BG    BG BG 
 
BG 1   BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 21.10.2009 
SEC(2009) 1377 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
придружаващ  
 
Предложение  за 
 
ДИРЕКТИВА  НА ЕВРОПЕЙСКИЯ  ПАРЛАМЕНТ  И НА СЪВЕТА  
 
относно  минимални  норми  относно  процедурата  за предоставяне  или отнемане  на 
международна  закрила  в държавите -членки  
  
Обобщение  на оценката  на въздействието  
  
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376} 
 
BG 2   BG 1. ДЕФИНИРАНЕ  НА ПРОБЛЕМА  
Независимо  от мерките , предприети  през първата  фаза  на Общата  европейска  система  
за убежище  (ОЕСУ ), възможностите  за това кандидатите  за убежище  да получат  
международна  закрила  все още са различни  в зависимост  от това къде  в ЕС се 
разглеждат  техните  молби . Преобладаващата  част от участвалите  в консултацията  по 
Зелената  книга  посочват  сериозни  недостатъци  на Директива  2005/85/ ЕО на Съвета  от 
1 декември  2005 г. („директивата  за процедурите  за убежище “ или „директивата “), 
които  създават  възможност  за пропуски  при предоставянето  на закрила  и риск  от 
връщане .  
Повечето  от разпоредбите  на директивата  не са задължителни  и дават  възможност  на 
държавите -членки  да продължат  прилагането  на своите  съществуващи  процедури . Това  
води  до неравномерни  практики  в рамките  на ЕС и несигурност  за кандидатите , поради  
което  е трудно  да се говори  за обща  система  за убежище . Както  сочи  статистиката  
относно  убежището , двусмислията  и възможностите  за дерогация  са причина  за големи  
различия  при прилагането  на директивата  за признаването . Няколко  примера : 
• Общият  процент  на положителните  решения  в различните  държави -членки  през 
2007 г. е варирал  от 52,2 % в Люксембург  до 27,5 % в Германия  и 0,8 % в Гърция ; 
• Делът  на признаване  на кандидати  от една  и съща  националност  в различните  
държави -членки  през периода  2005—2007 г. е варирал  значително : за кандидати  за 
убежище  от Русия  например  (предимно  от чеченски  произход ) от 63 % в Австрия  до 
0 % в Словакия . 
Оценката  на въздействието  се съсредоточава  върху  въпросите , които  са се утвърдили  
като най-противоречиви  и с най-голям  потенциал  да породят  различни  реакции  сред  
държавите -членки , като освен  това налагат  допълнителни  финансови  инвестиции , а 
именно : 
• пречки  пред  кандидатстването  за международна  закрила ;  
• възможности  за административна  грешка ;  
• различни  процесуални  понятия ;  
• опасения  относно  ефективността  и качеството  на вземане  на решения . 
2. ДОБАВЕНА  СТОЙНОСТ  НА ДЕЙСТВИЯТА  НА ЕС И ЗАЧИТАНЕ  НА ПРИНЦИПА  НА 
СУБСИДИАРНОСТ  
Заключенията  от Тампере  предвиждат , че ОЕСУ  следва  да включва  в краткосрочна  
перспектива  общи  стандарти  за справедливи  и ефикасни  процедури  за убежище , а в 
по-дългосрочна  перспектива  — норми  на Общността , които  да доведат  до обща  
процедура  за убежище  в ЕО. Програмата  от Хага  задава  като цел на втората  фаза  на 
ОЕСУ  установяването  на обща  процедура  за убежище  в Съюза .  
 
BG 3   BG Развитието  на ОЕСУ  стана  приоритет  на ЕС поради  редица  фактори . В частност , 
кандидатите  за международна  закрила  в някои  държави -членки  са много  повече  
отколкото  в други . Почти  една  пета от молбите  са молби , подадени  от един  кандидат  в 
повече  от една  държава . Търсещите  убежище  явно  считат  някои  държави -членки  за 
„по-привлекателна “ дестинация  от други . През  2006 г. например  Белгия , Германия , 
Франция , Швеция  и Обединеното  кралство  са получили  повече  от 3000 молби , 
подадени  в повече  от една  държава , докато  Кипър  и Португалия  са получили  под 100. 
Някои  хора , които  се нуждаят  от закрила , не получават  такава . 
Една  причина  за тези различия  е неравномерното  прилагане  на процедурите  за 
разглеждане  на молбите . Това  води  до продължаване  на практиката  на „лотарийно “ 
предоставяне  на убежище  и, вследствие  на това, до вторични  движения  между  
държавите -членки , подкопаване  на основите  на регламента  от Дъблин , който  почива  
върху  предположението , че кандидатите  имат  достъп  до закрила  при еднакви  условия  
във всички  държави -членки . Директивата  засяга  същината  на ОЕСУ , тъй като свързва  и 
застава  в основата  на всички  инструменти  в областта  на убежището , като евентуалните  
недостатъци  в нея имат  отрицателно  въздействие  върху  прилагането  на други  
разпоредби  на Общността .  
Поради  това  са необходими  действия  на ЕС, чрез които  да се постигнат  по-високи  и 
по-хармонизирани  стандарти  въз основа  на съществуващите  минимални  стандарти  за 
процедурите  по предоставяне  на убежище . 
3. ЦЕЛИ  НА ПОЛИТИКАТА  
Обща  цел: 
Постигане  на по-високи  стандарти  на закрила  в целия  ЕС за лица , нуждаещи  се от 
международна  закрила  
Специфични  цели :  
(1) да се гарантира , че процедурите  по предоставяне  на убежище  са достъпни ;  
(2) процедурите  да бъдат  направени  по-справедливи ;  
(3) да се осигури  последователно  прилагане  на общите  процедурни  механизми ;  
(4) да се подобри  качеството  и ефективността  на процедурите ;  
(5) да се подобри  достъпът  до ефективна  защита ; 
(6) да се осигури  съгласуваност  между  различните  инструменти  на ЕС в областта  на 
убежището . 
4. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКА  
Разнообразният  характер  на проблемите  не позволява  да се открои  един  всеобхватен  
вариант  на политика . Затова  оценката  на въздействието  предлага  отделни  варианти  на 
политика  по всяка  една  от целите  на политиката . След  това са описани  два или три 
законодателни  подварианта  на всеки  един  от тези варианти  на политика . В областта  на 
 
BG 4   BG процесуалното  законодателство  в областта  на убежището  само  законодателни  мерки  
могат  да гарантират  системно  и трайно  въздействие  върху  качеството  и ефективността  
на процедурите  за проверка . Почти  всички  подварианти  са кумулативни . Те са 
придружени  с предвидени  практически  дейности  за сътрудничество . При определяне  на 
елементите  на предпочетения  вариант  ОВ оценява  всички  подварианти  спрямо  
основния  сценарий  от гледна  точка  на ефективността , ефикасността  и 
последователността , но и от гледна  точка  на пропорционалността  и техните  социални  
последици  и въздействието  им върху  основните  права . 
Предвид  степента  на сложност  на предложените  варианти  на политика , настоящото  
обобщение  се свежда  до изброяване  на основните  елементи  на предпочетения  вариант  
на политика . 
i. Запазване  на съществуващото  положение  
Съществуващата  правна  рамка  остава  непроменена . Мониторингът  на Комисията  ще 
допринесе  за по-добро  спазване  на действащите  стандарти . Решенията  и констатациите  
на Съда  на Европейските  общности  и ЕСПЧ , които  например  подчертават  принципа  на 
строг  контрол  върху  молбите , може  да ограничат  произволното  прилагане  на 
директивата . Тези  промени  обаче  ще са ad hoc , а не от системен  характер . Ще 
продължи  съществуването  на допусканите  от директивата  различия  в процедурите  за 
предоставяне  на убежище , макар  че практическото  сътрудничество  вероятно  ще ги 
ограничи , особено  ако Европейската  служба  за подкрепа  в областта  на убежището  
разработи  програми  за обучение  или предоставя  специфична  специализирана  помощ  
когато  е необходимо  чрез резерв  от експерти . 
ii. Осигуряване  на достъп  до процедури  за предоставяне  на убежище  
- да се предвиди  компетентен  орган , отговарящ  за регистрацията  на молбите  за 
международна  закрила ;  
- да се прецизира , че полицията , гранична  полиция  и другите  органи , към които  е 
вероятно  да се обърне  лице , което  желае  да подаде  молба  за международна  закрила , 
следва  да разполагат  с ясни  инструкции  за това как да действат  при тези случаи  и да 
имат  задължение  да препратят  молбата  до компетентния  орган ;  
- да се въведе  задължението  за предоставяне  на информация  относно  процедурите  за 
подаване  на молба , даване  на консултации  и осигуряване  на превод  на търсещите  
убежище , които  се намират  на пунктовете  за влизане ; 
- да се предвиди  задължението  държавите -членки  да регистрират  молбите  в разумен  
срок ;  
- да се преразгледат  основанията  за недопустимост  и да се предвидят  мерки , 
позволяващи  на кандидата  да изложи  възгледите  си по отношение  на основанията  и 
информацията , върху  които  властите  възнамеряват  да основат  своето  решение ;  
- да се премахне  понятието  сигурна  трета  държава . 
iii. Подобряване  на процедурните  гаранции   
 
BG 5   BG - да се премахнат  изключенията  от основните  принципи  и гаранции  и да се предвиди  
безплатна  правна  помощ  на непридружени  непълнолетни  лица , както  и на други  
кандидати  за убежище , които  не притежават  финансови  ресурси  при производствата  на 
първа  инстанция ;  
- да се следи  за това договорите  за екстрадиция  да не се използват  за връщане  на 
кандидат  за убежище  в неговата /нейната  държава  на произход ;  
- на кандидата  за убежище  да се даде  право  на достъп  и коментар  по доклада  от 
личното  интервю , преди  по молбата  му/ѝ да е взето  решение ;  
- да се предвиди , че комуникацията  по време  на личното  интервю  следва  да се проведе  
на език, на който  кандидатът  е в състояние  да общува  и да изложи  правилно  елементите  
на своята  молба .  
iv. Подобряване  на равния  достъп  до закрила  на лица  със специални  нужди  
- да се въведе  понятието  кандидати  със специални  нужди ;  
- да се предвиди  възможността  дете да има право  да подаде  молба  за международна  
закрила , да се премахне  съществуващата  сега възможност  да не се назначава  
представител  когато  непридружен  непълнолетен  е на 16 години  или повече ;  
- да се дефинира  компетентността  на настойника  и да се прецизира  правото  на 
настойник  да кандидатства  за убежище  от името  на непридружен  непълнолетен ;  
- от държавите -членки  да се изисква  да информират  насаме  всеки  възрастен , че има 
право  да подаде  отделна  молба  за международна  закрила  и да дадат  възможност  на 
възрастни  на издръжка  да изложат  своите  индивидуални  обстоятелства  пред  
служителите  на решаващия  орган ;  
- да се определи  каква  е ролята  на съдебно -медицински  доклади  за удостоверяване  на 
следи  от мъчения  и какви  са процедурите  за получаване  на такива  доклади ; на лицата , 
преживели  изтезания , да се предостави  необходимото  време  за подготовка  за лично  
интервю  по съществото  на молбата , и да се въведат  изисквания  за отчитане  на пола  и 
възрастта  при интервюиране  на кандидатите ;  
- да се прецизира , че при прилагането  на директивата  следва  да бъдат  надлежно  
отчитани  съображенията  относно  пола  и международните  задължения  по отношение  на 
правата  на детето  и от ускорени  процедури , почиващи  върху  концепцията  за очевидно  
неоснователни  молби , да се освободят  лица , преживели  изтезания , хора  с умствени  
увреждания  и непридружени  непълнолетни  лица ;  
- непридружени  непълнолетни  лица  да бъдат  освободени  от процедури  на границата  и 
от процедури  относно  сигурна  трета  държава ;  
- в програмите  за обучение  на служителите  в областта  на предоставянето  на убежище  
да бъдат  застъпени  аспектите  пол, травми  и възраст .  
v. Сближаване  на ускорените  процедури   
 
BG 6   BG - да се въведе  ограничен  и пълен  списък  на основанията  за ускорени  процедури , 
почиващи  върху  концепцията  за очевидно  неоснователни  молби , като същевременно  се 
запази  възможността  дадена  държава -членка  да прецени  дали  да даде  приоритет  на 
други  молби ;  
- от държавите -членки  да се изисква  провеждане  на лични  интервюта  и да се 
прецизира , че на решаващия  орган  следва  да се даде  необходимото  време  за щателно  
разглеждане  на молбата .  
vi. Изясняването  на понятието  сигурна  държава  на произход  
- да се премахне  понятието  минимален  общ списък  на сигурните  държави  на произход  
и изключенията  по отношение  на материалните  изисквания  за определяне  на трети  
държави  като сигурни  държави  на произход  на национално  ниво ; 
- да се предвиди  редовен  преглед  на ситуацията  в трети  държави , определени  като 
сигурни .  
vii. Подобряване  на достъпа  до ефективна  защита  
- да се поясни , че поне  при процедури  пред  първоинстанционен  съд обхватът  на 
прегледа  следва  да включва  както  факти , така и правни  съображения  и да се основава  
на оценка  ex nunc  на нуждата  от закрила ;  
- да се предвиди  автоматичен  суспендиращ  ефект  на жалбите  срещу  решения  на първа  
инстанция , освен  при ограничен  брой  изключения , като в последния  случай  съдът  да 
може  да приеме  временни  мерки  в зависимост  от случая ;  
- да се предвиди  неограничено  право  на съдилищата  да получават  материали , 
използвани  като основание  за решение  на решаващия  орган ;  
- да се предвидят  разумни  срокове  за подаване  на жалби  срещу  решения  на първа  
инстанция ;  
viii. Подобряване  на съгласуваността  между  различните  инструменти  на ЕС в 
областта  на убежището   
- в директивата  да се зададат  ключовите  елементи  на единна  процедура  за 
предоставяне  на убежище ; 
- да се разширят  разпоредбите  на директивата  относно  оттеглянето  на статут  на 
бежанец , като се обхванат  и случаи  на оттегляне  на субсидиарна  закрила ;  
- да се подчертае , че директивата  обхваща  лицата , спрямо  които  се прилагат  
процедурите  от Дъблин  и че понятието  негласно  оттегляне  на молбата  не се отнася  за 
лица , прехвърлени  в отговорните  държави -членки  съгласно  регламента  от Дъблин . 
ix. Подобряване  на ефективността  и качеството  на вземане  на решения  
 
BG 7   BG - да се намалят  текущите  изключения  от принципа  за определяне  на единен  
решаващ  орган ;  
- да се предвиди , че решаващият  орган  следва  да разполага  с достатъчен  брой  
компетентни  служители ;  
- да се въведат  минимални  изисквания  за съдържанието  на интервюто ;  
- да се определят  минимални  изисквания  за съдържанието  на програмите  за 
обучение ;  
- процедурата  за разглеждане  на последващи  молби  да се обедини  с процедурата  
за допустимост ;  
- да се изисква  от държавите -членки  да отчитат  наличието  на допълнителни  
сведения  преди  вземане  на окончателно  решение  по принцип ;  
- да се определи  разумен  срок  за вземане  на решения  на първа  инстанция  по 
основателността .  
5. ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
Всеки  подвариант  поражда  въздействие  в различна  степен  в следните  области .  
• По-широк  достъп  до закрила  и правосъдие , тъй като възможностите  за 
административна  грешка  в процедурите  за убежище  ще бъдат  значително  намалени  
поради  подобряване  на процедурните  гаранции , по-добра  съгласуваност  между  
инструментите  в областта  на убежището  и по-усъвършенствано  вземане  на решения ; 
• Повишаване  на достъпа  до социална  закрила , тъй като лицата , търсещи  убежище , ще 
имат  увеличен  шанс  за достъп  до процедурите  за убежище  и, при необходимост , до 
получаване  на закрила , включително  необходимите  социални  и здравни  грижи . 
Същото  съображение  важи  и за по-добро  общественото  здраве ; 
• По-голямо  равенство /недискриминация : по-специално  разпоредбите , които  
насърчават  действителното  равенство  при процедурите  за убежище  (специални  
гаранции  за жени  и уязвими  лица ), разпоредбите  относно  достъпа  до ефективна  
защита  и по-добрите  процедурни  гаранции  са основните  компоненти  на 
предпочетения  вариант , който  ще доведе  до повишаване  на равенството  и 
недискриминацията ;  
• Добро  управление : ще бъде  постигнато  по-адекватно  в държавите -членки  чрез 
въвеждането  на единен  решаващ  орган  и чрез осигуряване  на персонал  с 
необходимите  умения  и опит .  
Изчисляването  на разходите  за въвеждане  на промени  в ОЕСУ  е особено  трудно . 
Закрила  се предоставя  в зависимост  от отделния  случай  въз основа  на комплексен  
анализ , при който  се отчита  контекстът , и който  зависи  от редица  правни  и фактически  
обстоятелства . Не съществуват  данни  относно  това защо  през определен  период  от 
време  някои  молби  са били  приети , а други  са били  отхвърлени . Размерът  и профилът  
на потоците  от лица , търсещи  убежище , не може  да бъде  предсказано  от една  година  за 
 
BG 8   BG следващата . Известните  данни  по отношение  на основните  елементи  на предпочетения  
вариант  сочат  следното :  
Десетте  държави -членки , които  биха  били  потенциално  засегнати  от предвидените  
разпоредби  относно  личните  интервюта , са приели  общо  111 650 кандидати  през 2008 г. 
Ако достъпът  до интервю  се подобри  с 5%, предложената  разпоредба  ще се отрази  на 
минимум  5 582 кандидати , за които  са необходими  около  266 149 76 EUR  на година1. 
Пет държави -членки , върху  които  ще имат  отражение  предвидените  мерки  за 
улесняване  на достъпа  до процедурите  на морските  граници , са приели  56 985 
кандидати  през 2008 г. Разпоредбите  за безплатна  правна  помощ  на първа  инстанция  
ще имат  отражение  върху  най-малко  единадесет  държави -членки , които  са приели  125 
255 кандидати  през 2008 г. До 48 400 души  (20 % от всички  кандидати ), може  да се 
нуждаят  от мерките , предвидени  по отношение  на жертвите  на изтезания . Около  45 140 
души  може  да имат  по-добър  достъп  до ефективна  защита  в осем  държави -членки . 
Вероятните  общи  административни  разходи  за предпочетения  вариант  се изчисляват  на 
2 857 555 EUR. 
Много  от разходите  могат  да бъдат  до голяма  степен  прихванати  от финансовите  
печалби  в дългосрочен  план . Възможности  за икономии  могат  да произтекат  от 
ограничаването  на вторичните  движения  и подобрената  ефективност  на производствата  
на първа  инстанция . Чрез  съсредоточаването  на услуги , експертни  знания  и 
изследвания  в самото  начало , предпочетеният  вариант  би следвало  да доведе  до по-
малко  обжалвания  и така до икономизиране  на административни  и финансови  разходи . 
Съществуват  данни , че обжалването  може  да доведе  до удвояване  на разходите  по една  
молба  за убежище , а през 2007 г. са били  подадени  около  110 846 жалби . Освен  това 
той би довел  до намаляване  на разходите  за услуги  по приемане . Едногодишно  
приемане  може  да струва  11 000 EUR на човек  предвид  факта , че очакваната  
продължителност  на производството  на първа  инстанция  е 6 месеца , а процедурите  по 
обжалване  често  отнемат  най-малко  1 година .  
Налице  е допустимост  на съфинансиране  на националните  мерки  за прилагане  на 
стандартите  в предложението  от Европейския  фонд  за бежанците  в размер  на 50 % или 
75 %. 
6. СРАВНЕНИЕ  НА ВАРИАНТИТЕ   
Предпочетеният  вариант  предвижда  формулиране  на основни  процедурни  принципи , 
гаранции  и понятия  в правото  на Общността . Чрез  хармонизиране  на процедурните  
разпоредби , предпочетеният  вариант  има потенциал  да осигури  достъп  до закрила  при 
еднакви  условия  в рамките  на Съюза  и по-добро  разпределение  на „тежестта “ сред  
държавите -членки . Той представлява  и важна  стъпка  към постигане  на целта  на ЕС за 
гарантиране  на зачитането  на правото  на убежище , на принципа  на забрана  за връщане  
и по-общо  на основните  права . 
Предпочетеният  вариант  има за цел да подобри  както  ефективността , така и качеството  
на вземане  на решения  чрез предоставяне  на услуги , съвети  и експертни  знания  в 
самото  начало  и чрез насърчаване  на държавите -членки  да постигат  в разумен  срок  
обосновани  решения  на първа  инстанция . Това  би следвало  i) да даде  възможност  на 
                                                           
1 Прогнозните  изчисления  се основават  на средните  почасови  разходи  за труд  на длъжностните  
лица , работещи  в областта  на убежището  (23,84 EUR).  
 
BG 9   BG държавите -членки  по-бързо  да разграничават  лицата , търсещи  убежище  от други  
мигранти  при пристигане  на смесени  групи ; ii) да подобри  защитимостта  на решенията  
за отказ  на първа  инстанция ; iii) да позволи  на служителите  в областта  на 
предоставянето  на убежище  да разкриват  по-добре  случаите  на неоснователни  молби  
или такива  с цел злоупотреба ; iv) да подпомогне  усилията  на държавите -членки  да 
отстранят  от своя територия  лица , търсещи  убежище , на които  такова  е отказано .  
7. МОНИТОРИНГ  И ОЦЕНКА   
Мерките  за мониторинг  и оценка  ще се във вид на доклад  за оценка  на Комисията , 
подготвян  на всеки  пет години . Ще продължи  провеждането  на редовни  срещи  на 
експерти  за обсъждане  на проблеми , свързани  с прилагането  и за обмен  на най-добри  
практики  между  държавите -членки . Европейската  служба  за подкрепа  в областта  на 
убежището  ще играе  основна  роля  при събирането  на актуална  информация  за 
прилагането  на директивата  в държавите -членки