[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 23.10.2007

SEC(2007) 1382

ВЪТРЕШЕН РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА КОМИСИЯТА Съпровождащ

Предложението зa ДИРЕКТИВА НА СЪВЕТА

относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети страни за целите на висококвалифицирана трудова заетост

Обобщение на оценката на въздействието

{COM(2007) 637 окончателен}{SEC(2007) 1403}

1. Въведение

Пазарите на труда в ЕС изпитват непрестанно нарастваща нужда от висококвалифицирани работници: привличането на висококвалифицирани имигранти ще бъде от все по-голямо значение за развитието на ЕС, тъй като в бъдеще няма да бъде възможно да се разчита единствено на работници от ЕС. Настоящият документ представлява резюме на доклада за оценка на въздействието, в който се разглеждат варианти на политика за увеличаване на способността на ЕС да привлича и ефективно да разпределя тези работници имигранти посредством създаването на общи правила за тяхното влизане и пребиваване.

Докладът се основава на консултации с държавите-членки и други заинтересовани страни. Данните са събрани основно чрез консултации, обсъждане на казуси и преглед на публикации, направени в рамките на външно проучване, поръчано от Комисията. Проучването и докладът са изготвени със сътрудничеството на Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и равни възможности“ и на междуведомствена работна група, сформирана от Генерална дирекция „Правосъдие, свобода и сигурност“.

2. Дефиниране на проблема

Демографските прогнози предвиждат, че населението в трудоспособна възраст в ЕС ще намалее с 48 милиона до 2050 г., а коефициентът на зависимост се очаква да се удвои и да достигне 51 % до 2050 г., въпреки че не всички държави-членки ще бъдат засегнати в една и съща степен. Ревизираната Лисабонска стратегия, съсредоточена върху растежа и работните места, вече започва да дава резултати, но за резултати от много предвидени в нея мерки са необходими време и инвестиции. Следователно демографското застаряване може да изиска като допълваща мярка привличането на повече имигранти в бъдеще, за да се компенсират тези тенденции на всички равнища на уменията и квалификациите. По-конкретно, нарастващата значимост на икономиката, основана на знанието, структурните икономически промени и растежът на сектора на услугите, както и изместването на производства с голямо участие на работна ръка и напускането на граждани на ЕС водят до заключението, че привличането и по-доброто използване на висококвалифицирани ресурси от трети страни ще продължи да бъде основно предизвикателство в перспективата за развитие на ЕС. Същевременно, мобилността на работниците между различни професии (трудова мобилност) и през границите (географска мобилност) трябва да бъде призната като основен механизъм за подобряване на ефективността на пазара на труда, предотвратяване на недостига на умения и компенсиране на регионалните несъответствия.

Въвеждането на общ и гъвкав инструмент в областта на имиграцията на висококвалифицирани работници, предвиждащ привлекателни условия за влизане и пребиваване и насърчаващ трудовата и географската мобилност, свързани с конкретните нужди на пазара на труда на ЕС, няма само по себе си да реши всички тези настоящи и бъдещи предизвикателства, но приносът на този инструмент може да бъде значителен, ако той бъде част от всеобхватен пакет от мерки, насочени към различни области на действие. В този контекст в програмата от Хага от 4 и 5 ноември 2004 г. бе недвусмислено признато, че „законната миграция ще играе важна роля за укрепването на икономиката, основана на знанието, в Европа и за икономическия напредък, като по този начин ще допринесе за осъществяването на Лисабонската стратегия“.

Законодателното предложение няма да засегне работниците от ЕС-12, които съгласно преходните мерки в актовете за присъединяване от 2003 и 2005 г. все още не разполагат с пълната свобода на движение, предвидена от Договора за ЕО и достиженията на правото на ЕС. Важно е да се припомни, че клаузата за преференциално третиране в преходните мерки е първично право на ЕО и като такова тя има предимство пред вторичното законодателство: това означава, че държавите-членки трябва да приложат евентуална бъдеща директива за икономическата имиграция така, че тя да съответства на клаузите на договорите за присъединяване, доколкото те запазват преходните мерки, т.е. да се даде предимство на работниците от тези държави-членки.

Законодателното предложение съдържа също така разпоредби, чрез които се гарантира съгласуваност с другите политики на ЕО и на първо място с политиката за развитие. Едновременно с това ще бъдат взети допълнителни мерки по отношение на важни елементи, които не могат да бъдат застъпени в предложението. По-специално, задълбочените дискусии с държавите-членки и развиващите се страни, както и евентуално партньорство в областта на мобилността, са от изключително значение, за да не се позволи една активна политика на набиране на персонал да доведе до влошаване на ситуацията в някои страни на произход, най-вече страните на юг от пустинята Сахара и в Карибския басейн, които вече са изправени пред липсата на квалифицирани човешки ресурси.

2.1. Обхват и естество на проблема

Предприятията в ЕС са изправени пред нарастване на свободните работни места, особено за висококвалифицирани работници. Неотдавнашните и настоящи тенденции в трудовата заетост в ЕС показват по-голям растеж на заетостта в сектори, изискващи високо равнище на образованост (3 % годишно в сравнение с 1 % в други сектори) и промяна в професионалната структура на заетото население в полза на висококвалифицираните работници, които не упражняват физически труд, като при тези работници се наблюдава висок процент трудова заетост и нисък процент безработица. Освен това, като дял от общия брой на активно заетото население висококвалифицираните работници от трети страни се увеличават с по-бързи темпове в сравнение с висококвалифицираните работници от ЕС: това може да бъде обяснено като комбиниран ефект от нарастващото търсене на висококвалифицирани работници и високия процент на трудова заетост на висококвалифицирани граждани на ЕС, който се доближава до пълна заетост. Въпреки това, делът на висококвалифицираните работници от трети страни в общия брой на заетите лица все още е доста малък, което показва, че ЕС изпитва значителни трудности при привличането и в някои случаи оценяването на тези работници: със своите 1,72 % висококвалифицирани работници от трети страни ЕС без съмнение изостава от другите страни, които са основна дестинация за имигрантите, като Австралия (9,9 %), Канада (7,3 %), САЩ (3,2 %) и Швейцария (5,3 %).

Трудно е да се определи обхватът на проблема: понастоящем данните за приемане на висококвалифицирани работници от трети страни в държавите-членки не са еднородни и изчисленията варират от 34 000 до 74 000 (в 16 държави-членки) в зависимост от използваното категоризиране. Категоризирането и наличността на данни са различни в различните държави-членки в зависимост от това дали страната има специален режим и от естеството на този режим. Тъй като приемането на висококвалифицирани работници от трети страни ще продължи да зависи от реалния недостиг на пазара на труда и държавите-членки ще запазят пълните си правомощия, що се отнася до капацитета на приемане на имигранти в ЕС с цел заетост, броят на лицата, които може да се възползват от настоящото предложение, ще зависи от няколко фактора: бъдещото развитие на икономиката на ЕС и особено на секторите, изискващи висококвалифицирана работна ръка, капацитета на държавите-членки за приемане, избора на образование и професия на гражданите на ЕС и т.н.

2.2. Настояща правна рамка в държавите-членки

Всички държави-членки имат установени специални режими за висококвалифицирани граждани на трети страни, но само десет[1] обхващат професии, различни от научни работници, хора на изкуството, вътрешнокорпоративни трансфери на служители, университетски преподаватели и т.н. Категоризирането и условията за влизане и пребиваване са различни, въпреки че е възможно да се открият някои общи основания, а именно, че практически всички режими се диктуват от търсенето.

Последиците от този различен подход са няколко:

- Сегментираният подход на държавите-членки не изпраща сигнал, че висококвалифицираните работници от трети страни са необходими за поддържане на икономиката и конкурентоспособността на ЕС.

- Значителните разлики в категоризирането и критериите за приемане на висококвалифицирани работници от трети страни несъмнено ограничават тяхната мобилност в ЕС, като това се отразява на ефективното (пре)разпределяне на човешките ресурси, които вече пребивават законно в ЕС, и пречи да се преодолеят регионалните несъответствия.

- С няколко изключения държавите-членки не разполагат с процедури, насърчаващи циркулярната миграция и завръщането на висококвалифицирани работници от трети страни. Подобни режими биха могли да допринесат за извличането на повече ползи за всички заинтересовани страни, което означава да се отговори на нуждите от работна ръка в държавите-членки, като същевременно се допринесе за развитието на страните на произход чрез евентуално завръщане.

- Продължителността и сложността на процедурите за приемане могат да играят основна роля за ограничаване на привлекателността на ЕС.

- Цялостната социална и икономическа интеграция на висококвалифицираните работници от трети страни е от първостепенно значение за задържането на тези нужни работници.

3. Цели

Общите цели са следните:

1. да се подобри способността на ЕС да привлича и задържа висококвалифицирани работници от трети страни като едно от условията за увеличаване на приноса на икономическата имиграция в рамките на набора от политики и мерки за насърчаване на конкурентоспособността на икономиката на ЕС и справяне с последиците от демографското застаряване;

2. да се отговори ефективно и бързо на съществуващото и нарастващо търсене на висококвалифицирана работна ръка и да се компенсира недостигът на умения посредством насърчаване на притока и движението на висококвалифицирани работници от трети страни между работни места и държави-членки и посредством поощряване на ефективното разпределяне и преразпределяне на работна ръка на пазара на труда на ЕС.

Конкретните цели, които трябва да се преследват, без да се засягат гражданите на ЕС, са следните:

(1) разработване на съгласуван подход и обща имиграционна политика по отношение на висококвалифицираните работници от трети страни;

(2) увеличаване на броя на висококвалифицираните работници от трети страни, които имигрират в ЕС, като се следва подход, диктуван от нуждите;

(3) опростяване и хармонизиране на процедурите за приемане на висококвалифицирани работници от трети страни;

(4) насърчаване на социалната и икономическа интеграция на висококвалифицираните работници от трети страни;

(5) поощряване на мобилността в ЕС, премахване на излишните пречки и предоставяне на възможност за по-ефективно разпределяне на висококвалифицираните работници от трети страни в ЕС.

4. Варианти на политика

Бяха разгледани следните възможности:

Вариант А – статукво. Имиграционните политики на държавите-членки се различават значително една от друга по отношение на приемането на висококвалифицирани работници. Нуждата от такива работници все повече нараства, за да се попълни съществуващият и увеличаващ се недостиг на пазара на труда, но ЕС не успява да ги привлече. При липсата на общо действие в тази област ситуацията не може да се промени съществено.

Вариант Б – създаване на основна обща политика за приемане на висококвалифицирани работници. Ще бъде предложен минимален набор от условия за влизане, като държавите-членки ще разполагат с широка автономия при определяне на специфичните елементи в своите национални законодателства. Условията за пребиваване и работа няма да бъдат засягани. Този вариант ще има само ограничено въздействие за привличането на тези работници или подобряването на ефективността на пазара на труда на ЕС: цялостното въздействие върху макроикономическата среда ще бъде доста ограничено.

Вариант В – опростяване на системата за приемане чрез създаването на точкова система на ЕС и ускорена процедура за приемане, които ще позволят незабавно събиране на семейството и създаване на база данни за съответствие на уменията. Този вариант може до голяма степен да насърчи и да улесни миграцията към ЕС на висококвалифицирани работници от трети страни. Въпреки това, ако точките не бъдат определени на равнище ЕС (което в настоящия момент би противоречало на принципа на субсидиарност), имигрантите ще продължат да се сблъскват с много различни условия за приемане.

Вариант Г – създаване на набор от общи критерии и ускорена процедура за влизане, както и благоприятни условия за пребиваване (право на работа и пребиваване, незабавно събиране на семейството, по-бързо получаване на статут на дългосрочно пребиваващ в ЕО и т.н.) Ефективната интеграция на висококвалифицирани работници от трети страни на пазара на труда и в обществото би била най-добрият начин за увеличаване на техния принос към икономическия растеж и конкурентоспособността, а това наистина би подобрило способността на ЕС да се справи с настоящите и очаквани предизвикателства. Въпреки това, ефектът от такава политика би бил ограничен до отделни държави-членки.

Вариант Д1 – насърчаване на мобилността в ЕС чрез координиране на списъци с национални приоритети и чрез създаване на Синя карта на ЕС и база данни на притежателите на Синя карта. Мобилността в ЕС би била силен стимул за висококвалифицирани работници от трети страни да влязат на пазара на труда на ЕС и може да играе основна роля за намаляване на недостига на работна ръка в някои области/сектори. Други средства могат да помогнат за постигането на съответствие между предлагането и търсенето на работна ръка (тоест базата данни на притежателите на Синя карта на ЕС). Този вариант може да окаже значително положително влияние върху ефективността на пазара на труда и върху макроикономическата среда в ЕС.

Вариант Д2 – висококвалифицираните работници да бъдат обхванати от разпоредбите за мобилност в ЕС на Директива 2003/109/ЕО. Този вариант включва също точковата система, посочена във вариант В. При него обаче мобилността в ЕС може да бъде по-ограничена, отколкото при вариант Д1. Следователно цялата целесъобразност и ефективност на този вариант може да бъдат по-ограничени.

Вариант Е – комуникация, координиране и сътрудничество. Предвидените действия могат до известна степен да подкрепят създаването на основна обща база, която улеснява привличането на висококвалифицирани работници и по-ефективното им разпределяне на пазара на труда в ЕС. И все пак, ефективността на този вариант е ограничена.

5. Сравнение на вариантите

Таблица 1 – Въздействия

Определение за висококвалифицирани работници и условия за приемане | Система на приемане, основана на набор от общи критерии (договор за работа, праг за заплатата, професионални квалификации). |

Отворено определение (т.е. основано на изпълнение на критериите) |

Дерогации за млади професионалисти |

Процедури за приемане | Въвеждане на ускорен режим за приемане (единна процедура/единно разрешително, наречено „Синя карта на ЕС“) |

Определяне на максимален срок за обработване на кандидатурите (30 или 60 дни) |

Първоначален срок на валидност на разрешителното: 2 или 3 години, подновяемо, в случай на безсрочни договори за работа. |

Приемане на кандидатури, подадени в съответната страна за категории, определени на равнище ЕС (плюс други, определени на равнище държава-членка) |

Условия на пребиваване | Мобилност на пазара на труда на държавата-членка на пребиваване след „период на изчакване“ (т.е. две години) |

Автоматично отнемане на разрешителното при безработица само след определен срок (т.е. три месеца) |

Натрупване на периоди на пребиваване в различни държави-членки на ЕС с цел получаване на статут на дългосрочно пребиваващ в ЕО след петгодишно законно пребиваване в ЕС |

Разрешаване на събиране на семейството в най-кратки срокове |

Гарантиране на равно третиране на висококвалифицираните работници наред с гражданите на съответната държава-членка, както е посочено в Директива 2005/71/ЕО |

Незабавен достъп до пазара на труда за съпрузи |

Разпоредби, чрез които ще се позволява циркулярната миграция преди и след получаване на статут на дългосрочно пребиваващ в ЕО |

Мобилност в ЕС | Разрешаване на мобилност в ЕС след минимален „период на изчакване“ в първата държава-членка (т.е. две години) при определени условия, на първо място предложение за работа във втората държава-членка. На семейството трябва да се разреши да последва преместващия се висококвалифициран работник. |

Основни ползи от предпочетения вариант

- Общ последователен подход към миграцията на висококвалифицирани работници в ЕС, така че да се улесни и хармонизира приемането на висококвалифицирани работници и да се насърчи ефективното им разпределяне и преразпределяне (трудова и географска мобилност).

- Положителни въздействия по отношение на приемането и задържането на висококвалифицирани работници и посрещането на съществуващото и нарастващо търсене на такива работници от страна на компаниите в ЕС, като се използва подход, основан на нуждите.

- Положителни въздействия върху конкурентоспособността на целия ЕС в краткосрочен и дългосрочен план.

- Убедително послание към потенциалните висококвалифицирани имигранти.

- Достатъчна гъвкавост за държавите-членки, които могат да адаптират режима към нуждите на своя пазар на труда и към своите политики.

- Постепенна и ефективна интеграция на висококвалифицираните работници и техните семейства на пазара на труда и в обществото на страната домакин.

- Фирмите в ЕС ще се възползват от все по-мобилни висококвалифицирани работници.

- На равнище ЕС ще бъдат въведени мерки в подкрепа на циркулярната миграция.

- Вземането на допълнителни мерки като базата данни на притежателите на Синя карта на ЕС може да бъде средство за ефективно прилагане на режима и за постигане на съответствие между търсенето и предлагането на висококвалифицирана работна ръка.

Основни недостатъци на предпочетения вариант

- Този вариант може да окаже влияние върху конкурентната позиция на висококвалифицираните работници от ЕС на пазара на труда. Тъй като обаче има критерий за заплатата и трудовата и географска мобилност не е незабавна и безусловна, възможният отрицателен ефект следва да бъде ограничен. Освен това, държавите-членки могат да продължат да прилагат национални мерки, за да следят за спазването на общия принцип на общностните преференции (както е посочено в Решение на Съвета от 20.6.1994 г.).

- Възможното отрицателно въздействие на предложението върху развиващите се страни, страдащи от липсата на човешки ресурси в някои сектори/професии. Трябва да се предвидят мерки за неутрализиране или евентуално предотвратяване на това въздействие.

- Подходът, основан на търсенето, не е толкова привлекателен колкото подхода, основан на предлагането: ограниченията му могат да се проявят в дългосрочен план, ако търсенето на тази категория работници стане значително и всеобщо.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR, IE, NL, PT, UK. CZ започна през 2003 г. пилотен проект за приемането на висококвалифицирани работници от трети страни.