Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Насърчаване на по-приобщаващ и устойчив банков съюз чрез подобряване на приноса на местните банки за местното развитие и изграждане на социално отговорна международна и европейска финансова система“

(становище по собствена инициатива)

(2020/C 364/02)

Докладчик: Giuseppe GUERINI

Решение на пленарната асамблея 20.2.2020 г. Правно основание Член 32, параграф 2 от Правилника за дейността становище по собствена инициатива Компетентна секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“ Приемане от секцията 24.6.2020 г. Приемане на пленарна сесия 16.7.2020 г. Пленарна сесия № 553 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 205/6/6

1. Заключения и препоръки

1.1. В одобрените през последните години на международно и европейско равнище правила невинаги се вземаха изцяло предвид различните модели, които допринасят за многообразието на банковия сектор в Европа, като оказват значително въздействие върху по-малките и регионалните банки, които често приемат форма на кооперативни дружества, особено в държави членки като Италия и Испания.

1.2. Различните модели, които характеризират плурализма и многообразието на европейската банкова система, не бяха еднакво засегнати от регулаторната намеса, извършена след преминаването на финансовата криза. В някои случаи банките, които допринесоха в по-малка степен за кризата от 2008 г., в действителност понесоха по-тежко натиска на правилата, приети в отговор на самата криза.

1.3. Въпреки че признава напредъка, постигнат от Комисията, която при последната си регулаторна намеса взе под внимание по-малките и с не толкова сложна структура банкови институции, ЕИСК счита за полезно да се повиши допълнително пропорционалността на банковите правила по отношение на характеристиките на техните адресати, без обаче да се жертва ефективността на пруденциалната уредба. В същото време общите принципи и цели, залегнали в основата на мерките, предприети след финансовата криза, не би трябвало да бъдат излагани на риск или да се подкопават, тъй като те се оказаха както необходими, така и ефективни. Сигурността, стабилността и устойчивостта на финансовата система са от първостепенно значение.

1.4. ЕИСК приветства отсрочването на изпълнението на споразуменията „Базел III+“, решено неотдавна, като насърчава приемане, когато настъпи подходящият момент, на новата уредба относно капиталовите изисквания, която да отчита адекватно многообразието на съществуващите в Европа банкови бизнес модели и техния принос за диверсификацията и устойчивостта на банковия съюз.

1.5. ЕИСК призовава по-специално за популяризиране на особената роля, която регионалните и местните банки, често организирани под кооперативна форма в някои държави членки като Италия и Испания, играят в полза на МСП и на семействата на местно равнище, представлявайки в някои случаи основния, ако не и единствен източник за достъп по кредитиране за хиляди европейски граждани и предприятия.

1.6. Освен това ЕИСК призовава за подходящо оползотворяване на приноса, който по-големите кооперативни банки на държави като Германия, Австрия, Нидерландия и Франция генерират за европейската банкова система. В случаите, когато те допринасят за системния риск, това трябва да бъде надлежно взето предвид при регулирането и надзора.

1.7. Освен това е необходимо да се припомни важната роля, която те играят за подхранване на икономическата демокрация, като насърчават участието на своите заинтересовани страни, които не са обикновени акционери или клиенти, а съдружници, които въз основа на броя на акциите си могат да участват в приемането на насоките за управление, всъщност ориентирани по-скоро към печалбата на заинтересованите страни, отколкото към стойността на акциите.

1.8. ЕИСК счита, че европейските банки, в това число регионалните и кооперативните банки, ще играят основна роля за икономическото възстановяване след извънредната ситуация във връзка с COVID-19 в подкрепа на икономиката и заетостта.

1.9. Наличието на диверсифицирана банкова система с участието на множество заинтересовани страни и установена в местни територии и общности е също така важна гаранция за запазването на социална отговорност, споделяна от и с участието на граждани, МСП и отделни икономически оператори, със силно влияние върху реалната икономика.

2. Общи бележки

2.1. Настоящото становище по собствена инициатива се изготвя като принос на ЕИСК към проект на банков съюз, който служи за постигане на целите за устойчиво развитие и социално приобщаване, необходими за гарантиране на бъдещата конкурентоспособност на Европейския съюз в условията на множество предизвикателства в световен мащаб. Във връзка с това ЕИСК би искал да изрази интереса на гражданското общество за изграждане на приобщаващ, диверсифициран и устойчив банков съюз.

2.2. Този принос е предшестван от множество други становища на ЕИСК относно ролята на местните и кооперативните банки ( 1 ) и е още по-наложителен днес, когато сме изправени пред криза от здравно, хуманитарно, икономическо и социално естество с глобални размери, предизвикана от избухването на пандемията от COVID-19.

2.3. С течение на времето броят и строгостта на банковите правила на европейско равнище постепенно се увеличаваха, но при това не се постигна успех във вземането под внимание на различните модели, които допринасят за банковото многообразие в Европа, както и в разработването на правила, пропорционални и подходящи и за по-малките и регионалните банки.

2.4. Аргументите, които ще бъдат изложени по-долу, се отнасят на първо място за местните банки, които често са малки и с опростена управленска структура. Освен това те се отнасят за кооперативните банки в различните им форми и размери, съществуващи в Европа. Тези банки всъщност са с малки размери, много на брой и само с местно значение в някои държави като Италия и Испания. От друга страна, в държави членки като Германия, Австрия и Нидерландия те са важни участници, но доколкото действат като кооперация, за тях продължава да е характерна същата отличителна черта като тази на другите кооперативни банки, а именно преследването на целта за създаване на стойност за заинтересованите страни, вместо за (предимно) акционерите. Когато са организирани в банкова група, чиито акции са регистрирани на фондовата борса, кооперативните банки са задължени да притежават множество характеристики на други котирани дружества.

2.5. Разглеждането на въпроса за банковото регулиране изисква двойно усилие — на паметта по отношение на събитията, които постепенно обусловиха европейската регулаторна рамка, и ясно стратегическо виждане за това, което се цели в бъдеще.

2.6. Що се отнася до паметта, необходимо е да се припомни, че действащата понастоящем рамка до голяма степен е отговор на кризата от 2008 г. Европейският законодател възнамеряваше да преработи правилата, за да се отстранят недостатъците, които кризата разкри и преди всичко, за да бъдат банките по-добре подготвени и по-стабилни в случай на бъдещи кризи.

2.7. Въпреки че целите на извършените реформи бяха и продължават да бъдат похвални, няма съмнение, че въздействията и последствията върху различните сегменти на банковата система бяха асиметрични поради подхода, прилаган досега от банковия регулатор.

2.8. Различните модели, които характеризират плурализма и биологичното разнообразие на европейската банкова система, не бяха еднакво засегнати от извършените реформи. Всъщност в някои случаи бизнес моделите, които в по-малка степен допринесоха за кризата от 2008 г., като например местните банки, често малки и средни и в някои държави в кооперативна форма, понесоха по-тежко натиска на правилата.

2.9. И поради правила, станали все по-трудни за поддържане в различни отношения, малките и средните местни банки понесоха нарастващ регулаторен натиск да се обединяват в по-големи групи и да се сливат или да излязат от пазара, със загуба на биологично разнообразие в рамките на европейската банкова система.

3. Регионални банки и банково регулиране: общи положения

3.1. Различните разпоредби, въведени през последните години в изпълнение на международните споразумения и европейските правила, поставиха в неблагоприятно положение малките и средните банки, особено ако са кооперативни, регионални и с взаимоспомагателни цели, поради три причини: 1) разходите за привеждане в съответствие, свързани с мащабно, сложно, много подробно и непрекъснато променящо се регулиране; 2) частичното признаване на различната системна значимост на местните банки по отношение на степента на риска; 3) предимството по отношение на разходите за финансиране, с което разполагат големите банки със системно значение.

3.2. Поради тези причини ЕИСК счита за полезно законодателят да увеличи своевременно структурираната пропорционалност и адекватностт а на банковите правила. Законодателят би трябвало да се стреми да постигне три цели: 1) намаляване на изкуствените нарушения на конкуренцията, доколкото са породени от непропорционални/неадекватни правила по отношение на различните характеристики на адресатите, включително стопанските цели, с които те се отличават; 2) поддържане на диверсифициран европейски банков сектор, и като такъв, по-устойчив на бъдещи нови финансови и икономически кризи; 3) насърчаване (а не намаляване) на кредитната подкрепа за малките и средните предприятия, които са ключов сектор на икономиката в Европа.

3.3. ЕИСК подкрепя неотдавнашното решение за отсрочване на изпълнението на споразуменията „Базел III“ и опредeлено смята, че когато настъпи моментът, те би трябвало да бъдат транспонирани в правото на ЕС по начин, който надлежно да взема под внимание разнообразието от банкови бизнес модели, съществуващи в Европа.

3.4. С оглед на транспонирането на новите разпоредби за реформи, посочени в споразуменията от Базел, ЕИСК счита, че би било полезно да се припомнят и одобрят седемте принципа, установени през юни 2019 г. от Европейския съвет за системен риск (ЕССР), които бяха разработени преди започването на консултативната оценка от страна на ЕССР ( 2 ) 1) Адаптивност: финансовото регулиране трябва да може да се развива заедно с финансовата система, а не да се превръща в пречка за иновациите. Това означава също така да не се създават материални пречки пред навлизането на нови банки в сектора и да не се възпира появата на нови бизнес модели или запазването на традиционно утвърдили се алтернативни банкови модели, като например кооперативният. 2) Многообразие: би трябвало да бъде запазено многообразието на финансовите институции и на търговските практики, като се има предвид, че това многообразие представлява ефективна защита срещу нестабилността на системата. Необходимо е да се избегне прекомерно хомогенизиране на предприятията и на дейностите, които подлежат на регулиране: способността за изграждане на разнообразни „антитела“ и форми на реакция/устойчивост спрямо негативни икономически цикли, например повишаване на цялостната стабилност на финансовия сектор и на икономиката като цяло. 3) Пропорционалност: тежестта на регулирането би трябвало да бъде съизмерима с това доколко големи са пазарните несъвършенства, които трябва да се коригират, и системната значимост на адресатите на регулирането. 4) Възможност за преструктуриране: регулирането би трябвало да даде възможност на институциите, лишени от устойчивост в икономически план, да излязат от системата без да нарушат нейната стабилност. Необходимо е обаче да се приемат политики, в които да се вземат под внимание вътрешната структура и сложността на съответните институции. 5) Системна перспектива: финансовото регулиране би трябвало да е насочено към гарантиране на това, че основните финансови услуги се предоставят на обществото непрекъснато. Система за регулиране, която насърчава съсредоточаването на дейностите в органичен брой финансови институции, може да е по-уязвима, тъй като зависи от финансовото оцеляване на тези малко на брой институции. 6) Достъпност на информацията: информационните потоци от банките към регулаторните органи, предвидени от секторното законодателство, би трябвало да дават възможност за бързо идентифициране на каналите за „заразяване“ и зоните на уязвимост. 7) Незаконодателна уредба: наличието на законодателна уредба не би трябвало да включва отмяната на решения, утвърдили се извън строгите законодателни рамки.

4. Някои конкретни предложения за приемането на нови правила в законодателния контекст на банковия съюз

4.1. Логично е да се предположи, че в рамките на парламентарния мандат 2019—2024 г. Европейската комисия ще преразгледа своя план за законодателни действия вследствие на извънредната ситуация във връзка с COVID-19. В очакване да се запознае с новото планиране, основните цели за привеждане на европейската банкова система в съответствие със законодателството, за които ЕИСК счита, че е важно да се предприемат действия, са както следва:

4.2. Необходимо е да се транспонират споразуменията от Базел (сключени през декември 2017 г.), като се използват по-широко в сравнение със случая при „Базел II“ и „Базел III“ възможностите за тълкуване и собствена преценка, с които разполага ЕС. В общи линии е редно да се признае, че Европейската комисия предприе някои стъпки в правилната посока, за да се опростят правилата по отношение на по-малките и не толкова сложни банкови институции в различни области, като например изискванията за докладване, надзора и капиталовите изисквания (коефициент за подпомагане на МСП). Необходимо е обаче да се продължи в тази посока, като правилата се адаптират, доколкото е възможно, към различните бизнес модели, без да се жертва ефективността на пруденциалното регулиране.

4.3. ЕИСК признава уникалната роля, която регионалните и местните банки, често под кооперативна форма в някои държави членки като Италия и Испания, играят по отношение на МСП и на семействата. Освен това ЕИСК признава приноса, който по-големите кооперативни банки на държави като Германия, Австрия и Нидерландия генерират за европейската банкова система. В случаите, когато те допринасят за системния риск, това трябва да бъде надлежно взето предвид при регулирането и надзора.

4.4. За европейската икономическа и банкова структура би било положително да се насърчи преодоляването на еднаквостта (предвидена в Регламент (ЕС) № 468/2014 на Европейската централна банка ( 3 ) , член 40), според която банките, които са част от „значима“ банкова група, на свой ред стават „значими“, въпреки че всъщност по размер, роля и изложеност към т. нар. системни рискове остават доста скромни, с цел да се признаят формите на пропорционалност, въведени през май 2019 г. с Директивата и Регламента за капиталовите изисквания (т. нар. „банков пакет“). В член 84, параграф 4 от ДКИ V и в член 4, параграф 1 (145) от РКИ II се въвежда понятието „малка и несложна институция“, за която някои изисквания би трябвало да бъдат намалени, по-специално по отношение на изискванията за предоставяне на информация.

4.5. ЕИСК счита, че определението „малка и несложна институция“ сега може да даде възможност за системен подход към темата за пропорционалността. Опростяването на задълженията за малка и несложна институция не би трябвало да се ограничава до изискванията за предоставяне на информация. Би трябвало да бъде възможно това опростяване да се разшири и да обхване други пруденциални изисквания и изисквания за надзор. Например една малка и несложна институция не би трябвало да подлежи на надзор както „значима“ институция, когато е свързана със „значима“ група по силата на разпоредба на националното право, което ѝ го налага. Подобна ситуация би могла в действителност да породи един вид двоен надзор на по-малки банки, извършван на различни равнища, със значително отрицателно въздействие както по отношение на разходите за привеждане в съответствие за банките, така и по отношение на регулаторните разходи за банковите органи.

4.6. ЕИСК призовава също така за преразглеждане на правилата и механизмите, които регулират преструктурирането и ликвидацията на банките, начините за изчисляване на МИПЗ ( 4 ) , действията от алтернативен характер, които могат да бъдат извършвани от специални „фондове за гарантиране на средствата на вложителите“ ( 5 ) , учредени от някои системи на регионални или кооперативни банки, въз основа на постановеното в решението на Съда на Европейския съюз по делото „Tercas“ от 19 март 2019 г. ( 6 )

4.7. Необходимо е новото първично законодателство, както и правилата за надзор по отношение на финансиране за устойчиво развитие, да не се превръщат в допълнително увеличаване на разходите за „съответствие“ с произтичащи от това „неустойчиви“ модели на надзор за малките и в правна форма на кооперативно дружество банки.

4.8. ЕИСК подкрепя това, което комисията по икономически и парични въпроси на Европейския парламент предложи през 2019 г. по отношение на възможността да се въведе „фактор за подкрепа на екологичната и социалната сфера“, който да даде възможност за намаляване на капиталоемкостта за финансирането, предоставяно от банките в полза на предприятия от социалната икономика и на предприятия, които са реално ангажирани в програми за устойчиво и приобщаващо развитие. Поради това, като се има предвид необходимостта от устойчивост и стабилност на финансовия сектор, би трябвало да се проучи и оцени надлежно възможността за разработване на коефициент на екологична и социална подкрепа.

4.9. В действителност ЕИСК счита за важно новото регулиране на банковия съюз да предостави конкретни инструменти, за да се признае, че инвестициите на банките, чиито дейности оказват положително социално и екологично въздействие, следва да бъдат насърчавани чрез преференциално третиране от гледна точка на пруденциалния предпазен механизъм, изискван от Европейски банков орган (ЕБО).

4.10. Тази чувствителност на регулаторно равнище би могла да бъде намалена благодарение на данните, които показват по-малката степен на риска на инвестициите, направени от предприятията на социалната икономика, при които необслужваните кредити оказаха почти незначително влияние върху европейската банкова система.

4.11. През пролетта на 2019 г. съзаконодателите постигнаха компромис като възложиха на ЕБО (член 501 от Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета ( 7 ) , РКИ) — след консултации с Европейския съвет за системен риск (ЕССР) — задачата да направи оценка, въз основа на наличните данни и заключенията на групата експерти на високо равнище на Комисията относно устойчивото финансиране, дали е оправдано пруденциално третиране, предназначено за експозициите към дейности, свързани в значителна степен с екологични и/или социални цели. ЕИСК призовава тази оценка да бъде внимателна и положителна.

5. Банкови групи и надзор

5.1. Във връзка със създаването на кооперативни банкови групи, изисквано от европейското регулиране, чрез които местните и регионалните банки се обединяват, по-специално в някои държави като Италия и Испания, за да се постигне по-голяма критична маса на дейността им, банките на тяхна територия би трябвало да могат да управляват по подходящ начин усвояването на капитала на дяловите участията на съответните дружества-майки, за да не се упражнява прекомерен натиск върху капитала, предназначен за кредитиране.

5.2. Понастоящем предвидената от европейското законодателство правна рамка относно банковите групи e съобразена с три члена от Регламентa относно капиталовите изисквания: 1) член 10: банкови групи, които се състоят от дълготрайно свързани с централна институция банки с кръстосана гаранция и ръководни и координиращи правомощия (Италия, Нидерландия, Финландия, Португалия и Люксембург); 2) член 113, параграф 6: групи с ръководни и координиращи правомощия начело на дружеството майка или силно интегрирани системи (Франция); 3) член 113, параграф 7: институционални защитни схеми (ИЗС): Германия, Австрия, Испания, провинция Болцано (Италия).

5.3. Тези три различни инструмента не са в състояние да отчетат някои специфики, които характеризират и различават функционирането на тези кооперативни банки, които бяха задължени да се присъединят към кооперативни банкови групи или към системи за институционална защита след създаването на банковия съюз.

5.4. Задължението на кооперативните банки да спазват изискванията за взаимно подпомагане, да развиват дейности, ограничени в рамките на териториите на установяване, тяхното демократично управление, липсата на индивидуална стопанска цел, точните граници за разпределянето на печалбата и неделимостта на активите са несъвместими с настоящата регулаторна рамка.

5.5. Съществува риск това да отслаби традиционната им ефективност на банки за териториално развитие с доказана антициклична роля.

6. Рамката за периода след COVID-19

6.1. Въздействието на пандемията на COVID-19 е много силно видимо. Ще трябва да свикнем да живеем с много по-високи равнища на държавния дълг и, за да се гарантира, че ресурсите ще стигнат там, където е необходимо и то навреме, ще трябва да бъде мобилизирана цялата финансова система като част от общо усилие с участието на публичните власти и частни участници.

6.2. Като се имат предвид последиците от COVD-19, авторитетни лица отбелязаха, че европейските банки ще трябва да се превърнат в „двигатели на публичната политика“, за да подкрепят икономиката и заетостта след тази извънредна здравна ситуация. В резултат на това „законодателството и съпътстващите правила не трябва по никакъв начин да пречат на създаването на необходимите за тази цел възможности в банковите баланси“ ( 8 )

6.3. Все още е неизвестно как кризата с COVID-19 ще се отрази на икономиката и какво ще бъде крайното ѝ въздействие върху банките, но е необходимо да се замислим с оглед на сегашната и бъдещата рамка. 1) От регулаторна гледна точка основната цел след финансовата криза от 2008 г. беше намаляването на риска в счетоводните баланси на банките. След избухването на пандемията от COVID-19 и за период, чиято продължителност никой не може да определи, счетоводните баланси на банките ще абсорбират рисковете на държавите и на реалната икономика. 2) ЕНМ, ЕБО и ЕОЦКП приеха редица мерки в областта на гъвкавите пространства, на които настоящата регулаторна рамка позволява временно да преустановят някои действия или да облекчат определени пруденциални изисквания. 3) Ако икономическите и финансовите последици от кризата все още са видими в значителна степен в счетоводните баланси на банките в бъдеще, това въздействие ще трябва да бъде взето предвид при прилагането на споразуменията от Базел от декември 2017 г. в ЕС. 4) Отсрочването на изпълнението на споразуменията от декември 2017 г. на Базелския комитет несъмнено е подходящо и необходимо, за да се даде възможност на банките да се справят с последиците от пандемията, както за да вземат под внимание отражението на кризата, породена от COVID-19 върху финансовата ситуация на банките, така и за да отчетат в по-голяма степен банковото многообразие в Европа.

Брюксел, 16 юли 2020 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Luca JAHIER

(1) ЕИСК вече многократно се е произнасял със становища относно банковия съюз (Ролята на кредитните кооперации и спестовните каси в териториалното сближаване), чиито препоръки обаче не бяха възприети). През 2014 г. във връзка с предложението за „Регламент относно структурните мерки за повишаване на устойчивостта на кредитните институции в ЕС“ (COM(2014) 43 final — 2014/0020 (COD)), ЕИСК беше предложил препоръки, свързани с подкрепата на местните икономики и с необходимостта от банково регулиране, съобразено с принципа на пропорционалност. През 2018 г. ЕИСК публикува проучване, наречено Europe's cooperative banking models („Модели на европейски кооперативни банки“) (ISBN: 978-92-830-4024-8 (каталожен номер: QE-01-18-233-EN-N), в което се описва ситуацията и перспективите на европейската кооперативна банкова система в европейския контекст.

(2) Reports of the Advisory Scientific Committee — Regulatory Complexity and the Quest for Robust Regulation (Доклади на консултативния научен комитет — „Нормативна сложност и търсене на стабилна регулация“), № 8, юни 2019 г.

(3) ОВ L 141, 14.5.2014 г., стр. 1.

(4) МИПЗ (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities –Минимално изискване за собствен капитал и приемливи задължения) е изискване, въведено от европейската директива за възстановяване и преструктуриране на банките (ДВПБ), с което се цели да се гарантира доброто функциониране на механизма за споделяне на загуби, като се повиши капацитетът на банката за покриване на загуби.

(5) Един такъв фонд, насочен към гарантиране на депозитите, се управлява от Сдружените италиански кооперативни банки (Banche Cooperative Italiane consorziate (BCC-PCR)). Това е добър пример за механизъм за защита на депозитите, изцяло самофинансиран със собствени средства на банките, с механизъм от взаимоспомагателен и кооперативен вид. Фондът се намесва в следните случаи: в случай на принудителна административна ликвидация на банките — членове и в случай на банкови клонове на местните кооперативни кредитни банки — членове, извършващи дейност в Италия, когато се е задействала схемата на тяхната държава за гарантиране; в случай на преструктуриране на банки — членове; при операции по продажба на активи, пасиви, предприятия, клонове на предприятия, имоти и правоотношения, които могат да бъдат установени изцяло; за да се преодолее несъстоятелността или риска от несъстоятелност на банка — член.

(6) Това решение на практика отменя решението на Комисията, съгласно което подкрепата, оказвана от консорциум от частноправни субекти на един от неговите членове, представлява държавна помощ.

(7) ОВ L 176, 27.6.2013 г., стр. 1.

(8) Вж. например аргументите на бившия председател на ЕЦБ Mario Draghi във Financial Times от 26 март 2020 г.