АКРОНИМИ И СЪКРАЩЕНИЯ

BRI : Инфраструктура, свързана с бизнеса

ОСП : Обща селскостопанска политика

КАРДС : Помощ от Общността за възстановяване, развитие и стабилизиране

ГД : Генерална дирекция

DIS : Децентрализираната система за изпълнение

ЕЗФРСР : Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕСФ : Европейски социален фонд

ИПП : Инструмент за предприсъединителна помощ

IPARD : Предприсъединителна програма за земеделие и развитие на селските райони

ИСПА : Инструмент за структурни политики за предприсъединяване

ОП : Оперативна програма

ФАР : Основният предприсъединителен инструмент на ЕС през периода 1989—2006 г.

ПСА : Процес на стабилизиране и асоцииране

САПАРД : Специална предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони

USKOK : Служба за предотвратяване на корупцията и организираната престъпност

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Ключова цел на предприсъединителната помощ на ЕС за Хърватия (150 милиона евро годишно от 2007 г.) е да подпомогне изграждането на административния капацитет на страната с цел тя да може да управлява значителното финансиране, което ще получи от ЕС след присъединяването, по-специално от европейските земеделски фондове и от структурните и кохезионните фондове.

II. Целта на одита е да оцени доколко е била ефективна помощта от ЕС по отношение на нейната уместност и на постигнатите резултати.

III. От разширяванията през 2004 г. и 2007 г. Комисията е разработила нови подходи за подобряване на рамката за подпомагане. Програмните процедури са добре планирани да гарантират разрешаването на приоритетните въпроси на изграждането на капацитет, и проверените от Палатата проекти в Хърватия бяха определени като много уместни. Трябва обаче да се обърне повече внимание на изграждане на капацитета за възлагане на обществени поръчки и на капацитета на регионалните и местните органи.

IV. По отношение на резултатите помощта на ЕС е допринесла в голяма степен за изграждането на капацитета на Хърватия за управление на следприсъединителното финансиране, включително посредством учене чрез практика. Прилагането на помощта е забавено, а някои от планираните резултати от проектите все още не са постигнати. В областта на структурните и кохезионните фондове ученето чрез практика е от особено голяма полза, въпреки че акцентът върху развитието на големи инфраструктурни проекти е за сметка на развитието на други проекти, по-специално на регионално и местно равнище. Мерките за развитие на селските райони са пострадали от слабо усвояване на средствата и напредъкът в изграждането на капацитета е бил твърде малък. Предприети са някои важни стъпки за укрепване на антикорупционния орган, но все още се наблюдават значителни проблеми.

V. В доклада се достига до заключението, че предприсъединителната помощ от ЕС представлява значителен принос към подпомагането на подготовката на Хърватия за управление на фондовете на ЕС след присъединяването, но засега е постигнала само частичен успех. В доклада са изложени препоръки, които определят къде е необходима допълнителна помощ за по-нататъшен напредък в изграждането на капацитета за управление на средствата преди и след присъединяването, и които вероятно ще бъдат приложими и за предприсъединителната помощ на ЕС в други страни.

ВЪВЕДЕНИЕ

КОНТЕКСТ

1. През юни 2000 г. Европейският съвет от Фейра реши в рамките на Процеса на стабилизиране и асоцииране (ПСА) на Европейския съюз, че всички страни от Западните Балкани трябва да имат възможност да се присъединят към ЕС. Хърватия представи кандидатурата си за членство в ЕС през 2003 г. и получи от Съвета статут на страна кандидатка през юни 2004 г. През 2006 г. и 2008 г. бяха подписани партньорства за присъединяване, които определиха приоритетните области според Европейската комисия, за да може Хърватия да постигне напредък преди да се присъедини.

2. Както по отношение на останалите страни кандидатки, за да се присъедини към ЕС, Хърватия трябва да изпълни критериите от Копенхаген [1], да приеме достиженията на правото на ЕС, познати като acquis communautaire [2] и да направи правото на ЕС част от своето национално законодателство. С цел да се улеснят преговорите за присъединяване, достиженията на правото на ЕС са разделена на глави, съответстващи на политиките на ЕС (вж. приложение I). Преговорите по различните глави не се ограничават до регулаторните и законодателните аспекти, но също включват създаването на необходимите административни структури и постигането на напредък в изграждането на техния капацитет за управление.

3. Преговорите за присъединяване са открити официално на 3 октомври 2005 г. Преговорите по глави със Съвета на ЕС започват през юни 2006 г. и са приключени на Конференцията за присъединяване на Хърватия на равнище министри от 30 юни 2011 г. Според решението на Европейския съвет през юни 2011 г. договорът за присъединяване следва да бъде подписан до края на 2011 г. [3] Планираната дата за присъединяването на Хърватия към ЕС според споразумението на държавите членки е 1 юли 2013 г.

ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНА ПОМОЩ ОТ ЕС ЗА ПОДГОТОВКА ЗА ЧЛЕНСТВО

4. Целта на предприсъединителната помощ от ЕС е да подпомогне приемането и изпълнението на acquis communautaire, както и да помогне на страните кандидатки да засилят своя административен капацитет в подготовка за управлението на съществени суми от Европейското финансиране, които им се предоставят, когато те станат държави членки. Комисията следва два допълващи се подхода за засилване на административния капацитет. На първо място, тя пряко финансира дейности като изграждането на институции и създаването на системи за управление и обучение. На второ място, тя също така подкрепя изграждането на капацитет чрез програми за финансиране, подобни на тези в рамките на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и структурните и кохезионни фондове, с цел да помогне на страните кандидатки да се "научат чрез практика", като изпълняват такива програми преди присъединяването си.

5. От 2001 г. Комисията осигурява предприсъединителна помощ за Хърватия посредством няколко инструмента (вж. фигура 1) [4]. Първоначално тази помощ е доставяна чрез програма КАРДС — Помощ от Общността за възстановяване, развитие и стабилизиране. Програма ФАР, главният предприсъединителен инструмент на Комисията, е въведена в Хърватия през 2005 г. Тя се придружава от Инструмента за структурни политики за предприсъединяване (ИСПА), който финансира инфраструктурни проекти в секторите на транспорта и околната среда и е предшественик на Кохезионния фонд на ЕС, и от Специалната предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони (САПАРД), която по подобен начин е считана за предшественик на Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). От 2007 г. тези три инструмента са заменени от Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП), който осигурява финансиране от приблизително 150 милиона евро годишно чрез пет компонента (вж. таблица 1). След присъединяването финансирането на ЕС за Хърватия ще нарасне значително.

ТАБЛИЦА 1

ПОМОЩ ОТ ИПП ЗА ХЪРВАТИЯ ЗА ПЕРИОДА 2007—2013 Г. (МИЛИОНА ЕВРО)

Източник: COM(2009) 543 окончателен от 14 октомври 2009 г. — Инструмент за предприсъединителната помощ (ИПП) — Многогодишна индикативна финансова рамка за 2011—2013 г.

Компонент | I. Подпомагане на прехода и институционално изграждане | II. Трансгранично сътрудничество | III. Регионално развитие | IV. Развитие на човешките ресурси | V. Развитие на селските райони | Общо |

Общо (2007—2013 г.) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

ФИГУРА 1

РАЗХОДИ НА ЕС В ХЪРВАТИЯ ПРЕДИ И СЛЕД ПРИСЪЕДИНЯВАНЕТО

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейската сметна палата.

6. Помощта на ЕС за Хърватия се планира от Комисията в сътрудничество с хърватските органи. Партньорствата за присъединяване и националната програма на Хърватия за интеграция в ЕС са основните елементи от политическата рамка за подпомагане. Финансирането на ЕС се разпределя по приоритетите за подпомагане, определени в документите за многогодишно индикативно планиране, установени от Комисията след тесни консултации с националните органи. Хърватските органи изготвят уместни предложения за проекти и заедно с Комисията подбират и усъвършенстват предложенията, като ги превръщат в завършени проекти, готови за изпълнение. Обикновено изискването е проектите да бъдат завършени в рамките на три или четири години. Те се изпълняват чрез схеми за предоставяне на безвъзмездни средства, договори (за услуги, стоки, или благоустройство) или договори за двустранен обмен [5]. По отношение на помощта по предприсъединителната програма за земеделие и развитие на селските райони (IPARD) проектите се подбират единствено от компетентната хърватска агенция.

7. Помощта на ЕС за Хърватия се управлява по три начина. По програмата КАРДС тя се управлява предимно централно от Комисията. За по-новите инструменти обаче Комисията е прехвърлила управленски права на акредитирани хърватски органи за управление на финансирането на ЕС [6], след предварителни проверки от делегацията на ЕС в Хърватия относно провеждането на търг и сключването на договори (децентрализирано управление с предварителни проверки). Третият, най-сложният вид управление, е когато националните органи се оценяват от Комисията дали имат достатъчен капацитет за управление на помощта на ЕС без провеждане на предварителни проверки от делегацията на ЕС (децентрализирано управление с предварителни проверки). Това е видът управление, който е най-близък до начина на управление на финансирането на ЕС след присъединяването, но в повечето области Комисията все още не е одобрила неговото въвеждане [7]. В приложение II са представени различните видове управление за всеки инструмент и всеки компонент.

ОБХВАТ И МЕТОДОЛОГИЯ НА ОДИТА

8. Одитът беше проведен в периода от юни 2010 г. до юни 2011 г. Той имаше за цел да отговори на общия въпрос:

"Ефективна ли е била предприсъединителната помощ на ЕС в подпомагането на Хърватия при подготвянето за управлението на фондовете на ЕС след присъединяването?"

Одитът се фокусира върху следните две ключови области:

a) Комисията планирала ли е помощта на ЕС по начин, който помага задоволително на Хърватия да се подготви за управление на фондовете на ЕС след присъединяването?

б) Постигнали ли са финансираните от ЕС проекти очакваните резултати по отношение на засилването на капацитета на Хърватия за управление на фондовете на ЕС?

9. Одитът няма за цел да провери ефективността на помощта на ЕС при подпомагането на Хърватия да приеме и да прилага acquis communautaire. Той също така няма за цел да направи цялостна оценка на готовността на Хърватия за членство в ЕС.

10. Заключенията на настоящия одит се основават на:

a) анализ на документи, свързани с планирането и прилагането на предприсъединителната помощ;

б) одит на извадка от 16 проекта, финансирани от Компоненти I, III и IV на ИПП, както и от предишните финансови инструменти КАРДС, ФАР, ИСПА и САПАРД (вж. приложение III). Общата стойност на помощта на ЕС за тези проекти възлиза на 96,6 милиона евро, които представляват приблизително 11 % от цялото финансиране по време на одитния период [8]. Проектите бяха оценени въз основа на документни доказателства и събеседвания, както и проверки на място, които са проведени на осем от тях през октомври 2010 г.;

в) събеседвания със служители на Комисията в Брюксел и Загреб;

г) събеседвания с хърватски министерства, агенции и регионални и местни органи, свързани с управлението на фондовете на ЕС в Славонски брод, Сплит, Товарник, Винковци, Задар и Загреб.

КАРТА

МЕСТОПОЛОЖЕНИЕ НА ОДИТИРАНИТЕ ПРОЕКТИ

+++++ TIFF +++++

Източник: Евростат.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

СЪГЛАСУВАНО И ДОБРЕ НАСОЧЕНО ПЛАНИРАНЕ

ВСЛЕДСТВИЕ НА ОПИТА ОТ ПРЕДИШНИ РАЗШИРЯВАНИЯ Е ВЪВЕДЕНА НОВА РАМКА ЗА ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНАТА ПОМОЩ

11. При планирането на своята рамка за управление на предприсъединителните фондове Комисията взе предвид натрупания опит от предишните разширявания. Въвеждането на ИПП през 2007 г. постави в обхвата на един инструмент цялата предприсъединителна финансова помощ, вместо да я остави разпръсната между три различни инструмента (ФАР, ИСПА и САПАРД), какъвто беше случаят до тогава. Това значително улесни планирането на помощта на ЕС.

12. Преди ИПП различни механизми обхващат координирането на различните инструменти, докато при ИПП е въведена по-последователна система за координиране на планирането на финансираните от ЕС дейности за изграждане на капацитет. В рамките на Комисията на ГД "Разширяване" е възложена ръководна роля при координирането на помощта по ИПП заедно с три други генерални дирекции: ГД "Регионална политика" за Компонент III (Регионално развитие), ГД "Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване" за Компонент IV (Развитие на човешките ресурси), и ГД "Земеделие и развитие на селските райони" за Компонент V (Развитие на селските райони). Четирите генерални дирекции координират своите дейности, свързани с планирането и прилагането на помощта, както и преговорите по главите, по неофициален начин, както и чрез официални консултации между службите.

13. Комисията също така засили връзката между планирането и прилагането на предприсъединителната помощ на ЕС и процеса на предприсъединителни преговори. Това стана чрез въвеждане в този процес на референтни стойности, които трябва да бъдат достигнати преди приключване на главите. Този нов подход е прилаган за главите, при които присъства предприсъединително финансиране, по-специално Глава 11 (Земеделие и развитие на селските райони) и Глава 22 (Регионална политика и координация на структурните инструменти), и това е довело до по-силно концентриране върху напредъка на Хърватия при изграждането на нейния капацитет в тези области благодарение на предприсъединителната помощ от ЕС. Така например референтните стойности от Глава 11 включват капацитета на Разплащателната агенция и това е също главната насока на помощта на ЕС (вж. също точка 37). Въпреки това, би могло този подход на референтни стойности да бъде по-широко прилаган в Хърватия отколкото това е станало в действителност. Например изграждането на достатъчен капацитет на хърватските органи, за да могат те да получат одобрение да управляват предприсъединителната помощ без предварителен контрол от делегацията на ЕС не е било използвано като референтна стойност по Глава 22.

ПРОГРАМНИТЕ ПРОЦЕДУРИ НА ИПП СА ДОБРЕ ПЛАНИРАНИ И ПОСТАВЯТ НА ПЪРВО МЯСТО ЗАСИЛВАНЕТО НА АДМИНИСТРАТИВНИЯ КАПАЦИТЕТ НА ХЪРВАТИЯ, ВЪПРЕКИ ЧЕ ВЪЗЛАГАНЕТО НА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ ВСЕ ОЩЕ ИМА НУЖДА ОТ ПОДОБРЕНИЯ

14. Съществен недостатък на помощта на ЕС за подготовката на страните кандидатки за разширяванията от 2004 г. и 2007 г. беше, че финансираните от ФАР програми за икономическо и социално сближаване са само годишни програми [9]. Хърватия се е възползвала от въведения при ИПП подход, който предвижда многогодишни оперативни програми, подобни на използваните по структурните фондове. Това е подобрило възможностите за "учене чрез практика", като е установило процедури на планиране подобни на използваните след присъединяване и е направило възможно по-добро планиране на специфични интервенции за изграждане на капацитет. В рамките на ИПП, ГД "Регионална политика" и ГД "Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване" също съумяха повече да използват своя опит, за да помогнат на хърватските органи в процеса на многогодишно планиране, отколкото при предишните две присъединявания.

15. Ключова стъпка към по-добро следприсъединително управление на финансирането от страна на Хърватия е въвеждането от Комисията на по-строг подход за гарантиране, че Хърватия притежава капацитета за управление на своето предприсъединително финансиране, отколкото при предишните страни кандидатки [10]. Централна част от този подход е системата на планиране, която е разработена за оценяване на нуждите на Хърватия за изграждане на капацитет и определянето на подпомагането, необходимо за посрещане на тези нужди, с цел да може да въведе децентрализирано управление, първо с помощта на предварителни проверки от делегацията, а впоследствие без тях (вж. точка 7).

16. Продължава обаче да съществува специалната необходимост помощта да се насочи към изграждане на капацитета на Хърватия за възлагане на обществени поръчки. Финансовите одити на Палатата в рамките на нейната годишна декларация за достоверност относно бюджета на ЕС продължават да установяват, че възлагането на обществени поръчки е основен източник на нередности в държавите членки на ЕС в областта на сближаването [11]. Както се вижда от таблица 2, делегацията на ЕС в Хърватия в рамките на нейните предварителни проверки по децентрализираното управление редовно е трябвало да отхвърля подадените документи, защото те не са били напълно в съответствие с процедурите на ЕС. Въпреки че е налице явно намаление на процента на отхвърлени документи в периода 2007—2010 г., в своя годишен отчет за дейността за 2010 г. ГД "Разширяване" заявява, че този процент е останал значително висок при по-сложните договори, свързани предимно с обществени поръчки, което се дължи на лошото качество на техническите проверки [12] (вж. също точка 23).

ТАБЛИЦА 2

ПРОЦЕНТ НА ДОКЛАДИ ЗА ОЦЕНКА НА ТЪРГОВЕ И ДОГОВОРИ, ПОДАДЕНИ ОТ ХЪРВАТСКИТЕ ОРГАНИ, КОИТО СА БИЛИ ОТХВЪРЛЕНИ ОТ ДЕЛЕГАЦИЯТА НА ЕС В ХЪРВАТИЯ (%)

Източник: Годишен отчет за дейността за 2010 г. на ГД "Разширяване".

| | 2007 г. | 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. |

Доклади за оценка | Първо заявление | 60 | 22 | 20 | 14 |

Допълнителни заявления | 34 | 35 | 67 | 20 |

Договори | Първо заявление | 60 | 20 | 21 | 20 |

Допълнителни заявления | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

ОДИТИРАНИТЕ ПРОЕКТИ СА СЕ СПРАВИЛИ С ПРИОРИТЕТНИТЕ ВЪПРОСИ ПРИ ИЗГРАЖДАНЕТО НА КАПАЦИТЕТА, ВЪПРЕКИ ЧЕ ПОМОЩТА ДОСЕГА КАТО ЦЯЛО Е НАСОЧЕНА КЪМ ЦЕНТРАЛНИТЕ ОРГАНИ, А НЕ КЪМ РЕГИОНАЛНОТО НИВО

17. С помощта на хърватските органи Комисията като цяло е гарантирала , че са определени ключовите нужди за изграждане на капацитет. Налице е систематичен подход за оценяване и актуализиране на нуждите на Хърватия от финансиране от Комисията — отгоре надолу при партньорството за присъединяване и отдолу нагоре при предложенията за проекти от потенциалните бенефициенти — предимно хърватски министерства.

18. Помощта на ЕС под формата на специфични проекти допълва усилията на хърватските органи да засилят капацитета на министерствата и да създадат органи специално за управление на бъдещото финансиране от ЕС. По принцип специфичните цели на 16-те одитирани проекта са в съответствие с приоритетите за изграждане на капацитет, определени в партньорството за присъединяване. Дори в случаите, когато проектите не включват пряко изграждане на капацитет чрез договори за техническа помощ и двустранен обмен, тези проекти имат важно измерение за "учене чрез практика", което дава възможност да се придобие ценен практически опит за управление на финансирането от ЕС преди присъединяването.

19. При почти всички случаи финансирането от Комисията е насочено към хърватските органи, които ще са отговорни за прилагането на помощта от ЕС след присъединяването. Помощта обаче в голяма степен е насочена към централни органи, които ще отговарят за управлението на следприсъединителното финансиране и в много по-малка степен към регионалното ниво, въпреки че регионалните органи играят важна роля при прилагането на следприсъединителното финансиране. В резултат на това съществува риск органите на регионално ниво да не придобият до присъединяването достатъчно опит при прилагането на помощта от ЕС [13].

ПОСТИГНАТ Е ВАЖЕН ПРИНОС КЪМ ИЗГРАЖДАНЕТО НА КАПАЦИТЕТА НА ХЪРВАТИЯ ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА СЛЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНОТО ФИНАНСИРАНЕ, НО СЪЩЕСТВУВАТ ЗНАЧИТЕЛНИ ЗАКЪСНЕНИЯ И ОБЛАСТИ, В КОИТО Е НЕОБХОДИМ ДОПЪЛНИТЕЛЕН НАПРЕДЪК

ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНАТА ПОМОЩ ЧЕСТО НЕ Е БИЛА ПРИЛАГАНА СПОРЕД ПЪРВОНАЧАЛНИЯ ГРАФИК

20. В таблица 3 е представена степента, в която планираните разходи са били договорени и изразходвани. Програмите ФАР, ИСПА и САПАРД са изпитали затруднения при прилагането на фондовете според първоначалния график. При ИПП бавното прилагане остава проблем, особено за оперативните програми "Транспорт" и "Околна среда" (ИПП III) и за програма IPARD (ИПП V), с риск средствата да бъдат освободени поради закъсненията [14].

21. Прилагането на помощта на ЕС в Хърватия е претърпяла няколко закъснения при стартирането си след въвеждането на нови инструменти. Хърватия става допустима за предприсъединителна помощ по инструментите ФАР, ИСПА и САПАРД от 1 януари 2005 г., но поради необходимостта да се определят секторни цели, отговарящи на стратегическите приоритети, е трябвало да изминат приблизително 12 месеца при програмите ИСПА и САПАРД и 18 месеца при програмата ФАР преди да бъдат финализирани финансовите споразумения. В случая на програмите за 2007 г. при различните компоненти на ИПП не са били сключени финансови споразумения приблизително 16 месеца след влизането в сила на регламента за прилагане на ИПП. Това се дължи предимно на времето, необходимо за предоставяне на управленски правомощия, за да може да започне прилагането — ново условие от регламента за ИПП (вж. т. 7).

22. Няколко проекта, одитирани преди прилагането на ИПП, все още не са били готови за изпълнение след подписване на финансовото споразумение. Това се обяснява от факта, че необходимите референтни критерии или техническите характеристики, необходими за да могат да се стартират тръжни процедури, не са били финализирани от хърватските органи. Поради това средният период от подписването на финансовото споразумение до стартирането на търга при одитираните договори е 12 месеца. При ИПП се наблюдава подобрение, като съответният период е намален на осем месеца, но има още възможност за подобрение в тази област.

ТАБЛИЦА 3

ПРИЛАГАНЕ НА ПОМОЩТА НА ЕС ЗА ХЪРВАТИЯ (В МИЛИОНИ ЕВРО, МАРТ 2011 Г.)

Източник: Делегацията на ЕС в Хърватия.

Програми в Хърватия | Бюджет | Договорен % от бюджета | Изплатен % от бюджета [9999] |

КАРДС | 260 | 97 % | 92 % |

ФАР | 147 | 86 % | 78 % |

ИСПА | 59 | 96 % | 63 % |

САПАРД | 25 | 62 % | 48 % |

ИПП I 2007 г. | 45 | 90 % | 57 % |

ИПП I 2008 г. | 42 | 27 % | 20 % |

ИПП I 2009 г. | 42 | 11 % | 11 % |

ИПП II 2007—2009 г. | 8 | 64 % | 36 % |

ИПП III 2007—2009 г. (от които) | 143 | 29 % | 7 % |

– ОП "Транспорт" | 54 | 20 % | 4 % |

– Оперативна програма (ОП) "Околна среда" | 54 | 25 % | 2 % |

– ОП "Регионална конкурентоспособност" | 35 | 48 % | 20 % |

ИПП IV 2007—2009 г. — ОП "Развитие на човешките ресурси" | 38 | 71 % | 9 % |

ИПП V 2007—2009 г. (IPARD) — мерки 101 и 103 | 51 | 12 % | 0 % |

Общо | 860 | 68 % | 55 % |

23. След стартирането на тръжните процедури също често се наблюдават закъснения поради все още ограничения капацитет на хърватските органи за управление на процедурите на ЕС за възлагане на обществени поръчки (вж. точка 16). Това означава, че често се е налагало делегацията на ЕС да отхвърля тръжна и договорна документация и да я връща обратно на хърватските органи за необходимите подобрения (вж. таблица 2). Това е довело до закъснения, които не биха възникнали, ако документацията е била изготвена по определените стандарти. Палатата провери извадка от 18 договора и установи, че договорите са сключвани средно десет месеца по-късно от предвиденото в първоначалния график, което представлява значително закъснение, тъй като нормалната времева рамка на проектите е ограничена от три до четири години.

24. Поради срещнатите от Хърватия затруднения при прилагането на помощта на ЕС по първоначалния график, Комисията е удължила крайните срокове за изпълнение с една година за проекти, подпомагани по ФАР 2005, ФАР 2006 и САПАРД, и с една или две години за проекти по ИСПА. Въз основа на този опит Комисията е въвела по-дълги крайни срокове за компонент I по ИПП. За компоненти III, IV и V по ИПП обаче, крайните срокове за изплащане, определени по правилото "N+3", представляват значително предизвикателство (вж. бел. под линия 14).

25. Както показват следващите раздели във връзка със специфични проекти (вж. точки 26—47), закъсненията, които се дължат предимно на проблеми с капацитета на хърватската администрация, са намалили напредъка, постигнат чрез предприсъединителната помощ за изграждане на административния капацитет на Хърватия преди присъединяването. Това води до риск Хърватия да не притежава капацитета да усвои напълно увеличената следприсъединителна помощ в регламентираните времеви рамки.

ВИДОВЕ ПРОЕКТИ ПО СТРУКТУРНИТЕ ФОНДОВЕ: СМЕСЕНИ РЕЗУЛТАТИ, НО ПОСТИГНАТ НАПРЕДЪК В ОБЛАСТТА НА "УЧЕНЕТО ЧРЕЗ ПРАКТИКА"

26. Одитът провери осем вида проекти по структурните фондове, свързани с четири ключови области (вж. фигура 2). Постигането на очакваните резултати по проектите и тяхната потенциална устойчивост варират отчасти поради закъснения. Очевидно е, че хърватските органи имат полза от "ученето чрез практика", но все още съществуват проблеми с капацитета, на които трябва да се обърне внимание.

ФИГУРА 2

ПОДГОТОВКА ЗА СТРУКТУРНИТЕ И КОХЕЗИОННИТЕ ФОНДОВЕ В ХЪРВАТИЯ

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейската сметна палата.

НЯКОИ АСПЕКТИ НА МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКАТА НА ПОМОЩТА ВСЕ ОЩЕ ИМАТ НУЖДА ОТ ПОДОБРЕНИЕ

27. Недостатъчното използване на целите "SMART" [15] и на свързаните с тях показатели често затруднява оценяването на резултатите от проектите, по-специално във връзка със схемите за финансово подпомагане. Въпреки че последващите проекти по ИПП, проверени от Палатата, са по-добри в това отношение от проектите преди ИПП, все още има възможност за подобрение на начина на оценяване на ефективността на проектите. Комисията притежава добре разработена система за мониторинг, която се прилага от хърватските органи, въпреки че одитът установи, че в някои случаи мониторинговите доклади подценяват проблемите на проектите. Понякога проектите не са били подложени на външна оценка, по-специално във връзка с финансираните схеми за финансово подпомагане. Това се дължи донякъде на факта, че Комисията възнамерява да комбинира междинно оценяване на програмите по ИПП с предварително оценяване на оперативните програми за структурните фондове, но този подход забавя обратната връзка относно възможните подобрения на подпомагането на проектите по ИПП.

УСТОЙЧИВОСТТА НА РЕЗУЛТАТИТЕ НА ОДИТИРАНИТЕ ПРОЕКТИ ЗА РАЗВИТИЕ НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ Е НЕСИГУРНА

28. Проектът КАРДС 2004 включи първата децентрализирана схема от вида ЕСФ в Хърватия и осигури опит в изграждане на капацитета в четирите области по този проект [16]. Във всяка област е създадено местно партньорство за заетост, което предприема редица дейности за развитие на човешките ресурси. Когато обаче през 2008 г. приключи финансирането от ЕС, местните партньорства за заетост станаха до голяма степен неактивни, което повдига въпроса за тяхната устойчивост.

29. Липсата на финансова и друг вид помощ за съществуващите местни партньорства не води до успех в развитието им в останалите 13 области на Хърватия, която е една от целите на последващия проект по ИПП за местните партньорства за заетост. Освен това късното стартиране на договора за обществена услуга, финансиран като част от проекта по ИПП, означава, че времето не е било достатъчно за консултантите, наети с договора, за да помогнат при изграждането на местните партньорства за заетост в тези области преди стартирането на схеми за финансова помощ. Комисията обаче е разбрала, че устойчивостта е ключов въпрос и оценява кой ще бъде най-добрият модел, който да подобри устойчивостта на партньорствата.

ЗНАЧИМИ ВЪПРОСИ НА КАПАЦИТЕТА ОСТАВАТ СВЪРЗАНИ С ФИНАНСИРАНИ ПРОЕКТИ ЗА РЕГИОНАЛНА КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТ

30. Резултатите от проекта ФАР 2005 Инфраструктура, свързана с бизнеса (BRI) са разнообразни. Изпълнителните органи са успели, макар и със закъснения, да използват целия бюджет и да гарантират, че за всеки избран за финансово подпомагане проект е създадена инфраструктура. Одитът на проекта за финансово подпомагане Benkovac обаче (едно от седем финансови подпомагания по схемата ФАР BRI) показа, че местните органи не обръщат достатъчно внимание на устойчивостта на финансираната от ЕС инфраструктура. Открити бяха недостатъци в поддръжката на инфраструктурата и липса на стратегия за привличане на компании; инфраструктурата е слабо използвана.

31. Проектирането на последващия проект по ИПП 2007 BRI взема предвид и използва като основа опита от проекта от 2005 г. Тъй като при проекта от 2005 г. обаче съществуват закъснения при процедурата за оценяване на схемата за финансова помощ, бенефициентите често нямат капацитет за подготовка на пълна техническа документация. Потенциалните ползи от ученето чрез практика са намалели, защото проектът не е пряко насочен към определените органи, отговарящи за бъдещата Оперативна програма за регионална конкурентоспособност. Освен това фокусирането върху десетте най-слабо развити области в Хърватия означава, че местните органи в други области не са могли да се възползват от възможността да получат знания от прилагането на схеми за финансова помощ BRI преди присъединяването, въпреки че и те са допустими за подпомагане [17].

ОЧАКВАНИТЕ КРАЙНИ РЕЗУЛТАТИ ОТ ПРОЕКТИ ОТ ТРАНСПОРТНИЯ СЕКТОР СА ПОСТИГНАТИ, НО С ГОЛЕМИ ЗАКЪСНЕНИЯ ПРИ ПОДГОТОВКАТА НА ПРОЕКТИТЕ И ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО НА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ

32. Проектът по ИСПА 2005 за възстановяване на ж.п. линията за подновяване на 33 км ж.п. линия по основния Трансевропейски железопътен коридор X [18] е първият инфраструктурен проект в Хърватия, изготвен и изпълнен в съответствие с правилата на ЕС. Поради това той е донесъл много полза от "учене чрез практика". Проектът стартира две години след първоначалния график, защото не е бил достатъчно добре подготвен в планирания за изпълнение момент. Липсата на капацитет за възлагане на обществени поръчки по това време е причинила закъснения при тръжния процес. Железопътният проект по ИПП 2007 за строителни дейности на централната гара в Загреб също е засегнат от закъснения в процеса на възлагане на обществени поръчки, предимно поради непълна тръжна документация, въпреки че тези закъснения са по-кратки отколкото при предишния проект по ИСПА.

33. По време на одита на място на Палатата през октомври 2010 г. проектът по ИСПА все още е бил в процес на изпълнение поради възникналите закъснения. Има вероятност планираните крайни резултати от проекта да бъдат постигнати до края на 2011 г., въпреки че крайното им отражение зависи от изпълнението на други железопътни проекти по Коридор X в Хърватия и в съседните страни.

ПОМОЩТА ЗА ПОДГОТОВКА НА СПИСЪК С ПРОЕКТИ ЗА СТРУКТУРНИТЕ И КОХЕЗИОННИТЕ ФОНДОВЕ И УВЕЛИЧАВАНЕТО НА КАПАЦИТЕТА СА БИЛИ САМО С ЧАСТИЧЕН УСПЕХ

34. Въпреки че една от основните цели на проекта ФАР 2006 е да установи система за създаване на списък с разработени проекти за структурните и кохезионните фондове, Комисията впоследствие реши да съсредоточи усилията си върху развитието на ограничен брой големи инфраструктурни проекти [19]. В резултат на това по-малко хърватски органи получават помощ за изграждане на капацитет отколкото беше планирано, а броят на служителите за обучаване спада от 1000 на 90. Въпреки че концентрирането върху подготовката на големи проекти вероятно ще доведе до по-висок процент на усвояване в началото на структурните и кохезионните фондове, съществува необходимост да бъдат подготвени добре разработени "неголеми" проекти, защото те са важни за регионалното развитие. В по-общ план Комисията не е отговорила достатъчно на нуждата от стимулиране и подпомагане на регионалните и местните заявители на проекти при подготовката на проекти за бъдещи оперативни програми чрез осигуряване на помощ на това ниво. Подготвени са само девет големи инфраструктурни проекти, като за някои от тях техническата документация е непълна. Издадени са насоки за прилагането на почти 50 схеми за финансова помощ, въпреки че времето не е било достатъчно за предаване на знания по отношение на тези схеми от централно на регионално ниво. Финансираните от ЕС специалисти са допринесли значително за планирането на Националната стратегическа референтна рамка и на оперативните програми за подпомагане по структурните и кохезионните фондове. От друга страна не е постигнат голям напредък при изграждането на управленска информационна система за тези фондове.

35. Значителните закъснения при подготовката и процедурите на възлагане на обществени поръчки за работа в този контекст, в рамките на програмата ИПП 2008, вероятно ще доведат до намаляване на темпото. Хърватските органи срещат сериозни затруднения също така с броя и текучеството на персонала в областта на структурните и кохезионните фондове.

ПОДГОТОВКА ЗА СЕЛСКОСТОПАНСКАТА ПОЛИТИКА НА ЕС: СМЕСЕНИ РЕЗУЛТАТИ

36. Ефективността на предприсъединителната помощ на ЕС за земеделския сектор беше оценена чрез проверка на два проекта за изграждане на институционалния капацитет, финансирани по ФАР 2005 и ИПП 2007 Компонент I и програмите САПАРД и IPARD, включително на четири инвестиционни проекта, съфинансирани в рамките на САПАРД (вж. фигура 3).

ФИГУРА 3

ПОДГОТОВКА ЗА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ФОНДОВЕ НА ЕС В ХЪРВАТИЯ

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейската сметна палата.

ПОСТИГНАТ Е НАПРЕДЪК ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА УПРАВЛЕНСКИ ПРАВОМОЩИЯ ЗА МЕРКИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ

37. Резултатите по отношение на израждането на капацитета на хърватската разплащателна агенция с цел да се използват добре предприсъединителното и следприсъединителното финансиране са разнообразни. Хърватия е следвало да изгради достатъчно капацитет за управление,за да получи от Комисията необходимите управленски правомощия за децентрализирано управление без предварителни проверки преди да започне да прилага предприсъединителни мерки за развитие на селските райони. В случая на САПАРД през септември 2006 г. са предоставени управленски правомощия само за две мерки за развитие на селските райони [20], вместо за първоначално планираните четири.

38. Слаб е напредъкът по отношение на изграждането на капацитет за получаване на финансиране по IPARD, по-специално защото целите на проекта по ФАР 2005 по отношение на акредитацията от хърватските органи [21] и предоставянето на управленски правомощия не са били много амбициозни. От една страна, програмата изисква акредитация за IPARD на двете мерки, които вече са били акредитирани по САПАРД. От друга страна целта за новите мерки по IPARD не е да се получи акредитация, а само да се подготви документация за евентуална бъдеща акредитация. Въпреки че помощта по IPARD е на разположение от бюджета на ЕС за 2007 г., проектът по ФАР 2005 не съдържа като точна цел предоставянето на управленски правомощия от Комисията за осигуряване на възможно най-скорошен достъп на Хърватия до финансирането по IPARD.

ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНАТА ПОМОЩ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ НЕ ВЪЗПРОИЗВЕЖДА ИЗЦЯЛО РАБОТНИТЕ УСЛОВИЯ СЛЕД ПРИСЪЕДИНЯВАНЕТО

39. САПАРД е първата програма за "учене чрез практика" за ЕЗФРСР, като всички изпълнени проекти са част от процеса за подпомагане на хърватските органи за изграждане на административна рамка за изпълнение на съфинансираните проекти след присъединяването. Те включват управление на заявленията (проверка за цялостност, анализ на бизнес плана), проверки на място преди одобрение на проекта, решение за отпускане на средства от САПАРД, договаряне, проверка на допустимостта на разходите, извършване на плащания и докладване на мониторинговия комитет и на Комисията.

40. По отношение на мерките, за които хърватските органи са получили управленски правомощия, които им позволяват да използват децентрализирано управление без предварителни проверки, по принцип могат да се прилагат предприсъединителни програми при условия, подобни на тези, които ще се прилагат след присъединяването. На практика обаче прилагането на програмите САПАРД и IPARD не възпроизвежда напълно средата за управление на финансирането от ЕС след присъединяването:

a) Програма САПАРД е била управлявана изцяло на централно ниво от разплащателната агенция и по време на одита IPARD също е бил под централно управление. В резултат на това регионалните служби на разплащателната агенция все още не са имали възможността да придобият практически опит в управлението на предприсъединителни програми на ЕС за развитие на селските райони, въпреки че ще трябва да играят ключова роля за това след присъединяването [22];

б) За проектите по САПАРД и IPARD разплащателната агенция е действала изцяло с неавтоматизирани процедури;

в) В рамките на САПАРД Агенцията не е развила и прилагала система за класиране на заявленията за проекти. Вместо това заявленията за проекти са били обработвани според времето на подаване.

СЛАБОТО УСВОЯВАНЕ НА ФИНАНСИРАНЕТО ПО САПАРД И IPARD ПОВДИГА ВЪПРОСИ ЗА УСВОЯВАНЕТО В БЪДЕЩЕ НА СРЕДСТВАТА ПО ЕЗФРСР

41. Усвояването от Хърватия на финансирането по САПАРД е слабо, декларираните разходи в края на програмата възлизат едва на 48 % от отпуснатите средства. Според показателите за крайния резултат на програма САПАРД се очаква финансиране за 161 допустими за финансиране проекти в рамките на двете мерки, докато в действителност са подписани договори само за 49 проекта, а са завършени едва 37 (вж. таблица 4). В пет от 21 области няма нито едно успешно заявление по САПАРД. Някои сектори са особено слабо представени при прилагането на Мярка 1 (Инвестиции в земеделските стопанства), по-специално секторът на млякото, секторът на оранжериите и секторът на плодовете и зеленчуците. Това е знак за сериозни слабости на капацитета и подготовката на тези сектори за усвояване на средствата на ЕС [23].

42. Договорираните суми по IPARD потвърждават продължаващите трудности при усвояването на финансирането от ЕС посредством програмите за развитие на селските райони. В бюджета за 2008 г. са поети финансови задължения за IPARD 2007 (25,5 милиона евро) и за IPARD 2008 (25,6 милиона евро), които Хърватия трябва да изразходва до края на 2011 г. в съответствие с бюджетните процедури на ЕС (вж. точка 20). През май 2011 г. обаче са одобрени инвестиции само за приблизително 16,9 милиона евро (частта на ЕС от финансирането) след четири покани за представяне на заявления (33 % от бюджета на IPARD за 2007 г. и 2008 г.) [24]. Като се вземе предвид времето, необходимо за стартиране и обработка на допълнителни покани и за изпълнение на одобрените проекти, съществува явен риск да се наложи голяма част от бюджета за 2007—2008 г. да бъде освободена.

43. В резултат на ниското ниво на усвояване на средства хърватските земеделски стопани и преработвателите на земеделски стоки все още не са се запознали с процедурите за финансиране на ЕС посредством "учене чрез практика" в рамките на програмите САПАРД и IPARD, както е било планирано. Това от своя страна ще направи още по-трудно усвояването на очакваното сериозно увеличено финансиране на ЕС при пълното въвеждане в Хърватия на мерките за развитие на селските райони след присъединяването.

ТАБЛИЦА 4

ПРОЕКТИ ПО САПАРД В ХЪРВАТИЯ

Източник: Годишен и окончателен доклад относно прилагането на програма САПАРД в Република Хърватия (2006—2009 г.), май 2010 г.

Мярка | Брой | Приключени/ Очаквани/ |

Очаквани проекти | Приложения | Договорени проекти | Приключени проекти |

1. Инвестиции в земеделски стопанства | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % |

2. Подобряване на преработването и маркетинга на земеделски и рибни продукти | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % |

Общо | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % |

44. Едва през 2009 г. Комисията установи, че основната причина за слабото усвояване на средства от програмата САПАРД е национална схема, която предлага по-благоприятни условия и по-малко процедури и контроли, за същите мерки като финансираните от САПАРД. След намесата на Комисията Хърватия реши да прекрати тази конкурентна национална схема през ноември 2009 г., след края на договорния период на САПАРД. Бавното начало на програма IPARD обаче показва, че все още трябва да се установят напълно причините за слабото търсене от страна на земеделските стопани на схемата за развитие на селските райони в Хърватия.

ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНАТА ПОМОЩ Е ДОПРИНЕСЛА ЗА ЗАСИЛВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИЯ КАПАЦИТЕТ НА ХЪРВАТИЯ В БОРБАТА СРЕЩУ КОРУПЦИЯТА И ОРГАНИЗИРАНАТА ПРЕСТЪПНОСТ, НО ВСЕ ОЩЕ СЪЩЕСТВУВАТ ЗНАЧИТЕЛНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА

45. Борбата срещу корупцията и организираната престъпност е много чувствителен въпрос и представлява важна част от изграждането на капацитета на Хърватия, за да се гарантира, че се използват активно следприсъединителното финансиране от страна на ЕС и националното финансиране. Предприсъединителната помощ на ЕС е използвана за финансиране на два проекта за институционално изграждане на капацитета по КАРДС 2002 и ИПП 2007 (вж. фигура 4).

ФИГУРА 4

ЗАСИЛВАНЕ НА КАПАЦИТЕТА ЗА БОРБА СРЕЩУ КОРУПЦИЯТА И ОРГАНИЗИРАНАТА ПРЕСТЪПНОСТ

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейската сметна палата.

46. Проектът КАРДС беше стартиран с цел да се подобри функционирането на Службата за предотвратяване на корупцията и организираната престъпност (USKOK), създадена през 2001 г. Въпреки значителни закъснения при подготвителния етап, които водят до стартиране на проекта едва през 2005 г., дейностите по проекта са завършени до края на 2006 г. Един показател на ефективността на проекта — нарастване на броя на разкритите и стигнали до съд случаи на сериозна организирана престъпност и корупция, и първите резултати от подпомаганите от проекта следователски дейности — започва да става явен през 2009 г. с докладвани случаи на корупция на високо равнище. По другия показател — по-добро класиране по Индекса за възприятие на корупцията "Трансперънси интърнешънъл" — Хърватия се качва от 70 място през 2005 г. на 62 място през 2010 г., а нейният резултат в Индекса се подобрява от 3,4 през 2005 г. на 4,1 през почти всички години от края на проекта.

47. Дейностите по проекта ИПП 2007, който е планиран за приключване през 2012 г., са били добре проектирани да продължат предишния проект. Междувременно общият брой на случаите, поети от USKOK, е продължил да нараства, а повдигането на обвинения и осъждането на политици от висок ранг показва, че USKOK е на път да се справи с корупцията на най-високо равнище. Независимо от това, както подчертава докладът на Комисията относно напредъка на Хърватия през 2010 г., остава да бъдат проверени на практика наскоро подновените правни и административни структури, а капацитетът на USKOK за справяне със сложни финансови престъпления е особено голямо предизвикателство.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

ЗАКЛЮЧЕНИЯ

48. Като цяло предприсъединителната помощ на ЕС за Хърватия допринася значително за напредъка на Хърватия при изграждането на нейния административен капацитет за управление на нарасналото финансиране на ЕС след присъединяването. Въпреки това до настоящия момент помощта има само частичен успех при постигането на целите си, а по-нататъшния напредък в областта на изграждане на капацитета трябва да бъде подкрепен в няколко ключови области преди и след присъединяването. В повечето области на предприсъединителната помощ Комисията все още не е оценила капацитета на Хърватия като достатъчен, за да може да и` разреши да прилага помощта без предварителните проверки на Комисията. Въпреки постигнатия наскоро успех, капацитетът за възлагане на обществени поръчки и антикорупцията са две области, в които хърватските органи имат специална нужда от подкрепа.

49. Като цяло помощта за изграждане на капацитета на Хърватия е добре планирана от Комисията и от хърватските органи. От предишните разширявания са извлечени поуки и са приети нови подходи за планиране на помощта и свързването и` с процеса на преговори. Системите за планиране са били добре разработени и поставят на първо място изграждането на капацитета, въпреки че и капацитетът за възлагане на обществени поръчки все още има нужда от специално внимание. Беше установено, че одитираните проекти са много актуални за приоритетите на изграждането на капацитет, но са се фокусирали върху централните органи, а до този момент е предоставена много ограничена помощ на регионалните органи, въпреки че те също играят важна роля при прилагането на следприсъединителната помощ.

50. По отношение на резултатите помощта на ЕС е допринесла в голяма степен за изграждането на капацитета на Хърватия за управление на следприсъединителното финансиране, включително и посредством учене чрез практика. Въпреки това все още трябва да бъдат постигнати очакваните резултати от някои проекти, а одитът установи редица основни проблеми в това отношение. Прилагането на помощта по проекти в Хърватия често е изоставала от първоначалния график, предимно заради закъснения поради недостатъчно развитие на проекта и липса на капацитет за възлагане на обществени поръчки. Все още има нужда от подобряване на мониторинга и оценяването на проекти по структурния фонд. Въпреки силното фокусиране върху подготовката на големи инфраструктурни проекти на централно ниво, неголемите проекти са получили ограничено внимание и все още трябва да бъде напълно въведена система за разработване на предложения за проекти на регионално и местно равнище. Прилагането на помощта в сектора на развитието на селските райони страда от нисък процент на усвояване, а ученето чрез практика на регионално равнище и на нивото на бенефициентите е ограничено. Въпреки че е постигнат известен напредък чрез проекти на ЕС за борба с корупцията и организираната престъпност, в тази област все още има значителни предизвикателства.

51. Въпреки че все още има нужда от допълнително подобрение, Комисията очевидно е извлякла важни поуки от предишните разширявания и това е направило нейната помощ за Хърватия по-ефективна.

ПРЕПОРЪКИ

52. Комисията и хърватските органи следва да работят в тясно сътрудничество при изпълнението на следните препоръки:

ПРЕПОРЪКИ ОТНОСНО ПОМОЩТА НА ЕС ЗА ХЪРВАТИЯ

1. Да дадат по-висок приоритет на изграждането на капацитета за възлагане на обществени поръчки посредством изпълнение на планове за обучение на работното място и извън него, като се фокусират по-точно върху:

а) изготвянето на тръжна документация, която напълно да отговаря на стандартите на ЕС;

б) управлението на провеждането на търгове и сключването на договори на сложни проекти за обществени поръчки.

2. Да вземат по-значителни мерки за посрещане на нуждите на изграждането на капацитет на регионално и местно равнище, като по-специално:

а) гарантират, че съответните органи на това равнище имат възможността да се научат чрез практика преди присъединяването;

б) подобрят механизмите за стимулиране и подпомагане при развитието на идеите за проекти.

3. Да развият допълнително оценяването на ефективността на проектите като:

а) насърчат използването на целите SMART;

б) помогнат да се повиши качеството на мониторинговите доклади от страна на хърватските органи;

в) гарантират, че се извършва междинно и последващо оценяване.

4. Да създадат портфейл от развити проекти, за да могат напълно да усвоят нарасналото следприсъединително финансиране, по-специално като гарантират, че:

а) необходимата техническа документация е попълнена за големи проекти, върху които до този момент са били съсредоточени усилията;

б) се обръща повече внимание на създаването на допълнителен портфейл от неголеми проекти за периода след присъединяването;

5. Да предприемат действия по отношение на програмите за развитие на селските райони с цел да:

а) гарантират, че националните органи изграждат своя капацитет, за да получат управленски правомощия за всички планирани мерки;

б) открият начини за генериране на повече проекти в секторите на млякото, оранжериите и плодовете и зеленчуците.

6. Да засилят антикорупционните мерки посредством:

а) осигуряване на постоянна подкрепа за актуализираните правни и административни структури посредством туининг и друга консултативна помощ, като специално внимание се обръща на помощта за справяне със сложни финансови престъпления;

б) продължаване на строгия мониторинг на нивата и проблемите с корупцията, в периода преди присъединяването и във връзка с финансирането след присъединяването към ЕС.

53. По отношение на своята предприсъединителна помощ за други страни кандидатки и потенциални кандидатки Комисията следва да:

ПРЕПОРЪКИ ОТНОСНО ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНАТА ПОМОЩ ОТ СТРАНА НА ЕС ЗА ДРУГИ СТРАНИ

7. Вземе предвид получения опит от предприсъединителната помощ за Хърватия, когато е допустимо за своята предприсъединителна помощ за други държави и по-специално:

а) да осигури достатъчно добро регистриране при децентрализираното управление без предварителни проверки на предприсъединителните фондове преди датата на присъединяването.

б) да обръща по-голямо внимание на сигурността, че предложенията за проекти за предприсъединителна помощ са достатъчно развити, за да бъдат изпълнени в определената времева рамка.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Карел ПИНКСТЪН (Karel PINXTEN) — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 25 октомври 2011 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Критериите от Копенхаген, приети на срещата на Европейския съвет през юни 1993 г. се състоят от:а)политически критерии: стабилност на институциите, които гарантират демокрация, върховенство на закона, правата на човека, зачитане и защита на малцинствата;б)икономически критерии: съществуването на функционираща пазарна икономика, както и капацитет за справяне с конкурентния натиск и пазарните сили вътре в Съюза;в)способност да поема задълженията, които произтичат от членството, включително строго придържане към целите на политическия, икономически и паричен съюз.

[2] Аcquis communautaire представлява набор от принципи, политики, закони, практики, задължения и цели, за които е било постигнато споразумение или които са били разработени в рамките на Европейския съюз.

[3] Европейски съвет, Брюксел, 24.6.2011 г., EUCO 23/11.

[4] Помощта от ЕС за Хърватия започва през 1991 г., непосредствено след избухването на въоръжения конфликт в бивша Югославия. През периода 1991—2000 г. са дарени 382 милиона евро чрез Службата за хуманитарна помощ на Европейската комисия (1991—1998 г.), и чрез програмата OBNOVA (хърватската дума за "възстановяване") (1998—2000 г.), които са насочени към завръщането и повторната интеграция на бежанците и разселените лица, възстановяване на инфраструктурата, икономическо съживяване на засегнатите от войната области и разминиране.

[5] Туинингът е инструмент, разработен от Комисията с цел да улесни обмена на ноу-хау от администрациите на държавите членки на ЕС към администрациите на страните бенефициенти. Обмена на ноу-хау става и чрез договори за услуги с консултантски компании за техническа помощ.

[6] Преди Комисията да предостави управленски правомощия, органите следва да преминат през процес на акредитация от правителството на Хърватия.

[7] В това отношение областта на развитие на селските райони представлява изключение. Децентрализираното управление с предварителни проверки не е приложимо за Специалната предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони (САПАРД) нито за Инструмент за предприсъединителна помощ за развитието на селските райони (IPARD). Необходимо е страната кандидатка да получи управленски правомощия за децентрализирано управление без предварителни проверки преди да започнат да се прилагат мерките по тези две програми.

[8] Цялата помощ на ЕС за Хърватия в периода 2001—2009 г. възлиза на 860 милиона евро (вж. таблица 3).

[9] Вж. Специален доклад № 5/2004 на Сметната палата относно помощта от ФАР, целяща да подготви страните кандидатки за управлението на Структурните фондове (ОВ C 15, 20.1.2005 г., стр. 1).

[10] Преди предишните разширявания в страните кандидатки е използван методът на управление на децентрализирано управление с предварителни проверки, без Комисията първо да направи оценка на капацитета на страната за ефективно управление на финансирането посредством тази система.

[11] Вж. например точки 4.18—4.20 от годишния доклад на Сметната палата за финансовата 2009 година (ОВ C 303, 9.11.2010 г., стр. 1). Един от двата основни източника на грешки е "сериозни пропуски по отношение на спазването на правилата за обществените поръчки".

[12] Годишен отчет за дейността за 2010 г. на ГД "Разширяване", стр. 20.

[13] Преглед от 2009 г. на помощта по ФАР за подготовка за структурните фондове в Хърватия, извършен от консултанти, финансирани от Комисията, установи, че изграждането на капацитет за местни и регионални органи не получава достатъчно голям приоритет. Прегледът препоръчва да се вземе под внимание опитът на новите държави членки и процесът на изграждане на необходимия капацитет да се започне достатъчно рано, за да е възможно тези органи да участват ефективно .

[14] Член 166, параграф 3 от Финансовия регламент постановява, че по правилото "N+3" Комисията следва автоматично да отмени всякакъв остатък от бюджетните задължения по програмата, който не е бил изплатен до 31 декември три години след датата на бюджетното задължение (Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1)).

[9999] Без предварителното финансиране от 30 % за компоненти III, IV, V.

[15] Конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове.

[16] По-ранен проект по КАРДС 2002 обхваща други четири области.

[17] Междинната ad hoc оценка от 2009 г. на помощта по ФАР за подготовка за структурните фондове в Хърватия също заключи, че се обръща прекалено голямо внимание на по-слабо развитите региони и че останалите региони в Хърватия също се сблъскват със съществени предизвикателства по отношение на конкурентоспособността на Европейския съюз.

[18] Този коридор следва маршрута Залцбург—Любляна—Загреб—Белград—Ниш—Скопие—Велес—Солун.

[19] Според регламента за структурните фондове "голям" проект по дефиниция на Комисията е за сума над 50 милиона евро. Проекти под прага на допустимост се определят като "неголеми". Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 (OВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 25). Регламентът е изменен с Регламент (EU) № 539/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 16 юни 2010 г. (OВ L 158, 24.6.2010 г., стр. 1).

[20] Решение 2006/658/EО на Комисията от 29 септември 2006 г. относно предоставяне на изпълнителни агенции на управлението на помощ за предприсъединителни мерки в селското стопанство и развитие на селските райони в Хърватия през предприсъединителния период (OВ L 271, 30.9.2006 г., стр. 83).

[21] Вж. точка 7, бел. под линия 7 относно акредитацията.

[22] Хърватските органи са решили регионалните служби на разплащателната агенция да проверяват допустимостта на заявленията и да извършват административен контрол и проверки на място.

[23] В сектора на млякото са завършени два проекта в сравнение с 16 очаквани проекта (12,5 %), в сектора на оранжериите са завършени два проекта в сравнение с 14 очаквани проекта (14,3 %), а в сектора на плодовете и зеленчуците са завършени седем проекта в сравнение с 42 очаквани проекта (16,7 %).

[24] Доклад за изпълнението на програма IPARD от разплащателната агенция на Хърватия за секторите за структурна подкрепа в областта на земеделието, рибарството и развитие на селските райони, 24.5.2011 г.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

35 ГЛАВИ ОТ ДОСТИЖЕНИЯТА НА ПРАВОТО НА ЕС ( 30 ЮНИ 2011 Г.)

№ | Глави | Отворени преговори | Временно затворени преговори |

1 | Свободно движение на стоки | 25.7.2008 г. | 19.4.2010 г. |

2 | Свободно движение на работници | 17.6.2008 г. | 2.10.2009 г. |

3 | Право на установяване и на свободно предоставяне на услуги | 26.6.2007 г. | 21.12.2009 г. |

4 | Свободно движение на капитали | 2.10.2009 г. | 5.11.2010 г. |

5 | Обществени поръчки | 19.12.2008 г. | 30.6.2010 г. |

6 | Дружествено право | 26.6.2007 г. | 2.10.2009 г. |

7 | Законодателство в областта на интелектуалната собственост | 29.3.2007 г. | 19.12.2008 г. |

8 | Политика в областта на конкуренцията | 30.6.2010 г. | 30.6.2011 г. |

9 | Финансови услуги | 26.6.2007 г. | 27.11.2009 г. |

10 | Информационно общество и медии | 26.6.2007 г. | 19.12.2008 г. |

11 | Земеделие и развитие на селските райони | 2.10.2009 г. | 19.4.2011 г. |

12 | Безопасност на храните, ветеринарна и фитосанитарна политика | 2.10.2009 г. | 27.7.2010 г. |

13 | Рибарство | 19.2.2010 г. | 6.6.2011 г. |

14 | Транспортна политика | 21.4.2008 г. | 5.11.2010 г. |

15 | Енергетика | 21.4.2008 г. | 27.11.2009 г. |

16 | Данъчно облагане | 2.10.2009 г. | 30.6.2010 г. |

17 | Икономическа и парична политика | 21.12.2006 г. | 19.12.2008 г. |

18 | Статистика | 26.6.2007 г. | 2.10.2009 г. |

19 | Социална политика и заетост | 17.6.2008 г. | 21.12.2009 г. |

20 | Предприятия и промишлена политика | 21.12.2006 г. | 25.7.2008 г. |

21 | Трансевропейски мрежи | 19.12.2007 г. | 2.10.2009 г. |

22 | Регионална политика и координация на структурните инструменти | 2.10.2009 г. | 19.4.2011 г. |

23 | Съдебна система и основни права | 30.6.2010 г. | 30.6.2011 г. |

24 | Правосъдие, свобода и сигурност | 2.10.2009 г. | 22.12.2010 г. |

25 | Наука и изследвания | 12.6.2006 г. | 12.6.2006 г. |

26 | Образование и култура | 11.12.2006 г. | 11.12.2006 г. |

27 | Околна среда | 19.2.2010 г. | 22.12.2010 г. |

28 | Защита на потребителите и здравеопазването | 12.10.2007 г. | 27.11.2009 г. |

29 | Митнически съюз | 21.12.2006 г. | 2.10.2009 г. |

30 | Външни отношения | 12.10.2007 г. | 30.10.2008 г. |

31 | Външна политика, политика на сигурност и отбрана | 30.6.2010 г. | 22.12.2010 г. |

32 | Финансов контрол | 26.6.2007 г. | 27.7.2010 г. |

33 | Финансови и бюджетни разпоредби | 19.12.2007 г. | 30.6.2011 г. |

34 | Институции | 5.11.2010 г. | 5.11.2010 г. |

35 | Други въпроси | Не се прилага | 30.6.2011 г. |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ПРЕДОСТАВЯНЕ НА УПРАВЛЕНСКИ ПРАВОМОЩИЯ ОТ СТРАНА НА КОМИСИЯТА НА ХЪРВАТСКИТЕ ОРГАНИ, ОТГОВАРЯЩИ ЗА ФОНДОВЕТЕ НА ЕС ( 15 ЮНИ 2011 Г.)

Програма | Предоставяне на управленски правомощия на DIS |

с предварителни проверки | без предварителни проверки |

ФАР | 7.2.2006 г. | Не е въведен |

ИСПА | 13.2.2006 г. | Не е въведен |

ИПП I | 28.10.2008 г. | Все още не е въведен |

ИПП II | 14.11.2008 г. | Все още не е въведен |

ИПП III | | |

– Транспорт | 3.11.2008 г. | Все още не е въведен |

– Околна среда | 29.10.2008 г. | Все още не е въведен |

– Регионална конкурентоспособност | 29.10.2008 г. | Все още не е въведен |

ИПП IV | 1.12.2008 г. | Все още не е въведен |

САПАРД | | |

– Мярка 1 Инвестиции в земеделските стопанства | Не се прилага [1] | 29.9.2006 г. |

– Мярка 2 Подобряване на преработването и маркетинга на земеделски и рибни продукти | Не се прилага | 29.9.2006 г. |

ИПП V (IPARD) | | |

– Мярка 101 Инвестиции в земеделските стопанства | Не се прилага | 30.11.2009 г. |

– Мярка 103 Инвестиции в преработването и маркетинга на земеделски и рибни продукти | Не се прилага | 30.11.2009 г. |

– Мярка 201 Подготвителни действия за прилагане на агроекологични мерки | Не се прилага | Все още не е въведена |

– Мярка 202 Подготовка и изпълнение на местни стратегии за развитие на селските райони | Не се прилага | Все още не е въведена |

– Мярка 301 Подобряване и развитие на инфраструктурата в селските райони | Не се прилага | 17.3.2011 г. |

– Мярка 302 Разнообразяване и развитие на икономическите дейности в селските райони | Не се прилага | 17.3.2011 г. |

– Мярка 501 Техническа помощ | Не се прилага | Все още не е въведена |

[1] Не се прилага. САПАРД и IPARD могат да се прилагат единствено в рамките на децентрализираното управление без предварителни проверки.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ III

СПИСЪК С ОДИТИРАНИТЕ ПРОЕКТИ

Проекти преди ИПП | Договорени суми в млн. евро |

Вноска на ЕС | Национална вноска | Вноска на ЕС + Национална вноска |

1 | САПАРД Мярка 2 — GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | САПАРД Мярка 2 — CONEX Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | САПАРД Мярка 1 — AGROMEÐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | САПАРД Мярка 1 MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | ФАР 2005 Схема за финансова помощ на инфраструктура, свързана с бизнес | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ИСПА 2005 Възстановяване на ж.п. линията Винковци—Товарник—държавната граница | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | КАРДС 2004 Местно партньорство за заетост Етап II | 1,488 | - | 1,488 |

8 | КАРДС 2002 Изграждане на капацитета на USKOK | 0,650 | - | 0,650 |

9 | ФАР 2005 Институционално изграждане на капацитет и помощ за прилагане на програма САПАРД/IPARD | 3,822 | - | 3,822 |

10 | ФАР 2006 Развитие на институционалния капацитет и списък от проекти за структурните фондове | 6,200 | - | 6,200 |

Общо проекти преди ИПП | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

Проекти по ИПП | Бюджетни суми в млн. евро |

Вноска на ЕС | Национална вноска | Вноска на ЕС + Национална вноска |

11 | ИПП Компонент III в Оперативна програма за регионална конкурентоспособност 2007—2009 г. | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | ИПП 2007 Компонент III — Сигнализиращи и централизиращи системи на централната гара в Загреб | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | ИПП 2007—2009 Компонент IV — Местно партньорство за заетост — Етап III | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.б | ИПП 2007—2009 Компонент IV — Местно партньорство за заетост — Етап III | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | ИПП 2007 Компонент I — Засилване на капацитета на USKOK | 1,000 | - | 1,000 |

15 | ИПП 2007 Компонент I — Изграждане на ефективна и финансово стабилна система за управление и контрол на използването на земеделските фондове | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | ИПП 2008 Компонент I — Помощ за управление, мониторинг и оценка на структурните инструменти | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

Общо проекти по ИПП | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

--------------------------------------------------