СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Свободно движение на гражданите на ЕС и техните семейства: пет действия за промяна

1. Свободно движение в ЕС

1.1. Основно право на гражданите на ЕС

Правото на гражданите на ЕС да се придвижват свободно и да живеят във всяка страна от ЕС заедно с членовете на своите семейства е една от четирите основни свободи, залегнали в законодателството на ЕС, и представлява крайъгълен камък на интеграцията на ЕС.

Работниците от ЕС се ползват от тази свобода от 60-те години насам[1]. Правото на свободно движение беше признато за всички граждани на ЕС, независимо от това дали са икономически активни, преди двадесет години в Договора от Маастрихт. От този момент нататък възможността за свободно движение с цел, различна от полагането на труд, като например пенсиониране, образование или придружаване на семейството, се превърна в основна характеристика на гражданството на ЕС[2].

През 2004 г. законодателството и съдебната практика, определящи условията и ограниченията по отношение на правото на пребиваване, бяха кодифицирани. През 2009 г. Комисията предостави насоки на държавите членки относно правилното прилагане на правилата и оттогава провежда строга политика по прилагане на законодателството, в резултат на което почти 90 % от проблемите, свързани с транспонирането, са решени. Понастоящем се обръща засилено внимание на прилагането на практика.

Всички граждани на ЕС имат право на свободно движение. Предоставянето на правото на свободно движение на гражданите на държава членка е пряко следствие от нейното присъединяване към ЕС. Подобни решения се вземат с единодушното съгласие на държавите членки.

Като част от единния пазар свободното движение на работници има положителен ефект за икономиките и пазарите на труда. Четирите основни свободи, които са неразривно свързани помежду си, създават условия за по-ефикасното разпределение на ресурсите в рамките на ЕС. Свободното движение на гражданите на ЕС стимулира икономическия растеж, като дава възможност на хората да пътуват, учат и работят в чужбина и като позволява на работодателите да наемат служителите си сред по-голям контингент от талантливи специалисти. С оглед на значителните дисбаланси на европейските трудови пазари и намаляването на броя на активното население трудовата мобилност допринася за решаване на проблема с несъответствието между търсените и предлаганите умения и работни места.

По предварителни оценки БВП на държавите от ЕС-15 е нараснал с почти 1 % в дългосрочен план в резултат на мобилността след разширяването на ЕС (2004—2009 г.)[3].

За гражданите на ЕС свободното движение е правото, което е най-тясно свързано с гражданството на ЕС[4]. Общо 56 % от европейските граждани смятат свободното движение за най-важното постижение на ЕС[5]. Освен това 67 % от гражданите на ЕС смятат, че свободното движение носи икономически ползи за икономиката на страната им[6].

Същевременно обаче макар свободното движение да носи ползи за европейците и за икономиката на ЕС като цяло, то може да създаде предизвикателства за местните общности, които са изправени пред нови притоци от хора. Икономическата криза доведе до задълбочаване на дебата в някои държави членки относно въздействието на свободното движение върху националните социални системи и относно натиска върху местните услуги.

В същото време всички държави членки са потвърдили своята подкрепа за свободното движение и признават взаимните ползи, които то носи. Това беше неколкократно потвърдено, като например по време на последния дебат в Съвета по правосъдие и вътрешни работи на 8 октомври 2013 г.

Настоящото съобщение има за цел да изясни правата и задълженията на гражданите на ЕС, както и условията и ограниченията съгласно правото на ЕС, а така също и да отговори на опасенията, изразени от някои държави членки. В него се определят пет действия, предназначени да помогнат на държавите членки и техните местни органи да прилагат в пълна степен законите и инструментите на ЕС. Това включва пълното използване на структурните и инвестиционните фондове на ЕС.

1.2. Кои са мобилните граждани на ЕС?

В края на 2012 г. 14,1 млн. граждани на ЕС са пребивавали в друга държава членка (2,8 % от общото население). Този дял е нисък в сравнение с дела на гражданите на трети държави (4,0 %). В края на 2004 г. делът на мобилните граждани на ЕС възлиза на около 1,6 % от общото население, четири години по-късно нараства до 2,4 % (края на 2008 г.), като след това нараства по-бавно (до 2,8 % в края на 2012 г.[7]), което се дължи както на икономическата рецесия, така и на постепенното намаляване на потенциала за мобилност от държавите членки от Централна и Източна Европа[8].

Основната мотивация на гражданите на ЕС да се възползват от свободното движение е свързана с работата[9] и след това със семейни причини[10]. През 2012 г. повече от три четвърти (78 %) от общия брой граждани на ЕС, пребиваващи в друга държава от ЕС („мобилни граждани на ЕС“), са в трудоспособна възраст (15—64 години) в сравнение с около 66 % сред гражданите на отделните държави. Средно процентът на заетост на мобилните граждани на ЕС (67,7 %) е бил по-висок от този сред гражданите на отделните държави (64,6 %).

Незаетите мобилни граждани на ЕС[11] съставляват ограничен дял от общия брой на мобилните граждани на ЕС[12]; освен това 64 % от тях са работили в предходен момент в държавата на пребиваването си[13]. 79 % са в домакинство с поне един член, който работи[14]. Общото равнище на неактивност сред мобилните граждани в рамките на ЕС е намаляло между 2005 г. и 2012 г.[15]

1.3. Въздействие на мобилните граждани на ЕС върху социалните системи на приемащите държави членки

Средно вероятността мобилните граждани на ЕС да бъдат трудово заети е по-голяма в сравнение с гражданите на приемащата държава[16]. Те са от полза за по-доброто функциониране на местната икономика, тъй като спомагат за справяне с недостига на умения и с проблемите на пазара на труда[17]. В повечето държави членки мобилните граждани на ЕС са нетни вносители в социалната система на приемащата държава — те плащат повече данъци и социални осигуровки отколкото получават като обезщетения. Също така мобилните граждани на ЕС обикновено са нетни платци на разходите за обществените услуги, които ползват в приемащата държава[18]. Следователно е малко вероятно да представляват тежест за социалните системи на приемащите държави членки. Това се потвърждава от последните независими проучвания[19]. Това сочат и последните данни, предоставени на Комисията от държавите членки, според които гражданите на ЕС не използват социални обезщетения в по-голяма степен от гражданите на приемащата държава[20],[21].

Изследването на ЕС за доходите и условията на живот също потвърждава, че в повечето държави гражданите на ЕС получават социални помощи в еднаква или по-малка степен от гражданите на съответната държава.

Когато мобилните граждани на ЕС получават социални обезщетения, като цяло е по-вероятно те да получават помощи за безработица, жилищно настаняване и помощи, свързани със семейството, отколкото помощи за старост, болест или обезщетения за инвалидност, което се дължи на възрастта и трудовоправното им положение. Същевременно обаче те представляват само малка част от получаващите такива обезщетения в съответствие с техния сравнително нисък дял като част от общото население в повечето държави членки.

Освен това данните сочат, че мобилните граждани на ЕС съставляват много малък дял от получателите на специални независещи от вноски обезщетения, т.е. обезщетения, които съчетават характеристики и на социалната сигурност, и на социалната помощ: по-малко от 1% от всички бенефициери (които са граждани на ЕС) в шест държави (Австрия, България, Естония, Гърция, Малта и Португалия); между 1% и 5 % в пет други страни (Германия, Финландия, Франция, Нидерландия и Швеция) и над 5 % в Белгия и Ирландия (макар че данните за Ирландия са приблизителни оценки въз основа на заявленията)[22].

В неотдавнашни проучвания[23] се стига до извода, че няма статистическа връзка между щедростта на социалните системи и притока на мобилни граждани на ЕС.

2. Права и задължения на гражданите на ЕС съгласно законодателството на ЕС

Съгласно законодателството на ЕС правото на свободно движение и правото на социално подпомагане и обезщетения за социална сигурност са обвързани със спазване на задължения, макар че държавите членки могат да прилагат по-благоприятни условия. Законодателството на ЕС има за цел да улесни трансграничната мобилност в полза както на тези, които се придвижват, така и на тези, които остават.

Условията и ограниченията по отношение на правото на гражданите на ЕС да се движат и да пребивават свободно в рамките на ЕС са посочени в Директива 2004/38/ЕО (наричана по-долу „директивата“)[24]. Специфичните права на работниците са посочени в Регламент (ЕС) № 492/2011[25]. Социалноосигурителните права на мобилните граждани на ЕС на равнище ЕС се уреждат от регламенти (ЕС) № 883/2004 и № 987/2009 („регламентите“)[26], [27].

2.1. Кой има право на свободно движение?

През първите три месеца всеки гражданин на ЕС има право да пребивава на територията на друга държава от ЕС без каквито и да било условия или формалности, различни от притежаването на валидна лична карта или паспорт[28].

След първите три месеца, гражданите на ЕС трябва да отговарят на определени условия, в зависимост от статуса си в приемащата държава, за да имат право на пребиваване. Студентите и други икономически неактивни лица, например пенсионерите, и техните семейства имат право да пребивават за период по-дълъг от три месеца само ако имат пълна здравна застраховка и достатъчно финансови ресурси за себе си и семейството си, така че да не са в тежест на системата за социално подпомагане на приемащата държава членка. Лицата, търсещи работа, могат да пребивават за максимален срок от шест месеца без условия и евентуално за по-дълъг период, ако покажат, че имат реални шансове да си намерят работа[29].

След пет години гражданите на ЕС и членовете на техните семейства получават право на постоянно пребиваване[30].

2.2. Кой има право на социални помощи?

Социалните помощи представляват обикновено обезщетения, които дадена държава членка предоставя на лицата, които не разполагат с достатъчно средства, за да покрият основните си потребности.

Мобилните работници от ЕС и членовете на техните семейства имат право на същите социални помощи като гражданите на съответната държава от началото на своето пребиваване[31]. Други граждани на ЕС, които пребивават законно в друга държава членка на ЕС, също трябва да бъдат третирани по един и същи начин с гражданите на съответната държава[32], но съществуват предпазни мерки за защита на приемащите държави членки от необоснована финансова тежест.

През първите три месеца от пребиваването приемащата държава членка не е задължена съгласно законодателството на ЕС да предоставя социални помощи на икономически неактивни граждани на ЕС. Освен това тя не е задължена да предоставя социални помощи на търсещите работа за първи път[33].

За последващия период на пребиваване до пет години е малко вероятно гражданите на ЕС да отговарят на условията за социални помощи, тъй като за придобиване на право на пребиваване те ще трябва да докажат на националните органи, че разполагат с достатъчно ресурси, които са приблизително равни или по-високи от прага на доходите, под който се предоставя социално подпомагане[34].

Ако обаче неактивни граждани на ЕС кандидатстват за социални обезщетения, например когато тяхното икономическо положение се промени с течение на времето, тяхното искане трябва да бъде оценено в светлината на правото им на равно третиране. В специфични случаи кандидатстването за социално подпомагане може да породи основателно съмнение от страна на националните органи, че лицето може да се превърне в неприемлива тежест за системата на социално подпомагане[35].

В този контекст всяка държава членка може да обвърже предоставянето на социално подпомагане или специално обезщетение, независещо от вноски[36], на гражданин на ЕС от друга държава членка с условието този гражданин да изпълнява изискванията за получаване на законно право на пребиваване за период, по-дълъг от три месеца[37]. Същевременно обаче държавите членки не могат автоматично да откажат предоставянето на такива обезщетения на неактивни граждани на ЕС, нито могат автоматично да считат, че лицата, кандидатстващи за такива обезщетения, не разполагат с достатъчни ресурси и по този начин нямат право на пребиваване[38]. Органите следва да направят оценка на конкретната ситуация, като отчетат редица фактори, като например сума, продължителност, временен характер на затруднението или цялостна степен на тежестта, която предоставянето на социалната помощ ще породи за националната социална система[39]. Ако въз основа на това органите направят заключението, че лицата са станали неприемлива тежест, те могат да прекратят правото им на пребиваване[40].

След пет години на законно пребиваване гражданите на ЕС имат право да получават социално подпомагане по същия начин като гражданите на приемащата държава членка.

2.3. Кой има право на социалноосигурителни обезщетения?

С Регламентите се гарантира, че мобилните граждани на ЕС не губят придобити права при преместване в рамките на ЕС. Сред обичайните социалноосигурителни обезщетения са пенсиите за старост, наследствените пенсии, обезщетенията за инвалидност и обезщетенията за болест, помощите при раждане, обезщетенията за безработица, семейните обезщетения или медицинската помощ.

Наетите работници или самостоятелно заетите лица и лицата на тяхна издръжка са обхванати от системата за социална сигурност на приемащата страна при същите условия, които се прилагат за гражданите на тази държава, тъй като чрез своите вноски и такси те допринасят, подобно на всички други национални работници, за събирането на публичните средства, от които се изплащат обезщетенията.

При все това не съществува хармонизиране на равнище ЕС в тази област. Законите на приемащата държава определят какви обезщетения се предвиждат, при какви условия се предоставят, за какъв период от време и каква е сумата. Поради това правото на обезщетения варира в различните държави членки на ЕС.

Социалната сигурност трябва да бъде гарантирана от държавата на трудова заетост, а за икономически неактивните граждани на ЕС от държавата на пребиваване.

Може да съществува само едно място на пребиваване по смисъла на разпоредбите за координацията, като това съответства на мястото на интерес на съответното лице (държава членка на „обичайно пребиваване“). Икономически неактивните лица могат да получават социалноосигурителни обезщетения след като преминат стриктна проверка за това дали отговарят на критерия за обичайно пребиваване, доказваща наличието на истинска връзка с въпросната държава членка. Тази проверка включва цялостна оценка на конкретната ситуация на кандидата в съответствие със строги критерии (продължителност на престоя, мотивация, семейно положение и намерение)[41]. Лица, които са се преместили временно в друга държава и запазват като място на пребиваване държавата си на произход, обикновено не променят мястото на обичайното си пребиваване.

3. Условия и ограничения съгласно законодателството на ЕС

Законодателството на ЕС съдържа редица солидни предпазни мерки в помощ на държавите членки при борбата срещу злоупотреби и измами. Отговорност на държавите членки е да се възползват в пълна степен от тези предпазни мерки. Комисията подкрепя техните усилия.

3.1. Борба със злоупотреби и измами съгласно директивата

За целите на директивата злоупотреби и измами могат да бъдат определени[42], както следва.

· Измами: умишлена заблуда или хитрост, приложена за получаване на правото на свободно движение и пребиваване съгласно законодателството на ЕС. Често срещани случаи са подправяне на самоличност или на документи за пребиваване или лъжливо представяне на материален факт, засягащ условията, свързани с правото на пребиваване, като например предоставяне на лъжлива информация за наличието на достатъчно ресурси или за това, че лицето е самостоятелно заето лице.

· Злоупотреба: неестествено поведение, чиято единствена цел е получаване на правото на свободно движение и пребиваване съгласно законодателството на ЕС, което въпреки че привидно спазва условията, определени от правила на ЕС, не съответства на целта на тези правила.

Типични примери за злоупотреба са фиктивните бракове. Данни, предоставени от държавите членки относно установените фиктивни бракове[43], показват, че това явление съществува, но размерите му се различават значително в отделните държави членки. Въпреки малкия брой случаи, участието на организираната престъпност е тревожен фактор. Според Европол[44] някои организирани престъпни мрежи организират фиктивни бракове между граждани на трети държави и мобилни граждани на ЕС, за да се улесни влизането и законния престой в ЕС. В тази област Европол и Евроюст могат да предложат помощ и подкрепа на националните органи, особено в случаи, свързани с трафика на хора.

3.2. Ограничения на свободното движение съгласно директивата на основания, свързани с обществения ред

Правилата на ЕС относно свободното движение позволяват на държавите членки да предприемат ефективни мерки за борба със злоупотребите и измамите чрез ограничаване на правата, предоставени от директивата, по-специално посредством отказ или прекратяване на тези права.

Всяка мярка, която ограничава свободното движение, може да бъде оправдана, ако спазва принципа на пропорционалност. Този принцип[45], който се основава пряко на Договора, е валиден за всички основни свободи и е съответно отразен в директивата[46]. Ограничения за общи превантивни цели, като например експулсирането и забраните за повторно влизане за всички лица в дадена ситуация без оглед на пропорционалността, конкретните обстоятелства и сериозността на нарушението, не трябва никога да бъдат налагани.

Видът на такива ограничения зависи от всяка държава членка, но обикновено това включва:

· Отказ за влизане на дадено лице или експулсирането му на основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност.

Понятията за „обществен ред“ и „обществена сигурност“ се дефинират от държавите членки в съответствие с националните нужди. Същевременно обаче тези понятия трябва да бъдат тълкувани стриктно[47] и предполагат съществуваща, действителна и достатъчно сериозна заплаха за един от основните интереси на обществото[48]. При изключителни обстоятелства нееднократното извършване на дребни престъпления може да представлява заплаха за обществения ред, въпреки че всяко от престъпленията само по себе си не би било достатъчно, за да представлява достатъчно сериозна заплаха. При все това, наличието на множество присъди само по себе си не е достатъчно, за да представлява сериозна заплаха за обществения ред. Националните органи трябва да демонстрират, че личното поведение на въпросното лице представлява заплаха за обществения ред[49]. Освен това поведение, което дадена държава членка приема от страна на нейните собствени граждани, не може да доведе до ограничителни мерки[50]. Ограничителни мерки не могат да бъдат предприети на основания, свързани с обща превенция[51] или с икономически цели[52].

· Забрани за повторно влизане[53] могат да бъдат наложени заедно със заповед за експулсиране само в тежки случаи, когато е доказано, че е вероятно извършителят да продължава да бъде сериозна заплаха за обществения ред в бъдеще. Те не могат да последват автоматично наказателна присъда[54].

Лица, по отношение на които е наложена забрана за повторно влизане, могат да поискат нейната отмяна след изтичането на разумен период от време[55].

В случаите, когато е извършена злоупотреба с правото на свободно движение или то е получено чрез измама, от тежестта на нарушението ще зависи дали лицата могат да бъдат считани за заплаха за обществения ред, която може да оправдае експулсиране, а в някои случаи и забрана за повторно влизане.

3.3. Борба с измамите и грешките в областта на координацията на социалната сигурност

За целите на координацията на системите за социална сигурност измамите и грешките се определят както следва.

· Измама в областта на социалната сигурност: всяко действие или бездействие, което цели придобиването или получаването на социалноосигурителни обезщетения, или избягването на задължения за плащането на социалноосигурителни вноски и което е в разрез със законите на дадена държава членка[56].

· Грешка: неволна неточност или пропуск на служители или граждани[57].

Комисията подкрепя държавите членки в усилията им за борба с измамите и грешките в областта на социалната сигурност. В рамките на Административната комисия за координация на системите за социална сигурност работи утвърдена система за подобряване на сътрудничеството между държавите членки. В тази рамка държавите членки създадоха мрежа от звена за контакт, за да подобрят сътрудничеството си и за да представят годишни доклади за измамите и грешките.

Измамите в областта на социалната сигурност могат също така да бъдат обект на санкции — наказателни или административни — в рамките на правните системи на държавите членки. Измамите в областта на социалната сигурност сами по себе си не водят до злоупотреби или измами в областта на свободното движение по смисъла на член 35 от директивата. Същевременно обаче, когато законно пребиваващ мобилен гражданин на ЕС придобива чрез измама обезщетения въз основа на декларации с невярно съдържание, съгласно общите правила на директивата е възможно експулсиране и налагането на забрана за повторно влизане, ако този гражданин на ЕС може да се счита за сериозна заплаха за обществения ред, в съответствие с гореспоменатия принцип на пропорционалност.

4. Социално приобщаване

Някои държави членки докладват за трудни ситуации в някои от техните градове. По-специално, макар това да се отнася само до малка част от мобилните граждани на ЕС, слабите изгледи за намиране на работа и други трудности могат да поставят под особен натиск области, които и без това са в неравностойно положение, по-специално що се отнася до местните услуги като образование, здравеопазване и жилищно настаняване. Отчита се, че бездомността е разрастващо се явление, което макар и с малък мащаб в абсолютна стойност, дава основание за загриженост и е сериозен знак за социално изключване[58].

Политиките за социално приобщаване са насочени към преодоляване на пречките, пред които са изправени гражданите в достъпа до образование, услуги по заетост, финансови услуги, както и семейни и детски надбавки. Комисията продължава да подкрепя държавите членки при прилагането на интегрирани стратегии за активно приобщаване[59], които могат да изиграят положителна роля за приобщаването на мобилните граждани на ЕС в приемащото общество.

Финансирането от ЕС за социално приобщаване е предназначено да предоставя помощ в този контекст. Европейският социален фонд (ЕСФ) може да бъде използван от държавите членки при изготвянето на техните програми за подпомагане на местните органи, изправени пред предизвикателството с маргинализираните граждани на тяхна територия, независимо дали те са граждани на съответната държава членка или граждани на други държави членки на ЕС. За периода 2007—2013 г. 12,9 милиарда евро от бюджета на ЕСФ са заделени за социално приобщаване. Мобилните граждани на ЕС могат да се възползват и от други дейности в рамките на ЕСФ, като например учене през целия живот, помощ за достъп до заетост и укрепване на капацитета на заинтересованите страни. Общо 17,8 млрд. евро от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) са на разположение за периода 2007—2013 г. за социални инфраструктури в подкрепа за жилищно настаняване и инвестиции в образованието, здравеопазването и грижите за децата. Държавите членки се приканват да използват възможностите, предлагани от ЕСФ и ЕФРР, за да продължат да подкрепят дейности в областта на социалното приобщаване през програмния период 2014—2020 г.

Комисията предложи създаването на Фонд за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица (FEAD) за периода 2014—2020 г. Целта на Фонда е да се премахнат най-тежките форми на бедност чрез предоставяне на нефинансова подкрепа за най-нуждаещите се лица, разрешаване на въпроса с недостига на храна, последиците от бездомността и материалните лишения на децата.

5. Пет действия

За да се помогне на националните и местните власти да прилагат ефективно правилата на ЕС за свободно движение и да използват наличните средства по места, Комисията представя пет конкретни действия, които се изпълняват съвместно с държавите членки:

1. Подпомагане на държавите членки в борбата срещу фиктивните бракове

Комисията ще помага на националните органи да прилагат правилата на ЕС, които им позволяват да се борят срещу евентуални злоупотреби с правото на свободно движение, като изготви Наръчник за борба с фиктивните бракове.

Този наръчник, който е в процес на подготовка с държавите членки, ще предоставя на националните органи повече яснота по отношение на правната рамка, в която те могат да действат при разглеждането на предполагаемите случаи и при вземането на решения дали да оттеглят или откажат достъпа до правата за свободно движение на основание наличието на фиктивен брак. Това ще им помогне да се справят с такива случаи на злоупотреба, като същевременно не се засяга основната цел за запазване и улесняване на свободното движение на граждани на ЕС и членовете на техните семейства, които добросъвестно се ползват от правото на ЕС.

2. Подпомагане на органите в прилагането на правилата на ЕС за координация на социалната сигурност

Комисията работи в тясно сътрудничество с държавите членки за подобряване на прилагането на правилата за координация на социалната сигурност. В този контекст е в процес на подготовка практически наръчник за изясняване на критерия за „обичайно пребиваване“, използван в правилата на ЕС за социална сигурност.

По-тясното и ефективно сътрудничество между институциите за социална сигурност е основен фактор за предоставянето на възможност на лицата да се възползват от правата си във възможно най-кратък срок при оптимални условия, но и за предотвратяване на предоставянето на надплатени суми и неоснователните молби. Органите и институциите, представени в Административната комисия, работят заедно, за да се гарантира единност, ефективност, обмен на информация, както и необходимите процедури за прилагането на тези разпоредби. Важни инструменти в процес на обсъждане са установяването на система, основана на електронна комуникация между институциите, която следва да включва и защитена електронна платформа за обмен на лични данни с цел борба с измамите и грешките.

Комисията работи в тясно сътрудничество с държавите членки в Административната комисия по практическо ръководство за подпомагане на ефективното прилагане на регламента. То ще бъде публикувано на уебсайта на Комисията до края на 2013 г.

Практическото ръководство ще разясни понятието „обичайно пребиваване“, използвано за целите на регламентите и ще предостави на държавите членки полезни насоки и разяснения[60].

3. Подпомагане на органите при справяне с предизвикателствата, свързани със социалното приобщаване

Комисията предложи през програмния период 2014—2020 г. във всяка държава членка най-малко 20% от ЕСФ да бъдат изразходвани за насърчаване на социалното приобщаване и за борба с бедността.

Комисията ще продължава да полага усилия за оказването на подкрепа при изграждането на капацитета на местните органи да използват европейските структурни и инвестиционни фондове по ефикасен начин.

През новия програмен период 2014—2020 г. най-малко 20 % от целия размер на финансирането по линия на ЕСФ във всяка държава членка (в сравнение с настоящия дял от около 17 %) трябва да бъдат изразходвани за насърчаване на социалното приобщаване, а така също и за борба с бедността и с всяка форма на дискриминация. В допълнение ЕСФ ще бъде също така в състояние да финансира изграждането на капацитет за всички заинтересовани страни на национално, регионално или местно равнище. На държавите членки, както на държавите по произход, така и на държавите по местозначение на мобилните граждани на ЕС, ще бъдат предоставени насоки относно политиката с цел разработване на програми за социално приобщаване с подкрепата на ЕСФ. Специално внимание се отделя на социалното приобщаване на хора в неравностойно положение, включително ромите. Комисията работи в тясно сътрудничество с държавите членки и настоятелно ги призовава да си поставят амбициозни цели при набелязването в своите споразумения за партньорство, а след това и в оперативните си програми, на решенията за конкретни предизвикателства в тази област и да предоставят подходящо финансиране. Освен това, за да се разрешат проблемите, свързани с капацитета, като липса на ноухау и административен капацитет на управляващите органи, Комисията призовава държавите членки да обмислят поверяването на управлението и изпълнението на някои части от своите програми на междинни структури с доказан опит и познаване на участниците по места. Като съсредоточава вниманието си върху области, в които има нужда от помощ, Комисията заедно с други международни организации[61] проучва конкретни действия, за да предложи обширен пакет от допълнителна подкрепа на общините, които се ангажират да подобрят приобщаването на маргинализирани общности, по-специално ромите, на тяхна територия. Комисията също така подкрепя сътрудничеството между европейските градове за приобщаване на ромите посредством програмата „ПРОГРЕС“.

В допълнение, Комисията ще публикува брошури, специфични за всяка държава, които представят наличните европейски структурни и инвестиционни фондове, за да окаже съдействие на регионалните и местните власти да намерят възможности за финансиране за своите проекти, насочени към насърчаване на социалното приобщаване и борба с бедността.

4. Посрещане на нуждите на местните власти чрез насърчаване на обмена на най-добри практики

Комисията ще помогне на местните власти да обменят добри практики, разработени в Европа в процеса на прилагане на правилата за свободно движение и на справяне с предизвикателствата, свързани със социалното приобщаване.

Комисията ще представи до края на 2013 г. проучване с оценка на въздействието на свободното движение в шест големи града[62] в Европа, които прилагат политики за насърчаване и улесняване на свободното движение и социалното приобщаване на мобилните граждани на ЕС, като например осигуряването на обслужване на едно гише за информиране на новодошлите. Въз основа на това през февруари 2014 г. Комисията ще организира в сътрудничество с Комитета на регионите първа конференция за обмен на най-добри практики с представители на регионалните и местните власти.

5. Подпомагане на местните власти в прилагането на практика на правилата на ЕС за свободно движение

Комисията ще създаде онлайн модул за обучение, за да помогне на служителите в местните органи на власт напълно да разбират и прилагат правата за свободно движение на гражданите на ЕС.

Комисията предложи във всички държави членки да бъдат създадени структури за правна помощ и информация за мобилните работници от ЕС и работи за укрепване на мрежата EURES по отношение на помощта, предоставяна на търсещите работа и на работодателите, за намирането на свободни работни места за търсещите работа.

Както е посочено в доклада за гражданството на ЕС за 2013 г.[63], местните администрации играят основна роля в прилагането на правото на свободно движение на гражданите, тъй като те често са първото звено за контакт за гражданите, които се преместват да живеят в нов град. Жалбите до Комисията показват, че в някои случаи служителите на гишетата за граждани не са достатъчно запознати с правата за свободно движение. До края на 2014 г. Комисията, в сътрудничество с държавите членки, ще разработи онлайн инструмент за обучение (действие 10), предназначено да подобри знанията на местните власти относно правата за свободно движение на гражданите на ЕС и да ги подпомага, когато имат колебания или сложни случаи.

През април 2013 г. Комисията представи предложение за директива относно мерки за улесняване на упражняването на правата, предоставени на мобилните работници от ЕС. Тя призовава Европейския парламент и Съвета да я приемат възможно най-скоро[64]. Директивата ще гарантира, че националните органи предоставят на мобилните работници и членовете на техните семейства консултации и помощ при прилагането на техните права.

Комисията също така ще представи — в съответствие с Работната програма на Комисията за 2013 г. и действие 2 от Доклада за гражданството на ЕС за 2013 г.[65] — предложение за модернизиране на EURES, мрежата на европейските служби по заетостта, за да увеличи ролята и въздействието на услугите за заетост, предоставяни на национално равнище, за да подобри координацията на мобилността на работната ръка в ЕС и за да превърне EURES в същински европейски инструмент за предлагане и наемане на работна сила.

6. Заключение

Свободното движение е предвидено в Договора за ЕС право, което гражданите ценят в най-голяма степен и считат за най-важното постижение на интеграцията на ЕС. То е залегнало в основата на гражданството на Съюза.

Държавите членки и ЕС споделят отговорността да направят необходимото за това правилата за свободно движение да работят в полза на гражданите, икономическия растеж и трудовата заетост.

Правилата на ЕС за свободно движение и достъп до социално подпомагане и социална сигурност улесняват ефективното упражняване на правото на свободно движение и закрилят лицата, които упражняват на практика това право. В същото време те съдържат солидни предпазни мерки, за да се гарантира, че с правата, предоставени на гражданите на ЕС, не се злоупотребява, че задълженията по силата на законодателството на ЕС се изпълняват и че схемите за социално подпомагане на приемащата държава членка не се подлагат на прекомерна тежест. Съвместна отговорност на държавите членки и на институциите на ЕС е да защитават правото на свободно движение, включително чрез противодействие на обществени нагласи, които не се основават на факти или на икономическата действителност. При упражняване на тази отговорност националните органи могат да разчитат на подкрепата на Комисията, която се основава на подхода и петте действия, изложени в настоящото съобщение.

СТАТИСТИЧЕСКО ПРИЛОЖЕНИЕ

Графика 1: Равнище на икономическа активност сред мобилните граждани на ЕС и гражданите на съответната държава (на възраст 15—64 години), 2012 г.

Графиката е изготвена на база на броя мобилни граждани на ЕС в работоспособна възраст (15—64 години), пребиваващи в съответната страна.

Източник: Евростат, Изследване на работната сила в ЕС (таблица lfsa_argan). Забележка: в графиката са представени само основните държави по местозначение на мобилните граждани на ЕС. Тези 17 държави членки са приели 99 % от мобилните граждани на ЕС през 2012 г.

Графика 2: Получаване на социални обезщетения от мобилни граждани на ЕС в някои държави членки

Външен кръг: процент на мобилните граждани на ЕС в сравнение с гражданите на съответната държава; вътрешен кръг: процент на получателите на социални помощи, които са граждани на съответната държава и мобилни граждани на ЕС. Собствените граждани са представени в светло синьо, мобилните граждани на ЕС — в черно, а гражданите на трети държави извън ЕС (когато има такива) — в лилаво. Данни за дела от населението: Статистика на Евростат относно миграцията за 2012 г., допълнена от Изследване на работната сила на Евростат, национални източници на данни и собствени изчисления. Данни относно получаването на социални обезщетения: данни, предоставени от държавите членки, събрани от Комисията чрез експертната група „Свободно движение на хора“ (FREEMO). Те не са сравними, главно заради липсата на хармонизация на обезщетенията на ниво ЕС. || Кипър — социални обезщетения през юли 2013 г. ||

||

Чешка република — социални обезщетения (различни от застраховки) (без отбелязана дата) || Дания — получатели на социални обезщетения или доходи от заетост през 2012 г. || Естония — социални обезщетения през 2012 г. || Финландия — обезщетения за безработица през 2012 г. ||

|| || || ||

Германия — социални обезщетения за търсещи работа лица през 2012 г. || Гърция — пенсии през юни 2013 г. || Ирландия — обезщетения за търсещи работа лица, надбавки за жилищното настаняване и детски надбавки (семейства и деца) през 2013 г. || Нидерландия — социални обезщетения през 2012 г. ||

|| || || ||

Португалия — обезщетения за социална интеграция, семейни надбавки и подпомагане на възрастни хора || Румъния — социални обезщетения през юни 2013 г. (обобщено за мобилните граждани на ЕС и на трети държави) || Словакия — социални обезщетения през май 2013 г. || Словения — социално подпомагане през август 2013 г. ||

|| || ||

[1] Членове 45 и 48 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

[2] Член 21 от ДФЕС.

[3] „Employment and social developments in Europe 2011, intra-EU labour mobility and the impact of enlargement“ (Безработица и социални процеси в Европа, 2011 г., трудова мобилност в ЕС и въздействието на разширяването), стр. 274.

[4] Флаш Евробарометър 365, февруари 2013 г., http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_365_en.pdf.

[5] Стандартен Евробарометър 79, май 2013 г., http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb79/eb79_en.htm.

[6] Флаш Евробарометър 365, цитиран по-горе.

[7] Европейска комисия, прогнозни изчисления на ГД „Заетост“ въз основа на статистически данни на Евростат за миграцията и на Изследването на работната сила в ЕС (EU-LFS).

[8] Европейска комисия, Тримесечен преглед на трудовата заетост и социалното положение в ЕС, юни 2013 г., стр. 42-43, въз основа на данни от Евростат, EU-LFS.

[9] Доклад на ICF GHK Milieu: А fact finding analysis on the impact on the Member States’ social security systems of the entitlements of non-active intra-EU migrants to special non-contributory cash benefits and healthcare granted on the basis of residence (Анализ за установяване на фактите относно последиците върху системите за социално осигуряване на държавите членки от правата на специални парични обезщетения и здравно обслужване, независещи от вноски, предоставяни на неактивни мигранти в ЕС на основание пребиваване), Глава 4 и стр. 61, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=10972&langId=en.

[10] Евростат, EU-LFS, модул за 2008 г. относно положението на мигрантите на пазара на труда, онлайн таблица: lfso_08cobr.

[11] Това обикновено са студенти, пенсионери, търсещи работа лица и неактивните членове на семейството.

[12] Доклад на ICF GHK Milieu, посочен по-горе, глава 3, стр. 16, на базата на данни от Евростат, EU-LFS.

[13] Доклад на ICF GHK Milieu, посочен по-горе, глава 3, стр. 25, на базата на данни от Евростат, EU-LFS.

[14] Доклад на ICF GHK Milieu, посочен по-горе, глава 3, стр. 24, на базата на данни от Евростат, EU-LFS.

[15] Евростат, EU-LFS. Делът на мобилните граждани на ЕС (на възраст 15 и повече години), които са икономически неактивни е намалял от 34,1 % през 2005 г. на 30,7 % през 2012 г. (Евростат, EU-LFS).

[16] Евростат, EU-LFS.

[17] „Employment and social developments in Europe 2011, intra-EU labour mobility and the impact of enlargement“ (Безработица и социални процеси в Европа, 2011 г., трудова мобилност в ЕС и въздействието на разширяването), стр. 268—276.

[18] Dustmann и колектив, Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK (Оценка на фискалните разходи и ползи от миграцията към Обединеното кралство на граждани от страни от Централна и Източна Европа, присъединили се към Съюза през 2004 г.), http://ideas.repec.org/p/crm/wpaper/0918.html; ОИСР, Fiscal Impact of Migration (Фискално въздействие на миграцията), в прегледа на ОИСР на тенденциите в областта на международната миграция за 2013 г., http://www.oecd.org/els/mig/imo2013.htm.

[19] ОИСР, Fiscal Impact of Migration (Фискално въздействие на миграцията), в прегледа на ОИСР на тенденциите в областта на международната миграция за 2013 г., http://www.oecd.org/els/mig/imo2013.htm; Доклад на ICF GHK Milieu, цитиран по-горе; Dustmann и колектив, Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK (Оценка на фискалните разходи и ползи от миграцията към Обединеното кралство на граждани от страни от Централна и Източна Европа, присъединили се към Съюза през 2004 г.), http://ideas.repec.org/p/crm/wpaper/0918.html; Център за европейски политически изследвания (CEPS), Social Benefits and Migration, A contested relationship and policy challenge in the EU (Социални обезщетения и миграция, противоречива взаимосвързаност и предизвикателство за политиката в ЕС) (Глави 1 и 7); EU Labor Markets After Post-Enlargement Migration (Пазари на труда в ЕС след миграцията, последвала разширяването), Martin Kahanec, Klaus F. Zimmermann (eds.), Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2010 г.; Ian Preston, The Effect of Immigration on Public Finances (Влиянието на имиграцията върху публичните финанси), Център за изследване и анализ на миграцията, 2013, http://www.cream-migration.org/publ_uploads/CDP_23_13.pdf.

[20] Доказателствата, събрани от Административната комисия за координация на системите за социална сигурност, сочат наличието на фактически и правни трудности при прилагането на разпоредбите за координация и предоставянето на финансирани чрез данъци обезщетения на неактивни лица въз основа на местопребиваването. Въпреки това не са налице доказателства за масови опити за измама.

[21] Виж Статистическо приложение, графика 2. В отговор на искане от Съвета през юни 2013 г. Комисията поиска от държавите членки да предоставят информация за мобилните граждани на ЕС, които са поискали или са получили социални обезщетения. От 21-те държави членки, които отговориха, Австрия, Белгия, Хърватия, Унгария, Полша, Швеция и Обединеното кралство не са били в състояние да предоставят такива данни. Литва предостави данни за изнесените обезщетения от системата за социална сигурност. Данните от останалите 13 държави членки се отнасят до различни обезщетения и не са сравними; поради това графично са представени в отделни за съответната страна кръгли графики.

[22] Доклад на ICF GHK Milieu, посочен по-горе,, глава 5, стр. 84.

[23] Вж. например анализа на библиографските източници в доклада на ICF-GHK Milieu и в публикацията на Центъра за европейски политически изследвания (CEPS) Social benefits and migration, A contested relationship and policy challenge in the EU (Социални обезщетения и миграция, противоречива взаимосвързаност и предизвикателство за политиката в ЕС).

[24] Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, ОВ L 158, 30.4.2004 г., стр. 77.

[25] Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 г. относно свободното движение на работници в Съюза, ОВ L 141, 27.5.2011 г., стр. 1.

[26] Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. за координация на системите за социална сигурност, OВ L 166, 30.4.2004 г., стp. 1; Регламент (ЕО) № 987/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. за установяване процедурата за прилагане на Регламент (ЕО) № 883/2004 за координация на системите за социална сигурност, OВ L 284, 30.10.2009 г., стp. 1.

[27] Специфичните разпоредби относно правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване са обхванати от Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2011 г. за упражняване на правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, ОВ L 88, 4.4.2011 г., стр. 45.

[28] Член 6 от директивата.

[29] Съображение 9, член 7 и член 14, параграф 4, буква б) от директивата.

[30] Член 16 от директивата.

[31] Член 7, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 492/1999, цитиран по-горе.

[32] Член 24 от директивата.

[33] Помощи от финансово естество, които, независимо от тяхната квалификация съгласно националното законодателство , са предназначени да улеснят достъпа до заетост на пазара на труда на приемащата държава членка, не може да се считат за „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от директивата: Съединени дела C-22/08 и C-23/08 и Vatsouras and Koupatantze, точка 45.

[34] Член 8, параграф 4 от директивата.

[35] Член 14, параграф 2 от директивата.

[36] Обхванати от Регламент 883/2004, вж. Глава 1.3 по-горе; дело C-140/12 Brey.

[37] Дело C-140/12 Brey, точки 38 и 42.

[38] Член 14, параграф 3 от директивата.

[39] Член 15 от директивата и дело C-140/12 Brey, точка 72.

[40] Член 14, параграф 1 от директивата.

[41] Вж. дела C-76/76 Di Paolo, C-102/91 Knoch и C-90/97 Swaddling.

[42] COM(2009) 313, раздел 4.1.

[43] В отговор на искане от страна на Съвета Комисията поиска от държавите членки да предоставят информация за злоупотребите със свободното движение посредством фиктивни бракове. 12 държави членки предоставиха статистика за установените случаи. За периода 2010—2012 г. в Кипър са регистрирани 174 такива брака, а в Португалия — 144; за същия период Полша е отхвърлила по тази причина 2 молби за карти за пребиваване (от общо 391); през 2012 г. в Чешката република са регистрирани 51 такива брака, а за периода между януари и юли 2013 г. — броят им е 22; през 2012 г. Дания е установила 8 фиктивни брака, а Финландия е отхвърлила по тази причина 10 заявления за визи (от общо 650); за периода 2012—2013 г. Швеция е отказала предоставянето на право на пребиваване в 30 случая поради фиктивен брак и документна измама (от 26 546 молби за пребиваване); от 2007 г. досега Нидерландия е установила 368 фиктивни брака (от 550 брака, проверени в рамките на три пилотни проекта); през 2010 г. в Исландия са регистрирани 9 фиктивни брака; в периода между май и октомври 2011 г. поради опасения относно истинността на браковете Обединеното кралство е отхвърлило 176 молби за разрешение за член на семейството на гражданин на държава от ЕИП (от 256 случая, за които е имало съмнения за злоупотреба и които представляват приблизително 2 % от молбите, получени в този период); и накрая Естония и Румъния посочват, че не са установили фиктивни бракове съответно в периода януари 2011—юли 2013 г. и от януари 2007 г. досега. В два случая бяха предоставени данни за предполагаеми фиктивни бракове: Обединено кралство: доклади от длъжностните лица по гражданско състояние за 934 (2010 г.), 1 741 (2011 г.) и 1 891 (2012 г.) предполагаеми случая. Германия: съобщения за 250 предполагаеми случая в момента във всички провинции (Länder); 167 (федерална провинция Хесен), 43 (Берлин) и 71 (Мюнхен) предполагаеми случая през 2012 г.

[44] EU Serious and Organised Crime Threat Assessment 2013 (Оценка на заплахите от тежката и организираната престъпност за ЕС през 2013 г.), Раздел 1.9, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/socta2013.pdf; 2011 EU Serious and Organised Crime Threat Assessment (Оценка на заплахите от тежката и организираната престъпност за ЕС през 2011 г.), Глава относно незаконното превеждане на имигранти през граница, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/octa2011.pdf.

[45] Дела C-55/94 Gebhard, точка 37, и C-100/01 Olazabal, точка 43.

[46] Съображение 16 и член 15, параграф 1, член 15, параграф 3 и член 27, параграф 2.

[47] Дела 41/74 Van Duyn, точка 18, C-348/09 P. I., точка 23, и C-434/10 Aladzhov, точка 34.

[48] Член 27, параграф 1 от директивата и дела 30/77 Bouchereau, точка 35, и C-348/09 P. I., точка 34.

[49] Дело C-349/06 Polat, точка 39; Съобщение на Комисията относно насоки за по-добро транспониране и прилагане на Директива 2004/38/ЕО, COM(2009) 313, в края на раздел 3.2.

[50] Съединени дела 115/81 и 116/81 Adoui and Cornouaille, точка 8, и дело C-268/99 Jany, точка 61.

[51] Посочено в член 28, параграф 1 от директивата и дело 67/74 Bonsignore, точка 6.

[52] Дела C-434/10 Aladzhov, точки 29 и 30, и C-249/11 Byankov, точки 35 и 36.

[53] В настоящото съобщение терминът „забрана за повторно влизане“ се отнася до „заповедите за забрана на достъп“ по член 32 от директивата.

[54] Дело C-348/96 Calfa, точки 27 и 28.

[55] Член 32, параграф 1 от директивата и съединени дела 115/81and 116/81 Adoui and Cornuaille, точка 12.

[56] Част А, раздел 2, буква а) от Резолюция на Съвета от 22 април 1999 г., ОВ C 125, 6.5.1999 г., стр. 1.

[57] Решение № H5 на Административната комисия от 18 март 2010 година относно сътрудничеството в областта на борбата с измамите и грешките в рамките на Регламент (ЕО) № 883/2004 на Съвета и Регламент (ЕО) № 987/2009 на Европейския парламент и на Съвета за координация на системите за социална сигурност, OВ C 149, 8.6.2010 г., стр. 5.

[58] Вж. Работен документ на службите на Комисията Confronting homelessness in the European Union, SWD (2013)42 final, придружаващ Съобщение на Комисията от 20 февруари 2013 г. „Социални инвестиции за растеж и сближаване, включително изпълнение на Европейския социален фонд за периода 2014—2020 г.“ , COM(2013) 83 final.

[59] Съобщение на Комисията от 3 октомври 2008 г. относно препоръка на Комисията за общи принципи за активното приобщаване на лицата, изключени от пазара на труда, COM(2008) 639 окончателен; Съобщение на Комисията от 20 февруари 2013 г. „Социални инвестиции за растеж и сближаване, включително изпълнение на Европейския социален фонд за периода 2014—2020 г.“, цитирано по-горе; Съобщение на Комисията от 5 април 2011 г. Рамка на ЕС за национални стратегии за интегриране на ромите до 2020 г., COM(2011) 173 окончателен.

[60] Практическото ръководство ще се ограничи само до прилагането на регламентите и няма да засяга прилагането на директивата.

[61] Като норвежкия ЕИП фонд, Съвета на Европа, ПРООН, фондация „Отворено общество“ и Агенцията на ЕС за основните права.

[62] Барселона, Дъблин, Хамбург, Лил, Прага и Торино.

[63] Доклад на Комисията Доклад за 2013 г. относно гражданството на ЕС — граждани на ЕС: твоите права, твоето бъдеще, COM(2013) 269 final, 8.5.2013 г.

[64] СOM(2013) 236, 26.4.2013 г.

[65] СОМ(2013) 269 final, 8.5.2013 г.