РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ

ЕЗФРСР : Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони.

Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите : ситуация, в която субсидиран проект е щял да бъде изцяло или отчасти изпълнен и без безвъзмездната помощ.

Компенсационно изместване : степента, в която въздействието от една публично финансирана дейност се омаловажава от намаляване на същата дейност на друго място.

Многогодишен договор за доставка : Вид договор, чрез който за период от няколко години се определят търговските отношения между земеделски производител и преработвател или дистрибутор.

Мярка : схема за помощ за прилагане на политика. Мярката определя правилата за проектите, които могат да бъдат финансирани по една ос.

Мярка 123 : Мярката за "добавяне на стойност към земеделските и горските продукти".

ОРМО : Обща рамка за мониторинг и оценка.

Оси : Развитието на селските райони през програмния период 2007—2013 г. се изпълнява по три тематични оси, които представляват съгласувани групи от мерки за развитие на селските райони, и по една хоризонтална ос, която е посветена на подхода LEADER (ос LEADER).

ОСП : Обща селскостопанска политика — законодателството и практиките, приети от Европейския съюз с цел провеждане на обща единна селскостопанска политика.

Програмен период : многогодишна рамка за планиране и изпълнение на политиките на ЕС като например политиката за развитие на селските райони; текущият период за развитието на селските райони е от 2007 г. до 2013 г.

ПРСР : Програма за развитие на селските райони, програмен документ, изготвен от държава членка и одобрен от Комисията за планиране и изпълнение на политиката на ЕС за развитие на селските райони. ПРСР може да бъде изготвена на регионално или на национално ниво.

Стратегически насоки на Общността : в тези стратегически насоки Съветът определя приоритетите на Европейския съюз за Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Идеята е да се гарантира съгласуваността на развитието на селските райони с други европейски политики, по-специално в областта на сближаването и околната среда, и да се допълни прилагането на новата Обща селскостопанска политика (ОСП) и свързаното с нея преструктуриране.

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Като част от политиката на ЕС за развитие на селските райони на предприятия, които се занимават с преработка и продажба на земеделски продукти, се предоставя безвъзмездна финансова помощ посредством мярка, наречена "добавяне на стойност към земеделските и горските продукти" с цел подобряване на конкурентоспособността на земеделието и горското стопанство. За текущия програмен период 2007—2013 г. бюджетът на ЕС за тази мярка е в размер на около 5,6 милиарда евро. Тези средства се допълват от национално финансиране, като така общият размер на публичното финансиране достига 9 милиарда евро.

II. По време на извършения от нея одит Палатата провери дали подпомагането от страна на ЕС е довело до ефективно и ефикасно добавяне на стойност към земеделските продукти. По-специално, Палатата потърси отговор на въпроса дали мярката е била изготвена и приложена по начин, при който се осигурява ефикасно финансиране на проекти, насочени към ясно определени нужди, както и дали изпълнението на мярката се наблюдава и оценява така, че да е възможно демонстриране на резултатите.

III. Както може да се очаква, проектите най-вече са позволили подобряване на финансовите резултати на предприятията, като е възможно известен брой от одитираните проекти да са довели до създаване на известна добавена стойност. Това обаче не се дължи на модела на прилаганата мярка или на процедурите за подбор, използвани от държавите членки. Липсват данни, които да демонстрират, че подпомогнатите предприятия са се нуждаели от субсидиране, или че съществуват специфични цели на политиката, които се очаква да се постигнат с отпускане на субсидии. Палатата заключи, че подпомагането не е било систематично насочено към проекти, които ефективно и ефикасно водят до добавяне на стойност към земеделските продукти.

IV. Държавите членки трябва да изготвят програми за развитие на селските райони (ПРСР), чрез които да адаптират помощта към собствените си нужди, като използват национални или регионални цели, както и да определят обхвата на мярката, за да гарантират ефикасност на предоставеното финансиране. Палатата обаче констатира, че са били определени единствено общи цели, които не показват по какъв начин финансирането ще доведе до създаване на добавена стойност за земеделските продукти или ще подобри конкурентоспособността на земеделието. Въпреки тази липса на специфичен характер Комисията е одобрила програмите.

V. Държавите членки трябва да определят критерии за допустимост, за да ограничат видовете инвестиции или бенефициенти, които са допустими за финансиране, както и критерии за подбор с цел да се идентифицират най-ефективните и ефикасни проекти за подпомагане. По време на одита беше констатирано, че на установените критерии за допустимост отговаря почти всяко предприятие, което се занимава с преработване на храни. Освен това са липсвали процедури за подбор, или качеството им е било незадоволително, и когато налице е имало достатъчно средства — както често се случва в началото на даден програмен период, те изобщо не са били прилагани.

VI. Палатата констатира, че държавите членки не са насочвали финансирането към проекти, за които има доказана необходимост от публично подпомагане. Без такова насочване съществува риск мярката да се превърне в обикновено предоставяне на финансови помощи — т.е. в общо подпомагане на предприятията, инвестиращи в сектора на преработване на храни, със съпътстващ риск от нарушаване на конкуренцията и разхищение на оскъдните публични средства.

VII. Почти една пета от бюджета на ЕС за подобряване на конкурентоспособността на земеделието се изплаща на предприятия от хранително-вкусовата промишленост, но въздействието върху конкурентоспособността на земеделието може да бъде единствено непряко и не съществува ясна интервенционна логика. Освен това механизмите за мониторинг и оценка не събират информация за добавената стойност или за въздействието върху конкурентоспособността на земеделието. Вследствие на това текущите механизми не могат да предоставят информацията, която е необходима, за да се установи успешното използване на средствата или да се осигури база за оценка на ефективността на мярката при програмиране на мерките за програмния период 2004—2020 г.

VIII. Ето защо Палатата препоръчва:

а) в програмите на държавите членки ясно да се идентифицира нуждата от финансиране и да се определят значими и измерими цели; Комисията следва да одобрява програмите само при изпълнението на тези условия;

б) необходимо е критериите за подбор да се определят така, че да позволяват да се идентифицират най-ефективните проекти. За да се гарантира, че средствата на ЕС се използват по ефикасен начин, тези критерии следва да се прилагат стриктно, дори в случаите, когато има достатъчно бюджетни средства за финансиране на всички допустими проекти;

в) Комисията и държавите членки следва да окуражат приемането на добри практики с цел смекчаване на рисковете от компенсационно изместване и от икономически загуби вследствие на неефективно разпределение на ресурсите.

г) рамката за мониторинг и оценка, приложима за финансираните проекти, следва да се подобри за предстоящия програмен период с цел да се гарантира правилното измерване на ефективността на изразходваните средства.

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Като част от помощта, предоставена за развитие на селските райони по втория стълб на Общата селскостопанска политика (ОСП), е предвидена специфична мярка за "добавяне на стойност към земеделските и горските продукти" (наричана по-долу "мярка 123"). Мярка 123 допринася за постигане на целта по ос 1 за подобряване на конкурентоспособността на земеделието и горското стопанство, така както е предвидена в Регламент (ЕО) № 1698/2005 (вж. каре 1) [1].

2. Мярка 123 позволява да се предоставят публични средства на предприятия с по-малко от 750 служители или 200 милиона евро оборот, които преработват и търгуват със земеделски и горски продукти. Подпомагането се предоставя за финансиране на инвестиции, които следва да добавят стойност към тези продукти. Така би трябвало да се подобри конкурентоспособността на земеделието, например посредством разработване на нови пазарни възможности за земеделските продукти [2]. Допълнителните предимства може да включват създаване на работни места в селските райони и подобряване на околната среда.

3. Съгласно изискванията на съответните регламенти на ниво ЕС държавите членки изготвят програми за развитие на селските райони (ПРСР) на национално или регионално равнище, в които определят стратегия и предлагат мерките, които искат да използват за установените си нужди. ПРСР стават оперативни едва след одобряването им от Комисията. Средствата от ЕС и националните средства след това се насочват към инвестиционни проекти посредством мярка 123 чрез използване на критерии за допустимост и подбор. Във фигурата по-долу се описват различните етапи на процеса на вземане на решение, който води до финансиране на инвестиционен проект чрез средства по мярка 123.

КАРЕ 1

ОТКЪС ОТ РЕГЛАМЕНТ (ЕО) № 1698/2005

Ос 1

Подобряване конкурентоспособността на секторите на земеделието и горско стопанство

Член 20

Мерки

Помощи, насочени към конкурентоспособността на земеделието и горското стопанство, се отнасят до: … б) мерки, насочени към преструктурирането и развитието на материалния потенциал и насърчаване на иновации чрез:...(iii) добавяне на стойност към земеделските и горски продукти;

4. Помощта от ЕС се допълва от национално публично финансиране, като общият размер на публичните разходи за мярката е около 9 милиарда евро. Мярката се използва основно за предоставяне на безвъзмездни финансови средства за покриване на инвестиционните разходи на бенефициентите. В рамките на предвидените ограничения държавите членки могат да определят размера на помощта. По-голямата част от отпуснатите безвъзмездни финансови средства са в размер между 20 % и 50 % от общия размер на допустимите инвестиции на предприятията.

5. Бюджетът на ЕС за мярка 123 за периода 2007—2013 г. възлиза на 5,6 милиарда евро. Това представлява 5,9 % от предвидените разходи за ЕС за развитие на селските райони и 18 % от всички средства, отпуснати за подобряване на конкурентоспособността на земеделието и горското стопанство (ос 1) [3]. Във фигурата на приложение I се посочват програмираните средства на ЕС по държави членки и финансовото им изпълнение към края на 2011 г. На тази дата са изразходвани 35 % от предвидените за периода средства.

ФИГУРА

+++++ TIFF +++++

6. Тъй като едва 5 % от одобрените разходи за мярката се отнасят до проекти, свързани с горското стопанство, настоящият одит беше насочен към подпомагането, предоставено с цел добавяне на стойност към земеделските продукти. Финансираните инвестиции обикновено се извършват от стартиращи или съществуващи предприятия по отношение на нови или усъвършенствани машини и оборудване или във връзка с изграждането на съоръжения за преработване и продажба на земеделски продукти (вж. каре 2).

КАРЕ 2

ПРИМЕРИ ЗА ВИДОВЕ ФИНАНСИРАНИ ИНВЕСТИЦИИ ПО МЯРКА 123

Финансираните инвестиции включват цехово оборудване за производство на маслиново масло …

+++++ TIFF +++++

… оборудване за сушене на бутове месо, и …

+++++ TIFF +++++

… системи за модернизиране на преработката на мляко.

+++++ TIFF +++++

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

7. Палатата провери дали мярката е изготвенаи приложена при оптимално използване на средствата и дали финансираните проекти са постигнали заложените от мярката цели. Освен това Палатата провери дали резултатите от изпълнението на мярката като цяло са били подложени на подходящ мониторинг и оценка, които да позволят на държавите членки и на Комисията да идентифицират и да реагират на възникналите проблеми, както и да им предоставят обективна информация относно изпълнението на мярката.

8. Общият въпрос по време на одита беше:

Довело ли е подпомагането от страна на ЕС на хранително-вкусовата промишленост до ефективно и ефикасно добавяне на стойност към земеделските продукти?

Основните подвъпроси бяха следните:

- Изготвена ли е мярката така, че да осигурява ефикасно финансиране на проекти, които са насочени към ясно определени нужди?

- Държавите членки приложили ли са мярката с необходимото внимание за оптимално използване на средствата?

- Комисията и държавите членки извършили ли са подходящ мониторинг и оценка на резултатите от изпълнението на мярката?

9. В контекста на настоящия одит изпълнението на проектите се счита за ефективно, ако е устойчиво във времето и допринася за постигането на специфичните цели на ПРСР по мярката, както и за добавяне на стойност към земеделските продукти. Финансирането се счита за ефикасно, ако икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите са ограничени и възможните ефекти на компенсационно изместване са обосновани [4].

10. Одитът на Палатата обхвана шест национални и регионални програми за развитие на селските райони (ПРСР), които са подбрани най-вече заради мащаба им: Испания (Кастилия и Леон (Castilla y León), Франция, Италия (Лацио (Lazio), Литва, Полша и Румъния. Във Франция националната ПРСР се прилага на ниво региони, а за одита беше подбран региона Рон-Алп (Rhône-Alpes).

11. Одитната дейност включи преглед на програмите за развитие на селските райони, проверка на системите за управление на държавите членки, както и отделни одитни посещения на 24 приключени проекта в областта на хранително-вкусовата промишленост в тези държави членки, в т. ч. четири проекта, посочени от държавите членки като примери за добри практики. Останалите проекти бяха подбрани от Палатата така, че да представляват различните типове проекти, финансирани в съответните държави членки. В приложение II се съдържа списък на одитираните проекти. Палатата прегледа също така средносрочните оценъчни доклади за 23 ПРСР (вж. списъка в приложение III).

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ЧАСТ ПЪРВА

ИЗГОТВЕНА ЛИ Е МЯРКАТА ТАКА, ЧЕ ДА ОСИГУРЯВА ЕФИКАСНО ФИНАНСИРАНЕ НА ПРОЕКТИ, КОИТО СА НАСОЧЕНИ КЪМ ЯСНО ОПРЕДЕЛЕНИ НУЖДИ?

12. Подходящият модел на мярката е от основно значение за доброто финансово управление. Мярката предоставя публично финансиране за инвестиции, извършени от частни предприятия в сектора на хранително-вкусовата промишленост и търговия. Тези предприятия имат своите мотивации и цели, които може да съвпадат с целта на политиката на ЕС за подобряване на конкурентоспособността на земеделието (вж. точка 15), но това не е задължително. Този сектор се счита за един от най-конкурентоспособните и иновационни в света [5]. Ето защо предоставянето на финансиране на подобни предприятия следва да се извършва в отговор на ясно идентифицирани цели. Необходимостта от публично финансиране трябва да бъде установена и трябва да се поясни как то ще подобрени конкурентоспособността на земеделието.

13. Следователно по отношение на ПРСР ясните и конкретни цели, които отразяват специфичните нужди на държавите членки или на региона, са предварително условие за ефективен подбор на проектите, за осигуряване на база за управленска отговорност и за демонстриране на планираните и впоследствие на реално постигнатите резултати [6]. Ако специфичните нужди от публична интервенция не са идентифицирани и целите на ПРСР са прекалено общи, това може да доведе до подбор на проекти, които не допринасят или допринасят твърде малко за повишаване на стойността на земеделските продукти и съответно за подобряване на конкурентоспособността на земеделието.

14. Палатата извърши преглед на законодателството на ЕС, на програмите за развитие на селските райони и на системите, процедурите и документите на държавите членки с цел да получи данни за това дали моделът на мярка 123 на ниво ЕС и на ниво държави членки е в състояние да доведе до ефикасно финансиране на ефективни проекти, насочени към ясно идентифицирани нужди.

ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗАДЪЛЖАВА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ДА ГАРАНТИРАТ ЕФЕКТИВНОСТТА И ЕФИКАСНОСТТА НА МЯРКАТА …

15. В законодателството на ЕС целите са определени единствено на ниво оси на политиката за развитие на селските райони. В случая става въпрос за ос 1, която е насочена към подобряване на конкурентоспособността на земеделието [7]. Мярка 123 има за цел да допринесе за това посредством добавяне на стойност към земеделските продукти, които са предмет на преработване или търговия вследствие на направените инвестиции. В самото законодателство не се уточнява каква се очаква да бъде добавената стойност (изцяло финансова, свързана с околната среда или с качеството и т.н.), нито кой следва да се възползва от тази увеличена добавена стойност.

16. В предишния програмен период 2006—2006 г. съществува сходна мярка [8], която постановява: "Инвестициите трябва да допринасят за подобряване на положението в сектора на съответното базисно селскостопанско производство. Те трябва да осигуряват подходящо участие на производителите на базисни продукти в икономическите придобивки, които произтичат от тях." Сходни разпоредби са приети и за предишните схеми за подпомагане [9].

17. В настоящия програмен период липсват подобни разпоредби. Съгласно изискванията на регламента [10] инвестициите в преработката и търговията на продукти следва да "подобряват общата производителност на [подпомогнатото] предприятие", т.е. в законодателството се уточнява единствено, че трябва да има ползи за съответните предприятия за преработка и търговия.

18. Премахването на действащото по-рано условие, съгласно което помощта следва да подобри положението на земеделските производители, и липсата на предписание за това по какъв начин мерките следва да доведат до създаване на добавена стойност имат за цел да опростят законодателните текстове и да позволят на държавите членки да дефинират мярката, която е най-подходяща за тяхната ситуация и нужди. В следствие на това държавите членки са длъжни да гарантират, че изпълнението на мярката води до допълнителни предимства и се отразява благоприятно на конкурентоспособността на земеделието. При одобряване на ПРСР Комисията следва да се увери, че това условие е спазено.

… НО В ПРОГРАМИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ НА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НЕ СЕ СЪДЪРЖА ЯСНА ОБОСНОВКА НА НЕОБХОДИМОСТТА ОТ МЯРКАТА

19. Както е посочено по-горе, продължаващият процес на опростяване на правото на ЕС и принципът на субсидиарност са позволили на законодателството на Европейския съюз да се развие и да придобие доста общ и незадължителен характер. Въпреки това програмите за развитие на селските райони на държавите членки, които се изготвят на национално или регионално ниво, трябва да бъдат с по-конкретен характер, в съответствие с изискванията за законодателството [11]. ПРСР се одобряват от Комисията, която носи общата отговорност за ефективното и ефикасното изразходване на средствата от бюджета на ЕС.

20. По-специално, ПРСР трябва да включват анализ на предимствата и недостатъците на съществуващата ситуация, както и да разработват стратегия във връзка с тях. В ПРСР трябва да се съдържа информация, която да показва, че подпомагането е насочено към ясно определени цели, отразяващи установени териториални нужди и структурни недостатъци. В допълнение в ПРСР следва да се съдържат причините за интервенцията и да се дефинират видовете инвестиции и бенефициенти, които биха били допустими за подпомагане. Ако тези условия са изпълнени добре, те би трябвало да позволят едно ефективно и ефикасно програмиране на мярката.

21. Въпреки това в одитираните ПРСР не са установени специфични нужди от интервенция в хранително-вкусовия сектор, като например случаи, при които възможностите за добавяне на стойност към земеделските продукти са ограничени поради използването на неподходящи съоръжения за преработка. В случаите, когато нуждите са идентифицирани, то те са твърде общи. Например в програмата за развитие на селските райони на Полша се посочва, че подпомагането на преработката на земеделски продукти е от изключително значение, тъй като секторът е един от най-важните отрасли на икономиката на Полша. Програмите за развитие на селските райони не посочват защо е необходимо публичното подпомагане и по какъв начин би довело до желаните промени. Така обосновката за мярката липсва и целите неизбежно са определени по твърде общ начин, без ясно да са свързани с идентифицираните силни и слаби страни на региона, нито с ясна необходимост от интервенция. Често става въпрос за дословно възпроизвеждане на целите на ЕС или за леко изменен текст на съображенията на документите, определящи тези цели (вж. каре 3 за някои примери).

22. Един последен етап в програмирането е определянето на условия за допустимост — видовете инвестиции, категориите бенефициенти и естеството на подпомагане, с цел да се гарантира, че помощта е насочена към поставените специфични цели. Въпреки липсата на специфични цели всички ПРСР са съдържали поне някои условия за допустимост. В случая на Франция програмният документ на региона Рон-Алп посочва, че целият сектор на хранително-вкусовата промишленост е допустим на територията на региона, с изключение на захарните и млечните заместители. Други държави членки, по-специално Испания (Кастилия и Леон) и Литва, са определили още по-конкретни условия за допустимост. Литва е изключила от обхвата на мярката повечето ново строителство в секторите, които са получили подпомагане в рамките на предходни програми, като нови кланици или млекопреработвателни цехове, тъй като те вече е бил наличен достатъчен капацитет. В Испания (Кастилия и Леон) например проектите от лозаро-винарския сектор са били допустими единствено ако се отнасят до вина с географско указание за произход.

23. Тези условия за допустимост в известна степен водят до ограничаване на обхвата на помощта. Въпреки това почти всички големи сектори от хранителния-вкусовата промишленост остават допустими, като съществува риск помощта да не бъде насочена достатъчно добре.

КАРЕ 3

ПРИМЕРИ ЗА ФИКСИРАНИ ЦЕЛИ ЗА МЯРКА 123

Идентифицираната цел в ПРСР на Кастилия и Леон е усъвършенстване на процеса на преработка и търговия на продуктите от първичния и горския сектор посредством инвестиции за подобряване на ефикасността, възобновяемите енергии, новите технологии и новите пазарни възможности. Тази формулировка е взета от текста на съображение 23 от Регламент (ЕО) № 1698/2005, без да са посочени някакви допълнителни пояснения.

Целта на мярката, която е постановена в националната ПРСР на Франция, е подобряване на конкурентоспособността на хранително-вкусовата промишленост. Тази обща формулировка позволява определянето на специфични цели на регионално ниво. Въпреки това в одитирания от Палатата регион Рон-Алп това не е било направено.

ВЪПРЕКИ НАЛИЧИЕТО НА СЛАБОСТИ КОМИСИЯТА Е ОДОБРИЛА ПРОГРАМИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ

24. Преди одобряване на ПРСР на държавите членки Комисията е длъжна да провери дали целите на програмите за развитие на селските райони съответстват на националните стратегии и на стратегията на ЕС, както и дали са насочени към идентифицирани нужди и слабости. Въпреки това, проверката за съответствие не е била много задоволителна, тъй като одитираните ПРСР са съдържали много общи цели.

25. Процедурите на Комисията за оценка на ПРСР не предвиждат проверка на това дали държавата членка или регион са насочили стратегически подпомагането по мярка 123 там, където интервенцията е необходима. Не са извършвани проверки на обосновката за интервенция. Комисията не оценява степента на ефективност или ефикасност на предложената мярка по отношение на създаването на добавена стойност за земеделските продукти и подобряването на конкурентоспособността на земеделието.

26. Въпреки описаните в точки 21—23 слабости, Комисията е одобрила въпросните програми за развитие на селските райони. След като една ПРСР е одобрена и средствата на ЕС са предоставени на разположение на държавите членки, за Комисията е много по-трудно да гарантира ретроактивно, че мерките ще бъдат ефективни и ефикасни [12].

27. Одитът показа, че модела и програмирането на мярката не са преодолели в достатъчна степен рисковете, които произтичат от точки 12 и 13. Така е още по-важно — но също така и по-трудно — за държавите членки да избегнат рисковете и да осигурят ефективност и ефикасност при подбора на отделните проекти за подпомагане. Този въпрос е разгледан в следващата част на настоящия доклад.

28. Втората последица е, че липсва задоволителна основа за мониторинг и оценка, както и за управленска отговорност. Този въпрос е разгледан в част III.

ЧАСТ ВТОРА

ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ПРИЛОЖИЛИ ЛИ СА МЯРКАТА С НЕОБХОДИМОТО ВНИМАНИЕ ЗА ОПТИМАЛНО ИЗПОЛЗВАНЕ НА СРЕДСТВАТА?

29. С цел да използват по най-оптимален начин публичните средства, при изпълнение на мярката държавите членки трябва да:

- следят заявителите да демонстрират финансовата устойчивост на проекта преди предоставяне на финансирането;

- следят подпомагането да отива към проекти, които предлагат най-добрите резултати за добавяне на стойност към земеделските продукти;

- смекчат рисковете от икономически загуби вследствие на неефективно разпределение на ресурсите, както и рисковете от компенсационно изместване.

ПРОВЕРКИТЕ НЕ ПРЕДОСТАВЯТ ДОСТАТЪЧНА УВЕРЕНОСТ ОТНОСНО ФИНАНСОВАТА УСТОЙЧИВОСТ НА ПРОЕКТИТЕ

30. Въпреки че законодателството вече не изисква от кандидатите да доказват икономическата жизнеспособност на техните предприятия [13], всички одитирани държави членки все още проверяват финансовите отчети на заявителите с цел да установят дали предприятията са жизнеспособни.

КАРЕ 4

ПРОВЕРКИ ЗА ЖИЗНЕСПОСОБНОСТ НА ПРЕДПРИЯТИЯТА: УСТАНОВЕНИ СЛАБОСТИ В ПРАКТИКИТЕ

Литва: Максималният приход, които може да се постигне от инвестиционен проект (съоръжения за сушене и съхраняване на зърно), прилаган при пълен капацитет, може да бъде изчислен на 4 милиона литаса. Очевидно е, че представеният в заявлението за подпомагане разчет в размер на 29 милиона литаса е нереалистичен.

Румъния: В извадка от седемнадесет заявления се посочват нереалистично високи разчети, като възвръщаемостта на инвестициите е оценена на повече от 90 % за половината от тези проекти.

Италия (Лацио): Тъй като методологията за оценяване на финансовите разчети е обявена публично, заявителите на проекти са знаели, че ако бизнес плановете им не съдържат финансови данни, които да покриват изискваните минимални стойности, техните заявления ще бъдат отхвърлени. Ето защо не е изненадващо, че не са подадени заявления, които да не покриват необходимия праг. Отговарящите за региона длъжностни лица не са проверили предоставената информация, нито са оценили дали разчетите са реалистични. В различни случаи одиторите са констатирали, че цифрите във връзка с продажбите и други финансови данни са били завишени.

31. Действащото законодателство задължава държавите членки да проверяват дали инвестицията подобрява цялостните резултати на подпомаганото предприятие. Одитираните държави членки са получили от заявителите съответните разчети за очаквания оборот, печалби, парични потоци и т.н. С изключение на Франция (Рон-Алп) държавите членки сравняват тези разчети с определени минимални стойности и отхвърлят проектите, които не отговарят на условията. Въпреки това общ недостатък представлява фактът, че държавите членки се базират на извършените от заявителите разчети, без да проверяват дали цифрите и съответните допускания са правдоподобни и обосновани. По-специално, разчетите не се тестват за различни сценарии с цел да се гарантира, че проектните предложения са достатъчно солидни, за да устоят на предвидими събития, като например влошаване на пазарните условия.

32. Палатата констатира случаи на нереалистични допускания, грешки в изчисленията и други несъответствия във финансовите разчети, които не са били установени от органите на държавите членки по време на оценяването на проекта (вж. примери в каре 4).

ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НЕ ПОДБИРАТ ПРОЕКТИТЕ С НАЙ-ВИСОКИ ПОТЕНЦИАЛНИ ПОЛЗИ

33. Както е посочено в част I, одитираните държави членки не идентифицират структурните и териториалните нужди от публична интервенция и не определят специфични цели за мярката. Вследствие на това голямо разнообразие от потенциални проекти в почти всички сектори на хранително-вкусовата промишленост са допустими за подпомагане.

34. Държавите членки разполагат с три основни инструмента, за да гарантират, че подпомагането все пак е насочено към проекти, които отговарят в най-голяма степен на нуждите на национално или регионално равнище: прилагане на критерии за подбор, налагане на специфични условия и променяне на нивата на подпомагане с цел създаване на стимули.

СИСТЕМИ ЗА ПОДБОР

35. Държавите членки следва да извършват подбор от популацията на допустими инвестиционни проекти, като използват критерии за подбор във връзка с поставените цели. Това е изискване на законодателството на ЕС, което позволява обективна оценка на сравнителните предимства на проектните предложения, както и отхвърляне на проектите, които не водят до оптимизиране на средствата.

36. Испания (Кастилия и Леон) и Полша не са определили подобни критерии за подбор. Както е описано по-долу, прилаганите в другите четири одитирани държави членки системи за подбор са засегнати от слабости.

37. Докато по-голямата част от критериите за подбор са съобразени с националните и регионалните цели (макар и общи) по мярката, малко от тях се отнасят до степента, в която проектите добавят стойност към земеделските продукти. Отнасящите се до добавената стойност критерии нямат висока пропорционална тежест в оценяването с изключение на Италия (Лацио) (вж. каре 5). В Литва и Румъния е бил даден приоритет на критерии без връзка с ефективността и ефикасността на проекта (вж. каре 6).

КАРЕ 5

КРИТЕРИИ ЗА ПОДБОР ПО ОТНОШЕНИЕ НА ДОБАВЕНАТА СТОЙНОСТ

Литва | Полша | Румъния | Франция (Рон-Алп) | Италия (Лацио) | Испания (Кастилия и Леон) |

Въвеждане на иновации (5-ти приоритет от общо 6) | Без критерии за подбор | Биологично производство (5/100 точки) Традиционни продукти (3/100 точки) | Без критерии за подбор | Биологично производство (10/100 точки) Иновационни продукти (4/100 точки) Подобряване на качествотото на виното (38/100 точки) | Без критерии за подбор |

КАРЕ 6

КРИТЕРИИ, КОИТО НЕ СЕ ОТНАСЯТ ДО ЕФЕКТИВНОСТТА НА ПРОЕКТА

В Литва най-голям приоритет автоматично се дава на заявителите, които преди това не са били подпомагани, без да се отчита качеството на проекта.

В Румъния се отхвърлят проекти, които не достигат минималния праг от 20 точки при оценката на критериите за подбор. Един от критериите е дали проектът е в "приоритетен сектор". Всички значими сектори на хранителната промишленост обаче (секторите на млякото, месото, зърнените храни, вината, плодовете и зеленчуците) са класифицирани като приоритетни, с резултати от 32 до 36 точки. Вследствие на това почти всички проекти автоматично достигат минималния праг.

38. С изключение на случая на Румъния, по време на одита бюджетът на ЕС и националните бюджети, предвидени за мярката от одитираните държави членки, са били повече от достатъчни, за да се предостави подпомагане по всички допустими заявления за проекти. Вместо да се ограничава подпомагането само до най-ефективните проекти, тези държави членки са предпочели да отпускат бюджет за проекти, чийто приоритет самите те са определили като нисък. Системите за подбор в тези държави членки не оказват въздействие или то е незначително (вж. каре 7).

СПЕЦИФИЧНИ УСЛОВИЯ

39. Държавите членки разполагат с възможността да определят специфични условия, на които трябва да отговарят инвестиционните проекти, за да се гарантира, че допринасят за постигане на установените на национално и регионално ниво цели. Този механизъм не се използва често в одитираните държави членки, но все пак са отбелязани случаи в Полша и Италия (Лацио), когато той е приложен. В Полша, за да получат безвъзмездна финансова помощ, бенефициентите са длъжни да сключат многогодишни "договори за доставка" със земеделските производители за поне 50 % от техните продукти. Това условие има за цел да подобри ситуацията на земеделските производители, като им осигури известна стабилност чрез фиксиране на качеството и количеството на продуктите, които следва да бъдат доставени. Договорите за доставка са също така условие за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в Италия (Лацио).

КАРЕ 7

СИСТЕМИ ЗА ПОДБОР С НЕЗНАЧИТЕЛНО ВЪЗДЕЙСТВИЕ

В Италия (Лацио) няма минимален праг, така че са били избирани проекти, които при оценяването са получили едва 15 точки от общо 100, а това е знак за слабия принос към постигането на целите и приоритетите на региона.

Във Франция (Рон-Алп) националното съфинансиране се предоставя от регионалния и/или от общинския съвет. Регионалният съвет оценява проектите спрямо своите собствени регионални цели и отхвърля проектите, които не получават минималния брой точки. Въпреки това отхвърлените проекти все пак са получили средства от ЕС чрез съфинансиране от общинския съвет, който не прилага официална система за подбор.

В Литва системата за подбор с определяне на приоритети се прилага единствено ако бюджетът не е достатъчен, за да финансира всички допустими проекти, но по време на одита това не е било така. Следователно е било възможно да се подбират проекти, дори ако не са съобразени с нито един от шестте приоритета на Литва.

СТИМУЛИ

40. За проектите във Франция, съфинансирани от регионалния съвет (Рон-Алп), договорите за доставка не са задължителни, но заявителите на проекти разполагат с възможността да поемат доброволен ангажимент. В замяна на този и други ангажименти, като например използване на местни доставчици или създаване на нови работни места, на бенефициента се предоставят още 5 или 10 % от размера на помощта. Допълнителното въздействие на тази практика не е ясно: по време на настоящия одит трима от четиримата посетени бенефициенти са били спазили условията за допълнителна безвъзмездна финансова помощ, без да трябва да изменят своите проекти (например кооперативите вече са имали сключени договори за доставка с местни доставчици, а именно със своите членове). Четвъртият бенефициент (производител на традиционни колбаси) е отказал допълнителната помощ, тъй като не е желаел да бъде обвързан с местни доставчици на свинско месо.

41. В Испания (Кастилия и Леон) проектите са били разглеждани спрямо критерии за оценка, които са определяли приложимия размер на помощта. Различни критерии са се отнасяли до приоритети, посочени в регионалното законодателство, като например проекти, при които се сключват договори с местни земеделски производители, или такива, които се отнасят до иновации или биологично производство. Въпреки това едва около 2 % от проектите са отговаряли на всеки от тези критерии. Стимулиращият ефект от критериите за оценка се намалява от преобладаващото прилагане на критерии, свързани с размера на предприятието и хранителния сектор: малките или средните предприятия бенефициенти в сектори като тези на плодовете или зеленчуците автоматично получават максималния размер от 40 % подпомагане, независимо от другите характеристики на проекта. Процентът на финансиране за по-големите предприятия, който не надвишава например 3 % в сектора на млечните продукти или 7 % в лозаро-винарския сектор, най-вероятно не е представлявал достатъчен стимул за потенциални заявители, които може би са разполагали с предложения за ефективни проекти.

ОЦЕНЯВАНЕ НА ОДИТИРАНИТЕ ПРОЕКТИ

42. Одитираните държави членки [14] не са разполагали с информация, с която да се покаже, че проектите, на които е предоставено финансово подпомагане, са били финансово устойчиви и ефективни, т.е. че са постигнали специфичните ПРСР цели за мярката и са довели до добавяне на стойност към земеделските продукти.

43. Като пример за анализ на конкретни случаи Палатата извърши оценка на финансовата устойчивост и ефективност на 24 проекта. Приносът към постигането на специфичните цели на ПРСР не може да бъде оценен, тъй като в програмите за развитие на селските райони целите са много общо определени (вж. част I). В следствие на това проектите са счетени за "ефективни", ако са довели до добавена стойност за земеделските продукти. Резултатите от тази оценка са представени в приложение II и са обобщени по-долу.

44. Всички посетени от одиторите на Палатата 24 проекта са били финансово устойчиви по време на извършване на одита. В два случая е било прекалено рано да се оцени въздействието от изпълнението на проекта върху финансовите резултати на предприятията, но сред останалите 22 предприятия 15 са подобрили своите финансови резултати след извършване на инвестицията. Седем от тях са постигнали или са надвишили финансовите си цели, а в осем случая, макар целите да не са били постигнати, се е наблюдавало подобряване на финансовото състояние на предприятието. В седем случая финансовите резултати на предприятията са се влошили, въпреки че само в един случай бъдещата устойчивост на проекта е била изложена на риск. Изтъкнатите причини за сложни, но в крайна сметка проектите не са били достатъчно солидни за понякога неблагоприятните пазарни условия.

45. Може да се очаква, че по-голямата част от инвестициите от страна предприятията за преработка и търговия на храни биха довели до добавяне на стойност към земеделските продукти, тъй като такова е естеството на тяхната дейност. Палатата извърши оценка на резултатите от проектите по отношение на постигнатата добавена стойност, като включи критерии като създаване на нови продукти, разработване на нови пазарни възможности или подобряване на качеството на съществуващите продукти.

46. Палатата установи, че шест от проектите са довели по ясен начин до добавяне на стойност и ги класифицира като проекти с "висока добавена стойност" в съответствие с критериите, посочени в точка 45 (въпреки че е възможно отчитането на този резултат до известна степен да не е обективно, тъй като проектите във Франция, Испания (Кастилия и Леон) и Румъния са обявени от съответната държава членка за проекти с най-добри практики). Тези проекти са имали като основна цел подобряване на добавената стойност и засягат производители на вино, които са преминали към производство от по-високо качество, както и един производител на маслиново масло, който е преминал към биологично производство. В каре 8 са посочени допълнителни примери.

47. Палатата оцени резултатите на други 12 проекта като "средно добри", що се отнася до добавянето на стойност. При тях се наблюдават подобрения на качеството на продукта, които не повлияват на продажната цена, или за нови продукти с нискомащабни инвестиции или с ниска стойност. Такъв например е случаят с инвестиция в размер на 1,5 милиона евро, направена от страна на предприятие за преработка на домати в Румъния, която е позволила на предприятието да спази хигиенните изисквания и да произвежда на ниска цена по-голямо количество продукти със собствена търговска марка, предназначени за вериги супермаркети.

КАРЕ 8

ПРОЕКТИ, КОИТО ПО ЯСЕН НАЧИН СА ДОВЕЛИ ДО ДОБАВЕНА СТОЙНОСТ ЗА ЗЕМЕДЕЛСКОТО ПРОИЗВОДСТВО

В Испания (Кастилия и Леон) инвестиция в размер на 1 милион евро е довела до подобряване на процеса на сушене на месо чрез разширяване на зоните за складиране и обработване, както и чрез осигуряване на ново оборудване. Това е позволило времето за сушене да се увеличи от 11 месеца до 18 месеца, като така се е подобрило качеството на крайните продукти и предприятието е имало възможност да придобие сертификат за автентични продукти jamón serrano и jamón ibérico. Новото оборудване е позволило също така производството на нови видове продукти с по-високо качество — шунка във вакуумна опаковка и сушена шунка от бут без кости.

+++++ TIFF +++++

Във Франция в рамките на проект за 200000 евро едно ново предприятие е придобило оборудване за производство на зеленчуков чипс. Предприятието е разработило нови продукти с висока добавена стойност и е създало нови пазарни ниши за биологични зеленчуци, отглеждани в региона.

+++++ TIFF +++++

В Румъния в рамките на проект за 1,1 милиона евро един от водещите производители на вино в страната е инвестирал в модерно оборудване за производство, обработка, бутилиране и транспортиране на вино. В резултат от изпълнението на проекта предприятието е било в състояние да увеличи общия дял от продажбите на качествени вина. Въведена е нова висококачествена марка, която е помогнала на предприятието да разпространи производството си на външни пазари.

+++++ TIFF +++++

48. Изпълнението на останалите шест проекта не е довело до добавяне на стойност към земеделските продукти или добавената стойност е била незначителна. Тези проекти са насочени основно към подобряване на капацитета и/или ефикасността на преработвателя. По-специален проблем при тези проекти е ефектът на компенсационно изместване (вж. точка 62 и сл.). В каре 9 са посочени някои примери.

49. В допълнение Палатата оцени дали земеделските производители, които доставят продукти на въпросните преработватели и търговци, извличат явни/доказуеми ползи. При осем от 24-те проекта е било възможно да се покаже, че поне отчасти добавената стойност е бил насочена към земеделските производители. Седем от тези проекти са се отнасяли до кооперативи. Други седем бенефициента в Италия (Лацио) и Полша са били задължени да сключат договори за доставка, които може би са допринесли с известна добавена стойност за производителите. По отношение на останалите девет проекта предприятията не са били в състояние да докажат ползите за земеделските си доставчици.

50. Обща хоризонтална цел за всички ПРСР е създаването на нови работни места в селските райони. Въпреки че това не е основната цел на мярка 123, проектите, които освен създаването на добавена стойност водят и до разкриването на работни места, подобряват нивото на ефективност на мярката. Три от проектите силно са повлияли на заетостта, като при всеки от тях са създадени над 20 нови работни места (вж. обаче точки 62—66 за констатациите по отношение на ефекта на компенсационно изместване), а девет проекта са довели до създаването на поне едно ново работно място. Единадесет други проекта не са оказали никакво въздействие върху заетостта, а изпълнението на един проект е довело до намаляване на работните места.

КАРЕ 9

ПРОЕКТИ, ЧИЕТО ИЗПЪЛНЕНИЕ НЕ ВОДИ ДО ДОБАВЯНЕ НА СТОЙНОСТ КЪМ ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОДУКТИ ИЛИ ДОБАВЕНАТА СТОЙНОСТ Е НЕЗНАЧИТЕЛНА

Във Франция основната цел на инвестиционен проект на предприятие за производство на сирене е придобиване на нова линия за рязане и пакетиране на сирена. Преди това предприятието е предоставяло цели сирена на друг преработвател за пакетиране. Новата линия е позволила на предприятието да продава предварително пакетирано сирене директно на търговците на дребно и да увеличи дела си от добавена стойност за сметка на другия преработвател. Крайният продукт не е бил променен.

В Испания (Кастилия и Леон) един проект, който е бил допустим за максималния процент подпомагане от 40 %, не е оказал никакво въздействие върху добавената стойност на продукта: инвестицията е послужила единствено за увеличаване на складовите възможности на дистрибутор на плодове, като целта е била дистрибуторът да получи по-голям пазарен дял.

В Румъния основната цел на инвестиционен проект на мелнично предприятие в размер на 1,8 милиона евро е придобиването на автомобилен парк от 12 тежкотоварни камиона за събиране на жито и дистрибуция на различните брашнени изделия. Благодарение на безвъзмездната финансова помощ за закупуване на камионите в размер на 50 %, предприятието е в състояние да управлява свой собствен парк от автомобили на по-ниска цена от тази, която е била плащана на наеманият преди това превозвач. Това обаче не оказва въздействие върху добавената стойност на земеделските продукти.

51. Три от проектите са допринесли също така за постигането на свързани с околната среда хоризонтални цели посредством икономии на енергия и вода вследствие на подобрено оборудване и техники за обработка.

ПРОГРАМИРАНЕТО И ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА МЯРКАТА ОТ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НЕ ПОЗВОЛЯВА ЕФЕКТИВНО СМЕКЧАВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ ОТ ИКОНОМИЧЕСКИ ЗАГУБИ ОТ НЕЕФЕКТИВНО РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА РЕСУРСИТЕ …

52. Икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите са свързани със степента, в която един бенефициент би извършил инвестицията дори при липса на публично финансиране. Предоставянето на безвъзмездна финансова помощ в тези случаи представлява неефикасно използване на бюджета на ЕС и на националните бюджети, тъй като инвестицията не е необходима за постигане на желания резултат.

53. Основните начини за намаляване на риска от икономически загуби поради неефективно разпределение на ресурсите е изготвянето и програмиране на мярката така, че тя да се използва единствено при идентифицирана нужда от публична интервенция. Например е възможно публичното подпомагане да е необходимо за иновационни инвестиции, които биха затруднили инвеститора да намери необходимия капитал; или в случаите, когато финансовата възвръщаемост е недостатъчна за обосноваване на всички разходи по инвестицията, като например в случая на проект с ползи предимно за околната среда. Въпреки това, както е посочено в част I, одитираните държави членки не са идентифицирали подобни нужди и не са определили конкретни цели, така че мерките са били отворени за всички инвестиционни проекти, независимо от това дали публичното подпомагане е било необходимо или не.

54. Държавите членки могат да смекчат риска от икономически загуби поради неефективно разпределение на ресурсите и на друго ниво, а именно по време на процеса за подбор на проекти. Всички одитирани държави членки са получили подробна информация относно финансовата ситуация на всеки бенефициент, както и относно разходите и финансовите прогнози във връзка с инвестицията. Тези данни са използвани за проверка на изискването, съгласно което инвестицията следва да подобри като цяло резултатите от дейността на предприятието бенефициент. В този контекст държавите членки са имали възможност също така да проверят дали заявителят се е нуждаел от безвъзмездна финансова помощ, за да бъде проектът му жизнеспособен, както и дали заявителят разполага с достатъчен капитал или достъп до такъв, за да е в състояние да финансира изцяло проекта. Нито една от одитираните държави членки не е извършила такава проверка.

55. В Литва е възникнала обратната ситуация: даден е приоритет на заявленията за проекти, при които се доказва високо ниво на възвръщаемост на инвестицията. Това обаче вероятно са били и проектите, които са се нуждаели в най-малка степен от подпомагане. В Румъния в голям брой от бизнес плановете са посочени високи нива на възвръщаемост. Въпреки че тези прогнози са изглеждали нереалистични, румънските органи са ги приели, без да си зададат въпроса защо проект с 90 % възвръщаемост на инвестицията се нуждае от публично подпомагане. По подобен начин в Испания (Кастилия и Леон) в оценените от органите финансови данни на проектите се посочват нива на възвръщаемост от над 30 % и 3-4 годишен период на изплащане на първоначалната инвестиция, дори и без да се отчита безвъзмездната финансова помощ.

56. Сериозен признак за наличие на икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите съществува, когато инвестирането на средства вече е започнало или дори е приключено преди вземане на решението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ. В тези ситуации бенефициентът е показал, посредством първоначалното си решение за инвестиране, че желае и е в състояние да извърши инвестицията без подпомагане. Ето защо се счита за добра практика за държавите членки да изключват подобни случаи от обхвата на мярката, като така ще се увеличи вероятността помощта да бъде насочена към тези, които се нуждаят от нея.

57. Румъния е приложила тази добра практика и е счела, че инвестиционните разходи са допустими за подпомагане единствено ако са извършени след одобряване на безвъзмездната финансова помощ. За разлика от това в Литва органите са приемали ретроактивно проектни разходи, извършени до две години преди подаване на заявлението за подпомагане. Помощ в размер на приблизително 115 милиона евро е била ретроактивно одобрена и изплатена за 37 големи проекта в Литва.

58. В други одитирани държави членки инвестициите обикновено са били допустими от датата на подаване на заявлението с някои изключения в Испания (Кастилия и Леон), Франция и Италия (Лацио), където било одобрено финансирането на проектни разходи дори ако са били извършени преди подаване на заявлението за подпомагане от ЕС (вж. представения пример в каре 10).

59. По време на одита бяха установени случаи на забавяния при одобряването на проекти и плащанията. В Испания (Кастилия и Леон) и Италия (Лацио) одобряването на проектите средно е отнемало съответно 14 и 17 месеца, а във Франция, Полша и Румъния приблизително 8 месеца. Поради забавянията заявителите е трябвало да вземат решение дали да започват процеса на инвестиране с риск заявленията им за подпомагане да бъдат отхвърлени и да трябва да финансират сами целия проект, или дали да забавят инвестициите си и така потенциално да пропуснат бизнес възможности. Заявителите, които не са в състояние да поемат подобен риск (например тези с иновационни проекти, които не могат да съберат достатъчно капитал) на практика са изключени от схемата, въпреки че точно тези проекти се нуждаят в най-голяма степен от подпомагане. Обратно, когато заявителите са в състояние предварително да финансират инвестицията със собствени средства (какъвто е случаят при 7 от одитираните 24 проекта) или чрез дългосрочни заеми, помощта се преобразува в обикновено възстановяване на средства, а не в източник на допълнително финансиране, и това е признак за вероятно наличие на икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите.

КАРЕ 10

ПРИЗНАК ЗА НАЛИЧИЕ НА ИКОНОМИЧЕСКИ ЗАГУБИ ОТ НЕЕФЕКТИВНО РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА РЕСУРСИТЕ: ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ФИНАНСИРАНЕ ОТ ЕС ЗА ВЕЧЕ ПРИКЛЮЧЕНИ ПРОЕКТИ

Във Франция един кооператив от лозаро-винарския сектор е кандидатствал за подпомагане от общинския съвет по схема, която е извън рамките на политиката на ЕС за развитие на селските райони. Този кооператив е получил помощ в максималния размер от 50000 евро за своя инвестиционен проект, който е приключен през 2007 г. Мярка 123 е влязла в сила във Франция през май 2008 г. с по-висок праг на подпомагане. Кооперативът е кандидатствал и е получил допълнителна помощ в размер на 37000 евро по мярка 123 за същия проект. Като се има предвид, че кооперативът вече е бил приключил проекта с помощта в размер на 50000 евро, допълнителните 37000 евро представляват без съмнение икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите.

60. Палатата извърши оценка на посетените 24 проекта във връзка с риска от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите въз основа на документи и дискусии с бенефициентите за финансовото състояние на предприятието и достъпа му до капитали, начина на финансиране на проекта (по-специално по отношение на периода преди получаване на безвъзмездната финансова помощ), развитието на инвестициите във времето спрямо решението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, естеството на проекта и значението му за стратегията на предприятието, както и очаквания период на изплащане на първоначалната инвестиция или процент на възвръщаемост (вж. приложение II). В осем от посетените 24 проекта се наблюдават сериозни индикации за икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите, а в други 11 проекта е констатирано наличието на някои признаци за такива загуби.

61. В свои предходни доклади Палатата вече е идентифицирала този проблем и е формулирала препоръки [15]. Слабостите в програмирането и практиките за подбор, прилагани в одитираните държави членки, в комбинация с резултатите от различни средносрочни доклади за оценка [16] показват, че икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите засягат в особена степен мярка 123.

… И ОТ КОМПЕНСАЦИОННО ИЗМЕСТВАНЕ

62. Компенсационното изместване описва до степента, в която въздействието от една публично финансирана дейност се омаловажава от намаляване на същата дейност на друго място. Възможно е субсидия, която води до увеличаване на пазарния дял на предприятие за сметка на конкурент, да не оказва нетно въздействие върху целите на политиката, като например създаване на работни места или — в случая на мярка 123 — добавяне на стойност към земеделските продукти, и поради това априори да не представлява ефикасно използване на средствата на ЕС. В каре 9 са представени примери за такива ситуации. Въпреки това е възможно известно компенсационно изместване да бъде обосновано, ако се постигне достатъчно нетно въздействие по отношение на целите на политиката.

63. Преработването и търговията на храни е конкурентен сектор, в който хиляди предприятия непрекъснато инвестират в подобряване на своята ефикасност, разработване на своите продукти и растеж. Малките и средните предприятия са част от този конкурентен пазар: от посетените по време на одита 24 предприятия само три са извършвали търговска дейност предимно на местния пазар, всички останали са търгували на национално ниво, а десет от предприятията са били активни и на международния пазар. Отпускането на безвъзмездна финансова помощ, покриваща до 50 % от инвестиционните разходи на предприятието, дава конкурентно предимство по отношение на несубсидираните предприятия и поради това носи сериозен риск от създаване на компенсационно изместване. Субсидиите могат също така да нарушат обичайната конкуренция и да окажат негативно въздействие, като например затрудняване на консолидирането на фрагментираните производствени процеси.

64. Подобно на икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите, основният начин за смекчаване на риска от необосновано изместване е при изготвянето на модела на програмата. От една страна, това налага идентифициране на нуждите, които следва да са достатъчно сериозни, за да оправдаят евентуалното компенсационно изместване, от друга страна, трябва да се определят цели и условия за допустимост, които да са насочени конкретно към тези нужди. Както е показано в част I, това не е направено в одитираните държави членки. Въпреки това в Литва и Испания (Кастилия и Леон) програмите за развитие на селските райони са ограничили допустимите бенефициенти в някои хранителни сектори със свръхкапацитет и следователно с голяма вероятност от възникване на компенсационно изместване.

65. Поради рисковете от изместване, по-специално в рамките на схема за подпомагане като мярка 123, която подкрепя частни предприятия, в процеса на одобряване на проекта органите на държавите членки следва да оценяват предложенията за проекти спрямо вероятния риск от компенсационно изместване. Когато съществува вероятност от ефект на изместване, те трябва да се уверят, че проектът да допринася в достатъчно голяма степен за постигане на целите на мярката, за да бъде обосновано предоставянето на безвъзмездната финансова помощ. Това обаче не е било направена в нито една от одитираните държави членки. В нито една от тях не е отчетен рискът от компенсационно изместване или рискът за ефикасността на мярката в това отношение.

66. Палатата извърши оценка на посетените 24 проекта за риска от компенсационно изместване въз основа на документи и след разговори с бенефициента относно продуктите, пазара и конкурентите на предприятието, както и относно ефекта от инвестицията върху тях (вж. приложение II). По-специално, в случаите, когато инвестицията е довела до увеличаване на капацитета, Палатата провери дали това развитие отговаря на разширяващ се пазар или е имало за цел превземане на пазарен дял от конкурентите. Анализът показа риск от компенсационно изместване при 13 от проектите. Този риск е най-ясно изразен в случаите, когато проектът има за цел увеличаване на пазарния дял посредством увеличаване на капацитета или намаляване на разходите. Палатата установи също така примери за ефект на изместване в рамките на веригата на преработване на храните като например тези, посочени в точка 48.

ТЕЗИ СЛАБОСТИ СА ДОВЕЛИ ДО СМЕСЕНИ РЕЗУЛТАТИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ЕФИКАСНОСТТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА БЕЗВЪЗМЕЗДНАТА ФИНАНСОВА ПОМОЩ

67. Одитът показа, че на изготвянето на модела и на програмирането на мярка 123, както и на системите, прилагани в одитираните държави членки, не може да се разчита за осигуряване на ефикасно и ефективно усвояване на бюджета на ЕС и на националните бюджети. Въздействието от това вече е видимо при проектите, които са получили подпомагане. Както е пояснено в точка 9, мярката би била ефективна и ефикасна, ако избраните проекти са финансово устойчиви, водят до подобряване на добавената стойност, не са засегнати от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите и не водят до необоснован ефект на компенсационно изместване. Само два от одитираните 24 проекта са спазили всички тези критерии (вж. приложение II). Десет от тях са били класифицирани като проекти със средно добри резултати и задоволителна оптимизация на ресурсите. Ефективните проекти следва също така да допринасят за специфичните цели на ПРСР, но е било невъзможно това да бъде оценено, тъй като в ПРСР са били формулирани само твърде общи цели (вж. част I).

68. Трябва да се отбележи, че успехът на тези проекти не се дължи на модела на мярката или на системите за подбор, прилагани от държавите членки: останалите 12 проекта, избрани от същите държави членки с помощта на същите системи за подбор, са получили в анализа на Палатата ниски или много ниски резултати.

69. 24-те проекта не представляват статистическа извадка, която да се екстраполира с цел предвиждане на ефекта от финансирането на подобни проекти на територията на ЕС. Въпреки това тези случаи показват последиците от липсата на ефективно програмиране и подбор: най-напред неспособността да се идентифицират нуждите, да се фиксират специфични цели и да се изготви модел на мярката така, че целите да се постигнат по най-добрия начин, и след това липсата на ефективен процес на подбор.

ЧАСТ ТРЕТА

КОМИСИЯТА И ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ИЗВЪРШИЛИ ЛИ СА ПОДХОДЯЩ МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА НА РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА МЯРКАТА?

70. Мониторингът и оценката следва да осигуряват уместна и навременна информация на Комисията и на държавите членки за управлението на отпуснатите от ЕС и от националните бюджети 9 милиарда евро за мярка 123. Тази информация ще позволи адаптиране на модела и прилагането на мярката с цел оптимизиране на нейната ефективност и ефикасност. Информацията относно резултатите и въздействието също е от значение за управленската отговорност: тя следва да покаже това, което е постигнато с помощта на публичните средства. Държавите членки трябва да събират не само данни от заявленията за подпомагане и плащанията, но също така данни за постигнатите резултати на ниво бенефициент, поне до изтичане на петгодишния период, предвиден в нормативната уредба на ЕС, през който бенефициентите са длъжни да продължат своите инвестиции.

71. В контекста на общата рамка за мониторинг и оценка (ОРМО) държавите членки трябва да събират информация най-малко за общите показатели за продуктите, услугите и резултатите, както и да предоставят средносрочни и последващи доклади за оценка на своите програми за развитие на селските райони съответно през 2010 г. и 2015 г. Средносрочната оценка има за цел да допринесе за подобрения на текущите програми, когато е необходимо, но също така и за изготвянето на модела на програмите през последващия период (2014—2020 г.). По отношение на мярка 123 ОРМО фиксира два общи показателя за резултати [17] и пет общи въпроса за оценка [18].

72. Палатата провери събраните данни и системите за мониторинг в шестте одитирани държави членки и извърши преглед на общо 23 средносрочни доклада за оценка.

ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НЕ ИЗВЪРШВАТ ЕФЕКТИВЕН МОНИТОРИНГ НА ПРОЕКТИТЕ ПО МЯРКА 123

73. Двата общи показателя за резултати във връзка с мярка 123 се фокусират върху ефекта за предприятията за преработка на храни. Те предоставят незначителна информация относно добавената стойност или въздействието върху производителите. Нито една от одитираните държави членки не е въвела допълнителни показатели за резултати, които биха послужили за тази цел. Освен това четири години след началото на програмния период Полша и Румъния не са предоставили изчерпателни данни по отношение на двата общи показателя за резултати, а методологиите, използвани от Испания (Кастилия и Леон), Франция и Италия (Лацио), не са били надеждни. Например в региона Кастилия и Леон са използвани разчетите от представените по време на заявленията за кандидатстване бизнес планове само за шест от общо 444 проекта Те са послужили като показател за увеличаване на финансовите резултати на предприятията за мярката като цяло.

74. От одитираните държави членки само Литва и Полша са извършвали мониторинг на резултатите от изпълнението на проектите, декларирани от бенефициента след изплащане на безвъзмездната финансова помощ, като този мониторинг е засегнал единствено финансовите резултати на предприятието и заетостта.

СРЕДНОСРОЧНИТЕ ОЦЕНКИ НЕ СА МНОГО ПОЛЕЗНИ ЗА ДОКАЗВАНЕ НА ЕФИКАСНОСТТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА МЯРКАТА

75. При извършения в рамките на настоящия одит преглед на 23 доклада за средносрочна оценка беше установено, че в повечето случаи е липсвала необходимата информация, за да се даде отговор на въпросите за оценка, а оценката на ефективността се е извършвала по-скоро въз основа на теоретични аргументи, отколкото чрез използване на данни от приключени проекти. Тези слабости са потвърдени от извършения от Комисията методологичен анализ в средносрочните оценъчни доклади, в който се посочва, че ранното програмиране на средносрочните оценки, както и недостатъчният мониторинг, създават затруднения по отношение на наличието и качеството на данните. Тези фактори са посочени като най-сериозните пречки пред получаването на надеждни резултати от оценките.

76. Осем от прегледаните от Палатата 23 средносрочни оценъчни доклада не са съдържали заключение относно въпроса за оценка "До каква степен подпомаганите инвестиции са допринесли за подобряване на конкурентоспособността на земеделския и горския сектор?", въпреки че това е целта на ЕС, за която е била отпусната помощта. Като цяло в другите доклади се дава положителна оценка на подобряването на конкурентоспособността на земеделския сектор, въпреки че се посочва, че тези заключения са направени въз основа на допускания и прогнози. Тези оценки не са от голяма полза за доказване на ефективността или ефикасността на мярката, тъй като не успяват да оценят "размера" на подобренията (вж. каре 11).

77. Слабостите в мониторинга и оценяването на резултатите от прилагането на мярката не водят само до липса на информация, която да позволява управление и адаптиране на подпомагането в текущия период. Подобна информация следва да бъде на разположение с цел обосноваване на решенията за това дали в следващия програмен период, започващ от 2014 г., трябва да бъде предвидена еквивалентна мярка. При положителен отговор на държавите членки се пада отговорността да решат дали ще програмират мярката и какви средства ще отпуснат за нея от бюджета на ЕС и от собствените си бюджети. Липсват данни, които да показват, че подпомагането на инвестициите за предприятията за преработка на храни е ефикасен и ефективен инструмент за подобряване на конкурентоспособността на земеделието. Макар Комисията вече да е въвела някои подобрения в събирането на информация, които са от съществено значение, за да могат държавите членки и Комисията да се отчетат за отпуснатите в бюджета за текущия програмен период 9 милиарда евро, най-вероятно резултатите от тях ще дойдат прекалено късно, за да повлияят на важните решения във връзка с програмирането на периода 2014—2020 г.

КАРЕ 11

ЗАКЛЮЧЕНИЯ ОТ ОЦЕНКАТА, ОСНОВАВАЩИ СЕ НА ДОПУСКАНИЯ

Португалия — Азорски острови

Оценителите са прегледали описанията на одобрените проекти и са счели, че инвестициите са допринесли за подобряване на конкурентоспособността, тъй като тези описания са съдържали следните елементи: производство на нови продукти и продукти с по-голяма добавена стойност; капацитет за въвеждане на нови технологии, процеси и иновации; поемане на ангажимент за качество и диференциация; по-голяма ефикасност в обработването на земеделските продукти и т.н. Не се посочва дали в действителност изпълнението на проектите е довело до постигането на подобни резултати, както и по какъв начин те са повлияли на конкурентоспособността на земеделието.

Германия — Бавария

В заключението на оценителите се посочва, че те са допуснали, че увеличаването на конкурентоспособността на хранителната индустрия ще окаже положително въздействие върху конкурентоспособността на земеделието, тъй като (…) се гарантират възможностите за продажба на земеделските продукти от Бавария. Не са представени данни в подкрепа на тази хипотеза.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

78. В рамките на политиката за развитие на селските райони държавите членки могат да използват бюджета на ЕС и съфинансиране от националните си бюджети, за да предоставят на безвъзмездна финансова помощ за инвестиционните разходи, извършени от предприятия за преработка и продажба на земеделски продукти. Целта е да се повиши добавената стойност на земеделските продукти и така да се подобри конкурентоспособността на земеделието.

79. В контекста на настоящия одит беше зададен следния въпрос: "Довело ли е подпомагането от страна на ЕС на хранително-вкусовата промишленост до ефективно и ефикасно добавяне на стойност към земеделските продукти?" Поради слабости в модела на програмата и в системите за подбор на проекти на държавите членки не беше възможно това да бъде потвърдено. Ето защо Палатата стига до заключението, че подпомагането не е било систематично насочено към проекти, които по ефективен и ефикасен начин увеличават стойността на земеделските продукти.

80. Въпреки това Палатата констатира, че проверените отделни проекти са били устойчиви. Инвестициите са довели до подобряване на финансовите резултати или на ефикасността на много от одитираните предприятия — бенефициенти, като изпълнението на някои проекти е довело до добавяне на стойност към земеделските продукти. Това е нормално да се очаква при предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за инвестиции на предприятията за преработка и търговия на храни. Тези резултати обаче не се дължат на модела на прилаганата мярка или на системите на държавите членки; освен това в по-голямата част от одитираните проекти Палатата установи признаци за наличие на икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите и/или на компенсационно изместване.

81. Въпреки предвидените 5,6 милиарда евро от бюджета на ЕС, липсват данни, за да се докаже, че:

- предприятията са се нуждаели от безвъзмездна финансова помощ (като сектор или в индивидуален план),

- съществуват конкретни цели, които се очаква да бъдат постигнати с предоставянето на помощ (и е ясен начинът на постигането им), и

- е осигурена добавена стойност за земеделските продукти и подобряване на конкурентоспособността на земеделието.

82. Тази ситуация се обяснява чрез комбинирането на лошото качество на ПРСР, неподходящите процедури в държавите членки за прилагане на мярката и слабостите в мониторинга и оценяването.

83. Законодателството на ЕС предоставя възможност на държавите членки да адаптират мярката към националните или регионалните си нужди. То съдържа малко изисквания или ограничения: държавите членки са тези, които трябва да гарантират ефективността и ефикасността на мярката. В тази връзка ключови елементи са програмите за развитие на селските райони, в които се формулират националните или регионалните цели и обхватът на мярката (точки 12—18).

84. Повечето одитирани ПРСР обаче съдържат само общи цели, които понякога дословно възпроизвеждат законодателството на ЕС, и не представят конкретни стратегии за добавяне на стойност към земеделските продукти посредством засилване на хранително-вкусовата промишленост. Липсва обосновката за начина, по който мярката ще подобри конкурентоспособността на земеделието в държавата членка или регион. Въпреки това Комисията е одобрила тези ПРСР (точки 19—28).

ПРЕПОРЪКА 1

В своите ПРСР държавите членки следва ясно да идентифицират къде и защо е необходима публична интервенция за повишаване на добавената стойност на земеделските продукти и впоследствие на конкурентоспособността на земеделието. В програмите за развитие на селските райони следва да се формулират специфични и измерими цели във връзка с установените нужди.

Комисията следва да одобрява единствено тези ПРСР, които съдържат подробни и обосновани стратегии с ясна логика на начина, по който финансовото подпомагане на хранително-вкусовата промишленост ще подобри конкурентоспособността на земеделието.

85. Условията за допустимост, които са установени от одитираните държави членки, са наложили малък брой допълнителни ограничения относно допустимите видове инвестиции или бенефициенти — в четири от проверените шест държави членки всички предприятия от хранително-вкусовата промишленост са били на практика допустими. Законодателството на ЕС изисква от държавите членки да установяват критерии за допустимост, които да позволят приоритетно подбиране на най-ефективните и ефикасни проекти, както и отхвърляне на тези проекти, които не водят до оптимизиране на средствата. Само четири от шестте одитирани държави членки са установили критерии за подбор и те на практика не са били прилагани: в случаите, когато държавите членки са разполагали с бюджет, те са финансирали всички допустими проекти независимо от тяхната ефективност или ефикасност (точки 29—41).

ПРЕПОРЪКА 2

Държавите членки следва да дефинират и постоянно да прилагат критерии, които гарантират подбора на най-ефективните и устойчиви проекти предвид конкретните цели на държавите членки за повишаване на добавената стойност на земеделските продукти и конкурентоспособността на земеделието.

Комисията следва да гарантира, че тези критерии се прилагат правилно и постоянно, а не само в случаите на липса на бюджетни средства.

86. Палатата установи, че държавите членки не насочват систематично финансирането към проекти, за които има доказана необходимост от публично подпомагане. По този начин съществува риск мярката да се превърне в обикновено предоставяне на финансови помощи — т.е. в общо подпомагане на предприятията, инвестиращи в сектора за преработване на храни, като е възможен и съпътстващ риск от нарушаване на конкуренцията и разхищение на оскъдните публични средства. Вследствие на това се увеличава вероятността за икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите, а постигнатите от проектите резултати не могат да бъдат проследени до отпуснатата безвъзмездна финансова помощ. Ефектът на компенсационно изместване намалява ефикасността на мярката, тъй като предприятията използват субсидираните инвестиции за придобиване на пазарни дялове, а не задължително за добавяне на стойност. Рисковете от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите и компенсационно изместване са били в голяма степен игнорирани от държавите членки, като те не са разгледани официално в нито една от одитираните програми за развитие на селските райони или системи за подбор (точки 42—69).

ПРЕПОРЪКА 3

Комисията и държавите членки следва да окуражават приемането на добри практики с цел смекчаване на рисковете от компенсационно изместване и от икономически загуби вследствие на неефективно разпределение на ресурсите. Това означава държавите членки да насочват помощта към проекти, за които има доказана нужда от публично подпомагане и които водят до създаване на добавена стойност. При изготвяне на техните ПРСР и по време на подбора на проектите държавите членки следва да отчитат рисковете от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите, както и от компенсационно изместване. Комисията следва да насърчава държавите членки да възприемат практиката, съгласно която разходите за инвестиции са допустими единствено след датата на одобряване на безвъзмездната финансова помощ.

87. Почти една пета (18 %) от бюджета на ЕС за подобряване на конкурентоспособността на земеделието се изплаща на предприятия от хранително-вкусовата промишленост, но въздействието върху конкурентоспособността на земеделието може да бъде единствено непряко и не съществува ясна интервенционна логика. Ето защо е важно държавите членки и Комисията да са в състояние да докажат, че бюджетните средства са били ефективно и ефикасно изразходвани. Държавите членки обаче не събират информация относно постигнатата добавена стойност за земеделските продукти или относно ефекта от инвестициите върху конкурентоспособността на земеделието. За тази цел те разчитат на оценките, но средносрочните оценки през 2010 г. са били извършени преди получаването на конкретни резултати и техните заключения не се основават на достатъчно данни. Тъй като резултатите от последващите оценки ще бъдат на разположение чак след 2015 г., при програмирането на помощта за периода 2014—2020 г. Комисията и държавите членки не разполагат с достатъчна база за оценка на ефективността на средствата в размер на 9 милиарда евро, отпуснати за мярка 123 (точки 70—77).

ПРЕПОРЪКА 4

Комисията следва да се възползва от предоставената от новия програмен период възможност за подобряване на Общата рамка за мониторинг и оценка, така че тя да съдържа полезна информация относно резултатите на финансираните проекти и мерки. Това означава подобряване на текущите дейности за оценка и преосмисляне на ползата от дълги средносрочни доклади за оценка с оспорвани резултати.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Ioannis SARMAS — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 23 януари 2013 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Ос 1: подобряване на конкурентоспособността на секторите на земеделието и горското стопанство; ос 2: подобряване на околната среда и природата; ос 3: подобряване на качеството на живот в селските райони. Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1) и Решение 2006/144/ЕО на Съвета от 20 февруари 2006 г. относно стратегическите насоки на Общността за развитие на селските райони (период на програмиране от 2007 г. до 2013 г.) (OВ L 55, 25.2.2006 г., стр. 20).

[2] По отношение на предприятията, които не отговарят на критериите за малко или средно предприятие (т.е. с по-малко от 250 служители и по-малко от 50 милиона евро оборот), максималният размер на подпомагане е намален наполовина.

[3] Европейски съюз, Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони", Развитие на селските райони в Европейския съюз — Статистическа и икономическа информация, доклад от 2011 г., раздел 4.3.4 (Основни инструменти за развитие на селските райони, финансирани от ЕЗФРСР).

[4] Икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите се отнасят размера на инвестицията, която бенефициентът би извършил дори при липса на публично финансиране. Компенсационното изместване се отнася до степента, в която въздействието от една публично финансирана дейност се компенсира от намаляване на същата дейност на друго място.

[5] Решение № 2006/144/EО.

[6] Член 43 от Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 368, 23.12.2006 г., стр. 15) постановява, "За инвестиционните мерки държавите членки осигуряват насочване на подпомагането към ясно определени цели, които отразяват определени структурни и териториални нужди и структурни недостатъци".

[7] Член 4 от Регламент (ЕО) № 1698/2005.

[8] Член 26 от Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета от 17 май 1999 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти (ОВ L 160, 26.6.1999 г., стр. 80).

[9] Член 9, параграф 1 от Регламент (EИО) № 355/77 на Съвета от 15 февруари 1977 г. относно общи мерки за подобряване на условията за преработка и пускането на пазара на земеделските продукти (OВ L 51, 23.2.1977 г., стр. 1); член 12, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 866/90 на Съвета от 29 март 1990 г. относно подобряване на условията за преработка и пускането на пазара на земеделските продукти (ОВ L 91, 6.4.1990 г., стр. 1); член 12, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 951/97 на Съвета от 20 май 1997 г. относно подобряване на условията за преработка и пускането на пазара на земеделските продукти (ОВ L 142, 2.6.1997 г., стр. 22).

[10] Член 28, параграф 1, буква a) от Регламент (ЕО) № 1698/2005.

[11] Член 5 от Регламент (ЕО) № 1974/2006.

[12] Вж. точки 33—37 от Специален доклад № 8/2012 (http://eca.europa.eu).

[13] Преди това условие се постановяваше в член 26, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1257/1999.

[14] Литва и Полша са изключения, тъй като предприятията е трябвало да декларират някои данни относно финансовото си състояние след предоставяне на безвъзмездната финансова помощ.

[15] Специален доклад № 5/2010 относно прилагане на подхода Leader в областта на развитието на селските райони; Специален доклад № 8/2012 относно насочване на помощта за модернизация на земеделските стопанства(http://eca.europa.eu).

[16] На въпроса за хоризонтална оценка, формулиран от Комисията в общата рамка за мониторинг и оценка (До каква степен моделът на програмата успешно е позволил да се избегнат икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите и/или ефекта на изместване?), в средносрочните оценки по отношение на програмите за развитие на селските райони на Чешката република, Германия (Долна Саксония/Бремен и Мекленбург - Предна Померания), Литва и Обединеното кралство (Англия и Уелс) се посочва, че рискът от икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите е в размер на приблизително 50 % за мярка 123.

[17] 1)Увеличаване на брутната добавена стойност в подпомаганите предприятия (този показател измерва подобренията на финансовите резултати на предприятието).2)Брой на предприятия, които са въвели нови продукти и/или способи.

[18] 1)До каква степен подпомаганите инвестиции са допринесли за въвеждане на нови технологии и иновации?2)До каква степен подпомаганите инвестиции са допринесли за подобряване на качеството на земеделските и горските продукти?3)До каква степен подпомаганите инвестиции са допринесли за подобряване на ефикасността на преработката и продажбата на земеделските и горските продукти?4)До каква степен подпомаганите инвестиции са допринесли за подобряване на пазарния достъп и пазарния дял на земеделските и горските стопанства, включително в сектори като този на възобновяемата енергия?5)До каква степен подпомаганите инвестиции са допринесли за подобряване на конкурентоспособността на земеделския и горския сектор?

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

ФИГУРА —

ПРЕДВИДЕНИ И ИЗРАЗХОДВАНИ СРЕДСТВА ОТ ЕС ЗА МЯРКА 123 (КЪМ ДЕКЕМВРИ 2011 Г.)

Предвидени разходи (2007—2013 г.): 5557735472 евро

Изразходвани средства (2007— декември 2011 г.): 1940224033 евро (34,9 %)

+++++ TIFF +++++

Източник: обобщени от Европейската сметна палата данни въз основа на информация от интернет сайта на Европейската мрежа за развитие на селските райони: финансови и физически показатели (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). До декември 2011 г. Нидерландия не е декларирала разходи. Ирландия не е предвидила мярка 123 в своята програма.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

СПИСЪК НА ОДИТИРАНИТЕ ПРОЕКТИ И ОЦЕНКА ОТ СТРАНА НА ПАЛАТАТА НА ЕФИКАСНОСТТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА БЕЗВЪЗМЕЗДНАТА ФИНАНСОВА ПОМОЩ

Държава членка | Описание | Допустими разходи (закръглени суми в евро) | Публична помощ като % от допустимите разходи | Устойчивост [1] | Доказана добавена стойност за земеделските продукти | Признаци за икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите | Признаци за компенсационно изместване | Оценка на цялостното ниво на ефикасност и ефективност на помощта |

Испания (Кастилия и Леон) | Разширяване на сграда и ново оборудване за преработка на месо | 1000000 | 18 % | да | висока | някои | малко | средно |

Допълнителна производствена линия за преработка на картофи | 600000 | 20 % | да | ниска | силни | силни | много ниско |

Изграждане на винарска изба | 1500000 | 10 % | да | висока | някои | някои | средно |

Допълнителна производствена линия за преработка на картофи | 2200000 | 34 % | да | средна | някои | някои | средно |

Допълнителни помещения за съхраняване на плодове | 30000 | 40 % | да | ниска | силни | малко [2] | много ниско |

Франция | Допълнителна производствена линия за рязане и опаковане на сирене | 800000 | 20 % | да | ниска | някои | силни | много ниско |

Ново оборудване за преработка на биологични зеленчуци | 200000 | 39 % | да | висока | малко | малко | високо |

Ново оборудване за винарска изба | 200000 | 40 % | да | средна | силни | някои | ниско |

Ново оборудване за преработка на месо и опаковъчни линии | 700000 | 26 % | да | средна | малко | някои | средно |

Ново оборудване за винарска изба | 200000 | 34 % | да | висока | силни | някои | ниско |

Италия (Лацио) | Ново оборудване, което позволява едновременна преработка на маслини, отгледани по биологичен или конвенционален начин | 200000 | 40 % | да | висока | силни | малко [2] | ниско |

Ново оборудване на цех за преработка на маслини с по-висок капацитет | 200000 | 40 % | да | ниска | малко | малко [2] | ниско |

Обновяване на цех и ново оборудване за преработка и опаковане на кестени | 250000 | 40 % | да | средна | някои | малко [2] | средно |

Нови съоръжения за складиране, опаковане и дистрибуция на плодове и зеленчуци | 900000 | 38 % | да | средна | малко | някои | средно |

Ново оборудване за винарска изба | 250000 | 40 % | да | средна | силни | някои | ниско |

Литва | Нови съоръжения за сушене и съхраняване на зърно | 4150000 | 40 % | да | ниска | някои | силни | много ниско |

Полша | Ново оборудване за млечна ферма | 3500000 | 25 % | да | средна | някои | малко | средно |

Ново оборудване и превозни средства за преработка на зеленчуци | 700000 | 40 % | да | средна | силни | малко | ниско |

Ново оборудване за преработка на месни продукти | 350000 | 40 % | да | средна | силни | малко [2] | ниско |

Ново оборудване за подготовка и опаковане на зеленчуци | 900000 | 40 % | да | средна | някои | малко | средно |

Румъния | Ново оборудване за винарска изба | 1100000 | 50 % | да | висока | малко | малко | високо |

Ново оборудване за преработка на зеленчуци | 1500000 | 50 % | да | средна | някои | някои | средно |

Ново оборудване за преработка на месо | 400000 | 50 % | да | средна | някои | някои | средно |

Ново оборудване и превозни средства за мелница | 1800000 | 50 % | да | ниска | някои | силни | много ниско |

Ефикасност | Признаци за компенсационно изместване |

малко | някои | силни |

Признаци за икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите | малко | висока | средна | ниска |

някои | средна | средна | ниска |

силни | ниска | ниска | ниска |

Цялостно ниво на ефикасност и ефективност | Ефикасност |

ниска | средна | висока |

Добавена стойност | ниска | много ниско | ниско | ниско |

средна | ниско | средно | средно |

висока | ниско | средно | високо |

Критерии за оценка |

Доказана добавена стойност за земеделските продукти | Проектът е допринесъл за постигане на следните резултати: увеличаване на пазарната стойност (продажната цена) на продуктитеповишаване на качеството на продуктите (включително подобрения в хигиенните и екологичните стандарти и хуманното отношение към животните)разработване на нови продукти и пазари (които отговарят на пазарните възможности за висококачествени продукти) |

Признаци за икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите | бенефициентът е извършил собствена оценка, за да определи доколко инвестицията би била извършена без безвъзмездната финансова помощинвестиционният проект вече е започнал, или дори е приключил преди подаване на заявлението за подпомагане / решението за отпускане на безвъзмездна финансова помощпроектът е предварително финансиран в по-голямата си част или дори изцяло от собствени ресурсиоценката на инвестицията сочи високо ниво на възвръщаемост (или кратък период на изплащане на първоначалната инвестиция) и нищо не показва, че бенефициентът е срещнал трудности при набирането на капиталфинансовото състояние на предприятието в момента на подаване на заявлението е много добро |

Признаци за компенсационно изместване | бенефициентът извършва собствен анализ на ефекта на компенсационно изместванебенефициентът е със стабилен или с намаляващ пазарен дял с незначителна продуктова диференциация, а основната цел на проекта е увеличаване на капацитета / пазарния дял или повишаване на нивото на ефикасност / намаляване на разходитепроектът има за цел извършване на дейности за добавена стойност (опаковане, етикетиране, транспорт и т.н.) |

[1] Дейността във връзка с проекта е била устойчива по време на одита.

[2] Проектите са имали за цел завладяване на пазарен дял, но това не е бил постигнато по време на одита.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ III

ПРЕГЛЕДАНИ ДОКЛАДИ ЗА СРЕДНОСРОЧНА ОЦЕНКА

България

Чешка република

Германия — Бавария

Германия — Бранденбург/Берлин

Германия — Мекленбург-Предна Померания

Германия — Долна Саксония/Бремен

Испания — Андалусия

Испания — Кастилия Ла Манча

Испания — Кастилия и Леон

Испания — Екстремадура

Франция — континентална част

Италия — Калабрия

Италия — Емилия-Романя

Италия — Лацио

Италия — Пулия

Литва

Австрия

Полша

Португалия — континентална част

Португалия — Азорски острови

Румъния

Обединено кралство — Англия

Обединено кралство — Уелс

--------------------------------------------------