BG Официален вестник на Европейския съюз C 204/77

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“

COM(2007) 301 окончателен

(2008/C 204/17)

На 6 юни 2007 г. Комисията реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„ЗЕЛЕНА КНИГА за бъдещата обща европейска система за убежище“.

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 21 февруари 2008 г. (докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE).

На 443-тата си пленарна сесия, проведена на 12 и 13 март 2008 г. (заседание от 12 март 2008 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 118 гласа „за“, 1 глас „против“ и 9 гласа „въздържал се“.

1. Въведение към консултациите относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“

1.1 Правните източници на бъдещата обща европейска система за убежище са Договорът от Амстердам (1999 г.), дял IV „Визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното движение на хора“, решенията от срещата на високо равнище в Тампере, Финландия, 1999 г. и от по-скорошната среща на високо равнище в Хага. Трябва да се припомнят също така „функционалните й корени“, а именно Регламента Дъблин I от 1997 г., Дъблин II от 2003 г., влязъл в сила през 2006 г., първото Шенгенско споразумение от 1985 г., към което наскоро, през 2007 г., се присъединиха определен брой нови държави-членки.Не трябва да се забравя, че първата цел беше Международната конвенция за закрила на бежанците от Женева, 1951 г., ратифицирана от по-голяма част от държавите-членки, да се приложи и транспонира по идентичен начин в цялата територия на Европейския съюз, като по този начин се гарантира, че лицата, които се нуждаят от международна закрила, ще могат да се ползват ефективно от нея. Всичко това редом с идеята за превръщане на Европейския съюз в единно пространство на закрила за бежанците, основано на пълното и цялостно прилагане на Женевската конвенция и на общите хуманитарни ценности, споделяни от всички държави-членки. Планът за действие по програмата от Хага предвижда приемане на предложението за създаване на система за убежище до края на 2010 г.

1.2 С цел започване на втория етап и преди да лансира плана си за действие, който възнамерява да публикува през м. юли 2008 г., Комисията постави началото на широки консултации чрез настоящата зелена книга с цел да определи възможните варианти в настоящата правна рамка на ЕС.

1.3 Програмата от Тампере, потвърдена по-късно от тази от Хага, може да се резюмира така: създаване на обща процедура, единен статут, хомогенна рамка, високо равнище на хармонизирана закрила във всички държави-членки, предвиждайки да се гарантира еднаквото прилагане на Женевската конвенция.

1.4 По време на първия етап, 1999-2006 г., приемането на четирите основни законодателни инструмента образува настоящите достижения на общностното право и положи основите на общата европейска система за убежище. Комисията следи за навременното транспониране и прилагането на вече приетите правни инструменти.

1.5 Въпреки че процесът на оценяване на инструментите от първия етап все още продължава, като се има предвид необходимостта да се излезе своевременно с предложения за втория етап с оглед на приемането им през 2010 г., Комисията счита, че е наложително още отсега да се започнат задълбочени разсъждения и обсъждане на бъдещата структура на системата за убежище.

1.6 Комисията си поставя също така за цел да постигне по-голяма солидарност между държавите-членки, да увеличи капацитета на всички участници и общото качество на процеса, да попълни съществуващите пропуски, да хармонизира действащите практиките чрез прилагането на набор от съпътстващи мерки, свързани с практическото сътрудничество между държавите-членки.

1.7 Комисията е организирала допитването си в 4 глави и 35 въпроса: законодателни инструменти, изпълнение, солидарност и споделяне на отговорностите, външно измерение.

2. Обобщение на заключенията и препоръки

2.1 Комитетът, като взе предвид (многобройните) си становища, приети по-рано по този въпрос, препоръките на НПО, които работят активно в подкрепа на бежанците, както и бележките на ВКБООН (1) до португалското и словенското председателства на Европейския съюз.

2.2 като припомня, че въпросите за убежището вече се разглеждат с квалифицирано мнозинство в Съвета, докато тези за имиграцията все още изискват единодушие и би трябвало да преминат към квалифицирано мнозинство съгласно Договора от Лисабон, препоръчва при прилагането на общата процедура Комисията и Съветът да следят за изключване или избягване на националните клаузи за дерогация, използвани често от някои държави-членки.

2.3 Комитетът изразява подкрепата си за приемането на справедлива система за убежище, тоест система с човешко лице, която превръща нуждата от закрила на търсещите убежище в истинска цел редом с целите за изграждане на една Европа, която има и социални ангажименти. Комитетът припомня, че тези социални цели не се конкурират и не изключват икономическите и свързаните с обществената сигурност интереси нито на приемащото население, нито на държавите-членки.

2.4 отправя призив за създаване на условия, които да насърчават зачитането на международните споразумения, европейските директиви в съзвучие с международното право и хуманитарното право и на Европейската конвенция за защита на правата на човека на Съвета на Европа; по-добро разпределение на отговорността на държавите-членки; повторно установяване и бързо интегриране на лицата, ползващи се от закрила на бежанец или субсидиарна закрила; искрена политика на сътрудничество и съвместно развитие, която подобрява нивото на ефективна демокрация в някои трети страни и която допринася за международната солидарност в отговор на нуждите в областта на убежището.

2.5 За целта препоръчва мерки, които са неделими и допълващи се едни други:

2.5.1 Лицата, които се нуждаят от международна закрила, да имат винаги достъп до територията на Европейския съюз, независимо от нивото на засилване на контрола, за да може поне да им бъде гарантирано правото да подадат молба за убежище, независимо от формата, както и достъпът до справедлива и ефикасна процедура.

2.5.2 Молбите за признаване на статут на бежанец да бъдат винаги разглеждани, а решаващият орган да произнесе и обоснове писмено решението си преди да бъде разгледана възможността за субсидиарна закрила, включително за молбите, представени на границата.

2.5.3 Търсещите убежище да имат свободата да изберат страната, към която да отправят молбата.

2.5.4 Непридружените непълнолетни и жените да се ползват със специална закрила, както и лицата в уязвимо положение (2): търсещите убежище, които се намират във физически, психологически и умствено неравностойно положение и се нуждаят от специална помощ; бременни жени, деца, възрастни хора, болни, хора с увреждания и т.н.

2.5.5 Специфичните преследвания, на които са жертва някои жени, да бъдат взети предвид и да се считат като основание за необходимост от индивидуална закрила и независимо от лицата, които тези жени придружават или от които са придружавани (непълнолетни деца или съпрузи, родители, други …) (3).

2.5.6 Всяко лице, търсещо убежище, да има право на ефективно и индивидуално разглеждане на неговия случай, на съдействието на устен преводач, безплатна правна помощ и достатъчен срок, за да представи молбата.

2.5.7 Основните принципи, на които трябва да се подчинява процедурата за убежище, да се прилагат към всички молби за убежище, включително към явно неоснователните.

2.5.8 Обжалването на решение за непризнаване на статута на бежанец или на лице, ползващото се със субсидиарна закрила, трябва във всички случаи да спира изпълнението на решението за експулсиране, особено по отношение на лицата, чието експулсиране към друга страна застрашава или поставя в опасност живота или свободата им.

2.5.9 Интегрирането и повторното установяване при нормални и достойни условия на живот трябва да бъдат гарантирани чрез осигуряване на възможност за самостоятелност, като условията за това да бъдат налице възможно най-скоро след пристигането и със съгласието на заинтересованото лице: достъп до медицински грижи, привикване и изучаване на езика; контакти със сдруженията, които работят за подпомагане на бежанците и с местното население, професионално обучение, включително оценяване и признаване на квалификациите, достъп до работа и т.н.

2.6 Комитетът препоръчва да се осигури постоянен достъп на НПО и сдруженията, които работят в областта на правната, материална и хуманитарна помощ за бежанците, до отворените или затворени центрове за задържане, а относно решенията за повторно установяване на лицата с признат статут на бежанци в перспективата на споделяне на отговорностите между държавите-членки, Комитетът препраща към своето становище CESE 1643-2004 от 15 декември 2004 г. и по-специално към глава 2.4, в която се отправя искането: „Условията, определящи присъствието на НПО и сдруженията за помощ на бежанците в центровете за прием, би трябвало да се подобрят, като се сключат споразумения за партньорство с властите в приемащата държава или поне бъдат изяснени правата им“.

2.6.1 Стандартите за прием, зачитащи личността, би трябвало да се прилагат без разграничение към всеки търсещ убежище с възможен статут на бежанец или със субсидиарна закрила.

2.6.2 Да се отдава предимство на алтернативните решения (подслоняване в центрове с отворен достъп) за сметка на системното задържане на търсещите убежище в центрове, напълно затворени и недостъпни за НПО, а понякога дори и за Червения кръст.

2.7 Не препоръчва използването на списъци със страни, считани за сигурни (спазване на процедурите за индивидуално разглеждане на молбата, на което имат право търсещите убежище съгласно Женевската конвенция) и препоръчва да се преразгледа квалификацията „трети сигурни страни“, която се дава на трети страни по произход или на транзитни страни, които лишават търсещите убежище от възможността за индивидуално разглеждане на техния случай и на произтичащите им от това права (4).

2.8 Ако списъците със страни, считани за „сигурни“, трябва все пак да останат, препоръчва те да бъдат общи за държавите-членки и да бъдат одобрени от националните парламенти и Европейския парламент, както и при съставянето им да бъде взета предвид информацията, предоставена от надлежно консултираните НПО, и при всяко положение да не бъдат използвани дотогава.

2.9 Препоръчва служителите на бреговата охрана, публичната власт, служителите в държавни или частни служби, които са в контакт с търсещите убежище на първи етап, а и на последващите (полиция, митници, здравеопазване, образование, заетост), да преминават през обучение по въпросите, свързани с правото на убежище и хуманитарното право.

2.10 Подновява и поддържа препоръката да бъдат вземани предвид задълженията, поемани от местните и регионални власти в областта на оказване на първа помощ и устойчива интеграция, когато на молителите бъде признат статут на бежанец или правото на международна закрила и впоследствие да ги приобщават по справедлив начин към изготвянето на обща политика за убежище, за подкрепа и разяснение на използването и предоставянето на средства от Европейския фонд за бежанците, както е посочено по-долу.

2.11 Одобрява създаването на европейско бюро за подкрепа на държавите-членки, ако то допълва дейността на регионалните или местни структури на ВКБООН и при условие че отговаря на целите — подобряване на качеството и последователността на решенията, за да се гарантира, че лицата, нуждаещи се от международна закрила, ще получат тази закрила, независимо от мястото в Европейския съюз, където са подали молбата си и постоянна оценка дали европейските закони са в пълно съответствие с международното право за бежанците и с хуманитарното право. Това бюро за подкрепа би могло да организира обучението на граничната охрана, за да прави разлика между бежанците и другите мигранти в сътрудничество с ВКБООН, който досега осигурява и участва в тези обучения, най-вече, но не само, на източните границите на ЕС, след разширяването на Шенгенската зона (Унгария, Полша, Словакия, Словения).

2.12 Препоръчва мерките, предприемани за контрол на имиграцията, да не се превърнат в източник за нарушаване на основни права, особено на правото на търсене и ползване на убежище заради преследване.

2.13 Настоява да се посочи ясно като абсолютно задължение на капитаните на кораби в случай на издирване и спасителни операции по море да оказват помощ на лицата, изпаднали в беда, да се намери решение по въпроса за непризнаване на отговорността им за слизането на брега на лицата, спасени по море, да се организира незабавно разглеждане на молбите и при необходимост да се предостави международна закрила.

2.14 По отношение на специалния дебат за въвеждането на единна обща европейска процедура Комитетът препраща към становището си CESE 1644-2004 от 15 декември 2004 г. и по-специално що се отнася до препоръките му и предупрежденията за понижаване на нивото на стандартите за закрила, което може да се извърши в периода 2004-2008 г. между консултацията за единна процедура и Зелената книга на обща политика за убежище.

2.15 Припомня на държавите-членки, че независимо от формата на процедурата (административна, съдебна), всички нейни етапи трябва да се подчиняват на логиката на закрила, а не на обвинение.

2.16 Препоръчва на Комисията и на Съвета да отпускат и използват в условия на пълна прозрачност и яснота средства от Европейския бежански фонд за периода 2008-2013 г. като част от общата програма за солидарност и управление на миграционните потоци, така както е изразил препоръки в становището си (5), като в частност „настоява да се приемат конкретни разпоредби в решенията, с които се създават различните фондове, за да може недържавните оператори да могат да бъдат включени във възможно най-ранен етап в годишната и многогодишната рамка на насоките, определени от държавите-членки и самата Комисия“.

2.17 Препоръчва да не се допуска финансовите мерки за насърчаване, прилагани пропорционално на значителните усилията на някои държави-членки — като Швеция, например — или на ограничените възможности (географски площ и пропорционално на населението) — като Малта и Кипър — да доведат до освобождаване на други държави-членки от техните отговорности или задължения, както по отношение на достъпа до територията, така и при разглеждането на молбите или до вътрешно (солидарност и разпределение), или външно (принос към извънрегионалните усилия) повторно установяване на групи от бежанци.

3. Общи бележки

3.1 Комитетът приветства публичните консултации относно бъдещата обща европейска система за убежище, започнали с настоящата Зелена книга. Той изразява задоволството си от факта, че Комисията поема инициативата да покаже как трябва да се отстраняват несъвършенствата на европейската правна уредба, както и различията между европейските закони и практиките на държавите-членки.

3.2 Комитетът настоява Комисията и Съветът да следят за това обсъжданията относно управлението на границите да не „разклатят“ основното право да се търси убежище или международна закрила, в това число мерките при сухопътните, въздушните или морските граници, включващи издирване и спасяване по море, във или извън териториалните води на държавите-членки.

3.3 В контекста по-специално на борба срещу тероризма и борбата срещу престъпността и трафика на хора, Комитетът настоява пред Комисията и Съвета да гарантират, че световната несигурност няма да окаже отрицателно въздействие върху отношението на обществеността към бежанците и търсещите убежище и няма да застраши целостта и същината на убежището.

4. Конкретни бележки

4.1 Законодателни инструменти; разглеждане на молбите за убежище; национални клаузи за дерогация

Според Комисията, в Директивата за процедурите за убежище, в духа на многобройни доклади на неправителствените организации (НПО) и на ВКБООН, се определят редица процедурни норми, които се основават на минимални общи критерии, като държавите-членки разполагат със свободата да извършат съответното адаптиране и да прилагат национални клаузи за дерогация. Поради тази причина лицата, които търсят закрила в ЕС, не се ползват от еднакви гаранции, като последните варират според страната, понякога дори и според мястото в страната, където е подадена молбата за убежище. Тази гъвкавост доведе до постепенното намаляване на нивото на зачитане на правата на търсещите убежище, както е видно от някои промени в националните законодателства.

Комитетът подкрепя предложението за въвеждане на обща европейска система за убежище, чиято основна цел е да гарантира на всеки търсещ убежище достъп до справедлива и ефикасна процедура. В този смисъл прилагането на обща процедура не е съвсем съвместимо с националните клаузи за дерогация, прилагани широко от държавите-членки. Комитетът ще следи внимателно за общия характер на специалните процедури, предложени в „плана за действие“ на Комисията, и за това да не се върви към хармонизиране на определението за процедурни правила и общи критерии на базата на най-малкия общ знаменател по отношение на закрилата на бежанците.

4.2 Сигурни страни на произход

Комитетът е обезпокоен от пречките пред достъпа до справедлива процедура, които срещат някои търсещи убежище в противоречие с принципа на Женевската конвенция (член 3) за недопускане на дискриминация.

Такъв е случаят с лицата, които идват от страни, считани за „сигурни“ или „сигурни трети страни“ и чиято молба може да бъде преценена като „неоснователна“ в рамките на бързо производство, или да бъде разгледана по „ускорена“ или „приоритетна“ процедура, без да им бъде гарантирано право на обжалване, с което да спрат изпълнението на решението. Фактът, че държавите-членки не успяха да постигнат съгласие относно изготвянето на общ списък поражда реални различия, особено при прилагането на регламента Дъблин II: по този начин „компетентната държава“ може да обяви молбата за недопустима с оглед на националния си списък на сигурни страни, въпреки че тази страна не присъства в списъка на държавата, препратила търсещия убежище.

Комитетът препоръчва държавите-членки да стигнат бързо до изготвянето на общ списък.

Припомняйки, че „свободният и неограничен достъп до територията и процедурата за убежище са основни гаранции, които държавите-членки трябва да се опитат да предоставят“ (6), Комитетът смята, освен това, че мотивът, че дадена страна е сигурна, „не може сам по себе си да бъде достатъчно основание за отхвърляне на молбата“ (7), а последната следва да бъде внимателно разглеждана съгласно разпоредбите на Женевската конвенция. В действителност задължението да се разглежда индивидуално всяка молба за закрила и убежище не позволява да се приеме, че дадена страна може да бъде сигурна за всеки човек и, че дадено лице не може да бъде обект на евентуално преследване заради своя специален статут (принадлежност към социална група, преследване от едни или повече недържавни служители и друг мотив).

Освен това следва да се подчертае, че така предвижданите разпоредби не позволяват да се гарантира, че страната, към която ще бъде прехвърлен търсещият убежище, ще му предложи ефективна и устойчива закрила.

4.3 Право на обжалване, което спира изпълнението на решението

В съответствие с принципите за ефективност и справедливост, решенията, произнесени в този контекст, не би трябвало да правят изключение от правилото за право на обжалване пред безпристрастен и независим орган или юрисдикция. Като установи, че някои държави-членки прилагат това право по рестриктивен или неестествен начин по отношение на много ситуации, Комитетът настоява обжалването да спира изпълнението на решението във всички случаи и иска от Комисията и Съвета да упражняват контрол по този въпрос.

4.4 Информация относно страните на произход

Комитетът счита, че разглеждането на дадена молба за убежище трябва да бъде придружено от надеждни данни за реалните рискове, които съществуват в страните на произход. В становището си от 26 април 2001 г. Комитетът беше поискал „тази информация за страната на произход на търсещия убежище и за транзитните страни, през които е преминал, [да може] също да бъде предоставяна от организации, признати за представителни на гражданското общество, които действат във всяка една от държавите-членки, разглеждаща молбата за убежище“ (8).

В перспективата на „обща“ за всички държави-членки система, Комитетът счита, че качеството и еднородността на решенията, произнасяни на първа инстанция, ще зависи в голяма степен от качеството и еднородността на наличната информация за страните на произход, на която ще се позовават органите и съдилищата на държавите-членки.

4.5 Убежище на границата

Комитетът взе под внимание факта, че държавите-членки се призовават да подобрят качеството на достъпа до процедурите, но е обезпокоен от недостатъчната информация, която получават търсещите убежище относно правата и гаранциите, които им се предоставят.

Постоянният спад в броя на молбите за убежище (9), отправяни към ЕС, противно на шумната медийна кампания, е основание за Комитета да припомни, че всяко лице търсещо убежище, независимо от положението или мястото, където се намира, има право да претендира за ефективно разглеждане на своята молба и за целта да ползва услугите на преводач, безплатна правна помощ и достатъчен срок, за да представи молбата. Комитетът припомня, че е формулирал предложение, съгласно което „кандидатът би трябвало [освен това] да има право да се свърже с признати неправителствени организации (НПО), чиято цел е защитата и насърчаването на правото на убежище“ (10).

В същия дух Комитетът припомня резервите, които беше изразил по отношение на прекомерното използване от страна на държавите-членки на квалификацията на молби като „явно неоснователни“. Той констатира увеличаване на случаите, препращащи към такава оценка, в резултат на прекалено неясната редакция на член 23 параграф 4 от директивата „процедура“ и смята, че е необходимо това понятие да се преразгледа. Като изразява съгласието си по тази точка с ВКБООН, Комитетът припомня желанието си „основните принципи, на които трябва да се основава дадена процедура за убежище (…), да се прилагат към всички молби за убежище, включително към явно неоснователните“ (11).

Ето защо Комитетът отбелязва с интерес предложението на Комисията за „засилване на правните гаранции, съпътстващи критичната първоначална фаза на процедурите на границата, и по-специално регистрирането и процеса на проверка“.

4.6 Единна процедура

Комисията счита, че „по-нататъшен значителен напредък (…) може да бъде осъществен с включването на единна процедура за разглеждане на молбите за статут на бежанец и за субсидиарна закрила като задължителен елемент в общата европейска система за убежище“ (12). Изглежда, че там където е била въведена „единната процедура“ действително е било възможно да се ограничи значително срокът за изчакване на решението и по този начин несигурността, в която е поставен всеки търсещ убежище.

Една такава процедура предполага, че кандидатът се обръща към едно единствено „гише“ и че решаващият орган се произнася най-напред по признаването на статута на бежанец съгласно Женевската конвенция, а след това, и само като допълнение, относно субсидиарната закрила. За да се изпълни тази цел, процедурата би трябвало да е приложима на всяко място, включително за молбите, подавани на граница (13).

При все това, Комитетът настоява, както го е направил и в становището си от 29 май 2002 г., върху факта, че „субсидиарната закрила не може да бъде средство за отслабване на предоставената със статута на бежанец закрила“ (14) и установява също като ВКБООН (15), че държавите-членки явно използват широко субсидиарната закрила, без тази тенденция да може реално да се обвърже с промяна на положението в страните на произход, нито винаги да бъде добре обоснована в решенията, както с право очакват кандидатите.

4.7 Условия за приемане на търсещи убежище; стандарти

Комитетът наблюдава големи различия между държавите-членки по отношение на условията за приемане на търсещите убежище. Той констатира, че някои от тях желаят по-скоро хармонизирането да бъде насочено към приемането на по-рестриктивни правови норми като въвеждането на „географски ограничения (…) по отношение на подаването на молбата и пребиваването“ (16), за да се намали привлекателността на някои страни спрямо други.

Комитетът е наясно, че съществуването на несиметрични национални стандарти поражда движение на вторични потоци; от това не може да се заключи, че за целта трябва да се намалят правата на търсещите убежище. За да се постигне изглаждане на различията, е необходимо да се изисква по-високо, отколкото е необходимо, ниво на закрила, ако стандартите са общи за държавите-членки и се прилагат по един и същи начин.

4.8 Достъп до обучение и до пазара на труда

Някои държави-членки посочват два основни мотива срещу достъпа на търсещите убежище до пазара на труда: те настояват за свобода на действие, с оглед на заетостта в страната; при положение че процентът на отхвърлените молби за убежище ще остане висок, а процедурите за разглеждане на молбите по-бързи, достъпът до пазара на труда би бил само временен.

Комитетът счита, че въпреки целта за по-бързо обработване на молбите за убежище, техният брой и естеството на много от представените от молителите преписки, могат да наложат по-продължително разглеждане на молбите от някои страни. Ето защо отбелязва, че макар и директивата относно условията за приемане на търсещи убежище да предвижда държавите-членки да вземат мерки, „които дават възможност да се гарантира жизнено равнище подходящо за здравето и да осигурят прехраната на лицето, търсещо убежище“ (член 13), интегрирането на бежанците в приемащите страни зависи от степента им на самостоятелност и то ще бъде по-ефективно, ако условията за това са налице възможно най-скоро след пристигането.

В становището си от 28 ноември 2001 г. Комитетът беше изразил мнение, че „е безспорна материалната и морална полза от достъпа до пазара на труда както за приемащата държава, така и за търсещите убежище“ (17); той повторно изразява това си мнение, като настоява върху факта, че търсещите убежище трябва да имат право на обучение, на изучаване на езика и най-вече на достъп до медицински грижи.

Фактът, че някои няма да могат да останат на територията, ако им бъде отказано правото на убежище, не е подходящ аргумент срещу мерките, целящи увеличаване на самостоятелността на търсещите убежище и които са „най-доброто средство за успешен процес на интеграция или, ако е необходимо, на справедливо връщане в страната на произход“ (18). В замяна на това всички предпоставки сочат, че изключването от пазара на труда би стимулирало нелегалната работа.

Комитетът се присъединява към позицията на Комисията, че стандартите за приемане, зачитащи човешкото достойнство, биха могли да се прилагат без разлика към всеки търсещ убежище, независимо дали отговаря на условията за статут на бежанец или на тези за субсидиарна закрила.

4.9 Задържане

Комитетът изразява загрижеността си от факта, че много държави-членки се опитват да настаняват търсещите убежище в „затворени центрове“, които приличат повече на места за задържане, отколкото на места за настаняване.

Присъединявайки се към препоръките на Съвета на Европа, ЕИСК вече е имал възможността да изрази мнението, че търсещите убежище могат да бъдат задържани само при изключителни обстоятелства и то само за абсолютно необходимия срок (19). Предимство трябва да се дава на алтернативните решения (20).

При всяко положение молителят, поставен в такова положение, не трябва да бъде третиран като „престъпник“ и трябва да има право, подобно на останалите молители, на безплатна, независима и квалифицирана правна помощ; неправителствените организации трябва да могат да се намесят, като предоставят съвет и съдействие на търсещите убежище. „Уязвимите“ (21) лица, сред които непълнолетните и в частност непридружените непълнолетни, трябва да се ползват от специална закрила.

Специфичните преследвания, на които са жертви някои жени, трябва да бъдат взети под внимание и да се считат като основание за необходимост от индивидуална закрила и независимо от лицата, които тези жени придружават или от които са придружавани (непълнолетни деца или съпрузи, родители, други …).

Освен това Комитетът смята, че тези „затворени центрове“ би трябвало да подлежат на редовна оценка от страна на Европейския комитет за предотвратяване на изтезанията (СРТ).

4.10 Предоставяне на закрила

Лица, които не се ползват от защита, нито могат да бъдат експулсирани

Комисията предвижда хармонизиране на статута на лицата, които поради специфични причини не могат да бъдат експулсирани от територията, въпреки че им е отказано правото на убежище. Става въпрос за прилагането на принципи, съдържащи се в международните инструменти за правата на бежанците или правата на човека, които неизменно се подкрепят от съдебната практика на Европейския съд по правата на човека.

В тази област практиките на държавите-членки се различават и Комитетът смята, че е необходимо основите на един такъв статут да бъдат определени по един и същи начин за цялата територия. Особено неприемливо е, че в някои страни лицата се оказват „без статут“ — без документ за пребиваване, но и без да могат да бъдат експулсирани — изложени на правна, социална и икономическа несигурност, несъвместима с принципа за зачитане на човешкото достойнство и се превръщат в залог на политиките за експулсиране на лицата, пребиваващи незаконно. Без да подценява трудността на въпроса, Комитетът счита, че в такива случаи би могло да се издава документ за временно пребиваване с право на работа.

4.11 Солидарност и споделяне на тежестта

Споделяне на отговорностите — Системата от Дъблин

В становище, прието на 12 юли 2001 г., относно „обща процедура за убежище и единен статут“ (22), Комитетът беше изразил позиция относно прилагането на Дъблинската конвенция. Той беше изразил мнение, че този механизъм създава повече проблеми, отколкото разрешава и че ще доведе до несъразмерни спрямо постигнатите резултати разходи, без да предотврати „изпаряването“ на търсещите убежище преди прехвърлянето им към страната на първо пристигане.

Като се връща отново към бележките си, Комитетът смята, че голямата заслуга на системата от Дъблин (регламенти „Дъблин“ и „Евродак“) е че постави разглеждането на въпроса за обработването на молбите за убежище на равнището на Общността. Но той констатира също така, че тази система, чиято основна цел беше „бързо да определи коя държава е отговорна за разглеждане на молбата за убежище“ не постигна последващата цел, а именно „да се предотвратяват вторичните движения между държави-членки“ (23) и освен това води до допълнителни тежести, понякога много сериозни, за някои държави-членки, особено за някои от тези, които образуват външната граница на ЕС.

Впрочем съгласно оценката, направена от Комисията (24), прехвърлянията, които се извършват между определени страни, са разпределени почти равномерно, така че изглежда възможно „да се разреши на държавите-членки да сключат двустранни споразумения относно „анулирането“ на обмена на същия брой търсещи убежище в някои конкретни случаи“ (25). Регистрирането на дактилоскопичните отпечатъци на търсещите убежище в „Евродак“ би трябвало само по себе си да е достатъчно, за да се намали още „купуването на убежище“ и практиката с подаването на многобройни молби.

Комитетът констатира, че човешката цена, която трябва да се плати вследствие прилагането на системата от Дъблин, надвишава техническите й цели. Той смята, че приемането на общи стандарти с цел минимизиране на различията при обработването на молбата от страна на държавите-членки би следвало да намали значимостта на този критерий спрямо критериите, които определят избора на даден кандидат дали да подаде молбата си по-скоро в тази, отколкото в друга държава. В замяна на това обаче, културните и социалните съображения ще продължат да играят неоспорима роля при интегрирането на бежанеца в приемащата страна.

В тази връзка Комитетът препоръчва, както го е правил и в предходните си становища (26), на търсещия убежище да се предостави свободата сам да избере страната, в която да подаде молбата си и в тази перспектива държавите-членки да бъдат още отсега поощрявани да прилагат хуманитарната клауза, предвидена в член 15 параграф 1 от Регламента. При положение че лицата с признат статут на бежанец имат свободата да отидат в друга страна, различна от тази, която е признала статута им, в действителност би се касаело единствено за предсрочно прилагане на това право.

При всяко положение Комитетът счита, че Регламентът не би трябвало да се прилага по отношение на непридружените непълнолетни, освен ако това е най-доброто решение във висш интерес на детето.

4.12 Финансова солидарност

Реформа на системата от Дъблин в този смисъл би трябвало значително да облекчи тежестта за държавите-членки, които понастоящем са предпочитани дестинации от търсещите убежище. При все това е очевидно, че съществуват големи различия между държавите-членки по отношение на броя на регистрираните молби. Ето защо е необходим ефективен механизъм за разпределяне на тежестта, за да бъдат подпомогнати тези, които регистрират най-голям брой молители.

Повторното установяване, наречено „вътрешно“ (в Европейския съюз), би могло също да е частично решение на проблема, но не може да се приема за правило, нито за единствено решение, още повече, че повторното установяване не би следвало да се предприема без да е налице изричното и информирано съгласие на съответния бежанец и без гаранция, че условията по това повторно установяване предлагат висока степен на интеграция на бежанеца в новата приемаща държава.

4.13 Външно измерение на убежището

Подкрепа на трети страни за засилване на закрилата — Регионални програми за закрила

Основавайки се на опита, натрупан в рамките на регионалните програми за закрила, целящи организирането на закрилата на бежанците в техните региони на произход или в транзитните страни, Комисията предвижда да консолидира и осигури устойчивост на резултатите. Този подход се вписва сред основните насоки на Хагската програма.

Комитетът подкрепя инициативите, които биха довели до подобряване на условията за приемане на търсещите убежище в трети страни, но си задава въпроса за крайната цел от организирането на центрове за настаняване в някои страни, които, като новите независими държави (Украйна, Молдова, Беларус), не предлагат достатъчно гаранции относно условията за приемане на търсещите убежище. ЕИСК подчертава, че тези програми са насочени не толкова към подобряване на закрилата на бежанците, колкото към ограничаване на желанието им да се представят на границите на Европейския съюз.

Парламентарната асамблея на Съвета на Европа (27) уточнява, че ако създаването на такива центрове трябва да продължи, то „те би трябвало най-напред да бъдат установени в Европейския съюз преди опитът да се разпространи извън Съюза или Европа “. Комитетът настоява за изключването от тези програми на страните, които не са подписали Международната конвенция за закрила на бежанците (Женева, 1951 г.). В замяна Комитетът подкрепя солидарността, която може да окаже Европейския съюз на някои трети страни, които трябва да се справят с масово или немасово нахлуване на чужденци.

4.14 Смесени потоци на границите

Комитетът припомня, че в становището си относно Frontex беше обърнал внимание върху факта, че мерките за ефективен граничен контрол не трябва да са в ущърб на правото на убежище и беше уточнил, „че сред задачите на Агенцията следва да се включи и сътрудничеството със спасителните служби (особено морските спасителни служби), за да се въведат превантивни действия и да се оказва помощ на лицата, които се намират в опасност поради факта, че са използвали рисковани средства за незаконна имиграция“ (28) и беше поискал бреговата охрана да преминава обучение по хуманитарно право.

Що се отнася до операциите за морско наблюдение, Комитетът отбелязва, че не съществуват никакви процедури за разглеждане на молбите за достъп до територията, още по-малко на молбите за убежище. Той настоява да се улеснят средствата за прилагането на такива процедури, за да може молбите за убежище да бъдат регистрирани възможно най-близо до мястото на залавяне.

4.15 Ролята на ЕС като глобален партньор по въпросите за бежанците

Комитетът счита, че в перспективата на обща система за убежище ЕС би трябвало също така да организира бъдещата система за убежище по начин, който да служи за пример на другите части по света, като участва образцово в системата за международна закрила на бежанците, като гарантира, че европейските закони съответстват напълно на международното право за бежанците и хуманитарното право и като поема своите отговорности.

4.16 Инструменти за контрол

Комитетът отбелязва, че Комисията поиска становището му за бъдещото изграждане на обща европейска система, а същевременно оценката на всички инструменти и инициативи от първия етап не е приключила и директивите още не са транспонирани във всички национални законодателства. С оглед спазването на крайния срок, а именно 2010 г., той намеква да бъдат предвидени механизми за адаптиране с оглед на бъдещите оценки и предлага въвеждането на нови инструменти и/или прегледът на съществуващите инструменти да се съпътства от система за анализ и контрол на последиците от общата система за убежище и положението на бежанците. Тя би могла да бъде възложена на бюрото за подкрепа, чието създаване се предвижда със Зелената книга и към която биха могли да се присъединят ВКБООН и НПО, които работят активно в тази област, Агенцията на Европейския съюз за основните права, които да бъдат основа за изготвяне на годишен доклад до институциите на Европейския съюз и държавите-членки.

Комитетът настоява Комисията да изготвя впоследствие ежегоден доклад относно прилагането на общата система, който да бъде изпращан на консултативните органи (ЕИСК и КР) и на Европейския парламент.

Брюксел, 12 март 2008 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Dimitris DIMITRIADIS

(1) Върховен комисариат за бежанците на ООН.

(2) По смисъла на ВКБООН (Master Glossary of Terms, м. юни 2006 г.).

(3) Изнасилвания, изнасилвания по време на война, физически, психически или социален тормоз, провокиран от отказ да се подчинят на мъжка заповед. Вж. точка 2.5.1 от становището на ЕИСК относно директивата за минималните стандарти за прием на търсещи убежище, докладчик г-жа Le Nouail Marlière (ОВ C 221, 17.9.2002 г.): „Въпреки че не са изрично предвидени от Женевската конвенция от 1951 г. специалните форми на преследване (осакатяване на женски полови органи, принудителен брак, лапидация заради предполагаемо прелюбодейство, системно изнасилване на жени и девойки като военна стратегия и ред други) следва да се признават за основателни причини за подаване на молба за убежище и като законно основание за предоставяне на убежище в държавите-членки.“.

(4) Становище на ЕИСК от 15.12.2004 г. относно „По-ефикасна обща европейска система за убежище: единната процедура като следващ етап“, докладчик: г-жа Le Nouail Marlière (ОВ C 157, 28.6.2005 г.), точка 2.7.

(5) Становище на Европейски икономически и социален комитет от 14.2.2006 г., докладчик г-жа Le Nouail Marlière (ОВ C 88, 11.4.2006 г.), точка 2.4 и Заключения 4-то тире.

(6) Становище на ЕИСК от 26.4.2001 г. относно „Предложение за директива на Съвета относно минимални норми за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите-членки“, докладчик г-н MELICÍAS (ОВ C 192, 10.7.2001 г.), точка 3.2.2.

(7) MELICIAS, точка 3.2.12.3.

(8) Становище на ЕИСК от 26.4.2001 г. относно „Предложение за директива на Съвета относно минимални норми за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите-членки“, докладчик г-н MELICÍAS (ОВ C 192, 10.7.2001 г.), точка 2.3.

(9) През 2006 г. 27-те държави-членки на ЕС са регистрирали 192 300 молби за убежище, което е с 50 % по-малко спрямо 2001 г. и със 70 % по-малко спрямо 1992 г. (ЕС с 15 държави-членки) — Евростат „Статистика на фокус“ 110/2007.

(10) MELICÍAS, точка 3.2.4.4; Пресконференция на ВКБООН и Препоръки към португалското председателство на Европейския съюз и към новото председателство от 15 юни 2007 г. и 11 декември 2007 г.

(11) MELICÍAS, точка 3.2.15.2.

(12) Зелена книга, стр. 4.

(13) „Asylum in the European Union, A study of the implementation of the Qualification Directive“ ВКБООН, м. ноември 2007 г.

(14) Становище на Европейски икономически и социален комитет от 29.5.2002 г. относно „Предложение за директива на Съвета за минималните стандарти относно условията, на които трябва да отговарят гражданите на трети страни или лицата без гражданство, за да могат да кандидатстват за статут на бежанец или на лице, което по други причини се нуждае от международна защита, и относно съдържанието на този статут“, докладчик г-жа Le Nouail-Marlière (ОВ C 221, 17.9.2002 г.), точка 2.3.5.

(15) Също проучване. Освен това Комитетът препраща към предложения за изменение на директивата за минималните стандарти (членове 8.3, 8.1, съображение 26 на член 15 в; членове 12 и 14 (съответствие с Женевската конвенция 1951 г.); 17 и 19 и към следните препоръки: на вниманието на Европейската комисия — да поиска тълкуванията и решенията на Съда на европейските общности; Осигуряване и контрол на качеството на решенията чрез Европейския съюз; Професионално обучение — приемане на основни насоки; на вниманието на държавите-членки на ЕС: прибягване към принципите на ВКБООН; Преюдициални въпроси от националните съдилища към Съда на европейските общности; писмено изложение на решенията; Контрол на качеството на решенията, постановени на национално равнище; Анализ на възможностите на участниците в процеса на закрила; Закрила на място; Достъпност и избираемост; Сериозни рискове; Мотивация и изключване ВКБООН, м. ноември 2007 г.

(16) Франция: „Информационен доклад, депозиран от делегацията на Парламента относно ЕС“, представен от г-н Lequiller, № 105 от 25 юли 2007 г.

(17) Становище на ЕИСК от 28.11.2001 г. относно „Предложение за директива на Съвета относно минимални норми за прием на търсещи убежище в държавите-членки“, докладчици: г-н Mengozzi и г-н Pariza Castaños (ОВ C 48, 21.2.2002 г.), точка 4.3.

(18) Същия документ, точка 3.1.

(19) Становище на ЕИСК от 26.4.2001 г. относно „Предложение за директива на Съвета относно минимални норми за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите-членки“, докладчик г-н MELICÍAS (ОВ C 192, 10.7.2001 г.), точка 3.2.11.

(20) Доклад от международно проучвателна мисия „затваряне на чужденците, спиране на бежанците: контролът на миграционните потоци в Малта“, Международна федерация на Лигите за правата на човека, Catherine TEULE, точка 4-1.1.

Вж. също модернизирането на контролираните, но отворени центрове за подслоняване по време на присъединяването на Румъния към Европейския съюз, установено по време на извършената мисия по време на съставянето на становища на ЕИСК от 15.12.2004 г. относно „Съобщение на Комисията до Съвета и до Европейския парламент относно управлението на влизане в Европейския съюз на лица, нуждаещи се от международна закрила и относно засилване на възможностите за закрила на регионите на произход — подобряване на достъпа до трайни решения“ и относно „Съобщение на Комисията до Съвета и да Европейския парламент относно по-ефикасна обща европейска система за убежище: единна процедура като следваща стъпка“, докладчик: г-жа Le Nouail-Marliere (ОВ C 157, 28.6.2005 г.).

(21) По смисъла на ВКБООН (Master Glossary of Terms, м. юни 2006 г.): лицата, които се намират във физическо, психологическо и умствено неравностойно положение и изискват специална помощ: жени, бременни жени, деца, възрастни хора, болни, хора с увреждания и т.н.

(22) Становище на Комитета от 12.7.2001 г. относно „Съобщение на Комисията на Съвета и Европейския парламент — Към обща процедура за убежище и еднакъв, валиден за целия Съюз статут на лицата, на които е предоставено убежище“, докладчици: г-н Mengozzi и г-н Pariza Castaños (ОВ C 260, 17.9.2001 г.).

(23) Зелена книга, точка 12.

(24) Комисия: „Доклад на Комисията до Парламента и до Съвета относно оценката на системата от Дъблин“ — COM(2007) 299 окончателен — 6 юни 2007 г.

(25) COM(2007) 299, стр. 8.

(26) Становище на Комитета от 12.7.2001 г. относно „Съобщение на Комисията на Съвета и Европейския парламент — Към обща процедура за убежище и еднакъв, валиден за целия Съюз статут на лицата, на които е предоставено убежище“, докладчици: г-н Mengozzi и г-н Pariza Castaños (ОВ C 260, 17.9.2001 г.) и становище на ЕИСК от 29.5.2002 г. относно „Предложение за директива на Съвета за минималните стандарти относно условията, на които трябва да отговарят гражданите на трети страни или лицата без гражданство, за да могат да кандидатстват за статут на бежанец или на лице, което по други причини се нуждае от международна защита, и относно съдържанието на този статут“, докладчик г-жа Le Nouail-Marlière (ОВ C 221, 17.9.2002 г.).

(27) Съвет на Европа — Парламентарна асамблея „Оценка на транзитните и обработващи центрове като отговор на смесените потоци от имигранти и търсещи убежище“, док. 11304 от 15 юни 2007 г.

(28) CESE 108/2004: Становище относно „Предложение за регламент на Съвета относно създаването на Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници“29 януари 2004 г.