BG Официален вестник на Европейския съюз C 128/80

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент и до Съвета — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие за гражданите“

COM(2009) 262 окончателен

(2010/C 128/14)

Докладчик: г-н Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Съдокладчик: г-н Cristian PÎRVULESCU

На 10 юни 2009 г. Комисията реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент и до Съвета – Пространство на свобода, сигурност и правосъдие за гражданите“

COM(2009) 262 окончателен.

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 15 октомври 2009 г.

На 457-ата си пленарна сесия, проведена на 4 и 5 ноември 2009 г. (заседание от 4 ноември 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 152 гласа „за“ и 1 глас „въздържал се“.

1. Препоръки

1.1. През последните години защитата и насърчаването на правата на човека бяха изместени по-назад в дневния ред на ЕС. Политическият приоритет беше сигурността на държавите, която се възприемаше като несъвместима с развитието на свободата и защитата на основните права.

1.2. Политиките в областта на сигурността и правосъдието трябва да защитават ценностите на свободата. ЕИСК счита, че отправната точка на тези политики трябва да бъде защитата на основните права, залегнали в Европейската конвенция за правата на човека и Хартата на основните права на Европейския съюз.

1.3. Политиките за сигурност не трябва да нарушават основните ценности (права на човека и обществени свободи), нито демократичните принципи (правова държава), общи за целия ЕС. Свободата на личността не трябва да се ограничава в името на колективната сигурност и сигурността на държавата. Някои политически предложения повтарят предишни грешки – жертва се свободата за по-голяма сигурност.

1.4. Защитата на основните права и свободи трябва да се засили посредством видим и силен политически авторитет на европейско равнище. Затова Комитетът подкрепя предложението на председателя Барозу да се създаде поста европейски комисар, отговарящ за правосъдието, основните права и гражданските свободи. ЕИСК се надява, че този ресор ще получи съответстващи на тази отговорност политически инструменти, както и финансови и организационни средства.

1.5. ЕИСК изразява съжаление, че имиграцията и убежището се включват към въпросите на вътрешната сигурност и попадат в отговорностите на друг комисар. Фактът, че имиграцията се свързва със сигурността и се отделя от защитата на правата изпраща погрешно политическо послание. ЕИСК предлага в деветата Европейска комисия политиките в областта на имиграцията и убежището да бъдат тясно свързани със защитата на основните права като част от един и същ политически подход.

1.6. Когато договорът от Лисабон влезе в сила, политиките в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие ще имат по-широка правна основа и затова ЕИСК счита, че Европейският съюз може да постигне по-амбициозни цели от тези, които предлага Комисията.

1.7. Комитетът препоръчва да се пристъпи към преразглеждане на законодателството, свързано със свободата на движение, поради което Регламент (ЕО) 2252/2004 следва да претърпи изменение.

2. Пространство на свобода, сигурност и правосъдие.

2.1. Изграждането на пространството на свобода, сигурност и правосъдие (ПССП) на ЕС понастоящем навлиза в решителна фаза. След 1999 г. Съветът прие две петгодишни програми: програмата от Тампере (1999-2004 г.) и програмата от Хага (2004-2009 г.).

2.2. Десет години след Тампере набелязаните цели не са постигнати. ЕС все още не е общо пространство на свобода, сигурност и правосъдие. През изминалите години постигнатите успехи са недостатъчни (1) и неравномерно разпределени. Европейският съвет от Стокхолм предоставя нова възможност за съживяване на духа от Тампере.

2.3. Общата политика в областта на имиграцията, предоставянето на убежище и контрола по границите отбеляза значителен напредък, с изключение на законната и на трудовата имиграция, които изискват единодушие в Съвета.

2.4. Политиките в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси се определяха на междуправителствено равнище в климат на подчертано недоверие и по силата на правилото за единодушно решение, което значително усложняваше приемането на общо законодателство на европейско равнище.

2.5. Програмата от Стокхолм вероятно ще започне да се прилага, когато Договорът от Лисабон влезе в сила и следователно редица политики ще се приемат в Съвета посредством обикновената процедура и законодателната процедура за съвместно вземане на решение с Парламента, което ще позволи на ЕС да постави по-амбициозни цели, макар че настоящият договор също дава възможности пространството на свобода, сигурност и правосъдие да се развива според нуждите на Европа.

2.6. Процесът, водещ до приемането на Програмата от Стокхолм, се съпътстваше от редица постижения, сред които Европейския пакт за имиграцията и убежището (2), докладите на Консултативната група за бъдещето на европейската политика в областта на вътрешните работи и правосъдието (3), както и предложенията, получени от Европейската комисия в рамките на организираната през септември и ноември 2008 г. (4) публична консултация относно „Свобода, сигурност и правосъдие: бъдещи перспективи? Консултация относно приоритетите за следващите пет години“.

2.7. През юни 2009 г. Комисията публикува съобщение, озаглавено „Пространство на свобода, сигурност и правосъдие за гражданите. Повече свобода при по-голяма сигурност“ (5), на което се позовава настоящото становище, чиято цел е да представи мнението и препоръките на ЕИСК във връзка с процеса от Стокхолм.

2.8. Комитетът е също така в процес на изготвяне на становище по собствена инициатива (6), целта на което е да предложи в политиките и законодателството на Европейския съюз в областта на имиграцията и контрола по границите да се съблюдават надлежно правата на човека и да се поставят свободата и сигурността на всички хора в центъра на всички действия. Това становище ще бъде и част от приноса на ЕИСК към подготовката на Програмата от Стокхолм.

3. Общи бележки

3.1. Комитетът одобрява и подкрепя принципа, съгласно който политическите приоритети на Програмата от Стокхолм се основават на изграждането на европейско пространство на свобода, сигурност и правосъдие в услуга на гражданите. Едно от най-значимите предизвикателства през следващите пет години, по-специално след приемането на Договора от Лисабон, ще бъде изграждането на Европа на гражданите, поради което политическите приоритети на Съюза трябва да бъдат съобразени с тази цел. Преди три години ЕИСК прие становище по собствена инициатива с цел да се популяризира европейското гражданство и да се повиши ефективността му (7). Трябва да се подобри качеството на механизма на европейското гражданство, да стане по-отворено, предоставящо равни права, приобщаващо, изключващо всякаква дискриминация.

3.2. ЕИСК приветства и приоритетното място, отделено в съобщението на изграждането на „Европа на правата“, тъй като защитата на правата и основните свободи, отбелязани в Хартата на основните права, е съществена ценност на ЕС (8).

3.3. Въпреки че европейската система за защита на основните права е доста развита, ефективното зачитане на тези права в ЕС не е гарантирано, в частност, когато става въпрос да се приложи на практика и да се изпълнява общностното право на национално, регионално и местно равнище. Програмата от Стокхолм би трябвало да включва ясна, амбициозна и цялостна стратегия за защита и опазване на основните права в пространството на свобода, сигурност и правосъдие и да гарантира една солидна и всеобхватна „Европа на правата“ на всички равнища на управление.

3.4. През последните години ЕС отдаваше приоритет на сигурността пред правата на човека, правосъдието и свободата. Комитетът счита, че създаването на истинско пространство на свобода, сигурност и правосъдие изисква установяването на справедливо равновесие между трите измерения. Политиките, които ще бъдат приети в областта на сигурността следва да защитават ценностите на свободата и правовата държава. В основата на тези политики трябва да бъде защитата на основните права, гарантирани с Европейската конвенция за правата на човека и Хартата на основните права на ЕС.

3.5. Като универсални и неделими правата на човека трябва да бъдат защитавани и гарантирани за всички хора, а не само за гражданите на Съюза. Понятието „Европа на правата и правосъдието“ не може да се ограничи само до лицата, граждани на една от държавите-членки, а трябва да обхваща всяко лице, което пребивава на територията на ЕС. В противен случай частта от ПССП, отнасяща се за лицата, би била несъвместима с ценностите и принципите, върху които се основава Европейският съюз (недискриминация, справедливо и равнопоставено третиране, солидарност). Програмата от Стокхолм следва да вземе предвид факта, че редица права и свободи, предвидени в международните и европейските конвенции и договори, са приложими за всички, независимо от националността, гражданството или административния статут на мигранта.

3.6. Програмата следва да бъде изготвена в духа на Програмата от Тампере от 1999 г., в рамките на която Съветът беше приел като основна ос принципът за справедливо третиране и недискриминация между европейските граждани и гражданите на трети страни – принцип, който може да бъде подсилен с новия договор, който превръща Хартата на основните права на ЕС в правнообвързващ документ и открива възможност пред Съюза да стане страна по Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ).

3.7. ЕИСК счита, че след 2011 г. следва да се активизира ролята на Агенцията на Европейския съюз за основните права, като се увеличи бюджетът ѝ и ѝ се предоставят нови правомощия в областта на оценката, както и да се подобри сътрудничеството ѝ с други европейски агенции и инстанции, като Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД) или Европейския омбудсман. Също така следва да нарасне независимостта на агенцията от правителствата, а ЕИСК да бъде поканен да участва като представител на гражданското общество.

3.8. За да се гарантира успехът на Програмата от Стокхолм, Комисията предлага метод, който да се основава на пет стълба, които ЕИСК подкрепя: 1. вписване по подходящ начин на политиките за правосъдие и вътрешни работи в другите политики на ЕС; 2. намаляване на различията между стандартите, приети на европейско равнище и тяхното прилагане на национално равнище и създаване на конкретни инструменти; 3. подобряване на качеството на европейското законодателство и неговото отражение; 4. по-добро използване на оценката на приетите инструменти и създадените агенции; 5. набор от подходящи финансови инструменти.

3.9. Комитетът е институция, която ще продължи да сътрудничи много активно в оценката на качеството и добавената стойност на европейските политики, на тяхното въздействие върху основните права и върху принципа на пропорционалност, както и на последиците от тях в етичен, социален и икономически план.

3.10. По този начин Комитетът може да продължи да съдейства за изготвянето на европейска стратегия за по-добро законодателство и оценка на качеството и доброто управление на европейската правна система, както и на прилагането и последиците от приетите норми в нейната рамка.

3.11. С програмата от Стокхолм ангажиментите на Европейския съюз трябва да бъдат по-сериозни и по-ясни по отношение на краткосрочните и крайните цели. Комитетът препоръчва да се определят редица ключови показатели и начален списък от цели, които е уместно да бъдат постигнати и които ще позволят по време на прилагането на програмата и в края на процеса да се направи обективна оценка на постигнатия напредък.

3.12. ЕИСК приветства приетите насоки за действие, но препоръчва приоритетите на програмата да се посочат по-ясно и да се съпътстват от ангажименти за финансова подкрепа.

3.13. ЕИСК признава ценния принос на Съвета на Европа, който се изразява в многобройни резолюции и препоръки в областта на ефективността и доброто прилагане на правосъдието и призовава Комисията да включи тяхното съдържание в бъдещите документи на Европейския съюз в областта на гражданското и наказателното право (9).

4. Специфични бележки

4.1. Насърчаване на правата на хората: Европа на правата и правовата държава

4.1.1. Всеобщата декларация за правата на човека, приета през 1948 г. от Общото събрание на Обединените нации, провъзгласява всеобхватността на обща система от принципи и ценности. Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), подписана в Рим през 1950 г., по която всички държави-членки са страни и Европейският съд за правата на човека (ЕСПЧ) са основа и гаранция за зачитането на тези права на цялата територия на ЕС.

4.1.2. Хартата на основните права на ЕС включва нови права, които не са застъпени в ЕКПЧ. Хартата ще укрепи правната сигурност на защитата на основните права на хората и ще се прилага спрямо европейските институции и държавите-членки, по-специално когато изпълняват общностното законодателство.

4.1.3. Правото на свободно движение на хората е едно от основните права на европейското гражданство. Премахването на проверките по вътрешните граници и свободата на движение и пребиваване в Шенгенското пространство са едно от главните постижения през последните десет години на европейска интеграция.

4.1.4. При все това ЕИСК държи да отбележи загрижеността си относно факта, че упражняването на практика на това право все още е съпроводено от редица пречки и бариери, които в голямата си част се намират в Съюза. Комитетът смята, че Директива 2004/38 относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите–членки не беше правилно транспонирана. Транспонирането ѝ беше оценено като незадоволително от Комисията (10), Европейския парламент и в редица експертни доклади, без да се забравя, че не беше извършено в определените срокове (11).

4.1.5. ЕИСК приветства съобщението на Комисията относно насоките за по-добро транспониране и прилагане на въпросната директива. Всяка дерогация и изключение, приложими от националните власти по отношение на основното право на движение на хората, трябва да се тълкуват ограничително и изцяло в съответствие със съдебната практика на Съда на Европейските общности (12). Трябва да се подобри защитата на трудовите и социалните права на трансграничните работници, както Комитетът е предложил в различни свои становища (13).

4.1.6. Във връзка с подобряването на защитата на правата на детето ЕИСК прие различни становища (14), в които препоръчва спазването от страна на ЕС на международните договори и прилагането на стратегия, целяща държавите-членки да изпълнят спешно ангажиментите, които са поели и които са в сила на европейско и международно равнище в областта на правата на детето, и по-специално в рамките на Конвенцията на ООН за правата на детето.

4.1.7. ЕИСК държи да подчертае колко е важно да бъдат зачитани многообразието и закрилата на уязвимите лица. Предизвикателствата, свързани с многообразието, касаят различни видове малцинства (например ромите) и много хора от имигрантски произход.

4.1.8. Комитетът прие наскоро различни становища, насочени към укрепване на законодателството срещу дискриминацията (15), в които предложи да бъдат усъвършенствани инструментите за борба срещу дискриминацията, расизма, насилието, хомофобията и ксенофобията. Гражданското общество може да играе съществена роля, като съблюдава за правилното прилагане на практика на общностното законодателство.

4.1.9. С влизането в сила на Хартата на основните права, Европейският съюз ще разполага с ново правно основание за защита на трудовите и социалните права. В бъдеще Комитетът ще предприеме нови инициативи за развитие на европейски политики за укрепване на защитата на тези права и предлага на Европейската комисия да включи трудовите и социалните права на работниците в своите приоритети.

4.1.10. ЕС е в процес на разработване на политики в областта на сигурността и контрола по границите, в основата на които е залегнало използването на новите технологии и новите информационни системи. Трябва да се вземат предвид етичните и правните последици от тези политики върху защитата на личните данни и на правото на неприкосновеност на личния живот.

4.1.11. ЕИСК счита, че организираното гражданско общество би могло, в тясно сътрудничество с органите, натоварени със защитата на данните и омбудсманите на национално и европейско равнище, да участва в оценката с цел да бъдат спазвани принципите на целенасоченост, на пропорционалност, на легитимност, на сигурност и на поверителност.

4.1.12. По време на многобройните консултации с европейското гражданско общество беше подчертавано, че свободата на движение се ограничава от несъразмерни мерки за сигурност като мярката, предвиждаща въвеждането в документите за пътуване на биометрични данни и използването на технологии за радиочестотна идентификация (RFID). В становището си (16) Комитетът посочва, че технологията RFID „не е зряла технология“ и че може да наруши основните свободи на човека.

4.1.13. Във връзка с бързото развитие на технологиите Програмата от Стокхолм трябва да предвиди възможността да бъдат приети нови политически и законодателни инициативи за защита на основните права, по-специално по отношение на защитата на личните данни. Комисията трябва да предприеме кампании за информация и осведомяване относно правата и рисковете, свързани с използването на информационните технологии.

4.1.14. Слабата избирателна активност по време на неотдавнашните избори за Европейски парламент е показателна за това, че много европейски граждани не са удовлетворени от качеството на тяхното гражданство, нито от определени политики на ЕС. Комитетът приветства целта, която си е поставила Комисията за подобряване на демократичния живот и активно участие на европейските граждани. В отговор на нарастващата липса на интерес у гражданите на държавите-членки, Комитетът препоръчва да бъде поставено началото на нова серия от действия, насочени към насърчаване на активното участие на европейските граждани. Комитетът е привърженик на идеята изборите за Европейски парламент да се провеждат на 9 май, което ще предаде на изборните програми и кампании по-европейски и по-малко национален характер.

4.1.15. ЕИСК счита, че следва да се разшири базата на нашите демократични системи, като в тях бъдат включени нови граждани, равни по права и задължения. Правата на националното и европейското гражданство би трябвало да покриват цялото многообразие, свързано с национален, етнически, религиозен или културен произход, което отчасти произтича от имиграцията.

4.1.16. ЕИСК изготви становище (17) по собствена инициатива във връзка с Конвенцията, в което подчерта възможността да се предоставя европейско гражданство на гражданите на трети страни със статут на дългосрочно пребиваващи. Комитетът предлага на институциите на ЕС да вземат предвид това предложение при изготвянето на Програмата от Стокхолм.

4.2. Улесняване на живота на гражданите: Европа на правото и правосъдието - Гарантиране на правото и правосъдието в Европа, отворена към света

4.2.1. Взаимно признаване на съдебните решения

4.2.1.1. ЕИСК приветства усилията за взаимно признаване на съдебните решения, което продължава да бъде крайъгълният камък в изграждането на европейското пространство на правосъдие. Взаимното признаване трябва да съществува редом с правните традиции на всяка държава-членка и да гарантира укрепването на пространство на свобода и отговорност. Съюзът трябва да разполага с обща нормативна база. От друга страна, цялата система на принудителни мерки на равнище общи норми и на равнище държави-членки трябва да бъде подчинена на законовите ограничения, за да бъде отхвърлена всякаква възможност за злоупотреба: нормите не могат по никакъв начин да вредят на свободите и правата на човека и трябва да гарантират защитата на гражданските и социалните права.

4.2.1.2. Взаимното признаване би могло да обхване области, които още не са регламентирани, например наследствата и завещанията, имуществените режими и имуществените последици при разделяне на двойките, както и всички области, свързани с ежедневието на гражданите на Съюза. Взаимното признаване трябва да се прилага за всички форми на гражданско съжителство, законно признати в държавите-членки.

4.2.1.3. В областта на гражданско-правните въпроси следва да бъде премахната процедурата на екзекватура, чрез която държавите-членки прилагат решенията по граждански и търговски дела, постановени в други държави-членки, както и взаимното признаване да включи области, които все още не са обхванати. В областта на наказателното производство принципът на взаимно признаване трябва да се прилага на всички етапи от процедурата. Освен това то трябва да обхване мерките за защита на жертвите и свидетелите, както и случаите на лишаване от права.

4.2.2. Засилване на взаимното доверие

4.2.2.1. За да се засили взаимното доверие между съдебните системи, трябва да се разширява и поощрява обучението на всички, работещи в съдебната система, чрез изготвяне на общи програми. Следва да се насърчава и подкрепя обменът на информация между заетите в съдебната сфера както чрез форума за правосъдие и дейностите на различните професионални мрежи, така и чрез внедряването на система от типа Еразъм. Добре би било да се укрепи Европейският форум за правосъдие, за да се подобри комуникацията и обменът на добри практики.

4.2.2.2. Усилията за засилване на взаимното доверие следва да бъдат продължени, като се оказва по-категорична подкрепа, особено от финансова гледна точка, на програмите за професионално обучение на заетите в съдебната система и на развитието на професионалните мрежи. Тези дейности трябва да се съпътстват от обмен на добри практики и разработване на новаторски проекти в областта на модернизирането на правосъдието.

4.2.3. Улесняването на достъпа до правосъдие – приоритетна задача

4.2.3.1. Действията на европейско равнище в областта на наказателните дела за подобряване на взаимното признаване на съдебни решения не трябва да са насочени изключително към тероризма, организираната престъпност и посегателствата върху финансовите интереси на Съюза, но също и към явления, които накърняват правата на човека и неговите основни свободи. Нарастващата мобилност на гражданите на държавите-членки в рамките на Съюза ги прави уязвими на дискриминация и злоупотреби, както по отношение на личния живот, така и на работното място.

4.2.3.2. Съюзът трябва да положи усилия за засилване на съществуващите механизми за правна помощ, да мобилизира електронните средства (електронно правосъдие) (18), ако използването им е необходимо, и да работи за улесняване достъпа на гражданите до писмения и устния превод в съдебната област. Също така Съюзът следва да предприеме действия за опростяване на формалностите по легализация на актовете и документите. Необходимо е да се засили подкрепата за жертвите на нарушения, що се отнася по-конкретно до транснационалните дела.

4.2.4. Ролята на правните среди за подкрепа на икономическата дейност

4.2.4.1. Следва да бъде подобрено изпълнението на съдебните решения, по-конкретно чрез установяването на европейска процедура за запор върху банкови сметки. Работата, целяща създаването на обща референтна рамка в областта на договорното право, ще може да бъде използвана при бъдещите законодателни предложения, както и ще могат да бъдат изготвени типови договори и въведени незадължителни европейски режими в точно определени области на вътрешния пазар (28-и режим). Следва да продължи хармонизирането на законодателството, приложимо в областта на застрахователните договори и корпоративното право.

4.2.4.2. Европейското пространство на правосъдие трябва, по-специално в период на криза, да подкрепя не само правилното функциониране на икономическата дейност в рамките на вътрешния пазар, но и да насърчава поемането на отговорности от страна на икономическите оператори спрямо обществото и собствените им служители. В контекста на финансова и икономическа криза е важно да бъдат засилени връзките на солидарност между държавите, икономическите оператори и гражданите, при зачитане на достойнството и правата на гражданите.

4.2.5. Засилване на международното присъствие на Съюза в съдебната сфера

Следва да бъде отделено приоритетно място на дейностите за насърчаване на правовата държава в целия свят, по-конкретно в съседните страни и страните, с които Съюзът споделя обща програма в областта на икономиката, социалните въпроси и сигурността. Следва да се подобрят в значителна степен инструментите за съдебно сътрудничество и помощ, които Съюзът използва в отношенията си с трети страни.

4.3. Европа, която закриля Нормативна рамка и принципи за един отворен Съюз, който закриля своите граждани

ЕИСК приветства изготвянето на стратегия за вътрешна сигурност на Съюза – процес, в който следва да бъдат привлечени множество заинтересовани лица от публичния и частния сектор (19). Участието на гражданското общество ще е гаранция, че преимуществено ще бъде приет подход, който се основава на толерантността, диалога и сътрудничеството, а не на изключването, страха и недоверието към граждани на държави-членки или трети страни. То ще гарантира и защитата на основните права и свободи, които са най-уязвими при приемането на контролни и принудителни мерки, които в отсъствието на демократично гражданско общество могат да се използват по дискриминационен и неправомерен начин.

4.3.1. Засилени средства

4.3.1.1. В рамките на полицейското сътрудничество трябва да бъде отделено значително място на обучението и инструктирането на полицейските служители. Агенцията на ЕС за основните права разкри, че твърдото и агресивно поведение на полицейските сили е източник на дискриминация. За да бъдат ограничени тези практики, следва да се предприемат действия за борба с този вид поведение и да се възстанови доверието на общественото мнение в полицията (20).

4.3.1.2. Мобилизирането на необходимите технологични средства за гарантиране на вътрешната сигурност не може да се извърши, без да се гарантира прозрачното им и отговорно използване в сътрудничество с гражданите и гражданското общество

4.3.2. Ефикасни политики

4.3.2.1. Приоритетите в областта на трансграничната престъпност трябва също да обхванат и укрепването на правото на защита чрез разширяване на минималните общи гаранции по отношение на защитата на презумпцията за невинност и превантивното задържане (продължителност и преразглеждане на мотивите за задържане). При мерките за борба с престъпността трябва да се съблюдава принципът на пропорционалност. Тези инициативи следва да бъдат подготвени и подкрепени със съответните средства, по-конкретно чрез план за действие, и да бъдат предмет на последващ контрол, в частност за ситуациите, които са се оказали проблематични към тази дата (третиране на лицата, заподозрени в терористична дейност).

4.3.2.1.1. По отношение на контрола и наблюдението на границите и по-специално на закрилата на уязвимите хора и групи, основните задължения за спасяване по море трябва да надделяват над задължителните изисквания за контрол и наблюдение по море.

4.3.2.1.2. Общата европейска шенгенска виза, която евентуално ще се издава от обща консулска служба, може да гарантира равното третиране на кандидатите за виза. Следва постепенно да се изостави презумпцията за риск, основаваща се на националността, и да се заложи на оценката на конкретния риск – положителна оценка – с цел да се предотвратят злоупотребите и дискриминацията спрямо кандидатите за виза.

4.3.3. Общи цели

4.3.3.1. Стратегията за вътрешна сигурност трябва да бъде фокусирана върху заплахите, на които не е било отделено достатъчно внимание. В нея трябва да бъде отделено специално приоритетно място на активните мерки за борба срещу омразата, расизма, ксенофобията и антисемитизма. Използваните инструменти трябва да бъдат разработени не изключително за целите на сигурността, но да обхванат и икономическата, социалната, културната и образователната сфера и да бъдат използвани с превантивна цел.

Стратегията за вътрешна сигурност трябва да отделя първостепенна роля на прозрачността и борбата срещу корупцията, явление, което подкопава доверието на гражданите в публичните институции и демократичния процес на национално и европейско равнище.

4.3.3.2. Във връзка с намаляването на терористичните заплахи Съюзът трябва да удвои усилията за насърчаване на европейските модели за междукултурен и междурелигиозен диалог, които да са контрапункт на изолирането и радикализацията на общности, групи и организации в границите на Съюза и извън тях. Колкото и да са ефективни мерките за вътрешна сигурност, те третират само последствията, а не причините за явлението тероризъм. Ето защо е абсолютно необходимо да се постави началото на паневропейски диалог, който да позволи да бъдат определени тези модели, за да може след това Съюзът да ги насърчава активно в сътрудничество с държавите-членки.

4.4. Динамична политика в областта на имиграцията

4.4.1. Развитието на политика в областта на имиграцията ще бъде един от основните приоритети през следващите години, въз основа на целите, залегнали в Европейския пакт за имиграцията и убежището. Сред посочените от Комисията приоритети фигурира утвърждаването на глобалния подход в областта на имиграцията.

4.4.2. ЕС следва да задълбочи диалога и сътрудничеството с държавите на произход. ЕИСК предложи (21) в рамките на външната политика ЕС да подкрепи международна нормативна рамка за миграцията на основата на Всеобщата декларация за правата на човека, Международния пакт за граждански и политически права и Международния пакт за икономически, социални и културни права. Тази международна нормативна рамка следва да включва основните конвенции на МОТ и Международната конвенция на ООН за защита на правата на всички работници мигранти и техните семейства, която все още не е ратифицирана от държавите-членки на ЕС, въпреки че ЕИСК прие становище по собствена инициатива (22), в което предложи нейната ратификация.

4.4.3. За да може европейската политика в областта на имиграцията да допринася за развитието на държавите на произход, споразуменията между ЕС и държавите на произход трябва да бъдат сключени в условия на взаимен интерес и зачитане на правата на имигрантите. Според Комитета споразуменията за мобилността следва да избягват и компенсират изтичането на мозъци. За да може циркулярната имиграция да има положително отношение към развитието, е необходимо да се приемат по-меки закони в областта на адмисията и статута на дългосрочно пребиваващ, за да се насърчи доброволното връщане, без имигрантите да губят правото си на пребиваване.

4.4.4. Сътрудничеството с трети страни не трябва да се основава изключително на управлението на незаконната имиграция, връщането и контрола по границите, въпреки че това са много важни елементи. Сключените с тези страни споразумения би трябвало да отчитат интересите на всички страни: този на имигрантите, за да бъдат спазвани основните им права и те да получават справедливо третиране, този на държавите на произход, за да може имиграцията да има положителен ефект за тяхното икономическо и социално развитие и този на приемните европейски общества.

4.4.5. ЕИСК е на мнение, че една от слабите точки на глобалния подход в областта на имиграцията е именно трудността, която Европейският съюз среща при провеждането на общи политически разговори за приемането на конкретни законодателни инициативи, в съответствие с метода на Общността и при зачитане на предвидените в договорите правомощия.

4.4.6. Комитетът не споделя мнението, че европейската политика в областта на имиграцията трябва да се основава на циркулярната миграция. Очевидно е, че част от тези проекти в областта на миграцията са временни и в определени случаи имат циркулярен характер, но опитът показва, че голяма част от тях са постоянни или дългосрочни. Също така европейските политики и закони следва да насърчават зачитането на правата на човека, сигурността на правния статут на имигрантите, интеграцията и събирането на семейството.

4.4.7. В свое неотдавнашно становище (23) ЕИСК подчерта, че политиката и законодателството в областта на имиграцията трябва да зачитат напълно правата на всички хора, както и принципите на равностойно третиране и недопускането на дискриминация.

4.4.8. ЕИСК не приема използването на израза „незаконна имиграция“ и споделя позицията на други европейски органи като Парламентарната асамблея на Съвета на Европа и Европейския парламент, които отдават предпочитание на израза „нередовна имиграция“ и „имигранти без документи“, за да бъде избегнати неправилни асоциации между имиграция и престъпление.

4.4.9. Въпреки че не е законно да се влезе в една държава без определените документи и разрешителни, тези лица не са престъпници. Връзката, която се прави между незаконна имиграция и престъпност в редица медии и политически речи не отговаря на реалността и насърчава прояви на страх и ксенофобия сред населението на приемната държава.

4.4.10. ЕИСК подкрепя приоритета на Комисията за контрол на прилагането на национално равнище на гаранциите и правата, предвидени в Директива 2008/115 за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, която ще влезе в сила през декември 2010 г.

4.4.11. Комитетът одобрява предложението на Комисията в Съюза да бъдат установени „общи стандарти, отнасящи се до поемането на грижи за неправомерни имигранти, които не могат да бъдат експулсирани“, както и предложението относно регуларизациите, за които смята, че следва „да се разработят основни насоки за тяхното осъществяване“. За да се узакони положението на засегнатите лица, трябва да се вземат предвид социалното и професионалното им интегриране, както е предвидено в Европейския пакт за имиграцията и убежището.

4.4.12. Непридружените малолетни, които се намират в нередовно положение, трябва също да бъдат закриляни посредством специална европейска политика.

4.4.13. Комитетът споделя мнението на Комисията, според която Съюзът трябва да изготви обща рамка под формата на гъвкав режим на приемане, който позволява приспособяване към нуждите на националните пазари на труда. Въпреки това Комитетът смята, че европейското законодателство следва да избягва политиките, основани изключително на нуждите на пазара на труда в определена конюнктура или период, и които разглеждат имигранта единствено като единица на труда, а не като личност, която разполага с права и която се нуждае от закрила и сигурност.

4.4.14. Комитетът подкрепя предложението на Комисията за създаване на европейска платформа за диалог за по-добро управление на трудовата миграция, която да обединява работодатели, синдикати, служби по заетост на държавите-членки, агенции за набиране на персонал и други заинтересовани страни. ЕИСК може да бъде европейската институция домакин на дейностите в рамките на тази платформа подобно на Европейския форум за интеграцията.

4.4.15. ЕИСК многократно е подчертавал, че общото законодателство в областта на приемането на европейско равнище би трябвало да представлява обща и хоризонтална законодателна рамка вместо секторни норми (24).

4.4.16. Въпреки това Комисията е в процес на изготвяне на различни предложения за директиви със секторен характер. Неотдавна Европейският съвет прие директивата „Синя карта“ (25), в която се предвижда ускорена и гъвкава процедура за приемане единствено на работниците мигранти, считани за „висококвалифицирани“ и членовете на техните семейства, което може да породи дискриминация между тези, които са считани за висококвалифицирани и другите (които ще бъдат обект на специални директиви). Освен това директивата оставя в значителна степен на държавите-членки преценката за определението и уточняването на условията и правата, предоставяни със синята карта.

4.4.17. ЕИСК счита, че секторният подход на европейското законодателство в областта на имиграцията трябва да върви успоредно с хоризонтална обща рамка (европейски статут) за права, която гарантира зачитането и защитата на правата и свободите на имигрантите в Европа, независимо от професионалната им категория, правния им статут или административното им положение.

4.4.18. Комисията изготви предложение за рамкова директива относно правата на имигрантите, която към днешна дата още не е одобрена от Съвета. Комитетът изготви становище (26) по това предложение за директива, което се надява, че ще бъде взето предвид в рамките на работата на Съвета.

4.4.19. ЕИСК ще обсъди предложението на Комисията за приемане на кодекс на имиграцията, осигуряващ на имигрантите в Европа съвкупност от еднакви и сравними права, но изразява съжаление, че това ще доведе до оттеглянето на предложението за рамкова директива. Ето защо той предлага на бъдещите председателства на Съвета да продължат работата до приемането на тази директива.

Относно събирането на семейството Комитетът изразява съгласие с Комисията, че „след широк кръг консултации може да се предвиди преразглеждане на директивата“.

4.4.20. ЕИСК изразява надежда, че Комисията ще изготви в скоро време Зелена книга с цел да се постави началото на обсъждане относно промените, които трябва да се направят в тази директива, тъй като предвид минималистичния характер на европейската директива 2003/86 е възможно да не се гарантира напълно това право на гражданите на трети страни в някои национални законодателства, както това беше потвърдено в доклад на Комисията за транспонирането ѝ на национално равнище (27).

4.4.21. Комитетът участва активно в насърчаването на интеграцията и е изготвил различни становища по собствена инициатива, в които поощрява прилагането в ЕС на проактивни интеграционни политики с двупосочен подход, насочен едновременно към приемното общество и към имигрантите. Това е един позитивен подход към интеграцията, различен от негативния, възприет от някои правителства, които виждат в интеграцията нова пречка за равенството и нов дискриминационен инструмент.

4.4.22. Както подчертава Комисията, необходимо е да се увеличат усилията на ЕС, държавите-членки и на местните и регионалните власти, както и приобщаване в по-голяма степен на приемното общество и на имигрантите. Наскоро беше учреден Европейски форум за интеграцията в резултат на сътрудничеството между Европейската комисия и ЕИСК. Това е платформа за участие на гражданското общество и на организациите на имигранти в европейските политики за насърчаване на интеграцията.

4.4.23. ЕИСК подкрепи предложението за създаване на открит метод на координация за интеграцията и изрази ангажимента си да сътрудничи за прилагането му с изготвянето на нови становища. Комисията предвижда „съвместен механизъм на координиране, който позволява подкрепа на действията на държавите-членки в обща референтна рамка“ чрез определянето на добри практики, разработването на показатели, съпоставянето с други политики и участието на гражданското общество чрез европейския портал и форума за интеграция.

4.4.24. Форумът може да съдейства за оценката на практиките, разработването на показатели и съпоставянето на интеграцията и други политики на Съюза.

4.5. Убежище: общо пространство на закрила и солидарност

4.5.1. Европа трябва да е в състояние да оказва достоен прием на търсещите убежище посредством законодателство, което гарантира закрила и по-солидарна политика. Много хора, които търсят международна закрила, пристигат на външните граници по нелегални пътища. Властите трябва да гарантират, че те ще могат да подадат молба за закрила, която ще бъде разгледана съгласно международните конвенции и националното и общностното законодателство.

4.5.2. През последните години Комитетът изготви различни становища в посока развитието на обща система за убежище (28). Въвеждането на Общата европейска система за убежище (ОЕСУ) трябва да се осъществи при гарантиране на високо равнище на качество, без да се занижават международните стандарти за закрила. Хармонизирането не трябва в никакъв случай да се използва за намаляване на настоящите равнища на закрила, осигурена в някои държави-членки, а трябва да служи за подобряване на законодателството в държавите-членки с недостатъчно равнище на закрила.

4.5.3. За създаването на ОЕСУ е необходимо хармонизацията на законодателството да бъде съпътствана от широко сътрудничество между държавите-членки. Сътрудничеството и солидарността ще бъдат подобрени със създаването на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (ЕСПОУ), предложено от Комисията и подкрепяно от ЕИСК.

4.5.4. Новото законодателство следва да позволи на търсещите убежище достъп до пазара на труда и до обучение, да признае ролята на специализираните НПО и да им гарантира пълен достъп до процедурите и местата във връзка с тяхната дейност.

4.5.5. Процедурите в регламента „Дъблин“ следва да бъдат променени, така че да позволяват на търсещите убежище да избират страната, в която желаят да подадат молбата си, предвид хуманитарни причини и семейни, културни и социални връзки.

4.5.6. Приетите решения във връзка с тези молби следва да могат да бъдат обжалвани, като обжалването трябва да има суспендиращ ефект, в съответствие със съдебната практика на Европейския съд за правата на човека.

4.5.7. Задържането на лица, търсещи убежище и на имигранти в нередовно положение в центрове за задържане също е текуща практика в различни държави-членки на ЕС. ЕИСК се противопоставя на тази практика, като счита, че затварянето в центрове за задържане трябва да се прилага по изключение.

4.5.8. ЕИСК счита, че зачитането на правата на човека е задължително условие за сключването на споразумения за реадмисия с трети страни и се противопоставя на сключването от страна на ЕС или на държавите-членки на споразумения за репатриране или граничен контрол със страни, които не са подписали основните международни юридически инструменти за защита на правата на човека.

4.5.9. Комитетът счита, че вътрешноевропейската финансова солидарност в областта на убежището трябва да бъде засилена, като за целта следва да се увеличи и промени Европейският фонд за бежанците.

Брюксел, 4 ноември 2009 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Mario SEPI

(1) Предишният заместник-председател г-н Фратини потвърди, че са постигнати само 53 % от целите.

(2) Европейски пакт за имиграцията и убежището, Съвет на Европейския съюз, Брюксел, 13440/08, 24 септември 2008 г.

(3) Доклад на консултативната група за бъдещето на политиката в областта на вътрешните работи „Liberty, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World“, юни 2008 г.

(4) http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_0001_en.htm.

(5) COM(2009) 262 окончателен.

(6) Становище на ЕИСК от 4.9.2009 г. относно „Зачитането на основните права в европейските политики и законодателство в областта на имиграцията“, докладчик г-н Pariza Castaños (виж стр. 29 от настоящия брой на Официален вестник).

(7) ОВ C 318, 23.12.2006 г., стр. 163.

(8) ОВ C 218, 11.9.2009 г., стр. 60.

(9) Вж. „Relevant Council of Europe Resolutions and Recommendations in the field of efficiency and fairness of justice“ („Основни резолюции и препоръки на Съвета на Европа в областта на ефективността и справедливостта на правораздаването“) (CEPEJ(2003)7 rev от 13 ноември 2003 г.).

(10) COM(2008) 840 окончателен.

(11) 30 април 2006 г.

(12) COM(2009) 313 окончателен.

(13) ОВ C 228, 22.9.2009 г., стр. 14 и ОВ C 325, 30.12.2006 г., стр. 43

(14) ОВ C 325, 30.12.2006 г., стр. 65.

(15) ОВ C 182, 4.8.2009 г., стр. 19 и ОВ C 77, 31.3.2009 г., стр. 102.

(16) ОВ C 256, 27.10.2007 г., стр. 66.

(17) ОВ C 208, 3.9.2003 г., стр. 76.

(18) Становище на ЕИСК от 30.9.2009 г. относно „Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент и Европейския икономически и социален комитет: Към европейска стратегия в областта на електронното правосъдие (e-Justice)“, докладчик: г-н Pegado Liz (ОВ C 318, 23.12.2009 г., стр. 69).

(19) ОВ C 318, 23.12.2006 г., стр. 147 и ОВ C 211, 19.8.2008 г., стр. 61.

(20) Агенция на ЕС за основните права, 2009 г., The Stockholm Programme: A chance to put fundamental rights protection right in the centre of the European Agenda („Програмата от Стокхолм: възможност да се постави защитата на основните права на видно място в дневния ред на ЕС“), стр. 6-7.

(21) ОВ C 44, 16.2.2008 г., стр. 91.

(22) ОВ C 302, 7.12.2004 г., стр. 49.

(23) ОВ C 218, 11.9.2009 г., стр. 69.

(24) ОВ C 286, 17.11.2005 г., стр. 20.

(25) Директива (ЕО) 50/2009.

(26) ОВ C 27, 3.2.2009 г., стр. 114.

(27) COM(2008) 610 окончателен.

(28) ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 77, от 25.2.2009 г.ОВ C 218, 11.9.2009 г., стр. 78 и становище на ЕИСК (ОВ C 317, 23.12.2009 г., стр. 110) относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (преработен версия)“, докладчик г-жа Le Nouail Marlière и от 16.7.2009 г. относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство (преработена версия)“, докладчик: г-жа Le Nouail Marlière (ОВ C 317, 23.12.2009 г., стр. 115).