СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА Годишен обзор на растежа 2013 г. /* COM/2012/0750 final - 2012/ () */





Въведение Икономиката на ЕС продължава да прилага старателно корекционните мерки, предприети след финансовата криза. Финансовото напрежение в еврозоната се запази преди лятото, а същевременно световната икономика се забави, което намали потенциалния принос на износа към възстановяването. Поради това краткосрочните перспективи за икономиката на ЕС остават мрачни, но за 2013 г. се очаква растежът постепенно да се върне, а през 2014 г. и да укрепне още повече. Тези перспективи усложняват необходимите корекциите в много държави — членки на ЕС. По-специално, слабите перспективи за растеж забавят инвестициите, разкриването на работни места и ускоряват съкращенията, тъй като възможностите за прибягване до гъвкавост на пазара на труда вече са ограничени. Предизвикателствата пред икономиката на ЕС продължават да са гигантски. По-специално, в икономиките на няколко държави членки частният и публичният сектор значително намаляват своята задлъжнялост. Този процес отразява коригирането на натрупаните финансови неравновесия, които са свързани с неустойчивите равнища на разходите, финансирани в миналото на кредит, а в някои случаи за тях спомогнаха балоните на цените на активите в частния сектор, а в други липсата на бюджетна дисциплина в публичния сектор. Намаляването на задлъжнялостта тежи върху растежа, тъй като свива разходите, а приходите се използват за погасяване на дълга. От друга страна положително е наличието на признаци, че корекцията в икономиките на ЕС напредва. След лятото положението на финансовите пазари се подобри благодарение на неотклонното изпълнение на програмите за реформи и на напредъка по структурата на ИПС, както и благодарение на важните политически решения в еврозоната, взети от ЕЦБ. Значителните усилия за реформа в уязвимите държави членки също дават резултат: в частния и публичния сектор задлъжнялостта намаля, а конкурентоспособността се подобрява в държавите, които тя изостава, което създава условия за по-нататъшни корекции. Износът все повече допринася за подобренията на големите дефицити по текущите сметки, което е добър знак за трайното естество на корекцията. Големите разлики в растежа между държавите от ЕС също отразяват настоящата корекция: временно слабият или отрицателният растеж често е характерен за сериозни корекции, които обаче откриват възможности за по-устойчив растеж и сближаване, които би трябвало да се забележат през 2014 г. Намаляването на задлъжнялостта и корекциите са неизбежни процеси и основната задача на политиците е да ги направляват и да смекчат свързаните с тях икономически и социални последици. Поради високите равнища на дълга и дългосрочните предизвикателства пред публичните финанси, бюджетната корекция трябва да продължи заедно с диференцирана стратегия за консолидация, благоприятстваща растежа. Но тъй като в краткосрочен план бюджетната консолидация може да има отрицателни последици за растежа, тя да бъде извършена така, че да го благоприятства, а именно: – скоростта на консолидацията трябва да бъде диференцирана в отделните държави в зависимост от бюджетното пространство, с което разполагат, за да намерят точното равновесие между потенциалните отрицателни въздействия върху растежа и рисковете за устойчивостта на дълга. Пактът за стабилност и растеж и централното място на структурното бюджетно салдо в него представляват подходяща рамка за определянето на диференцираната скорост на корекцията; – макар консолидацията да се съсредоточава върху разходите, необходимо да се изготви комбинация от приходни и разходни мерки, благоприятстващи като цяло растежа, с целенасочени действия в наличното бюджетно пространство за защита на неговите основни двигатели, като се гарантира и ефикасността на разходите. Освен това, ако консолидацията се вписва в надеждна средносрочна бюджетна рамка и е придружена от реформи за отстраняването на дългосрочните проблеми с устойчивостта, породени от застаряването на населението, нейната надеждност и положителни ефекти ще се увеличат. За системното намаляване на задлъжнялостта в частния сектор е необходим солиден и ефикасен финансов сектор. Поради това финансовото възстановяване и преструктуриране трябва да продължат, особено в банковия сектор с оглед на неговата важна роля в икономиката на ЕС, но е необходимо също да бъдат насърчавани нови източници на финансиране. За възстановяването на доверието в стабилността на банковия сектор, за стимулирането на устойчиви капиталови потоци към производствени дейности и за гарантирането на стабилно финансиране на икономиката е необходима съгласувана и ефективна политическа рамка за пруденциален надзор на микро и на макроравнище. Структурните реформи са необходими, за да се улесни корекцията и за подобряването на условията за растеж. Структурните реформи, които подобрят конкурентоспособността, гъвкавостта на работните заплати и на цените, са от ключово значение за подобряването на способностите за корекция и за стимулирането на трансфера на ресурси от западащи към разрастващи се сектори. Реформите, насърчаващи разкриването на работни места, инвестициите в иновации, уменията и приобщаващия растеж, са необходими за борбата с риска от хистерезис и за смекчаването на отрицателното въздействие от кризата върху социалните условия. Справедливото разпределение на тежестта от корекцията в обществото е важно за устойчивия растеж. В крайна сметка обаче за възобновяването на растежа е необходима съгласувана комбинация от макрофинансови и структурни политики. Следователно нужни са решителни политически действия по всички тези фронтове, за да се противодейства на отрицателната динамика и за устойчивото подобрение на икономическата ситуация. Държавите от еврозоната са в особена ситуация поради своите по-силни финансови и икономически взаимовръзки и последствията от тях. Частните капиталови потоци в еврозоната внезапно се отклониха и избягват уязвимите държави. Възникналият в резултат от това недостиг на външно финансиране бе компенсиран чрез ликвидност, осигурена от официалния сектор, което предотврати хаотична корекция. Поради нарастващите предубеждения към някои държави обаче, условията за финансиране между членовете на еврозоната все повече се различаваха както за публичния, така за и частния сектор. В уязвимите държави членки от еврозоната това доведе до много рестриктивно съчетание от политики, тъй като тежките условия за финансиране идват в допълнение към необходимата бюджетна консолидация. Това възпрепятства корекцията, усилва различията в резултатите на икономиките от еврозоната и подкопава нейната стабилност като цяло. Главният приоритет за еврозоната е да продължи по пътя на структурните реформи и да спре финансовата фрагментация, да подобри условията за финансиране в уязвимите държави и да насърчава притока и ефикасното разпределение на капитал в подкрепа на корекцията. Това е от основно значение за растежа и корекцията. Необходимостта от намаляване на макроикономическите неравновесия подчертава нуждата от диференциран темп на намаляване на публичната задлъжнялост между държавите с излишък и тези с дефицит. На последно място, с оглед на единната парична политика, структурните реформи, които повишават гъвкавостта на заплатите и на цените и улесняват корекцията, играят още по-голяма роля в еврозоната. Постоянството в провеждането на реформите е от първостепенно значение, за да се отговори на предизвикателствата. Европейския механизъм за стабилност започна да функционира на 8 октомври 2012 г., а ЕЦБ реши да въведе през септември 2012 г. преки парични операции (Outright Monetary Transactions). Те са важен принос за справянето с най-неотложното предизвикателство за стабилизиране на финансовото положение и за възстановяване на доверието. Преструктурирането и уравновесяването на икономиките ще бъдат осъществени в средносрочен план, тъй като обикновено за структурните реформи е необходимо време, за да почувства пълният им ефект. И накрая, визията за истински ИПС се изготвя като дългосрочна цел, за чието постигане вече се полагат конкретни усилия, за да се подкрепя набраната инерция от реформите. В резултат на това неотдавна напрежението на финансовите пазари донякъде спадна, но те остават уязвими и са станали зависими от продължаването на политиките за подкрепа. Поради това всяка пауза в усилията за реформа може незабавно да предизвикат възобновяване на напрежението и да обезсмислят неотдавнашните подобрения. 1. Благоприятстваща растежа бюджетна консолидация Стабилните и устойчиви публични финанси са важна предпоставка за макроикономическата стабилност и следователно за растежа. Това важи в особено голяма степен за еврозоната, където единната парична политика не може да реагира на конкретните за отделните държави обстоятелства и националните бюджети трябва да възстановят своята способност да изпълняват стабилизационна функция в случай на специфични за отделните държави шокове. В същото време държавите членки от еврозоната в много по-голяма степен са податливи към отраженията от неустойчивите бюджетни политики, които се предават главно по финансовия канал, както ясно пролича от настоящата криза. По тази причина се изисква по-голяма отговорност по отношение на динамиката на бюджета на национално равнище. Тази ситуация е в основата на бюджетното управление по правилата, предвидени в Договора и в Пакта за стабилност и растеж (ПСР). Тяхното спазване е от съществено значение за безпроблемното функциониране на ИПС. В краткосрочен план бюджетната консолидация се отразява отрицателно на растежа, тъй като строгите бюджетни икономии намаляват съвкупните разходи, но ползите се увеличават в средносрочен план. При финансови кризи въздействието от бюджетната политика върху растежа може да бъде по-силно от обикновено, тъй като т.нар. бюджетни мултипликатори се възприемат като по-силни, отколкото при нормални икономически условия[1]. В краткосрочен план това може да доведе до отрицателни ефекти от консолидацията върху съотношенията дълг/БВП, ако първоначалните им равнища са били високи, а следователно нуждите от консолидация са били големи. Въпреки това в някои държави членки няма реална алтернатива на консолидацията, тъй като нейната липса би могла да доведе до още по-отрицателни последици. При наличието на високи и покачващи се равнища на дълга е необходимо да се разгледа неговата устойчивост, която е средносрочно понятие. Анализът на Комисията[2] показва, че само при по-скоро неправдоподобни хипотези (много силно пазарно късогледство, много необичайни реакции за рисковите премии) консолидацията би могла да доведе до нежелани ефекти върху дълга в средносрочен план. Освен това създаването на условия и на очаквания за постоянна консолидация е важен подход, целящ да избегне отрицателните ефекти върху дълга, тъй като нагласите за даване на заден ход в консолидацията могат да анулират нейните потенциални положителни ефекти върху рисковите премии. Същевременно за държави членки с ограничен достъп до пазара оценката на консолидационните разходи, дори и в краткосрочен план, зависи от разглеждания алтернативен сценарий. Когато бюджетната устойчивост е изложена на риск, липсата на консолидация може да доведе до по-високи рискови премии или до загубата на всякакъв достъп до пазара, което би наложило много по-драматична корекция с много по-отрицателни последици за растежа, отколкото при консолидация и подобрена бюджетна устойчивост. Някои държави в ЕС разполагат с повече възможности за маневриране, но рисковете, произтичащи от забавянето на бюджетната консолидация, следва да бъдат внимателно преценени. Лихвените проценти по публичния дълг на някои държави — членки на ЕС в момента са рекордно ниски и това явно им позволява да увеличат своите заеми, без да са изложени на риск от неустойчива динамика. Дългът на тези държави обаче също е рекорден за мирно време. Освен това в почти всички от тях се очаква публичните разходи да нараснат поради застаряването на населението и, в някои случаи, поради слабите перспективи за растеж. Поради това не може да се изключи, че отслабването на ангажимента за устойчива бюджетна политика би довело до промяна на пазарните настроения. Това ще има сериозни последици не само за засегнатите държави, но и за капацитета за управление на кризи в еврозоната като цяло, който се основава на кредитоспособността на тези държави. Графика 1. Консолидиран държавен дълг и дефицит по консолидирания държавен бюджет в държавите — членки на ЕС (прогноза за 2012 г., в % от БВП) Източник: Службите на Комисията, Европейски икономически прогнози от есента на 2012 г. Публичните финанси в ЕС са изправени пред големи предизвикателства и бюджетната стабилност трябва да бъде трайно възстановена (графика 1). Предизвикателствата са свързани с нуждата да бъдат намалени високите равнища на дълга в контекста на слаби перспективи за растеж, дългосрочен натиск върху разходите и данъчна тежест, която и без това е относително голяма. Следователно в сила остава основополагащият принцип за бюджетна консолидация, благоприятстваща растежа. Предложената от Комисията стратегия от предходния годишен обзор на растежа доказа своята ефективност, въпреки че, както е застъпено по-горе, не бе възможно да бъдат избегнати отрицателните краткосрочни последици и въпреки че всички ползи ще бъдат почувствани напълно едва в средносрочен план. Ефектът от консолидацията върху растежа може да бъде повлиян от нейния състав. Освен това, с цел да се гарантира нейният постоянен характер и да бъдат подобрени очакванията за бюджетна устойчивост, консолидацията следва да бъде съпътствана от реформи за укрепване на дългосрочната устойчивост на публичните финанси с подкрепата на солидна институционална рамка. Темпът на бюджетна консолидация Темпът на консолидацията следва да продължи да се различава в различните държави в зависимост от тяхното бюджетно пространство. По-специално, с оглед на продължителния пазарен натиск върху силно задлъжнелите държави, страните, които са загубили достъп до финансовите пазари или са подложени на силен пазарен натиск, трябва да продължат да изпълняват договорените бюджетни задължения. Други държави членки следва да продължат да се придържат към ангажиментите си по Пакта за стабилност и растеж (ПСР), който позволява на автоматичните стабилизатори да функционират по договорения план за структурна бюджетна корекция и същевременно осигуряват дългосрочната устойчивост на публичните финанси. В Пакта за стабилност и растеж се съдържа гъвкава и ефикасна рамка за определяне на диференцираните темпове на бюджетна консолидация. Предвидените в ПСР правила позволяват темпът на бюджетна консолидация да варира в зависимост от особеностите на държавите членки. Съгласно ПСР на държавите се поставят номинални цели за повече прозрачност и за укрепването на бюджетната политика. В препоръките на Съвета обаче се уточняват също необходимите структурни усилия, които следва да отразяват основните бюджетни позиции, без да се отчитат цикличните ефекти и еднократните мерки. Ако дадена държава е положила договореното структурно усилие, но не постигне своите цели само поради по-слаб от очакваното растеж, крайният срок за коригирането на прекомерния дефицит може да бъде удължен. В миналото тази възможност бе използвана няколко пъти, като най-пресният пример са Испания и в Португалия.. Състав на консолидацията Консолидацията чрез разходите следва да е предпочитаното решение, но акцентът трябва да бъде поставен върху съчетание от разходни и приходни мерки, които като цяло са ефикасни и благоприятстват растежа. Анализът на примери за консолидация от миналото навежда на мисълта, че е по-вероятно консолидациите чрез разходите да са успешни. От друга страна, като се има предвид относително високата данъчна тежест в ЕС, новите увеличения на данъците могат да имат отрицателни последици за бъдещия растеж и поради това следва да се въвеждат предпазливо. Като цяло, за да бъдат ограничени краткосрочните неблагоприятни ефекти върху растежа, в състава на консолидацията следва да бъде намерено точното съчетание между благоприятстващи растежа мерки, както по отношение на разходите, така и на приходите. С оглед на дългосрочните предизвикателства пред публичните финанси тяхната ефикасност и качество по принцип придобиват все по-голямо значение. Натискът върху публичните разходи вероятно ще останат след извършваната в момента бюджетна корекция поради изключително високите равнища на дълга и на дългосрочното въздействие от застаряването на населението. Следователно преразглеждането на ефикасността на разходите става все по-важно за съвместяването на необходимостта от устойчиви публични финанси и предоставянето на обществени услуги на задоволително равнище. Най-добрите международни практики показват, че в много държави от ЕС съществува значителен потенциал за икономии на публични ресурси при непроменено равнище на обслужване. Провеждането на реформи в държавния сектор и въвеждането на най-добрите практики в ориентираното към резултатите бюджетиране може да допринесе за повишаването на ефикасността на публичните разходи. Налице е значително взаимно обогатяване по отношение на целите и сроковете между реформите в публичната администрация, стимулирани от преразглеждането на разходите, и ориентираното към резултатите бюджетиране. Докато ориентираното към резултатите бюджетиране благоприятства възприемането на цялостен подход и изисква дългосрочна визия, както по отношение на своето въвеждане, така и за постигането на резултати, реформите в публичната администрация могат да доведат до бързи и значителни резултати по отношение на ефикасността на публичните разходи и икономиите, при условие че те са изготвени въз основа на задълбочени прегледи на разходите и че са включени в дългосрочни стратегии. Уместно е реформите в публичната администрация да се съсредоточат върху осъществяването на икономии по показатели, които разкриват най-големия потенциал за икономии, включително сравненията между държави и в самите държави (вж. също раздел 3). Други адекватни мерки могат да отразят многообразието на социално-икономическите цели на различните разходни позиции, включително проблемите с разпределението, като например подобряването на замисъла и на предназначението на социалните трансфери, държавната помощ или другите субсидии, определянето на най-продуктивните проекти за публични инвестиции и подобряването на ефикасността в предоставянето на обществени блага и услуги. Независимо обаче от избрания инструмент за повишаване на ефикасността на публичните разходи, той трябва да бъде придружен от управление на резултатите на всички равнища в публичната администрация. Икономиите на разходи не трябва да засягат позициите, които влияят положително на растежа и на неговия потенциал. Когато са предвидени съкращения, те следва да са минимални в областите, които са свързани с развитието на човешкия капитал и технологичния напредък. Положението не е толкова еднозначно с публичните инвестиции в дълготрайни активи. Тези инвестиции допринасят за потенциалния растеж само доколкото новите инфраструктури представляват основа за частни инвестиции, а това важи главно за инвестиции в транспорт, комуникации и в някои комунални услуги. На второ място, публичните инвестиции в дълготрайни активи са от полза само до известна степен, а за държавите членки със задоволително равнище на инфраструктура акцентът следва да бъде поставен по-скоро върху тяхната поддръжка и потенциалното им модернизиране. Що се отнася до бюджетните приходи, много държави членки все още са изправени пред сериозни предизвикателства, свързани с данъчната политика, въпреки неотдавнашните реформи. Макар и в различна степен някои държави—членки на ЕС биха могли да се възползват от мерките по приходната част на бюджета, за да консолидират своите публични финанси и да гарантират тяхната устойчивост. Тези мерки трябва обаче да са предназначени за подобряването на ефикасността на данъчните системи, като същевременно осигуряват справедливо разпределение на тежестта от консолидацията между всички части на обществото. За предпочитане е допълнителните приходи да бъдат събирани чрез разширяване на данъчната основа, а не чрез повишаването на ставките или въвеждането на нови данъци. За това може да е необходимо активно преразглеждане на данъчните разходи и на други пропуски в подоходното и корпоративното облагане, като в същото време се намалят възможностите за по-ниски ставки по ДДС или за освобождавания от него, а по-ниските ставки трябва да бъдат повишени до равнището на стандартната ставка. Освобождаванията от акцизи също могат да се преразгледат както с цел както да бъдат увеличени приходите, така и за ефективен принос към другите публични политики (например здравеопазване и околна среда). По-доброто управление в областта на данъчното облагане би могло ползотворно да допълни мерките за получаване на приходи. Някои мерки за борба с укриването на данъци, като например премахването на банковата тайна, изглежда доведоха до значителни допълнителни данъчни приходи дори в краткосрочен план. Увеличението на приходите от по-доброто управление в областта на данъчното облагане често обаче е трудно да бъде оценено ex ante и по тази причина не следва да се надценява в контекста на предпазлива бюджетна политика, особено в краткосрочен план. По-доброто спазване на данъчното законодателство може да приеме разнообразни форми, като например ограничаването на сивата икономика, борбата с потенциални измами по ДДС, укриването на данъци или стимулирането на ефикасността на данъчната администрация. Подобряването на данъчната администрация е предизвикателство, с което много държави членки да се справят, за да привлекат допълнителни приходи, да понижат големите разходи спрямо събраните нетни приходи, както и да намалят огромната административна тежест за малките и средните предприятия. Неутрални по отношение на приходите реформи могат да бъдат предвидени, за да бъде увеличен потенциалът на европейските икономики за растеж и за разкриване на работни места. Това по-специално е така в държавите членки, които имат възможност и изпитват необходимост да прехвърлят данъчното бреме от труда към не толкова вредни данъци (върху потреблението, постоянните данъци върху недвижимата собственост, екологичните данъци и такси). Големият дял на преките данъци и на вноските за социални осигуровки в съчетание с малкия дял на косвените данъци в данъчната структура могат да са индикация за възможността такава данъчна тежест да бъде прехвърлена. Неутрална по отношение на приходите реформа би могла да включва и понижаване на високите ставки на корпоративните данъци. При изготвянето на стратегията за консолидация и за данъчни реформи следва да бъдат взети предвид и други въпроси, свързани със замисъла на конкретните данъци. Първо, корпоративното облагане често облагодетелства заемното финансиране, вместо финансирането чрез собствен капитал. Второ, облагането на жилищата се основава прекалено на данъци върху сделките в сравнение с по-малко вредните постоянни данъци върху недвижимата собственост, а възможността лихвите по ипотеки да бъдат приспадани от облагаемите доходи поражда склонност към задлъжняване и риск от свръхинвестиции в жилищния сектор. Накрая, данъците за опазване на околната среда биха могли да играят важна роля за постигането на договорените екологични цели и следва да осигурят подходящи стимули за намаляване с течение на времето на вредните емисии, по-специално емисиите на парникови газове. Данъчните реформи ще трябва да се ръководят от съображения за икономическа ефективност и социална справедливост в зависимост от колективните предпочитания. При подготвянето на данъчни реформи ще трябва да се обърне внимание и на последиците от разпределението на тяхната тежест. Осигуряване на дългосрочна устойчивост Застаряването на населението обостря нуждата от консолидация на публичните финанси. Докладът относно бюджетната устойчивост[3] за 2012 г. показва, че равнищата на дълга в ЕС ще останат стабилни до 2020 г., благодарение на положените наскоро усилия за бюджетна консолидация и благодарение на напредъка на реформите, чрез които разходите, свързани със застаряването на населението, почти бяха стабилизирани. От 2021 г. нататък обаче разходите, свързани със застаряването на населението, ще се усещат по-остро, а дългът започва отново да се повишава и до 2030 г. ще бъде близо 90 % от БВП в ЕС. На тази динамика може да се противодейства само чрез постоянните усилия на държавите членки. Ако структурното салдо бъде подобрявано до 0,5 % от БВП на година до средносрочната бюджетна цел и ако тя бъде постигната и поддържана в дългосрочен план, в съответствие с Пакта за стабилност и растеж, до 2030 г. равнището на дълга би слязло близо до 60 % от БВП. Някои държави вече предприеха мерки за намаляването на натиска от застаряването върху разходите, но все още много трябва да бъде направено в допълнение към изпълнението на текущите планове. През последното десетилетие много държави членки положиха значителни усилия да реформират своите пенсионни системи и положителното въздействие върху бюджета вече е видимо. В дългосрочен план обаче все още трябва да се очаква по-нататъшно увеличение на публичните разходи за пенсии (+ 1,5 процентни пункта от БВП до 2060 г.) в целия Европейски съюз[4] . Следователно трябва да бъдат положени повече усилия за реформа на пенсионните системи, особено в държавите, в които увеличението на пенсионните разходи се очаква да бъде много над средното за ЕС и в които реформите все още не са действително започнали. През 2012 г. на повечето държави членки бе препоръчано да адаптират своята пенсионна политика. Въпреки значителния напредък, постигнат в редица държави, включително чрез ограничаване на достъпа до ранно пенсиониране и чрез хармонизиране на пенсионната възраст между мъжете и жените, програмата за реформи трябва да бъде по-интензивна, а в други държави членки тя трябва да бъде активизирана. Обвързването на пенсионната възраст с очакваната продължителност на живота ще стабилизира равновесието между трудовия стаж и годините, прекарани в пенсия. За предпочитане е това обвързване да следва автоматични правила, за да се избегнат постоянни и трудни преговори. Тази мярка е ефективен начин за намаляване на риска от дълголетие върху пенсионните разходи и същевременно отговаря на опасенията за устойчивостта и адекватността на пенсиите, като стимулира натрупването на по-дълъг трудов стаж, който носи по-големи пенсионни права. С цел да допринесат за повишаването на реалната възраст за пенсиониране, реформите в пенсионните системи трябва да бъдат подкрепени от политики, които да създават възможности за трудова заетост на по-възрастните работници, да спомагат за активния живот на възрастните хора и за остаряването в добро здраве, които да бъдат допълнени от данъчни и социални политики, стимулиращи по-дългите кариери и даващи достъп до учене през целия живот. Графика 2. Динамика на бюджета, еврозона Източник: службите на Комисията Държавите членки показаха своята решимост да провеждат бюджетната консолидация и значително намалиха дефицитите. Средно за ЕС се очаква дефицитът по консолидирания държавен бюджет да намалее с 0,8 процентни пункта през 2012 г. и да достигне до 3,6 % от БВП според прогнозата на Комисията от есента на 2012 г. За еврозоната картината като цяло е сходна и дефицитът спада до 3,3 % от БВП. С продължаването на бюджетната консолидация през 2013 г. дефицитът по консолидирания държавен бюджет в еврозоната се очаква да спадне под 3 % от БВП за първи път от 2008 г. (графика 2). В повечето държави членки съставът на консолидацията като цяло може да бъде оценен като благоприятстващ растежа и уравновесен между приходи и разходи. Между 2007 г. и 2012 г. основните икономии бяха регистрирани в инвестиционните разходи, междинното потребление и разходите за заплати в публичния сектор. В същото време делът на социалните трансфери като цяло се увеличи, особено в държавите, засегнати по-силно от икономическата криза. В структурно отношение бюджетната консолидация изглежда дори по-силна, отколкото в номинално изражение. Според прогнозите се очаква се структурните корекции за 2012 г. да надхвърлят 1 процентен пункт както в ЕС, така и в еврозоната. За да постигнат този резултат, държавите членки се придържаха средно към своите номинални цели и през годината предприеха коригиращи мерки в контекста на влошаваща се макроикономическа среда. Очаква се темпът на консолидацията да остане стабилен през 2013 г., тъй като държавите членки или трябва да провеждат бюджетната консолидация, наложена по процедурата при прекомерен дефицит, или все още трябва да се доближат до своите средносрочни цели. Очаква се това да намали структурния дефицит с над 0,5 процентни пункта в ЕС през 2013 г. Бюджетно управление и бюджетни институции Стабилните национални бюджетни рамки са особено важни за вземането на правилни бюджетни решения. Съгласно договорите окончателните бюджетни решения се вземат от националните органи. По тази причина от ключово значение е държавите членки да действат на национално равнище, за да увеличат предвидимостта и надеждността на своите ангажименти за придържане към предпазлива бюджетна политика. Директивата относно националните бюджетни рамки и Договора за стабилност, сближаване и управление (ДССУ) подобряват значително националните бюджетни рамки. Правилното транспониране на директивата до края на 2013 г. следва да осигури здрави бюджетни рамки във всички държави — членки на ЕС със своевременни и изчерпателни статистически данни, средносрочно планиране, осланяне на реалистични прогнози и определение на национални бюджетни правила, насърчаващи спазването на бюджетните задължения по Договора. Освен това чрез ДССУ 25 държави членки се ангажираха да включат в своето национално законодателство целта да постигнат уравновесен бюджет или бюджетен излишък, като по този начин поставят основополагащия принцип на ПСР в центъра на националните уредби. Национални механизми за автоматични корекции, които да бъдат изготвени въз основа на общи принципи и задействани при ясно определени обстоятелства, би трябвало да повишат съответствието. Бюджетното управление бе засилено на европейско равнище и Комисията предложи нови подобрения на съзаконодателите. Пакетът с шестте законодателни акта[5] засили превантивните мерки на ЕС за бюджетен надзор и способността бюджетните неравновесия да бъдат откривани и коригирани на ранен етап. С него бяха въведени нови инструменти като целеви показател за разходите и числено правило за дълга. Тъй като отраженията на бюджетните политики на държавите членки с една и съща валута се усещат по-силно, финансовите санкции за държавите членки от еврозоната, които не отговарят на изискванията, бяха увеличени, но станаха по-плавни и се прилагат на по-ранен етап. Комисията предложи допълнителни подобрения на бюджетния надзор за държавите членки от еврозоната в двата регламента, които съставляват пакета с два законодателни акта. С регламента за засиления надзор се рационализира и укрепва бюджетния надзор, приложим към държавите членки, които са застрашени от или изпитват финансови затруднения, докато с регламента за засиления мониторинг на бюджетните политики се упражнява по-строг контрол върху държавите членки, за които е открита процедура при прекомерен дефицит с цел да осигури неговата своевременна корекция. Той укрепва превантивните действия на равнище ЕС, като се полагат основите за истинска координация на бюджетните политики в ИПС, например обща бюджетна времева рамка, координирано представяне на годишните национални бюджетни планове пред Комисията преди да бъдат приети от парламентите. 2. Възстановяване на финансовата стабилност През изминалата година на финансовите пазари в ЕС продължиха сътресенията, но има признаци за скорошно подобрение. Отрицателните взаимовръзки между държавния дълг в еврозоната, банките и растежа продължиха да са източник на финансов стрес и тежаха върху доверието. Решителните политически действия, предприети в ЕС и в държавите членки, доведоха напоследък до подобрения, но в уязвимите държави разликите в лихвите по държавния дълг остават големи и нестабилни. В същото време някои други държави от ЕС се радваха на голям приток на частен капитал и регистрираха рекордно ниски, дори отрицателни, лихвени проценти по своите държавни облигации. Тесните връзки между пазарите на държавен дълг и банковия сектор в ЕС продължават да пораждат големи рискове за финансовата стабилност в ЕС и особено в еврозоната. В банковия сектор на ЕС продължава да има структурни проблеми с финансирането и ликвидността. Особено в уязвимите държави членки достъпът на определен брой банки до финансиране от пазара остана затруднен. Занижаването на кредитния рейтинг на държавите намали наличните обезпечения за банковите операции с Евросистемата и предизвика намаляване на кредитния рейтинг на самите банки, което доведе до увеличаване на разходите за тяхното финансиране. През първата половина на 2012 г. натискът върху финансирането в уязвимите държави членки от еврозоната бе изострен от продължаващото теглене на депозити, докато в държавите членки на ЕС с по-висок рейтинг се наблюдава приток на депозити. Междубанковото финансиране също бе подложено на натиск поради слабите перспективи за растеж, вследствие на което намаля потенциалът за генериране на доходи. Банките реагираха на трудностите с финансирането, като привилегироваха сигурните заемополучатели и издадоха обезпечени облигации. Това доведе до значително увеличение на обема на обременените активи в счетоводните баланси на банките, което е допълнителен повод за безпокойство. Графика 3. Банкови заеми за домакинствата и за нефинансовите корпорации в еврозоната Източник: службите на Комисията Недостигът на финансиране от пазара и повишаващите се кредитни рискове, дължащи се на анемичния растеж, ограничават капацитета на банките да отпускат заеми за реалната икономика. Трудностите за получаването на финансиране са особено големи за малките и средните предприятия, които представляват гръбнака на икономиката на ЕС и осигуряват най-голямата част от заетостта. Тези проблеми са най-големи в уязвимите държави, в които банките в затруднение намаляват кредитирането, макар слабите перспективи за растеж и необходимостта от намаляване на задлъжнялостта на предприятията и домакинствата също да ограничават търсенето на кредити (графика 3). Същевременно макар банките да продължиха необходимите корекции на своя баланс, няма признаци за хаотично или прекомерно намаляване на тяхната задлъжнялост. Капиталовите потоци от публични източници, които смекчиха отлива на частен капитал, както и координираната рекапитализация, ръководена от Европейския банков орган, изиграха ключова роля в това отношение. Нуждата от намаляване на задлъжнялостта обаче варираше в отделните държави, като банките в уязвимите държавите членки коригираха своите баланси по-бързо от банките в другите държави. С оглед на горепосочените фактори положителен знак е, че през 2012 г. банковото кредитиране за частния сектор се стабилизира в еврозоната като цяло, а последното изследване на кредитирането, проведено от ЕЦБ, показа, че безпокойството относно финансирането в известна степен е намаляло. Повторната поява на рискове, свързани с държавния дълг, преобърна процеса на финансова интеграция в еврозоната. Въвеждането на еврото, но също ценовото оценяване на кредитния риск по света преди кризата, стимулираха интеграцията на финансовите пазари в еврозоната и улесниха кредитните потоци между държави от еврозоната. След като в някои държави балоните на активите се спукаха, а кризата с държавния дълг се разрази, трансграничните потоци драстично секнаха и капиталите се отдръпнаха зад националните граници. По-специално, частните капиталови потоци, движещи се през последното десетилетие от север на юг в еврозоната, значително спаднаха, тъй като банките намалиха своята трансгранична експозиция спрямо държавния и частния сектор в уязвимите страни. Възникналият в резултат на това недостиг на външно финансиране бе преодолян чрез ликвидност, предоставена от Евросистемата, а в по-късните етапи чрез заеми от ЕС/МВФ по програмите за финансова помощ. Увеличиха се също националните предпочитания в полза на собствения държавен дълг, което от своя страна заздрави отрицателната взаимовръзка между уязвимите държави и банките в затруднение. Условията за финансиране в самата еврозона станаха различни. По-високите рискови премии в трансграничното кредитиране доведоха до нарастваща финансова фрагментация и по този начин задълбочиха разликите в лихвите по заеми за предприятията и домакинствата между държавите от еврозоната. Частният сектор в уязвимите държави членки сега се финансира срещу значително по-високи лихви, отколкото в другите държави членки, по-специално в считаните за „сигурни убежища“ (графики 4 и 5). Графика 4. Лихви по заеми за предприятия || Графика 5. Заеми за предприятия || Бележка: нови предприятия, падеж до 1 година Източник: службите на Комисията || Бележка: Растеж на индекса за натрупани задължения на национално равнище, годишна база Източник: службите на Комисията Неправилното функциониране на кредитните пазари в еврозоната поставя значителни предизвикателства пред функционирането на паричния съюз. Продължаващата корекция и преструктурирането в уязвими държави членки от еврозоната са огромна тежест за растежа. Корекцията в тези държави зависи от възстановяването на нормалните условия за кредитиране от банковата система, която понастоящем не играе своята роля на посредник в единния пазар. Пруденциалният надзор на макро и на микроравнище с трансгранично измерение следва да допринесе за това интегрираната банкова система да възстанови функцията си на финансов посредник. Условията за нормално кредитиране на икономиката ще се възстановят, когато бъдат отстранени основните причини за трудностите на банките. На равнище ЕС бяха приети смели политически мерки, за да се прекъсне порочният кръг между банките в затруднение и съответния държавен дълг, както и за отстраняване на проблемите с финансирането, финансовата фрагментация и повредата в предавателния механизъм на паричната политика в еврозоната. По пътя към истински ИПС през юни 2012 г. държавните ръководители в ЕС постигнаха споразумение за преминаване към банков съюз с единен надзорен механизъм (ЕНМ) като първа конкретна стъпка. Вследствие на това споразумение Комисията представи предложения за създаването на ЕНМ и за предоставянето на надзорни правомощия на Европейската централна банка. В същото време Европейският банков орган ще бъде вписан в новата рамка за банков надзор, за да осигури съгласуваност на равнище ЕС. Създаването на ЕНМ има за цел да премахне разликите в надзорните практики, които допринесоха за тенденцията за фрагментация на европейския финансов пазар и изложиха банковия сектор на риск. Благодарение на ЕНМ всички участващи държави членки ще могат да се доверяват напълно на качеството и безпристрастността на банковия надзор. Това е важно, за да се гарантира, че капиталовите потоци ще спомогнат за уравновесяването в краткосрочен план и няма да доведат до бъдещи дисбаланси (вж. също раздел 3). Със създаването на Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) еврозоната получи постоянна защита. Големият капацитет за финансиране (500 млрд. EUR) и наборът от гъвкави инструменти предоставят на ЕМС достатъчно средства да прекъсне отрицателната обратна връзка между банките и държавния дълг и да възстанови доверието. Освен отпускането на заеми и кредитни линии за държавите членки от еврозоната, които срещат проблеми с ликвидността, ЕМС разполага с широк набор от инструменти и, ако са спазени някои условия, може да се намесва както на първичните, така и на вторичните пазари на облигации, без да се прибягва до цялостна програма за макроикономически корекции. Възможността ЕМС да се използва за пряка рекапитализация на банките ще бъде мощен инструмент за окончателното прекъсване на порочния кръг между банките и държавния дълг в еврозоната. ЕМС може също да отпуска заеми с конкретната цел да рекапитализира банки. За момента обаче тези заеми биха могли да бъдат отпускани единствено на държавите членки, които на свой ред да ги използват за рекапитализация на банките в затруднение. Макар и да представлява известно облекчение за правителствата, които срещат проблеми с ликвидността, този подход не беше възможно най-доброто решение на проблема с взаимовръзката между банките и държавния дълг. По-специално, тези заеми ще бъдат вписани в бюджетните сметки на държавите членки и ще увеличат техния държавен дълг. За да бъде преодолян този проблем, на срещата на върха на еврозоната през юни 2012 г. бе решено, след като ЕМС бъде създаден, да му се позволи да рекапитализира банките пряко. Това ще е от полза за изолирането на банковите рискове за държавния дълг в еврозоната и ще помогне на еврозоната да намери трайно решение на кризата. Европейската централна банка взе ефикасни мерки, за да смекчи трудностите, които банките изпитват в намирането на финансиране, и поправи предавателния механизъм на паричната политика. Двете операции по тригодишно рефинансиране в много дългосрочен план, извършени от ЕЦБ през декември 2011 г. и февруари 2012 г., отговориха на острата нужда от рефинансиране на банките в еврозоната, като им гарантираха достъп до средносрочно финансиране на ниска цена. Поради продължителните трудности с финансирането обаче и появата, в някои държави членки от еврозоната, на признаци за сериозни смущения в предавателния механизъм на паричната политика, ЕЦБ въведе нов инструмент — преки парични операции (ППО) (Оutright Monetary Transactions), за да съхрани правилното предаване на паричната политика в еврозоната. Тези операции на вторичните пазари на държавни облигации трябва да спазват строги и ефективни условия по програма за корекции, финансирана от ЕМС . Макар и до този момент инструментът да не е използван, с обявяването му вече последваха подобрения на пазарите на държавни облигации в еврозоната, а заедно с плановете за въвеждане на банковия съюз той предоставя голям потенциал за смекчаване на финансовото напрежение в еврозоната и за укрепване на кредитирането на икономиката. Макар силните политически действия да облекчиха пазарното напрежение, пазарите остават силно зависими от продължаването на политиките за подкрепа и от изпълнението на ангажиментите. Финансовата система в ЕС и особено в еврозоната остават силно уязвими. В същото време продължителността на кризата в еврозоната направи развитието на пазарите крайно зависимо от приетите мерки. Поради това сигурните политически действия, енергичното изпълнение на договорените мерки и на националните политики за реформи са от решаващо значение за ограничаването на пазарната нестабилност. Ангажиментът за изграждане на истински ИПС и особено на цялостен банков съюз ще възстанови трайно финансовата стабилност. 3. Структурни реформи в подкрепа на растежа и за коригиране на неравновесията Основните предизвикателства в момента са повишаването на доверието и съживяването на растежа в краткосрочен план, като същевременно се създават условия за устойчив растеж в бъдеще. В контекста на рестриктивни макроикономически политики структурните реформи са ключов елемент от стратегията за растеж и връщането към равновесие, чиято цел е да бъде използван потенциалът на икономиките в ЕС. Със задълбочаването на кризата в най-уязвимите държави бяха положени значителни усилия за реформи. Въпреки че необходимостта от действия в тези държави членки е по-неотложна, растежът в краткосрочен и средносрочен план е проблем за целия ЕС, а за него се изисква колективен отговор. Въпреки значителните разлики в икономическото състояние на отделните държави членки, един координиран подход към реформите на равнище държави членки и ЕС би дал политически импулс, би облекчил политическите и икономическите трудности и така би улеснил реформите. Графика 6. Баланси по текущата сметка, еврозона и държави членки || Графика 7. Разходи за труд на единица продукция и номинално възнаграждение на зает, еврозона || Източник: службите на Комисията || Източник: службите на Комисията В момента растежът в икономиката на ЕС е възпрепятстван от упоритите макроикономически неравновесия и нуждата да се коригират крайностите от миналото в областта на получаването на заеми и на потреблението. Временно по-слабият растеж е характерен за сериозната корекция: тъй като икономиките се преструктурират, ресурсите се прехвърлят от нетъргуемите към търгуемите сектори и балансите на всички отрасли трябва да се адаптират. През последната година необходимата корекция продължи въпреки трудния икономически контекст и започва да дава резултати. Данните за баланса на текущата сметка, търговията и вътрешното търсене показват, че в ЕС корекцията е в ход, включително сред държавите от еврозоната, но е необходим допълнителен напредък (графика 6). Корекция се извършва в държавите, в които се изпълняват програми, както и в други уязвими държави, включително в тези, в които до неотдавна напредъкът изглеждаше ограничен. Неравновесията по текущите сметки не само намаляват, но разходите за труд на единица продукция също се развиват по начин, който благоприятства бъдещето връщане към равновесие (графика 7). В някои държави с дефицит номиналните заплати са в процес на корекция както в публичния, така и в частния сектор. Графика 8. Текуща сметка и НМИП на държавите с излишък или с дефицит Източник: службите на Комисията Продължаващото коригиране на външните позиции изглежда до голяма степен структурно. Вносът в държавите с дефицит чувствително се сви, а износът в известна степен се увеличи. Макар свиването на вноса да бе силно изразено до този момент, повишението на конкурентоспособността подготвя почвата за бъдещо разрастване на износа. Според есенните икономически прогнози на Комисията приносът на износа за връщането към равновесие се очаква да нарасне през прогнозния период. При условие че повишението на конкурентоспособността е устойчиво, увеличението на износа би трябвало да доведе до развитие на ориентирани към износ индустрии и да придаде постоянен характер на корекцията. Въпреки това външното уравновесяване на капиталовите потоци по текущата сметка все още не е достатъчно, за да промени неустойчивите тенденции в стоковите наличности (нетната международна инвестиционна позиция и външния дълг) (графика 8). В повечето държави с дефицит съотношенията външен дълг/БВП продължават да се увеличават, а когато намаляват, това се дължи главно на силна ревалоризация на пасиви. Ще бъдат необходими широкомащабни корекции, чиито разходи – особено по отношение на заетостта, ще зависят от капацитета за корекции на всяка държава членка. Напредъкът в намаляването на двустранните неравновесия по текущата сметка между държавите с излишък и тези с дефицит беше много по-осезаем. За държавите с излишък са налице и признаци на уравновесяване в полза на вътрешното търсене, макар корекцията на излишъците по текущата сметка да отразява също факта, че текущата сметка на еврозоната в нейната цялост е преминала в състояние на излишък. Пълният ефект от структурните реформи върху растежа и преструктурирането вероятно ще се почувства в средносрочен до дългосрочен план, но ползите от тях могат да се появят в краткосрочен план. Обикновено в краткосрочен план реформите са свързани с разходи за корекцията и за прехода от части поради тяхното като цяло неравномерно разпределение между предприятията и гражданите. Структурните реформи обаче могат да имат и непосредствен ефект на подем, доколкото те подобряват доверието и очакванията сред стопанските субекти. Следва да се даде приоритет на реформите с най-слабо въздействие върху бюджетните разходи (например реформите за повишаване на конкурентоспособността и за стимулиране на конкуренцията на продуктовите пазари или за намаляването на регулаторната и административната тежест за предприятията) и да се наблегне на изграждането на оптимални условия (например чрез насърчаване на социалния диалог) за предприемането на действия в обикновено по-трудни за реформиране области на политиката, като например пазара на труда. Освен това трябва да се вземат под внимание полезните взаимодействия между различните области, в които се провеждат реформи. Например реформите на пазара на труда, чиято цел е разходите на единица труд да станат умерени, биха могли да бъдат по-резултатни в повишаването на конкурентоспособността, ако са съчетани с реформи на продуктовите пазари, целящи засилване на конкуренцията и намаляване на маржовете. В общи линии взаимодействията между различните области, в които се провеждат реформи, и най-подходящият график за тях следва да бъдат внимателно проучени, като се вземат предвид конкретните условия за всяка държава членка. Финансовата регулация и надзор играят важна роля, за да се гарантира системното връщане към равновесие и за предотвратяването на вредните цикли на възход и спад (вж. също раздел 2). Необходимото намаляване на задлъжнялостта, което се извършва в частния сектор на някои държави от ЕС и което е свързано също с тежките финансови условия, описани в раздел 2, могат да се отразят отрицателно на растежа в краткосрочен план. То обаче е предпоставка за коригирането на прекомерните външни и вътрешни неравновесия. Успоредно с това прекомерното увеличение на кредитите и прекомерното използване на лостовия ефект във финансовия сектор, наблюдавани преди кризата, внасят уязвимост в него и го излагат на голям риск от хаотично коригиране с мащабни отрицателни последици за икономически растеж. В този контекст разработването на ефективни инструменти за пруденциален надзор на макро и микроикономическо равнище е от решаващо значение, за да се гарантира, че след като се нормализират условията за финансиране в целия ЕС, уравновесяването ще продължи да се извършва въз основа на устойчиви капиталови потоци към дейностите с най-висока производителност и въз основа на дългосрочните инвестиционни нужди на икономиката на ЕС, както и че няма да се появят отново прекомерни макроикономически неравновесия. Структурните реформи за повишаване на производителността остават приоритет за подобряването на средносрочните перспективи за растеж и за гарантирането на трайно преструктуриране на икономиката на ЕС. Опитът показва, че реформите за повишаване на ефикасността на пазарите на стоки, услуги и труд могат да стимулират производителността, иновациите и да повишат равнищата на производство и трудова заетост. Структурните реформи, насочени конкретно към подпомагането на иновациите, инвестициите в ИКТ и тяхното използване, както и по-нататъшната либерализация на търговията също могат да окажат пряко въздействие върху производителността. Тези реформи благоприятстват също преразпределението на труда и капитала в полза на секторите с висок потенциал за растеж (включително секторите със „зелен“ растеж дигиталната икономика). Освен това този вид структурни реформи може да играе ключова роля за намаляването на вътрешните и външните неравновесия, например чрез повишаване на конкурентоспособността и увеличаване на износа. Структурните реформи са от още по-голямо значение за еврозоната, където относителните цени не могат да се влияят от движението на номиналния обменен курс. Популяризирането на възможности за „зелен“ растеж може да се изрази в по-добри резултати както на макроикономическо, така и на микроикономическо равнище. Преминаването към производствени модели с ниски въглеродни емисии и с ефективно използване на ресурсите ще смекчи натиска от ценовите шокове на суровините, както и инфлационните очаквания. То ще намали зависимостта от ресурси и енергия, а по този начин и търговския дефицит в областта на енергетиката, и ще повиши конкурентоспособността на икономиката на ЕС в дългосрочен план. ЕС разработи политики, за да подобри ефективността на използването на ресурсите. В тези политики са поставени амбициозни цели с последствия за всички държави членки. Те ще се увенчаят с пълен успех само ако са придружени от стабилна и предсказуема нормативна уредба за насочване на инвестициите, прехвърляне на данъчна тежест от труда към опазването на околната среда и потреблението, постепенното премахване на вредните за околната среда субсидии, мерки за популяризирането на нови „зелени“ пазари и технологии, както и от екологизирането на съществуващите модели на производство и потребление. Трябва да се поддържа набраната инерция от либерализацията на пазара на продукти и услуги. Необходими са допълнителни действия за отстраняването на ненужните ограничения и за подобряването на конкуренцията на пазарите на продукти и услуги, по-специално в търговията на дребно, регулираните професии, строителството, туризма, бизнес услугите и мрежовите индустрии. За това се изискват действия на равнище ЕС, където един добре функциониращ единен пазар може както да подобри потенциала за растеж, така и да допринесе за коригирането на неравновесията. С цел да освободи пълния си потенциал развитието на единния пазар изисква амбициозни подобрения както чрез укрепване на правоприлагането, така и чрез повече усилията за реформа на национално равнище, както е предвидено в актове I и II за единния пазар. В този контекст държавите членки се призовават по-специално да приложат по амбициозен начин Директивата за услугите, предвид на нейния потенциал за растеж и корекция[6]. Графика 9. Индекс на ефикасността на публичните администрации, държави — членки на ЕС, 2011 г. Бележка: Индексът на Световната банка за ефикасността на публичните администрации показва начина, по който населението възприема качеството на публичните и държавните служби и тяхната степен на независимост спрямо политически натиск, качеството на разработването и изпълнението на политиките и надеждността на правителствената ангажираност към тези политики. Индексът достига стойности в диапазона -2,5—+2,5. Източник: Световната банка Ключов приоритет е подобряването на деловата среда inter alia чрез търсене на начини за повишаване на ефикасността на публичния сектор. Откритата и ефикасна делова среда е катализатор за растежа, тъй като тя насърчава стопанската дейност и намалява ненужните разходи на предприятията. Фактите сочат, че административната сложност или бюрократичните формалности оказват силно отрицателно въздействие върху равнището на предприемачеството, иновациите и конкурентоспособността, както и върху входящите потоци от преки чуждестранни инвестиции, които биха могли да играят съществена роля за преодоляването на неравновесията. Освен това прекомерната регулаторна тежест има склонност да стимулира сивата икономика. Ефикасната публична администрация следва да предоставя услуги за цялата икономика, без да налага прекомерна бюрократична тежест върху стопанските субекти (графика 9). Справянето с проблемите в публичната администрация ще допринесе както за бюджетната консолидация, така и за конкурентоспособността и перспективите за растеж. По-специално, реформите в съдебната система биха намалили рисковете и несигурността, свързани със започването и извършването на стопанска дейност, биха довели до инвестиции и биха допринесли за по-ниски разходи по сделките, както и за укрепването на конкуренцията. За тази цел няколко държави членки вече приеха мерки за оформяне на рационални и по-ефикасни публични администрации. Сред ключовите области за реформи са съдебните системи и активното използване на електронното управление и електронните системи за обществени поръчки. В няколко държави от ЕС безработицата се е превърнала в много сериозен проблем с увеличаващи се икономически, социални и политически последици (графика 10). Нарастващата безработица е придружена от силно задълбочаване на различията между пазарите на труда в ЕС. Докато в повечето държави безработицата се увеличи и достигна рекордни равнища, то в други тя намаля. По-дългите периоди на безработица и влошеното съответствие между търсенето и предлагането на работна ръка в много държави от ЕС, което се дължи и на секторни преустройства в някои от тях, означава, че безработицата може да стане все по-структурна с отрицателно въздействие върху потенциала за дългосрочен растеж. Графика 10. Растеж на заетостта и безработицата, ЕС Източник: службите на Комисията Структурните реформи играят ключова роля в борбата с безработицата, като същевременно подобряват растежа и благоприятстват корекцията. За същественото намаляване на безработицата са необходими условия за връщане на доверието и за стабилно търсене на работна ръка. В същото време намаляването на безработицата ще бъде ключов фактор за повишаването на доверието и за гарантирането на социалната и политическата устойчивост на настоящите реформи. Въпреки това най-неотложното предизвикателство е да се управляват високите и продължителни равнища на безработица в условията на слаб растеж, а в някои държави и в контекст на извършваното намаляване на задлъжнялостта и външно уравновесяване. Предвид различните условия на пазара на труда в ЕС, политическият отговор трябва да бъде не само координиран, но и адаптиран към конкретните обстоятелства във всяка държава. От началото на кризата няколко държави предприеха активен подход към реформата на пазара на труда. Някои от тях приеха амбициозни планове за реформа, за да създадат по-благоприятни условия за трудова заетост (графика 11). Предприетите неотдавна реформи, а именно мерките, които спомагат за динамиката на пазарите на труда, за намаляването на несигурността и за повишаването на конкурентоспособността, изглежда до голяма степен съответстват на приоритетите, определени на европейско равнище. Някои държави с висока безработица и големи външни неравновесия поеха предизвикателството да подобряват гъвкавостта на заплатите и капацитетите за приспособяване на своите пазари на труда, като реформираха законодателството за защита на заетостта (ЗЗЗ) и за определяне на заплатите. Политиките за защита на доходите, активирането и помощта при търсенето на работа бяха адаптирани към увеличаващите се трудности на пазара на труда. Досега не всички държави обаче са взели необходимите мерки, за да се справят с предизвикателствата, пред които са изправени. Графика 11. Брой на мерките, предприети на пазара на труда по област, общо за ЕС Бележка: Обученията не са включени в активната политика по заетостта. Източник: службите на Комисията, база данни LABREF на ГД „Икономически и финансови въпроси“. Справянето с безработицата и подкрепата за разкриването на работни места трябва бъдат на челните места в политическия дневен ред. Набраната инерция в реформите на пазарите на труда следва да бъде поддържана, по-специално в държавите, характеризиращи се с големи предизвикателствата пред заетостта. Степента, до която потенциалният растеж може да се възобнови по устойчив начин, зависи от това доколко успешно са отстранени проблемите на пазара на труда, както и риска от хистерезис на безработицата. Спешно са необходими подходящи политически мерки, за да се отговори на структурните и институционалните предизвикателства на пазара на труда (неговата сегментация, влошаването на съответствието между търсенето и предлагането на работна ръка и продължителността на структурната безработица). Държавите с големи трудности на пазара на труда трябва да продължат амбициозните структурни реформи, които благоприятстват корекцията (законодателството за защита на заетостта, определянето на заплатите) и да приведат в действие приетите мерки. Когато бюджетните условия го позволяват могат да бъдат предвидени и конкретни мерки за стимулиране на търсенето на работна ръка чрез намаляване на данъците върху труда, особено за нископлатените групи, както и чрез подкрепа на предприемачеството и на социалната икономика. Освен това са необходими и целенасочени мерки, за да се стимулира назначаването на специфични групи работници, за които съществува риск да напуснат пазара на труда (например дългосрочно безработните или младите неопитни работници), включително чрез икономически ефективни и активни политики по заетостта и чрез използването на потенциала на богатите на работни места сектори. Приложение: Подбрани макроикономически показатели [1] Макар и да няма доказателства в подкрепа на някои скорошни предложения относно много големия размер на бюджетните мултипликатори, вж. напр. каре I.5 от „Грешки в прогнозите и несигурност на мултипликаторите“, публикувано в Европейски икономически прогнози от есента 2012 г., Европейска икономика 7/2012 г. [2] Вж. Европейска комисия (2012), Доклад относно публичните финанси в ИПС за 2012 г., Европейска икономика 4/2012 г., ГД „Икономически и финансови въпроси“. [3] Вж. Европейска комисия (2012), „Доклад за 2012 г. относно бюджетната устойчивост“, Европейска икономика. [4] Вж. Доклад на Европейската комисия и Комитета за икономическа политика, озаглавен „Доклад от 2012 г. за застаряването на населението: икономически и бюджетни прогнози за 27-те държави—членки на ЕС (2010—2060 г.) “, Европейска комисия, Европейска икономика, брой № 2. [5] Законодателен пакет, състоящ се от пет регламента и директиви, които влязоха в сила на 13 декември 2011 г. С това законодателство бе укрепен Пактът за стабилност и растеж и бе въведен нов набор от правила за наблюдение на макроикономическите неравновесия. Вж. също: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm [6] Службите на Комисията оценяват, че приблизителните ползите от настоящото прилагане на Директивата за услугите в държавите членки са от порядъка на 0,8 % от БВП на ЕС, докато едно малко по-амбициозно прилагане, при което всяка държава достига средното за ЕС равнище на пречки пред трансграничното предоставяне на услуги и установяването на дейности по предоставяне на услуги, би донесло допълнителни ползи в размер на 0,4 процентни пункта от БВП. При изключително амбициозен сценарий, по който всяка държава членка достига средната стойност на петте най-успешно представящи се държави, допълнителният растеж на БВП би могъл да достигне 1,8 % на равнище ЕС. ВЪВЕДЕНИЕ Проектът на съвместния доклад за заетостта, предвиден в член 148 от ДФЕС, е част от пакета за годишния обзор на растежа, с който се открива европейският семестър за 2013 г. Като ключов елемент за укрепване на икономическото ръководство съвместният доклад за заетостта стои в основата на ключовите послания относно заетостта в годишния обзор на растежа. Съдържащият се в него анализ се основава на състоянието на заетостта и на социалната ситуация в Европа, на изпълнението на насоките за заетостта[1], на прегледа на националните програми за реформа, въз основа на който през юли 2012 г. Съветът прие препоръките за отделните държави, както и на тяхното прилагане до момента. Докладът се публикува в период, в който: Възстановяването на заетостта е в застой. Заетостта намалява и перспективите за 2013 г. са мрачни. Създаването на работни места продължи да е с ниски темпове и резултатите при него се влошиха въпреки неоползотворения потенциал в някои сектори с много работни места и на единния пазар. Сегментирането на пазара на труда продължи да се увеличава, като се отчита ръст в броя на временните договори и работата на непълно работно време. Данъчното облагане на труда продължава да е високо и допълнително се увеличи в редица държави членки. Безработицата отново расте и е достигнала безпрецедентно високи нива в еврозоната, като дългосрочната безработица достига тревожно високи стойности, особено в държавите членки, в които се прилагат строги мерки за фискална консолидация. Над 20 % от младите хора на пазара на труда са безработни и съществува опасността те да се превърнат в „изгубено поколение“. Разликите в равнищата на безработицата в различните държави членки драматично нараснаха и отразяват последиците от асиметричните шокове и различната устойчивост на трудовите пазари при кризи. Заплатите и разходите за труд започнаха да се коригират, но ефектите от реформите още не са напълно осезаеми. Потвърждават се признаците за влошаване на положението, що се отнася до процеса на осигуряване на съответствие между търсенето и предлагането на работна сила на европейските пазари на труда, и съществува опасност от трайното установяване на растящата структурна безработица. В много държави членки средните доходи на домакинствата намаляват и събраните неотдавна данни сочат, че е налице тенденция към по-високи равнища и по-дълбоки форми на бедност и социално изключване, като в много държави членки се увеличават бедността сред работещите и социалната поляризация. Въздействието на социалната закрила като автоматичен стабилизатор от 2010 г. насам отслабна и доведе до по-високи равнища на бедност. Налице са значителни разлики между ефективността на разходите в различните държавите членки, що се отнася до намаляването на бедността. Положението при заетостта и на пазарите на труда в Европа и особено в някои държави членки изисква по-решителни действия от страна на публичните органи и социалните партньори. Провеждат се амбициозни реформи, но са нужни по-нататъшни усилия за модернизиране на пазарите на труда и инвестиране в човешкия капитал, за да се създадат условия за възстановяване, съпроводено със силна заетост. 1. Последни тенденции на пазара на труда и при промените в социалната сфера Перспективите за икономиката и заетостта са неблагоприятни и в последните месеци се влошиха. 2012 г. ще бъде неблагоприятна от гледна точка на заетостта и прогнозираните малки увеличения във БВП за 2013 г. ще са недостатъчни за създаването на работни места и намаляването на безработицата. По-положителни перспективи за пазарите на труда се очакват през 2014 г. Понастоящем ЕС е единственият голям регион в света, в който безработицата продължава да се увеличава. Възстановяването на заетостта е в застой и тя намалява. Броят на трудово заетите лица на възраст 20—64 години в ЕС е намалял с 0,2 % между второто тримесечие на 2011 г. и второто тримесечие на 2012 г. През периода 2008—2011 г. заетостта се понижи с 1,7%, като бе отчетена по-голяма устойчивост, отколкото в САЩ през същия период (-5,8 %). Понижаването обаче бе по-ясно изразено в еврозоната, особено в онези държави, които предприеха действия за по-значителна фискална консолидация. От началото на икономическата и финансовата криза през 2008 г. общият брой на изгубените работни места вече е 5 милиона, от които 4 милиона в еврозоната. Колебанията в общата заетост от началото на кризата се дължат главно на работата на непълно работно време и на временните договори, но работните места на постоянен трудов договор също бяха засегнати. Графика 1: Заетост и безработица в ЕС-27, 2005—2012 г. Източник: Евростат, национални сметки и Наблюдение на работната сила в ЕС. Положителното е, че равнището на заетост сред по-възрастните работници се е повишило с 1,8 процентни пункта между 2008 г. и 2011 г. в сравнение с намалението от 1,5 процентни пункта в общото равнище на заетост. Освен това жените устояха на икономическата криза сравнително по-успешно от мъжете, като равнищата на заетост са на практика същите като през 2008 г., докато през същия период равнището на заетост сред мъжете е намаляло с 2,6 процентни пункта. В същото време равнището на заетост сред младите хора е намаляло с 3,8 процентни пункта. Безработицата отново се увеличава и е достигнала безпрецедентно високи нива в еврозоната. Общото равнище на безработицата в ЕС понастоящем е 10,6%, докато в еврозоната то достига 11,6 % — най-високото ниво от създаването на ИПС. През май 2012 г. броят на безработните в ЕС за пръв път надхвърляше 25 милиона души, като през последващото тримесечие е нараснал с още 0,75 милиона, което представлява общо увеличение от 9 милиона от 2008 г. насам. Тенденцията при безработицата е възходяща в повечето държави членки, като през последните дванадесет месеца до август 2012 г..само в шест държави се наблюдава спад в безработицата. Дългосрочната безработица достигна тревожно високи равнища. През второто тримесечие на 2012 г. 11,1 милиона безработни европейци са били безработни над 12 месеца, като броят им се равнява на 4,6 % от трудоспособното население[2]. Това е увеличение с 4,8 милиона в сравнение с 2008 г. През 2011 г. 70 % от всички дългосрочно безработни в ЕС-27 са били концентрирани в 6-те най-големи държави членки, като над 21 % от общия брой на дългосрочно безработните в ЕС са били в Испания, която също така има дял от 1,6 милиона в увеличението от 3,7 милиона в броя на дългосрочно безработните в периода 2008—2011 г. Вероятността безработните да намерят работа е намаляла в повечето държави членки от настъпването на кризата — както при краткосрочно безработните, така и при дългосрочно безработните. Това намаляване е особено ясно изразено в държавите членки, в които се осъществяват значителни мерки за фискална консолидация. В Испания тази вероятност е намаляла от 50 % на 30 %, а в Гърция — от 25 % на 15 %, докато в Нидерландия се е запазила стабилна и се е увеличила в Чешката република и Естония. Графика 2: Равнище на дългосрочната безработица в % от активното население, 2008 г и 2011 г. Източник: Евростат, Наблюдение на работната сила в ЕС. Дългосрочната безработица се е увеличила сред всички групи, но най-вече сред младите хора и хората с по-ниско образователно равнище. Въпреки това рискът да останат дългосрочно безработни сред по-възрастните работници през 2011 г. е бил над 55 %, докато за младите хора — само около 30 %. През 2011 г. дългосрочната безработица сред нискоквалифицираните работници е била четири пъти по-висока, отколкото сред висококвалифицираните. Освен това през 2011 г. сред гражданите на трети държави бе регистрирана двойно по-висока дългосрочна безработица, отколкото сред работниците от ЕС. Някои държави членки успяха да ограничат размерите на дългосрочната безработица или защото рецесията при тях бе по-краткотрайна, или благодарение на ефективността на институциите на пазара на труда. Повече от една пета от младите хора на пазара на труда са безработни. Положението на младежта на пазара на труда представлява неотложен проблем както от икономическа, така и от социална гледна точка, като безработни са 5,52 милиона млади хора. През последните 12 месеца равнището на безработицата сред младите хора се повиши в по-голямата част от държавите членки, като в две държави членки се задържа на нива над 50 %, а в шест държави членки — над 30 %. През 2011 г. равнището на заетост сред младите хора на възраст между 20 и 34 години, които са завършили поне гимназиален етап на средното образование, е намаляло с 4,2 процентни пункта на 77,2 % в сравнение с 2008 г., което свидетелства за растящите трудности в прехода от образование към заетост. Перспективите за заетост за преждевременно напускащите училище са мрачни. Преждевременно напускащите училище са може би най-уязвимата подгрупа в младата работна сила в Европа. Повече от половината младежи в ЕС, които преждевременно напускат училище, са безработни. Дялът на преждевременно напускащите училище е намалял от 14,1 % през 2010 г. на 13,5 % през 2011 г. Продължават да са налице големи разлики в равнищата на преждевременно напускане на училище в различните държави членки, но в държавите, въвели ефективни и всеобхватни политики за борба с преждевременното напускане на училище, се отчитат и значителни подобрения. Преждевременното напускане на училище продължава да се среща по-често сред младите хора в неравностойно положение, сред мигрантите и етническите малцинства като ромите и сред момчетата. Дялът на младите хора, които нито работят, нито учат или се обучават, продължава да се увеличава. Още по-тревожно е обстоятелството, че увеличенията са по-големи в онези държави членки, в които този дял вече е бил по-висок. Въпреки по-голямото увеличение, регистрирано сред младите мъже, в почти всички европейски държави дялът сред младите на тези, които не работят, не учат и не се обучават, продължава да е по-висок сред младите жени. Графика 3: Дял (в %) на неработещите, неучещите и необучаващите се сред лицата на възраст 15—24 години Източник: Евростат, Наблюдение на работната сила. Разликите в равнищата на безработицата между държавите членки подчертано се увеличиха през последните години, особено в еврозоната. Разликите са чувствителни и на регионално и местно равнище, като на поднационално равнище съществуват места с много висока младежка и дългосрочна безработица. През август 2012 г. безработицата е била най-ниска в Австрия — само 4,5 %, докато в Испания е достигала 25,1 %. Голям дял от безработицата се концентрира в сравнително малко на брой държави. На практика в Италия, Испания и държавите, в които се изпълняват програми за финансово подпомагане (Гърция, Ирландия, Португалия, Румъния), се регистрира почти половината от цялата безработица в ЕС, като по време на кризата този дял значително е нараснал. Графика 4: Промяна в равнището на безработицата (в процентни пунктове) през последните 12 месеца и последните три месеца до август 2012 г., както и в разпределението на равнищата на безработица между август 2009 г. и август 2012 г. Източник: Евростат. Забележки: Евростат. Във втората графика липсват данни за август 2012 г. за пет държави членки. Използвани данни: юни за Естония и Латвия, юли за Гърция, Унгария и Обединеното кралство. Разликите между държавите членки по отношение на показателите за заетостта и социалните показатели се увеличават, Това е особено видимо при сравнение на държавите в Южна Европа с тези от периферията на Европа. Държавите членки, демонстрирали по-голяма устойчивост, до момента са най-вече държавите от Северна и Централна Европа. Шоковете изглеждат асиметрични, но много често държавите със сравнително несегментиран пазар на труда, силни социални системи и способност временно да приспособят работното време и продължителността на работния ден (вътрешна гъвкавост) се справят по-добре. Според събраните неотдавна данни работната заплата и разходите за труд са започнали да способстват за външното уравновесяване. През 2011 г. европейските пазари на труда показаха ясни признаци на подобрена динамика при заплатите, като при номиналните разходи за труд за единица продукция бе отчетено умерено увеличение след реалното намаление през 2010 г. Реалното трудово възнаграждение намаля в около половината държави членки през 2011 г. и се увеличаваше с темп под този на ръста на производителността, с което се затвърди появилата се през 2010 г. тенденция за спад в дяла на заплатите. Промените в номиналните разходи за труд за единица продукция се различават в известна степен в различните държави членки. Като цяло промените в разходите за труд за единица продукция във все по-голяма степен следват тенденции, способстващи за външното уравновесяване, като е налице все по-ясно разграничение между държавите, при които съществува по-голяма нужда от намаляване на безработицата и ребалансиране на външните позиции, и държавите, при които се регистрират по-трайно възстановяване и излишъци по текущата сметка. Графика 5: Годишен растеж на номиналните разходи за труд за единица продукция (второ тримесечие на 2011 г./второ тримесечие на 2012 г.) и тенденциите в осем подбрани държави членки (получилите конкретно насочени към тях препоръки по въпроса за заплатите), второ тримесечие на 2008 г. — второ тримесечие на 2012 г. Бележка: Сезонно коригирани тримесечни данни Източник: Евростат. В първата графика в случая на Кипър сравнението е между първото тримесечие на 2011 г. и първото тримесечие на 2012 г. (няма данни за второто тримесечие на 2012 г.) Източник: Евростат. Регистрираната преди кризата тенденция за по-силна динамика при реалните трудови възнаграждения в държавите с висока безработица от 2010 г. насам се обърна. Тези промени допринесоха за постепенното подобряване на конкурентоспособността на секторите, ориентирани към износа. Търсенето на работна ръка и заплатите изглеждат по-постоянни в търгуемия сектор в държавите, в които несъмнено е започнал или почти е приключил процес на коригиране на дефицита по текущата сметка. Освен това данните сочат, че до 2009 г. динамиката при реалните трудови възнаграждения е била по-силна, но че от 2010 г. насам тази тенденция се е обърнала. В много държави членки средните доходи на домакинствата намаляват. Между 2009 г. и 2011 г. брутният разполагаем доход на домакинствата е намалял в две от всеки три държави членки, като разликата в ситуацията в различните държави допълнително се е увеличила. В повечето държави членки продължителната икономическа криза и криза на пазара на труда, в комбинация с нуждата от извършване на фискална консолидация (свързана със съкращаване на размера на обезщетенията и увеличения на данъците), с времето отслаби защитния ефект от националните автоматични стабилизатори, тъй като настъпи краят на сроковете, в които бенефициерите имат право на обезщетения, или бе намален размерът на обезщетенията. В резултат доходите на домакинствата намаляха особено в онези държави членки, в които рецесията бе продължителна. Прилаганите от 2010 г. мерки за фискална консолидация изглежда допринесоха за значителното намаляване на разполагаемия доход на домакинствата. Графика 6: Промяна в брутния разполагаем доход на домакинствата по време на кризата Източник: Евростат, национални сметки. Дялът от хората в ЕС, които съобщават, че домакинствата им изпитват финансови затруднения, продължава да е рекордно голям, като през последните месеци като цяло допълнително се увеличи. През 2012 г. увеличението в показателя за финансовите сътресения спрямо предходната година сред най-долния квантил бе особено силно в Испания и Италия (до 10 процентни пункта), докато в шест държави членки бе отчетено намаление. Събраните неотдавна данни сочат, че са налице по-високи нива и по-дълбоки форми на бедност и социално изключване. От 2008 г. насам дялът на хората, изложени на риск от бедност или социално изключване, се е увеличил в редица държави членки, като техният брой надвишава този на държавите членки, в които е намалял. Някои групи бяха особено засегнати (в това число децата, домакинствата с един родител, населението в активна възраст и по-специално младите хора). Развитието при дълбочината на бедността потвърждава, че лицата, изложени на риск от бедност, стават все по-бедни в много държави, особено в онези, в които общата степен на риска от бедност е висока. През 2010 г. в ЕС средният доход на хората, изложени на риск от бедност, е бил с 22 % по-нисък от прага на бедността, което свидетелства за увеличаване на дълбочината на бедността в повечето държави членки от 2008 г. насам. Графика 7: Промяна в броя на хората, изложени на риск от бедност или социално изключване (ИРБИ) в държавите — членки на ЕС, в периода 2008—2011 г. Източник: Статистически данни на Европейския съюз за доходите и условията на живот; * данни: Статистически данни за доходите и условията на живот 2011 г.(2010 г.) Бедността сред работещите и социалната поляризация се увеличават в много държави членки. През 2011 г. работещите бедни са представлявали една трета от хората в трудоспособна възраст, изложени на риск от бедност. През 2010 г. 8,4 % от заетите лица са живеели под прага на бедността, като рискът е бил значително по-висок при семействата с деца на издръжка (10,7 %). Дялът на работещите бедни сред жените се увеличи, но продължава да е по-висок сред мъжете. Между 2006 г и 2010 г. бедността сред работещите значително се е увеличила в една трета от държавите членки, включително в някои от най-богатите държави членки с по-устойчиви икономики и по-гъвкав пазар на труда. Възможно е за това да са допринесли фактори като адаптирането на заплатите, намаляването на работното време, режимите на работа при непълно работно време и увеличилият се брой на договорите за работа на непълно работно време и на временните договори. 2. Основни предизвикателства на пазара на труда Последните тенденции на пазара на труда отчасти се дължат на циклични колебания, и по-специално на дълбоката икономическа криза, но също така и на структурните и институционалните предизвикателства пред пазара на труда, отразяващи се на икономическата активност и на функционирането на трудовите пазари. С изключение на 2010 г. нетният брой създадени работни места (ръст на заетостта) неотклонно намалява както на равнище ЕС, така и в държавите членки. От средата на 2011 г. Европа като цяло отново отчита отрицателни стойности на ръста на заетостта. Това е нетният резултат от низходящата тенденция при намирането на работа (безработни постъпващи на работа) и тенденциите за увеличаване на случаите на прекратяване на трудовите правоотношения, който изисква политики за стимулиране на търсенето на работна ръка и модел на растеж, който създава повече работни места[3]. Същевременно обаче програмите за създаване на работни места, подкрепяни по линия на структурните фондове и Кохезионния фонд, отчитат значителни положителни резултати както от гледна точка на брутния брой създадени работни места, така и от гледна точка на броя на подкрепените новосъздадени предприятия. Графика 8: Индекс на равнището на безработица и на равнището на намиране на работа в ЕС-27, първо тримесечие на 2007 г. — четвърто тримесечие на 2011 г. Източник: Изчисления на Службите на Комисията въз основа на данни на Евростат. Потенциалът за създаване на работни места в някои ключови сектори може да се оползотвори в по-голяма степен, ако се предприемат мерки по отношение на недостига на професионални умения. Данните сочат, че до 2020 г. екологичната индустрия ще създаде около 8 милиона работни места, като до 2,8 милиона от тези работни места ще се дължат на мерки за ефективност на ресурсите, 2 милиона — на прилагането на политиките за енергийна ефективност, и други 3 милиона — на развитието на сектора на възобновяемата енергия[4]. Според прогнозите през 2012 г. 3,4 милиона души се очаква да работят в екологични индустрии в ЕС — увеличение спрямо 2008 г., когато броят им е бил 2,7 милиона, което свидетелства, че дори при сегашния икономически климат в „зеления“ сектор има потенциал за ръст на заетостта. Между 2005 г. и 2009 г. секторът на възобновяемите енергийни източници е способствал за създаването на над 300 000 нови работни места. В периода 2008—2011 г. в сектора на здравеопазването и социалните дейности са били създадени около 1 866 000 нови работни места. Освен това се очаква нуждата от нови работни места в този сектор да се увеличи, като по прогнози в периода 2010—2020 г. ще бъдат открити общо 8 милиона работни места. Що се отнася до сектора на информационните и комуникационните технологии (ИКТ), се очаква, че за работещите в сферата на ИКТ ще има до 700 000 свободни работни места. И двата сектора са изправени пред сходни предизвикателства, що се отнася до заменянето на застаряващата работна ръка с по-млади служители. Значителен недостиг на професионални умения по принцип се регистрира в секторите на екологичната икономика, ИКТ и здравеопазването, особено за технически високо специализираните професии. Данъчното облагане на труда продължава да е високо и дори се увеличи в редица държави членки, но вследствие на промени в структурата му разходите за труд намаляват. Високата данъчна тежест е фактор, който възпира от работа втория член на домакинството, както и работниците с ниски доходи и нискоквалифицираните работници, и може да има негативно отражение върху общите равнища на заетост на тези групи. През 2011 г. средната данъчна тежест върху труда в ЕС-27 е била 39,6 % в сравнение с 21 % в Швейцария, 29,5 % в САЩ и 30,8 % в Япония и Канада. Между 2010 г. и 2011 г. данъчната тежест върху труда в Европа се е увеличила средно с 0,3 процентни пункта, засягайки също и хората с ниски доходи. Увеличенията като цяло са били най-високи в държавите членки, в които данъчната тежест вече е била висока. Това обаче се дължало главно на промени при подоходните данъци и в редица случаи е било придружено от намаляване на разходите на работодателите за социална сигурност, като по този начин са били намалени разходите за труд. Графика 9: Обща данъчна тежест върху труда за лицата с ниски доходи (въз основа на 67 % от средната работна заплата като показател за тази група) през 2011 г. и годишно изменение 2010—2011 г. Кратко описание: *За държавите — членки на ЕС, които не са членове на ОИСР (България, Латвия, Литва, Малта и Румъния), има данни само за 2010 г. **Данните за Кипър са за 2007 г. За тези държави промените в данъчната тежест се отнасят за периода 2009—2010 г. (за Кипър — за периода 2006—2007 г.) Източник: ОИСР. Сегментирането на пазара на труда продължи да се увеличава, като се отчита ръст в броя на временните договори и при работата на непълно работно време. Между 2007 г. и 2011 г. дялът на служителите, които не по свое желание са работили на срочни трудови договори или на непълно работно време, се е увеличил в 21 от 27-те държави членки. Налице са големи разлики между държавите членки, но в средиземноморските държави и в Полша сегментирането е най-голямо. Асиметрията, която съществува в законодателството за защита на заетостта между работата на постоянен трудов договор и работата на срочен/временен договор, е основната причина за сегментирането на пазара на труда. През 2011 г. 60,4 % от лицата на възраст 15—64 години, работещи на временни договори, са работили на такива договори не по свое желание. Вероятността за назначаване на работа на постоянен договор е по-малка в държавите членки с по-строго законодателство за защита на заетостта. Графика 10: Дял на служителите, които не по свое желание работят на срочни договори или на договори за работа на непълно работно време (през 2007 г и 2011 г.), и преминаване от временна към постоянна заетост (данни за 2010 г.) Кратко описание: **Данните за Словения се отнасят за 2011 г. **За Ирландия има данни само за 2007 г. Източник: Евростат, Наблюдение на работната сила и Статистически данни за доходите и условията на живот. Младите хора съставляват непропорционално голям дял от временно заетите на пазарите на труда в ЕС, като с времето тяхното положение се влошава. През 2011 г. около 42,5 % от работещите млади хора в ЕС са работили на временни договори в сравнение с 14,0 % средно за населението в трудоспособна възраст. Данните сочат, че при младите хора временните работни места до известна степен биха могли да играят ролята на своеобразен мост към постоянна заетост. Това обаче не се отнася за редица други държави членки, в които процентът на преминаване от временни на постоянни договори е особено малък. Графика 11: Постоянно и временно заети служители, самостоятелно заети лица и общо трудово заети (15—64 години), първо тримесечие на 2007 г. — първо тримесечие на 2012 г. Източник: Евростат. Работата на непълно работно време представляваше значителен дял от ръста на заетостта, регистриран по време на кризата. Въпреки че между 2008 г. и 2010 г. общата заетост се сви и броят на работещите на пълен работен ден намаля с 6,2 милиона, през същия период броят на работещите на непълно работно време се увеличи с 1,1 милиона. През последните години дялът на работата на непълно работно време неизменно се увеличава и през 2011 г. достигна 18,8 %. Около една трета от работещите жени работят на непълно работно време в сравнение с дял от само 8,1 % при мъжете, което е отражение на факта, че услугите за грижи за децата обхващат само 28 % от децата под 3 години и 84 % от децата над 3 години. Напоследък са налице признаци на влошаване на положението, що се отнася до процеса на осигуряване на съответствие между търсенето и предлагането на работна сила на европейските пазари на труда. За повечето държави членки кривата на Бевъридж, свързваща равнищата на безработица и свободните работни места, се е преместила още по-надясно. Въпреки това от началото на 2008 г. три държави членки (Белгия, Австрия и Финландия) се преместиха по кривата на Бевъридж, а за една държава членка (Германия) кривата се е преместила навътре, което свидетелства за подобрението на пазарите на труда и при процеса на осигуряване на съответствие между търсенето и предлагането на работна сила. Това влошаване може да се дължи на липсата на съответствие между уменията и образователната квалификация, които се изискват за дадено работно място, на растящата дългосрочна безработица, на неадекватния отговор на демографските промени и на неефективност при услугите, предлагани от службите по заетостта. То може обаче да се дължи и на пречките и препятствията пред географската и професионалната мобилност и на асиметрия на информацията, с която разполагат работодателите и служителите. При преминаване на границите европейските граждани все още се сблъскват с юридически, административни и практически пречки. Предвиждат се по-нататъшни реформи за превръщане на мрежата на Европейските служби по заетостта (EURES)[5] в ориентиран към търсенето инструмент за наемане, назначаване и осигуряване на съответствие между търсенето и предлагането на работна сила в рамките на ЕС, които да позволят на държавите членки да развият услугите си по линия на EURES в съответствие с конкретните си икономически нужди — например чрез подкрепа на професии, в които има недостиг на квалифицирани кадри, и на конкретни групи работници, в това число младите хора. Графика 12: Крива на Бевъридж, ЕС-27, първо тримесечие на 2008 г. — трето тримесечие на 2012 г. Източник: Евростат, използваните данни са: i) равнището на безработицата (РБ, в %) и ii) показателят за недостиг на работна ръка (ПНРР, в %), получени от резултатите от проучването на бизнеса в ЕС (EU business survey). Съществува опасност упоритата структурна безработица да стане трайна. Регистрираното преместване навън на кривата на Бевъридж може да е временно, тъй като пазарът на труда се опитва да реагира и да се адаптира към променящата се икономическа активност например чрез промени в динамиката на заплатите, преквалифициране или засилване на активните политики по заетостта. Преместването на кривата обаче може да е признак за по-дълготрайни структурни проблеми, които заплашват трайно да увеличат равнището на структурната безработица. Данните сочат, че от началото на кризата равнището на структурната безработица, измервано с NAWRU (неускоряващото ръста на работните заплати равнище на безработицата), се е увеличило в повечето държави в ЕС, както и че това увеличение е коеволюирало с негативното развитие при кривата на Бевъридж. Графика 13: Неускоряващо ръста на работните заплати равнище (в %) на безработицата (NAWRU) в държавите членки Източник: Годишна база данни за макроикономиката (AMECO). Напоследък е налице спад в разходите за безработен от активни политики по заетостта. Данните сочат, че активните политики по заетостта имат положително въздействие върху равнищата на заетост, особено при жените и нискоквалифицираните. Държавите членки с най-ниско равнище на дългосрочната безработица са също така сред държавите, в които нивото на участие в активни политики по заетостта е най-високо, въпреки че е възможно за тези добри резултати да са допринесли други фактори. Въпреки това между 2007 г. и 2010 г. реалните средства за всяко безработно лице за активни политики по заетостта са намалели с над 20 %[6]. Графика 14: Участие в активни политики по заетостта през 2010 г. и равнище на дългосрочната безработица през 2011 г. Източник: Евростат. Смекчаващият ефект, който системата за социална закрила има върху доходите на домакинствата като автоматичен стабилизатор, след 2009 г. започна да отслабва. В първата фаза на кризата социалните обезщетения играха важна роля в поддържането на доходите на домакинствата. В еврозоната нетните социални обезщетения и намалените данъци имаха положителен принос за промяната в брутния разполагаем доход на домакинствата през 2009 г. и първите две тримесечия на 2010 г. Във втората фаза на икономическата криза обаче това въздействие започна да отслабва. В края на 2010 г. социалните обезщетения започнаха да имат негативен ефект, що се отнася до промяната в брутния доход на домакинствата. В някои държави расте броят на хората, които не попадат в обхвата на нито една схема за социална закрила. Това отслабване на въздействието е свързано с „автоматичното“ редуциране с времето на правата на обезщетение, поетапното преустановяване на първоначалните дискреционни мерки за подпомагане на доходите, и в някои държави — със съкращаването на социалните разходи в контекста на програми за фискална консолидация. Налице са значителни разлики между държавите членки, що се отнася до ефективността на разходите, а именно в постигнатите резултати и ефектът на намаляване на бедността, които те постигат с единица разход при сходен характер на разходите и сходни структури, предвидени в разпоредбите за социалната закрила. Данъчните системи и системите за обезщетения са сред най-важните инструменти за предотвратяване и борба с бедността поради ниски доходи. През 2010 г. разходите за обезщетения за социална закрила (без пенсиите) са намалили равнището на бедност в ЕС от 26 % на 16 %, т.е. с 37 %. Въпреки това държавите членки, изразходващи сходен размер от средства за социална закрила, постигат доста различни резултати, и обратно. Някои държави успяват да намалят равнищата на бедност сред децата и възрастните хора или отсъствията по болест, изразходвайки по-малко средства от други. Някои държави могат да осигурят на хората по-добър размер на обезщетенията, защото успяват да съкратят периодите, в които те получават обезщетения, като им помагат бързо да се върнат на работа. Постигането на баланс между обезщетенията, до които достъп имат всички граждани, и обезщетенията на база имуществено състояние и между паричните обезщетения и обезщетенията в натура би могло да допринесе за активизирането на хората в посока постъпване на работа. Измерването на разходите за социална закрила спрямо резултатите при намаляването на бедността сочи, че някои системи са по-ефективни от други. България, Латвия, Полша и Румъния са в групата, характеризираща се с малък размер на разходите, с които се постига малко въздействие. В Испания, Италия, Португалия, Кипър (и Гърция) резултатите са сходни, но са постигнати с по-високи разходи. При тях също така се отчитат резултати под средните за ЕС при намаляването на детската бедност. Продължават да са налице големи предизвикателства, що се отнася до цялостното изпълнение на стратегиите за активно приобщаване, в които акцентът се поставя едновременно върху адекватното подпомагане на доходите, приобщаващите пазари на труда и достъпа до качествени услуги. В момента в много държави членки се наблюдава преминаване към активни социални политики и действия за отстраняване на възпиращите финансови фактори за започването на работа. Въпреки това съществуват трайни разлики в нивото на покритие на социалната помощ и схемите за минимален доход в различните държави членки и продължават да са налице предизвикателства, що се отнася до това да бъдат обхванати групите, засегнати от най-дълбоките форми на бедност (например бездомните и ромите). Гарантирането на адекватно подпомагане на доходите е ефективен инструмент за улесняване на прехода към заетост, насърчаване на социалното приобщаване и стимулиране на съвкупното търсене. Качествените грижи за децата на достъпни цени способстват за участието на родителите на пазара на труда и осигуряват на децата най-добрите шансове в живота, но данните сочат, че при най-уязвимите семейства като цяло икономическата активност е по-ниска заради фактори като наличието и достъпа, достъпността на цените, критериите, които трябва да бъдат изпълнени, и избора на родителите. 3. Осъществяване на структурни реформи на пазара на труда Въз основа на извършения от Комисията годишен обзор на растежа за 2012 г. на Европейския съвет от 1—2 март 2012 г. бяха определени насоките за политиката за държавите членки за представяне на техните национални програми за реформи, съдържащи плановете им за реформи на пазара на труда, насочени към постигането на водещите цели на ЕС, определени в насоките за заетостта. Въз основа на предложения на Комисията Съветът прие препоръки за отделните държави, в които се подчертават областите, в които държавите членки следва да предприемат реформи на политиката в цялостната рамка на насоките за политиките по заетостта. В следващия раздел се обсъждат мерките на политиката, предприети от държавите членки с оглед на техните национални програми за реформи и на приоритетите, определени в годишния обзор на растежа за 2012 г. 3.1. Мобилизиране на труда в подкрепа на растежа Няколко държави членки (Белгия, Чешката република, Естония, Унгария, Ирландия и Португалия) предприемат стъпки за подсилване на активните политики по заетостта и на публичните служби по заетостта (ПСЗ). В Белгия бяха увеличени субсидиите за заплати за служителите, считани за „служители, чиито основен капитал е знанието“ (т.е. изследователи в частния и публичния сектор). В Чешката република общественополезният труд се използва като мярка за активизиране, която се координира от Службата по труда. В Естония новата Програма за заетостта за периода 2012—2013 г. предлага по-широк набор от активни политики по заетостта и разширява целевата група, която има право да се ползва от различни мерки. В Унгария активните политики по заетостта бяха подсилени чрез поставянето на акцент върху обучението на служителите на ПСЗ, разработването на модели на обслужване, насочени към клиентите, пакет с услуги за микропредприятията и МСП, разширяване на функциите на портала на ПСЗ и на електронните услуги и преобразуване на схемите за обществено полезен труд. В Ирландия се подсилва обвързаността с условия, за да се гарантира, че работещите на непълно работно време се насърчават да започнат работа на пълно работно време. И накрая, в Португалия са предприети мерки за увеличаване на ефективността на ПСЗ и бяха въведени схеми за субсидиране на заплатите за безработните. През 2011 г. и 2012 г. данъчната тежест върху труда продължи да е висока, като се отчете общо увеличение на разходите за труд, макар да бе постигнат известен напредък по отношение на някои категории уязвими работници, като нискоквалифицираните работници / работниците с ниски доходи. В много държави членки (Белгия, Дания, Кипър, Финландия, Гърция, Испания, Ирландия, Италия, Франция, Люксембург, Нидерландия, Португалия, Словения, Обединеното кралство) наскоро бе увеличен подоходният данък — често чрез увеличение на законоустановените ставки. На много места това бе временна мярка под формата на общи допълнителни такси или солидарни вноски за лицата с високи доходи (Гърция, Италия, Кипър, Люксембург, Португалия, Испания). Австрия и Чешката република също планират скоро да въведат подобни мерки. Вноските за социална сигурност също бяха увеличени в много държави (Австрия, България, Кипър, Франция, Гърция, Унгария, Латвия, Полша, както и Португалия и Обединеното кралство). Мерките за намаляване на данъците върху труда целяха основно увеличаване на стимулите за работа за определени групи и като цяло бяха свързани с промени в данъчната основа. В Белгия например цяла серия от намаления на вноските за социална сигурност е насочена към младите хора, работниците с ниски доходи и по-възрастните работници, както и към новите назначение в МСП или самостоятелно заетите лица. Данъчни облекчения бяха предоставени също така на лицата с ниски и средни доходи чрез увеличаване на данъчните кредити и на необлагаемия минимум във Финландия и Унгария. Швеция повиши необлагаемия минимум за трудовите доходи на лицата над 65 години с цел увеличаване на периода на трудова заетост. Разнообразни мерки се предприемат за насърчаване на създаването на бизнес и на самостоятелната заетост (Австрия, Белгия, България, Естония, Испания, Ирландия, Малта, Унгария, Полша, Португалия и Обединеното кралство). Чрез пилотен проект в Австрия се предоставя допълнителна подкрепа за чиракуващите и за компаниите, предлагащи места за чиракуване, включително услуги за правна консултация и медиация. В Белгия са предприети мерки за подобряване на достъпа на компаниите до кредитиране, за насърчаване на опростяването на административните процедури или за намаляване на вноските за социална сигурност в сектора на хотелиерството, ресторантьорството и кетъринга. В България самостоятелната заетост се насърчава чрез насоки, обучение и подпомагане за започването на собствен бизнес или чрез предоставянето на оборудване и