Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Изпълнение на Глобалния пакт на ООН за безопасна, организирана и законна миграция въз основа на ценностите на ЕС“

(становище по собствена инициатива)

(2020/C 14/02)

Докладчик: José Antonio MORENO DIAZ

Решение на пленарната асамблея 24.1.2019 г. Правно основание член 32, параграф 2 Компетентна секция Секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“ Приемане от секцията 8.7.2019 г. Приемане на пленарна сесия 25.9.2019 г. Пленарна сесия № 546 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 138/3/8

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК отбелязва липсата на напредък в усилията на ЕС за постигане на обща миграционна политика: това отслабва солидарността между държавите членки и същевременно подкопава надлежното изпълнение на задълженията, произтичащи от международното право.

1.2. Организацията на обединените нации отчита факта, че управлението на миграцията изисква многостранен подход: Глобалният пакт на ООН ( 1 ) за безопасна, организирана и законна миграция е споразумение, което очертава някои приоритетни направления за диалога и глобалното управление в областта на миграцията.

1.3. Съдържанието на Пакта се вписва напълно в член 2 от Договора за Европейския съюз, който утвърждава като основни ценности зачитането на човешкото достойнство, свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и зачитането на правата на човека, включително тези на лицата, които принадлежат към малцинства.

1.4. ЕИСК отбелязва, че в Пакта въпросът за миграцията и убежището е разгледан в международен контекст и в неговата многостранност, с цел да се насърчат засиленото сътрудничество и диалогът между държавите на произход, на дестинация и на транзитно преминаване на миграционните потоци, така че да се окуражи организираната, безопасна и законна миграция.

1.5. ЕИСК припомня, че Глобалният пакт е инструмент с незадължителен характер, който не поражда никакво ново задължение за държавите членки и в чийто текст са включени изцяло принципите и ценностите на Европейския съюз.

1.6. ЕИСК изразява съжаление, че Пактът не беше одобрен от всички държави членки, и счита, че това щеше да бъде отлична възможност да се постигне напредък в изграждането на единна позиция на ЕС на световната сцена по въпросите на миграцията. Затова ЕИСК счита, че той трябва да бъде ратифициран от всички държави — членки на ЕС, като същевременно приканва ЕС да конкретизира и доразвие неговите цели посредством подходящи механизми. ЕИСК счита, че би било интересно да се проучат възможностите за участие в процеса на междуправителствени консултации и преговори за развитие на Международния форум за миграцията (International Migration Review Forum — IMRF), както и в самия форум, който ще бъде инструментът на ООН за мониторинг на Глобалния пакт.

1.7. ЕИСК отдава признание на усилията на гражданите, социалните партньори и организациите на гражданското общество в ЕС, които чрез своята ангажираност и действия показаха как да се прилагат на практика ценностите на ЕС и, съответно, как да се реализират целите на Пакта.

1.8. ЕИСК отново изразява безпокойство за това, че крайнодесни политически сили се опитват да превърнат миграцията в проблем, който подклажда напрежение и подбужда към омраза, създавайки един по-разединен и раздиран от противоречия ЕС, който не е в състояние да предложи адекватни решения.

2. Мотиви за изготвяне на становището

2.1. През декември 2018 г. в Маракеш (Мароко) беше приет Глобалният пакт за безопасна, организирана и законна миграция (Глобалният пакт).

2.2. Глобалният пакт е необвързващо споразумение, чиято цел е да се установят ключовите проблеми на управлението на миграцията както за държавите на произход, така и за тези на транзитно преминаване и дестинация, както и да се разработи сценарий за градивен и реалистичен глобален дебат за многостранното управление на миграционните потоци.

2.3. Глобалният пакт е резултат от две по-ранни инициативи. Първата е Програмата до 2030 г. за устойчиво развитие, приета от държавите членки, която включва общ стратегически подход ( 2 ) . Втората е Декларацията от Ню Йорк за мигрантите и бежанците, в която се заявява политическата воля на световните лидери да работят за спасяването на човешки живот, защитата на правата на човека и споделянето на отговорността за управлението на миграцията на световно равнище, и която беше одобрена от всички държави членки.

2.4. Пактът беше приет от 164 държави на 10 декември 2018 г. в Маракеш и одобрен от Общото събрание на ООН на 19 декември същата година със 152 гласа „за“, 12 гласа „въздържал се“ и 5 гласа „против“ (Израел, Унгария, Полша, САЩ и Чешката република).

2.5. Работата на ООН по изготвянето на Пакта намира своето продължение в създаването на Световна мрежа за миграцията и провеждането на всеки четири години на Международен форум за миграцията (IMRF), чието първо издание е предвидено за 2022 г.

3. Регулаторната рамка на ЕС и работата на ЕИСК в областта на миграцията

3.1. Съгласно член 2 от Договора за Европейския съюз „Съюзът се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. Тези ценности са общи за държавите членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете“.

3.2. През март 2018 г. Европейската комисия представи на Съвета предложение за решение за одобряване на Пакта ( 3 ) , след като прецени, че той е в духа на постигнатия от Европейския съюз напредък в областта на имиграцията и убежището.

3.3. В предложението за решение Комисията припомня, че Пактът съдържа списък от общи цели за безопасна, организирана и законна миграция и че не поражда никакво правно задължение по силата на националното или международното право, нито пък в него е заложено такова намерение.

3.4. ЕИСК винаги е отправял „целенасочени послания“ за това миграцията да се възприема като нормално явление в хода на историята и човешкото развитие и е изтъквал необходимостта насочените към ЕС миграционни потоци, било то икономически мотивирани или в търсене на международна закрила, да се управляват по законен, ефикасен, организиран и сигурен начин.

3.5. Именно с идеята да поощри открития, градивен и многопланов дебат от началото на 2015 г. ЕИСК работи по изграждането на Европейски форум за миграцията (ЕФМ), в рамките на който организации на гражданското общество, институции на ЕС и политически фигури от държавите членки на различни равнища провеждат обсъждания по въпросите на миграцията ( 4 )

3.6. Освен това ЕИСК е сред водещите действащи лица в процеса на изготвяне на становища по миграционния въпрос и е особено активен през последните години ( 5 )

3.7. От приемането на европейската програма за миграцията през 2015 г. насам Европейската комисия от своя страна положи усилия да подобри регулаторната рамка както за икономическата миграция, така и за международната закрила, срещайки твърда съпротива от страна на Съвета, който възпрепятства разработването на нови инструменти, и възражения по-специално от страна на някои държави членки.

3.8. При всички случаи равносметката на постигнатото от 2015 г. насам е неудовлетворителна и налага необходимостта от конструктивен размисъл, като се има предвид, че беше постигнат напредък единствено в обичайната линия на политика — борба с незаконната имиграция, преследване на трафикантските мрежи и укрепване на границите.

4. Позицията на ЕИСК по съдържанието на Глобалния пакт

4.1. В преамбюла на Пакта се посочва: „Бежанците и мигрантите се ползват със същите всеобщи права на човека и основни свободи, които трябва да бъдат зачитани, защитавани и спазвани по всяко време“.

4.2. В Пакта се признава, че „спазването на принципите на правовата държава, процесуалните гаранции и достъпът до правосъдие са от основно значение за всички аспекти на управлението на миграцията. Това означава, че държавата, институциите и публичните и частните субекти, както и самите лица, са подчинени на закони, които се обнародват, прилагат се еднакво и независимо и са съобразени с международното право“.

4.3. Глобалният пакт включва 23 цели за организирана, безопасна и законна миграция, като в него нееднократно се посочва, че те трябва да се изпълняват в съответствие с компетентността и волята на отделните държави.

4.4. Цел 1 е „Събиране и използване на точни и групирани по показатели данни с цел разработване на основани на емпирични доказателства политики“. ЕИСК отбелязва, че именно това е задачата на Евростат — да събира данни, с помощта на които да се улесни разбирането на европейската действителност и да се прави съпоставка между държавите членки, за да може да се подобри качеството на публичните действия ( 6 )

4.5. Цел 2 „Свеждане до минимум на неблагоприятните структурни фактори, които принуждават хората да напуснат държавата си на произход“ е свързана с целите, залегнали в редица документи — от Програмата от Хага от 2004 г. до Инфраструктурния доверителен фонд ЕС — Африка от 2015 г. — в които Европейският съюз е изтъкнал необходимостта от формулиране на цялостна политика за имиграцията, която да обхваща всички нейни етапи и да „търси решение на първопричините за миграцията“ ( 7 ) , наред с други проблеми.

4.6. Цел 3 е „Предоставяне на точна и навременна информация на всички етапи на миграцията“. ЕИСК припомня положените от Европейската комисия усилия за изграждане на законни пътища за миграция посредством пилотни проекти ( 8 ) , както и за предоставяне на информация и повишаване на осведомеността относно рисковете, свързани с незаконните пътища ( 9 ) , особено за най-уязвимите мигранти.

4.7. Цел 4 е „Полагане на усилия да се гарантира, че всички мигранти разполагат с доказателства за правна самоличност и редовни документи“. ЕИСК посочва, че член 79, параграф 2 от ДФЕС предвижда приемането на инструменти за установяване на „правилата за издаване от държавите членки на визи и разрешения за дългосрочно пребиваване“, както и че достъпът до Шенгенското пространство предполага притежанието на необходимите документи.

4.8. Цел 5 е „Подобряване на наличността и гъвкавостта на пътищата за законна миграция“. Във връзка с това ЕИСК насърчава Комисията да продължи усилията си за създаване на законни пътища, някои от които бяха изтъкнати в рамките на последното разискване за състоянието на Европейския съюз ( 10 )

4.9. Цел 6 е „Улесняване на справедливите и етични процедури за наемане на работа и запазване на условията, гарантиращи достоен труд“. ЕИСК нееднократно е подчертавал, в съответствие с основните конвенции на Международната организация на труда (МОТ) и с целите за устойчиво развитие (ЦУР), значението на достойния труд и на достъпа на чуждестранните работници до него ( 11 )

4.10. Цел 7 е „Противодействие и намаляване на факторите на уязвимост при миграция“. ЕИСК отново изтъква ръководните принципи, залегнали в член 2 от ДЕС, и целта на общата политика в областта на убежището и имиграцията да се намали уязвимостта на мигрантите, непълнолетните и лицата, търсещи международна закрила ( 12 )

4.11. Цел 8 е „Спасяване на човешки живот и предприемане на координирани международни инициативи за безследно изчезналите мигранти“. ЕИСК изразява съжаление по повод отношението на някои държави членки към спасяването на претърпелите корабокрушение лица и припомня ангажимента на държавите членки да спазват международното морско право за спасяване в морето и оказване на помощ на претърпелите корабокрушение, както и проведените от ЕС операции за тази цел. Освен това ЕИСК бих искал да отличи труда на хората и организациите, които оказват помощ и спасяват човешки живот, в някои случаи въпреки заплахите и наказателното преследване, на които са подложени от някои правителства в ЕС ( 13 )

4.12. Цел 9 е „Засилване на транснационалните действия за борба с контрабандата на мигранти“. ЕИСК припомня, че това е една от целите на Директивата за подпомагането ( 14 ) (макар и да изразява съжаление, че предвиденото в нея изключение за хуманитарната помощ не беше транспонирано в достатъчна степен) и на Плана за действие на ЕС срещу контрабандата на мигранти.

4.13. Цел 10 е „Предотвратяване, противодействие и изкореняване на трафика на хора в контекста на международната миграция“. ЕИСК отбелязва, че това е приоритет ( 15 ) , в който участва и Европол и по линия на който бяха проведени операции (от които има какво да се желае) като EUNAVFOR MED операция SOPHIA.

4.14. Цел 11 е „Интегрирано, сигурно и координирано управление на границите“. ЕИСК отбелязва, че това е една от основните цели на Европейския съюз, както е посочено в член 67 от ДФЕС.

4.15. Цел 12 е „Повишаване на надеждността и предвидимостта на миграционните процедури за подходяща цялостна проверка, оценка и насочване“. ЕИСК припомня, че това е една от задачите на Frontex, но отбелязва, че предвидливостта невинаги означава по-голям капацитет за реакция на политическо равнище.

4.16. Цел 13 е „Използване на задържането на мигранти само като крайна мярка и търсене на алтернативи“. ЕИСК отбелязва, че в Директивата относно връщането ( 16 ) вече е постановено, че задържането трябва да е обвързано с процедура за връщане, да е ограничено до определени обстоятелства и да включва гаранции като съдебен контрол, а максималната му продължителност да не надвишава шест месеца ( 17 )

4.17. Цел 14 е „Подобряване на консулската закрила, помощ и сътрудничество на всички етапи от миграционния процес“. ЕИСК счита за необходимо да се проучат възможностите, разкрити от законодателната инициатива на Европейския парламент относно хуманитарните визи ( 18 ) , която би позволила на лицата, търсещи международна закрила, да кандидатстват за виза в посолствата или консулствата на ЕС в чужбина.

4.18. Цел 15 е „Осигуряване на достъп до основни услуги за мигрантите“. ЕИСК припомня, че от 1999 г. насам Европейският съюз полага усилия да гарантира равностойното третиране на гражданите на трети държави, които пребивават законно на територията на неговите държави членки. Припомня също така, че в доклад на Регионалния офис на СЗО за Европа ( 19 ) се посочва, че няма обществено здравеопазване, ако няма здравно обслужване за бежанците и мигрантите.

4.19. Цел 16 е „Овластяване на мигрантите и обществата с цел постигане на пълно приобщаване и социално сближаване“. ЕИСК изтъква значението на социалното приобщаване на мигрантите в европейските общества — област, която е приоритет на Европейския съюз още от Тампере и в която бяха разработени множество ключови инициативи, включително Планът за действие относно интеграцията на граждани на трети държави от 2016 г. ( 20 )

4.20. Цел 17 е „Премахване на всички форми на дискриминация и насърчаване на основан на факти публичен дискурс за промяна на представите за миграцията“. ЕИСК нееднократно е подчертавал значението на борбата срещу дискриминацията във всички сфери и насърчаването на мерки срещу ксенофобията и расизма. Работата на Агенцията на Европейския съюз за основните права е от първостепенно значение в това отношение. Във връзка с това ( 21 ) ЕИСК изтъква, че е необходимо да се наложи нов дискурс за миграцията, който да позволи по-добро разбиране на проблема от страна на европейското общество, посредством възпитателни и образователни послания, които да преборят двуличието и словото на омразата и да наложат нов начин на говорене по темата за миграцията.

4.21. Цел 18 е „Инвестиране в развитието на умения и улесняване на взаимното признаване на умения, квалификации и компетенции“. С приемането на общите основни принципи за интеграцията на мигрантите през 2004 г. беше изтъкнато значението на заетостта и образованието за създаването на благоприятни условия за интеграцията на чужденците в Европейския съюз. Признаването на опита, дипломите и уменията е от първостепенно значение в това отношение и според ЕИСК е жизненоважно да бъде отбелязан напредък в процеса на включване на чужденците в процедурите на Европейския съюз за признаване и приравняване на дипломите, в съответствие с предложенията, отправени в доклада на Европейския съвет за бежанците и изгнаниците (ECRE) от 2007 г. ( 22 )

4.22. Цел 19 е „Създаване на необходимите условия, които да позволят на мигрантите и диаспорите да допринасят пълноценно за устойчивото развитие във всички държави“. През последните години Европейската комисия отчита ролята на диаспорите като мост между европейската действителност и държавите на произход. Тяхната роля, по-специално на надеждни партньори в разговорите за миграционните маршрути в местата на произход, беше призната в рамките на последната покана за представяне на предложения по линия на фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ). ЕИСК счита, че може да се проучи по-задълбочено потенциалът на диаспорите и да се оползотворят общите перспективи, които те разкриват ( 23 )

4.23. Цел 20 е „Създаване на условия за по-бързи, сигурни и евтини парични преводи и насърчаване на финансовото приобщаване на мигрантите“. ЕС работи в подкрепа на финансовото приобщаване — от гледна точка както на финансовата интеграция на чужденците, пребиваващи в държавите от ЕС, така и на финансовото укрепване на съседните страни ( 24 ) . ЕИСК счита за жизненоважно и занапред да се гарантира равенството в тази сфера на пребиваващите в ЕС чужденци и да се улесни ролята на паричните преводи, за да се гарантира положителното им въздействие както в държавите на дестинация, така и в държавите на произход, както беше изтъкнато от Европейската инвестиционна банка ( 25 )

4.24. Цел 21 е „Поддържане на сътрудничество за улесняване на връщането и обратното приемане при сигурни и достойни условия, както и на устойчивата реинтеграция“. Политиките за връщане и обратно приемане са от ключово значение за развитието на обща имиграционна политика. ЕИСК би искал да припомни, че е необходимо да се гарантира във всеки един момент развитието на тези инструменти, както предвижда европейското законодателство, при пълно спазване на индивидуалните и процесуалните гаранции. На свой ред ЕИСК изтъква, че е необходимо да се улесни сигурната и достойна реинтеграция, както предвижда съвместната инициатива на ЕС и МОМ за защита и реинтеграция на мигрантите ( 26 )

4.25. Цел 22 е „Създаване на механизми за преносимост на правата на социална закрила и социални обезщетения“ — област, в която бяха положени огромни усилия в рамките на ЕС. ЕИСК счита, че е жизненоважно да продължи напредъкът в тези области на преносимостта на правата, които гарантират по-сигурна мобилност, и да се проучат инициативи като Многостранната ибероамериканска конвенция за социална сигурност ( 27 ) , в която участват държави членки като Испания и Португалия.

4.26. Цел 23 е „Укрепване на международното сътрудничество и глобалните партньорства за безопасна, организирана и законна миграция“ — аспект, който от самото начало е основен стълб на европейската политика в областта на имиграцията и убежището.

Брюксел, 25 септември 2019 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Luca JAHIER

(1) Резолюция 73/195 на ООН.

(2) COM(2016) 0739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) През 2015 г. ЕФМ обсъди управлението на смесените потоци, пристигащи в Средиземноморието, през 2016 г. — трудовата миграция и интеграцията, през 2017 г. — достъпа на мигрантите в ЕС до права и услуги, а през 2018 г. — интеграцията на мигрантите на пазара на труда. През април 2019 г. беше разгледан въпросът как да се подсигурят законни и сигурни пътища за миграция към ЕС.

(5) ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 184; ОВ C 125, 21.4.2017 г., стр. 40; ОВ C 75, 10.3.2017 г., стр. 97; ОВ C 34, 2.2.2017 г., стр. 144; ОВ C 75, 10.3.2017 г., стр. 75; ОВ C 264, 20.7.2016 г., стр. 19; ОВ C 71, 24.2.2016 г., стр. 46.

(6) Евростат – Статистически данни за миграцията и мигрантите.

(7) ОВ С 53, 3.3.2005 г, стр. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) ЕК – Състояние на Съюза 2018 г. – Увеличаване на безопасните и законни възможности за миграция в Европа.

(11) Становище на ЕИСК относно „Целите за периода след 2015 г. в Евро-Средиземноморския регион“ (ОВ C 383, 17.11.2015 г., стр. 44)

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Вж. http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf и http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU(2018)608838_EN.pdf

(14) Директива 2002/90/ЕО на Съвета, 28.11.2002 г.

(15) The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks („Глобалният ангажимент на ЕС да противодейства на контрабандата на хора и трафикантските мрежи“), март 2019 г.

(16) ОВ L 348, 24.12.2008 г., стр. 98.

(17) ОВ C 159, 10.5.2019 г., стр. 53.

(18) 2018/2271 (INL) „Хуманитарни визи“.

(19) Световна здравна организация — Доклад за здравето на бежанците и мигрантите.

(20) COM(2016) 377 final.

(21) ОВ С 110, 22.3.2019 г, стр. 1.

(22) Вж. https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. Този въпрос беше поставен още в COM(2016) 377 final

(23) Публикации на ЕС — How West African migrants engage with migration information en-route to Europe („Как мигрантите от Западна Африка се информират за миграцията към Европа“).

(24) Инициативата на ЕС за финансово приобщаване.

(25) Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries (Проучване относно подобряването на ефикасността на паричните преводи от работниците в средиземноморските страни).

(26) EU - IOM joint initiative for migrant protection and reintegration (Съвместна инициатива на ЕС и Международната организация по миграция за закрила и реинтеграция на мигрантите).

(27) OISS — Многостранна ибероамериканска конвенция за социална сигурност (съдържанието е само на испански и португалски).