РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ

Въздействие : Дългосрочни социално-икономически и екологични последици.

Добро финансово управление : Управление на бюджета на ЕС в съответствие с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност.

Ефективност : Постигане на поставените цели.

Ефикасност : Постигане на най-доброто съотношение между ефективност и разходи.

Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите : Ситуация, в която субсидирана операция е щяла да бъде изцяло или отчасти изпълнена и без безвъзмездната помощ.

Мерки за диверсификация : Три мерки по ПРСР, насочени към разнообразяване на икономиката в селските райони: "стартиране на неземеделски дейности", "подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" и "насърчаване на туристическите дейности".

Мониторинг : Редовна проверка на ресурсите, постиженията и резултатите от "интервенциите".

Мярка : Схема за помощ за прилагане на политика. Мярката определя правилата за "операциите", които могат да бъдат финансирани.

Операция : Проект, договор или действие, финансирани по дадена "мярка".

ОРМО : Обща рамка за мониторинг и оценка.

Ос : Развитието на селските райони през програмния период 2007—2013 г. се изпълнява по три тематични оси, които представляват съгласувани групи от мерки за развитие на селските райони, и по една хоризонтална ос, която е посветена на подхода Leader (ос Leader).

Оценка : Периодично събиране и анализ на данни за формиране на заключения относно ефективността и ефикасността на "интервенциите". В тази връзка може да се вземат предвид уместния и последователен характер на политиката, както и добавената ѝ стойност на ниво ЕС.

Показател : Измерим израз на дадена цел, който предоставя полезна информация за определяне на степента, в която целта е постигната.

Постижения : Нещо, което се създава със средствата, отпуснати за дадена "интервенция".

ПРСР : Програма за развитие на селските райони — програмен документ за планиране и изпълнение на политиката на ЕС за развитие на селските райони, изготвен от дадена държава членка. ПРСР може да се изготви на регионално или национално равнище и се одобрява от Комисията.

(Публична) интервенция : Действие, например "операция", "мярка", програма или проект, извършено или финансирано от публичен орган.

Резултати : Преките ефекти или промени, които възникват вследствие на "интервенцията".

Споделено управление : Метод за изпълнение на бюджета на ЕС, при който Комисията делегира задачи по изпълнението на държавите членки, като същевременно запазва окончателната отговорност.

Стратегически насоки на Общността : Решение на Съвета, което определя приоритетите на Европейския съюз за развитие на селските райони.

Управляващ орган : Национален или регионален орган, определен от държавата членка, за управление на програма за развитие на селските райони (ПРСР).

Цел : Заявяване на постиженията, резултатите и въздействието, които се предвижда да бъдат осъществени с дадена "интервенция".

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. За програмния период 2007—2013 г. ЕС е определил близо 100 млрд. евро за постигане на целите за развитие на селските райони. Настоящият одит разглежда въпроса как Комисията и държавите членки доказват дали бюджетът на ЕС, отпуснат за политиката на развитие на селските райони, е изразходван правилно. Ключов елемент за това е системата за мониторинг и оценка.

II. Системата за мониторинг и оценка следва да предоставя информация относно това дали разходите са ефективни и ефикасни. Тази информация е необходима с цел отчетност: да се информират Европейския парламент, Съвета и обществеността за това, което е било постигнато с бюджета на ЕС, и да се демонстрира, че той е бил изразходван ефикасно и ефективно в съответствие с принципите на доброто финансово управление. Мониторингът и оценката също така дават възможност да бъдат определени слабостите и да бъдат направени промени както в рамките на седемгодишния програмен период, така и при разработването на бъдещите политики, законодателство и програми за разходи.

III. В предишните си доклади Палатата многократно е подчертавала някои сериозни слабости по отношение на наличието и качеството на получаваната от мониторинга и оценката информация, свързана с разходите за развитие на селските райони. Настоящият доклад обединява и доразвива тези предишни констатации.

IV. Палатата стигна до заключението, че Комисията и държавите членки не са показали в достатъчна степен какво е постигнато по отношение на целите на политиката за развитие на селските райони и липсва увереност че бюджетът на ЕС е изразходван правилно.

V. Конкретно Палатата установи, че:

а) Поставените цели за разходите за развитие на селските райони не са били достатъчно ясни.

б) Не е имало достатъчно информация и не са били отчетени постигнатите резултати, които да демонстрират до каква степен са били изпълнени поставените цели, както и че бюджетът на ЕС е бил изразходван ефективно и ефикасно.

в) Наличната информацията от мониторинга и оценката не е била използвана в достатъчна степен за подобряване на ефикасността и ефективността на разходите за развитие на селските райони.

VI. Мониторингът и оценката могат и следва да бъдат подобрени в оставащата част от настоящия програмен период, разходите за който ще бъдат приключени през 2015 г. Освен това предстоящият програмен период 2014—2020 г. предоставя възможност за Комисията и държавите членки да отдадат по-голяма важност на ефективността и ефикасността на разходите при определянето на мерките и програмните решения и впоследствие при избора на операциите и проектите, които ще бъдат финансирани.

VII. В тази връзка Сметната палата отправя следните препоръки:

а) Държавите членки и Комисията следва да използват мониторинга и оценката, за да поставят по-голям акцент върху постигането на резултати през остатъка от текущия програмен период.

б) Държавите членки и Комисията следва да предприемат действия сега, за да гарантират получаването на качествена и съпоставима информация от последващите оценки през 2015 г. за програмния период 2007—2013 г.

в) За програмния период 2014—2020 г. Комисията следва да подобри структурата на ОРМО с цел предоставяне на по-навременна, приложима, надеждна и сравнима информация, по-специално относно ефективността и ефикасността на мерките при постигането на резултати.

г) Държавите членки и Комисията следва да гарантират, че ПРСР за периода 2014—2020 г. осигуряват по-здрава основа за добро финансово управление с конкретни, измерими цели и планове за мониторинг и оценка на ефикасността и ефективността на програмите.

д) Държавите членки следва да заложат критерия за ефективност и ефикасност в системите за изпълнение на ПРСР за периода 2014—2020 г. посредством информацията, събирана в процедурите за кандидатстване, подбор и плащане, която да се използва и за мониторинг и оценка.

е) Държавите членки и Комисията следва да подобрят докладването на резултатите, постигнати с бюджета на ЕС, с цел засилване на отчетността. Това следва да включва по-систематично проследяване на резултатите от оценката.

ВЪВЕДЕНИЕ

1. ЕС е определил почти 100 млрд. евро за постигане на целите за развитие на селските райони през програмния период 2007—2013 г. Държавите членки също са отделили 58 млрд. евро от собствените си ресурси за съфинансиране на програмите за развитие на селските райони.

2. Европейският съвет е подчертал, че всяко евро от бюджета на ЕС трябва да се изразходва не само точно, но и правилно. Въпреки това одитите на Сметната палата неизменно показват, че определянето и изпълнението на основните мерки за развитие на селските райони не гарантират в достатъчна степен, че мерките са насочени към постигане на целите на политиката по най-ефективния начин. Това означава, че не може да се разчита на системите за изпълнение на бюджета, за да се гарантира, че разходите са ефективни и ефикасни. Поради това е още по-важно държавите членки и Комисията да могат да покажат какви резултати са постигнати по отношение на целите на политиката за развитие на селските райони.

3. Ключов елемент за гарантиране че бюджетът на ЕС се изразходва правилно, са мониторингът и оценката. Мониторингът представлява редовен преглед на разходите, постиженията и резултатите, който предоставя актуална информация относно това дали програмите се изпълняват според предвиденото. Оценката представлява периодично събиране и анализ на данни, в това число информацията, предоставена за мониторинга, с цел формиране на заключения относно ефективността и ефикасността на дадена програма или политика. С помощта на информацията от мониторинга и оценката относно това кои разходи не са ефективни или ефикасни могат да бъдат направени промени в рамките на седемгодишния програмен период, както и при изготвянето на законодателството и програмите за бъдещи периоди.

4. Тази информация е необходима също така с цел отчетност: да се информират Европейския парламент, Съвета и обществеността за това, което е било постигнато с бюджета на ЕС, и да се демонстрира, че той е бил изразходван правилно.

5. Въпреки това Палатата многократно е установявала сериозни слабости по отношение на наличието и качеството на получаваната от мониторинга и оценката информация за развитието на селските райони. В таблица 1 е представено обобщение на неотдавнашните констатации на Сметната палата, свързани с тези слабости.

ТАБЛИЦА 1

КОНСТАТАЦИИ ОТ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКАТА НА ПОЛИТИКАТА ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ В СПЕЦИАЛНИТЕ И ГОДИШНИТЕ ДОКЛАДИ НА СМЕТНАТА ПАЛАТА

Специален доклад № 5/2010 Прилагане на подхода Leader в областта на развитието на селските райони | От бюджета на ЕС са отпуснати над 2 млрд. евро за програма Leader+ и са предвидени над 5 млрд. евро за периода 2007—2013 г. Комисията все още не е доказала ефективността или ефикасността на разходите … |

Специален доклад № 7/2011 Успешни ли са моделът и управлението на агроекологичното подпомагане? | Целите са твърде неясни, за да позволят оценка за степента на тяхното постигане. Общата рамка за мониторинг и оценка представлява напредък, но не предоставя достатъчно информация относно постигнатите ползи за околната среда (22 млрд. евро предвидени по програмата). |

Специален доклад № 8/2012 Насочване на помощта за модернизация на земеделските стопанства | Общата рамка за мониторинг и оценка … не осигурява надеждни данни, които могат да бъдат използвани за мониторинг на резултатите, получени чрез изразходваните средства. Определените показатели не позволяват да се постигне напредък в постигането на приоритетите на ЕС, които трябва да бъдат подложени на мониторинг, установено е, че данните са със слаба надеждност и не позволяват да се правят сравнения между държавите членки (и/или регионите) (11 млрд. евро предвидени по програмата). |

Специален доклад № 1/2013 Довело ли е подпомагането от страна на ЕС на хранително-вкусовата промишленост до ефективно и ефикасно добавяне на стойност към земеделските продукти? | … при програмирането на помощта за периода 2014—2020 г. Комисията и държавите членки не разполагат с достатъчна база за оценка на ефективността на средствата в размер на 9 млрд. евро, отпуснати за мярката. |

Специален доклад № 6/2013 Постигнали ли са държавите членки и Комисията икономическа ефективност чрез мерките за разнообразяване на икономиката в селските райони? | Не са извършени ефективен мониторинг и оценка на мерките и поради това съществува реален риск резултатите от предоставените финансови средства за проектите да останат неизвестни. Стратегическият приоритет на ЕС за създаване на работни места не е бил добре обхванат и не е било налице активно управление, при все че е било очевидно, че целевите нива няма да бъдат постигнати (5 млрд. евро предвидени по програмата). |

Годишен доклад за 2011 г., глава 10 | … [генералните дирекции на Комисията] не са определили, нито са докладвали за цели за оперативните дейности, свързани с икономичността (стойността на вложените ресурси) или ефикасността …в описанията на постиженията в политиката не се съдържа почти никаква информация за резултатите и въздействията; тези документи са насочени по-скоро към вложените средства и произведените продукти и услуги … информацията за постигнатите резултати се [е] основава[ла] на непълни данни. |

6. Началото на новия програмен период дава възможност на Комисията и държавите членки да се справят с тези слабости и да въведат системи за осигуряване на надеждна и навременна информация за резултатите от разходите за периода 2014—2020 г. С оглед на това в настоящия одит Палатата обединява и развива своите предишни констатации с цел формиране на практически препоръки, които могат да допринесат за подобряване на доброто финансово управление на политиката за развитие на селските райони през периода 2014—2020 г.

ПОЛИТИКАТА ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ И ОБЩАТА РАМКА ЗА МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА (ОРМО)

7. Политиката на ЕС за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. е организирана в три "тематични оси". Всяка ос се състои от редица мерки, предназначени за постигане на целите на политиката (които са посочени в таблица 2 по-надолу в доклада). Четвъртата ос, известна като Leader, има за цел постигането на същите цели чрез стратегии за водено от общностите местно развитие.

8. ЕС определя "приоритетите за развитие на селските райони" в Стратегическите насоки на Общността — Решение на Съвета 2006/144/ЕО [1], което поставя политиката в контекста на по-общите цели на ЕС, по-специално целите на Гьотеборгската стратегия за устойчиво развитие и на Лисабонската стратегия за растеж и работни места. Съгласно това решение "най-главният приоритет" за ресурсите по "ос 3" например е да се създадат условия за заетост и за растеж.

9. Държавите членки разработват програми за развитие на селските райони (ПРСР) на национално или регионално равнище. След като бъдат одобрени от Комисията, тези програми се изпълняват от държавите членки съгласно споразумения за "споделено управление".

10. Регламентът на ЕС за развитие на селските райони установи "обща рамка за мониторинг и оценка" (ОРМО) за периода 2007—2013 г. [2] Това е нова система, въведена през 2007 г., с общи показатели, чието предназначение е да бъде обхванат напредъкът при постигането на целите за развитие на селските райони по начин, който позволява съпоставимост на всяка от ПРСР и обобщаване на данните. ОРМО изисква също така независими оценители да извършат предварителна оценка, средносрочна оценка през 2010 г. и последваща оценка през 2015 г. на всяка ПРСР.

11. В регламента на Комисията [3] се определят по-конкретни изисквания и се задават общи базови показатели, изходни показатели, показатели за резултатите и показатели за въздействието. В незадължителния "Наръчник за ОРМО", публикуван от Комисията [4], са дадени определения на показателите, общи въпроси за оценка и методически насоки.

12. Държавите членки са отговорни за определянето в своите ПРСР на "специфични, проверими цели" с целеви нива за общите показатели. Тъй като общите показатели не могат напълно да обхванат всички ефекти от отделните ПРСР, от държавите членки се изисква също така да определят ограничен брой допълнителни показатели. Друга отговорност на държавите членки е създаването на системи за събиране и организирането на оценките. Те изготвят годишен доклад за напредъка въз основа на информацията от мониторинга и оценката, който следва да покаже напредъка на програмата по отношение на поставените цели. Управляващите органи на държавите членки и комитетите за мониторинг са задължени да използват информацията от мониторинга и оценката за повишаване на качеството на програмите и тяхното изпълнение.

13. Комисията координира ОРМО. Служителите на Комисията разглеждат годишните доклади за напредъка и обобщават данните от мониторинга. Те могат да участват като наблюдатели в комитетите за мониторинг на държавите членки и да провеждат годишни заседания с управляващите органи, за да направят за всяка ПРСР проверка на основните резултати от предходната година. Комисията възлага на оценители да направят обобщения на средносрочните и последващите оценки и публикува тези доклади. Комисията също така е длъжна да изготви няколко доклада, които се отнасят до изпълнението и постиженията на политиката за развитие на селските райони (вж. точка 51).

14. Мониторингът и оценката са свързани с разходи. В държавите членки ЕС съфинансира "техническата помощ", която може да включва разходите, направени при събирането и обработката на данните от мониторинга (персонал, компютърни системи и т.н.) и разходите за проучвания и оценки. Малко под 2 % от бюджетите на ПРСР (1,9 млрд. евро) са отпуснати за техническа помощ за периода 2007—2013 г., която включва и други технически дейности, като например проверка на точността на разходите. Допълнителните разходи, извършвани пряко от Комисията, включват обобщаване на последващите и средносрочните оценки на ПРСР на държавите членки и покриване на текущите разходи на информационното бюро Evaluation Helpdesk и на Експертния комитет за оценка [5].

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

15. Сметната палата провери дали Комисията и държавите членки могат да докажат, че бюджетът на ЕС, отпуснат за политиката за развитие на селските райони, е изразходван правилно. Работата по одита беше структурирана в три подвъпроса:

а) Има ли ясно заявени намерения относно определените цели на разходите за развитие на селските райони?

б) Публикувана ли е надеждна информация, която да показва какво е било постигнато с направените разходи и доколко ефективно е станало това?

в) Използвана ли е информацията от мониторинга и оценката за повишаване на ефективността и ефикасността на разходите?

16. Одитът се отнася предимно до определянето на целите и целевите нива на показателите за ПРСР за периода 2007—2013 г. и последващото изготвяне, отчитане и използване на информацията от мониторинга и оценката. Одитът се съсредоточи върху мерките за развитие на селските райони, одитирани от Палатата от 2010 г. нататък. Взети заедно, те представляват 53 % от общите разходи за развитие на селските райони, предвидени за периода 2007—2013 г. Таблица 2 съдържа кратко описание на мерките, одитирани от Палатата от 2010 г. нататък, заедно със съответните цели и показатели за резултатите.

ТАБЛИЦА 2

ИЗБРАНИ МЕРКИ ОТ ПРСР И СВЪРЗАНИТЕ С ТЯХ ПОКАЗАТЕЛИ ЗА РЕЗУЛТАТИТЕ

Цели на осите | Избрани мерки | Описание на мерките | Общи показатели за резултати |

ОС 1: да подобри конкурентоспособността на секторите на земеделието и горското стопанство посредством помощи, преструктуриране, развитие и иновации | Модернизация на земеделските стопанства член 20, буква б), подточка i) от Регламент (EО) № 1698/2005 | Безвъзмездни помощи за инвестиции в селскостопански машини и оборудване, като например трактори, комбайни, селскостопански сгради, места за складиране на торове, напоителни съоръжения и др. | Брой на стопанствата, въвеждащи нови продукти и/или нови техники;Увеличение на брутната добавена стойност в подпомаганите стопанства. |

Добавяне на стойност към земеделските и горските продукти член 20, буква б), подточка iii) от Регламент (ЕО) № 1698/2005 | Безвъзмездни помощи за инвестиции в оборудване за преработване на храни в т.ч. за производство намаслиново масло, млечни продукти, опаковане на плодове и зеленчуци, обработка на месо и т.н. | Брой на предприятията, въвеждащи нови продукти и/или технологии;Увеличаване на брутната добавена стойност в подпомаганите предприятия. |

ОС 2: да подобри околната среда и ландшафта чрез подпомагане управлението на земята | Плащания за агроекология член 36, буква a), подточка iv) от Регламент (EО) № 1698/2005 | Плащания на земеделски производители или други управители на земи, които поемат доброволен агроекологичен ангажимент за период между 5 и 7 години. Плащанията за хектар или за глава добитък покриват допълнителните разходи или пропуснатите доходи вследствие на поетия конкретен ангажимент (напр. биологично земеделие, защита на източниците на вода, създаване на благоприятни условия за дивите растителни и животински видове и др.). | Райони с успешно управление на земята, което допринася за: подобряване на биологичното разнообразие,подобряване на качеството на водите,ограничаване на изменението на климата,подобряване на качеството на почвите,избягване на маргинализацията и изоставянето на земите. |

ОС 3: да подобри качеството на живот в селските райони и да насърчи разнообразяването на селската икономика | Стартиране на неземеделски дейности член 52, буква а), подточка i) от Регламент (EО) № 1698/2005 | Безвъзмездни помощи за инвестиции, осъществени от членове на земеделско стопанство, които разнообразяват неземеделските дейности, като например селскостопански магазини, агротуризъм или други предприятия. | Увеличаване на неземеделската БДС в подпомогнатите предприятия.Общ брой на създадените работни места (по категории възраст и пол на наетите лица, работни места във/извън стопанствата). |

Помощи за създаване и развитие на предприятия член 52, буква a), подточка ii) от Регламент (EО) № 1698/2005 | Безвъзмездни помощи за инвестиции от микропредприятия в селски райони (с до 10 работници и оборот до 2 милиона евро) или за създаване на нови микропредприятия. | Общ брой на създадените работни места (по категории възраст и пол на наетите лица, работни места във/извън стопанствата).Увеличаване на неземеделската брутна добавена стойност в подпомаганите предприятия. |

Насърчаване на туристическите дейности член 52, буква а), подточка iii) от Регламент (EО) № 1698/2005 | Безвъзмездни помощи за инвестиции в настаняването и услугите за туристи, в дребна по мащаби туристическа инфраструктура (например туристически пътеки и поставяне на указателни табели на туристически обекти), както и инвестиции в маркетинг на селския туризъм. | Допълнителен брой посещения на туристи (по категории брой на нощувките и брой на еднодневните посещения).Общ брой на създадените работни места (по категории възраст и пол на наетите лица, работни места във/извън стопанствата). |

ОС 4 - ЛИДЕР (LEADER): изпълнение на стратегии за местно развитие с цел постигане целите на една или повече от трите други оси | член 63, буква а) от Регламент (ЕО) № 1698/2005 | Помощи за общности в селските райони, които имат за цел прилагането на интегрирани и иновативни стратегии, допринасящи за дългосрочното устойчиво развитие на местните области. Оста "Лидер" следва подход "отдолу нагоре" за вземане на решения от местни групи за действие относно изработване и изпълнение на стратегии за местно развитие. | Общ брой на създадените работни места (по категории възраст и пол на наетите лица, работни места във/извън стопанствата).Брой на участниците, завършили успешно дадена дейност за обучение. |

17. Работата, извършена за този одит в периода януари—април 2013 г., се концентрира върху 12 от ПРСР, които бяха включени в предишните одити на Палатата [6]. Взети заедно, тези ПРСР представляват малко над 50 % от общите разходи за развитие на селските райони, предвидени за периода 2007—2013 г. Фигурата показва ПРСР, които попадат в обхвата на настоящия одит, и техния дял от общия бюджет, отпуснат за развитие на селските райони за програмния период 2007—2013 г.

18. Съответните държави членки и Комисията предоставиха информация за предприетите действия след предишните одити на Палатата. В допълнение Палатата провери последната публикувана информация от мониторинга и оценката във връзка с избраните мерки. В повечето случаи това е годишният доклад за напредъка за 2011 г., завършен през втората половина на 2012 г. Палатата направи преглед на управлението на ОРМО от страна на Комисията, отчитането ѝ на изпълнението и постиженията на политиките, надзорните ѝ дейности във връзка с избраните мерки и ПРСР, както и използването на информацията от мониторинга и оценката при одобряването на изменения в ПРСР.

ФИГУРА

ИЗБРАНИ ПРОГРАМИ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ: ОТПУСНАТ БЮДЖЕТ КАТО ПРОЦЕНТ ОТ ОБЩИЯ БЮДЖЕТ (2007—2013 Г.)

+++++ TIFF +++++

Източник: Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони".

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ИМА ЛИ ЯСНО ЗАЯВЕНИ НАМЕРЕНИЯ ОТНОСНО ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ?

19. Чрез целите се съобщава какво се предвижда да бъде постигнато с политиката и програмите, което дава възможност за избор относно разпределянето на бюджетите и за изготвяне и прилагане на мерки с подходящ баланс между очакваните резултати и разходите. Целите също така служат като отправна точка, спрямо която могат да бъдат сравнявани получените резултати. Това позволява да се установи наличието на изоставане, което дава възможност за предприемане на коригиращи действия и повишаване на ефективността и ефикасността. Следователно те осигуряват основа за оценка на изпълнението — за отчетност, за да може да се търси отговорност от управителите на фондовете на ЕС за ефективното и ефикасно използване на бюджета на ЕС. Поради тези причини целите следва да бъдат SMART (конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове), както е определено от финансовия регламент на ЕС [7].

20. По-специално, целите следва да описват бъдещо положение — промяната или резултата, които се предвижда да бъдат постигнати с политиката или програмата. Те трябва да бъдат изразени така, че да може да се провери дали са били постигнати. Също така те трябва да бъдат определени количествено или да имат съответните показатели с целеви нива като основа, за да се гарантира, че от разходваните средства по програмите има полза, и мерките (изборът на операции за финансиране) да се управляват, така че целите да се постигат ефективно.

21. Във всичките си одити на изпълнението във връзка с развитието на селските райони Палатата е оценявала дали целите, определени в законодателството и в ПРСР, са конкретни и измерими. Палатата е направила преглед на отговорите на Комисията и държавите членки на предишните констатации и провери направените впоследствие изменения на избраните 12 ПРСР.

В ПОЛИТИКАТА НА ЕС ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ НЯМА КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЕНИ ЦЕЛИ ИЛИ ПОСТАВЕНИ ЦЕЛЕВИ НИВА: ТОВА СЛЕДВА ДА СЕ НАПРАВИ ОТ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ В ПРСР …

22. Приоритетите на ЕС за развитие на селските райони са посочени в стратегическите насоки на Общността, а в Регламента относно развитието на селските райони се поставят три цели на политиката (вж. точки 7—8). В регламента се описват редица мерки, които държавите членки могат да прилагат за постигането на тези цели, но не се дават по-конкретни цели за всяка мярка.

23. Целите за развитие на селските райони не са определени количествено на равнището на ЕС. Целите са формулирани в смисъл на подобряване на конкурентоспособността и насърчаване на диверсификацията. Не е уточнено каква степен на подобряване и на диверсификация възнамерява да постигне с бюджета си ЕС [8].

24. Законодателството изисква от държавите членки да определят в своите ПРСР "специфични проверими цели и показатели", които "позволяват да бъдат измерени напредъкът, ефикасността и ефективността на програмата". Преди да одобри ПРСР, Комисията следва да гарантира, че те са "съгласувани" със стратегическите насоки на Общността (приоритетите на ЕС) и регламента.

25. Няколко мерки допринасят за всяка от целите на ЕС: 16 различни мерки са насочени към подобряване на конкурентоспособността на земеделието и горското стопанство — целта на ос 1. Дадена мярка може също така да допринася за повече от една цел: например оборудването, финансирано по мярка "модернизация на земеделските стопанства" (ос 1), може също така да намали въздействието върху околната среда на селскостопанската дейност (цел на ос 2). Следователно е необходим ясен план за резултатите, които се предвижда да бъдат постигнати с всяка мярка, за да могат ПРСР да осигурят разумна основа на първо място за разпределяне на ресурсите, освен това за управление на мярката, така че да се гарантира, че тя постига целите си, и най-накрая — за отчитане доколко ефективна и ефикасна е била мярката.

… НО В ПРСР НЕ СА ОПРЕДЕЛЕНИ В ДОСТАТЪЧНА СТЕПЕН СПЕЦИФИЧНИ ЦЕЛИ С ЦЕЛЕВИ НИВА ЗА РЕЗУЛТАТИТЕ

26. Както се посочва по-горе, регламентът на ЕС изисква от държавите членки да определят специфични цели в съответствие с различните си потребности, установени на етапа на програмиране. Въпреки това, с малки изключения, целите на ПРСР са формулирани по общ, отворен начин (за подкрепа, за подобряване, за допринасяне, за насърчаване и т.н.). Те описват какво се цели да бъде направено с програмите, но не става ясно какво бъдещо положение се предвижда да бъде постигнато. С подобни неконкретни цели не е възможно да се установи дали те са изпълнени в достатъчна степен.

27. Липсата на специфични цели в ПРСР не само затруднява мониторинга и оценката, но и води до недостатъчно фокусиране на държавите членки върху ефективността и ефикасността при прилагането на мерките, както установи Палатата в предишните си одити (вж. таблица 1).

28. Целевите нива за общите показатели за резултатите и за въздействието, изисквани от ОРМО, следва да представляват определен количествен израз и изясняване на целите на ПРСР на държавите членки. Въпреки това, както е показано в следващите точки:

не във всички ПРСР има определени целеви нива за показателите;

определените целеви нива са по-скоро оценки за очакваните резултати, отколкото количествено определени цели;

показателите (следователно и целевите нива) невинаги са свързани с целите на ПРСР.

29. Румъния е единствената от 12-те държави членки, която е определила в първоначалната си ПРСР целеви нива за всички показатели за резултати за избраните мерки съгласно изискванията на ОРМО. Комисията е одобрила другите ПРСР въпреки липсата на целеви нива. В първоначалната ПРСР на Австрия например не е имало целеви нива за изходните показатели и показателите за резултатите по агроекологичната мярка, въпреки че тя представлява 45 % от общите разходи по програмата.

30. Държавите членки са изчислили целевите нива за резултатите, изисквани за ОРМО, оценявайки това, което са очаквали да се постигне от мярката с отпуснатия бюджет. По-логично като подход би било първо да се определят резултатите, необходими за удовлетворяването на дадена потребност или постигането на някаква цел, и впоследствие да се формулира мярката и да се определи до каква степен може да се отговори на нуждата или да се постигне целта с наличното финансиране.

31. Някои от целите на ПРСР изглеждат прекалено оптимистични оценки на очакваните резултати, като например целта в румънската ПРСР за постигане на 7,65 млн. допълнителни туристически посещения чрез малки инвестиции в туристическите дейности, което е 10 пъти повече от всяка друга от проверените ПРСР. Впоследствие тази цел беше намалена с 5 млн.

32. Общите показатели за резултатите невинаги са свързани с целите на ПРСР на държавите членки, така че те не могат да изразят количествено какво се предвижда да постигнат програмите. Например в Баден–Вюртемберг показателят "брой на стопанствата, въвеждащи нови продукти или нови техники" има ограничено значение във връзка целите на ПРСР, тъй като е насочен само към седем от 3 000-те стопанства, подпомагани от мярката за модернизация на земеделските стопанства. В този случай в ПРСР са били определяни допълнителни показатели с целеви нива за мярката, които са били свързани с нейните цели, като например за броя на стопанствата, които въвеждат клетки за свине, осигуряващи по-хуманно отношение към животните. Въпреки това много ПРСР не са използвали допълнителните показатели по този начин. Нагледен пример за това е ПРСР на Чешката република, в която показателят за "нови продукти или техники" не е счетен за приложим към мерките "модернизация на земеделските стопанства" и "добавяне на стойност към земеделските продукти". Не са определени алтернативни показатели за тези мерки.

33. Вследствие на слабостите по отношение на целевите показатели и горепосочената липса на специфични цели, в ПРСР не се определя ясно какво се предвижда да бъде постигнато.

34. С общи целеви показатели за постиженията и резултатите Комисията би могла да съпостави планираната ефективност на различните ПРСР (вж. точка 61 за повече подробности), както и да обобщи целите на равнището на ЕС, за да покаже очакваните резултати от политиката за развитие на селските райони. Въпреки това някои държави членки са представили целевите нива по различен начин, като например "увеличение с Х %", или с различно определение от това в насоките за ОРМО, което не позволява тяхното съпоставяне или обобщаване. Също така, когато в ПРСР липсват целеви нива или те са нереалистични или несъпоставими, ползата от консолидираните целеви нива на равнището на ЕС е ограничена. В приложението са посочени липсващите или неотговарящи на изискванията на ОРМО целеви нива.

ПУБЛИКУВАНА ЛИ Е НАДЕЖДНА ИНФОРМАЦИЯ ОТНОСНО РЕЗУЛТАТИТЕ, КОЯТО ДА ПОКАЗВА КАКВО Е БИЛО ПОСТИГНАТО С НАПРАВЕНИТЕ РАЗХОДИ И ДОКОЛКО ЕФЕКТИВНО Е СТАНАЛО ТОВА?

35. Най-важната информация от мониторинга и оценката с оглед демонстриране на ефективността и ефикасността е тази, свързана с резултатите, тъй като тя показва преките ефекти от разходите. Тя трябва да бъде точна, последователна, да позволява обобщаване и следва да показва въздействието на разходите по отношение на целите на ЕС и ПРСР. Информацията следва да бъде докладвана пред бюджетните органи и обществеността по начин, който позволява да се покаже успехът или неизпълнението на финансираните мерки и да се даде отчет за ефективното и ефикасно използване на бюджета на ЕС.

36. Палатата провери качеството на информацията от мониторинга и оценката във всички свои неотдавнашни одити в областта на развитието на селските райони. Където е уместно, констатациите са актуализирани за избраните 12 ПРСР. Палатата направи преглед на годишните доклади за напредъка на държавите членки и на "обобщените доклади" [9], както и на работата на Комисията при проверката на качеството на предоставяната информация. Палатата направи също така преглед на изготвените от Комисията доклади (вж. точка 51).

ДАННИТЕ ОТ МОНИТОРИНГА, СВЪРЗАНИ С ОБЩИТЕ ПОКАЗАТЕЛИ ЗА РЕЗУЛТАТИТЕ, НЕ СА ДОСТАТЪЧНО НАДЕЖДНИ

37. ОРМО е ценен инструментариум, необходим за получаването на последователна и съпоставима информация на равнището на ЕС. При все това обаче скоро се оказа, че нововъведената през 2007 г. ОРМО не е била подготвена достатъчно добре. Не всички държави членки са били планирали предварително как да събират данните за общите показатели. Много от тях са въвели временни правила успоредно на своите административни системи (системи за оценяване, одобряване, контрол и плащане на заявленията за помощ), което е създало допълнителна работа за националните и регионалните органи, както и за бенефициентите. Това е довело също така до положение, при което информацията от мониторинга е била събирана отделно, с риск за целостта на данните.

38. Най-често държавите членки са вземали данните за резултатите от прогнозите на бенефициентите за очакваните резултати, които са били част от заявленията им за получаване помощ, или в някои случаи — от искането за плащане. В Англия и Швеция органите са проверявали достоверността на тези данни и при необходимост са ги коригирали. Това им е позволило да оценят причинно-следствената връзка: че разкритото работно място, увеличаването на "добавената стойност", новият продукт или ръстът в туризма действително е в следствие на помощта, а не просто съвпадение. Няколко други държави членки са въвели подобни мерки за проверка на качеството на данните.

39. В Полша органите са разполагали с точна информация в своите административни системи относно създадените работни места, тъй като бенефициентите е трябвало да представят доказателства за новите работни места като условие за изплащане на безвъзмездните средства. Тази информация обаче не е използвана за ОРМО, тъй като органите са използвали въпросник за проучване на бенефициентите — по-ненадежден по своята същност метод, за който не са се изисквали доказателства и не е правена проверка на достоверността. В Чешката република и Унгария данните за показателите също са получавани чрез проучване без проверка на точността им.

40. Одитираните държави членки са възприемали събирането на данни за ОРМО по-скоро като допълнителна задача, необходима за спазването на регламента, която обаче не е от особена полза за самите тях при управлението на мерките и поради това не са отделяли достатъчно внимание на тяхното качество. Отразявайки тази нагласа, няколко държави членки отговориха на констатираните от Палатата слабости при мониторинга и оценката, като обясниха, че са направили това, което е необходимо, за да спазят изисквания на ОРМО. Например във връзка с констатацията на Палатата относно липсата на планове за мониторинг или оценка на стратегиите за местно развитие по програма Leader една държава членка отговори, че е въвела ОРМО както е определено на равнището на ЕС и ако тя не обхваща програма Leader, грешката не е на държавата членка.

41. Като следствие на горепосочените слабости Палатата установи в своите неотдавна проведени одити, че данните за резултатите от ОРМО често не съответстват на действителното положение. Несъответствията произтичат от неразбиране каква информация се изисква и от трудностите за прогнозиране в момента на подаването на заявлението за помощ на резултати като "брутна добавена стойност", които зависят от много фактори, включително от състоянието на икономиката. В някои случаи начинът, по който е изготвена мярката, е създал стимули за кандидатите да завишават възможните резултати, като например броя на работните места, които ще бъдат създадени, за да увеличат шансовете си за получаване на безвъзмездна помощ.

42. По-специално, общите показатели за резултатите позволяват твърде много възможности за интерпретация, събирането на данните е скъпо или затруднено, а ползата от някои показатели е ограничена, тъй като те не посочват резултатите от мерките, както е илюстрирано в каре 1. Освен това, както се посочва в точка 32, общите показатели невинаги са приложими или достатъчни, за да се докаже, че целите на ПРСР са постигнати.

СРЕДНОСРОЧНИТЕ ОЦЕНКИ НЕ СА ДОСТИГНАЛИ ДО ДОСТАТЪЧНО ПОДКРЕПЕНИ С ДАННИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ОТНОСНО РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ МЕРКИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ

43. Слабостите, допуснати от държавите членки при мониторинга на резултатите, са допринесли за общото незадоволително качество на средносрочните оценки. Регламентът изисква при средносрочните оценки да бъдат проверени не само степента на използване на ресурсите, но и ефективността и ефикасността на програмирането на бюджета на ЕС, социално-икономическото въздействие и въздействието върху приоритетите на Общността. За средносрочните оценки, извършени през 2010 г., много оценители просто не са разполагали с информация, въз основа на която да направят своите оценки, било поради това, че мерките не са действали достатъчно дълго време, за да постигнат резултати, или защото държавите членки не са били събрали приложими и надеждни данни. Средносрочните оценки са се фокусирали върху финансовите данни и постиженията, като много от тях са направили полезни анализи на изпълнението и на слабостите при мониторинга на данните. При все това обаче те в редки случаи са предоставили полезна информация за постигнатите цели или ефективност.

КАРЕ 1

ПРИМЕРИ ЗА ТРУДНОСТИ С ПОКАЗАТЕЛИТЕ ЗА РЕЗУЛТАТИТЕ

Комисията не е публикувала указания за това кое следва да се счита за "нов продукт или нова техника" във връзка с мярката за модернизация на земеделските стопанства. Данните за Румъния показват, че 98 % от инвестициите са довели до създаването на нов продукт или техника в сравнение с 13 % в Полша и 35 % в Унгария. Толкова голяма разлика не може да се обясни с различията в мерките, тъй като те включват сходен клас инвестиции. Почти всяка инвестиция в нови стопански сгради, машини или оборудване е отговаряла на румънското определението за показателя.

Показателят за резултати "райони с успешно стопанисване на земята" на практика е идентичен с изходния показател "район с агроекологично подпомагане". Това е така, тъй като държавите членки считат всички подпомагани райони за "успешни", без да се преценява дали е било постигнато подобряване на биологичното разнообразие, качеството на водата и т.н. Палатата установи случаи, при които агроекологичният договор не е бил успешен, но въпреки това районът е бил включен в данните за резултати.

44. В много случаи средносрочните оценки са се базирали на неподходящи методи, като извършване на допускания или разчитане на резултати от проучвания, без да са предприемани други процедури или събиране на доказателства в подкрепа на направените заключения [10]. Конкретните анализирани случаи могат да бъдат много полезни като пример, поясняващ констатациите, или да спомогнат за обясняване на данните, но някои оценители са използвали ограничен брой случаи, за да правят заключения за цялата мярка или програма. В някои средносрочни оценки не е направен опит да се отговори на общите въпроси за оценка, установени в насоките на Комисията за ОРМО [11]. Във Франция всички мерки по ос 3 и ос 4 са изключени от обхвата на средносрочната оценка.

45. Следователно средносрочните оценки не са успели да дадат подкрепени от достатъчно данни отговори на въпросите за оценка, отнасящи се до ефективността и постигането на целите, и са твърде несъизмерими, за да предоставят значима информация на равнището на ЕС.

КОМИСИЯТА Е НАСЪРЧИЛА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ДА ПОДОБРЯТ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКАТА И ИМА ПОЛЕЗНА ИНФОРМАЦИЯ ОТНОСНО ТОВА ЗА КАКВО Е ИЗРАЗХОДВАН БЮДЖЕТЪТ НА ЕС …

46. Комисията своевременно установи проблемите с показателите и оценките, работи с държавите членки за подобряване на насоките и предложи подкрепа, най-вече чрез информационното бюро Evaluation Helpdesk. След средносрочните оценки Комисията анализира слабостите и използва придобития опит при планирането на ОРМО за периода 2014—2020 г.

47. Комисията проверява данните от мониторинга на държавите членки (които се подават с годишните доклади за напредъка) и изисква от държавите членки да коригират очевидните грешки, преди да приеме годишните доклади за напредъка съгласно регламента. През последните пет години значително са се подобрили съгласуваността и пълнотата на данните, но към момента на извършване на одита през април 2013 г. Комисията все още не беше приела годишните доклади за напредъка за 2011 г. на Франция, Унгария и Англия, така че последната информация е за 2010 г. Все пак възможностите на Комисията да действа, в случай че държавите членки не предоставят данните, са ограничени. Унгария не е предоставила данни за показателите за 2011 г. с обяснението, че все още ги проверява. Все още липсват важни данни и за други държави членки, включително Румъния, която не е докладвала всички данни по показателите за резултатите за шестте проверявани мерки. От проверените 12 ПРСР само Австрия и Швеция са предоставили пълния набор от данни за общите показатели за резултатите за 2011 г. В приложението са посочени данните, предоставени от държавите членки в техните годишни доклади за напредъка за 2011 г. Липсата на актуални данни означава, че ползата от тях е малка с оглед предназначението им за целите на мониторинга на постиженията и резултатите.

48. Дори когато има налични данни за резултатите, Комисията няма достатъчна увереност, че те са надеждни. Държавите членки не са задължени да описват използваните определения или методи за събиране на данните в годишните доклади за напредъка, а Комисията не е проверила дали държавите членки разполагат със системи за осигуряване на качеството на данните, как всяка от тях тълкува понятия, като "нови продукти", или кои държави членки следват методическите насоки. Палатата установи, че без изрично да информира Комисията, Унгария е изменила описанието на показателя за "нови работни места", като е включила "запазените работни места" в данните, и това значително е завишило резултатите.

49. Независимо от всички установени проблеми, ОРМО остава основен инструмент, без който възможностите за мониторинг и оценка на бюджета на ЕС биха били значително по-малки. Въпреки че през първите години качеството на информацията и на много от средносрочните оценки е било неприемливо, Комисията е отбелязала напредък по отношение на експертния опит и на културата на оценяване. Извлечени са ценни поуки, което следва в бъдеще да доведе до по-стабилна ОРМО. Палатата отбеляза примери за добри практики при мониторинга и оценката например в Австрия, Швеция и Англия във връзка с агроекологичната мярка (вж. точка 65), които показват какво може да се постигне.

50. При изходните показатели данните за ОРМО са относително последователни и пълни и могат да предоставят полезна информация относно това как се изразходва бюджетът на ЕС. По отношение на постигнатите резултати обаче мониторингът и оценката все още не дават достатъчно приложима, точна, последователна и съпоставима информация.

… НО ПОСТИГНАТИТЕ РЕЗУЛТАТИ НЕ СА ОТЧЕТЕНИ ПО ЗАДОВОЛИТЕЛЕН НАЧИН, ДОКАЗВАЩ, ЧЕ БЮДЖЕТЪТ НА ЕС Е БИЛ ИЗРАЗХОДВАН ПРАВИЛНО

51. Регламентите изискват от държавите членки и Комисията да докладват периодично относно изпълнението на бюджета и постигането на целите за развитие. В таблица 3 е представен преглед на докладите, изготвени от държавите членки и Комисията, които се отнасят за ефикасността и ефективността на разходите за развитие на селските райони.

ТАБЛИЦА 3

ОТЧИТАНЕ НА ЕФИКАСНОСТТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА РАЗХОДИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ

Доклад | Цел на доклада | Забележки |

Държави членки

Годишен доклад за напредъка за всяка ПРСР (член 82 от Регламент (ЕО) № 1698/2005) | Да се покаже финансовото изпълнение на програмата; напредъкът при изпълнението на програмата по отношение на поставените цели; стъпките, предприети с цел осигуряване на качествено и ефективно изпълнение на програмата. | Докладите представят общите показатели, описват физическото и финансовото изпълнение на програмата и дават информация за дейностите по оценката. |

Стратегически мониторинг — обобщен доклад (член 13 от Регламент (ЕО) № 1698/2005) | Да се покаже извършеният напредък при изпълнението на националния стратегически план и цели и приносът за постигането на стратегическите насоки на Общността. | Докладите имат сходно съдържание с това на годишните доклади за напредъка. |

Комисия

Доклад за оценка на финансите на Съюза COM(2012) 40 окончателен COM(2012) 675 окончателен | Да предостави на Европейския парламент и на Съвета данни за постигнатите резултати. (NB: не само в областта на развитието на селските райони) | Докладите представят оценките, които са били направени през годината. Развитието на селските райони не е било включено, тъй като не са били публикувани оценки на равнището на ЕС. Палатата е коментирала тези доклади в Становище № 4/2012 на Сметната палата и в писмо на председателя, които са налични на адрес: http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/19934783.PDF |

Обобщен доклад относно изпълнението на националните стратегии COM(2011) 450 окончателен Към момента на извършване на одита (април 2013 г.) обобщеният доклад, предвиден за началото на 2013 г., не е бил публикуван от Комисията. | Обобщение на основните аспекти на настоящото развитие, тенденциите и предизвикателствата, свързани с изпълнението на националните стратегически планове и стратегическите насоки на Общността, включително предприетите мерки във връзка със заключенията на доклада. | В доклада са представени данни за финансовото и физическото изпълнение, които са обобщени от годишните доклади за напредъка на държавите членки, като са включени само някои от показателите за резултати. Не се съдържа анализ дали постигнатите резултати са задоволителни или анализ на направените разходи. |

Годишен отчет за дейността, Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони" | Да се покажат резултатите от дейността на ГД "Земеделие и развитие на селските райони" по отношение на поставените цели. | В докладите са представени показатели за въздействието, за да се покаже постигането на целите на Комисията (които се различават в някои отношения от тези на регламента за развитие на селските райони). При 5 от 6-те показателя данните за 2012 г. са непроменени спрямо 2011 г., което според констатациите на Палатата ги прави ненадеждни (вж. глава 10 от годишния доклад за 2011 г.). Приложенията на доклада включват избрани констатации от външните оценки и показателите за резултати, извлечени от годишните доклади за напредъка на държавите членки. |

Отчети за дейността по оперативни разходи: Работен документ към проекта на общ бюджет | За обосновка на бюджетните кредити, поискани от Комисията в проектобюджета | В обосновката на бюджета за 2013 г. се описват "значителни постижения". Те се отнасят за дейностите на Комисията. Не е направена връзка между дейностите и представената информация за резултатите, която е съвкупност от данните за общите показатели. |

52. В тези доклади се представят наличните данни за показателите и като цяло се прави задоволително описание на изпълнението на програмите по отношение на изразходваната сума и постиженията. Въпреки това докладите показват общи слабости, описани в следващите точки.

53. При представянето на информация в докладите не се обръща достатъчно внимание на надеждността на източниците на данни или на методите за събиране на информацията. Например някои държави членки са екстраполирали данните от малко на брой случаи, както е направила и Комисията в годишния си отчет за дейността [12]. Незадоволителното качество на много от средносрочните оценки също ограничава надеждността на констатациите от оценката, но държавите членки и Комисията не са обърнали достатъчно внимание на това.

54. В докладите на държавите членки и Комисията се посочват стойности на показателите по отношение на целеви нива, които държавите членки са променили, за да съответстват на очакваните резултати. В каре 2 се пояснява защо това не следва да се прави. Наскоро например Комисията одобри изменение на ПРСР на Чешката република, в което целта за създаване на работни места е намалена с над 90 % (от 29000 на 2 700). Ако програмата в крайна сметка създаде 2700 работни места, тя ще изпълни само 9 % от целевата стойност, определена в одобрената ПРСР — слаб резултат. Въпреки това в годишния доклад за напредъка той ще бъде сравнен с ревизираната цел и ще бъде разглеждан като 100 % успех. На управляващия орган няма да се налага да обяснява неизпълнението на първоначалната цел. Тази практика снижава значението на докладите дотолкова, че да няма особена полза от тях за целите на отчетността — да се покаже до каква степен ръководителите на програмата са постигнали определените цели за развитие на селските райони. Докладите на Комисията включват бележка под линия, в която се посочва, че целите са "предмет на преразглеждане", но в годишните доклади за напредъка на държавите членки, прегледани от Палатата, дори не се споменава, когато целите са били намалени. В приложението се посочват целевите нива на показателите за резултатите, които са били променени след първоначалната ПРСР.

55. Констатациите от оценката, представени в докладите на Комисията и на държавите членки, са резултат най-вече от работата на независимите оценители. Въпреки това докладите не информират читателя относно заключенията, които самата Комисия или държави членки извеждат от оценките и дали Комисията или дадената държава членка приема констатациите от оценката за добре обосновани [13].

56. Освен това държавите членки и Комисията са докладвали само избрани констатации от оценката — в някои случаи само положителните. Например няколко средносрочни оценки са показали икономически загуби от неефективно разпределение при инвестиционните мерки от около 50 % [14] — заключение, което е важно за ефективността и ефикасността на програмите, но това не е било отчетено в годишните доклади за напредъка на държавите членки. Докладите също така не показват систематично действията, предприети в отговор на констатациите от оценката.

57. Накрая, докладите на държавите членки и Комисията се свеждат най-вече до представяне на наличната информация и известен анализ на изпълнението. Те не включват анализ на ефективността на разходите и не извеждат заключения до каква степен са постигнати целите на ПРСР и ЕС. Като такива, докладите не създават достатъчна увереност, че държавите членки и Комисията са изразходвали бюджета на ЕС правилно [15].

КАРЕ 2

ИЗПОЛЗВАНЕТО НА ЦЕЛЕВИ НИВА НА ПОКАЗАТЕЛИТЕ

Държавите членки следва активно да управляват мерките, за да гарантират, че целите за резултатите (а оттам и целите на ЕС) се изпълняват, например чрез адаптиране на критериите за допустимост и подбор, подобрявайки по този начин "насочването" на съответните мерки. Когато целите въпреки всичко не могат да бъдат изпълнени, независимо от положените максимални усилия от страна на държавите членки, последните следва да пояснят в годишните доклади за напредъка защо целите не са изпълнени, както и действията, които са предприели в опит да ги постигнат. Целите не трябва просто да бъдат намалявани, за да отразят последните прогнози или "преразгледани оценки" за резултатите, тъй като това би създало невярно впечатление, че мярката е била успешна, когато в действителност това не е така.

Намаляването на целите за резултатите представлява намаление на планираната ефикасност и ефективност на бюджета на ЕС, тъй като се постига по-малко за една и съща сума пари. Поради тази причина целите следва да бъдат намалявани само по изключение и при ясно обосновани случаи с одобрението на Комисията. Ако по изключение целевите нива са променени, това следва да бъде ясно обяснявано всеки път, когато данните за показателя се отчитат по отношение на целта.

ИЗПОЛЗВАНА ЛИ Е ИНФОРМАЦИЯТА ОТ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКАТА ЗА ПОВИШАВАНЕ НА ЕФЕКТИВНОСТТА И ЕФИКАСНОСТТА НА РАЗХОДИТЕ?

58. В предходния раздел беше разгледано дали информацията от мониторинга и оценката е отговаряла на изискванията за отчетност — да се покаже какво е било постигнато. Но целта на мониторинга и оценката не е само предоставянето на информация за докладване. Тя следва също така да се използва, за да се гарантира, че бюджетът за развитие на селските райони е изразходван правилно.

59. Мониторингът и оценката следва да позволяват на Комисията да извлече поуки от настоящите и предходните програмни периоди и да ги прилага при изготвянето на предложения за нови регламенти. Също така на държавите членки следва да се предостави солидна основа от факти, върху която да развиват своите ПРСР, като се гарантира, че в програмите се предвиждат най-ефективните и ефикасни мерки. Впоследствие информацията следва да служи като предупредителен сигнал на на лицата, отговорни за вземането на решения, когато целите не са достигнати или когато ефективността на мерките не е задоволителна, което ще им позволи да подобрят структурата или изпълнението на мерките в рамките на програмния период.

60. От държавите членки се изисква да отчитат в годишния доклад за напредъка предприетите стъпки за осигуряване на качеството и ефективността на изпълнението на програмата, както и да правят ежегоден преглед на напредъка заедно с Комисията. Палатата провери годишните доклади за напредъка и документите от годишните заседания за избраните 12 ПРСР за данни относно предприетите действия за подобряване на ефективността и ефикасността. Палатата прегледа и документацията за измененията на 12-те програми, за да установи дали те са били направени въз основа на информацията от мониторинга и оценката от ОРМО. На последно място, Палатата прегледа информацията, представена от Комисията в подкрепа на нейните предложения за програмния период 2014—2020 г.

ПРИ ПЪРВОНАЧАЛНОТО ОДОБРЕНИЕ НА ПРСР КОМИСИЯТА НЕ Е ВЗЕЛА ПРЕДВИД ЕФИКАСНОСТТА НА МЕРКИТЕ

61. Когато държавите членки посочват в своите ПРСР целеви нива, те могат да бъдат анализирани, за да се покаже дали разходваните средства по програмите са оправдани от гледна точка на приоритетите и целите на ЕС. Могат да се очакват различия между отделните ПРСР, но Комисията следва да провери всички големи разлики, за да се гарантира, че те са обосновани. Примери за големи разлики са посочени в каре 3.

62. Например въпреки че може да има специфични национални приоритети, обосноваващи големите разлики, мерките за диверсификация в ПРСР, например тези на Кампания и Чешката република, на пръв поглед изглеждат като лошо използване на бюджета на ЕС по отношение на приоритетите на ЕС. Подобни случаи заслужават анализ и обяснение, но оценката на Комисията на предложенията за ПРСР не са включвали такъв анализ на ефективността на мерките. Следователно, на случаи като тези не се обръща подобаващо внимание, за да се гарантира, че те са ефективно и ефикасно средство за постигане на целите на ЕС.

ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ СА ИЗПОЛЗВАЛИ ИНФОРМАЦИЯТА ОТ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКАТА ЗА ПОДОБРЯВАНЕ НА УСВОЯВАНЕТО НА МЕРКИТЕ …

63. Ясно е, че ако бюджетът на ЕС не се изразходва, той не може да окаже никакво въздействие. Следователно информацията относно усвояването е важна, за да даде сигнал на ръководителите на програмите, че може би има нужда от преразглеждане на правилата за разгласяване, условията за допустимост, размера на помощите или критериите за подбор, за да бъдат ефективни мерките. Палатата установи, че държавите членки са обръщали внимание на това, като са използвали данни от административни източници, за да следят отблизо усвояването спрямо своите бюджети. Държавите членки са използвали и информация от оценките, особено от средносрочната оценка, за да установят причините за ниския процент на усвояване.

КАРЕ 3

ПРИМЕРИ ЗА РАЗЛИЧИЯ МЕЖДУ ОТДЕЛНИТЕ ПРСР, КОНСТАТИРАНИ ПРИ АНАЛИЗ НА ЦЕЛЕВИТЕ НИВА НА ПОКАЗАТЕЛИТЕ

Показателят за резултати за мярката "разнообразяване на селскостопанските дейности" е "увеличаване на неземеделската брутна добавена стойност" в подпомогнатите стопанства, който може да покаже и напредъка по отношение на приоритета на ЕС за създаване на условия за растеж. Целта в ПРСР на Чешката република показва, че за създаването на едно евро допълнителна годишна "брутна добавена стойност" е необходима публична помощ от 65 евро. За сравнение в Унгария тази стойност е 3,2 евро получена помощ, а в Австрия – 0,4 евро.

Във връзка с приоритета на ЕС за създаване на работни места целевите нива на показателя за резултати общо за всички мерки показват цена под формата на публична помощ за създадено работно място, която варира от около 10000 евро (Андалусия, Чешка република, Англия, Румъния и Швеция) до около 90000 евро (Унгария и Люксембург). Стойността при една ПРСР (Кампания: 203000 евро) надхвърля значително този диапазон.

64. Регламентът и ОРМО осигуряват добра основа за надзор от страна на Комисията върху изпълнението на програмите на държавите членки по отношение на финансите и постиженията. При повечето от прегледаните ПРСР Комисията е одобрила едно или повече изменения, чиято цел е подобряване на изпълнението на мерките.

… НО НЯМА ДОСТАТЪЧНО ДОКАЗАТЕЛСТВА, ЧЕ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ИЛИ КОМИСИЯТА СА ИЗПОЛЗВАЛИ ИНФОРМАЦИЯТА ОТНОСНО РЕЗУЛТАТИТЕ ЗА ПОВИШАВАНЕ НА ЕФЕКТИВНОСТТА ИЛИ ЕФИКАСНОСТТА НА МЕРКИТЕ

65. Подобряването на усвояването не гарантира, че мерките на ПРСР ще бъдат ефективни: че предвидените резултати ще бъдат постигнати. Следователно е необходима също така навременна, надеждна и подходяща информация за постигнатите резултати. Примерите в каре 4 илюстрират как доброто първоначално целеполагане в съчетание с мониторинг и оценка на резултатите може да бъде използвано за повишаване на ефективността и ефикасността на мерките.

КАРЕ 4

ИЗПОЛЗВАНЕ НА МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКАТА ЗА ПОВИШАВАНЕ НА ЕФЕКТИВНОСТТА И ЕФИКАСНОСТТА НА МЕРКИТЕ (ПРСР ЗА АНГЛИЯ)

За агроекологичната мярка органите са анализирали кои дейности са икономически най-ефективни при постигането на ползи за околната среда в различни географски области и са приоритизирали заявленията на тази основа. В споразуменията със земеделските производители са били включени проверими цели ("показатели за успех"), като например засяването на площи със зърнени смески, които осигуряват устойчиви запаси за дивите птици през зимата до 15 февруари. Органите са наблюдавали изпълнението на тези цели чрез ежегодни посещения в избрани стопанства. Оценката на резултатите е довела до промяна на приоритетите от страна на органите с цел подобряване на насочването и определяне на най-рентабилните дейности за подкрепа в бъдеще.

Управляващият орган е определил целево ниво за "стойност на публичната помощ за създадено работно място", използвайки я като един от критериите за оценка на заявленията за отпускане на помощ при мерките за диверсификация и за мониторинг на напредъка. Впоследствие в средносрочната оценка са били анализирани действителните резултати, за да се определи кои мерки и видове проекти са били най-ефективни. Например проектите по мярката за микропредприятията са били значително по-ефективни при създаването на работни места, отколкото проектите за диверсификация на земеделските стопанства. След преразглеждане помощта по мярката за диверсификация на земеделските стопанства е намалена.

ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НЕ СА ОБОСНОВАЛИ ИЗМЕНЕНИЯТА В ПРСР С ПОЗОВАВАНЕ НА ДАННИТЕ ЗА РЕЗУЛТАТИТЕ

66. Всички 12 от избраните ПРСР са били изменени поне веднъж, а в някои случаи — девет или десет пъти. Палатата потърси примери, в които държавата членка е обосновала промените, позовавайки се на данните за резултатите от ОРМО. Поради това Палатата потърси обосновки като "земеделските производители не са създали достатъчно нови продукти, за да постигнат целта на ПРСР" или "необходими са промени в ПРСР, за да се постигне целта за работни места". Такива случаи не бяха установени. Посочените основания са били свързани предимно с бюджета: измененията са били направени, защото разходите са били по-високи или по-ниски от предвидените, а не защото постигнатите резултати са се различавали от планираното.

67. Ако разходите на ПРСР са по-ниски от планираните от държавите членки, след две години ЕС намалява разпределяните по програмата средства съгласно процедура, известна като "отменяне на бюджетни кредити". Държавите членки са склонни да разглеждат това като "загуба" на средствата от ЕС. За да предотвратят това, държавите членки са изменяли ПРСР, така че да преразпределят средства от мерки с нисък процент на усвояване към мерки с по-големи потребности. Например предложената обосновка за промените в ПРСР на Андалусия включва необходимостта от предприемане на коригиращи действия в този момент, за да се избегне възможна отмяна в бъдеще.

68. В много случаи одобрените промени са довели до намаляване вместо до увеличаване на планираната ефективност на мерките. Андалусия е увеличила бюджета по мярка "микропредприятия" със 194 %, но е намалила целите за постиженията (брой на подпомогнатите микропредприятия) с 82 %, а резултатите за създаване на работни места — с 96 %. Кампания е променила ПРСР, за да увеличи размера на помощта до 100 % за две от мерките за диверсификация в опит да увеличи усвояването на средства: на заявителите са били възстановени пълните разходи за техните инвестиционни проекти без никакви допълнителни задължения за постигане на резултати и без да се изисква принос от тяхна страна. Целта за създаване на работни места по мярката за диверсификация на земеделските стопанства е била намалена от 250 в първоначалната ПРСР на 95.

КОМИСИЯТА СЕ Е ФОКУСИРАЛА ВЪРХУ ПОСТИЖЕНИЯТА И ФИНАНСОВОТО ИЗПЪЛНЕНИЕ, А НЕ ВЪРХУ ПОСТИГАНЕТО НА РЕЗУЛТАТИ

69. Дори когато данните за показателя за резултатите са сочели, че целевите нива няма да бъдат постигнати, коментарите на Комисията относно предложените изменения на ПРСР и годишните заседания с държавите членки са били насочени към постиженията и изразходването на бюджета, а не върху това как да се постигнат предвидените резултати. Годишните заседания не са постигнали определената в регламента целт — проверка на основните резултати от предходната година.

70. Същото фокусиране върху изразходването на бюджета и игнориране на информацията за постигнатите резултати може да се открие и в докладите на Комисията. В обобщения доклад до Европейския парламент и Съвета относно изпълнението на националните стратегии [16] по мярката за модернизация на земеделските стопанства Комисията е коментирала, че в някои държави членки "процентът на изпълнение се оказва по-висок от очаквания, което налага да се увеличи прогнозният бюджет". Комисията не е обяснила защо "по-високият процент на изпълнение" следва да бъде основание за увеличаване на бюджета. Данните за резултатите, представени в същия доклад — например резултатите за същата мярка, сочещи, че е постигнато само 10 % от целевото ниво за нови продукти/техники — не са анализирани или коментирани в доклада на Комисията.

71. В годишния отчет за дейността на ГД "Земеделие и развитие на селските райони" за 2011 г. данните от обобщените резултатите, представени в приложението, показват, че за четири години от програмния период са били постигнати само 4 % от целевото ниво за създаване на работни места. В документа или в последващия план за управление на генералната дирекция не се споменава нищо за планирана дейност от страна на Комисията за подобряване на това положение, независимо от важното значение, което се придава на приоритета за създаване на работни места в стратегията на ЕС.

КОМИСИЯТА НЕ Е ИЗПОЛЗВАЛА ИНФОРМАЦИЯТА ЗА РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ ОРМО В ПОДКРЕПА НА СВОИТЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗА ПРОГРАМНИЯ ПЕРИОД 2014—2020 Г.

72. През октомври 2011 г. Комисията представи предложенията за програмния период 2014—2020 г. [17] Обяснителният меморандум представя резултатите от оценката на въздействието, чиято цел е да предостави на Европейския парламент и на Съвета информация, която е от значение за техните решения. В него са очертани потребностите, на които политиката за развитие на селските райони следва да обърне внимание, но не се посочва дали предложените мерки са ефективни и ефикасни средства за задоволяване на тези потребности.

73. В приложение 4 от оценката на въздействието се дава "оценка на настоящата рамка на политиката", в която Комисията представя целевите резултати само за седем от 40-те мерки по ПРСР. Не са посочени данни за това какво е било постигнато по отношение на целите. В приложение 4а Комисията прави кратко описание на силните и слабите страни на мерките за модернизация на земеделските стопанства, агроекологичните мерки, мерките за горското стопанство, микропредприятията и Leader, но не дава информация за другите мерки, предложени за периода 2014—2020 г., включително финансово важните мерки, като например "добавяне на стойност към земеделските продукти" (5,6 млрд. евро отпуснати от ЕС за периода 2007—2013 г.). Това приложение представя финансови данни и данни за постиженията за всички мерки, но в него липсва информация за постигнатите резултати. В приложение 11 е направен обзор на констатациите от оценката, които показват, че оценката на въздействието се основава главно на предварителните оценки на ПРСР за периода 2007—2013 г., чието обобщение е публикувано през 2008 г. [18]

74. Това е нагледен пример за слабостите, свързани навременността и наличието на информация от мониторинга и оценките. Комисията е направила предложенията си, преди да разполага с обобщенията на средносрочните и последващите оценки, така че предложенията са направени не само без информация относно ефективността и ефикасността на мерките за периода 2007—2013 г., но и без последващата оценка за периода 2000—2006 г. Въпреки недостатъците тези оценки все пак следва да бъдат взети предвид при вземането на решения за политиката за периода 2014—2020 г. Например в последващата оценка се заключава, че ефектите от мярката "добавяне на стойност към земеделските продукти" върху конкурентоспособността на селското стопанство са се оказали "като цяло по-скоро незначителни". Средносрочните оценки отчитат висока честота на икономическите загуби от неефективно разпределение (вж. точка 56). Въпреки това Комисията предложи тази мярка за периода 2014—2020 г., без да предостави на Европейския парламент и на Съвета информация относно проблема с икономическите загуби от неефективното разпределение или какви условия следва да бъдат определени за мярката, за да се гарантира, че тази неефективност може да бъде сведена до минимум.

75. При вземането на решения относно бъдещата политика на равнището на ЕС, както и при програмирането на национално и регионално равнище, следва да има на разположение информация, която да отговори на основни, но важни въпроси, като: "тази мярка доказано ефективна ли е била при постигането на целите в миналото?", "дали тази мярка е най-ефективното средство за постигане на целта?" и "какви поуки могат да се извлекат от прилагането на тази мярка в миналото за подобряване на ефективността ѝ в бъдеще?". Данните за резултатите обаче, които следва да покажат ефективността и ефикасността на мерките, не са били налични своевременно за оценката на въздействието; публикуваната впоследствие информация в приложенията към годишния отчет за дейността на ГД "Земеделие и развитие на селските райони" например не е в достатъчна степен значима, надеждна или пълна. В крайна сметка Комисията не е успяла да осигури необходимата информация при изготвянето на решенията относно най-ефективните и ефикасни мерки за периода 2014—2020 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

76. Договорът и Финансовият регламент на ЕС изискват от държавите членки да сътрудничат на Комисията за усвояване на фондовете на ЕС в съответствие с принципа на добро финансово управление, който включва ефективност, ефикасност и икономичност. За да се осъществи това в контекста на политиката за развитие на селските райони, Комисията и държавите членки се нуждаят от своевременна информация относно това дали мерките за развитие на селските райони постигат целите на политиката по ефективен начин. Те следва да отчитат изпълнението им чрез докладване на тази информация пред Европейския парламент, Съвета и обществеността в ЕС.

77. Палатата стига до заключението, че Комисията и държавите членки не са показали в достатъчна степен какво е постигнато по отношение на целите на политиката за развитие на селските райони и липсва увереност, че бюджетът на ЕС за развитие на селските райони е изразходван правилно.

78. Общата рамка за мониторинг и оценка (ОРМО) е основният действащ инструмент за осигуряване на необходимата информация и увереност. Неговите недостатъци са довели до липсата на увереност, посочена по-горе. ОРМО е инструментариум, чиято структура може (и следва) да се подобри. Но проблемът няма да се реши с по-добри инструменти, ако те не се използват правилно. Палатата установи, че настоящата липса на отчетност може да се отдаде на една по-съществена слабост — програми, които са се фокусирали твърде много върху изразходването на бюджета и недостатъчно върху ефективното постигане на резултати. Това е довело до пренебрегване на мониторинга и оценката на резултатите и въздействието и съответно до пренебрегване на качеството на информацията.

79. Палатата установи, че с общи, отворени цели и недостатъчно определен количествен израз на предвидените резултати във връзка с тези цели, изготвените от държавите членки ПРСР не са осигурили стабилна основа за разпределяне на бюджета на ЕС по ефективен и ефикасен начин, нито са насочили разходите в посока, където ще имат най-голям ефект, или са определили стандарт, спрямо който да могат да се измерват постиженията (точки 19—33).

80. На второ място, има недостиг на информация. Въпреки подкрепата от страна на Комисията държавите членки не са представили информация от мониторинга и оценката, която е достатъчно надеждна, последователна и значима, за да покаже постигнатите резултати по отношение на поставените цели. Държавите членки и Комисията са отчели данните за общите показатели, които са били налични, но не са ги изтълкували във връзка с ПРСР или с целите на ЕС. Заключенията от оценките са цитирани избирателно и не са проучени систематично. Комисията и държавите членки не са представили своите собствени заключения относно ефикасността или ефективността на разходите (точки 35—57).

81. На трето място, колкото и да е несъвършена наличната информация от мониторинга и оценката, Комисията и държавите членки не са я използвали в достатъчна степен за подобряване на ефикасността и ефективността на мерките. В текущото управление на програмите държавите членки са се съсредоточили в по-голяма степен върху изразходването на бюджета, отколкото върху постигането на планираните резултати. Комисията е подкрепила своите предложения за програмния период 2014—2020 г. с информация от предварителните оценки на ПРСР за текущия период, без да представя информация за постигнатите резултати (точки 58—75).

82. Предложенията на Комисията за периода 2014—2020 г. дават основание да се очаква по-голямо фокусиране върху резултатите. Това не изисква ново законодателство, а може и следва да започне сега, за да се гарантира, че бюджетът на ЕС се изразходва правилно, особено с оглед наближаването на края на програмния период 2007—2013 г. и нарастването на риска, че останалият бюджет ще се изразходва бързо, за да се спази крайната дата за плащания — 2015 г. С оглед на изложеното Палатата препоръчва:

ПРЕПОРЪКА 1

Държавите членки и Комисията следва да използват мониторинга и оценката, за да поставят по-голям акцент върху постигането на резултати през остатъка от текущия програмен период.

Държавите членки следва да обосновават всички предложения за промени в мерките на ПРСР и да обясняват предвижданите от тях въздействия от гледна точка на тяхната ефективност и ефикасност при постигането на резултати по отношение на целите на ПРСР и на ЕС. Комисията следва да оценява предложените промени от същата гледна точка. Годишната проверка на програмите следва да се фокусира върху резултатите, както се изисква от регламента.

83. В периода 2007—2013 г. средносрочните оценки се характеризират с липса на надеждни данни, лоши методи за оценка и липса на съгласуваност, което сериозно е ограничило тяхната полезност и е затруднило възможността да се направят обосновани заключения на равнището на ЕС. Най-новите налични данни за резултатите от мониторинга все още са непоследователни и с незадоволително качество. В резултат на това съществува риск качеството на последващите оценки през 2015 г. да не бъде задоволително.

ПРЕПОРЪКА 2

Държавите членки и Комисията следва да предприемат действия сега, за да гарантират получаването на качествена и съпоставима информация от последващите оценки през 2015 г. за програмния период 2007—2013 г.

i) Въз основа на извлечените поуки от средносрочните оценки Комисията следва да изготви специални насоки с цел гарантиране на качеството и последователността на последващите оценки.

ii) Държавите членки следва да планират начина на предоставяне на информацията, необходима за последващата оценка, включително значителната по обем информация, събирана за административни цели. Държавите членки следва да гарантират, че договорите за оценяване включват критерии за качество, които налагат на оценителите да спазват насоките на ОРМО и да отговарят на общите въпроси за оценка въз основа на надеждни данни и методи за оценка.

iii) Комисията следва да бъде проактивна, като проверява дали държавите членки спазват насоките за общите показатели и последващите оценки. Когато това не е така, Комисията следва да работи със съответните държави членки, за да се намерят решения, които позволяват получаването на съпоставима информация с добро качество.

84. Слабостите в структурата на ОРМО за периода 2007—2013 г. доведоха до сегашната липса на навременна, надеждна и последователна информация, по-специално, относно данните за резултатите. Комисията вече е направила някои подобрения в определенията на показателите и насоките, но това не е достатъчно. Целите за резултатите и редовният мониторинг на постиженията са ключов елемент на доброто финансово управление. Въпреки това текущите планове на Комисията за ОРМО за периода 2014—2020 г. са да не се изискват целеви нива за показателите за резултати.

ПРЕПОРЪКА 3

За програмния период 2014—2020 г. Комисията следва да подобри структурата на ОРМО, така че да предоставя по-навременна, значима, надеждна и съпоставима информация, по-специално относно ефикасността и ефективността на всяка мярка при постигането на резултати.

i) Смисълът на всеки от общите показатели и тяхното предназначение на равнището на ЕС следва да бъдат ясни. Показателите за резултати следва да посочват преките ефекти от разходите — това, което е постигнато — и следва да бъдат определяни за всеки един от приоритетите и целите на ЕС. Данните следва да се събират за всяка мярка, която допринася за тези приоритети и цели, така че да може да се оцени ефикасността и ефективността на специфичните мерки.

ii) Държавите членки и Комисията следва да проверяват качеството на данните, свързани с общите показатели, и да осигуряват увереност в тяхната надеждност.

iii) По отношение на конкретните цели за ПРСР държавите членки следва да бъдат задължени да отчитат своевременно постиженията, постигнатите резултати и въздействия (вж. препоръка 6), а не да представят данни или оценки за специфичен показател.

85. Палатата установи, че за периода 2007—2013 г. в ПРСР не са посочени конкретни, измерими цели, което е довело до лошо насочване на мерките и е затруднило мониторинга и оценката. ПРСР за периода 2014—2020 г. представляват възможност изразходването на бюджета на ЕС да бъде поставено на по-здрава основа.

ПРЕПОРЪКА 4

Държавите членки и Комисията следва да гарантират, че ПРСР за периода 2014—2020 г. осигуряват по-здрава основа за добро финансово управление с конкретни, измерими цели и планове за мониторинг и оценка на ефикасността и ефективността на програмите.

i) В ПРСР за периода 2014—2020 г. държавите членки следва да определят конкретни цели, които са измерими, с целеви нива за резултатите. Избраните мерки по ПРСР и предвидените резултати следва да бъдат обосновани с оглед на ефективността и ефикасността на съответните мерки в периода 2007—2013 г.

ii) ПРСР следва да определят каква информация ще се изисква за всяка една от мерките, за да се покажат постиженията, резултатите и въздействието. Когато общите показатели не са достатъчни, следва да бъдат уточнени допълнителни показатели или работа по оценяването. За всеки елемент от необходимата информация ПРСР следва да посочват източника, начина, по който ще се събира информацията (като се отчита административната тежест), и по какъв начин ще се гарантира нейната надеждност.

iii) Комисията следва да проверява ПРСР не само за спазването на регламента, но и за предвидените нива на ефективност и ефикасност: Комисията следва да гарантира, че ПРСР осигуряват достатъчна основа за добро финансово управление чрез оценка на планираните резултати спрямо бюджетните разходи.

86. В своите одити в областта на развитието на селските райони Палатата е установила, че много държави членки не са насочили достатъчно добре мерките по ПРСР чрез условия за допустимост и критерии подбор, така че не е съществувала предварително достатъчна увереност, че мерките ще бъдат ефикасни и ефективни. Това увеличава необходимостта от получаване на последваща увереност от мониторинга и оценката и свързаните с това разходи и административна тежест за събиране на данни.

ПРЕПОРЪКА 5

Държавите членки следва да заложат критерия за ефективност и ефикасност в системите за изпълнение на ПРСР за периода 2014—2020 г. с информацията, събирана в процедурите за кандидатстване, подбор и плащане, която да се използва и за мониторинг и оценка.

Държавите членки следва да направят предварителна оценка на ефективността и ефикасността не само по време на програмирането, но и при избора на операциите за финансиране. Този подход намалява риска от загуба на средства за неефективни проекти, които е можело да бъдат елиминирани при подбора на проекти. Информацията, събирана с цел подбор на проекти или плащане (създаване на работни места, целеви екологични помощи и т.н.), може да намали необходимостта от последващо събиране на данни и по този начин да се намали административната тежест.

87. Въпреки че държавите членки и Комисията са публикували докладите на независимите оценители, в собствените си годишни и обобщаващи доклади те не са отчели задоволително доколко правилно са изразходвали бюджета на ЕС. В тези доклади държавите членки и Комисията не са използвали данните, свързани с финансовите показатели и показателите за постиженията, за да обяснят постигнатите резултати, и не са представили информация относно ефикасността. Оставено е на читателите на докладите на държавите членки и на Комисията да преценят сами доколко може да се разчита на оценките или да разберат дали някои заключения от оценката са били пропуснати и защо.

ПРЕПОРЪКА 6

Държавите членки и Комисията следва да подобрят докладването на резултатите, постигнати с бюджета на ЕС, с цел засилване на отчетността. Това следва да включва по-систематично проследяване на резултатите от оценката.

i) От средата на програмния цикъл нататък държавите членки и Комисията следва да представят заключения в годишните си доклади относно постигнатото от програмите по отношение на всяка от целите на ПРСР и ЕС. Тези доклади следва да бъдат насочени най-вече към постигнатите резултати и следва изрично да разглеждат ефективността на всяка мярка, сравнявайки резултатите с направените разходи. Когато общите показатели не позволяват да се покаже в достатъчна степен постигането на целите на ПРСР, те следва да бъдат допълнени от административни данни и констатации от оценката, като се вземат предвид границите на техния обхват и надеждност.

ii) При докладване на констатациите от оценката държавите членки и Комисията следва да изяснят какви действия ще предприемат или да обяснят причината, ако не се планира действие. Следва да бъдат представени и проследени всички заключения от оценката, а не само избрана част от тях.

iii) За да се гарантира извличането на истинска полза от последващите оценки на програмите за периода 2007—2013 г., Комисията и държавите членки следва да включат в годишните си доклади за 2015 г. анализ на последиците от констатациите в оценката за периода 2014—2020 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Ioannis SARMAS — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 9 октомври 2013 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Решение 2006/144/ЕО на Съвета от 20 февруари 2006 г. относно стратегическите насоки на Общността за развитие на селските райони (период на програмиране от 2007 г. до 2013 г.) (ОВ L 55, 25.2.2006 г., стр. 20).

[2] Член 80 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1).

[3] Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 г. за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Пълният списък с общи показатели е представен в приложение VIII (ОВ L 368, 23.12.2006 г., стр. 15).

[4] Наръчник за Общата рамка за мониторинг и оценка. Ръководство, Генерална дирекция "Селско стопанство и развитие на селските райони", септември 2006 г.

[5] Обхватът на настоящия одит не включва оценка на разходите за техническа помощ.

[6] Палатата изключи от обхвата на одита други ПРСР, при които тя е одитирала само една мярка (Ирландия, Гърция, Литва и Португалия) или при които е одитирала няколко ПРСР в една и съща държава членка.

[7] Част I, дял II, глава 7 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г. относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1).

[8] Това важи и за предложенията на Комисията за регламенти за периода 2014—2020 г. В своето Становище № 1/2012 относно някои предложения за регламенти в областта на Общата селскостопанска политика за периода 2014—2020 г. Палатата констатира, че предложенията представляват "набор от разнородни цели с много широк обхват……не става ясно… какви са очакваните резултати на ниво ЕС. Палатата счита, че политиката за развитие на селските райони се нуждае от не толкова сложни и по-прецизно формулирани цели, включително и ясно определени целеви нива (очаквани резултати и въздействие, както и показатели). Това ще помогне за насочването на политиката към постигане на резултати по основни приоритети на ЕС."

[9] Член 13 от Регламент (ЕО) № 1698/2005.

[10] Вж. точки 75—77 от Специален доклад № 1/2013: "Довело ли е подпомагането от страна на ЕС на хранително-вкусовата промишленост до ефективно и ефикасно добавяне на стойност към земеделските продукти?" (http://eca.europa.eu).

[11] При извършения одит на мярката за добавяне на стойност към земеделските продукти Палатата установи, че осем от прегледаните 23 средносрочни доклада за оценка не са съдържали заключения относно въпроса за оценка "До каква степен подпомаганите инвестиции са допринесли за подобряване на конкурентоспособността на земеделския и горския сектор?", въпреки че това е целта на ЕС, за която е била отпусната помощта.

[12] В глава 10 от своя годишен доклад за 2011 г. Палата установи, че в годишния отчет за дейността за 2011 г. на генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони" представянето на въздействието на програмата се е основавало на недостатъчно данни. Например увеличаването на енергията от възобновяеми източници е било изчислено въз основа на данните за само девет от 88-те ПРСР (ОВ С 344, 12.11.2012 г.).

[13] Комисията публикува външните оценки, включително обобщението на последващите и средносрочните оценки, с уговорката, че заключенията са на оценителя и не се споделят непременно от Комисията.

[14] Вж. точка 61 от Специален доклад № 1/2013 "Довело ли е подпомагането от страна на ЕС на хранително-вкусовата промишленост до ефективно и ефикасно добавяне на стойност към земеделските продукти?"

[15] Годишният отчет за дейността на генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони" съдържа част "Заключение относно получаване на увереност по отношение на споделеното управление на разходите по ЕФГЗ и ЕЗФРСР". Това се отнася само за законосъобразността и редовността на плащанията. Не съществува подобно заключение относно постигнатите резултати. В раздела относно доброто финансово управление се разглеждат само въпроси, свързани с изпълнението, като например забавяне на плащанията.

[16] COM(2011) 450 окончателен от 20 юли 2011 г.

[17] Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), COM(2011) 627 окончателен/2 от 19 октомври 2011 г.

[18] Обобщение на предварителните оценки на програмите за развитие на селските райони 2007—2013 г., окончателен доклад, ГД „Земеделие и развитие н

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ

СЪСТОЯНИЕ НА ЦЕЛЕВИТЕ НИВА НА ПОКАЗАТЕЛИТЕ ЗА РЕЗУЛТАТИТЕ, ЗАЛОЖЕНИ В ПРСР, И ДАННИТЕ, ПРЕДОСТАВЕНИ ОТ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ В ТЕХНИТЕ ГОДИШНИ ДОКЛАДИ ЗА НАПРЕДЪКА ЗА 2011 Г.

Мярка | Модернизация на земеделските стопанства | Добавяне на стойност към земеделските и горските продукти | Агроекология | | Стартиране на неземеделски дейности | Създаване и развитие на предприятия | Насърчаване на туристическите дейности |

ПРСР | Увеличение брутната добавена стойност в подпомаганите стопанства/предприятия | Брой на стопанствата/предприятията, въвеждащи нови продукти и/или нови техники | Увеличение брутната добавена стойност в подпомаганите стопанства/предприятия | Брой на стопанствата/предприятията, въвеждащи нови продукти и/или нови техники | Район с успешно управление на земята [1] | | Увеличение брутната добавена стойност в подпомаганите стопанства/предприятия | Общ брой на създадените работни места | Увеличение брутната добавена стойност в подпомаганите стопанства/предприятия | Общ брой на създадените работни места | Общ брой на създадените работни места | Допълнителен брой посещения на туристи (брой на еднодневните посещения) |

определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни | | определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни | определени цели | предоставени данни |

Австрия | Завишена цел | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Чешка република | | | | | | | | | | | | | | Занижена цел | | | | Занижена цел | | Занижена цел | | | |

Обединено кралство — Англия | | | Завишена цел | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Франция — континентална част | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Германия —Баден-Вюртемберг | | | | | | | | | Завишени/занижени цели | | | | | | | | | Занижена цел | | | | | |

Унгария | | | | | Завишена цел | | Завишена цел | | | | | | | Занижена цел | | | | | | | | | |

Италия — Кампания | | | Завишена цел | | | | Завишена цел | | Занижени цели | | | | | Занижена цел | | | | Занижена цел | | Занижена цел | | | |

Люксембург | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Полша | | | Завишена цел | | | | Занижена цел | | | | | | | Занижена цел | | | | | | | | | |

Румъния | | | Завишена цел | | | | Завишена цел | | Завишени цели | | | | | | | | | Завишена цел | | Занижена цел | | Занижена цел | |

Испания — Андалусия | | | Занижена цел | | | | Занижена цел | | Завишени/занижени цели | | | | | | | | | Занижена цел | | Занижена цел | | | |

Швеция | Завишена цел | | Завишена цел | | Завишена цел | | Занижена цел | | Завишени цели | | | | | Завишена цел | | | | Занижена цел | | Занижена цел | | | |

| | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

определени цели: | | Цели, определени в началната и последната ПРСР (с указване дали дадена цел е била изменена между началната и последната ПРСР) | | предоставени данни: | | Данни, предоставени и одобрени от Комисията (Годишен доклад за напредъка през 2011 г.) |

| | Цели, определени само в началната или само в последната ПРСР; цели, които не са в съответствие с Наръчника на ОРМО и следователно не са съпоставими | | | | | Данни, които не са предоставени по отделни мерки; неактуализирани данни; неодобрен от Комисията годишен доклад за напредъка |

| | Цели, които не са определени в началната и последната ПРСР | | | | | Непредоставени данни |

| | Мярка, незаложена в програмата | | | | | Неприложена мярка |

[1] Показателят за резултата по отношение на тази мярка се състои от пет компонента (райони, допринасящи за подобряване на биологичното разнообразие, подобряване на качеството на водите, ограничаване на изменението на климата, подобряване на качеството на почвите, избягване на маргинализацията и изоставянето на земите). Настоящата таблица показва дали дадена цел е била определена и са били предоставени данни поне за един от тези компоненти. В някои случаи има завишаване на целите за един компонент и занижаване за друг. Това е показано като "завишена/заниженацел".

--------------------------------------------------