BG    BG BG 
 
BG    BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 25.3.2009 
SEC(2009) 359  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
придружаващ  
 
Предложение  за 
 
РАМКОВО  РЕШЕНИЕ  НА СЪВЕТА  
 
относно  предотвратяването  и борбата  с трафика  на хора  и защитата  на жертвите  и 
отменящо  Рамково  решение  № 2002/629/ ПВР   
  
ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
 
  
{COM(2009) 136 окончателен } 
{SEC(2009) 358}
 
BG 2   BG ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО   
1. КАКЪВ  Е ПРОБЛЕМЪТ ? 
Трафикът  на хора  се смята  за едно  от най-тежките  престъпления  в световен  мащаб , за 
грубо  погазване  на човешките  права1, за съвременна  форма  на робство  и за извънредно  
доходен  бизнес  за организираната  престъпност . Трафикът  на хора  се състои  в набиране , 
прехвърляне  или прием  на лица  посредством  принуда , измама  или злоупотреба  с цел 
експлоатация , в това число  сексуална  или трудова , принудителен  труд , принудително  
подчинение  в домашни  условия  или други  форми  на експлоатация .  
Въпреки  че трафикът  в ЕС често  се свързва  с нелегалната  имиграция  и контрабандата  
на хора , налице  е ясна  разлика . Трафикът  е престъпление , което  нарушава  основните  
права  на личността , докато  контрабандата  е нарушение  на граничното  законодателство . 
При нелегалната  миграция , подпомогната  от контрабандист , съществува  споразумение  
между  мигранта  и контрабандиста , като връзката  между  тях приключва  с влизането  на 
мигранта  в територията  на приемащата  държава . При трафика  на хора , на определен  
етап от процеса  му има употреба  на незаконни  средства  като принуда , измама  или 
злоупотреба  с положение  на уязвимост ; освен  това, прехвърлянето  на лицето  се 
осъществява  с цел по-нататъшна  експлоатация , която  обикновено  започва  в страната  на 
местоназначение .  
Социалната  уязвимост  е може  би най-сериозната  първопричина  за трафика  на хора . 
Уязвимостта  се корени  в икономически  и социални  фактори : бедност , дискриминация  
въз основа  на пола , въоръжени  конфликти , домашно  насилие , проблемни  семейства , 
лични  обстоятелства  като възраст , здравословно  състояние  или увреждания . Тази  
уязвимост  се използва  от международни  мрежи  на организираната  престъпност  за 
улесняване  на миграцията  и за по-нататъшна  експлоатация  на лица  чрез използване  на 
насилие , заплаха , принуда  или различни  форми  на злоупотреба  като заробване  за 
дългове . На практика  основна  движеща  сила  в трафика  на хора  са високите  печалби , 
които  се генерират . Търсенето  на сексуални  услуги  и евтина  работна  ръка  в страните  на 
местоназначение  е друга  също  толкова  важна  движеща  сила .  
Възможно  е лице  да стане  обект  на трафик  с цел сексуална  експлоатация  или други  
незаконни  цели , като трудова  експлоатация  или принудително  подчинение  в домашни  
условия . Въпреки  че съществува  трафик  на млади  мъже , най-вече с цел трудова  
експлоатация , повечето  жертви  на трафика  остават  жени  и момичета . Всъщност , тъй 
като дискриминацията  въз основа  на пола  и домашното  насилие  са част от 
първопричините  за трафика  на хора , същият  се счита  за форма  на насилие , основаващо  
се на пола . Трафикът  на деца  се извършва  с цел те да бъдат  експлоатирани  в дейности , 
свързани  с просия  или незаконни  деяния . Както  момичета , така и момчета  стават  
жертви  на трафик  с цел сексуална  експлоатация . Трафикът  на хора  може  да бъде  
извършван  и с цел отнемане  на телесни  органи .  
Не е лесно  да се направи  оценка  на мащабите  на това престъпление , тъй като  
престъпните  дейности , свързани  с трафика  на хора  са скрити  зад широко  
                                                 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains . Réalités de l'esclavage contemporain, Париж , 
2006 г. 
 
BG 3   BG разпространени  феномени  като проституция  или имиграция . Единствените  оценки  за 
трафика  на хора  и принудителния  труд , които  се основават  на прозрачна  и общоприета  
методология , са в глобален  мащаб  и са изработени  от Международната  организация  на 
труда  (МОТ ). Според  МОТ2, като се има предвид , че по-голямата  част от 
принудителните  труд  и услуги  са свързани  с традиционни  практики , сходни  на робство , 
т.е. лицето  не се прехвърля , а експлоатира  in loco, принудителният  труд  в контекста  на 
трафика  на хора  представлява  около  20 % от общия  принудителен  труд . Ето защо  се 
предполага , че най-малко  2,45 млн. души  в света  са подложени  на принудителен  труд  в 
резултат  на трафик  на хора . От тях всяка  година  1,225 млн. са обект  на трафик  с цел 
принудителен  труд . Тези  оценки  включват  както  транснационалния  трафик , така и този 
в границите  на една  и съща  държава . Повечето  хора  стават  обекти  на трафик  с цел 
принудителен  труд , свързан  със сексуалната  експлоатация  с търговска  цел (43 %) или 
поради  комбинирани  причини  (25 %). Останалите  (32 %) са жертви  на трафик  с цел 
икономическа  експлоатация . Жените  и момичетата  представляват  56 % от жертвите  на 
принудителната  икономическа  експлоатация , докато  мъжете  и момчетата  възлизат  на 
44 %. Що се отнася  до принудителната  сексуална  експлоатация  с търговска  цел, 
огромното  мнозинство  в нея (98 %) са жени  и момичета . Децата  под 18-годишна  
възраст  представляват  между  40 % и 50 % от общия  брой  на жертвите  на 
принудителния  труд3.  
Трафикът  на хора  в ЕС в повечето  случаи  е престъпно  явление , идващо  от трети  страни , 
но особено  след  последното  разширяване  има потоци  трафик  в рамките  на Съюза . 
Националните  механизми  за наблюдение4 също  съобщават  за случаи  на вътрешен  
трафик . Опитите  за неговата  оценка  в Европа  са недостатъчни  и ненадеждни . Въпреки  
това, при условие  че ЕС е една  от най-важните  дестинации  в света , наличните  цифри  
дават  основание  да се предположи , че всяка  година  няколкостотин  хиляди  души  стават  
обект  на трафик  към или в ЕС. 
Необходимо  е сериозно  противодействие  срещу  трафика  на хора , което  да бъде  
насочено  както  към наказателно  преследване  на престъплението , така и към защита  на 
жертвите .  
Първото  изчерпателно  международно  средство  за борба  с трафика  на хора  в световен  
мащаб  бе Протоколът  за предотвратяване , противодействие  и наказване  на трафика  с 
хора , особено  жени  и деца , допълващ  Конвенцията  на ООН  срещу  транснационалната  
организирана  престъпност  от 2000 г5. Конвенцията  на Съвета  на Европа  за борба  с 
трафика  на хора6 е смятана  за най-високият  международен  стандарт  до момента . На 
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De Cock, Fahrad Mehran, МОТ  Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, МОТ , Женева , април  2005 г. 
3 Общият  брой  деца , на който  отговарят  тези проценти  варира  между  4,9 и 6,15 млн. Счита  се, че 
втората  цифра  е в съответствие  с оценката  от Глобалния  доклад  на МОТ  от 2002 г., озаглавен  
„Бъдеще  без детски  труд “, където  по различен  метод  се изчислява , че броят  деца , упражняващи  
принудителен  или заробващ  заради  задължения  труд  e 5,7 млн. 
4 За случаи  на вътрешен  трафик  се съобщава  например  в шестия  доклад  на нидерландския  
национален  докладващ  орган  от 2008 г. 
5 Протокол  за предотвратяване , противодействие  и наказване  на трафика  с хора , особено  жени  и 
деца , допълващ  Конвенцията  на ООН  срещу  транснационалната  организирана  престъпност  от 
2000 г.  
6 Конвенция  на Съвета  на Европа  за борба  с трафика  на хора  (CETS № 197). 
 
BG 4   BG ниво  ЕС, Рамково  решение  № 2002/629/ ПВР7 относно  борбата  с трафика  на хора  е 
насочено  най-вече към нуждата  от сближаване  на наказателното  право  и наказанията8.  
Въпреки  че като цяло  държавите -членки  спазват  основните  изисквания  в рамковото  
решение , необходимо  е по-сериозно  усилие  за прилагането  на повсеместна  и ефективна  
политика  срещу  трафика  на хора .  
2. КАКВА  Е ОБОСНОВКАТА  ЗА ДЕЙСТВИЕ  НА РАВНИЩЕ  ЕС? 
Вече  съществува  самостоятелна  международна  правна  рамка  за борба  с трафика  на 
хора . Заинтересованите  страни  обаче  смятат , че в държавите -членки  текущата  рамка  се 
прилага  недостатъчно  или непоследователно . 
Докладът  на Комисията  от 2006 г. за прилагане  на Рамковото  решение  за борбата  с 
трафика  на хора9 и Работният  документ  от 2008 г. относно  Плана  за действие  на ЕС10 
установиха , че държавите -членки  са изпълнили  повечето  изисквания  на рамковото  
решение , засягащи  транспониране  на законодателството . Всъщност , спазването  на 
основните  изисквания  на текущото  рамково  решение  от страна  на държавите -членки  е 
последица  от съществуващото  преди  това законодателство  или от новото  
законодателство , транспониращо  рамковото  решение . Въпреки  това, понеже  редица  
разпоредби  в рамковото  решение  позволяват  изключения  или резерви  и понеже  
рамковото  решение  съдържа  само  наказателноправни  разпоредби , прилагането  на 
всеобхватна  политика  срещу  трафика  на хора  в държавите -членки  е все още 
незадоволително . Упоменатият  работен  документ  на Комисията  установи , че за 
прилагане  на политика  за борба  с трафика  на хора  са необходими  повече  усилия .  
Конвенцията  на Съвета  на Европа  за борба  с трафика  на хора  от 2005 г. установява  по-
висок  международен  стандарт  и представлява  важна  стъпка  към хармонизиране  на 
законодателството , в това число  наказателното  право , подпомагане  на жертвите , 
предотвратяване  и наблюдение . Конвенцията  обаче  съдържа  задължителни  и 
незадължителни  разпоредби  и допуска  резерви  в решаващи  сфери , например  
извънтериториалната  компетентност . Това  показва , че самата  Конвенция  съдържа  
някои  недостатъци .  
Като  се вземе  предвид  текущата  правна  рамка , установена  както  от инструментите  на 
ООН  и Съвета  на Европа , така и от законодателството  на ЕС, могат  да се посочат  
следните  празноти :  
– Престъпниците  не се подвеждат  под съдебна  отговорност   
                                                 
7 2002/629/ ПВР , cit.  
8 Доклад  въз основа  на член  10 на Рамковото  решение  на Съвета  от 19 юли 2002 г. за борбата  с 
трафика  на хора , COM (2006) 187 окончателен . 
9 Доклад  въз основа  на член  10 на Рамковото  решение  на Съвета  от 19 юли 2002 г. за борбата  с 
трафика  на хора , COM (2006) 187 окончателен . 
10 Работен  документ  на Комисията , озаглавен  „Оценка  и наблюдение  на прилагането  на Плана  за 
действие  на ЕС за най-добри  практики , стандарти  и процедури  за борба  и предотвратяване  на 
трафика  на хора “, COM (2008) 657. Документът  се базира  на 24 отговора  на въпросник , който  
Комисията  разпространи  през декември  2007 г., както  и на информация , предоставена  от 
различни  органи  като Европол  и Евроюст .  
 
BG 5   BG • В момента  не се образуват  достатъчно  наказателни  производства11. През  2006 г. най-
много  случаи  на разследване  и наказателно  преследване  за трафик  с цел сексуална  
експлоатация  бяха  регистрирани  в Австрия  (128), Белгия  (291), България  (291), 
Германия  (353), Италия  (214), Португалия  (65) и Обединеното  кралство  (54)12. 
Общият  брой  разследвани  случаи  в ЕС бе 195 през 2001 г., 453 през 2003 г., 1 060 
през 2005 г. и 1 569 през 2006 г.13 Въпреки  възходящата  тенденция , броят  на 
наказателните  производства  все още не може  да се сравни  с предполагаемите  
мащаби  на престъплението , описани  по-горе.  
– Жертвите  не получават  адекватна  помощ , защита  или компенсация  
• Данни  за броя  на жертвите , получили  помощ  през последните  няколко  години  са 
представени  само  от Австрия  (162), Белгия  (121), България  (81), Чешката  
република  (14), Финландия  (9), Италия  (2 143), Литва  (96), Полша  (10), Словения  
(40) и Норвегия  (37)14. Имайки  предвид  предполагаемия  мащаб  на трафика  на хора  в 
Европа , налага  се заключението , че само  няколко  държави  са предприели  мерки , 
които  могат  да се считат  за истински  отговор . От друга  страна , в държави  като 
Австрия , Белгия , Италия , България  и Обединеното  кралство , в които  броят  на 
жертвите , получили  помощ  е значителен , показателите  за наказателните  
производства  също  са по-високи .  
– Недостатъчно  наблюдение  на ситуацията  
• Налице  е цялостна  липса  на цифри  и оценки  за трафика  на хора . В сферата , засягаща  
правата  на жертвите  и тяхното  подпомагане , голяма  част от държавите  дори  не 
разполагат  с цифри . Що се отнася  до инструментите  за наблюдение , националните  
механизми  все още са незадоволителни . Две държави  (Нидерландия  и Швеция ) 
назначиха  национални  докладващи  органи , а осем  (Белгия , България , Кипър , 
Чешката  република , Дания , Финландия , Португалия , Обединеното  кралство ) 
посочиха , че са създали  подобни  механизми . Тази  ситуация  може  да окаже  
отрицателно  въздействие  върху  качеството  на събраните  данни . 
Поради  тези причини , заинтересованите  страни  привеждат  доводи  в полза  на по-
ефикасни , специфични  и задължителни  мерки , особено  в гореспоменатите  критични  
сфери . 
3. КАКВИ  СА ЦЕЛИТЕ ? 
Основната  цел на инициативата  е да се противодейства  както  на организираната , така и 
на останалата  престъпност  и най-вече на трафика  на хора  и престъпленията  срещу  деца  
съгласно  член  29 от Договора  за ЕС, чрез изграждане  на по-последователна  рамка  за 
                                                 
11 Всички  цифри , упоменати  в този абзац , са заимствани  от цитирания  по-горе Работен  документ  
на Комисията  COM (2008) 657.  
12 В някои  държави  данните  включват  трафик  с цел трудова  експлоатация . Поради  трудностите , 
свързани  със събирането  на доказателства  е възможно  определени  случаи  на трафик  с цел 
сексуална  експлоатация  да бъдат  преследвани  като случаи  на принуждаване  на други  лица  към 
проституция .  
13 Броят  на случаите  с осъдителна  присъда  е много  по-малък . През  2006 г. общият  брой  случаи  с 
осъдителна  присъда  за трафик  на хора  с цел сексуална  експлоатация  бе 284. 
14 Тези  цифри  не съответстват  с показателите  от базата  данни  на Международната  организация  по 
миграцията  (МОМ ).  
 
BG 6   BG борбата  с трафика  на хора  в обсега  на третия  стълб , както  и да се увеличи  нейната  
ефективност .  
А Конкретна  цел: Наказателно  преследване  на престъплението  
– Оперативни  цели : 
– А1 Да се налагат  ефективни , пропорционални  и възпиращи  наказания ; 
– А2 Да се улесни  сътрудничеството  на жертвите  със съдебните  власти ; 
– А3 Да се отстранят  пречките  пред  международното  сътрудничество  и 
да се генерализира  употребата  на средства  за разследване , които  са 
ефективни  при организирана  престъпност  и транснационални  казуси ; 
– А4 Да се улесни  наказателното  преследване  на трафикантите  в 
случаите , когато  престъплението  е извършено  извън  територията  на 
държавата . 
Б Конкретна  цел: Защита  на правата  на жертвите  
– Оперативни  цели :  
– Б1 На всички  предполагаеми  жертви  да бъде  предоставяна  безусловна  и 
индивидуална  помощ  преди , по време  и след  наказателното  производство ; 
– Б2 Жертвите  да бъдат  защитени  от задържане  и наказателно  преследване  за 
престъпления , към които  са били  подбудени , като например  нарушаване  на 
имиграционните  закони ; 
– Б3 Да се засили  защитата  на жертвите  от вторично  виктимизиране , 
произтичащо  от начина , по който  компетентните  органи  провеждат  
съдебното  производство ; 
– Б4 Да се установят  конкретни  средства , насочени  към ефективна  защита  и 
компенсация .  
В Конкретна  цел: Предотвратяване  на трафика   
– Оперативни  цели : 
– В1 Да се понижат  факторите  на уязвимост  в държавите  на произход ;  
– В2 Да се подобрят  уменията  на длъжностните  лица , които  се очаква  да 
контактуват  с потенциални  жертви ; 
– В3 Да се обезсърчи  търсенето  на сексуални  услуги  и евтина  работна  ръка . 
– Г Конкретна  цел: Установяване  на ефективни  системи  за наблюдение   
– Оперативни  цели : 
– Г1 Да се установят  последователни  национални  механизми , като национални  
докладващи  органи  или еквивалентни  механизми ;  
 
BG 7   BG – Г2 Да се установи  тясно  сътрудничество  между  националните  докладващи  
органи  или еквивалентните  на тях механизми . 
4. КАКВИ  СА ВАРИАНТИТЕ  НА ПОЛИТИКАТА ? 
Разгледани  са различни  варианти  на политиката  като средство  за постигане  на 
посочените  цели . 
• Вариант  на политиката  (1): Без ново  действие  от страна  на ЕС 
• ЕС не предприема  никакви  действия  за борбата  с трафика , като в същото  време  
държавите -членки  могат  да продължат  с подписването  и ратифицирането  на 
Конвенцията  на Съвета  на Европа  за борба  с трафика  на хора .  
• Вариант  на политиката  (2): Незаконодателни  мерки  
Рамково  решение  № 2004/629/ ПВР  не се изменя . Възможно  е прилагане  на 
незаконодателни  мерки  в сферите , засягащи  програми  за подпомагане  на жертвите , 
наблюдение , мерки  за предотвратяване  в държавите  на местоназначение , мерки  за 
предотвратяване  в държавите  на произход , обучение  и сътрудничество  в 
правоприлагането .  
• Вариант  на политиката  (3): Ново  законодателство  в областта  на наказателното  
преследване , помощта  за жертвите , предотвратяването  и наблюдението  
Приема  се ново  рамково  решение , включващо  разпоредбата  от съществуващото  
рамково  решение , някои  разпоредби  от Конвенцията  на Съвета  на Европа  и някои  
допълнителни  елементи . По-конкретно , новото  рамково  решение  би включвало  
разпоредби  в областта  на материалното  наказателно  право , компетентността  и 
наказателното  преследване , правата  на жертвите  в наказателното  производство , 
подпомагането  на жертвите  на трафик , специални  мерки  за защита  на децата , 
предотвратяването  и наблюдението .  
• Вариант  на политиката  (4): Ново  законодателство  (като вариант  3) + 
незаконодателни  мерки  (като вариант  2)  
– Приема  се ново  рамково  решение , което  съдържа  съществуващото  рамково  решение  
и нови  разпоредби . Новото  рамково  решение  се допълва  от незаконодателни  мерки  и 
по-конкретно  мерките , посочени  във вариант  2. 
5. КАКВО  ПОКАЗВА  СРАВНЕНИЕТО  МЕЖДУ  ВАРИАНТИТЕ  НА ПОЛИТИКАТА ? 
Вариант  1 (status quo)  би могъл  да осигури  значително  подобрение , ако държавите -
членки  подпишат , ратифицират  и приложат  Конвенцията  на Съвета  на Европа  
CETS № 197. Въпреки  това, поради  бавните  процедури  на национално  ратифициране  в 
отсъствието  на общоевропейска  правно  обвързваща  рамка , няма  да бъде  ясно  кога и до 
каква  степен  ползата  от тази Конвенция  ще бъде  приложена  на практика .  
Вариант  2 би подпомогнал  прилагането  на съществуващата  правна  рамка , но би се 
оказал  недостатъчен  за подобряване  на наказателното  преследване  в редица  области , в 
 
BG 8   BG които  се изисква  специфична  правна  основа . В допълнение , недостатъчното  прилагане  
на приетите  в миналото  незадължителни  документи  не дава основания  за оптимизъм  
относно  ефективността  на вариант  2.  
Вариант  3 би внесъл  подобрение  в сравнение  със сегашното  положение . Този  вариант  
би укрепил  законодателството  в областите , включени  в сегашните  правила  на ЕС за 
наказателно  преследване  на извършителите  и защита  на жертвите . Той също  така би 
подпомогнал  предотвратяването  и наблюдението . Очаква  се социалните  и 
икономическите  ползи  от по-ефикасните  действия  срещу  това престъпление  да са 
много  по-големи  от финансовите  разходи . 
Вариант  4 би увеличил  многократно  ефективността  на мерките  от варианти  2 и 3, като 
ги комбинира  и окуражи  сътрудничеството  между  държавите -членки  в създаването  на 
инструменти  и действия , насочени  към подобреното  прилагане  на по-изчерпателната  
правна  рамка , която  ще бъде  въведена . 
След  анализа  на икономическото  въздействие , социалното  въздействие  и въздействието  
върху  основните  права , варианти  3 и 4 представляват  най-добрият  подход  към 
проблемите  с оглед  постигане  на поставените  цели . Предпочитаният  вариант  би бил 
вариант  4.