Специален доклад Преглед на рисковете по 
отношение на действията 
на ЕС за развитие 
и сътрудничество, 
произтичащи от 
ориентирания към 
резултатите подходBG 2015  № 21
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.
Print ISBN 978-92-872-3412-4 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/82949 QJ-AB-15-019-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-3376-9 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/08547 QJ-AB-15-019-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-3384-4 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/039656 QJ-AB-15-019-BG-E
© Европейски съюз, 2015 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
За използване или възпроизвеждане на приложението на стр. 41, трябва да се поиска разрешение 
непосредствено от притежателя на авторските права.
Printed in Luxembourg
Преглед на рисковете по 
отношение на действията 
на ЕС за развитие 
и сътрудничество, 
произтичащи от 
ориентирания към 
резултатите подход
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2015  № 21
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответ -
ствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи 
така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, прове -
рявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III, който е специализиран в областите на 
разходи, свързани с външните дейности. Съставът се ръководи от члена на ЕСП Karel Pinxten, който е и членът 
докладчик за настоящия доклад. Одитът беше ръководен от Philippe Froidure, директор на Одитен състав III, със 
съдействието на Hubert Devillé, сътрудник на директора.
От ляво надясно:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Съдържание
Точки
I-V Кратко изложение
1-12 1. Въведение
1-5 1.1. Защо резултатите са от значение?
6 1.2. Какво представляват резултатите?
7-12 1.3. Обща рамка, свързана с резултатите на ЕС в областта на развитието и сътрудничеството
13-19 2. Политика относно резултатите и регулаторен контекст
13-18 2.1. Контекст на политиката
14-15 2.1.1. Цели за развитие на високо равнище
16-17 2.1.2. Форуми на високо равнище за ефективност на помощта
18 2.1.3. Съобщения на ЕС
19 2.2. Правен и регулаторен контекст
20-22 3. Извършеният от Сметната палата преглед
23-79 4. Ключови рискови области
24-38 4.1. Формулиране на цели и показатели
24-26 4.1.1. Терминология
27-31 4.1.2. Съответствие и съгласуваност на документите
32-35 4.1.3. Определяне на цели „SMART“ и ясни показатели
36-38 4.1.4. Формулиране на ангажимента на дадена държава партньор да има за цел осъществяването на 
реформи
39-46 4.2. Установяване на веригата на резултатите
39-42 4.2.1. Обвързване на действията с резултатите чрез ясна логическа верига
43-46 4.2.2. Принос спрямо приписване на заслуги
47-50 4.3. Повишена сложност поради интегрирането на хоризонтални въпроси
04 Съдържание
51-57 4.4. Хармонизация на инструментите и рамките на партньорите за развитие
51-53 4.4.1. Съответствие с рамките за резултатите на държавите партньори
54-55 4.4.2. Хармонизиране на инструментите, използвани от заинтересованите страни в областта на 
развитието
56-57 4.4.3. Справяне със съчетаването на различни структури за отчетност
58-61 4.5. Слабости при оценката и отчитането на резултатите
62-65 4.6. Консолидиране и отчитане на данни
66-68 4.7. Качество на данните
69-73 4.8. Бюджетен резултат
74-79 4.9. Промени в контекста на действията на ЕС
74-77 4.9.1. Управление на риска и избор на условия за изпълнение
78-79 4.9.2. Външни фактори
80-83 5. Заключения и препоръки
80-82 5.1. Заключения
83 5.2. Препоръки
 Приложение — Цялостна рамка за оценка на бюджетната подкрепа
 Отговори на Комисията
05
 Кратко  
изложение
I
Всяка година ЕС посвещава значителни ресурси 
за подпомагане на развитието на най-бедните 
държави в света. За да се установи надеждността 
на помощта за развитие, от съществено значение 
е постигнатите с тези ресурси резултати да могат да 
бъдат доказани.
II
Наскоро имаше подновен интерес от страна на 
Европейския парламент и на Съвета за пренасоч -
ване на акцента на политиките на ЕС за развитие 
и сътрудничество от дейности към резултати. 
Също така през декември 2013 г. Комисията пуб -
ликува работен документ на службите на Коми -
сията относно „Проправяне на пътя за рамка на 
ЕС за резултатите от развитието и сътрудничест -
вото“, а през март 2015 г. представи рамката, като 
издаде друг работен документ на службите на 
Комисията относно „Стартиране на рамката на 
ЕС за резултатите от международното развитие 
и сътрудничество“.
III
В прегледа си Сметната палата установи девет 
основни рискови области, свързани с ориентиран 
към резултатите подход в действията на ЕС за раз -
витие и сътрудничество.IV
Извършеният от Сметната палата преглед показа, 
че тези рискови зони са били правилно устано -
вени от Комисията в широк кръг от документи. Той 
също така показа интереса към действията, които 
понастоящем се предприемат от страна на Коми -
сията за стартиране на рамка на ЕС за резултатите 
в областта на международното сътрудничество 
и развитие.
V
При все това остава да се предприемат по-ната -
тъшни действия, за да се използва целият потен -
циал на инициативите на Комисията за подобря -
ване на резултатите на ЕС в областта на развитието 
и сътрудничеството. В този контекст Сметната 
палата формулира редица препоръки, които Коми -
сията следва да вземе под внимание.
06
 1. Въведение
1.1. Защо резултатите са 
от значение?
01 
Значителни средства са посвете -
ни за подпомагане на развитието 
на най-бедните държави в света. 
Като подчертава факта, че няма 
един единствен източник на данни 
относно финансирането на разви -
тието, през юли 2014 г. Комисията 
изчисли, че кумулативните ресурси 
на разположение на развиващите се 
държави през десетгодишния пери -
од от 2002 г. са били от порядъка на 
2 171 млрд. щатски долара, включи -
телно и националните и междуна -
родните публични и частни финансо -
ви средства.
02 
Като част от ангажимента за пости -
гане през 2013 г.на международно 
договорената цел от 0,7 % съотноше -
ние ОПР/БНД за официалната помощ 
за развитие (ОПР), колективните 
нетни разходи за ОПР на ЕС (включи -
телно на държавите членки) са били 
56,5 млрд. евро, което се равнява на 
съотношение ОПР/БНД от 0,43 % от 
колективния БНД на ЕС1.
03 
Сумите, планирани да бъдат пре -
доставени за развитие и сътруд -
ничество за периода 2014–2020 г., 
са 19,661 млрд. евро чрез общия 
бюджет на ЕС2, и 30,506 млрд. евро 
за държавите от АКТБ чрез Европей -
ския фонд за развитие3.04 
За да се установи достоверността 
на помощта за развитие, по-специ -
ално що се отнася до използваните 
инструменти, методите за предос -
тавяне на помощта и съответните 
фондове, от съществено значение 
е постигнатите с тази подкрепа ре -
зултати да могат да бъдат доказани.
05 
Отговорността за публичното 
отчитане също е важен въпрос. 
В доклад, публикуван през януари 
2014 г., Европейският парламент 
отбеляза, че „все още основният 
принцип при изготвянето на бюдже -
та на Съюза е бюджетирането по 
дейности“, и изрази съжаление, че 
някои предложения за програмния 
период 2014–2020 г. продължават „да 
се основават най-вече на вложените 
ресурси (ориентирани към разходи -
те) и поради това все още са съсре -
доточени повече върху спазване 
на разпоредбите, отколкото върху 
постигане на резултати“. Парламен -
тът също така отбеляза, че рамката 
на изпълнението, използвана от Ко -
мисията за многогодишната финан -
сова рамка за периода 2014–2020 г., 
следва да включва следните три 
основни елемента4:
a) постигане на целите на програ -
мата (резултати);
б) добро управление на програ -
мата от Комисията и държавите 
членки;
в) начините, по които резултатите 
от програмата и доброто управ -
ление допринасят за основните 
цели на Съюза.1 SWD(2014) 235 final – ‘EU 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development - 
Review of progress by the EU 
and its Member States’ 
[„Доклад за 2014 г. за 
отчетността на ЕС по 
отношение на 
финансирането за 
развитие – Преглед на 
напредъка от страна на ЕС 
и неговите държави членки“ ].
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , януари 
2015 г.
3 Публикация на Комисията, 
озаглавена „Multiannual 
Financial Framework 2014-20 
and EU Budget 2014 – The 
figures“ [ „Многогодишна 
финансова рамка за периода 
2014—2020 г. и бюджет на ЕС 
за 2014 г. – в цифри“ ].
4 Доклад относно оценката на 
финансите на Съюза въз 
основа на постигнатите 
резултати: нов инструмент 
за усъвършенстваната 
процедура за 
освобождаване на 
Комисията от отговорност 
във връзка с изпълнението 
на бюджета – A7—0068/2014, 
30 януари 2014 г.
07 1. Въведение
1.2. Какво представляват 
резултатите?
06 
Резултатите са измеримо послед -
ствие, произтичащо – пряко или 
косвено – от причинно-следствена 
връзка. Ориентираният към ре -
зултатите подход към развитието 
и сътрудничеството се основава на 
принципа, че акцентът на интервен -
циите за развитие и сътрудничество 
следва да бъде върху постигането на 
резултати, а не върху управлението 
на дейности или процеси. Резул -
татите обикновено обхващат три 
категории5:
a) краен продукт или услуга: това, 
което е произведено или реа -
лизирано с предоставените за 
интервенцията ресурси (напри -
мер обучения, предоставени 
на безработни, или изградени 
пътища);б) краен ефект: промяна, настъ -
пила в резултат на осъщест -
вяването на интервенцията, 
обикновено свързана с нейните 
цели. Крайните ефекти могат да 
бъдат очаквани или неочаквани, 
положителни или отрицателни 
(например обучавани лица, кои -
то са намерили работа, подобрен 
достъп до даден район, дължащ 
се на изграждането на път);
в) въздействие: по-дългосрочните 
социално-икономически по -
следици, които могат да бъдат 
наблюдавани за определен 
период след приключването на 
дадена интервенция, които могат 
да засегнат преките адресати на 
интервенцията или други непре -
ки адресати.Фигура 1Понятие за резултати
Резултати
ВъздействиеКрайни
продуктКраен
ефектВложени
ресурсиДейности/
процеси
1.3.Обща рамка, 
свързана с резултатите 
на ЕС в областта на 
развитието 
и сътрудничеството
07 
Освен съществуващите механизми, 
насочени към измерване и отчитане 
на резултатите, през декември 2013 г. 
Комисията предприе друга значи -
ма инициатива, в рамките на която 
беше изготвен работен документ 
на службите на Комисията относно 
„Проправяне на пътя за рамка на ЕС за резултатите от развитието и съ -
трудничеството“. Тази инициатива 
имаше за цел да:
„определя процесите (…), пред -
приети от Комисията във връзка 
с ангажимента по „Програмата за 
промяна“, за да засили способността 
си да проследява и отчита работните 
резултати, постигнати чрез прила -
гането на проекти и програми за 
развитие и  сътрудничество, финан -
сирани от ЕС“6.5 За целите на настоящия 
доклад използваме 
терминологията за тези три 
категории резултати, както 
е посочено в инструментите 
за финансиране на външната 
дейност. Сходни термини 
може да са използвани по 
различен начин в други 
документи на ЕС.
6 SWD(2013) 530 окончателен 
от 10 декември 2013 г.
08 1. Въведение
08 
Този работен документ на службите 
на Комисията взе предвид заключе -
нията на проучване, проведено от 
Комисията през 2013 г., което имаше 
за цел да анализира поуките от петте 
агенции за развитие, които вече 
прилагаха свои собствени рамки за 
резултатите. В него беше представен 
предварителен подход за съставяне 
на цялостна рамка на ЕС за оценка 
на резултатите в областта на раз -
витието и сътрудничеството. В него 
тази рамка беше описана по следния 
начин:
„Рамката за резултатите е инстру -
мент, който се използва от различни 
партньори за развитие за измерване 
на постигнатите резултати спрямо 
стратегическите цели за развитие. 
Рамката за резултатите може да се 
разглежда като израз на различни -
те нива или вериги на резултатите, 
които се очаква да бъдат постигнати 
при изпълнението на определена 
стратегия, програма или проект“.
09 
Рамката на ЕС за резултатите в об -
ластта на развитието и сътрудни -
чеството ще има две основни цели: 
като инструмент за отчетност – за 
информиране на заинтересованите 
страни относно постигнатите резул -
тати – и като инструмент за управ -
ление – за събиране на данни за 
и зпълнението, които да послужат за 
основа за вземането на управленски 
решения.
10 
През юни 2014 г. беше публикуван 
друг работен документ на службите 
на Комисията, който имаше за цел 
да опише „рамката за мониторинг, 
оценка и отчитане до края на след -
ващата многогодишна финансова 
рамка, която произтича от правните 
инструменти за следващото поко -
ление програми и допълнителната работа на Комисията за завършване 
на рамката“ – рамката „MORE“. Този 
работен документ на службите на 
Комисията предоставя, за всяка 
област на политиката, преглед на 
общите и специфичните цели на ин -
струментите, основните показатели, 
свързани с всяка цел, механизмите 
за мониторинг, както и графика на 
провеждане и съдържанието на 
оценките и отчитането7.
11 
През април 2014 г. Европейският 
парламент изрази подкрепата си за 
„продължаващите усилия на Комиси -
ята да премине от подход, основан 
на вложените средства, към подход, 
ориентиран към резултатите и въз -
действието“8. През май 2014 г. Съве -
тът приветства работния документ 
на службите на Комисията от декем -
ври 2013 г. относно „Проправяне на 
пътя за рамка на ЕС за резултатите 
от развитието и сътрудничеството“ 
и изрази своя интерес към „резул -
татите от пилотната фаза, с оглед 
на своевременно завършване на 
рамката на ЕС за развитие и сътруд -
ничество, така че отчитането на 
постигнатите през 2014 г. резултати 
да може да бъде представено през 
първото полугодие на 2015 г.“9
12 
През март 2015 г. Комисията пуб -
ликува нов работен документ на 
службите на Комисията „Стартиране 
на рамката на ЕС за резултатите от 
международното сътрудничество 
и развитие“. Този документ имаше за 
цел да приведе подходите, изложени 
в работния документ на службите 
на Комисията от 2013 г. (вж. точ -
ка 7) в оперативни планове на ГД 
„Международно сътрудничество 
и развитие“за ежегодно докладване, 
считано от 2015 г., за да се покаже 
как изразходваните средства допри -
насят за постигането на целите на 
политиката10.7 SWD(2014) 200 окончателен 
от 26 юни 2014 г. – ‘Overview 
of the Monitoring, Reporting 
and Evaluation Frameworks 
for the MFF 2014—2020 
Programmes – Accompanying 
the document Report from 
the Commission to the 
European Parliament and the 
Council on the evaluation of 
the Union‘s finances based on 
the results achieved’ [ „Преглед 
на рамките за мониторинг, 
отчитане и оценка за 
програмите по МФР за 
периода 2014 – 2020 г. – 
Съпътстващ 
документалния доклад на 
Комисията до Европейския 
парламент и Съвета 
относно оценката на 
финансите на Съюза въз 
основа на постигнатите 
резултати“ ].
8 Вж. Решение на Европейския 
парламент от 3 април 2014 г. 
относно освобождаването 
от отговорност във връзка 
с изпълнението на общия 
бюджет на Европейския 
съюз за финансовата 2012 
година, раздел III – Комисия 
и изпълнителни агенции, 
реф. P7_TA(2014)0287, раздел 
„Външни отношения“, 
точка 264.
9 „Заключения на Съвета 
относно рамка на ЕС за 
резултатите от развитието 
и сътрудничеството“ – 
заседание на Съвета по 
външни работи на 
Европейския съюз, 
19.5.2014 г.
10 SWD(2015) 80 окончателен от 
26 март 2015 г.
09
 2. Политика относно 
резултатите 
и регулаторен контекст
2.1. Контекст на 
политиката
13 
Ролята на Комисията на международ -
ната сцена е определена в член 17 от 
Договора за функционирането на Ев -
ропейския съюз. Комисията работи 
по-специално с ООН и Организация -
та за икономическо сътрудничество 
и развитие (ОИСР) по въпросите 
на сътрудничеството за развитие. 
В този контекст се договарят цели на 
високо равнище за развитие, заедно 
с принципи за предоставянето на 
по-ефективна помощ11.
2.1.1. Цели за развитие на 
високо равнище
14 
През септември 2000 г. Общото съ -
брание на ООН прие Декларацията 
на ООН за хилядолетието, с която 
ангажира своите членове с ново 
глобално партньорство с цел нама -
ляване на крайната бедност и в коя -
то бяха определени редица обвър -
зани със срокове цели – със срок 
за постигането им до 2015 г. – които 
обикновено са наричани „Цели на 
хилядолетието за развитие (ЦХР)“.
15 
През юни 2012 г. на конференцията 
„Рио +20“ беше договорено да се 
започне процес за разработване на 
набор от цели за устойчиво развитие 
(ЦУР), които ще надграждат Целите 
на хилядолетието за развитие12. През 
септември 2013 г. световните лиде -
ри подновиха своя ангажимент за 
постигане на ЦХР и се договориха да 
проведат среща на високо равнище 
през септември 2015 г. за приема -
не на нов набор от цели, които да 
надграждат постиженията на Целите 
на хилядолетието за развитие13. По -
настоящем чрез различни процеси се провеждат глобални дискусии 
относно по-широката програма след 
2015 г. Обобщаващ доклад относно 
програмата за устойчиво развитие 
за периода след 2015 г. беше пуб -
ликуван от Генералния секретар на 
ООН през декември 2014 г.14,15
2.1.2. Форуми на високо 
равнище за ефективност на 
помощта
16 
Европейската комисия и държавите 
членки на ЕС, са взели участие в ня -
колко форума на високо равнище, 
насочени към подобряване на ефек -
тивността на програмите за помощ 
за развитие:
a) Римската декларация за хармо -
низация (2003 г.);
б) Парижката декларация за ефек -
тивност на помощта (2005 г.);
в) Програмата за действие от Акра 
(2008 г.);
г) Споразумението за партньорство 
от Пусан за ефективно сътрудни -
чество за развитие (2011 г.);
д) Първата среща на високо равни -
ще на Глобалното партньорство 
за ефективно сътрудничество 
за развитие в Мексико: създава -
не на всеобхватна програма за 
развитие за периода след 2015 г. 
(2014 г.).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en .
12 „Бъдещето, което искаме“ – 
заключителен документ от 
Конференцията „Рио+20“.
13 Общо събрание на 
ООН – Интегрирано 
и координирано изпълнение 
и последващи действия във 
връзка с резултатите от 
най-важните конференции 
и срещи на високо равнище 
на ООН в икономическата, 
социалната и свързаните 
с тях области – Последващи 
действия във връзка 
с резултатите от срещата на 
високо равнище на 
хилядолетието – 
реф. A/68/L.4.
14 Общо събрание на 
ООН – Пътят към 
достойнството до 2030 г.: 
прекратяване на бедността, 
преобразяване на живота на 
всички хора и опазване на 
планетата – Обобщаващ 
доклад на Генералния 
секретар относно 
програмата за устойчиво 
развитие за периода след 
2015 г. – реф. A/69/700.
15 Вж. също COM(2015) 44 
окончателен от 5 февруари 
2015 г. „Глобално 
партньорство за 
изкореняване на бедността 
и устойчиво развитие след 
2015 г.“
10 2. Политика относно резултатите 
и регулаторен контекст
17 
На тези форуми беше постигнат 
консенсус между донорите и държа -
вите партньори и бяха договорени 
редица принципи, отнасящи се до 
резултатите в областта на развитие -
то, включително:
a) засилване на способността на 
правителствата на държавите 
партньори да поемат по-голяма 
ръководна роля и да проявят 
ангажираност към резултатите 
в областта на развитието;
б) работа с държавите партньо -
ри, като се разчита, доколкото 
е възможно, на рамките на 
държавите партньори за ориен -
тирани към резултатите отчитане 
и мониторинг;
в) хармонизиране на изисквания -
та за мониторинг и отчитане на 
донорите;
г) подобряване на управление -
то, насочено към резултати, от 
страна на донорите и държавите 
партньори;
д) увеличаване на акцента вър -
ху резултатите в областта на 
развитието.
2.1.3. Съобщения на ЕС
18 
Ангажиментът на Европейския съюз 
към международно договорените 
цели за развитие и подобряване -
то на ефективността на помощта 
е документиран в няколко публич -
ни изявления и съобщения, като 
всички те изразяват, по един или 
друг начин, значението на резул -
татите в областта на развитието 
и сътрудничеството:a) съвместната декларация на Съве -
та и представителите на прави -
телствата на държавите членки 
относно Европейския консенсус 
за развитие (реф. 14820/05 от 
24 февруари 2006 г.);
б) Подкрепа за развиващите се 
страни за преодоляване на кри -
зата (COM(2009) 160 окончателен 
от 8 април 2009 г.);
в) „План за действие на ЕС от 
дванадесет точки в подкрепа 
на Целите на хилядолетието за 
развитие“ (COM(2010) 159) от 
21 април 2010 г.);
г) Оперативна рамка относно ефек -
тивността на помощта на Гене -
ралния секретариат на Съвета на 
Европейския съюз (реф. 18239/10 
от 11 януари 2011 г.);
д) Повишаване на въздействието 
на политиката на ЕС за раз -
витие: програма за промяна 
(COM(2011) 637 окончателен от 
13 октомври 2011 г.);
е) Достоен живот за всички: Пре -
махване на бедността и осигу -
ряване на устойчиво бъдеще за 
света (COM(2013) 92 окончателен 
от 27 февруари 2013 г.);
ж) Към изграждането на цялостен 
и интегриран подход към финан -
сирането на изкореняването на 
бедността и на устойчивото раз -
витие след 2015 г. (COM(2013) 531 
от 16 юли 2013 г.).
11 2. Политика относно резултатите 
и регулаторен контекст
2.2. Правен 
и регулаторен контекст
19 
Основните разпоредби относно от -
четността на резултатите и публич -
ния одит16 могат да бъдат намерени 
в Договора за функционирането 
на Европейския съюз (ДФЕС), във 
финансовите регламенти за общия 
бюджет на ЕС и европейските фон -
дове за развитие, и в Регламента за 
определяне на общи правила и про -
цедури за изпълнението на инстру -
ментите на Съюза за финансиране на 
външната дейност.
a) Договорът за функционирането на 
Европейския съюз предвижда, че:
i) Комисията представя на 
Европейския парламент и на 
Съвета доклад за оценка на 
финансите на Съюза, въз ос -
нова на постигнатите резул -
тати (член 318, параграф 2); и
ii) Сметната палата може да 
представя във всеки един 
момент своите констатации 
и оценки, по-специално под 
формата на специални докла -
ди (член 287, параграф 4)17.
б) Във Финансовия регламент, 
приложим за общия бюджет на 
Съюза (наричан по-долу „Финан -
совият регламент“), се предвиж -
да следното:1819
i) За всички сектори на дей -
ност, обхванати от бюджета, 
се набелязват цели, които са 
конкретни, измерими, пости -
жими, актуални и обвързани 
със срокове. Осъществява -
нето на тези цели се про -
следява чрез показатели за 
постигнатото по всяка от дей -
ностите (член 30, параграф 3).
ii) С цел да се усъвършенства ме -
ханизмът на вземане на реше -
ния, институциите провеждат както предварителни, така 
и последващи оценки на всич -
ки програми и дейности, при 
които има значителни разходи 
(член 30, параграф 4).
iii) Към проектобюджета Ко -
мисията трябва да приложи 
редица документи, включи -
телно отчети за дейността, 
съдържащи информация за 
осъществяването на всички 
предварително набелязани 
конкретни, измерими, пости -
жими, актуални и обвързани 
със срокове цели за различ -
ните дейности, както и нови 
цели, измервани чрез пока -
затели (член 38, параграф 3, 
буква д), точка i)), пълна 
обосновка, включително 
анализ „разходи – ползи“ за 
предложените промени в ни -
вото на бюджетните кредити 
(член 38, параграф 3, буква д), 
точка ii)), както и обобщение 
на резултатите от оценката, 
когато са от значение за про -
мените в бюджета (член 38, 
параграф 3, буква д), точка v)).
iv) Оправомощеният разпоре -
дител с бюджетни кредити се 
отчита пред своята институ -
ция относно изпълнението 
на своите задължения под 
формата на годишен отчет за 
дейността, съдържащ финан -
сова информация и информа -
ция за управлението, в който 
се посочват и резултатите от 
действията по отношение на 
определените цели, рискове -
те, свързани с тези действия, 
използването на предоставе -
ните ресурси и ефективност -
та и ефикасността на систе -
мите за вътрешен контрол 
(член 66, параграф 9).
v) Специалните доклади на 
Сметната палата трябва да 
се предават незабавно на 
Европейския парламент и на 
Съвета (член 163).16 Отчетността се отнася 
главно до демократичния 
надзор на политиките 
и действията на публичните 
органи, докато публичният 
одит се отнася до 
финансовите одити 
и одитите на изпълнението 
на политиките и свързаните 
с тях публични средства 
и връзката им с процеса на 
отчетност. Вж. доклада на 
Европейската сметна палата 
„Пропуски, припокривания 
и предизвикателства — 
обзорен преглед на 
механизмите на ЕС за 
отчитане и за одит 
в публичния сектор“, 2014 г. 
(http://eca.europa.eu ).
17 Вж. също така член 163 от 
Финансовия регламент.
18 Регламент (ЕС, Евратом) 
№ 966/2012 на Европейския 
парламент и на Съвета от 25 
октомври 2012 г. относно 
финансовите правила, 
приложими за общия 
бюджет на Съюза, и за 
отмяна на Регламент (ЕО, 
Евратом) № 1605/2002 на 
Съвета (ОВ L 298, 26.10.2012 г., 
стр. 1).
19 Подобни разпоредби се 
съдържат във финансовите 
регламенти за Европейските 
фондове за развитие.
12
в) Регламентът за определяне на 
общи правила и процедури за 
изпълнението на инструменти -
те на Съюза за финансиране на 
външната дейност предвижда 
следното20:
i) Решенията за финанси -
ране следва да включват 
в приложение описание 
на всяко действие, като се 
посочват неговите цели, 
основните дейности, очак -
ваните резултати, начините 
на изпълнение, бюджетът 
и приблизителният график, 
и механизмите за монито -
ринг на изпълнението (пре -
амбюл, съображение 5).
ii) Външната дейност на Съюза 
съгласно инструментите, 
следва да допринася за 
постигането на ясни резул -
тати (включително крайни 
продукти, крайни ефекти 
и въздействие); резултатите 
от външната дейност на Съ -
юза и ефикасността на даден 
инструмент следва да бъдат 
проследявани и оценявани 
на базата на показатели, кои -
то са предварително устано -
вени, ясни, прозрачни и по 
целесъобразност измерими 
и специфични за отдел -
ните държави (преамбюл, 
съображение 12).
iii) За всяко действие в програ -
мите за действие се посочват 
неговите цели, очакваните 
резултати и основните дей -
ности (член 2).iv) Считано от 2015 г. Комисията 
представя на Европейския 
парламент и на Съвета годи -
шен доклад за изпълнението 
на целите на всеки отделен 
регламент посредством пока -
затели, измерващи постигна -
тите резултати и ефикасност -
та на съответния инструмент. 
В него се оценяват резулта -
тите от финансовата помощ 
на Съюза, като се използват, 
доколкото е възможно, 
специфични и измерими 
показатели за нейната роля 
за постигане на целите на 
Инструментите (член 13).20 Регламент (ЕС) № 236/2014 на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 11 март 2014 г. за 
определяне на общи 
правила и процедури за 
изпълнението на 
инструментите на Съюза за 
финансиране на външната 
дейност (OB L 77, 15.3.2014 г., 
стр. 95).2. Политика относно резултатите 
и регулаторен контекст
13
 3. Извършеният от 
сметната палата преглед
20 
Извършеният от Сметната палата 
преглед имаше за цел да представи 
обобщено в един документ основни -
те рискови области според Палатата, 
свързани с ориентирания към резул -
татите подход в действията на ЕС за 
развитие и сътрудничество. В него 
също така са илюстрирани съответ -
ните рискове въз основа на опита, 
придобит от Палатата чрез нейните 
одити на външната дейност. Това 
е от особено значение в контекста 
на текущите обсъждания, свързани 
с рамката на изпълнението на Коми -
сията (вж. точка 5) и прилагането на 
рамка за резултатите по отношение 
на действията на ЕС за междуна -
родно сътрудничество и развитие 
(вж. точка 11).
21 
При прегледа на Сметната палата 
беше проверен следния въпрос: 
разгледала ли е Комисията по под -
ходящ начин основните рискове, 
които произтичат от ориентиран към 
резултатите подход на мерките на ЕС 
за развитие и сътрудничество?22 
Работата си по прегледа Сметната 
палата осъществи в периода октом -
ври 2014 г. – януари 2015 г. Тя се със -
тоеше в преглед на документацията 
на институции на ЕС и други големи 
многостранни и двустранни донори 
на помощ, както и в интервюта със 
служители на Комисията на ЕС, вклю -
чително служители от делегацията 
на ЕС в Камбоджа, и с длъжностни 
лица от две международни организа -
ции и няколко изпълнителни органа. 
Беше направен също и внимателен 
преглед на специалните доклади 
на ЕСП, публикувани през послед -
ните години, за да се илюстрират 
с конкретни примери установените 
основни рискови области. Графикът 
за извършване на дейностите за 
развитие е такъв, че понякога тези 
примери се отнасят до дейности, 
предприети преди няколко години.
14
 4. Ключови рискови 
области
23 
Въз основа на работата си по прегле -
да Сметната палата установи девет 
основни рискови области, които 
са подробно описани и изложени 
по-долу. Те се отнасят до:
a) съгласуваното използване на 
свързаната с резултатите терми -
нология (раздел 4.1);
б) установяването на ясна верига 
на резултатите (раздел 4.2);
в) повишената сложност поради 
интегрирането на хоризонтални 
въпроси (раздел 4.3);
г) хармонизирането на инструмен -
ти и рамки между партньорите 
за развитие (раздел 4.4);
д) отчитането и оценката на резул -
татите (раздел 4.5);
е) консолидирането на данни -
те и прегледа на резултатите 
(раздел 4.6);
ж) качеството на данните 
(раздел 4.7);
з) поставянето на акцент върху 
бюджетния резултат (раздел 4.8); 
и
и) промени в контекста на действи -
ята на ЕС (раздел 4.9).4.1. Формулиране на 
цели и показатели
4.1.1. Терминология
24 
Предвид броя и разнообразието на 
страните, участващи или свърза -
ни с прилагането на нова рамка за 
развитие и сътрудничество на ЕС, от 
решаващо значение за тях е да могат 
да използват обща и съгласувана 
терминология.
25 
Сметната палата обаче установи, че 
свързаната с резултатите термино -
логия невинаги е била използвана 
съгласувано (вж. каре 1 ).
26 
Липсата на яснота и съгласуваност 
в използваната терминология може 
да доведе до погрешно разбиране 
и объркване сред тези, които участ -
ват в дейностите на ЕС за развитие 
и сътрудничество, по-специално във 
връзка с оценяването на действията.
15 4. Ключови рискови области
4.1.2. Съответствие 
и съгласуваност на 
документите
27 
Целите – заедно с техните показа -
тели – са по-лесни за разбиране и е 
по-вероятно да бъдат постигнати, 
когато са формулирани по ясен 
и съгласуван начин във всички взаи -
мосвързани документи.Примери за проблеми с терминологията
Въпреки че в Регламента за определяне на общи правила и процедури за изпълнението на инструмен -
тите на Съюза за финансиране на външната дейност21 се предвижда, че резултатите включват крайните 
продукти, крайните ефекти и въздействието (вж. точка 19), в плана за управление на Службата за сътруд -
ничество EuropeAid за 2014 г. се използва различна категоризация, при която крайните ефекти включват 
резултатите и въздействието22.
Въпреки че регламентите предвиждат конкретни, измерими, постижими, актуални и обвързани със 
срокове („SMART“) цели, в Наръчника на EuropeAid за мониторинг, ориентиран към резултатите, който 
представлява референтен документ за всички дейности по ориентирания към резултатите мониторинг 
на EuropeAid, се прави препратка към „SMART OVI“, където „OVI“ означава „обективно проверими пока -
затели“; по този начин се стига до объркване между цели и показатели; по подобен начин, в циркуляра 
на Комисията относно бюджета за 2014 г понятието „SMART“ се определя като „минималните условия, 
които трябва да бъдат изпълнени от целите и показателите“23.
Въпреки че регламентите предвиждат предварително определени, ясни и прозрачни, а когато е възмож -
но – и специфични за отделните държави и измерими показатели, понякога се използват други набори от 
критерии за качество, както EuropeAid отбеляза в насоките си за бюджетна подкрепа от 2012 г.24: „Същест -
вуват различни набори от критерии за оценка на качеството на показателите: показателите „SMART“ са 
конкретни, измерими, постижими, актуални и обвързани със срокове. Критериите „CREAM“ се отнасят за 
показатели, които са ясни, уместни, икономически, подходящи и проследими. Насоките на Евростат от -
носно показателите са съсредоточени върху логиката, значимостта, възможността за определяне на цел, 
честотата на събиране на данни, целесъобразността и възможността за определяне на прецизността. 
Показателите „RACER“ се отнасят до показатели, които са приемливи, правдоподобни, лесни и стабилни.“
21 Регламент (ЕС) № 236/2014.
22 Вж. например логиката на интервенцията по ИСР (Инструмента за сътрудничество за развитие) в раздел 4.1.4 на плана за управление на 
EuropeAid за 2014 г.
23 Европейска комисия – Циркуляр относно бюджета за 2014 г – Постоянни указания, 14.12.2012 г.
24 Budget Support Guidelines – Programming, Design and Management – A modern approach to Budget Support [ „Насоки за бюджетна 
подкрепа – програмиране, проектиране и управление – модерен подход към бюджетната подкрепа“ , септември 2012 г.].Каре 1
16 4. Ключови рискови области
28 
Целите и показателите за развитие 
и сътрудничество на ЕС са посоче -
ни в широк кръг от документи. Те 
включват:
a) Договора за функционирането на 
Европейския съюз;
б) целите на високо равнище за 
развитие (вж. раздел 2.1.1);
в) регламентите относно инстру -
ментите за финансиране на 
външната дейност25;
г) регионалните и националните 
стратегии на Комисията и много -
годишните индикативни про -
грамни документи;
д) годишните програми за 
действие, приложени към 
решенията на Комисията за 
финансиране;
е) споразуменията за финансиране 
с държави партньори, споразу -
менията за администриране/съв -
местно участие с международни 
организации, споразуменията за 
безвъзмездни средства и догово -
рите с неправителствени органи -
зации и доставчици на услуги;ж) отчетите за дейността (или 
програмни отчети) като част от 
бюджетната процедура;
з) годишните планове за управле -
ние и годишните отчети за дей -
ността на съответните генерални 
дирекции на Комисията.
29 
Администрирането на всички тези 
документи, съставени от различни 
органи и подлежащи на различни 
цикли и процедури на приемане, 
неминуемо води до корекции на 
целите и показателите, а в някои 
случаи и до несъответствия. В тази 
връзка при пилотно отчитане на ре -
зултатите, извършено от Комисията 
през 2014 г. в процеса на подготовка 
на рамката за резултатите, беше кон -
статирано, че където съществуват 
логически рамки както на равнище -
то на вземане на решения, така и на 
договорно равнище, „степента на 
съответствие между тях в най-до -
брия случай е била смесена“26.
30 
При предишни свои одити Сметната 
палата също установи несъответ -
ствия между документите, опреде -
лящи целите, и тези, определящи 
показателите (вж. каре 2 ).
Пример за несъответствия между документите
„Годишният отчет за дейността включва седем показателя за Централна Азия. Въпреки че като цяло тези 
показатели са свързани с постигането на успех в предоставяната от ЕС помощ за развитие в Централна 
Азия, те са различни от показателите, определени в документа за регионална стратегия и индикативни -
те програми, и не са пряко свързани с планираните резултати на новата стратегия на Съвета за парт -
ньорство с Централна Азия.“27
27 Специален доклад № 13/2013 „Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия“, точка 79 ( http://eca.europa.eu ).Каре 225 ОВ L 77/2014, 15.3.2014 г.
26 Логическата рамка 
е документ, който 
предоставя обзор на целите, 
дейностите и ресурсите на 
даден проект. Тя обикновено 
очертава и най-важните 
допускания, на които се 
основава проектът, 
и предоставя информация 
за начините за мониторинг 
на проекта, включително 
чрез използването на 
показатели.
17 4. Ключови рискови области
31 
Несъответствията във формулиров -
ката на целите и показателите могат 
да създадат объркване относно това 
кое следва да служи като основа за 
оценка на постигнатото.
4.1.3. Определяне на цели 
„SMART“ и ясни показатели
32 
Определянето на конкретни, из -
мерими, постижими, актуални 
и обвързани със срокове („SMART“) 
цели е правно изискване за всички 
дейности на ЕС за развитие и сътруд -
ничество. Освен това резултатите 
от външната дейност на ЕС – вклю -
чително в областта на развитието 
и сътрудничеството на ЕС – и ефикас -
ността на даден инструмент следва 
да бъдат проследявани и оценявани 
на базата на показатели, които са 
предварително установени, ясни, 
прозрачни и по целесъобразност 
измерими и специфични за отделни -
те държави (вж. точка 19)28.Фигура 2Необходимост от цели „SMART“ и ясни показатели
Ясни показатели Цели  „SMART“РезултатиВъздействиеКраен ефектКрайни продуктиДейностиВложени ресурси28 През април 2014 г. 
Европейският парламент 
настоя за приемането на 
конкретни, измерими, 
постижими, актуални 
и обвързани със срокове 
целеви показатели за всички 
програми по функция 4 – 
Глобална Европа – от 
многогодишната финансова 
рамка за периода 2014–
2020 г. Вж. Решение на 
Европейския парламента от 
3 април 2014 г. относно 
освобождаването от 
отговорност във връзка 
с изпълнението на общия 
бюджет на Европейския 
съюз за финансовата 2012 
година, раздел III – Комисия 
и изпълнителни агенции, 
реф. P7_TA(2014)0287.
18 4. Ключови рискови области
33 
При предишните си одити Сметна -
та палата често е констатирала, че 
поставените цели са били прекале -
но неясни или нереалистични (вж. 
каре 3 ). Също така Палатата често 
е констатирала, че показателите са 
липсвали или са били неясни (вж. 
каре 4 ). Дори когато показателите са 
добре определени, тяхното тъл -
куване може да бъде относително 
и тяхната стойност може да варира 
значително в зависимост от контек -
ста, в който те се използват (вж. 
каре 5 ).
34 
При пилотното отчитане на резулта -
тите, извършено от Комисията през 
2014 г. в процеса на подготовка на 
рамката за резултатите, беше конста -
тирано, че в много случаи където съ -
ществуват логически рамки както на 
равнището на вземане на решения, 
така и на договорно равнище, те не 
са били с добро качество, т.е. целите не са били „SMART“, а показателите 
не са били добре определени или са 
се основавали на неясни източници 
на данни.
35 
Както противоречащите си регла -
менти, така и неопределянето на 
цели „SMART“ и ясни показатели, 
подкопава мониторинга на изпъл -
нението и оценката на резултатите, 
което е пагубно за отчетността 
и публичния одит. Резултатите от 
дадена интервенция са изложени 
на риск да бъдат ограничени също 
и ако нейните цели не са добре оп -
ределени от самото начало.
Пример на цели, които са били прекалено неясни или нереалистични
„Липсата на ясно определение на целите на проекта е свързана основно с планираното оборудване, 
равнището му на функциониране (количество и качество) и целевото население, което се очаква да има 
полза от резултатите на проекта. Липсата на ясни и количествено изразени показатели значително е за -
труднила способността на Комисията да наблюдава напредъка по време на изпълнението и по-късно да 
измери и провери дали постигнатите резултати са устойчиви във времето (…).“29
„Понякога поставените цели могат да бъдат прекалено амбициозни, особено при проектите на НПО, 
които имат скромни бюджети и сравнително кратък период на изпълнение. Това важи специално за про -
ектите на НПО, финансирани по Инструмента за продоволствена помощ: те са имали около 20-месечен 
срок за изпълнение, който на практика е бил съкратен до около 15 месеца, тъй като първите месеци са 
били отредени за процедурите по възлагане на обществени поръчки и други подготвителни дейности. 
В някои случаи интервенциите се основават на необосновани допускания относно условията, необходи -
ми за успешно изпълнение на проектите, като например институционален и управленски капацитет на 
националните или местните органи, качество на инфраструктурата в селските райони или наличието на 
подходящ персонал (например диетолози и земеделски консултанти)“.30
29 Специален доклад № 13/2012 „Помощ за развитие от Европейския съюз, предназначена за водоснабдяване с питейна вода и основна 
канализация в страните от Субсахарска Африка“, точка 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Специален доклад № 1/2012 „Ефективност на помощта за развитие от Европейския съюз, предназначена за продоволствена сигурност 
в Субсахарска Африка“, точка 52, ( http://eca.europa.eu ).Каре 3
19 4. Ключови рискови области
4.1.4. Формулиране на 
ангажимента на дадена 
държава партньор да има 
за цел осъществяването на 
реформи
36 
За да бъдат целите на дадено 
действие значими по отношение на 
развитието, те следва да съответ -
стват на постигането на резултат, т.е. 
на измерима промяна, произтичаща 
от въпросното действие.Пример за променящата се значимост на показателите
ЕС предоставя бюджетна подкрепа на Камбоджа за развитието на нейния образователен сектор. През 
последните години изпитите след 12 клас в Камбоджа са опорочени от преписване и корупция. Така 
процентът на успеваемост е около 80 %. През 2014 г. властите в Камбоджа се ангажираха да предотвра -
тят и в крайна сметка да отстранят нарушенията, свързани с тези изпити, по-специално чрез въвеждане -
то на мерки в изпитните центрове за предотвратяване на преписването. Първият изпит, проведен през 
август 2014 г., доведе до успеваемост от 25 %; изпитът за втори шанс, организиран през октомври, пови -
ши общия процент на успеваемост за 2014 г. до 41 %, приблизително наполовина спрямо този от 2013 г. 
На пръв поглед промяната в този показател може да се тълкува като влошаване; от друга страна обаче 
тя може да се разглежда като отразяваща подобрение в надеждността на изпитите и достоверността на 
оценките от тях.Каре 5Примери на показатели, които са липсвали или са били прекалено неясни
„Във финансовото споразумение за ДФП от PEGASE не са включени показатели за изпълнението, което 
затруднява оценката от страна на ЕСВД, Комисията и държавите членки на конкретните резултати от 
подкрепата (…). Липсата на показатели за изпълнението също така затруднява демонстрирането на 
резултатите с цел привличане на ново финансиране. В допълнение това не е в съответствие с ясното 
изискване от регламента за ЕИСП да бъдат определени показатели за изпълнението с цел мониторинг 
на всички форми на подпомагане от ЕИСП.“31
„(…) В Киргизстан информационната програма за продоволствено осигуряване съдържа определени 
неясни показатели, като например „информацията за продоволственото снабдяване да бъде всеобщо 
приета като точна и навременна“, „обучени достатъчно членове на персонала“ и „полезност на предвиж -
данията за реколтата“.32
31 Специален доклад № 14/2003 „Директно финансово подпомагане от Европейския съюз за палестинската власт“, точка 31  
(http://eca.europa.eu ).
32 Специален доклад № 13/2013, точка 52.Каре 4
20 4. Ключови рискови области
37 
При предишни свои одити Сметна -
та палата констатира, че целите на 
действията на ЕС понякога се форму -
лират под формата на ангажимент, 
който следва да бъде поет от държа -
ва партньор в даден момент. Въпре -
ки това, в някои от тези случаи, дори 
посочената цел да е била изпълнена, 
т.е. дори ако държавата партньор 
изглежда е изпълнила очаквания 
ангажимент, действието не е имало 
никакъв или е имало съвсем малък 
значим ефект с течение на времето; 
с други думи, то не е довело до ни -
какви значими резултати от гледна 
точка на развитието (вж. каре 6 ).38 
Ефективността на помощта на ЕС 
за развитие и неговите действия за 
координация може да бъде подко -
пана, когато явният ангажимент на 
държавата партньор да постигне 
резултати се счита като достатъчно 
условие за плащане, без по-нататъш -
ни доказателства, че действително 
се осъществяват значими реформи.
Пример за интервенция, при която ангажиментът на държавата партньор да 
осъществи реформи не е довел до резултати в областта на развитието
„Комисията (…) е изплатила средствата за бюджетна подкрепа в Киргизстан на три транша, преди всеки 
от които е извършена оценка на напредъка по целите за УПФ. Комисията е оценила напредъка като ба -
вен, но е преценила като основателно изплащането на всеки от трите транша, най-вече защото е счела, 
че правителството на Киргизстан продължава да е ангажирано с провеждането на по-нататъшни рефор -
ми. Няма категорични данни в подкрепа на това становище. Основна част от обосновката на Комисията 
за взетите решения за изплащане на средства се базира върху нейната оценка на ангажираността на 
държавите партньори с провеждането на реформи, а не на постигнатия реален напредък“.33
„Комисията не е успяла да осигури конкретни последващи действия от страна на египетските органи 
по въпросите, повдигнати при диалога в рамките на подкомитета. Дори когато в края на заседанията 
по обсъжданите проблеми са били отбелязвани предстоящи действия, като цяло те не са изпълнени. 
Например на заседанието си през 2009 г. подкомитетът посочва като бъдещо действие разглеждане 
на възможността за използване на техническа помощ от ЕС за консултиране на Египет относно законо -
дателството по отношение на НПО в държавите членки. По тази точка не са предприети последващи 
действия. (…) Комисията не е свързала критиките към нарушенията на човешките права, отбелязани 
в докладите за напредъка, с възможността за намаляване или прекратяване на помощта от ЕС.“34
33 Специален доклад № 13/2013, точка 57.
34 Специален доклад № 4/2013 „Сътрудничество на ЕС с Египет в областта на управлението“, точки 39 и 41 ( http://eca.europa.eu ).Каре 6
21 4. Ключови рискови области
4.2. Установяване на 
веригата на резултатите
4.2.1. Обвързване на 
действията с резултатите 
чрез ясна логическа верига
39 
За получаването на очакваните 
резултати е необходимо да се 
установят подходящите действия 
и впоследствие да се изгради ясна 
логическа връзка между дейностите, 
крайните продукти, крайните ефекти 
и въздействието35,36. Установяването 
на подобна логическа верига също 
така е от съществено значение, за да 
се покаже нагледно по какъв начин 
интервенциите на ЕС за развитие 
и сътрудничество допринасят за пос -
тигането на резултати37.
40 
В някои предишни специални докла -
ди на Сметната палата и доклади за 
оценка на Комисията беше устано -
вено, че връзката между действията 
и резултатите невинаги е била ясно 
установена (вж. каре 7 ).
41 
За някои действия във финансовите 
споразумения могат да се приложат 
условия за плащане въз основа на 
резултатите, свързвайки по този 
начин плащането пряко с постига -
нето на резултати, с цел създаване 
на стимули за по-добра работа чрез 
пълно или частично изплащане за 
пълно или частично постигане на 
резултати38,39. При предишни свои 
одити Сметната палата понякога 
е констатирала, че такава връзка не 
е била направена или осъществена 
(вж. каре 8 ).42 
При липсата на ясна връзка между 
действия – или условия за плащане – 
и очакваните резултати от тях, е въз -
можно целите на интервенциите да 
се изгубят от поглед, което е в ущ -
ърб на ефикасността от помощта; 
способността на ЕС за доказване 
и отчитане на резултатите от своите 
действия също отслабва. По подобен 
начин, привидно обособени поли -
тики могат всъщност да се окажат 
тясно свързани40. При определянето 
на дадено действие в контекста на 
дадена политика може да се обърне 
недостатъчно внимание на неговите 
възможни резултати по отношение 
на другите политики; например, 
даден проект може да допринесе за 
цели, свързани със здравето, като 
борбата срещу маларията, докато 
неговите обявени цели засягат един -
ствено подобряването на достъпа до 
безопасна питейна вода.35 Study on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the Joint 
Evaluation Unit – Final Report 
[„Проучване на правните 
инструменти и извлечените 
поуки от оценките, управлявани 
от съвместния отдел за 
оценяване“ – окончателен 
доклад ], том 1: Окончателен 
обобщен доклад, юли 2011 г., 
стр. vi: „Съставянето на ясни 
логически вериги в регламенти -
те е от ключово значение. Това 
може да се насърчи, като се 
избягват неструктурирани 
списъци с дейности и неясни 
връзки между действията, 
крайните продукти и очакваното 
въздействие от тях. Взаимовръз -
ките между всички стъпки по 
веригата следва да са ясни 
и логични, за да се избегнат 
пропуски в логиката и „безсто -
панствени“ крайни продукти или 
въздействия.“ — реф. оценка 
DEVCO 1292.
36 В Ръководството за управление 
въз основа на резултатите на 
Групата за развитие на ООН 
е предоставено подробно 
обяснение на веригата на 
резултатите, октомври 2011 г., 
стр. 14.
37 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice – Final report 
[„Проучване на прилагането на 
наученото от стратегическите 
оценки на EuropeAid в политика -
та за развитие и практиката – 
окончателен доклад“ ], юни 
2014 г., стр. vii.
38 Commission Budget Support 
Guidelines – Executive Guide – 
A modern approach to Budget 
support [ „Насоки на Комисията за 
бюджетна подкрепа – Наръчник, 
предназначен за хора, заемащи 
ръководни длъжности – Модерен 
подход към бюджетната 
подкрепа“ ], септември 2012 г.
39 Вж. Заключения на Съвета 
относно общата позиция на ЕС за 
Четвъртия форум на високо 
равнище за ефективност на 
помощта (Пусан, 29 ноември— 
1 декември 2011 г.) – 3124-о 
заседание на Съвета по външни 
работи, Брюксел, 14 ноември 
2011 г.: „ЕС призовава държавите 
партньори и партньорите 
в областта на развитието да 
засилят акцента върху хармони -
зираното и основано върху 
постигането на резултати 
обвързване с условия.“
40 Thematic evaluation of the 
European Commission support to 
the health sector [ „Тематична 
22 4. Ключови рискови области
Примери за неясна връзка между действия и резултати
„При разгледаните 24 интервенции стратегията на Европейската политика за съседство (ЕПС) ясно се 
посочва като шапката, под която се осъществява сътрудничеството. В програмните документи се прави 
ясна препратка към една или няколко от целите на ЕПС и интервенциите съответстват на стратегиче -
ските документи. Прегледаната документация обаче не показва и не дава точно обяснение как ще бъдат 
постигнати целите чрез конкретните интервенции и как предвидените по програмата интервенции ще 
допринесат за постигането на резултатите.“41
„Програмите за бюджетна подкрепа в Малави и Руанда препращат към целите на националните страте -
гии за намаляване на бедността и секторните политики и програми. Те не определят как ще подпомог -
нат постигането на целите, поставени от правителствата.“42
41 „Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) - Final report“ [ „Оценка на 
подкрепата от Европейския съюз за два съседни европейски политически региона (изток и юг)“  – окончателен доклад] – том 1, юни 2013 г., 
стр. 24.
42 Специален доклад № 1/2012, точка 53.Каре 7
Примери за финансови интервенции с неефективни условия на плащане
„Една от целите на двете целенасочени програми за подпомагане на бюджета е да допринесат за подо -
бряване на УПФ. Те обаче не установяват взаимодействие с плана на правителството за реформи в УПФ 
и не определят свои приоритети при подпомагането. Не е ясно как такъв вид програми могат да постигнат 
поставената цел, при условие че средствата са отпуснати под формата на един транш с фиксиран размер, 
без да се поставят условия относно резултатите или изисквания във връзка с политическия диалог.“43
„При инвестиционните проекти за пътна инфраструктура Комисията определя условията по начин, който 
почти не стимулира държавите партньори да ги изпълняват. Определените условия не са правно обвърз -
ващи, а са представени в споразуменията за финансиране като „съпътстващи мерки“, които трябва да 
бъдат предприети от държавата партньор. На практика Комисията като цяло приема договорите за стро -
ителство между държавите партньори и предприятията изпълнители, независимо дали тези съпътстващи 
мерки са били изпълнени. В тези случаи тя има задължението да изплати свързаните с тези договори 
средства от ЕФР и не разполага с начин да задължи държавата партньор да изпълнява условията.“44
43 Специален доклад № 9/2013 „Подкрепа от страна на ЕС за управлението в Демократична република Конго“, точка 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Специален доклад № 17/2012 „Принос на Европейския фонд за развитие (ЕФР) за изграждането на устойчива пътна мрежа в Субсахарска 
Африка“, точка 27 ( http://eca.europa.eu ).Каре 8
23 4. Ключови рискови области
4.2.2. Принос спрямо 
приписване на заслуги
43 
Интервенциите на ЕС за развитие 
и сътрудничество се осъществяват 
в сложна среда, където много други 
донори и външни фактори, различни 
от интервенциите на ЕС, доприна -
сят – положително или отрицател -
но– за постигането на резултатите. 
Поради тази причина, както и за да 
се установи причинно-следствена 
връзка между действията на ЕС за 
развитие и сътрудничество и резул -
татите от тях (вж. раздел 4.2.1.), би 
било желателно да се оцени силата 
на тази връзка, т.е. да се установи 
каква част от резултатите се дължат 
на действията на ЕС.
44 
При все това, както Комисията отбе -
ляза в работния документ на своите 
служби относно „Проправяне на 
пътя за рамка на ЕС за резултатите 
от развитието и сътрудничеството“ 
(вж. точка 7), „е трудно да се изме -
ри приносът на дадено равнище 
от йерархията на резултатите към 
следващото“, т.е. приносът на край -
ните продукти за крайните ефекти 
и приносът на крайните ефекти за 
въздействието. В действителност, 
въпреки че крайните продукти на 
дадена интервенция обикновено 
могат да бъдат приписани на въ -
просната интервенция, често пъти 
това не важи за крайните ефекти 
и дори в още по-малка степен важи 
за въздействието, както Сметната па -
лата констатира при някои от своите 
одити (вж. каре 9 ).45 
В конкретния случай на интервенци -
ите за бюджетна подкрепа обикно -
вено не е възможно да се определят 
крайните продукти поради заме -
няемостта на финансовата подкре -
па от ЕС в бюджета на държавата 
партньор. Действително, бюджетът 
на държавата партньор подкрепя 
цялата стратегия за развитие на 
дадената държава и по този начин 
крайните продукти от интервенци -
ите на ЕС за бюджетна подкрепа са 
свързани с политиките и услугите, 
предоставяни от правителството, 
които са резултат не само от програ -
мата за бюджетна подкрепа, но и от 
различни други действия и решения 
на правителството, други програми 
за външна помощ (…) и външни фак -
тори, които не са свързани с прави -
телството45. Това ясно се илюстрира 
от цялостната рамка на ОИСР за 
оценка на бюджетната подкрепа (вж. 
приложението ).
46 
Съответно, дори и когато може да 
бъде установена ясна логическа 
връзка между действията и резул -
татите, може да е трудно, ако не 
и невъзможно, да се оцени каква 
част от резултатите се дължи на 
интервенциите на ЕС и каква – на 
интервенции на други донори или на 
други фактори. Поради тази причина 
е по-уместно да се разглежда при -
носът, а не да се приписват заслуги. 
Отвъд техническите си аспекти, този 
въпрос има и по-скоро политиче -
ско отражение с оглед на заслугите 
за резултатите. И наистина, когато 
участват много заинтересовани 
страни, включително ЕС, държави 
партньори и други донори, може 
да се стигне до случаи, при които 
няколко страни претендират, че 
имат принос за постигането на едни 
и същи положителни резултати, или 
до ситуации, в които никоя страна не 
поема отговорност за отрицателните 
резултати.оценка на подкрепата на 
Европейската комисия 
в сектора на здравеопазване -
то“ – окончателен доклад] – 
том 1, август 2012 г., стр. xi v.
45 Мрежа на ОИСР – КПР за 
оценка на развитието – 
Evaluating Budget Support 
Methodological Approach 
[„Методологичен подход за 
оценка на бюджетната 
подкрепа“ ], стр. 11. Вж. също 
стр. 12 относно крайните 
ефекти от бюджетната 
подкрепа: „Крайните ефекти 
са резултат от набор от 
политики, стратегии 
и разходни действия от 
страна на правителството 
(…), от реакциите/отклика на 
съответните заинтересовани 
страни на промените 
в изготвянето на обществени 
политики и решенията за 
разпределяне на ресурсите, 
както и от влиянието на 
други външни фактори. Ето 
защо тези крайни ефекти се 
влияят само частично от 
предоставената бюджетна 
подкрепа. Следователно 
причинно-следствената 
връзка между 
предоставената бюджетна 
подкрепа и крайните ефекти 
ще бъде (силно) „размита“ от 
другите фактори, които 
също оказват влияние.“
24 4. Ключови рискови области
Пример за трудности при приписването на заслуги на интервенции на ЕС във 
връзка с постигането на дадени резултати
„Палатата не може да оцени до каква степен програмите на ЕС за бюджетна подкрепа в Малави и Руан -
да са допринесли за резултатите на правителствените програми, тъй като съществуват редица сложни 
странични фактори (…).“46
46 Специален доклад № 1/2012, точка 57.Каре 9
4.3. Повишена сложност 
поради интегрирането 
на хоризонтални 
въпроси
47 
В съобщението си относно „Повиша -
ване на въздействието на полити -
ката на ЕС за развитие: програма за 
промяна“ (вж. точка 18) Комисията 
предложи концентриране на дей -
ностите на ЕС във всяка държава 
партньор в максимум три сектора. 
Съсредоточаването на интервен -
циите на ЕС върху малък брой 
сектори може да увеличи тяхното 
въздействие и влияние, както и да 
помогне помощта от ЕС да остане 
управляема не само за държавите 
партньори, а също така за Комисията 
и за делегациите на ЕС47.
48 
Междувременно, съгласно инструк -
циите на ЕС за съставяне на много -
годишни програмни документи за 
програмния период 2014 – 2020 г., 
политическите ангажименти в секто -
рите трябва също да вземат пред -
вид девет хоризонтални въпроса, 
включително насърчаване на пра -
вата на човека, равенството между 
половете, демокрацията, доброто 
управление, правата на детето, на 
хората с увреждания и на коренното 
население, екологичната устойчи -
вост и борбата срещу ХИВ/СПИН48 
(вж.  каре 10 ).47 Съвместни „Инструкции за 
програмиране на 11-ия 
Европейски фонд за 
развитие (ЕФР) и на 
Инструмента за 
сътрудничество за развитие 
(ИСР) за периода 2014 – 
2020 г.“ на ЕСВД и Комисията.
48 Вж. също например 
Регламента относно 
Инструмента за 
сътрудничество за развитие 
(ИСР) – Регламент (ЕС) 
№ 233/2014, в който се 
постановява, че: „В рамките 
на всички програми са 
интегрирани 
взаимосвързаните въпроси, 
определени в Европейския 
консенсус. Когато 
е целесъобразно, се 
интегрират освен това 
въпроси, свързани 
с предотвратяването на 
конфликти, достойния труд 
и изменението на климата“ 
(член 3).
25 4. Ключови рискови области
49 
В предишни доклади за оценка на 
Комисията са отбелязани трудности -
те при включването на правата на 
човека чрез действия на ЕС за разви -
тие (вж. каре 11 ).50 
Включването на хоризонтални въ -
проси в интервенциите на ЕС може 
да усложни приоритизирането на 
целите на тези интервенции. Пови -
шената сложност поради интегри -
рането на хоризонтални въпроси 
в програмите на ЕС представлява 
допълнителен риск за постигането 
и отчитането на резултатите.Фигура 3Целеви сектори и хоризонтални въпроси
Целеви сектор 3 Целеви сектор 2
Хоризонтален въпрос 9Хоризонтален въпрос 8Хоризонтален въпрос 7Хоризонтален въпрос 6Хоризонтален въпрос 5Хоризонтален въпрос 4Хоризонтален въпрос 3Хоризонтален въпрос 2Целеви сектор 1
Хоризонтален въпрос 1
Интегриране на хоризонтални въпроси в програма – по примера на Камбоджа
В Многогодишната индикативна програма на Комисията за Камбоджа за периода 2014 – 2020 г. се раз -
глеждат три целеви сектора: управление на селското стопанство/природните ресурси, образование/
умения и добро управление. Освен това в нея се предвижда и включването на няколко хоризонтални 
въпроса: равенство между половете и овластяване на жените, прехрана, околна среда и информацион -
ни и комуникационни технологии.Каре 10
26 4. Ключови рискови области
Примери за трудности при разглеждането на хоризонтални въпроси – 
положението с правата на човека
„ЕС има за цел да реализира в по-голяма степен ангажимента си и да включи правата на човека на про -
грамно равнище, включително при разработването на регионални стратегически документи, двустран -
ни планове за действие и тематични програми. Правата на човека и демокрацията са залегнали като 
водещи принципи в документите относно политиката. Въпреки това, когато цикълът се движи „надолу 
по течението“, т.е. при преминаването от обвързване с общи политически обещания към изготвяне на 
рамки за политиките и към разработване на програми, избор на инструменти, разпределение на фи -
нансиране и подбор на проекти, се наблюдава „разводняване“ на компонента, свързан с демокрацията 
и правата на човека. Това „разводняване“ се проявява под различни форми, включително: i) липсата 
на последователна стратегия за справяне с проблеми чрез конкретни интервенции; ii) ограничено -
то финансиране за аспекти, свързани с демокрацията и правата на човека в други значими сектори; 
iii) тенденцията работата във връзка с правата на човека да се ограничава единствено до тематични 
инструменти.“49
„Документният анализ на шест конкретни области, в които Европейската комисия (ЕК) е искала да вклю -
чи правата на човека, показва наличието на „разводняване“ на компонента, свързан с правата на човека, 
когато цикълът се движи „надолу по течението“ (…). Всичко това се дължи на липсата дори на основни 
системи за мониторинг и оценка на напредъка по отношение на процеса на включване. Това „разводня -
ване“ е свързано с политическото несъгласие на държавите партньори, а също така и с големи вътреш -
ни слабости на равнището на ЕС, като ограничено политическо влияние и непоследователно вземане на 
решения по отношение на ролята и тежестта на правата на човека във външната дейност на ЕС. Затруд -
ненията на ЕС да съгласува ценностите и интересите беше широко документирано и критикувано от 
медиите и гражданското общество. Арабската пролет беше факторът, който отвори очите за пределите 
на „подхода за стабилност спрямо правата на човека“ и може да открие нови перспективи за по-серио -
зен подход към включването на правата на човека.“50
49 „Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) - Final report“ [ „Оценка на 
подкрепата от Европейския съюз за два съседни европейски политически региона (изток и юг)“  – окончателен доклад] – том 1, юни 2013 г., 
стр. 62.
50 „Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with 
victims of repression) – Final Report“ [„Тематична оценка на предоставената от Европейската комисия подкрепа във връзка със зачитането 
на правата на човека и основните свободи (включително солидарност с жертвите на репресия)“ — окончателен доклад] – том 1, 
декември 2011 г., стр. 15.Каре 11
27 4. Ключови рискови области
Пример за липсата на съответствие с рамката за резултатите на държавата 
партньор
„(…) Рамката за оценка на изпълнението (РОИ) далеч не е действително хармонизирана и контролирана 
от правителството; вместо това тя се е превърнала в „сбор на индивидуалните предпочитания и изиск -
вания на партньорите за развитие“. (…) Ефективната ангажираност от страна на правителството беше 
изгубена и процесът на оценяване по РОИ се превърна просто в задължителен процес, който е необхо -
димо да се спазва, за да продължи предоставянето на бюджетната подкрепа (…). Едновременно с тази 
загуба на ангажираност и участие се наблюдава значително увеличение на разходите за трансакции, 
свързани с процеса на годишно оценяване и съответния диалог относно политиките. Тази констатация 
се потвърждава единодушно от всички съответни интервюирани заинтересовани страни и се откроява 
най-ясно в постепенното увеличение на броя показатели, включени в РОИ.“52
52 Съвместна оценка на бюджетната подкрепа за Танзания: извлечени поуки и препоръки за бъдещия окончателен доклад: том 1, 2013 г., 
точки 74–75.Каре 124.4. Хармонизация на 
инструментите 
и рамките на 
партньорите за 
развитие
4.4.1. Съответствие 
с рамките за резултатите на 
държавите партньори
51 
В съответствие с принципите, дого -
ворени на международните фору -
ми на високо равнище, донорите, 
включително ЕС, следва да разчитат, 
доколкото е възможно, на рамките 
на държавите партньори за ориен -
тирани към резултатите докладва -
не и мониторинг (вж. раздел 2.1.2). 
По-специално, донорите следва да 
сведат до минимум използването на 
допълнителни рамки, като се въз -
държат от искане на въвеждането 
на показатели за изпълнение, които не са в съответствие с националните 
стратегии за развитие на съответни -
те държави51.
52 
В предишни доклади за оценка на 
Комисията обаче бяха установени 
проблеми, свързани с липсата на 
съответствие между рамките на 
донорите и на държавите партньори 
(вж. каре 12 ).
53 
Когато държавите партньори са 
изправени пред много различни 
видове и равнища на задължения за 
отчитане и условия на плащане от 
различни донори, те могат да се ока -
жат неконтролируема тежест, което 
е пагубно както за ефикасността, 
така и за ефективността на помощта.51 Споразумение за 
партньорство от Пусан за 
ефективно сътрудничество 
за развитие.
28 4. Ключови рискови области
Примери за проблеми, дължащи се на липсата на хармонизация на 
инструментите, използвани от партньорите за развитие
„В Програмата на ООН за развитие (ПРООН) се изчислява, че съществуват повече от 50 международ -
ни публични фонда, 45 пазара на въглеродни емисии и 6 000 фонда за дялово участие, предоставящи 
финансиране, свързано с изменението на климата, като всеки от тях има своя собствена структура на 
управление. Както отбелязва Световната банка, подобна разпокъсаност заплашва да намали цялостната 
ефективност на финансирането на борбата с изменението на климата (…). Комисията и държавите член -
ки използват както двустранни, така и многостранни канали за предоставяне на финансиране за борба 
с изменението на климата. През 2010 г. те са използвали не по-малко от 22 многостранни канала.
(…) Не са правени опити за намаляване на броя на фондовете за борба с изменението на климата, което 
е свързано със сериозни рискове от неефективност, недостатъчна управленска отговорност и разпокъ -
саност на помощта (…).“53
53 Специален доклад № 17/2013 „Финансиране от ЕС на борбата с изменението на климата в контекста на външната помощ“, точки 57, 
58 и 68 ( http://eca.europa.eu ).Каре 134.4.2. Хармонизиране на 
инструментите, използвани 
от заинтересованите страни 
в областта на развитието
54 
В предишни специални доклади 
на Сметната палата бяха посочени 
проблеми, свързани с липсата на 
хармонизация на инструментите, 
използвани от партньорите за разви -
тие (вж.  каре 13 ).55 
Липсата на хармонизация на инстру -
ментите, използвани от партньорите 
за развитие, може да бъде пагубна 
за ефективността и ефикасността 
на мониторинга и отчитането на 
резултатите.
4.4.3. Справяне със 
съчетаването на различни 
структури за отчетност
56 
Като част от действията на ЕС за 
развитие и сътрудничество, Евро -
пейската комисия възлага някои 
задачи по изпълнението на бюджета 
при непряко управление на меж -
дународни организации54. При тези 
задачи отчетността се основава на 
структурите за отчетност на съот -
ветните международни организации, 
което включва управление, рамки за 
резултатите55 и външен одит, както 
и на собствените разпоредби на ЕС 
за одит и отчетност.57 
При предишните си одити Сметната 
палата установи, че съчетаването на 
различните структури за отчетност 
на задачи с непряко управление съв -
местно с международни организа -
ции понякога е довело до пропуски 
в отчетността (вж. каре 14 ).54 Финансов регламент, 
член 58 – методи на 
изпълнение на бюджета.
55 Вж. например 
Ръководството за 
управление въз основа на 
резултатите на Групата за 
развитие на ООН, 
интегрираната рамка за 
резултатите на Фонда на 
ООН за населението или 
Ръководството за 
планиране, проследяване 
и оценка на резултатите 
в областта на Програмата на 
ООН за развитие.
29 4. Ключови рискови области
Пример за ясно очертана архитектура за отчетност – ООН
„Въпреки че Комисията проверява системите за финансово управление на своите партньори от ООН 
(чрез четиристълбов анализ), тя разчита на докладите на ООН за потвърждаване на практическото функ -
циониране на системите за контрол и на постигането на резултатите. По време на одита Комисията все 
още не беше успяла да получи адекватна информация от ООН в тази връзка (…).“56
„Комисията не получава навременна информация от докладите на ООН. Голяма част от докладите все 
още се бавят, не са достатъчно подробни и поставят акцент върху дейности, а не върху резултати.“57
56 Обзорен доклад за 2014 г. „Пропуски, припокривания и предизвикателства — обзорен преглед на механизмите на ЕС за отчитане и за 
одит в публичния сектор“, каре 1.
57 Специален доклад № 3/2011 „Ефикасност и ефективност на помощта, предоставяна от ЕС чрез организации на ООН в засегнати от 
конфликти страни“’, точка IV ( http://eca.europa.eu ).Каре 14
4.5. Слабости при 
оценката и отчитането 
на резултатите
58 
Правните разпоредби за мониторин -
га, оценката и одита на резултатите 
предвиждат два различни вида 
провеждане:
a) периодично провеждане : на-
пример в член 318 от ДФЕС се оп -
ределя, че „Комисията представя 
ежегодно (…) доклад за оценка 
на финансите на Съюза, въз ос -
нова на постигнатите резултати, 
по-специално във връзка с на -
соките, дадени от Европейския 
парламент и Съвета“, в рамките 
на годишната процедура по 
освобождаване от отговорност 
във връзка с изпълнението на 
бюджета;б) провеждане, продиктувано от 
дадено действие : например, 
в член 18, параграф 3 от прави -
лата за прилагане на финансовия 
регламент се предвижда, че 
резултатите от многогодишните 
програми, при които ресурси -
те надвишават 5 000 000 евро, 
трябва да се оценяват периодич -
но по график, който позволява 
констатациите от тази оценка да 
бъдат взети под внимание при 
вземането на всяко решение за 
подновяване, изменение или 
спиране на програмата.
59 
В предишни свои одитни доклади 
Сметната палата установи, че в ня -
кои случаи постигането на целите на 
програмата или проекта не е могло 
да бъде оценено, преди те да са при -
ключили, което е засегнало перио -
дичната оценка на постигането на 
резултатите (вж. каре 15 ).
30 4. Ключови рискови области
60 
Палатата също така установи, че 
съществуват слабости в навремен -
ното извършване на оценките, т.е. 
стратегическите оценки често са 
отнемали много повече време от 
планираното, а оценките на програ -
мите понякога са били отлагани или 
отменяни58. Едно скорошно проуч -
ване по искане на Комисията също 
установи „липсата на важни връзки“ 
между оценките и формулирането 
на политиката, програмирането, 
мониторинга и ориентираното към 
резултати управление. По-специално 
тя установи пропуснати възможнос -
ти – от гледна точка на процеса на 
прилагане на наученото – случаи, 
в които предишни извлечени поуки 
са били пренебрегнати, защото кон -
статациите от оценките не са били синхронизирани с процеса на управ -
ление на вземането на решения, (…) 
или защото контекстът се е проме -
нил, докато констатациите бъдат 
предоставени на разположение59.
61 
Слабостите в отчитането на резул -
татите и времето на провеждане на 
оценките могат да възпрепятстват 
прилагането на обратната информа -
ция за съответните знания и извле -
чени поуки в процесите на отчитане 
и вземане на решения.Фигура 4Времеви цикъл на дадено действие
Законодате
лен процес
Идентифициране
ФормулиранеПоследващи действия  
(включително оценка)Програмиране
Изпълнение
(включително мониторинг
и междинна оценка)58 Специален доклад 
№ 18/2014 г. „Системите на 
EuropeAid за оценка и за 
ориентиран към резултатите 
мониторинг“, точки 27–29 
(http://eca.europa.eu ).
59 Study on the uptake of 
learning from EuropeAid’s 
strategic evaluations into 
development policy and 
practice – Final report 
[„Проучване на прилагането 
на наученото от 
стратегическите оценки на 
EuropeAid в политиката за 
развитие и практиката – 
окончателен доклад“ ], юни 
2014 г., стр. vii.
31 4. Ключови рискови области
4.6. Консолидиране 
и отчитане на данни
62 
За да се докажат резултатите, по -
стигнати чрез политиките на ЕС за 
развитие, данните за резултатите, 
постигнати чрез действията на ЕС за 
развитие и сътрудничество, трябва 
да бъдат събирани и консолидира -
ни чрез информационни системи 
и представяни и разпространявани 
чрез подходящи канали за отчитане.
63 
В предишни свои одитни доклади 
Сметната палата обаче установи 
проблеми с капацитета на информа -
ционните системи на EuropeAid за 
събиране на данни, свързани с ре -
зултатите (вж. каре 16 ). През 2014 г. 
Комисията също така отбеляза, че за 
да бъде ЕС в състояние да докладва 
резултатите, системите и инструмен -
тите за събиране на данни ще трябва 
да бъдат допълнително рационали -
зирани и разработени61.64 
Данните относно дейностите на ЕС 
за помощ за развитие и сътрудни -
чество служат като основа за широк 
кръг доклади, основните от които са:
a) годишните отчети на Комисията 
и нейният доклад за бюджетното 
и финансовото управление62;
б) годишният отчет за дейността 
на EuropeAid и обобщаващият 
доклад на Комисията63;
в) годишното отчитане на Комитета 
за подпомагане на развитието 
(КПР) на ОИСР в съответствие 
с директивите на КПР64;
г) месечен принос на данни към 
Регистъра на данни на Между -
народната инициатива за про -
зрачност на помощта (МИПП) 
в съответствие със стандартите 
на МИПП65;
д) годишният доклад относно 
оценката на финансите на Съюза 
въз основа на постигнатите 
резултати66;Пример за резултати, които биха могли да бъдат оценени само след 
приключване на съответното действие
„Палатата оцени ефективността на проектите от извадка, съдържаща 19 проекта, като сравни плани -
раните цели от споразумението за подпомагане с реалните постижения. (…) Поради недостатъчна 
информация не можаха да бъдат оценени резултатите в следните случаи: (…) при един голям проект 
за доверителен фонд целите, установени в споразумението за подпомагане, се отнасят до фонда като 
цяло и поради това са по-общи. Въпреки че за подпроектите са били определени по-специфични цели, 
в споразумението за подпомагане липсва ясна връзка между целите на отделните проекти и общите 
цели. Поради това ефективността може да бъде оценена едва когато бъде закрит самият фонд, като този 
момент все още не беше настъпил по време на одита.“60
60 Специален доклад № 3/2011, точка 25 и точка 27, буква б).Каре 15
61 SWD(2013) 530 final, стр. 12.
62 Финансовият регламент, 
по-специално членове 141 
и 142.
63 Финансовият регламент, 
по-специално член 66, 
параграф 9.
64 „Converged statistical 
reporting directives for the 
creditor reporting system 
(CRS) and the annual DAC 
questionnaire“ and 
addendums [ „Конвергентни 
директиви за 
статистическа отчетност 
за системата за отчитане 
на кредиторите (CRS) 
и годишният въпросник на 
КПР“  и техните 
допълнения] – реф. DCD/
DAC(2013) 15/FINAL, 
11.6.2013 г.
65 Интернет сайтът на 
международната 
инициатива за прозрачност 
на помощта (www.iatiregistry.
org).
66 Договор за 
функционирането на 
Европейския съюз, член 318.
32 4. Ключови рискови области
Примери за слабости в информационната система на EuropeAid
„Основният инструмент за отчитане, използван от делегациите на Комисията за информиране на 
EuropeAid, е докладът за управление на външната помощ (…). Въпреки това в тях [тези доклади] най-ве -
че се описват извършените дейности и проблемите, възникнали по време на изпълнението. В допълне -
ние предоставената информация до голяма степен се препокрива с данните от общата информационна 
система на Комисията в областта на външните отношение. В докладите почти не се съдържа информа -
ция относно действителните резултати на предоставяната помощ, било то от извършените от самите 
делегации оценки или от докладите относно резултатите от оценките, направени след приключване на 
интервенциите. (…)“69
„(…) CRIS не може да бъде използвана за лесно изчисляване на общия размер на средствата, изразходе -
ни за дадена политика или финансирана от даден финансов инструмент. В действителност, за да свържат 
записите от много модули на CRIS с дадена област, потребителите разполагат със списък на областите, 
в който се срещат географски зони (например Азия), финансови инструменти (…) и тематични политики 
(например продоволствена сигурност).
В резултат на това консолидирането на данни за отчетни цели — най-вече на финансови данни, съдър -
жащи се в CRIS, се явява особено сложно. Тази ситуация влияе отрицателно върху ефикасността и ефек -
тивността на CRIS като инструмент за докладване и управление.“70
69 Специален доклад № 1/2011 — „Подобрило ли се е предоставянето на помощ вследствие на извършеното от Комисията прехвърляне на 
отговорности по управление на външната помощ от централните ѝ служби към делегациите?“, точка 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Специален доклад № 5/2012 „Обща информационна система в областта на външните отношения (CRIS)“, точки 40 и 41 ( http://eca.europa.eu ).Каре 16е) годишният доклад относно по -
литиките на Европейския съюз 
за развитие и външна помощ 
и тяхното изпълнение;
ж) редовни актуализации на уебсай -
та на Комисията ‘EU Aid Explorer’ 
[„Проучване на информация за 
предоставяната от ЕС помощ“]67.65 
Понастоящем повечето от тези 
доклади са съсредоточени вър -
ху дейности, като никой от тях не 
предоставя консолидирани данни 
за резултатите, постигнати най-вече 
чрез тези дейности68. Липсата на 
консолидирани отчети и преглед на 
резултатите, постигнати с предоста -
вена от ЕС помощ, може да въз -
препятства вземането на решения 
и отчетността.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu .
68 По-специално, годишният 
доклад за оценка на 
финансите на Съюза въз 
основа на постигнатите 
резултати не дава ясна 
представа за степента, 
в която са били постигнати 
основните цели на Съюза. 
Вж. Доклада относно 
оценката на финансите на 
Съюза въз основа на 
постигнатите резултати: нов 
инструмент за усъвършен -
стваната процедура за 
освобождаване на 
Комисията от отговорност 
във връзка с изпълнението 
на бюджета – A7—0068/2014, 
30.1.2014 г.
33 4. Ключови рискови области
Примери за слабости по отношение на качеството на данните
„Като цяло използваните от Комисията индикатори са правилно насочени към ЦХР , макар че не се об -
ръща достатъчно внимание на показателите за качество на образованието. Националните системи за 
управленска информация в сферата на образованието, на които се осланя Комисията, невинаги осигуря -
ват достатъчна, надеждна и своевременна информация.“71
71 Специален доклад № 12/2010 „Помощ за развитие, предоставяна от ЕС за основно образование в държавите от Субсахарска Африка 
и Южна Азия“, точка V, ( http://eca.europa.eu ).Каре 174.7 . Качество на данните
66 
Мониторингът и оценката на ре -
зултатите изисква събирането на 
достатъчни, значими, надеждни 
и актуални данни. В съответствие 
с ангажиментите, поети на форумите 
на високо равнище относно ефектив -
ността на помощта (вж. раздел 2.1.2), 
събирането на данни следва да се 
основава, доколкото е възможно, 
на собствените рамки на държавите 
партньори за ориентирани към ре -
зултатите отчитане и мониторинг.67 
При предишни одити на Сметната 
палата и оценки на Комисията беше 
установено, че източниците на данни 
не са предоставяли достатъчни, 
значими, надеждни и своевременни 
данни за резултатите (вж. каре 17 ). 
Събирането на данни понякога стру -
ва скъпо – по-специално при пре -
брояванията на населението – и сле -
дователно не се извършва често от 
държавите партньори.
68 
Липсата на достатъчни, значими, 
надеждни и актуални данни може зна -
чително да отслаби качеството и на -
деждността на отчетените резултати.
4.8. Бюджетен резултат
69 
В предходни години имаше натиск за 
увеличаване на определените суми 
за развитие и сътрудничество на ЕС, 
по-специално в контекста на поетия 
ангажимент за достигане до 2015 г. 
на международно договорената цел 
от 0,7 % съотношение ОПР/БНД за 
официалната помощ за развитие 
(ОПР)72.72 „Държавите членки поемат 
задължението да постигнат 
целта за ОПР/БНД 
в съотношение от 0,7 % до 
2015 г., като тези, които вече 
са я постигнали, поемат 
ангажимента да се задържат 
над съответната цел; 
държавите членки, които се 
присъединиха към ЕС след 
2002 г., ще положат усилия да 
увеличат съотношението си 
ОПР/БНД на 0,33 % до 
2015 г.“ – вж. Европейския 
съвет в Брюксел, 16 и 17 юни 
2005 г., заключения на 
председателството – 
реф. 10255/1/05 REV 1, 
параграф 27.
34 4. Ключови рискови области
70 
В член 317 от ДФЕС се предвижда, че 
Комисията изпълнява бюджета в съ -
ответствие с финансовите регламен -
ти и принципите на добро финансо -
во управление. В член 38, параграф 3 
от Финансовия регламент се пред -
вижда, че Комисията прилага към 
годишния проектобюджет, наред 
с другото, информация за степента 
на изпълнение на дейностите от 
предходната година и степента на 
изпълнение за текущата година.
71 
Бюджетният резултат може да се 
възприема като цел сам по себе си 
и понякога се посочва като такава 
в изготвените от Комисията планове 
за управление (вж. каре 18 ).
72 
Поради тази причина може да има 
напрежение между необходимостта 
от изпълнение на бюджета и не -
обходимостта от изпълнението му 
в съответствие с принципа на добро 
финансово управление (принципа на 
икономичност, ефикасност и ефек -
тивност)73. По-специално постиже -
нията и неуспехите по отношение на 
изпълнението на бюджета са видими 
по-пряко, отколкото постиженията 
по отношение на напредъка (резул -
татите). Поради тази причина може 
да настъпи логична склонност към 
съсредоточаване върху изпълнение -
то на бюджета в ущърб на съсредо -
точаването върху постигането на 
резултати, както Сметната палата 
установи в годишния си доклад 
относно изпълнението на бюдже -
та през 2013 г.: „При разходването 
на средствата на ЕС в програмния 
период 2007–2013 г. фокусът е поста -
вен върху усвояването (необходи -
мостта да се изразходват средства) 
и върху съответствието с правилата, 
а не върху постигането на добри 
резултати“74.73 
Съсредоточаването върху бю -
джетния резултат като цел може да 
бъде пагубно за доброто финан -
сово управление и постигането на 
резултати.73 „Един постоянен въпрос (…) 
е как да се съгласува 
дългосрочното естество на 
сътрудничеството за 
развитие, което изисква 
многогодишни планови 
хоризонти, заедно 
с обичайната практика на 
отпускане на бюджетни 
кредити за помощ, чиито 
срок изтича всяка година. 
В голяма част от държавите – 
членки на КПР , общите 
държавни процедури 
изискват финансирането, 
усвоено през дадена 
фискална година, да бъде 
разпределено в рамките на 
същата година или, като 
минимум, изпълнено 
в същата година 
и разпределено в кратък 
срок след това. В следствие 
на това координаторите на 
помощта в някои държави 
работят под значително 
напрежение, за да 
определят и изплатят бързо 
финансирането, като по този 
начин се поставя неуместен 
акцент върху финансовия 
принос на дейностите за 
развитие, а не върху 
желаните крайни ефекти 
и реалните резултати.“ – Вж. 
ОИСР – Комитет за 
подпомагане на 
развитието – Управление на 
помощта: практики на 
държавите – членки на КПР , 
реф. DCD/DAC(2004) 40.
74 Годишен доклад на 
Европейската сметна палата 
за финансовата 2013 година, 
точка 10.56 (ОВ C 398, 
12.11.2014 г.).
35 4. Ключови рискови области
Пример за цел за бюджетно изпълнение
В плана за управление на EuropeAid за 2014 г. се определя следната цел за Европейския фонд за разви -
тие (ЕФР) за Африка75: „Равнища на бюджетно изпълнение – поддържане на високи равнища на изпълне -
ние на бюджета, включително плащания за бюджетна подкрепа“.
Планът за управление на EuropeAid също така включва приложение, озаглавено „Добро финансово 
управление и ефективно използване на ресурсите на ЕК“, който се отнася за външните финансови ин -
струменти, различни от Европейския фонд за развитие (ЕФР), и в който се определят няколко показателя 
и цели за бюджетно изпълнение:
Показател Цел (2014 г.)
1 Изпълнение на първоначалната годишна финансова прогноза: Плащания От 90 % до 110 %
2 Изпълнение на годишната финансова прогноза за договори От 90 % до 110 %
3 Изпълнение на годишната финансова прогноза за решения От 90 % до 110 %
75 План за управление за 2014 г. – Генерална дирекция „Развитие и сътрудничество“ — EuropeAid.Каре 18
4.9. Промени в контекста 
на действията на ЕС
4.9.1. Управление на риска 
и избор на условия за 
изпълнение
74 
Действията на ЕС за развитие и съ -
трудничество се изпълняват в голям 
брой държави с различно равнище 
на развитие, много от които се ха -
рактеризират с критични социални, 
политически или хуманитарни усло -
вия, или дори с нестабилно положе -
ние от гледна точка на сигурността. 
Изборът на условия за изпълнение 
на помощта, за да се постигнат цели -
те на действията, следва да се осно -
вава на очакваната му способност за 
постигане на резултатите по ефек -
тивен и ефикасен начин предвид 
контекста на конкретното действие. 
В някои случаи изборът на условия 
за изпълнение може да изглежда 
по-рискован, отколкото в други, 
но да е мотивиран от очакванията, 
че ще бъдат постигнати по-добри 
и по-бързи резултати.
36 4. Ключови рискови области
75 
Бюджетната подкрепа илюстрира 
добре тази ситуация. Действително, 
въпреки че може да се разглежда 
като начин за предоставяне на по -
мощ в голям обем по по-предвидим 
начин от традиционния проектен 
подход, бюджетната подкрепа често 
пъти се предоставя на държави със 
слаби системи за управление на пуб -
личните финанси (УПФ). Като се има 
предвид, че прехвърлените в рам -
ките на операции по бюджетната 
подкрепа средства са слети с други 
бюджетни средства в рамките на 
бюджета на страната (т. нар. „замес -
тимост“), те са изложени на същите 
слабости на УПФ, включително на 
риска от измами и корупция76. Освен 
това, резултатите, постигнати чрез 
бюджетна подкрепа, и устойчивостта 
на такива резултати могат да бъдат 
застрашени в случай на политическа 
нестабилност в държавата партньор, 
например поради липса на зачитане 
на практиките за добро управление, 
значими икономически и социални 
проблеми или нарушения на правата 
на човека. Решението за предоста -
вяне на бюджетна подкрепа от ЕС следва да се взима самостоятелно за 
всеки отделен случай и да е подпла -
тено с оценка на очакваните ползи 
и потенциалните рискове77.
76 
В предишни свои одитни доклади 
Сметната палата в някои случаи 
беше установила, че изборът на 
условия за привеждане в действие 
на помощта не е бил предхождан от 
подходящ анализ на съответните ри -
скове по отношение на очакваните 
ползи (вж. каре 19 ).
77 
Липсата на сравнение между очак -
ваните ползи и потенциалните 
недостатъци на избраните условия 
за изпълнение може да доведе до 
грешен избор на условия или да из -
ложи бюджета на ЕС на неоправдано 
висок риск.
Примери за липсата на анализ на риска за избраните условия за изпълнение
„(…) преди вземането на решение да работи с организация на ООН Комисията не показва по убедителен 
начин, че е преценила дали предимствата компенсират недостатъците. Изборът на организация на ООН 
не се основава на достатъчни доказателства, че този подход е по-ефикасен и по-ефективен от другите 
начини на предоставяне на помощ.“78
78 Специален доклад № 15/2009, точка III.Каре 1976 Годишен доклад на 
Европейската сметна палата 
за финансовата 2011 година, 
точка 7.10 (ОВ C 344, 
12.11.2012 г.).
77 COM(2011) 638 окончателен 
от 13 октомври 2011 г. –
„Бъдещият подход към 
бюджетната подкрепа от ЕС 
за трети държави“.
37 4. Ключови рискови области
4.9.2. Външни фактори
78 
Повечето действия на ЕС за разви -
тие и сътрудничество са планирани 
с оглед на постигането на резултати 
в продължение на няколко години. 
През това време действията могат да 
претърпят значителни промени или 
да настъпи нестабилност в:
a) политическата или икономи -
ческата среда на равнището на 
държавите партньори – такъв 
е случаят например в Египет79, 
Демократична република Конго80 
и Палестина81 – или на проектно 
равнище (вж. каре 20 );б) средата за развитие по отно -
шение на природни бедствия, 
например в Хаити през януари 
2010 г., когато столицата и окол -
ностите бяха разтърсени от 
земетресение с магнитуд 7.0 по 
скалата на Рихтер82; или
в) системите на ЕС за управле -
ние и контрол на помощта (вж. 
каре 21 ).
79 
Такива промени в контекста на 
действията на ЕС за развитие и съ -
трудничество могат да затруднят 
проследяването и отчитането на 
резултатите по съгласуван и съдър -
жателен начин.79 Специален доклад № 4/2013.
80 Специален доклад № 9/2013.
81 Специален доклад 
№ 14/2013.
82 Специален доклад № 13/2014 
„Подкрепа от ЕС за 
възстановяване след 
земетресението в Хаити“ 
(http://eca.europa.eu ).
Пример за нестабилност в икономическия контекст на даден проект
В Камбоджа Комисията финансира проект за насърчаване на технология за използването на отпадъци 
от преработката на ориз за производство на енергия. През последните години обаче в Камбоджа бяха 
направени значителни инвестиции в големи и по-ефективни предприятия за преработка на ориз, което 
доведе до четирикратно увеличение на капацитета в рамките на периода 2009 – 2013 г.83 Понастоящем 
се очаква повечето предприятия за преработка на ориз да се нуждаят от по-мощни системи от първо -
начално планираните по проекта, при значително по-високи разходи. Поради тази причина първона -
чалните цели на проекта са загубили до известна степен своята значимост и вероятно няма да бъдат 
постигнати според първоначално планираното.
83 World Bank policy note on Trade Development – Turning Cambodia into a leading rice exporter [ „Бележка на Световната банка относно 
търговското развитие – Превръщане на Камбоджа във водещ износител на ориз“ ], септември 2013 г.Каре 20
Примери за промени в системите за управление и контрол
На 1 януари 2015 г. „Групата за подкрепа на Украйна“ и дирекция „Съседство“ на Комисията бяха премес -
тени от EuropeAid в Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ – ГД NEAR 
(преди позната като „Генерална дирекция „Разширяване“ – ГД ELARG)84. Това ще засегне както географ -
ския обхват на рамката за резултати на EuropeAid, така и начина, по който се извършват мониторингът 
и отчитането на резултатите, постигнати от политиката за съседство.
84 Протокол от 2104-а среща на Комисията, проведена в сряда 5.11.2014 г. – PV(2014) 2104.Каре 21
38
 5. Заключения 
и препоръки
5.1. Заключения
80 
Въз основа на извършения преглед 
Сметната палата установи девет 
основни рискови области, свързани 
с ориентиран към резултатите под -
ход в действията на ЕС за развитие 
и сътрудничество.
a) Използването на несъгласувана 
свързана с резултатите терми -
нология или неустановяването 
на ясна логическа верига между 
действията, крайните продукти 
и услуги, крайните ефекти и въз -
действието може да предизвика 
объркване и да възпрепятства 
оценката на постигнатото (разде -
ли 4.1 и 4.2).
б) Повишената сложност поради 
интегрирането на хоризонтал -
ни въпроси в програмите на ЕС 
представлява допълнителен 
риск за постигането и отчитане -
то на резултатите (раздел 4.3).
в) Липсата на хармонизация между 
инструментите за предоставяне 
на помощ, рамките за резулта -
ти и структурите за отчетност 
на партньорите за развитие 
може да предизвика неефектив -
ност и пропуски в отчетността 
(раздел 4.4).
г) Слабостите в оценката и отчи -
тането на резултатите могат да 
възпрепятстват прилагането 
на обратната информация за 
съответните знания и извле -
чени поуки в процесите на 
отчитане и вземане на решения 
(раздел 4.5).
д) Липсата на консолидирани отче -
ти или на преглед на резултатите, 
постигнати с предоставена от ЕС 
помощ, може да възпрепятства 
вземането на решения и отчет -
ността (раздел 4.6).е) Липсата на достатъчни, значи -
ми, надеждни и актуални данни 
може значително да отслаби ка -
чеството и надеждността на от -
четените резултати (раздел 4.7).
ж) Съсредоточаването върху бю -
джетния резултат като цел може 
да бъде пагубно за доброто фи -
нансово управление и за пости -
гането на резултати (раздел 4.8).
з) Промените в контекста на 
действията могат да подкопаят 
постигането или устойчивостта 
на резултатите и да затруднят 
оценката на постигнатите резул -
тати (раздел 4.9).
81 
Извършеният от Сметната палата 
преглед показа, че тези рискови 
зони са били правилно установе -
ни от Комисията в широк кръг от 
документи. Той също така показа 
интереса към действията, които се 
предприемат от страна на Комисията 
за стартиране на рамка на ЕС за ре -
зултатите в областта на развитието 
и сътрудничеството.
82 
Независимо от това, остава да 
се предприемат по-нататъшни 
действия, за да се впрегне цели -
ят потенциал на инициативите на 
Комисията за подобряване на резул -
татите на ЕС в областта на развитие -
то и сътрудничеството.
39 5. Заключения и препоръки
5.2. Препоръки
83 
За смекчаване на установените 
рискове Сметната палата формулира 
следните препоръки:
Препоръка 1 -  
Подобряване на 
насоките за използване 
на терминологията 
и формулиране на цели 
и показатели
Комисията следва да подобри своите 
насоки, за да гарантира съгласувано -
то използване на терминологията от -
носно резултатите (крайни продук -
ти, крайни ефекти, въздействие) и, 
когато е уместно, да формулира цели 
„SMART“ и ясни показатели за своите 
интервенции на всички равнища.
Препоръка 2 -  
Установяване на ясна 
връзка между действията 
и очакваните резултати
Чрез своите вътрешни насоки, 
практически инструменти, процеси 
на формулиране на проекти и мони -
торинг, Комисията следва да гаран -
тира, че е установена ясна връзка 
между действията и очакваните 
резултати, включително хоризонтал -
ните въпроси.Препоръка 3 -  
Подобряване на 
информационната 
система за отчитане на 
резултати и извлечени 
поуки
Комисията следва да подобри своята 
информационна система, за да може 
ефективно да консолидира и отчита 
резултатите от своите интервенции. 
Това следва да се допълва от мерки, 
позволяващи при извършваните от 
Комисията дейности за оценка да се 
извличат полезни поуки за последва -
що законодателство, програмиране 
или изготвяне на действия в съот -
ветните области.
Препоръка 4 -  
Гарантиране на 
наличието и качеството 
на данните
При всички свои интервенции Коми -
сията следва да оценява наличието 
и качеството на данните и да се 
стреми да разполага с достатъчни, 
значими, надеждни и актуални дан -
ни за постигнатите резултати. Това 
следва да бъде отразено в нейните 
системи и насоки.
Препоръка 5 -  
Оценка на рисковете, 
свързани с условията 
за изпълнение, преди 
поемане на ангажимент 
за предоставяне на 
финансови средства
Преди да поеме ангажимент за 
предоставяне на финансови сред -
ства и когато разглежда очакваните 
резултати, Комисията следва също 
така да оценява рисковете, свързани 
с избора на конкретните условия за 
изпълнение.
40 5. Заключения и препоръки
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител 
Karel PINXTEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 
заседанието му от 17 ноември 2015 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

41
ВЪНШНИ ФАКТОРИ, ОСОБЕНОСТИ НА КОНТЕКСТА И ПРОЦЕДУРИ ЗА ОБРАТНА ВРЪЗКАПОЛИТИЧЕСКИ И РАЗХОДНИ ДЕЙСТВИЯ ОТ СТРАНА НА ПРАВИТЕЛСТВОТО (СТРАТЕГИЯ)
Вложени ресурси за политически и разходни действия от 
страна на правителството 
3. Създадени крайни 
продукт или услуги. Подо -
брени публични политики, 
институции в  публичния 
сектор, публични разходи 
и доставяне на публични 
услуги4. Крайни ефекти: 
Положителни отзиви от 
бенефициентите  – по -
требители на услуги и ико -
номически участници – за 
провежданата от прави -
телството политика и за 
доставянето на услуги.5. Въздействие.  
Устойчив и  приобща -
ващ растеж и намаля -
ване на бедността1a. Вложени ресурси  
за ОБП/СБП 
2а. Преки крайни продукти 
или услуги.
Подобряване на връзката 
между външната подкрепа, 
националния бюджет и поли -
тическите процеси
-  Прехвърляне на  
финансови средства  
към държавната  
хазна въз основа на 
предварително  
договорени условия
-  Политически диалог 
и показатели за 
резултатите
-  Дейности, свързани 
с изграждане на  
капацитет,  
включително  
техническа помощ-  Увеличен размер и дял на 
външните финансови средства 
за помощ, предоставени  
чрез държавния бюджет
-  Увеличен размер и дял на бю -
джета, който е на разположе -
ние за дискреционни разходи
-  Повишена предвидимост 
на изплащането на външни 
финансови средства
-  Политически диалог, условия 
и техническа помощ (ТП)/дей -
ности, свързани с изграждане 
на капацитет, които са по-
добре координирани и по-бла -
гоприятни за изпълнението на 
държавните стратегии
-  Като цяло външна помощ 
(включително бюджетна 
подкрепа (БП)), която е по-хар -
монизирана и приведена 
в съответствие с държавните 
политики и системи
-  По-ниски разходи за трансак -
ции при предоставянето на 
помощ-  По-добро макроиконо -
мическо и бюджетно 
управление (като напри -
мер фискални, парични, 
търговски и икономически 
политики за растеж) 
-  Повишено количество и 
качество на стоки и услуги, 
предоставяни от публич -
ния сектор 
-  Засилени системи за 
управление на публич -
ните финанси (УПФ) и за 
възлагане на обществени 
поръчки (прозрачност, 
фискална дисциплина, 
надзор, разпределителна и 
оперативна ефективност) 
-  Подобрени процеси за 
изготвяне и изпълнение на 
публични политики 
-  Укрепени институции в 
публичния сектор 
-  Засилени връзки между 
правителството и надзор -
ните органи по отношение 
на формулирането и 
одобрението на политики, 
на финансовата и нефи -
нансовата отчетност и на 
бюджетния контрол 
-  Други подобрения, 
свързани с въпроси на 
управлението (напр. за -
силена децентрализация, 
прилагане на върховен -
ството на закона, права на 
човека) -  Повишено потребление 
на стоки и услуги, пре -
доставени от публичния 
сектор, и увеличени 
ползи, произтичащи 
от това 
-  Повишено доверие на 
предприятията, както 
и инвестиции и про -
изводство от частния 
сектор 
-  Повишена конку -
рентоспособност на 
икономиката 
-  Повишено доверие на 
населението в работата 
на правителството, 
по-специално по отно -
шение на управление -
то, управлението на 
публичните финанси и 
доставянето на услуги -  Засилен устойчив 
и приобщаващ иконо -
мически растеж
-  Намаляване на парич -
ната и непаричната 
бедност
-  Овластяване и соци -
ално приобщаване на 
бедните и на групите 
в неравностойно поло -
жение (включително 
жените).
-  Други въпроси, опре -
делени в специалните 
рамки и приоритети 
за партньорство 
(например подобрява -
не на демокрацията, 
правата на човека, 
опазването на околна -
та среда).
 
 
1б. Различни вложени 
държавни ресурси2б. Други резултати от различ -
ни вложени държавни ресурси 
 
- xxxx - Вложени ресурси във финан -
сиране на националните прихо -
ди и националната политика
1в. Вложени ресурси 
от други програми за 
външна подкрепа2в. Други резултати от другите 
програми за външна подкрепа
- xxxx- xxxx
-  Различни особености на „условията 
за влизане“ 
- Цялостна рамка за помощ 
-  Налични процеси и инструменти  
 за обучение-  Капацитет на правителството за въвеждане на 
реформи; 
-  Обхват на политическия ангажимент към  
процесите на реформи - Капацитет на публичния сектор 
-  Естество на търсенето на 
правителствени услуги 
-  Мащаб на отговорността за 
отчитане на национално ниво - Глобално икономическо развитие
- Приток на чуждестранен капитал
-  Реакция на променящите се инстру -
менти за стимулиранеПриложение ПриложениеЦялостна рамка за оценка на бюджетната подкрепа
Източник : Мрежа на ОИСР – КПР за оценка на развитието – Evaluating Budget Support Methodological Approach [ „Методологичен подход 
за оценка на бюджетната подкрепа“ ].
42
за дейността. По отношение на инструментите за 
външна помощ в работния документ новата рамка 
за резултатите също се посочва като един от инстру -
ментите за мониторинг и отчитане на изпълнението 
н а  М Ф Р.
3. Извършеният от сметната палата преглед
22
Прегледът на Сметната палата е от такова естество, 
че той включва примери, които понякога са свър -
зани с действия, предприети преди няколко години. 
Това е така по-специално по отношение на при -
мерите, свързани с многогодишните документи 
за програмирането (стратегически документи или 
индикативни програми), за които Комисията би 
желала да отбележи, че системно е включвала пока -
затели в документите за програмирането за периода 
2014—2020 г., както и по отношение на примерите, 
свързани с бюджетната подкрепа, във връзка с които 
бяха преодолени редица рискове чрез приемането 
на преразгледани насоки за бюджетната подкрепа 
през 2012 г.
Комисията също така се позовава на своите отговори 
по съответните специални доклади на Сметната 
палата и на допълнителните отговори по констата -
циите и оценките на Сметната палата, представени 
в настоящия доклад по отношение на някои от при -
мерите, за да подчертае един или повече аспекти, 
които счита по-специално за важни в контекста на 
отговора ѝ по тези констатации и оценки.
4. Ключови рискови области
26
Комисията е наясно и е съгласна със Сметната палата 
за необходимостта от гарантиране на съгласува -
ност по отношение на използваната терминология. 
В работния документ на службите на Комисията от 
26 март 2015 г. „Въвеждане на рамката на ЕС за резул -
татите в областта на международното сътрудни -
чество и развитието“ е използвана терминологията 
„вложени ресурси — крайни продукти и услуги — 
последици — въздействие“, която съответства 
на терминологията за резултатите, прилагана на 
международно равнище от Комитета за подпомагане 
на развитието към Организацията за икономическо Кратко изложение
III
Прегледът на Сметната палата е от такова естество, 
че той включва примери, които понякога са свър -
зани с действия, предприети преди няколко години. 
Това е така по-специално по отношение на приме -
рите, свързани с бюджетната подкрепа, във връзка 
с които бяха преодолени редица рискове чрез 
приемането на преразгледани насоки за бюджетната 
подкрепа през 2012 г. (вж. отговорите, предоставени 
по отделните карета по-долу), както и по отноше -
ние на примерите, свързани с многогодишните 
програмни документи (стратегически документи 
или индикативни програми), за които Комисията би 
желала да отбележи, че системно е включвала пока -
затели в документите за програмирането за периода 
2014—2020 г.
1. Въведение
07
Рамката за резултатите (РР) е един от инструмен -
тите за отчитане на резултатите на равнището на 
крайните продукти или услуги и на равнището на 
преките последици. Оценките съдържат заключения 
относно причинно-следствената логическа верига 
между различните равнища на резултатите — до 
равнището на въздействието, и относно постига -
нето на „стратегическите цели за развитие“ както 
на национално, така и на световно равнище. Освен 
това бяха предприети няколко инициативи за 
усъвършенстване на цялата система за мониторинг 
и оценка с цел подобряване на ориентирания към 
резултатите подход на Комисията.
10
В работния документ на службите на Комисията 
относно рамката MORE се описват различните 
съществуващи рамки за мониторинг, оценка и отчи -
тане във връзка с изпълнението на многогодиш -
ната финансова рамка (МФР). По отношение на 
целите и показателите в документа се описва това, 
което е определено в правните актове за създа -
ване на инструментите за финансиране за периода 
2014—2020 г., допълнено с бюджетните отчети за 
програмите 2014 г. и 2015 г. и с инструментите за 
мониторинг, оценка и отчитане, включени в годиш -
ните планове за управление и годишните отчети Отговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 43
рамката на ЕС за резултатите в областта на между -
народното сътрудничество и развитието“. Показате -
лите в тази рамка са установени в максимална степен 
съгласно критериите RACER (уместни, приемливи, 
достоверни, прости и устойчиви), определени 
в посочените от Сметната палата насоки на Евростат 
относно показателите.
29
Комисията е съгласна, че голямото разнообразие от 
документи, посочено от Сметната палата, увеличава 
риска от несъответствия. Като се има предвид, че 
документите се приемат на различни етапи от опре -
делянето на политиката и от цикъла на управление 
на проектите и програмите (включително на етапа на 
програмиране), това неминуемо води до корекции 
и до по-специфична насоченост на изпълнението.
Комисията е предприела мерки за намаляване на 
посочените от Сметната палата рискове. Във връзка 
с това при програмирането за периода 2014—2020 г. 
националните, регионалните и тематичните доку -
менти за програмирането бяха системно пре -
разглеждани с цел да се гарантира, че очакваните 
резултати и показателите са с подходящо качество 
(т.е. измерими) и в разумен брой (вж. документите 
за програмирането на адрес http://eeas.europa.eu/
around/index_bg.htm ).
Целта на преразглеждането на образеца на документ 
за действия (в сила от 1 януари 2015 г.) и на теку -
щото преразглеждане на съответните документи на 
вътрешната Група за подкрепа на качеството е да се 
гарантира, че очакваните резултати и показателите 
са включени по подходящ начин в документите за 
действия.
Освен това службите на Комисията работят по 
усъвършенстването на системата за мониторинг 
и оценка, като предвиждат възможности за корек -
ции, които може да се наложат при изпълнението 
на действията, както и за гъвкавост, която е необхо -
дима за осъществяването на такива корекции с цел 
приспособяване към променящите се национални 
условия и политики.
32
Комисията е предприела и предприема мерки за 
намаляване на посочените от Сметната палата 
рискове. Вж. отговора на Комисията по точка 29.сътрудничество и развитие, и е съобразена с тер -
минологията, използвана при инструментите за 
финансиране за периода 2014—2020 г. Същата тер -
минология е използвана в новия образец на доку -
мент за действия (приложим от 1 януари 2015 г.) и в 
новия наръчник за ориентирания към резултатите 
мониторинг (Handbook on ROM reviews and support 
to end-of-project results reporting, март 2015 г.)
Каре 1
Терминологията, използвана в годишния план за 
управление на EuropeAid, е съобразена с терминоло -
гията, предвидена в общите инструкции на Генерал -
ния секретариат на Комисията и на ГД „Бюджет“ за 
изготвянето на планове за управление от генерал -
ните дирекции и службите на Комисията.
Рискът, представен в примера в каре 1, се отнася 
до терминологията, използвана в наръчника за 
ориентирания към резултатите мониторинг (ОРМ), 
приложим за предходната система за ОРМ, чието 
функциониране беше преустановено през пролетта 
на 2014 г. Тя беше заменена с нова система за ОРМ 
и през пролетта на 2015 г. беше въведен нов наръч -
ник за ОРМ, който вече не съдържа такава препратка 
и изцяло съответства на терминологията, използ -
вана в международната практика, като при него 
критериите SMART се прилагат спрямо целите, а не 
спрямо показателите. В съответствие с това Коми -
сията ще въведе изменения в следващия циркуляр 
относно бюджета.
Освен това Комисията възнамерява да прецизира 
терминологията и инструкциите, свързани с целите 
и показателите, които да се използват в контекста на 
циркуляра относно бюджета.
Комисията е съгласна, че целите и очакваните 
резултати следва да бъдат съобразени в максимална 
степен с критериите SMART, но също така счита, че 
в много случаи това не е лесно да се постигне. Това 
се отнася по-специално за случаите, в които очаква -
ните резултати могат реалистично да бъдат изме -
рени единствено в качествено отношение и не могат 
да бъдат определени количествено, какъвто inter 
alia е случаят с резултатите от политиките с широк 
обхват или инструментите за финансиране.
Поради своето естество институционалните рамки 
за резултатите са съсредоточени върху количест -
вените резултати, както се посочва в работния 
документ на службите на Комисията „Въвеждане на 
Отговори на Комисията 44
и юли 2011 г.) са извършени доста преди новата 
политика относно бюджетната подкрепа, с която 
беше въведена много по-строга оценка на крите -
риите за допустимост, и по-специално на критерия 
за УПФ. Рискът, онагледен с този пример, e намален 
чрез и от началото на прилагането на насоките 
относно бюджетната подкрепа от 2012 г.
В отговора си по констатациите на Сметната 
палата Комисията отбеляза също, че „трябва да 
се прави разграничение, от една страна, между 
критериите за допустимост за бюджетната под -
крепа, които изискват цялостен подход, основан 
на доверието и положителното прилагане, и които 
по естеството си са общи, и от друга страна, 
специфичните условия, свързани с променливи 
траншове, които усло  вия действително трябва да 
бъдат ясни и конкретни. […] Донорите трябва да 
осъзнаят сложнос  тта на реформите и да опреде -
лят цели, които са по-раз  умни и по-добре под -
редени. Например напредъкът по реформата на 
УПФ и в двете държави — Киргизстан и Египет, бе 
по-бавен от очаквания. Плано  вете за реформа на 
УПФ, които първоначално бяха до голяма степен 
изготвени от външните донори, бяха пре  калено 
амбициозни и подценяваха местния капацитет за 
тяхното изпълнение. За да се поправи това, рефор -
мите и плановете за действие в областта на УПФ 
бяха променени, за да бъдат по-реалистични, и бе 
осигурена допълнителна техническа помощ“.
В резултат на това случаят по-скоро е пример за 
прекалено амбициозни цели. Освен това следва 
да се подчертае, че реформирането на системата 
за управление на публичните финанси е дълго -
срочен процес. В рамките на тригодишния период 
на изпълнение на една операция могат да бъдат 
установени само твърде ограничени резултати.
Случаят с Египет е по-скоро пример, в който въпро -
сът не се състои в това ангажиментът на дадена 
държава партньор да осъществява реформи да се 
определи за цел (вж. заглавието на точка 4.1.4), а — 
съгласно насоките относно бюджетната подкрепа 
от 2012 г. — в това изплащането на средства да се 
обвърже с предварителни условия, отнасящи се до 
основни елементи като правата на човека.
Вследствие на заключенията на Съвета от август 
2013 г./февруари 2014 г. и препоръките на Сметната 
палата Комисията насочи своята помощ към соци -
ално-икономическите интервенции и подкрепата 
за гражданското общество.Каре 4
В изпълнение на препоръка 2 относно разработ -
ването на показатели за изпълнението, отправена 
от Сметната палата в Специален доклад 14/2013, 
Комисията разработи ориентирана към резултатите 
рамка, която включва показатели за наблюдение 
на напредъка, постигнат от Палестинската власт по 
извършваните от нея реформи.
Ориентираната към резултатите рамка, която беше 
разработена в координация със Световната банка 
и държавите — членки на ЕС, в рамките на страте -
гията на ЕС за местно развитие, беше договорена 
с Палестинската власт чрез меморандум за разби -
рателство, подписан на 25 март 2015 г. Обхванатите 
от пилотния етап области включват макроикономи -
ческите/фискалните показатели, управлението на 
публичните финанси (УПФ), реформите в публич -
ната администрация (включително мерки за реин -
теграция на неработещите държавни служители 
в Газа), образованието, здравеопазването и соци -
алната закрила. В края на 2015 г./началото на 2016 г. 
ще бъде извършена оценка на пилотната фаза, 
като за следващата фаза могат да бъдат добавени 
допълнителни сектори. Текстът по-горе показва, че 
са установени показатели, което е в съответствие 
с Регламента за Европейския инструмент за съсед -
ство и партньорство.
Каре 5
Комисията разглежда случая като пример, при който 
в крайна сметка се е наложило да адаптира тълку -
ването на показателя спрямо условията на специ -
фичния местен контекст и съответно да приеме 
адаптирането на целевата стойност на показателя. 
Примерът показва, че е важно постоянно да се следи 
за подобни ситуации, но той не е свързан с риск, 
който Комисията може да управлява по друг начин.
38
Институционалните реформи са продължителен 
и труден процес, при който помагането на пра -
вителството на държава партньор да постигне 
поетапен напредък може да бъде по-устойчиво, 
отколкото бързото осъществяване на проект. Вж. 
отговора по каре 6.
Каре 6
Комисията отбелязва, че посочените плащания 
(отнасящи се за юни 2008 г., декември 2010 г. 
Отговори на Комисията 45
46
Приносът на ЕС за националните резултати в облас -
тта на развитието ще се отчита като национални 
резултати, постигнати чрез подкрепа, като по 
този начин се избира подходът на приноса (вж. 
работния документ на службите на Комисията от 
март 2015 г. „Въвеждане на рамката на ЕС за резул -
татите в областта на международното сътрудни -
чество и развитието“). За да се определи този при -
нос в количествено отношение, са възможни два 
метода, които донорите използват понастоящем:
— „цялостният метод“, при който ще се отчитат 
общите (или цялостните) резултати, които ЕС 
е постигнал съвместно с други страни (напри -
мер правителството на държавата партньор 
или други донори), а не резултатите, свързани 
с дела на финансирането, предоставено от ЕС;
— „пропорционалният метод“, при който резул -
татите ще се отчитат въз основа на дела на ЕС 
от общото финансиране. При него резултатите 
от проектите и програмите се изчисляват като 
пропорционален дял, равняващ се на размера 
на финансовите ресурси, предоставени от ЕС. 
При този подход отчитането се осъществява из -
цяло като пряка причинно-следствена връзка 
между предоставеното финансиране и постиг -
натите резултати.
На съвкупно равнище, както в случая с отчитането 
въз основа на новата рамка за резултатите, е необ -
ходимо да се избере един метод. Тъй като невинаги 
е лесно да се осигури подробна бюджетна инфор -
мация за вложените от други страни ресурси, 
включително от правителствата на държавите 
партньори, за да може да се изчислят пропорцио -
нални резултати, Комисията избра при отчитането 
да следва цялостния подход като единствения 
съществуващ понастоящем реалистичен вариант 
за отчитане на постигнатите резултати по кон -
солидиран начин. Както се посочва и в работния 
документ на службите на Комисията от март 2015 г., 
цялостният подход е по-подходящ и от гледна 
точка на ефективността на помощта поради силния 
акцент, който той поставя върху отговорността на 
държавите.От 2011 г. в Египет не е имало нова операция за 
бюджетна подкрепа, а от 2012 г. не е извършвано 
плащане на средства за бюджетна подкрепа по 
нито една от петте текущи операции за бюджетна 
подкрепа.
Каре 7 — Второ тире
Операции за бюджетна подкрепа в Малави 
и Руанда са извършвани още преди 2010 г., като 
те предшестват значително новата политика за 
бюджетната подкрепа, с която беше въведен много 
по-строг подход към изясняването на връзката 
между финансираната от ЕС операция и национал -
ните политики.
Рискът, онагледен чрез този пример, e намален 
чрез и от началото на прилагането на насоките от 
2012 г.
Каре 8
Операциите представляваха целенасочени мерки 
за спешна бюджетна подкрепа, които да дадат 
възможност за макроикономическо стабилизиране 
на държавата с общата цел да се окаже помощ 
на Демократична република Конго в периода на 
икономическа и продоволствена криза, и следо -
вателно анализът на резултатите трябва да бъде 
разглеждан в този контекст.
Посоченият от Сметната палата план за реформи 
в УПФ беше споменат в Споразумението за финан -
сиране и неговото изготвяне беше един от ключо -
вите елементи за измерване на напредъка.
Спрямо траншовете с фиксиран размер също се 
прилагат условия за допустимост, т.е. тези тран -
шове са свързани с резултатите от изпълнението. 
Поради това условията за плащане бяха обвързани 
с цели, включващи подобрения в УПФ.
Отговори на Комисията 46
60
Комисията вече е предприела стъпки за подобря -
ване на оценките чрез:
— изготвянето и представянето на документа, 
озаглавен „Политика за оценяване на сътруд -
ничеството за развитие на Европейския съюз“ 
(2014 г.);
— подобряването на качеството на планиране -
то, изпълнението и мониторинга на оценки -
те на проектите и програмите (в процес на 
осъществяване);
— увеличаването на участието на ръководството 
в стратегическите оценки още в началния етап 
(в процес на осъществяване);
— прилагането на принципа първо да се из -
вършва оценка в съответствие със Съобщение 
COM(2013) 686 final.
Каре 15
Комисията не счита примера за случай на слабост 
при отчитането на резултатите или оценката по 
отношение на действието като цяло, чиято ефек -
тивност по правило може да бъде оценена едва 
към края или след изпълнението на всички негови 
компоненти или подпроекти.
65
През 2015 г. Комисията ще публикува своя първи 
консолидиран доклад за резултатите във връзка 
с помощта, предоставена в контекста на полити -
ките на ЕС в областта на международното сътруд -
ничество и на развитието. Той ще бъде изготвен 
под формата на допълнителен доклад към годиш -
ния доклад.
Каре 16 — Трето тире
Усъвършенстването на системите за мониторинг 
и отчитане и въвеждането на оперативна сис -
тема за управление на информацията (заменяща 
и CRIS) значително ще подобрят използването от 
EuropeAid на информационни системи за отчитане, 
и по-специално за отчитане на резултатите.Каре 9
Макар че е възможно да се оцени по принцип 
дали национална политика, за която е предоста -
вена помощ по програма за бюджетна подкрепа, 
е допринесла за някои ясно определени резултати, 
постигнати на национално равнище, не е възможно 
определена част от резултата да се припише на 
финансирането от ЕС.
Каре 11
Примерът, представен в каре 11, се отнася по-скоро 
до недостатъчното включване на въпроса за пра -
вата на човека в програмите, а не до по-голямата 
сложност поради интегрирането на хоризонтални 
въпроси или до допълнителните рискове, които 
това интегриране поражда по отношение на 
правилното определяне на целите и показателите 
и свързаното с това измерване на резултатите.
Каре 14 — Второ тире
През 2015 г. Комисията въведе специфични раз -
поредби, отнасящи се до отчитането на резултати 
от партньорите на ЕС по изпълнението, в общите 
условия на Административното споразумение 
(включващо Световната банка като партньор по 
изпълнението) и на Споразумението PAGODA, 
което обхваща всички организации, оценявани по 
стълбове, включително агенциите на ООН. Това би 
трябвало да осигури по-голямо наличие на текущи 
данни за резултатите и на окончателни доклади, 
предавани от партньорите на ЕС по изпълнението.
59
Фактът, че в някои случаи, поради естеството 
на проекта или програмата, резултатите могат 
да бъдат установени и отчетени едва в края на 
проекта или програмата и вследствие на това не 
е възможно да се оценява периодично тяхното 
постигане, не води непременно до некачествено 
отчитане на резултатите. В такива случаи могат 
да бъдат определени ключови етапи или сравни -
телни показатели, които спомагат да се проследи 
дали проектът или програмата постига задово -
лителен напредък към ефективното постигане на 
резултатите.
Отговори на Комисията 47
75
Във връзка с програмите за бюджетна подкрепа 
Комисията разработи рамка за управление на 
риска (РУР) с цел определяне на основните рискове 
и тяхното намаляване. Тя се взема под внимание 
в процеса на вземане на решения, по-специ -
ално при подобреното управление посредством 
вътрешния Управителен комитет за бюджетната 
подкрепа. Тази рамка системно осигурява инфор -
мация, която се използва в политическия диалог 
с държавите партньори на стратегическо равнище, 
като също така насочва вниманието към основните 
проблеми. РУР се използва за балансиране на очак -
ваните ползи, определени в документа за действия, 
както и за установяване на рисковете и за предла -
гане на смекчаващи мерки.
Вътрешният анализ (докладите за бюджетната 
подкрепа за 2013 г. и 2014 г.) показва, че държавите, 
получаващи бюджетна подкрепа от ЕС, несъмнено 
постигат по-високи и подобряващи се резултати по 
отношение на УПФ в сравнение с получателите на 
извънбюджетна подкрепа.
Рискът, онагледен с този пример, e намален чрез 
и от началото на прилагането на насоките относно 
бюджетната подкрепа от 2012 г.
Каре 19
През 2015 г. Комисията взе решение да задъл -
бочи — съобразно всеки отделен случай — 
съответната оценка дали да работи с дадена 
международна организация като партньор по 
изпълнението.
Каре 20
Комисията признава, че промените в политическия 
и икономическия контекст пораждат рискове по 
отношение на резултатите, които е предвидено 
да бъдат постигнати. Подобни рискове са причи -
ната, поради която анализът на контекста е важен 
елемент от стандартния процес на определяне 
и формулиране, прилаган от службите на Комиси -
ята и делегациите на ЕС при изготвянето на про -
екти и програми.Каре 17
Слабостите в националните системи за събиране 
на данни и за управление на информацията в дър -
жавите, на които ЕС предоставя помощ, са присъщи 
на развиващите се страни и постоянен повод за 
загриженост за всички донори. Този проблем може 
да бъде решен трайно единствено чрез изграж -
дане на подходящи национални статистически 
системи. Що се отнася до ЕС, този рисков фактор 
се смекчава посредством предоставяната от него 
секторна и друга подкрепа. Той обаче може да 
бъде преодолян в достатъчна степен единствено 
чрез постоянни съвместни усилия на държавите 
и донорската общност.
72
С МФР за периода 2014—2020 г. се въвеждат 
редица нови елементи, по-специално с цел да 
се стимулират резултатите от изпълнението 
на разходните програми. Въз основа на това 
Комисията стартира инициатива, ръководена от 
заместник-председателя, отговарящ за бюджета 
и човешките ресурси, Кристалина Георгиева 
и целяща бюджетът на ЕС да се преориентира от 
изразходването на средства към постигането на 
резултати. Стремежът е да се създадат условия 
за допълнително подобряване на изпълнението 
на бюджета както от гледна точка на резултатите 
от програмите, така и по отношение на доброто 
финансово управление на средствата чрез балан -
сиран и всеобхватен подход. Преследваната цел 
е да се намали рискът от съсредоточаване върху 
изпълнението на бюджета в ущърб на резултатите 
от програмите, включително за разходните области 
и методи, при които чрез бюджета на ЕС могат да 
се постигнат максимални резултати и максимално 
строго прилагане на икономически ефективни про -
верки за подобряване на съответствието.
73
Комисията предприема мерки за преодоляване 
на риска чрез многогодишно програмиране, чрез 
24-месечно планиране на отделните действия по 
изпълнението и чрез дейността на вътрешната 
Група за подкрепа на качеството. Тези действия се 
допълват от други мерки, като например бъдещата 
рамка на ЕС за резултатите. Вж. също отговора по 
точка 29.
Отговори на Комисията 48
5. Заключения и препоръки
80 а)
На различни равнища службите на Комисията 
предприемат мерки за гарантиране на съгласу -
вана терминология. Тези мерки включват насоките 
за секторните показатели от 2013 г., образеца на 
документ за действия и съответните насоки, при -
ложими от 1 януари 2015 г., както и новата рамка за 
резултатите в областта на международното сътруд -
ничество и на развитието и съответните инструк -
ции и насоки за отчитане въз основа на рамката за 
резултатите.
Освен това службите на Комисията предприемат 
мерки за засилване на подкрепата за вътреш -
ното осигуряване на качество по отношение на 
аспектите на отделните документи за действия, 
които Комисията счита за важни както за монито -
ринга и отчитането на изпълнението и резултатите, 
така и за оценката на действията.
Службите на Комисията също така спазват терми -
нологията, използвана в основните регламенти, 
които съставляват регулаторната рамка за външ -
ната помощ на ЕС.
Комисията е съгласна, че установяването на „ясна 
логическа верига“ от вложените ресурси до въз -
действието е от изключително значение на рав -
нището на проектите. Този аспект беше подобрен 
с въвеждането на образеца на документ за дейст -
вия от 1 януари 2015 г. При все това установяването 
на ясна логическа верига на стратегическо или 
политическо равнище не може да отрази сложнос -
тта, с която се характеризира областта на разви -
тието. Поради това в международната практика за 
оценяване използването на линейната логическа 
рамка на такова стратегическо/политическо рав -
нище все по-често се поставя под въпрос.
80 б)
Интегрирането на хоризонтални въпроси дейст -
вително поражда предизвикателства пред пра -
вилното формулиране на специфичните цели 
и резултати по отношение на действията и пред 
събирането на съответните данни, позволяващи да 
се наблюдава тяхното изпълнение.С цел приспособяване към непредвидени промени 
в контекста на помощта е необходима известна 
степен на гъвкавост по време на фазата на изпъл -
нение. Тази гъвкавост бе осигурена чрез опростя -
ване на съответните правила и процедури през 
юли 2014 г. Тези мерки за опростяване включваха 
изменения, свързани с използването на показа -
тели, така че да могат да се вземат под внимание 
промените в специфичните приоритети или по 
отношение на събирането и наличността на данни.
При все това не е изключено първоначалните цели 
на проекта да не могат да бъдат постигнати, като 
в този случай е необходимо те да бъдат прис -
пособени към променящите се обстоятелства 
и контекст.
Каре 21
Реорганизацията от януари 2015 г. сама по себе си 
няма да засегне нито определянето на целите, нито 
постигането на свързаните с тях резултати в рам -
ките на специфичните действия.
Независимо от своята административна органи -
зация и в съответствие с разпоредбите на Общия 
регламент за изпълнението, обхващащ държавите 
по Европейския инструмент за съседство (по-спе -
циално членове 12 и 13), Комисията ще изпълнява 
задълженията си за мониторинг на изпълнението 
на проектите и за докладване до държавите 
членки, Европейския парламент и други институ -
ции на ЕС.
Комисията ще докладва въз основа на рамката за 
резултатите и по отношение на съседните на Съюза 
държави в съответствие със заключенията на 
Съвета № 9145/15 от 26.5.2015 г. Като част от новата 
система за ориентиран към резултатите монито -
ринг (ОРМ) беше въведен специален инструмент, 
с който да се подпомогне отчитането на резулта -
тите в края на проекта, с цел да се улесни консо -
лидирането на данните за резултатите в края на 
проекта, по-специално във връзка с показателите, 
основани на договорената рамка за резултатите.
Що се отнася до оценката, ГД „Политика за съсед -
ство и преговори за разширяване“ има своя струк -
тура по оценяването, която от 2015 г. се използва 
както по отношение на регионите, обхванати от 
политиката за съседство, така и по отношение на 
регионите, обхванати от процеса на разширяване.
Отговори на Комисията 49
Във всички посочени документи се спазва терми -
нологията, използвана в основните регламенти.
Освен това службите на Комисията са в процес на 
увеличаване на подкрепата като част от вътреш -
ното осигуряване на качество по отношение на 
тези аспекти на отделните документи за действия 
и ще продължат да усъвършенстват общите си 
насоки за управлението на проекти и програми 
и модулите за обучение на персонала в тази област.
Препоръка 2
Комисията приема препоръката.
През последните две години Комисията изготвя 
различни мерки за подобряване на своите системи, 
насоки и процеси в това отношение. Вж. също отго -
вора по препоръка 1.
Комисията е съгласна (вж. отговора по точка 80, 
буква а), че установяването на „ясна логическа 
верига“ от вложените ресурси до въздействието 
е от изключително значение на равнището на 
проектите.
Препоръка 3
Комисията приема препоръката.
Предприемат са действия за усъвършенстване на 
цялата система за мониторинг и оценка, като също 
така се подобрява капацитетът на Комисията за 
извличане на поуки (вж. също отговорите на Коми -
сията по Специален доклад 18/2014 на Сметната 
палата).
Що се отнася по-конкретно до информационната 
система, предприетите до момента действия 
от Комисията са свързани с установяването на 
предварителна система за осигуряване на консо -
лидирано отчитане на резултатите за нейния първи 
доклад за резултатите през 2015 г. преди разработ -
ването на първите модули на нейната нова опе -
ративна информационна система, които се пред -
вижда да обхващат и отчитането на резултатите.80 в)
Посоченият от Сметната палата риск от неефектив -
ност и пропуски, изглежда, съществува в най-го -
ляма степен на национално равнище. Това показва, 
че е важно да се осигури съгласуваност между 
донорите, като те възприемат националната сис -
тема/политика/рамка за резултатите, което е пред -
почитаният подход в сравнение с хармонизира -
нето единствено между донорите, както Сметката 
палата вече отбеляза в точка 17, букви а) и б).
С прилагането на този подход Комисията вече 
полага сериозни усилия в контекста на многого -
дишното програмиране за периода 2014—2020 г., 
така че да се осигури максимално съгласуване 
с националните политики и рамки в съответствие 
с поетите в Пусан ангажименти във връзка с ефек -
тивността на помощта. Такъв беше подходът на 
Комисията и по отношение на установяването на 
новата институционална рамка за резултатите. 
На национално равнище Комисията подкрепя 
заедно с други донори определянето от съответ -
ните държави на собствени национални рамки за 
резултатите и счита съвместното програмиране 
с държавите — членки на ЕС, за едно от средствата 
за насърчаване на такива рамки.
80 з) 
Промените в контекста на действията могат да 
доведат до промени в използваните показатели 
или в първоначалните целеви стойности на 
показателите.
Препоръка 1
Комисията приема препоръката и вече предпри -
ема мерки за гарантиране на съгласувана терми -
нология. Тези мерки включват насоките за сектор -
ните показатели от 2013 г., образеца на документ 
за действия и съответните насоки, приложими от 
1 януари 2015 г., както и новата рамка за резул -
татите в областта на международното сътрудни -
чество и на развитието и съответните инструкции 
и насоки за отчитане въз основа на рамката за 
резултатите.
Отговори на Комисията 50
Изпреварвайки внедряването на новата система и в 
съответствие с една от препоръките на Сметната 
палата, формулирани в нейния Специален доклад 
18/2014 относно оценките и ОРМ, Комисията се 
намира в последния етап от разработването на спе -
цифичен информационен модул, свързан с оценките, 
който се предвижда да започне да функционира 
през първата половина на 2016 г. и чрез който посте -
пенно ще се подобрят възможностите на Комисията 
да извлича поуки за съответните различни цели.
Препоръка 4
Комисията приема препоръката. Тя вече увеличи 
усилията си в това отношение, както се посочва 
в отговора ѝ по препоръка 1.
Препоръка 5
Комисията приема препоръката.
Изпълнението на препоръката ще бъде част от 
общата оценка на рисковете, присъщи на дадено 
действие (например избор на определен начин на 
изпълнение; вж. също раздел 2 „Рискове и пред -
положения“ на образеца на документ за действия, 
приложим от 1 януари 2015 г.).
За програмите за бюджетна подкрепа Комисията 
разработи рамка за управление на риска (РУР) с цел 
определяне на основните рискове и тяхното намаля -
ване. Тя се взема под внимание в процеса на вземане 
на решения, по-специално при подобреното упра -
вление посредством вътрешния Управителен коми -
тет за бюджетната подкрепа. Тази рамка системно 
осигурява информация, използвана в политическия 
диалог с държавите партньори на стратегическо рав -
нище. РУР се използва за оценка на баланса, който 
следва да бъде осигурен между очакваните ползи от 
предвиденото действие, за определяне на рисковете 
и за предлагане на мерки за намаляването им.
Вътрешният анализ (докладите за бюджетната 
подкрепа за 2013 г. и 2014 г.) показва, че държавите, 
получаващи бюджетна подкрепа от ЕС, несъмнено 
постигат по-високи и подобряващи се резултати по 
отношение на УПФ в сравнение с получателите на 
извънбюджетна подкрепа.
През 2015 г. Комисията взе решение да задълбочи 
съответната оценка дали да работи с дадена меж -
дународна организация като партньор по изпълне -
нието за всеки отделен случай.
/uni041A/uni0410/uni041A /uni0414/uni0410 /uni0421/uni0415 /uni0421/uni0414/uni041E/uni0411/uni0418/uni0415/uni041C /uni0421 /uni041F/uni0423/uni0411/uni041B/uni0418/uni041A/uni0410/uni0426/uni0418/uni0418/uni0422/uni0415 /uni041D/uni0410 /uni0415C?
/uni0411/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
/uni041F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
В рамките на извършения преглед Сметната палата 
установи девет основни рискови области, свързани 
с ориентирания към резултатите подход в действията 
на ЕС за развитие и сътрудничество.
Прегледът показа, че тези рискови области са били 
правилно определени от Комисията. Беше установена 
също така ползата от инициативите на Комисията за 
подобряване на резултатите на ЕС в областта на 
развитието и сътрудничеството.
Независимо от това, остава да се предприемат 
по-нататъшни действия, за да се реализира целият 
потенциал на тези инициативи. Сметната палата 
формулира редица препоръки в това отношение.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА