Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на околната среда чрез наказателното право и за замяна на Директива 2008/99/ЕО

[COM(2021) 851 final — 2021/0422 (COD)]

(2022/C 290/23)

Докладчик: Arnaud SCHWARTZ Съдокладчик: Ozlem YILDIRIM

Консултация Европейска комисия, 2.5.2022 г. Правно основание Член 83, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз Компетентна секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“ Приемане от секцията 8.3.2022 г. Приемане на пленарна сесия 23.3.2022 г. Пленарна сесия № 568 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 215/3/6

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК приветства предложението на Комисията за преразглеждане на Директивата относно защитата на околната среда чрез наказателно право и за замяна на Директива 2008/99/ЕО (ДПОС), тъй като с него се преодоляват основните недостатъци на действащата директива и то има за цел да се справи с увеличаването на престъпленията срещу околната среда в Европа.

1.2. ЕИСК посочва, че в предложението чрез списък с престъпления се запазва предишният ѝ обхват и в него липсва определение за автономен общ състав на престъплението „увреждане или застрашаване на околната среда“. ЕИСК счита, че списъкът с престъпления следва да бъде разширен, така че да включва възможно най-много видове престъпления, за да не се налага повторно преразглеждане на ДПОС скоро след влизането ѝ в сила и за да не допусне определена престъпна дейност в областта на околната среда да остане ненаказана.

1.3. ЕИСК отчита спешната необходимост от подобряване на прилагането на наказателното право в областта на околната среда в Европа и признава, че една ДПОС с по-ясни разпоредби ще допринесе за по-доброто прилагане. ЕИСК счита, че предложените елементи, които трябва да се вземат предвид при оценката на това дали вредата е значителна, са незадоволителни, че може да бъдат необходими допълнителни насоки и че едно самостоятелно определение за „значителна вреда“ би било по-ясно.

1.4. ЕИСК приветства упоменаването на „екоцид“ в съображенията. ЕИСК обаче счита, че би било целесъобразно този термин да се включи в оперативната част на директивата.

1.5. ЕИСК одобрява включването на минимални стандарти за определянето на максимални граници за санкциите за физически лица и максимални граници за санкциите за юридически лица. ЕИСК обаче счита, че за да бъдат санкциите наистина ефективни, пропорционални и възпиращи, техните граници следва да се увеличат значително.

1.6. ЕИСК насърчава Комисията да оцени възможността за разширяване на юрисдикцията на Европейската прокуратура, така че да включи в нея престъпления срещу околната среда, като по този начин се създаде „Зелена“ европейска прокуратура, която ще може да подкрепи борбата с престъпленията срещу околната среда, за които е известно, че са свързани с организираната престъпност.

1.7. Оценка на Директивата относно престъпленията срещу околната среда ЕИСК подчертава необходимостта от укрепване на веригата на правоприлагане и прилагането на европейското наказателно право в областта на околната среда. Той отново отправя препоръката си от информационен доклад NAT/767 относно ( 1 ) държавите — членки на ЕС, да създадат специализирани полицейски сили, прокурори, съдии и съдилища в областта на престъпленията срещу околната среда. ЕИСК счита, че ДПОС може да бъде ефективна само ако бъде съчетана с подходящи ресурси и обучение на равнището на държавите членки.

2. Обща информация

2.1. Престъпленията срещу околната среда са четвъртата най-печеливша категория престъпления в световен мащаб и от Евроюст отчитат, че те се увеличават в Европейския съюз ( 2 ) . Няма съществено увеличение на трансграничните присъди за престъпления срещу околната среда не са се увеличили съществено, не броят на извършените престъпления в Европа се е увеличил.

2.2. На 15 декември 2021 г. Европейската комисия публикува предложение за преразглеждане на Директивата относно защитата на околната среда чрез наказателното право и за замяна на Директива 2008/99/ЕО.

2.3. Целта на директивата е да се установят общи минимални правила за криминализирането на престъпленията срещу околната среда, като се преодолеят недостатъците на действащата Директива 2008/99/ЕО.

2.4. Комисията публикува оценка на Директива 2008/99/ЕО през 2020 г. ( 3 ) В тази оценка бяха установени значителни недостатъци, свързани с правоприлагането по места, с ограничаването на обхвата, определянето на престъпленията, равнищата на санкциите, липсата на яснота на правната терминология, липсата на трансгранично сътрудничество, системата за отговорност на юридическите лица и други области на директивата.

2.5. Предложената директива има за цел подобряване на ефективността на разследванията и на наказателните преследвания чрез актуализиране на обхвата на директивата и чрез премахване на неясните термини, използвани в определенията за престъпленията срещу околната среда, гарантиране на ефективни, възпиращи и пропорционални видове и равнища на санкции за престъпления срещу околната среда, по-бързо трансгранично разследване и наказателно преследване, подобряване на вземането на информирани решения относно престъпленията срещу околната среда чрез по-добро събиране и разпространение на статистически данни и подобряване на оперативната ефективност на националните вериги на правоприлагане с цел насърчаване на разследванията, наказателните преследвания и санкционирането.

2.6. Предложението се основава на член 83, параграф 2 от ДФЕС, който, за разлика от предишното правно основание преди влизането в сила на Договора от Лисабон, се основава в по-голяма степен на трансграничния характер на престъпленията против околната среда и предоставя на ЕС компетентността за установяване на минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкции.

2.7. Следователно целта на това предложение е да се хармонизира използването на наказателното право като крайна мярка за прилагане на всички достижения на правото на ЕС в областта на околната среда, включително Зеления пакт, като същевременно се зачитат целите на ЕС за устойчиво развитие, по-добро качество на околната среда и принципът „замърсителят плаща“.

3. Общи бележки

3.1. ЕИСК приветства предложението на Комисията за преразглеждане на Директивата относно защитата на околната среда чрез наказателното право и за замяна на Директива 2008/99/ЕО, тъй като с него се преодоляват основните недостатъци на действащата директива и то има за цел да се справи с увеличаването на престъпленията срещу околната среда в Европа.

3.2. ЕИСК подчертава водещата роля на ЕС на международно равнище в борбата с изменението на климата в световен мащаб и защитата на околната среда. ЕИСК счита, че борбата на европейско равнище с престъпленията срещу околната среда и организираната престъпност срещу околната среда е много важен елемент от тази водеща роля, и подчертава необходимостта от увеличаване на сътрудничеството със съседните на ЕС държави и други трети държави.

3.3. ЕИСК счита, че преразглеждането е положителна стъпка към справяне с увеличаването на престъпленията срещу околната среда и организираната престъпност срещу околната среда в Европа. Комитетът оценява решението за цялостна замяна на нефункционалната стара Директива относно престъпленията срещу околната среда, а не за нейното изменение.

3.4. ЕИСК отчита спешната необходимост от подобряване на прилагането на наказателното право в областта на околната среда в Европа и признава, че една ДПОС с по-ясни разпоредби ще допринесе за по-доброто прилагане. Освен това ЕИСК решително подкрепя конкретните задължения за изпълнение на националните стратегии, за задължения за докладване и за минимални изисквания за ресурсите, обучението и способите за разследване.

3.5. ЕИСК приветства предложеното разширяване на обхвата на ДПОС. Комитетът отбелязва, че с предложеното преразгледано определение за „незаконно“ се премахва една основна причина за неяснота, а предложеното значително разширяване на списъка с престъпления дава възможност за много по-добра защита на достиженията на правото на ЕС в областта на околната среда.

3.6. ЕИСК посочва, че в предложението липсва определение за автономен общ състав на престъплението „увреждане или застрашаване на околната среда“. Въпреки че значително разширява обхвата на ДПОС, предложението все пак обвързва обхвата с този на редица други клонове на правото и на вторичното законодателство на ЕС, поради което я прави зависима, наред с другото, от административното право и не ѝ позволява да бъде ориентирана към бъдещето. ЕИСК отбелязва, че актуализирането на предложения изчерпателен списък с престъпления може да наложи бъдещи законодателни процедури.

3.7. ЕИСК приветства споменаването на екоцид в съображенията. ЕИСК обаче счита, че би било целесъобразно екоцидът да бъде включен в оперативната част на директивата. Освен това ЕИСК подчертава, че всяко споменаване на екоцида трябва да е съобразено с предложената формулировка от независимата експертна група за правно определение за екоцид от юни 2021 г. ( 4 ) ЕИСК препоръчва екоцидът да се отнася до незаконни или безотговорни действия, извършени с ясното съзнание, че има значителна вероятност тези действия да причинят сериозни и широкообхватни или дългосрочни вреди на околната среда. ЕИСК би приветствал упоменаване на въоръжените конфликти в съображенията и отбелязва, че на практика те винаги са екоцид по дефиниция. ЕИСК изразява съжаление, че предложените мерки и решения не са били и не са приложими в тези случаи.

3.8. Комитетът отправи своите препоръки за преразглеждането на директивата в своя информационен доклад NAT/767 относно Оценка на Директивата относно защитата на околната среда чрез наказателно право . С оглед на публикуваното предложение ЕИСК отново отправя предишните си препоръки преразглеждането на ДПОС да се използва за определяне на общ състав на престъплението „застрашаване на околната среда“, за установяване на постоянен диалог между публичните органи и организациите на гражданското общество и за разширяване на обхвата на наказателното право в областта на околната среда, така че да включва екологичните киберпрестъпления.

3.9. Няколко разследвания показаха, че престъпления срещу околната среда все по-често се използват като средство на корупционно поведение, или са свързани с него, или като предикатно престъпление за изпиране на пари. Тъй като повече ресурси от бюджета на ЕС се отпускат за екологичния преход, очакваме също така да се наблюдава повишен риск от подобно престъпно поведение, свързано с усвояването на такива средства. Макар да е вярно, че управлението на отпадъците е един от високорисковите сектори, много други области, които оказват въздействие върху опазването на околната среда, могат да бъдат засегнати от корупция, изпиране на пари или измами. ЕИСК приветства включването на тези рискове в съображенията, но обръща внимание на необходимостта от отделяне на повече ресурси за идентифицирането и разследването на такива престъпления, както и за обучението на правоприлагащите органи или достъпа на гражданското общество и журналистите до информация, която може да направи видимо разкриването на такова поведение.

3.10. Опазването на околната среда като предпоставка за зачитането на основните права“ В своя информационен доклад NAT/824 относно ( 5 ) Комитетът подчерта спешната необходимост ЕС да представи предложение за директива за устойчиво корпоративно управление, както и законодателство на ЕС за борба срещу ССПСУО (стратегически съдебни производства, насочени срещу участието на обществеността) за защита на защитници на околната среда, журналисти и лица, сигнализиращи за нередности. ЕИСК отново отправя тези препоръки и приветства включването на разпоредба относно защитата на лицата, които подават сигнали за престъпления срещу околната среда или подпомагат разследването.

3.11. ЕИСК приветства хармонизирането на минималните стандарти за наказанията и санкциите, както и разширяването на престъпното поведение, така че да включва престъпления, извършени при груба небрежност и престъпления, свързани със застрашаване, включването на отегчаващи и смекчаващи обстоятелства и посочването на допълнителни наказания и санкции.

3.12. ЕИСК подкрепя призива на Парламента в доклад 2020/2027(INI) относно отговорността на дружествата за екологични щети и насърчава Комисията да оцени възможността за разширяване на юрисдикцията на Европейската прокуратура, така че да включи в нея престъпленията срещу околната среда, като по този начин се създаде „Зелена“ европейска прокуратура, която ще може да подкрепи борбата с престъпленията срещу околната среда, за които е известно, че са свързани с организираната престъпност. ЕИСК също така насърчава Комисията да оцени възможността за разширяване на мандата на Европейската служба за борба с измамите, за да ѝ се даде възможност да провежда административни разследвания на престъпления срещу околната среда.

4. Конкретни бележки

4.1. Наказания и санкции

4.1.1. ЕИСК одобрява включването на минимални стандарти за определянето на максимални граници за санкциите за физически лица и максимални граници за санкциите за юридически лица. Освен това ЕИСК оценява признаването на необходимостта да се даде възможност за едновременно налагане на административни и наказателни глоби, както и от мерки за обезпечаване и конфискация при зачитане на основния принцип наказателно преследване да не се води два пъти за едно и също престъпление. ЕИСК обаче счита, че за да бъдат санкциите наистина ефективни, пропорционални и възпиращи, техните граници следва да се увеличат значително. С определянето на равнища на санкциите за нарушения на законодателството в областта на околната среда, които са по-ниски от тези в други области от правото на ЕС, например законодателството в областта на конкуренцията, се изпраща грешен сигнал относно приоритета на достиженията на правото на ЕС в областта на околната среда, включително Зеления пакт и целите в областта на климата до 2030 г.

4.2. Престъпления срещу околната среда

4.2.1. ЕИСК подкрепя призива на Парламента в неговия доклад 2020/2027(INI) относно отговорността на дружествата за екологични щети Комисията да направи оценка на възможността за включване на престъпленията против околната среда сред десетте изчерпателни категории престъпления по член 83, параграф 1 от ДФЕС ( 6 )

4.2.2. ЕИСК приветства разширяването на списъка с престъпления в предложението за ДПОС. Комитетът приветства по-специално добавянето на нарушенията на Директива 2011/92/ЕС относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда.

4.2.3. ЕИСК счита, че списъкът с престъпления следва да бъде разширен до възможно най-много видове престъпления, за да не се налага повторно преразглеждане на ДПОС скоро след влизането ѝ в сила, и за да не допусне определена престъпна дейност в областта на околната среда да остане ненаказана. ЕИСК насърчава съзаконодателите да предложат разширяване на списъка до поведение, което съставлява престъпление, когато е незаконно и е извършено умишлено или при груба небрежност.

4.3. Определение за значителна вреда

4.3.1. Като се има предвид, че неяснотата на термина „значителна вреда“ в предишната ДПОС беше определена като основна пречка за ефективните разследвания и наказателни преследвания, ЕИСК счита, че предложените елементи, които трябва да се вземат предвид при оценката на това дали вредата е значителна, са незадоволителни, че може да бъдат необходими допълнителни насоки и че едно самостоятелно определение за „значителна вреда“ би било по-ясно. Това би могло значително да допринесе за така необходимото пълно вътрешно хармонизиране на определенията, параметрите и разбиранията в рамките на ДПОС.

4.4. Наказателна отговорност за юридически лица

4.4.1. ЕИСК признава, че регулирането на отговорността между дружествата и дружествата майки се различава значително в правните системи на държавите членки, но въпреки това изразява съжаление, че в предложението не се преразглежда първоначалната формулировка на отговорността за юридически лица и не се разглежда въпросът за отговорността на дружеството майка.

4.4.2. ЕИСК подчертава съображенията на Парламента в неговия доклад 2020/2027(INI) относно отговорността на дружествата за екологични щети, че в съответствие с принципа „замърсителят плаща“ дружествата следва да поемат пълните разходи за екологичните щети, които са причинили пряко, за да ги стимулират да интернализират външните въздействия върху околната среда и да избягват възлагането на външни разходи на външни изпълнители.

4.4.3. ЕИСК изразява загриженост във връзка с изричното изключване на отговорността на органите на държавното управление и счита, че не следва да има пречки за наказателното преследване на извършителите на престъпления срещу околната среда, особено когато разрешителните и лицензите се получават чрез корупция на публичните органи.

4.5. Взаимодействие с обществеността

4.5.1. ЕИСК приветства включването на разпоредба относно защитата на лицата, сигнализиращи за нередности, и тези, които подават сигнали за престъпления срещу околната среда или подпомагат разследването. Комитетът изтъква ролята, която широката общественост и гражданското общество играят при разкриването и докладването на престъпления срещу околната среда, и подчертава, че е необходимо публичните органи да засилят защитата и диалога със защитниците на околната среда. Комитетът подчертава, че предоставяната защита на лицата, които подават сигнали за престъпления срещу околната среда или подпомагат разследването, трябва да се разшири до физическите и юридическите лица.

4.5.2. ЕИСК одобрява вниманието, което се отдава в предложението на защитата на лицата, които подават сигнали за престъпления срещу околната среда или които подпомагат разследването. През последните години обаче не само лицата, сигнализиращи за нередности, но и активистите в областта на околната среда и разследващите журналисти, които съобщават за престъпления против околната среда, са жертви на сериозен натиск или дори на насилие. Поради това призоваваме Европейската комисия да гарантира, че във всички държави членки е въведена подходяща защита за лицата, сигнализиращи за нередности, както и за тези, които биха могли да им помагат за представянето на техните репортажи пред обществеността, като например активисти или журналисти.

4.5.3. ЕИСК приветства признаването на правото на представителите на заинтересованата общественост да участват в производството. Комитетът подчертава, че е важно това право да се прилага и тълкува в светлината на член 2, параграф 5 от Конвенцията от Орхус ( 7 ) . Освен това, тъй като околната среда не може да се защитава или да се представлява сама в съда, ЕИСК изтъква, че е важно да се осигури подходящ достъп на обществеността до правосъдие, както е определено в член 9, параграф 3 от Конвенцията от Орхус.

4.5.4. ЕИСК насърчава европейските институции и държавите членки да увеличат подкрепата си за защитниците на околната среда също и извън Европейския съюз чрез дипломатически канали и канали на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации (ИКЕ на ООН) и на гражданското общество.

4.5.5. ЕИСК препоръчва гражданското общество да участва в прилагането на новата ДПОС.

4.5.6. ЕИСК отново подчертава, че „веригата на правоприлагане“ е само втората половина от цялата „верига на доставки“ на явлението „престъпления срещу околната среда“ и неговото третиране (вж.: извършени-разкрити-докладвани-наказателно преследвани-санкционирани престъпления). Проучванията преди информационния доклад NAT/767 на ЕИСК показаха огромни увеличаващи се пропуски в първата половина от веригата главно поради различната степен на познаване и различните представи на обществото за престъпленията срещу околната среда. Представянето на въпроса пред цялото общество и повишаването на осведомеността за него е от ключово значение за развитието на социална отговорност, чиято липса подкопава ефективността на веригата на правоприлагане. Необходими са обучение и комуникация с обществеността, а приносът на гражданското общество е от основно значение.

4.6. Верига на правоприлагане

4.6.1. ЕИСК приветства разпоредбите относно предотвратяването, ресурсите, обучението, способите за разследване, трансграничното сътрудничество и националните стратегии. Комитетът отново отправя препоръката си от информационен доклад NAT/767 държавите — членки на ЕС, да създадат специализирани полицейски сили, прокурори, съдии и съдилища в областта на престъпленията срещу околната среда. Както беше установено по време на оценката на настоящата ДПОС при консултациите със заинтересованите страни и от академичните среди, ниските равнища на експертни познания и ресурси, предоставени в държавите членки за борба с престъпленията срещу околната среда и организираната престъпност срещу околната среда, представляват основни пречки за разкриването, наказателното преследване и правоприлагането. ЕИСК счита, че ДПОС може да бъде ефективна само ако бъде съчетана с подходящи ресурси и обучение на равнището на държавите членки. ЕИСК счита, че предложените в ДПОС национални стратегии са положителна първа стъпка в правилната посока.

4.6.2. Според ЕИСК включването на информация за околната среда, в т.ч. на извършването на престъпления от юридически лица, в тяхната годишна нефинансова част от докладването, може да бъде важен елемент от корпоративната социална отговорност.

4.7. Обучение и образование

4.7.1. ЕИСК изтъква необходимостта образованието да включва обучение както на националните длъжностни лица, така и повишаване на осведомеността сред обществеността. ЕИСК приветства съобщението на Комисията относно засилването на борбата с престъпленията срещу околната среда и призовава Комисията да предостави допълнителна подкрепа на държавите членки чрез осигуряване на професионални мрежи, разработване на нови инструменти за разкриване и правоприлагане и преразглеждане на програмите за обучение на съдиите и прокурорите. ЕИСК обаче счита, че схемите за обучение и образование не следва да се отнасят изключително до участието на националните длъжностни лица във веригата на правоприлагане, а следва да бъдат разширени до по-широка аудитория.

4.8. Докладване на данни и статистика за престъпленията

4.8.1. ЕИСК приветства предвидените задължения за събиране на данни и докладване. Той обаче изтъква доклада на Евроюст, в който се отбелязва и се доказва, че липсата на общоприето определение за престъпление срещу околната среда поставя предизвикателства пред събирането на значими данни и статистика за престъпленията ( 8 )

4.8.2. ЕИСК приветства ангажимента на Комисията да публикува двугодишен доклад относно данните, предавани от държавите членки, и посочва, че годишната национална статистика за престъпленията следва да предоставя информация и да подсилва двугодишния преглед на изпълнението на политиките на ЕС в областта на околната среда.

5. Транспониране и финансово изпълнение

5.1. Престъпленията срещу околната преди всичко увреждат околната среда и здравето, но също така нарушават конкуренцията и кръговостта, изчерпват публичните ресурси чрез екстернализиране на разходите за възстановяване и отстраняване и бъркат в джобовете на данъкоплатците, като заобикалят принципа „замърсителят плаща“. Без подходящо правоприлагане и санкциониране на увреждането на околната среда, включително чрез наказателното право, престъпленията срещу околната среда подкопават ефективността на целия Европейски зелен пакт. Ето защо ЕИСК счита, че необходимите ресурси за транспонирането и прилагането на ДПОС ще бъдат компенсирани от нейното положително въздействие върху публичните ресурси на ЕС и държавите членки.

6. Регионалност и субсидиарност

6.1. ЕИСК отбелязва, че източниците на неспазване на законодателството в областта на околната среда на практика винаги са местни/общински или малки/подрегионални, въпреки че тяхното въздействие може да бъде широкоразпространено, например източниците на замърсяване не са само специфични, интензивни или дисперсни, но и добавъчни и кумулативни.

6.2. Етапите на откриване и докладване следва да се укрепят, като също така се следва ориентиран към местните условия подход. Следва да се осигуряват техническо оборудване, човешки ресурси и умения, функционална отговорност, бюджет и финансиране, за да се отрази това регионално предизвикателство.

Брюксел, 23 март 2022 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Christa SCHWENG

(1) NAT/767 — „Оценка на Директивата относно престъпленията срещу околната среда“ (информационен доклад)

(2) Доклад относно работата на Евроюст по дела, свързани с престъпления против околната среда — януари 2021 г.

(3) SWD(2020) 259 final от 28 октомври 2020 г.

(4) Фондация „Спрете екоцида“, юни 2021 г., Independent Expert Panel for the Legal Definition of Ecocide, Commentary and Core Text (Независима експертна група за правно определение за екоцид, коментар и основен текст).

(5) NAT/824 — Опазването на околната среда като предпоставка за зачитането на основните права (инфорамационен доклад).

(6) Доклад на Парламента 2020/2027(INI).

(7) Конвенция на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации (ИКЕ на ООН) за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.

(8) Доклад относно работата на Евроюст по дела, свързани с престъпления против околната среда — януари 2021 г.