[pic] | КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 6.3.2009

COM(2009) 112 окончателен

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА

Доклад относно проверката ex ante на принципа на допълняемостта в регионите, отговарящи на критериите по цел „Сближаване“ за периода 2007—2013 г. {SEC(2009) 273}

СЪДЪРЖАНИЕ

1. Въведение 3

2. Процесът на оценяване 4

2.1. Метод на проверката 4

2.2. Допустими източници на финансиране 4

3. Резултати от проверката 5

4. Допълняемостта в по-широк икономически план 8

5. Заключения 12

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА

Доклад относно проверката ex ante на принципа на допълняемостта в регионите, отговарящи на критериите по цел „Сближаване“ за периода 2007—2013 г.

Въведение

Принципът на допълняемостта е измежду онези важни принципи, които са залегнали в основата на икономическата роля на политиката на сближаване и определят как тя функционира. За да е възможен реален икономически ефект, участието на структурните фондове не би трябвало да заменя публичните разходи на държавите-членки, гласи принципът на допълняемостта.

В настоящия доклад се обобщават основните констатации от проверката на принципа на етап ex ante за периода 2007—2013 г., които са придружени от анализ от икономическа гледна точка.

В раздели 2 и 3 се представят резултатите от преговорите с държавите-членки. Със съответните държави беше постигнато споразумение относно целеви равнища на разходите, които ще бъдат съблюдавани през целия период.

Вследствие на това за периода 2007—2013 г. от различни вътрешни финансови източници ще бъдат инвестирани повече от 650 милиарда EUR (по цени от 2006 г.). Тази сума допълва 174-те милиарда EUR (по цени от 2006 г.) от Структурните фондове, за които се планира да бъдат инвестирани в регионите по цел „Сближаване“ в течение на периода 2007—2013 г.

В раздел 4 принципът на допълняемостта се анализира в по-широк план, като се обръща особено внимание на полезните взаимодействия между националните инвестиционни политики и европейската политика на сближаване, и се разглежда във връзка с макроикономическото положение. Макар и да не са част от проверката на принципа на допълняемостта, сумите от Кохезионния фонд се вземат предвид във въпросния раздел, за да може ролята на европейската политика на сближаване да бъде обхваната и разбрана в нейната цялост.

В този раздел се посочва, че държавите-членки ще инвестират средно 3 EUR за всяко евро, инвестирано от европейската политика на сближаване. Общият размер на планираните публични инвестиции в районите, които отговорят на критериите, ще възлиза на близо 5,6 % от прогнозирания съвкупен БВП на тези региони. В някои случаи, и по-специално в някои от новите държави-членки, пропорцията е значително по-изразена.

Новият програмен период 2007—2013 г. се характеризира с две съществени новости:

- принципът на допълняемостта се проверява единствено във връзка с целта „Сближаване“;

- ако държава-членка не съумее да докаже до 30 юни 2016 г., че е спазила принципа на допълняемостта, Комисията може да направи финансови корекции[1].

Процесът на оценяване

Метод на проверката

В член 15 от Регламент (ЕО) № 1083/2006, който регулира политиката на сближаване, се изисква за регионите, обхванати от целта „Сближаване“, Комисията и държавите-членки да определят нивото на публичните или приравнените към тях структурни разходи (наричани по-нататък „структурни разходи“), което държавата-членка поддържа във всички съответни региони по време на периода на програмиране.

Спазването на принципа на допълняемостта се проверява на национално равнище. Националните фондове се считат за допълнителни, ако средният размер на годишните структурни разходи, поддържан през периода 2007—2013 г., е най-малкото равен на средните годишни структурни разходи, направени за периода 2000—2005 г. (за държави-членки, които са се присъединили към ЕС през 2004 г., референтният период е 2004—2005 г.).

Анализът е взел предвид източниците на разходи, методите и допусканията, използвани от държавите-членки, включително прилаганите дефлатори, а за държавите-членки извън еврозоната — също и обменните курсове[2]. Принципът на допълняемостта беше проверен при тясно сътрудничество с държавите-членки посредством писмени консултации и двустранни срещи по технически и методологични въпроси.

Това се случи успоредно със съставянето на националната стратегическа референтна рамка (НСРР) за периода 2007—2013 г. Държавите-членки предоставиха своите НСРР, включително и стандартна таблица за проверка на допълняемостта и допълнителна информация за използваната методология. По време на преговорите на служителите на Комисията беше предоставена допълнителна информация.

Допустими източници на финансиране

Допустимите структурни разходи попадат в три основни категории (основна инфраструктура, човешки ресурси и производствена среда) и една допълнителна категория „други“. Проверката засяга общия размер на националните структурни разходи[3] в сфери, които отговарят на критериите, както при бюджетните, така и при извънбюджетните разходи. В зависимост от структурата на публичните финанси на всяка държава-членка, данните могат да се отнасят не само до държавата, регионите и общините, но и до публичните предприятия, публичните органи и извънбюджетни фондове на национално, регионално и местно равнище. Включено е също и разходването на средства от органи, предоставящи публични услуги, които разполагат със собствен отделен бюджет.

В таблиците за допълняемост, предоставени в рамките на съответните НСРР, се съдържат разбивки на структурните разходи по категории и по източник на финансиране (ЕС, национално съфинансиране, публични дружества и национални фондове, които не са част от НСРР). За да е възможно да се провери спазването на принципа на допълняемостта, е предоставена информация както за периода 2000—2005 г. или 2004—2005 г. (реални годишни разходи), така и за периода 2007—2013 г. (прогнози за реалните годишни разходи).

За периода 2007—2013 г. в седем от 27-те държави-членки няма нито един регион по цел „Сближаване“: Кипър, Дания, Финландия, Ирландия, Люксембург, Нидерландия и Швеция. По тази причина тези страни не са включени в настоящия доклад.

Резултати от проверката

В таблица 1 са показани средните равнища на годишните структурни разходи, които трябва да бъдат поддържани от всяка държава-членка през периода 2007—2013 г. Тези суми са договорени от Комисията и съответната държава-членка при преговорите относно НСРР.

[pic]

Като общо правило средният размер на годишните структурни разходи в реално изражение трябва да бъде най-малкото равен на размера, достигнат през предходния програмен период. Същевременно обаче в регламента се посочва, че трябва да се вземат предвид някои специфични обстоятелства като например общите макроикономически условия, приватизация, която е в ход или планирана такава или извънредното ниво на публичните или други еквивалентни структурни разходи, направени от държавите-членки по време на предходния програмен период[4].

Така например Комисията се съгласи да намали равнището на структурните разходи в Германия предвид извънредното ниво на разходи в миналото, свързани с обединението на страната. При други три държави-членки дадени направени в миналото структурни разходи бяха счетени за извънредни поради някои необичайни разходни пера (олимпийските игри в Гърция, голяма болница в Малта и някои разходи за транспортна инфраструктура в Унгария, която е финансирана с приходи от приватизацията на публични предприятия). Тези разходи не бяха взети предвид при определянето на нивата на структурните разходи, които трябва да бъдат поддържани в течение на периода 2007—2013 г. Тези специфични обстоятелства допринесоха за общото намаление с около 7 милиарда EUR на година на структурните разходи, които трябва да бъдат поддържани в течение на периода 2007—2013 г.

В четири държави-членки (Австрия, Унгария, Чешката република и Литва) нивото на структурните разходи в реално измерение остава същото спрямо предходния период, а в останалите държави-членки се увеличава между 0,1 % (Словашката република) и 63 % (Латвия).

Данните, използвани при съставянето на таблиците за допълняемостта за всяка държава-членка, се основават на националните (или федералните), регионалните и местните бюджети[5]. Разходването на средства от независими институции, финансирани от публични средства, беше също включено в допустимите категории. Същото се отнася и за повечето от публичните предприятия, макар че те бяха изключени в някои случаи поради настоящи или планирани процеси на приватизация (напр. Полша и Словашката република). В други случаи не беше винаги възможно допустимите структурни разходи, направени на регионално равнище (напр. Португалия) или от публични предприятия (напр. Латвия) да бъдат директно изчислени. В тези случаи държавите-членки използваха различни методи за приблизителна оценка.

В държавите-членки, в които не цялата държавна територия отговаря на критериите по цел „Сближаване“, бяха направени териториални корекции, за да бъдат изключени структурните разходи в регионите, които не отговарят на критериите. В някои случаи това беше направено чрез допускания или методи за приблизителна оценка (напр. Чешката република и Словашката република). Подобни стъпки бяха предприети в някои държави-членки поради разликите между двата програмни периода в списъка на регионите, които отговарят на критериите (напр. Гърция, Португалия и Испания), тъй като структурните разходи в регионите, които вече не отговарят на критериите по цел „Сближаване“, трябваше да бъдат изключени от изчисленията.

[pic]

Източник: Изчисления на ГД „Регионална политика

В графика 1 са представени резултатите от проверката на принципа на допълняемостта по категории разходи. Близо 50 % от националните структурни разходи са предназначени за основна инфраструктура като например транспорт, телекомуникации, енергетика, околна среда, управление на водните ресурси и здравеопазване.

Планираните в категория „Човешки ресурси“ национални структурни разходи възлизат на близо 29 % от общата стойност. В тази категория се включват главно инвестиции в образованието, обучението и изследователската и развойната дейност. Останалата сума е предназначена за категорията „производствена среда“ (малко по-малко от 13 % и тук се включва насърчаване на дейности в производствените сектори посредством например субсидии за фирми и развитие на бизнес услуги) и категорията „други“ (почти 9 %, която се състои преди всичко от техническа помощ и други неголеми разходи).

Същевременно обаче в седем държави-членки националните структурни разходи в областта „Човешки ресурси“ в регионите по цел „Сближаване“ са по-високи в сравнение с тези в категория „Основна инфраструктура“: Белгия, Германия, Естония, Франция, Латвия, Словашката република и Обединеното кралство.

Различни са резултатите що се отнася до относителните стойности на категориите в рамките на структурните фондове. В този случай структурните разходи в категория „Основна инфраструктура“ възлизат на по-малко от 37 % от общия размер или с 12 пункта по-малко в сравнение с националните разходи. Тази разлика се отдава най–вече на категорията „Производствена среда“, която представлява 22 % в сравнение с едва 13 % от общия размер на националните инвестиции. По подобен начин областта „Човешки ресурси“ отбелязва малко по-голям дял в рамките на структурните фондове.

Накратко инвестициите, финансирани от структурните фондове, които според изискванията на принципа на допълняемостта допълват националните инвестиции, допринасят за разнообразяването на публичните инвестиции в полза на разходи, насочени към производствената среда (иновации, подкрепа за предприемачеството, туристически услуги и др.).

Тези заключения трябва да бъдат приемани с доза предпазливост, тъй като националните номенклатури, които са в основата на таблиците за допълняемостта не са напълно приравнени. Освен това тези таблици не вземат предвид плащанията от Кохезионния фонд.

Допълняемостта в по-широк икономически план

За да се разбере принципът на допълняемостта в един по-широк икономически план е необходимо да се разгледа отношението между националните инвестиции и тези от Общността. Ето защо макар плащанията от Кохезионния фонд[6] да не са част от проверката на допълняемостта, те са взети предвид в настоящия раздел, така че приносът на европейската политика на сближаване в общия размер на публичните инвестиции да бъде отразен изцяло.

Средните стойности на националните структурни разходи, които трябва да бъдат поддържани през периода 2007—2013 г. в областите, отговарящи на критериите, при спазване принципа на допълняемостта надвишават 94 милиарда EUR на година (по цени от 2006 г.) (вж. таблица 1). Тази сума включва националното съфинансиране на структурните фондове и на Кохезионния фонд[7].

След добавянето на плащанията, планирани по линия на европейската политика на сближаване (структурни фондове и Кохезионен фонд), общият размер на структурните разходи ще достигне повече от 125 милиарда EUR на година в тези региони (по цени от 2006 г.).

[pic]

От таблица 2 проличават значителните разлики между държавите-членки (вж. също графика 2). Например националните структурни разходи в единствения белгийски регион, отговарящ на критериите по цел „Сближаване“ (Hainaut) възлизат на почти 17 EUR за всяко евро, инвестирано по линия на европейската политика на сближаване. Тези суми са високи също и в други държави-членки измежду старите ЕС-15. Същевременно има други държави-членки, в които съотношението е близо 1 EUR или даже по-малко. Още веднъж следва да се напомни, че тези заключения трябва да се тълкуват с известна доза предпазливост, тъй като в някои случаи делът на населението, което живее в региони по цел „Сближаване“ е малък (например във Франция едва 2,9 % от цялото население живее в тези региони, в Австрия — 3,4 %, а в Обединеното кралство — 4,6 % ).

[pic]

Наблюдаваните разлики не са толкова значителни при сравняването на националните структурни разходи с прогнозираните средни стойности на БВП за периода 2007—2013 г. (таблица 3). Заслужава да се отбележи, че тези цифри са изчислени въз основа на постоянните цени за 2006 г., които не отразяват ефектите от възможните колебания в обменните курсове на националните валути, които са извън еврозоната (вж. методологичното приложение).

[pic]

Разликите между старите държави-членки от ЕС-15 и новите държави-членки определено не са така изразени (графика 3). Унгария и Естония се открояват с общ размер на планираните бъдещи инвестиции, който възлиза на повече от 10 % и 9 % от съответния им БВП. Общият размер на инвестициите възлиза средно на малко по-малко от 5,6 % от съвкупния БВП на регионите по цел „Сближаване“.

[pic]

В някои измежду страните от предишния ЕС-15 (Италия, Обединеното кралство, Франция и Португалия) общият размер на планираните структурни разходи (включително плащания по линия на европейската политика на сближаване) възлиза на повече от 6 % от средния годишен БВП. Независимо от това обаче трябва да се припомни, че само някои региони в тези страни отговарят на критериите по цел „Сближаване“. Както е отбелязано по-горе в някои случаи в тези региони се намира малка част от общото население и се произвежда малка част от общия национален БВП.

Във всеки случай относителният дял на европейската политика на сближаване в общия размер на планираните инвестиции изглежда значително по-висок в новите държави-членки (графика 3). Плащанията от Общността съставляват близо 50 % от общия размер на инвестициите в повечето от тези страни, като в Чешката република и в Словашката република те са даже по-високи от националните плащания.

Горните таблици и графики се основават на прогнозите на Комисията налице към момента, когато бяха фиксирани целевите нива на разходите (есента на 2006 г.).

И накрая заслужава да се отбележи, че прогнозираният БВП за идващите години съвсем наскоро беше преразгледан в низходяща посока в резултат на очакваното въздействие на финансовата криза върху реалния сектор. Затова последните прогнози на Комисията (от есента на 2008 г.) предвещават слаб икономически растеж в ЕС и даже рецесия в някои държави-членки. Те добиха още по-мрачен характер след оповестените в началото на 2009 г. актуализираните междинни прогнози.

Заключения

Понятието за допълняемост е сравнително просто, но привеждането му в изпълнение е свързано с редица усложнения от методологично естество.

Проверката на принципа на допълняемостта на този етап ex ante спрямо периода 2007—2013 г. се основава на член 15 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 и насоките, набелязани в работен документ № 3 (декември 2006 г.). Последният има за цел да набележи общи принципи за преговорите между Комисията и отделните държави-членки. Измежду целите на документа са подобряването на прозрачността, гарантирането на еднакво третиране за страните и осигуряването на сравнимост между получените от всяка държава-членка резултати. Например включването на разходите, направени от държавните предприятия, стана задължително за разлика от подхода за предишния програмен период 2000—2006 г., когато това беше „по желание“.

Въпреки тези усилия продължават да са налице няколко несъвършенства включително:

- Затруднения при сравняването на резултатите между държавите-членки. Държавите-членки не използват единна стандартна методология що се отнася до националното публично счетоводство. В резултат на това подходите за събирането на данните, които са необходими за проверяването на допълняемостта, се различават от методологична гледна точка при отделните страни. В повечето случаи данните са взети от бюджетни източници, които при отделните държави-членки използват различни категории. Това затруднява сравненията между страните. Проблемът се задълбочава при сравняването на структурните разходи, финансирани от национални и общностни източници, тъй като не са категоризирани по единен и рационален начин. Например цифрите за допълняемостта се основават на касова отчетност, а публично достъпните цифри за бюджета на държавите-членки почиват на счетоводна отчетност с текущо начисляване (ESA95).

- Проблеми относно сравнимостта на данните между програмните периоди Даже в една и съща държава-членка използваните методи може да се различават през различните периоди от време. В някои държави-членки например бяха установени определени значителни разминавания между реалните разходи, заявени при проверката ex post за периода 2004—2006 г., и реалните разходи за същия период, използвани като отправна точка при проверката ex ante за периода 2007—2013 г.

- Проблеми с обхващането на всички допустими разходи Трудно е определянето на разходите по предназначение въз основа на различните съществуващи в държавите-членки счетоводни стандарти. В повечето случаи данните произлизат от бюджетни източници, които не винаги са разбити за всички нива на териториално управление. Това прави набелязването на разходите по предназначение много трудно, особено на местно равнище, като по този начин често е необходимо да се прибягва до изчисления и анализи за всеки отделен случай, което пък повлиява на надеждността на крайния резултат.

- Разнородност на предоставяната информация Информацията, предоставяна от някои държави-членки в НСРР и в прилаганите към тях доклади и методологични пояснения, може да бъде допълнително рационализирана. Предоставяната информация е разнородна и са налице различия между отделните държави-членки, както в качествено така и в количествено измерение. Докато някои държави-членки предоставят много подробна информация, например относно използваната методология, източниците на информация или направените приблизителни оценки, други предоставят много малко подробности относно това как са били съставени техните таблици за допълняемостта. Освен това тази информация не беше представена по един и същи начин (например за дефлаторите държавите-членки не използваха една и съща референтна година).

- Трудности при проверяването надеждността на данните. Комисията разполага с ограничен набор от инструменти, за да проверява дали предоставената информация е вярна. Може да се направи разбивка на разходите по региони, особено за онези държави-членки, чиято територия частично отговаря на критериите по цел „Сближаване“. Това ще спомогне и да се намали използването на приблизителни оценки при определянето на разходването на средства на поднационално ниво. Освен това допълнителни документи, които се отнасят до регионалните или националните бюджети, могат да предоставят допълнително доказателство за достоверността на този разход.

- Липсва механизъм за извършване на мониторинг И накрая, правилата за допълняемост не предвиждат инструменти, които да позволяват на Комисията да извършва редовен мониторинг по отношение на развитието на променливите в държавите-членки (напр. резултати във фискалната област или процеси на приватизация), които могат да повлияят на нивото на публичните им разходи и оттам на резултатите във връзка с допълняемостта. Следва да бъдат проучени възможните решения, включително обвързването на информацията, която е необходима за проверката на допълняемостта с редовната информация, която държавите-членки предоставят в програмите си за стабилност.

Накратко — очевидно е, че има поле за подобряването на информацията и на методологията за определяне и проверка на допълняемостта, която е важен принцип на политиката на сближаване. Комисията възнамерява да започне по-задълбочен и постоянен диалог с държавите-членки относно това как да бъдат преодолени недостатъците, а прилагането на принципа да стане по-добро.

Следващата проверка на допълняемостта ще се състои през 2011 г. Тогава ще се счита, че принципът е спазен, ако реалният годишен среден размер на структурните разходи за периода 2007—2010 г. е най-малкото равен на прогнозираното за периода ниво или ако разходването на средства отговаря на предварително съставен профил на разходите, който е бил договорен при оценката ex ante . В последния случай годишната средна стойност за периода 2007—2010 г. може да е по-ниска от годишната средна стойност за периода 2007—2013 г.

При междинния преглед държавите-членки ще имат възможност да преразгледат нивото на разходи предвид значителните промени в икономическата ситуация. Това може да е от особена важност при сегашната финансова криза. Следователно е важно бъдещата дискусия да почива на солидна основа.

МЕТОДОЛОГИЧНО ПРИЛОЖЕНИЕ

В таблица 1 са показани реалните и планирани плащания в допустимите категории съответно за периода 2000—2005 г. и периода 2007—2013 г. Цифрите са същите като тези от таблиците на допълняемостта, включени в Националните стратегически референтни рамки. Цифрите са в EUR по цени от 2006 г. Използван е дефлатор на БВП, за да бъдат изразени в постоянни цени. В цифрите за периода 2007—2013 г. е включено евентуалното разходване на средства от структурните фондове и национално съфинансиране, които са направени през новия програмен период, но са били бюджетирани в рамките на предишни програми. Националното съфинансиране във връзка с Кохезионния фонд е взето предвид, за да се определят целевите нива на националните структурни разходи.

За държави-членки, които не попадат изцяло в рамките на цел „Сближаване“, националните таблици не включват структурни разходи за регионите, които не отговарят на изискванията по цел „Сближаване“. Там където не бяха налице регионални данни, бяха използвани методи за статистическа оценка.

В таблица 2 и графика 2 за всяка държава-членка е представено сравнение между планираните за периода 2007—2013 г. (цени от 2006 г.) национални плащания в евро, които произтичат от принципа на допълняемостта, и планираните за всяка държава-членка (по цел „Сближаване“) плащания по линията на структурните фондове и Кохезионния фонд (първа колона) и тези по линията на структурните фондове (втора колона). За да бъдат превърнати цените от 2004 г. в цени от 2006 г. за всички държави-членки беше използван стандартен дефлатор от 2 %.

В таблица 3 и графика 3 за всяка държава-членка се сравняват относителната тежест на планираните поради допълняемостта национални плащания за периода 2007—2013 г. и общия размер на планираните за всяка държава-членка (по цел „Сближаване“) плащания по линията на структурните фондове и Кохезионния фонд на фона на предвижданията за БВП на всяка държава-членка от есента на 2006 г. Това са и съществуващите предвиждания по време на определянето на целевите нива на разходите.

Данните за националните плащания и плащанията по линията на структурните фондове са получени от таблиците за допълняемостта, включени в НСРР на държавите-членки. Що се отнася до Кохезионния фонд, беше разработен профил на очакваните плащания, който се основава на осреднен профил на плащанията, наблюдавани в Испания, Португалия и Гърция в продължение на предишния програмен период 2000—2006 г. Променливата „Население“ беше избрана като заместител при изчисляването на плащанията, които съответстват на регионите по цел „Сближаване“ в държавите-членки, които отговарят на критериите за този фонд.

И накрая, важно е да се има предвид, че използването на постоянни цени може в някои страни, които не са членки на еврозоната, да надцени тежестта на планираните национални и общностни плащания, изразени като процент от БВП. Причината за това е поскъпването на някои национални валути спрямо еврото през 2004 г. Боравенето с постоянни цени предполага, че обменният курс остава стабилен през целия референтен период. Освен това при тълкуването на резултатите трябва се прояви предпазливост и по отношение на основополагащите за предвижданията на БВП хипотези в частта за нивото на инфлация (стандартните 2 % на година във всички държави-членки за целия програмен период), тъй като те могат да са различни от действителността в зависимост от икономическата конюнктура.

[1] Вж. член 99, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г., (OВ L 210, 31.7.2006 г.)

[2] За повече информация относно дефлаторите и обменните курсове вж. Методологичното приложение и таблици 1 и 2 в придружаващия работен документ на Комисията.

[3] Важно е да се отбележи, че понятието за структурни разходи, използвано за проверката на принципа на допълняемостта, е по-широко от онова, което обикновено се свързва с бруто образуването на основен капитал.

[4] Член 15, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1083/2006

[5] Повече информация относно проверката на принципа на допълняемостта за всяка държава-членка е дадена в работния документ на Комисията, придружаващ настоящото съобщение.

[6] При Кохезионния фонд, за да бъдат изчислени плащанията, които съответстват на регионите по цел Сближаване в държавите-членки, които отговарят на критериите за този фонд, за заместител беше избрана променливата „Население“ (Вж. също Методологичното приложение).

[7] Вж. Работен документ n°3 на службите на Комисията относно принципа на допълняемостта. (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd3_additionality_en.pdf).