[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 15.7.2009

COM(2009) 372 окончателен

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И ДО СЪВЕТА

Защита на финансовите интереси на Общностите — Борба с измамите – Годишен доклад за 2008 г. {SEC(2009) 1002} {SEC(2009) 1003}

СЪДЪРЖАНИЕ

Резюме 4

Въведение 7

1. Резултати от борбата с измамите: статистически данни относно измамите и други нередности 8

1.1. Статистически данни относно измамите и други нередности, съобщени от държавите-членки и службите на Комисията през 2008 г. 8

1.1.1. Традиционни собствени ресурси 10

1.1.2. Селскостопански разходи (ЕФГЗ и ЕЗФРСР) 10

1.1.3. Структурни мерки 11

1.1.4. Предприсъединителни фондове 13

1.1.5. Статистически данни относно разходите, управлявани пряко от Комисията 14

1.2. Статистически данни относно дейностите на OLAF 15

2. Основни законодателни мерки, предприети от Европейския съюз през 2008 г. за защита на неговите финансови интереси 17

2.1. Междусекторни законодателни събития 17

2.1.1. Институционални постижения — реформата на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) 17

2.1.2. Международното измерение на защитата на финансовите интереси на Общностите — сътрудничество с трети страни и с международни организации 17

2.1.3. Процес на ратификация за инструменти за защита на финансовите интереси (ЗФИ) 19

2.1.4. Защита на еврото срещу фалшифициране 20

2.2. Напредък в митническата област 20

2.2.1. Взаимопомощ по първия стълб 20

2.2.2. Борба с контрабандата и фалшифицирането на цигари 21

3. Основни административни мерки, предприети от Комисията в областта на прозрачността и предовратяването на измами 21

3.1. Мерки за прозрачност 21

3.2. Допълнителни усилия за подсилване на системите за управление и контрол и напредък към положителна декларация за достоверност (DAS) 22

3.3. Съвместна стратегия за предотвратяване на измамите в рамките на структурните мерки 24

3.4. Програма „Херкулес II“ 24

4. Сътрудничество с държавите-членки в борбата с измамите и нередностите 24

4.1. Институционални и законодателни инициативи, поети от някои държави-членки през 2008 г. за защита на финансовите интереси на ЕС 25

4.2. Национални органи, посочени за сътрудничество с OLAF в борбата с измамите 26

4.2.1. Централен координиращ орган 26

4.2.2. Национални органи с отговорности, включващи и сферата на преките разходи 27

4.3. Съобщаване на нередности 27

4.3.1. Навременно съобщаване на нередностите в сектора на селското стопанство и в този на структурните действия 28

4.3.2. Оценка на финансовото отражение на нередностите 29

4.3.3. Класификация на нередностите 30

5. Възстановяване на средства 31

5.1. Собствени ресурси 31

5.2. Селско стопанство 32

5.3. Структурни фондове 33

5.4. Преки разходи 34

5.5. Възстановяване вследствие на случай на OLAF 35

Резюме

Бюджетът на ЕС не е анонимен източник на финансиране. Съвместно усилие и ангажимент на държавите-членки и гражданите на ЕС е да превърнат визията си в реалност — от подпомагането на икономическата и социалната солидарност, насърчаването на научните изследвания, технологичното развитие и обучението до подпомагането на устойчивото развитие по света. В съответствие с това Договорът призовава Комисията и държавите-членки да координират действията си за защита на бюджета на ЕС и за противодействие на измамите и другите незаконни дейности, които го засягат. Държавите-членки следва да защитават бюджета на ЕС също толкова строго, колкото контролират разходите от националните бюджети.

Държавите-членки са в състояние да изпълнят тази роля. Всъщност националните органи отговарят за ежедневното управление и контрол на най-голямата част от годишния бюджет на ЕС — приблизително 80 %. Комисията упражнява цялостен надзор, определя стандартите и проверява дали правилата се спазват. Съществени усилия за реформа през последните години подобриха яснотата относно съответните роли на участващите органи, а чрез по-голяма бдителност на всички равнища доброто финансово управление на средствата на ЕС постепенно се подобрява навсякъде.

Настоящият годишен доклад относно защитата на финансовите интереси на Общностите, изготвен съгласно разпоредбите на Договора, се представя от Комисията в тясно сътрудничество с държавите-членки. В него се съдържат подробни статистически данни за съобщените нередности и случаите на съмнения за измама, както и информация за качеството и бързината на обмена във връзка с нередностите, засягащи бюджета на ЕС.

Представените статистически данни трябва да бъдат разглеждани и използвани много предпазливо: съобщената нередност в повечето случаи не е измама (която е умишлено действие). Съобщеното съмнение за измама не е непременно измама, потвърдена със съдебно решение. Всички нередности, обхванати от настоящия доклад, се разглеждат действително от държавите-членки и/или Комисията. На последно място, колкото по-голям е контролът, толкова по-вероятно е да бъдат открити и съобщени нередности. Поради това едно нарастване на броя на нередностите може да бъде първи признак, че се прилага строг контрол.

Статистически данни относно измамите и други нередности

Общите цифри за 2008 г. показват, че броят на нередностите е нараснал за структурните фондове и Кохезионния фонд, за предприсъединителните фондове и сектора на преките разходи и е намалял за селското стопанство и собствените ресурси. Общият брой на нередностите, свързани с разходите, е нараснал от 6 047 за 2007 г. на 6 595 за 2008 г.

В същото време очакваното финансово отражение на нередностите е намаляло от 1 024 млн. EUR за 2007 г. на 783,2 млн. EUR за 2008 г. То е намаляло във всички сектори, с изключение на сектора на преките разходи и предприсъединителните фондове. За тази последна област както броят на новите случаи, така и сумите, за които става въпрос, са най-големите съобщени до момента. Увеличението може да е резултат от засилените проверки в края на проектния цикъл, от нарастващия брой докладващи страни и от посочваните най-различни програми за предприсъединителна помощ, т.е. първите случаи по преходния финансов инструмент, КАРДС и повече случаи за турския инструмент за предприсъединителна помощ. В областта на традиционните собствени ресурси броят на нередностите намаля от 6 097 за 2007 г. на 5 344 за 2008 г., както и финансовото отражение — от 401 млн. EUR за 2007 г. на 351 млн. EUR за 2008 г.

Общият размер на очакваното финансово отражение на случаите на съмнения за измама намаля както за областта на разходите, така и за тази на традиционните собствени ресурси. Трябва да бъде пояснено, че тук става дума за съобщени подозрения за измама, а не за случаи, потвърдени от съдилищата. Реалното финансово отражение, след възстановяване и финансова корекция, става известно едва в края на правните и административните производства.

Значими събития в областта на защитата на финансовите интереси — борба с измамите

Отново стартираха дебатите около реформата на Европейската служба за борба с измамите (OLAF); Европейският парламент започна активна работа по предложението за изменение на Регламент (ЕО) № 1073/1999[1] относно разследванията, провеждани от OLAF. Тази реформа следва да подсили допълнително независимостта на службата, като същевременно дава силни процедурни гаранции и гарантира добър надзор върху операциите ѝ.

Общността продължи да насърчава международното сътрудничество с трети страни и международни организации с цел борба с измамите и други незаконни дейности. През декември 2008 г. Комисията представи предложение за регламент на Съвета относно подписването от името на Общността на споразумение за сътрудничество за борба с измамите с Княжество Лихтенщайн. Общността стана пълноправна страна по Конвенцията на Организацията на обединените нации срещу корупцията (UNCAC). В тясно сътрудничество със съответните служби на Комисията OLAF активно подобрява сътрудничеството в предотвратяването и разследването на измамите с оперативните си партньори, по-конкретно със страните от Африка и Близкия изток.

На равнище ЕС Комисията и държавите-членки изпълняват решението за осигуряване на прозрачност по отношение на бенефициерите на средства на ЕС. Въпреки че основната цел на тази мярка е да се подобрят демократичната отчетност и дебатите по политиката въз основа на наличната информация, мярката помага и за предотвратяване на измамите.

Приносът на държавите-членки към този доклад показва, че те са взели различни институционални и законодателни мерки за защита на финансовите интереси на Общностите, като: създаване на нови органи за борба с измамите; приемане или изменение на националните им закони, свързани с управлението на средства на ЕС, за да се осигурят по-голяма прозрачност на административните процедури и по-добър финансов контрол; приемане на нови закони за борба с измамите с ДДС.

Въведение

Настоящият доклад се състои от пет части:

Първата част е резюме на статистическите данни за нередностите , съобщени от държавите-членки в областите, в които държавите-членки изпълняват бюджета (селскостопанска политика, структурни действия и предприсъединителни фондове, т.е. около 80 % от бюджета), както и по отношение на събирането на собствените ресурси на Общността. Направена е и прогноза на нередностите в областта на разходите, управлявани пряко от Комисията, и преглед на оперативните дейности на Европейската служба за борба с измамите (OLAF).

Втората част посочва основните законодателни мерки, взети от Общността и държавите-членки през 2008 г. с цел защита на финансовите интереси на Общностите .

В доклада се изброяват и административните мерки, приети от Комисията, в областта на прозрачността и предотвратяването на измамите .

Част 4 разглежда сътрудничеството с държавите-членки и прави преглед на правомощията и организацията на националните органи в борбата с измамите и които са посочени за сътрудничество с OLAF . В тази част се прави и анализ на навременното съобщаване на нередностите .

Последната част на доклада , за която се прилагат същите видове резерви, както за част 1, разглежда възстановяванията, извършени през 2008 г. във всички бюджетни области.

Докладът се съпровожда от два работни документа на службите на Комисията[2].

Резултати от борбата с измамите: статистически данни относно измамите и други нередности

Статистически данни относно измамите и други нередности, съобщени от държавите-членки и службите на Комисията през 2008 г.

В областите, в които бюджетът се изпълнява от държавите-членки, и по отношение на събирането на собствените ресурси на Общността общностното законодателство задължава държавите-членки да съобщават подозренията за измама и другите разкрити нередности, засягащи финансовите интереси на Общностите.

Важно е да се прави разлика между измама и други нередности. „Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността от икономически оператор, което е има или би имало за резултат нарушаването на финансовите интереси на Общностите[3]. Измамата е умишлено извършена нередност, която представлява престъпление по наказателното право[4]. Държавите-членки установяват кои нередности представляват случай на съмнения за измама. Реалното финансово отражение на измамата може да бъде измерено едва в края на съдебното производство.

Работният документ на службите на Комисията „Статистическа оценка на нередностите“ [5] представя задълбочен анализ на съобщените от държавите-членки сведения и съдържа статистически данни относно измамите и другите нередности, открити от службите на Комисията в областите на бюджета под пряко централизирано управление.

Таблица 1: Брой на нередностите и суми — 2008 г.

Област | Брой съобщени нередности | Общ размер на очакваното финансово отражение на нередностите, вкл. на съмненията за измама (млн. EUR) | Очаквано финансово отражение само на съмненията за измама (млн. EUR) |

2007[6] | 2008 | 2007[7] | 2008 | 2007 | 2008 |

Селско стопанство (ЕФГЗ и ЕЗФРСР) | 1 548 | 1 133 | 155 | 102,3 | 44,8 (~0,1 % от отпуснатите средства) | 4 (~0,01 % от отпуснатите средства) |

Структурни фондове и Кохезионен фонд | 3 756 | 4 007 | 804 | 585,2 | 141 (~0,31 % от отпуснатите средства) | 57 (~0,11 % от отпуснатите средства) |

Предприсъединителни фондове | 332 | 523 | 32 | 61 | 5 (~0,38 % от отпуснатите средства) | 13 (~0,9 % от отпуснатите средства) |

Преки разходи | 411 | 932 | 33 | 34,7 | 18,1 (~0,17 % от отпуснатите средства) | 3,2 (~0,03 % от отпуснатите средства) |

Общо разходи | 6 047 | 6 595 | 1 024 | 783,2 | 208,9 (~0,22 % от разходите в четирите области) | 77,2 (~0,07 % от разходите в четирите области) |

Собствени ресурси[8] | 6 097 | 5 344 | 401 | 351 | 130,78 (~0,81 % от общия размер на собствените ресурси[9]) | 75 (~0,46 % от общия размер на собствените ресурси) |

Традиционни собствени ресурси

Броят на случаите на нередности, съобщени през 2008 г., бе с 12,5 % по-малък в сравнение с 2007 г. (5 344 случая за 2008 г. в сравнение с 6 097 за 2007 г.), докато очакваната сума е с 12,5 % по-малка (от 401 млн. EUR за 2007 г. на 351 млн. EUR за 2008 г.). Съмненията за измама представляват около 20 % от съобщените случаи на нередности, като очакваното финансово отражение е 75 млн. EUR, или приблизително 0,46 % от общия размер на собствените ресурси за 2008 г. (в сравнение със 130,78 млн. EUR, или около 0,81 %, за 2007 г.). Отново трябва да бъде пояснено, че тук става дума за съобщени подозрения за измама, а не за случаи, потвърдени от съдилищата. Реалното финансово отражение може да бъде установено едва в края на производството.

Най-засегнатите продукти, както и през предходните години, бяха телевизорите и мониторите. Най-често срещаните нередности бяха декларациите с невярно съдържание (неточно описание, неправилна стойност, произход и преференциални договорености) и официалните пропуски (неизпълнение на задължения или ангажименти). Вторият продукт е тютюнът. Комисията продължава да отделя специално внимание на тези сектори. Облеклото има по-голямо значение, както и машините, пластмасите и месото, докато колите и моторите (и техните части) остават относително стабилни. Намаля значението на зеленчуците (особено на чесъна).

Графика 1: Брой на съобщените нередности и очаквано финансово отражение — традиционни собствени ресурси — за периода 2004—2008 г.

[pic]

Селскостопански разходи (ЕФГЗ[10] и ЕЗФРСР[11])

Броят на съобщените нередности намаля с 27 % (1 133 случая в сравнение с 1 548 за 2007 г.). Съответната сума (102,3 млн. EUR, или приблизително 0,21 % от общата сума на разходите без авансовите плащания в областта на селското стопанство) намаля с 34 %. Съмненията за измама представляват около 7 % от съобщените случаи на нередности, като очакваното финансово отражение е 4 млн. EUR, или 0,01 % от общия размер на бюджетните кредити, за 2008 г. (в сравнение с 44,8 млн. EUR, около 0,1 % от общия размер на бюджетните кредити, за 2007 г.). Отново трябва да бъде пояснено, че тук става дума за съобщени подозрения за измама, а не за случаи, потвърдени от съдилищата. Реалното финансово отражение може да бъде установено едва в края на производството.

Най-големите суми се отнасят до плодовете и зеленчуците, развитието на селските райони (период на програмиране 2000—2006 г.) и сектора на виното. Тези сектори заедно представляват над 70 % от общата сума, засегната от нередностите.

Графика 2: Брой на съобщените нередности и очаквано финансово отражение — селскостопански разходи — за периода 2004—2008 г.

[pic]

Структурни мерки

Броят на съобщените нередности, свързани със структурните фондове и Кохезионния фонд, се увеличи с 6,7 % (4 007 случая в сравнение с 3 756 за 2007 г.). Очакваното финансово отражение (585,2 млн. EUR, или около 1,25 % от бюджетните кредити за поети задължения) е намаляло с 27 %. Съмненията за измама представляват приблизително 7,4 % от съобщените случаи на нередности, като финансовото отражение се оценява на 57 млн. EUR, или около 0,11 % от общия размер на бюджетните кредити за поети задължения (в сравнение със 141 млн. EUR, или 0,31 %, за 2007 г.). Отново трябва да бъде пояснено, че тук става дума за съобщени подозрения за измама, а не за случаи, потвърдени от съдилищата. Реалното финансово отражение може да бъде установено едва в края на производството.

Както и през предходните години, най-големият брой нередности се отнася до ЕФРР[12] и ЕСФ[13] (около 88 %). Броят на съобщените нередности за секция „Ориентиране“ на ФЕОГА и за ФИОР[14] намаля със 17 %; броят на нередностите, засягащи ЕСФ, също намаля — с 4 %. Броят на съобщените нередности за ЕФРР нарасна с 18,7 %, а за Кохезионния фонд — с 63 %.

Графика 3: Брой на съобщените нередности и очаквано финансово отражение — структурни мерки — за периода 2004—2008 г.

[pic]

Предприсъединителни фондове

Броят на съобщените нередности във връзка с фондовете по ФАР, САПАРД и ИСПА — и включително от 2008 г. по КАРДС, преходния финансов инструмент и предприсъединителната помощ за Турция — е нараснал с 58 % (523 случая в сравнение с 332 за 2007 г.) Предполагаемото финансово отражение нарасна от 32 млн. EUR за 2007 г. на 61 млн. EUR за 2008 г. (приблизително 5,4 % от общия размер на сумата, за която е поето задължение). Съмненията за измама представляват около 21,7 % от съобщените суми на нередности за 2008 г., като очакваното финансово отражение е 13 млн. EUR, или около 0,94 % от общия годишен бюджет. Отново трябва да бъде пояснено, че тук става дума за съобщени подозрения за измама, а не за случаи, потвърдени от съдилищата. Реалното финансово отражение може да бъде установено едва в края на производството.

Графика 4: Брой на съобщените нередности и очаквано финансово отражение — предприсъединителни фондове — за периода 2004—2008 г.

[pic]

През месец юли 2008 г. Комисията изготви доклад относно управлението на средства от ЕС в България[15]. Вследствие на твърдения за нередности, на подозрения за измама и на възможни конфликти на интереси при възлагането на договори Комисията (OLAF) започна разследвания на управлението на средства на ЕС от страна на българските власти. Комисията реши да прекъсне временно предприсъединителните фондове и да замрази плащанията по различни други финансови инструменти, докато българските власти не изпълнят както трябва необходимите корективни мерки за гарантиране на добро финансово управление на фондовете на ЕС. Комисията осигури конкретни насоки за това как да се подобрят изпълнителните структури и процедури за агенциите, управляващи фондове на ЕС в България, а OLAF установи тясно сътрудничество с българските прокурорски служби. През месец юли 2008 г. вследствие на посещения с цел одит по програмата САПАРД в Румъния, при които бяха установени значителни недостатъци в системите за управление и контрол, Комисията реши да прекъсне възстановяването на разходи по САПАРД. Комисията ще помисли за възстановяването на съответните разходи едва когато заключи, въз основа на докладите от компетентните национални органи и при потвърждение от независими одиторски органи, че изготвеният от румънските власти план за корективни мерки е изпълнен както трябва.

Статистически данни относно разходите, управлявани пряко от Комисията

Анализът от тази година на нередностите в тази област се основава на данните в счетоводната система на Комисията ABAC, като включва по-подробна информация за възстановяванията. При все това, т.к. съответната функция бе добавена едва през 2008 г., бе необходимо обхватът на анализа за 2008 г. да се ограничи до разходите, управлявани от Комисията пряко и централизирано (вж. точка 7.1. от работния документ „Статистическа оценка на нередностите“ ). Представените данни следователно трябва да се третират особено предпазливо, а не като емпирични доказателства за равнището на измамите и нередностите.

Броят на нарежданията за събиране на вземания във връзка със случаи на нередности и на съмнения за измама в тази област възлиза на 932, като предполагаемото финансово отражение е 34,7 млн. EUR, от които 3,2 млн. EUR се отнасят до 19 съобщени случая, при които има подозрения за измама. Нередностите в сектора на външните действия представляват 6,8 млн. EUR, а в областта на вътрешните политики — 27,9 млн. EUR. Очакваното финансово отражение на евентуалните случаи на измама възлиза на 0,03 % от общия годишен размер на задълженията, управлявани пряко от Комисията.

Статистически данни относно дейностите на OLAF

Когато бъде направена предварителна оценка на получената информация, OLAF решава дали да открие един от четири вида случаи: вътрешно разследване, външно разследване, координация или помощ по наказателноправни въпроси. Броят на предприетите всяка година действия е стабилен (204 за 2008 г. срещу 210 за 2007 г. и 195 за 2006 г.). След 2004 г. броят на образуваните по собствена инициатива разследвания на OLAF (вътрешни и външни разследвания) достигна, а впоследствие надвиши броя на предприетите от OLAF действия с цел предоставяне на помощ и координиране с националните органи (координация и помощ по наказателноправни въпроси). След 2005 г. разследванията по собствена инициатива на OLAF представляват около 75 % от общия брой на предприетите действия.

Броят на текущите случаи е нараснал (425 в края на 2008 г. в сравнение с 408 в края на 2007 г.), като това до голяма степен се дължи на усилията на OLAF за разглеждане на неприключените най-стари случаи.

Таблица 2: Случаи в процес на разглеждане към 31 декември 2008 г. по сектори и тяхното финансово отражение

Сектор | Активно разследвани случаи към 31 декември 2008 г. | Финансово отражение на разследването (млн. EUR) |

Селско стопанство | 68 | 125 |

Цигари | 18 | 5 |

Митници | 47 | 852 |

Преки разходи | 40 | 54 |

Институции и органи на ЕС | 107 | 27 |

Външна помощ | 102 | 129 |

Структурни фондове | 43 | 171 |

Общо | 425 | 1361,7 |

За повече подробности и съпоставка с предходни години вж. доклада на OLAF[16].

Основни законодателни мерки, предприети от Европейския съюз през 2008 г. за защита на неговите финансови интереси

Междусекторни законодателни събития

През 2008 г. имаше значителни постижения както в институционалната рамка — с даването на нов тласък на дебатите за реформата на Европейската служба за борба с измамите, така и в международното сътрудничество от страна на Общността с трети страни и международни организации в борбата с измамите и корупцията. Взети бяха и важни законодателни мерки, за да се осигури по-добра защита на еврото.

Институционални постижения — реформата на Европейската служба за борба с измамите (OLAF)

OLAF бе създадена през 1999 г. с цел защита на финансовите интереси на Европейските общности и репутацията на европейските институции.

През 2008 г. Европейският парламент започна активна работа по предложението на Комисията от 2006 г.[17] за изменение на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския Парламент и на Съвета от 25 май 1999 г. относно разследванията, провеждани от OLAF. Правната инициатива за по-добро управление и по-добра ефективност на дейностите на OLAF мина първо четене в Европейския парламент през ноември 2008 г. с редица изменения. Парламентарните изменения[18], доизграждащи предложението на Комисията и целящи подобряване на правната рамка за службата и за разследванията и последващите ги действия (включително за сътрудничеството с компетентните органи на държавите-членки), както и по-добра защита на основните права на засегнатите от разследванията лица, получиха цялостна подкрепа от Комисията с някои резерви, дължащи се на институционалните и правните ограничения на настоящата организация на OLAF. По-добрата защита на основните права включва възможността лице, засегнато от разследване, да подаде жалба до независим съветник по контрола във връзка с потенциалното нарушение на процедурните права на това лице.

Дебатите за реформата ще продължат през 2009 г. Обмисля се и по-нататъшно опростяване и консолидиране на цялото законодателство в областта на борбата с измамите.

Международното измерение на защитата на финансовите интереси на Общностите — сътрудничество с трети страни и с международни организации

Общността насърчава сътрудничеството с трети страни и международни организации посредством международни споразумения и административни договорености с цел защита на финансовите ѝ интереси и борба с измамите и всякаква друга незаконна дейност.

Двустранни споразумения за борба с измамите

През демеври 2008 г. Комисията представи предложение[19] за решение на Съвета относно подписването, от името на Европейската общност, на Споразумението за сътрудничество между Европейската общност и нейните държави-членки, от една страна, и Княжество Лихтенщайн, от друга страна, за борба с измамите и другите незаконни дейности във вреда на техните финансови интереси. Комисията води преговори въз основа на мандат, предоставен през 2006 г. Предложението обхваща също избягването на пряко данъчно облагане, което не е престъпление в Лихтенщайн. Страните по споразумението ще са длъжни да си оказват съдействие по случаите на измами в нарушение на законодателството за преките данъци, което включва подаването на непълни данъчни декларации. Предвид заключенията на Европейския съвет от 10 февруари 2009 г. и изявлението от срещата на върха на G20 от месец април 2009 г.[20] преговорите за споразумението се водят в съответствие с последното развитие на събитията във връзка със защитата на публичните финанси, банковата тайна и данъчното сътрудничество.

Преговорите за споразумение с Лихтенщайн се предшестваха от споразумението за сътрудничество за борба с измамите между Европейската общност и Конфедерация Швейцария[21]. То съдържа разпоредби във връзка с административната помощ и с взаимната правна помощ по наказателноправни въпроси за защита на финансовите интереси; то обхваща непреките данъци (ДДС и акцизите) и митническите нарушения, корупцията и изпирането на пари. В очакване на ратификация от всички държави-членки споразумението може да се прилага временно чрез декларация на договарящите се страни (договаряща се страна може да прилага споразумението по всяко време с всяка друга договаряща се страна, направила същата декларация). През месец декември 2008 г. редица държави-членки[22] и Швейцария направиха такава декларация и споразумението ще бъде приложимо между тях от 8 април 2009 г.

Многостранни споразумения за борба с корупцията

Европейската общност ратифицира Конвенцията на Организацията на обединените нации срещу корупцията (UNCAC)[23]. В своята област на компетенция Европейската общност следователно е пълноправна страна по конвенцията и е единствената регионална организация за икономическа интеграция с този статут.

UNCAC разглежда предимно превантивните мерки в публичния и частния сектор, като създаването на органи за борба с корупцията, и прозрачността и отчетността по въпросите, свързани с публичните финанси. Международното сътрудничество е друг важен аспект. Страните са длъжни и да вземат мерки в подкрепа на откриването, замразяването, задържането и конфискацията на средствата от корупция. Ефективното възстановяване на активи е основен принцип на конвенцията и отправя послание до корумпираните служители, че няма да имат възможност за укриване на незаконно придобитите си активи.

Незаконодателни актове: Административни договорености

В областта на външната помощ OLAF продължи, в тясно сътрудничество със съответните служби на Комисията, да поощрява обмена на оперативен експертен опит между следователите в областта на борбата с измамите и службите, които управляват и надзирават средствата за помощ в Африка. Управителите на фондове и следователите установяват тесни връзки и, при възможност, се сключват договорености за административно сътрудничество[24] със службите на страните получателки на фондове на ЕС с цел подобряване на управлението и контрола на публичните средства и оптимизиране на ефективността на външната помощ.

Процес на ратификация за инструменти за защита на финансовите интереси (ЗФИ)

Вторият протокол към Конвенцията за защитата на финансовите интереси на Европейските общности[25] влезе в сила на 19 май 2009 г. след ратифицирането му от Италия на 18 февруари 2009 г. Конвенцията и нейните протоколи[26] бяха ратифицирани през 2008 г. от Полша. През февруари 2008 г. Комисията публикува втори доклад[27] относно прилагането от държавите-членки[28] на горепосочените правни инструменти. Словения измени своя наказателен кодекс, като включи член за инкриминирането на измами срещу Европейските общности, които преди не са били специално дефинирани като престъпление в словенското право.

Защита на еврото срещу фалшифициране

През месец декември 2008 г. Съветът на Европейския съюз прие четири предложения на Комисията[29] за засилване на защитата на еврото срещу фалшифициране. Новото законодателство въвежда задължението финансовите институции да гарантират, че банкнотите и монетите се проверяват за автентичност, преди да бъдат върнати в обращение. В същото време, за да се сведе до минимум рискът от объркване на медали/символи и евромонети, бе дадено допълнително разяснение кой дизайн не може да се възпроизвежда върху медали и символи.

На оперативно равнище в сътрудничество с държавите-членки, Европейската централна банка и Европол Комисията продължи да управлява програмата „Перикъл“ за обучение и техническа помощ за борба с фалшифицирането. В рамките на бюджета за 2008 г. бяха започнати единадесет действия, като бяха поети задължения в размер на над 90 % от бюджета от 1 млн. EUR за 2008 г. Повечето от субсидираните проекти бяха свързани с дейности по обучение и обмен на персонал с участници от повечето държави-членки и от редица трети страни. Целта бе да се повиши информираността за фалшифицирането на банкноти и монети, да се осигури техническо обучение за участниците и да се споделят най-добри практики.

Общият брой на фалшифицираните евромонети, извадени от обращение през 2008 г., бе 195 900 в сравнение с 211 100 за предходната година (-7 %). Този успех е резултат от съвместните усилия на Европейската комисия и властите на държавите-членки за изваждане на фалшифицирани монети от обращение и подчертава необходимостта всички държави-членки да прилагат подходящи методи за тази цел.

Напредък в митническата област

Взаимопомощ по първия стълб

С приемането на Регламент (ЕО) № 766/2008[30] на 9 юли 2008 г. бе постигнат значителен напредък по отношение на взаимопомощта. Този законодателен акт изменя Регламент (ЕО) № 515/97[31] на Съвета относно взаимопомощта в областта на митническите и земеделските въпроси. Новите разпоредби включват в текущия обмен на информация за съмненията за измама систематичното съобщаване на предварително дефинирана търговска информация и създават идентификационна база данни за митнически досиета (FIDE), обхващаща следствените досиета и помагаща на държавите-членки да координират по-добре своите проверки, да откриват подозрителни движения на стоки и транспортни средства и да събират информация в „европейска директория за данни“. Базата данни започна да функционира на 15 септември 2008 г.

Модернизираният митнически кодекс (ММК)[32] влезе в сила през юни 2008 г., като въведе цялостна реформа на митническите правила и процедури на Общността и ги направи по-прости и в електронна форма. ММК ще започне да се прилага, когато изпълнителните му разпоредби бъдат готови и приложими и не по-късно от месец юни 2013 г.

Борба с контрабандата и фалшифицирането на цигари

Незаконната търговия с контрабандни и фалшифицирани цигари причинява значителни загуби на бюджета на ЕС и националните бюджети всяка година.

За да се предотвратят и намалят последиците, през 2008 г. Комисията, която по-рано сключи две споразумения с тютюнопроизводителите Philip Morris International и Japan Tobacco International[33], взе активно участие в две сесии на междуправителствения орган за преговори (МОП), за да преговаря за проект на протокол към Рамковата конвенция на СЗО за контрол на тютюна, разглеждащ борбата с незаконната търговия с тютюневи изделия. Преговорите продължават с цел постигане на споразумение по стандарт, създаващ всеобщи задължения за проследяване и откриване, и създаване на специална рамка за сътрудничество между митническите и съдебните органи.

Основни административни мерки, предприети от Комисията в областта на прозрачността и предовратяването на измами

Мерки за прозрачност

Като част от европейската инициатива за прозрачност[34] Комисията получи подкрепата на Съвета и Европейския парламент в полза на пълното оповестяване на бенефициерите на средства на ЕС.

По-голямата част от средствата на ЕС (почти 80 %) се управляват от националните администрации и поради това отговорността за публикуването на имената на бенефициерите е тяхна. Това задължение обхваща Общата селскостопанска политика, структурните действия, включително Кохезионния фонд, и Европейския бежански фонд.

Европейската комисия също управлява безвъзмездни средства и договори за обществени поръчки, възлизащи на около 20 % от бюджета на ЕС, в области като научноизследователската политика, образованието и обучението, транспортните и енергийните мрежи. Съгласно член 30, параграф 3 от преработения Финансов регламент от 2006 г.[35] тя е длъжна да публикува имената на бенефициерите. За да спази това правно изискване, през 2008 г. Комисията създаде новата централна система за финансова прозрачност, за да се улесни достъпът до консолидирана информация, която дотогава е била публикувана на уебстраниците на всеки отдел на Комисията. Текущата версия обхваща приблизително 10 млрд. EUR помощи и системата ще бъде разширена, за да обхване собствените административни разходи на Комисията. Специална търсачка дава достъп до данните за бенефициерите на външна помощ.

На 17 декември 2008 г. бе приет Регламент № 1302/2008 г. на Комисията[36] относно централната база данни за отстраняванията. С него се създава централна база данни („база данни за отстраняванията“) съгласно посоченото в член 95 от Финансовия регламент, която съдържа данните за кандидатите и оферентите, които са в положение на отстраняване, описано в членове 93 и 94 от Финансовия регламент (например при фалит или при грубо нарушение на служебните задължения). Информацията е достъпна за всички субекти, управляващи средства на ЕС.

Преработеното Решение № 2008/969/ЕО, Евратом на Комисията[37] относно Системата за ранно предупреждение (СРП) за вътрешно ползване на Комисията и изпълнителните агенции бе прието на 16 декември 2008 г. С него се създава СРП за общия бюджет на Европейския съюз и за всякакви други средства, управлявани от Общностите. СРП е вътрешно информационно средство, което има за цел да помага на Комисията да открива юридическите лица, които представляват финансов или друг вид риск, предоставяйки по този начин възможност на Комисията да вземе всички необходими предпазни мерки.

Допълнителни усилия за подсилване на системите за управление и контрол и напредък към положителна декларация за достоверност (DAS)

Планът за действие на Комисията за интегрирана рамка за вътрешен контрол[38] бе приет през януари 2006 г. в съответствие със стратегическата цел на Комисията на Барозу да се получи от Европейската сметна палата положителна декларация за достоверност (DAS). Той отразява препоръките на Сметната палата, направени в нейно Становище 2/2004[39], и предвижда шестнадесет конкретни действия. Планът за действие е изцяло изпълнен, а въздействието му на място започва да се материализира.

Като част от плана за действие, през 2008 г. Комисията представи съобщение за допустимия риск от грешки[40]. Въпреки че се запазва политиката на нетърпимост по отношение на измамите, приемането на подход на допустимия риск означава определяне на нивата, до които Комисията и партньорите ѝ по изпълнението, включително държавите-членки, е разумно да се очаква да намалят грешките, като същевременно използват ресурсите за контрол ефективно. Това е решение, което трябва да бъде взето от законодателния орган, и съобщението цели да се възобновят дискусиите с Европейския парламент и Съвета по въпроса. Съобщението дава определение на концепцията за допустимия риск, привежда конкретни примери в две ключови разходни области — ЕФРР и ЕЗФРСР, и прави първа оценка на допустимия риск за тези разходни области. Понастоящем Сметната палата използва равнище на същественост от 2 %, което прилага за всички области на политиката за оценяване на законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. Анализът на Комисията навежда на мисълта, че равнището на същественост от 2 %, което Сметната палата използва понастоящем за годишната DAS, може за някои политики да не е подходяща мярка за ефективна от гледна точка на разходите стратегия за контрол. Това означава, че допустимият риск от грешки ще трябва да бъде анализиран и за него да се вземе решение поотделно за всяка област на политиката.

Докладите на Сметната палата за 2006 и 2007 г. показаха, че процентът на грешките за структурните действия продължава да е голям. Вследствие главно на препоръките на Сметната палата в годишния ѝ доклад за 2006 г. и в нейното Становище № 6/2007[41], които подчертават слабостите в споделеното управление на структурните фондове в държавите-членки, на 19 февруари 2008 г. Комисията стартира план за действие[42] за засилване на надзорните функции на Комисията при поделено управление на структурни действия и по този начин за разглеждане на големия брой грешки при възстановяването на средства за структурните действия и слабостите в системите за управление и контрол на държавите-членки.

Вниманието на Комисията е насочено към засилването на ефективността на извършваните от държавите-членки проверки и на одитите от страна на Комисията, за да се гарантира, че преди приключването на програмите и проектите за периода 2000—2006 г. остатъчният риск от грешки е колкото се може по-малък. За периода 2007—2013 г. превантивните действия ще гарантират, че системите на държавите-членки функционират ефективно от началото на изпълнението на програмата или ако това не е така, че всички недостатъци се откриват колкото се може по-рано. През месец февруари 2009 г. Комисията представи на Европейския парламент, Съвета и Европейската сметна палата доклад[43] за плана за действие за 2008 г.

Във връзка с преките разходи на Комисията службата за вътрешен одит на Комисията (IAS) извърши одити в областта на обществените поръчки, включително на ИТ услугите и схемите за безвъзмездни средства. Докладите на IAS отбелязват някои подобрения в системите за вътрешен контрол на Комисията. Подробностите се съдържат в годишния доклад относно вътрешните одити, извършени през 2008 г., до органа за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета.

Съвместна стратегия за предотвратяване на измамите в рамките на структурните мерки

Комисията създаде съвместна стратегия за предотвратяване на измамите (ССПИ) за ЕФРР, ЕСФ и Кохезионния фонд вследствие на одиторска препоръка на IAS. В документа са описани действията за предотвратяване на измамите, за да бъдат постигнати целите както в областта на оценката на риска, така и на осведомеността по отношение на измамите. Комисията вече е осъществила някои от тези действия, включително семинар в Брюксел за управляващите и разплащателните органи и среща на „групата на хомолозите“ (национални и общностни одитори) в Кардиф през октомври 2008 г.

Програма „Херкулес II“

Целта на програмата „Херкулес II“ е насърчаването на дейности за защита на финансовите интереси на Общностите. За периода 2007—2013 г. нейният бюджет бе увеличен с 6 млн. EUR годишно, за да се финансират закупуването на оборудване и дейностите по обучение с цел борба с контрабандата на цигари. Това увеличение е резултат и от допълнителните средства[44], предоставени съгласно споразуменията за борба с контрабандата с тютюнопроизводителите PMI и JTI (вж. 2.2.2).

През 2008 г. бяха подкрепени 10 научноизследователски действия в правната сфера, 9 проекта за обучение и 25 проекта за техническа помощ и бяха поети задължения в размер на целия отпуснат бюджет от 13,8 млн. EUR.

Сътрудничество с държавите-членки в борбата с измамите и нередностите

Тази глава, основана на отговорите на държавите-членки на въпросник[45], прави преглед на законодателното и институционалното развитие на събитията в държавите-членки през 2008 г. и на националните структури за борба с измамите, посочени за сътрудничество с OLAF във връзка с проверките на място. Тя разглежда също определени аспекти на докладването на нередностите от страна на държавите-членки.

Институционални и законодателни инициативи, поети от някои държави-членки през 2008 г. за защита на финансовите интереси на ЕС

Белгия създаде орган, организиран във формата на колегия, за борба с измамите, включително данъчните измами. Обединеното кралство създаде National Fraud Strategic Authority (NFSA) — орган, който не е законово регламентиран, чиито ключови приоритети включват по-силно възпиране на извършващите измами чрез строго, многоведомствено правоприлагане и регулаторна ответна реакция и изграждане на по-голямо доверие на обществеността в ответната реакция по отношение на измамите.

Няколко държави-членки[46] приеха или измениха своето национално законодателство във връзка с управлението на средства на ЕС и с процедурите за възлагане на обществени поръчки, за да се осигурят повече прозрачност в административните процедури и по-добър финансов контрол. За 2008 г. Швеция за първи път ще предостави национална сертификация за управлението на средства на ЕС, гарантираща, че рамката за вътрешен контрол е въведена, и осигуряваща задоволителен вътрешен контрол на средствата на ЕС, управлявани в партньорство с Комисията.

Малта прие национална стратегия за борба с измамите и корупцията, насочена към създаването на нормативна, институционална и оперативна рамка. Чешката република прие национална стратегия за защитата на финансовите интереси на ЕС и придружаващ план за действие.

Някои държави-членки[47] приеха законодателни актове и правила за борба с измамите с ДДС и за подобряване на координацията на операциите, извършвани от съответните национални органи в тази сфера.

Гърция прие закон за предотвратяването и потискането на изпирането на пари и финансирането на тероризма и други разпоредби. Аналогично Кипър замени всички свои предишни закони от периода 1996—2004 г. с новоприетия акт за борба с изпирането на пари.

В сферата на нередностите и възстановяването на средства няколко държави-членки[48] приеха нови мерки за откриване и уведомяване за нередности, както и подобрени процедури и механизми за възстановяване на недължимо платени суми.

Латвия измени своето наказателно законодателство за установяване на отговорност за разпространяването на преднамерено неверни данни или информация за състоянието на латвийската финансова система.

Държавите-членки съобщиха за няколко други законодателни или административни промени[49], извършени в хода на 2008 г. Те бяха приети по собствена инициатива на държавите-членки, а не само с цел транспониране на общностно законодателство.

Национални органи, посочени за сътрудничество с OLAF в борбата с измамите

Член 4 от Регламент (ЕВРАТОМ, ЕО) № 2185/96[50] изисква OLAF да подготвя и извършва проверки на място в тясно сътрудничество с компетентните органи на съответната държава-членка. Поради това предварителното установяване на компетентния национален орган е от съществено значение.

За Общата селскостопанска политика и структурните фондове, при които съществуват договорености за споделено управление (между Комисията и държавите-членки), ясното посочване на компетентните органи улесни извършването на проверки на място. При преките разходи обаче липсата на яснота при посочването на компетентните органи и демаркационните линии в държавите-членки поражда трудности при прилагането на Регламент № 2185/96.

В своята резолюция от 19 февруари 2008 г. относно защитата на финансовите интереси на Общностите[51] Европейският парламент също призова за повече информация за националните компетентни органи. Получената за тази цел информация ще послужи и за подобряване на прилагането на Регламент № 2185/96 и за откриване на законодателните пропуски с оглед на евентуално консолидиране на законодателството за борба с измамите[52].

Централен координиращ орган

Повечето държави-членки[53] докладваха, че имат централен координиращ орган, който отговаря за осигуряването на оперативна подкрепа на OLAF и към който OLAF може да се обърне при провеждането на проверки на място. В някои държави-членки[54] централният координиращ орган е AFCOS (служба за координиране на борбата с измамите), докато в други[55] е посочен друг национален орган. Някои държави-членки[56] посочиха, че може да се осъществи връзка с един или повече координиращи органи в зависимост от вида на финансовите ресурси (напр. фондове, митници или данък).

Освен това държави-членки[57] изтъкнаха, че правомощията и задълженията на тези координиращи органи включват преди всичко съобщаването на нередности на Комисията и свързването на OLAF с компетентния национален разследващ орган. В някои от държавите-членки[58] посоченият орган разполага и с различни правомощия за разследване (напр. разпитване на икономически оператори, достъп до документи и помещения, претърсване и конфискация, достъп до информация за текущи наказателни или административни разследвания, проследяване на хора, телефонни обаждания и пощенски пратки), които могат да се използват в подкрепа на разследванията на OLAF и на проверките на място.

На последно място, Нидерландия, Португалия и Словения съобщиха, че посоченият орган работи въз основа на годишно програмиране. Италия, Нидерландия, Португалия и Обединеното кралство заявиха, че органът е длъжен да изготвя доклад за целите на мониторинговата си дейност.

Национални органи с отговорности, включващи и сферата на преките разходи

Важно е също да се разясни дали държавите-членки разполагат с един орган в областта на преките разходи, към който OLAF може да се обърне за проверките на място.

Няколко държави-членки[59] (които нямат AFCOS) докладваха, че разполагат с един орган, с който може да бъде осъществена връзка. В повечето случаи той е правоприлагащ орган, а не административен такъв, с установено правно основание.

Освен съобщаването на нередности на Комисията и свързването на OLAF с други компетентни разследващи органи, посоченият орган в някои държави-членки[60] разполага с различни правомощия за разследване от посочения по-горе вид, които могат да се използват в подкрепа на разследванията на OLAF и на проверките на място в сферата на преките разходи.

Съобщаване на нередности

Съгласно общностното законодателство[61] държавите-членки са длъжни да уведомяват Комисията за съмненията за измама и всички други нередности, предмет на първоначално административно или съдебно заключение за наличие на нередност. По отношение на разходите това уведомяване засяга селското стопанство, структурните действия и предприсъединителните фондове, а по отношение на приходите — сектора на собствените ресурси. Държавите-членки трябва да съобщават на Комисията за всяка нередност, отнасяща се за сума над 10 000 EUR[62].

Извършваните от Комисията анализ и статистическа оценка на нередностите зависят от точността, изчерпателността, качеството и навременността на уведомленията от държавите-членки. В тези области все още има разлики между практиките на националните органи, макар и да бяха постигнати подобрения благодарение на хармонизирането на подхода им към съобщаването.

В настоящата глава се анализират практиките на държавите-членки при съобщаването на нередности от гледна точка на три аспекта: навременното съобщаване на нередностите, оценката на финансовото им отражение и класификацията им. От държавите-членки бе поискано да предоставят информация за селското стопанство, структурните фондове и предприсъединителните фондове. Когато е уместно, тези области са посочени в текста по-долу.

Навременно съобщаване на нередностите в сектора на селското стопанство и в този на структурните действия

Според доклада за 2007 г. относно защитата на финансовите интереси на Общностите — борба с измамите, през последните години е реализиран напредък по отношение на навременното съобщаване, въпреки че разликата във времето между момента на разкриване на нередността и този на съобщаването ѝ продължава да е значителна.

Съгласно общностното законодателство държавите-членки са длъжни да съобщават за всички нередности не по-късно от два месеца след края на тримесечието, през което дадена нередност е била предмет на първоначално административно или съдебно заключение и/или е станала известна нова информация относно докладвана нередност. Разликата във времето между разкриването и съобщаването на нередност не трябва да е повече от пет месеца.

През 2007 г. едва 33 % от нередностите в селскостопанския сектор са били съобщени в срок, докато през 2008 г. този брой възлиза на 84 %. Времето между разкриването и съобщаването на нередност през 2007 г. е било средно 1,2 години. Поради въвеждането на нов електронен модул този период не е наблюдаван през 2008 г.

През 2007 г. 75 % от нередностите в областта на структурните действия са били съобщени навреме, докато през 2008 г. този брой възлиза на 86 %. Разликата във времето между разкриването и съобщаването на нередност през 2007 г. е била 0,9 години, а през 2008 г. — 1,1 години.

И за селскостопанския сектор, и за сектора на структурните действия държавите-членки посочиха голям брой причини за закъснението при съобщаването.

Няколко държави-членки[63] изтъкнаха сложността на националните административни процедури, както и късното съобщаване за нередностите от страна на междинни органи. Понякога пречка за съобщаването се явява структурата на самия съобщаващ/управителен орган[64], включваща голям брой административни нива. В други случаи нередностите не се съобщават, докато административният орган не се увери, че въпросните обстоятелства представляват нередност и че са в ход процедурите за възстановяване или че е взето административно решение[65]. Чешката република, Унгария и Обединеното кралство (Шотландия) посочиха, че процедурите за обжалване и преразглеждане понякога могат да забавят процедурата за съобщаване, а две други държави-членки[66] отбелязаха, че различното тълкуване от националните органи на термините „нередност“ и „предварително уведомление“ също може да води до закъснение при съобщаването.

Сред останалите посочени причини са неадекватната ИТ подкрепа[67], недостатъчното обучение и недостигът на служители[68]. Забавянията могат да се дължат и на неизползването на системата AFIS[69].

За да подобрят навременното съобщаване, повечето държави-членки са предприели мерки за укрепване на националните административни процедури[70], като в това число влиза и приемането на вътрешни правилници или насоки. Други мерки целят да се подобри работният поток с междинните органи[71] (напомняния, срещи ad hoc , обмен на информация между отделните органи и непосредствен контакт със структурите, които съобщават за нередности със закъснение). Много държави-членки организират редовно обучение за служителите[72].

През 2008 г. Обединеното кралство (Шотландия) приключи осеммесечен независим преглед на процеса на обжалване. Унгария изготви насоки за съобщаването, които са в съответствие със системата AFIS. Италия състави първоначални административни или съдебни документи, предвиждащи задължението за съобщаване. Полша изготви списък на документи, които могат да се смятат за първоначални административни заключения за наличие на нередност.

Оценка на финансовото отражение на нередностите

Съгласно секторните регламенти, уреждащи съобщаването на Комисията за нередности, държавите-членки трябва да направят също оценка на финансовото отражение на нередностите и да докладват за него.

Често е трудно да се направи такава оценка, тъй като трябва да се вземат предвид голям брой фактори. Сред тях могат да са непълната информация при започване на оценката или липсата на предварително определен набор от критерии, които да помогнат на извършващия оценката да установи финансовото отражение на нередността.

Както за селскостопанския сектор, така и за сектора на структурните действия много държави-членки[73] са приели насоки за оценяване на индивидуалното финансово отражение на нередностите. С такива насоки разполагат седем[74] от държавите-членки, получаващи помощ от предприсъединителните фондове. Основният използван критерий е неправомерната сума с отражение върху общностния бюджет, която трябва да се плати или е била недължимо платена[75]. Друг критерий е допустимостта на заявените разходи[76]. Използват се също допълнителни критерии, свързани със самата нередност: мащаб и сериозност на нередността, наличие на умишлено/преднамерено поведение, категория/характер на нередността, предишно извършване на нередността. Други критерии[77], особено в сектора на структурните действия, могат да са нарушената правна разпоредба, видът на проекта и разходите, използваната практика при извършване на нередността, приложимите санкции при неизпълнение на законовоустановените изисквания или евентуалните последици от нередността върху други проекти, финансирани за същия бенефициер[78].

Когато няколко отделни нередности с финансово отражение под прага за съобщаване се отнасят до един и същ бенефициер, управляващ един или повече проекти по една и съща програма/мярка, голям брой държави-членки съобщават това на OLAF[79]. Държавите-членки също използват информацията относно нередностите за целите на анализа на риска[80]. В случаите, в които нередност с финансово отражение първоначално е оценена над прага за съобщаване, но извършената впоследствие нова оценка я поставя под този праг, държавите-членки са посочили, че при всяко такова намаление на оценката ще изпращат на Комисията актуализирана информация.

Класификация на нередностите

От държавите-членки се изисква да класифицират нередностите в определени категории — нередност[81], съмнение за измама[82] и измама[83].

Съгласно доклада относно защитата на финансовите интереси на Общностите за 2007 г. държавите-членки са класифицирали едва 68 % от съобщените нередности в селскостопанския сектор, като за структурните действия тази стойност е 67 %, а за предприсъединителните фондове — 57 %.

Докато повечето държави-членки смятат, че е сравнително лесно да се направи разграничение между нередност и установена измама, за някои е по-трудно да се установят случаите на съмнения за измама поради трудностите при определянето на измамно или умишлено поведение[84]. Трудности при класифицирането на нередностите възникват в резултат на недостатъчната информация или доказателства на разположение на органите в ранния етап на процедурата[85] или в резултат на ограничения практически опит или липсата на експертни познания сред служителите, разглеждащи нередността[86]. Класифицирането се затруднява и от продължителните административни и съдебни процедури[87], тъй като дадена нередност, класифицирана първоначално в определена категория, впоследствие може да се наложи да бъде класифицирана наново.

В сектора на селското стопанство някои държави-членки[88] заявиха, че ще класифицират нередност като случай на съмнения за измама, ако това е посочено в констатациите, направени от националната система за управление и контрол (напр. вътрешни и външни одити, процедури за вътрешен контрол, проверки на място). В същия този сектор само две държави-членки биха класифицирали нередност като случай на съмнения за измама, ако случаят е отнесен пред съда. При структурните фондове повечето[89] държави-членки използват първия критерий и само четири — втория. Първият критерий е широко използван и за предприсъединителните фондове.

Възстановяване на средства

Собствени ресурси

Държавите-членки са длъжни да възстановят установените суми, включително регистрираните от тях в съвместната база данни OWNRES. Размерът на сумите за възстановяване вследствие на разкрити през 2008 г. нередности е около 351 млн. EUR.

Възможно е установена сума да не може да бъде възстановена в пълен размер, независимо от усилията на държавите-членки. Установените суми могат да бъдат променени в резултат на допълнителна информация или съдебни процедури или задължението може да бъде обявено за несъбираемо поради финансови проблеми на длъжника.

Към настоящия момент процентът на възстановяване по отношение на нередностите, извършени през 2008 г., е 37,5 % (около 132 млн. EUR). Това е средно начално положение, макар и по-ниско в сравнение с миналогодишните 40 %. През последните десет години процентът на възстановяване варира между 40 и 55 %.

Когато невъзстановяването на установена дължима сума не е по вина на държавата-членка, тя може да поиска отписването на несъбираемата сума. През 2008 г. Комисията отказа отписване, поискано от държави-членки, в 32 случая за обща сума от около 17,4 млн. EUR, тъй като прецени, че невъзстановяването е по вина на въпросните държави-членки.

Освен това някои държави-членки са държани финансово отговорни за общо над 43 млн. EUR, поради това че не са установили митнически задължения, които са били длъжни да установят.

Селско стопанство

В член 32 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета е предвиден механизъм за автоматично уравняване за невъзстановените недължимо платени суми. Когато държавата-членка не събере от бенефициера недължимо платена сума в срок от четири години от първоначалното административно или съдебно заключение за наличие на нередност (или в срок от осем години в случаите, когато е образувано производство пред националните съдилища), 50 % от невъзстановената сума се начисляват за сметка на бюджета на въпросната държава-членка в рамките на годишното финансово уравняване на сметките по ЕФГЗ и ЕЗФРСР. Дори след прилагането на този механизъм държавите-членки са длъжни да продължат процедурите си за възстановяване и да кредитират общностния бюджет в размер на 50 % от действително възстановените суми. Ако те не изпълнят това си задължение с необходимото старание, Комисията може да реши да начисли цялата оставаща сума на съответната държава-членка.

От 2008 финансова година, в случай че недължимите плащания са извършени в резултат на административни грешки, допуснати от националните органи, цялата въпросна сума се приспада от годишните сметки на съответните разплащателни агенции и по този начин се изключва от общностното финансиране.

По отношение на ЕФГЗ този механизъм бе приложен за втори път с решението за финансово уравняване за 2007 финансова година[90], с което се уравниха всички неприключени случаи на невъзстановени суми, датиращи от 2003 г. или 1999 г. (случаи, датиращи съответно от четири или осем години), като 131,4 млн. EUR бяха начислени за сметка на държавите-членки. На разплащателните агенции, чиито сметки за 2007 г. бяха отделени от решението за финансово уравняване, бяха начислени допълнителни 0,05 млн. EUR с последващо решение[91], а други 6,2 млн. EUR предстои да бъдат начислени.

За 2008 финансова година 108 млн. EUR бяха възстановени от държавите-членки, 32,2 млн. EUR бяха обявени за несъбираеми, а оставащата сума за възстановяване от бенефициерите към края на финансовата година възлизаше на 1 246 млн. EUR за ЕФГЗ. Финансовите последици от невъзстановяване на суми по случаи, датиращи от 2004 или 2000 г., бяха определени по посоченото по-горе правило „50-50“, като с решението за финансово уравняване за 2008 финансова година, прието от Комисията на 29 април 2009 г.[92], бяха начислени 31,4 млн. EUR за сметка на държавите-членки. С последващи решения ще бъдат начислени още 0,8 млн. EUR. Благодарение на този механизъм за уравняване „50-50“, прилаган през последните години с начисляване на част от невъзстановените суми за сметка на държавите-членки, размерът на неизплатените към бюджета на ЕС суми бе сведен до около 900 млн. EUR.

Посоченият по-горе механизъм все още не е прилаган по отношение на ЕЗФРСР и Преходния инструмент за развитие на селските райони. За тези фондове неизплатената сума към края на 2008 финансова година бе в размер на 7,9 млн. EUR. През 2008 финансова година бяха възстановени 17,2 млн. EUR, а 0,2 млн. EUR бяха обявени за несъбираеми.

Структурни фондове

При структурните фондове възстановяването от бенефициерите на недължимо платени суми вследствие на нередност или измама също е от компетенциите на държавите-членки. Тези суми могат да бъдат възстановени на ниво Комисия чрез намаляване или отмяна на финансовото участие.

Програмите, съфинансирани по структурните фондове, са многогодишни и функционират въз основа на междинни плащания. Възстановяването на недължимо платени суми може да стане преди или след приключване на програмата. За програмния период 1994—1999 г. крайният срок за представяне на искания за окончателно плащане от Комисията беше 31 март 2003 г. През този период около 1 000 програми бяха съфинансирани от Общността в размер на общо около 159 млрд. EUR[93]. Отделите на Комисията, отговарящи за разпореждането с бюджетни кредити и за управлението, осигуряват с помощта на OLAF административното и финансовото проследяване след приключването на тези програми.

За програмния период 1994—1999 г. държавите-членки съобщиха за 11 035 случая на нередности (62 през 2008 г.), чието финансово отражение по приблизителна оценка възлиза на 1,51 млрд. EUR[94] за вноската на Общността (10,95 млн. EUR за 2008 г.).

5 944 от тези случаи са приключени окончателно на равнище Комисия, като общо 697 млн. EUR са взети предвид при окончателното плащане, освободени след приключването или възстановени на общностния бюджет. Държавите-членки посочиха, че са приключени на национално равнище административните и съдебните процедури по други 861 случая с финансово отражение от 59 млн. EUR за същия период. Комисията започна процедурите за съгласуване с оглед на приключването на тези случаи.

През 2008 г. Комисията прие три решения относно разглеждането на 24 случая на нередности, за които съответните държави-членки са поискали от Комисията да поеме финансовите последици от несъбираемите суми. Едно решение относно 20 случая, финансирани по ФИОР за сума от 3 851 988 EUR, и две решения относно ЕСФ за сума от 120 359 EUR бяха отнесени за сметка на общностния бюджет.

За програмния период 2000—2006 г. държавите-членки са съобщили до този момент за 15 574 случая на нередности (3 791 през 2008 г.) с финансово отражение на стойност около 2,30 млрд. EUR за вноската на Общността (516,3 млн. EUR за 2008 г.).

Държавите-членки уведомиха Комисията, че са приключени на национално равнище административните и/или съдебните процедури по 7 389 от тези случаи и че са възстановени около 704 млн. EUR.

Към края на 2008 г. общият размер на финансовите корекции за програмни периоди 1994—1999 г. и 2000—2006 г. възлизаше съответно на 1 995 млн. EUR (414 млн. EUR през 2008 г.) и 3 313 млн. EUR (1 173 млн. през 2008 г.). Тези финансови корекции са следствие от одити, извършени от Комисията и Европейската сметна палата, разследвания на OLAF и процедурата по приключване на двата програмни периода. Те представляват засегнати от нередности разходи, които поради тази причина трябва да се изключат от съфинансирането от бюджета на ЕС. Освен това държавите-членки също извършват корекции вследствие на одити, проведени от самите тях или от Комисията или Европейската сметна палата. Тези корекции не се регистрират в счетоводната система на Комисията, но данните за тях се съобщават на Комисията от държавите-членки веднъж годишно.

Преки разходи

В областите, в които средствата се управляват пряко от институциите, възстановяването на недължимо платени суми се извършва направо от тях, без намесата на държавите-членки. Финансовият регламент и правилата за неговото прилагане предвиждат различни етапи в процедурата по възстановяване:

– прогноза и установяване на вземането от разпоредителя с бюджетни кредити (който трябва да се увери в неговата безспорност, ликвидност и изискуемост),

– съставяне на нареждане за събиране на вземания (указание на разпоредителя с бюджетни кредити до счетоводителя да пристъпи към събиране), последвано от дебитно известие до длъжника, и

– събиране от счетоводителя, който пристъпва по възможност към събиране чрез прихващане, ако длъжникът от своя страна има безспорно, ликвидно и изискуемо вземане към Общностите.

Ако след изпращането на напомнителни писма и на официални покани за плащане длъжникът не е платил задължението си и счетоводителят не е могъл да събере дължимата сума чрез прихващане или чрез усвояване на банкова гаранция, учредена от длъжника, разпоредителят с бюджетни кредити незабавно определя начина за принудително събиране, който следва да се приложи към задължението.

Съществуват два начина за получаване на изпълнително основание, които се изключват взаимно:

– приемане на решение, съставляващо изпълнително основание по смисъла на член 256 от Договора за ЕО (придава се официален характер на установяването на вземане с решение, което съставлява изпълнително основание);

– получаване на изпълнително основание по съдебен ред пред национални или общностни съдебни органи. В тези действия се включват и гражданските искове, предявявани в рамките на наказателното производство в правосъдните системи, които допускат това.

По отношение на издадените през 2008 г. разпореждания за събиране, свързани с нередности и измами, вече бе съобщено за пълно или частично възстановяване на суми в 679 докладвани случая. Комисията е събрала 22 млн. EUR. В 670 случая е възстановен пълният размер на неправомерните суми. Остава за събиране сума от 13 млн. EUR, отнасяща се до 262 случая.

Възстановяване вследствие на случай на OLAF

Когато в окончателния доклад по случай на OLAF е направено заключение, че определени суми вероятно са платени на бенефициера неправомерно или че не са били събрани, а е трябвало да се съберат, компетентните органи (по принцип органите на съответните държави-членки или трети държави) трябва да пристъпят към възстановяване на тези суми. OLAF следи хода на процедурите по възстановяване.

През 2008 г. OLAF приключи официално финансовото проследяване за над 146,8 млн. EUR. В областта на структурните фондове бяха възстановени 128 млн. EUR.

Освен това през 2008 г. OLAF преразгледа процедурите за финансово проследяване във връзка със случаи на OLAF. В резултат на това бяха определени нови критерии за разглеждане и приемане на случаи, включващи минимални прагове, които следва да се прилагат от 1 януари 2009 г. Въвеждането на тези прагове ще даде възможност ограничените ресурси на OLAF за финансово проследяване да се съсредоточат в по-голяма степен върху по-съществените случаи на измама или нередност, засягащи значителни суми пари. За повече подробности вж. доклада на OLAF[95].

[1] OВ L 136, 31.5.1999 г.

[2] За справка вж. заглавната страница на доклада.

[3] Член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 23.12.1995 г.).

[4] Член 1, параграф 1, буква a) от Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общностите от 26 юли 1995 г. (ОВ C 316, 27.11.1995 г.).

[5] За справка вж. заглавната страница на доклада.

[6] За някои сектори цифрите са актуализирани след доклада от 2007 г.

[7] Същото.

[8] Мита и селскостопански налози.

[9] Този процент се основава на оценка на традиционните собствени ресурси в общия бюджет за 2008 г., а не на счетоводните сметки.

[10] Европейски фонд за гарантиране на земеделието.

[11] Европейски земеделски фонд за развитие на селските региони.

[12] Европейски фонд за регионално развитие.

[13] Европейски социален фонд.

[14] Финансов инструмент за ориентиране на рибарството.

[15] COM(2008) 496 окончателен.

[16] http://ec.europa.eu/comm/anti_fraud/reports/index_en.html.

[17] COM(2006)244 окончателен.

[18] Резолюция на ЕП № P6-TA-PROV(2008)0553.

[19] COM(2008)839 окончателен.

[20] Вж. точка 15, параграф 7 от изявлението от срещата на върха на G20.

[21] OВ L 46, 17.2.2009 г.

[22] BG, FI, FR, DE, PL, RO, SE, и UK. За Германия споразумението е приложимо от 9 април 2009 г., за Финландия — от 15 април, а за Обединеното кралство — от 20 април 2009 г.

[23] Решение 2008/801/ЕО на Съвета за сключване от името на Европейската общност на Конвенцията на Организацията на обединените нации срещу корупцията, ОВ L 287, 29.10.2008 г.

[24] Такива договорености вече са сключени с Аржентина, Джибути, Мароко, Република Конго, Сенегал и FIGE (Форум за африканските главни държавни инспекции), а през 2008 г. — с властите на Южна Африка.

[25] ОВ C 316, 27.11.1995 г.

[26] Първи протокол от 27 септември 1996 г. (ОВ С 313, 23.10.1996 г.). Протокол от 29 ноември 1996 г. относно тълкуването чрез преюдициални заключения от Съда на Европейските общности на конвенцията (ОВ С 151, 20.5.1997 г.). Втори протокол от 19 юни 1997 г. (ОВ С 221, 19.7.1997 г.).

[27] COM(2008) 77 окончателен.

[28] Инструментите за ЗФИ не са ратифицирани от Чешката република, Унгария и Малта, както и Естония — за протокола на СЕО.

[29] Регламент (ЕО) № 44/2009 от 18 декември 2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1338/2001 за определяне на необходимите мерки за защита на еврото срещу фалшифициране (ОВ L 17, 22.1.2009 г., стр. 1); Регламент (ЕО) № 45/2009 от 18 декември 2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1339/2001 за разширяване на действието на Регламент (ЕО) № 1338/2001 за определяне на необходимите мерки за защита на еврото срещу фалшифициране, към държавите-членки, които не са приели еврото за своя единна парична единица (ОВ L 17, 22.1.2009 г., стр. 4); Регламент (ЕО) № 46/2009 от 18 декември 2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 2182/2004 относно медалите и символите, подобни на евромонети (ОВ L 17, 22.1.2009 г., стр. 5); Регламент (ЕО) № 47/2009 от 18 декември 2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 2183/2004 за разширяване на прилагането на Регламент (ЕО) № 2182/2004 относно медалите и символите, подобни на евромонети, по отношение на неучастващи държави-членки (ОВ L 17, 22.1.2009 г., стр. 7).

[30] OВ L 218, 13.8.2008 г.

[31] OВ L 82, 22.3.1997 г.

[32] Регламент (ЕО) № 450/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2008 г. за създаване на Митнически кодекс на Общността (Модернизиран митнически кодекс), ОВ L 145, 4.6.2008 г.

[33] Двете споразумения предвиждат тютюнопроизводителите да платят 1250 млн. USD (PMI) и 400 млн. USD (JTI), които могат да се използват за борба с контрабандата и фалшифицирането на цигари. До края на 2008 г. PMI е платило 650 млн. USD (прибл. 503,8 млн. EUR), а JTI — 100 млн. EUR (прибл. 77,5 млн. EUR).

[34] COM(2007)127; http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/work/eu_transparency/index_en.htm.

[35] Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006 на Съвета от 13 декември 2006 г. за изменение на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 390/2006, 31.12.2006 г.).

[36] OВ L 344, 20.12.2008 г.

[37] OВ L 344, 20.12.2008 г.

[38] COM(2006)9 окончателен.

[39] ОВ C 107, 30.4.2004 г., стр. 4.

[40] COM(2008)866 окончателен.

[41] ОВ C 216, 14.9.2007 г.

[42] COM(2008)97.

[43] COM(2009)42.

[44] 9,7 % от средствата, платени от PMI и JTI, са отпуснати на Европейската общност.

[45] Вж. всички отговори в работния документ на Комисията „Прилагане на член 280 от Договора от държавите-членки през 2008 г.“

[46] BG, LV, LT, LU, HU, PT, SK, SE.

[47] ES, HU, RO, IT.

[48] BG, EE, IT, PL, SK, UK.

[49] Вж. работния документ на Комисията „Прилагане на член 280 от Договора от държавите-членки през 2008 г.“

[50] OВ L 292, 15.11.1996 г.

[51] P6_TA-PROV(2008)0052.

[52] Вж. точка 2.1.1.

[53] BE, BG, CZ, DK, DE, EE, IT, CY, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SI, SK, SE, UK.

[54] BG, CZ, DK, EE, CY, LV, HU, MT, PL, RO, SI, SK, SE.

[55] BE, DE, IT, LT, NL, PT, UK.

[56] BE, IE, IT, NL, AT, UK.

[57] DK, HU, IT, LT, NL, PT, SI, UK.

[58] DK, LT, MT, PT, RO, SI, UK.

[59] BE, DK, EE, IT, LT, LU, PT, SI, SK.

[60] DK, LT, PT, RO, SI.

[61] Регламент (ЕО) № 1848/2006 на Комисията от 14 декември 2006 г. (OВ L 355, 15.12.2006 г.); Регламент (ЕО) № 2035/2005 на Комисията от 12 декември 2005 г. (OВ L 328, 15.12.2005 г.) за изменение на Регламент (ЕО) № 1681/94 от 11 юли 1994 г. (OВ L 178, 12.7.1994 г.); Регламент (ЕО) № 2168/2005 на Комисията от 23 декември 2005 г. (OВ L 345, 28.12.2005 г.) за изменение на Регламент (ЕО) № 1831/94 от 26 юли 1994 г. (OВ L 191, 27.7.1994 г.); Регламент (EО) № 1828/2006 на Комисията oт 8 декември 2006 г.

[62] За САПАРД — 4 000 EUR, а за ИСПА няма праг.

[63] BE (регион Брюксел-столица за структурните фондове и Валонски регион за селското стопанство), CZ, DK (селско стопанство), DE (селско стопанство), EE, EL (селско стопанство), ES, HU, NL, AT, PL (структурни фондове), SK, SE, UK (Северна Ирландия).

[64] IE, IT, ES (структурни фондове).

[65] MT, FI.

[66] EE, PL.

[67] PL.

[68] HU.

[69] FR.

[70] DK, EL, ES, HU, MT, PT, SE.

[71] BE, BG, CZ, FR, MT, NL, AT, SK, UK.

[72] EE, IE, IT, LT, HU, PL, SE.

[73] 20 държави-членки за селскостопанските фондове: BG, CZ, DK, DE, EE, IE, ES, FR, IT, CY, LV, LT, LU, HU, MT, AT (без възстановяванията при износ), PL, PT, RO, UK; 19 за структурните фондове: BE (BERBC03, Валонски регион, агенция ESF, Френска общност; ESF VL Фламандска общност), BG, CZ, DK, DE, EE, IE, ES, FR, CY, LV, HU, MT,NL, AT, PT, RO, SK,UK.

[74] BG, EE, CY, LV, MT, RO, SK.

[75] BG, CZ, DK, EE, IE, ES, CY, LV, LT, LU, HU, MT, PT, SK и UK.

[76] BE (Френска общност), FR, AT, PL.

[77] MT, UK (Северна Ирландия), EE.

[78] UK (JIU).

[79] BE (без Валонския регион), BG, CZ, FR (само за селското стопанство), IT, LV, LT, HU, MT, PL, PT (само за селското стопанство), RO, SI (само за селското стопанство), UK (без Шотландия).

[80] За селското стопанство: всички без DK; за структурните фондове: всички без EL, LT, LU, NL, FI.

[81] Съгласно Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 г. „нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите.

[82] Като се има предвид, че докладването на нередности се извършва на ранен етап, секторните регламенти предвиждат, че сред нередностите, за които се съобщава, държавите-членки трябва да включват не само случаи на установени измами, но и случаи, в които има съмнения за измами. Съгласно Регламенти (ЕО) № 1848/2006 за селскостопанския сектор и № 2035/2005 и № 2168/2005 за структурните фондове и Кохезионния фонд „съмнение за измама“ означава нередност, която води до започване на административно и/или съдебно производство на национално равнище, с цел да се установи наличието на умишлено поведение.

[83] Съгласно Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общности измамата е извършена умишлено нередност и се определя за престъпление само по съдебен път.

[84] BE, ES, HU, LV, LT, PT.

[85] CY, MT.

[86] EE, HU, RO, FI, SE.

[87] RO, SI.

[88] BE, BG, CZ, DK, EE, FR, IT, LT, LU, PL, RO, SI, UK.

[89] BE, BG, CZ, DK, EE, IE, IT, CY, LV, LT, LU (ЕФРР), NL, PL, PT, RO, SI, SK, FI, SE, UK.

[90] Решение 2008/396/ЕО (ОВ L 139, 29.5.2008 г.).

[91] Решение 2009/87/ЕО (ОВ L 31, 3.2.2009 г.).

[92] Решение 2009/367/ЕО (ОВ L 111, 5.5.2009 г.).

[93] Става въпрос за многогодишни програми. Тази сума не включва пряко финансираните проекти в рамките на структурните фондове и Кохезионния фонд.

[94] Състояние съгласно данните от базата ECR към 15.4.2008 г.

[95] http://ec.europa.eu/comm/anti_fraud/reports/index_en.html.