BG Официален вестник на Европейския съюз C 177/51

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета — Изпълнение на Европейската програма за сигурност: план за действие на ЕС относно незаконния трафик и използване на огнестрелни оръжия и взривни вещества“

[COM(2015) 624 final]

и

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно борбата с тероризма и за замяна на Рамково решение 2002/475/ПВР на Съвета относно борбата срещу тероризма“

[COM(2015) 625 final — 2015/0281(COD)]

(2016/C 177/09)

Докладчик:

г-н Cristian PÎRVULESCU

На 22 декември 2015 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета — Изпълнение на Европейската програма за сигурност: план за действие на ЕС относно незаконния трафик и използване на огнестрелни оръжия и взривни вещества“

[COM(2015) 624 final]

и

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно борбата с тероризма и за замяна на Рамково решение2002/475/ПВР на Съвета относно борбата срещу тероризма“

[COM(2015) 625 final — 2015/0281(COD)].

Секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 24 февруари 2016 г.

На 515-ата си пленарна сесия, проведена на 16 и 17 март 2016 г. (заседание от 17 март 2016 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 145 гласа „за“ и 3 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. Комитетът насърчава държавите членки да обединят ресурсите си в борбата срещу незаконния трафик на оръжия и боеприпаси и срещу тероризма. Засилването на мерките за защита, както на европейско, така и на национално равнище, може обаче да има кумулативен ефект и да окаже цялостно негативно въздействие върху основните права. Това неизбежно би довело до провал на Европейския съюз в неговата основна мисия.

1.2. Европейският икономически и социален комитет счита, че предложението за директива и разглежданото съобщение са необходими за изграждането на по-сигурна Европа за всички граждани на нейната територия, тъй като борбата с тероризма е споделено правомощие между държавите членки и Съюза. Това споделено правомощие поставя въпроса за евентуалните задължителни мерки, които директивата би могла да се опита да наложи на държавите. Отговорност на държавите членки е да положат всички възможни усилия за предотвратяване и противодействие на всички форми на организирана престъпност и по-специално тероризма, независимо от подбудите. Освен това задължение на институциите на Европейския съюз е да допринасят за координирането и хармонизирането на необходимите усилия за ограничаване на разпространението на подобни актове на насилие.

1.3. ЕИСК изрично обръща внимание и настоява върху необходимостта, задължително присъщият на всяка правова държава принцип на пропорционалност да бъде спазван от всички държавни органи и от съдилищата. За да се предотвратят погрешни тълкувания или злоупотреби с необходимите мерки за защита, ЕИСК отбелязва в съответствие с Резолюция 1566 на Съвета за сигурност на ООН, че обвинение в тероризъм може да бъде повдигнато само в случаите, когато заплахи и действия с намерението да причинят смърт или сериозни телесни поражения, да се вземат заложници или да се причинят съществени разрушения на инфраструктура, имат за цел да провокират състояние на терор, да всеят страх сред дадено население или да окажат натиск върху дадено правителство.

1.4. Тези законодателни промени се вписват в по-мащабно, трудно за осъществяване в условията, които понастоящем регулират международните отношения, усилие за справяне с този вид заплаха, която по самото си естество засяга основите на демократичните европейски системи. Всяване на страх, разделяне на общественото мнение, поддържане на стереотипите относно определени групи от населението, подкопаване на равновесието на публичните органи и укрепване на авторитарните институции в ущърб на тези, които осигуряват демократично представителство — това са очакваните резултати от терористичните актове, на които трябва да се противодейства решително и трезво. Комитетът счита, че европейските граждани имат право да живеят в условия както на сигурност, така и на свобода.

1.5. Комитетът смята, че въвеждането в законодателството на предварително криминализиране на нарушения (криминализиране на нарушения или престъпления, които все още не са извършени) е опасно за всяка демокрация. Буква и) от член 3, параграф 2 от предложението би трябвало да бъде заличена, за да се избегне объркването между правосъдие и сигурност. Същото важи и за член 15 от предлаганата директива — в него не се гарантират нито публичните свободи, нито презумпцията за невиновност. Комитетът изразява загриженост и по въпроса за доказателството за намерението и счита, че във всичките случаи, изброени в членове 5 до 13, трябва да има изслушване в съд с цел потвърждаване на обвиненията.

1.6. Комитетът счита, че е целесъобразно да се създадат инструменти за предотвратяване на радикализацията като част от по-широка програма, разглеждаща социалните, икономическите, религиозните, културните и политическите причини за разпространението на заплахите от този вид, и че те трябва да се координират с дейностите, свързани с борбата срещу тероризма и наказанията за терористични действия. Същевременно обаче, радикализация не означава непременно предразположение или призив към насилие. Политиките и програмите за превенция трябва да са насочени към лицата и групите, които са най-склонни към използването на насилие за терористични цели. Гражданското общество играе ключова роля за справяне с условията, благоприятстващи радикализацията и склонността към прибягване до насилие.

1.7. Освен изясняване на законодателството и подобряване на сътрудничеството между държавите членки в по-горе изброените области, е необходимо да се координира външната политика на ЕС по отношение на Близкия изток и Северна Африка — регион, който наскоро преживя големи трансформации, често съпроводени с насилие, и които в някои случаи доведоха до нестабилност и конфликти. Изострянето на терористичната заплаха през последните години се дължи именно на наличието на активни зони на конфликт, които играят ролята на центрове, предлагащи на голям брой европейски граждани идейно въздействие и обучение. Продължителните конфликти в региона, включително замразени, също насърчават определени групи и лица да се мобилизират за организиране на терористични актове. Комитетът счита, че е от приоритетно значение да се поеме по-ясен ангажимент в подкрепа на усилията за стабилизиране, развитие и демократизиране на този регион. Борбата срещу бедността, корупцията и политическата и социалната изолация трябва да придобие приоритетен характер.

1.8. Комитетът счита, че драстичното ограничаване на достъпа до огнестрелни оръжия, боеприпаси и експлозиви трябва да бъде приоритет за държавите членки и европейските институции. Неотдавнашните атентати в Европа показаха, че лицата, участващи в терористични дейности, си доставят опасни оръжия на черния пазар, където предлагането е много разнообразно. Връзките между терористичните групи и тези на организираната престъпност представляват сериозна заплаха за сигурността на гражданите в Европа и други части на света.

1.9. Комитетът се застъпва за изясняване на някои аспекти в законодателството относно жертвите на тероризма. Последните трябва да получават незабавна и ефективна помощ не само непосредствено след действията на които са били подложени, но и в средно- и дългосрочен план. Освен това е необходимо по-добро разбиране на социалните, икономическите и психологическите последици от терористични нападения върху общностите, отделните лица и различните сектори на икономическа дейност. Комитетът насърчава Европейската комисия да анализира тези аспекти и въз основа на резултатите от анализа да предложи необходимите мерки. Неотдавнашните нападения могат да окажат въздействие върху сектори като туризма и транспорта и задължение на европейските и националните власти е да разработят програми за подпомагане. Комитетът отбелязва, че предотвратяването и борбата срещу тероризма са свързани с разходи и приканва Европейския съюз да обмисли предоставянето на финансова подкрепа за националните усилия в тази насока.

2. Настоящият контекст: съчетаване на необходимостта от по-голяма сигурност и зачитането на основните права

2.1. Както вече е заявявал в становищата си относно програмата от Хага, програмата от Стокхолм и съобщението „Отворена и сигурна Европа: превръщане на визията в реалност“, Комитетът смята, че основата и отправната точка за политиките в областта на свободата, сигурността и правосъдието трябва да бъде непрекъснатата и без дискриминация защита на основните права, гарантирани от Европейската конвенция за правата на човека и Хартата на основните права на Европейския съюз (1).

2.2. По отношение на борбата срещу тероризма, Комитетът счита, че в настоящия международен контекст е логично да се пристъпи към преразглеждане на съществуващата правна рамка, за да се гарантира че, действията, свързани с терористични дейности, ще бъдат считани за престъпления. Комитетът отбелязва, че в частта от предложението за директива, посветена на основните права (точка 3 от обяснителния меморандум), се споменава необходимостта да се изключи всяка форма на произвол и, както е посочвал в други свои становища по тази тема, обръща внимание, че е целесъобразно да се даде приоритет на основните права и необходимостта да се поддържа стабилен демократичен климат и да се действа срещу подобни заплахи (2).

2.3. Комитетът насочва вниманието към значението на опазването на Шенгенското пространство като конкретизация на принципите, залегнали в Договора. Той насърчава държавите членки да не използват форми за ограничаване на свободното движение в рамките на Съюза.

2.4. Осъзнавайки сериозните предизвикателства на настоящия геополитически контекст, Комитетът констатира, че определенията, включени в предложението за директива, не са достатъчно ясни, за да гарантират прилагането на правата на гражданите, заложени в Хартата на основните права на Европейския съюз и вписани в Договора. Той отбелязва, че свободата на тълкуване на понятията е твърде широка и че при сегашните обстоятелства тълкуването не е оставено на преценката на съдиите, а на прокуратурата и силите за сигурност. Комитетът заостря вниманието и върху евентуалното изкушение от приплъзване на извънредните мерки към общото право, на национално и на европейско равнище, както би могло да се заключи от предложението за такава директива в област на споделена компетентност.

2.5. ЕИСК приветства въвеждането на оперативната съвместимост на цифровите информационни системи, доколкото те са замислени да допринасят за противодействието на тероризма. Във връзка с това Комитетът счита, че Шенгенската информационна система (ШИС) представлява основен стълб на информационния механизъм на ЕС и препоръчва отговорните за вземането на решения лица да положат максимални усилия, за да се гарантира, че всички държави членки участват в него.

3. Общи и специфични бележки

3.1. План за действие на ЕС относно незаконния трафик и използване на огнестрелни оръжия и взривни вещества

3.1.1. Общи бележки

3.1.1.1. Според Комитета представените в съобщението предложения са добре дошли. Необходимо е да се подобри значително институционалното сътрудничество между държавите членки както по отношение на обмена на информация, така и във връзка с обединяването на съществуващите бази данни. Би трябвало изрично да се упоменат програмите за обучение на служителите на националните администрации, които до този момент не бяха приоритет.

3.1.1.2. Комитетът смята, че гарантирането на оперативната съвместимост на базите данни и насърчаването на националните органи да събират данни, са елементи от първостепенно значение, за да се гарантира правилен анализ на контрола на използването на огнестрелно оръжие и взривни вещества.

3.1.1.3. Комитетът приветства отделеното внимание на необходимостта от спиране на незаконните доставки на огнестрелни оръжия по интернет (отворената и тъмната мрежа), както и на рисковете, свързани с възхода на новите технологии, като триизмерния печат.

3.1.1.4. Въпреки че трябва да бъдат положени допълнителни усилия по отношение на използването на детекторни технологии и стандартизирането на употребата им, Комитетът обръща внимание на опасността от създаване на „пазар“ за тези технологии. Ако икономически оператори желаят да ги предлагат на пазара, те биха могли да се изкушат да преувеличат потенциалните рискове за сигурността и по този начин да подхранват чувство на страх у населението. Освен това Комитетът не препоръчва повсеместното използване на детекторни технологии. Те би трябвало да се използват селективно, в зависимост от необходимостта и риска.

3.1.1.5. Комитетът насърчава Европейската комисия да подкрепи тясно сътрудничество между Европол, Интерпол, основните участници в iTrace и други компетентни органи като митническите власти и органите, издаващи разрешения за внос и износ на огнестрелни оръжия, с цел оптимизиране на оперативното сътрудничество, проследимостта и предотвратяването на отклоняването на огнестрелни оръжия към черния пазар.

3.1.1.6. Комитетът приветства заявеното намерение за засилване на оперативните дейности и разширяване на обхвата на плана за действие „ЕС-Югоизточна Европа“ и за засилване на сътрудничеството с държавите от Близкия Изток и Северна Африка (БИСА). И в тази област сътрудничеството с трети държави е много важно.

3.1.1.7. Комитетът посочва, че в по-голямата част от тези държави съществуват проблеми от институционално естество, по-специално отнасящи се до почтеността на полицейските сили. Освен сътрудничеството конкретно в областта на огнестрелните оръжия, Европейският съюз трябва да насърчава и подкрепя институционалните реформи в съответните страни.

3.2. Директива относно борбата срещу тероризма

3.2.1. Общи бележки

3.2.1.1. Комитетът е на мнение, че законите и институционалните процедури трябва непрекъснато да бъдат адаптирани към промените и рисковете в сферата на сигурността. Неотдавнашните събития показаха, че явлението „тероризъм“ е на път да приеме международно измерение както поради комуникационната инфраструктура, така и поради наличието на конфликти в Близкия Изток и Северна Африка.

3.2.1.2. Финансирането, обучението, вербуването и пътуванията с цел участие в работата на терористична група са дейности, свързани със самите терористични актове. Комитетът препоръчва на институциите на ЕС и на държавите членки да прилагат принципа на пропорционалност. Криминализирането на тези действия и борбата срещу тях трябва да бъдат съразмерни на тяхната тежест и умишлен характер.

3.2.1.3. Освен това счита за целесъобразно криминализирането на действията, свързани с насърчаване или координиране на извършването на терористични престъпления, които най-често се извършват от лица, които не са замесени пряко, а действат чрез посредници.

3.2.1.4. Същевременно Комитетът изразява загрижеността си във връзка с капацитета на държавите членки и различната степен на добрата им воля, що се отнася до защитата на основните права и гаранциите за зачитането на практика на конституционните разпоредби и тези на международните договори. Обявяването на извънредно положение във Франция, в деня след терористичните атаки от края на миналата година, даде на френската държава възможност да предприе мерки, които организациите на гражданското общество поставиха под въпрос от гледна точка на основните права (3). Комитетът приканва националните власти да изпълняват задачите си по пропорционален и ефективен начин и да избягват всякакви мерки, които могат да има ефект, обратен на търсения. Предотвратяването на тероризма и борбата срещу него могат да се извършват само при зачитане на принципите на правовата държава, основните права и международните договори. Комитетът смята, че е необходимо да се създаде система на постоянен мониторинг на мерките, приети от държавите членки по отношение на тероризма. Във връзка с това той приканва Европейската комисия да обмисли въвеждането на процедури, които позволяват откриването и коригирането на евентуалните отклонения. Една от възможностите в тази връзка е използването на механизма за надзор на зачитането от страна на държавите членки на принципите на правовата държава, въведен от Европейската комисия, който позволява да се откриват нарушенията и установява процедури за коригирането им.

3.2.1.5. За да се осигури ефикасна координация на усилията за предотвратяване, борба с тероризма и справяне с последиците от него, както и за да се осигури еднаквост в практиките, включително от гледна точка на основните права, Комитетът призовава Комисията и другите институции на ЕС да разгледат възможността за създаване на агенция на ЕС за борба с тероризма.

3.2.2. Специфични бележки

3.2.2.1. Що се отнася до определението на „терористични престъпления“ (дял II, член 3), съществува риск определението за тероризма и свързаните с него действия да се окаже твърде широко.

3.2.2.2. Например в член 3, параграф 2, буква г) се упоменава, че „причиняване на съществени разрушения на […] инфраструктура, в това число и информационни системи“, може да бъде считано за терористичен акт. Не се посочва ясно дали една хакерска атака може да се счита за терористичен акт. Има случаи, в които действия от подобен род целят оповестяването на документи от обществен интерес и дори и тяхното изваждане и публикуване да са наказуеми, те не отговарят на типичното определение за тероризъм.

3.2.2.3. Според член 3, параграф 2, буква и) „заплахата за извършване на някое от деянията, изброени в букви а)–з)“, означава извършването на такова деяние. Тази буква е извънредно проблематична, особено ако не е спазен принципът на пропорционалност. Заплахата не може да се приравнява на деяние, тъй като се отнася за евентуална възможност, а не за действително извършено действие. Комитетът предлага да се заличи от предложението за директива, точка и) от параграф 2 на член 3.

3.2.2.4. Що се отнася до „публичната провокация към извършване на терористично престъпление“ (дял III, член 5), определението за престъплението не е ясно. Тъй като свободата на пресата и свободата на изразяване са гарантирани, възниква въпросът при какви условия обикновеното оповестяване на терористичен атентат престава да бъде обикновена информация и се превръща в подбуждане. Освен това с развитието на платформите за социални мрежи, където всеки ползвател е и автор на съдържание, е много трудно да се проследят и разграничат по подходящ начин елементите, попадащи съответно в категориите „информация“ и „подбуждане“.

3.2.2.5. Що се отнася до криминализирането на деянието „пътуване в чужбина с цел тероризъм“ (дял III, член 9), съществува сериозна липса на яснота по отношение на определението на израза „с цел тероризъм“. Ако ситуацията е ясна, когато става въпрос за организиране на атентат или участие в дейности за обучение, то няма никаква яснота, когато става въпрос за лице, участващо във въстание, въоръжен бунт или гражданска война, какъвто е случаят със Сирия или Либия. Счита ли се за деяние с терористична цел участието в почти конвенционална война (4)? Може да възникне ситуация, при която бойци от Европа се борят на страната на бунтовнически групи, окачествени като терористични от националните правителства, на чиято територия се водят действията или от правителства на трети страни.

3.2.2.6. Във връзка с този въпрос трябва да се отбележи, че е трудно да се определи дали дадена група е от „терористичен“ характер или не. Подобни трудности не възникват само по отношение на анализа, но и на институционално равнище. Европейският съюз използва своя собствена система за съставяне на списъка с организациите, квалифицирани като терористични, и за изваждането им от него, по-специално онези, които фигурират в „независимия“ списък, чийто режим е отделен от този на списъка на ООН (5). Възможно е практиката на дадена държава или нейното определение за „терористичен“ характер да се различават от тези на ЕС. В този случай е необходима координация между държавите членки и институциите на ЕС и по-специално органите, които имат правомощия в тази област (например Европол).

3.2.2.7. Що се отнася до членове 12 — 14, не е ясно защо е необходимо визираните деяния да се криминализират отделно от онези, които обичайно са криминализирани в наказателните кодекси на отделните държави членки. Въпреки това е възможно терористичната цел да бъде призната като утежняващо обстоятелство по отношение на визираните престъпления, което, при спазване на принципа на пропорционалност, би трябвало да оправдава по-тежка наказателноправна санкция.

3.2.2.8. Що се отнася до „връзката с терористични престъпления“ (член 15), изразът „за да бъде наказуемо престъпление, посочено в член 4 и дял III, не е необходимо действително да е било извършено терористично престъпление“ е проблематичен. Как да се установи, че е налице терористична цел, т.е., че дадено действие е част от поредица такива, водещи до действително извършено престъпление и не представлява изолирано действие? Това може да окаже отрицателно въздействие върху основните права.

3.2.2.9. Комитетът си задава въпроси относно целесъобразността на предложението, изложено в член 17 относно санкциите срещу физически лица. В него от държавите членки се изисква да гарантират, че съответните престъпления подлежат на наказателноправни санкции, „които могат да доведат до екстрадиция“.

3.2.2.10. Относно транспонирането — в предложението се посочва период от 12 месеца след датата на приемане. Комитетът насърчава държавите членки да съкратят максимално периода с цел ускоряване на прилагането на директивата.

Брюксел, 17 март 2016 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Georges DASSIS

(1) ОВ C 451, 16.12.2014 г., стр. 96.

(2) ОВ C 218, 23.7.2011 г., стр. 91.

(3) Вж. доклада „France: Abus commis dans le cadre de l’État d’urgence.„Les perquisitions administratives et les assignations à résidence sans autorisation judiciaire doivent cesser“ („Франция: Злоупотреби, извършени в рамките на извънредното положение. Трябва да се прекратят административните обиски и домашните арести без съдебно разрешение“), Human Rights Watch (HRW), 3 февруари 2016 г. и доклада „Devant l’urgence, que deviennent les principes de l’État de droit?“ („Какво се случва с принципите на правовата държава при извънредно положение?“) (Dominique Guibert), Европейска асоциация за защита на правата на човека (AEDH).

(4) Ще отбележим като интересен казус бойците от Европа, които се борят в Сирия на страната на кюрдите против ИДИЛ — образувание, което е в основата на световния тероризъм по религиозни подбуди. Нидерландски гражданин, бивш военен в националната армия, е предмет на разследване от страна на нидерландските власти във връзка с обвинение в убийство, вследствие на участието му във военните действия в Сирия на страната на кюрдските сили (Части за защита на кюрдския народ). Не е ясно дали правната квалификация на подобни деяния ще бъде променена, след като директивата бъде транспонирана в нидерландското право.

(5) EU Terrorist Listing. An Overview about Listing and Delisting Procedures (Антитерористичен списък на ЕС. Представяне на процедурите за включване в списъка и изваждане от него), Martin Wahlisch, Berghof Peace Support, 2010 г.