Речник

Бенчмаркинг Количествено и качествено сравнение на изпълнението на интервенция с предполагаемия най- добър резултат в тази или в подобна сфера на интервенция.

Европейски социален фонд (ЕСФ ) Един от структурните фондове на ЕС, който подкрепя мерки за предотвратяване и борба с без- работицата и за развитие на човешките ресурси и социалната интеграция на пазара на труда с цел насърчаване на високо ниво на заетост, равенство между мъже и жени, устойчиво развитие и икономическо и социално сближаване.

Ефективност Мярка за връзката между постигнатия ефект и първоначално поставените цели.

Оперативна програма (ОП) и Единен програмен документ (ЕПД), наречени "програми" в доклада Рамка за обществена подкрепа, която съдържа стратегия и приоритети за действие на структурни- те фондове и на държавата членка, техните специфични цели, приносът на фондовете и на другите финансови ресурси; изпълнява се посредством различни оперативни програми. ОП е документ, изготвен на централно или на регионално ниво в държава членка и одобрен от Комисията, и който е структуриран като свързана група приоритети, включващи многогодишни мерки. Проектите, подлежащи на съфинансиране от структурните фондове, следва да влизат в рамките на някоя мярка. При определени обстоятелства една рамка за обществена подкрепа и една оперативна програма могат да се слеят в така наречения "единен програмен документ".

Оценки Предварителна оценка Ключов елемент при подготовката на програмите. Отговорност за нея носят определените от държавите членки органи. Състои се главно в оценяване на силните и слабите страни и на потенциала на съответната държава членка, регион или сектор, както и в оценяване на последователността на стратегията и на избраните цели в съответствие със специфичните характеристики на съответните региони или области, включително и демографските тенденции и очакваното въздействие на планираните приоритети за действие.

Средносрочна оценка Оценка, извършвана в средата на програмния период, която проверява първоначалните резултати от помощта, тяхната значимост и степента на постигане на целите. Извършва се под ръководството на управляващия орган на съответната програма, в сътрудничество с Комисията.

Последваща оценка Оценка, извършвана от независими експерти, не по-късно от три години след края на програмния период, под ръководството на Комисията в сътрудничество с държавите членки и с управляващите органи. Тя следва да обхване използването на ресурсите, ефективността и ефикасността на помощта и нейното въздействие. При оценката следва да се направят заключения по отношение на политиката за икономическо и социално сближаване, след като са разгледани факторите, допринасящи за успеха или неуспеха на изпълнението, както и постигането на резултати.

Показатели Показател за продукти и услуги Инструмент за измерване на физическите продукти и услуги (например: брой на обучаваните лица), който демонстрира направения напредък при изпълнението на финансираните дейности.

Показател за резултатите Инструмент за измерване на преките въздействия върху преките бенефициенти от финансираните дейности (например: брой на участниците, които са придобили необходимата квалификация).

Показател за въздействието Инструмент за измерване на дълготрайните социално-икономически последствия от финансираните дейности, който навлиза по-далеч от преките въздействия върху преките бенефициенти (например: брой на лицата, назначени на работа 12 месеца след обучението).

Програмен период Многогодишната рамка, в която се планират и извършват разходите по структурните фондове.

Проектен ръководител Отделна личност или организация (напр. местни власти, асоциации, предприятия и др.), която може да предлага проекти и да кандидатства за получаване на помощ от структурните фондове.

Професионално обучение Всяка форма на образование, която подготвя за квалификация за определена професия, дей- ност или служба, или която осигурява необходимите умения за дадената професия, дейност или служба.

Равенство между половете Идеята, че всички човешки същества са свободни да развиват личните си способности и да правят избор без ограничения, наложени от строго определени роли на половете; че различните нужди на мъжете и на жените се вземат под внимание, ценят се и се подкрепят еднакво.

Разделение (вертикално и хоризонтално) на пазара на труда Различия в участието на мъже и жени в множество сектори (хоризонтално) и на позиции, свързани с вземането на решения (вертикално).

Структурни фондове Основният инструмент на политика на Съюза, в подкрепа на определените в Договора цели за икономическо и социално сближаване.

Управляващ орган Определен от държавата членка орган за управление на интервенция (оперативна програма/ единен програмен документ).

Кратко изложение

I. Една от целите на структурните фондове е да насърчават равни възможности за мъже и жени на пазара на труда. Основният инструмент на Общността за подобно насърчаване е Европейският социален фонд (ЕСФ). Тема на настоящия доклад са дейностите за професионално обучение за жени, съфинансирани от ЕСФ по време на програмния период 2000—2006 г. Приблизително 3 милиарда евро са предвидени за дейности за професионално обучение през този период.

II. Одитът на Палатата се съсредоточи върху следните два въпроса:

а) основават ли се дейностите за професионално обучение за жени на ясен анализ на приоритетите на пазара на труда;

б) достатъчна ли е била мониторинговата информация за оценяване доколко тези дейности са постигнали своите цели;

III. Одитът бе проведен в Комисията и в 5 държави членки (Германия, Испания, Франция, Обединеното кралство и Италия), които общо представляват 76 % от разходите в тази област. Представените в настоящия доклад одитни заключения се основават на проверка на създаването на програмите и на извадка от финализирани проекти.

IV. Като цяло относно определянето и подбора на дейности за професионално обучение за жени беше установено, че дейностите за обучение в одитираните програми не са създадени като пряк отговор на анализите на изискванията на пазара на труда и установените мерки оставят голям брой дейности, които следва да бъдат изпълнени, като не се съсредоточават достатъчно върху определени целеви групи.

V. Освен това критериите за подбор на проекти в одитираните държави членки не вземат предвид в достатъчна степен тези анализи на пазара на труда, нито гарантират, че избраните проекти имат цели, съответстващи на общите цели на програмата.

VI. Палатата препоръчва в бъдеще да бъдат създадени оперативни програми във връзка с анализа на пазара на труда, както и определените за целта вид обучение и цели да бъдат пряк отговор на този анализ. Освен това да се въведе ефективна процедура за подбор на проекти, за да бъдат одобрявани проекти, които най-добре отговарят на подчертаните в анализа проблеми.

VII. По отношение на оценяването на постигането на целите Палатата установи, че мониторинговата информация не позволява такава оценка, защото установените показатели са прекалено тясно насочени, често липсват цели, а самата информация е ненадеждна и непълна. В резултат на това Палатата изрази становище, че нито изпълнителните органи в държавите членки, нито Комисията са в състояние да оценят до каква степен са постигнати целите.

VIII. Палатата отбеляза, че е необходимо Комисията да продължи да наблюдава създаването от държавите членки на подходящи и приложими показатели, както и да събира надеждни данни, като по този начин позволи да бъдат направени значими заключения относно ефикасността и ефективността на съфинансираните дейности.

Въведение

Основна информация

1. Член 2 от Договора за създаване на Европейската общност поставя като един от неговите основни принципи насърчаването на равенството между мъже и жени. Регламент (ЕИО) № 2081/93 на Съвета [1] гласи, че принципът на равни възможности за мъжете и жените на пазара на заетостта е цел, към която Общността се стреми и за която ще допринесат структурни мерки. Равенството между половете е възможността мъже и жени да участват и да бъдат представяни в еднаква степен в икономиката, в процеса на вземане на решения, както и в социалния, културния и гражданския живот [2]. Комисията докладва ежегодно относно ситуацията на равенството между жени и мъже, като посочва наблюдавани тенденции в области, в които съществуват основните неравенства между жените и мъжете, например процентите на заетост и заплащане, секторната и професионалната сегрегация, както и процента на присъствие на жени на ръководни постове [3]. Фигура 1 показва промяната във времето на неравенството в процента на заетост на мъже и жени. При все че неравенство съществува във всички държави членки, за по-голямата част от страните от ЕС-27 то е намаляло в периода 2001—2007 г.

Фигура 1

Абсолютна разлика между мъже и жени по процент на заетост (жени и мъже на възраст 15—64 г.) в държавите членки на ЕС през 2001 г. и 2007 г.

+++++ TIFF +++++

Източник: Евростат, проучване относно работната сила на ЕС, годишни средни стойности, ЕС-27.

NB: Във всички държави процентът на заетост на мъжете е по-висок от този на жените.

2. Настоящият доклад разглежда дейности за професионално обучение за жени, съфинансирани от ЕСФ в рамките на програмния период 2000—2006 г., които са основните финансирани от ЕСФ специфични средства за насърчаване на равенството между мъже и жени на пазара на труда [4]. В допълнение към съфинансираните мерки държавите членки могат също така да въведат национални или регионални програми или дейности без съфинансиране от ЕС.

3. За програмния период 2000—2006 г. е приет двоен подход относно използването на фондовете на ЕСФ за постигането на целите за равенство. Той съчетава специфични дейности с тъй нареченото "интегриране на принципа на равенство между половете". Това е процесът на оценяване във всички области и на всички равнища на последиците за жените или мъжете на всяка планирана дейност, в това число и законодателство, политики или програми [5].

4. Специфичните дейности за подобряване на достъпа и участието на жените на пазара на труда включват дейности за професионално обучение, свързано с кариерното развитие на жените, достъп на жените до нови възможности за работа, започване на бизнес и намаляването на вертикалната и хоризонталната сегрегация на пазара на труда въз основа на пола. За програмния период 2000—2006 г. 4 милиарда евро са отделени от ЕСФ за "действия, които имат положително влияние върху жените на пазара на работната ръка" [6]. Най-значимите от тези специфични действия се отнасят за професионално обучение, което включва 3 милиарда евро за ЕС-25 [7]. За програмния период 2007—2013 г., бюджетът за специфични действия е намалял значително в сравнение с предишния период, тъй като повече се набляга на интегрирането на принципа на равенство между половете.

5. В контекста на действията, които имат положително влияние върху жените на пазара на работната ръка, следва да се направи избор как най-добре да се подобри равенството между половете на пазара на труда. От една страна, за да бъде считано обучението за успешно, то следва обикновено да води до реалистична възможност за получаване на работа и да бъде свързано със съществуващи на пазара на труда условия, например очевиден недостиг на умения. От друга страна също така ще има някои специфични изисквания за жените, като потенциални служители, например наличието на задоволителни грижи за децата и гъвкава организация на работата. Тези въпроси са важни, за да могат положителните действия да постигнат целите за подобрено и увеличено участие на жените в работната сила.

Отговорности за изпълнението на съфинансираните дейности

6. Във фигура 2 по опростен начин са представени програмирането и определени аспекти на процеса на изпълнение на съфинансираните от ЕСФ дейности в областта на професионалното обучение за жени [8].

7. Съфинансираните от ЕСФ проекти се изпълняват в многогодишни програми (които могат да бъдат под формата на оперативни програми (ОП) или единни програмни документи (ЕПД). Тези програми съдържат установени приоритети, за всеки от които са определени даден брой мерки. Тези мерки е възможно да включват дейности за професионално обучение за жени.

8. Програмите се изготвят от държавите членки след процес на консултация с Комисията (ГД "Трудова заетост") и с регионални, местни и други компетентни публични органи, както и с икономическите и социални партньори. Комисията оценява и одобрява програмите.

9. Ключов елемент при тази подготовка и специално при определянето на целите и разпределянето на финансовите ресурси по приоритети и мерки е предварителната оценка на силните и слабите страни и на потенциала на съответната държава членка, регион или сектор. Това е отговорност на определените от държавите членки органи и едно от намеренията е да се оцени уместността на избраните цели и стратегия в контекста на специфичната ситуация на съответните региони или области.

10. Държавите членки отговарят за изпълнението на програмите и в сътрудничество с Комисията следва да гарантират, че фондовете на Общността се използват в съответствие с принципите на добро финансово управление. Комисията запазва общата отговорност за изпълнението на бюджета.

Фигура 2

Кой какво прави?

+++++ TIFF +++++

11. Отделните проекти се предлагат от проектните ръководители (които се считат за бенефициенти в контекста на получаване на помощ от ЕСФ за организиране на обучение) и се одобряват от назначени национални, регионални или местни органи. На ръководителите е поставена задачата да осигурят на компетентните управляващи органи мониторингова информация относно напредъка на проектите и изпълнението на целите. За Комисията ежегодно се събират мониторингови данни.

12. За програмния период 2000—2006 г. е трябвало да бъде извършена средносрочна оценка от независим оценител на всяка програма под отговорността на управляващите органи и в сътрудничество с Комисията. Някои важни въпроси, представляващи част от оценката, са:

а) анализ на продължаващата валидност на анализа на предварителната оценка на силните и слабите страни и на потенциала;

б) оценка на продължаващата актуалност на стратегията;

в) оценка на количественото определяне на целите;

г) оценка на ефективността, ефикасността и вероятното въздействие; и

д) оценка на качеството на изпълнение и споразуменията за мониторинг.

13. Средносрочната оценка установи, че анализът на ефикасността, ефективността и вероятното въздействие е бил възпрепятстван от късното или забавеното стартиране на много програми, тъй като малко продукти и услуги или резултати са били на разположение в средата на 2003 г. Подчертани са също така проблеми със системите за мониторинг, които не са успели да осигурят пълни и надеждни данни [9].

14. Освен това структурната помощ на Общността подлежи на последваща оценка на използването на ресурсите и на ефективността и ефикасността на отпуснатата помощ. Тази оценка, която следва да се извърши от независими експерти под ръководството на Комисията в сътрудничество с държавите членки и управляващите органи, трябва между другото да вземе под внимание успеха или неуспеха на изпълнението, както и постиженията и резултатите.

Обхват и подход на одита

15. За програмния период 2000—2006 г. 75 % от изпълнените "действия, които имат положително влияние върху жените на пазара на работната ръка", са били специфични действия в областта на професионалното обучение. Одитът на Палатата има за цел да установи до каква степен съфинансираните от ЕСФ дейности за професионално обучение за жени са добре насочени и наблюдавани в достатъчна степен. При одита бяха разгледани следните въпроси:

а) основават ли се дейностите за професионално обучение за жени на ясен анализ на приоритетите на пазара на труда; и

б) достатъчна ли е била мониторинговата информация за оценяване доколко тези дейности са постигнали своите цели;

16. Одитът беше извършен в Комисията и в 5 държави членки (Германия, Испания, Франция, Обединеното кралство и Италия), които са сред най-големите получатели на разпределени средства от ЕСФ в рамките на "действията, които имат положително влияние върху жените на пазара на работната ръка", които общо представляват 76 % от разходите на ЕС-25. Във всяка държава членка е избрана една програма според относителната значимост на дейностите за професионално обучение в мярката, в четири случая 75 % или повече. Одитирани са 5 програми: Захсен-Анхалт (Германия), Андалусия (Испания), Шотландия (Обединено кралство) и Ломбардия (Италия), като във Франция е избрана областта Ил-дьо-Франс [10].

17. Петте програми съдържат приблизително 490 милиона евро заделени средства, което представлява 12 % от общите разходи за "действия, които имат положително влияние върху жените на пазара на работната ръка". От тази сума приблизително 380 милиона евро са разпределени за дейности за професионално обучение.

18. Въз основа на комбинирането на финансовата значимост и обхвата на типовете проекти, финансирани от мярката, са избрани 8 проекта на страна за одит на място. Одитираните проекти могат да бъдат смятани за типични за дадената програма и за други програми, които влизат в рамките на дейностите за професионално обучение за жени.

19. Проверката на процеса на подбор и анализът на мониторинговата информация са извършени в органите, отговарящи за изпълнението на програмите и посредством одити на място на проекти.

Констатации и оценки

Подходящо ли са подбрани дейностите за професионално обучение за жени?

Основна информация

20. За да определят приоритети за програмния период 2000—2006 г., държавите членки следва да извършат предварителни оценки с цел да демонстрират уместността на избраната от тях стратегия и да оправдаят предложеното разпределение на финансови средства. Това означава, че определянето на обучението като приоритет и поставените за постигане чрез обучение цели следва да се основават на необходимостта от умения и обучение и на други изисквания, възникнали на пазара на труда.

21. Регламент (ЕО) № 1260/1999 постановява, че предварителната оценка на разработените планове следва да включва оценка относно равенството между жените и мъжете, както и на механизмите на изпълнение и на очакваното въздействие на стратегията и помощта [11]. Съществува изискване евентуалната стратегия и свързаните с нея програмни приоритети да бъдат в съответствие с анализа, който е част от предварителната оценка. Комисията осигурява подробни насоки относно анализа на заетостта и на тенденциите на пазара на труда, които следва да бъдат включени в предварителната оценка [12].

22. Необходимо е да бъдат въведени и последователно прилагани уместни процедури за подбор на проекти, с цел да се гарантира, че избраните проекти имат цели за обучение, които са в съответствие с общите програмни цели [13].

23. В съответствие с предходното Палатата провери:

а) дали по време на създаването на програмите е бил извършен анализ на различните пазари на труда от съответните регионални органи или от органите на държавата членка, както и дали целите, свързани със специфичните одитирани дейности за професионално обучение, са били поставени в съответствие с тази оценка; и

б) дали изборът на проектите и на участниците е бил основан на критерии, създадени в съответствие с приоритетите, наблюдавани на определения пазар на труда, както и с поставените програмни цели.

Целите не се основават на анализите

24. В анализите са изброени основните препятствия за жените, навлизащи в пазара на труда и са представени "различията между половете" в няколко важни области като брой на работещите, процент на самостоятелна заетост, заемане на постове, свързани с вземане на решения и сегрегация на пазара на труда.

25. Основната открита от одита слабост обаче е, че няма ясна връзка между резултатите от анализите и предложените цели за обучение. Липсва ясна обосновка на решението за вида професионално обучение или за определените умения или сектори на дейност (вж. примери в каре 1).

26. Разработените след процеса на анализ мерки включват предимно широки действия, ориентирани към участието на жени, а не фокусирани действия, които да вземат предвид най-добрия начин, по който да се насърчи равенството между половете на дадените специфични пазари на труда. При три от петте одитирани програми съществува съвсем слаба разлика между насочените изцяло към жените дейности за обучение и тези, достъпни за жени и за мъже. Допълнителните ресурси като места за обучение просто са били направени достъпни за жените. Обратно на този случай, показаната в каре 2 ситуация, е пример за добро насочване.

Каре 1

В Ломбардия липсва специфичен анализ относно областите със слабо присъствие на жени, въпреки че една от целите на мярката е да се намали хоризонталната и вертикалната сегрегация.

Френската програма споменава сектори, които осигуряват възможности за работа, без да анализира техния потенциал за създаване на възможности за работа за жени. Една от целите на мярката е да се даде приоритет на мерките за обучение с потенциал за развитие на заетостта но които досега не са включвали жени. Няма обаче разискване какви видове мерки се счита, че влизат в тази категория.

27. Слабата връзка между анализа на пазарите на труда и последващите програмни цели би могла да се компенсира отчасти, тъй като на ниво проект от проектните ръководители се изисква да демонстрират как техните индивидуални проекти вземат под внимание специфичностите на местните пазари на труда. Степента, до която тази компенсация може да стане обаче, зависи от нивото на информация, достъпна за проектните ръководители (вж. каре 3), както и от качеството на процеса на подбор на проекти (вж. точка 29).

28. Слабостите от наблюдавания в одитираните програми вид, който е описан в точки 25 и 26, вече са били добре известни. В съобщение на Комисията от 2002 г. [14] в контекста на стратегията за постигане на равенство между половете се заявява, че в повечето програми съществуват значителни различия между анализа и програмната стратегия. Освен това в документа се твърди, че анализи на различията, възникнали поради различните обществено-икономически условия на жените и мъжете, се срещат рядко, и дори в случай че съществуват, стратегията за преодоляване на тези различия не винаги съответства на анализа. Въпреки че това е известно от един ранен етап на програмния период, Комисията не е предприела действия, например при подбора на проекти, като опит да поправи известните недостатъци.

Каре 2

Програмата в Захсен-Анхалт е насочена към включване на определени групи жени в нейните планове за обучение: дългосрочно безработни жени над 45 години или самотни майки, които преди са участвали в обучение, но все още са безработни между 3 и 12 месеца след обучението.

Каре 3

В случая на програмата в Ломбардия проектните ръководители трябва да демонстрират съответствие между очакваните квалификации и inter alia установените приоритети на региона. Информация относно регионалните приоритети обаче не е била включена нито в програмата, нито в поканата за представяне на кандидатури.

При подбора на проекти не са взети достатъчно под внимание анализите на пазарите на труда нито целите на програмите

29. При 3 от петте одитирани програми критериите за подбор не гарантират, че на въпросите, възникнали при анализа на пазара на труда, е обърнато достатъчно внимание, нито осигуряват стабилна основа за постигането на програмните цели (вж. каре 4). В един от случаите поканите за предложения за проекти не са били свързани със специфична мярка, а вместо това проектите са включени като "положителни действия във връзка с работата на жени" единствено въз основа на очаквания процент обучавани жени. В друг случай, докато критериите за подбор произлизат от основните цели на мярката, критерият за оценяване на връзката с приоритетите на пазара на труда не е определящ фактор при одобряването или отхвърлянето на проекти.

Каре 4

Една от целите на най-важната изпълнена дейност в рамките на програмата в Андалусия — "дейности за професионално обучение за жени" — е че курсовете за обучение трябва да вземат под внимание условията на местния пазар на труда. Създадени са пет приоритетни критерия за подбор с "министерско постановление" [15] като три от тях са съсредоточени върху местните условия. За 2 от тях — "ангажимент за наемане на обучавания човек" и "включване на стажове в компании" — те не са включени в повечето заявления за финансиране на проекти. Данните често не са включени и за третия критерий — "процент на заетост по отношение на обучавани в предишни курсове".

Средносрочната оценка на програмата в Ломбардия гласи, че процесът на подбор на проекти не взема под внимание в задоволителна степен дейности за обучение, необходими в сектори, в които преобладават различия на половете и също така че не е обърнато досътатъчно внимание на различни видове дискриминация и неравенство при достъпа до пазара на труда.

Въпреки че одитираната мярка при програмата в Ломбардия се отнася само за жени, данните показват, че 27 % от обучаваните са мъже.

30. Една от основните цели на мерките е насърчаване на работата на жени в сектори, където от дълго време тяхното присъствие е ограничено. Въпреки това при три от одитираните програми все още съществува засилен интерес към традиционни области на заетост на жените като култура, здравеопазване и чистота.

31. Липсата на определени целеви групи означава, че избраните кандидати не винаги са от най-нуждаещите се от подкрепа за влизане за пръв път или повторно на пазара на труда, както показват примерите в каре 5.

Каре 5

Средносрочната оценка за програмата в Ломбардия установи, че обучение е предлагано предимно на хора с вече "силно" присъствие на пазара на труда (например високо образовани и/или млади хора, които вече имат голяма вероятност да намерят работа без допълнително обучение).

Относно най-значимата дейност от програмата в Андалусия средносрочната оценка, резултатите от която са на разположение през 2005 г., заключи, че мярката за обучение не е подходяща за нуждите на жените в най-голямо затруднение, тъй като от една страна, изискваната образователна степен изключва жените, които са завършили само основно училище, и от друга страна, часовете на обучение не са били съобразени с жените, които трябва да се грижат за семействата си.

Полезна ли е била информацията от мониторинга за оценяване на резултатите от дейностите за професионално обучение за жени?

Основна информация

32. Измерването на последиците от дейностите за обучение е трудно начинание, защото:

a) голям брой фактори извън дейностите за обучение могат да играят съществена роля по отношение на възможността за назначаване на работа на лица (например промяна на търсенето и предлагането на работа в резултат на общата икономическа ситуация);

б) съфинансираните от ЕСФ дейности са само част от прилаганите в държавите членки разнообразни дейности, които оказват влияние върху заетостта; и

в) трудно е да бъдат измерени определени резултати в контекста на постигане на програмните цели, които обаче са с положително въздействие в по-широк обществен смисъл (например повторната адаптация към редовната ежедневна работа, в това число спазване на времеви ограничения, възстановяването на самочувствие и т.н.).

33. Въпреки тези трудности, все пак могат да бъдат измерени някои краткосрочни или средносрочни постижения. Могат да бъдат определени показатели, свързани с планираните за постигане цели, както и да бъдат поставени съответните цели с помощта на референтни критерии или на други равностойни референтни точки по отношение на продуктите и услугите, резултатите и въздействието. Това ще представлява основа за всеки последващ мониторинг и оценка на мерки и дейности, а следователно и за оценка на тяхната ефективност.

34. Следните показатели осигуряват необходимия минимум за оценяване на дейностите за професионално обучение [16]:

a) показатели за продукти и услуги: брой на (жените) участници, брой на предлаганите курсове;

б) показатели за резултатите: брой на участниците, завършили курсове, брой на участниците, получили необходимите квалификации; и

в) показатели за въздействието: брой обучавани, които продължават с допълнително обучение, брой обучавани, намерили работа и които продължават да са на работа за определен период от време (например шест или 12 месеца) след края на курса.

35. Палатата провери:

a) дали са били определени подходящи показатели и дали са били поставени цели за измерване на продуктите и услугите, резултатите и въздействието, изложени в точка 34;

б) дали са надеждни мониторинговите данни за тези показатели, събрани от органите, изпълняващи дейностите; и

в) дали са постигнати тези цели, доколкото може да се потвърди от наличните мониторингови данни.

Показателите са прекалено тясно насочени

36. Докато за всички одитирани програми са били определени показатели за продукти и услуги, ситуацията относно показателите за резултати и за въздействие е различна. В един от случаите и двата вида показатели съществуват, докато в друг няма определен нито един. В останалите три програми съществуват или показатели за резултати, или за въздействие, но не и двата вида. Бяха отбелязани следните аспекти:

a) Ситуацията на заетост от шест до 12 месеца след обучението не е била използвана като показател при измерването на 4 програми, въпреки че в някои случаи информацията е била налична на ниво индивидуален проект (вж. каре 6). Освен това не са взети под внимание други въпроси като продължителност на работата (т.е. краткотрайна или дълготрайна) и степен на работа (по отношение на качество и заплащане);

б) Една от програмите няма достатъчен брой показатели, за да позволи добър анализ, а в друг случай определените показатели не са били от вид, подходящ за измерване на постиженията на изпълнените дейности за обучение (вж. каре 7).

Каре 6

В Ломбардия властите са проверили извадка от проекти във връзка със статута на заетост на обучаваните 12 месеца след приключването на дейностите за обучение и това се счита от Палатата като пример за "добра практика".

В Андалусия е определен показател относно успеха или неуспеха на обучаваните в тяхното последващо търсене на работа. Въпреки това са наблюдавани някои слабости по отношение на събирането на данни, например при една от дейностите, която получава 35 % от всички разходи за мярката, е имало актуална информация само за 42 % от курсовете за обучение в извадката.

Каре 7

В Андалусия показателят "брой на работните места, получени 6 месеца след дейностите" не отговаря в достатъчна степен на особеностите на съфинансираните мерки. Тъй като 40 % от разходите са били използвани за дейности за ориентиране преди обучението, показатели, които по-добре отговарят на нуждите, са можели да се фокусират върху броя на хората, които продължават допълнително обучението си или са регистрирани като търсещи работа. Освен това 20 % от обучаваните вече са имали работа и следователно техните отговори явно са довели до грешка в резултатите по този показател.

Някои показатели за програмата в Шотландия са представени в прекалено широк аспект, за да бъдат от някакво значение относно измерването на резултатите от дейностите за обучение, например "брой на жени/хора, получили частична/пълна квалификация". По отношение на този показател преминаването на една единица за обучение по пътя към пълната квалификация отговаря на получаване на пълна квалификация, въпреки че ефектът от обучението не може по никакъв начин да се счита за равностоен.

Липсват поставени цели за всички мерки

37. Не са били поставени цели за всички одитирани мерки [17]: в 2 случая липсва каквото и да е количествено измерване, а в друг случай, въпреки че са определени даден брой показатели за продукти и услуги и за резултати, единствената количествено измерена цел е била относно "броя на участниците".

38. Относно двете мерки, при които са били поставени цели, не съществува обяснение как те са били определени, и в един случай целите е трябвало да бъдат значително променени след средносрочната проверка (вж. каре 8).

Мониторинговите данни са ненадеждни и понякога непълни

39. При 2 от петте програми е установено, че показателите за продукти и услуги относно броя на участниците са ненадеждни. При 4 от програмите показателите за резултати, като броя на завършилите обучение и получилите квалификации, също са били определени като ненадеждни.

Каре 8

При програмата в Шотландия са поставени количествени цели, както е показано в следната таблица. Въпреки запитванията на Палатата не е била дадена информация относно начина на определяне на референтните критерии или как са постигнати първоначалните или променените цели.

Показател | Цел (първоначална) | Цел (изменена) | Референтни критерии |

Процент на жени, започващи работа | 31 % | 5,51 % | 25—40 % |

Процент на жени, продължаващи обучението | 42 % | 17,56 % | 20—30 % |

40. Следните недостатъци са отбелязани по отношение на съответните данни:

а) непълнота, особено по отношение на въпроса какво са правили хора, преминали обучение, 6 до 12 месеца след приключването му (вж. също точка 36);

б) проблеми, свързани с определения или тяхното интерпретиране, например в Шотландия декларация за намерение за следване на по-нататъшно обучение е била приета като означаваща, че това обучение вече е проведено. Също така в Шотландия и във Франция обучаваните, които са следвали многогодишни курсове, са били броени няколко пъти, т.е. за всяка година от курса;

в) несъответствия относно предоставените данни — например в резултатите от проучване в Шотландия относно заетостта на завършилите обучение, отговарят на докладваните резултати само за половината от одитираните проекти, а в годишния отчет за изпълнението за 2006 г. оповестеният брой получили обучение е 14371, докато общият брой записани участници е 11972.

41. Ако трябва да се направят смислени заключения относно постиженията на съфинансираните проекти, от първостепенно значение е дадените от проектните ръководители мониторингови данни да бъдат надеждни и пълни. По време на одита беше наблюдавано, че в повечето случаи управляващият орган и назначеният за извършване на проверки орган не са включили нито една оценка на предоставените от ръководителите мониторингови данни.

42. От своя страна, Комисията, която получава годишните отчети за дейността, не споменава несъответствията в тези отчети, нито коментира липсата на показатели за въздействието (като "ситуация на заетост на обучаваните х месеца след обучението"). Освен това тя не е извършила проверки на надеждността на мониторинговите данни при провеждането на своите одити на място [18], въпреки че средносрочните оценки относно всяка програма са открили слабости при мониторинга и докладването.

Оценката е затруднена поради липса на цели, на референтни критерии и на надеждни данни относно резултатите и въздействието

43. Оценката на ефективността на съфинансираните дейности за обучение е затруднена от недостатъчно показатели и цели (вж. точки 36—38) и от проблеми относно надеждността на данните (вж. точки 39 и 40).

44. По отношение на 2 от одитираните програми управляващите органи са се опитали да оценят дали обучението е било добре ориентирано, като са проверили дали получената след обучение работа има връзка с вида предоставеното обучение. От тези анализи произлизат различни заключения. В Ломбардия 77 % от намерилите работа участници са потвърдили, че придобитите умения са влизали в изискванията на работодателя, докато при една от големите дейности в Андалусия само 28 % от получилите работа смятат, че работата им има връзка с курсовете на обучение.

Заключения и препоръки

45. Одитът на съфинансираните от ЕСФ дейности за професионално обучение за жени за периода 2000—2006 г. установи известен брой слабости при създаването на мерките и подбора на одитираните от Палатата проекти. Съществуват също така недостатъци във връзка с мониторинга на изпълнението на програмите.

Подбор на дейности за професионално обучение

46. По отношение на определянето и избора на дейностите за професионално обучение за жени Палатата заключава, че въпреки че оперативните програми изброяват основните пречки за влизането на жените на пазара на труда и представят различията между половете, дейностите за обучение в одитираните програми не са били създадени като пряк отговор на анализ на изискванията на пазара на труда (вж. точки 24—28).

47. При мерките, установени от държавите членки и одобрени от Комисията, е оставено широко поле за дейности, а не е обърнато достатъчно внимание на дейностите за обучение на определени целеви групи (вж. точки 29—31).

48. Вместо това в проверените програми осъществяването на връзката на предложеното обучение с действителните нужди на пазара на труда е оставена на проектните ръководители. Съответните власти не са проверили достатъчно добре по време на процеса на подбор на проекти валидността на изложените от проектните ръководители основания (вж. точка 27).

49. Определени проекти със заявена цел за насърчаване на заетостта на жените в сектори, в които последните присъстват слабо, все още се съсредоточават върху обучение за традиционните професии за жени (вж. точка 30). При някои от одитираните проекти избраните кандидати не винаги са от най-нуждаещите се от подкрепа за влизане на пазара на труда (вж. точка 31).

50. Въз основа на предишната информация Палатата препоръчва:

а) бъдещите оперативни програми, които са изготвени в държавите членки и са одобрени от Комисията, да бъдат създавани във връзка с анализа на условията на пазара на труда, що се отнася до нужните компетенции и необходимостта от специфични действия за подобряване достъпа на жените и участието им на пазара на труда; както и определените за целта вид обучение и цели да бъдат в пряк отговор на този анализ;

б) в държавите членки да се въведе и правилно да се изпълнява добре планирана процедура за подбор на проекти, за да бъдат одобрявани проекти, които най-добре разрешават подчертаните в горепосочения анализ проблеми на пазара на труда, като по този начин се оптимизира добавената стойност на мерките.

Постигане на целите

51. Достъпната мониторингова информация за одитираните програми не позволява оценка на това дали дейностите за професионално обучение за жени са постигнали поставените цели, защото:

a) определените показатели не са били достатъчни, що се отнася до броя на характеристиките, които могат да бъдат измерени (вж. точка 36);

б) често не са поставени цели (вж. точка 37);

в) мониторинговата информация е ненадеждна или непълна и следователно не позволява надеждни общи заключения (вж. точки 39 и 40).

52. В резултат на това нито изпълнителните органи в държавите членки, нито Комисията са в състояние да извършат оценка до каква степен са постигнати определените от специфичните мерки цели.

53. Въз основа на предходната информация Палатата препоръчва Комисията да продължава да наблюдава създаването от държавите членки на подходящи и приложими показатели, както и да събира надеждни данни, като по този начин позволи да се направят значими заключения относно ефикасността и ефективността на съфинансираните дейности.

Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на заседанието ѝ от 12 ноември 2009 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Регламент (ЕИО) № 2081/93 на Съвета за изменение на Регламент (ЕИО) № 2052/88 (OВ L 193, 31.7.1993 г., стр. 5).

[2] Съобщение на Комисията до Съвета, до Европейския парламент, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите "Към рамкова стратегия на Общността за равенство между половете" (2001—2005 г.), COM(2000) 335 окончателен.

[3] Последният доклад (COM(2008) 10 окончателен) на Комисията до Съвета, до Европейския парламент, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите е от 23.1.2008 г.

[4] Регламент (ЕИО) № 2084/93 на Съвета за изменение на Регламент (ЕИО) № 4255/88 (OВ L 193, 31.7.1993 г., стр. 39) за програмния период 1994—1999 г., и по-специално член 1, параграф 1, буква г) от него и Регламент (EО) № 1784/1999 на Европейския парламент и на Съвета (OВ L 213, 13.8.1999 г., стр. 5) за програмния период 2000—2006 г., и по-специално член 2, параграф 1, букви б) и д) от него.

[5] Съгласувани заключения на Икономическия и социален съвет (Ecosoc) 1997/2 относно интегриране на принципа на равенство между половете във всички политики и програми в системата на Обединените нации.

[6] Вписани като код 25 от класификацията на областите на интервенция, изложени в Регламент (EО) № 438/2001 на Комисията относно системите за управление и контрол на помощта, отпускана по структурните фондове (OВ L 63, 3.3.2001 г., стр. 21).

[7] Не съществува отделен код за вписване на разходите за дейности за професионално обучение за жени. Поради това цялата определена за това сума може да бъде изчислена единствено въз основа на дадената от одитираните държави членки информация.

[8] Описаният основен процес е приложим за всяка една мярка, съфинансирана от ЕСФ.

[9] За повече информация вижте Специален доклад № 1/2007 относно изпълнението на средносрочните процеси Структурни фондове 2000—2006 г. (ОВ С 124, 5.6.2007 г.)

[10] 1)Германия: ОП Захсен-Анхалт цел 1 — 1999DE161PO003Избран приоритет 4, мярка 4.51 ("специфични мерки за квалификацията и интеграцията на жените");2)Испания: ОП Андалусия цел 1 — 2000ES161PO003Избран приоритет 45, мерки 45.16 ("подобряване на назначаването на работа на жени") и 45.17 ("насърчаване на бизнес дейността на жени");3)Франция: ЕПД Франция Цел 3 — 1999FR053DO001Избран приоритет 5, мярка 8/9 ("развитие на достъпа и участието на жени на пазара на труда, подкрепа за функционално разпределение на работното време и професионализиране на участниците");4)Обединено кралство: ОП Шотландия цел 3 — 1999GB053PO002Избран приоритет 5, мярка 5.1 ("преодоляване на неравенството между половете: насърчаване на положителни действия");5)Италия: ОП Ломбардия, цел 3 — 1999IT053PO010Избран приоритет E, мярка E1 ("насърчаване на достъпа и участието на жени на пазара на труда").

[11] Член 41, параграф 2, буква в) от Регламент (EO) № 1260/1999 на Съвета от 21 юни 1999 г. относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове (OВ L 161, 26.6.1999 г., стр. 1), който специално изисква оценка по отношение на равенството на мъжете и жените за шансовете на пазара на труда и взаимоотношенията в работата включително специфичните принуди на всяка група; оценяване на очакваното въздействие на стратегията и помощта по-специално на жените и на мъжете в пазара на труда, за образованието и професионалното обучение, за предприемчивостта на жените и за съгласуването между семейния и професионалния живот.

[12] Предварителна оценка на интервенциите в рамките на структурните фондове. Документ, насочен към националните, регионалните и местните органи, отговорни за програмирането на структурните интервенции на Общността през периода 2000—2006 г.

[13] Член 41, параграф 3 от Регламент (EO) № 1260/1999 на Съвета, който определя, че предварителната оценка следва да провери подходящите форми на критериите за подбор, след като покаже връзката на предвидените мерки в програмирането с целите на съответните приоритети.

[14] Съобщение от Комисията относно прилагането на интегрирането на принципа на равенство между половете в програмните документи на структурните фондове за 2000—2006 г., COM(2002) 748 окончателен от 20.12.2002 г.

[15] Министерско постановление (Официален бюлетин на автономното правителство на Андалусия (BOJA) № 146, 19 декември 2000 г., стр. 18.647).

[16] Показателите са определени въз основа на проверка на Палатата на одитираните програми, на издадено от Европейската комисия през 1999 г. ръководство (Сборник "MEANS", който има за цел подобряване на методите за оценяване на структурни политики) и на издадените през 1999 г. от Комисията специални "Указания относно системите за мониторинг и оценката на помощта на ЕСФ през периода 2000—2006 г."

[17] Подобно заключение вече е било достигнато в Специален доклад 7/2003 на Палатата (OВ C 174, 23.7.2003 г.) относно изпълнението на програмирането на помощта за периода 2000—2006 г. в рамките на структурните фондове. Точка 89 от този доклад гласи, че показателите все още не са достатъчно актуални или добре измерими количествено.

[18] Палатата вече обърна внимание на този въпрос, по-специално в точка 120 от Специален доклад № 10/2006 за окончателните оценки на програмите, отнасящи се за цели 1 и 3 за периода 1994—1999 г. (OВ C 302, 12.12.2006 г.): с цел да се подобри процесът на оценяване следва да се въведат по-добри процедури за контрол на качеството, които да се приложат ефективно от Комисията, така че проблемите, открити в проверените оценки, да не се появят в бъдещите последващи оценки. Тези процедури следва да гарантират: а) че редовно се събират актуални и надеждни данни, които са достъпни на всяко ниво от процеса на оценяване (...).

--------------------------------------------------