ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА ПО СПЕЦИАЛНИЯ ДОКЛАД НА ЕВРОПЕЙСКАТА СМЕТНА ПАЛАТА „ФИНАНСИРАНАТА ОТ ЕС ЛЕТИЩНА ИНФРАСТРУКТУРА НЕ Е ПОСТИГНАЛА ДОБРА ИКОНОМИЧЕСКА ЕФЕКТИВНОСТ“ /* COM/2014/0747 final */





ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА ПО СПЕЦИАЛНИЯ ДОКЛАД НА ЕВРОПЕЙСКАТА СМЕТНА ПАЛАТА „ФИНАНСИРАНАТА ОТ ЕС ЛЕТИЩНА ИНФРАСТРУКТУРА НЕ Е ПОСТИГНАЛА ДОБРА ИКОНОМИЧЕСКА ЕФЕКТИВНОСТ“ Кратко изложение III. Комисията признава заключенията на Сметната палата относно одитираните проекти за периодите 2000—2006 г. и 2007—2013 г. и приема, че през тези програмни периоди подкрепата от финансирането за сближаване, предназначена за летищна инфраструктура, в някои случаи не е представлявала ефективно използване на средствата на ЕС. Тя би искала да подчертае, че вече са извлечени поуки от този опит и вследствие на това е налице коренно различен подход в законодателството за програмния период 2014—2020 г. Новата регулаторна рамка е по-строга, когато става въпрос за инвестиции в летищна инфраструктура, като се ограничават възможните варианти за подобряване на екологичните показатели или показателите за безопасност на инфраструктурите. Освен това службите на Комисията трябва да следват по-стриктна линия при преговорите, като се съсредоточават преди всичко върху летищата, които са част от основната мрежа TEN-T. Що се отнася до стратегическото планиране, новата рамка изисква като конкретно предварително условие наличието на транспортни планове на регионално или национално равнище, в които са установени всеобхватна транспортна стратегия за всеки сектор и приносът за завършване на трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T), както и е включен списък на проекти, подлежащи на изпълнение („набор от зрели и реалистични проекти“). Преди приемането на всяка оперативна програма, която предвижда инвестиции в сектора на транспорта, Комисията взема изцяло предвид тези планове. Що се отнася до големи проекти, Комисията прие делегирани и изпълнителни актове за определяне на процеса за преглед на качеството и качествените елементи на анализа на разходите и ползите (АРП), които следва да се спазват от всички големи проекти, като например основните ползи и разходи по сектори, списък на рисковете, които трябва да бъдат отчетени, точни референтни периоди по сектори и др. Освен това скоро ще бъдат издадени насоки за АРП, включително практически препоръки за конкретни сектори и практически казуси, за да се даде възможност на бенефициерите да адаптират своите проекти с оглед на постигане на най-висока европейска добавена стойност. Всички големи проекти ще трябва да преминат през преглед на качеството от Комисията или от независими експерти (JASPERS или други образувания, посочени от държавите членки и одобрени от Комисията), преди да бъдат одобрени от Комисията. IV. Комисията отбелязва, че регионалните летища често могат да обслужват за целите на комуникацията даден регион или общност, като е възможно публичните органи да желаят да поддържат функционирането им не само по финансови съображения. Ето защо понякога се запазва функционирането на инфраструктури на обществения транспорт, които не са рентабилни и се нуждаят от държавна подкрепа. Фактът, че Комисията не е подробно и напълно запозната с всички финансирани от ЕС проекти в целия ЕС, а също и по сектори, не означава, че тя не изпълнява своите регулаторни надзорни функции. Напротив, Комисията упражнява своята надзорна роля – като често излиза извън своите регулаторни прерогативи – посредством ежегодно докладване и мониторинг (и на равнището на отделни проекти при необходимост), ad hoc третиране на проблемни въпроси и специфични одити. Нещо повече, в миналото Комисията е отказвала съфинансиране на регионални летища, за които икономическите аргументи не са били очевидни и чийто строеж е изглеждал неоснователен от гледна точка на политиката на сближаване. Комисията също така отбелязва, че проектите по Кохезионния фонд бяха одобрявани пряко от нея в периода 2000—2006 г., докато през периода 2007—2013 г. те бяха включени в програмите и одобрени индивидуално единствено ако бяха големи проекти. Комисията предприе стъпки през периода 2007—2013 г., за да подобри оценката на големи проекти чрез създаването на инициативата JASPERS, която предоставя техническа помощ на държавите членки, чрез изготвянето на всеобхватни насоки за АРП и чрез използването на външен експертен опит при необходимост. В периода 2007—2013 г. Комисията получи 17 заявления за големи проекти за летища. По време на оценката Комисията обръща значително внимание на въпроса за общите разходи на проекта, техните ползи и добавена стойност за обществото. Това доведе до конкретни случаи, като например намаляването на обхвата на проектите (напр. летището в Яш и вроцлавското летище) или включването на условия в решението за одобрение (за летище Гданск, дължащи се на плановете за строителството на съседно летище в Гдиня). Комисията винаги проверяваше внимателно анализа на търсенето. В някои случаи Комисията прикани националните органи да се откажат от проекти (напр. летища в Келце и Бялисток) поради недостатъчното търсене и опасенията на Комисията във връзка с финансовата устойчивост на тези летища. V. i) Комисията приема препоръката и ще я осъществява по време на преговорите относно оперативните програми за периода 2014—2020 г. Подходът на службите на Комисията в преговорите е, че финансирането от ЕС за летищна инфраструктура е насочено по-специално към летища, принадлежащи към основната мрежа TEN-Т. Комисията също така изисква всеобхватни транспортни генерални планове, които следва да служат като основа при избора на транспортни инвестиционни приоритети. Всички инвестиции следва да допринасят за постигането на целите на съответната приоритетна ос, като инвестициите във всяко летище по-специално трябва да са подложени на предварителна подробна оценка на икономическата жизнеспособност и конкуренцията (напр. дали частни оператори биха могли да финансират инвестицията). И накрая, инвестициите следва да бъдат подкрепени от реалистични резултати на необходимото проучване за осъществимост и положителен анализ на разходите и ползите. ii) Комисията е съгласна със значението на последователното стратегическото летищно планиране като средство за избягване в бъдеще на погрешно разположен капацитет. Комисията е съгласна с препоръката, която е адресирана до държавите членки (последователни регионални, национални и, когато това е целесъобразно и възможно, наднационални планове за развитие на летищата). От своя страна, Комисията ще извършва проверка на изпълнението по време на преговорите относно оперативните програми за периода 2014—2020 г. чрез оценката на транспортните планове в контекста на изпълнението на предварителните условия. Вж. също отговора по точки 68—71. На друго равнище Комисията ще засили наблюдението и оценката на способността на пазара на въздушния транспорт на ЕС да отговори на бъдещите предизвикателства и възможности. Въведение 1. Последното проучване на Евроконтрол „Предизвикателства на растежа (2013 г.)“ потвърждава и отново изтъква свързаните с капацитета трудности, установени при предишни проучвания. В най-вероятния (с ограничен капацитет) сценарий през 2035 г. ще има 50 % повече полети, отколкото през 2012 г. Почти два милиона полета няма да бъдат извършени (12 % от общото търсене на пътувания) поради намалени планове за разширяване на летища. Това се равнява на приблизително 120 милиона пътници, които са лишени от възможност да осъществят своите полети за връщане (общо 240 милиона пътници годишно). Освен това през 2035 г. повече от 20 летища ще работят при максимален капацитет или близо до него в сравнение със само три през 2012 г. (в „горещи точки“ — включително летища в Испания и Гърция). Това проучване показва, че въпросът за погрешно разположения капацитет подлежи на допълнително обсъждане и че като се изхожда от съобщените наскоро планове за разширяване на летищата, през следващите 20 години в Европа ще бъде отчетен недостиг на капацитет. Източник: Проучване „Предизвикателства на растежа (2013 г.)“, на разположение на https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth 6. В своята Бяла книга от 2011 г. относно транспортната политика Комисията разглежда задръстването като основен проблем. В допълнение се заявява, че „капацитетът на летищата трябва да се оптимизира, а където е необходимо, да бъде увеличен, за да поеме нарасналите нужди за пътуване“. [Insert footnote: Бяла книга (2011 г.) Пътна карта за постигането на Eдинно европейско транспортно пространство (§28), на разположение на http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144] В своето последващо съобщение от 2011 г., придружаващо пакета за летищата, Комисията потвърди, че задръстването на летищата представлява проблем за Европа. Освен това, ако липсва наземен капацитет, успехът на проекта „Единно европейско небе“ като цяло ще бъде застрашен. В същото време европейският въздухоплавателен сектор е изправен пред нарастваща конкуренция и промяна в модела на световния авиационен пазар към азиатско-тихоокеанския регион, Близкия изток и Латинска Америка, което представлява заплаха за привилегированото положение на Европа като кръстопът на световната авиационна мрежа и ползите по отношение на свързаността, които тази позиция осигурява. [Insert footnote: 2011 Communication on Airport policy in the EU, на разположение на http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm] Обхват и подход на одита 21. Първа алинея: макар че въздушният транспорт в ЕС-27 нарасна от 2010 г. насам, Комисията счита, че през 2007—2013 г. няма общо възстановяване във въздушния транспорт. Средните стойности за целия ЕС сами по себе си не могат да отразят различните промени на въздушния транспорт в различните държави членки, които се отличават значително помежду си. През 2010 г. 21 държави членки отчетоха увеличение, а 6 — намаление на броя на пътниците; през 2011 г. 25 — увеличение, а 2 — намаление; през 2012 г. 18 — увеличение, а 9 — намаление; през 2013 г. 21 — увеличение, а 6 — намаление. Колебанията между увеличение и намаление през последните няколко години бяха значителни в Испания, Италия и Гърция – икономическите трудности и на трите държави са добре документирани. Данните на Евростат за 2013 г. потвърждават, че за Гърция и Испания броят на пътниците във въздушния транспорт не е достигнал своето равнище отпреди кризата. Втора алинея: Комисията счита, че не е налице ясна тенденция в развитието на въздушния транспорт на пътници в одитираните държави членки. За периода 2007—2013 г. въздушният транспорт в Гърция намаля с 3,3 %, а в Испания — с 3,5 %. В Испания въздушният транспорт на пътници намаля през 2008 г., 2009 г., 2012 г. и 2013 г., в Гърция намаля през 2008 г., 2009 г., 2010 г. и 2012 г., а в Италия намаля през 2008 г., 2009 г., 2012 г. и 2013 г. Трета алинея: Комисията отбелязва, че икономиката на ЕС-27 е в стагнация или в рецесия от 2007 г. насам, с единственото изключение през 2010 г. и 2011 г. Някои от одитираните държави членки изпитват драматичен спад на БВП: Гърция е за шеста поредна година в рецесия, Италия и Испания бяха в рецесия през четири от тези шест години. Поради това Комисията счита, че кризата има тежко и трайно въздействие върху въздушния транспорт. Наблюдения Общ отговор по точки 28 и 30: Летищата са инфраструктури, които имат продължителен жизнен цикъл. Комисията счита, че степента на използване на дадено летище следва да бъде установена за целия жизнен цикъл на направените инвестиции, за да се оцени дали е постигната изцяло тяхната оперативна употреба. Освен това поетапното изграждане на летищна инфраструктура с цел придържането към референтния показател или неговото слабо надхвърляне, макар да представлява оптималното решение, на практика би означавало, че на летището ще трябва постоянно да бъдат извършвани строителните работи, което изисква специални мерки и води до смущения във функционирането и услугите, предлагани от летището. 37. Комисията счита, че е трудно да се установи тенденция в числата на пътникопотока за 2007—2013 г., на които Палатата се основава за преизчисляването на разхода за допълнителен пътник. Поради това Комисията счита, че оценка на базата на основни етапи и междинни прегледи би представлявала подходяща основа за оценка на икономическата ефективност на проектите. Вж. също отговора на Комисията по точка 21. Общ отговор по точки 40—43: За целите на оценката на големи проекти в рамките на политиката на сближаване финансовата устойчивост се разбира от Комисията като капацитета на един проект да генерира достатъчно приходи за покриване на оперативните разходи за всяка година от функционирането си, а не като капацитета да генерира печалби. Наистина в идеалния случай подкрепата на ЕС следва да се предоставя на рентабилни инфраструктури, но се случва някои транспортни инфраструктури да генерират загуби, въпреки наличието на приходи, като в такива случаи решението за предоставяне на подкрепа от страна на ЕС се основава на това дали проектът е желателен от социално-икономическа гледна точка (т.е. носи повече ползи, отколкото разходи). 45. Регионалните летища могат да обслужват за целите на комуникацията даден регион или общност, като е възможно публичните органи да желаят да поддържат функционирането им не само по финансови съображения. Ето защо понякога се запазва функционирането на инфраструктури на обществения транспорт, които не са рентабилни и се нуждаят от държавна подкрепа. 50. Въздушният транспорт на пътници в Испания намаля между 2007 г. и 2013 г. с приблизително 3,5 %, а в Гърция — с 3,3 %. Комисията счита, че одитираните летища следват тази тенденция, и отбелязва също така намаляването на трафика, което съответства на развитието на икономиките на Испания и Гърция, които са в рецесия почти непрекъснато от 2007 г. насам. Вж. също отговора на Комисията по точка 21. Общ отговор на Комисията по точки 53—55 Използваното от Комисията определение при издаването на решения за държавна помощ гласи, че „регион на обслужване на летище“ по общо правило е географски пазар, който по принцип е разположен в радиус от около 100 километра или около 60 минути път с лека кола, автобус, влак или високоскоростен влак. Регионът на обслужване на едно летище може обаче да е различен и в него трябва да бъдат взети предвид особеностите на всяко конкретно летище. Големината и формата на региона на обслужване са различни за отделните летища и зависят от различните характеристики на летището, включително неговия бизнес модел, разположение и дестинациите, които обслужва“. Границата от 100 km (200 km, ако е налице високоскоростна железопътна линия) е също така определена в член 24 от Регламента за TEN-T, в който са установени критериите за компонентите на въздушна транспортна инфраструктура. Както е посочено от Палатата, в неотдавнашно проучване на службите на Комисията относно достъпа до пътнически полети в Европа, службите на Комисията направиха заключения въз основа на регион на обслужване с радиус от 90 минути път до летищата. Комисията счита, че регионите на обслужване следва също така да вземат предвид и други елементи, като например бизнес модела на летището, брой и вид на обслужваните дестинации, наличието на летищен капацитет на други летища, връзки на обществен транспорт, чувствителни към фактора време пътници, дали летището обслужва основно жителите или посетителите, идващи в района. Регионалните летища често не обслужват едни и същи дестинации с еднаква честота, както съседните им летища, и правят това в още по-малка степен от главното летище на съответната държава членка. Общ отговор по точки 61—63: Що се отнася до стратегическото планиране, за периода 2014—2020 г. е въведена радикална реформа, съгласно която правната рамка предвижда изпълнението на конкретни предварителни условия в транспортния сектор, изискващи наличието на конкретен всеобхватен план за транспорта или рамка на национално или регионално равнище, преди да бъдат одобрени за подпомагане оперативните програми. Планът за транспорта трябва да определя приноса към Единното европейско транспортно пространство, към основната и широкообхватната мрежа TEN-T, в която ще бъдат направени инвестициите от ЕФРР и КФ, както и да съдържа портфейл от реалистични и зрели проекти за изпълнение посредством оперативните програми. Оперативните програми трябва да включват анализ на положението и конкретните нужди към момента на програмирането и връзката с планираните интервенции. В този смисъл Комисията смята, че това са планови документи за целите на интервенциите, съфинансирани от ЕС. Общ отговор по точки 66 и 67: В рамките на системата за споделено управление правомощията са споделени между Комисията и държавите членки, като последните са отговорни за текущото управление, а Комисията отговоря за наблюдението и прегледа на програмно равнище, но не на равнище проект. Това означава, че от Комисията не се очаква, а и тя не може, да основава своята дейност по наблюдение на изпълнението и съответствието върху подробна информация за всеки един проект, като се има предвид, че всяка година хиляди проекти са съфинансирани чрез политиката на сближаване. Заключения и препоръки Общ отговор по точки 68—71: Комисията признава заключенията на Сметната палата относно одитираните проекти за периодите 2000—2006 г. и 2007—2013 г. и приема, че през тези програмни периоди подкрепата от финансирането за сближаване, предназначена за летищна инфраструктура, в някои случаи не е представлявала ефективно използване на средствата на ЕС. Тя би искала да подчертае, че вече са извлечени поуки от този опит и вследствие на това е налице коренно различен подход в законодателството за програмния период 2014—2020 г. Новата регулаторна рамка е по-строга, когато става въпрос за инвестиции в летищна инфраструктура, като се ограничават възможните варианти за подобряване на екологичните показатели или показателите за безопасна употреба на инфраструктурите. Освен това службите на Комисията трябва да следват по-стриктна линия при преговорите, като се съсредоточават преди всичко върху летищата, които са част от основната мрежа TEN-T. Що се отнася до стратегическото планиране, новата рамка изисква като специфично предварително условие наличието на транспортни планове на регионално или национално равнище, в които са установени всеобхватна транспортна стратегия за всеки сектор и приносът за завършване на трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T), както и е включен списък на проекти, подлежащи на изпълнение („набор от зрели и реалистични проекти“). Преди приемането на всяка оперативна програма, която предвижда инвестиции в сектора на транспорта, Комисията взема изцяло предвид тези планове. Що се отнася до големи проекти, Комисията прие делегирани и изпълнителни актове за определяне на процеса за преглед на качеството и качествените елементи на анализа на разходите и ползите (АРП), които следва да се спазват от всички големи проекти, като например основните ползи и разходи по сектори, списък на рисковете, които трябва да бъдат отчетени, точни референтни периоди по сектори и др. Освен това скоро ще бъдат издадени насоки за АРП, включително практически препоръки за конкретни сектори и практически казуси, за да се даде възможност на бенефициерите да адаптират своите проекти с оглед на постигане на най-висока европейска добавена стойност. Всички големи проекти ще трябва да преминат през преглед на качеството от Комисията или от независими експерти (JASPERS или други образувания, посочени от държавите членки и одобрени от Комисията), преди да бъдат одобрени от Комисията. 69. Първа алинея: Комисията счита, че степента на използване на летището следва да бъде установена за целия жизнен цикъл на направените инвестиции, за да може да се оцени дали е постигната изцяло тяхната оперативна употреба. 70. Регионалните летища могат да обслужват за целите на комуникацията даден регион или общност, като е възможно публичните органи да желаят да поддържат функционирането им не само по финансови съображения. Ето защо понякога се запазва функционирането на инфраструктури на обществения транспорт, които не са рентабилни и се нуждаят от държавна подкрепа. Препоръка 1 Комисията приема препоръката и ще я осъществява по време на преговорите по оперативните програми за периода 2014—2020 г. Подходът на службите на Комисията в преговорите е, че финансирането от ЕС за летищна инфраструктура е насочено по-специално към летища, принадлежащи към основната мрежа TEN-Т. Комисията също така изисква всеобхватни транспортни генерални планове, които следва да служат като основа при избора на транспортни инвестиционни приоритети. Всички инвестиции следва да допринасят за постигането на целите на съответната приоритетна ос, като инвестициите във всяко летище по-специално трябва да са подложени на предварителна подробна оценка на икономическата жизнеспособност и конкуренцията (напр. дали частни оператори биха могли да финансират инвестицията). И накрая, инвестициите следва да бъдат подкрепени от реалистични резултати на необходимото проучване за осъществимост и положителен анализ на разходите и ползите. 72. Използваното от Комисията определение за издаването на решения за държавна помощ гласи, че „регион на обслужване на летище“ по общо правило е географски пазар, който по принцип е разположен в радиус от около 100 километра или около 60 минути път с лека кола, автобус, влак или високоскоростен влак“. Регионът на обслужване на едно летище може обаче да е различен и в него трябва да бъдат взети предвид особеностите на всяко конкретно летище. Големината и формата на региона на обслужване са различни за отделните летища и зависят от различните характеристики на летището, включително неговия бизнес модел, разположение и дестинациите, които обслужва“. Границата от 100 km (200 km, ако е налице високоскоростна железопътна линия) е също така определена в член 24 от Регламента за TEN-T, в който са установени критериите за компонентите на въздушна транспортна инфраструктура. Както е посочено от Палатата, в неотдавнашно проучване на службите на Комисията относно достъпа до пътнически полети в Европа, службите на Комисията направиха заключения въз основа на регион на обслужване с радиус от 90 минути път до летищата. Комисията счита, че регионите на обслужване следва също така да вземат предвид и други елементи, като например бизнес модела на летището, брой и вид на обслужваните дестинации, наличието на летищен капацитет на други летища, връзки на обществен транспорт, чувствителни към фактора време пътници, дали летището обслужва основно жителите или посетителите, идващи в района. Регионалните летища често не обслужват едни и същи дестинации с еднаква честота, както съседните им летища, и правят това в още по-малка степен от главното летище на съответната държава членка. Фактът, че Комисията не е подробно и напълно запозната с всички финансирани от ЕС проекти в целия ЕС, а също и по сектори, не означава, че тя не изпълнява своите регулаторни надзорни функции. Напротив, Комисията упражнява своята надзорна роля – като често излиза извън своите регулаторни прерогативи – посредством ежегодно докладване и мониторинг (и на равнището на отделни проекти при необходимост), ad hoc третиране на проблемни въпроси и специфични одити. Нещо повече, в миналото Комисията е отказвала съфинансиране на регионални летища, за които икономическите аргументи не са били очевидни и чийто строеж е изглеждал неоснователен от гледна точка на политиката на сближаване. Комисията също така отбелязва, че проектите по Кохезионния фонд бяха одобрявани пряко от нея в периода 2000—2006 г., докато през периода 2007—2013 г. те бяха включени в програмите и одобрени индивидуално единствено ако бяха големи проекти. Комисията предприе стъпки през периода 2007—2013 г., за да подобри оценката на големи проекти чрез създаването на инициативата JASPERS, която предоставя техническа помощ на държавите членки, чрез изготвянето на всеобхватни насоки за АРП и чрез използването на външен експертен опит при необходимост. В периода 2007—2013 г. Комисията получи 17 заявления за големи проекти за летища. По време на оценката Комисията обръща значително внимание на въпроса за общите разходи на проекта, техните ползи и добавена стойност за обществото. Това доведе до конкретни случаи, като например намаляването на обхвата на проектите (напр. летището в Яш и вроцлавското летище) или включването на условия в решението за одобрение (за летище Гданск, дължащи се на плановете за строителството на съседно летище в Гдиня). Комисията винаги проверяваше внимателно анализа на търсенето. В някои случаи Комисията прикани националните органи да се откажат от проекти (напр. летища в Келце и в Бялисток) поради недостатъчното търсене и опасенията на Комисията във връзка с финансовата устойчивост на тези летища. Препоръка 2 Комисията е съгласна със значението на последователното стратегическо летищно планиране като средство за избягване в бъдеще на погрешно разположен капацитет. Комисията е съгласна с препоръката, която е адресирана до държавите членки (съгласувани регионални, национални и, когато това е целесъобразно и възможно, наднационални планове за развитие на летищата). От своя страна, Комисията ще извършва проверка на изпълнението по време на преговорите по оперативните програми за периода 2014—2020 г. чрез оценката на транспортните планове в контекста на изпълнението на предварителните условия. Вж. също отговора по точки 68—71. На друго равнище Комисията ще засили наблюдението и оценката на способността на пазара на въздушния транспорт на ЕС да отговори на бъдещите предизвикателства и възможности.