BG Официален вестник на Европейския съюз C 327/15

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета и Европейския икономически и социален комитет относно управлението на риска в областта на митниците и сигурността на веригата на доставки“

COM(2012) 793 final

2013/C 327/04

Докладчик: г-н PEZZINI

На 18 март 2013 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета и Европейския икономически и социален комитет относно управлението на риска в областта на митниците и сигурността на веригата на доставки

COM(2012) 793 final.

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 27 юни 2013 г.

На 491-вата си пленарна сесия, проведена на 10 и 11 юли 2013 г. (заседание от 10 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 168 гласа „за“ и 1 глас „против“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Комитетът счита, че е от съществено значение да се възприеме общ подход за управление на риска в областта на митниците и сигурността на веригата на доставки, за да се гарантира еднакво и недискриминационно прилагане на европейските разпоредби от страна на всички заинтересовани власти по цялата територия на Митническия съюз (МС), който, съгласно член 3 от ДФЕС, е от изключителната компетентност на Европейския съюз.

1.2 Комитетът решително подкрепя предложенията на Комисията, насочени към гарантиране на по-висока ефективност и ефикасност на управлението на риска и движението на стоките през границите на ЕС чрез обща стратегия, разполагаща с подходящи информационни системи за управление на риска на равнище ЕС.

1.3 Комитетът изразява дълбока загриженост поради факта, че в митническия съюз – създаден с Договора от Рим от 1957 г. и осъществен от 1968 г. като обща политика за гарантиране на единно търговско пространство, в което се движат свободно хора и стоки и със система за „обслужване на едно гише“ за митническите практики на всички търговски оператори без дискриминационно третиране в целия ЕС – все още има различни насоки и приложения, които пречат за ефикасно и ефективно управление на риска в областта на митниците, като по този начин се забавят търговските потоци и свободното движение на стоките в ЕС.

1.4 ЕИСК счита, че е от съществено значение подобряването на митническите капацитети във всяка точка от европейската територия, за да се постигне високо равнище на управлението на рисковете в целия митнически съюз по отношение на еднаквото прилагане на определения, класификации, събиране и изпращане на данни в общностната база, в съответствие с еднозначни общи критерии, чието прилагане се проверява с единна система за осигуряване на качеството и се наблюдава, като на нарушителите се налагат санкции.

1.5 Комитетът препоръчва да се разработят общи технически и регулаторни стандарти за еднакво прилагане на качествено управление на риска по всички външни граници на Съюза, и да се положат общностни усилия за предоставяне на обучение на високо равнище на специалистите, като се отчитат съответните ангажименти, свързани с различните национални особености.

1.6 ЕИСК подчертава необходимостта да се гарантира пълна оперативна съвместимост между различните бази данни в европейската система за надзор на пазара, въз основа на обща стратегия и със силна подкрепа на програми на ЕС за технологично развитие, която да гарантира обмена на информация между различните органи на различни равнища в реално време, също и с цел да се засили борбата срещу възможен риск от дъмпинг в сферата на здравеопазването, околната среда и социалните дейности.

1.7 Комитетът призовава за засилване на действията за развитие на квалифицирани човешки ресурси и за насърчаване на управленческите умения и чрез мерки за по-добро балансиране в разпределението на задачите за контрол и създаване на Обща група за митническа подкрепа, която, при поискване, да гарантира бърза намеса за подкрепа в трудни ситуации.

1.8 Според ЕИСК е абсолютно необходимо да се укрепи партньорството между митническите власти, превозвачите и икономическите оператори, получили статут в рамките на програмите за ОИО, като се засилят техният статут и ползи, за да се гарантира оптимално сътрудничество при управлението на риска чрез едновременно изпращане на данни без излишни бюрократични дублирания.

1.9 Комитетът призовава за създаване на обновена система за управление, която да обхваща всички национални и европейски органи, агенциите и европейските системи за предупреждение и информация, за да се гарантира по-структурирано и системно сътрудничество между митниците и другите власти, работещи във вътрешния пазар.

1.10 Комитетът призовава реализирането на пакета от действия, определени в многогодишния план за надзор на пазара, да бъде извършено по съгласуван и координиран начин, за да се избегнат дублирания на проверки, прилагане на различни критерии, умножаване на изискванията за едни и същи данни, различни визии на отделните органи за контрол и надзор на пазара и липса на оперативна съвместимост.

2. Въведение

2.1 Съгласно член 3 от ДФЕС Митническият съюз е от изключителната компетентност на Европейския съюз.

2.2 Още в 2004 г. Комитетът подчерта необходимостта от „пренасочване на стратегическия подход, свързан с политиките относно митническите услуги, което с право поставя специален акцент върху предизвикателствата, свързани с прилагането на общите митнически политики към новите външни граници на Съюза след разширяването. ЕИСК признава също така, че контекстът се промени вследствие на безпокойствата, по-специално след събитията в Съединените щати по отношение на процедурите за сигурност за защита на гражданите на Съюза“ (1).

2.3 В отговор на сериозните проблеми във функционирането на Митническия съюз поради различното прилагане на разпоредбите на ЕС, което има опасност да намали общата ефективност с недостатъци, разхищения и липса на синхрон между потребностите и наличието на ресурси, ЕИСК подчерта, че трябва „да се провежда единна митническа политика, основаваща се на стандартизирани актуализирани, прозрачни, ефикасни и опростени процедури, която да е в състояние да допринася за икономическата конкурентоспособност на ЕС в световен мащаб“ (2).

2.4 Митническият съюз е оперативният орган за голяма част от мерките на ЕС във връзка с търговската политика и прилага множество международни споразумения по отношение на търговските потоци в ЕС, развивайки – посредством митническите администрации на държавите членки - важни хоризонтални процеси, включващи управление на данни, управление на търговските оператори и „управление на риска в това число установяване, оценяване, анализ и ограничаване на различните видове и степени на риск, свързан с международната търговия на стоки“ (3).

2.5 Въвеждането на общ подход за интегрирано управление на риска при входните и изходни пунктове би могло да включва следните цели: — по-добро разпределение на човешките и финансови ресурси, като се съсредоточават там, където е необходимо; — пълно и еднакво прилагане на митническите разпоредби на ЕС; — интегрирана система за сътрудничество между органи, оператори и превозвачи; — опростяване на практиките и намаляване на сроковете и разходите по сделките.

3. Роля на митниците по отношение на сигурността

3.1 Както е посочено в доклада на Комисията относно състоянието на Митническия съюз в края на 2012 г. „Митниците са единственият публичен орган, който изцяло отговаря за прегледа и контрола на всички стоки, преминаващи през външните граници на ЕС, които, веднъж пуснати в свободно обращение от митниците в която и да е част на ЕС, могат да се движат свободно навсякъде в митническата територия на ЕС“ (4).

3.2 Благодарение на тази единна позиция, митническите органи отговарят основно за надзора на външната търговия на Общността и допринасят за изпълнението на външните аспекти на вътрешния пазар и на общата търговска политика и други общи политики на Общността по отношение на търговията, както и за общата сигурност на веригата на доставките.

3.3 В неотдавнашно свое становище Комитетът подчерта, че „ефективен митнически съюз е conditio sine qua non за процеса на европейска интеграция, за да се гарантира ефикасното, сигурно и прозрачно свободно движение на стоки, с максимална защита на потребителите и на околната среда и ефективна борба срещу измамите и фалшификациите, хармонизирано по територията на целия Съюз“ (5) и препоръча единна митническа политика, основана на еднакви, актуализирани, прозрачни, ефикасни и опростени процедури.

3.4 Въпреки че е основан на общо законодателство и обща политика, оперативното функциониране на Митническия съюз е сложно и все още се осъществява от 27 различни администрации в ЕС, използвайки комбинация от човешки, технически и финансови фактори на различни равнища, както при прилагането на процедурите за митническо освобождаване и контрол, така и при управлението и обработката на данните, на икономическите оператори, на управлението на различни равнища на рисковете, свързани с международната търговия на стоки и сигурността на веригата на доставки.

3.5 Освен това ЕИСК подчертава, също така категорично, че не трябва да се допуска държавите членки да бъдат „пристягани в усмирителна риза“ при прилагането на митническото законодателство, за да могат и занапред да отчитат обема на съответните стокови потоци. Във връзка с това Комитетът посочва, че държавите членки създадоха различни инструменти за улесняване на търговията: цифровизиране на формалностите, опростени процедури, въвеждане на статута на одобрен икономически оператор.

3.6 Всяка хармонизация следва да се основава на най-добрите практики, а не на усреднено европейско равнище.

3.7 Ако целта е да се рационализират разходите, да се наблегне на постигането на резултати, включително за доходите и финансовите аспекти, и да се осъществи действителен напредък, според Комитета е желателно не толкова да се извършва контрол върху отделните операции, а по-скоро да се прилага системен подход, основаващ се на оценка на риска.

4. Управление на риска на веригата на доставки

4.1 В условия на непрекъснато увеличаване на търговските потоци, на нови, все по-сложни и действащи по-бързо модели, оперативното функциониране на Митническия съюз е подложено на все по-голям натиск с бързо растящ обем на задачите и очакванията на заинтересованите страни. Модернизацията на оперативните функции в електронна митническа среда предполага: — прилагане на нови процедури в европейски мащаб; — повече инвестиции в информационните технологии; — нови умения на персонала.

4.2 За да се създадат общи ефикасни стратегии за анализ, контрол и управление на риска, е необходимо преди всичко културно пренасочване във всички съответни администрации към стратегически цели и общи методики, в съвместна рамка за управление на риска с други агенции и международни партньори, най-вече в секторите на сигурността, здравеопазването и защитата на околната среда.

4.3 По-специално, за ефективно управление на риска е необходимо по-тясно сътрудничество между митническите органи и органите за надзор на пазара на национално и общностно равнище, без което създаването на общи критерии за риска и за конкретни профили на риска ще бъде сериозно затруднено.

4.4 При въвеждането на общ подход за управлението на риска във входните и изходните пунктове трябва да се вземе предвид това, че понастоящем над 60 правни акта (6) делегират отговорността за контрол на митниците, докато на органите за надзор е делегирана верига от взаимозависими процеси, от инспекции до вземане на проби, лабораторни изследвания, тълкуване на резултатите, оценка на риска, коригиращи и санкциониращи мерки, насочени към подобряване на безопасността на продуктите, които са в обращение на пазара, както е предвидено в Акта за единния пазар I (7) и II (8).

4.5 Методите за оценка на риска следва да могат да бъдат обединени в обща системна платформа – и чрез групи за административно сътрудничество – между митническите органи и органите за надзор на пазара на различни равнища и да могат да се възползват от извлечения опит от различните бази данни, които действат в различни области.

4.6 Митническите органи и органите за надзор на пазара следва да обединят ресурсите и експертния си опит, за да „прилагат благоприятен за МСП метод“ (9) и чрез прилагането на насоките от страна на двата вида органи като се засилят координацията и сътрудничеството, обмена на информация и съвместните дейности, за да се управляват целесъобразно пратките, които пораждат високи рискове за безопасността.

5. Ролята на митническото партньорство между търговските оператори и превозвачите

5.1 Ролята на партньорството между митническите органи и търговските оператори и превозвачите е от съществено значение, за да може да се гарантира и предпази целостта на веригата на доставки в интерес на гражданите, предприятията и публичната администрация.

5.2 Това партньорство следва да се основава на солидни механизми на взаимно доверие, което включва: — привеждане в съответствие на общите задължения на икономическите оператори, за да се гарантира безопасността на продуктите и ясна отговорност за производителите, вносителите и дистрибуторите, като се приемат значителни мерки, за да се направи сигурна веригата на доставки; — предоставяне от страна на операторите на кодирани качествени данни за всички органи, участващи в управлението на риска, като в същото време се гарантира идентифицирането и проследяемостта на стоките и действителните участващи страни; — гаранция за равно третиране на операторите по отношение на управление на риска в целия Съюз и във всяка точка на външните му граници, като се избягва всякакво различно третиране; — по-тясно сътрудничество с предприятията, които превозват стоки през границите; — намаляване на административната, процедурна и бюрократична тежест за оператора, по-специално за МСП.

5.3 От друга страна не бива да се забравя, че в Конвенцията от Киото за опростяване и хармонизиране на митническите процедури (преразгледана) под егидата на Световната митническа организация (СМО) (10) е предвидено ограничаване на прекалено строгите проверки, както и в преговорите на СТО относно улеснения в търговията (11), въпреки изкушенията за засилване на системните проверки, по-специално след събитията от 11 септември 2001 г.

5.4 Необходимо е да се премахне разпокъсаността на информационните потоци и да се преодолеят затрудненията, свързани с разликите в капацитета за управление на риска между държавите членки, за да се гарантира единен стандарт за електронен анализ и управление на риска: в основата на това продължава да стои обща европейска култура на управлението на риска и на сигурността на доставките.

6. Новите технологии: оперативна съвместимост на системите и обмен на информация

6.1 Многогодишните рамкови програми на ЕС за научни изследвания, технологично развитие и демонстрационни дейности – по-специално Седмата рамкова програма, а също и програмите на IDABC (12) и ISA (13) за оперативна съвместимост между публичните администрации – поставиха основите за разработването на различни съвместни проекти в сферата на управлението на риска с нови инструменти, които могат да избегнат националните процедури и националния обхват на ИТ инфраструктурата и приложенията, които значително се различават в отделните държави членки.

6.2 От съществено значение е в ЕС да бъдат координирани усилията в областта на научноизследователската и развойна дейност и иновациите във връзка с управлението на риска и сигурността на веригата на доставки, за да се гарантира своевременното внедряване и реализиране на пазара на технологиите. По-специално, демонстрационните проекти за доказване на приложимостта на концепцията и производствените пилотни линии са предпоставки за разгръщането на технологиите в промишлен мащаб. Публично-частните партньорства могат да финансират такива инициативи, като се оползотворяват структурните фондове или възможностите по „Хоризонт 2020“, както и други общностни програми.

7. Структурирано и системно сътрудничество и координация между митници и други органи

7.1 Неотдавна Комитетът имаше възможност да изтъкне необходимостта от „по-тясно сътрудничество между митническите администрации, органите за пазарен надзор, службите на Комисията и европейските агенции, с цел по-добър контрол на качеството на стоките, преминаващи през границите“ (14), като подчерта, че е необходимо да се предоставя подходяща информация и съвместно обучение.

7.2 Според Комисията „на равнище ЕС е необходимо по-добро обединяване на капацитета и ресурсите на държавите членки за по-ефективно постигане на целите за управлението на риска на равнището на ЕС по всички точки по външната граница“ и чрез „въвеждането в реално време на инструмент за електронен анализ на риска“, като се засили капацитетът на равнището на Съюза.

7.3 Според ЕИСК въпросът за сътрудничеството и координацията в сферата на управление на риска е един от ключовите моменти в предложението на Комисията, не само на равнището на системната координация на органите на държавите членки, но и на равнището на самата Общност между различните генерални дирекции и оперативни агенции.

8. Общи бележки

8.1 ЕИСК приветства инициативата на Комисията, насочена към гарантиране на ефективността и ефикасността на управлението на риска и движението на стоките през границите на ЕС посредством обща стратегия на различни равнища, за да се идентифицира вида и равнището на риска и набора от възможни отговори в европейска рамка за координация между различните организации въз основа на еднакъв подход и предварително определени общи критерии.

8.2 Комитетът е твърдо убеден в необходимостта да се централизира процесът на електронно митническо освобождаване, предоставяйки на Комисията подходящи информационни системи за управление на риска на общностно равнище на основата на мрежа от оперативно съвместими бази данни и със системно използване на стандартизирани методи на работа, при които да се запазва защитата спрямо рисковете от дъмпинг в сферата на здравеопазването, околната среда и социалните дейности за работниците, потребителите и предприятията.

8.3 Според ЕИСК е от съществено значение увеличаването на митническите капацитети, за да бъде гарантирано във всяка точка на европейската територия равностойно равнище на управление на риска в съответствие с общи еднозначни критерии, чието прилагане се проверява с единна система за гарантиране на качеството и се наблюдават като на нарушителите се налагат санкции.

8.4 Комитетът счита, че този въпрос следва правилно да бъде включен в рамките на многогодишния план за надзор на пазара, в който са определени 20 конкретни действия (15), които трябва да се осъществят до 2015 г. с особено внимание към: — подкрепа от страна на митническите органи и органите за надзор на пазара при прилагането на насоките в държавите членки (действие 17); — подобряване на ефективността на извършваните на границите проверки на безопасността и съответствието (действие 18); — преглед на разликите при проверките за безопасност и съответствие на внасяните в Съюза продукти (действие 19); — разработване на общ подход за оценка на риска при митническите проверки по отношение на безопасността и съответствието на продуктите (действие 20).

8.5 Комитетът счита, че управлението на митническите проверки и на надзора на пазара не може да бъде разглеждано поотделно и че определянето на общ подход на европейско равнище трябва да се търси съвместно, заедно с пълната оперативна съвместимост на инструментите за анализ, за събиране и изготвяне на данни в мрежа, от страна на различните съответни органи.

8.6 ЕИСК одобрява създаването на система в подкрепа на засилването на капацитета на държавите членки за управление на риска, за да се гарантират високи стандарти за качество и да се предостави общностен механизъм за проверка, контрол, мониторинг и санкции, но заедно с по-големи усилия от страна на Съюза за обучение на квалифицирани специалисти, търсени най-вече там, където ангажиментите и разходите са по-големи, както на границите на Шенгенското пространство.

8.7 Във връзка с това ЕИСК призовава за засилване на действията на Общността за развитие на квалифицирани човешки ресурси и за укрепване на управленските способности и чрез създаване на Обща група за митническа подкрепа, която да гарантира бърза намеса за подкрепа в трудни ситуации.

8.8 С цел да се гарантират общи, ясни и съгласувани стандарти на целия единен пазар за еднакви равнища на сигурност по отношение на съответствието на надзора на пазара и проверки за безопасност по цялата верига на доставки при управлението на риска, Комитетът настойчиво призовава за по-тясно сътрудничество и обмен на информация – в съответствие с общи и високи стандарти – между митническите администрации, органите за контрол на пазара, службите на Комисията и европейските агенции с цел по-добър контрол на качеството на стоките, които преминават през границите.

8.9 ЕИСК приветства заключенията на Съвета относно постигнатия напредък в прилагането на стратегията за развитие на митническия съюз (16) относно подобряването на управлението на Митническия съюз, на способността му да оценява собственото си въздействие и да насърчава еднакво прилагане на разпоредбите, да подобрява сътрудничеството между агенциите и преди всичко „да се приеме по-всеобхватен подход по отношение на международната верига за доставки“, да се улесни търговията и „да се осигурят реални и осезаеми ползи на одобрените икономически оператори“.

Брюксел, 10 юли 2013 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Henri MALOSSE

(1) ОВ С 110 от 30.4.2004 г., стр. 72.

(2) ОВ С 229 от 31.7.2012 г., стр. 68.

(3) COM(2012) 791final.

(4) COM(2012) 791 final.

(5) ОВ С 229 от 31.7.2012 г., стр. 68.

(6) Вж. приложение 2 към Работен документ на Комисията – „Оценка на въздействието на програма за действие за митниците и данъчното облагане в Европейския съюз за периода 2014-2020 г. (FISCUS)“– SEC(2011) 1317 final.

(7) COM(2011) 206 final.

(8) COM(2012) 573 final.

(9) COM(2013) 76 final, действие 9.

(10) СМО 2003 г.

(11) Член 8 от ГАТТ, с който се цели ограничаване на процедурите, необходими за операциите за внос и износ.

(12) Interoperable Delivery of Pan-European e-Government Services to Public Administrations, Businesses and Citizens. IDABC contributes to the i2010 initiative of modernising the European public sector (Паневропейски електронноправителствени услуги за публичните администрации, стопанските предприятия и гражданите. Принос на IDABC към инициативата „i2010“ за модернизиране на европейския публичен сектор).

(13) Interoperability Solutions for European Public Administrations Program 2010–15 (Програма за 2010-2015 г. относно решенията за оперативна съвместимост за европейските публични администрации).

(14) ОВ C 229 от 31.7.2012 г., стр. 68.

(15) COM(2013) 76 final.

(16) ОВ С 80 от 19.3.2013 г., стр. 11.