Специален доклад Предприсъединителна 
помощ от ЕС за СърбияBG 2014  № 19
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352  4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в  интернет ( http://europa.eu ).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2014  г.
ISBN 978-92-872-1821-6
doi: 10.2865/57831
© Европейски съюз, 2014  г.
Възпроизвеждането е  разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
Предприсъединителна 
помощ от ЕС за Сърбия
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2014  № 19
02
 Съдържание
Точки
 Съкращения
I–VII  Кратко изложение
1–6 Въведение
1–4 Контекст
5–6 Предприсъединителна помощ от ЕС за Сърбия
7–8 Обхват и подход на одита
9–71  Констатации и оценки
9–48 Първа част — Управление на проектите по ИПП от страна на Комисията
9–22  Решенията за финансиране произтичат от съответни стратегии
23–38  Комисията е започнала да предприема мерки за преодоляване на слабостите в разработването на 
проектите, допринасящи за закъснения в изпълнението
39–48  Проектите по ИПП като цяло са постигнали планираните крайни продукти, но е възможно 
резултатите извън тези продукти да не са устойчиви
49–71  Втора част — Ръководство от страна на Комисията на нефинансовата помощ в областта на 
управлението
49–63  Комисията е обърнала задълбочено внимание на въпросите на управлението в диалога си със 
Сърбия, като резултатите са все по-добри
64–71  При одобряването на системата на Сърбия за управление на средствата от ЕС, Комисията не е взела 
предвид напълно управлението на публичните финанси в Сърбия
03 Съдържание
72–81  Заключения и препоръки
72–79  Заключения
80–81  Препоръки
 Приложение I — Списък на одитираните проекти по ИПП
 Приложение II  —  Списък на проекти по ИПП, проверени по отношение на управлението 
и борбата срещу корупцията като хоризонтални въпроси
 Отговори на Комисията
04
 Съкращения
ВС: Временно споразумение за търговия и свързани с търговията въпроси
ДМИП : Документи за многогодишно индикативно планиране 
ДОН : Документ за оценка на нуждите
ДСИ : Децентрализирана система за изпълнение
ЕП: Европейски парламент
ЗПД : Засилен постоянен диалог
ИПП : Инструмент за предприсъединителна помощ
МИФР : Многогодишна индикативна финансова рамка
МСП : Малки и средни предприятия 
НКИПП : Национален координатор по ИПП
ОГО : Организация на гражданското общество
ОРМ : Ориентиран към резултатите мониторинг
ПСА : Процес на стабилизиране и асоцииране
РПА : Реформа на публичната администрация
ССА : Споразумение за стабилизиране и асоцииране
УПФ : Управление на публичните финанси
PEFA : Публични разходи и финансова отчетност
SEIO : Служба за европейска интеграция на Република Сърбия
SIGMA : Подкрепа за подобряване на управлението и ръководството
05
 Кратко  
изложение
I
От 2007 г. насам финансовата подкрепа на ЕС за Сър ‑
бия, предоставяна чрез Инструмента за предприсъ ‑
единителна помощ (ИПП), възлиза на около 170 млн. 
евро годишно. Областта на управлението, която 
в Сърбия е изправена пред най‑големи предизвика ‑
телства според Комисията, е получила една четвърт от 
финансирането по ИПП. ЕС допълва финансирането по 
ИПП с някои нефинансови средства, за да помогне на 
Сърбия да се подготви за членството си в Съюза.
II
Целта на одита беше да се прецени дали Комисията 
ръководи по ефективен начин предприсъединител ‑
ната помощ за Сърбия, както и да се разгледа по‑за ‑
дълбочено нейната подкрепа за ключови области на 
управлението. Одитът обхвана периода 2007—2013 г. 
и разгледа следните два въпроса:
а) Комисията управлява ли ефективно проектите по 
ИПП?
б) При подпомагането на областта на управлението 
Комисията ръководи ли ефективно нефинансовата 
помощ?
III
Одитът разгледа процеса на планиране на ИПП и 15 
проекта, финансирани по годишните програми на 
ИПП за Сърбия от 2007, 2008 и 2009 г., като се фоку ‑
сира специално върху резултатите от проектите. Оди ‑
тираната нефинансова помощ включи диалога между 
ЕС и Сърбия по въпросите на управлението и сътруд ‑
ничеството за подготовката на Сърбия за децентрали ‑
зирано управление на средства от ЕС. Сметната палата 
разгледа също така друга извадка от десет проекта по 
ИПП от годишните програми за 2010, 2011 и 2012 г., за 
да провери дали въпросите на управлението и бор ‑
бата срещу корупцията представляват хоризонтални 
въпроси в проектите, за които доброто управление не 
е основна цел.IV
Одитът установи, че като цяло Комисията управлява 
ефективно предприсъединителната помощ за Сърбия. 
Финансовата предприсъединителна помощ, заедно 
с другите форми на подкрепа, ефективно помага 
на Сърбия да изпълнява социални и икономически 
реформи и да подобри управлението на страната. 
Въз основа на опита, придобит в други държави — 
бенефициенти на ИПП, Комисията поставя все по‑го ‑
лям акцент върху въпросите на управлението при 
планирането на финансовата и нефинансовата помощ 
за Сърбия.
V
Комисията е управлявала ефективно проектите по 
ИПП. Планирането на финансовата помощ по ИПП се 
основава на последователна стратегическа рамка, 
а подходът за подбор на проектите за подготовка на 
Сърбия за членство в ЕС постепенно се подобрява. 
Като цяло одитираните проекти са постигнали плани ‑
раните резултати, но са били засегнати от слабости по 
отношение на разработката, изпълнението и устой ‑
чивостта. При изготвянето на последните годишни 
програми за ИПП, Комисията е предприела стъпки за 
преодоляване на недостатъците, открити от Сметната 
палата в по‑ранните проекти по ИПП.
Кратко изложение 06
VI
Комисията е ръководила ефективно нефинансовата 
помощ за Сърбия в областта на управлението. При 
одита беше установено, че структурираният диалог 
между ЕС и Сърбия адекватно обхваща ключовите 
области на управлението и установява връзка между 
политическите приоритети и формулирането на поли ‑
тиката. Фокусът върху диалога като цяло не е очеви ‑
ден при разработването на проектите, но повечето 
от проверените от Сметната палата проекти непряко 
са допринесли за подобряване на управлението и/
или за борбата срещу корупцията чрез своите дей ‑
ности за изграждане на административен капацитет. 
По отношение на подготовката на Сърбия за децен ‑
трализирано управление на средствата от ЕС одитът 
установи, че подходът на Комисията е бил ефективен 
при подпомагането на управлението, но само в огра ‑
ничената сфера на управленските структури на ИПП. 
Одитната дейност на Комисията, свързана с национал ‑
ните структури по ИПП, която се извършва съгласно 
регламента за ИПП, не беше обхваната от подробната 
оценка на управлението на публичните финанси на 
държавно ниво.VII
Настоящият доклад отправя конкретни препоръки 
за подобряване на планирането, разработването 
и изпълнението на проектите по ИПП в Сърбия. Във 
връзка с нефинансовата помощ Сметната палата 
препоръчва на Комисията да подкрепи сръбските 
органи за по‑нататъшното рационализиране на 
националните им стратегии и финализирането на пъл ‑
ноценна „пътна карта“ за управлението на публичните 
финанси, да подобри механизма за консултации за 
ОГО, систематично да оценява нуждата от специфични 
антикорупционни или други мерки за добро упра ‑
вление на етапа на разработване на проектите и да 
предприеме стъпки за интегриране на своята одитна 
дейност по отношение на националните структури 
по ИПП в оценката на управлението на публичните 
финанси в страната.
07
 Въведение
Обща информация
01 
След падането на режима на Слобо ‑
дан Милошевич през октомври 2000 г. 
Сърбия — най‑голямата държава в За ‑
падните Балкани както по територия, 
така и по население1, започва дейст ‑
вия за предприсъединяване към ЕС 
в рамките на Процеса на стабилизира ‑
не и асоцииране. Фигура 1  представя 
общ преглед на ключовите елементи, 
маркиращи отношенията между ЕС 
и Сърбия в периода 1999—2014 г.1 Територията на Сърбия 
обхваща 77 474 км2, 
а населението е 7,2 млн. 
жители (по данни за 2014 г., 
CIA World Factbook).Фигура 1Основни дати в отношенията между ЕС и Сърбия
2014  г.•  21 януари — проведена е първата междуправителствена конференция (Съвет на Европейския съюз, Европейска комисия 
и Сърбия), с която се отбелязва официалният старт на преговорите за присъединяване на Сърбия.
2013  г.•  1 септември — влиза в сила споразумението за стабилизиране и асоцииране между ЕС и Сърбия. Започва аналитичен преглед 
(„скрининг“) на достиженията на правото на ЕС („acquis“).
• 28 юни — Европейският съвет решава да открие преговори със Сърбия.
2012  г. • 1 март — Европейският съвет потвърждава статута на Сърбия като страна — кандидатка за членство в ЕС.
2011  г.• 14 октомври — Комисията публикува становището си относно кандидатурата на Сърбия за членство в ЕС.
•  20 юли — арестуван е Горан Хаджич, последният издирван от Международния наказателен трибунал за бивша Югославия 
(МНТБЮ).
• 26 май — арестуван е Ратко Младич.
2010  г.•  1 февруари — влиза в сила временното споразумение за търговия и свързани с търговията въпроси (част от споразумението за 
стабилизиране и асоцииране между ЕС и Сърбия).
2009  г.• 22 декември — Сърбия подава кандидатура за членство в ЕС.
• 19 декември — гражданите на Сърбия могат да пътуват в Шенгенското пространство без визи.
2008  г.• 21 юли — арестуван е Радован Караджич.
•  29 април — подписано е споразумението за стабилизиране и асоцииране между ЕС и Сърбия, заедно с временното споразумение 
за търговия и свързани с търговията въпроси.
2006  г.•  3 май — ЕС спира преговорите за споразумението за стабилизиране и асоцииране между ЕС и Сърбия, като обявява, че Сърбия не 
сътрудничи изцяло с Международния наказателен трибунал за бивша Югославия (МНТБЮ).
2005  г.•  1 октомври — Сърбия започва преговори с ЕС за подписване на международен договор, наречен споразумение за 
стабилизиране и  асоцииране.
2003  г. • 1 юни — Европейският съвет в Солун потвърждава европейската перспектива за страните от Западните Балкани.
2001  г. • 1 април — арестуван е Слободан Милошевич.
2000  г.•  1 юни — Европейският съвет в Санта Мария да Фейра заявява, че всички държави, участващи в процеса за стабилизиране 
и асоцииране, са потенциални кандидатки за членство в ЕС.
1999  г.•  26 май — предложение на Комисията за процес за стабилизиране и асоцииране, политиката на ЕС за страните от Западните 
Балкани, въведена с цел постигане на членство в ЕС.
08 Въведение
02 
Процесът на стабилизиране и асоции ‑
ране, стартиран от ЕС през 1999 г. след 
десетилетие на сътресения и въоръ ‑
жени конфликти в бившата Социа ‑
листическа федеративна република 
Югославия, се основава на идеята, че 
само реалната перспектива за инте ‑
грация в ЕС може да доведе до устой ‑
чив мир, стабилност и демокрация 
в страните от Балканите. Процесът на 
стабилизиране и асоцииране съче ‑
тава договорни връзки под формата 
на Споразумения за стабилизиране 
и асоцииране (ССА), търговски мерки, 
които дават свободен достъп на реги ‑
она до пазарите на ЕС за почти всички 
стоки, и значителна финансова помощ 
от бюджета на ЕС.
03 
ЕС настоява Сърбия да предаде ли ‑
цата, заподозрени в извършване на 
военни престъпления, на Междуна ‑
родния наказателен съд в Хага, както 
и да намери трайно решение при 
отношенията си с Косово, за да може 
да постигне значителен напредък към 
членството си в ЕС. Сърбия подава 
заявлението си за членство в ЕС на 
22 декември 2009 г., а на 1 март 2012 г. 
Европейският съвет ѝ предоставя 
статут на държава кандидатка въз 
основа на заключенията на Съвета по 
общи въпроси от 28 февруари. В за ‑
ключенията се отбелязва специално 
напредъкът на Сърбия в диалога с Ко ‑
сово2. Значими фактори за решението 
на Съвета представляват също така 
напредъкът на Сърбия за постигане на 
политическите елементи на критери ‑
ите от Копенхаген3 и предаването на 
съдебните власти на няколко лица, за ‑
подозрени в извършването на военни 
престъпления.04 
Преговорите за присъединяване на 
Сърбия са официално открити на 
1 януари 2014 г. Европейската комисия 
е посочвала в миналото, че счита про ‑
блемите на управлението за основно ‑
то предизвикателство пред Сърбия, 
и е решила, че тази най‑трудна об ‑
ласт трябва да бъде разгледана рано 
в процеса на преговори по отделните 
глави4.2 Медиатор в диалога между 
Белград и Прищина 
е върховният представител 
на Съюза по въпросите на 
външните работи 
и политиката на сигурност 
и заместник‑председател на 
Европейската комисия 
Катрин Аштън, подпомагана 
от Европейската служба за 
външна дейност.
3 Критериите от Копенхаген, 
приети от Европейския 
съвет през юни 1993 г., се 
състоят от: 
а) Политически 
критерии  — стабилност 
на институциите, които 
гарантират демокрация, 
върховенство на закона, 
правата на човека, 
зачитане и защита на 
малцинствата;
б) Икономически 
критерии  — 
съществуването на 
функционираща 
пазарна икономика, 
както и капацитет за 
справяне 
с конкурентния натиск 
и пазарните сили в ЕС;
в) Способност да се поемат 
задълженията, които 
произтичат от 
членството, 
включително строго 
придържане към целите 
на политическия, 
икономически 
и паричен съюз.
4 За улесняване на 
преговорите, процесът 
е разделен на 35 глави по 
политики на ЕС. 
Преговорите по различните 
глави не се ограничават до 
регулаторните 
и законодателните аспекти, 
но също включват 
създаването на 
необходимите 
административни структури 
и постигането на напредък 
в изграждането на техния 
капацитет за управление. 
Главите, свързани 
с управлението, са основно 
глава 23 (съдебна система 
и основни права) и глава 24 
(правосъдие, свобода 
и сигурност).
09 Въведение
Предприсъединителна 
помощ от ЕС за Сърбия
05 
Между приоритетите на предприсъ ‑
единителната помощ от ЕС е подпо ‑
магането на страните бенефициенти 
да засилят своя административен 
капацитет и подкрепата за приемането 
и изпълнението на достиженията на 
правото на ЕС5. За да укрепи админи ‑
стративния капацитет, Комисията пря ‑
ко финансира дейности като изграж ‑
дането на институции, създаването на 
системи за управление и обучението.06 
В периода 2007—2013 г. ЕС е предос ‑
тавил на Сърбия помощ в областта 
на административния капацитет чрез 
компонент I („Подпомагане на прехода 
и институционално изграждане“) на 
Инструмента за предприсъединител ‑
на помощ (ИПП)6. Финансирането по 
ИПП — средно около 170 млн. евро 
годишно — е разпределено до голяма 
степен равномерно за широк набор 
от сектори, както е показано в  таб -
лица 1 . Областта, свързана с упра ‑
влението — „Правосъдие и вътрешни 
работи“, в т.ч. борба срещу корупция ‑
та, и „Реформа на публичната админи ‑
страция“, включително управление на 
публичните финанси (УПФ), е получила 
една четвърт от финансирането, което 
отразява становището на Комисията, 
че е важно недостатъците в тази об ‑
ласт да бъдат преодолени.5 Достиженията на правото на 
ЕС ( аcquis ) представляват 
набор от принципи, 
политики, закони, практики, 
задължения и цели, за които 
е било постигнато 
споразумение или които са 
били разработени в рамките 
на Европейския съюз.
6 ИПП е създаден с Регламент 
(EO) № 1085/2006 на Съвета 
от 17 юли 2006 година за 
създаване на Инструмент за 
предприсъединителна 
помощ (ИПП) (OВ L 210, 
31.7.2006 г., стр. 82) 
и Регламент (ЕО) № 718/2007 
на Комисията от 
12 юни 2007 година за 
прилагане на Регламент (ЕО) 
№ 1085/2006 на Съвета за 
създаване на Инструмент за 
предприсъединителна 
помощ (ИПП) (OВ L 170, 
29.6.2007 г., стр. 1).Таблица 1Помощ за Сърбия по ИПП (2007—2013 г.)
СекторОтпуснати средства  
(в млн. евро)Процент от общите 
отпуснати средства
Правосъдие и вътрешни работи 117 9,7 %
Реформа на публичната администрация 164 13,6  %
Социално развитие 171 14,2  %
Развитие на частния сектор 109 9,1 %
Транспорт 146 12,1  %
Околна среда, изменение на климата 
и енергетика192 16,0  %
Земеделие и развитие на селските райони 109 9,1 %
Други достижения на правото на ЕС 
и хоризонтални дейности195 16,2  %
Общо 1 203
Източник:  Документи за многогодишно индикативно планиране за Сърбия, 2011—2013 г..
10
 Обхват и подход  
на одита
07 
Целта на одита беше да се прецени 
дали Комисията управлява ефективно 
предприсъединителната помощ за 
Сърбия и по‑специално да се оцени 
подпомагането от страна на Коми ‑
сията на ключовата област, свързана 
с управлението. Одитът разгледа два 
основни въпроса:
а) Комисията управлява ли ефектив ‑
но проектите по ИПП?
б) При подпомагането на областта на 
управлението Комисията ръково ‑
ди ли ефективно нефинансовата 
помощ?
08 
Одитната дейност беше извършена 
в периода май 2013 г. — януари 2014 г. 
и обхвана:
а) Проверка на 15 проекта, финанси ‑
рани по ИПП, със специален фокус 
върху постигнатите от проектите 
резултати (вж. приложение I )7. 
Извадката включи осем проекта 
в областта на управлението, за да 
отрази фокуса на одита върху този 
въпрос, и седем проекта от други 
области на интервенция — соци ‑
ално развитие, транспорт, енерге ‑
тика, развитие на селските райони 
и на частния сектор.б) Документна проверка на друга из ‑
вадка от 10 проекта по ИПП, избра ‑
ни от годишните програми за 2010, 
2011 и 2012 г. (вж. приложение II ), 
за да се оцени интегрирането 
на проблемите на управлението 
и борбата срещу корупцията като 
хоризонтални въпроси в проекти ‑
те, за които доброто управление 
не е основна цел.
в) Проверка на процеса на плани ‑
ране на ИПП, механизмите за 
диалог по въпросите на управле ‑
нието и процедурите, въведени за 
оценка на готовността на Сърбия 
да управлява децентрализирана 
система за изпълнение (ДСИ) за 
помощта по ИПП.
г) Одитни посещения, проведени 
между 17 и 18 юни 2013 г., на деле ‑
гацията на Европейската комисия 
в Белград и съответните сръбски 
ресорни министерства, агенции8, 
регионални или местни органи, 
както и публични предприятия. 
Бяха посетени проекти в Белград, 
Хоргош, Крагуевац, Кралево, 
Лесковац, Ниш, Нови Сад, Обрено ‑
вац, Прокупле, Суботица и Ушче.7 Одитираните 15 проекта по 
ИПП бяха избрани от 
годишните програми на ИПП 
за Сърбия за 2007, 
2008 и 2009 г., тъй като за 
тези проекти се очаква да са 
постигнали очакваните 
резултати до момента на 
одита (средата на 2013 г.). 
Единствената програма за 
бюджетна подкрепа до този 
момент в Сърбия, 
финансирана по програмата 
на ИПП за 2009 г. в размер на 
100 млн. евро, също беше 
обхваната от одита.
8 Службата за европейска 
интеграция на република 
Сърбия, Агенцията за борба 
с корупцията и Службата за 
обществени поръчки.
11
 Констатации  
и оценки
Първа част — 
Управление на 
проектите по ИПП от 
страна на Комисията
Решенията за финансиране 
произтичат от съответни 
стратегии
09 
Сметната палата проучи дали страте ‑
гическите документи са съгласувани 
помежду си, дали определят ясни 
приоритети и показатели за изпъл ‑
нение и дали Комисията и сръбските 
органи са разработили процедури за 
подбор на най‑подходящите проекти 
за финансиране по ИПП. Сметната 
палата разгледа също така дали при 
подпомагането от ИПП в областта на 
управлението са били ангажирани ор ‑
ганизации на гражданското общество 
и дали е била налице координация 
между донорите.
Помощта по ИПП се основава 
на последователен набор от 
стратегически документи
10 
Рамката за планиране на ИПП е сложна 
и се състои от многобройни докумен ‑
ти, определящи политическите цели 
и стратегическите приоритети (вж. 
точки 13 и 14 и  фигура 3 ). Въпреки 
това документите като цяло са по ‑
следователни в оценката на нуждите 
и приоритетите на страните. Програм ‑
ните документи на ИПП за Сърбия са 
съгласувани с националната стратегия 
за интеграция в ЕС, както и с нацио ‑
налните оценки на нуждите.11 
Сръбските органи са разработили над 
70 национални стратегии и планове за 
действие, насочени към различните 
политически и социално‑икономи ‑
чески проблеми, но тези документи 
невинаги са с еднакво качество. Освен 
това множеството национални страте ‑
гии не покриват две основни области, 
свързани с управлението:
 — Поради чувствителния характер на 
териториалната децентрализация 
в Сърбия процесът на децентрали ‑
зация протича без стратегическа 
рамка, която да определи нацио ‑
налните приоритети и времевата 
рамка за тяхното изпълнение.
 — Липсва всеобхватна стратегия, 
която да координира изпълнението 
на реформата в управлението на 
публичните финанси (УПФ).
12 
Коалиционното правителство, което 
е на власт между юли 2012 г. и проле ‑
тта на 2014 г., полага големи усилия да 
консолидира стратегическата рамка на 
Сърбия за подготовка на членството 
в ЕС — през декември 2012 г. приема 
план за действие за предприемане на 
съответните мерки в отговор на кон ‑
статациите от докладите за напредъка 
на Комисията, а през февруари 2013 г. 
одобрява „Национален план за сближа ‑
ване с достиженията на правото на ЕС“. 
Междувременно Комисията и Службата 
за европейска интеграция на Републи ‑
ка Сърбия (SEIO) също предприемат 
мерки за постигане на по‑последова ‑
телна стратегическа рамка на Сърбия, 
като например полагат усилия за кон ‑
солидиране на многобройните нацио ‑
нални стратегии в документа за оценка 
на нуждите (ДОН) за 2011—2013 г. 
Съгласуването между националните 
стратегии и целите на ИПП става още 
по‑добро след въвеждането на сектор ‑
ния подход от 2012 г. насам.
12 Констатации и оценки 
Стратегическите документи 
съдържат актуални 
приоритети, а определянето 
на цели и показатели за 
изпълнението постепенно се 
подобрява
13 
Последният документ за Европейско 
партньорство със Сърбия, подготвен 
през 2007 г.9, служи като политическа 
рамка за насърчаване на реформите 
и, чрез клаузата за условност, като 
основа за потенциално прекъсване на 
финансовата помощ10. Той формулира 
широк набор от краткосрочни и сред ‑
носрочни приоритети по отношение 
на критериите за присъединяване 
и налагането на стандартите на ЕС, 
но без да подрежда тези приоритети 
съгласно тяхната значимост за присъ ‑
единяването на Сърбия към ЕС или за 
получаването на финансиране от ЕС.
14 
Документите за многогодишно 
индикативно планиране (ДМИП), 
документите на Сърбия за оценка на 
нуждите и последващите програмни 
документи определят редица цели 
и показателите за изпълнение, но те 
често са прекалено широкообхват ‑
ни. Това затруднява обективното 
оценяване на напредъка в областите 
на интервенция11. Новосъздадените 
секторни подкомитети за мониторинг 
(вж. точка 58) потвърждават сериоз ‑
ността на проблема. И двата секторни 
подкомитета за мониторинг в областта 
на върховенството на закона и пуб ‑
личната администрация например са 
докладвали през ноември 2012 г., че 
като цяло не е възможно да се измери 
напредъкът поради лошо дефинирани 
показатели и препоръчва в бъдещите 
програмни цикли показателите да 
бъдат определяни по‑добре12.15 
С постепенното преминаване към сек ‑
торен подход обаче са въведени про ‑
мени при процедурите за планиране 
на ИПП за 2012 г. и 2013 г. Секторните 
работни групи са съгласували показа ‑
тели RACER13, базови равнища и целеви 
нива за периода до 2020 г., свързани 
с последния документ на Сърбия за 
оценка на нуждите, които следва да 
бъдат включени в секторните и про ‑
ектните фишове за 2013 г.14
Комисията, заедно 
със сръбските органи, 
постепенно подобрява 
методологията за подбор на 
актуални проекти
16 
През първата половина на програмния 
период 2007—2013 г. приоритизира ‑
нето на проектите от страна на SEIO, 
делегацията на ЕС и централните 
служби на Комисията не предотвратя ‑
ва подбора на необмислени и пробле ‑
матични проекти.9 Решение 2008/213/ЕО на 
Съвета от 18 февруари 2008 г. 
относно принципите, 
приоритетите и условията, 
които се съдържат 
в документа за Европейско 
партньорство със Сърбия, 
включително Косово, 
съгласно определеното 
в Резолюция 1244 на Съвета 
за сигурност на 
Организацията на 
обединените нации от 
10 юни 1999 г., и за отмяна на 
Решение 2004/56/ЕО (OВ 
L 80, 19.3.2008 г., стр. 46).
10 Предоставянето на помощта 
зависи от напредъка при 
изпълнението на 
критериите от Копенхаген 
и от постигането на 
специфичните приоритети 
на Европейските 
партньорства 
(приложение 1, т. 5 от 
Решение 2008/213/ЕО на 
Съвета).
11 В оценката на помощта по 
ИПП за областта на 
земеделието и развитието 
на селските райони за 
периода 2007—2001 г. се 
заключава, че измерването 
на очакваните резултати 
и въздействие е „област 
с продължаващи слабости“, 
дължащи се на липсата на 
подходящи и измерими 
показатели в програмните 
документи — Доклад за 
оценка от AESA Consortium, 
януари 2013 г.
12 Протоколи от заседанието 
на подкомитета за 
мониторинг в областта на 
върховенството на закона от 
15.11.2012 г. и подкомитета за 
мониторинг в областта на 
реформата на публичната 
администрация от 
16.11.2012 г.
13 RACER е акроним от 
английски език на: 
уместни — т.е. тясно 
свързани с целите на 
интервенцията, 
приемливи  — приети от 
всички заинтересовани 
страни, достоверни — за 
лицата, които не са експерти, 
прости — за извършване на 
лесен мониторинг и за да 
бъде възможно събиране на 
данни с ниски разходи, 
и устойчиви — трудни за 
манипулиране.
14 Секторните и проектните 
фишове са стандартизирани 
документи, представяни на 
Комисията от държавата 
13 Констатации и оценки 
Тези проекти не е трябвало да бъдат 
избирани или е трябвало да бъдат 
определени като резерва за послед ‑
ваща годишна програма15. Проблемите 
в планирането, разкрити от монито ‑
ринга на Комисията, включват липса на 
подкрепа от страна на националните 
органи, липса на междуинституционал ‑
на координация, недобри разработки 
на проектите, лошо формулирани зада ‑
ния, неустойчиви финансови решения 
и недостатъчно използване на науче ‑
ното от предходни проекти.
17 
Процентът на съфинансиране на про ‑
ектите и очакваният ефект на лоста от 
финансирането по ИПП не са крите ‑
рии, използвани при процедурите 
на подбор. До 2012 г. не са издадени 
указания от Европейската комисия 
относно паралелното финансиране по 
отношение на ИПП. Сърбия се ангажи ‑
ра да съфинансира годишните програ ‑
ми по ИПП за периода 2007—2013 г. 
със средства в размер на 289 млн. 
евро, или 24 % от общото национално 
и европейско финансиране по ИПП16. 
Въпреки това е трудно да се извършва 
мониторинг на спазването на нацио ‑
налния ангажимент за съфинансиране 
и липсват указания за действията, 
които следва да се предприемат, ако 
ангажиментите не бъдат изпълнени.
18 
Както делегацията на ЕС, така и сръб ‑
ските органи са положили реални 
усилия за разрешаване на разкрити ‑
те проблеми и за вземането им под 
внимание в последващите програми. 
Освен това подобренията в процеду ‑
рите на подбор, въведени от Коми ‑
сията и SEIO в програмите по ИПП за 
2012 и 2013 г., включват:
а) по‑строги изисквания за проектна 
готовност;
б) споразумение между Комисията 
и сръбските органи, сключено 
през 2012 г., относно указанията за 
паралелно съфинансиране.Финансирането по ИПП 
в областта на управлението 
все повече ангажира 
организациите на 
гражданското общество
19 
Европейската стратегия за разширя ‑
ване акцентира върху укрепването на 
организациите на гражданското обще ‑
ство (ОГО) и тяхното участие в раз ‑
работването на политиките. Четири 
проекта за подкрепа на гражданското 
общество са били одобрени в годиш ‑
ните програми по ИПП за Сърбия за 
периода 2007—2010 г., като общата им 
стойност е 9 млн. евро.
20 
От 2007 г. насам положението на ОГО 
и сътрудничеството на правителство ‑
то с тях са се подобрили значително. 
Понастоящем ОГО в Сърбия са много 
активни в областта на управлението 
и борбата с корупцията17. В по‑общ 
план от 2010 г. насам е възможно про ‑
веждането на редовни консултации 
с ОГО относно планирането на ИПП, но 
към момента на одита използването на 
механизмите за консултация все още 
не беше много разпространено.бенефициент по ИПП, за 
определена година след 
обсъждане между 
Комисията и държавата 
бенефициент. На ниво 
сектори или проекти 
фишовете излагат ясно 
приоритетните оси, целите, 
предвидените операции, 
очакваните резултати 
и свързаните с тях 
обективно проверими 
показатели, както 
и предвидените механизми 
за изпълнение, в т.ч. 
основните етапи.
15 През периода от май 2009 г. 
до май 2013 г. средно 14 
проекта по ИПП месечно са 
определяни от делегацията 
на ЕС като проблематични.
16 Въз основа на данните от 
годишните програми на ИПП 
за Сърбия. Това високо ниво 
на съфинансиране 
е постигнато основно 
поради поетия през 2011 г. 
ангажимент от сръбските 
органи да отпуснат 122 млн. 
евро за инвестиционната 
програма за отпускане на 
безвъзмездна помощ на 
общините за опазване на 
околната среда (MEGLIP) 
в сектора на околната среда, 
изменението на климата 
и енергетиката.
17 Вж. например резултатите 
по проект 15 „Диалог на 
гражданското общество“ 
в каре 8 .
14 Констатации и оценки 
Координацията с другите 
донори е ефективна само 
отчасти, но се подобрява
21 
Въпреки някои усилия, липсва стрикт ‑
на дисциплина в координацията на 
ранните проекти по ИПП с проектите 
на други донори с цел осигуряване на 
допълване и избягване на случаи на 
припокриване, особено в сектора на 
върховенството на закона (вж. каре 1 ).
18 Партньорството на 
Комисията 
с международните 
организации не се 
ограничава до информация, 
която да се използва 
в диалога. Част от проектите 
по ИПП всъщност се 
изпълняват с участието на 
тези организации, като 
например „Коридор Х“ 
(2010 г.) със Световната 
банка, „Добро местно 
управление“ (2007 г.) 
и проектът срещу „Пране на 
пари“ (2010 г.) със Съвета на 
Европа, „Болнична 
информационна система“ 
(2008 г.) със Службата на 
ООН за проектни услуги, 
„Подкрепа за гражданското 
общество“ (2010 г.) с ОССЕ 
и „Подкрепа за развитието 
на МСП“ (2012 г.) с ЕБВР .Пример за пропуски в координацията в сектора на върховенството на закона
Проект 3 „Съдебна система“ е ясен пример за лоша координация от фазата на разработване до изпълнението. 
На практика финансираната от ЕС система за управление на съдебни дела функционира паралелно с друга 
система, финансирана от USAID. Липсата на координация и местна ангажираност по отношение на пробле ‑
мите на информационните технологии в областта на върховенството на закона е видна от факта, че сериозни 
ИТ инвестиции по ИПП са извършени без подходяща стратегия за ИТ.Каре 1
22 
Въпреки това след въвеждането на 
секторния подход, документацията 
на ИПП свидетелства за подобрена 
и по‑систематична координация 
между донорите. Донорите редовно 
извършват консултации със секторни ‑
те работни групи, а в диалога си със 
Сърбия Комисията разчита в голяма 
степен на участието на международ ‑
ни организации в съответните им 
експертни области, по‑специално 
Световната банка (доклади PEFA), 
Европейската банка за възстановяване 
и развитие, Организацията за иконо ‑
мическо сътрудничество и развитие 
(оценки SIGMA), Организацията за 
сигурност и сътрудничество в Европа, 
Съвета на Европа и ООН18.Комисията е започнала 
да предприема мерки 
за преодоляване 
на слабостите 
в разработването на 
проектите, допринасящи 
за закъснения 
в изпълнението
23 
Сметната палата провери дали 15 ‑те 
одитирани проекта  
(вж. приложение I ) са поставили точни 
цели и са се основавали на конкрет ‑
ни оценки на нуждите, както и дали 
в разработването на проектите са 
били включени съответни изисква ‑
ния. Сметната палата разгледа също 
дали проектите са били изпълнени 
съгласно планирания график и дали 
е извършен съответният мониторинг, 
както и дали са предприети коре ‑
ктивни действия, когато това е било 
необходимо.
15 Констатации и оценки 
По отношение на 
разработването на проектите 
и договорите Комисията 
първоначално не е обърнала 
достатъчно внимание 
на точното определяне 
на проектните цели, 
специфичната оценка на 
нуждите и придобитият опит 
от предишни проекти
24 
Всички проверени проекти отговарят 
на приоритетите, определени в стра ‑
тегическите документи на ИПП, но 
около половината от тях са си поста ‑
вили прекалено неясни или нереалис ‑
тични цели (вж.  каре 2 ). Същевремен ‑
но Комисията е проявила гъвкавост 
и е адаптирала списъка на целите 
и очакваните резултати, когато това 
е било необходимо поради изтичането 
на дълги периоди от време (до четири 
или пет години) между описанието 
на проекта и реалното получаване на продуктите и услугите19. Тази гъвка ‑
вост значително е компенсирала — 
макар и не напълно — отрицателните 
ефекти от първоначалните неясни или 
нереалистични цели на проектите.
25 
Някои одитирани проекти са разра ‑
ботени и изпълнени, без да се опират 
на точна оценка на нуждите, което 
в някои случаи е довело до недоста ‑
тъчно отпускане на средства по ИПП 
(вж. каре 3 ). През 2012 г. Комисията 
е започнала въвеждането на мерки, 
поставящи по‑голям фокус върху 
оценката на нуждите в разработването 
на интервенцията, както е видно от из ‑
вършения от Сметната палата преглед 
на проектните и секторните фишове за 
ИПП от 2012 г.19 Дългите периоди на 
изпълнение са отбелязани 
и в проектодоклада на 
комисията по бюджетен 
контрол относно фондовете 
на ЕС за 
предприсъединяване, реф. 
номер: 2011/2033(INI), 
20.06.2013 г., член 11, стр. 25.
Примери за слаба оценка на нуждите
При проект 14 „Развитие на селските райони“ към момента на одитното посещение 40 % от доставеното ИТ 
оборудване не е било използвано, а част от него все още се е намирала в склада на разплащателната агенция.Примери за неясни или нереалистични проектни цели
Тъй като не са предоставени референтни данни, трудно е да се оцени до каква степен са постигнати цели ‑
те на проектите като „засилване на ролята на Министерството на здравеопазването“ в проект 10 „Спешна 
медицинска помощ“ или „подобряване на процеса на присъединяване чрез популяризиране и подобряване 
на взаимните знания и разбиране относно процеса на интеграция на Сърбия в ЕС“ в проект 15 „Диалог на 
гражданското общество Сърбия — ЕС“.
Проект 7 „Служба за обществени поръчки“ е включвал компонент за електронно управление на обществени ‑
те поръчки, който впоследствие се е оказал нереалистичен.Каре 3 Каре 2
16 Констатации и оценки 
26 
Наученото при изпълнението на пре ‑
дходните проекти не е било използва ‑
но в голяма степен при разработката 
на одитираните проекти. Разделът 
за посочване на извлечения опит 
в проектните фишове е бил попълван 
по‑скоро формално. Освен това в нито 
един от фишовете на одитираните 
проекти не се посочват конкретни 
знания, получени от подобни проекти 
в други държави бенефициенти. На 
практика механизмите на Комисията 
за формулиране на извлечения опит 
разчитат основно на констатации от 
оценките на макро‑ниво, които поня ‑
кога се получават години по‑късно, 
и поради това не са подходящи за пре ‑
доставяне на навременни отговори на 
ниво разработване на проектите.
Постепенно се преодоляват 
слабостите в изискванията 
за стартиране на проектите 
и последователността на 
операциите
27 
Недостатъчното внимание към из ‑
искванията и последователността при 
разработването на проектите често 
застрашава безпрепятственото и на ‑
временно изпълнение на проектите по 
ИПП (вж. каре 4 ).28 
Комисията обикновено е извършвала 
проверка дали е въведено национално 
законодателство, което да осигури 
ефективността на интервенцията. 
Някои елементи на два от одитираните 
проекти обаче не са били достатъчно 
съгласувани със съществуващото или 
бъдещото сръбско законодателство 
и поради това са били неизползваеми 
(вж. каре 5 ).
29 
При проектите, състоящи се от 
допълнителни поръчки за доставки 
и изграждане на капацитет, изисква ‑
нията не включват извършването на 
задълбочен подготвителен анализ на 
пазара, особено когато става въпрос 
за специализирано или секретно 
оборудване. Например при проект 1 
„Реформа на полицейските служби“ 
не е изискано пазарно проучване. 
Неуспехът на договора за доставки 
съществено е засегнал актуалността 
и ефективността на допълващия дого ‑
вор за туининг.
Примери за лошо определени условия и последователност на операциите 
в проектите
При двата договора за услуги, които съставляват проект 9 „Регионално развитие“, липсва последователност на 
операциите. Стратегиите за регионално развитие са изготвени преди националния план за регионално разви ‑
тие и поради това впоследствие е трябвало да бъдат преработени, за да се съгласуват с него.
В проект 12 „Мост Žeželj“ получаването на необходимите разрешителни за строеж не е било предварително 
изискване, а дейност по проекта. Това е създало проблеми, тъй като получаването на разрешително за стро ‑
еж в Сърбия е продължителна процедура. Проектът е стартирал през март 2011 г., но изпълнителят е получил 
основните разрешителни едва пред април 2012 г., което е забавило изпълнението на проекта.Каре 4
17 Констатации и оценки 
30 
Същевременно изискванията са ста ‑
билни и се спазват стриктно при пока ‑
ните за представяне на предложения, 
например при проект 15 „Диалог на 
гражданското общество Сърбия — ЕС“,  
при който се наблюдава високо ниво 
на ангажираност сред ОГО и техните 
партньори.
31 
В сравнение с ИПП за 2007 и 2008 г. 
програмните документи след 2012 г. 
отразяват засиления фокус върху по ‑
ставянето на изисквания. Някои пред ‑
ложения за проекти са били отложени 
поради липсващи разрешителни20, 
или обхватът им е намален поради 
липсата на изискваното проучване за 
осъществимост.При изпълнението на 
одитираните проекти са 
възникнали закъснения, но 
като цяло Комисията оценява 
капацитета за усвояване по 
ИПП като добър
32 
Изпълнението на всички одитирани 
проекти е засегнато от (понякога 
значителни) закъснения, което може 
да е знак за надценяване на капаци ‑
тета за изпълнение на интервенцията 
на някои от сръбските партньори. 
Наблюдават се чести затруднения във 
връзка с капацитета за усвояване при 
големите инфраструктурни проекти, 
като например проект 12 „Мост Žeželj“ 
(вж. точка 43). По‑доброто усвоява ‑
не на средствата по ИПП е отразено 
в успеха на поканите за представя ‑
не на предложения, по‑специално 
в схемата за безвъзмездна помощ по 
проект 5 „Програма за подпомагане 
на общините“, където са подадени над 
200 проекта, 67 от тях са финансирани 
и като цяло са завършили дейностите 
си в планирания срок.20 Пример за това е един 
проект за интермодален 
транспорт, който е бил 
отложен за няколко 
програмни години от ИПП за 
2011 г. насам поради 
липсващи разрешителни.Примери за несъответствия със законодателството
Един елемент от проект 1 „Реформа на полицейските служби“ е трябвало да бъде прекратен, тъй като 
бенефициентът е заявил, че тестовете за етично поведение на полицията не са разрешени от сръбското 
законодателство.
При проект 10 „Спешна медицинска помощ“ поръчаните дефибрилатори, които е следвало да бъдат разполо ‑
жени на публични места и използвани от гражданите, на практика никога не са влезли в употреба, тъй като 
законодателството на Сърбия забранява използването на дефибрилатори от немедицински лица.Каре 5
18 Констатации и оценки 
33 
Същевременно въпреки закъснени ‑
ята и удължаването на договори от 
одитираната извадка без отпускане 
на допълнителни средства, високите 
проценти на сключване на договори 
и плащане, отчетени от делегация ‑
та на ЕС за целия програмен цикъл 
2007—2013 г., показват, че съществува 
значителен капацитет за усвояване на 
национално равнище за цялата схема 
на ИПП.
За интервенциите по ИПП 
се извършва мониторинг на 
ниво договори, но не и на 
ниво проекти
34 
Интервенциите по ИПП не са наблю ‑
давани систематично на ниво проект. 
Ръководните комитети, които подвеж ‑
дащо са наречени „ръководни коми ‑
тети по проектите“, са натоварени 
всъщност само с някои договори, а не 
с цялостния проект.
35 
Практиките по отношение на провер ‑
ките на място от страна на делегация ‑
та на ЕС първоначално се различават, 
но делегацията е подобрила общата 
ситуация през 2011 г. с въвеждането на 
формализиран механизъм за вътре ‑
шен мониторинг. Ориентираният към 
резултатите мониторинг (ОРМ), въве ‑
ден през 2009 г., понастоящем е преоб ‑
ладаващият механизъм за външен мо ‑
ниторинг за проекти за изграждане на 
капацитет. Сметната палата установи, 
че докладите от ОРМ на одитираните 
проекти като цяло предоставят акту ‑
ална информация относно напредъка 
на проектите.36 
При проекти, където съществуват 
едновременно национален елемент 
и ИПП елемент, като например про ‑
ект 6 „Подпомагане на митническите 
служби“, двата компонента са упра ‑
влявани отделно, без да има официал ‑
но установен обмен на информация 
между сръбските органи и делегация ‑
та на ЕС. Също така, времевите изиск ‑
вания към националните елементи не 
са толкова стриктни като условията, 
приложими за ИПП компонентите. От 
2012 г. насам сключеното със сръб ‑
ските органи споразумение относно 
паралелното финансиране е позволи ‑
ло на Комисията да активизира своите 
усилия за преодоляване на тази липса 
на координация (вж. точки 17 и 18).
Комисията е приела подход 
на значително ограничени 
корективни действия
37 
Предприетите от Комисията коректив ‑
ни действия по време на изпълнение ‑
то, когато това е било необходимо, не 
са били насочени към преодоляване 
на трудностите и това е предизвикало 
закъснения (вж. точка 16). Тези дейст ‑
вия са се състояли най‑вече в гъвкаво 
удължаване на срока на договорите, 
без да се поемат допълнителни раз ‑
ходи или да се изменят договорените 
дейности. Например, когато един про ‑
ект е бил блокиран поради неангажи ‑
раност от страна на сръбските органи, 
финансираните от ИПП ресурси са 
били пренасочени към други дейнос ‑
ти. Комисията не е обмисляла по‑сил ‑
на реакция, като например отлагане 
на изпълнението до разрешаването на 
проблемите или дори прекратяване на 
проекта.
19 Констатации и оценки 
38 
Залегналите в проектната разработка 
условия като цяло не са били доста ‑
тъчно ограничителни, за да доведат 
автоматично до корективни действия 
(вж. точки 27—29)21. Същевременно 
делегацията на ЕС е взела мерки и е 
преодоляла сериозни проблеми от 
страна на бенефициента, които биха 
могли да застрашат процедурите по 
провеждане на тръжни процедури, 
възлагане на договори и изпълнение. 
Въпросите, чието разрешаване не 
е било възможно на ниво делегация на 
ЕС, са били препратени към комитети ‑
те за мониторинг и като последно ниво 
към съвместния комитет за монито ‑
ринг по ИПП.
Проектите по ИПП като цяло 
са постигнали планираните 
крайни продукти, но 
е възможно резултатите 
извън тези продукти да не 
са устойчиви
39 
Сметната палата провери дали пла ‑
нираните крайни продукти и други 
резултати са били постигнати, както 
и дали тръжните процедури и проце ‑
дурите за възлагане на обществени 
поръчки са били проведени правилно. 
Сметната палата разгледа също така 
дали е вероятно крайните продукти 
и другите резултати от проектите да 
останат устойчиви след края на финан ‑
сирането от ИПП.
40 
В таблица 2  (за проекти, свързани 
с управлението) и  таблица 3  (за 
проекти в области, различни от упра ‑
влението) са показани в подробности 
констатациите на Сметната палата 
относно крайните продукти и другите 
резултати от проектите. Извършената 
от Сметната палата оценка взе пред ‑
вид, когато беше възможно, съответ ‑
ните заключения от докладите и оцен ‑
ките от ОРМ22.Проектите по ИПП са 
постигнали повечето 
от планираните крайни 
продукти и надхвърлящи ги 
резултати
41 
Въпреки систематичните закъснения, 
одитираните проекти, които бяха 
приключени към момента на одита, са 
постигнали повечето от своите първо ‑
начално планирани или преразгледа ‑
ни по време на изпълнението крайни 
продукти. Предоставянето на край ‑
ните продукти всъщност е предва ‑
рително условие за извършването на 
окончателното плащане от Комисията, 
което обяснява наличието на много 
малко случаи, в които крайните цели 
не са били постигнати изцяло при при ‑
ключване на проекта (вж. карета 7 , 9 
и 10). Някои одитни констатации обаче 
повдигат въпроса за полезността 
на някои, често сравнително малки, 
крайни продукти от проектите в сред ‑
носрочен и дългосрочен план (вж. 
точка 48).
42 
Проектите в повечето случаи са 
постигнали добри резултати, дори 
надхвърлящи крайните продукти, кои ‑
то са допринесли за осъществяването 
на целите на предоставяната по ИПП 
помощ. Като цяло осемте одитирани 
проекта по ИПП в областта на упра ‑
влението са помогнали за увеличаване 
на възможностите на институциите 
бенефициенти и/или за подобряване 
на националната законодателна рамка 
(вж. каре 6 ). Сметната палата установи 
значителни слабости от гледна точка 
на резултатите от четири проекта в об ‑
ластта на управлението (вж. каре 7 ).21 Както се потвърждава от 
„Evaluation of the rule of law 
sector implemented and 
financed by IPA and other 
donors in Serbia“ („Оценка на 
сектора на върховенството 
на закона в Сърбия, 
изпълнена и финансирана от 
ИПП и други донори“), 
обхващаща периода 
2007—2011 г., проект от май 
2013 г., винаги е признак на 
лош дизайн, ако даден 
проект се стартира при 
обстоятелства, които все 
още не са достатъчно 
развити за добро 
изпълнение на проектните 
дейности (стр. 24). Освен 
това документът посочва, че 
следва да бъдат въведени 
изисквания с възможност за 
налагане на санкцията 
прекратяване на проекта 
(стр. 59).
22 По‑специално междинните 
оценки и мета‑оценките на 
помощта по ИПП, доклад за 
Сърбия, ECORYS, август 
2013 г. Вж. също оценките, 
отбелязани в бележки под 
линия № 22, 24, 28 и 30.
20 Констатации и оценки 
Примери за реални резултати от проекти в областта на управлението
Проект 2 „Борба срещу корупцията“ успешно е допринесъл за засилването на административния капацитет 
на Агенцията за борба с корупцията, по‑специално чрез предоставяне на решения в областта на информа ‑
ционните технологии. Той също така е подобрил правната и институционалната рамка за борба срещу коруп ‑
цията, като е помогнал за изготвянето на ревизирани стратегия и план за действие за борба с корупцията.
Проект 5 „Програма за подпомагане на общините“ е допринесъл за подобряването на възможностите на 
местните администрации и подобряването на качеството на услугите, предоставяни на гражданите. Това 
беше потвърдено при извършените от Сметната палата одити в Кралево (Географска информационна систе ‑
ма) и Ниш (Център за телефонни справки и Център за издаване на разрешителни за строеж). Проектът също 
така е помогнал да се подобрят комуникацията и сътрудничеството между общините и работещите в района 
им дружества за комунални услуги.
Примери за нееднозначни резултати от проекти в областта на управлението
В рамките на проект 5 „Програма за подпомагане на общините“ конкретният модул за подпомагане на иници ‑
ативата за общински облигации е постигнал ограничени резултати. Постоянната конференция на градовете 
и общините в Сърбия насърчава общинските облигации като алтернатива на традиционните банкови заеми, 
но се е сблъскала с опозиция от страна на банките и нежелание за промяна от страна на общините. Обемът на 
общинските облигации е изключително малък. В средата на 2013 г. само два града са издали общински облига ‑
ции — Нови Сад на стойност 35 млн. евро и Панчево на стойност 1 млн. евро. Вторичният пазар, финансиран от 
ИПП, изобщо не започва работа поради ниския брой издадени облигации.
Проект 8 „Публичен вътрешен финансов контрол“ е успял да създаде централно звено за хармонизация (ЦЗХ) 
в Министерството на финансите, но към момента на одита всички ресурси на звеното бяха фокусирани върху 
дейностите по обучение и то не изпълняваше другите традиционни задължения на ЦЗХ, като например разра ‑
ботване на вътрешни одитни стратегии и стандарти. По‑специално ЦЗХ все още не предоставило подкрепа на 
финансовите управители и вътрешните одитори в областта на оценката на риска и борбата с измамите. Планира ‑
ните звена за вътрешен одит официално са създадени, но се сблъскали с проблеми с персонала. Проектът обаче 
е успял да разработи схема за сертифициране на вътрешни одитори.
Примери за добри резултати от проектите по ИПП извън областта на 
управлението
Елементи от проект 13 „Дружество „Електроенергия Сърбия“ е постигнал очакваните резултати по отноше ‑
ние на изграждането на капацитет за възлагане на обществени поръчки и инсталацията на системи против 
замърсяване, отговарящи на изискванията на правото на ЕС.
Безвъзмездната финансова помощ за ОГО по проект 15 „Диалог на гражданското общество Сърбия — ЕС“, 
свързана с борбата срещу корупцията, е постигнала устойчиви резултати, като например разработване на 
практически методологии срещу корупцията в сектора на здравеопазването и мониторинг на процедурите за 
възлагане на обществени поръчки от страна на гражданите, както и осъществяване на национално проучва ‑
не на интегритета на системите.Каре 6 Каре 7 Каре 8
21 Констатации и оценки 
43 
От седемте одитирани проекта в об ‑
ласти на интервенция, различни от 
управлението, четири са постигнали 
или са били на път да постигнат плани ‑
раните резултати, надхвърлящи край ‑
ните продукти и услуги (вж. каре 8 ), 
а два са оценени като частично ефек ‑
тивни (вж. каре 9 ). Седмият проект —
проект 12 „Мост Žeželj“, към момента 
на одита все още беше в процес на 
изпълнение и се очаква да отбележи 
закъснение от 18 месеца . Големите ин ‑
фраструктурни проекти преобладават 
в списъка на проекти със затруднения 
и разкриват повтарящи се проблеми, 
свързани с бавен напредък и пропусна ‑
ти срокове23. ЕС е финансирал в мина ‑
лото два проекта за подпомагане на 
ремонта на мост Žeželj — проект от 
2004 г. по CARDS24 за финансиране на 
подробни технически спецификации 
и проект по ИПП от 2008 г. за надзор 
на ремонта . Въпреки значителния 
размер на отпуснатите от ЕС средства 
и техническа помощ сръбските органи 
продължават да показват слабости 
при планирането и изпълнението на 
инвестиционните проекти. Издаването 
на разрешителни за строителство про ‑
дължава да бъде сериозен проблем, 
по който Комисията продължава да 
предприема действия при планирането 
на ИПП (вж. точка 31).23 Оценка на ефективността 
и ефикасността на помощта 
за развитие за Република 
Сърбия по сектори, Maxima 
Consulting, реф. номер 
SWE14/OC01 ‑18, 2014 г., 
стр. 80.
24 През периода 2000—2006 г. 
програмите за подпомагане 
на Сърбия са финансирани 
по регламента за CARDS — 
Регламент на Съвета (ЕО) 
№ 2666/2000 от 
5 декември 2000 г. относно 
помощта за Албания, Босна 
и Херцеговина, Хърватия, 
Съюзна република 
Югославия и Бивша 
югославска република 
Македония, отменящ 
Регламент (ЕО) № 1628/96 
и изменящ регламенти (ЕИО) 
№ 3906/89 и (ЕИО) № 1360/90 
и решения 97/256/ЕО 
и 1999/311/ЕО (ОВ L 306, 
7.12.2000 г., стр. 1). CARDS 
е акроним от английски език 
за помощ от Общността за 
възстановяване, развитие 
и стабилизация.
Примери за частично ефективни проекти по ИПП извън областта на 
управлението
Проект 11 „Конкурентоспособност на частния сектор“ частично е постигнал очакваните резултати по отно ‑
шение на укрепването на институциите — на правителствено ниво стратегията за насърчаване на групите от 
предприятия трябва да бъде преработена и е необходимо да бъдат разработени ефективни мерки за подпо ‑
магане на развитието на местните вериги от предприятия. Частично изпълнение на целите се наблюдава и в 
областта на международното присъствие на предприятията — постигнати са пет от осем цели.
Проект 14 „Развитие на селските райони“ също е частично ефективен. Разплащателната агенция и управля ‑
ващият орган са създадени, но акредитацията им е забавена (към момента на одита с 1,5 години) поради 
събития извън контрола на проекта. Разплащателната агенция не е била в състояние да поеме планираните 
проектни дейности, по‑специално обученията. Вторият елемент на проекта (Leader) също е постигнал час ‑
тични резултати. Усилията за създаване на планираните местни структури са успешни, но проектът не е бил 
в състояние да създаде критична маса от обучен персонал.Каре 9
22 Констатации и оценки 
Тръжните процедури 
и възлагането на обществени 
поръчки като цяло са 
ефективни
44 
Беше установено, че тръжните про ‑
цедури и възлагането на обществени 
поръчки като цяло функционират 
достатъчно добре, за да осигурят на ‑
временно предоставяне на очакваните 
крайни продукти и услуги25. В четири 
одитирани проекта обаче бяха устано ‑
вени сериозни проблеми с набавянето 
на цялото или част от планираното 
оборудване, по‑специално когато 
става въпрос за специализирано или 
секретно оборудване (вж. каре 10 ).
45 
Комисията не е изисквала никакви об ‑
общаващи документи за мониторинг 
на данните за предходните неуспешни 
тръжни процедури и не е анализирала 
защо някои процедури са претърпели 
неуспех, понякога повече от веднъж. 
Не бяха открити данни за спазване на 
разпоредбите на Наръчника за про ‑
грамиране на ИПП от 2008 г. относно 
специализираното оборудване26.Перспективата за 
устойчивост на проектите 
по ИПП не е напълно 
задоволителна
46 
При две трети от одитираните проекти 
Сметната палата разкри проблеми, 
свързани с устойчивостта на някои 
отделни предоставени продукти и ус ‑
луги и други резултати. Устойчивото 
съществуване на ползите от закупени ‑
те стоки е особено застрашено, когато 
не се вземат ключови решения или 
когато бенефициентът е разполагал 
с недостатъчни бюджетни ресурси 
и е зависим от донорите (вж. каре 11 ). 
Устойчивостта на проектите в об ‑
ластта на управлението е особено 
застрашена от проблеми, свързани 
с персонала, и постигането ѝ е затруд ‑
нено от мерките за финансови огра ‑
ничения, наложени от правителството 
на Сърбия след световната криза (вж. 
каре 12 ).25 Тъй като делегацията на ЕС 
е провеждала процедурите 
за възлагане на обществени 
поръчки при 
централизирано 
управление, от разгледаните 
проекти не може да се 
достигне до заключение 
относно административния 
капацитет на сръбските 
органи в областта на 
обществените поръчки.
26 За инвестиционни проекти 
или елементи от проекти, 
които обхващат 
специализирано оборудване 
или заделят значителни по 
размер средства, 
окончателното одобрение 
на проектния фиш ще става 
при условие, че 
предварително 
е представено съответно 
пазарно проучване. Всички 
необходими изключения от 
това правило трябва да 
бъдат писмено обосновани 
от националния 
координатор по ИПП пред 
Европейската комисия 
(част 7.2 от Наръчника за 
програмиране на ИПП).
Примери за проблеми при тръжните процедури и възлагането на обществени 
поръчки
При проект 1 „Реформа на полицейските служби“ срокът на тръжната процедура за оборудването, необходи ‑
мо за наблюдение под прикритие, е изтекъл и разпределените средства в крайна сметка са били отменени. 
Неуспешното осигуряване на оборудване е повлияло отрицателно на ангажираността на бенефициента и все 
още затруднява развитието на възможностите на звеното за вътрешен контрол за ефективна борба срещу 
корупцията в полицейските сили, което е ключова цел на проекта.
При проект 6 „Подпомагане на митническите служби“ лот 2 от финансираното по ИПП оборудване (облекло) 
в крайна сметка е премахнат от тръжната процедура поради трудности за спазване на правилата за произход 
на ЕС и е финансиран пряко от Сърбия.Каре 10
23 Констатации и оценки 
Примери за проблеми, свързани с персонала, при проектите в областта на 
управлението
Устойчивостта на резултатите на проект 8 „Публичен вътрешен финансов контрол“ зависи от способността на 
Министерството на финансите да създаде подходящ постоянен резерв от квалифицирани вътрешни одитори 
на публичния сектор. Тъй като Министерството се конкурира с частния сектор и Сметната палата на Сърбия, 
за него е било трудно да финализира своя план за набиране на служители и да ограничи текучеството на 
персонал28.
Текучеството на персонал също застрашава институционалния капацитет на новите органи, натоварени 
с изпълнението на компонента на ИПП за развитие на селските райони, финансиран по проект 14 „Развитие 
на селските райони“29.
28 Звената за вътрешен одит, с които бяха проведени срещи по време на одита, бяха изправени пред проблеми с персонала. 
В Министерството на правосъдието работят двама (несертифицирани) вътрешни одитори, вместо предвидените 8. В Министерството 
на финансите от планираните трима вътрешни одитори е активен само един (ръководител на отдел).
29 Вж. също „Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors“ („Оценка 
на сектора на земеделието и развитието на селските райони, изпълнена и финансирана от ИПП и други донори“), януари 2013 г., 
секторна оценка, стр. 37—39.Примери за рискове за устойчивостта
За устойчивостта на проект 3 „Съдебна система“ е особено важно решението коя система за управление на 
дела (SAPS на ЕС или AVP на САЩ) да бъде въведена в мрежата на сръбските съдилища. Към момента на одита 
сръбските органи все още не бяха решили този въпрос. Не е ясно дали са налични достатъчно средства за 
въвеждане на системата в цялата страна и е вероятно самото внедряване да бъде затруднено от проблеми, 
свързани с актуалността на софтуера или недостатъчен или остарял хардуер. Около 70 % от бюджета за ИТ 
на съдебната система в Сърбия е предоставен от ИПП или други донори, а останалите 30 % се отпускат от 
националния бюджет, което не е устойчиво решение за развитието на информационните технологии и осигу ‑
ряването на ангажираността на бенефициента.
Основният проблем на устойчивостта при проект 9 „Регионално развитие“ е неясната организационна струк ‑
тура, свързана с политиката за регионално развитие на национално и регионално ниво. Липсва консенсус 
относно степента на децентрализация и съвместимостта с регионализацията27. Съществува значителен риск 
финансираните агенции за регионално развитие да не продължат да съществуват без ясни роли и отговор ‑
ности. Те също така се сблъскват със значителни финансови проблеми и все още са зависими от донори.
Липсва план и график за подмяната на финансираните по ИПП линейки, които скоро ще достигнат края на 
своя експлоатационен срок, а разходите за поддръжката им непрекъснато растат. Поради това не е сигурно 
дали подобрените възможности в резултат от изпълнението на проект 10 „Спешна медицинска помощ“ биха 
могли да просъществуват в дългосрочен план.
27 Предварителна оценка на националния план за регионално развитие и стратегиите за регионално развитие, IBF International Consulting, 
юли 2012 г., стр. 7.Каре 12 Каре 11
24 Констатации и оценки 
47 
Въпреки че законодателството се 
е оказало пречка за ефективността на 
някои проектни елементи (вж. точ ‑
ка 28), в някои случаи то е допринесло 
за устойчивостта на целите проекти. 
Новият закон на Сърбия в областта 
на обществените поръчки например 
е осигурил устойчивостта на много от 
резултатите на проект 7 „Възлагане 
на обществени поръчки“, както и на 
някои от усилията, финансирани по 
одитираните безвъзмездни средства 
по проект 15 „Диалог на гражданското 
общество Сърбия — ЕС“. Таблица 2Проекти по ИПП в областта на управлението — Оценка на крайните продукти 
и услуги и другите резултати
Одитни критерииПроект1. Реформа на 
полицейските служби
2. Борба срещу 
корупцията
3. Съдебна система
4. Прокурори 
и наказателна система
5. Програма за подпома -
гане на общините
6. Митнически служби на 
Сърбия
7. Служба за обществени 
поръчки
8. Публичен вътрешен 
финансов контрол, етап 3
Планираните продукти и услуги са предоставени
Очакваните резултати извън продуктите и услугите са 
постигнати—
Текущи
Тръжните процедури и процедури за възлагане на 
обществени поръчки са подготвени добре, за да оси ‑
гурят навременно предоставяне на очакваните крайни 
продукти и  услуги
Въведено е национално законодателство, необходимо 
за осигуряването на ефективността на интервенцията
Проектът има добра прогноза за устойчивост след 
края на финансирането от ИПП, по‑специално, осигу ‑
рено е финансиране след прекратяване на участието 
на ИПП, бенефициентът е ангажиран и разполага 
с капацитета да гарантира съществуването на проекта
Задоволителни
Отчасти задоволителни
Незадоволителни
25 Констатации и оценки 
48 
Липсват съответни усилия за послед ‑
ващи действия с оглед на устойчивост ‑
та. Въздействието и полезността рядко 
се оценяват след приключването на 
договорите. Последващият ОРМ все 
още не е стартирал в Сърбия, за да 
провери средносрочната и дългосроч ‑
ната устойчивост на резултатите от 
проектите по ИПП. Самите проекти/
договори не съдържат разпоредби, 
възлагащи отговорност за средно ‑
срочното или дългосрочното въз ‑
действие или устойчивост на плани ‑
раните резултати. Тази отговорност 
се прекратява с приключването на договорените дейности. Липсата на 
подходящ механизъм за проследяване 
е особено осезаема, когато практиче ‑
ската полезност на някои резултати 
може да бъде оценена едва някол ‑
ко години след приключването на 
проекта, какъвто е случаят например 
с документите за политиката, протоко ‑
лите, процедурите, наръчниците, ана ‑
лизите, различните проучвания и т.н., 
или когато това е посочено изрично, 
като например при проект 1 „Реформа 
на полицейските служби“ и проект 10 
„Спешна медицинска помощ“.Таблица 3Проекти по ИПП извън областта на управлението — Оценка на крайните проду -
кти и услуги и другите резултати
Одитни критерииПроект9. Програма 
за регионално 
развитие
10. „Спешна ме -
дицинска помощ“
11. Конкурен -
тоспособност на 
частния сектор
12. Мост Žeželj 
13. Електроенер -
гия Сърбия 
14. Политики 
за развитие на 
селските райони 
15. Гражданско 
общество
Планираните продукти и услуги са предоставени—
Текущи
Очакваните резултати извън продуктите и услугите са 
постигнати—
Текущи
Тръжните процедури и процедури за възлагане на 
обществени поръчки са подготвени добре, за да оси ‑
гурят навременно предоставяне на очакваните крайни 
продукти и  услуги
Въведено е национално законодателство, необходимо 
за осигуряването на ефективността на интервенцията—
Проектът има добра прогноза за устойчивост след края 
на финансирането от ИПП, по‑специално, осигурено 
е финансиране след прекратяване на участието на ИПП, 
бенефициентът е ангажиран и разполага с капацитета 
да гарантира съществуването на проекта
Задоволителни
Отчасти задоволителни
Незадоволителни
26 Констатации и оценки 
Втора част — 
Ръководство от страна 
на Комисията на 
нефинансовата помощ 
в областта на 
управлението
Комисията е обърнала 
задълбочено внимание на 
въпросите на управлението 
в диалога си със Сърбия, 
като резултатите са все 
по-добри
49 
Сметната палата провери дали ди ‑
алогът между ЕС и Сърбия изрично 
е обърнал внимание на ключовите 
въпроси от областта на управлението 
и дали е обхванал формулирането 
на точки за действие и проследява ‑
нето им. Тя разгледа също така дали 
политическите приоритети са били 
взети предвид при формулирането на 
политиките и разработването на про ‑
ектите. Сметната палата провери десет 
проекта, наскоро осъществени в сек ‑
тори, различни от управлението (вж. 
приложение II ), за да оцени до каква 
степен управлението и борбата срещу 
корупцията са интегрирани в тези про ‑
екти като хоризонтални въпроси.
Съществува структуриран 
диалог между Сърбия и ЕС по 
въпросите на управлението
50 
Споразумението за стабилизиране 
и асоцииране (вж. точка 2) включва 
разпоредби относно диалога между 
ЕС и Сърбия по политически въпроси 
и политиките на сътрудничеството30. 
Комисията е въвела сложна система 
от официални и не толкова формали ‑
зирани срещи и документи на много 
нива, за да позволи провеждането 
на задълбочен непрекъснат диалог 
със сръбските си партньори. Същест ‑
вуващите структури за засиления постоянен диалог (ЗПД), временното 
споразумение (ВС) и диалога по ИПП 
на по‑високо равнище са представени 
на фигура 2 . Сложността на цялостния 
диалог по политиките и планирането 
на ИПП е илюстрирана във фигура 3 .
51 
ЗПД отдава голямо значение на рефор ‑
мата на публичната администрация 
и на съдебния сектор, в т.ч. борбата 
срещу корупцията, като част от поли ‑
тическите критерии. Тези области са 
разглеждани постоянно и подробно 
както на заседания по ЗПД, така и в 
конкретни обсъждания в подкомите ‑
тите по ЗПД. Реформата в съдебната 
система и борбата срещу корупцията 
имат неотслабваща важност за статута 
на Сърбия като страна кандидатка, за 
което свидетелства фактът, че съответ ‑
ните глави от достиженията на право ‑
то на ЕС (глави 23 и 24) са разгледани 
в началото на процеса на преговори 
въз основа на опита от предишните 
случаи на разширяване на ЕС.30 По‑специално дялове II и VIII 
от ССА.
27 Констатации и оценки 
Структури в диалога между ЕС и Сърбия (до септември 2013 г.)Фигура 2
Структура на диалога по ИППСтруктура на диалога по 
временното споразумение (ВС)
Само държави 
членки на ЕС
Правителство 
на СърбияКомисияДържави 
членки на ЕС
Правителство 
на Сърбия 
(НКИПП и SEIO)КомисияГодишно 
заседание на 
комитета по ИПП
Правителство 
на СърбияКомисияГодишно заседание 
на комитета по ВС
Транспорт
Вътрешен пазар 
и конкуренция
Търговия, 
митници и данъчно облагане
Селско 
стопанство и рибарство
СтатистикаПодкомитет
и по ВСССА
Годишно заседание
Правосъдие, 
свобода, сигурност
Транспорт, 
енергетика, околна среда, регионална политика
Вътрешен пазарСоциална политика, 
информационно общество, аудиовизуален сектор, изследвания и иновации
Икономически и 
финансови въпроси, статистика
Земеделие, 
рибарство, безопасност на храните
ПромишленостПодкомитет
и по ЗПДСъвместен комитет 
за мониторинг по 
ИПП
Секторни работни 
групи / Секторни 
подкомитети за 
мониторинг
Върховенство на 
закона
Реформа на 
публичната администрация
ОГО и медииИкономическо 
развитие
ТранспортСоциално развитиеЗемеделие 
и развитие на 
селските райони
Околна среда 
и енергетикаСпоразумение за стабилизиране 
и асоцииране (ССА)
Структура за засилен постоянен 
диалог (ЗПД)
Източник: ЕСП въз основа на информация от Комисията и ЕСВД.
28 Констатации и оценки 
Ключови елементи от диалога между Сърбия и ЕС в областта на политиката и на 
ИППФигура 3
Диалог в областта
на политикатаДиалог в областта
на политикатаИзпълнение и проследяване
Доклад за 
резултатите от одитаОценки Доклади от ОРМГодишни доклади 
на Комисията за 
напредъкаМеждинни 
и окончателни 
доклади по договораКомисияДокладване, мониторинг и оценкаПредложения за проектиСърбияОценка на нуждите 
на СърбияПрограма на Сърбия 
за интеграция в ЕС
Годишна програма 
на ИППРешение за 
финансиранеДМИП МИФРСърбия
КомисияКомисияСъобщения на 
КомисиятаДокумент за 
стратегия за 
разширяванеЗаключения на 
СъветаДоклади на ЕПЕвропейско 
партньорствоВС ССА
Изменения на договоритеТръжни процедури 
и обществени поръчкиРешение за стартиране 
на договорКомисияИзпълнение на проектите/договоритеПланиране по ИПППолитическа стратегическа рамка
Национални планове за 
действие на СърбияНационални 
стратегии на Сърбия
Източник: ЕСП въз основа на информация от Комисията и ЕСВД.
29 Констатации и оценки 
52 
Реформата на управлението на пуб ‑
личните финанси (УПФ) обикновено 
се разглежда в заседанията по ЗПД 
като част от реформата на публичната 
администрация, но фокусът върху нея 
не е толкова силен, колкото в другите 
области на управлението. Конкретни 
теми от областта на УПФ обаче, като 
например националната Сметна па ‑
лата, публичният вътрешен финансов 
контрол, централното звено за хармо ‑
низация, вътрешният одит и законът 
за бюджетната система, са разгледани 
по‑подробно на ниво подкомитети по 
ЗПД.
53 
Комисията е имала допълнителна 
възможност да обсъди въпросите на 
УПФ със Сърбия при разработването 
на условията на програмата за обща 
бюджетна подкрепа за Сърбия по 
компонент I на ИПП за 2009 г. Програ ‑
мата има за цел да подкрепи макро ‑
финансовата стабилност в Сърбия 
в средносрочен план и да позволи 
на страната да извършва структурни 
реформи въпреки финансовата криза31. 
Условията за плащане се фокусират 
по‑специално върху надеждността на 
финансовите и административните 
процедури в Сърбия, изготвянето на 
нов закон за бюджета от сръбското 
правителство и приемането на стра ‑
тегически документ за финансовия 
контрол в публичния сектор. Друго 
условие е стартирането на действия за 
актуализиране на публичните разходи 
и финансовата отчетност (PEFA) с цел 
да се изготви пътна карта в областта на 
управлението на публичните финанси 
(УПФ). Комисията е счела, че всички 
тези условия са били изпълнени в края 
на 2010 г. Въпреки че Сърбия не е из ‑
готвила конкретна пътна карта за УПФ, 
Сметната палата установи, че нейната 
стратегия за реформа на публичната 
администрация за периода 2013—
2016 г. разглежда някои въпроси от 
областта на УПФ. Освен това приетият 
през 2012 г. закон за обществените по ‑
ръчки коригира редица недостатъци, 
установени през предходните години.Диалогът обхваща 
систематичното определяне 
на точки за действие, 
свързани с доброто 
управление, и тяхното 
проследяване
54 
Многопластовите структури (вж. 
фигури 2  и 3) предоставят солидна 
основа за открит диалог, при който да 
се съгласуват, определят, проследяват 
и наблюдават приоритетите. Точки ‑
те за действие, свързани с ключови 
въпроси на управлението, се пре ‑
разглеждат специално всяка година 
както на заседанията по ЗПД, така и на 
заседанията на подкомитетите.
55 
Процедурите за мониторинг на Ко ‑
мисията са резюмирани в годишните 
доклади за напредъка. Извършеният 
от Сметната палата анализ установи, 
че докладите на Комисията за напре ‑
дъка оценяват реалистично постигна ‑
тия напредък в ключовите области на 
управлението в Сърбия. Съгласно до ‑
кладите в периода между 2007 и 2013 г. 
са постигнати някои осезаеми резул ‑
тати в борбата срещу корупцията — от 
изграждането на институционална 
рамка (с участието на помощта по 
ИПП) през увеличеното участие на ОГО 
до провеждането на разследвания по 
някои случаи на корупция на високо 
ниво. Отчетен е напредък и в рефор ‑
мата на публичната администрация и в 
реформата на управлението на пуб ‑
личните финанси в частта, засягаща 
финансовия контрол. Значими пости ‑
жения са отбелязани и в областта на 
възлагането на обществени поръчки. 
От ключовите области на управле ‑
нието реформата в съдебния сектор 
е по‑незадоволителна, като след 
2007 г. е отбелязан слаб напредък.31 100 млн. евро от средствата 
по ИПП за Сърбия през 
2009 г. са предназначени за 
бюджетна подкрепа. Те 
допълват изменената 
програма на МВФ в размер 
на 2,9 млрд. евро и заемите 
от Световната банка, 
свързани с политиката за 
развитие.
30 Констатации и оценки 
56 
От сръбска страна от 2010 г. нататък 
националните планове за действие 
за изпълнение на препоръките на 
Комисията включват прозрачни цели 
и задачи, както и подходящ монито ‑
ринг и систематични и лесно сравними 
кратки изложения на предприетите 
последващи действия.
Диалогът създава връзки 
между политическите 
приоритети и формулирането 
на политиките
57 
Основните програмни документи 
на ИПП за Сърбия32 от 2007 до 2013 г.
обхващат в достатъчна степен ключо ‑
вите области на управлението, въпре ‑
ки че фокусът върху реформата на 
управлението на публичните финанси 
не е толкова интензивен. По‑високото 
йерархично ниво на тези програмни 
документи са на практика ключовите 
документи на диалога. В рамките на 
диалога помощта по ИПП редовно се 
разглежда като цяло или се обсъж ‑
дат конкретни проекти по ИПП като 
важни инструменти за подобряване 
на управлението в Сърбия. Съвмест ‑
ният комитет за мониторинг по ИПП 
(вж. фигура 2 ), който е създаден през 
2008 г., работи по конкретни аспекти 
на изпълнението на диалога на по‑ви ‑
соко ниво, като разглежда също така 
стратегическото ниво на финансовата 
помощ33.58 
През 2012 г. осем секторни комитети за 
мониторинг са започнали работа под 
ръководството на съвместния коми ‑
тет за мониторинг по ИПП. Основният 
фокус на тяхната дейност е контек ‑
стът, в който се предоставя помощта 
по ИПП. Те се ръководят от Комиси ‑
ята и Сърбия (SEIO), имат прозрачна 
структура и въвеждат ефективен 
инструмент за мониторинг, който 
позволява лесно сравнение. Секторни ‑
те комитети за мониторинг също така 
значително са подобрили координаци ‑
ята между определените национални 
нужди и помощта по ИПП. Например, 
проектите, свързани с реформата на 
публичната администрация от послед ‑
ните национални програми по ИПП, 
вземат предвид почти всеки приори ‑
тет, определен в раздела за реформа 
на публичната администрация от доку ‑
мента за оценка на нуждите на Сърбия 
за 2011—2013 г.34
Фокусът върху управлението, 
изразен при диалога 
и процеса на планиране, като 
цяло не присъства изрично 
при разработването на 
проектите
59 
Програмните документи за ИПП на ви ‑
соко ниво обръщат специално внима ‑
ние на доброто управление, което се 
дължи отчасти на проблемите в тази 
област, възникнали в предишните 
случаи на разширяване, които се счи ‑
тат за индикация за незадоволителна 
подготовка на съответните държави. 
Този фокус обаче като цяло не е отра ‑
зен изрично на нивото на планиране 
на проектите от Комисията и сръбски ‑
те органи.32 ССА, стратегии на Комисията 
за разширяване, Европейско 
партньорство, ДМИП 
и национални годишни 
програми по ИПП.
33 Съвместният комитет за 
мониторинг по ИПП 
е председателстван 
съвместно от представител 
на Комисията на високо 
равнище (директорско ниво) 
и националният 
координатор по ИПП, който 
понастоящем е министърът 
на европейската интеграция.
34 Освен това все по‑голямо 
внимание се обръща на 
управлението при 
формулирането на 
политиките, като това 
е отразено в стратегията на 
ЕС за разширяване за 
2013—2014 г., която 
предвижда значителни 
допълнителни усилия за 
развитие на финансовото 
управление и контрол 
в публичния сектор.
31 Констатации и оценки 
60 
По‑малко от половината документи за 
разработване на проекти за периода 
2007—2012 г. съдържат конкретни пре ‑
пратки към доброто управление. При 
проектите, в които аспектите на упра ‑
влението са свързани с дейността, но 
не са сред основните цели, проектната 
документация посочва най‑общо нуж ‑
дата от прозрачност. Само в няколко 
документа за разработване на проекти 
Комисията и сръбските органи посоч ‑
ват конкретно рисковете от корупция 
или възможни конфликти на интере ‑
си. От 2011 г. нататък обаче доброто 
управление започва да се споменава 
по‑често при разработването на 
проектите.
61 
Списъкът на хоризонтални въпроси 
в проектните разработки не включва 
доброто управление или борбата сре ‑
щу корупцията. На практика докумен ‑
тите за разработване на проекти за 
периода 2007—2011 г. се придържат 
стриктно към три хоризонтални кри ‑
терия — разни възможности, околна 
среда и малцинства. Участието на 
гражданското общество и заинтересо ‑
ваните страни е добавено като четвър ‑
ти хоризонтален въпрос през 2012 г.
62 
Нито един от проверените проекти 
(вж. приложение II ) не предвижда 
официална оценка на нуждите от мер ‑
ки за борба с корупцията или други 
мерки за добро управление, специ ‑
фични за сектора на бенефициента, 
с изключение на проект Д „Укрепване 
на законодателството, политиките 
и капацитета за координация на цен ‑
трално ниво“, в чийто проектен фиш 
е посочена ограничено корупцията, 
и проект И „Подпомагане на развитие ‑
то на МСП“ , които е насочен специално 
към борба с корупцията и неофициал ‑
ната икономика чрез въвеждането на 
електронни услуги.63 
Въпреки отсъствието на конкретни 
препратки към доброто управление 
или борбата срещу корупцията в раз ‑
работката на проектите, повечето от 
проверените проекти са допринесли 
непряко за борбата срещу корупцията 
и за постигане на по‑добро управле ‑
ние. Дейностите по някои от проекти ‑
те, които са допринесли за разпрос ‑
траняването на знания и използването 
на добри практики при възлагането 
на обществени поръчки и сключва ‑
нето на договори (като например 
проект А „Програма за финансиране 
на общинска инфраструктура“ и про ‑
ект Б „Надзор на пътно строителство 
по коридор Х“), са съответствали на 
националната стратегия за борба 
с корупцията. Проект А „Програма 
за финансиране на общинска инфра ‑
структура“ също подпомага доброто 
управление чрез дейности, свързани 
с финансовото управление, контрола 
и одита на местно ниво, и дейности 
за изготвяне на набор от проекти, 
отговарящи на стандартите на ЕС. За 
проектите, финансиращи изгражда ‑
нето на административен капацитет 
в сектора на околната среда и енер ‑
гетиката (проект Г „Укрепване на 
Инспектората по околната среда на 
Сърбия и съответните заинтересова ‑
ни страни“ и проект З „Изграждане 
на капацитет за Агенцията по енер ‑
гетика“) и в сектора на земеделието 
(проект В „Ефективно управление на 
земите“ и проект Й „Подпомагане на 
земеделието и развитието на селските 
райони“) също може да се приеме, че 
оказват ефект върху намаляването на 
корупцията.
32 Констатации и оценки 
При одобряването на 
системата на Сърбия за 
управление на средствата 
от ЕС, Комисията не 
е взела предвид напълно 
управлението на публичните 
финанси в Сърбия
64 
Сметната палата провери дали Коми ‑
сията систематично е предприемала 
действия по отношение на рисковете, 
свързани с изпълнителните органи по 
ИПП, дали сръбските органи са приели 
съответни мерки за смекчаване на 
риска и са извършили действия за 
проследяване, когато е било необхо ‑
димо, както и дали този процес е бил 
включен в подробната оценка на 
Комисията на въпросите на УПФ.
Изпълнителните органи 
по ИПП са преминали през 
систематичен анализ на 
риска, но липсва подробна 
оценка на управлението на 
публичните финанси преди 
децентрализирането на 
управлението на средствата 
от ЕС
65 
Регламентът за ИПП предвижда, 
когато е възможно, управлението на 
средствата от ЕС да бъде децентра ‑
лизирано от Комисията към страните 
кандидатки, за да се подобри ангажи ‑
раността на бенефициента по отноше ‑
ние на управлението на помощта от 
ЕС. Това се осъществява с помощта на 
нови децентрализирани органи под 
общото название децентрализирана 
система за изпълнение, които изпъл ‑
няват предприсъединителната помощ. 
Преди да се вземе решение за предос ‑
тавяне на правомощия за управление35 
на дадена държава бенефициент, 
Комисията следва да се увери, че тази 
държава изпълнява установените 
условия, особено по отношение на 
системите за управление и контрол36.66 
За да осъществи децентрализацията, 
първоначално с предварителен кон ‑
трол, а в последствие и без предвари ‑
телни проверки от страна на Комиси ‑
ята, Сърбия следва подробна „пътна 
карта“ с индикативни референтни 
критерии и срокове. Като част от тази 
пътна карта изпълнителните структу ‑
ри на ИПП37 са преминали през систе ‑
матични оценки на риска в рамките на 
акредитацията им от сръбските органи 
и Комисията. Процедурата на акреди ‑
тация обаче засяга само структурите, 
създадени за децентрализирано упра ‑
вление на средствата по ИПП. Няма 
правно изискване за извършване на 
подробна оценка на общия напредък 
в областта на УПФ и предотвратяване ‑
то на корупцията и борба срещу нея 
в Сърбия. Вследствие на това проце ‑
дурата по акредитация по ДСИ е под ‑
помагала ефективно управлението 
в ограничената сфера на управителни ‑
те структури на ИПП, но не е била част 
от обща стратегия за УПФ на нацио ‑
нално ниво.
67 
Очаква се един достатъчно развит ка ‑
пацитет за вътрешен одит към Минис ‑
терството на финансите и ресорните 
министерства да има положителен 
ефект върху системата за управление 
и контрол, необходими за децентрали ‑
зирано управление. Въпреки постигна ‑
тия неотдавна напредък38, национал ‑
ният капацитет за вътрешен одит е все 
още в начален етап от гледна точка на 
предоставянето на ефективна подкре ‑
па за децентрализираното управление 
на средствата от ЕС. Докладът SIGMA 
от 2013 г.39 посочва, че не е приета 
политика по отношение на измами ‑
те и нередностите във финансовото 
управление, както и че централното 
звено за хармонизация40 в Министер ‑
ството на финансите не е предостави ‑
ло достатъчна методологична под ‑
крепа на финансовите ръководители 
и вътрешните одитори по въпросите 
на оценката на риска и измамите.35 При децентрализираното 
управление Комисията 
поверява управлението на 
някои действия на страната 
бенефициент, като 
същевременно запазва 
цялостната крайна 
отговорност за 
изпълнението на общия 
бюджет.
36 Член 56, параграф 2 от 
Регламент (ЕО, Евратом) 
№ 1605/2002 на Съвета от 
25 юни 2002 г. относно 
Финансовия регламент, 
приложим за общия бюджет 
на Европейските общности 
(OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1) 
и членове 11 и 19 от 
регламента за прилагане на 
ИПП (Регламент (ЕО) 
№ 718/2007).
37 Децентрализираното 
управление изисква от 
Сърбия да създаде 
структури за възлагане на 
обществени поръчки, 
сключване на договори, 
плащане, мониторинг 
и докладване по програмите 
на ИПП.
38 Вж. заключенията за 
проект 8 „ Публичен 
вътрешен финансов 
контрол“  в каре 7  и каре 12 .
39 Оценка SIGMA за Сърбия, 
април 2013 г., Координация, 
изпълнение и приоритети на 
реформата на публичната 
администрация.
40 Ролята на централното 
звено за хармонизация е да 
разработва и хармонизира 
капацитета за вътрешен 
одит на публичните 
учреждения. Вж. също 
каре 7  и каре 12  
33 Констатации и оценки 
68 
В своята стратегия за разширяване от 
2013 г. Комисията предприема стъпки 
в правилната посока, като подчертава 
нуждата първо да бъдат разгледа ‑
ни основните въпроси със страните 
кандидатки. Тя посочва по‑конкретно, 
че ще е необходимо системите за УПФ 
да бъдат значително укрепени, за да 
се намали рискът от измами и коруп ‑
ция. Освен това секторната бюджетна 
подкрепа по ИПП се отпуска при ус ‑
ловие, че са изпълнени необходимите 
стандарти за УПФ.
Предприети са мерки за 
смекчаване на рисковете 
и последващи действия за 
проследяване
69 
Предприетите мери за смекчаване на 
рисковете, установени при изпълни ‑
телните органи по ИПП, са подходящи, 
а изпълнението им е проследено от 
Комисията. След предоставянето на 
правомощия за управление Комисията 
продължава да извършва монито ‑
ринг на системата, като проследява 
всички нерешени въпроси (например 
неприключените средно ‑ и нискори ‑
скови одитни констатации). Важен фак ‑
тор за смекчаване на риска е фактът, 
че Комисията може да оттегли или 
прекъсне предоставянето на управи ‑
телни правомощия, ако изискванията 
престанат да се изпълняват.70 
Рисковете, свързани с текучеството на 
персонал41, и политическите промени 
при изпълнението на децентрали ‑
зирано управление, които могат да 
доведат до загуба на експертен опит 
и взаимодействия, не могат да бъдат 
лесно преодолени на етап поверяване 
на управленски правомощия и изис ‑
кват активно проследяване. Освен 
това, след като бъдат наети на рабо ‑
та, служителите основно посещават 
обучения и разполагат с ограничени 
възможности да натрупат практически 
опит, тъй като все още няма транзак ‑
ции. Това създава допълнителни ри ‑
скове от гледна точка на демотивация ‑
та и високото текучество на персонал.
71 
Друг риск, съществуващ при струк ‑
турите на ИПП, е съществуващата 
понастоящем ограничена защита на 
лицата, сигнализиращи за нередности, 
както се признава в националната 
стратегия за борба с корупцията за 
периода 2013—2018 г. Сръбските ор ‑
гани са в процес на изготвяне на ново 
законодателство относно сигнализи ‑
рането на нередности, за да увеличат 
доверието на лицата, които потен ‑
циално могат да предприемат такава 
инициатива.41 Докладът SIGMA за 2013 г. 
изчислява прогнозен 
процент в размер на 
15—20 % годишно. 
Отбелязва се също така. че 
промените в правителството 
водят до по‑висок процент 
текучество, особено на 
позициите за старши 
служители.
34
 Заключения  
и препоръки
Заключения
72 
Като цяло Комисията управлява ефек ‑
тивно предприсъединителната помощ 
за Сърбия. Финансовата предприсъ ‑
единителна помощ за Сърбия, както 
и другите форми на подпомагане, 
ефективно ѝ помагат да изпълнява со ‑
циални и икономически реформи и да 
подобрява управлението на страната. 
Въз основа на опита, придобит в други 
държави — бенефициенти на ИПП, Ко ‑
мисията поставя все по‑голям акцент 
върху въпросите на управлението при 
планирането на финансовата и нефи ‑
нансовата помощ за Сърбия.
Комисията управлява ли 
ефективно проектите по 
ИПП?
73 
Като цяло Комисията управлява ефек ‑
тивно проектите по ИПП в Сърбия. 
Планирането на помощта по ИПП се 
основава на последователна стратеги ‑
ческа рамка, а подходът за подбор на 
проектите за подготовка на Сърбия за 
членство в ЕС постепенно се подобря ‑
ва (вж. точки 9—22).
74 
Одитираните проекти както в областта 
на управлението, така и други области, 
като цяло са постигнали планира ‑
ните резултати (вж. точки 39—43), 
но са били засегнати от проблеми, 
свързани с:а) Разработването на проектите. Не 
е обърнато достатъчно внимание 
на определянето на цели, оценка ‑
та на нуждите, изводите от пре ‑
дходни проекти и изискванията за 
стартиране на проектите и после ‑
дователността на операциите (вж. 
точки 24—31);
б) Изпълнението на проектите. 
Одитираните проекти от по‑ранни 
програми по ИПП са засегнати от 
(понякога значителни) закъснения, 
мониторингът на интервенциите 
систематично се извършва на 
нивото на договорите, но не и на 
нивото на проектите, а коректив ‑
ните мерки на Комисията се огра ‑
ничават предимно до промяна на 
действията, някои отделни тръжни 
процедури и процедури за възла ‑
гане на обществени поръчки не са 
изцяло ефикасни или ефективни 
(вж. точки 32—38, 44 и 45);
в) Устойчивостта на проектите. При 
две трети от проектите резултати ‑
те имат съмнителни перспективи 
за устойчивост. Устойчивостта на 
проектите в областта на упра ‑
влението е особено изложена на 
риск поради проблеми, свързани 
с персонала (вж. точки 46—48).
75 
Гъвкавият управленски подход на 
Комисията е смекчил ефекта от някои 
от тези слабости на разработването 
и при изготвянето на последните 
годишни програми по ИПП тя е пред ‑
приела действия за преодоляване 
на недостатъците, установени при 
по‑ранните програми по ИПП (вж. 
точки 27—31 и 38).
35 Заключения и препоръки 
При подпомагането на 
областта на управлението 
Комисията ръководи ли 
ефективно нефинансовата 
помощ?
76 
Като цяло Комисията е ръководила 
ефективно нефинансовата помощ за 
Сърбия в областта на управлението. Тя 
е използвала ефективно диалога със 
Сърбия за преодоляване на проблеми 
в управлението и в борбата срещу ко ‑
рупцията. Комисията постепенно е по ‑
добрила своя подход и ги е включила 
в процеса на формулиране на полити ‑
ките и разработване на проектите. Тя 
е подпомагала ефективно управление ‑
то в рамките на финансирането от ЕС, 
но не е разгледала в пълнота нацио ‑
налното управление на публичните 
финанси (вж. точки 50—71).
77 
Комисията е създала структуриран 
диалог със Сърбия по въпросите на 
управлението. Диалогът обхваща съот ‑
ветно ключовите области на управле ‑
нието, включва определянето на точки 
за действие и тяхното проследяване 
и създава връзка между политически ‑
те приоритети и формулирането на по ‑
литиките. Стратегията на ЕС за разши ‑
ряване и преразгледаният регламент 
за ИПП обръщат все по‑голямо внима ‑
ние на финансовото и икономическото 
управление в страните кандидатки 
(вж. точки 50—58).78 
Сметната палата установи, че по ‑
ставеният при диалога и процеса 
на планиране фокус върху управле ‑
нието е отразен в по‑малка степен 
при разработването на проектите. 
В разделите от проектната докумен ‑
тация, отнасящи се до изискванията, 
извлечения опит от предишни про ‑
екти и хоризонталните аспекти, не се 
вземат предвид рисковете, свързани 
с управлението, или се разглеждат 
по ограничен начин. Въпреки че при 
повечето от скорошните проекти, про ‑
верени от Сметната палата, липсва из ‑
рично позоваване на необходимостта 
от мерки за борбата срещу корупцията 
или други мерки за добро управление, 
Сметната палата установи, че по‑голя ‑
мата част от тези проекти непряко са 
допринесли за борбата с корупцията 
и по‑доброто управление чрез дей ‑
ностите си, свързани с изграждането 
на административен капацитет (вж. 
точки 59—63).
79 
При одобряването на ДСИ Комисията 
е извършила оценка на структурите, 
с които Сърбия разполага за управле ‑
ние на средствата от ЕС. Тя система ‑
тично оценява рисковете в структури ‑
те на ИПП и извършва мониторинг на 
мерките, предприети за смекчаване на 
тези рискове. Въпреки това, съгласно 
изискванията на законодателството, 
процедурата на акредитация засяга 
само изпълнителните органи на ИПП, 
което означава, че ДСИ не е свързана 
с предварителна задълбочена оценка 
на управлението на публичните фи ‑
нанси и борбата срещу корупцията на 
държавно ниво (вж. точки 65—71).
36 Заключения и препоръки 
Препоръки
80 
За да подобри планирането, разработ ‑
ването и изпълнението на проектите 
по ИПП, Комисията следва да:
а) направи процедурите за прио ‑
ритизиране и подбор на проекти 
по‑прозрачни, а документирането 
им по‑систематично, като отрази 
отделните етапи на обоснованата 
приоритизация на проектите.
б) Подобри процеса на извличане на 
опит, като разработи специали ‑
зирана база данни, в която да се 
включват поуките от предходни 
проекти в Сърбия и други свър ‑
зани държави бенефициенти. 
Извлеченият опит следва да вземе 
предвид данните за развитието 
и типологията на предходните 
неуспешни тръжни процедури или 
процедурите, които е трябвало 
да бъдат повторени. Следва да се 
обмисли също така включването 
в базата данни на препоръки от 
окончателни доклади по догово ‑
рите. Данните в базата биха могли 
да бъдат групирани според основ ‑
ните сектори, използвани в плани ‑
рането на ИПП.
в) Систематично да документира 
оценките на нуждите, свързани 
с очакваните продукти и услуги от 
проектите и договорите, по‑специ ‑
ално за да подобри ангажираност ‑
та на бенефициентите с установе ‑
ните нужди.г) Засили принципа на поставяне на 
изисквания. По‑специално, следва 
да се проверява предварително 
и по конкретен и измерим начин 
капацитетът на бенефициента да 
извърши необходимото за изпъл ‑
нение на един висококачествен 
проект, както и дали елементите 
на проекта са съвместими с на ‑
ционалната правна рамка и дали 
са налични необходимите разре ‑
шителни за строеж. По‑строгите 
изисквания би следвало да по ‑
могнат за намаляване на броя на 
проектите, които не са готови за 
изпълнение, по‑специално голе ‑
мите инфраструктурни проекти.
д) Въведе система за изготвяне 
на редовни кратки доклади за 
напредъка, за да осигури съот ‑
ветната одитна следа за целия 
проект, вместо за отделни дого ‑
вори. Обзорните доклади следва 
да включват изчерпателен списък 
на договорите, които са включени 
в даден проект/сектор.
е) Въведе система за проверка 
на полезността на продуктите 
и услугите от проектите (в т.ч. 
проучвания, анализи, процедури, 
протоколи и материали за обуче ‑
ние) в средносрочен и дългосро ‑
чен план. По‑силният акцент върху 
крайната полезност ще помогне за 
преместване на фокуса от предос ‑
тавянето на продукти и услуги, из ‑
пълнението на договорните цели 
и целите за плащания към постига ‑
нето на по‑дълготрайни резултати.
37 Заключения и препоръки 
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel 
PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 
21 октомври 2014 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Председател
81 
Във връзка с провеждания структури ‑
ран диалог със Сърбия по въпросите 
на управлението и с процеса на ДСИ, 
Комисията следва да:
а) изрази необходимостта сръб ‑
ските власти да рационализират 
допълнително набора от нацио ‑
нални стратегии и да финализират 
пълноценна пътна карта за УПФ, 
както и да предостави техниче ‑
ска помощ в това отношение, ако 
е необходимо.
б) В областта на планирането на ИПП 
да вземе мерки за подобряване на 
механизма за консултации с ОГО, 
работещи активно в областта на 
управлението.в) Изготви указания за да гаранти ‑
ра, че нуждата от специфични за 
сектора мерки за борба с коруп ‑
цията или други мерки за добро 
управление е оценена при разра ‑
ботването на проекта, когато това 
е необходимо.
г) В своята оценка на националните 
реформи на УПФ да се увери, че 
одитната дейност на Комисията 
в контекста на процедурата за ак ‑
редитация по ДСИ е изцяло взета 
предвид.
38
 Приложения
Списък на одитираните проекти по ИПП
Номер НаименованиеНационална програма/  
Проект №Бюджет  
(в млн. евро )1
Проекти в областта на управлението
Правосъдие и вътрешни работи — Борба срещу корупцията и административен капацитет
1. Реформа на полицейските служби: Вътрешни работи 2007/6 1,0
2. Борба срещу корупцията 2008/5 2,5
3.Подобряване на ефикасността и прозрачността на съдебната 
система 2007/4 2,6
4.Подобряване на ефикасността и прозрачността (прокурори и нака ‑
зателна система)2008/8 4,5
Реформа на публичната администрация (РПА)
5. Програма за подпомагане на общините 2007/2 22,5
6.Хармонизиране на отдела за правоприлагане на сръбските мит ‑
нически служби със стандартите, организацията и оперативната 
методология на правоприлагащите агенции на ЕС2008/6 4,4
Управление на публичните финанси (УПФ)
7. Подпомагане на службата за обществени поръчки 2007/7 2,0
8.Подпомагане на развитието на публичния вътрешен финансов 
контрол, етап 32008/2 2,0
Проекти извън областта на управлението
Социално развитие
9. Програма за регионално икономическо и  социално развитие 2007/13 23,3
10.Реформа в сектора на здравеопазването — Спешна медицинска 
помощ2007/16 10,0
Развитие на частния сектор
11. Подпомагане на конкурентоспособността на частния сектор 2007/22 3,5
Транспорт
12. Мост Žeželj — възстановяване на сръбската инфраструктура 2009/4 30,0
Околна среда, изменение на климата и  енергетика
13. Защита на околната среда в Дружество „Електроенергия Сърбия“ 2008/17 11,0
Земеделие и развитие на селските райони
14.Изграждане на капацитет за изпълнение на политиките за разви ‑
тие на селските райони съгласно стандартите на ЕС 2007/32 4,4
Други дейности, свързани с  достиженията на правото на ЕС, и  хоризонтални дейности
15.Подпомагане на гражданското общество I
Подпомагане на гражданското общество II2007/12
2008/112,0
2,5
Общо 128,4
1 Националното съфинансиране не е включено.Приложение I
39 Приложения Приложение IIСписък на проекти по ИПП, проверени по отношение на управлението и бор -
бата срещу корупцията като хоризонтални въпроси
Номер НаименованиеНационална програма/  
Проект №Бюджет  
(в млн. евро )
А. Програма за финансиране на общинска инфраструктура — MISP 2010 2010/3 31,1
Б.Надзор на пътно строителство по коридор Х (участъци Гърделица — 
Владичин хан и Пирот —Чифлик)2010/15 10,0
В.Изграждане на институционален капацитет и подпомагане на земеде ‑
лието и развитието на селските райони в Сърбия2010/20 2,8
Г.Укрепване на Инспектората по околната среда на Сърбия и съответни ‑
те заинтересовани страни2010/23 2,5
Д.Укрепване на законодателството, политиките и капацитета за коорди ‑
нация на централно ниво2011/3 6,5
Е. Социално‑икономическо развитие в Дунавския регион; 2011/13 18,5
Ж.Програма за отпускане на безвъзмездна помощ на общините за 
опазване на околната среда (MEGLIP) 2011/17 19,1
З. Изграждане на капацитет за Агенцията по енергетика 2011/19 1,5
И. Подпомагане на развитието на МСП 2012/7 6,2
Й.Подпомагане на земеделието и развитието на селските райони 
(по‑специално мерки 1.4 и 2)2012/10 15,6
Общо 113,8
40
11 Първо тире
Ограничената подкрепа, предоставена от ИПП за про ‑
цеса на децентрализация, почива върху стратегията 
за реформата на публичната администрация (РПА), 
приета от правителството на Сърбия през 2004 г. 
и свързаните с нея планове за действие. Конкретните 
области на подкрепата по ИПП са извлечени пряко от 
плановете за действие относно Стратегията за РПА. 
Избраният проект 5 (Програма за подкрепа на общи ‑
ните), насочен към изграждането на местен адми ‑
нистративен капацитет в приоритетни области от 
интеграцията в ЕС. Освен това в съответствие с плана 
за действие относно Стратегията за РПА, проектът 
е замислен в подкрепа на разработването на страте ‑
гията за децентрализация, както беше поискано от 
тогава действащото Министерство по въпросите на 
децентрализацията. Въпреки това, изпълнението на 
проекта пострада от липсата на политическа воля. 
Независимо от това, резултатите от този елемент на 
проекта са използвани по‑нататък от новосъздадения 
Съвет за децентрализация, който отново беше свикан 
през есента на 2013 г., за да пристъпи към изготвянето 
на стратегията. При новото правителство, мандатът 
за изготвянето на стратегията за децентрализация 
се предоставя на Министерството на регионалното 
развитие и местното самоуправление.
Комисията е съгласна, че всяка допълнителна под ‑
крепа по ИПП II за всеки процес на децентрализация 
ще трябва да се основава на ясна национална страте ‑
гия и нейния плана за действие.
11 Второ тире
Комисията признава, че не съществува всеобхватна 
Стратегия за УПФ, която обхваща всички ключови 
аспекти на управлението на РПА. Ситуацията е такава, 
че различни аспекти на УПФ са обхванати от спе ‑
цифични стратегии, като например фискалната 
стратегия или Стратегията за държавния вътрешен 
финансов контрол (ДВФК, така че е съществувала 
стратегическа основа за подкрепа на конкретни 
проекти по ИПП, дори при липсата на официална 
всеобхватна Стратегия за УПФ. С новата стратегия 
за разширяване с акцент върху основните прин ‑
ципи от октомври 2013 г. се поставя специално 
ударение върху икономическото управление, както Обобщение
IV
Инструментът за предприсъединителна помощ 
(ИПП) се концентрира върху нуждите и неговите 
приоритети се основават на оценка на нивото на 
изпълнение на критериите, свързани с ЕС, включени 
по‑специално в стратегическия документ на Коми ‑
сията относно разширяването и годишните доклади. 
Критериите за разпределяне на средствата зависят от 
способността на Сърбия да ги използва и управлява 
средствата и от това доколко спазва условията за 
присъединяване. По този начин ИПП играе ролята на 
връзка между политическата рамка на разширява ‑
нето и бюджетния процес на ЕС.
VI
Комисията признава факта, че децентрализираната 
система за изпълнение (ДСИ) е била изградена за 
управлението на средствата по ИПП. Сърбия сега 
подготвя всеобхватна програма за реформи на 
управлението на публичните финанси (УПФ), която ще 
се основава на всеобхватна диагностика на подсис ‑
темите за УПФ. Следователно ще бъде проведена 
оценка на програмата за публични разходи и финан ‑
сова отчетност (ПРФО).
Наблюдения
11
Комисията вече оказа подкрепа на правителството 
за подобряване качеството на своите стратегически 
документи посредством редица смекчаващи мерки, 
финансирани от ИПП. Комисията през последната 
година проведе редица секторни оценки на предиш ‑
ния ИПП и помощта от други донори в Сърбия, с цел 
да подкрепи подготовката за ИПП II, като целта е да 
се подпомага прилагането на съгласувани секторни 
стратегии/програми чрез секторен подход.Отговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 41
16
Комисията признава, че в рамките на предходни про ‑
грами по ИПП някои проекти бяха избрани поради 
тяхната значимост за Сърбия въз основа на гаранции, 
предоставени от правителството за безпрепятстве ‑
ното им осъществяване. Вече са въведени много 
по‑строги изисквания относно готовността на про ‑
екта по програмите на ИПП за 2012 и 2013 г. и те ще 
бъдат прилагани дори по‑систематично в рамките на 
ИПП II. Комисията подкрепя чрез помощта по линия 
на ИПП разработването на нова методология за под ‑
бор на инвестиционни проекти, които ще бъдат част 
от единния национален списък с проекти. Методиката 
има за цел да помогне на сръбското правителство да 
оцени a) определянето на приоритетите и б) степента 
на зрелост на проектите/програмите в инфраструк ‑
турния сектор.
20
Комисията споделя значението на организациите на 
гражданското общество (ОГО) и допълнително ще 
продължи да насърчава и подкрепя участието на ОГО 
в планирането на ИПП.
Каре 3
Доставките са синхронизирани с дейностите по пара ‑
лелно побратимяване в подкрепа на плана за инсти ‑
туционалното развитие за разплащателната агенция 
(РА). На РА са били предоставени 105 длъжности при 
систематизирането на Министерството на земеде ‑
лието. В хода на осъществяването на този проект 
съставът на правителството бе променен три пъти, 
което доведе до смущения в планираните назначава ‑
ния в РА.
26
Бяха взети мерки за подобряването на капацитета 
за извличане на поуки от досегашния опит и по този 
начин за подобряване на програмния процес на 
ИПП II (2014—2020 г.). Извлечените поуки и препо ‑
ръките от секторните оценки на на компонент I на 
ИПП в Сърбия са приложени при проектирането на 
програмата за ИПП за 2014 г. Таблицата с препоръки 
за всеки сектор индивидуално и за планиране като 
цяло бе въведена като основен начален документ за 
работните групи по сектори в процеса на планира ‑
нето за 2014 г.и върху управлението на публичните финанси и се 
предвижда, че държавите, обхванати от процеса на 
разширяване, следва да изготвят специални планове 
за действие относно УПФ. Следователно, помощта 
по ИПП II в тази област ще се основава на по‑съгла ‑
сувана рамка за УПФ, отколкото в миналото. Важно 
е да се отбележи, че новата сръбска Стратегия за 
РПА за периода 2013—2016 г. обхваща и УПФ. Това 
представлява значително подобрение в сравнение 
с миналото, защото в нея се подчертава факта, че 
УПФ се отнася до всички потребители на бюджета, 
не само до Министерството на финансите, както и че 
е налице необходимост от координация и съгласува ‑
ност в изпълнението. Освен това планираната оценка 
на програмата за публични разходи и финансова 
отчетност (PEFA) ще допринесе за цялостна картина 
на действащите системи за УПФ.
13
Целта на европейското партньорство е да осигури 
обща референтна рамка, а не политическа рамка, за 
да се определят приоритетни области за реформи 
и да се дадат общи насоки за финансова помощ в тези 
приоритетни области с очакването, че страната 
спазва принципите и приоритетите, набелязани в нея. 
Тези принципи бяха последователно съгласувани 
със Сърбия и отразени в националните програми 
през първите години от програмирането на ИПП. 
По‑конкретна и съответстваща на присъединяването 
рамка е предоставена от ежегодно актуализираната 
стратегия за разширяване и годишни специфични за 
страната доклади за постигнатия напредък.
14
Комисията призна необходимостта от подобрени 
показатели при програмирането на помощта по 
ИПП и обръща внимание на този въпрос в рамката 
за ИПП II. В индикативните документи за национална 
стратегия, в които ще се определи дългосрочна 
стратегическа ориентация за финансирането по ИПП 
за всяка страна, е включено приложение, в което под ‑
робно се описват показателите на различни равнища. 
Това, наред с другото, включва също показатели 
в областта на икономическото управление и борбата 
срещу корупцията.
Отговори на Комисията 42
с високи лихвени проценти за банкови заеми. Следо ‑
вателно подкрепата относно общинските облигации 
беше важна отправна точка за кредитния пазар на 
местното самоуправление в Сърбия, за финансиране 
на общинската инфраструктура и за икономии в мест ‑
ните бюджети.
Каре 7 - Отговор по втория параграф
Финансовата подкрепа по линия на ИПП оказва 
съдействие на правителството в спазването на крите ‑
риите на ЕС и допълва политическия диалог. Комиси ‑
ята подчертава недостатъците по отношение на дей ‑
ностите на Централното звено за хармонизация (ЦЗХ) 
и персонала на звената за вътрешен одит в съответ ‑
ните структури в рамките на политическия си диалог 
със сръбските органи, по‑специално в съответния 
подкомитет на Споразумението за стабилизиране 
и асоцииране (ССА), както и в доклада за скрининга по 
глава 32. Поради това се очаква подобрение в кратко ‑
срочен план в рамките на преговорите за присъеди ‑
няване. Ако проекта от 2008 г. не е бил достатъчен, за 
да се отстранят всички трудности, той е допринесъл 
много за постигането на ниво на подготовка, което 
да позволи на Комисията да предложи отварянето на 
глава 32.
43
Не могат да се направят обобщени заключения 
относно ефективността на предоставяната от ЕС 
подкрепа в областта на общественото строителство 
въз основа на конкретен проект. По‑голямата част от 
закъсненията са били оценени от инженерите като 
дължащи се на изпълнителя. По‑нататък, по‑специ ‑
ално след ИПП за 2011 г., този тип трудности понастоя ‑
щем се преодолява чрез подобряване на връзките 
между елементите на политиката и планирането.
45
Комисията признава липсата на обобщен документ за 
мониторинг на историята на несполучливите търгове. 
Въпреки това основанията за отмяна или провал 
на даден търг са анализирани за всеки отделен 
случай и ще бъдат взети предвид при възможното 
подновяване.27
Тъй като условията за планиране на ИПП за 2012 г. са 
използвани по един целенасочен начин, те са ясно 
определени в секторните/проектните фишове по 
измерим начин и принудително се налагат по време 
на изпълнението. Редица проекти бяха отложени при 
планирането, ако не са били налице важни пред ‑
поставки. Въпреки това, Комисията възнамерява да 
наложи по‑строги условия и ясно заяви на сръбското 
правителство, че само напълно изготвени проекти ще 
се вземат предвид при планирането.
33
Действително, докладите до Комисията от вторично 
оправомощен разпоредител с бюджетни кредити 
представят постигнатите високи цели изпълнени 
и процента на възлагане, които са били последова ‑
телно постигани година след година, следователно, 
доказващи висок капацитет за усвояване.
37
Комисията реагира, по‑специално на първите заседа ‑
ния на комитетите за мониторинг, с цел гарантиране 
на успешното изпълнение на текущите проекти, 
което доведе до гъвкаво управление на договорите. 
Този процес се разви към по‑строги механизми за 
наблюдение и по‑строги решения, когато възникнат 
трудности по време на изпълнението за всеки отде ‑
лен случай.
Каре 7 - Отговор по първия параграф
Обемът на общински облигации за град Нови Сад 
представлява вторият по големина местен държавен 
заем в Сърбия. Резултатите, постигнати в рамките на 
настоящата програма, все още оказват влияние върху 
пазара през 2014 г., когато например се предвижда да 
се емитират допълнителни общински облигации за 
градовете Сабач и община Стара пазова. Постоянната 
конференция на градовете и общините продължава 
да получава искания за предоставяне на помощ за 
емитирането на общински облигации, представля ‑
ващи алтернатива на заемите. Комисията е на мнение, 
че без тази подкрепа, пазарът на общински облига ‑
ции в Сърбия вероятно би престанал да съществу ‑
ват и общините биха продължили да се сблъскват 
Отговори на Комисията 43
бизнес услуги. Важен извод, който може да се извлече 
от програмата, е че трябва да се организира ясна 
последователност от дейности, чрез които, например, 
приемането на стратегическа/законодателна рамка 
ще бъде предпоставка за предоставянето на по‑ната ‑
тъшна подкрепа.
Каре 11 — Отговор по третия 
параграф
Проектът може да се счита за еднократна държавна 
помощ за общински структури, които само в този 
случай стават отговорни за поддръжката и доставката 
на оборудване и инфраструктура в своите здравни 
заведения.
Към момента на извършване на покупката, Министер ‑
ство на здравеопазването, искаше да достави повече 
превозни средства за покриване на повече нужди 
(автопаркът е трябвало да се състои от 1000 такива 
превозни средства и Сърбия притежава само около 
400 такива, включително дарените от ЕС 252 пре ‑
возни средства). Въпреки това, финансовите ресурси 
са все по‑оскъдни и бяха извършени само ремонтна 
дейност и спорадични поръчки със средствата. които 
са на разположение в общинските бюджети.
Предоставената от страна на ЕС помощ би могла да 
се разглежда като спешна помощ за възстановяване, 
тъй като такива закупувания не са били извършвани 
преди 1991 г., и нуждата от тези превозни средства за 
системата беше сериозна. В противен случай после ‑
диците за предоставянето на услуги и за здравето на 
населението биха били сериозни. 
Тези превозни средства все още са най‑новите 
налични в страната и все още се използват в макси ‑
мална степен, както и по тази причина постигнатите 
с проекта усъвършенствани способности все още се 
поддържат. Подновяването на превозните средства 
е в зависимост от бъдещото икономическо развитие 
на страната. 
Каре 12 — Отговор по първия 
параграф
Комисията е съгласна с факта, че е трудно да се наеме 
персонал за вътрешен одит в някои министерства. 
Въпреки това, Сърбия уведоми Комисията, че е съз ‑
дадена функция за вътрешен одит в рамките на 76 
потребители на бюджета (55 на централно държавно 
ниво, 21 на равнището на местното управление). 
Тези потребители представляват 90 % от публичните Каре 10 — Отговор по първия 
параграф
Тръжната процедура за проекта за реформа на 
полицията се провали не само поради подаване на 
офертата след официалния краен срок. След неуспеха 
на тръжната процедура бенефициерът (отделът за 
вътрешни разследвания в Министерство на вътреш ‑
ните работи) продължава да е ангажиран с проекта, 
а проблемите, свързани с липсата на независимост на 
този отдел, на достатъчно персонал и съдействие от 
страна на висшето ръководство в Министерството на 
вътрешните работи, продължиха да оказват въз ‑
действие върху способността на отдела за вътрешен 
контрол ефективно да противодейства на корупцията 
в полицията. Тези въпроси бяха предмет на специ ‑
ални писма, изпратени от ръководителя на делегаци ‑
ята и посланика на партньора по проекта за побрати ‑
мяване до министъра.
Каре 11 — Отговор по първия 
параграф
Комисията прилага вече извлечените поуки от този 
опит. По програмата на ИПП за 2012 г., аспектът 
в областта на информационните технологии за пра ‑
восъдието включва анализ на нуждите като начално 
действие. Допълнителна помощ може да се предос ‑
тави единствено при финализирането на този анализ 
на нуждите.
Каре 11 — Отговор по втория 
параграф
Комисията е съгласна, че липсата на ясна рамка на 
регионалната политика доведе до риск за устойчи ‑
востта. Не съществува обаче единен модел на ЕС, 
които може да е бил предложен, тъй като организа ‑
ционните аспекти трябва да се определят на нацио ‑
нално равнище, като политическо решение на сръб ‑
ското правителство. Устойчивостта стана проблем, 
пораждащ загриженост, когато стана ясно, че Сърбия 
няма да получи регионална политическа и законо ‑
дателна рамка в началото на процеса, както и ясни 
механизми за финансиране. Комисията би желала да 
отбележи, че всички финансирани от ЕС агенции за 
регионално развитие са продължили да функциони ‑
рат след завършване на проекта и финансирането от 
ЕС. Въпреки че все още до голяма степен те са зави ‑
сими от проекта, повечето от тях са придобили регио ‑
налното признаване и се възползват от програмите за 
трансгранично сътрудничество, национални фондове, 
фондове на двустранни донори, но също така и от 
частните приходи от предоставянето на различни 
Отговори на Комисията 44
61
Във всички програмни периоди междусекторните 
въпроси бяха включени в рамките на по‑общите 
въпроси на върховенството на закона. Дори да не 
е изрично посочено в предходни години, Комисията 
разглежда тези въпроси хоризонтално, същевре ‑
менно признавайки, че изричното позоваване може 
да служи за по‑голяма яснота в това отношение.
66
Сърбия сега подготвя всеобхватна програма за 
реформи на управлението на публичните финанси 
(УПФ), която ще се основава на всеобхватна диаг ‑
ностика на подсистемите за УПФ. Следователно ще 
бъде проведена оценка на програмата за публични 
разходи и финансова отчетност (PEFA). Цялостна 
и надеждна програма за реформиране на УПФ пред ‑
ставлява едно от основните изисквания в прегово ‑
рите на Сърбия за присъединяване към Европейския 
съюз и в същото време, също така представлява един 
от ключовите елементи при планирането и прилага ‑
нето на реформите в дългосрочен план.
С оценката на ПРФО ще се предостави на прави ‑
телството на Сърбия обширен преглед на общите 
показатели за изпълнение на УПФ, позволяващ да се 
оцени текущото състояние в ключови области и да се 
установи къде са ограниченията и рисковете в напре ‑
дъка по отношение на нова стратегия за реформа на 
УПФ. Това ще включва също и оценка на структурите 
на ИПП в сръбските органи.
67
Комисията е съгласна с необходимостта от по‑ната ‑
тъшни усилия, за да бъдат защитени финансовите 
интереси на ЕС. Функцията за вътрешен одит посте ‑
пенно бе създадена по такъв начин, че да може да се 
справи с основата на децентрализираното управле ‑
ние. Броят на вътрешните одитори и извършените 
одити се е увеличил с течение на времето. Все още 
остава да бъде създадена обаче ефективна и функ ‑
ционираща система за вътрешен одит в съответствие 
с изискванията на закона за бюджетната система 
за много от бюджетните органи и бенефициерите. 
Вътрешният контрол е съсредоточен върху послед ‑
ващата проверка на спазването на законите и разкри ‑
ването на потенциални нередности, както се вижда 
от работата на вътрешните одитори, инспекторите 
по централизирания бюджет и също така държавната 
институция за одит. В съответствие с принципа за 
отчетност на ръководството обаче, акцентът следва фондове. Всички министерства са създали звена за 
вътрешен одит, но в две министерства тези длъж ‑
ности все още не са заети. По‑малките потребители 
на бюджета могат междувременно или да създадат 
съвместно звено за вътрешен одит или да сключат 
споразумение с потребители на бюджета, които имат 
функция за вътрешен одит и да използват техните 
одитори.
Този въпрос ще бъде обхванат в глава 32 от прегово ‑
рите, и поради това се очаква напредък и той ще бъде 
наблюдаван отблизо в този аспект преди приключва ‑
нето на главата.
Каре 12 — Отговор по втория 
параграф
Комисията осъзнава трудността да се задържи обучен 
персонал в ключови административни структури 
като хоризонтален проблем в страните кандидатки. 
Този въпрос ще бъде наблюдаван отблизо във всички 
области по време на преговорите, тъй като дадена 
глава може да бъде приключена само след като 
законодателството бъде напълно приведено в съот ‑
ветствие с това на ЕС и административният капацитет 
бъде счетен за достатъчен за изпълнение на полити ‑
ките на ЕС.
48
Вече са предприети мерки за ограничаване на сла ‑
бостите в областта на устойчивостта. Графикът на 
Ориентирания към резултатите мониторинг (ОРМ) 
за 2014 г. съдържа редица упражнения за последващ 
ОРМ с цел проверка на средносрочната и дългосроч ‑
ната устойчивост на резултатите от проектите по 
ИПП.
59
Официалното откриване на преговорите за при ‑
съединяване със Сърбия през януари 2014 г., като 
се започне с главите за върховенството на закона 
(глава 23 „Съдебна власт и основни права“ и глава 24 
„Правосъдие, свобода и сигурност“), постави силен 
акцент върху необходимостта от гарантиране на 
климат, който е стабилен и предвидим относно вър ‑
ховенството на закона, и който да доведе до цялостно 
подобряване на местното самоуправление. Това 
включва по‑специално и като приоритет ефективна 
и възпираща борба срещу корупцията на всички нива 
и във всички сектори, включително на проектно ниво.
Отговори на Комисията 45
74 б)
Комисията признава изолирани проблеми при изпъл ‑
нението на предходни проекти, които бяха разгле ‑
дани от възлагащия орган с цел да се защити дого ‑
ворното изпълнение и се осигури доброто финансово 
поведение при управлението на договори. Слож ‑
ността и изискващите техническите усилия тръжни 
процедури доведоха до някои несполуки и бяха 
отменени при подновените тръжни процедури.
74 в)
Комисията осъзнава трудността да се наеме 
и задържи обучен персонал в ключови администра ‑
тивни структури като предизвикателство от хори ‑
зонтален характер във всички страни кандидати. 
Този въпрос ще бъде наблюдаван отблизо по време 
на преговорите, тъй като дадена глава може да бъде 
приключена само след като законодателството бъде 
напълно приведено в съответствие с това на ЕС 
и административният капацитет бъде счетен за доста ‑
тъчен за изпълнение на политиките на ЕС.
76
Сърбия сега подготвя всеобхватна програма за 
реформи на управлението на публичните финанси 
(УПФ), която ще се основава на всеобхватна диаг ‑
ностика на подсистемите за УПФ. Следователно ще 
бъде проведена оценка на програмата за публични 
разходи и финансова отчетност (PEFA). Цялостна 
и надеждна програма за реформиране на УПФ пред ‑
ставлява едно от основните изисквания в прегово ‑
рите на Сърбия за присъединяване към Европейския 
съюз и в същото време, също така представлява един 
от ключовите елементи при планирането и прилага ‑
нето на реформите в дългосрочен план.
78
Във всички програмни периоди междусекторните 
теми бяха включени в рамките на по‑общите въпроси 
на върховенството на закона. Дори да не е изрично 
посочено в предходни години, Комисията разглежда 
тези въпроси хоризонтално, същевременно призна ‑
вайки, че изричното позоваване може да служи за 
по‑голяма яснота в това отношение.постепенно да се съсредоточи върху това ръководи ‑
телите да станат отговорни за установяването и при ‑
лагането на подходящи FMC структури, подкрепяни 
от функцията за вътрешен одит, с цел на първо място 
предотвратяване на нередности.
70
Комисията въведе мерки за смекчаване на рисковете 
от високото текучество на служителите. Персона ‑
лът взема активно участие в задачите, изпълнявани 
от Делегацията в съществуващата централизирана 
структура, за да се възползва от практическия опит 
по истински случаи преди извършването на самите 
транзакции, когато децентрализираната структура ще 
бъде в крайна сметка въведена. Тези задачи включват 
наблюдение на оценяващите комисии, участващи 
в проверките на място, както и мисии за проверка по 
проекти.
71
Засилването на защитата на лицата, подаващи 
сигнали за нарушения, е важен елемент, който вече 
е определен в доклада за скрининга по глава 23. 
Разработването на функционираща система за защита 
на лицата, подаващи сигнали за нарушения, следва 
да заеме централно място в плана за действие, който 
Сърбия в момента разработва, за да се изпълни кри ‑
терия за отваряне на тази преговорна глава. Проектът 
на закон за защита на лицата, подаващи сигнали за 
нередности, беше изготвено и предстои той да бъде 
приет.
Заключения и препоръки
74 a)
Комисията признава някои свързани с дизайна 
недостатъци, в частност за ранни проекти по ИПП. 
Следователно Комисията подобри своите секторни 
фишове в това отношение. При оценките на сектора, 
финансиран по ИПП, са извлечени поуки от изпълне ‑
нието на ИПП I (2007—2012 г.). Препоръките от тези 
оценки са включени в работни групи и са в процес да 
бъдат отразени при програмирането на ИПП II. Някои 
от конкретните препоръки, отправени при оценките 
на сектора, вече са отразени в новата установка на 
ИПП II (Регламент 231/2014 на ЕС), Общия регламент за 
изпълнение (Регламент 236/2014 на ЕС) и в проектите 
на рамковите споразумения, които ще бъдат склю ‑
чени с всеки отделен бенефициер.
Отговори на Комисията 46
да проучи, в контекста на създаване на рамка за 
мониторинг и докладване, която да удовлетворява 
изискванията за отчетност, произтичащи от правната 
рамка за ИПП II, дали може да се създаде ефикасен 
и икономически ефективен инструмент за доклад ‑
ване, при който също да бъде взета под внимание 
тръжната процедура, по възможност чрез надграж ‑
дане върху на съществуващите инструменти. Освен 
това, в съответствие с наскоро актуализираните 
насоки за политиката в областта на оценката на ГД 
„Разширяване“, е предвидено преразглеждане на 
настоящите практики и инструменти за мониторинг, 
както и укрепване на синергията между функциите за 
оценка и мониторинг, което ще допринесе за гаран ‑
тирането на последователни последващи действия 
относно минали констатации и препоръки.
80 в)
Комисията приема тази препоръка и възнамерява да 
я вземе предвид чрез подобряване на логическата 
рамка на интервенциите в рамките на документите за 
предприемане на действия по ИПП II, по‑специално 
по отношение на резултатите и крайните продукти от 
дейностите, както и чрез по‑нататъшно подобряване 
на документацията, свързана с оценките на нуждите, 
като приложенията към документите за предпри ‑
емане на действия.
80 г)
Комисията приема тази препоръка. В действител ‑
ност, тя вече в голяма степен е взета предвид, тъй 
като условията за планиране на ИПП за 2012 г. са 
използвани по един целенасочен начин, те са ясно 
определени в секторните/проектните фишове по 
измерим начин и принудително се налагат по време 
на изпълнението. Редица проекти бяха отложени при 
планирането, ако не са били налице важни пред ‑
поставки. Въпреки това, Комисията възнамерява да 
наложи по‑строги условия и ясно заяви на сръбското 
правителство, че само напълно изготвени проекти ще 
се вземат предвид при планирането. Тази политика 
ще бъде подкрепена допълнително, по отношение 
на инфраструктурата, чрез създаването на единен 
списък с проекти, който ще включва извършването на 
индивидуална оценка на всички проекти относно сте ‑
пента им на зрялост (и изпълнението на условията).80 а)
Комисията приема препоръката. Определянето на 
приоритетите и процесът на подбор като цяло вече 
бяха подобрени през жизнения цикъл на ИПП I. 
Очаква се по‑нататъшен напредък за проекти по ИПП 
II, в съответствие с наскоро разработената методика 
и преминаването към секторен подход, който ще 
увеличи връзките между приоритетите на поли ‑
тиката и програмирането на помощта. Основните 
приоритети на политиката за програмиране ще бъдат 
отразени в стратегическия документ за страната, 
както и пропуските, които са ежегодно оценявани 
в стратегическия документ на Комисията и докладите 
за напредъка. След започването на преговорите за 
присъединяване, във всеки сектор програмирането 
следва да бъде пряко свързано с приоритетите, опре ‑
делени в съответните глави, първо в докладите за 
скрининг и впоследствие при изпълнението на крите ‑
рии за отваряне или затваряне на преговорни глави, 
когато е приложимо. Друго ясно подобрение в облас ‑
тта на инвестициите трябва да настъпи в резултат 
от разработването на национални единен списък 
от стратегически проекти в областта на транспорта, 
енергетиката, околната среда и бизнес инфраструк ‑
турата, които да бъдат приети от правителството 
и използвани като единствена основа за подпомага ‑
нето по линия на ИПП на инфраструктурни проекти.
80 б)
Комисията приема препоръката. В контекста на 
тематичните оценки на сектора, поуките, извлечени 
от изпълнението на проектите, свързани с раз ‑
лични страни и/или сектори, вече са споделени, 
и особено при финансираните по ИПП секторни 
оценки са извлечени поуки от изпълнението на 
ИПП I (2007—2012 г.). В резултат на това някои от 
конкретните препоръки, отправени при оценките 
на сектора, вече са отразени в новата установка на 
ИПП II (Регламент 231/2014 на ЕС), Общия регламент 
за изпълнение (Регламент 236/2014 на ЕС) и в про ‑
ектите на рамковите споразумения, които ще бъдат 
сключени с всеки отделен бенефициер. Те са отра ‑
зени също така в случаите, в които е приложимо, при 
програмирането на ИПП II. За целите на мониторинга 
и докладването, специфична таблица отразява разви ‑
тието относно предприетите стъпки за изпълнение 
на основните констатации и препоръки от предишни 
оценки, свързани както със секторите така и с фор ‑
мите на помощ. Освен това Комисията възнамерява 
Отговори на Комисията 47
81 б)
Комисията приема тази препоръка и приветства 
всякакво по‑нататъшно участие на организациите на 
гражданското общество в политиката и процесите 
на планиране. Тя действително е на мнение, че тези 
мерки вече са до голяма степен налице. Комисията 
вече предостави на подкрепата по ИПП за създава ‑
нето на Служба за сътрудничество с гражданското 
общество. Службата бе създадена през 2010 г. През 
2010 г. националните органи също създадоха меха ‑
низъм, наречен СОГО (Секторни организации на 
гражданското общество) за участието на граждан ‑
ското общество в планирането, програмирането 
и мониторинга на помощта по ИПП. Механизмът на 
СОГО е организиран на секторна основа. За всеки 
сектор са регистрирани представителни ОГО. Подкре ‑
пата по ИПП беше осигурена чрез техническа помощ 
за проектиране на механизъм на СОГО и за укрепване 
на влиянието им в посока разширено създаване 
на политики. Въпреки че ОГО бяха консултирани 
редовно при програмирането на ИПП, в миналото те 
използваха по‑скоро ограничено този механизъм.
81 в)
Комисията приема тази препоръка и ще издаде 
насоки, за да гарантира, че необходимостта от специ ‑
фични за сектора мерки за борба с корупцията или 
други мерки за добро управление, когато е уместно, 
бъде оценена при изготвянето на проекта.
81 г)
Комисията приема тази препоръка и ще гарантира, че 
одитната работа, извършена в контекста на акреди ‑
тацията и възлагането на управленско решение след 
март 2014 г. нататък, ще бъде взета под внимание 
в процеса на реформиране на УПФ.80 д)
Комисията приема тази препоръка. В доклада за 
2014 г. на вторично оправомощения разпоредител 
с бюджетни кредити се планира да бъде включена 
подобрена одитна следа за целия проект, т.е. за дого ‑
вори, които са включени в годишната стратегия за 
получаване на увереност за 2014 г. и за одитния план 
от 2014 г. нататък. Резултатите, заключенията и препо ‑
ръките от одитите и мониторинга на място ще бъдат 
представени в обобщаващите доклади, съдържащи 
данни относно целия проект/сектор. Тези доклади 
ще бъдат подобрени по такъв начин, че да отгова ‑
рят на определени препоръки и улесняват тяхното 
изпълнение.
80 е)
Комисията приема тази препоръка и се предвижда да 
създаде система, за да включи извадки от такива про ‑
верки в своите годишни одитни планове и планове за 
проверка на място.
81 а)
Комисията приема препоръката. Комисията е в 
процес на предоставяне на подкрепа за оценка на 
публичните разходи и финансовата отчетност, с цел 
да се предостави на правителството на Сърбия обши ‑
рен преглед на общите показатели за изпълнение 
на УПФ. В такава оценка ще се прецени състоянието 
на ключови области и ще се посочи къде са ограни ‑
ченията и рисковете при реализиране на напредък 
по отношение на нова стратегия за реформа на УПФ. 
Това ще включва също и оценка на структурите 
на ИПП в сръбските органи. Сърбия сега подготвя 
всеобхватна програма за реформи на управлението 
на публичните финанси (УПФ), която ще се основава 
на всеобхватна диагностика на подсистемите за УПФ. 
Напредъкът ще бъде активно насочван и наблюдаван 
внимателно по време на преговорите в рамките на 
глава 32 относно финансовия контрол.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
•  един екземпляр: 
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  повече от един екземпляр или постери/карти: 
от представителствата на Европейския съюз ( http://ec.europa.eu/represent_bg.htm), 
от делегациите в страни извън Европейския съюз ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm), 
като се свържете с услугата Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm) 
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени 
телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Платени абонаменти:
•  чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на 
Европейския съюз (http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm).
QJ-AB-14-019-BG-N  ISSN 1977-5814
В този доклад се разглежда дали помощта от 
ЕС (която за периода 2007—2013 г. възлиза на 
около 1,2 млрд. евро) е изпълнила ефективно 
предназначението си да подготви Сърбия за 
членство в ЕС. Одитираните проекти са 
постигнали планираните резултати, но са 
били засегнати от слабости в разработването, 
изпълнението и устойчивостта. Като цяло 
Сметната палата заключава, че Комисията 
правилно поставя все по‑голям акцент върху 
въпросите на управлението при планирането 
на помощта за Сърбия, както и че помощта от 
ЕС ефективно помага на Сърбия да провежда 
структурни реформи и да подобрява 
управлението на публичните финанси.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА