BG Официален вестник на Европейския съюз C 175/26

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Проактивният подход в правото: крачка напред към по-добро регулиране на равнище ЕС“

(2009/C 175/05)

На 17 януари 2008 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29 параграф 2 от Правилника за дейността, да изготви становище по собствена инициатива относно

„Проактивният подход в правото: крачка напред към по-добро регулиране на равнище ЕС“.

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 6 ноември 2008 г. (докладчик: г— н PEGADO LIZ).

На 449-ата си пленарна сесия, проведена на 3 декември 2008 г. и 4 декември 2008 г. (заседание от 3 декември), Европейският икономически и социален комитет прие следното становище с 155 гласа и 5 гласа „въздържал се“.

1. Заключения

1.1 Настоящото становище се основава на предварителното условие, че правото, а не законодателството, разработено от правни експерти, отразява поведението, което дадено общество приема и изисква като предпоставка за социалния ред; правото не се състои от формални понятия, приети веднъж завинаги и неотменими, а от правила и принципи — писани и неписани, които отразяват общите законни интереси на всеки гражданин в определен исторически момент.

1.2 Във всяка правна система традиционната задача на законодателя е да тълкува колективните интереси на обществото, да определи в законодателството, когато това е необходимо, какво представлява законосъобразното поведение и да санкционира практиките, които нарушават това поведение. Отдавна е признато, че законите, обнародвани по такъв начин, трябва да бъдат не само справедливи и безпристрастни, но също така и разбираеми, достъпни, приемливи и приложими. Но в днешното общество това вече не е достатъчно.

1.3 Твърде дълго акцентът в правната сфера беше поставян върху миналото. Законодателите и съдебната власт реагираха на законодателни празноти, спорове, неспазени крайни срокове и нарушения, търсейки решения и правни средства. Съдебните спорове, процедурите и съдебната защита за налагане спазването на закона имат твърде висока цена. Тази цена не се измерва само в пари.

1.4 ЕИСК призовава за незабавна радикална промяна. Дошло е времето да изоставим вековния реактивен подход към правото и да възприемем проактивен подход. Време е да погледнем правото по друг начин: да гледаме напред, а не назад, да се съсредоточим върху това как законът се използва и действа във всекидневния живот и как се приема от общността, която той цели да регулира. Отговорът и разрешаването на проблемите продължават да са важни, но от жизненоважно значение е предотвратяването на причините за тези проблеми, както и обслужването на нуждите и улесняването на продуктивното взаимодействие между гражданите и предприятията.

1.5 Проактивното право означава предоставяне на възможности и оправомощаване — то се изготвя от, със и за ползвателите на закона, физическите лица или предприятията; то се основава на визия за общество, в което хората и предприятията осъзнават своите права и отговорности, могат да се възползват от предимствата, предоставени от закона, запознати са с правните си задължения, с цел да избегнат проблемите, когато това е възможно и могат да разрешават неизбежните спорове на ранен стадий, като използват най-подходящите методи.

1.6 Подходът на проактивното право е търсене на комбинация от методи за постигане на желания резултат: той не се съсредоточава само върху правните норми и тяхното ефективно прилагане. За определяне на желаните цели и за обезпечаването на най-подходящата комбинация от средства за постигането им е необходимо включване на всички заинтересовани страни на ранен етап, съгласуване на целите, изграждане на споделена визия, осигуряване на подкрепа и насоки за успешно изпълнение на ранен стадий. ЕИСК е убеден, че новият начин на мислене, какъвто представлява проактивният подход, е общо приложим в правото и в законотворчеството.

1.7 Поради самата си същност общностната правна система е точно такава област, в която проактивният подход следва да бъде приет при планирането, изготвянето и прилагането на правните разпоредби; в този контекст ЕИСК смята, че нормите и разпоредбите не са нито единственият, нито винаги най-добрият начин за постигане на желаните резултати; понякога законодателят може да подкрепи значими цели най-добре, като се въздържи от регулиране или, ако това е целесъобразно, като насърчи саморегулирането или съвместното регулиране. В такива случаи основните принципи на субсидиарност, пропорционалност, предпазливост и устойчивост придобиват нова значимост и ново измерение.

1.8 ЕИСК вярва, че единният пазар може да извлече голяма полза, ако правото на ЕС, както и тези, които го изготвят — законодатели и администратори в най-широкия смисъл — пренасочат вниманието си от „вътрешната“ страна на правната система — правилата и институциите, към външния свят, към ползвателите на правото: обществото, гражданите и предприятията, които правната система е предназначена да обслужва.

1.9 Въпреки че транспонирането и прилагането на законите са важни стъпки към по-доброто регулиране на равнище ЕС, успехът на регулирането трябва да бъде оценяван по това как целите са осъществени на ниво ползватели на закона, граждани и предприятия на ЕС. Съдържанието на законите трябва да се представя по начин, който е разбираем за аудиторията, за която са предназначени, преди всичко и най-вече за тези, чието поведение засягат, а не само за съответните институции и администратори.

1.10 Прилагането на подхода на проактивното право трябва да бъде взимано предвид систематично при всяко законотворчество и прилагане на правото в ЕС. ЕИСК твърдо вярва, че не само включването на този подход като част от Програмата за по-добро регулиране, но и превръщането му в приоритет за законодателите и администраторите на равнище ЕС и на национално и регионално равнище ще направи възможно изграждането на солидна правна основа за просперитета на предприятията и гражданите.

2. Препоръки

2.1 Правната сигурност е една от основните предпоставки за добре функциониращо общество. За да може законът да действа, неговите ползватели трябва да го познават и разбират. Поради това ЕИСК привлича вниманието към проактивния подход в правото. Това е подход, ориентиран към бъдещето, чиято цел е да насърчава това, което е желано и да предоставя предварително (ex ante) максимални възможности, свеждайки до минимум проблемите и рисковете.

2.2 С приемането на това становище по собствена инициатива ЕИСК подчертава, че „по-доброто регулиране“ следва да бъде насочено към оптимална комбинация от регулаторни средства, които най-добре насърчават обществените цели, и добре функционираща и благоприятна за гражданите и предприятията правна среда.

2.3 Целта на това становище е да покаже как проактивният подход в правото може да допринесе за по-доброто регулиране, като предостави нов начин на мислене, чиято отправна точка са реалните нужди и потребности на хората и предприятията.

2.4 При изработването на закони законодателят трябва да се стреми да създава ефективно приложими норми, които отразяват потребностите на реалния живот и се прилагат по начин, който позволява постигането на крайните цели на тези норми.

2.5 Жизненият цикъл на един нормативен акт не започва с изготвянето на предложение и не завършва с официалното му приемане. Нормативният акт сам по себе си не е цел; целта е успешното му прилагане. Прилагането пък не означава само той да бъде наложен от институциите — то означава приемане, одобрение и, ако е необходимо, промяна в поведението от страна на заинтересованите граждани и организации.

2.6 Можем да предвидим някои последици от този подход, включително и в практически план:

— активното и ефективно участие, а не само консултации, на заинтересованите страни преди и по време на изработването на всякакъв вид предложения и по време на процеса на вземане на решения;

— оценката на въздействието следва да взема под внимание не само икономическите, но и социалните и етичните аспекти; не само бизнес средата, но също така и потребителите; не само мненията на организираното гражданско общество, но също така и гласа на анонимния гражданин;

— следва да се предвиждат по-скоро решенията, а не проблемите и законът да се използва за постигане и изпълнение на целите и за превръщане на правата и свободите в действителност в определен културен контекст;

— законите следва да се изготвят колкото е възможно по-ясно и по-близко до ползвателите, като се гарантира, че използваният език е наистина разбираем и ясен;

— следва да се премахнат излишните, непоследователни, остарели и неприложими закони и да се хармонизират терминологията, определенията, описанията, ограниченията и тълкуванията в общи референтни рамки;

— следва да се настоява за въвеждането на нови области на свобода на договарянето, саморегулиране и съвместно регулиране и области, които могат да бъдат предмет на стандарти или на етични кодекси на национално или на европейско ниво;

— законодателният подход следва да дава предимство на типовите закони (т.нар. „28-и режим“) пред прекалено подробната и излишна цялостна хармонизация.

2.7 Това може да бъде постигнато чрез започване на проекти за проучвания и диалог със заинтересованите страни относно конкретната роля на проактивния подход в правото по време на жизнения цикъл и на всички нива на регулиране.

2.8 Затова ЕИСК препоръчва Комисията, Съветът и Европейският парламент да възприемат проактивния подход при планирането, изготвянето, преразглеждането и прилагането на правото на Общността и, при необходимост, да насърчат държавите-членки да направят същото.

3. Въведение: малко правна теория

3.1 В областта на правилата или „какво трябва да бъде“, „правните“ разпоредби, за разлика от моралните или етичните норми, се характеризират с възможността да „налагат“ прилагането; съдилищата могат да изискват съблюдаването на тези норми и нарушаването им може да бъде санкционирано. Типична характеристика на „ius cogens“, т.е. на „императивните норми“, е възможността за „изпълнение чрез принуда“, обикновено чрез съдебен механизъм, за да се гарантира прилагането на закона или, в случай на неспазване, наказването на нарушителите.

3.2 В основата на това, „какво трябва да бъде“, е идеята, че спазването на закона по принцип е доброволно и че прибягването до съдебно производство е изключение — „ultima ratio“. Без доброволното и общоприето съгласие на обществото да спазва задълженията, наложени от правните норми, тяхната ефективност би била безвъзвратно нарушена.

3.3 Оттук произтича задължението на законодателя да създава закони, които като цяло насърчават хората да ги спазват доброволно и спонтанно да се съобразяват с тях. Тези реакции фактически са предпоставка за зачитане на правата на всеки един и основа за живот като част от обществото. В този контекст загрижеността за „добро законотворчество“ и „по-добро законотворчество“ (1) придобива особено значение и има значителни последствия за тълкуването, въвеждането и прилагането на законите.

3.4 Това означава, че законът трябва да бъде не само безпристрастен или „справедлив“ (2), но също така и:

— разбираем,

— достъпен,

— приемлив (3) и

— изпълним.

Ако тези критерии не се спазват, законът може да бъде отхвърлен от онези, към които следва да се прилага, да не се изпълнява от онези, чието задължение е да гарантират неговото спазване и е възможно той да излезе от употреба, тъй като правната система не може да осигури ефективно прилагане.

3.5 Ако този въпрос е важен за националните правни системи, то той придобива още по-голямо значение в правна система като тази на Европейския съюз, при която двете „половинки“ на правната норма обикновено са разделени: „задължението“, отнасящо се до законотворчеството, е от компетентността на Общността, докато прилагането и свързаните с него санкции са по принцип в правомощията на националните правни системи за налагане на принудителни мерки.

3.6 Това може би обяснява защо загрижеността за „по-добро законотворчество“, която съществува във всички държави-членки и която съвсем не е нова, напоследък придоби особено значение за институциите на Общността.

3.7 Предвидимост, устойчивост и предсказуемост са основни изисквания за добре функционираща, благоприятна за гражданите и предприятията правна среда. Заинтересованите страни се нуждаят от достатъчно правна сигурност, за да определят целите си, да осъществят плановете си и да постигат предвидените резултати. Законодателите, в най-широкия смисъл на думата, трябва да са загрижени за гарантирането на такава сигурност и за осигуряването на стабилна правна инфраструктура, като същевременно следят за постигането на предвидените от закона цели.

3.8 Това е контекстът на настоящото становище по собствена инициатива, което цели да изведе на преден план един новаторски подход в правото, създаден от Nordic School of Proactive Law (Северното училище за проактивно право) и неговите предшественици (4) и да определи до каква степен този подход може да представлява крачка напред към по-добро регулиране на равнище ЕС. Бяха взети предвид всички многобройни становища на Комитета по този въпрос, които вече представляват доста голям набор от доктрини и чиито достижения са включени и приветствани в настоящото становище.

4. Бърз поглед към по-доброто регулиране, по-доброто прилагане и по-доброто изпълнение на законодателството на ЕС

4.1 Концепцията за по-добро законотворчество, която отделя основно внимание на гледната точка на ползвателите на законодателството (5), обхваща редица принципи, които придобиха нарастваща значимост в последните години: предварителни консултации, борба със законодателната инфлация, премахване на остарелите законодателни разпоредби или предложения, намаляване на административната тежест и разходи, опростяване на достиженията на правото на Общността, подобряване на качеството на законодателните предложения, включително предварителна и последваща оценка на въздействието, свеждане на обема на законодателството до необходимото и съсредоточаване върху целите и устойчивостта на законодателството, като същевременно се запазва неговата гъвкавост.

4.2 Европейската комисия (6), Европейският парламент (7) и Европейският икономически и социален комитет (8) отдавна насърчават и призовават за по-добро регулиране, опростяване и комуникация като основни политически цели във връзка с доизграждането на единния пазар. Сред първите документи по тази тема не бива да забравяме важния доклад MOLITOR от 1995 г., чиито 18 препоръки все още са актуални (9).

4.3 По-доброто регулиране означава също пропорционалност и субсидиарност и може да включва заинтересованите страни при изготвянето на законодателството чрез саморегулиране и съвместно регулиране, под внимателното наблюдение на законодателя, както това е посочено в Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество от 2003 г (10). и разработено в поредицата годишни доклади на Комисията.

4.4 По-доброто законотворчество не означава непременно по-малко регулиране или дерегулиране (11). Напротив — правната сигурност е едно от основните изисквания за доброто функциониране на единния пазар (12).

4.5 От 2000 г. насам Обсерваторията на единния пазар на ЕИСК (ОЕП) съсредоточи вниманието си върху инициативи на заинтересовани страни с проактивен подход към по-добро законотворчество от гледна точка на гражданското общество. Следвайки отблизо работната програма на Европейската комисия като институционален форум за изразяване на позицията на организираното гражданско общество, в течение на годините ЕИСК предостави на Комисията своето мнение в редица становища по теми, свързани с по-доброто регулиране (13).

4.6 Съвместно с Европейската комисия Обсерваторията на единния пазар разработи база данни за саморегулирането и съвместното регулиране в Европа (14). Въз основа на събраните данни за инициативите за саморегулиране сега ОЕП възнамерява да работи по създаването на модели (показатели за ефективност, насоки за наблюдение и изпълнение и т.н.) и във връзка с това да изгради клъстeр с академични среди, мозъчни тръстове, заинтересовани страни и институции по въпросите на саморегулирането и съвместното регулиране.

5. Малко превенция: проактивният подход

5.1 В правната област по традиция акцентът се поставя върху миналото. Изследванията в областта на правото се занимават главно с недостатъците — слабости, закъснения и неспазване на закона.

5.2 Акцентът на проактивния подход е различен; той е върху бъдещето. Да бъдеш проактивен е обратното на това да реагираш или да бъдеш пасивен. Подходът, наречен по-точно проактивен подход в правото, възникна във Финландия през деветдесетте години на 20-и век. През 2004 г. в отговор на необходимостта от по-нататъшно развитие на практически методи и правни теории в тази нововъзникнала област, беше създадено Nordic School of Proactive Law (Северното училище за проактивно право) (15).

5.3 Думата проактивен означава да действаш изпреварващо, да поемеш контрол и да проявиш самоинициатива (16). Всички тези елементи са част от проактивния подход в правото, в който се включват и други два аспекта на проактивността: единият е насърчителното измерение (насърчаване на желаното; поощряване на доброто поведение), а другият превантивното измерение: (предотвратяване на нежеланото, предотвратяване на материализирането на правните рискове).

5.4 Проактивният подход в правото поставя акцент по-скоро върху успеха, отколкото върху недостатъците. Той се отнася до поемането на инициатива за насърчаване и укрепване на факторите, водещи до успех. Проактивното право води началото си от практиката на проактивно договаряне (17). Първоначално целта е била да се предостави рамка за включване на правната предвидимост в реалната практика на ежедневния бизнес и да се обединят добрите договорни, законови практики, както и практиките за разработване на проекти, за постигане на качество и за управление на риска.

5.5 Проактивното право е почерпило много идеи от превантивното право (18), но последното разглежда въпросите главно от гледна точка на юриста, като акцентът се поставя върху превенцията на правните рискове и спорове. В проактивното право акцентът е върху гарантирането на успех и създаването на възможност за постигане на желаните цели в дадена ситуация. Ако се направи аналогията със здравеопазването и превантивната медицина, би могло да се твърди, че проактивният подход в правото комбинира аспекти на насърчаване на здравето с тези на профилактиката: целта е подпомагане на хората и предприятията да запазят добро „правно здраве“ и да избегнат „болестта“ на правната несигурност, конфликтите и съдебните спорове.

6. Как проактивният подход може да допринесе в още по-голяма степен за по-доброто регулиране, по-доброто прилагане и по-доброто изпълнение на законодателството на ЕС

6.1 Една от основните цели на Европейския съюз е да предостави на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници; пространство, основаващо се на принципите на прозрачност и демократичен контрол. Но правосъдието не е просто резултат от предоставяне на достъп до съдилищата или от възможността за завеждане на иск a posteriori. Необходима е солидна законова база за гарантиране на успех на гражданите и предприятията.

6.2 Гражданите и предприятията очакват достатъчна степен на сигурност, яснота и последователност от страна на законодателя, за да могат те да определят своите цели, да осъществяват плановете си и да постигат предвидими резултати.

6.3 Законодателите очевидно би трябвало да проявят загриженост за това дали гражданите или предприятията са достатъчно информирани за случаите, при които законът може да бъде приложен към тях, за това дали при необходимост могат да получат информация за тяхната правна ситуация, или дали, когато това е възможно, знаят как да избегнат спорове или да ги разрешават като използват най-подходящите средства (19). Опитът и проучванията показват, че днес гражданите и предприятията, по-специално, потребителите и, в частност, малките и средни предприятия (МСП), не винаги са достатъчно информирани.

6.4 В Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество Европейският парламент, Съветът и Комисията определиха някои общи ангажименти и цели за подобряване на качеството на законотворчеството и насърчаване на простотата, яснотата и последователността при разработването на законите, както и прозрачността на законодателния процес.

6.5 Ясно е обаче, че по-доброто регулиране не може да бъде постигнато само от институциите, които са подписали това споразумение (20). Трябва да се разработят и утвърдят програми за опростяване и други инициативи на национално и регионално равнище. Необходима е координирана ангажираност и следва да бъдат включени и националните, регионалните и местните органи, отговорни за прилагането на законодателството на ЕС, наред с ползвателите на законодателството (21).

6.6 Европейският съюз вече предприе стъпки в посока към проактивния подход. Във връзка с това ЕИСК приветства:

— решението за създаване на единен пазар и по-късно на единна парична единица;

— възможностите за социалните партньори, в съответствие с Договора, да преговарят относно законодателството в социалната сфера;

— „Small Business Act“/„Мисли първо за малките!“ (COM(2008) 394 окончателен, 25 юни 2008 г.) с неговото приложение „Обмен на добри практики в политиката за МСП“ (22);

— примерите за добри практики в държавите-членки, които да служат като модели при прилагането на „Small Business Act“ (23), както и тези от Европейската харта за малките предприятия, и

— Европейските награди за предприемачество за насърчаване на регионалното предприемачество;

— преразгледаните насоки за оценка на въздействието на Комисията;

— онлайн мрежата за разрешаване на спорове СОЛВИТ;

— службата за съдействие относно правата на интелектуална собственост (ПИС);

— насърчаването от страна на Комисията на разработването на европейски стандарти;

— уебсайта и базата данни на ЕИСК за саморегулирането и съвместното регулиране.

6.7 Засега тези мерки изглеждат твърде разнородни и като че ли не се провеждат достатъчно проучвания и не се извличат поуки в междуотраслов аспект от натрупания опит. Би било полезно да се разгледат резултатите от предприетите мерки и тяхната целесъобразност, последиците, както и ползата от тях при прилагането им в други сектори. ЕИСК препоръчва тези инициативи да бъдат проследявани отблизо и използвани за признаване и споделяне на най-добри практики.

6.8 От друга страна, някои нови примери на ненужни проблеми и трудности могат да илюстрират нуждата от проактивен подход:

— Директива 2006/123/ЕО от 12 декември 2006 г. относно услугите на вътрешния пазар (позната като директивата „Болкещайн“) (24);

— Директива 2005/29/ЕО от 11 май 2005 г. относно нелоялните търговски практики (25);

— Директива 2008/48/EО от 23 април 2008 г. относно договорите за потребителски кредити (26), въпреки че вече е доста критикувана от почти всички заинтересовани страни (27);

— целият пакет на достиженията на правото на Общността в областта на защитата на потребителите (28), за който като цяло се смята, че не е бил правилно изготвен, добре транспониран и правилно прилаган (29);

— опитът да се изготви Обща референтна рамка, чиято похвална цел беше опростяване на законодателството в областта на договорното право, който обаче приключи с „тухла“ от около 800 страници само за общата част (30)!;

— неотдавнашното предложение за директива относно имиграцията (31);

— признатият неуспех в областта на финансовите услуги на дребно и по-специално в областта на свръхзадлъжнялостта (32);

— нарастващият дефицит в транспонирането на законодателството от държавите-членки, признат дори от Комисията (33).

6.9 Целта на настоящото становище е да покаже как проактивният подход в правото може да допринесе за по-доброто регулиране, като предостави нов начин на мислене: начин, който взема за отправна точка реалните нужди и потребности на хората и предприятията, а не правните инструменти и начина, по който те да бъдат използвани.

6.10 Това означава, че при изработването на закони законодателят трябва да се стреми да създава ефективно приложими норми, които отразяват потребностите на реалния живот и се прилагат по начин, който позволява постигането на крайните цели на тези норми. Комуникацията, свързана с нормите, следва да се осъществява по начини, които да носят смисъл за аудиторията, за която са предназначени съответните норми, така че те да бъдат разбрани и да могат да бъдат следвани от тези, които са засегнати.

6.11 Жизненият цикъл на един нормативен акт не започва с изготвянето на предложение и не завършва с официалното му приемане. Нормативният акт сам по себе си не е цел; целта е успешното му прилагане. Прилагането пък не означава само той да бъде наложен от институциите — то означава приемане, одобрение и, ако е необходимо, промяна в поведението от страна на заинтересованите граждани и организации. В това отношение проучванията показват, че когато социалните партньори са привлечени за участие в преговорите по разпоредбите, които след това се превръщат в европейски правни актове, толкова по-успешно е тяхното прилагане.

Можем да предвидим някои последици от този подход, включително и в практически план, за процеса на вземане на решения при изготвяне на законодателството на ЕС, неговото прилагане и изпълнение.

6.12.1 На първо място, активното и ефективно участие, а не само консултации, на заинтересованите страни преди и по време на изработването на всякакъв вид предложения и по време на процеса на вземане на решения, така че отправната точка да бъдат проблемите от реалния живот и тяхното разрешаване, а процесът на вземане на решения да бъде един непрекъснат диалог и процес на взаимно учене, основан на постигането на определени цели (34).

6.12.2 На второ място, оценката на въздействието следва да вземе под внимание не само икономическите, но и социалните и етичните аспекти; не само бизнес средата, но също така и потребителите като крайни реципиенти на правните мерки и инициативи; не само мненията на организираното гражданско общество, но също така и гласа на анонимния гражданин (35).

6.12.3 На трето място, следва да се предвиждат по-скоро решенията, а не проблемите и законът да се използва за постигане и изпълнение на целите и за превръщане на правата и свободите в действителност в определен културен контекст, а не да се поставя акцент върху формалистична правна логика (36).

6.12.4 Освен това законите следва да се изготвят колкото е възможно по-ясно и по-близо до ползвателите, като се гарантира, че използваният език е наистина разбираем и ясен, и тяхното съдържание да се представя по подходящ начин, да се следи и ръководи тяхното прилагане и изпълнение на всички етапи от жизнения им цикъл.

6.12.5 В допълнение, следва да се премахнат излишните, непоследователни, остарели и неприложими закони и да се хармонизират терминологията, определенията, описанията, ограниченията и тълкуванията в общи референтни рамки (37). Важно е също така да се спре създаването на нови термини, или на „еврожаргон“, значението на които не е ясно и които се използват широко, без мнозинството от хората да знаят действително какво означават.

6.12.6 Също така следва да се настоява за въвеждането на нови области на свобода на договарянето, саморегулиране и съвместно регулиране и области, които могат да бъдат предмет на стандарти или на кодекси за поведение на национално или на европейско ниво (38) и да се идентифицират и премахнат законодателните пречки пред тяхното реализиране.

6.12.7 И накрая, законодателният подход би трябвало да дава предимство на типовите закони (т.нар. „28-и режим“) пред прекалено подробната и излишна цялостна хармонизация и, когато това е целесъобразно, да оставя значителна и достатъчна възможност за саморегулиране и съвместно регулиране.

6.13 Това може да бъде постигнато чрез започване на проекти за проучвания и диалог със заинтересованите страни относно конкретната роля на проактивния подход в правото по време на целия жизнен цикъл и на всички нива на регулиране. Първият етап може да включва кръгли маси за дискусии или семинари с академичните среди, мозъчните тръстове, заинтересованите страни и институциите с цел да се създаде рамка и план за действие за бъдещите инициативи, чиято цел би била да се въведе вземането под внимание на проактивния подход на всяко равнище по начин, подобен на този, по който в момента винаги се подхожда към принципите на субсидиарност и пропорционалност. Предвид ясната си насоченост към въпросите на по-доброто законотворчество, Обсерваторията на единния пазар би могла да представлява платформа за по-нататъшна дискусия относно проактивния подход в правото.

Брюксел, 3 декември 2008 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Mario SEPI Генерален секретар на Европейския икономически и социален комитет Martin WESTLAKE

(1) Значението на понятието „по-добро законотворчество“, така както се използва от институциите на ЕО, може да бъде намерено в становището на ЕИСК относно „По-добро законотворчество“, CESE ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 39, докладчик г— н Retureau. „Правното“ съдържание на това понятие може да бъде намерено в Междуинституционалното споразумение от 2003 г., ОВ C 321, 31.12.2003 г.

(2) Независимо от значението на този термин в светлината на преобладаващите ценности в дадено общество и в определен момент от историята; в редица гръцки трагедии се разглежда конфликтът между „писан закон и справедлив закон“.

(3) Двете основни условия разпоредбите да бъдат приемливи е това, те да са „уместни и пропорционални“ (вж. Становище на ЕИСК ОВ C 48, 21.2.2002 г., стр. 130относно „Опростяването на законодателството“ от 29 ноември 2001 г., параграф1.6, докладчик: г— н Walker).

(4) Допълнителна информация може да бъде намерена в Helena Haapio, An Ounce of Prevention — Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success („Малко превенция — проактивна законодателна грижа за успеха на фирменото договаряне“), Finnish legal journal JFT, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, бр. 1/2007, както и в: Helena Haapio (Ed.): A Proactive Approach to Contracting and Law, Turku 2008. („Проактивен подход към сключването на договори и към правото“, Турку, 2008 г., под редакцията на Helena Haapio) и в Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (Eds): A Proactive Approach, Volume 49 of Scandinavian Studies in Law, Stockholm 2006 (Проактивен подход, том 49 на Скандинавски проучвания по право, Стокхолм, 2006 г., под редакцията на Peter Wahlgren и Cecilia Magnusson Sjöberg), вж. http://www.cenneth.com/sisl/tom.php? choice = volumes&page = 49.html.

(5) Както беше изложено по много точен начин в становището относно „По-добро законотворчество“ (ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 39, параграф 1.1.2., докладчик г— н Retureau.), „По-доброто законотворчество означава най-вече да се погледне на ситуацията от гледна точка на ползвателя на правния инструмент. Това обяснява значимостта на подхода на участието, който включва предварителна консултация и взима предвид представителността на организациите на гражданското общество и на социалните партньори…“

(6) Основни документи на Комисията по темата:

— Стратегия за устойчиво развитие на ЕС, COM(2001) 264 окончателен

— Съобщение относно оценката на въздействието, COM(2002) 276 окончателен

— План за действие за по-добро регулиране — Опростяване и подобряване на регулаторната среда, COM(2002) 278 окончателен

— Събиране и използване на експертния опит, COM(2002) 713 окончателен

— Актуализиране и опростяване на достиженията на правото на Общността, COM(2003) 71 окончателен

— Изпълнението на Лисабонската програма на Общността: Стратегия за опростяване на регулаторната среда COM(2005) 535 окончателен

— Стратегически преглед на по-доброто регулиране в Европейския съюз, COM(2006) 689

— Първи доклад за напредъка относно стратегията за опростяване на регулаторната среда, COM(2006) 690 окончателен

— Втори доклад за напредъка относно стратегията за опростяване на регулаторната среда, COM(2008) 33 окончателен

— Съвместно практическо ръководство за изготвяне на законодателството на Общността (за лицата, участващи в изработване на законодателство в рамките на институциите на ЕС).

(7) Основни документи на Европейския парламент:

— Доклад за по-добро законотворчество 2004: прилагане на принципа на субсидиарност — 12-и годишен доклад, A6—0082/2006

— Доклад относно Двадесет и първия и двадесет и втория годишни доклади на Комисията относно упражняването на контрол и прилагането правото на Общността (2003 и 2004 г.), A6—0089/2006

— Доклад относно институционалните и правни последици от използването на актове с незадължителна юридическа сила, A6—0259/2007

— Доклад относно стратегически преглед на програмата за по-добро регулиране в Европейския съюз, A6—0273/2007

— Доклад относно намаляването на административните разходи, наложени от законодателството, A6—0275/2007

— Доклад за по-добро законотворчество 2005: прилагане на принципите на субсидиарност и пропорционалност — 13-и годишен доклад, A6—0280/2007

— Доклад относно прегледа на единния пазар: преодоляване на бариерите и липсата на ефективност чрез по-добро изпълнение и прилагане, A6—0295/2007

— Доклад относно Двадесет и третия годишен доклад на Комисията относно упражняването на контрол на прилагането на правото на Общността (2005), A6—0462/2007.

(8) Основни документи на ЕИСК:

— Становище по собствена инициатива относно „Опростяване на правилата в единния пазар“, ОВ C 14, 16.1.2001 г., стр. 1

— Становище по собствена инициатива относно „Опростяването на законодателството“, ОВ C 48, 21.2.2002 г., стр. 130

— Проучвателно становище относно „Опростяване и подобряване на регулаторната среда“, COM(2001) 726 окончателно, ОВ C 125, 27.5.2002 г., стр. 105

— Становище по собствена инициатива относно „Опростяване със специален акцент върху европейското управление: по-добро законотворчество“, ОВ C 133, 6.6.2003 г., стр. 5

— Становище относно „Актуализиране и опростяване на достиженията на правото на Общността“ (acquis communautairе), COM(2003) 71 окончателен, ОВ C 112, 30.4.2004 г., стр. 4

— Брошура „Какво е състоянието на разширения единен пазар — 25 заключения на Обсерваторията на единния пазар“ EESC C-2004—07-EN.

— Информационен доклад относно Състоянието на съвместното регулиране и саморегулирането в единния пазар, CESE 1182/2004 fin.

— Брошура „Подобряване на регулаторната рамка в ЕС — надолу или нагоре по веригата на законодателния процес“; EESC 2005—16-EN.

— Проучвателно становище по искане на председателството на Обединеното кралство относно „По-добро законотворчество“, ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 39

— Становище по собствена инициатива относно „Как да се подобри прилагането и изпълнението на законодателството на ЕС“, ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 52

— Становище относно „Изпълнението на Лисабонската програма на Общността: Стратегия за опростяване на регулаторната среда“, COM(2005) 535 окончателно, ОВ C 309, 16.12.2006 г., стр. 18

— Проучвателно становище по искане на Европейската комисия относно „„Опростяване на регулаторната среда в машиностроителния сектор“, ОВ C 10, 15.1.2008 г., стр. 8

(9) Доклад на група от независими експерти относно законодателството и опростяване на административните процедури (COM(95)0288 — C4—0255/95 — SEC(95)1379). Трябва също специално да се отбележи докладът MANDELKERN (ноември 2001 г.) и неговите препоръки, обобщени в становището на ЕИСК ОВ C 125, 27.5.2002 г., стр. 105, докладчик: г— н Walker.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri = OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF

(11) Още в своето становище CES ОВ C 14, 16.1.2001 г., стр. 1 (докладчик: г— н Vever), ЕИСК признава, че „целта не е драстично и опростенческо дерегулиране, което ще застраши както качеството на продуктите и услугите, така и общите интереси на ползвателите — били те предприятия, работници или потребители. Както икономиката, така и обществото се нуждаят от правила, които да им позволят да функционират ефективно“ (параграф 2.8). В становището си относно „По-добро законотворчество“ (ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 39) ЕИСК заявява, че „опростяването означава възможно най-голямо намаляване на сложността на закона, но не означава непременно драстично намаляване на достиженията на правото на Общността или дерегулиране, което би било в противоречие с очакванията на гражданското общество относно сигурността и изразената от предприятията, по-специално от страна на МСП, потребност от правна сигурност и стабилност“; в своето становище относно „Преглед на единния пазар“ (ОВ C 93, 27.4.2007 г., стр. 25, докладчик г— н Cassidy), ЕИСК припомни, че „създаването на по-малко разпоредби не винаги има като резултат по-добра регулаторна рамка“. (параграф 1.1.7)

(12) „Less (legislation) is more“ („По-малко (законодателство) означава повече“), http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp.

(13) Комитетът многократно е допринасял за дейността на Председателствата на Съвета на ЕС чрез изготвяне на проучвателни становища (ОВ C 175, 27.7.2007 г.).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp.

(15) Вж. http://www.proactivelaw.org.

(16) В определенията на думата проактивен в речниците се подчертават два основни елемента: изпреварващ елемент, означаващ изпреварващо действие по отношение на бъдеща ситуация, като например „изпреварващо действие по отношение на бъдещи проблеми, нужди или изменения“ (вж. на английски Merriam-Webster Online Dictionary) и елемент на поемане на контрол и предизвикване на промяна, например „контролиране на ситуация, като по-скоро предизвикаш нещо да се случи, вместо да изчакаш да реагираш, след като то се е случило“ вж. на английски proactive. Dictionary.com. WordNet® 3.0. Princeton University). — Последните проучвания относно проактивното поведение се основават на подобни дефиниции. Например Parker et al. (2006 г.) определят проактивното поведение като само-инициирано изпреварващо действие, което има за цел промяна и подобряване на ситуацията или на иницииращия промяната. Вж. Програмата за изследване на проактивността в организациите: http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) Първата книга за проактивното договаряне е публикувана на фински език през 2002 г.: Soile Pohjonen (Ed.): Ennakoiva sopiminen. Хелзинки 2002 г.

(18) Louis M. Brown първи въведе подхода с това име в своята публикация, озаглавена „Manual of preventive Law“ („Наръчник по превантивно право“), Prentice-Hall, Inc., New York 1950 г.

(19) Вж. civil.justice.2000 — A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000 („Визия за системата на гражданското правосъдие в епоха н информационното общество“) 2000 г. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) Още в становището по собствена инициатива относно „Опростяване на правилата в единния пазар“ОВ C 14, 16.1.2001 г., стр. 1 докладчикът г— н Vever обърна внимание на „факта, че почти всички правила на ЕС идват от затворения кръг на институциите на ЕС, които имат правомощия за вземане на решения или съвместни правомощия за вземане на решения“ и че „неспособността да се изгради истинска култура на партньорство със социално-икономическите действащи лица, съчетана с възприемането на предимно политически и административен подход при вземането на решения, създава трудности за представителите на гражданското общество да играят отговорна роля в стремежа към опростяване на правилата“ (параграф 3.5).

(21) Връзките между администрацията на ЕС и националната и регионалната администрация бяха подчертани в становището на ЕИСК — CESE ОВ C 325, 30.12.2006 г., стр. 3 (докладчик: г— н van Iersel).

(22) Становище на ЕИСК CESE ОВ C 27, 3.2.2009 г., стр. 7 (докладчик: г— н Cappellini).

(23) Вж. Приложение 1 на горепосоченото съобщение.

(24) Становище на ЕИСК — CESE ОВ C 175, 27.7.2007 г., стр. 14 (докладчик: г-жа Alleweldt).

(25) Становище на ЕИСК- CESE ОВ C 108, 30.4.2004 г., стр. 81 (докладчик: г— н Hernández Bataller).

(26) ОВ L 133, 22.5.2008 г., стр. 66

(27) Становище на ЕИСК CESE ОВ C 234, 30.9.2003 г., стр. 1 (докладчик: г— н Pegado Liz).

(28) Поне 8 от 22-те директиви, познати като „основни достижения на правото на Общността в областта на защитата на потребителите“ като „договорите, сключени извън търговския обект“ (Директива 85/577/ЕОО от 20 декември 1985 г.), „пакетните туристически пътувания, пакетните туристически ваканции и пакетните туристически обиколки“ (Директива 90/314/ЕОО от 13 юни 1990 г.), „неравноправните клаузи в потребителските договори“ (Директива 93/13/ЕО от 5 април 1993 г.), „правото на временно ползване“ (Директива 94/47/ЕО от 26 октомври 1994 г.), „договорите от разстояние“ (Директива 97/7/ЕО от 20 май 1997 г.), „обозначаването на цените на стоките,“ (Директива 98/6/ЕО от 16 февруари 1998 г.), „исковете за преустановяване на нарушения“ (Директива 98/27/ЕО от 19 май 1998 г.) и „продажбата на потребителски стоки и свързаните с тях гаранции“ (Директива 1999/44/ЕО от 25 май 1999 г.).

(29) Становище на ЕИСК CESE ОВ C 256, 27.10.2007 г., стр. 27 (докладчик: г— н Adams).

(30) Вж „EC Consumer Law Compendium — Comparative Analysis“ (Компендиум на правото на ЕС в областта на защитата на потребителите — сравнителен анализ), Bielefeld University, (12/12/2006 г.), проф. Hans Schulte-Nolke, проф. Christian, проф. Twig-Felsener и д— р Martin Ebers.

(31) Становище на ЕИСК CESE ОВ C 44, 16.2.2008 г., стр. 91 (докладчик г— н Pariza Castaños).

(32) Вж „Единният пазар на финансовите услуги — доклад за напредъка 2006 г.“ от 21/02/2007 г. и становищата на ЕИСК CESE ОВ C 151, 17.6.2008 г., стр. 1 относно „Зелена книга за финансовите услуги на дребно на единния пазар“ (докладчици г— н Iozia и г-жа Mader Saussaye); CESE ОВ C 44, 16.2.2008 г., стр. 74 относно „Кредитът и социалното изключване в обществото на изобилието“ (докладчик: г— н Pegado Liz); CESE ОВ C 65, 17.3.2006 г., стр. 113 относно „Зелена книга относно ипотечните кредите в ЕС“ (докладчик г— н Burani); CESE ОВ C 27, 3.2.2009 г., стр. 18 относно „Бяла книга за интеграцията на пазарите на ипотечни кредити в ЕС“ (докладчик: г— н Grasso).

(33) Вж. Съобщението на Комисията „Европа на резултатите — прилагане на правото на Общността“ (COM(2007) 502 окончателен, съответното становище на ЕИСК ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 9 (докладчик г— н Retureau) и много впечатляващата статия относно „Active Transposition of EU Legislation“ („Активното транспониране на законодателството на ЕС“) на д— р Michael Kaeding (EIPASCOPE 2007/03, стр. 27).

(34) Още в становището си относно „Опростяване със специален акцент върху европейското управление: по-добро законотворчество“ ЕИСК подчерта, че „формалните консултации не бива да бъдат ограничавани до посредниците, които самата Комисия избира. В процеса трябва да се включат всички заинтересовани страни. (…) Процесът на консултации следва да бъде разширен, като се поканят всички заинтересовани страни да представят своите позиции, така на всяка заинтересована страна ще бъде предоставена ефективно възможност за участие в консултациите“ (ОВ C 133, 6.6.2003 г., стр. 5, параграфи 4.1 и 4.1.1.1 (докладчик: г— н Simpson).

(35) Вж. по-специално становищата на ЕИСК — проучвателно становище по искане на председателството на Обединеното кралство относно „По-добро законотворчество“, (ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 39) и относно „Стандарти за качество на съдържанието, процедурите и методите на оценка на социалното въздействие от гледна точка на социалните партньори и другите участници от гражданското общество“ (ОВ C 175, 27.7.2007 г., стр. 21), и двете с докладчик г— н Mr Retureau.

(36) Както вече беше подчертано в становището на ЕИСК „Как да се подобри прилагането и изпълнението на законодателството на ЕС“ (ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 52 (докладчик г— н van Iersel) „за да може законът да бъде приложим, той трябва да бъде достатъчно ясен, а за да бъде ефективен, той трябва да предоставя подходящ отговор на специфични проблеми. Лошите закони водят до умножаване на законите и до прекалено висок брой правила, които налагат ненужна тежест на предприятията, които трябва да ги спазват и объркват гражданите.“ (параграф 1.6).

(37) Първият подход към този метод беше определен в Съобщението на Комисията относно „Актуализиране и опростяване на достиженията на правото на Общността“ (COM(2003)71 окончателен), предмет на становището на ЕИСК ОВ C 112, 30.4.2004 г., стр. 4 (докладчик г— н Retureau).

(38) Становището относно „Приоритетите на единния пазар 2005—2010 г.“, (ОВ C 255, 14.10.2005 г., стр. 22), докладчик г— н Cassidy.