, че на склад се съхраняват голям брой контейнери за евентуална подмяна на тези, които вече 
са в употреба, тъй като е необходима оборотна наличност от неизползвани контейнери.
Каре 4 — Примери за крайни продукти и услуги, които не са били проследени от 
националните органи
Проект 14 допринася успешно
Комисията подчертава, че също така е важно да се отбележи, че забавянето в прилагането на Споразумението 
за Общоевропейско авиационно пространство (ECAA) е в резултат и на забавеното му ратифициране от страна 
на някои от държавите — членки на ЕС (то е подписано през 2006 г. и все още не е влязло в сила). Като цяло рав -
нището на готовност на Черна гора в тази област е оценено много положително от Комисията. Заключението от 
последното посещение за оценка във връзка с ECAA през октомври 2015 г. е, че Черна гора изпълнява изисква -
нията на фаза I от Споразумението за ECAA.
28
Комисията посочва, че от 2016 г. новата методология за докладване ще обхваща секторите на транспорта и окол -
ната среда.
37
Позицията на Комисията е, че използването на клаузата за баланса е определено в достатъчна степен в рамката за 
преговори.
Използването на клаузата за цялостния баланс се основава на обща оценка на съществуващите недостатъци и на 
степента, в която държавата отбелязва напредък според очакванията. По отношение на клаузата за цялостния 
баланс специфичните проблеми, поставени през 2014 г., са били разгледани след напомняне от страна на Комиси -
ята към органите на Черна гора за съществуването на тази клауза.
Заключения и препоръки
Препоръка 1 — по-добро координиране на действията, които укрепват капацитета
Комисията приема препоръка 1.
Препоръка 2 — подобряване на ангажираността за използване на крайните 
продукти и услуги и за проследяване на резултатите
Комисията приема препоръка 2.
45
В докладите винаги е бил отразяван постигнатият напредък по години. Обединяването на няколко последова -
телни доклада позволява да се направят сравнения, които да обхващат по-дълги периоди от време. Въвеждането 
през 2015 г. на новата методология за докладване и засилването на акцента върху готовността, в допълнение към 
постигнатия напредък спрямо предходната година, ще направят дори по-лесни сравненията на по-дълги периоди 
от време в обхванатите области.
Отговори на Комисията 35
Препоръка 3 — разработване на по-добри инструменти за измерване на 
напредъка към подобрен административен капацитет
Комисията приема препоръка 3.
През 2016 г. Комисията ще продължи и ще разшири новата си методология за докладване към допълнителни 
области. Това ще даде възможност за по-добра съпоставимост между държавите, а с течението на времето и в 
обхванатите области. Считано от 2016 г., новата методология ще обхваща секторите на транспорта и околната 
среда.
Изготвената съгласно новата методология оценка, като същевременно се отчитат количествени елементи, остава 
по същество качествена. Това е необходимо, за да се придобие реалистична представа за всички елементи, които 
са от значение за оценката на ситуацията в съответната област.
46
Комисията посочва, че политическия диалог може единствено да насърчава реформите, но националните органи 
са тези, които носят отговорност за процеса на реформа.
Освен това Комисията подчертава значението на отдаването на приоритет в процеса на реформа на качеството 
пред скоростта.
Позицията на Комисията е, че използването на клаузата за баланса е определено в достатъчна степен в рамката за 
преговори.
Използването на инструменти за управление на процеса на присъединяване, включително на клаузата за цялост -
ния баланс, се основава на обща оценка на съществуващите недостатъци и на степента, в която държавата отбе -
лязва напредък според очакванията.
Препоръка 4 — по-добро използване на инструментите в подкрепа на напредъка 
на реформата
Комисията приема частично препоръка 4.
i. Комисията е съгласна с Палатата, че използването на всички политически инструменти, с които разполага, е от 
съществено значение за процеса на присъединяване. Комисията счита, че това вече е налице, но тя се ангажира 
в еднаква степен както с доверието в процеса, така и с отдаването на по-голямото значение на качеството на 
реформата, отколкото на скоростта. В този контекст е важно да се подчертае, че по-специално скоростта на ре -
формите е под контрола на органите на Черна гора.
ii. Комисията счита, че е налице прозрачност в позоваването и` на или използването на клаузата за баланса.
 В рамката за преговори, с която се урежда какво е междуправителствен процес, се определят ясно условията (вж. 
по-долу), съгласно които може да се прилага клаузата за цялостния баланс. Важно е да се подчертае, че държавите 
членки вземат решение относно използването на клаузата за баланса въз основа на предложение на Комисията. 
В рамката за преговори се посочва също така, че клаузата за баланса се използва след изчерпване на всички ос -
танали налични мерки. Поради това Комисията не може да приеме тази част от препоръката.
Отговори на Комисията 36
 Съответният текст на рамката за преговори гласи: „Следва да се осигури цялостен балансиран напредък на прего -
ворите по отделните глави. Като се има предвид връзката между преговорните глави „Съдебна система и основни 
права“ и  „Правосъдие, свобода и сигурност“ и ценностите, на които се основава Съюзът, както и тяхното значение 
за повсеместното прилагането на достиженията на правото на ЕС, в случай че напредъкът по тези преговорни 
глави изостава значително от напредъка на преговорите като цяло и след изчерпване на всички останали налични 
мерки, Комисията по собствена инициатива или по искане на една трета от държавите членки, ще предложи да пре -
установи изготвянето на препоръки за отваряне и/или затваряне на други преговорни глави и при необходимост 
ще адаптира свързаната с това подготвителна работа, докато не бъде преодоляно това неравновесие. Съветът ще 
вземе решение с квалифицирано мнозинство по това предложение и по условията за оттегляне на предприетите 
мерки. На Междуправителствената конференция държавите членки ще действат в съответствие с решението на 
Съвета, без да се засяга общото изискване за единодушие в рамките на Междуправителствената конференция“ .
Препоръка 5 — използване на децентрализирано управление за 
разпространяване на добрите административни практики
Комисията приема препоръка 5.
КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0436/uni0435/uni0442/uni0435 /uni0441 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0430/uni0442/uni0430 Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)   
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
Платени публикации: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Събитие Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО)/Начало на одита 27.1. 2015  г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран 
обект)23.5.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура 12.7. 2016  г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на 
всички езици28.7.2016 г.
В настоящия доклад Сметната палата прави оценка на 
това дали помощта на Комисията за Черна гора 
е допринесла ефективно за изграждане на 
административния капацитет на страната, за да 
я подготви за членство в ЕС. Сметната палата достигна 
до заключението, че въпреки отбелязания бавен 
напредък в няколко ключови области, 
предприсъединителната помощ на ЕС е помогнала за 
укрепване на административния капацитет по време 
на одитирания период (2007—2013 г.). Въпреки че 
паричната и непаричната помощ от ЕС отговаря на 
важни нужди от изграждане на капацитет, Сметната 
палата отбелязва случаи, при които слабата 
ангажираност на националните органи с реформата 
означава, че крайните продукти и услуги не са 
използвани и планираното въздействие не 
е постигнато. Сметната палата отправя препоръки 
относно начина, по който Комисията може да се 
фокусира върху подобряването на резултатите.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА