ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА относно прилагането на член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО на Съвета във връзка с намаляването на сроковете /* COM/2012/0337 final */





ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА относно прилагането на член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО на Съвета във връзка с намаляването на сроковете 1. Въведение В съответствие с член 2 от Директива 2008/117/ЕО на Съвета от 16 декември 2008 г. въз основа на информацията, предоставена от държавите членки, Комисията представя, най-късно до 30 юни 2011 г., доклад за оценка на въздействието на член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО върху способността на държавите членки да се борят с измамите с ДДС, свързани с вътреобщностните доставки на стоки и услуги, както и ползата от възможностите, предвидени в параграфи 1а ― 1в на посочения член, и, при необходимост, прави подходящи предложения. Основният повод за безпокойство на държавите членки, когато бъдат изправени срещу измамни сделки, беше свързан с това, че информацията, която се съдържа в извлеченията за рекапитулация, се получава едва след 6 месеца, което е твърде късно за целите на анализа на риска. Следователно първата инициатива, предприета от Комисията в тази област, беше да представи предложение за изменение на Директивата за ДДС, за да се намали до 1 месец срокът за представяне и предаване на извлечението за рекапитулация . Приемането на Директива 2008/117/ЕО от 16 декември 2008 г. беше първата реакция на искането на държавите членки системата на ДДС да бъде укрепена и да им се помогне в техните усилия за борба с измамите с ДДС. С тази директива беше изменен член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО, което позволи да бъдат намалени законоустановените срокове за деклариране на трансгранични сделки за целите на ДДС, заедно с по-късите сроковете за обмен на тази информация между държавите членки, за да стане възможно по-бързото откриване на измами, особено измамите с ДДС по схемата на „въртележката“. Съгласно члена, който трябваше да бъде приложен до 1 януари 2010 г., изисква: Като общо правило за целите на ДДС, считано от 1 януари 2010 г., трансграничните сделки да се декларират веднъж месечно; въпреки това държавите членки ще могат да дават право на операторите с оборот под 50 000 EUR (без ДДС) — на тримесечие за трансгранични доставки на стоки (по избор 100 000 EUR до 31 декември 2011 г.), и на всички доставчици на услуги да продължат да представят извлеченията за рекапитулация веднъж на три месеца. Докладът на Комисията обхваща следните основни въпроси: · До каква степен ускоряването на обмена на информация е подобрило способността на държавите членки да се борят с измамите с ДДС, например, довело ли е до по-бързо откриване на липсващи (несъществуващи) търговци или до подобряване на националната система за управление на риска? · Оказали ли са вариантите за избор, определени в член 263 от Директива 2006/112/ЕО, някакво въздействие върху целта за подобряване способността на държавите членки да се борят с измамите с ДДС, като в същото време се намалят административната тежест върху предприятията в съответствие с Лисабонската стратегия? · Какво въздействие върху предприятията е оказало намаляването на сроковете за подаване на извлечения за рекапитулация и различните възможности за избор, като се има предвид, че целта на Лисабонската стратегия е административната тежест за предприятията да бъде сведена до минимум? С цел да се даде известно време на държавите членки да проверят функционирането на новите разпоредби, Комисията реши да удължи крайния срок за представяне на доклада. 2. Използвани източници на информация за оценката на прилагането на член 263, параграф 1 Въвеждането и прилагането на член 263, параграф 1 е въпрос на национална отговорност за държавите членки. Следователно тази оценка може да се основава единствено на информацията, получена от държавите членки. С цел да събере необходимата информация за оценка на въздействието на това новоприето законодателство, Комисията изпрати два въпросника на държавите членки ― един преди въвеждането на новите разпоредби и друг след тяхното въвеждане. Основната цел на въпросниците беше да се съпостави положението в държавите членки преди въвеждането на намалените срокове с положението в тях след въвеждането на новото законодателство. Важно е да се отбележи, че не всички държави членки успяха да приложат новите разпоредби до 1 януари 2010 г. Освен това само 22 държави членки представиха отговорите си по въпросника, като степента на подробност на отговорите понякога не беше достатъчна, за да се направи надлежен анализ. По отношение на въздействието върху предприятията от намаляването на сроковете и вариантите за избор , Комисията се опита да получи необходимата информация посредством проучване[1]. За тази цел Комисията възложи на PwC да извърши експертно проучване с цел да разгледа гледната точка на предприятията. Проучването беше представено през месец октомври 2011 г. и може да бъде намерено на уебсайта на Комисията на следния адрес: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm 3. Основни констатации 3.1. Кратко описание на начина, по който държавите членки са въвели разпоредбите на новия член 263, параграф 1 в своето национално законодателство[2] Съгласно новия член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО общото правило е, че, считано от 1 януари 2010 г. извлеченията за рекапитулация за вътреобщностни доставки на стоки, включително операции, които се приемат за доставки, и услуги следва да се изготвят за всеки календарен месец в максимален срок от един месец и в съответствие с процедури, които се определят от държавите членки. Анализът показва, че (практическото) въвеждане на член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО и по-специално вариантите, определени в него, не е еднакво навсякъде. Например: – 17 държави членки са въвели дерогацията извлеченията за рекапитулация да се подават веднъж на три месеца, а 10 държави членки не са въвели дерогацията, – в 5 държави членки дерогацията е задължителна, а в 12 тя е по избор, – 2 държави членки са въвели отделни извлечения за рекапитулация от една страна за стоки, а от друга за услуги, докато в останалите 25 държави членки има комбинирано извлечение за рекапитулация. В 4 държави членки може да има разлики в отчетните периоди за вътреобщностни доставки на стоки, включително операции, които се приемат за доставки, от една страна, и услуги, от друга страна, – 22 държави членки изискват подаване по електронен път (в 10 държави членки обаче се прилагат изключения), докато в 5 други подаването по електронен път не е задължително. В приложение 1 е представена таблица, в която се прави опит за обобщаване на тази сложна ситуация. 3.2. Последствия за данъчните администрации 3.2.1. Въздействие върху работата на данъчните администрации По-голямата част от държавите членки потвърждават, че данните от извлеченията за рекапитулация се използват по начина, по-който са били използвани преди въвеждането на месечния отчетен период. Има обаче по-голям брой представени извлечения за рекапитулация, както за стоки, така и за услуги. Макар редица държави членки (като CY, DE, PL, SK, SI и UK) да посочват, че отбелязват увеличение на административната тежест за данъчната администрация поради факта, че извлеченията за рекапитулация вече се представят по-често, други държави членки (например ES) подкрепиха това положение с аргумента, че сега те могат да разпределят по-добре работното натоварване през цялата година, чрез което се избягват претоварванията на всяко календарно тримесечие. Друга причина за увеличеното работно натоварване е включването на услугите в извлеченията за рекапитулация ― друго нововъведение в резултат на приемането на пакета за ДДС. По-голямата част от държавите членки считат, че намаляването на сроковете би могло да повиши ефективността на данъчните администрации посредством по-бързия обмен на информация, по-ефективния анализ на риска, по-ефективните одити и по-големите ползи за Еврофиск. Подчертано беше също така, че има тенденция към вземане на по-точни решения, намаляла е също необходимостта да се изпращат искания за предоставяне на информация. 3.2.2. Въздействие върху анализа на риска Като цяло държавите членки докладват, че макар извлечения за рекапитулация вече да се получават веднъж месечно, на този етап те не са променили своите практики за оценка на риска. В голям брой държави членки се използват същите параметри както преди. Някои държави членки (например HU и FI) обявиха планове за модернизиране на своите системи за анализ на риска чрез въвеждането на допълнителни параметри. Отбелязано беше също така, че въпреки че се използват същите данни като преди, ускореното получаване на информация дава възможност на данъчните администрации да реагират по-бързо при нередности. По отношение на времето за обработка на данните, като цяло, повечето държави членки отговориха, че не се е наложило да използват допълнителни ресурси в процеса на анализ на риска, тъй като данните от извлеченията за рекапитулация вече са били включени в общата оценка на риска на данъкоплатците. Не е лесно да се изчислят ресурсите, които са необходими единствено за целите на анализа на риска. От допълнителните коментари, получени от държавите членки, става ясно, че те понякога продължават да правят анализ на риска на тримесечие — само защото това е много времеемка дейност, докато други изрично заявиха, че въвеждането на намалените срокове би наложило отделянето на повече ресурси от страна на данъчните администрации ― както човешки, така и ИТ, за да може изцяло да се използват предимствата на ежемесечно получаваната информация. 3.2.3. Въздействие върху одитите Данните от извлечението за рекапитулация обикновено се използват на етапа на подбора (подбор на одити) и по време на етапа на одита (извършване на одити). Такива данни се използват за извършване на одит във всички държави членки. Това е важна част от системата за оценка на риска, като цяло, тъй като данните от извлеченията за рекапитулация предоставят по-подробна информация за вътреобщностните през определен период. Общата процедура се състои в съпоставяне на извлеченията за рекапитулация със справка-декларациите по ДДС и да се провери валидността на ДДС номерата чрез VIES. В случай на риск предварителните констатации от несъответстващите данни обикновено водят до по-нататъшно разследване, включително искания на информация до други държави членки при вътреобщностна търговия. Колкото по-скоро бъде направен този анализ, толкова по-бързо може да се извърши одит. Намалените срокове не са променили тази практика, но са дали възможност на извършващата одита данъчна администрация да изпраща по-бързи запитвания или спонтанна информация на държавата членка по придобиването. 3.2.4. Въздействие върху откриването на нередности и измами Макар че някои държави членки (като GR, LT и RO) отчетоха увеличение на броя на откритите липсващи (несъществуващи) търговци, повечето държави членки посочиха, че е твърде рано да се определи дали поради по-късите срокове се е подобрило откриването на нередности. Не бяха представени цифри по този въпрос. Отбелязано беше, че макар откриването на нередности, само по себе си, да не се е подобрило, уместно е да се спомене, че намаляването на срока за подаване на извлечения за рекапитулация в съчетание с месечната справка-декларация по ДДС е съкратило периода от време, през който дадено дружество за насочване на доходи може да функционира преди да бъде открито. Освен това беше отбелязано също, че тъй като държавите членки могат да изберат да продължат да прилагат различни отчетни периоди за извлеченията за рекапитулация и за справка-декларациите по ДДС, няма възможност да се прави систематична проверка на данните, които се съдържат в справка-декларациите по ДДС, и данните, получени от ежемесечното извлечение за рекапитулация. Ролята на ЕВРОФИСК в по-систематичното откриване на дружества за насочване на доходи беше счетена за полезна и в резултат на ранното откриване няколко одита започнаха по-рано, отколкото биха започнали преди промените. За съжаление повечето държави членки не представиха подробни сведения за броя на откритите случаи на измами и за съответните размери на данъка от въвеждането на новите разпоредби. Малко на брой държави членки (а именно LT, GR и EE) откриха някои (потенциални) случаи на измами по отношение на услугите, но повечето държави членки не представиха точни цифри за сумата на изгубения ДДС вследствие на измами, свързани с тези случаи. Изглежда е твърде рано за оценка на ефективността от въведените в извлеченията за рекапитулация данни за услугите . 3.2.5. Въздействие върху възможностите, с които разполагат държавите членки Държавите членки бяха запитани дали способността им да използват получената информация се е повлияла отрицателно от факта, че няколко държави членки са прибегнали до предоставените им възможности . От получените отговори става ясно, че има проблеми при кръстосаната проверка на данни от доставящата държавата членка и на данни от държавата членка по придобиване. По-бързото съпоставяне на данните в държавата членка по придобиване е затруднено от различните отчетни периоди и възможности, които се прилагат от други държави членки. Очевидно е почти невъзможно да се разчита на ежемесечно системно съпоставяне, тъй като (част от) информацията се представя веднъж на три месеца. В тази връзка беше заявено обаче, че възможностите се допускат само за области с малък риск и, тъй като всички са добре осведомени за възможностите, използвани различните държави членки, не трябва да се преувеличават евентуалните трудности, които биха могли да възникнат от прибягването до тях. В заключение от отговорите става ясно , че повечето държави членки считат прилагането на различни възможности и отчетни периоди представлява сериозна пречка пред бързото и точно оценяване на данните. Следователно евентуалните ползи, произтичащи от намалените срокове, не могат да се използват в пълна степен. 3.2.6. Заключение Държавите членки като цяло все още се нуждаят от повече време за точна оценка на новата ситуация и за представяне на задълбочен количествен анализ. Някои държави членки се забавиха също така при пълното въвеждане на новите правила, което им попречи да представят по-подробен анализ. Въпреки това новите разпоредби на член 263, параграф 1 изглежда са оказали положително въздействие върху дейностите за борба с измамите. Държавите членки считат, че въвеждането на по-кратки срокове за подаване на извлеченията за рекапитулация и докладването чрез VIES водят до значително подобрение на тяхната дейност по анализ на риска. Следователно по-бързият обмен на информация води до по-бързи проверки и одити. Понастоящем прилагането на различни прагове, възможности и отчетни периоди е най-голямата пречка пред повишаването на ефективността на откриването на измами и на процедурите за оценка на риска. Еднаквото прилагане на правилата както по-отношение на различните отчетни периоди, така и по отношение на разликите между държавите членки, би увеличило ползата за държавите членки от по-кратките срокове за подаване на извлечения за рекапитулация. 3.3. Опит от гледна точка на предприятията 3.3.1. Предварителна бележка Към проучването на външния изпълнител трябва да се подходи предпазливо, а когато се оценяват неговите заключения следва да се вземат предвид определени ограничения. По-специално не трябва да се забравя, че извадката от 23 изследвани дружества е твърде малка, за да се направят категорични заключения. Външният изпълнител отчита, че в определената извадка няма дружества, които да са засегнати от възможностите, с които разполагат държавите членки. Причината за това е, че предвиденият в член 263, параграф 1а праг или е превишен от избраните в извадката дружества, или дружествата са решили да не се възползват от възможността за алтернативен отчетен период. Освен това фактът, че пакетът за ДДС трябваше да бъде въведен едновременно с разпоредбите на член 263, параграф 1, за предприятията бе трудно да отделят разходите, свързани с въвеждането на разпоредбите, от общите разходи, свързани с въвеждането на пакета за ДДС. Оказа се също така невъзможно да се определят разходите, свързани с включването в извлеченията за рекапитулация на вътреобщностните доставки на услуги, тъй като групирането на сделки за доставки и за услуги е обичайна практика на предприятията. Тъй като външният доставчик ясно посочи, че количествените резултати от проучването са ориентировъчни и следва да се разглеждат внимателно, следващият раздел на документа на Комисията е посветен на информацията от качествен характер, предоставена от предприятията, попаднали в проучването. 3.3.2. Въздействие върху административната тежест и разходите за постигане на съответствие Информацията от качествен характер, предоставена от 23 предприятия, попаднали в проучването позволява да бъдат откроени някои важни фактори относно въздействието от въвеждането на член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО. Макар ежемесечното подаване на извлечения за рекапитулация и ежемесечното съпоставяне на данните да се определят като допълнителна административна тежест, те мотивират също така дружествата да извършват по-често вътрешни проверки. Това ще окаже положително въздействие върху качеството на фирмените данни. По тази причина по-голямата част от дружествата очакват в бъдеще ползите по отношение на повишеното качество и надеждност на данните да бъдат по-големи от административните разходи . Степента на автоматизация оказва голямо въздействие върху чувството за сложност и върху административните разходи. Въвеждането на автоматизирани вътрешни процеси е свързано със значителни еднократни разходи за дружествата, тъй като те трябва да променят/актуализират своите системи и да осъществят вътрешни промени. В същото време дружествата признават, че това ще понижи постоянните разходи с течение на времето. Липсата на хармонизация в рамките на ЕС по отношение на периодите на подаване, формат и степен на подробност представлява особено голяма тежест за дружествата, които са се установили или са регистрирани на няколко места в ЕС. Участващите в проучването предприятия предлагат също хармонизацията на сроковете да бъде придружена от хармонизация на процедурите за подаване ― т.е. преминаване към подаване по електронен път и по-специално преминаване към опростен и лесен за употреба интерфейс, който да улеснява ежемесечното подаване във възможно най-голяма степен. Дружествата, които доставят едновременно вътреобщностни стоки и услуги или само вътреобщностни услуги изпитват затруднения при събирането на изчерпателна информация, необходима за изготвяне на извлеченията за рекапитулация. Те считат, че включването на услугите налага представянето на по-подробни данни в сравнение с положението преди 1 януари 2010 г. Предприятията, участвали в проучването, посочват, че обменът на информация с данъчните органи се е увеличил. Тъй като в по-честите извлечения за рекапитулация трябва да бъде включен по-голям брой доставки (вътреобщностни доставки на услуги),и по-често се правят корекции, данъчните органи поставят повече въпроси, което задължава предприятията да предприемат последващи действия, отколкото преди въвеждането на новото законодателство. В обобщение на изразените мнения на участвалите в проучването дружества могат да бъдат разграничени три становища: – някои предприятия считат, че регулаторните промени не оказват въздействие върху дейността им със същественото изключение на еднократните разходи, свързани с актуализирането/изменението на тяхната система, които се разглеждат като значително разходно перо, – други дружества изразяват силно предпочитание към положението преди въвеждането на член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО, като твърдят че той е довел до значителни нови разходи, макар и да не посочват дали тези разходи са породени от включването на услугите или от факта, че срокът за подаване е намален на 1 месец, – редица дружества осъзнават бъдещите предимства на новото положение, като отбелязват inter alia повишеното качество на данните и по-малкия брой данъчни измами. 3.3.3. Потенциално въздействие на един по-хармонизиран режим, при който държавите членки прилагат еднакъв срок без дерогации и прагове От гледна точка на качеството потенциалното въздействие на един по-хармонизиран режим може да се определи като положително. Всъщност дружествата отбелязват, че очакват хармонизацията във всички държави — членки на ЕС, да намали разходи. Те предлагат също хармонизирането на сроковете да бъде съпътствано от хармонизация на процедурата по подаване ― т.е. преминаване към задължително подаване по електронен път във всички държави членки и най-вече опростен и лесен за ползване интерфейс, който да улеснява ежемесечното подаване във възможно най-голяма степен. 3.3.4. Заключение Заключението от проучването е, че ще бъде необходим допълнителен анализ за съпоставяне на еднократните и постоянните разходи, извършвани от предприятията вследствие на новото законодателство за ДДС, спрямо ползите от новото законодателство за ДДС, а именно намаляване на несъответствието в приходите от ДДС чрез по-бързото откриване на измами и понижаването на риска от измамите с ДДС по схемата на „въртележката“. Предприятията също биха могли да се възползват от него, благодарение на понижения риск от неволното им включване в измами с ДДС и подвеждането им под отговорност за това. В тази връзка то би могло да спомогне за намаляване на измамите с ДДС и на нелоялната конкуренция от страна на действащите с измама дружества. Допълнително би могло да се направи анализ на начините за намаляване на постоянните разходи например чрез хармонизиране на процедурата по подаване посредством единен и лесен за ползване интерфейс за всички държави членки и/или посредством приемане на XML файлове, качвани в един и същ формат във всички държави членки. 4. Заключителни коментари Като цяло — според държавите членки е твърде рано за цялостна оценка на въздействието от намаления срок за подаване на извлеченията за рекапитулация. Комисията признава, че държавите членки ще имат нужда от повече време, за да приспособят своите системи за анализ на риска и да се възползват в пълна степен от тази промяна в законодателството. Въпреки това на този етап е ясно, че държавите членки до голяма степен считат по-бързото получаване на информацията, която се съдържа в извлеченията за рекапитулация, като действително предимство за способността им да установяват измамни сделки по-бързо. Освен бързия обмен на информация чрез мрежата Еврофиск тези нови разпоредби дават възможност на държавите членки да откриват измамниците по-бързо от преди. От друга страна възможността държавите членки да използват различни отчетни периоди все още се счита за пречка за постигане на пълното въздействие на мярката в областта на оценката на риска и превенцията на измами. От гледна точка на предприятията е ясно, че намаляването на срока за подаване на извлеченията за рекапитулация води до повишаване на разходите за обработка, тъй като значително се е увеличил броят на извлеченията за подаване. Това е довело също така до многобройни контакти с данъчната администрация, тъй като данните трябва да бъдат коригирани или проверявани по-често. С оглед на горното фактът, че информацията вече трябва да се представя по-редовно ― веднъж на месец, означава, че надеждността ѝ би трябвало да се увеличи. Като общо заключение може да се каже, че Комисията счита, че настоящият доклад не представя достатъчни основания, които на този етап да оправдаят евентуално предложение за изменение на действащите разпоредби. Въпреки това, ако в бъдеще се появят нови съображения, Комисията може да обмисли отново възможността тези разпоредби да бъдат изменени. Приложение Таблица 1: Прилагане на съществуващите възможности 1. Липса на дерогация от ежемесечното подаване на извлечения за рекапитулация || 2. Дерогация от ежемесечното подаване на извлечения за рекапитулация 2а. Незадължителна дерогация || 2б. Задължителна дерогация Преди(1) и след 1 януари 2010 г. || От 1 януари 2010 г. || Преди(1) и след 1 януари 2010 г. || От 1 януари 2010 г. || Преди(1) и от 1 януари 2010 г. || От януари 2010 г. България Франция || Кипър Естония Финландия Гърция Латвия Литва Румъния Словения || Австрия Ирландия Италия || Белгия Дания Германия Люксембург Малта Полша Швеция Нидерландия Обединеното кралство || Португалия || Чешката република Унгария Словакия Испания (1) Само за стоки Таблица 2: Отделни и комбинирани извлечения за рекапитулация 1. Отделно извлечение за рекапитулация || 2. Комбинирано извлечение за рекапитулация 2а. Еднаква периодичност || 2б. Различна периодичност Франция Люксембург || Австрия Италия Белгия Латвия България Литва Кипър Малта Чешката република Полша Дания Португалия Естония Румъния Финландия Словакия Гърция Словения Унгария Испания Швеция || Германия Ирландия Нидерландия Обединеното кралство . Таблица 3: Подаване на извлеченията за рекапитулация на хартиен носител и/или по електронен път Подаване по електронен път 1. Задължително || 2. Задължително, но с изключения || 3. Незадължително 1a. Before and as from 1 January 2010 || 1b. As from 1 January 2010 onwards || 2a. Before and as from 1 January 2010 || 2b. As from 1 January 2010 onwards България Португалия Словения Испания || Кипър(1) Чешката република Дания(1) Унгария Италия Латвия(2) Малта Словакия || Австрия Белгия Франция Германия Гърция Ирландия Нидерландия || Финландия Люксембург Румъния || Естония Литва Полша Швеция Обединеното кралство (1) Коригиращите извлечения могат да се предават на хартиен носител; (2) Считано от 1 януари 2011 г. [1] PricewaterhouseCoopers: Експертно проучване на въпросите, свързани с намалените срокове и вариантите, които се допускат за подаване на извлечения за рекапитулация ― прилагане на член 263, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО (изменен с Директива 2008/117/ЕО). [2] Краткото описание е взето от проучването на PwC.