ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ГОДИШЕН ДОКЛАД ЗА 2011 ГОДИНА ОТНОСНО ОТНОШЕНИЯТА МЕЖДУ ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ И НАЦИОНАЛНИТЕ ПАРЛАМЕНТИ /* COM/2012/0375 final */





ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ГОДИШЕН ДОКЛАД ЗА 2011 ГОДИНА ОТНОСНО ОТНОШЕНИЯТА МЕЖДУ ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ И НАЦИОНАЛНИТЕ ПАРЛАМЕНТИ 1. Въведение Настоящият седми годишен доклад за отношенията между Комисията и националните парламенти поставя акцент върху политическия диалог с националните парламенти в широк смисъл. Той обхваща всички съответни взаимодействия и обмен на информация и становища между Комисията и националните парламенти. Специфичните аспекти, свързани с контролния механизъм за субсидиарност (чрез който националните парламенти проверяват внимателно дали проектите на законодателни актове са в съответствие с принципа на субсидиарност) се разглеждат в годишния доклад относно субсидиарността и пропорционалността, който се публикува паралелно[1] и следователно трябва да се разглежда като допълнение към настоящия доклад. Политическият диалог между Комисията и националните парламенти представлява непрекъснат дебат относно работната програма на Комисията и политическите приоритети на Европейския съюз, писмен обмен на становища по конкретни документи на Комисията (законодателни и други) и дискусии по широк спектър от въпроси на политиката в рамките на Конференцията на комисиите по европейски въпроси (КОСАК), на съвместни парламентарни заседания, на междупарламентарни заседания на парламентарни комисии и на съвместни заседания на парламентарни комисии. Този диалог също така обхваща все по-голяма част от двустранните контакти на административно или политическо равнище, включително многобройни посещения на комисари в националните парламенти. Фактът, че от 2011 г. почти всички национални парламенти изпратиха постоянни представители в Брюксел изигра важна роля за засилване на този конкретен аспект от политическия диалог. През 2010 г. отношенията на Комисията с националните парламенти все още бяха определяни предимно от влизането в сила на Договора от Лисабон. Вниманието беше съсредоточено върху прилагането на новите договорни разпоредби, по-специално на новия контролен механизъм за субсидиарност. Националните парламенти адаптираха своите процеси на проверка и политическия фокус. През 2011 г. икономическата, социалната и политическата нестабилност нарасна. С глобалната икономическа криза, която засегна еврозоната, националните политически дебати все се по-често бяха съсредоточени върху същността на европейските политики. Общото послание от политическия диалог с националните парламенти през 2011 г. бе, че от Комисията се очаква много. Политическият диалог в по-широкия му смисъл обхваща обширен кръг от теми и области на политиката. През 2011 г. обаче възникнаха два важни въпроса от общ интерес. Освен със становища и обсъждане по широк спектър от законодателни мерки, предложени в отговор на икономическата и финансовата криза (например във връзка с финансовия регламент, единния пазар и икономическото управление), националните парламенти също така участваха в дебата относно многогодишната финансова рамка (МФР) за 2014—2020 г. като цяло, и относно секторните предложения в частност. 2. Постигане на общо разбиране за предизвикателствата През 2011 г. стана все по-ясно, че освен редовния парламентарен контрол по европейски въпроси, осъществяван в 40 национални камари, съществува основание за създаване на структуриран обмен на становища с националните парламенти и между тях самите с оглед на изграждането на общи възгледи по основни европейски проблеми и предизвикателства. Независимо от различните междупарламентарни конфигурации, управлявани от Европейския парламент и от Парламента на държавата членка, която председателства Съвета на ЕС, методът, използван досега в рамките на КОСАК, бе съсредоточен върху проверка на спазването на субсидиарността въз основа на координиран преглед на работната програма на Комисията. През 2010 г. обаче приоритетите започнаха да се променят. През май 2010 г., на своето заседание в Мадрид, КОСАК предложи председателят на Комисията да представя работната програма на Комисията за текущата година на първото шестмесечно заседание на КОСАК, а на второто такова заседание да бъде поканен да представи общ преглед на напредъка по изпълнението на тази програма. Приемайки тези обсъждания за отправна точка, на заседанието на КОСАК, проведено в Брюксел през октомври 2010 г., председателят Барозу препотвърди убеждението на Комисията, че индивидуалните становища на националните парламенти и колективният принос чрез КОСАК са необходими, за да подпомогнат подготовката на работната програма на Комисията, като допълват официалния структуриран диалог на Комисията с Европейския парламент. По този начин националните парламенти могат да спомогнат за изграждането на истински консенсус за това къде следва ЕС да съсредоточи своята политика и ресурси през идните години. През първата половина на 2011 г. унгарското председателство на КОСАК споделяше тази гледна точка и съответно насочваше дискусиите в съгласие с нея. На заседанието на КОСАК, проведено в Будапеща през май 2011 г., бе стигнато до заключението, че през втората половина на всяка година Комисията следва да представя работната си програма за следващата година, и по принцип бе постигнато съгласие по идеята за дебат по общата политика, който да послужи в процеса на стратегическо планиране, независимо че няколко парламента все още имаха колебания относно осъществимостта на такава ex ante дискусия в рамките на КОСАК при отсъствието на документ, който може да послужи като основа за обсъждане. Още тогава заместник-председателят Шефчович потвърди убеждението на Комисията, че като първа стъпка в тази посока националните парламенти могат да се съсредоточат върху важния въпрос за икономическото управление. Като участват заедно в Европейския семестър, националните парламенти и Европейският парламент могат да обсъдждат съвместно основните направления на политиката на ЕС, така както са формулирани в стратегията „Европа 2020“ и отразени в националните програми за реформи и специфичните за всяка страна препоръки или в годишния обзор на растежа за дадена година. Заместник-председателят също така посочи бюджета като друг очевиден пример, при който колективната оценка би могла да спомогне за получаването на по-широка представа за ситуацията. По този начин добавената стойност от междупарламентарното сътрудничество, а именно поглед върху случващото се в други държави членки, обмен на добри практики и увеличаване на необходимия партньорски натиск за постигане на резултати, може да бъде най-добре използвана. През втората половина на 2011 г. полското председателство на КОСАК съсредоточи вниманието на националните парламенти върху предложението на Комисията за многогодишната финансова рамка (МФР) за 2014—2020 г. Като следваща стъпка през октомври 2011 г. полското председателство на Съвета, Европейският парламент и Комисията организираха заедно първата конференция на високо равнище, посветена на МФР за периода след 2013 г. Тя бе специално насочена към националните парламенти, които взеха активно участие. Един от най-обсъжданите проблеми беше въпросът за собствените ресурси. Очаква се усилията, полагани от националните парламенти, Европейския парламент и Комисията през последните две години за координиране на приоритетите на европейско равнище, ще продължат. Икономическото управление и следващата МФР вероятно ще останат две от основните общи политически предизвикателства (вж. глава 5). 3. Становища от националните парламенти (политически диалог) Участие През последните шест години все по-активен става писменият обмен на становища и отговори между националните парламенти и Комисията, иницииран от председателя Барозу през 2006 г. Общият брой на становищата, включително мотивирани становища по контролния механизъм за субсидиарност, получени от националните парламенти през 2011 г., достигна 622. Това представлява увеличение с около 60 % в сравнение с 2010 г. (387), когато броят на получените становища вече представляваше нарастване с 55 % в сравнение с 2009 г. (250). Тази възходяща тенденция се запазва през 2012 г. с над 400 становища, получени до юни 2012 г. По-голямата част от 622 становища, получени през 2011 г., съдържат коментари и въпроси по същество относно съдържанието на предложения и инициативи на Комисията. Както и през предходните години, само сравнително малък брой (64) от тях бяха мотивирани становища по смисъла на Протокол № 2, нотифициращи нарушение на принципа на субсидиарност. Налице е особено ясно изразено увеличение на броя на становищата, получени от португалския парламент, от двете румънски камари, шведския парламент, чешкия сенат и българския парламент[2]. Само четири камари не са взели участие в политическия диалог през 2011 г. (в сравнение с 10, които не бяха взели участие през 2010 г.). От самото си начало политическият диалог спомогна за увеличаване на прозрачността на процеса на вземане на решения на европейско равнище и за доближаване на европейските политики до обществения дебат в държавите членки, като по този начин бе повишена обществената осведоменост по някои от ключовите въпроси на европейските политики. Комисията продължава да насърчава онези парламенти, които по различни причини до този момент са решили да не участват активно в пряк обмен с Комисията по същността на нейните предложения и стратегически инициативи, да участват в този политически диалог. Диалогът включва обмен на мнения по време на предзаконодателния етап, например в рамките на обществени консултации и под формата на целенасочени контакти и дискусии както на политическо, така и на експертно равнище. Това е особено ефективен начин за националните парламенти да участват конструктивно във формирането на бъдещите инициативи и законодателство на ЕС, както се доказва от няколко конкретни примера. Комисията изрази готовността си да проучи възможността за систематично известяване на националните парламенти за всички публични консултации при тяхното стартиране, както и да даде по-голяма видимост на приноса на националните парламенти. Като последващо действие на своето съобщение относно „Разумно регулиране в Европейския съюз“ {COM(2010) 543}, понастоящем Комисията извършва преглед на своята политика по отношение на консултациите. Наред с други аспекти, в рамките на прегледа ще се разгледа необходимостта и начините за увеличаване на обхвата на консултациите, както и подобряване на качеството и прозрачността на информацията за резултатите от консултациите. Обхват Становищата на националните парламенти продължават да се съсредоточават върху различни теми. Получените през 2011 г. 622 становища се отнасяха до голям брой документи на Комисията, основно законодателни, като за повечето предложения и инициативи бяха изпратени от едно до три становища. Въпреки това броят на документите на Комисията, които са получили коментари от над четири камари (67), се е увеличил значително в сравнение с 2010 г. (25). Предложенията, които привлякоха повечето мнения през 2011 г.[3], бяха тези, които доведоха и до най-голям брой мотивирани становища по контролния механизъм за субсидиарност, като например общата консолидирана основа за облагане с корпоративен данък[4] (17 становища, включително девет мотивирани становища), временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници при извънредни обстоятелства[5] (11 становища през 2011 г., от които 6 мотивирани), компетентността, приложимото право, признаването и изпълнението на решения в областта на имуществените последици на регистрираните партньорства[6] (осем становища, четири от които мотивирани), и общото европейско право за продажбите [7] (седем становища през 2011 г., от които пет мотивирани). През 2011 г. над половината от получените становища в контекста на политическия диалог се отнасяха до пет области на политиката: вътрешен пазар и услуги, правосъдие, селско стопанство, вътрешни работи и данъчно облагане. Въпреки, че Комисията призова националните парламенти да разглеждат работната програма на Комисията като стратегически инструмент, който да спомогне за постигането на консенсус по областите, в които ЕС да съсредоточи своята политика през следващите години, в рамките на политическия диалог малко бяха националните парламенти, изразили становище по работната програма за 2011 г. Политическият диалог по ключови теми Освен многобройните досиета, свързани с икономическото управление и многогодишната финансова рамка, на особено внимание от националните парламенти през 2011 г. се радваха следните инициативи и предложения: · Директива относно енергийната ефективност[8] В десет становища, подадени през 2011 г. (още четири в началото на 2012 г.), парламентарните камари изразиха до определена степен сходни позиции. От една страна, те изразиха загриженост относно финансовата и административната тежест. От друга страна, призоваха за използването на по-конкретен подход, разработен според нуждите на всяка държава, с по-голяма свобода на действие на националните и местните органи . Опасенията им бяха, че действията на ЕС на административно ниво няма да оставят възможност за решения, които да са адаптирани към националните и регионалните условия. Два национални парламента изпратиха в това отношение мотивирано становище, с твърдение за нарушение на принципа на субсидиарност. Въпреки това, националните парламенти се съгласиха, че постигането на целта за 20 % икономия на първична енергия е ключова цел съгласно стратегията „Европа 2020“. · Данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията[9] От десет становища, получени през 2011 г., в половината беше заявено, че оценката на въздействието, придружаваща предложението, не е достатъчно изчерпателна и не предоставя достатъчно качествени и количествени показатели, които да подкрепят съответствието на предложението с принципа на субсидиарност. В няколко становища бе подчертано, че разпоредбите от предложението биха могли да застрашат конкурентоспособността на икономиката на ЕС. Евентуалната административна, финансова и данъчна тежест и потенциалното отрицателно социално въздействие също будеха безпокойство. · Съобщение относно процедурите за контрол на дейностите на Европол от страна на Европейския парламент заедно с националните парламенти[10] Комисията получи девет становища, в които се приветства съобщението на Комисията. Голяма част от камарите подкрепиха по-скоро използването на съществуващите междупарламентарни заседания на комисиите за гарантиране на подходящ контрол на Европол, отколкото създаването на нови форуми или конференции. Те призоваха за повече ефективност и гъвкавост и предложиха да се използват същите структури за парламентарен контрол на Евроюст. Националните парламенти апелираха също за балансиран подход при определянето на размера на парламентарните делегации към новия надзорен орган, макар и разбиранията за този баланс да варират. 4. Контакти и посещения Както и през предходните години размяната на писмени становища и отговори между националните парламенти и Комисията беше допълнена от разнообразни лични контакти и срещи, както на политическо, така и на административно равнище. Заместник-председателят на Комисията за междуинституционални отношения г-н Шефчович продължи да провежда редовни посещения в националните парламенти в съответствие със своята цел да посети всички тях поне веднъж в рамките на мандата си. През 2011 г., членове на Комисията посетиха 24 от 27-те национални парламенти. Комисията бе представена на политическо равнище на всички големи междупарламентарни заседания, проведени през 2011 г., включително на заседанията на КОСАК, а също и на съвместните парламентарни заседания. Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и заместник-председател на Комисията баронеса Аштън присъства или бе представлявана на заседанията на COFACC и на CODACC[11]. Конференцията относно реформата на общата политика в областта на рибарството, организирана от Комисията през октомври 2011 г., и първата конференция на високо равнище относно многогодишната финансова рамка за 2014—2020 г., организирана съвместно от председателството на Съвета, Европейския парламент и Европейската комисия на 20 и 21 октомври 2011 г., бяха специално насочени към националните парламенти, чиито членове взеха активно участие. Освен това служителите на Комисията продължиха, при поискване, да се изказват пред комисии на националните парламенти, и да провеждат редовни срещи с постоянните представители на национални парламенти в Брюксел, за да обсъждат различни предстоящи инициативи или текущи досиета. През 2011 г. постоянните представители на националните парламенти се срещнаха два пъти със заместник-председателя Шефчович и по веднъж със заместник-председателя Калас и с комисар Георгиева. През 2011 г. бе отбелязано и активизиране на контактите между Комисията и националните парламенти като част от подготовката за нов регламент относно демократичния контрол над Европол. През януари 2011 г. бе организирана среща със заинтересованите страни, включително с представители на националните парламенти, която предостави възможност за първоначален обмен на мнения по темата. 5. Перспектива: общи политически предизвикателства Справянето с последиците от икономическата криза, насърчаването на растежа и създаването на работни места, особено за младите хора, както и по-нататъшното укрепване на европейското икономическо управление остават приоритет на европейската политическа програма през 2012 г. На междупарламентарното заседание на комисиите относно икономическото управление, проведено в Брюксел през февруари 2012 г., бе потвърдено, че съществува голям интерес от страна както на националните парламенти, така и на Комисията за засилен обмен на мнения, не на последно място и поради факта, че европейският семестър все още е сравнително нов и развиващ се механизъм. Финансовата и икономическата криза и кризата с държавния дълг показаха защо е необходима по-тясна координация между държавите членки. Тези усилия обаче следва да отчитат, че много аспекти на икономическата политика продължават да бъдат национална компетентност. Заинтересованите страни в държавите членки, и по-специално националните парламенти трябва изцяло да разбират контекста на равнище ЕС и еврозона, за да бъдат в състояние да взимат напълно информирани решения за икономическата политика. Въвеждането през 2011 г. на европейския семестър бе важна стъпка в тази насока. Изготвяният от Комисията годишен обзор на растежа, с който всяка година се поставя началото на европейския семестър, представя междусекторни политически насоки, които отчитат измерението, отнасящо се до ЕС и еврозоната, които се изисква от държавите членки да вземат предвид при изготвянето на националните политики. Успехът на европейския семестър се измерва по степента, в която специфичните за всяка страна препоръки са отразени в националния процес на изработване на политики през втората половина на годината, или националния семестър, когато правителствата предлагат, а парламентите гласуват бюджетите и програмите за реформа. Ролята на националните парламенти при разясняване на често трудния избор на провеждана политика, който оказва въздействие отвъд националните граници, е от ключово значение, а същевременно е необходима решителна национална ангажираност, за да се създадат политическите условия за успех на реформите. На този фон Комисията, както многократно подчертаваше през 2011 г., е изцяло ангажирана да активизира политическия си диалог с националните парламенти, по-специално по отношение на икономическото управление. По-конкретно, както посочи на заседанието на КОСАК в Копенхаген през април 2012 г., Комисията счита две конкретни момента от европейския семестър, при които активизирането на диалога с националните парламенти може да има истинска добавена стойност: най-напред, след публикуването на годишния обзор на растежа, в който се определят общи приоритети за целия ЕС през следващата година, и след това — след като Комисията е представила, а Европейският съвет одобрил, специфичните за всяка страна препоръки въз основа на националните програми за реформи и програмите за стабилност или за сближаване на държавите членки. На тези основни етапи Комисията е готова и желае да обсъжда с националните парламенти както междусекторни, така и специфични за отделните държави въпроси, свързани с икономическото управление, както и да представя допълнителни разяснения. В рамките на европейския семестър за 2012 г. на 30 май 2012 г. Комисията представи на Съвета специфичните за всяка държава препоръки, като отчете положението на всяка държава членка. Комисията изготви също така препоръки за еврозоната като цяло и изложи своята визия за дейностите по политиките на равнище ЕС, които да допълнят националните мерки за изпълнение на амбициозна инициатива на ЕС за растеж на две нива[12]. Освен въпросите, свързани с икономическото управление, през 2012 г. ще напреднат и дискусиите и преговорите по МФР 2014—2020 г. По време на втората конференция за МФР, проведена през март 2012 г., бе потвърдена необходимостта от близка и ефективна комуникация между Комисията и националните парламенти относно формата на следващата многогодишна финансова рамка и по този начин относно бъдещия обхват и влиянието на политиките на ЕС. И накрая, през 2012 г. ще се активизира подготовката за предстоящото законодателно предложение относно демократичния контрол върху Европол по член 88 от ДФЕС. След реакциите на националните парламенти вследствие на съобщението на Комисията от ноември 2010 г. (вж. глава 3), през април 2012 г. бе проведена конструктивна среща на високо равнище между Комисията, националните парламенти и Европейския парламент. Комисията ще продължи да привлича както националните, така и Европейския парламент към текущите размишления и предзаконодателни дискусии. Като се има предвид, че изработването на решения на европейско равнище става все по-сложно, а е необходима обществена подкрепа за дълбоките и често трудни предстоящи реформи, Комисията остава решена да насърчава всяка инициатива, която би допринесла за засилване на демократичния контрол на политическите процеси на ЕС и за подобряване на националната ангажираност към нашия общ политически избор. Приложение 1 Общ брой получени становища по държава/камара (политически диалог и контролен механизъм за субсидиарност) Национален парламент || Камара || Общ брой становища (политически диалог) || Мотивирани становища (протокол 2) Португалия || Assembleia da República || 184 || 1 Италия || Senato della Repubblica || 76 || 3 Чешка република || Senát || 43 || 0 Швеция || Riksdag || 42 || 11 Румъния || Camera Deputaţilor || 40 || 2 Румъния || Senatul || 33 || 2 Германия || Bundesrat || 33 || 1 Италия || Camera dei Deputati || 28 || 2 България || Народното събрание || 19 || 2 Обединено кралство || House of Lords || 16 || 1 Дания || Folketing || 14 || 1 Люксембург || Chambre des Députés || 14 || 7 Обединено кралство || House of Commons || 8 || 3 Австрия || Nationalrat || 7 || 0 Германия || Bundestag || 6 || 1 Нидерландия || Eerste Kamer || 6 || 0 Полша || Sejm || 5 || 5 Чешка република || Poslanecká sněmovna || 5 || 0 Полша || Senat || 4 || 4 Литва || Seimas || 4 || 0 Белгия || Chambre des Représentants || 4 || 1 Франция || Sénat || 4 || 1 Гърция || Vouli ton Ellnion || 4 || 0 Австрия || Bundesrat || 3 || 1 Нидерландия || и двете камари || 3 || 2 Испания || и двете камари || 2 || 2 Финландия || Eduskunta || 2 || 1 Белгия || Sénat || 2 || 1 Франция || Assemblée nationale || 2 || 1 Малта || Kamra tad-Deputati || 2 || 2 Словакия || Národná Rada || 2 || 2 Ирландия || Dail Eireann || 1 || 1 Румъния || и двете камари || 1 || / Нидерландия || Tweede Kamer || 1 || 1 Кипър || Vouli ton Antiprosopon || 1 || 1 Латвия || Saeima || 1 || 0 Естония || Riikikogu || 0 || 0 Словения || Državni svet || 0 || 0 Словения || Državni zbor || 0 || 0 Унгария || Országgyülés || 0 || 0 || Общо || 622 || 64 Приложение 2 Предложения и инициативи на Комисията, за които бе получен най-голям брой становища в рамките на политическия диалог (2011 г.) Документ на Комисията || Наименование || Общ брой становища (политически диалог) || Мотивирани становища (протокол 2) COM(2011) 121 || Обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (ОКООКД) || 17 || 9 COM(2011) 560 || Временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници при извънредни обстоятелства || 11[13] || 6 COM(2011) 370 || Енергийна ефективност || 10[14] || 2 COM(2011) 169 || Рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията || 10 || 2 COM(2011) 32 || Резервационни данни на пътниците || 9[15] || / COM(2010) 776 || контрол на дейностите на Европол от страна на Европейския парламент заедно с националните парламенти || 9 || / COM(2011) 127 || Компетентността, приложимото право, признаването и изпълнението на решения в областта на имуществените последици на регистрираните партньорства || 8 || 4 COM(2010) 608 || За Акт за единния пазар за изграждане на високо конкурентна социална пазарна икономика || 8 || / COM(2011) 608 || Европейски фонд за приспособяване към глобализацията || 7[16] || 3 COM(2011) 635 || Общо европейско право за продажбите || 7[17] || 5 COM(2011) 594 || Данък върху финансовите сделки || 7[18] || 3 [1] COM(2012) 373. [2] Вж. таблицата в приложение 1. [3] Вж. приложение 2. [4] COM(2011) 121. [5] COM(2011) 560. [6] COM(2011) 127. [7] COM(2011) 635. [8] COM(2011) 370. [9] COM(2011) 169. [10] COM(2010) 776. [11] Конференция на председателите на комисии по външните работи и Конференция на председателите на комисии по въпросите на отбраната. [12] Съобщение „Действия за стабилност, растеж и работни места“ {COM(2012) 299} [13] До средата на май 2012 г. Комисията беше получила общо 12 становища по това предложение. [14] До средата на май 2012 г. Комисията беше получила общо 12 становища по това предложение. [15] До средата на май 2012 г. Комисията беше получила общо 10 становища по това предложение. [16] До средата на май 2012 г. Комисията беше получила общо 9 становища по това предложение. [17] До средата на май 2012 г. Комисията беше получила общо 11 становища по това предложение. [18] До средата на май 2012 г. Комисията беше получила общо 11 становища по това предложение.