Становище на Европейския комитет на регионите — Изтичането на мозъци в ЕС: справяне с предизвикателството на всички равнища

(2020/C 141/08)

Докладчик: Emil BOC (RO/ЕНП), кмет на Клуж-Напока

ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ

1. подчертава, че свободното движение на гражданите и работниците е в основата на вътрешния пазар и е една от основните свободи, признати в договорите на Европейския съюз. Гражданите и работниците трябва да могат да се движат свободно в рамките на ЕС; те обаче следва да се движат, защото желаят това, а не защото са принудени да напускат регионите си в резултат на, наред с останалото, оскъдни икономически възможности;

2. отбелязва, че предизвикателството се състои в това да се постигне равновесие от правна и политическа гледна точка между два основни принципа на Европейския съюз: свободното движение на работници и икономическото и социалното сближаване между регионите;

3. отбелязва, че въпросът за изтичането на мозъци в Европейския съюз е сложен, и призовава за прагматичен политически отговор както от страна на Съюза, така и от страна на държавите членки. Този отговор следва да обхваща всички аспекти на изтичането на мозъци (напр. привличането на мозъци, разхищаването на мозъци, движението на мозъци, реемиграцията), както и различните, но често взаимосвързани равнища, на които са необходими действия и решения — местно, регионално, национално и наднационално (ЕС);

4. счита, че вземащите решения на всички равнища трябва да признават и да отчитат в предлаганите решения факта, че изтичането на мозъци е не просто технически проблем, който изисква административен или политически отговор, но и политически въпрос. Ако не се вземат мерки, явлението ще има дългосрочни и трайни последици за бъдещето на Европейския съюз, като има вероятност да възпрепятства териториалното сближаване;

5. ( 2 ) отбелязва, че изтичането на мозъци се предизвиква пряко от съществуващите социални и икономически неравенства между регионите на ЕС. В емпирични проучвания ( 1 ) ( 3 ) са установени редица фактори за отблъскването и привличането на работната сила, като приемащите региони имат по-привлекателен пазар на труда, по-разнообразни възможности за работа и като цяло по-добро качество на живот, докато в регионите на произход положението е обратното. Това е още една причина, поради която в бъдещата МФР в рамките на политиката на сближаване следва да се концентрират ресурси върху коригирането на дисбаланса между регионите на произход и приемащите региони;

6. подчертава, че следва да има силна връзка между политиката на сближаване, която има за цел да преодолее тези неравенства и да насърчи по-равномерно развитие в целия ЕС, и предвидените мерки за справяне с изтичането на мозъци. Две от основните цели на стратегията „Европа 2020“ — повишаване на процента на заетите лица и подобряване на социалното приобщаване — имат пряко отношение към създаването на благоприятни условия, които ще доведат до намаляване на изтичането на мозъци. Други цели на стратегията „Европа 2020“, като например иновациите и увеличаването на броя на лицата с висше образование, биха могли евентуално да доведат до привличане и връщане на мозъци чрез привличането и стимулирането на талантливите хора;

7. отбелязва, че изтичането на мозъци и свързаните с него явления трябва да бъдат разбрани и оценени в ЕС в контекста на многостепенното управление. Дали характеристиките на многостепенното управление ще представляват пречка или възможност в тази област на политиката, до голяма степен ще зависи от начина, по който ЕС и неговите институции действат като посредници и координатори при изготвянето и разпространението на политиките;

8. посочва, че макар поради обширните си и тежки последици изтичането на мозъци често да се възприема като проблем на политиката на национално и наднационално равнище, към него може да се подходи успешно на поднационално равнище. Тук местните и регионалните органи на публичната власт играят съществена роля, тъй като именно местните общности са пряко засегнати от последствията от изтичането на мозъци: загубата на млада и образована работна сила е огромно предизвикателство за местните общности в целия Съюз;

9. отбелязва, че местните власти в държавите членки са най-доброто равнище, на което могат да бъдат разработени и приложени политиките относно изтичането на мозъци. Местните общности са системи с относително ясни граници, което позволява по-лесно анализиране на проблема и намиране на индивидуални решения. Освен това местните власти могат по-лесно да наблюдават и оценяват успеха на политиките на местно равнище;

10. отбелязва, че при формулирането на политиките на равнището на Съюза може да се извлече голяма полза от опита и капацитета на поднационалните администрации;

11. счита, че непосредственият опит на местните власти в справянето с изтичането на мозъци може да предостави примери за успех и най-добри практики, които биха били от полза при разработването на съгласувана политика на равнището на ЕС. Местните и регионалните власти могат да излязат извън рамките на общото и абстрактно определяне на проблемите на политиката и да предоставят конкретни и ефективни решения. Те трябва да разбират по-добре усилията и инициативите за справяне с изтичането на мозъци извън административните граници на представляваните от тях общности и да участват в регионално и междурегионално сътрудничество;

12. посочва, че проблемите, с които се сблъскват регионите на произход и приемащите региони, са различни и поради това трябва да бъдат решавани по подходящ начин. Това разграничаване е важно, защото политиките на наднационално равнище следва да са насочени към улесняване на печеливши за всички решения или поне към ограничаване на ситуациите, при които губят както регионите на произход, така и приемащите региони (разхищаване на мозъци);

13. обръща внимание на риска, който създава изтичането на мозъци за дългосрочната устойчивост на европейския проект. Регионите на произход са в двоен капан: те се нуждаят от сближаване (за да преодолеят разликата с приемащите региони), а същевременно губят квалифицираната си работна сила. В дългосрочен план постигането на каквато и да било промяна или преход към устойчив и конкурентен икономически модел, основан на икономика на знанието и продукти с висока добавена стойност, би изглеждало много трудно при сценарий на задълбочаване на различията между регионите на произход и приемащите региони. Ако не бъдат предприети мерки, различията ще се увеличат още повече и ще възникне порочен кръг на „дезинтеграция“. Според индекса на глобалната конкурентоспособност източните и южните държави — членки на ЕС, в момента са сред държавите в света, които са най-малко способни да задържат талантливите си хора;

14. посочва, че макар и европейските институции да са предложили механизми за намаляване на различията, тези подходи са само частично ефективни. Като се има предвид увеличаването на изтичането на мозъци, както и неговите географски и икономически измерения, е необходим различен тип инициатива или усилие — такъв, който би бил пряко насочен към факторите, отблъскващи работната сила и произтичащи от специфичната траектория на растеж на регионите на произход, която прави тези региони недостатъчно привлекателни за високообразованата част от работната сила;

15. отбелязва, че несъответствието между образованието и потребностите на пазара на труда е един от проблемите, свързани с изтичането на мозъци. Очевидно образованието е област, в която реформите могат да спомогнат за смекчаване на отрицателните последици от изтичането на мозъци. Местните и регионалните власти следва да обърнат повече внимание на това в сътрудничество с националните и европейските власти. Освен това образователните системи трябва да отчитат променливата динамика на пазара на труда и неговото все по-голямо многообразие, за да се даде възможност за възвращаемост на направените в дадена държава или регион инвестиции в човешки капитал, който е изгубен вследствие на изтичането на мозъци;

16. обръща внимание на наличието на явление, което трябва да се наблюдава отблизо, а именно въпросът за децата, оставени у дома от родителите им, които търсят по-добра работа в чужбина. Това е пряка последица от изтичането на мозъци и има дългосрочно отражение;

17. изтъква значението на програма „Еразъм+“, ЕСФ + и на други сходни програми за създаването на академични и професионални възможности за талантливите хора и на възможности за изграждане на международни мрежи и партньорства не само в определени регионални центрове, а в цяла Европа, както и за подкрепа за прилагането на практика на Европейския стълб на социалните права. Подкрепата от страна на новата Комисия за увеличаване на бюджета на програма „Еразъм+“ е стъпка в правилната посока;

18. счита, че разрешаването на проблема с изтичането на мозъци изисква силна водеща роля и координация на разнообразните усилия в различните национални юрисдикции. Основният въпрос е да се намерят конкретни начини за изграждане на мрежи за сътрудничество, за противодействие на популистките политически изказвания и за засилване на европейската интеграция. По-нататъшните действия на равнището на държавите членки и на равнището на Европейския съюз следва да се съсредоточат върху координирането и улесняването/подпомагането на усилията на поднационалните равнища, постигайки консенсус по въпроса за това как да се анализира и преодолява изтичането на мозъци следва, така че да се създаде печеливша за всички заинтересовани страни ситуация;

19. подчертава, че по отношение на изтичането на мозъци трябва да бъдат посочени редица ключови стратегически въпроси, така че вземащите решения да могат да избегнат ненужното дублиране на усилия в публичната политика. Тези стратегически въпроси трябва да бъдат формулирани по начин, който гарантира видимо въздействие на мерките на политиката и подкрепя политики, които намират израз в в конкретни действия;

20. препоръчва да бъдат установени и приложени различни видове подходи към всеки подкомпонент на явлението „изтичане на мозъци“ — привличане на мозъци, разхищаване на мозъци, движение на мозъци и реемиграция. Всяка от тези области изисква различни, специфични решения. Много е важно към тези подкомпоненти да не бъде възприет универсален подход. Липсата на специално разработени решения може да доведе до общи и абстрактни изявления/цели, които са трудно приложими в реалния живот;

21. оценява факта, че някои региони и градове вече прилагат творчески решения за привличане и задържане на талантливите хора. Политиките варират от подпомагане на преместването на талантливи хора в тези региони/градове до по-сложни мерки, включващи развиването на транснационални мрежи от предприемачи. ЕС трябва да подкрепя програми или инициативи, които са насочени към насърчаване на обмяната на опит между различните европейски местни и регионални власти (МРВ);

22. счита, че местните и регионалните участници са от ключово значение за справяне с изтичането на мозъци; привличането и задържането на висококвалифицирана работна сила може да се гарантира чрез пълноценно използване на инструментите за интегрирано териториално развитие на политиката на сближаване;

23. предлага МРВ в сътрудничество с националните власти и властите на ЕС да насърчават политики и инструменти за развитие на местно предприемачество, самостоятелна заетост и алтернативни модели на стопанско развитие, които увеличават привлекателността на регионите на произход;

24. препоръчва МРВ въз основа на реалистична оценка на нуждите да направят връзката между специфичните предимства на техните региони и необходимите таланти и политики;

25. предлага МРВ да създадат местни сдружения , включващи всички заинтересовани страни (публични власти, предприятия, университети, НПО и др.), които са способни да разработват и прилагат местни политики, спомагащи за ограничаване на изтичането на мозъци. Следва да се подкрепят и организират редовни срещи на съответните заинтересовани страни. Срещите следва да се използват като форуми за обсъждане и предвиждане на местни и специфични за конкретните обстоятелства решения, основани на примери за успех от други места/юрисдикции;

26. отбелязва, че процесите на стриктно стратегическо планиране на местно и регионално равнище могат да играят важна роля за създаването на връзка между мобилността на човешките ресурси и средносрочните и дългосрочните планове за развитие, както и за осигуряването на стабилна основа за сътрудничество с други регионални, национални и европейски власти;

27. би желал да е налице по-добро разбиране на причините и пречките, които възпрепятстват връщането на емигриралите в миналото хора по родните им места, както и на начина, по който публичните власти могат да помогнат за намаляване на тези пречки. Това би могло да има преобразяващ ефект, превръщайки изтичането на мозъци в движение на мозъци или в реемиграция;

28. препоръчва действията на поднационално равнище да бъдат интегрирани и координирани с действията на държавите членки и на Съюза, като се зачита принципът на субсидиарност. Интегрирането на усилията, предприети на различни равнища, е от жизненоважно значение за успешната политика на ЕС. Следва да бъдат разработени политики и програми за интегриране и улесняване на координацията между действията на МРВ, от една страна, и на държавите членки и Съюза, от друга страна. Това важи за всички области, които са засегнати от изтичането на мозъци (образование, сближаване, регионално развитие, цифровизация и др.). Трябва да се инициира механизъм на равнището на ЕС, който да е специално насочен към стимулиране на интегрирането и координирането на мерките на политиката относно изтичането на мозъци;

29. предполага, че МРВ трябва да съзнават мащабите на явлението и да извършват реалистични и сериозни оценки на характерните особености на всяка област, засегната от изтичането на мозъци. Основаният на данни процес на вземане на решения и изготвяне на политики е единственият начин да се формулират ефективни решения. Реалистичната оценка на явлението „изтичане на мозъци“ на равнището на всеки регион може да помогне на публичните власти, които са изправени пред сходни или свързани проблеми, да заменят конкуренцията със сътрудничество, както и да подобри координацията на полаганите усилия и съществуващите ресурси между всички заинтересовани страни;

30. счита, че бързите процедури за признаване на дипломи и умения/компетентности биха могли да помогнат много за намаляване на разхищаването на мозъци. Тук може и е необходимо да се извърши цифровизация и свързване на регистрите въз основа на различни инициативи на ЕС, в това число на бъдещите документи Европас с цифров подпис. Освен това приветства инициативата за създаване на Европейската комисия за европейско пространство за образование до 2025 г., в което ученето, обучението и провеждането на изследвания няма да бъдат възпрепятствани от граници. Същевременно подчертава необходимостта от въвеждане на механизми за насърчаване на движението на мозъци и реемиграцията;

31. препоръчва Европейската комисия да увеличи усилията си за намаляване на регионалните различия, които са една от основните причини за изтичането на мозъци. Средствата за сближаване играят съществена роля за подпомагане на нашите региони и области, които са засегнати от такива различия. Специално разработените политики и инструменти, които са пряко насочени към преодоляването на тези различия между Източна/Южна Европа и западните държави, както и между регионите в държавите членки, са от съществено значение за премахването на една от основните причини за изтичането на мозъци. Политическият ангажимент на Комисията ( 4 ) за справедлива минимална работна заплата е от голямо значение, особено в регионите на произход, тъй като това ще разреши проблема със стандарта на живот и условията на труд и ще окаже пряко въздействие върху качеството на живот. Политиката на сближаване на ЕС за периода 2021—2027 г. следва да представлява дългосрочна политика за инвестиции за всички региони, съсредоточена върху преодоляване на икономическото, социалното и регионалното разделение и съобразена с принципа на партньорство и ориентирания към местните условия подход. Политиката на сближаване следва да бъде координирана по-добре с другите политики на ЕС, така че да има еднакви условия на конкуренция. При управлението на политиката и програмите за сближаване за периода след 2020 г. следва да се подобри вертикалната координация на различните източници на финансиране на равнището на ЕС, за да се гарантира по-голяма съгласуваност на програмите на различните равнища на управление и планиране в краткосрочен до средносрочен план ( 5 )

32. препоръчва на местно и регионално равнище да се разработват и прилагат реалистични политики за привличане, задържане и повторно привличане на образована работна сила. Ключова стратегическа концепция е качеството на живот: както е посочено, повишаването на качеството на живот е много мощен инструмент за привличане и задържане на образована работна сила. Препоръчително и желателно е измерванията на качеството на живот да се извършват редовно и структурирано, така че да предоставят на МРВ ценна информация за възможните области, в които е необходима намеса;

33. предлага местните, регионалните, националните и европейските власти да се съсредоточат върху функционалните подходи за обръщане на тенденцията за емиграция и привличане на работници ( 6 ) : те включват изграждане на икономика на знанието, повишаване на привлекателността на регионите, разработване на стратегии за различните диаспори и прилагане на функционален подход в управлението на градовете;

34. предлага местните, регионалните, националните и европейските власти да обърнат специално внимание на премахването на структурните фактори, които засилват изтичането на мозъци (инфраструктура/магистрали, качество на услугите, достъп до технологии и др.);

35. изтъква необходимостта от разработване на интегриран европейски подход за изтичането на мозъци въз основа на реалистични оценки, сътрудничество и координация на местно/регионално и национално равнище и на равнището на Съюза. Също така са необходими координирани политики от различни мащаби в областите, които имат отношение към изтичането на мозъци, в т.ч. образование, цифровизация, сближаване и икономически политики;

36. счита, че е от решаващо значение МРВ да разбират колко е важна ролята на университетите и на организациите, предоставящи образование или обучение, за местното развитие в рамките на икономиката, основана на знанието. Публичните власти трябва да развиват партньорства с университетите, както и да осъзнават необходимостта да ги подкрепят, включително чрез инвестиции в местната инфраструктура. Между стратегическите цели на университетите и тези на публичните власти трябва да има възможно най-голяма връзка;

37. отбелязва, че партньорствата между частните предприятия (проявяващи интерес към НИРД), местните власти и университетите са важен двигател на растежа и развитието на местно равнище, който следва да бъде включен в настоящата цел на Комисията за улесняване на превръщането на малките предприятия в големи новатори чрез стратегия за МСП;

38. изразява загриженост поради риска от увеличаване на неравенствата между градовете и регионите, които се ползват от Рамковата програма за научни изследвания и иновации, и предупреждава, че предприетите действия за намаляване на различията между регионите, за преодоляване на предизвикателствата, сред които и демографското предизвикателство, и за насърчаване на всеобщ достъп до програмата „Хоризонт Европа“ са недостатъчни ( 7 )

39. счита, че цифровата свързаност и интелигентната специализация могат да имат положително въздействие, що се отнася до изтичането на мозъци. Регионалните стратегии за интелигентно развитие и специализация могат да се съсредоточат върху конкурентното предимство, което съществува или е създадено в даден регион. Цифровата свързаност и развитието на цифровата грамотност следва да бъдат основни елементи в новите усилия на Комисията за актуализиране на плана за действие в областта на цифровото образование;

40. посочва, че местните власти могат да разработят и прилагат голям брой мерки за увеличаване и развиване на индивидуалната устойчивост на общностите, особено когато те са изправени пред икономически трудности като безработицата. Индивидуалната устойчивост и способността за адаптиране и преодоляване на периодите на трудности могат да бъдат подкрепени чрез програми за повишаване на квалификацията и преквалификация, като например тези, които програмата на ЕС за умения подпомага, мерки за насърчаване на предприемачеството и малките предприятия, образователни и общностни програми за учащи и млади хора, чиито родители работят в чужбина и др.;

41. препоръчва Европейската комисия активно да подкрепя — в тясно сътрудничество с Европейския комитет на регионите, Европейския парламент и Съвета на министрите на ЕС — усилията на местните и регионалните органи на публичната власт за справяне с изтичането на мозъци. Съюзът представлява сложна политическа и административна организация и е необходим внимателен анализ на неговите отговорности и възможности по отношение на изтичането на мозъци. Обсъждането на ролята на Съюза ще включва както определяне на отговорностите му, така и установяване на най-добрите налични инструменти на равнището на ЕС.

42. счита, че факта, че „служителят се завръща в страната си на произход след престой в чужбина“, трябва да се счита за актив в професионалния му профил и следователно трябва да бъде видим за работодателите при извършването на съответния подбор.

Брюксел, 12 февруари 2020 г. Председател на Европейския комитет на регионите Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Европейски комитет на регионите, 2018 г., Addressing brain drain: The local and regional dimension (Справяне с изтичането на мозъци: местно и регионално измерение).

(2) Европейска комисия, генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, дирекция D „Трудова мобилност“, Годишен доклад за 2018 г. относно трудовата мобилност в рамките на ЕС.

(3) Atoyan, R., Christiansen, L., Dizioli, A., Ebeke, C., Ilahi, N., Ilyina, A., Mehrez, G., Qu, H., Raei, F., Rhee, A. и Zakharova, D., Emigration and Its Economic Impact on Eastern Europe (Емиграцията и нейното икономическо въздействие върху Източна Европа), докладна записка от обсъждане в службите на МВФ, юли 2016 г.

(4) Урсула фон дер Лайен, „Съюз с по-големи амбиции: моята програма за Европа“, стр. 9.

(5) ESPON, 2019 г., Addressing Labour Migration Challenges in Europe (Справяне със свързаните с трудовата миграция предизвикателства в Европа), стр. 18.

(6) Пак там, стр. 17 — 18.

(7) COR-2018-03891.