Становище № 2/2017 придружаващо доклада на Комисията за оценка на прилагането на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета (1) (член 19)

(2018/C 404/01)

СЪДЪРЖАНИЕ

Въведение 3

Методика 4

ГЛАВА I 4

Правна рамка за работата на OLAF 4

Ролята на OLAF — законодателен контекст 4

Правни инструменти на разположение на OLAF 6

ГЛАВА II 7

Жизнен цикъл на разследването: въздействие на новия Регламент № 883/2013 върху ефективното провеждане на разследванията от страна на OLAF 7

Започването на разследване: израз на независимостта на OLAF 7

Провеждане на разследването: действия по разследване, които OLAF е упълномощена да предприема 8

Достъп на OLAF до информация 10

Задължение за сътрудничество с OLAF 11

Продължителност на разследванията на OLAF: укрепване на независимостта на Службата 11

Приключване на разследването: окончателен доклад, препоръки и последващи действия 12

ГЛАВА III 13

Зачитане на основните права и на процесуалните гаранции в хода на провеждани от OLAF разследвания. Право на ефективен съдебен контрол 13

Спазване на основните права и на процесуалните гаранции: първоначални съображения 13

Необходимост от укрепване на процесуалните права и гаранции в новия Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 за OLAF: член 9 от Регламента за OLAF и неговото въздействие върху вътрешните и външните разследвания 13

Право на ефективен съдебен контрол 15

ГЛАВА IV 16

Надзор и контрол на разследванията на OLAF; ролята на Надзорния съвет и неговото взаимодействие с други органи 16

Общи бележки 16

Ролята на Съда на ЕС 16

Ролята на националните съдебни органи 17

Контрольор на процесуалните гаранции 17

ГЛАВА V 19

Роля, статут и компетентности на Надзорния съвет и неговия секретариат: Регламент № 883/2013 и Регламент 2016/2030 19

Задача на Надзорния съвет: общи бележки 19

Компетентност на Надзорния съвет съгласно новия регламент и неговото изменение с Регламент (ЕС, Евратом) 2016/2030 19

Роля на Надзорния съвет: подлежи на тълкуване съгласно Регламент № 883/2013 20

Редовно наблюдение на разследващата функция на OLAF 20

Помощ от страна на Надзорния съвет за генералния директор на OLAF при изпълнението на неговите задължения: приоритети на политиката за разследване, насоки за процедурите на разследване и годишен план за управление 21

Статут на членовете на Надзорния съвет 21

ГЛАВА VI 22

Създаването на Европейската прокуратура и нейното въздействие върху разследванията на OLAF 22

Ролята на Надзорния съвет в отношенията с Европейската прокуратура 24

Въведение

1. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) беше създадена преди 18 години, през 1999 г., като орган за административни разследвания с цел борба срещу измамите, корупцията и всяка друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Европейския съюз. От самото създаване на OLAF мащабът и въздействието на правомощията и структурата на Службата бяха поставени в известна степен в сянката на евентуалното създаване на Европейска прокуратура, законодателната работа по която започна през 2001 г. под ръководството на Комисията и Европейския парламент. В крайна сметка през юни 2017 г. Съветът обяви, че Регламентът за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура ще бъде приет до октомври 2017 г., при условие че преди това бъде одобрен от Европейския парламент. Ако това се случи, Комисията със сигурност ще помисли за преразглеждане на Регламента за OLAF — процес, който би могъл частично да съвпадне с настоящата оценка. По тази причина в обхвата на настоящото становище не влиза задълбочен анализ на начина, по който правомощията и структурата на OLAF ще взаимодействат с бъдещата Европейска прокуратура. Предвид историята на OLAF обаче нейните разследвания бяха силно повлияни от бъдещата роля, която Европейската прокуратура би изпълнявала в европейското пространство на правосъдие; ето защо споменаването и в настоящата оценка изглежда неизбежно.

2. През март 2016 г. Европейската комисия частично сне съдебния имунитет на генералния директор на OLAF в отговор на искане на белгийските национални съдебни органи, основавано на принципа на лоялно сътрудничество. Срещу генералния директор се водеше национално наказателно разследване по твърдения, че в служебното си качеството е отговорен за неправомерно прихващане на телефонни разговори по време на разследване на OLAF ( 2 ) Тази изключително сериозна и безпрецедентна ситуация налага внимателно да се разгледа прилагането на регламента по отношение на действията по разследване, които OLAF има право да предприема, както и на защитата на основните права. Начинът на прилагане на висшите принципи на независимост, надзор, проверка на законосъобразността, безпристрастност, почтеност, добро управление и отчетност изисква внимателно разглеждане. Що се отнася до снемането на имунитета, генералният директор предяви иск пред Общия съд на Европейския съюз, с който поиска отмяна на решението на Комисията на основание на това, че мярката може да постави под въпрос неговата независимост (3). Надзорният съвет (НС) не е запознат в подробности със становищата на нито една от страните пред Общия съд, който все още не се е произнесъл по основното дело, предявено от генералния директор. Случаят повдига и въпроси относно пригодността на правомощията на Надзорния съвет да защитава независимостта на OLAF.

3. От 1999 г. досега Регламентът за OLAF е изменян два пъти. През септември 2013 г. първият регламент (Регламент (ЕО) № 1073/1999) беше заменен с Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013. Целта на изменението беше да се подобри оперативната ефективност на OLAF и да се засилят нейната независимост и спазването на процесуалните права и гаранции в хода на разследванията. Три години по-късно, през октомври 2016 г., Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 претърпя ранно изменение, още преди настъпването на срока за оценка, установен с реформата, с цел да се въведат промени, засягащи независимостта на секретариата на Надзорния съвет, както и бюджета на Надзорния съвет. Изменението, въведено с Регламент (ЕС, Евратом) 2016/2030, създаде непредвидени неблагоприятни предизвикателства за работата и институционалното положение на Надзорния съвет, а оттам и за пригодността на механизмите за надзор и укрепване на независимостта на OLAF. В близко бъдеще Надзорният съвет ще разгледа допълнително втората реформа.

Методика

4. Основната отговорност на Надзорния съвет да осъществява редовно наблюдение на изпълнението на разследващите функции на OLAF с цел да се укрепи нейната независимост беше разяснена до известна степен от новия регламент. С новата формулировка на Надзорния съвет се възлага задачата да наблюдава „правилното упражняване“ от страна на OLAF на компетентностите, които са ѝ дадени с Регламента ( 4 ) . Усещането на Надзорния съвет обаче е, че предвидените за това наблюдение механизми остават неясни и че са необходими допълнителни разяснения, по-специално по отношение на прилагането на процесуалните гаранции и защитата на основните права. Надзорният съвет отчита, че с новия регламент законодателят снема от него отговорността да извършва предварителен контрол на законосъобразността, което беше предмет на решението на Общия съд на ЕС по дело T-48/05, Franchet и Byk/Комисия на Европейските общности. Съдът постанови, че Надзорният съвет трябва да бъде консултиран, преди докладите за случаите да бъдат предавани на националните съдебни органи, с оглед на защитата на основните права (5). Надзорният съвет счита, че все още са необходими ясни правила относно механизмите, които той използва за оценката на разследващата функция на OLAF след приключването на разследванията.

5. Въз основа на опита, който Надзорният съвет придоби в рамките на редовното наблюдение на разследванията, както и на възложената му роля, през януари 2017 г. той започна процес на проучване на: — 30 становища по „отхвърлени“ от OLAF случаи; — 3 окончателни доклада по приключили случаи; — доклади за жалбите, получени от OLAF в периода между 2014 и 2017 г.; — информация относно докладите и препоръките на OLAF, препратени до институциите и до съдебните органи на държавите членки, по които не са били предприети последващи действия, в периода 2014—2016 г.; — приоритетите на политиката за разследване и годишните работни планове за периода 2014—2017 г.; — 218 доклада за разследвания, продължили повече от 12 месеца, за периода от януари до април 2017 г. Освен това Надзорният съвет проучи: — делата пред Съда на Европейския съюз, свързани с OLAF, — решенията на Европейския омбудсман по жалби, засягащи OLAF, — докладите и становищата на предишните Надзорни съвети. OLAF извърши подбора на информацията относно анализираните от Надзорния съвет нейни случаи.

ГЛАВА I

Правна рамка за работата на OLAF

Ролята на OLAF — законодателен контекст

6. Обхватът на компетентност на OLAF и на самия Регламент № 883/2013 се потвърждават в член 325, параграф 4 от ДФЕС, в който на институциите се предоставя правомощието да приемат необходимите мерки в областта на предотвратяването и на борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, с цел да се осигури ефективната и равностойна защита на тези финансови интереси във всички държави членки, както и във всички институции, органи, служби и агенции на Съюза. Така Регламент № 883/2013 поставя ръководените от OLAF административни разследвания в обхвата на задължението за защита на финансовите интереси на ЕС. Съгласно член 1, параграф 4 от Регламент № 883/2013 на OLAF се възлага задачата да извършва вътрешни административни разследвания с цел борба срещу измамите, корупцията и всяка друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза. За тази цел тя разследва сериозни въпроси, свързани с изпълнението на служебните задължения и представляващи неизпълнение на задълженията от страна на длъжностни лица и други служители на Съюза, които подлежат на дисциплинарно или на наказателно производство, или еквивалентно неизпълнение на задължения от страна на членове на институции и органи, началници на служби и агенции или членове на персонала на институции, органи, служби и агенции, които не са обект на Правилника за персонала. Освен това съгласно член 1, параграф 4 на OLAF се дават правомощия да разследва поведение, засягащо финансовите интереси на Съюза, като по този начин разследванията на всяко друго неправомерно действие остават извън обхвата на разследванията на Службата. В Регламента за OLAF обаче се потвърждава, че отговорността на Службата се простира и извън защитата на финансовите интереси, като включва всички дейности, свързани с предпазването на Съюза от неправомерни действия, които подлежат на административно или наказателно производство. OLAF може също така да започва административни разследвания, за да провери дали е налице неизпълнение на задължения от страна на длъжностно лице или бившо длъжностно лице, които са му били възложени по силата на Правилника за персонала, без обхватът на разследванията изрично да се ограничава до поведение, засягащо финансовите интереси на Съюза (6). На практика разследванията на OLAF са съсредоточени върху измамите (които са категория на наказателното право). Същевременно законодателят е оставил открита възможността събираните по време на административните разследвания доказателства да се изпращат на съдебните органи на държавите членки. Освен това OLAF отправя препоръки за предприемане на конкретни действия в рамките на националните дисциплинарни, административни, финансови и/или наказателни производства. Следователно OLAF провежда разследвания, които намират продължение в националното наказателно производство; освен това събраните доказателства имат същата доказателствена стойност като доказателствата, събрани от административните органи на държавите членки (7). В тази връзка с приемането на Директивата за защита на финансовите интереси през юли 2017 г. наказателноправната компетентност в областта на защитата на финансовите интереси на ЕС беше разширена, като разследванията на OLAF обхванаха измамите, свързани с ДДС. Това ще окаже въздействие върху правомощията на OLAF.

7. С Регламент № 883/2013 се установяват редица връзки между разследванията на OLAF и наказателното производство. Така разследванията на OLAF се превръщат в своеобразен подготвителен етап от наказателното производство ( 8 ) В бъдеще разследванията, водени от OLAF, ще имат пряка връзка с наказателното производство като част от тесните връзки и обмена на информация с Европейската прокуратура (9). По-специално, когато предоставя оперативна подкрепа на Европейската прокуратура (10) или провежда административни разследвания, OLAF ще действа изключително и само за целите на провежданите в дадена държава членка наказателни разследвания и производства. Подобни случаи изискват Регламент № 883/2013 да се измени, така че процесуалните права и гаранции, както и правилата относно доказателствата да отразят изискванията, произтичащи от националното законодателство на съответната държава членка.

8. В предложението за създаване на Европейска прокуратура не се изяснява мандатът на OLAF, нито нейните правомощия. Ако предложението за създаване на Европейска прокуратура бъде одобрено в настоящата му редакция, OLAF ще бъде компетентна за: а) разследванията в съответствие с „настоящия мандат“ във всички държави — членки на ЕС (включително тези, които не участват в Европейската прокуратура); б) разследванията, попадащи под прага, установен за Европейската прокуратура (общия праг от 10 000 EUR или специалния праг от 10 милиона евро за измамите с ДДС), в държавите членки, участващи в Европейската прокуратура; в) разследванията, които Европейската прокуратура делегира на OLAF, както и действията по искане на Европейската прокуратура. В случаите по буква в) все още не е ясно дали OLAF ще започва собствено разследване, или по някакъв начин ще работи като част от процесуалната рамка на Европейската прокуратура. Становището на Надзорния съвет е, че Регламентът за OLAF трябва изцяло да разреши тези ключови въпроси относно компетентността. Становището на Надзорния съвет е, че с изменението на Регламент № 883/2013 следва да се въведат единни основания за всички разследвания на OLAF, за да се избегнат разпокъсаността и трудностите, свързани с тълкуването, както и да се увеличи правната яснота и да се засилят процесуалните гаранции. В единната правна рамка следва също така да се съдържа изчерпателен кодекс на правомощията на OLAF. В Регламента трябва да се обърне специално внимание на изясняването на правомощията по отношение на институциите на ЕС и на разделянето на компетентностите между OLAF и бъдещата Европейска прокуратура.

Правни инструменти на разположение на OLAF

9. Що се отнася до защитата на финансовите интереси на ЕС и прилагането на правилата за борба с измамите, Регламентът за OLAF е неразривно свързан с Регламент № 2185/96 и Регламент № 2988/95 и се допълва от множество други правни инструменти, като решения, секторни правила, междуинституционални споразумения, насоки, указания и административни договорености. По-специално с новия Регламент № 883/2013 бяха въведени „Насоки за процедурите на разследване“ — документ, с който на служителите на Службата се предоставят практически насоки относно: i) провеждането на разследванията; ii) процесуалните гаранции и правата на засегнатите лица и свидетелите; и iii) подробна информация за вътрешните процедури за консултиране и контрол, които трябва да се спазват, включително проверка на законосъобразността. В Регламент № 883/2013 на тези насоки, замислени да предоставят на генералния директор възможност да действа независимо, беше отредена първостепенна роля. Разследващите служители са длъжни да спазват насоките, които трябва да бъдат подадени на Надзорния съвет, преди да бъдат приети (вж. съображения 18 и 19 и член 17, параграф 8 от Регламент № 883/2013) и изпратени на институциите. Член 41 от Хартата на основните права, който се отнася до правото на добра администрация, прави тези правила задължителни за самата OLAF.

10. „Насоките за процедурите на разследване“ бяха приети през септември 2013 г.; те съдържат набор от 28 члена, някои от които просто възпроизвеждат съществуващи правни разпоредби. За целите на прозрачността насоките бяха публикувани на уебсайта на Службата, в съответствие с изискванията на новия регламент ( 11 ) Основен принос на насоките беше създаването на нова структура в OLAF, която да се занимава с вътрешната организация и с разпределението на задачите между различните разследващи отдели, включително създаването на Отдела за подбор и оценка на разследванията. Отделът изпълнява ролята на първичен филтър за анализа на входящата информация и на орган, който взема решение по кои случаи да се започне разследване. Освен това отделът извършва проверката на законосъобразността в хода на разследването и извършва окончателната оценка на докладите по случаите и на вземането на решения относно препоръките на OLAF. Надзорният съвет изразява съмненията си във връзка с ефективността и прозрачността на тази структура и призовава законодателя да помисли за последиците, които подобна структура и нейното гъвкаво правно основание могат да имат, що се отнася до правата на физическите лица. Законодателят трябва да установи рамка от постоянни структури, за да се гарантира стабилността на провеждането на разследвания. Надзорният съвет отчете, че от приемането му през 2013 г. досега документът, съдържащ 28-те члена, който съставлява формално насоките за процедурите на разследване, е бил допълван от многобройни насоки, предназначени за служителите на OLAF, издадени между 2014 и 2016 г., в това число: — насоки/наръчник относно подбора на случаите; — общи указания относно предаването на случаите; — указания за непрекъснатото провеждане на разследвания; — процедури за разделяне и сливане на разследвания и случаи на координация; — процедури във връзка с твърдения на засегнати лица, отнасящи се до разкриването на поверителна информация; — указания за възможното приключване на разследвания без предоставяне на възможност за коментар; — указания за отделяне на окончателния доклад и придружаващите го препоръки; — насоки за финансов контрол. Предвид гореизложеното Надзорният съвет счита, че мозайката от различни правила не гарантира, че разследванията ще бъдат провеждани в условията на предвидената от законодателя прозрачност, както и че големият брой указания може да е объркващ за служителите на OLAF, и по-специално за разследващите служители. Това положение би могло да бъде предотвратено чрез определянето на подробни процедури за разследване в Регламента.

ГЛАВА II

Жизнен цикъл на разследването: въздействие на новия Регламент № 883/2013 върху ефективното провеждане на разследванията от страна на OLAF

11. OLAF следва да провежда разследванията си при спазване на редица от правила и принципи. Сред тях са: независимост, законосъобразност, пропорционалност, субсидиарност, безпристрастност, обективност, справедливост, разумни срокове, спазване на презумпцията за невиновност, поверителност и професионална тайна. С новия регламент някои от тези правила бяха подобрени, по-специално във връзка със защитата на основните права и процесуалните гаранции. Принципите, отнасящи се до разследващата функция, обаче остават разпръснати в множество правни инструменти ( 12 ) , което създава необходимост от разясняване. Насоките за процедурите на разследване, приети от генералния директор в съответствие с член 17, параграф 8 от новия регламент, не можаха да заменят законодателя при определянето на ясни правила за провеждане на разследванията. Надзорният съвет разгледа изпълнението на новите правомощия на OLAF и на принципите, уреждащи нейната разследваща функция, като взе предвид целия жизнен цикъл на даден случай и Хартата на основните права.

Започването на разследване: израз на независимостта на OLAF

12. Надзорният съвет винаги обръща особено внимание на ключовия момент в производството, а именно решението за започване или отхвърляне на дадено разследване. Това е така не само защото генералният директор следва да взема тези решения в условията на пълна независимост, при отсъствието на какъвто и да било натиск от страна на правителство, институция или отделно лице, но и поради последиците от това решение за политиката на ЕС и на държавите членки в областта на борбата с измамите и за правата на разследваните лица.

13. За разлика от текста на предишния регламент ( 13 ) , член 5 от новия регламент въвежда принципа на право на преценка в процеса на разследване чрез: i) определянето на критериите за започване на разследване; и ii) предоставянето на голяма свобода на преценка на генералния директор на OLAF преди вземането на решение относно това дали е целесъобразно да се започне разследване, или не. Понятието „достатъчно подозрения“, прието като предпоставка за започване на разследване в европейската съдебна практика ( 14 ) , беше включено в текста на Регламента и допълнено с други фактори за вземането на решение, като например приоритетите на политиката за разследване, годишния план за управление, както и необходимостта от ефикасно използване на ресурсите и от пропорционалност на приложените средства. Тези стандарти дори бяха разширени, що се отнася до свободата на избор, предоставена на генералния директор във връзка с вътрешните разследвания ( 15 ) Надзорният орган счита тези разнообразни критерии за започване на разследвания за прекалено гъвкави и създаващи потенциален риск за правната сигурност и справедливото третиране на входящата информация от страна на OLAF, освен ако не бъдат въведени механизми за противодействие на евентуална злоупотреба с възможността за преценка или на неправомерен външен натиск върху генералния директор на OLAF. Широката свобода на преценка, която новият регламент предоставя на генералния директор на този ключов етап, следва да бъде преосмислена от законодателя и непременно да бъде балансирана чрез въвеждането на задължение той редовно да съобщава на Надзорния съвет мотивираното си решение за незапочване на разследване. Това би послужило като механизъм за отчетност и укрепване на независимостта на OLAF.

14. В член 5 от новия регламент не се установява последващо задължение за генералния директор да информира компетентните органи на съответната държава членка или институция, когато решава дали да започне външно или вътрешно разследване, или не ( 16 ) . Това може да създаде риск от загуба на информация и от безнаказаност на нарушителите. Законодателят трябва да реши проблема с евентуалната загуба на информация, защото той може да лиши държавите членки от възможността да използват тази информация, за да обосноват собствената си политика за разследване.

15. Надзорният съвет провери дали вътрешните правила за изпълнение на етапа на подбор и започване на разследване, които са приети в „Насоките за процедурите на разследване“, гарантират прозрачността и независимостта на процеса на разследване. Това е особено важно с оглед на предстоящото създаване на Европейската прокуратура и нейното взаимодействие с OLAF по отношение на започването/отхвърлянето на случаи и достъпа до информация ( 17 ) Изхождайки от опита си при осъществяваното наблюдение, Надзорният съвет установи, че оценката на посочените по-горе широки критерии за твърденията и входящата информация се извършва от много ограничен брой служители в Отдела на OLAF за подбор и оценка на разследванията, без да се прибягва до последователно използване на служители с експертни познания в съответните области на работата на OLAF в разследващите отдели и отделите за подкрепа на разследванията. Предвид опита на тези отдели в отделните оперативни области участието им следва да се изисква винаги, когато се извършва оценка на входяща информация. Събирането, оценката, обработването, анализирането и разпространението на информацията трябва да бъдат гарантирани от надеждна и добре структурирана система за информация и управление на случаите, която разследващите служители да използват като работен инструмент, а не просто като система за съхраняване на информация. Отчитайки опита, който OLAF е придобила от създаването си досега, Регламентът следва по-добре да определя основните области на разследванията на OLAF (които включват структурни фондове, селско стопанство, собствени ресурси, митници, външна помощ, корупция …). Това би създало яснота по отношение на правилата и правомощията на OLAF за провеждане на разследвания в тези сектори. Ако с Регламента се предвиди прозрачна структура за OLAF, това ще подкрепи независимостта при правилното упражняване на правомощията на Службата и ще осигури солидна основа за съвместната работа на OLAF с Европейската прокуратура.

Провеждане на разследването: действия по разследване, които OLAF е упълномощена да предприема

16. Тясната връзка между административното и наказателното право в областта на защитата на финансовите интереси на ЕС създава объркване за OLAF при изпълнението на нейните правомощия ( 18 ) . Това се случва по-специално, когато OLAF прилага прекалено високи наказателноправни стандарти при разследването на действия от административен характер, и обратно, когато прилага административни стандарти спрямо действия по разследване, които може да изискват разрешение от съда ( 19 )

17. Регламент № 883/2013 не успя да предложи решение на този проблем, като в известна степен за това попречи новата възможност за съчетаване на вътрешни и външни аспекти в едно-единствено разследване, без да е налице цялостна рамка за действията по разследване ( 20 ) . Административните разследвания обхващат всяка инспекция, проверка или „друга мярка“, която OLAF предприема съгласно предвиденото в членове 3 и 4. По принцип тези членове оставят впечатлението, че съдържат изчерпателен списък на действията по разследване съответно за външни и вътрешни разследвания, включително проверки и инспекции на място, незабавен достъп без предупреждение до информация, притежавана от институциите, устна информация от членовете и служителите. Новият регламент изрично включи други действия по разследване, като провеждането на събеседване със засегнато лице или свидетел. Подходът, който беше избран от законодателя при изготвянето на разпоредбите, обаче остави възможност за тълкуване на начините за провеждане на тези действия по разследване и на това в кой вид разследвания да бъдат използвани, т.е. вътрешни разследвания/външни разследвания/случаи на координация. Това доведе до несъответствия в прилагането на Регламента и създаде основания за жалби ( 21 )

18. Европейският парламент нееднократно отправя искане всички разследващи правомощия на OLAF да бъдат обединени в един регламент ( 22 ) . Надзорният съвет одобрява този амбициозен проект, по-специално с оглед на създаването на Европейската прокуратура. В този нов контекст е желателно да се въведат всеобхватни и хармонизирани основания за всички видове разследвания на OLAF с ясни правила относно нейните правомощия, както и относно процесуалните права и гаранции. Освен това процесуалните права и гаранции следва да бъдат ограничавани само въз основа на добре обосновано отлагане ( 23 ) или въз основа на произтичащи от Договорите имунитети ( 24 )

19. В краткосрочен план Надзорният съвет насърчава максималното хармонизиране на правилата за всички разследвания и компетентности на OLAF, за да се гарантира предвидимостта на нейните актове и равнопоставеността на засегнатите лица и на другите участващи в разследванията субекти пред закона. Надзорният съвет счита, че развитията в областта на защитата на финансовите интереси на ЕС са помогнали да се преодолее разграничението между вътрешни и външни разследвания. Това обаче създава практически предизвикателства, които се изразяват в неравностойни гаранции за засегнатите лица и различни разследващи правомощия на OLAF. По подобни причини Надзорният съвет не подкрепя практиката определянето на важни компетентности в областта на разследването да бъде оставяно на работните договорености между OLAF и институциите на ЕС: това води до разпокъсаност на правилата и правомощията на OLAF в областта на разследването, което на свой ред намалява защитата на финансовите интереси на ЕС.

20. Изхождайки от опита си при осъществяваното наблюдение, Надзорният съвет счита, че разследванията на OLAF трябва да се провеждат въз основа на ясни инструменти за действие; процедурните слабости може да доведат до възникването на правни пречки, възпрепятстващи започването на разследвания от националните органи, или до оправдателни присъди. Законодателният способ, който законодателят е използвал при изготвянето на разпоредбите относно разследващите правомощия на Комисията в областта на конкурентното право, доказа, че е подходящ за провеждането на ефективни разследвания в тази област. Следователно този способ би могъл да се използва като насока за изменението на Регламента за OLAF (25).

21. Надзорният съвет счита, че OLAF не разполага с всички инструменти за разследване, които ще и бъдат необходими, за да подпомага бъдещата Европейска прокуратура да разследва съвременните форми на престъпност, и по-специално финансовата престъпност и финансовите нередности. Всеки разследващ служител, който се занимава с финансови измами или корупция, трябва да има достъп до информация относно паричните преводи. OLAF ще има нужда от: i) съвременни оперативни инструменти, които да и позволяват да разследва извършени онлайн престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС; ii) правно основание, което да и позволява да изисква достъп до банкови сметки и сходна информация за извършени парични преводи (например чрез PayPal). Когато е необходимо одобрение от съд или друг орган, националните органи следва да предоставят на OLAF цялата необходима помощ в съответствие с националното законодателство, с цел да се избегнат забавяния.

22. С наскоро приетата Директива за защита на финансовите интереси на ЕС данъчните измами с ДДС бяха включени в обхвата на финансовите интереси на ЕС, тъй като засягат собствен ресурс ( 26 ) . Предвид факта, че OLAF ще разполага с ясни компетентности и инструменти да разследва измамите с ДДС в рамките на ЕС, тя ще има нужда от достъп до данните ( 27 ) от EUROFISC и VIES ( 28 ) . Освен това трябва да се предвиди насърчаване на обмена на информация, представляваща интерес за разследванията на OLAF, със звената за финансово разузнаване (ЗФР). Във всеки случай по-тясното сътрудничество със ЗФР, включително обмен на информация относно изпирането на пари, следва да бъде възможно, тъй като в повечето държави от ЕС ЗФР действат като административни органи ( 29 ) Премахването на пречките пред ефективното сътрудничество между данъчните администрации и митниците, както и с правоприлагащите органи и финансовите институции на национално равнище и на равнището на ЕС е част от стратегията на Комисията за борба с измамите с ДДС (30). Надзорният съвет приветства подобен подход.

23. Становището на Надзорния съвет е, че Комисията следва да проучи възможността за разширяване на правомощията на OLAF, по-специално в тясно свързаната област на защитата на правата върху интелектуалната собственост във връзка с вноса на единния пазар на ЕС. Би могло да се помисли също така за по-тясно сътрудничество и обмен на оперативна информация със Службата на Европейския съюз за интелектуална собственост.

24. Въпросът за надзора и проверката на законосъобразността на действията по разследване на OLAF във връзка със зачитането на основните права и процесуалните гаранции ще бъде разгледан по-нататък в настоящото становище ( 31 ) . Въпреки това фактът, че генералният директор на OLAF беше обект на наказателно разследване от белгийските съдебни органи във връзка с незаконно прихващане на телефонен разговор по време на разследване на OLAF ( 32 ) , е много сериозен въпрос, който изисква задълбочена проверка на механизмите за вътрешно консултиране, контрол и проверка на законосъобразността от страна на законодателя в новия регламент във връзка с действията по разследване, които OLAF може да предприема ( 33 ) . Регламентът трябва да предотвратява възникване на подобна ситуация в бъдеще чрез установяването на последователни независими механизми за надзор и проверка на законосъобразността. Надзорният съвет счита, че законодателят следва да помисли за назначаване на служител за OLAF, който да отговаря за основните права и процесуалните гаранции. Това би означавало също така да се определи как този служител ще взаимодейства със съдебния контрол и с Надзорния съвет, както и да се гарантира, че той ще работи в тясна връзка с експертите по основните права и процесуалните гаранции във всяка област на дейност на OLAF. Друга възможност би била съставът на Надзорния съвет да се разшири от петима на седем членове, както беше предложено в миналото, както и да му се предоставят специфични компетентности в тази област и в областта на поверителния обмен на информация, предвид бъдещото взаимодействие с Европейската прокуратура.

Достъп на OLAF до информация

25. Регламентът за OLAF трябва да позволи на Службата да събира доказателства, намиращи се в помещенията на икономически оператори, които са получили средства от ЕС. Измененият регламент следва също така да предвижда подробни правила за определяне на условията, при които OLAF може да влиза в помещения на институциите на ЕС и да събира всички доказателства, намиращи се в официалните помещения на тези институции, включително данни, съхранявани на устройства, в свързани компютърни системи и на носители.

26. Надзорният съвет отбелязва, че не съществуват правила за компетентностите на OLAF, що се отнася до достъпа или искането за достъп до данни за трафик и електронни съобщения, включително официални или частни съобщения, съхранявани на устройства, носители или в свързани компютърни системи. Като минимум изменението следва да съдържа разпоредби относно съобщенията, съхранявани на устройства, на носители или в свързани компютърни системи, до които OLAF ще трябва да има достъп по време на проверките на място. Ако се предвижда OLAF да има правомощието да изисква съхранявана информация за телефонни разговори и пренос на данни ( 34 ) , подобно на това на Европейския орган за ценни книжа и пазари, това правомощие винаги следва да подлежи на ограничаване под формата на предварително съдебно разрешение.

Задължение за сътрудничество с OLAF

27. В Регламент № 883/2013 се поясняват условията, при които националните органи си сътрудничат с OLAF. Опитът обаче показа, че качеството на помощта, която националните органи оказват на OLAF, се различава значително заради различията в националното законодателство в областта на административното сътрудничество. Автономията на OLAF да извършва проверки и инспекции на място (както е предвидено в Регламент № 2185/96) означава, че понякога Службата извършва такива проверки, без да разполага с пълна информация за приноса, който националните органи могат да имат в процеса на разследване. Националните административни органи следва да бъдат задължени да оказват незабавна помощ на OLAF, ако е необходимо използване на принудителни мерки за изпълнение на правомощията на OLAF. Хармонизирането или, още по-добре, уеднаквяването е целесъобразно главно при проверките на място, тъй като националните правила и практики в подобни случаи (35) — а оттам и компетентностите на OLAF — значително се различават. Правомощията за разследване на разследващите служители на OLAF следва да почиват на едно и също основание в правото на ЕС, като те следва да имат възможността да упражняват и прилагат тези правомощия по еднакъв начин на територията на всички държави членки. В тази връзка разпоредбите на националното законодателство следва да задължават съответните национални административни органи да започват национални производства, да обменят информация с OLAF и да подкрепят нейните разследващи действия на своя територия. OLAF, както Надзорният съвет неведнъж е споменавал, следва да бъде задължена да предоставя на националните органи информация от извършените разследвания с цел да се повиши ефективността както на разследванията на OLAF, така и на разследванията на националните органи, да се избегне дублирането на дейности и да се намали продължителността на разследванията. Надзорният съвет счита, че този механизъм допринася също и за защитата на основните права.

28. Напредъкът по дадено разследване за финансова измама не следва да зависи от решенията на различни субекти дали да сътрудничат на следователя или не. Освен това, ако в законодателството на ЕС са предвидени такива задължения, следва да съществува и възможност за предприемане на действия срещу неизпълнението на тези задължения и за упражняване на компетентностите на разследващия орган. Това общо изискване е свързано и с установяването на ясни правила относно задълженията на свидетелите и на евентуални санкции в случай на неявяване за даване на показания. Задълженията за явяване и даване на свидетелски показания обаче следва да бъдат ограничени до територията, на която съответното лице пребивава. В случай че дадено лице доброволно се съгласи да даде показания в седалището на OLAF или на друго място извън държавата на пребиваване, то следва да може да кандидатства за възстановяване на разходите. Надзорният съвет е наясно, че липсата на юридическа правосубектност на OLAF би могла да бъде пречка за налагането на евентуални санкции. Въпреки това за неизпълнение на установените с Регламента задължения следва да се предвиждат последствия. Възможно решение би било налагането на санкции чрез започнато по искане на Службата национално производство. Националният съвет обаче ще разгледа тези въпроси на по-късен етап заедно с въпросите, свързани със създаването на Европейската прокуратура.

Продължителност на разследванията на OLAF: укрепване на независимостта на Службата

29. Правото на гражданите да могат да разчитат, че засягащите ги въпроси ще бъдат разгледани от OLAF в разумен срок, е гарантирано от член 41 от Хартата на основните права. Това право обаче не е включено в член 9 от новия регламент, както беше предложено в хода на законодателната процедура ( 36 ) . То е от особено значение за разследванията на OLAF, тъй като продължително разследване, което не е пропорционално на обстоятелствата и сложността на даден случай, може да има сериозни отрицателни последици както за правото на защита на засегнатите лица, така и за последващите действия на компетентните органи във връзка с разследването. Изтичането на времето в дадено разследване може да затрудни събирането на оневиняващи доказателства, по-специално показания на свидетели на защитата, и дори да направи събирането им малко вероятно. Освен това последващите административни, дисциплинарни или съдебни действия може да бъдат компрометирани, по-специално поради свързаните с въпросните действия давностни срокове. Опитът на Надзорния съвет при наблюдението показва, че това действително се случва, по-специално по отношение на окончателните доклади и препоръките, които се изпращат до националните съдебни органи. OLAF предостави на Надзорния съвет кратки бележки, поместени в таблици във формат Excel, в които са цитирани мотивите на съдебните органи на държавите членки за отхвърляне на докладите на OLAF (37). Надзорният съвет счита, че Регламентът следва да бъде изменен, така че в него да се включи изискване, съгласно което генералният директор на OLAF да трябва да взема под внимание давностните срокове в засегнатите от дадено разследване държави членки. Най-малко 18 месеца преди изтичането на законоустановения давностен срок OLAF следва да изпрати междинен доклад до органите на съответните държави членки. Формата и съдържанието на междинния доклад ще бъдат идентични на тези на окончателния доклад, като той няма да съдържа препоръки.

30. Общата цел на упражнявания от Надзорния съвет контрол на продължителността на разследванията е да се укрепи независимостта на OLAF, като се следи да няма външна намеса в безпристрастното водене на разследванията и закъсненията да не пречат на планирания резултат от дадено разследване, например заради изтичане на давностния срок. С член 7, параграф 8 от новия регламент задължението на OLAF да докладва на Надзорния орган относно продължителността на разследванията беше удължено от 9 на 12 месеца след тяхното започване и на всеки 6 месеца след това. Това обаче не внесе съществена промяна в съдържанието на докладването; генералният директор на OLAF следва да посочи причините за забавянето и корективните мерки, предвидени за ускоряване на разследването (38).

31. Законодателят следва да обмисли изменение на тази разпоредба, така че да се предвидят изрични правила относно информацията, която да бъде изпращана на Надзорния съвет. За разлика от информацията, която OLAF изпращаше в докладите си до Надзорния съвет преди приемането на новия регламент ( 39 ) , условията на настоящата разпоредба бяха изтълкувани от Службата в тесен смисъл. Това оказа съществено въздействие върху правомощията на Надзорния съвет в тази област ( 40 )

Приключване на разследването: окончателен доклад, препоръки и последващи действия

32. Когато OLAF приключва дадено разследване, нейният доклад трябва да се основава на елементи, които имат доказателствена стойност и подлежат на същите правила за оценка, които се прилагат в административните или съдебните производства на държавата членка, в която те трябва да бъдат използвани. Надзорният съвет счита, че новата разпоредба относно „вътрешна[та] процедура за консултиране и контрол, включително проверка на законосъобразността, по отношение inter alia на […] спазването на националното законодателство на засегнатите държави членки“, която предстои да бъде въведена от генералния директор на OLAF, е от съществено значение за ефективността на дейностите по разследване на OLAF. Тази вътрешна проверка на спазването на националното законодателство на държавата членка обаче не беше включена в „Насоките за процедурите на разследване“ като част от правомощията на Отдела за подбор и оценка на разследванията, който продължава да отговаря за механизмите за проверка на законосъобразността и контрол през целия жизнен цикъл на разследването (41). Контролът по този въпрос се извършва от ограничен брой служители в Отдела за подбор и оценка на разследванията и не бе подсилен с механизма за предварителен контрол, който беше осъществяван от Надзорния съвет, преди новият регламент да му отнеме тази компетентност (42). Законодателят следва внимателно да обмисли въздействието на отнемането на този механизъм за наблюдение и контрол на качеството от Надзорния съвет. Във всеки случай, за да може Надзорният съвет да бъде в състояние да подпомага генералния директор в изпълнението на неговите задължения в тази област, той би трябвало да получава от OLAF поне изпращания до съдебния орган на държавата членка доклад за разследването, както и отговора на този орган до OLAF.

33. Окончателните доклади и препоръките, които OLAF предава на съдебните органи на държавите членки, не са довели да последващи действия в около 50 % от случаите. Опитът на Надзорния съвет при наблюдението показва, че причините за това са разнообразни, например било е счетено, че факти, за които се твърди, че са били извършени, не съставляват престъпление, че не са подкрепени с доказателства или са подкрепени с недостатъчно доказателства, или че давностният срок е изтекъл. Това прави още по-необходимо в Регламента да се определят ясни правила за давностния срок през целия жизнен цикъл на разследването и да се създадат екипи за последващи действия с участието на експерти по последващите съдебни действия и проверките на събраните доказателства. Това е от особено значение с оглед на създаването на Европейската прокуратура и качеството на помощта, която OLAF ще трябва да предоставя в съответствие с националните правила за допустимост на доказателствата.

ГЛАВА III

Зачитане на основните права и на процесуалните гаранции в хода на провеждани от OLAF разследвания. Право на ефективен съдебен контрол

Спазване на основните права и на процесуалните гаранции: първоначални съображения

34. Предвид връзката между способността и готовността на OLAF да зачита основните права и процесуалните гаранции в провежданите от нея разследвания и независимостта на Службата, Надзорният съвет винаги е имал силен интерес да гарантира достатъчна степен на зачитане на основните права и гаранциите в съответствие с изискванията на Хартата и на законодателството на ЕС. Надзорният съвет ще запази този силен интерес. В миналото Надзорният съвет е разглеждал този въпрос в редица документи (43). Още в първия си доклад за напредъка (2010 г.) Надзорният съвет подчерта необходимостта от зачитане на правото на изслушване, правото на получаване на информация, правото на заинтересованите лица да получат указания относно своите права, правото да получават информация и да имат възможност да представят своята гледна точка по случая, както и правото на безпристрастно разследване. Освен това в становище № 5/2010 на Надзорния съвет последният изтъкна необходимостта от защита на физическите лица при обработването на лични данни (право на неприкосновеност на личния живот), както и от гаранции за прозрачност и обективност на разследванията.

35. Надзорният съвет e загрижен също така и от липсата на средства за правна защита срещу административните действия на OLAF и приетите от нея решения. Тези действия и решения формират крайния продукт, който се изпраща на националните органи, отговарящи за последващите действия във връзка с установените в административното разследване факти ( 44 ) Надзорният съвет е на мнение, че стандартът в областта на защитата на основните права и процесуалните гаранции за засегнатите лица оказва пряко влияние върху допустимостта на доказателствата в последващите производства пред националните органи. Специално внимание следва да се обърне на това да се избягват разлики в стандартите, особено ако стандартите, които се прилагат в съответните национални производства или от Европейската прокуратура, са по-високи. Това би позволило да се избегнат ситуации, при които разследванията на OLAF и събраните по тях доказателства губят своята стойност.

Необходимост от укрепване на процесуалните права и гаранции в новия Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 за OLAF: член 9 от Регламента за OLAF и неговото въздействие върху вътрешните и външните разследвания

36. Една от специфичните цели на Регламент № 883/2013 беше укрепването на процесуалните гаранции за лицата, които са обект на наказателно преследване. Това беше постигнато чрез определянето на тези гаранции в член 9 ( 45 ) . Независимо от изричното им включване в Регламента, основните права на лицата и процесуалните гаранции за тях произтичат пряко от Хартата на основните права на ЕС. Това означава, че член 9 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 не е източникът на тези права, а само тяхно потвърждение. Следователно правата и гаранциите може да подлежат на известни ограничения, посочени в член 52, параграф 1 от Хартата, но не и да бъдат изцяло изключени. Предоставянето на пълен и изчерпателен списък на правата и гаранциите в самия регламент не е необходимо, тъй като общите разпоредби на Хартата в областта на правата и процесуалните гаранции присъстват достатъчно добре в съществуващата съдебна практика ( 46 ) Независимо от общото позоваване на Хартата в съображение 51 от Регламент № 883/2013, в Регламента за OLAF трябва да бъдат включени по-подробни разпоредби, свързани с най-важните права и гаранции. Тъй като Хартата е общият източник на основни права и гаранции, няма причина за ограничаване или за въвеждане на фундаментално разграничение между правата на засегнатите лица или свидетелите по вътрешни или външни разследвания или по действия, извършвани по искане на Европейската прокуратура. Надзорният съвет е наясно, че при провеждането на външни разследвания OLAF трябва да спазва правилата на всяка държава членка и че поради разликите в правните условия правомощията на OLAF във вътрешните и външните разследвания може да са различни. Въпреки това стандартът по отношение на основните права и процесуалните гаранции следва във възможно най-голяма степен да е на същото ниво във вътрешните и във външните разследвания.

37. Основните права и гаранции следва да бъдат конкретизирани и отразени в специфични процесуални мерки по същия начин като в разследванията, провеждани от Европейската прокуратура. Това е особено важно предвид новата роля на OLAF да подпомага Европейската прокуратура, както се предлага в предложението за създаване на Европейска прокуратура. Предложението за Регламент за създаване на Европейска прокуратура предвижда общо определяне на обхвата на правата на заподозрените и обвиняемите лица, с което се очертават границите на минималните стандарти, гарантирани в производството (наказателното производство). Становището на Надзорния съвет е, че приемането на високите стандарти за процесуални гаранции, както е посочено в член 41 от предложението за създаване на Европейска прокуратура (47) и в съответното законодателство (48), няма по никакъв начин да възпрепятства OLAF да упражнява по независим начин възложената му задача, а напротив – би донесло добавена стойност на окончателните доклади на Службата и на придружаващите ги доказателства. Въвеждането на по-високи стандарти по отношение на събирането на доказателства определено ще се отрази на тяхната допустимост (както и на допустимостта на окончателните доклади на OLAF) в съдебните процеси пред националните съдилища. Приемането на стандарта за процесуални гаранции на Европейската прокуратура би помогнало също така да се разсеят съмненията относно допустимостта или стойността на доказателствата, събирани в рамките на извършени „по искане“ на Европейската прокуратура (административни) разследвания, както е предвидено в член 101 от предложението за създаване на Европейска прокуратура. Надзорният съвет счита, че уеднаквяването на тези стандарти би улеснило прехвърлянето на доказателства от административното в наказателното производство, както и прехвърлянето на доказателства между юрисдикциите (49). Това не би предотвратило ситуации, при които доказателства, събрани съгласно законодателството на една държава членка, влизат в противоречие с правото на друга държава членка, в която се провежда окончателното (или в случая с OLAF, последващото) производство и в която се постановява решение по случая.

38. По-специално и освен ако не е взето обосновано решение за отлагане на производството, правото на засегнатите лица да получат информация, че са лично засегнати от дадено разследване, и информация за всички твърдения следва да се изрази в предвидената за тях възможност да коментират твърденията, да подават жалби, да представят доказателства и да внасят предложения за допускане на доказателствата ( 50 ) Засегнатите лица следва да могат да упражнят това свое право преди, по време на и след първото си събеседване в рамките на производството. Освен това те следва да получат достъп до доказателствата, събрани от OLAF, най-късно преди изпращането на окончателния доклад с препоръки до националните органи. Тази възможност е особено важна, когато в окончателния доклад се съдържат препоръки за образуване на наказателно производство. За да се гарантират обективността и безпристрастността на разследването, засегнатите лица следва да имат възможност да коментират окончателния доклад, като техните коментари следва да придружават окончателния доклад и препоръките, изпратени до националните органи.

39. Надзорният съвет съзнава, че е необходимо да се постигне баланс между достъпа до документите на OLAF и защитата на поверителността на разследването и на съдържащите се в документите лични данни. Ето защо изключенията от предоставянето на достъп до доказателства (т.е. до документи, събрани в хода на разследването) следва да бъдат надлежно обосновани и мотивирани. Засегнатите лица, на които е бил отказан достъп до документите, следва да имат възможност да обжалват това решение поне в рамките на вътрешната процедура на OLAF за подаване на жалби.

40. Правото на получаване на информация следва да се разшири до законния представител на засегнатото лице (избраното от него лице, както е посочено в член 9, параграф 2 in fine ), за да се гарантира правото му на подходяща защита. Законният представител следва да получава една и съща информация и по едно и също време със засегнатото лице.

41. Следва да се обмисли възможност за разширяване на правото на лицата да не дават показания срещу себе си, така че то да обхване участието в производство за наказателно преследване на лице, което е в близки лични отношения със свидетел или със засегнатото лице. Необходимо е в Регламента да се конкретизира това право, например във връзка със ситуации, при които даден свидетел е представител на юридическо лице и показанията му биха уличили въпросното юридическо лице. В същото време в Регламента следва да се установи задължение за свидетелите да се явяват и да дават показания и да се предвидят последствия за онези, които не го направят. Правото на дадено лице да не дава показания срещу себе си следва да бъде включено в набор от права, гарантирани на всяко лице, с което OLAF провежда събеседване, включително лицата, с които се провежда събеседване в хода на проверки на място.

Право на ефективен съдебен контрол

42. Още от създаването си Надзорният съвет съзнава, че съществуват недостатъци, свързани с упражняването на правото на ефективен съдебен контрол. Надзорният съвет препоръчва да се предвиди съдебен орган, който да извършва постоянно наблюдение на дейностите на OLAF, и по-специално на използването на принудителни и други мерки за ограничаване на индивидуалните права ( 51 ) . Само съдебен орган може надлежно да следи за законосъобразността на провеждането на дадено разследване, така че представените доказателства да са допустими в съда, който е компетентен по случая. Степента, в която разглеждането на зачитането на основните права присъства в съдебния контрол на даден орган за административно разследване, може да послужи като мярка за измерване на неговата ефективност. В същото време степента на включване на основните права може да се използва като мярка за обхвата на необходимия съдебен контрол върху действията на даден орган за административно разследване (52). В Регламента не се предвижда осъществяване на ефективен контрол върху законосъобразността на разследванията на OLAF, освен по отношение на вътрешните разследвания и само когато са засегнати длъжностни лица или други служители. Длъжностните лица и другите служители могат да подават жалби до директора на OLAF в съответствие с процедурата по член 90 от Правилника за персонала, в който е предвидена възможност за подаване на жалби за отмяна с ретроактивно действие пред Първоинстанционния съд.

43. Фундаменталният въпрос за ефективния съдебен контрол, както и този за надзора над Службата дадоха основания за несигурност по отношение на нейната независимост и основания за подаване на жалби относно легитимността на разследванията на OLAF пред Съда на Европейския съюз в миналото. Съдът на ЕС системно отхвърляше исковете за отмяна на окончателни доклади на OLAF, предадени на националните органи или на компетентната организация на ЕС. Основните мотиви за отхвърлянията бяха, че оспорваните актове не са довели до съществена промяна в правното положение на жалбоподателите (53) и че ефективната правна защита не трябва да се разглежда като отделно средство за правна защита, а като правна последица от последователни правни актове, по силата на които се предоставят множество допълващи се средства за правна защита (54).

ГЛАВА IV

Надзор и контрол на разследванията на OLAF; ролята на Надзорния съвет и неговото взаимодействие с други органи

Общи бележки

44. Надзорният съвет продължава да счита, че дори и при настоящите обстоятелства съществува необходимост да се установи достъпна възможност за контрол ( 55 ) на намесата, засягаща основните права, който контрол да бъде упражняван от независим съдебен орган. Със създаването на Европейската прокуратура и намерението OLAF да и предоставя подкрепа обаче въпросът стана неотложен. Сегашните възможности за използване на средства за правна защита срещу действията на OLAF (56) са толкова ограничени, че не могат да бъдат запазени в този си вид в бъдещата променена институционална и процесуална система, в която: i) ще се засили връзката между административните и наказателните разследвания; и ii) се предвижда допустимост на събраните от OLAF доказателства в административни производства, започнати по искане на Европейската прокуратура.

45. Регламентът не повери на Надзорния съвет задачата да упражнява съдебен надзор и от него не се очаква да се намесва в провеждането на текущи разследвания. Освен това фактът, че членовете на Надзорния съвет заемат висши постове в съответните си държави, усложнява евентуалната им роля на лица, натоварени с контрола на разследванията на OLAF.

Ролята на Съда на ЕС

46. Съдът на Европейския съюз има правомощието да взема решения по важни въпроси от гледна точка на надзора. Съдът е напълно независим орган, който има възможността да се намесва, ако е необходимо, в хода на дадено разследване ( 57 ) Въпреки това Надзорният съвет е на мнение, че ДФЕС е възложил на Съда различни задачи, които са далеч от това да упражнява непрекъснат надзор над конкретни действия в рамките на дадено административно разследване. Надзорният съвет счита, че по силата на текущия си мандат Съдът може да бъде възпрепятстван да извършва постоянен надзор над OLAF. Позицията на Съда, а именно, че изпращаните до националните съдебни органи окончателни доклади на OLAF „не представляват увреждащи актове спрямо дадено длъжностно лице, тъй като не водят до съществена промяна в правното положение на засегнатото лице“, ще продължи да бъде валидна, освен ако: i) OLAF е в състояние да налага санкция при приключването на дадено разследване, която би довела до такава промяна; ii) съществува задължение за започване на национално производство въз основа на окончателния доклад на OLAF или по нейно искане.

47. Ако съдебният надзор над всички действия на OLAF бъде възложен на Съда на ЕС ( 58 ) , това би създало значително натоварване и би изисквало допълнителни ресурси за Съда. Освен това Надзорният съвет счита, че средната продължителност на производствата пред Съда на ЕС ( 59 ) не е подходяща за целите на осъществяване на надзор над OLAF, тъй като в повечето случаи решението на Съда ще пристига или след приключването на случая, или след изпращането на окончателния доклад на националните органи. С други думи, то няма да има непосредствен ефект върху хода на разследването; коригирането на действие в текущо разследване или използването на такова коригиране в последващи производства пред националните органи би било невъзможно. В същото време Надзорният съвет счита, че евентуалното включване на Съда в съдебния надзор над OLAF може да донесе ползи. Основният набор от процесуални правила, които се прилагат пред Съда, би бил особено полезен, тъй като той би бил един и същ за всички страни от различни държави членки. При условие че въпросът за компетентността на Съда бъде уреден, Надзорният съвет приканва Европейския парламент, Съвета, Комисията и Съда да разгледат възможностите на член 257 от ДФЕС в това отношение.

Ролята на националните съдебни органи

48. Надзорният съвет е на мнение, че националните съдебни органи са в най-добра позиция да гарантират законосъобразността на процедурата по разследване и събиране на доказателства, в това число специфичните национални аспекти при тълкуването на основните права и процесуалните гаранции. Контролът на националните съдилища върху действията, свързани с външните разследвания на OLAF, би могъл да гарантира надеждността на събраните доказателства. Своевременното включване на националните органи в по-ранните етапи на разследването би гарантирало допустимостта на доказателствата в последващите производства и в съдебните процеси пред националните съдилища. Така на националните съдебни органи няма да се налага да повтарят стъпките, вече направени от OLAF в хода на нейното разследване. Те биха могли също така да се възползват от корекциите, произтичащи от предвидените на национално равнище средства за правна защита.

49. Надзорът от страна на националните съдилища върху отделни действия на OLAF обаче създава опасност от разпокъсаност, както и необходимост (за OLAF) да се работи с 28 различни системи. Това решение би изисквало също така: i) наблюдението на разследванията на OLAF да се възложи на определени съдилища или други съдебни органи в рамките на специфични производства, признати от националното законодателство; или ii) да се създадат специални производства за OLAF.

50. Предпоставка за предоставянето на правомощие на националните съдилища да упражняват надзор над OLAF би било да се наложи задължение на националните административни органи да започват национални производства по искане на OLAF. В такъв случай OLAF или: i) ще следва собствените си специални процесуални правила наред с правилата и практиките ( 60 ) на съответната държава членка (каквото отчасти е положението в момента); ii) ще следва специални процедури, установени в регламент на ЕС; или iii) ще действа съгласно възприет специфичен вид национални производства. Това решение би осигурило непосредствена възможност за съдебен контрол върху отделни действия по външни разследвания на OLAF, като в същото време значително ще се повиши допустимостта на събраните в разследванията на OLAF доказателства. Ако разследванията на OLAF станат част от националното производство, това ще ги постави под контрола на националните съдилища. В резултат на това преди да постановят решенията си по такива случаи, националните съдилища биха могли да отправят искане за преюдициално заключение до Съда на ЕС относно тълкуването на разпоредбите на правото на ЕС (61).

Контрольор на процесуалните гаранции

51. При вътрешните разследвания обаче надзорът над отделни действия на OLAF не може да бъде поставен в обхвата на компетентността на националните съдебни органи. Този надзор би могъл да бъде само от компетентността на съдебен орган на ЕС. С цел да се укрепят процесуалните гаранции на разследваните от OLAF лица, Комисията предложи да се създаде контрольор на процесуалните гаранции (62) на засегнатите лица. Контрольорът: i) ще разглежда жалбите, засягащи нарушенията на процесуалните гаранции, и ще издава необвързващи препоръки по тези жалби, които ще адресира до генералния директор на OLAF; ii) ще контролира спазването на процесуалните гаранции, приложими за разследванията на OLAF; iii) ще гарантира бързото разглеждане на разследванията с цел избягване на неоправдани забавяния; iv) ще разрешава извършването на инспекции и определени процесуални действия в помещенията на институциите на ЕС. Въпреки това дори да е съставен от съдии, контрольорът няма да разполага с необходимия статут на независим съд поради отсъствието на необходимото разделение на правомощията. Освен това намерението беше контрольорът да бъде административно свързан с Комисията, която е една от институциите, участващи в назначаването на органа. Тъй като контрольорът ще може да дава също и съвети относно действията по разследване, предприемани срещу други институции, позиционирането му сред институциите с изпълнителни правомощия и поставянето му в административна зависимост от Комисията биха могли да засегнат междуинституционалното равновесие.

52. Надзорният съвет счита, че предложеният орган „контрольор на процесуалните гаранции“ няма да разполага с необходимия статут на съд, което би породило съмнения относно неговата независимост и би означавало, че той няма да е в състояние да гарантира в задоволителна степен правото на ефективен съдебен контрол, за разлика от ситуацията, при която тази роля би била възложена на Съда на ЕС или на националните съдилища. И накрая, компетентностите на контрольора в областта на контрола на спазването на процесуалните гаранции и продължителността на разследванията биха се припокрили по същество с правомощията на Надзорния съвет в тази област, което ще доведе до разпокъсване на надзора над OLAF и ще създаде риск от непоследователност в работата на надзорните органи. Ето защо Надзорният съвет препоръчва да се намерят начини за упражняване на правото на ефективен съдебен контрол чрез поставянето на тази задача в сферата на компетентност на истински съдебен орган, било на национално равнище, било на равнището на ЕС.

53. Освен това между мандата на контрольора и работата на Надзорния съвет са налице очевидни припокривания. Ежедневната работа – в самостоятелните секретариати на двата органа – ще бъде доста сходна и ще се състои в разглеждане на отделни случаи с цел проверка на спазването на процесуалните права и на продължителността на разследването. Възможно е да се случи така, че Надзорният съвет и контрольорът да разглеждат един и същи случай, едновременно и дори без да си дават сметка за това, като част от извършвания индивидуален контрол. Това би могло да доведе не само до дублиране на работата, но и до издаването на различни или дори противоречащи си препоръки към генералния директор на OLAF от двата органа ( 63 )

54. Освен това Комисията предложи да се създаде „служба за съдебен контрол“, която да издава разрешения за извършване на инвазивни действия по разследвания на OLAF, засягащи членове на институциите на ЕС ( 64 ) . В резултат на това работата на службата за съдебен контрол ще включва и оценка на спазването на основните права и процесуалните гаранции (въпреки че службата за съдебен контрол ще действа преди предприемането на действията, а не след това). В зависимост от правомощията на службата за съдебен контрол, действията, които ще предприема тя в отделни случаи, и дали ще бъде част от Комисията, или ще бъде прикрепена към нея по един или друг начин, биха могли да възникнат сериозни опасения относно независимостта на OLAF. В зависимост от положението на службата в административната йерархия компетентността и да дава съвети във връзка с действията по разследване срещу членове на Комисията, но също така и по отношение на други институции, би могла да засегне междуинституционалното равновесие. Освен това поставянето на контрольора в сходна позиция и неговото разделяне от Надзорния съвет биха могли породят опасения за независимостта му и за това дали е рентабилно той да разполага с отделен секретариат със същата работна програма като секретариата на Надзорния съвет.

55. Създаването на две допълнителни служби, които контролират OLAF, но са отделени от Надзорния съвет, би довело до увеличаване на броя на независимите надзорни органи, което вероятно ще създаде объркване или конфликт на компетентностите и дублиране на работата. Предпочитаното от Надзорния съвет решение е да се установи пряк достъп до независим съд, който да може да осъществява контрол на отделни действия на OLAF и да признава легитимните очакванията на лицата, засегнати от разследванията на OLAF. Само един съдебен орган би могъл адекватно да следи дали е спазена законосъобразността на процедурата при провеждане на дадено разследване и по този начин да гарантира високия стандарт на доказателствата, които са необходими (основно) в последващите наказателни производства в дадена държава членка.

56. Надзорният съвет счита, че пряката възможност за упражняване на правото на ефективен съдебен контрол би подобрила допустимостта на събираните в разследванията на OLAF доказателства в националните административни или наказателни производства. Тъй като се предвижда OLAF и Европейската прокуратура да работят заедно в тясно сътрудничество помежду си, процесуалните стандарти, включително възможността за упражняване на съдебен контрол, са от решаващо значение за съвместимостта и безпрепятствения обмен на доказателства между двете институции.

ГЛАВА V

Роля, статут и компетентности на Надзорния съвет и неговия секретариат: Регламент № 883/2013 и Регламент 2016/2030

Задача на Надзорния съвет: общи бележки

57. Задачата на Надзорния съвет на OLAF е да се укрепи независимостта на OLAF във връзка с правилното упражняване на компетентностите, които са и предоставени с Регламент № 883/2013 ( 65 ) . Надзорният съвет е надзорният орган на OLAF и е гарант за нейната независимост. Той има консултативна роля по отношение на генералния директор на OLAF, на когото съдейства при изпълнението на неговите задължения. Освен това Надзорният съвет е партньор в диалога с институциите на ЕС ( 66 ) Надзорният съвет е уникален независим орган с много силен мандат. Подборът на членовете на Надзорния съвет изисква съгласието на Съвета, Комисията и Парламента, както и на ad hoc орган, съставен от представители на трите институции. Обхватът на правомощията на Надзорния съвет беше разширен с Регламент № 883/2013. Това беше направено преди всичко от съображения, засягащи начините за информиране на Надзорния съвет относно документите, които се изпращат до националните органи, и компетентността му да разглежда случаи, по които разследването все още е в ход (67), както и поради необходимостта от укрепване на процесуалните права и гаранции.

Компетентност на Надзорния съвет съгласно новия регламент и неговото изменение с Регламент (ЕС, Евратом) 2016/2030

58. Основните промени, които бяха въведени с Регламент № 883/2013 по отношение на Надзорния съвет, са свързани със следното: — правомощията на Надзорния съвет да контролира продължителността на разследванията и спазването на процесуалните гаранции (68); — информирането на Надзорния съвет и консултирането с него при вътрешни разследвания, които по изключение изискват абсолютна поверителност (69); — възможността Надзорния съвет да поиска от OLAF допълнителна информация относно разследванията (70); — получаването на приоритетите на политиката за разследване преди публикуването им в годишния план за управление от генералния директор; — периодичното получаване на информация от генералния директор (71); — консултирането с него преди приемането на „Насоките за процедурите на разследване“ (72). Освен това в Регламент № 883/2013 беше пояснено, че в становищата на Надзорния съвет до генералния директор на OLAF може да се включват препоръки. С Регламента се удължи и периодът преди докладването за случаи, продължаващи повече от 12 месеца, пред Надзорния съвет и се въведе ежегоден междуинституционален обмен на мнения с институциите, с участието на Надзорния съвет (73).

59. След по-нататъшни обсъждания, проведени основно в Съвета, Комисията и Парламента, автономията и независимостта на Надзорния съвет бяха препотвърдени чрез отделянето на административната отговорност за секретариата на Надзорния съвет и на неговия бюджет от OLAF ( 74 ) . За изпълнението на този регламент се изискваше тясно сътрудничество между Надзорния съвет и Комисията.

Роля на Надзорния съвет: подлежи на тълкуване съгласно Регламент № 883/2013

60. Надзорният съвет отбелязва, че детайлите, отнасящи се до неговите правомощия, неговата позиция и независимост, както и обхватът на надзорната му роля са предмет на тълкуване още от самото му създаване. С Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Надзорния съвет бяха възложени нови компетентности, без да се въведат много подробни разяснения по тях, като липсата на яснота относно това как генералният директор на OLAF следва да тълкува ролята и правомощията на Надзорния съвет доведе до множество дискусии и обмен, основно между Надзорния съвет и OLAF ( 75 )

61. Надзорният съвет отбелязва също така, че въпреки силния си мандат, който е резултат от сложната процедура за подбор, той разполага единствено с правомощия да получава информация, да дава становища, да отправя препоръки и да взема участие в определени процеси; в същото време той не разполага с правомощието да гарантира чрез правни средства изпълнението на задълженията, установени с Регламент № 883/2013. Неизпълнението на задълженията от страна на OLAF не води до правни последици. Това беше отбелязано например в дискусиите, засягащи обхвата на компетентностите на Надзорния съвет и достъпа до информация ( 76 )

62. Предвид факта, че основната причина за създаването на Надзорния съвет бяха предизвикателствата пред независимостта на OLAF, Надзорният съвет счита, че настоящите му компетентности не са достатъчни, за да може да изпълнява ролята си на гарант за независимостта на OLAF. Надзорният съвет счита, че в случай на поставяне под въпрос на независимостта на Службата или на нейния генерален директор, институциите на ЕС, и особено онези, на които Надзорният съвет дължи своя мандат, следва да имат съответните задължения поне да му предоставят релевантната информация. Надзорният съвет отдава значение на важната роля в процесите, свързани с избора на генерален директор на OLAF. В случай че Комисията обмисля снемане на имунитета на генералния директор, Надзорният съвет счита за необходимо да следи процеса на вземане на решения и да получава достъп до съответната информация. Ако предизвикателствата пред независимостта на OLAF или на нейния генерален директор произтичат от действия на самия генерален директор, следва да се обмисли предоставянето на Надзорния съвет на правомощието да започва дисциплинарното производство пред Комисията и да участва в него.

Редовно наблюдение на разследващата функция на OLAF

63. Контролът и наблюдението като цяло изискват достъп до цялата необходима информация. Нейната наличност има отражение върху обективността на крайния резултат от работата на надзорния орган. Надзорният съвет, в качеството си на независим орган, трябва да предоставя обективни доклади и становища, които не следва да почиват само и единствено на информация, получена от OLAF, но и на: i) собствен анализ на документацията на OLAF, която Надзорният съвет счита за необходима за оценката на независимостта на Службата; и ii) законосъобразността на процедурата, що се отнася до прилагането на процесуалните гаранции и продължителността на разследванията.

64. Надзорният съвет изтъкна трудностите, свързани с получаването на информация по конкретни случаи и с достъпа до преписките по случаите, и заяви, че това положение подкопава ефективността на надзорната му роля ( 77 ) . Зависимостта от OLAF по отношение на достъпа до информация е елемент, който присъства постоянно в становищата и докладите на Надзорния съвет поне от 2010 г. ( 78 ) . Въпреки промяната на мандата на Надзорния съвет, която беше въведена с Регламент № 883/2013, не беше установен ефективен, нефилтриран и безпрепятствен достъп до данните по случаите чрез определянето на ясни правила и на съответните задължения.

65. Подборът на информацията, която да се предоставя на Надзорния съвет, не трябва да зависи от решението на самата поднадзорна Служба или от външен орган. В настоящата си редакция Регламентът оставя ненужно голяма свобода на тълкуване и не предлага достатъчно ясни разпоредби относно информационния поток между OLAF и Надзорния съвет.

66. В случай че Надзорният съвет запази текущия си мандат, е необходимо да му се предостави правомощието да решава кои документи или информация счита за необходими за изпълнението на своите функции. Отправените от Надзорния съвет искания за информация следва да бъдат обвързващи за служителите на OLAF и не следва да съществува възможност за тяхното оспорване или отхвърляне, нито за забавяне на достъпа до информацията. В това отношение следва да бъдат изменени всички съответни части на Регламента ( 79 ) . Правото на Надзорния съвет да получава пълен достъп до информация следва да включва възможност той да упълномощава секретариата си да изисква или да получава достъп до информация на OLAF от негово име. Цялата отговорност за подбора и защитата на исканата или предоставената информация ще се носи от Надзорния съвет, който по силата на своя мандат отговаря пряко пред Комисията, Европейския парламент и Съвета. Освен това в Регламента следва да се предвиди механизъм за уреждане на ситуации, в които е налице неспазване на задължението за предоставяне на информация, с цел възстановяване на информационния поток.

67. Необходимо е да се осигури постоянен достъп на секретариата и на членовете на Надзорния съвет до общите данни и до конкретните данни по случаи в базите данни на OLAF и до информацията във вътрешната мрежа на OLAF. Така Надзорният съвет ще може да извършва редовно наблюдение на разследващата функция на OLAF с цел укрепване на независимостта на Службата при правилното упражняване на нейните правомощия.

Помощ от страна на Надзорния съвет за генералния директор на OLAF при изпълнението на неговите задължения: приоритети на политиката за разследване, насоки за процедурите на разследване и годишен план за управление

68. В Регламента следва да се предоставя достатъчно време на Надзорния съвет да коментира проектоприоритетите на политиката за разследване преди тяхното публикуване, както и предварителния проектобюджет, преди той да бъде изпратен на директора на генерална дирекция „Бюджет“. Също така всички насоки за процедурите на разследване и техните изменения следва да бъдат изпращани на Надзорния съвет в рамките на определен срок, за да може той да даде своето становище ( 80 )

69. При възникване на съмнения относно независимостта на OLAF или на нейния генерален директор при провеждането на разследванията, информацията за това се изпраща незабавно на Надзорния съвет ( 81 ) . Освен това с изменение на Регламент № 883/2013 следва да се определят срокове за изпращането на мотивирани решения за отлагане на изпращането на информация до институция, орган, служба или агенция, към която принадлежи дадено засегнато лице ( 82 )

70. Съгласно Регламента широкият достъп до информация следва да включва и достъп на членовете на Надзорния съвет и членовете на неговия секретариат до помещенията на OLAF с цел запазване на непрекъснатия обмен на информация и на личните контакти между двата органа. Подобна разпоредба би улеснила и подаването на жалби до Надзорния съвет от служители на OLAF. Когато Надзорният съвет изисква допълнителна информация за разследвания, включително доклади и препоръки за приключили разследвания, в Регламента следва да се определи срок, в който OLAF да предоставя достъп до тази информация и до документите по дадена преписка, както и механизъм за разрешаване на ситуации, при които достъпът не е предоставен или е отказан. Същата процедура следва да се прилага и по отношение на информацията и данните за текущи разследвания, но без възможност за намеса на Надзорния съвет в провеждането на такива разследвания.

Статут на членовете на Надзорния съвет

71. С изменение на Регламент № 883/2013 следва да се установи и да се уеднакви по подходящ начин статутът на членовете на Надзорния съвет чрез включване на разпоредба, с която те да бъдат обявени за sui generis специални съветници, назначени за срок от 5 години без право на подновяване. Това би предоставило на членовете гаранция за тяхната независимост и в същото време би определило ясна рамка на задълженията и отговорностите, както и на привилегиите и имунитетите, свързани със задачите, които изпълняват като членове на Надзорния съвет.

ГЛАВА VI

Създаването на Европейската прокуратура и нейното въздействие върху разследванията на OLAF

72. На 8 юни 2017 г. Съветът постигна съгласие за общ подход по отношение на Регламента за създаване на Европейска прокуратура. Целта на последния е да се създаде служба, която да има правомощието при определени условия да провежда разследване и наказателно преследване на измамите, касаещи ЕС, и на други престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС. Тя ще обедини усилията на европейските и националните правоприлагащи органи в борбата с измамите със средства на ЕС ( 83 ) . Политическата договореност за създаването на новата Европейска прокуратура беше постигната между 20 държави членки в рамките на засилено сътрудничество.

73. Като пазител на независимостта на OLAF и на ефективността на нейните функции Надзорния съвет е силно загрижен от тази най-голяма промяна в историята на Службата и нейното въздействие върху способността и да продължи да изпълнява мандата си. Тъй като все още не са договорени всички методи и технически договорености в тази връзка, институциите са посочили само, че значителен брой длъжности ще бъдат прехвърлени от OLAF (и не само) към Европейската прокуратура ( 84 ) . Освен длъжностите се предвижда от OLAF към Европейската прокуратура да се прехвърлят и съответните задачи. Европейската прокуратура ще отговаря за разследването и наказателното преследване на престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС ( 85 ) , което обхваща голяма част от текущата работа на OLAF. Противно на предположенията, че след създаването на Европейската прокуратура работата на OLAF ще намалее, Надзорният съвет е на мнение, че натоварването на OLAF ще бъде сходно на настоящото и дори може да се увеличи.

74. Надзорният съвет не е напълно убеден, че елементът, отнасящ се до времето за разследване на нередности или действия, съставляващи измама, е бил взет изцяло под внимание при изготвянето на оценките и плановете за бъдещото работно натоварване на Европейската прокуратура и на OLAF. В настоящата система OLAF започва да работи по даден случай въз основа на основателно подозрение за наличие на нередности или на по-сериозни факти, но само след известен период (който е различен за всеки отделен случай), в рамките на който подозрението или се потвърждава, или бива опровергано. През този период понякога на националните органи се изпраща информация и искане за сътрудничество, като в някои случаи те започват собствено паралелно (наказателно или административно) разследване. След като Европейската прокуратура започне да функционира пълноценно, на нея ще бъдат докладвани и евентуално прехвърляни само случаи със състав на престъпление, засягащи финансовите интереси на ЕС, като последващото започване на наказателно производство ще зависи от оценката на Европейската прокуратура на всеки отделен случай. Прехвърлянето на подобни случаи на Европейската прокуратура обаче може да отнеме доста време. Причината за това е значителният период от време, необходим за предварителното събиране на доказателства с цел да се определи действителното наличие на състав на престъпление. Времето преди прехвърлянето на случая на Европейската прокуратура може да бъде равностойно на времето за разследване към настоящия момент, преди окончателният доклад да бъде изпратен на националните органи в съответствие с Регламент № 883/2013.

75. Освен това Европейската прокуратура може да поиска от OLAF да предоставя информация, анализи, експертни познания, оперативна подкрепа и/или да провежда административни разследвания било по случай, по който OLAF е работила преди прехвърлянето, било по други случаи, които OLAF никога не е разглеждала. Надзорният съвет е убеден, че тази нова компетентност на Европейската прокуратура ( 86 ) , заедно с необходимостта случаите да бъдат подлагани на оценка, преди да бъдат прехвърлени на OLAF, може да изравни текущото и бъдещото натоварване на OLAF. Освен това във връзка с бъдещото натоварване на OLAF Надзорният съвет отбелязва, че по-голямата част от разглежданите от OLAF случаи няма да попаднат в обхвата на компетентност на Европейската прокуратура и че Службата ще трябва да работи по тези случаи, да ги доведе докрай или да наблюдава последващите действия до тяхното решаване. OLAF ще запази компетентността си по (наказателни) случаи във връзка с престъпления, които попадат в обхвата на компетентност на Европейската прокуратура ( 87 ) , но са причинили или е вероятно да причинят вреди на финансовите интереси на Съюза на стойност по-малко от 10 000 EUR ( 88 ) . Ето защо OLAF ще трябва да запази сегашните си структури, което се налага и поради неучастието на осем държави членки в Европейската прокуратура. По отношение на тези държави OLAF ще запази сегашната си позиция и компетентности.

76. По тази причина Надзорният съвет приема, че целта на предложението за създаване на Европейска прокуратура да се избегне дублирането на работата може да бъде постигната чрез интензивен обмен на информация ( 89 ) . На практика обаче обемът на работа на Службата ще бъде същият или по-тежък от настоящия. Това е така, защото OLAF ще трябва да продължи да прави оценка на всеки отделен случай, преди да го прехвърли на Европейската прокуратура, поради: i) необходимостта Европейската прокуратура да предостави на OLAF информация в случаите, когато е взела решение да не провежда разследване или да прекрати разглеждането на даден случай; ii) компетентността на Европейската прокуратура да възлага задачи на OLAF; и iii) факта, че OLAF ще запази текущите си компетентности в държавите членки, които не участват в проекта за Европейска прокуратура. Надзорният съвет е убеден, че не следва ключови въпроси, свързани с естеството на разследванията, вида на производството, започването и прекратяването на случаи или дори задълженията за обмен на информация, да подлежат на тълкуване и да зависят от бъдещи работни договорености между Европейската прокуратура, OLAF и други институции. Всички тези основни процедурни елементи следва да бъдат ясно уточнени в регламентите за OLAF и за Европейската прокуратура, които следва да съдържат и разпоредби за отношенията между тях.

77. Надзорният съвет счита, че въпросът за естеството на разследването има най-голяма значение в ситуациите, в които OLAF ще действа по искане на Европейската прокуратура, което означава в хода на наказателни производства, започнати в дадена държава членка, и за целите на предоставянето на доказателства в такива производства, включително наказателен съдебен процес. Макар че OLAF няма да поема инициатива и да започва паралелно административно разследване по факти, които вече се разследват от Европейската прокуратура ( 90 ) , тя ще действа ( 91 ) по нейно искане и ще провежда административни разследвания ( 92 )

78. „Административният характер“ на подобни разследвания повдига множество въпроси, които впоследствие могат да дадат основание за жалби относно правата и гаранциите в наказателното производство. Извършването на административни разследвания от страна на OLAF в съответствие с член 101, параграф 3, буква в) от предложението за създаване на Европейска прокуратура няма да подлежи на какъвто и да било съдебен или прокурорски надзор. Тъй като тези административни действия на Службата ще се извършват въз основа на разпоредбите на Регламент № 883/2013, процесуалните гаранции, които са предоставени с Регламента за създаване на Европейска прокуратура, няма да са приложими дори ако резултатите от тези действия ще се оценяват като доказателства от националните съдилища. Поради това Надзорният съвет многократно е подчертавал, че в изменението на Регламент № 883/2013 следва да се предвидят същите процесуални гаранции като тези, които са предоставени в предложението за създаване на Европейска прокуратура, за да се предотвратят неуспехи в бъдещите наказателни дела пред националните съдилища.

79. Ако OLAF ще действа като орган за подпомагане на Европейската прокуратура, Надзорният съвет счита, че наблюдението на прокурорите или съдиите следователи, основано на националното процесуално право, следва да се запази и за действията на OLAF. Действията, извършвани по искане на Европейската прокуратура, следва да се разглеждат като действия на самата Европейска прокуратура и като такива да подлежат на съдебния контрол на Съда на Европейския съюз ( 93 ) . Надзорният съвет обръща внимание на факта, че провеждането на административно разследване от Службата по искане на Европейската прокуратура може да предизвика противоречие относно тълкуването на компетентността във връзка с разследването по наказателни дела, особено в държавите членки, които не участват в проекта за Европейска прокуратура, и в държави извън ЕС.

80. Надзорният съвет подчертава значението на сътрудничеството с националните органи и спазването на националното законодателство на най-ранния етап от разследванията на OLAF. Най-голяма нужда от него ще има в случаи, когато Службата ще провежда административни разследвания по искане на Европейската прокуратура и ще събира доказателства за целите на наказателното производство. Надзорният съвет е на мнение, че в описаните ситуации следва да се прилагат изискванията за предвидимост и за предоставяне на ефективни гаранции срещу произволни решения, включително със средствата на съдебния контрол, в същата степен, както в наказателното производство ( 94 ) . Парадоксът, който възниква е, че в случаите, когато OLAF предприема действия съгласно предвиденото в член 101, параграф 3 от Регламента за създаване на Европейска прокуратура, тя би могла да има повече правомощия от националните правоприлагащи и съдебни органи, които са обвързани със строги наказателноправни процесуални разпоредби в областта на основните права и гаранциите ( 95 ) . Следователно преразгледаният регламент следва да отразява новата ситуация, както и факта, че OLAF всъщност ще бъде разследващ орган, който официално събира доказателства за целите на наказателното производство (като действа по искане на Европейската прокуратура). В това си качество действията на OLAF следва да се разглеждат като действия на Европейската прокуратура и да подлежат на същите правила за надзор, гаранции и права на засегнатите лица, които важат и за действията на европейските делегирани прокурори ( 96 )

81. За да може да подпомага Европейската прокуратура, OLAF следва да разполага с подходящи компетентности, така че помощта на OLAF да не се превърне в пречка за провежданите от Европейската прокуратура производства. Ако Европейската прокуратура ще разглежда и случаи например на нарушаване на правата върху интелектуалната собственост във връзка с вноса на единния пазар на ЕС, правомощията на OLAF следва да бъдат преразгледани и съответно засилени ( 97 ) . Надзорният съвет счита, че е необходимо да се засилят правомощията на OLAF, но подчертава, че в такъв случай едновременно с това следва да се увеличи контролът върху правомощията на Службата.

Ролята на Надзорния съвет в отношенията с Европейската прокуратура

82. Надзорният съвет счита също така, че неговата роля в надзора и участието му в диалога между OLAF и Европейската прокуратура създават възможност да се избегне прекомерното използване на компетентностите на Европейската прокуратура, установени в член 101 от предложението за създаване на Европейска прокуратура, за да се гарантира изпълнението на основните задачи, възложени на Службата по силата на Регламент № 883/2013. При преразглеждането на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 следва да се определят ясни правила за OLAF, като и се наложи задължение да действа по искане на Европейската прокуратура без никакви изключения или като се определят изключенията посредством включването им в затворен списък с основания за отказ. Надзорният съвет счита, че не е подходящо този въпрос да бъде оставен на работните споразумения между OLAF и Европейската прокуратура, поради възможността за различни тълкувания на член 101 от предложението за създаване на Европейска прокуратура, което би било в противоречие с целта за ефективна и навременна защита на финансовите интереси на ЕС. Предвид силния мандат, който е възложен на Надзорния съвет и от трите институции, той би искал също така да играе важна роля в създаването на структурни, оперативни връзки и връзки в областта на компетентностите между OLAF и нейните партньори, а именно Европейската прокуратура, Европейската сметна палата, Европол, Евроюст и другите партньори в новата система за защита на финансовите интереси на ЕС. Тъй като новата институционална система за защита на финансовите интереси на ЕС ще изисква известен надзор и наблюдение, Надзорният съвет предлага също така да предостави дългогодишния си опит в дискусиите за тяхното установяване и прилагане.

(1) Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета (ОВ L 248, 18.9.2013 г., стр. 1).

(2) Определение на председателя на Общия съд от 20 юли 2016 г. по дело T-251/16 R, Генерален директор на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) срещу Европейска комисия: Faits à l’origine du litige „des allegations d’écoutes téléfoniques illégales“ (Факти в основата на спора относно „твърденията за неправомерно подслушване на телефонни разговори“) (точка 15). В определението беше отхвърлено второ искане, подадено от генералния директор на OLAF, за спешно спиране от страна на председателя на Съда на изпълнението на решението на Комисията, за да се избегне сериозна и непоправима вреда на собствената му независимост и на независимостта и правилното функциониране на OLAF.

(3) Пак там. Общият съд все още не е произнесъл окончателното си решение по този въпрос.

(4) Вж. член 15, параграф 1, първа алинея in fine.

(5) Вж. последното изречение в член 11, параграф 7 от Регламент № 1073/99 и член 17, параграф 5, буква б) от Регламент № 883/2013. Вж. член 13, параграф 5 от Процедурния правилник на Надзорния съвет на OLAF (ОВ L 308, 24.11.2011 г.) относно „Действия, които се предприемат съгласно информация, предоставена от Генералния директор“, и по-специално относно механизма, който беше създаден със съгласието на OLAF, за да се гарантира спазването на основните права и процесуалните гаранции в „случаите, които изискват препращане на информация до съдебните органи на държава членка“.

(6) Това вече беше отбелязано от Надзорния съвет в становище № 4/2011, стр. 4.

(7) Член 11, параграф 2 от Регламент № 883/2013.

(8) Регламент № 883/2013 — включително съображения 6 и 29 и член 11, параграф 2.

(9) Член 101, параграф 1 от проекта на Регламент за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура (изложен в документ 9941/17 на Съвета от 30 юни 2017 г.)

(10) Пак там. Член 101, параграф 3, буква а).

(11) Вж. съображение 18 и член 17, параграф 8, последна алинея от Регламент № 883/2013.

(12) Включително Регламент № 2988/95 и Регламент № 2185/96, Междуинституционалното споразумение, административните договорености между институциите и OLAF, Решение 1999/352/ЕО на Комисията и неговите последващи изменения.

(13) В член 5 от Регламент (ЕО) № 1073/1999 се посочва само, че външните/външните разследвания „започват с решение на директора на Службата“.

(14) Вж. дело Комисия на Европейските общности/Европейска инвестиционна банка, C-15/00, и дело Комисия на Европейските общности/Европейска централна банка, C-11/00.

(15) Последното изречение от член 5, параграф 1 от Регламент № 883/2013 гласи: взема се „предвид институцията, органът, службата или агенцията, които са в най-добра позиция да го извършат въз основа по-конкретно на: характера на фактите, действителните или потенциалните финансови последици от случая и вероятността за последващи съдебни действия“.

(16) Член 5, параграфи 5 и 6 от Регламент № 883/2013: „генералният директор … може незабавно да изпрати съответната информация…“

(17) Вж. съображение 103, член 39, параграф 4 и член 101, параграф 3 от проекта на Регламент за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура (изложен в документ 9941/17 на Съвета от 30 юни 2017 г.)

(18) Въз основа на опита на Надзорния съвет при наблюдението, включително доказателствената стойност на окончателния доклад на OLAF в държавите членки. Информация, изпратена на Надзорния съвет от OLAF в периода 2012—2016 г. относно 142 случая, приключили с препоръки за съдебни действия, и относно препоръки на OLAF, които не са довели до последващи действия от страна на съдебните органи на държавите членки.

(19) Вж. решението на Европейския омбудсман по случай 1663/2014/OV относно начина, по който OLAF провежда своите външни разследвания.

(20) Член 7, параграф 4 от Регламент № 883/2013 гласи: „Когато дадено разследване включва външни и вътрешни елементи, се прилагат съответно членове 3 и 4“.

(21) Вж. Решение на Европейския омбудсман по случай 2676/2009/ANA, преюдициални производства и висящи преки искове пред Съда на ЕС, заведени срещу OLAF. Информация, изпратена на Надзорния съвет от OLAF относно 13 жалби по процесуални гаранции, подадени до OLAF през 2014, 2015 и 2016 г. съгласно процедурата на Службата за подаване на жалби, публикувана на интернет страницата на OLAF на 20 януари 2014 г.

(22) Вж. резолюцията от 15 юни 2006 г. относно защитата на финансовите интереси на Общностите и борбата с измамите — годишен доклад за 2004 г., и резолюцията от 19 февруари 2008 г. относно защитата на финансовите интереси на Общностите и борбата с измамите — годишни доклади за 2005 и 2006 г.

(23) Ограничения, предвидени в член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

(24) По-специално протокол № 7 за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз.

(25) Вж. Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 г. относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора: Глава V „Правомощия за разследване“

(26) Вж. Решението по дело Европейска комисия/Федерална република Германия, C-539/09, точка 72; решението по дело Akerberg Fransson, C-617/10, точки 25, 26; решението по дело Taricco, C-105/14, точка 39.

(27) Европейска сметна палата: Специален доклад, озаглавен „Борба с измамите с ДДС в рамките на Общността: необходими са допълнителни действия“, стр. 9—10, стр. 38, стр. 43—44, стр. 52.

(28) Мрежата EUROFISC беше създадена с Регламента относно административното сътрудничество и борбата с измамите в областта на данъка върху добавената стойност (Регламент (ЕС) № 904/2010 на Съвета, ОВ L 268, 12.10.2010 г., стр. 1). Това е механизъм, който позволява на държавите членки да подобрят административното си сътрудничество в борбата с организираните измами с ДДС и особено с верижните измами. VIES (система за обмен на информация за ДДС) дава възможност на предприятията да получават бързо потвърждение на номера по ДДС на своите търговски партньори, а на администрациите, отговарящи за ДДС, да наблюдават и контролират потока на вътреобщностната търговия с цел установяване на всички видове нередности (вж. Регламент (ЕИО) № 218/92 от 27 януари 1992 г. относно административното сътрудничество в областта на косвеното данъчно облагане (ДДС).

(29) Тъй като събира разузнавателни данни, на дадено ЗФР може да се наложи да поиска информация от своите аналози в други държави членки чрез мрежата на ЗФР (FIU.net), която предоставя възможност за проследяване на информацията и в същото време за нейната защита — член 5, параграф 4 от Решение 2000/642/ПВР на Съвета.

(30) Вж.: Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета и Европейския икономически и социален комитет относно план за действие във връзка с ДДС — „Към единно пространство на ЕС по отношение на ДДС — Време за избор“.

(31) Вж. по-долу глава V относно ролята, статута и компетентностите на Надзорния съвет и неговия секретариат.

(32) Въпросното разследване, OF/2012/0617, е проведено в съответствие с Указанията за служителите относно процедурите на разследване, които в много отношения изпревариха промените в съдържанието на реформирания Регламент за OLAF. Вж. приложение 3 към Доклада за дейността на Надзорния съвет за периода 2012—2013 г. и Становище № 2/2012 на Надзорния съвет относно анализа на случай OF/2012/0617.

(33) Вж. съдебната практика по съединени дела Violetti и други/Комисия на Европейските общности, F-5/05 и F-7/07; дело Yves Franchet и Daniel Byk/Комисия на Европейските общности, T-48/05. Вж. член 13, параграф 5 от Процедурния правилник на Надзорния съвет на OLAF (ОВ L 308, 24.11.2011 г.) относно „Действия, които се предприемат съгласно информация, предоставена от Генералния директор“, и по-специално относно механизма, който беше създаден със съгласието на OLAF, за да се гарантира спазването на основните права и процесуалните гаранции в „случаите, които изискват препращане на информация до съдебните органи на държава членка“.

(34) Член 23в от Регламент (ЕС) № 513/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2011 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1060/2009 относно агенциите за кредитен рейтинг,