Съкращения

ГСЕС : Генерален секретариат на Европейския съюз

ДСИ : Децентрализирана система за изпълнение

ЕС : Европейски съюз

ИПП : Инструмент за предприсъединителна помощ

ПП : Партньорство за присъединяване

ППТ : Предприсъединителна помощ за Турция

ПРИА : Програма за развитие на Източна Анатолия

ЦЗФД : Централно звено за финансиране и договаряне

RACER : Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust (значими, приемливи, правдоподобни, лесни и стабилни)

SMART : Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely (конкретни, измерими, достижими, относими и срочни)

Резюме

I. От 2002 г. с предприсъединителната помощ за Турция се финансират проекти, насочени към подпомагане на Турция в нейните усилия да изпълни условията за присъединяване към Европейския съюз (вж. точки 1—7).

II. По време на одита бяха разгледани следните три въпроса (вж. точка 8):

a) Може ли Европейската комисия да гарантира, че помощта от ЕС е била предоставена за проекти, които допринасят в най-голяма степен за осъществяването на приоритетите на ЕС в партньорството за присъединяване?

б) Може ли Европейската комисия да гарантира, че децентрализираната система за изпълнение е осигурила навременна и успешна реализация на продуктите, услугите и целите на проектите?

в) Може ли Европейската комисия да гарантира, че е налице ефективна система за мониторинг и оценка на изпълнението?

III. При извършения от Палатата одит беше направена проверка на извадка от приключили проекти, на системата за планиране на нови проекти, както и на функционирането на децентрализираната система за изпълнение (вж. точки 9—10).

IV. През първия период на предприсъединителната помощ (ППТ 2002—2006 г.) се наблюдават много от слабостите, типични за предишните предприсъединителни програми: твърде големи закъснения, проблеми в изпълнението, слаб мониторинг и оценка (вж. точки 36—42 и 53—61).

V. Въпреки това одитираните проекти са реализирали предвидените продукти и услуги и Палатата очаква резултатите да бъдат устойчиви в бъдеще (вж. точки 48—52).

VI. Комисията е предприела мерки за преодоляване на голяма част от слабостите в децентрализираната система за изпълнение, по-специално като въвежда новия инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП 2007—2013 г.). Въпреки че вече се забелязва подобрение в процеса на подбор, пълният ефект от тези промени ще може да се оцени едва при изпълнението на проектите в рамките на ИПП през следващите години (вж. точки 19, 30—34 и 43—47).

VII. Въпреки това Палатата отбелязва, че стратегическите документи на Съвета и на Комисията не насочват в достатъчна степен предоставяната от ЕС помощ към постижими цели в процеса на предприсъединяване. Освен това стратегическите и проектните цели не са достатъчно конкретни, за да може да се направи оценка на резултатите от проектите. Комисията не разполага с информация, с която да докаже ефективността на предприсъединителната помощ (вж. точки 11—19 и 53—63).

VIII. Въз основа на тези констатации и оценки Палатата препоръчва на Комисията да предприеме стъпки за преодоляване на все още съществуващите слабости в цялостното планиране и управление на изпълнението на проектите (вж. точки 65—71).

Снимка 1: Един от одитираните проекти е допринесъл за общата цел за подобряване на морската безопасност в Турция и предотвратяване на замърсяването на морските води в съответствие с изискванията на ЕС

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

Въведение

1. Понастоящем Турция е една от трите страни кандидатки за членство в ЕС заедно с Хърватия и бившата югославска република Македония. С всяка страна кандидатка ЕС сключва споразумение за партньорство за присъединяване. Споразумението за партньорството за присъединяване на Турция е прието през 2001 г. и актуализирано през 2003, 2006 и 2008 г. В решение на Съвета са изложени приоритетите на ЕС в партньорството за присъединяване на Турция, които следва да бъдат изпълнени, за да се постигне напредък в преговорите за присъединяване.

2. ЕС предоставя финансова подкрепа на страните кандидатки, за да им помогне да се справят с предизвикателствата на европейската интеграция и да осъществят необходимите реформи с оглед изпълнението на критериите за членство в ЕС. Всяка година се съставя национална програма, в която се посочват проектите, които предстои да бъдат реализирани.

3. Националните програми за Турция от 2002 до 2006 г. са финансирани в рамките на схемата за Предприсъединителна помощ за Турция (ППТ) (вж. таблица 1). От 2007 г. ППТ е заменена от Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП [1]).

Таблица 1

Финансирани от ЕС проекти и годишни бюджети в рамките на ППТ

Национална програма | Брой проекти | Отпуснат бюджет (милиони евро) |

2002 г. | 18 | 126 |

2003 г. | 26 | 145 |

2004 г. | 38 | 237 |

2005 г. | 38 | 278 |

2006 г. | 44 | 463 |

4. Бюджетът на ИПП за Турция за периода 2007—2013 г. възлиза на 4873 милиона евро. Той се състои от пет компонента, като най-големият от тях е компонент I — Подпомагане на прехода и институционално изграждане, за който са отпуснати 1665 милиона евро [2]. Това е ключов компонент на предоставяната от ЕС помощ за изпълнение на политическите и икономическите критерии (определени на заседанието на Съвета в Копенхаген през юни 1993 г.) [3] и за въвеждане на законодателството на ЕС [4]— необходими условия за присъединяване към ЕС.

5. Въпреки че Комисията запазва цялостната отговорност за управлението на предприсъединителната помощ, ППТ и ИПП се управляват от турските органи чрез децентрализирана система за изпълнение (ДСИ). Основният бенефициент на всеки проект (обикновено министерство или друг публичен орган) отговаря за предлагането на проектни идеи, за уточняването на изискванията и след това за управлението на проектните дейности. В Турция са създадени нови институции: генерален секретариат на ЕС (ГСЕС), отговорен главно за идентифицирането на проекти и извършването на мониторинг, и централно звено за финансиране и договаряне (ЦЗФД), което се занимава със сключването на договори по всички проекти, финансирани от ЕС.

6. Комисията трябваше да одобри (акредитира) институциите в рамките на ДСИ, както и системата за управление на проектите, преди те да започнат да функционират. Комисията също така одобрява годишната национална програма, която се състои от отделни проекти, избрани за финансиране от ЕС, а служителите на Комисията в Анкара дават своето предварително одобрение при провеждането на търгове и сключването на договори.

7. Съвместната надзорна комисия за Турция наблюдава функционирането на ДСИ. Тя се председателства съвместно от Комисията и турските органи и в нея участват висши служители на всички съответни органи.

Обхват и подход на одита

8. Целта на одита беше да се оцени как Комисията е управлявала предприсъединителната помощ за Турция в контекста на следните въпроси:

a) Може ли Европейската комисия да гарантира, че помощта от ЕС е била предоставена за проекти, които допринасят в най-голяма степен за осъществяването на приоритетите на ЕС в партньорството за присъединяване?

б) Може ли Европейската комисия да гарантира, че децентрализираната система за изпълнение е осигурила навременна и успешна реализация на продуктите, услугите и целите на проектите?

в) Може ли Европейската комисия да гарантира, че е налице ефективна система за мониторинг и оценка на изпълнението?

9. Палатата извърши одит на извадка, включваща 11 от общо 82 проекта в рамките на ППТ от националните програми от 2002 до 2004 г., тъй като проектите от последните години все още не бяха приключени по време на одита. Задачата на проверката беше да се оцени в каква степен проектите са предоставили планираните продукти и услуги и са постигнали своите цели. По време на проверката също така бяха събрани доказателства за видовете слабости в системите за планиране, изпълнение и мониторинг на проектите. Извадката обхвана проекти, различни по естество, размер и географско разположение. Най-малкият проект в извадката се състои от един договор, а най-голе- мият — от 312 договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Размерът на предоставеното от ЕС финансиране в извадката от проекти варира от 1,5 до 45 милиона евро (вж. приложение I).

10. Одитът също така провери стратегическото планиране и процедурите за подбор на нови проекти за първата година (2007 г.) от компонент I на ИПП до декември 2008 г. Този компонент беше избран, тъй като е най-големият по размер от петте компонента (52 % от общия бюджет за Турция за 2007 г.) и най-сравнимият с ППТ.

Карта на Турция — посетени обекти, където са извършени проверки на място

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

Констатации и оценки

Стратегическо планиране

11. Приоритетите на партньорството за присъединяване не се осъществяват единствено чрез предоставяната от ЕС помощ, но също така и от национални ресурси и подпомагане от други донори, както и чрез националната политика и законодателство.

12. Палатата разгледа стратегическите документи и системата за планиране по отношение на националната програма за 2007 г., за да оцени дали Комисията систематично е насочвала предоставяната от ЕС финансова помощ към проектите, които биха допринесли в най-голяма степен за постигането на приоритетите.

Стратегическите документи на Съвета и Комисията не са позволили в достатъчна степен предоставяната от ес помощ да бъде ориентирана към постижими цели

13. Финансовият регламент [5] изисква определянето на SMART (конкретни, измерими, достижими, относими и срочни) цели за всички мерки в различните области на политика, залегнали в бюджета на ЕС. Целите следва да бъдат изложени в справките за дейността [6] като част от процесите на съставяне на бюджет и управление по дейности. Въпреки това Комисията не е включила подобни цели в справките за дейността по отношение на разходите по предприсъединителните програми в Турция.

14. В партньорството за присъединяване от 2006 г. са заложени 236 приоритета за Турция с оглед изпълнението на изискванията на достиженията на правото на ЕС и на копенхагенските критерии. Тяхната относителната важност не е посочена и единственото разграничение между тях е времевата им рамка. В партньорството за присъединяване от 2006 г. се посочва, че краткосрочните приоритети следва да бъдат постигнати в рамките на една или две години, а средносрочните между три и четири години.

15. Приоритетите на партньорството за присъединяване не винаги са конкретни и измерими. Оказва се, че не е реалистично всички те да бъдат постигнати в сроковете, заложени в решението на Съвета.

16. През 2007 г. Комисията е извършила оценка на степента, в която Турция е изпълнила приоритетите на партньорството за присъединяване. Тази оценка сочи, че Турция вече е осъществила около 60 приоритета —30 % от приоритетите, които е трябвало да бъдат изпълнени според сроковете, заложени в партньорството за присъединяване. Анализът на Палатата потвърди тези данни. 67 % от краткосрочните приоритети за 2006 г. фигурират и в партньорството за присъединяване от 2008 г., което показва, че те не са били изпълнени в планираните срокове (таблица 2).

17. Така например в партньорство за присъединяване от 2001 г. е поставен приоритет "борба срещу организираната престъпност, наркотиците, трафика на хора, измамата, корупцията и прането на пари", който е следвало да бъде осъществен в рамките на две години. Тази формулировка се повтаря във всяко следващо партньорство за присъединяване. Поставеният двугодишен срок очевидно не е бил реалистичен за изпълнението на приоритет с такъв мащаб.

18. В отговор на всяко партньорство за присъединяване от Турция се очаква да разработи план с предвидените мерки [7]. В този план обаче не се уточняват дейностите, за които е необходима финансовата помощ от ЕС.

Таблица 2

Сравнение между краткосрочните приоритети на ПП от 2006 г. и ПП от 2008 г.

В ПП от 2006 г. са изброени 155 краткосрочни приоритета, а в ПП от 2008 г. — 139. |

От краткосрочните приоритети на ПП от 2006 г.: 80 (52 %) се повтарят в ПП от 2008 г. с малка или без никаква промяна.24 (15 %) се повтарят в ПП от 2008 г., но са формулирани по-точно или по-подробно.51 (33 %) не са включени в ПП от 2008 г. |

35 от краткосрочните приоритети на ПП от 2008 г. са нови или преди това са били средносрочни приоритети. |

19. През 2007 г. Комисията е въвела многогодишен индикативен план. Той представлява документ за широка стратегия, чиято цел е поставянето на основни приоритети, които следва да бъдат изпълнени с помощта на средствата от ИПП в рамките на следващите три години. Многогодишният индикативен план е важен инструмент за тази цел и има потенциал да подобри насочването на финансирането от ЕС. Общият характер на документа обаче е ограничил неговата конкретност. За някои области документът се е състоял главно в преформулиране на съответните приоритети на партньорството за присъединяване, а в един случай е обобщил седем приоритета в една единствена точка: "Укрепване на правната и съдебната защита на религиозните свободи". Следователно многогодишният индикативен план не е поставил по-конкретни, измерими или достижими цели за финансирането от ЕС, отколкото партньорството за присъединяване.

Подбор на проекти

20. В процеса на подбор проектите се разглеждат съвместно от турските органи и Комисията и биват включени в споразумение за финансиране, подписано от двете страни след одобрение от Комисията на съответната годишна национална програма.

21. Палатата провери дали процесът на подбор на проекти гарантира, че финансираните проекти:

a) пряко отговарят на приоритетите на партньорството за присъединяване;

б) имат конкретни цели и предвиждат мониторинг на изпълнението;

в) са добре планирани и осъществими.

Подборът на проекти в рамките на ППТ не е достатъчно стриктен

Подборът на проекти в рамките на ППТ не е ръководен в достатъчна степен от приоритетите на партньорството за присъединяване

22. Необходим е ефективен процес, който да гарантира, че въведеното от ДСИ идентифициране на проекти отдолу нагоре води до разработване и одобряване на проекти, с които ще бъдат постигнати приоритетите на партньорството за присъединяване.

23. При извършения от Палатата одит на проекти от националните програми от 2002 до 2004 г. беше установено, че в този период такъв процес не е съществувал, а при един от 11-те проекта липсва съответен приоритет от партньорството за присъединяване [8]. Макар че този проект очевидно е бил стойностен (вж. точка 51 и каре 5), никъде в партньорството за присъединяване не е спомената необходимостта от него. В същото време е имало над 100 други приоритета, по които не са избрани проекти. Целите и обхватът на други четири одитирани проекта [9]не отговарят пряко на приоритетите на партньорството за присъединяване.

Целите и показателите по проектите в рамките на ППТ не са достатъчни за извършване на мониторинг на изпълнението

24. За всеки проект, включен в национална програма, се изисква пълно описание, известно като проектен фиш. В него се определят целите на проекта, очакваните резултати и обективно проверими показатели, както и основни етапи на изпълнение.

25. Палатата разгледа проектни фишове, за да провери дали целите на проектите и очакваните резултати са SMART и дали показателите за мониторинг на изпълнението на проектите са RACER (значими, приемливи, правдоподобни, лесни и стабилни).

26. Въпреки че проектните фишове осигуряват основата на системата за мониторинг на изпълнението, Палатата установи, че само два от 11-те проекта ("Защита на потребителите" и "Пробационна служба" от НП за 2004 г.) имат SMART цели и RACER показатели за изпълнение. В проектния фиш на "Пробационна служба", например, са посочени седем показателя за измерване на ефекта от пробацията като алтернатива на осъждането на затвор.

27. Липсата на изходни данни — началната точка, спрямо която се измерва подобрението — направи почти невъзможно оценяването на степента, в която проектите са постигнали своите цели. Каре 1 показва, че целите на "Програмата за развитие на Източна Анатолия" биха могли да бъдат измерени. В проектния фиш обаче не са представени нито показатели, нито изходни данни, спрямо които да се определи напредъкът, както и не са поставени никакви цели.

Каре 1

"Програма за развитие на Източна Анатолия" (ПРИА):

ПРИА, чийто бюджет възлиза на 45 милиона евро, включва четири компонента със следните цели:

Земеделие: Подобряване на капацитета за селскостопанска дейност, повишаване на доходите и качеството на живот на хората и организациите в селските райони в областта на действие на програмата. (Липсват показатели и изходни данни за капацитета за селскостопанска дейност, за доходите и т.н.).

МСП: Стимулиране на малките и средните предприятия чрез изграждане на капацитет на централно и местно ниво във връзка с прилагането на нови методологии за дългосрочното регионално развитие в областта на иновациите. (Липсват показатели и изходни данни за дейността на МСП).

Туризъм: Популяризиране на региона като национална и международна туристическа дестинация и подкрепа за опазването на природните и историческите обекти. (Липсват показатели и изходни данни за броя на турските и международните туристи).

Социално развитие: Постигане на баланс по отношение на достъпа на жените до образование и доходоносни дейности. (Липсват показатели и изходни данни за участието на жените).

Не е обърнато достатъчно внимание на осъществимостта на проектите в рамките на ППТ

28. След определянето на цели на проекта следва да се опишат необходимите условия, оборудване и дейности в рамките на проекта. Само в два от 11-те одитирани проекта са поставени изчерпателни конкретни изисквания за проектите: "Морска безопасност" от националната програма за 2002 г. и "Данъчна администрация" от националната програма за 2004 г. Спецификациите по другите девет проекта са неадекватни в различна степен.

29. Така например, в рамките на проекта "Достижения на правото на ЕС във фитосанитарната област" [10] условията, които е трябвало да бъдат осигурени от турските органи, не са били достатъчно добре обмислени. Едва след началото на проекта е било установено, че са необходими изцяло нови сгради и съществени промени в работните практики. Осъществяването на дейност от такъв мащаб не е било възможно в рамките на определения в проекта бюджет и срок. В резултат на това проектът не е постигнал очакваната лабораторна акредитация, въпреки че финансираното от ЕС оборудване и обучение са били осигурени съгласно плана.

Процесът на подбор на проекти се е подобрил след въвеждането на ИПП

30. Извършеният от Палатата одит на процеса на подбор на проекти по националната програма за 2007 г. показа, че Комисията е въвела систематични документирани проверки за всяко предложение за проект, преди то да бъде разгледано за включване в програмата.

31. Така например, на ранен етап от проектите са извършвани проверки дали те съответстват на приоритет от многогодишния индикативен план и партньорството за присъединяване. Предложения за проекти, където липсва съответствие, са отхвърлени.

32. Комисията също така е осъзнала необходимостта от подобряване на показателите с цел да се измери по-добре доколко са осъществени целите на проектите и е въвела проверки на качеството им. Бенефициентите са получили насоки как да определят ясни цели и показатели за тяхното измерване.

33. Освен това Комисията е задължила турските органи да изготвят оценка на нуждите и проучване на осъществимостта за всеки проект и също така е въвела проверки, за да гарантира, че тези изисквания се спазват. Комисията е препоръчала да се извършва икономическа оценка (обикновено под формата на анализ на разходите и ползите) на инвестиционните проекти. В допълнение тя е изискала пазарни проучвания по отношение на консумативите за предложените проекти, за да оцени реалната нужда и съответния бюджет за оборудване. Комисията е предоставила насоки на турските органи във връзка с провеждането на такива проучвания.

34. Анализът на Палатата показа, че новите мерки са били въведени за националната програма за 2007 г., но тяхното прилагане е могло да бъде по-добро. Предложенията за проектите не са оценявани според вероятността те да бъдат ефективни и ефикасни по отношение на изпълнението на даден приоритет. Подобна оценка би позволила да се направи полезно сравнение между алтернативите и да се изберат проектите, които могат да имат най-голям ефект.

35. Новите мерки следва да дадат възможност на Комисията да подбира проектите по такъв начин, че да ограничи проблемите, установени при одита на проектите по националните програми за периода 2002—2004 г. Въздействието на подобренията обаче може напълно да се оцени едва когато проектите по националната програма за 2007 г. бъдат напълно завършени (2012 г.).

Децентрализирана система за изпълнение (ДСИ)

36. ДСИ осигурява правната и административната рамка за турските органи при управлението на финансираните от ЕС проекти под надзора на Комисията. За тази цел са необходими адекватни административни органи с достатъчно ресурси, т.е. ГСЕС и ЦЗФД (вж. точка 5), и съответен капацитет на бенефициентите да осъществят проектите.

37. Палатата провери дали ДСИ е управлявала успешно проектите по следните критерии:

a) навременно изпълнение на одитираните проекти от националните програми за периода 2002—2004 г.;

б) осъществяване на планираните продукти и услуги и наличие на потенциал за устойчиви резултати.

Дси не е осигурила навременно изпълнение на одитираните проекти, но са предприети корективни мерки

38. През 2003 г. Комисията е оценила капацитета на структурата и персонала на ДСИ като задоволителни и въз основа на това е одобрила изпълнението на ППТ от ДСИ. На практика обаче ДСИ не е разполагала с достатъчно квалифициран и добре обучен персонал, за да се справи с мащаба на бюджета и броя на одобрените проекти в рамките на националните програми за периода 2002—2004 г. (вж. каре 2). Въпреки това Комисията всяка година е приемала национални програми с все по-голям бюджет и брой проекти (вж. таблица 1).

Каре 2

Примери за закъснения, дължащи се на недостатъчно персонал и опит от страна на ДСИ

Проект "Пътен транспорт" от националната програма за 2004 г.

Техническите параметри са изготвени в края на 2004 г., но поради недостиг на персонал на ЦЗФД са му били необходими седем месеца да даде своето становище. Като цяло финализирането и одобряването на тръжните документи е отнело повече от година и половина.

Проект "Достижения на правото на ЕС във фитосанитарната област" от националната програма за 2002 г.

Изготвянето на договор за техническата помощ по проекта е отнело общо една година, като са изготвени десет предварителни варианта поради липсата на опит от страна на бенефициента в съставянето на подобни договори. Това е забавило предоставянето на техническата помощ с около 11 месеца.

39. В отговор на изоставането от плана ЦЗФД е дало приоритет на провеждането на търгове и сключването на договори по проектите от по-ранните години с цел да не пропусне сроковете за подписване на договори и съответно да загуби предвидените финансови средства от ЕС. В резултат на това проектите от текущата година не са напредвали по план, което е довело до систематични закъснения [11]. Вследствие на това периодът за изпълнение на всяка национална програма по ППТ от 2002 до 2005 г. е трябвало да бъде удължен с една година. Също така се е наложило част от националната програма за 2006 г. да бъде удължена.

40. Палатата установи, че ДСИ не е осигурила навременно изпълнение на седем от 11-те одитирани проекта в рамките на националните програми за периода 2002—2004 г. За другите четири проекта ДСИ е спазила графика само отчасти.

41. Първата стъпка в изпълнението на даден проект е организирането на търг, което може да започне след като Комисията е одобрила националната програма. Седем от одитираните проекти не са били готови за търг на този етап: министерството бенефициент не е подготвило спецификациите за проектите и друга документация, за да може да публикува необходимите обявления за търг и да намери подходящи изпълнители. Така например, при проектите "Модернизация на митниците" и "Културни права" се наблюдава закъснение от 17 месеца от момента на одобряване на проекта в националната програма за 2004 г. до обявяването на търг.

Каре 3

CПроект "Модернизация на митниците" от националната програма за 2004 г.

Националната програма за 2004 г. е одобрена през 2005 г. До 31 август 2006 г. не е било публикувано обявлението за възлагане на поръчка за превозни средства и оборудване (включително рентгенови скенери), а договорът е сключен в последния възможен ден, т.е. на 30 ноември 2006 г. Наложило се е два от лотовете за обществени поръчки да бъдат отменени, тъй като офертите не са отговаряли на спецификациите. Тъй като не е имало време да се стартира нова тръжна процедура, закъсненията са довели до анулирането на около 3,7 милиона евро (21 % от целия бюджет за оборудване, възлизащ на 18 милиона евро). Комисията е трябвало да разреши едногодишно удължаване на периода на изпълнение (до 30 ноември 2008 г.), за да може да бъде завършена останалата част на проекта.

42. Фазата на сключване на договор включва разглеждане на получените оферти, избор на изпълнител и подписване на договора. За това отговаря главно ЦЗФД. Нито един от договорите за доставки от проверената извадка не е подписан по план. Закъсненията в обявяването на търгове и сключването на договори водят до съответно намаляване на оставащото време за изпълнение на проектните дейности, което при някои проекти има съществени последици (вж. каре 3).

Снимка 2: По проекта "Модернизация на митниците" ЕС е финансирала закупуването на скенери по пристанищните и граничните пунктове за проверка на превозните средства за трафик на хора, наркотици и оръжия

+++++ TIFF +++++

Източник:Турски митнически власти.

Снимка 3: Съмнително съдържание, открито с помощта на финансираните от ЕС скенери

+++++ TIFF +++++

Източник:Турски митнически власти.

43. Вследствие на проблемите, възникнали от недостига на персонал в ЦЗФД, Комисията е взела решение да одобри националните програми за 2005 и 2006 г. само при условие че бъде увеличен броят на служителите в ЦЗФД до 80 души за националната програма за 2005 г. и 100 за националната програма за 2006 г.

44. С цел намаляване на рисковете, свързани със сключването на договори в последния момент, Комисията е въвела междинни срокове. Тази практика е приложена за първи път в рамките на националната програма за 2005 г., но е била по-ефективна при националната програма за 2006 г., въпреки че тогава броят на договорите, които е трябвало да бъдат обработени, е бил по-малък (вж. таблица 3).

45. Въведени са също така нови проверки в процедурата за подбор на проекти по националната програма за 2007 г. (вж. точка 30) с цел намаляване на случаите на закъснения. Извършва се оценка на капацитета за усвояване на средства на бенефициента, а на финалния етап от процедурата за подбор на проекти се проверява "зрелостта на проекта", за да се гарантира, че осъществяването на проекта може да започне незабавно.

Таблица 3

Данни относно сключването на договори

Програма | Срок за сключване на договори | Общ брой договори | Договори, сключени през последния месец |

НП за 2002 г. | 30.11.2004 г. | 351 | 287 | 82 % |

НП за 2003 г. | 30.11.2005 г. | 501 | 454 | 91 % |

НП за 2004 г. | 30.11.2006 г. | 752 | 688 | 91 % |

НП за 2005 г. | 30.11.2007 г. | 604 | 470 | 78 % |

НП за 2006 г. | 30.11.2008 г. | 378 | 85 | 22 % |

46. Комисията е установила и нови процедури, чрез които на директора на ЦЗФД се възлага отговорността да гарантира, че министерствата бенефициенти разполагат с необходимия капацитет, в това число и персонал, за изпълнение на проектите в своята област. Тази практика започва да действа от националната програма за 2007 г., като след самооценка от страна на министерствата бенефициенти директорът на ЦЗФД извършва "мини-акредитации".

47. Тъй като по време на одита този процес още не беше приключил, все още не може да се оцени ефектът от тази мярка. Въпреки това Комисията вече е установила, че бенефициентите не са получавали ясни насоки и че ЦЗФД не е въвела задоволителна процедура за проверка на самооценките.

Tпланираните продукти и услуги от одитираните проекти са предоставени, а устойчивостта на резултатите се оценява като вероятна

48. Проектите използват ресурси (вложени средства) за реализиране на продукти и услуги и постигане на цели (планирани резултати и последици). Тези термини са дефинирани в каре 4.

Каре 4

Дефиниция на продукти, услуги и цели на даден проект

Продукти и услуги —

Това, което се произвежда пряко или се осъществява с помощта на отпуснатите по даден проект ресурси.

Примери: предоставяне на лабораторно оборудване ("Достижения на правото на ЕС във фитосанитарната област"); провеждане на обучения (ПРИА).

Резултати —

Непосредствени промени в резултат на изпълнението на даден проект.

Примери: използване на лабораторно оборудване за тестване на растения за болести; жени, които са придобили нови умения чрез участието си в обучение.

Въздействия —

По-дългосрочни последствия, които могат да се наблюдават след приключването на проекта.

Примери: намаляване на случаите на болести по растенията; подобрен достъп на жените до доходоносни дейности.

Последици — Резултати и въздействия.

Цел — Заявяване на последиците, които следва да бъдат постигнати.

49. Както е описано в точки 24— 27, целите и показателите не са били SMART, така че Комисията не е в състояние да докаже в каква степен управлението на проектите е било успешно в постигането на целите. Поради това при своята оценка Палатата се ограничи до търсенето на доказателства, че проектите са осъществили планираните продукти и услуги. Оценката се основава на преглед на докладите от мониторинга, интервюта с представители на 11-те основни министерства бенефициенти и 19 посещения на място от одитори на Палатата с цел събиране на доказателства за предоставените продукти и услуги.

50. Палатата не установи значителни слабости при предоставянето на продуктите и услугите по проектите: при три [12] от 11-те одитирани проекта те са реализирани напълно и в голяма степен при останалите осем (вж. таблица 4). Идентифицирани са няколко проблема, възникнали поради слабости в модела на проектите и във фазата на подбор (вж. точки 20—29), както и поради закъсненията, наблюдавани при организирането на търгове и сключването на договори.

Таблица 4

Продукти и услуги от проектите и устойчивост на резултатите

Критерии:

= Изцяло изпълнено; = Изпълнено в голяма степен; = Неизпълнено.

| Проекти |

Морска безопасност | Достижения на правото на ЕС във фитосанитарната област | Укрепване на капацитета на полицията в областта на криминалистиката | Културни права | Защита на потребителите | Биоциди и вода | Модернизация на митниците | Данъчна администрация | Пътен транспорт | Пробационна служба | ПРИА |

Предоставени продукти и услуги, допринесли за постигане на целите | Y | / | / | / | / | / | Y | / | / | Y | / |

Проекти с вероятна устойчивост | Y | N | Y | / | / | / | / | Y | / | Y | / |

51. Един проект е устойчив, когато продължава да дава резултати и да оказва въздействие след преустановяването на финансирането от ЕС. В рамките на ограниченията на нейната работа поради напредналия етап на одитираните проекти Палатата заключава, че е вероятно резултатите по десет от 11-те проверени проекта да са устойчиви (вж. таблица 4). Единствено изключение е проектът "Достижения на правото на ЕС във фитосанитарната област" от националната програма за 2002 г. Въпреки че по този проект са предоставени повечето планирани продукти и услуги, съществуват рискове по отношение на тяхната устойчивост, тъй като не е получена акредитация (вж. точка 29), има недостиг на персонал в лабораториите и доставчикът на лабораторното оборудване не е извършвал включената в договора поддръжка.

52. Освен това има още по-голяма вероятност даден проект да е устойчив, когато нивото на ангажираност от страна на бенефициента е високо, както е илюстрирано в каре 5. Усещането за ангажираност се появява, когато бенефициентът се чувства активно включен в инициативата, например когато сам я е предложил, има принос в нейното планиране и разработване, управлявал е изпълнението и вярва, че ще има полза от нейното продължаване. Вероятността тези условия да са спазени се увеличава благодарение на системата ДСИ в Турция чрез идентифициране на проектите отдолу нагоре и управление на изпълнението на проектите от страна на бенефициента. Въпреки че ангажираността е само един от няколко фактора, оказващи влияние върху устойчивостта, Палатата установи наличие на подходящи условия за устойчивост, а именно ангажираността по проектите, съчетана с осъществяването на планираните продукти и услуги.

Каре 5

Проект "Пробационна служба" от националната програма за 2004 г.

Техническата помощ, която е най-важният елемент от проекта, е предоставена ефикасно и навреме. Наблюдават се обаче закъснения в доставката на офисно оборудване — обявлението за обществена поръчка е публикувано над 17 месеца по-късно от предвиденото в проектния фиш. Последствията от това закъснение са сведени до минимум, тъй като Министерството на правосъдието е предоставило оборудване от турските държавни фондове, за да започне функционирането на пробационните служби.

Мониторинг и оценка на изпълнението

53. Мониторингът и оценката на изпълнението са необходими, за да се вземат информирани решения и да се демонстрира, че финансовото управление е добро. Палатата провери дали Комисията е разполагала със стабилна основа, спрямо която да разгледа изпълнението на проектите и да оцени дали са постигнати проектните цели и какъв е приносът на финансираните от ЕС проекти за осъществяването на приоритетите на партньорството за присъединяване.

Проблемите при изпълнението не винаги се докладват

54. ДСИ е следила хода на изпълнение на проектите чрез редовни срещи и мониторингови доклади.

55. Срещите се председателстват от бенефициента на всеки проект с цел наблюдение на развитието и разрешаването на възникналите при изпълнението проблеми. Комисията, ЦЗФД и ГСЕС е трябвало да присъстват на срещите, за да получават и предоставят актуална информация. Не винаги са изготвяни протоколи от срещите, но Палатата все пак разгледа малка извадка от наличните протоколи за одитираните проекти. В нея се потвърждава, че са идентифицирани проблеми в ежедневното изпълнение на проектите и са вземани решения за последващи мерки, но някои важни въпроси не са били документирани. Въпреки че ГСЕС отговаря за следенето на напредъка в изпълнението и при необходимост препоръчва корективни мерки на Съвместната надзорна комисия, Палатата установи, че на нито една среща от извадката не са присъствали представители на ГСЕС.

56. ДСИ е съставяла два вида мониторингови доклади за проектите. Първият е месечният доклад на ЦЗФД относно организирането на търгове, сключването на договори и извършването на плащания. Тези доклади се изпращат за оперативна проверка до делегацията на Комисията, а за финансова проверка — до финансовото звено на Комисията. Другият вид е шестмесечният доклад на бенефициентите относно изпълнението на проектните дейности, който се изпраща до ГСЕС. Палатата обаче установи, че редица съществени забавяния и проблеми в изпълнението на проектите не са упоменати в тези доклади (вж. таблица 5).

57. Докладите дават възможност за следене на напредъка спрямо установените основни точки във всеки проектен фиш през различните етапи от изпълнението на проекта. Това обаче не е направено с изключение на началото и края на проектите: липсва отбелязване на датата, на която е постигнат всеки междинен етап. Съответно в края на проекта няма пълна документация за това в каква степен той е изпълнен съгласно плана.

Таблица 5

Слабости, които не са упоменати в изготвените от бенефициентите доклади за мониторинг на проектите, и предприети последващи действия

Биоциди и вода | В изготвения от бенефициента доклад за мониторинг не са упоменати слабости, свързани с осигурените лабораторни условия, но тези слабости са били подробно описани в тримесечния доклад на консултанта от ЕС. Бенефициентът е предприел корективни действия (финансирани с турски средства) и проектът е приключен успешно. |

Достижения на правото на ЕС във фитосанитарната област | Одиторите констатираха, че не е било осигурено подходящо лабораторно оборудване и условия (вж. точки 29 и 51, каре 2 и таблица 4). След посещение на място от Комисията бенефициентът е предприел корективни действия за обновяване на лабораторните условия на един обект. |

Модернизация на митниците | В изготвения от бенефициента доклад за мониторинг не е упоменато забавянето при инсталирането на рентгенов скенер, тъй като бенефициентът не е бил планирал изграждането на допълнително съоръжение за монтиране на скенера, което впоследствие е изградил със собствени средства. |

58. Всяка година външна фирма, наета от Комисията, е съставяла междинни оценъчни доклади за Съвместната надзорна комисия. В докладите се обобщават всички активни проекти, т.е. в процес на изпълнение, към крайната дата на разглеждания в доклада период. Тяхната цел е проверка на изпълнението на всеки проект по отношение на неговата релевантност, ефикасност и потенциална ефективност, въздействие и устойчивост. Това се извършва главно въз основа на мониторингов доклад на ДСИ и интервюта. Изготвя се и общ доклад, в който се отправят препоръки за подобрения във функционирането на системите на ДСИ и планирането. Тези препоръки са довели до няколко решения на Съвместната надзорна комисия.

59. Тъй като междинните оценъчни доклади се изготвят веднъж годишно и не дават оценка на завършените проекти, информацията не е била достатъчно навременна и пълна, за да послужи при управлението на изпълнението. В допълнение към установените слабости в мониторинговите доклади на ДСИ за проектите и липсата на обобщени данни няма полезна информация от мониторинга по отношение на етапите, в които е имало забавяне, нито колко дълго е било това забавяне. В резултат на това управленската информация не е пълна, надеждна и навременна, за да може да се планира годишната работа на ЦЗФД, да се сведат до минимум закъсненията и да се даде възможност за бърза намеса в случай на неизпълнение на основните етапи.

Информацията на общо ниво не е достатъчна, за да се направи оценка на резултатите от проектите

60. В допълнение към слабостите във формулирането на проектните цели и показатели, идентифицирани в точки 24—27, показателите за изпълнение, определени в проектните фишове, не са използвани в мониторинговите доклади за 10 от 11-те одитирани проекта. Това важи и за двата проекта, при които има някои добре разработени показатели (вж. точка 26). Поради това Комисията не е разполагала с информация доколко проектите са успели да постигнат своите цели.

61. В много случаи резултатите и въздействията от проектите ще бъдат постигнати едва известно време след последното плащане по проекта, въпреки че това е ключов елемент за оценката на усвояването на средствата. Тъй като не се изготвят окончателни доклади за проектите, Комисията не е разполагала със система за събиране на данни за посочените в проектния фиш показатели при приключването на проекта. Не е предвидено проследяване и докладване относно устойчивостта на проекта, както и относно постигането на проектните цели след датата на извършване на окончателното плащане.

62. През шестте години на предоставяне на предприсъединителна помощ от ЕС за Турция не е съществувала система за последваща оценка на отделни проекти или на ефективността на програмата като цяло във връзка с изпълнението на приоритетите на партньорството за присъединяване и напредъка на Турция към членство в ЕС.

63. Освен това фактът, че повечето стратегически цели на предприсъединителната финансова помощ не са конкретни, измерими или постижими в рамките на определения срок, означава недостатъчна база за проследяване на усвояването на средствата, в това число и ползата от тях.

Заключения и препоръки

64. Палатата откри слабости в управлението от страна на Комисията на предприсъединителната помощ за Турция в периода на изпълнение на ППТ. Оттогава Комисията е предприела действия за подобряване на процедурите за ИПП, макар че ефективността на промените може да бъде оценена едва в бъдеще. Все още са необходими подобрения по отношение на поставянето на приоритети и оценката на ефективността на финансирането.

Може ли Европейската Комисия да гарантира, че помощта от ес е била предоставена за проекти, които допринасят в най-голяма степен за осъществяването на приоритетите на ЕС в партньорството за присъединяване?

65. Липсва механизъм, чрез който да се гарантира, че предложените и избраните проекти използват най-ефективно финансовите ресурси на ЕС с оглед изпълнението на приоритетите на партньорството за присъединяване.

66. Партньорството за присъединяване поставя множество приоритети, които следва да бъдат изпълнени, за да бъде подготвена Турция за членство в ЕС. Предоставяната от ЕС помощ има за цел да подпомогне усилията на Турция за изпълнението на тези приоритети. Липсва ясна йерархия на целите на различните нива — от партньорството за присъединяване към годишните национални програми и одобрените проекти до отделните компоненти и дейности по проектите. Не са заложени конкретни критерии и стабилна рамка, за да се определят приоритетите, към които да бъде насочена предоставяната от ЕС помощ. Не са поставени конкретни, измерими и постижими цели за тази помощ и планираните срокове не са били реалистични.

67. По тази причина няма добра основа за мониторинг на изпълнението.

68. Въпреки че в рамките на ИПП процедурите за подбор на проекти са подобрени значително, все още не се оценява потенциалната ефективност и ефикасност на предложенията за проекти по отношение на постигането на дадена стратегическа цел, което би позволило да се направи полезно сравнение между различни алтернативи или да се изберат проекти, които биха имали по-голямо въздействие.

Препоръка относно стратегическите цели

Комисията следва да подобри процеса на планиране с помощ- та на солидна методология за определяне на стратегическите цели, за които предоставяната от ЕС финансова помощ е най-необходима. Методологията следва да гарантира, че логиката на интервенцията на ЕС за постигането на всяка стратегическа цел е демонстрирана ясно.

Препоръка относно справките за дейността

Комисията следва да определи конкретни цели за програмата за предприсъединителна финансова помощ и да включи тези цели в справката за дейността, която придружава предварителния проектобюджет.

Препоръка относно предложенията за проекти

Комисията следва да стимулира турските органи да разработват предложения за проекти, които спомагат за осъществяването на стратегическите цели на предоставяното от ЕС финансиране в рамките на реалистични срокове.

Може ли Европейската Комисия да гарантира, че децентрализираната система за изпълнение е осигурила навременна и успешна реализация на продуктите, услугите и целите на проектите?

69. Въпреки че са били одобрени от Комисията, институциите на ДСИ не са разполагали с достатъчно персонал по националните програми за 2002—2004 г. и не са постигнали навременно изпълнение на одитираните проекти или на програмите като цяло. Все пак, въпреки наличието на проблеми и забавяния в изпълнението, ДСИ е гарантирала, че одитираните проекти в голяма степен са предоставили планираните продукти и услуги и е вероятно резултатите да бъдат устойчиви.

70. Комисията е въвела мерки, чиято цел е преодоляване на голяма част от слабостите на ДСИ. Цялостният ефект от тези подобрения може да се оцени едва след реализирането на проектите по ИПП в близките години.

Препоръка относно модела на проектите

Комисията следва да продължи инициативите за подобряване на модела и изпълнението на проектите от страна на институциите на ДСИ. Мерките като задължителна оценка на нуждите и по-навременно сключване на договори следва да бъдат прилагани правилно.

Може ли Европейската Комисия да гарантира, че е налице ефективна система за мониторинг и оценка на изпълнението?

71. Комисията не разполага с информация, за да докаже ефективността на предприсъединителната помощ. Палатата установи, че проектните фишове предоставят основа за система за мониторинг на изпълнението чрез определяне на цели на проектите и очаквани резултати с обективно проверими показатели. Заложените цели обаче често не са били конкретни, измерими, достижими, относими и срочни, а показателите не са били достатъчни за проследяване на осъществяването на целите.

Препоръки относно изпълнението на проектите

Комисията следва да гарантира, че отделните предложения за проекти поставят конкретни, измерими, достижими, относими и срочни цели, за да може да се докаже техният принос към изпълнението на стратегическите цели.

Комисията следва да подобри механизма за отчитане на изпълнението на проектите, осъществяването на техните дейности и предоставянето на продукти и услуги. Също така тя следва да осигури мониторинг на изпълнението на проектите чрез заложени в проектния фиш показатели, за да докаже, че целите на проекта са постигнати.

Комисията следва да гарантира, че последиците от проектите (резултати и въздействия) се докладват в края на всеки проект и на подходящи интервали от време след това с цел предоставяне на информация относно изпълнението при бъдещо планиране.

Препоръка относно оценката на програмата

Комисията следва да предприеме оценка на цялата програма за предприсъединителна помощ на Турция.

Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на заседанието от 22 октомври 2009 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Правно основание за ИПП: Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета от 17 юли 2006 г. за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП), (ОВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 82).

[2] Другите компоненти са: компонент за трансгранично сътрудничество, който се осъществява в граничните райони между бенефициенти от страните кандидатки или потенциални кандидатки, както и между тях и държави членки на ЕС (ИПП-II), и компоненти за регионално развитие, човешки ресурси и развитие на селските райони (ИПП III, IV и V).

[3] Политическите критерии от Копенхаген изискват стабилност на институциите, като се гарантират демокрацията, върховенството на закона, човешките права и уважението и защитата на малцинствата. Икономическите критерии изискват наличие на функционираща пазарна икономика и капацитет за справяне с конкурентния натиск и пазарните сили в рамките на Европейския съюз. За повече информация относно преговорите за присъединяване вижте: http://europa.eu/scadplus/glossary/accession_criteria_copenhague_en.htm

[4] Достиженията на правото на ЕС представляват всички закони на ЕС и включват около 100000 страници първично и вторично законодателство. Административните и съдебните органи на Турция трябва да бъдат обучени за въвеждането и прилагането на новото законодателство на ЕС.

[5] Член 33 от Финансовия регламент (и член 24 от Правилата за неговото прилагане) изисква справките за дейността да съдържат информация за осъществяването на всички предварително набелязани конкретни, измерими, достижими, относими и срочни цели.

[6] Най-скорошната справка за дейността на ГД "Разширяване" е представена на страница 667 от документ SEC(2008) 514: Предварителен проект за общия бюджет на Европейската комисия за финансовата 2009 г. — работен документ, част I.

[7] Национална програма за приемане на достиженията на правото на ЕС.

[8] Проектът се състои в създаване на пробационна служба като част от реформата на затворите в Турция, която да предоставя различни услуги на съдебните власти и затворническата администрация. С тази нова система се въвежда алтернатива на затвора, чрез която на нарушителите на закона се дава възможност да изтърпят своята присъда в обществото.

[9] "Укрепване на капацитета на полицията в областта на криминалистиката", " Културни права", "Пътен транспорт" и "Програма за развитие на Източна Анатолия".

[10] Проектът "Достижения на правото на ЕС във фитосанитарната област" има за цел уеднаквяване на турските закони със законодателството и практиките на ЕС в областта на фитосанитарните въпроси.

[11] В предишни доклади на Палатата бяха установени сходни проблеми при усвояването на предприсъединителната помощ:

- Специален доклад № 12/2008 "Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000—2006 г.";

- Специален доклад № 4/2006 относно инвестиционните проекти в България и в Румъния в рамките на ФАР;

- Специален доклад № 5/2004 относно помощта от ФАР, целяща да подготви страните кандидатки за управлението на Структурните фондове;

- Специален доклад № 6/2003 относно туининга, основен инструмент за повишаване на институционалния капацитет в страните кандидатки за присъединяване.

[12] "Морска безопасност" (НП за 2002 г.), "Модернизация на митниците" (НП за 2004 г.) и "Пробационна служба" (НП за 2004 г.).

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

СПИСЪК НА ОДИТИРАНИТЕ ПРОЕКТИ

Заглавие на проекта | Заложени в бюджета на ЕС средства (млн. евро) | Средства от ЕС, за които са сключени договори (млн. евро) | Изплатени от ЕС средства (млн. евро) |

Морска безопасност | 2 | 2 | 2 |

Достижения на правото на ЕС във фитосанитарната област | 4 | 3 | 3 |

Укрепване на капацитета на полицията в областта на криминалистиката | 5 | 4 | 4 |

Културни права | 3 | 2 | 1 |

Защита на потребителите | 3 | 1 | 1 |

Биоциди и вода | 5 | 4 | 4 |

Модернизация на митниците | 17 | 12 | 11 |

Данъчна администрация | 5 | 5 | 5 |

Пътен транспорт | 5 | 4 | 3 |

Пробационна служба | 2 | 1 | 1 |

Програма за развитие на Източна Анатолия (ПРИА) | 45 | 43 | 43 |

ОБЩО разходи за ЕС | 95 | 82 | 78 |

| | | |

ОБЩО разходи за Турция | 11 | 8 | 7 |

ЕС + национално участие | 106 | 90 | 85 |

--------------------------------------------------