BG    BG BG 
BG    BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 7.7.2008 г. 
SEC(2008) 2191 
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
 
придружаващ  
Предложение  за 
 
ДИРЕКТИВА  НА СЪВЕТА  
 
за изменение  на Директива  2006/112/ ЕО по отношение  на намалените  ставки  на 
данъка  върху  добавената  стойност  
Оценка  на въздействието  
Обобщение  
{COM(2008) 428 окончателен } 
{SEC(2008) 2190} 
BG 2   BG Този  сбит  текст  позволява  единствено  да се обобщи  съдържащия  се в пълния  текст  
анализ , който  е на разположение  само  в оригиналната  езикова  версия  и поради  това е 
представен  само  във версията  на предложението  на английски  език 
С настоящия  доклад  са ангажирани  само  службите  на Комисията , които  участват  в 
изготвянето  му и текстът  е подготвен  като основа  за коментари  без да се предопределя  
окончателната  форма  на решението , което  ще бъде  взето  от Комисията . 
Обобщение  
На 5 юли 2007 г. Комисията  представи  на Съвета  и Европейския  парламент  съобщение  
относно  данъчни  ставки  на ДДС , различни  от стандартните  ставки  на ДДС1. В 
съобщението , основаващо  се на проучване , осъществено  от Copenhagen Economics2, 
Комисията  изразява  становище , че с новата  правна  рамка  за намалени  ставки  на ДДС  
трябва  да се рационализира  и опрости  настоящата  система  без да се изключва  
възможността  да се предостави  повече  гъвкавост  на държавите -членки  при приемането  
на намалени  ставки , по-специално  за местно  доставяните  услуги . Целта  на съобщението  
бе да се даде  началото  на открит  дебат  относно  бъдещето  на намалените  ставки , като се 
вземат  предвид  заключенията  на проучването . Дебатът  в Съвета  все още не е довел  до 
разрешаване  на основните  въпроси  относно  опростяването  и рационализирането  на 
цялостната  рамка  или отражението  и полезността  на намалените  ставки  за постигането  
на специфични  цели  на политиките . Комисията  е изправена  обаче  пред  някои  
неотложни  въпроси  по отношение  на въвеждането  на нови  възможности  за прилагане  
на намалени  ставки  на ДДС , които  трябва  да бъдат  разгледани  своевременно  и/или за 
които  тя счита , че има достатъчно  основания  вече да бъдат  включени  в законодателно  
предложение . Необходими  са също  така и някои  технически  корекции . 
При тези обстоятелства  Комисията  реши  да представи  първоначално  предложение  през  
лятото  на 2008 г. (позиция  от плана  за дневния  ред 2008/TAXUD/002;  CLWP 2008 
приоритетна  инициатива ). Вследствие  на това обхватът  на настоящото  предложение  ще 
бъде  ограничен  и няма  да включва  задълбочен  преглед  на настоящата  основна  
структура  на ставките  на ДДС  (една  стандартна  ставка  от поне  15 % и две 
незадължителни  намалени  ставки  от поне  5 %, които  могат  да се прилагат  за ограничен  
брой  стоки  и услуги ). В него  няма  да се разглежда  и въпросът  за предоставените  
многобройни  дерогации  от рамката  за общите  ставки , нито  въпросът  за разширяване  на 
обхвата  на намалените  ставки  за екологични  цели . Тези  възможни  мерки  са оставени  за 
по-късен  етап, когато  настоящият  задълбочен  дебат  и по-нататъшната  работа  по 
проучването  ще бъдат  завършени . 
В настоящата  ситуация  е необходима  съразмерна  оценка  на въздействието , стриктно  
съсредоточена  върху  следните  проблеми , които  трябва  да бъдат  разрешени  в 
средносрочен  план .  
                                                 
1 СОМ (2007) 380 окончателен , на разположение  на следния  Интернет  адрес : 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/doc uments/taxation/vat/how_vat_works/rates/COM(200
7)380_en.pdf . 
2 “Study on reduced VAT applied to goods and servi ces in the Member States of the European Union” 
Copenhagen Economics, 21 юни 2007 г. Вж. EUROPA — Taxation and Customs Union / Rates  и 
SEC(2007) 910 на разположение  на следния  Интернет  адрес : 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/docum ents/taxation/vat/how_vat_works/rates/SEC(2007
)910_en.pdf . 
BG 3   BG (1) Държавите -членки  могат  временно  да прилагат  намалени  ставки  за някои  
трудоемки  услуги , изложени  в приложение  IV към Директивата  за ДДС  
(2006/112/EC), ако те са били  оторизирани  да направят  това. Съответната  
разпоредба  изтича  в края  на 2010 г. Първият  въпрос  е дали  възможността  да се 
прилагат  намалени  ставки  трябва  да се направи  — изцяло  или частично  — 
постоянна  или трябва  изобщо  да се премахне . 
(2) Логичен  втори  въпрос  е дали  обхватът  на разрешението  държавите -членки  да 
прилагат  намалени  ставки  трябва  да се разшири , за да се включат  услуги , 
подобни  на трудоемките  услуги , които  не са включени  в приложение  IV, когато  
това не се отразява  върху  вътрешния  пазар . Основните  характеристики  на такива  
„местно  доставяни  услуги “ са, че те не могат  да се доставят  от разстояние , до 
голяма  степен  са насочени  към местни  крайни  потребители  и доставчикът  и 
клиентът  се намират  в една  и съща  малка  зона.  
(3) Ресторантьорските  услуги  обикновено  се считат  за един  от видовете  местно  
доставяни  услуги  тъй като са до голяма  степен  насочени  към местния  пазар . 
Потенциално  обаче  може  да съществува  изкривяване  на вътрешния  пазар  в 
граничните  региони  или при разпределението  на туризма  между  някои  държави -
членки  поради  разлики  в прилаганите  ставки  на ДДС  в държавите -членки . Нещо  
повече  — поради  дерогации  — голям  брой  държави -членки  имат  право  да 
прилагат  намалени  ставки  за ресторантьорските  услуги , докато  други  нямат  това 
право . Някои  от тези дерогации  ще приключат  на 31 декември  2010 г. Поради  
това възниква  трети  въпрос : трябва  ли да се разреши  на всички  държави -членки  
да прилагат  намалени  ставки  за ресторантьорските  услуги ? 
(4) Понастоящем  на държавите -членки  е позволено  да прилагат  намалени  ставки  за 
„предоставянето , строителството , обновяването  и променянето  на жилища  като 
част от социална  политика “. Опитът  обаче  показа , че държавите -членки  
тълкуват  това по различен  начин . Нещо  повече , някои  държави -членки  прилагат  
намалена  ставка  за „обновяване  и ремонтиране  на частни  жилища , с изключение  
на материали , на които  се пада  значителна  част от стойността  на доставяната  
услуга “ (в списъка  на трудоемките  услуги  в приложение  IV), а на редица  
държави -членки  са предоставени  дерогации , които  им позволяват  да прилагат  
намалени  ставки  (или нулева  ставка ) за доставки  във връзка  със сгради , 
независимо  от това дали  те са част от социална  политика . Някои  от тези 
дерогации  изтичат  в края  на 2010 г. Следователно , четвъртият  въпрос  е дали  
съществуват  основания  да се позволят  намалени  ставки  в по-общ план  за този 
сектор  и целият  жилищен  сектор  да се добави  към списъка  на стоки  и услуги , за 
които  е позволена  намалена  ставка . По този начин  държавите -членки  ще могат  
да решават  дали  да предпочетат  да ограничат  обхвата  на намалената  ставка  на 
ДДС  или не в зависимост  от избраните  от тях национални  бюджетни  и фискални  
политики . 
Откроените  проблеми  са свързани  основно  с политически  ограничения . Първо , голям  
брой  държави -членки  настояват  за гъвкавост  по отношение  на правото  да определят  
намалени  ставки , тъй като те виждат  възможност  за това в области , в които  разликите  
между  данъчните  ставки  в различните  държави -членки  не се отразяват  върху  
вътрешния  пазар . Второ , нееднаквите  възможности , предоставени  на държавите -членки  
в някои  от тези области  са друга  част от проблема . Тук става  въпрос  само  за намалените  
ставки  по ДДС . В оценката  на въздействието  не се засяга  въпросът  дали  намаляването  
BG 4   BG на прякото  данъчно  облагане  и вноските  за социално  осигуряване  могат  да са по-
подходящи  за достигането  на някои  цели  по отношение  на заетостта . В него  не се 
разглеждат  и по-широкообхватни  въпроси  като балансът  между  косвеното  и прякото  
облагане .  
Целите  на предстоящата  инициатива  на Комисията  относно  намалените  ставки  на ДДС  
са следните . 
(1) Първата  е да се създадат  равни  условия  в Съюза  за всички  държави -членки  при 
прилагането  на намалени  ставки  по отношение  на ресторантьорските  услуги , 
местно  доставяните  услуги  и услугите , свързани  с жилища  (и подобни  
нетърговски  сгради ) и да се създаде  по-съгласувана  структура  на ставките  на 
ДДС  в тази област . Целта  е на всички  държави -членки  да се даде  възможност  за 
нагаждане  на политиките  и да се осигури  гъвкавост  в такива  области , в които  
няма  отражение  върху  доброто  функциониране  на вътрешния  пазар . 
(2) Второ , политиката  би трябвало  да намали  правната  и икономическа  несигурност . 
Понастоящем , икономическите  оператори  не са сигурни  относно  бъдещето  на 
намалените  ставки , прилагани  по отношение  на трудоемките  услуги . Нещо  
повече , дискусиите  относно  възможностите  за разширяване  на обхвата  на 
намалените  ставки  за включване  на ресторантьорските  и местно  доставяните  
услуги  текат  от години , което  създава  несигурност  и може  би възпира  фирмите  
да инвестират  и назначават  работници . 
(3) Трето , съществуват  социално -икономически  цели :  
а) да се намалят  разходите  на фирмите  за привеждане  в съответствие  с 
изискванията , по-специално  в жилищния  сектор , което  съвпада  с втората  
цел за осигуряване  на правна  сигурност ; 
б) да се предизвика  пренасочване  от сивата  и неформалната  икономика  към 
формалната , така, че да се насърчат  икономическия  растеж  и легалното  
назначаване /заетост  и — в ограничена  степен  — общата  заетост  чрез 
намаляване  на собственото  производство  (do-it-yourself (DIY) activity) от 
страна  на домакинствата  и подпомагане  ограничаването  на нелегалните  
дейности  при някои  услуги . 
В светлината  на дефинирания  проблем  и посочените  по-горе цели , е ясно , че 
възможните  варианти  на политиките  са много  ограничени . 
(1) Първият  е „без промяна  на политиката “. При този вариант  сроковете  на действие  
на временните  разпоредби  от директивата  за ДДС , позволяващи  прилагането  на 
намалени  ставки  за някои  трудоемки  услуги , автоматично  ще изтекат  в края  на 
2010 г., както  и предоставените  на новите  държави -членки  временни  дерогации , 
за прилагане  на намалени  ставки  за ресторантьорските  услуги  и жилищния  
сектор . Същите  дерогации , предоставени  на старите  държави -членки , ще 
продължат  да се прилагат , тъй като по отношение  на тях няма  краен  срок . 
Държавите -членки , които  понастоящем  прилагат  намалени  ставки  за някои  
трудоемки  услуги  или новите  държави -членки , прилагащи  дерогации  за 
ресторантьорските  услуги  и жилищния  сектор , би трябвало  (по принцип ) да 
увеличат  ставката  на ДДС  за тези услуги  до стандартната  ставка . 
BG 5   BG (2) Вторият  вариант  предполага  промяна  на политиката  и води  до изменение  на 
законодателството  на Общността  в областта  на ДДС  по отношение  на 
намалените  ставки . Могат  да се разгледат  и различни  подварианти ; те могат  да 
варират  от ограничена  промяна  на законодателството  до най-широкообхватната  
възможна  промяна  в съответствие  с различните  въпроси , посочени  при 
дефинирането  на проблема . За да се увеличи  мащабът , промяната  може  да 
обхваща  следните  варианти  (отделно  могат  да се разгледат  и различни  аспекти ): 
а) Намалени  ставки  за някои  трудоемки  услуги : единствената  промяна  се 
състои  в това настоящите  разпоредби  относно  намалените  ставки  за 
някои  трудоемки  услуги  да се направят  постоянни . 
б) Намалени  ставки  за разширен  списък  от трудоемки  услуги : 
– само  за частни  домакинства : всички  държави -членки  могат  да 
прилагат  намалени  ставки  за категориите  услуги  от приложение  IV 
и за ограничен  списък  от подобни  (малки ) услуги  за частни  
домакинства : градинарство , или озеленяване  и поддържане  на 
градини  за частни  домакинства , услуги , свързани  с личната  
хигиена  и грижата  за външността , различни  от фризьорство  
(услуги , предоставяни  в салони  за красота ), дребни  поправки  на 
движима  материална  собственост  (с изключение  на моторни  
превозни  средства ) и услуги  по почистване , свързани  с движима  
материална  собственост ; 
– за частни  домакинства  и други  нетърговски  клиенти : ограниченият  
брой  на подобни  (малки ) услуги  допълнително  може  да включва  
услуги , предоставяни  на крайни  потребители , различни  от частни  
домакинства : градинарство , озеленяване  и поддържане  на градини  
и паркове  за публичните  органи  и с нетърговска  употреба , (малко ) 
обновяване , ремонт , поддръжка  и почистване  на обекти  за 
поклонение , обекти , които  са част от културното  наследство , 
исторически  паметници  или други  сгради  с нетърговска  употреба . 
в) Намалени  ставки  за разширен  списък  от трудоемки  и ресторантьорски  
услуги : държавите -членки  могат  да прилагат  намалени  ставки  и за 
ресторантьорските  услуги . 
г) Намалени  ставки  за разширен  списък  от трудоемки  услуги , 
ресторантьорски  услуги  и за целия  жилищен  сектор : държавите -членки  
могат  да прилагат  намалени  ставки  и за строителството  и (значителна ) 
промяна  на частни  жилища  и тяхното  доставяне . 
д) Намалени  ставки  за разширен  списък  от трудоемки  услуги , 
ресторантьорските  услуги , услуги  в жилищния  сектор  и някои  други  
части  от сектора  на строителството : държавите -членки  могат  да прилагат  
намалени  ставки  и за строителството  и значителното  обновяване  или 
промяна  на сгради  с нетърговско  предназначение  като обекти  за 
поклонение  или обекти , които  са част от културното  наследство , 
исторически  паметници  или други  нетърговски  сгради  и тяхното  
доставяне . 
BG 6   BG Оценката  на въздействието  за тези варианти  е главно  въз основа  на заключенията  от 
проучването  на СЕ. Консултирани  са обаче  и други  източници  на данни . Успоредно  с 
настоящата  оценка  на въздействието  от 11 март  до 12 май 2008 г. бе осъществена  
публична  консултация . Като  цяло  консултацията  не разкри  аргументи , които  не са 
обхванати  от настоящата  оценка  на въздействието  или са от значение  за нея. 
При всички  варианти  с промяна  на политиката  засегнатите  от промяната  сектори  е 
вероятно  да претърпят  скок  на търсенето  и заетостта ; разликите  между  секторите  
изглежда  зависят  до голяма  степен  от ценовата  еластичност , която  може  би е донякъде  
по-слаба  в сектора  на строителството  (поддръжка , ремонт  и изграждане ) и когато  
услугите  не се доставят  на домакинства . Най-силни  ефекти  е вероятно  да се наблюдават  
при варианти  2, 3 и 5 в таблица  1. Може  да съществуват  различия  между  държавите -
членки  по отношение  на времето  на въздействието  в зависимост  от липсата  на 
гъвкавост  и напрежението  на съответния  пазар  на труда . Вариантът , при който  няма  
изменение  на политиката , би довел  най-вече до увеличаване  на ставката  на ДДС  за 
някои  трудоемки  сектори  в държавите -членки , прилагащи  намалени  ставки  за тези 
услуги . Увеличаването  на ставките  на ДДС  е вероятно  да има по-големи  последици  (в 
обратна  посока ), отколкото  дадено  намаление .  
Намалените  ставки , предвиждани  във вариантите  на политиките , е вероятно  да са най-
ефективни  по отношение  на борбата  със сивата  икономика  в сектори , обслужващи  
крайни  потребители  и по-специално  домакинства . (т.е. във варианти  2, 3, 5 и 6 в 
таблица  1). Вариантът  без промяна  на политиката  е вероятно  да доведе  до увеличаване  
на дейността  в сивата  икономика .  
По отношение  на правната  и икономическа  сигурност , вариантите  с промяна  на 
политиката , при които  ясно  и по постоянен  начин  се определят  възможностите  за 
държавите -членки  да прилагат  намалени  ставки  за трудоемките  и ресторантьорските  
услуги  (варианти  2, 3 и 5 в таблица  1), биха  довели  до подобряване  на положението . 
Вариантът  без промяна  на политиката  би предложил  сигурност  и чрез изключването  на 
по-нататъшното  удължаване  на срока  на временните  мерки  (по-специално  по 
отношение  на някои  трудоемки  услуги ), но тъй като дерогациите  ще продължават  да 
действат  (например  при ресторантьорските  услуги ), дискусията  относно  разширяването  
на обхвата  на намалените  ставки  и включването  на местно  доставяните  и 
ресторантьорските  услуги  не би била  завършена  и това би породило  основания  за 
несигурност .  
Общият  икономически  растеж  е вероятно  да е по-значителен  при вариантите  на 
политики  (варианти  2, 3 и 5 в таблица  1), при които  възниква  преминаване  от 
собствено  производство  и дейности  в сивата  икономика  към официалната  икономика  
(дейности  с ограничени  изисквания  за предварително  обучение  и специализирано  
оборудване ), т.е. местно  доставяни  услуги  за домакинствата , по-специално  за домашни  
грижи , почистване , малки  ремонти  и поддръжка , както  и ресторантьорски  услуги . 
Общото  намаление  на (структурната ) безработица  е вероятно  да е почти  
несъществуващо  при всички  варианти  на политики , освен  когато  се въвеждат  намалени  
ставки  за услуги  за домакинствата , свързани  с относително  висок  дял неквалифицирана  
работна  сила  като малки  ремонти  и поддръжка , почистване  и ресторантьорски  услуги . 
Най-силен  ефект  е вероятно  да се наблюдава  при варианти  2, 3 и 5 в таблица  1. По 
отношение  на общия  растеж  и заетостта  обаче  трябва  да се вземат  предвид  разликите  
във въздействието  между  държавите -членки .  
BG 7   BG Не се очаква  различните  варианти  на политики  да имат  значително  въздействие  върху  
разходите  на фирмите  за привеждане  в съответствие  с изискванията , освен  ако 
намалените  ставки  се въведат  за целия  жилищен  сектор  и за ресторантите  (варианти  
2+6 и 5 в таблица  1). 
Още  повече , че никой  от вариантите  на политики  не е вероятно  да има значително  
въздействие  върху  функционирането  на вътрешния  пазар . Намалените  ставки  за 
ресторантите  и салоните  за красота  могат  да окажат  влияние  в граничните  райони  или 
върху  туризма , но, като цяло , в сравнение  с настоящата  ситуация  ( и с варианта  без 
промяна  на политиката ), вътрешният  пазар  може  да работи  по-добре , ако всички  
държави -членки  имат  еднакви  възможности  да въвеждат  намалени  ставки . 
Защото  във всички  сектори , засегнати  от вариантите  на политики , при които  има 
промяна , преобладават  малки  и средни  предприятия  (МСП ), всички  тези варианти , 
насърчаващи  дейността  в тези сектори , е вероятно  — в различна  степен  — да имат  
благоприятно  въздействие  върху  МСП .  
По отношение  на последиците  за околната  среда , най-благоприятно  отражение  е 
вероятно  да имат  вариантите , позволяващи  намалени  ставки  в сектора  на 
строителството  (варианти  2, 4, 6 и 7).  
Вероятно  е да няма  въздействие  върху  разпределението  на дохода  между  
домакинствата  или то да е минимално  при всички  варианти . При всички  варианти  на 
политики  могат  да се очакват  някои  ефекти  върху  благосъстоянието  и положително  
въздействие  върху  социалната  интеграция  когато , като цяло , е вероятно  да има по-
голяма  заетост  на нискоквалифицирани  работници  (варианти  от 2 до 5). 
BG 8   BG Таблица  1: Сравнение  на въздействието  на вариантите  на политиките  
(разгледани  са допълнителни  съставни  части  на вариантите ) 
Въздейст
вия 
 
Вариан
ти 
Растеж  на сектора  
Общ  икономически  
растеж  
Заетост  в сектора  
Обща  заетост  
Сива  икономика  
Разходи за 
привеждане  в 
съответствие  с 
изискванията
Вътрешен  пазар  
МСП 
Разпределение  на 
дохода  
Други  социални  
Екологични  
1. Без 
промяна  в 
политиката  - - - -/0 - 0 0 - 0 - - 
2. Намалени  
ставки  за 
някои  
трудоемки  
услуги  (ТУ) +++ +++ +++ +/0 +++ 0 0 ++ 0 ++ + 
3. Намалени  
ставки  за 
разширен  
списък  ТУ 
само  за 
частните  
домакинства  +++ +++ +++ + +++ 0 0 ++ 0 ++ 0 
4. Намалени  
ставки  за 
разширен  
списък  ТУ за 
други  
нетърговски  
клиенти  + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 ++ + 
5. Намалени  
ставки  за 
ресторантьо
рски  услуги   +++ +++ +++ ++ +++ + + ++ 0 ++ 0 
6. Намалени  
ставки  за 
значителни  
доставки  на 
услуги  / 
благоустройс
тво в 
жилищния  
сектор  ++ +/0 ++ 0 +++ + 0 ++ 0 + + 
7. Намалени  
ставки  за 
значителни  
доставки  на 
услуги  / 
благоустройс
тво на 
нетърговски  
сгради  + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 + + 
BG 9   BG По отношение  на достигането  на целите  (таблица  2), при варианта  без промяна  на 
политиката  не се постигат  поставените  цели , освен  ако евентуалното  отражение  на 
разходите  за спазване  на изискванията  е малко . В действителност , биха  продължили  да 
съществуват  многобройни  дерогации  за намалени  ставки  за ресторантьорския  и 
жилищния  сектор . 
При всички  варианти  с промяна  на политиката  се постига  първата  цел; при варианти  2, 
3 и 6 се постигат  всички  цели  с изключение  на една , а при вариант  5 се постигат  
всички  цели . 
BG 10   BG Таблица  2: Сравнение  на вариантите  на политиките  според  степента  на 
постигане  на целите  
Цели  
 Варианти  Равни  условия  
в ЕС относно  
намалените  
ставки  за 
ресторантите , 
жилищния  
сектор  и ТУ и 
гъвкавост  за 
държавите -
членки , когато  
няма  отражение  
върху  
вътрешния  
пазар  Намаляване  на 
правната  и 
икономическа  
несигурност  Намаляване  на 
разходите  за 
спазване  на 
разпоредбите  Пренасочване  
от сивата  и 
нелегална  
икономика  към 
легалната  
1. Без промяна  в 
политиката  не не минимално  не 
2. Намалени  
ставки  за някои  
ТУ – приложение  
IV да да не да 
3. Намалени  
ставки  за 
разширен  списък  
ТУ само  за 
частните  
домакинства  да да не да 
4. Намалени  
ставки  за 
разширен  списък  
ТУ за други  
нетърговски  
клиенти  да не не минимално  
5. Намалени  
ставки  за 
ресторантьорски  
услуги   да да да да 
6. Намалени  
ставки  за 
значителни  
доставки  на 
услуги  / 
благоустройство  в 
жилищния  сектор  да не да да 
7. Намалени  
ставки  за 
значителни  
доставки  на 
услуги  / 
благоустройство  
на нетърговски  
сгради  да не не минимално  
Без да се взема  предвид  отражението  върху  бюджетите  на държавите -членки , което , 
като се има предвид  принципът  на гъвкавост , трябва  да се определя  като правило  от тях 
BG 11   BG самите , предпочитанията  като цяло  са в полза  на варианти  2, 3, 5 и 6, които  могат  да 
бъдат  комбинирани .