ЕВРОПЕЙСКА  КОМИСИЯ  
Брюксел , 15.11.2011 
SEC(2011) 1359 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО   
 
придружаващо  
 
Съобщение  „Изграждане  на отворена  и сигурна  Европа : бюджетът  в областта  на 
вътрешните  работи  за периода  2014—2020 година “ 
 
Предложение  за Регламент  за създаване  на фонд  „Убежище  и миграция “ 
 
Предложение  за Регламент  за създаване  на инструмента  за финансова  подкрепа  за 
полицейското  сътрудничество , предотвратяването  и борбата  с престъпността  и 
управлението  на кризи  като  част  от фонд  „Вътрешна  сигурност “ 
 
Предложение  за Регламент  за създаване  на инструмента  за финансова  подкрепа  за 
външните  граници  и визите  като  част  от фонд  „Вътрешна  сигурност “ 
 
Предложение  за Регламент  за определяне  на общи  разпоредби  за фонд  „Убежище  и 
миграция “ и за инструмента  за финансова  подкрепа  за полицейското  
сътрудничество , предотвратяването  и борбата  с престъпността  и управлението  на 
кризи  
 
{COM(2011) 749 окончател eн} 
{SEC(2011) 1358 окончател eн}  
 
BG 2   BG 1. ВЪВЕДЕНИЕ  
Значението  на политиките  в областта  на вътрешните  работи  нараства  непрекъснато  
през последните  години . Целта  на тези политики  е създаването  на пространство  без 
вътрешни  граници , в което  гражданите  на ЕС и на трети  държави  могат  да влизат , да се 
придвижват , да живеят  и да работят , да внасят  нови  идеи , капитали , знание  и иновации  
или да запълват  празноти  на националните  пазари  на труда , уверени , че правата  им се 
зачитат  безпрекословно  и че сигурността  им е гарантирана . Сътрудничеството  с 
държавите  извън  ЕС и с международните  организации  е от първостепенно  значение  за 
постигането  на тази цел. 
2. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМА  
2.1. Предизвикателства  на политиката  
По време  на периода  на приложение  на следващата  многогодишна  финансова  рамка  
(2014—2020 г.) ЕС ще бъде  изправен  пред  значителни  предизвикателства  в областта  на 
вътрешните  работи . В областта  на убежището  се очаква  факторите , които  тласкат  
хората  да търсят  убежище  и международна  закрила  в ЕС, като войните , репресивните  
режими  и политическата  нестабилност , да продължат  да съществуват . Потоците  от 
хора , които  търсят  убежище  или някаква  форма  на международна  закрила , могат  да 
варират  в значителна  степен  и да бъдат  съставени  от много  различни  групи  с различни  
нужди  и подбуди . Справянето  с тези потоци  изисква  значителни  ресурси  и капацитет  от 
страна  на държавите -членки , а поради  географското  положение  на някои  от тях броят  
на пристигащите  лица , които  търсят  убежище , е прекомерно  голям . 
Интеграцията  на законно  пребиваващите  граждани  на трети  държави  е основно  
предизвикателство  за ЕС. Липсата  на интеграция  може  да доведе  до социални  
трудности , разходите  за които  се поемат  в крайна  сметка  от обществото  като цяло . По-
добрата  интеграция  дава възможност  на законните  мигранти  да вземат  активно  участие  
в приемащото  ги общество  и да помогнат  на икономиката  на ЕС да се справи  с 
демографското  предизвикателство , пред  което  понастоящем  е изправена . Притокът  на 
законни  мигранти  се очаква  да нарасне  постепенно , особено  що се отнася  до трудовата  
миграция . Поради  това се очаква  да нарасне  и необходимостта  от интеграция  на 
гражданите  на трети  държави . 
Поради  своето  географско  положение  или привлекателен  икономически  профил  в 
някои  държави -членки  пристигат  несъразмерно  голям  брой  незаконни  мигранти . 
Незаконната  имиграция  струва  скъпо  не само  на държавите -членки , но и на самите  
мигранти . Броят  на новите  незаконни  мигранти  вероятно  ще намалее , въпреки  че броят  
на незаконните  мигранти , които  вече са в ЕС, е малко  вероятно  да намалее  значително  
дори  и при съществено  подобряване  на откриването  и връщането  на незаконни  
мигранти . Следователно  се очаква  управлението  на връщането  да продължи  да бъде  
предизвикателство . 
Ефективният , ефикасен  и сигурен  граничен  контрол  е от съществено  значение  за 
свободното  движение  на хора  в рамките  на ЕС, както  и за поддържането  на вътрешната  
сигурност . Дължината  на външната  граница , както  и броят  и естеството  на граничните  
контролно -пропускателни  пунктове  на държавите -членки  се различават  в голяма  
 
BG 3   BG степен . В резултат  на това на някои  държави -членки  се пада  непропорционално  голям  
дял от свързаните  с тях разходи . Тъй като хората  с валидна  виза или разрешение  за 
пребиваване  могат  да се движат  свободно  в рамките  на Шенгенското  пространство , 
държавите -членки  имат  интерес  от прилагането  на общи  стандарти . Броят  на 
преминаванията  през границите  се очаква  да нарасне , а с това ще се увеличат  и 
предизвикателствата  пред  управлението  на границите  на ЕС. 
Различните  форми  на организираната  престъпност , тероризмът  и другите  рискове , 
свързани  със сигурността  (включително  тяхната  оценка  и управление ), представляват  
сериозен  проблем  за ЕС. Очаква  се общото  ниво  на престъпността  да остане  стабилно , 
но да се промени  естеството  на престъпността , тъй като престъпниците  използват  нови  
технологии  за извършването  на престъпления . Може  да се очаква  трансграничната  и 
организираната  престъпност  да се увеличат  и да станат  по-сложни  и международни  по 
характер . Очаква  се да нарасне  броят  и на други  видове  престъпления  като измамите , 
изпирането  на пари  и престъпленията  в кибернетичното  пространство . Въпреки  че 
постоянните  усилия  на държавите -членки  и законодателните  действия  на ЕС вероятно  
ще доведат  до спад  в терористичните  дейности , транснационалният  характер  на 
терористичната  заплаха  продължава  да бъде  остро  изразен , а вероятността  от 
значително  ограничаване  на заплахата  в обозримо  бъдеще  е малка . 
Неотдавнашните  събития  на границата  между  Гърция  и Турция  и в Южното  
Средиземноморие  показват  също  така колко  важно  е за ЕС да има цялостен  подход  към 
миграцията , който  да обхваща  различни  аспекти , като например  засилено  управление  
на външните  граници  и управление  на Шенгенското  пространство , по-целенасочена  
законна  миграция , по-широко  разпространение  на най-добрите  практики  в областта  на 
интеграцията , усъвършенствана  обща  европейска  система  за убежище , както  и по-
стратегически  подход  спрямо  отношенията  с трети  държави  по въпросите  на 
миграцията . 
2.2. Настоящите  финансови  инструменти  в областта  на вътрешните  работи  не 
отговарят  адекватно  на бъдещите  потребности  и приоритети  
Въпреки  че като цяло  се смята , че съществуващите  финансови  инструменти  в областта  
на вътрешните  работи  постигат  заложените  в тях цели  и функционират  ефективно , те 
не отговарят  напълно  на изброените  по-горе предизвикателства . 
Обща  програма  „Солидарност  и управление  на миграционните  потоци “ (споделено  
управление ) 
Европейският  бежански  фонд  не разполага  с достатъчно  средства , за да оказва  
адекватна  подкрепа  на широкомащабната  политика  на ЕС за презаселване  и за да 
стимулира  държавите -членки  да участват  в операции  по презаселване  чрез поемането  
на ангажимент  за това. Освен  това в него  не са предвидени  никакви  допълнителни  
финансови  стимули  за прехвърлянето  в рамките  на ЕС на лица , ползващи  се от 
международна  закрила  (т. нар. „преместване “). 
Европейският  фонд  за интеграция  на граждани  на трети  страни  има за цел справянето  с 
предизвикателствата  на интеграцията  чрез подкрепа  за националните  стратегии . 
Въпреки  това необходимостта  от изграждане  на капацитет  на национално  равнище  се 
очаква  да намалее , тъй като на някои  предизвикателства , свързани  с интеграцията , се 
дава по-ефикасен  отговор  на регионално  и местно  равнище , т.е. на по-близко  до 
 
BG 4   BG гражданите  равнище . Специфичните  мерки  трябва  да бъдат  по-целенасочени , като е 
необходимо  да се вземат  предвид  групите  от мигранти , за които  традиционните  
инструменти  не предоставят  лесни  решения . 
Понастоящем  чрез Европейския  фонд  за връщане  не се оказва  подкрепа  за условията  на 
прием /задържане  преди  преместване  или за по-общи  мерки  за ограничаване  на 
незаконната  миграция . 
Чрез  Фонда  за външните  граници  не може  да се предоставя  подкрепа  нито  за мерки  
относно  контрола  върху  свободата  на движение  (по земя ), нито  за съпътстващи  мерки  
относно  предотвратяването  на незаконната  имиграция , управлението  на документи  
(бази  данни  относно  разрешенията  за пребиваване ) и фалшивите  документи . Освен  това 
чрез него  не се подкрепя  нито  междуведомственото  сътрудничество , нито  
изграждането  на връзки  между  различните  правоприлагащи  органи , включително  тези, 
работещи  в рамките  на територията  на ЕС. 
Обща  програма  за сигурност  и гарантиране  на свободите  (пряко  централизирано  
управление ) 
Чрез  специалните  програми  „Предотвратяване  и борба  с престъпността “ (ISEC) и 
„Предотвратяване , готовност  и управление  на последиците  от тероризъм  и други  
рискове , свързани  със сигурността “ (CIPS) не се подпомага  нито  изпитването  и 
валидирането  на правоохранителна  техника , с което  да се преодолеят  разминаванията  
между  научните  изследвания  и разработки  и оперативното  изпълнение /серийната  
употреба , нито  структурното  изграждане  на капацитет  за правоприлагащите  органи  
чрез закупуването  на оборудване  като прибори  за откриване  и информационни  
системи . Някои  дейности , като например  съвместните  екипи  за разследване  или по-
новите  политики , които  изискват  по-голяма  гъвкавост , като управлението  на кризи , са 
трудни  за финансиране . 
2.3. Външното  измерение  на политиките  в областта  на вътрешните  работи  не 
получава  адекватна  подкрепа  
Съществуващите  програми  за външна  помощ  са предназначени  не да подпомагат  
външното  измерение  на политиките  в областта  на вътрешните  работи , а по-скоро  да 
обслужват  предимно  други  цели , по-специално  политиките  на разширяване , развитие  и 
съседство , насочени  главно  към удовлетворяване  на потребностите  на държавата  
получател . Макар  че оказването  на подобен  вид помощ  следва  да продължи , очевидно  
е, че липсва  средство , чрез което  ЕС да може  да преследва  и постига  собствените  си 
политически  приоритети  и да обслужва  своите  преки  интереси , като например  
управлението  на миграционните  потоци  и сигурността . 
Този  проблем  се утежнява  допълнително  от факта , че сегашното  поколение  финансови  
програми  в областта  на вътрешните  работи  също  не обхваща  външното  измерение . 
Въпреки  че понастоящем  е възможно  да се подкрепят  финансово  някои  дейности  в 
трети  държави , най-вече за да се осигури  териториалната  непрекъснатост  на 
финансирането , започващо  в ЕС и продължаващо  в трети  държави , тези дейности  са 
много  ограничени . Недостатъчно  е такова  финансиране  за договарянето  и прилагането  
на споразуменията  за реадмисия , партньорствата  за мобилност  и регионалните  
програми  за закрила , за осигуряването  на помощ  за трети  държави  да подобрят  своето  
управление  на границите  или за сътрудничеството  с трети  държави  в области  като 
 
BG 5   BG трафика  на хора , наркотици  и оръжия , разбиването  на международни  престъпни  мрежи  
и предотвратяването  на тероризма  и други  рискове , свързани  със сигурността . 
2.4. Оперативни  ограничения  на механизмите  за постигане  на резултати  в 
областта  на вътрешните  работи  
Всеки  от четирите  фонда  за споделено  управление  има свое собствено  правно  
основание  и правила  за прилагане . Това  води  до дублиране  на усилията  и умножаване  
на правилата , което  на свой  ред води  до допълнително  работно  натоварване , опасност  
от различни  тълкувания  и повишен  риск  от грешки . Фондовете  съчетават  
многогодишна  рамка  с годишно  програмиране , което  е сложно , отнема  време  и е 
трудно  за управление . Те са сходни  от гледна  точка  на финансовото  управление  и 
системите  за контрол  и управление , но все пак различни  от други  фондове  със 
споделено  управление , по-специално  структурните  фондове , което  води  до объркване . 
Размерът  на предоставените  безвъзмездни  средства  при пряко  управление  (по ISEC и 
CIPS) обикновено  е малък , което  пречи  на тяхната  стратегическа  употреба , а 
съществува  и проблем  с неусвояването . Тъй като правилата  за допустимост  са сложни , 
общият  процент  на грешка  в декларациите  за направени  разходи , представени  от 
крайните  бенефициери , е относително  висок , поради  което  са необходими  засилени  
предварителни  и последващи  проверки , създаващи  голямо  административно  работно  
натоварване . Процесът  на подаване  на заявления  за отпускане  на безвъзмездни  средства  
също  е твърде  дълъг , което  пречи  на правоприлагащите  органи  бързо  да организират  
операции  в отговор  на възникващи  заплахи . 
Неотдавнашните  събития  в Южното  Средиземноморие  показаха  колко  е важно  за ЕС да 
може  да реагира  бързо  и ефикасно  при кризисни  ситуации . Настоящият  механизъм  за 
реакция  при извънредни  ситуации  обхваща  само  свързани  с търсенето  на убежище  
кризи  и не може  да реагира  бързо  и ефикасно  при други  кризисни  ситуации . Наличните  
финансови  средства  също  са твърде  ограничени . 
3. АНАЛИЗ  НА СУБСИДИАРНОСТТА  
3.1. Правно  основание  за действие  от страна  на ЕС 
Правното  основание  за действие  от страна  на ЕС в областта  на вътрешните  работи  
произтича  главно  от дял V от Договора  за функционирането  на Европейския  съюз  
(ДФЕС ), и по-специално  член  77, параграф  2, член  78, параграф  2, член  79, параграфи  2, 
и 4), член  82, параграф  1, член  84 и член  87, параграф  2 от ДФЕС . Сътрудничеството  с 
трети  държави  и международни  организации  е уредено  с член  212, параграф  3 от 
ДФЕС .  
3.2. Субсидиарност  
Предизвикателствата , пред  които  е изправен  ЕС в областта  на вътрешните  работи , не 
могат  да бъдат  решени  чрез самостоятелните  действия  на държавите -членки . 
Справянето  с миграционните  потоци , управлението  на външните  граници  на ЕС и 
сигурността  на ЕС изискват  значителни  ресурси  и капацитет  от държавите -членки . 
Финансирането  от ЕС е механизмът , чрез който  се посрещат  финансовите  последици  от 
принципа  на солидарност  и справедливото  разпределение  на отговорностите  между  
държавите -членки  и без което  някои  от тях би трябвало  да поемат  непропорционално  
 
BG 6   BG големия  дял на дългите  граници  или на резките  увеличения  на притока  на мигранти . 
Подобреното  оперативно  сътрудничество , включително  обединяването  на ресурси , 
създава  икономии  от мащаба  и синергии , които  спомагат  за по-ефикасното  използване  
на публичните  финансови  средства  и засилват  солидарността  и взаимното  доверие  
между  държавите -членки . Чрез  финансирането  от страна  на ЕС може  също  така да се 
създаде  необходимият  стимул  за третите  държави  да се ангажират  с ЕС по въпроси , 
които  са от значение  за ЕС и за държавите -членки . 
4. ЦЕЛИ 
В съобщението , озаглавено  „Бюджет  за стратегията  „Европа  2020“1, се обявява  
създаването  на два фонда : 
Фонд  Цел Бюджет  по 
цени  от 2011 г. 
(млн. EUR)  
Фонд  ,,Миграция  и 
убежище “ Подпомага  действия , свързани  с убежището  и 
миграцията , интеграцията  на граждани  на трети  
държави  и връщането   3 433 млн. EUR  
Фонд  ,, Вътрешна  
сигурност “  Осигурява  финансова  помощ  за инициативи  в 
областта  на външните  граници  и вътрешната  
сигурност  4 113 млн. EUR 
Общите  и специфичните  цели  на тези фондове  са: 
Общи  цели Специфични  цели 
Улесняване  на законната  миграция  към ЕС в съответствие  с 
икономическите  и социалните  нужди  на държавите -членки  и 
подкрепа  за интеграцията  на законно  пребиваващите  граждани  
на трети  държави  
Подкрепа  за прилагането  на общата  европейска  система  за 
убежище  
Намаляване  на незаконната  миграция  и насърчаване  на 
доброволното  връщане  Подобряване  на ефективното  
управление  на миграционните  
потоци  към ЕС в областите , в които  
действията  на ЕС имат  максимална  
добавена  стойност , и по-специално  
посредством  солидарност , поделяне  
на отговорността  и сътрудничество  
с трети  държави   
Подкрепа  на външните  аспекти  на миграционната  политика  на 
ЕС 
Укрепване  на външните  граници  на ЕС 
Улесняване  на мобилността  през външните  граници  на ЕС 
Намаляване  на риска  от организирана  престъпност , тероризъм  и 
други  заплахи , свързани  със сигурността , и повишаване  на 
откриването  и успешното  преследване  на тези дейности  Увеличаване  на вътрешната  
сигурност  на ЕС чрез управление  на 
външните  граници  и 
правоприлагане , включително  чрез 
повишаване  на готовността  и 
усъвършенстване  на дейностите  за 
реакция , които  се подпомагат  най-
добре  с финансовите  средства  от 
ЕС, и по-специално  чрез 
транснационално  сътрудничество , Подкрепа  за външните  аспекти  на политиката  за вътрешна  
                                                 
1 COM (2011) 500 окончателен  – части  І и ІІ, 29 юни 2011 г. 
 
BG 7   BG Общи  цели Специфични  цели 
икономии  от мащаба , публично -
частни  партньорства  и 
сътрудничество  с трети  държави   сигурност  на ЕС  
При постигането  на тези специфични  цели  на политиката  следва  да се обърне  
дължимото  внимание  също  и на всеобхватната  хоризонтална  цел за опростяване , и по-
специално  на гъвкавостта  на бъдещите  фондове , бързото  опускане  на финансови  
средства  в случай  на кризи  и намаляването  на административното  работно  натоварване . 
5. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКАТА  
Въпрос  А – Приоритети  на финансирането  
Вариант  A.1 : продължаване  на разпределението  на финансовите  средства  от 2013 г. 
(запазване  на статуквото ). 
Вариант  А.2: средно  разпределение  на финансовите  средства  за периода  2007—2013 г. 
Вариант  A.3 : въвеждане  на компонент  за външното  измерение  в рамките  на двата  
фонда  с цел финансиране  на дейности  във или по отношение  на трети  държави , които  
обслужват  най-вече интересите  и целите  на ЕС, имат  пряко  въздействие  за ЕС и 
неговите  държави -членки  и гарантират  приемствеността  с дейностите , изпълнявани  на 
територията  на ЕС. Това  финансиране  няма  за цел подкрепянето  на действия , които  са 
пряко  насочени  към развитие , а ще допълва , когато  това е целесъобразно , финансовата  
помощ , предоставяна  по линия  на инструментите  за външна  помощ .. Намаляване  на 
финансовите  средства  във всички  области  на политиката , но с по-голямо  намаляване  в 
областите , в които  добавената  стойност  и въздействието  на подкрепата  за дейности  с 
външно  измерение  се очаква  да бъдат  по-големи . 
Въпрос  Б — Споделено  управление  
Вариант  Б.1: обща  многогодишна  рамка  в съответствие  с широко  определените  
политически  приоритети , посочени  в стратегическите  насоки  на ЕС, с национални  
годишни  програми  (запазване  на статуквото ). 
Вариант  Б.2: само  многогодишно  програмиране  както  при структурните  фондове . 
Вариант  Б.3: диалог  за политиките  на високо  равнище  в областта  на вътрешните  
работи , съсредоточен  върху  целите  и финансирането  в областта  на вътрешните  работи , 
с отделните  държави -членки  с цел подпомагане  на развитието  и наблюдението  на 
техните  многогодишни  национални  програми  в съответствие  с приоритетите  на ЕС. 
Въпрос  В: централизирано  управление  (пряко  и непряко ) 
Вариант  В.1: прилагане  на комбинация  от безвъзмездни  средства  и обществени  
поръчки , за да се предостави  финансова  подкрепа  за транснационални  проекти  и 
недържавни  субекти , за да се насърчат  определяните  от политиката  дейности  и се 
осигурят  услуги  (запазване  на статуквото ). 
 
BG 8   BG Вариант  В.2: използване  само  на централизирано  управление  за възлагането  на 
обществени  поръчки  и прекратяване  на безвъзмездните  средства . 
Вариант  В.3: подобряване  и разнообразяване  на централизираното  управление  чрез 
споразумения  за принос  с международни  организации , рамкови  партньорства  с 
гражданското  общество  и делегиране  на конкретни  задачи  на съществуващите  агенции  
(непряко  управление ). Ограничени  безвъзмездни  средства  ще продължат  да се отпускат  
чрез покани  за представяне  на предложения . Обществените  поръчки  ще бъдат  запазени . 
Въпрос  Г — Механизъм  за реакция  при извънредни  ситуации  
Вариант  Г.1: съществуващият  механизъм  за реакция  при извънредни  ситуации  със 
споделено  управление  в областта  на предоставянето  на убежище , без да се включват  
други  кризи , свързани  със сигурността  или с миграцията  (запазване  на статуквото ). 
Вариант  Г.2: подобряване  на настоящия  механизъм  за реакция  при извънредни  
ситуации  чрез централизирано  управление  и чрез включване  на други  кризи , свързани  
със сигурността  и миграцията . Продължителността  на спешните  мерки  ще бъде  
удължена  от сегашните  6 месеца  на 18 месеца , а на отговорния  комисар  ще бъдат  
предоставени  правомощията  да одобрява  разходите  за спешни  мерки  в рамките  на 
няколко  дни след  възникването  на извънредна  ситуация . 
Вариант  Г.3: механизъм  като при вариант  Г.2, включващ  областта  на миграцията , но 
не и вътрешната  сигурност . Тя ще попадне  в приложното  поле  на фонд  „Солидарност “ 
на ЕС. 
6. ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
Въпрос  А – Приоритети  на финансирането  
Вариант  A.1 — разпределение  от 2013 г. (статукво ): за системите  за убежище  на 
държавите -членки  ще бъде  по-трудно  да се справят  адекватно  със сложни  и 
променливи  миграционни  потоци . Някои  държави -членки  ще трябва  да поемат  
прекалено  големи  разходи  за приемането  на бежанци  и лица , търсещи  убежище . Няма  
да има достатъчно  средства  за операции  по презаселване  или за допълнително  
подпомагане  на държавите -членки , които  трябва  да се справят  с особено  силен  натиск  
върху  своите  системи  за убежище . Държавите -членки  ще продължат  да изготвят  
национални /регионални  стратегии  за интеграция  или ще усъвършенстват  вече 
съществуващите  стратегии . Това  ще подобри  интеграцията  на гражданите  на трети  
държави  и следователно  ще има положително  въздействие  върху  социалното  
сближаване  и икономиката  на ЕС, но добавената  стойност  на финансирането  за 
изграждане  на капацитет  се очаква  да намалее  с течение  на времето . Ще продължи  
изграждането  на капацитет  за управление  на връщанията  и ще бъде  добавена  подкрепа  
за капацитета  за задържане /прием . Въпреки  че държавите -членки  ще бъдат  по-добре  
подготвени  да връщат  голям  брой  незаконни  мигранти , добавената  стойност  от по-
нататъшното /продължителното  изграждане  на капацитет  е вероятно  да намалее  с 
течение  на времето . Усилията  на тези държави -членки , които  извършват  граничен  
контрол  от името  на и в интерес  на ЕС като цяло , ще бъдат  систематично  подкрепяни  
от бюджета  на ЕС, като по този начин  ще се даде  конкретен  израз  на принципите  на 
солидарност  и поделяне  на отговорността . Използването  на нови  технологии  ще 
 
BG 9   BG подобри  сигурността  на границите  и ще окаже  положително  икономическо  
въздействие , тъй като ще се насърчат  иновациите , ще се улесни  пътуването  на 
добросъвестните  пътници  до ЕС и от него . По-последователното  използване  на 
финансовите  средства  от ЕС за консулско  сътрудничество  при издаването  на визи  и за 
подкрепа  на местни  режими  за граничен  трафик  в определени  гранични  райони  ще даде  
възможност  за повишаване  на ефективността , което  ще окаже  положително  
въздействие  върху  икономиката  на ЕС. Създаването  на системата  EUROSUR ще доведе  
също  така до намаляване  на незаконната  миграция , трансграничната  престъпност  и 
смъртните  случаи  при идващите  по море  мигранти . Основните  приоритети  в областта  
на вътрешната  сигурност  следва  да получат  финансова  подкрепа . Очаква  се това да 
доведе  до подобрение  на сигурността  в ЕС в дългосрочен  план , въпреки  че 
финансирането  на дейностите  на съвместните  екипи  за разследване  или по-новите  
политики , като например  подкрепата  при извънредни  ситуации  и управлението  на 
кризисни  ситуации , където  гъвкавостта  е от съществено  значение , ще продължи  да бъде  
трудно . Въпросите  на външното  измерение  на политиките  в областта  на вътрешните  
работи  няма  да бъдат  решени , като последиците  от това са обяснени  по-горе. 
Вариант  А.2 – средно  разпределение  за периода  2007—2013 г.: ще има подобрения  
на стандартите  за предоставяне  на убежище  и държавите -членки  ще са в състояние  да 
се справят  със сложни  и променливи  миграционни  потоци  и с прекомерно  голям  натиск  
върху  своите  системи  за убежище . Въпреки  това няма  да има достатъчна  подкрепа  за 
създаването  на схема  на ЕС за презаселване  или за насърчаването  на държавите -членки  
да участват  в прехвърлянето  в рамките  на ЕС на лица , на които  е предоставена  
международна  закрила . Последиците  по отношение  на интеграцията  на законно  
пребиваващите  граждани  на трети  държави  се очаква  да бъдат  подобни  на тези при 
вариант  А.1. Намаляването  на подкрепата  на ЕС за връщането  на незаконни  мигранти  е 
вероятно  да доведе  до понижаване  на броя  на връщанията  и повишаване  на броя  на 
незаконните  мигранти , оставащи  в ЕС. Държавите -членки  биха  могли  да си 
сътрудничат  на двустранна  основа  с държави , изправени  пред  сходни  
предизвикателства , или пряко  с трети  държави , за да си осигурят  някакво  влияние  
върху  бъдещия  брой  мигранти , а това може  да отклони  и увеличи  притока  към други  
държави -членки . Очаква  се положението  на незаконните  имигранти , които  често  са 
заети  в незаконната  икономика , да се влоши . Намаляването  на финансирането  за 
управление  на външните  граници  ще изисква  преминаване  от усилията  за изграждане  
на общ капацитет  към конкретни  проекти , като например  въвеждането  на EUROSUR 
и/или разработването  на нови  информационни  системи . Това  би позволило  да се 
запазят  настоящите  равнища  на сигурност  на границите , но няма  да е достатъчно , за да 
се подкрепи  идеята  за граничния  контрол  като „обществена  услуга “. Чрез  увеличената  
финансова  подкрепа  за засилването  на практическото  сътрудничество  между  
правоприлагащите  органи  държавите -членки  ще бъдат  в състояние  да се борят  по-
ефективно  с тежката  и организираната  престъпност  в нейните  многобройни  форми . 
Като  цяло  въпросите  на външното  измерение  на политиката  в областта  на вътрешните  
работи  няма  да бъдат  решени . Поради  това ЕС няма  да е в състояние  да увеличи  своето  
влияние  върху  третите  държави , за да ги насърчи  да се ангажират  с ЕС по въпроси , 
които  са от значение  за ЕС и за държавите -членки  и които  може  да не са приоритетни  
за самите  трети  държави  (обратно  приемане , борба  с незаконната  миграция , 
усъвършенстване  на управлението  на границите  и т.н.). 
Вариант  А.3 – разпределение  с компонент  за външното  измерение : стандартите  за 
предоставяне  на убежище  ще бъдат  подобрени , а ЕС и държавите -членки  ще са в 
 
BG 10   BG състояние  да се справят  със сложни  и променливи  миграционни  потоци  и с прекомерно  
голям  натиск  върху  националните  системи  за убежище , ще могат  да създадат  схема  на 
ЕС за презаселване  и да предоставят  допълнителни  финансови  стимули  за 
прехвърлянето  в рамките  на ЕС на лица , на които  е предоставена  международна  
закрила . С регионалните  програми  за закрила  ще се намали  тежестта  за тези държави  и 
ще се стигне  до справедливо  поделяне  на тежестта  между  ЕС и държавите -членки  при 
намирането  на трайни  решения  в рамките  на международната  система  за закрила  на 
бежанците . Преминаването  към подпомагане  на по-целенасочени  стратегии  за 
насърчаване  на интеграцията  на гражданите  на трети  държави  на местно  равнище , 
изпълнявани  основно  от местните  и регионалните  власти  и недържавните  участници , се 
очаква  да има положително  въздействие  върху  социалното  сближаване  и икономиката  
на ЕС като цяло  и върху  възможностите  за трудова  заетост  на гражданите  на трети  
държави  в частност . По-комплексната  подкрепа  за реализацията  на партньорствата  за 
мобилност , заедно  със засилената  съвместна  работа  и сътрудничество  на ЕС с 
международните  организации , ще спомогне  за оптимизирането  на оперативните  
синергии  и ще доведе  до по-голяма  ефективност . Съсредоточаването  на операциите  по 
връщане  върху  подпомагането  на доброволното  връщане , мерките  за реинтеграция  и 
подобряването  на капацитета  за задържане  на държавите -членки  ще подобрят  
значително  качеството  на управлението  на случаи  от държавите -членки , ще позволят  на 
държавите -членки  да предложат  средства  за предоставяне  на съществен  стимул  за 
репатриране  на всички  потенциално  завръщащи  се лица  и да гарантират  постигането  на 
пълно  съответствие  с неразривно  свързаните  принципи  на превъзходство  на 
доброволното  връщане  съгласно  стандартите  на ЕС и на хуманно  и неуронващо  
достойнството  третиране  на всички  потенциално  завръщащи  се лица . Оказването  на 
подкрепа  за прилагането  на споразуменията  за реадмисия  ще допринесе  значително  за 
борбата  с незаконната  миграция . Съвкупното  въздействие  на схемата  на ЕС за 
презаселване , регионалните  програми  за закрила , партньорствата  за мобилност  и 
споразуменията  за реадмисия  може  да намали  необходимостта  от спешно  финансиране  
при внезапен  миграционен  натиск , необходимостта  от международна  закрила  в 
държавите  на произход  и в държавите -членки , а също  и случаите  на незаконно  влизане  
на територията  на ЕС и необходимостта  от финансиране  на операции  по връщане . 
Очаква  се последиците  за външните  граници  да бъдат  същите  като описаните  при 
вариант  1, но чрез компонента  за външното  измерение  по-ефикасното  сътрудничество  
между  Frontex и третите  държави  при управлението  на границите  е вероятно  да доведе  
до повишаване  на степента  на разкриваемост  на незаконни  мигранти  или до 
предотвратяване  на влизането  им в ЕС. Основните  приоритети  в областта  на 
вътрешната  сигурност  ще бъдат  постигнати , като по този начин  ще се подобри  
сигурността  на ЕС в дългосрочен  план . Оказването  на подкрепа  за външното  измерение  
на политиките  за вътрешна  сигурност  ще увеличи  разбирането  за заплахите  за 
сигурността , водещи  началото  си от трети  държави . Заедно  със сътрудничеството  с тези 
държави  в други  области  като управлението  на миграцията , това ще увеличи  
ефективността  на интервенциите , насочени  към предотвратяване  или разкриване  на 
потенциални  терористични  заплахи  и заплахи  от организираната  престъпност . 
Въпрос  Б — Споделено  управление  
Вариант  Б.1 – запазване  на статуквото : запазването  на годишното  програмиране  като 
част от многогодишната  рамка  ще позволи  да се избират  и осъществяват  действия , 
които  са съобразени  в по-голяма  степен  с променящите  се приоритети  на ЕС. Въпреки  
че намаляването  на броя  на годишните  програми  с около  50 % до близо  392 програми  
 
BG 11   BG представлява  подобрение , системата  ще продължи  да бъде  сложна , изискваща  време  и 
трудна  за управление  с голямо  административно  работно  натоварване . Процедурата  по 
приключване  освен  това няма  да е съвместима  с процедурата , предвидена  в 
преработената  версия  на Финансовия  регламент .  
Вариант  Б.2 – многогодишно  програмиране : с общо  около  56 многогодишни  
програми  за управление  административното  работно  натоварване  за Комисията  и за 
държавите -членки  ще намалее  значително . Програмирането  ще бъде  приведено  в 
съответствие  с други  инструменти  със споделено  управление , което  ще повиши  
съгласуваността  и яснотата  за всички  заинтересовани  страни . Въпреки  че предлага  по-
голяма  гъвкавост , многогодишното  програмиране  не предоставя  адекватни  решения  на 
специфичните  проблеми  в областта  на вътрешните  работи . 
Вариант  Б.3 – многогодишно  планиране  с политически  диалог : с общо  около  56 
многогодишни  програми  за управление  административното  работно  натоварване  за 
Комисията  и за държавите -членки  ще намалее  значително . Политическият  диалог  на 
високо  равнище  ще доведе  до подход , стимулиран  в по-голяма  степен  от резултатите . 
Поради  съчетанието  от опростяване  и ориентирано  към резултати  програмиране  това 
представлява  значително  подобрение  спрямо  настоящото  положение . 
Въпрос  В: централизирано  управление  (пряко  и непряко ) 
Вариант  В.1 – запазване  на статуквото : при централизирано  управление  ще бъдат  
изразходвани  значителни  суми , по-специално  в областта  на вътрешната  сигурност . При 
липсата  на усилия  за опростяване  на правилата  и оптимизиране  на процедурите  
административното  работно  натоварване  за Комисията  и за крайните  бенефициери  ще 
се увеличи , което  се очаква  да доведе  до повишаване  на риска  от грешки . 
Вариант  В.2 – единствено  обществени  поръчки : няма  да са необходими  ресурси  за 
управление  на усвояването  на безвъзмездни  средства . Няма  да бъде  възможно  обаче  да 
се оказва  подкрепа  за ръководените  от политиката  новаторски  дейности , да се 
стимулира  транснационалното  сътрудничество , нито  да се подпомага  и укрепва  
гражданското  общество . Няма  да има подобрение  в способността  на ЕС да реагира  
бързо  и ефикасно  при възникването  на кризи . 
Вариант  В.3: – подобрено  и разнообразно  централизирано  управление : 
Безвъзмездните  средства , усвоявани  по-ефективно  и ефикасно  от най-подходящите  
участници  в сектора , ще подкрепят  стимулираните  от политиката  дейности . Въпреки  че 
първоначално  това може  да доведе  до умерено  нарастване  на административното  
работно  натоварване , в дългосрочен  план  ще се подобрят  отношенията  с ключовите  
заинтересовани  страни  и ще се намали  като цяло  работното  натоварване . Прибягването  
до ограничен  брой  отворени  покани  за представяне  на предложения  също  ще намали  
административното  работно  натоварване . С делегирането  на изпълнението  на 
специфични  задачи  на ведомствата  по вътрешните  работи , включително  в трети  
държави , се очаква  да се подобрят  полезните  взаимодействия  и съгласуваността . 
Въпрос  Г — Механизъм  за реакция  при извънредни  ситуации  
Вариант  Г.1. – запазване  на статуквото : ЕС няма  да е в състояние  да реагира  бързо  и 
ефикасно  на свързани  с търсенето  на убежище  кризи , нито  да реагира  на други  кризи , 
свързани  с миграцията  или със сигурността . 
 
BG 12   BG Вариант  Г.2 — подобрен  механизъм  и разширяване  на обхвата  по отношение  на 
други  свързани  с миграцията  и със сигурността  кризи : ЕС ще бъде  в състояние  да 
реагира  бързо  и ефикасно  на свързани  с миграцията  кризи  (различни  от тези, свързани  с 
търсенето  на убежище ) и на свързани  със сигурността  кризи . Интервенциите  ще бъдат  
по-ефикасни , тъй като ще бъде  възможно  да се избира  най-подходящият  партньор  за 
усвояването  на спешно  финансиране , да се отпускат  по-бързо  спешни  финансови  
средства  и да се удължава  продължителността  на спешните  мерки , за да се отговори  по-
добре  на текущите  нужди , породени  от спешните  интервенции . 
Вариант  Г.3 – подобрен  механизъм  с разширен  обхват  по отношение  на други  
свързани  с миграцията  кризи  и включване  на сигурността  в рамките  на фонд  
„Солидарност “ на ЕС: последиците  ще бъдат  като описаните  при вариант  Г.2. 
Включването  на предизвиканите  от човека  кризи , свързани  със сигурността , в обхвата  
на фонд  „Солидарност “ на ЕС вероятно  няма  да доведе  до значително  намаляване  на 
административното  работно  натоварване , но може  да предизвика  отклоняване  от 
основните  цели  на фонд  „Солидарност “ на ЕС, което  е малко  вероятно  да бъде  
приветствано  от Съвета . 
7. СРАВНЕНИЕ  НА ВАРИАНТИТЕ  
7.1. Сравнителен  анализ  на вариантите  
Въпрос  А – Приоритети  на финансирането  
При варианти  А.1 и А.2 не се предвижда  специфичен  компонент  за финансиране  на 
външното  измерение  на политиките  в областта  на вътрешните  работи . Макар  и поради  
това да има на разположение  повече  средства  за „вътрешните “ аспекти  на тези 
политики , те не са непременно  изразходвани  там, където  от тях ще има най-голям  
ефект . За разлика  от това, включването  на достатъчно  голям  компонент  за външното  
измерение  в двата  фонда  при вариант  А.3 ще има значително  „превантивно “ 
въздействие  върху  всички  политики  в областта  на вътрешните  работи  и следователно  
може  да намали  общото  равнище  на финансирането , необходимо  за вътрешните  
аспекти  на тези политики . Това  ще гарантира  също  така по-добра  защита  на интересите  
на ЕС извън  ЕС, по-специално  посредством  подкрепа  за дейности , които  започват  в ЕС 
и продължават  в трети  държави . Това  ще позволи  на ЕС не само  да се справи  с 
последиците  от миграционните  потоци  и организираната  престъпност  и тероризма , но и 
да се предприемат  превантивни  действия  в трети  държави . Благоприятните  последици  
от такива  действия  могат  да включват  намаляване  на броя  на хората , нуждаещи  се от 
убежище  или други  форми  на международна  закрила , както  и на броя  на незаконните  
мигранти , преминаващи  външните  граници  на ЕС, а също  и намаляване  на 
трансграничните  престъпления  като трафик  на хора , наркотици  и оръжия . Освен  това 
засиленото  сътрудничество  с трети  държави  ще даде  възможност  за по-добро  
управление  на законната /трудовата  имиграция , а оттам  и за по-добро  решение  на 
недостига  на работна  ръка  в ЕС. 
Въпрос  Б — Споделено  управление  
Вариант  Б.1 (запазване  на статуквото ) ще има силно  отрицателно  въздействие  върху  
административното  работно  натоварване  и няма  да отговори  на исканията  на 
държавите -членки  за опростяване . Преминаването  към многогодишно  програмиране , 
 
BG 13   BG предложено  при вариант  Б.2, ще представлява  значително  подобрение  спрямо  
настоящото  положение , тъй като ще се намали  броят  на програмите , които  да бъдат  
управлявани  от Комисията  и държавите -членки . Привеждането  в съответствие  с други  
инструменти  на ЕС със споделено  управление  ще повиши  също  така съгласуваността  и 
яснотата  за всички  заинтересовани  страни . Въпреки  че предлага  по-голяма  гъвкавост , 
вариант  Б.2 не може  да отговори  на постоянната  необходимост  да се реагира  на 
променящите  се ситуации  в държавите -членки  и третите  държави , характерна  за 
областта  на вътрешните  работи . Политическият  диалог , предложен  при вариант  Б.3, ще 
отговори  на тази необходимост  и ще даде  възможност  за ориентиране  на споделеното  
управление  в по-голяма  степен  към постигането  на резултати . Очаква  се също  така той 
да доведе  след  първите  две години , през които  старите  и новите  инструменти  ще се 
препокриват , до по-гъвкав  подход  на програмиране  и до значително  намаляване  на 
работното  натоварване  за всички  заинтересовани  страни . 
Въпрос  В: централизирано  управление  (пряко  и непряко ) 
От трите  разгледани  варианта  във връзка  с прилагането  на централизирано  управление  
най-малко  привлекателен  е вариант  В.1. (запазване  на статуквото ), защото  той предлага  
малко  или никакви  възможности  за опростяване  или намаляване  на административното  
работно  натоварване . В това отношение  вариант  В.2 (единствено  обществени  поръчки ) 
ще представлява  значително  подобрение , въпреки  че с него  се премахва  напълно  
възможността  за насърчаване  на стимулираните  от политиката  дейности , стимулиране  
на транснационалното  сътрудничество  и подкрепа  на гражданското  общество  чрез 
отпускането  на безвъзмездни  средства . Чрез  използването  на рамкови  партньорства , 
споразумения  за принос , непряко  управление , както  и чрез ограниченото  използване  на 
отворени  покани  за представяне  на предложения , изпълнявани  от най-подходящите  
участници , вариант  В.3 ще доведе  до по-целенасочено , разнообразно  и използващо  по-
малко  ресурси  централизирано  управление . 
Въпрос  Г — Механизъм  за реакция  при извънредни  ситуации  
Вариант  Г.1 (запазване  на статуквото ) очевидно  не отговаря  на необходимостта  ЕС да 
реагира  по-бързо  и ефикасно  при кризи  в областта  на миграцията  и сигурността . 
Въпреки  че вариант  Г.3 представлява  подобрение  спрямо  вариант  Г.1, тъй като при 
него  се предвижда  по-бързото  отпускане  на финансови  средства  с централизирано  
управление  в областта  на миграцията , разширяването  на обхвата  на фонд  
„Солидарност “ на ЕС по отношение  на кризи  в областта  на сигурността  има вероятност  
да срещне  съпротивата  на държавите -членки  поради  риска  с него  да се отклони  
инструментът  от поставените  цели . Вариант  Г.2 също  представлява  значително  
подобрение  спрямо  настоящото  положение , защото  дава възможност  за бързо  
отпускане  на финансови  средства  в случай  на свързани  с миграцията  извънредни  
ситуации  и освен  това предвижда  включването  на специален  механизъм  за реакция  във 
фонд  „Вътрешна  сигурност “. 
7.2. Предпочитан  вариант  и организационни  аспекти  
Предпочитаният  вариант  е комбинация  от варианти  А.3, Б.3, В.3 и Г.2. Споделеното  
управление  ще бъде  основният  метод  на управление  за предоставянето  на финансиране  
в областта  на вътрешните  работи , въпреки  че централизираното  управление  ще бъде  
запазено  и подобрено  за транснационалните  действия , иновативните  проекти , 
подкрепата  за гражданското  общество , информационните  системи , изследванията , 
 
BG 14   BG мероприятията  и действията  с външно  измерение  и/или тези, които  изискват  бързо  
мобилизиране  на финансови  средства  от ЕС. Изпълнението  на специфични  оперативни  
задачи  ще бъде  поверено  на агенциите  в рамките  на техните  задачи  и като допълнение  
към работните  им програми . 
Предпочитаният  вариант  ще се прилага  в пълно  съответствие  с решението  за свеждане  
на броя  на финансовите  инструменти  до два, с което  ще се увеличи  видимостта  на 
финансирането  в областта  на вътрешните  работи  и ще се улесни  финансирането  на 
действия , които  понастоящем  са на кръстопът  между  фондовете . Друга  ключова  
характеристика  на бъдещата  структура  на финансирането  в областта  на вътрешните  
работи  ще бъде  създаването  на общ за двата  фонда  хоризонтален  инструмент , който  ще 
включва  всички  правила  за програмиране , отчитане , финансово  управление  и контрол . 
Това  има две несъмнени  предимства : първо , така се избягва  дублирането  и се намалява  
значително  броят  на разпоредбите  (иначе  идентични  и успоредни ) за двата  фонда  и, 
второ , постигат  се опростяване  и съгласуваност , защото  за всички  бенефициери  ще се 
прилагат  еднакви  правила , независимо  от инструмента , по който  им се отпускат  
средства , като по този начин  за тях се улесняват  разбирането  и достъпът  до фондовете . 
8. КОНТРОЛ  И ОЦЕНЯВАНЕ  
Ще бъде  предвидена  разпоредба  за средносрочен  преглед  и последваща  оценка  на двата  
фонда . Графикът  за средносрочния  преглед  няма  да бъде  определен  предварително , за 
да се гарантира  максимална  гъвкавост . С цел наблюдение  на напредъка  и измерване  на 
резултатите  и въздействието  от изразходваните  средства  на ЕС в областта  на 
вътрешните  работи , ще бъде  разработен  набор  от показатели  за проследяване  на 
резултатността  на финансирането  в областта  на вътрешните  работи , изразена  като 
вложени  средства , крайни  продукти  и, когато  е възможно , постигнати  резултати .