Въведение

Свободното движение на гражданите на ЕС и премахването на проверките по вътрешните граници на Шенгенското пространство са едно от най-осезаемите постижения на Европейския съюз. Неотдавна Комисията отправи предложения, с които да се усъвършенства цялостното управление на Шенгенското пространство[1], така че да се гарантира по-нататъшното укрепване и развитие на това важно постижение в наистина обща европейска рамка.

Целостта на външните граници на Съюза е необходимо условие за съществуването на Шенгенското пространство такова, каквото то е днес, и ще продължи да бъде такова условие и за в бъдеще. Мерките за управление на външните граници трябва едновременно да служат за постигането на две цели – засилване на сигурността и улесняване на пътуването. Възможностите, предоставяни от новите технологии в това отношение, бяха разгледани в съобщението на Комисията от 2008 г. „Подготовка на следващите стъпки в управлението на границите в Европейския съюз“[2], където бяха изложени възможните компоненти на инициативата, придобила оттогава известност като „интелигентни граници“, а Европейският парламент и Съветът бяха приканени да споделят своите възгледи.

През 2011 г. се проведоха допълнителни консултации с държавите-членки, както на експертно, така и на министерско равнище, а така също и с членове на Европейския парламент. На 7 юли 2011 г. в своето становище[3] по съобщението на Комисията относно миграцията[4] Европейският надзорен орган по защита на данните (ЕНЗД) подчерта необходимостта от оценка на използването на съществуващите системи и по-специално от доказване на необходимостта от система за влизане/излизане.

Като взема предвид изразените възгледи, Комисията вече е в състояние скоро да представи конкретни мерки. С оглед обаче на дългосрочния ангажимент и значителната инвестиция, които тези мерки предполагат, Комисията най-напред представя настоящото съобщение, в което са изложени основните варианти, обобщават се основните последствия и се очертават възможните бъдещи действия. Чрез този подход Комисията също така желае да способства за общо разбиране на належащите въпроси и решенията, които следва да се вземат. Съобщението не предрешава евентуални бъдещи конкретни предложения, които ще бъдат съпроводени от цялостна оценка на въздействието.

Настоящото съобщение е също така първи отговор на призива на Европейския съвет от неговото заседание на 23 и 24 юни 2011 г.[5] за бърз напредък на работата в областта на „интелигентните граници“.

Накрая, както е предвидено в съобщението от 2008 г., а също и по искане на Съвета, Комисията разгледа осъществимостта на Електронна система на ЕС за разрешения за пътуване (ЕСРП). Следователно в настоящото съобщение са отразени също така резултатите от тази оценка, както и планираните последващи действия.

Цели на инициативата за интелигентни граници

Всяка година се извършват около 700 млн. преминавания на външните сухопътни, морски и въздушни граници. Около една трета от тях се извършват от граждани на трети държави, които подлежат на щателна проверка на граничния контролно-пропускателен пункт[6]. Както ЕС, така и държавите-членки се стремят към постигането на по-бързо и по-сигурно преминаване на границите, а няма съмнение, че броят на тези преминавания ще продължи да нараства значително, особено на летищата. При най-вероятния сценарий Евроконтрол предвижда нарастване на броя на преминаванията на въздушните граници от 400 млн. през 2009 г. на 720 млн. през 2030 г.[7] Това означава, че през 2030 г. на европейските летища трябва да бъдат проверени 720 млн. пътници. За справяне с това значително увеличение не е достатъчно единствено наемането на допълнителен брой гранични служители.

Трябва също така да бъде взето предвид развитието на политиките на Съюза относно визите и отношенията му с трети страни. През последните години Европейският съюз премахна задължението за притежаване на виза за гражданите на редица трети държави, сключи няколко споразумения за визови облекчения и осъвремени достиженията на правото на ЕС, включвайки наред с другото възможността за по-широко използване на многократни визи. Либерализирането на визовия режим за Западните Балкани бе придружено от система за наблюдение с подкрепата на FRONTEX и Европол за събиране на статистически данни по отношение на пътникопотоците и оценка на риска от злоупотреба. С тези усилия значително се подобрява достъпът до територията на Съюза за големи групи от пътници, но до този момент те не са придружени от усилия за опростяване на самите процедури за преминаване на границите за тези групи. Оттук възникват няколко въпроса:

- дали в настоящия момент развитието на политиката на Съюза за граничен контрол е в състояние да подкрепя неговите визови политики;

- дали държавите-членки са в състояние да управляват нарасналите пътникопотоци, до които тези усилия ще доведат, без увеличаване на времето за чакане на границата; както и

- дали Съюзът трябва да усъвършенства инструментите, с които разполага, за да събира по-подробна информация за пътникопотоците към и от Шенгенското пространство.

Съществуват по-конкретно две предизвикателства: как да се извършва ефективно наблюдение на пътникопотоците и преминаването на граждани на трети държави през външните граници на Шенгенското пространство като цяло, като част от всеобхватен подход към цялостното управление на Шенгенското пространство, и как да се гарантира бързо и лесно преминаване на границата за все по-големия брой редовно пътуващи лица, които представляват мнозинството от преминаващите границата, т.е. тези, които изпълняват всички условия за влизане.

По силата на действащите правила:

- се прилагат едни и същи проверки спрямо гражданите на трети държави, влизащи в Шенгенското пространство, независимо от степента на риск, например от просрочване на престоя, за всеки отделен пътник;

- не съществуват средства за записване на трансграничните движения на даден пътник. Разрешеният престой се изчислява въз основа на ръчно поставените печати в паспорта или документа за пътуване на пътника, а датите на влизане и излизане не се записват централно.

Вследствие на това забавянията на граничните контролно-пропускателни пунктове могат да бъдат големи, като често липсва информация за лицата, които просрочват разрешения срок на престой. Това е реален проблем, тъй като основната част от незаконните мигранти в ЕС се състои от лица, надхвърлили разрешения срок на престой. Няма надеждни данни за броя на незаконните имигранти в ЕС, но според консервативни оценки този брой варира между 1,9 и 3,8 млн. души[8]. През 2010 г. държавите-членки (ЕС-27) са издали общо 540 000 заповеди за напускане на тяхната територия, но само 226 000 са били действително изпълнени[9].

Прилагането на едни и същи гранични проверки спрямо всички граждани на трети държави, независимо от степента на риск, който те представляват, или от честота, с която пътуват, не представлява ефективно използване на граничната охрана. За много държави-членки, заети с усилия да ограничат бюджетните дефицити, постигането на по-голяма сигурност и ускоряването на пътникопотоците единствено посредством увеличаване на броя на граничните служители не е осъществим вариант.

Дългите опашки, особено на летищата, не представят Европейския съюз в добра светлина пред посетителите, а летищните оператори и авиокомпаниите непрекъснато отправят искания за по-бързи и по-равномерни пътникопотоци предвид на все по-краткото време за прекачване.

С инициативата за „интелигентни граници“ ще бъдат подобрени управлението и контролът на пътникопотоците на границата чрез едновременно засилване на проверките и ускоряване на преминаването на границите за редовно пътуващите лица. Това ще позволи на граничните служители да се справят с постоянно нарастващия брой на преминавания на границата без нереалистично нарастване на човешките ресурси за граничен контрол и без това да се отрази на сигурността. Инициативата се състои от две съставни части: система за влизане/излизане и програма за регистрирани пътници.

Системата за влизане/излизане би позволила точно и надеждно изчисляване на разрешения престой, а също и проверка на миналите пътувания на лицата както за титулярите на виза, така и за пътниците, освободени от изискването за притежаване на виза, което ще бъде съществена част от първоначалната оценка на риска. Това ще бъде постигнато чрез замяна на настоящата система за поставяне на печат в паспортите с въвеждането на електронен регистър на датите и местата, където гражданин на трета държава е допуснат за краткосрочен престой. Въпреки че основната цел на системата ще бъде да се следи дали гражданите на трети държави спазват разрешения срок на престой, системата ще допринесе и за оптимизиране на процедурите за граничен контрол и подобряване на сигурността в момента на преминаване на външните граници.

Програмата за регистрирани пътници значително би улеснила преминаването на външните Шенгенски граници за често пътуващите граждани на трети държави, които са били предварително проучени и проверени. Това ще намали времето, прекарано на граничните контролно-пропускателни пунктове, и ще улесни пътуването и трансграничните контакти. Доколкото е възможно, ще бъдат използвани нови технологии като системите за автоматизиран граничен контрол (използвани също така за пътниците от ЕС).

Към установяване на „интелигентни граници“ на ЕС

Преди да бъдат разгледани възможни нови системи и с цел разходите да бъдат ограничени във възможно най-голяма степен, трябва да се обмисли дали целта за установяването на „интелигентни граници“ може да бъде постигната посредством съществуващите системи или инструменти:

Използване на съществуващите европейски или национални системи и инструменти

Визова политика и ВИС

Визова политика

Засиленото използване на възможностите за издаване на многократни входни визи, предлагани от Визовия кодекс, както и от споразуменията за визови облекчения, когато това е уместно, може да допринесе за опростяването и улесняването на пътуването за по-голям брой граждани на трети държави. Това улеснение обаче се отнася единствено до периода преди заминаването, като спестява на гражданина на трета държава явяването в консулството, за да получи нова виза за всяко пътуване до ЕС. Многократните визи не допринасят за ускоряване на самото преминаване на границата.

ВИС

Самата Визова информационна система (ВИС) като такава няма да ускори процедурите за влизане, нито да допринесе за установяването на лицата, надхвърлили разрешения срок на престой. Въпреки това фактът, че биометричните данни на всички титуляри на виза ще бъдат регистрирани във ВИС означава, че всеки открит на територията на държава-членка титуляр на виза без документи може да бъде по-лесно идентифициран, което увеличава възможностите за връщане. След известен преходен период биометричните данни ще бъдат използвани и в процеса на гранична проверка, за да се установи дали визата е издадена на проверяваното лице.

Разширяването на ВИС, за да включи система за влизане/излизане и програма за регистрирани пътници не е желан вариант по три причини. Най-напред, съществуват последици по отношение на защитата на данните и възможност от използване за други цели, до което може да доведе една система, която обхваща както титулярите на виза, така и лицата, освободени от изискването за притежаване на виза. На второ място, настоящите ограничения на капацитета на ВИС могат да бъдат преодолени единствено със значителни допълнителни инвестиции. На трето място, изискванията по отношение на ограничаване в рамките на целите не биха позволили във ВИС да се съхраняват данни за граждани на трети държави, освободени от изискването за притежаване на виза. Независимо от това, при разработването на системите за интелигентни граници може да се установи полезно взаимодействие с техническото оборудване, използвано за целите на ВИС.

Шенгенска информационна система (ШИС)

Не може да се разчита в достатъчна степен на сигнали в ШИС за лица, надхвърлили разрешения срок на престой. Системата няма да спомогне за идентифицирането на лицата, които се намират в Шенгенското пространство и които са пресрочили разрешения срок на престой. Основният източник на информация за въвеждане на такива сигнали ще бъдат изходните проверки, когато граничният служител може да установи просрочване на разрешения срок на престой, като провери печатите в паспорта на даден пътник. Едно установено просрочване обаче само по себе си не може да доведе до издаването на забрана спрямо това лице за влизане за даден период от време. При вземането на решение дали лицето следва да получи виза и да му бъде разрешено влизане на външната граница, следва да се вземат под внимание всички минали пътувания на лицето, както и всички други уместни фактори.

Следователно използването на ШИС (в бъдеще ШИС II) не е алтернатива на системата за влизане/излизане.

Предварителни сведения за пътниците и резервационни данни на пътниците

Данните, събирани за пътниците чрез предварителните сведения за пътниците (Advance Passenger Information − API) и резервационните данни на пътниците (PNR), не са от пряка полза за системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници.

Превозвачите са длъжни при поискване да предават API данните на граничните органи на държавите-членки с цел подобряване на граничния контрол и борба с незаконната миграция. Данните на пътниците се предават в края на процедурата за регистрация за полета. Тъй като предаваните данни са прекалено ограничени и в повечето случаи се предават след заминаването, това не позволява подходяща предварителна проверка, за да се даде достъп до по-леки процедури за граничен контрол. Данните се събират от превозвача или се въвеждат от самия пътник. Ето защо качеството на данните не отговаря на изискванията на системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници. Освен това не е възможно използването на системата спрямо сухопътните граници.

PNR данните се събират от въздушните превозвачи, които ги предават на компетентните органи на държавите-членки, а именно на правоприлагащите органи. Данните се събират при резервиране на самолетния билет чрез резервационните системи на превозвачите. Целта на събирането на PNR данни е борба с тероризма и тежката престъпност; то не е инструмент за граничен контрол. Данните се изпращат в рамките на 48 до 24 часа преди планираното време за излитане и след това непосредствено преди полета. Следователно PNR данните нямат пряко отношение към системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници поради същите причини, като изброените по-горе. Освен това PNR данните не предоставят потвърждение дали пътникът действително е преминал границата.

Национални системи за влизане/излизане и национални програми за регистрирани пътници.

Понастоящем единадесет държави-членки[10] са въвели национални системи за влизане/излизане, в които системно се регистрира всяко влизане и излизане на граждани на трети държави, които преминават съответните външни граници. Записите за влизанията и излизанията обаче могат да се сравняват само ако дадено лице излиза законно от територията на същата държава-членка, през която е влязло. Тези национални системи не са свързани с подобни системи в други държави-членки.

Някои държави-членки ускоряват граничните проверки за граждани на ЕС посредством автоматизирани гранични проверки (например въз основа на електронни паспорти) или чрез други системи за предварително регистрирани пътници[11]. Седем държави-членки са въвели под някаква форма национална програма за регистрирани пътници, които са граждани на ЕС[12].

Тези системи не могат да бъдат използвани за гражданите на трети държави. Настоящите правила на ЕС изискват граничните служители до интервюират пътника и да поставят ръчно печат в пътният му документ, процес, който не може да бъде автоматизиран.

Следователно единствените съществуващи инициативи за гражданите на трети държави включват полуавтоматизиран граничен контрол, т.е. комбинация от автоматични врати и пряк контакт с граничен служител, който включва поставяне на печат и възможност за задаване на въпроси като част от цялостната гранична проверка.

Освен това фигурирането в дадена национална програма за регистрирани пътници в една държава-членка не позволява на пътника да се възползва от улеснено преминаване на границата на друга държава-членка. Следователно гражданин на трета държава, който пътува често до няколко държави-членки, всяка година трябва да подава заявление за регистрация в националната програма за регистрирани пътници на всяка от тези държави-членки, което би било скъпоструващо и трудоемко.

Електронна система за разрешение за пътуване (ЕСРП)

Използването на такава система ще означава, че даден пътник ще трябва да подаде заявление чрез Интернет за разрешение за пътуване въз основа на определени критерии. В проучване, проведено за Комисията, бяха разгледани четири варианта за електронна система на ЕС за разрешение за пътуване:

- електронна система за разрешение за пътуване, предназначена за гражданите на трети държави, освободени от изискването да притежават виза;

- електронна система за разрешение за пътуване, предназначена за определени трети държави, чиито граждани са освободени от изискването да притежават виза;

- комбинация на електронна система за разрешение за пътуване с електронни визи;

- замяна на изискването за притежаване на виза с електронна система за разрешение за пътуване.

Въз основа на резултатите от проучването Комисията счита, че на този етап не следва да бъде въвеждана електронна система за разрешение за пътуване за гражданите на трети държави, освободени от изискването да притежават виза, тъй като потенциалният принос на такава система за укрепване на сигурността на държавите-членки не би оправдал събирането на лични данни в такъв мащаб, нито пък финансовите разходи и отражението върху международните отношения. Що се отнася до постепенното заместване на изискването за притежаване на виза с електронна система на ЕС за разрешение за пътуване, в обозримо бъдеще този вариант не изглежда осъществим поради трудностите при оценяване на миграционния риск и проблемите, свързани с достъпа до интернет и използването на електронна идентификация. Освен това, необходимо предварително условие за установяването на електронна система за разрешение за пътуване е една напълно функционираща система за влизане/излизане.

Става ясно, че въвеждането на електронна система на ЕС за разрешение за пътуване не е алтернатива на система за влизане/излизане, тъй като тя не може да се използва за проследяване на действителното преминаване на границата. Освен това тя няма да допринесе за улесняването на това преминаване на границата, тъй като поради използването на биометрични данни системата за електронни заявления би била непрактична. В допълнение, в съответствие с основната идея на една програма за регистрирани пътници, регистрираните пътници следва по принцип да бъдат освободени от изискването да подават заявления в електронната система за разрешение за пътуване.

По отношение на евентуалния принос на електронна система на ЕС за разрешение за пътуване към по-нататъшното развитие на общата визова политика, Комисията възнамерява да се върне към този въпрос на по-късен етап, както е предвидено в Стокхолмската програма. Следователно на този етап Комисията няма да продължи подготовката за разработване на електронна система на ЕС за разрешение за пътуване.

Разработване на специфични системи: система за влизане/излизане и програма за регистрирани пътници

Разделът по-горе илюстрира причините, поради които с действащите системи и инструменти не могат да се постигнат целите на инициативата за „интелигентни граници“. В настоящия раздел се разглеждат последиците, разходите и ползите и, когато е уместно, вариантите, от разработването на система за влизане/излизане и програма за регистрирани пътници.

Правни аспекти

И двете системи ще се базират на регламенти на основание член 77 от ДФЕС (което означава, че следва да бъдат приети от Европейския парламент и Съвета с обикновена законодателна процедура). Въвеждането на двете системи изисква изменение на разпоредбите на Кодекса на шенгенските граници[13] за гранични проверки на лица.

Технически аспекти

Една напълно функционираща и разгърната ВИС е предпоставка за осъществяването на система за интелигентни граници. Системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници ще използват в максимална степен съществуващите системи и инструменти като Биометричната съпоставителна система, която е в основата на ВИС, и скенерите за пръстови отпечатъци, които се използват за тази система.

От правна и техническа гледна точка е възможно да се пристъпи към въвеждане на система за влизане/излизане преди въвеждането на програмата за регистрирани пътници. Това обаче ще бъде едностранна стъпка в развитието на политиката на ЕС за управление на границите, тъй като тази стъпка би засилила единствено сигурността, без да улесни пътуването на граждани на трети страни. Що се отнася до програмата за регистрирани пътници, улесняването на пътуването е свързано с по-широкото използване на автоматизиран граничен контрол. Единственият начин за проследяване на разрешения престой на регистрираните пътници, като същевременно се дава възможност за напълно автоматизиран граничен контрол, би бил посредством електронно регистриране на датите за влизане и излизане от територията. Това следва да става на равнище ЕС, за да се позволи съпоставянето на запис за влизане от една държава-членка със запис за излизане от друга държава-членка. Ето защо ефективното създаване на програма за регистрирани пътници зависи от създаването на система за влизане/излизане. Освен това могат да бъдат спестени значителни средства от общите разходи за разработване, ако двете системи бъдат изградени едновременно, като се използва сходна инфраструктура на централно равнище (вж. приложение 1).

При проектирането на тези системи следва да се вземат редица ключови решения:

Централизирани или децентрализирани оперативно съвместими системи

Една централизирана архитектура се състои от централна база данни и национални интерфейси на държавите-членки, свързани към нея, докато децентрализираната архитектура изисква създаването на 27 (или повече) национални системи и тяхното взаимно свързване.

В случая на системата за влизане/излизане електронното записване на информацията за влизане и излизане на централно равнище би дало възможност за автоматично изчисляване на разрешената продължителност на престоя на дадено лице и би предоставило едновременно на всички органи на държавите-членки точна информация за мястото, където лицето е влязло или излязло от Шенгенското пространство. Записването на национално равнище на информацията за влизане и излизане най-напред би изисквало възпроизвеждането на тази информация в 27 (или повече) други национални системи с цел да ги актуализира със съответните записи за влизане и излизане. Това може да е трудоемко и да отнеме време, когато лицата влизат и излизат от Шенгенското пространство през различни държави-членки.

По същия начин, в случая на програмата за регистрирани пътници една децентрализирана архитектура означава, че регистрацията на пътника се извършва в националната система и след това се възпроизвежда в 27 (или повече) други национални системи, за да се отчете възможността пътникът да влезе в Шенгенското пространство през който и да било шенгенски граничен контролно-пропускателен пункт.

В заключение, децентрализираната архитектура не представлява ефективен вариант от техническа гледна точка.

Програма за регистрирани пътници: централизирано или децентрализирано съхраняване на данните?

Съществуват две основни възможности за съхраняване на данните на регистрираните пътници, като тези данни е необходимо да бъдат на разположение на всеки граничен контролно-пропускателен пункт в Шенгенското пространство, за да бъде възможно осъществяването на автоматизирана проверка на самоличността на пътника: съхраняване на буквено-цифровите и биометричните данни в централна база данни или на носител, издаден на пътуващото лице.

И двата подхода имат своите предимства и недостатъци от гледна точка на защитата и сигурността на данните. Ако се използва носител, не би имало нужда от разработване на централна база данни на равнище ЕС. Този подход обаче има съществени недостатъци поради рисковете, свързани с липсващи, изгубени или откраднати носители, както и клониране. Освен това вариантът с носител все пак трябва да бъде съчетан със съхраняването на определена информация в база данни, което да даде възможност за цялостно управление на заявленията и на носителите. Според последните приблизителни изчисления, въпреки че разработването на варианта с носители би било с около 30 млн. EUR по-евтино, в средносрочен и дългосрочен план функционирането на този вариант ще се окаже по-скъпо поради по-високите оперативни разходи за държавите-членки от порядъка на 20 млн. EUR годишно (за държавите-членки заедно)[14].

Един от начините да се избегнат отрицателните ефекти и да се обединят предимствата на тези два основни варианта е съчетаването на централната база данни с издаването на регистрирания пътник на носител, който съдържа само уникален идентификатор (т.е. номер на заявлението). Буквено-цифровите и биометричните данни ще се съхраняват централно, но поотделно, като съответните компетентни органи ще имат отделни и точно определени права за достъп. Биометричните данни ще бъдат свързани с уникалния идентификатор на носителя и ще бъдат използвани единствено за проверка на самоличността на пътника при преминаване на границата.

Този трети вариант ограничава недостатъците при другите варианти, свързани със защитата и сигурността на данните, но разработването му е с около 50 млн. EUR по-скъпо от варианта с централизиран регистър.

Система за влизане/излизане: със или без биометрични данни и вид на биометричния идентификатор?

В системата могат да се записват или само буквено-цифрови данни (напр. име, гражданство и номер на паспорта), или да бъдат включени и биометрични идентификатори.

Включването на биометрични данни би улеснило установяването чрез системата на самоличността на лицата без документи, от които не се изисква да притежават виза (тъй като самоличността на притежателите на виза може да бъде установена, като се използва ВИС). Това би спомогнало и за по-точното съпоставяне на записите за влизане и излизане (напр. в случая на лица, които пътуват с два паспорта) посредством установяването на връзка между миналите пътувания и точно определено лице въз основа на уникално свойство, доказано от биометричния идентификатор.

От друга страна е възможно известно отрицателно отражение върху времето, необходимо за преминаване на границата, поради изискването за биометрични данни от всички пътници, които не подлежат на изискването за притежаване на виза.

Ето защо най-добрият начин за действие би бил на един първи етап да се използват само буквено-цифрови данни. Биометричните идентификатори биха могли да бъдат въведени на по-късен етап въз основа на оценка на първите резултати както по отношение на цялостното отражение на системата, така и върху управлението на границите. Разходите за разработването на такъв преходен подход по принцип са сравними с тези за въвеждане на биометричните данни от самото начало и само незначително по-големи в сравнение с варианта за изключване на биометричните данни от самото начало, избор, който впоследствие е необратим.

Що се отнася до избора на биометрични идентификатори, в съответствие с идентификатора, използван за Евродак, ВИС, ШИС II, паспортите и разрешенията за пребиваване, най-често използваните и надеждни идентификатори са дактилоскопичните отпечатъци и (както и когато такива отпечатъци не са на разположение) цифрова снимка на лицето на притежателя. Този избор би гарантирал също така и пълноценното използване на вече инсталираното оборудване, което ще доведе до значителни икономии.

Разходи

Разходите за разработване на системите ще зависят от избора на вариантите за изпълнение и преди всичко от това дали системите се разработват заедно или поотделно. В очакване на оценките на въздействието и финансовите обосновки, които ще придружават бъдещите законодателни предложения за система за влизане/излизане и за програма за регистрирани пътници, може да се отбележи, че при всички обстоятелства първоначалните разходи за инвестиции ще бъдат значителни . Вж. приложение 1.

За системата за влизане/излизане разходите за разработване (общо три години) могат да бъдат от порядъка на 200 млн. EUR. Над 75 % от тези разходи са свързани с разработването и въвеждането на необходимата инфраструктура във всяка държава-членка. Годишните експлоатационни разходи могат да бъдат от порядъка на до 100 млн. EUR, с подобен дял на разходи на национално равнище.

За програмата за регистрирани пътници изчисленията са сходни, въпреки че разходите за тази система зависят в по-голяма степен от избрания вариант за изпълнение; това се отнася за общите разходи, но преди всичко за дела на разходите за инвестиции и експлоатация съответно на национално и на европейско равнище.

Тези изчисления не включват разходите за разглеждане на заявленията за статут на регистриран пътник: при осъществяването на програмата за регистрирани пътници ще бъде предвидена такса за подаване на заявления, която следва да покрива административните разходи на държавите-членки за обработване на заявленията по програмата за регистрирани пътници.

На практика осъществяването на програма за регистрирани пътници предполага също така, че държавите-членки ще увеличат инвестициите си в автоматични врати на границата. Не е необходимо решението за това къде и колко такива врати да бъдат инсталирани да бъде взето на европейско равнище. Следователно общите разходи за това могат да бъдат прогнозирани едва след като държавите-членки вземат решение за общия брой такива врати. Въпреки това Комисията ще насърчава държавите-членки да инсталират такива врати, когато това е възможно и разумно, за да се увеличат в максимална степен практическите ползи от програмата за регистрирани пътници. При определени условия инвестициите в такива врати биха могли да бъдат съфинансирани от бъдещия фонд за вътрешна сигурност.

Значителните разходи, предвиждани на този етап, трябва да се разглеждат успоредно с ползите: например, заедно с автоматизирането на значителен дял от всички преминавания на границата, програмата за регистрирани пътници би могла да намали необходимите ресурси за граничен контрол с около 40 % (т.е. 500 млн. EUR/година). Дори ако изчислението се основава на по-скромни икономии от 250 млн. EUR/година, държавите-членки могат да реализират нетни спестявания на разходи още след втората година на функциониране[15].

В средствата, заложени за периода 2014—2020 г. в предложенията на Комисията за следващата МФР и отнасящи се до фонда за вътрешна сигурност, се отчитат създаването, развитието и началното функциониране на тези две системи. Степента и делът от разходите на национално равнище, които следва да бъдат покрити от бюджета на ЕС, за разработване и/или експлоатиране на новите системи, трябва да бъдат допълнително оценени и ще бъдат обсъдени с Европейския парламент и със Съвета.

Практическо изпълнение: оценяване на ефективността и въздействието

В съобщението на Комисията от миналата година относно преглед на управлението на информацията в областта на свободата, сигурността и правосъдието бяха определени условията, които Комисията ще прилага спрямо всяка нова система за управление на информацията[16]. В съобщението се посочва, че разработването на дадена система не следва да започва, преди да се вземе законодателно решение относно нейните цел, обхват, функции и технически спецификации. Със съобщението се установяват също така принципите по същество и принципите, ориентирани към самия процес[17], които да служат за еталон в тази област.

Най-подходящият принцип за оценяване на системата за влизане/излизане би била необходимостта. Фактът, че една система за влизане/излизане би разрешила въпроса с проследяването на разрешения престой на регистрираните пътници, не е достатъчна обосновка за създаването на такава система, тъй като тя изисква съхраняването на данните за влизане и излизане за всички пътници. Освен това, в резултат на това обемът на съхраняваните данни ще бъде значителен.

Системата за влизане/излизане ще позволи успешното връщане на все по-голям брой незаконно пребиваващи граждани на трети държави, тъй като системата ще идентифицира лицата, които просрочват разрешения престой. Въпреки това е трудно да се предвиди точният брой на лицата, които ще бъдат заловени в резултат на функционирането на системата. Възможното отражение обаче следва да се разглежда на фона на това, че понастоящем компетентните национални органи не разполагат с каквито и да било данни относно лицата, които просрочват разрешения срок на престой. Освен това системата следва да се използва заедно с други мерки, по-конкретно проверки на самоличността в рамките на Шенгенското пространство и възможността за установяване на лица без документи чрез използването на ВИС.

На последно място, сред ползите от системата за влизане/излизане е, че тя дава по-голяма възможност за разработване на политики, основани на факти, напр. по отношение на визовата политика или облекчаването на визовия режим, но също така и в рамките на Партньорството за миграция, мобилност и сигурност с някои съседни държави. Например ЕС може да обоснове изискването си за притежаване на виза от гражданите на дадена трета държава, като докаже наличието на проблем с просрочване на разрешения срок на престой, и/или да обоснове решение за повторно въвеждане на визи в случай на злоупотреба с безвизовия режим.

Най-подходящият принцип за една програма за регистрирани пътници би бил прецизното управление на риска. Предварителната проверка трябва да бъде достатъчно щателна, за да компенсира облекчаването на процеса на граничен контрол. Вторият ключов принцип за тази програма би бил рентабилността. Целта следва да бъде улесняването на пътуването за най-голям брой лица; следователно критериите за допустимост следва да бъдат минимални, докато критериите за предварителна проверка – да осигуряват висока степен на сигурност.

Защита на данните

Законодателството на Съюза, което се отнася до личните данни, трябва да съблюдава принципите, определени в Хартата на основните права на Европейския съюз, и по-специално в членове 7 и 8 от нея. Системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници трябва да зачитат основните права на всички пътници в еднаква степен, включително тяхното право на защита на данните. Следователно законодателството относно интелигентните граници трябва да спазва законодателството и принципите за защита на личните данни. Ползата от системи като системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници не е достатъчна, за да оправдае тяхното въвеждане. Системите, които засягат основните права, включително правото на личен живот и защитата на данните, трябва да отговарят на стандарта за необходимост в едно демократично общество и да бъдат съобразени с принципа на пропорционалност. Освен това обработката на данни следва да бъде ограничена до степента, необходима за постигане на целите на системата. Един от водещите принципи при разработването на системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници следва да бъде „защитата на личния живот още при проектирането“. Като пример за прилагане на практика на този принцип може да се разглежда предлаганата възможност за съчетаване на носител с централно съхранявани данни, както е описано в точка 3.2.2.2 за програмата за регистрирани пътници.

Както за системата за влизане/излизане, така и за програмата за регистрирани пътници данните ще се събират и обработват само от определените компетентни органи за обработка на визи и граничен контрол в консулските служби и на граничните контролно-пропускателни пунктове до степента, необходима за изпълнението на техните задачи. Достъпът до данните ще бъде строго определен и ограничен в съответствие с действащото европейско и национално законодателство в областта на защитата на данни и неприкосновеността на личния живот. Всички операции по обработка на данните ще бъдат регистрирани, а регистрите ще бъдат обект на наблюдение за защита на данните. Ще бъдат въведени защитни мерки, за да се гарантира, че пътниците имат възможност да проверяват и при необходимост да коригират данните, които се съдържат в тяхното приложение на регистриран пътник или в тяхното досие в системата за влизане/излизане. Ще бъдат предприети мерки, за да се гарантира, че данните се съхраняват по сигурен начин и за да се предотврати неправомерното им използване. Обработката на данни ще се наблюдава от Европейския надзорен орган по защита на данните по отношение на институциите и органите на ЕС и от националните органи за защита на данни по отношение на органите на държавите-членки. Достъпът за правоприлагащите органи (до системата за влизане/излизане) може да бъде предвиден единствено в случаи, които ще бъдат точно определени в бъдещото законодателство на ЕС и при същите строги правила.

следващи стъпки

Съюзът трябва да продължи да усъвършенства управлението на външните си граници. Концепцията за интелигентни граници, както е изложена в настоящото съобщение, би могла да бъде част от този подход.

Въвеждането на една система за влизане/излизане ще осигури на Съюза точни данни относно пътникопотоците към и от Шенгенското пространство навсякъде по външните му граници, както и данни относно лицата, които пресрочват разрешения срок на престой. Ще стане възможно оценяването въз основа на факти на мерките за либерализиране на визовия режим, на споразуменията за визови облекчения, както и на пътните карти за бъдещи подобни инициативи. Заедно с ВИС, това би довело до по-голяма резултатност на усилията на Съюза за справяне с незаконната миграция и увеличаване на броя на успешни връщания.

Програмата за регистрирани пътници би спомогнала за ускоряване на преминаването на границите за 4―5 млн. пътници годишно[18] и ще положи основата за засилено инвестиране в технологии за автоматизиран граничен контрол на главните гранични контролно-пропускателни пунктове. Въз основа на практическия опит на държавите-членки, въвели автоматизиран граничен контрол за гражданите на ЕС, средно необходимото време за преминаване на границата може да бъде намалено от сегашните 1―2 минути до по-малко от 30 секунди. Въпреки че голям брой трети държави инвестират в технологии за автоматизиран граничен контрол, нито една от тях досега не е предприела действия, сравними с програмата на ЕС за регистрирани пътници, описана в настоящото съобщение. Програмата предоставя опростено автоматизирано преминаване на границата за всички граждани на трети държави, които отговарят на определените критерии за предварителна проверка, като по този начин дава ясно потвърждение на отвореността на ЕС към света и на ангажимента на Съюза за улесняване на пътуването и трансграничните контакти, в това число и за бизнеса.

Въз основа на първоначалната оценка на вариантите в настоящото съобщение и без да се засяга изработването на подробна оценка на въздействието, която ще придружава конкретните предложения, изглежда, че най-добрият вариант за бъдещи действия е едновременното разработване на системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници, използването на биометрични данни във системата за влизане/излизане след изтичане на преходен период и прилагането на комбинация от носител и централна база данни за програмата за регистрирани пътници. Биометричният идентификатор и за двете системи ще бъде дактилоскопични отпечатъци и цифрова снимка на лицето, по подобие на вече установените биометрични идентификатори в съответното законодателство на ЕС, прието от Европейския парламент и Съвета за Евродак, ВИС, ШИС II, паспортите и разрешенията за пребиваване.

Следва обаче да се подчертае, че няма да бъдат предприети действия по разработването на системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници, докато Европейският парламент и Съветът не приемат правното основание за системите, в което ясно се посочват техните характеристики. Освен това, за да се осигури най-високо качество и да се ограничат евентуалните рискове, подобни на възникналите по време на разработването на ШИС II и ВИС, новосъздадената Агенция за информационни системи ще отговаря за разработването и оперативното управление на системите.

Мащабът на новите системи ще изисква значителни инвестиции от страна на ЕС и държавите-членки за разработване на ИТ, както и публични разходи и значителни усилия за гарантиране на най-високо равнище на защита на личните данни. При бъдещото разработване на системите следва също така да се вземат предвид поуките от разработването на други широкомащабни информационни проекти като ШИС II и ВИС. В същото време новите системи предлагат значителни възможности за принос към постигането на двойната цел за повишаване на сигурността и улесняване на преминаването на границите. Освен това, предвид очакваното увеличаване на броя на гражданите на трети държави, включително лица, които не се нуждаят от виза, тези системи могат да позволят на държавите-членки да поддържат ефективен граничен контрол, без да се налага да прибягват до нереалистично и скъпоструващо увеличаване на числеността на персонала.

ЕС трябва да се подготви за предизвикателствата, свързани с все по-големия брой пътници в един все по-глобализиран свят. Новите технологии могат да предложат нови възможности за справяне с тях. Комисията очаква провеждането на по-нататъшни дискусии с Европейския парламент, Съвета и Европейския надзорен орган по защита на данните, като възнамерява да представи предложения за система за влизане/излизане и програма за регистрирани пътници през първото полугодие на 2012 г.

Приложение – Приблизителна оценка на разходите за системите

В оценката на въздействието, придружаваща конкретните предложения, ще се съдържа пълна оценка на разходите за редица варианти. Въз основа на проучване, проведено за Комисията през 2010 г., в таблицата по-долу са представени еднократните разходи за разработването на един от вариантите, годишните текущи оперативни разходи и общите разходи за три години разработване, последвани от пет години функциониране. Това изчисление се основава на варианта за въвеждане на програма за регистрирани пътници с буквено-цифрови данни, съхранявани на носител, и биометрични данни, съхранявани в централно хранилище, и осъществяване на система за влизане/излизане под формата на централизирана система с биометрични данни, прибавени на по-късен етап.

Законодателните предложения на Комисията могат да бъдат представени през 2012 г. Ако съзаконодателите ги одобрят през 2014 г., развитието на системите може да започне през 2015 г. Тези приблизителни оценки са само ориентировъчни. Решенията, които съзаконодателите ще вземат по отношение на естеството на системите, могат да доведат до увеличаване или намаляване на разходите.

Еднократен разход за разработване на централно и национално равнище (3 години за разработване) (в млн. EUR) | Годишни оперативни разходи на централно и национално равнище (5 години функциониране) (в млн. EUR) | Общ размер на разходите на централно и национално равнище (в млн. EUR) |

Програма за регистрирани пътници: вариант — данни (уникален номер), съхранявани на носител и (биометрични данни и данни от заявления) в хранилище | 207 (държави-членки - 164 — централно - 43) | 101 (държави-членки - 81 — централно - 20) | 712 |

Система за влизане/излизане: вариант – централизирана система с биометрични данни, добавени по-късно | 183 (държави-членки - 146 — централно - 37) | 88 (държави-членки - 74 — централно - 14) | 623 |

Общите разходи обаче ще бъдат с около 30 % по-ниски, ако двете системи бъдат изградени заедно (т.е. на същата техническа платформа).

[1] COM(2011) 559 окончателен, COM(2011) 560 окончателен, COM(2011) 561 окончателен

[2] COM(2008) 69 окончателен.

[3] C (2011) -0445

[4] COM(2011) 248 окончателен

[5] EUCO 23/11

[6] Информацията се основава на статистически данни от Фонда за външните граници и на данни, събрани в рамките на инициатива за събиране на данни на всички външни гранични контролно-пропускателни пунктове в периода 31 август – 6 септември 2009 г.

[7] Дългосрочните прогнози на Евроконтрол за следващите 20 години (до 2030 г.) бяха публикувани на 17.12.2010 г.: (http://www.eurocontrol.int/statfor/gallery/content/public/forecasts/Doc415-LTF10-Report-Vol1.pdf),

[8] Резултатите са от проекта „Clandestino“, спонсориран от ЕС и осъществен от Международния център за развитие на миграционни политики. Цифрите са сумарни към момента на проучването (2008 г., ЕС-27). http://clandestino.eliamep.gr

[9] SEC (2011) 620, таблица 2. Данните са предоставени от Евростат и от Европейската мрежа за миграция (ЕММ). Причината за несъответствието на данните е не само липсата на информация за лицата, надхвърлили разрешения срок на престой, но също и други фактори, като например липсата на сътрудничество от страна на някои трети държави, хуманитарни причини и т.н.

[10] Финландия, Естония, Латвия, Литва, Полша, Словакия, Унгария, Румъния, България, Кипър, Португалия

[11] Германия, Испания, Франция, Нидерландия, Португалия, Финландия и Обединеното кралство.

[12] С такива програми разполагат например Нидерландия (Privium), Франция (PARAFES), Обединеното кралство (Iris) и Германия (ABG).

[13] Регламент (ЕО) № 562/2006

[14] За 28 държави – 22 държави-членки и 3 асоциирани страни, които понастоящем участват изцяло в Шенген, плюс Румъния, България и Лихтенщайн.

[15] Изчисления на службите на Комисията въз основа на опит и данни, предоставени от държавите-членки, които вече осъществяват пилотно програми за регистрирани пътници.

[16] COM(2010) 385 окончателен

[17] 1) Зачитане на основните права и по-специално на правото на личен живот и защита на данните; 2) необходимост; 3) субсидиарност; 4) прецизно управление на риска; 5) рентабилност; 6) концепция на политиката „отдолу-нагоре“; 7) ясно разпределение на отговорностите; 8) както и клаузи за преразглеждане и прекратяване на действието.

[18] Въз основа на предположението, че най-малко 20 % от всички лица, на които е издадена многократна виза (годишно около 10 млн.), ще кандидатстват за статут на регистриран пътник, както и че същият брой лица, за които не се изискват визи, също ще кандидатстват.