Специален доклад Техническа помощ —  
какъв е приносът и`  
в сферата на земеделието 
и развитието на 
селските райони BG 2015  № 04
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.
Print ISBN 978-92-872-2228-2 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/999590 QJ-AB-15-003-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-2205-3 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/635443 QJ-AB-15-003-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-2193-3 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/42855 QJ-AB-15-003-BG-E
© Европейски съюз, 2015  г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
Техническа помощ — 
какъв е приносът и` 
в сферата на земеделието 
и развитието на 
селските райони 
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея, ДФЕС)Специален докладBG 2015  № 04
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съот ‑
ветствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си 
задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, 
проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Rasa Budbergytė, член на ЕСП. 
Този състав е специализиран в областта на опазването и управлението на природните ресурси. Одитът беше ръ ‑
ководен от члена на ЕСП Kersti Kaljulaid, със съдействието на Helder Faria Viegas, ръководител на нейния кабинет; 
Csaba Bartos, ръководител на екип; Blanka Happach, заместник‑ръководител на екип; Maciej Szymura, одитор; Carlos 
Sanchez Rivero, одитор; Roberto Resegotti, одитор; Tom Everett, помощник при изготвянето.
От ляво на дясно: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, 
C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.
03
 Съдържание
Точки
 Съкращения
I—VII  Кратко изложение
1—16  Въведение
1—4  Какво представлява техническата помощ?
5—10  Исторически преглед на техническата помощ в сферата на земеделието и развитието на 
селските райони 
11—13  Правила и разпоредби
14—16  Нива на бюджетиране и разходване
17—23  Обхват, цели и подход на одита
17—19  Обхват и цели на одита
20—23  Подход на одита
24—82  Констатации и оценки
24—51  Как в действителност се изразходват средствата за техническа помощ?
26—28  Проблем относно яснотата
29—35  В Комисията — насочване  към административни разходи
36—51  В държавите членки — акцент върху възнагражденията за служители
52—59  Допустими ли са разходите?
52—53  Примери за формална недопустимост в Комисията
54—59  По-често срещани проблеми в държавите членки
04 Съдържание
60—82  Доколко е подходяща рамката за изпълнение по отношение на ТП?
64—67  Незадоволително планиране и оценка на нуждите
68—70  Цели, които не отговарят на SMART изискванията
71—75  Ограничен мониторинг и оценка
76—78  Въздействието на една несъвършена рамка за изпълнение
79—82  Развитие на мрежи: потенциал за ефективна рамка за изпълнение
83—93  Заключения и препоръки
 Приложение —  Финансово планиране на техническата помощ за развитието на селските 
райони за периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г.
 Отговори на Комисията
05
 Съкращения
ЕЗФРСР : Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони
ЕМРСР : Европейска мрежа за развитие на селските райони
ЕФГЗ : Европейски фонд за гарантиране на земеделието
ОРМО : Обща рамка за мониторинг и оценка
ОСП : Обща селскостопанска политика
ПРСР : Програма за развитие на селските райони
САПАРД : Специална предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони — 
инструмент, създаден с цел подпомагане на държавите кандидатки (2000—2006 г.) за необходимите 
структурни корекции в земеделието и селските райони преди присъединяване към ЕС
ФЕОГА : Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство — предшественик 
(1962—2006 г.) на ЕФГЗ и ЕЗФРСР
06
 Кратко  
изложение
I
Традиционно техническата помощ (ТП) има за цел 
предоставяне на експертни познания и финанси ‑
ране за подпомагане на правителствените служби 
при изпълнението на програми, свързани с цели на 
политиката. В областта на политиката на ЕС „Земе ‑
делие и развитие на селските райони“ ТП придо ‑
бива формата на финансиране за отделни области 
на общата селскостопанска политика — ЕФГЗ 
(стълб I) и ЕЗФРСР (стълб II). Разходите следва да 
допринасят за развитие на административния капа ‑
цитет и за изпълнение на програми по двата стълба 
от страна на Комисията и държавите членки.
II
Сметната палата извърши одит на използването на 
финансиране за ТП в сферата на земеделието и раз ‑
витието на селските райони през периода 2007—
2013 г. До края на 2013 г. Комисията и държавите 
членки са изразходвали половината от своя бюджет 
за ТП в размер на 1,8 млрд. евро в тази област на 
политика, като остатъкът може да се усвои до края 
на 2015 г.
III
Одитът се съсредоточи върху управлението на тех ‑
ническата помощ и приноса и ` към основните цели 
на политиката. Това беше извършено чрез про ‑
верка на това кои дейности в Комисията и в държа ‑
вите членки са подпомогнати с финансиране за ТП, 
дали декларираните разходи са били допустими 
и дали механизмите за измерване на резултатите от 
ТП са целесъобразни и ефективни.
IV
Сметната палата установи, че Комисията и дър ‑
жавите членки са използвали пълноценно нор ‑
мативната гъвкавост в тази сфера. Свободата на 
избор обаче е довела до липса на строги правила 
относно целите на финансирането и неговото 
използване. В течение на одитирания период се 
наблюдава отдалечаване от виждането за ТП като 
средство за „изграждане на капацитет“ и насоч ‑
ване към редовни административни разходи като 
възнаграждения за персонал и поддръжка на ИТ. 
Използването на ТП по този начин повдига въпроси 
относно конкретния и ` принос към общите цели на 
програмата.
07 Кратко изложение 
V
Друго последствие от недобре регулирания под ‑
ход на Комисията при използването на ТП засяга 
сферата на допустимостта за подпомагане. Тъй 
като административните разходи често се споделят 
между стълб I и стълб II, това може да доведе до 
объркване относно правилното отнасяне на разхо ‑
дите по отделните фондове. Този проблем възниква 
главно в държавите членки, където до голяма 
степен не се допуска съфинансиране на ТП по 
стълб I. Фактът, че административните разходи са 
допустими единствено по стълб II или (в Комисията) 
трябва да бъдат разделени между двата стълба, 
води до сложни административни процедури за 
обосновка на начина на разпределянето им, които 
не винаги се прилагат адекватно.
VI
Усвояването на всяко финансиране по ОСП изис ‑
ква спазване на изискванията, свързани с гаран ‑
циите относно целесъобразността на разходите 
въз основа на рамка за мониторинг и оценка. 
Предвид своя до голяма степен неоперативен 
характер обаче техническата помощ е изключена 
от тази рамка. В резултат се прави компромис 
с прозрачността и управленската отговорност и е 
невъзможно да се определи дали ресурсите за ТП 
се използват ефективно и ефикасно. Налице е и 
риск да бъдат ощетени крайните бенефициенти 
в най‑бедните региони на ЕС заради намаляване 
на финансирането за мерки за изграждане на 
капацитет, свързани с централните цели на финан ‑
сирането — по‑специално поради структурата на 
съфинансирането.
VII
Като цяло Сметната палата стига до заключението, 
че поради липса на подходяща рамка за измер ‑
ване на резултатите от разходите за ТП в областта 
на земеделието и развитието на селските райони, 
Комисията и държавите членки не могат да докажат 
в каква степен техническата помощ допринася за 
изпълнението на общите цели на политиката на 
ОСП.Предвид това Сметната палата отправя следните 
препоръки:
 ο Комисията следва да прецизира обхвата и при ‑
лагането на техническата помощ от държавите 
членки в областта на развитието на селските 
райони. По‑специално, следва да се прецизира 
разграничението между оперативни разхо ‑
ди/„изграждане на капацитет“ и допустими 
административни разходи/разходи за „бю ‑
джетна подкрепа“, особено по отношение на 
възнагражденията за персонала. Такова раз ‑
яснение ще подобри прозрачността относно 
начините, по които може да бъде използвано 
финансирането. Комисията трябва да следи от ‑
близо използването на ТП от държавите членки.
 ο Комисията следва също така да предприеме 
подходящи мерки, за да гарантира, че общите 
административни разходи, като напр. редов ‑
ната поддръжка на ИТ, не се финансират от 
бюджетните редове за ТП.
 ο В бъдеще Комисията следва да изисква от дър ‑
жавите членки да докладват отделно админи ‑
стративните разходи/разходите за „бюджетна 
подкрепа“ за развитие на селските райони, 
за да направи по‑прозрачен факта, че част от 
финансирането за ТП се използва за подобно 
подпомагане.
 ο Комисията и държавите членки следва да съз ‑
дадат подходяща рамка за измерване на резул ‑
татите от финансирането на ТП. По‑специално, 
нуждите от ТП на Комисията и на държавите 
членки следва да бъдат надлежно оценени 
и следва да има механизъм за определяне на 
целите и измерване на напредъка в тяхното 
постигане.
08
 Въведение
Какво представлява 
техническата помощ?
01 
В международния контекст техни ‑
ческата помощ (ТП) се определя 
като предоставяне на ноу‑хау под 
формата на персонал, обучение, 
изследвания и свързаните с тях 
разходи1. Най‑общо тя се предоставя 
в рамките на помощта за развитие 
от ОИСР , ООН и други международни 
организации посредством експертни 
познания и консултации за подпо ‑
магане на държавите с програми за 
развитие.
02 
В контекста на ЕС предоставянето 
на специфични експертни познания 
е характерно за мерките за техниче ‑
ска помощ в сферата на външното 
подпомагане за развиващите се 
държави и други държави извън ЕС. 
Комисията също така предоставя 
ТП под формата на финансиране 
посредством три други основни 
канала:
 ο Като покрива разходите на из ‑
пълнителните агенции, създаде ‑
ни с цел управление на проекти 
и програми както в конкретни, 
така и в хоризонтални области на 
политика;
 ο Като установява бюджетни функ ‑
ции, финансирани от оператив ‑
ния бюджет2, така че нейните 
генерални дирекции да могат да 
ръководят, управляват и коор ‑
динират програми в конкретни 
области на политика;
 ο Като съфинансира усвояваната 
от държавите членки ТП във 
връзка със средствата от ЕС 
(например ЕЗФРСР , ЕФР , разхо ‑
дите за сближаване, ЕФРР) с цел 
улесняване на изпълнението на 
национални и регионални про ‑
грами и дейности.03 
Настоящият одитен доклад обхваща 
последните две области на разходи, 
които съответстват на начина, по 
който се усвоява финансиране за 
техническата помощ в областта на 
политика „Земеделие и развитие на 
селските райони“.
04 
Традиционно категориите разходи, 
финансирани по този начин, са из ‑
готвяне на доклади за изследвания 
и оценки, организиране на срещи 
и семинари, обучения и услуги на 
външни експерти. Въпреки това 
финансирането може да обхваща 
и разходи за персонал, разработване 
и поддръжка на ИТ, дейности по ин ‑
формация и публичност и развитие 
на мрежи. Разходите следва да бъдат 
свързани с конкретна програма 
и да допринасят за общите цели на 
политика във връзка с развитието на 
административния капацитет и из ‑
пълнението на програмата.1 Определение на ОИСР 
в Директива за 
статистическо отчитане на 
Комитета за подпомагане на 
развитието (DAC), 
12 ноември 2010 г., 
параграфи 47—48.
2 Тъй като Комисията 
е единствената институция 
на ЕС с оперативен бюджет, 
единствено тя носи 
отговорност за 
финансирането, 
реализирането и надзора 
над финансирането за ТП на 
равнище ЕС.
09 Въведение
Исторически преглед на 
техническата помощ 
в сферата на земеде -
лие  то и развитието на 
селските райони
05 
Правилата за използване на техниче ‑
ска помощ в сферата на земеделието 
не са едни и същи за стълб I на ОСП 
(пазарни мерки и преки помощи 
чрез ЕФГЗ) и стълб II (подпомагане на 
развитието на селските райони чрез 
ЕЗФРСР).
06 
От 2000 г. до 2004 г. единственото 
съфинансиране за ТП, предоставено 
на държавите членки за целите на 
развитието на селските райони, има 
за източник секция „Ориентиране“ 
на Европейски фонд за ориентиране 
и гарантиране на селското стопан ‑
ство (ФЕОГА). Нивата на подпомагане 
са сравнително ниски (1 % от общото 
финансиране) и се упражнява щате ‑
лен надзор от страна на Комисията 
по отношение на начина на използ ‑
ване на финансирането за ТП.
07 
През програмния период 2000—
2006 г. на десет държави кандидатки 
от Централна и Източна Европа3 
е предложена техническа помощ 
в сферата на земеделието в контекста 
на САПАРД. Това е една от структур ‑
ните програми (останалите са ФАР 
и ИСПА), насочени към изграждане на 
капацитет в сферата на институциите, 
транспорта, околната среда и земе ‑
делието с цел подготовка на админи ‑
страцията за членство в ЕС. По трите 
програми има общи правила относно 
изпълнението и допустимостта на ТП. 
При програмата САПАРД ЕС поема 
цялата сума на разходите за ТП, из ‑
вършени във всяка държава по ини ‑
циатива на Комисията, като годишно 
финансира средно 3 %.08 
От 2004 г. нататък осемте държави 
по САПАРД, които тогава се присъ ‑
единиха към ЕС, успяха да се въз ‑
ползват от нови преходни мерки, 
включително допълнителни ресурси 
за ТП към секция „Гарантиране“ 
на ФЕОГА, които да им помогнат 
да укрепят административния си 
капацитет за целите на ефикасното 
управление на своите програми за 
развитие на селските райони (ПРСР).
09 
През периода 2007—2013 г. — кой ‑
то е основният акцент в настоящия 
доклад — е прекъсната връзката със 
структурните разходи, и финанси ‑
рането (включително и компонен ‑
тът ТП) в сферата на земеделието 
и развитието на селските райони се 
обвързва със законодателството за 
конкретната област на политика. Въ ‑
преки че това не води до значителни 
промени на правилата по стълб I, 
наблюдават се значителни промени 
в подхода към използването на ТП 
по стълб II. Приложимото законо ‑
дателство е описано в следващия 
раздел.
10 
Един въведен за периода 2007—
2013 г. елемент от програмирането 
на ТП, на който следва да се обърне 
внимание, е изискването за изграж ‑
дане на мрежа за развитието на 
селските райони както на нацио ‑
нално равнище4, така и в рамките 
на ЕС5. Въпреки че представлява 
само малка част от предвиденото по 
ЕЗФРСР финансиране за техническа 
помощ, развитието на мрежи е важ ‑
но допълнение, тъй като е създадена 
рамка в целия ЕС, в която са включе ‑
ни голям брой разнообразни потен ‑
циални партньори.3 Всички присъединяващи се 
държави през 2004 г. 
и 2007 г., с изключение на 
Кипър и Малта.
4 Чрез „национални мрежи на 
селските райони“.
5 Чрез Европейска мрежа за 
развитие на селските 
райони.
10 Въведение
Правила и разпоредби
11 
За периода 2007—2013 г. техническа ‑
та помощ в сферата на земеделието 
и развитието на селските райони се 
споменава в повече от един регла ‑
мент на ЕС6. По стълб I съфинанси ‑
рането за ТП от държавите членки 
е позволено единствено за няколко 
схеми7, които съвместно предста ‑
вляват по‑малко от 5 % от бюджета 
на ЕФГЗ. В допълнение, в член 13 от 
Регламента относно финансирането 
на ОСП изрично се посочва: „Из ‑
вършените разходи под формата на 
административни разходи и разходи 
за персонала от държавите членки 
и бенефициерите на помощ от ЕФГЗ 
не се поемат от фонда.“ За разлика 
от тези ограничения за използването 
на финансиране за ТП от страна на 
Комисията, по стълб I не е опреде ‑
лен максимален размер.
12 
В сферата на развитието на селските 
райони правилата упълномощават 
Комисията да използва до 0,25 % от 
разпределената сума по ЕЗФРСР за 
годината за финансиране на дейнос ‑
ти по ТП. Тези дейности са описа ‑
ни като „мерки за подготвителни 
дейности, мониторинг, администра ‑
тивна помощ, оценка и контрол“8. 
На държавите членки е поверена 
пълна отговорност за собствения им 
бюджет за ТП, който е определен на 
максимум 4 % от общия размер на 
всяка ПРСР , и предвиден да бъде из ‑
разходван за „дейности по подготов ‑
ка, управление, мониторинг, оценка, 
информация и контрол“9. В рамките 
на тези граници както Комисията, 
така и държавите членки имаха 
възможност да определят колко да 
отделят за техническа помощ и кои 
проекти/дейности да финансират.13 
Комисията не е предложила значи ‑
телни промени на принципите за фи ‑
нансиране за ТП през текущия про ‑
грамен период (2014—2020 г.) както 
в сферата на развитието на селските 
райони, така и за земеделието като 
цяло. Същевременно е заложено да 
нарасне планираният обем на разхо ‑
дите за ТП от държавите членки и от 
Комисията (вж. приложението ).6 Основните разпоредби за 
2007—2013 г. са член 5 от 
Регламент (ЕО) № 1290/2005 
на Съвета от 21 юни 2005 г. 
относно финансирането на 
Общата селскостопанска 
политика (Регламент 
относно финансирането на 
ОСП) (ОВ L 209, 11.8.2005 г., 
стр. 1), член 66 от Регламент 
(EО) № 1698/2005 на Съвета 
от 20 септември 2005 г. 
относно подпомагане на 
развитието на селските 
райони от Европейския 
земеделски фонд за 
развитие на селските райони 
(ЕЗФРСР) (Регламент относно 
ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 
21.10.2005 г., стр. 1) 
и членове 40—41а от 
Регламент (ЕО) № 1794/2006 
на Комисията от 
15 декември 2006 г. за 
определянето на подробни 
правила за прилагане на 
Регламент (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
Европейския земеделски 
фонд за развитие на 
селските райони (Регламент 
за изпълнение за 
подпомагането по ЕЗФРСР) 
(ОВ L 368, 23.12.2006 г., 
стр. 15) Както и Финансовия 
регламент от 2002 г. 
(Регламент № 1605/2002 на 
Съвета), тези текстове са 
отменени и заменени.
7 Като мерки за 
винопроизводство 
и пчеларство, схемата за 
производство на плодове 
и схемата POSEI за 
най‑отдалечените региони.
8 Член 66, параграф 1 от 
Регламента относно ЕЗФРСР .
9 Член 66, параграф 2 от 
Регламента относно ЕЗФРСР .
11 Въведение
Нива на бюджетиране 
и разходване
14 
В Дял 05 от бюджета на ЕС („Земеде ‑
лие и развитие на селските райони“), 
бюджетните кредити за разходи за 
ТП се появяват както в оперативни10, 
така и в административни бюджетни 
редове11.
15 
Таблицата представя обобщени 
данни за техническата помощ в сфе ‑
рата на земеделието и развитието 
на селските райони през периода 
2007—2013 г.16 
До края на програмния период 
Комисията все още не е изчерпала 
кредитите за поемане на задъл ‑
жения за ТП по стълб I и стълб II. 
Сумата, отделена по стълб II, е 0,19 % 
от общия бюджет на ЕЗФРСР , кое ‑
то е значително под позволения 
таван, а в края на 2013 г. едва около 
една четвърт от тази отделена сума 
е изразходвана. Сходна е ситуацията 
в държавите членки, където средна ‑
та сума, планирана за стълб II, е под 
1,9 % от общия бюджет за развитие 
на селските райони, а средното 
изпълнение е около 0,8 % в края на 
2013 г. — като отново и двете са зна ‑
чително под тавана от 4 %. Въпреки 
това, тъй като счетоводните отчети 
могат да включват разходи, извър ‑
шени до 2015 г. (правилото „n+2“), 
окончателните равнища на изпъл ‑
нение от всички бюджети могат да 
бъдат по‑високи.10 Глави 05 02 и 05 03 за 
конкретни схеми по стълб I; 
глава 05 04 за стълб II. Някои 
елементи от разходите за ТП 
също са включени в глава 05 
08, която обединява общите 
дейности по координация на 
политиката по ОСП — т.е. 
такива отвъд сферата на 
конкретната програма.
11 Член 05 01 04 (разходи за 
подкрепа). Въпреки че са 
класифицирани като 
административни бюджетни 
кредити, разходите от това 
естество се отнасят към 
оперативните разходи на 
програмата, към която имат 
принос. Важно условие е, че 
те трябва ясно да бъдат 
свързани или с ЕФГЗ, или 
с ЕЗФРСР . Друга част от 
разходите по глава 05 01 
(административни) също 
е свързана с настоящия одит. 
Това се отнася до „Други 
разходи за управление“ 
(позиция 05 01 02 11), 
бюджетен ред, използван за 
финансиране на дейности, 
макар да са много сходни 
с оперативната ТП, не са 
специфични за програмата 
и следователно не отговарят 
на изискванията на 
регламентите.
Обобщени данни за разходите за ТП по стълб I и стълб IIТаблица(в млн. евро) 
Област на политика Схема Бенефициент Таван (%)Планиран бюджет 
за ТП (кредити за 
задължения)  
2007—2013  г. Финансово изпъл -
нение  
2007—2013  г.
Земеделие и развитие 
на селските райони Стълб  IКомисия Не е приложимо 73,5 54,4
ДЧ Не е приложимо Липсват консолидирани данни
Стълб  IIКомисия 240,6 (0,25  %) 188,0 47,9
ДЧ 3 849,5 (4 %) 1 513,0 788,4
ОБЩО „Земеделие и развитие на селските райони“ 1 774,5 890,8
Бележка: Всички данни са със закръглени стойности.
Източник:  ЕСП въз основа на общия бюджет на ЕС и данни, предоставени от Комисията.
12
 Обхват, цели и подход на 
одита
Обхват и цели на одита
17 
Сметната палата провери използва ‑
нето на финансиране за техническа 
помощ в сферата на земеделието 
и развитието на селските райони 
през програмния период 2007—
2013 г. Одитът се съсредоточи върху 
редовността, ефективността и ефи ‑
касността на финансирането в Коми ‑
сията и държавите членки.
18 
Темата на одита е избрана отчасти 
заради многообразието на техни ‑
ческата помощ (като хоризонтална 
област на финансиране), която се 
появява в редица бюджетни ре ‑
дове (точка 14) и за която в край ‑
на сметка не се прилага единно 
и ясно определение в приложимото 
законодателство.
19 
Одитът имаше за цел да оцени 
доколко техническата помощ се 
управлява добре и дали допринася 
за централните цели на земеделието 
и развитието на селските райони. 
По‑специално проверихме:
 ο какви дейности са финан ‑
сирани със средства за ТП 
(вж. точки 24—51);
 ο дали са допустими декларирани ‑
те разходи за техническа помощ 
(точки 52—59);
 ο дали механизмите за измерва ‑
не на изпълнението на ТП са 
целесъобразни и ефективни 
(точки 60—82);Подход на одита
20 
Основният одитен ангажимент 
включваше посещения в Генерална 
дирекция „Земеделие и развитие на 
селските райони“ на Комисията (ГД 
„Земеделие и развитие на селските 
райони“) и в пет държави членки 
(Италия, Литва, Унгария, Австрия 
и Полша), които използват финанси ‑
ране за ТП в сферата на земеделието 
и развитието на селските райони. 
Тези държави бяха избрани, тъй като 
имат общо повече от 50 % от разхо ‑
дите за ТП през одитирания период.
21 
Нашите констатации се основават на 
информация, получена от одитните 
посещения, и от анкета сред регио ‑
налните и националните управлява ‑
щи органи в 27 държави членки. От 
92 такива органа, 50 са изпратили 
отговори на анкетата, въпреки че не 
винаги те са пълни или подробни. 
Както е посочено, анкетата и посе ‑
щенията в държавите са осигурили 
информация за приблизително 76 % 
от всички разходи за ТП, планирани 
в сферата на развитието на селските 
райони в края на 2013 г.
22 
В петте избрани държави членки 
одиторите посетиха основните 
бенефициенти на финансиране за 
ТП  — министерства на земеделие ‑
то, разплащателни агенции и други 
органи, които отговарят за прилага ‑
нето на мерки за развитие на селски ‑
те райони. Също така те проведоха 
срещи с други заинтересовани стра ‑
ни, като например представители на 
земеделски асоциации, селскосто ‑
пански камари, НПО и други членове 
на национални мрежи за развитие на 
селските райони. Най‑накрая, оди ‑
торите провериха 20 проекта на ГД 
„Земеделие и развитие на селските 
13 Обхват, цели и подход на одита
райони“, финансирани от бюджета за 
ТП, и 91 проекта за ТП в петте държа ‑
ви членки.
23 
Поради забраната за администра ‑
тивни разходи по ЕФГЗ от член 13 
(вж. точка 11), и липсата на консоли ‑
дирани данни относно малкия брой 
позволени случаи на ТП по стълб I, 
одитът в държавите членки се съсре ‑
доточи върху разходите за развитие 
на селските райони (стълб II). Финан ‑
сирането на ТП за държавите канди ‑
датки за членство в ЕС е изключено 
от одита поради минималния размер 
на разходите (едва 0,3 млн. евро за 
целия програмен период).
14
 Констатации и оценки
Как в действителност се 
изразходват средствата 
за техническа помощ?
24 
Преди 2007 г. финансирането за ТП 
по ОСП е използвано главно за дей ‑
ности за изграждане на капацитет, 
а административните разходи в дър ‑
жавите членки са били изрично из ‑
ключени от всякакво подпомагане12. 
Понастоящем обхватът на финанси ‑
рането за ТП е достатъчно гъвкав, за 
да обхване разнообразните нужди за 
развитие на административния капа ‑
цитет. Въпреки това осигуряването 
на гъвкавост не трябва да означава 
отдалечаване от традиционното 
разбиране за техническа помощ или 
за това как финансирането следва да 
се използва на практика. В допълне ‑
ние, с цел да се гарантира, че финан ‑
сирането за ТП осигурява добавена 
стойност, то не трябва да заменя 
административните разходи, които 
така или иначе ще бъдат извършени 
от националната администрация или 
тази на ЕС в процеса на текущото 
управление на схемите за публично 
подпомагане.
25 
Следователно, въпреки че действа ‑
щите правила не забраняват изцяло 
финансирането на администра ‑
тивни разходи от средствата за ТП, 
Сметната палата счита, че такова 
използване следва да бъде напълно 
обосновано и прозрачно. С оглед 
на това проверихме какви средства 
за ТП са изплатени и дали е налице 
ясно и всеобщо определение за 
използването им, което да гарантира 
добавена стойност за подпомогнати ‑
те дейности.Проблем относно яснотата
26 
В законодателството на ЕС единстве ‑
ното официално определение за 
техническа помощ се появява в кон ‑
текста на възлагането на обществени 
поръчки, финансирани от общия 
бюджет: „[…] дейностите за оказване 
на подкрепа и изграждане на капаци ‑
тет, необходими за изпълнението на 
програма или дейност, по‑конкретно 
подготвителните, управленските, мо ‑
ниторинговите, оценъчните, одитните 
и контролните дейности“13. Преди 
2013 г. такова определение не се съ ‑
държа никъде във Финансовия регла ‑
мент, както и в регламентите, които 
са формирали правното основание за 
ОСП 2007—2013 г.
27 
По време на одитирания период 
концепцията за ТП е причислена към 
„друг вид финансиране“ на „мерките 
за подготовка, мониторинг, админис ‑
тративна и техническа подкрепа, 
оценка, одит и контрол, необходими 
за провеждането на Общата селско ‑
стопанска политика, включително 
политиката за развитие на селските 
райони“ (член 5 от Регламента за 
финансиране на ОСП)14. В този спи ‑
сък е очевидна липсата на „изграж ‑
дането на капацитет“. Споменава 
се два пъти — всеки път с известни 
вариации — в член 66 от Регламента 
относно ЕЗФРСР във връзка с финан ‑
сирането на ТП в сферата на разви ‑
тие на селските райони съответно 
от Комисията и от държавите членки 
(вж. точка 12). Използват се неспе ‑
цифичните термини „администра ‑
тивна подкрепа“ или „управление“, 
което позволява прилагането на 
техническата помощ по отношение 
на административни разходи, при 
необходимост. При условие че е на ‑
лице връзка с програмата, отговор ‑
ните органи като цяло имат право да 
използват финансирането за ТП по 
начин, който те считат за подходящ.12 В член 1, параграф 4 от 
Регламент № 1258/1999 (ЕО) 
на Съвета от 17 май 1999 г. 
относно финансирането на 
Общата селскостопанска 
политика (ОВ L 160, 
26.6.1999 г., стр. 103) (изцяло 
отменен в края на 2006 г.) се 
посочва: „[ФЕОГА] не поема 
административните разходи 
и средствата за заплати на 
персонала, плащани от 
държавите членки 
и получателите на помощи, 
получени от Фонда.“
13 Член 121, параграф 7 от 
Делегиран регламент (ЕС) 
№ 1268/2012 на Комисията от 
29 октомври 2012 г. относно 
правилата за прилагане на 
Регламент (ЕС, Евратом) 
№ 966/2012 на Европейския 
парламент и на Съвета 
относно финансовите 
правила, приложими за 
общия бюджет на Съюза 
(ОВ L 362, 31.12.2012 г., стр. 1).
14 Формулировката на член 6 
от новия Регламент относно 
финансирането на ОСП 
(Регламент (ЕС) № 1306/2013 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 17 декември 
2013 г. относно 
финансирането, 
управлението 
и мониторинга на общата 
селскостопанска политика 
и за отмяна на регламенти 
(ЕИО) № 352/78, (ЕО) 
№ 165/94, (ЕО) № 2799/98, 
(ЕО) № 814/2000, (ЕО) 
№ 1290/2005 и (ЕО) 
№ 485/2008 на Съвета (ОВ 
L 347, 20.12.2013 г., стр. 549)) 
е по‑ясна, но като цяло не 
е по‑различна.
15 Констатации и оценки
28 
Липсата на ясно и ограничително оп ‑
ределение пречи на определянето 
на цели и измерими резултати и така 
намалява степента на управленска 
отговорност. Неясното разграни ‑
чаване между оперативни и адми ‑
нистративни разходи също така е в 
ущърб на бюджетната прозрачност. 
В крайна сметка, по‑голямата сво ‑
бода на избор е довела до липса на 
строги правила относно целите на 
финансирането и относно това, как 
може да бъде използвано то.
В Комисията — насочване 
към административни 
разходи
29 
В регламентите не е определена гор ‑
на граница за използването от стра ‑
на на Комисията на финансиране за 
ТП по стълб I. За стълб II размерът 
на предоставените средства е опре ‑
делен до 0,25 % от общите средства 
по ЕЗФРСР и може да се разходва за 
широк обхват от дейности, свързани 
с операции по развитие на селските 
райони, включително „администра ‑
тивна помощ“. Регламентът относно 
ЕЗФРСР не определя по‑строго тези 
дейности, освен изискването за съз ‑
даване на Европейска мрежа за раз ‑
витие на селските райони (ЕМРСР).30 
До голяма степен Комисията се 
въздържа от промяна на широкооб ‑
хватните определения, дадени в Ре ‑
гламентите относно финансирането 
на ОСП и ЕЗФРСР , и не е изготвила 
комплексни насоки относно естест ‑
вото на оперативните дейности за 
ТП. Единствените такива параметри 
са определени във връзка с общест ‑
вените поръчки и с финансирането 
на ИТ и разходите за одит. На цен ‑
трално ниво отговорните служби на 
Комисията са изготвили общи прави ‑
ла (кратък справочник) за финансово 
управление на разходите за ОСП, но 
в тях не се прави ясно разграниче ‑
ние между допустимите разходи за 
ТП по стълб I и по стълб II и общите 
административни разходи.
31 
Най‑голям дял в отпуснатите сред ‑
ства за вътрешна ТП на Комисията 
през 2007—2013 г. имат разходите 
за оперативни дейности, или из ‑
граждане на капацитет (основно 
по бюджетни редове за развитие 
на мрежи, външни консултации, 
оценки и ИТ). През 2007 г. общата 
стойност на поетите задължения 
възлиза на 12,78 млн. евро, като за 
2013 г. сумата е с 71 % по‑висока, 
или 21,9 млн. евро. Същевременно 
се е променил и балансът между 
различните сфери на дейност по ТП. 
Бюджетите за оценки и консултации 
са останали сравнително стабилни 
в абсолютни стойности, а поетите 
задължения за ИТ и развитие на 
мрежи са се увеличили значително. 
Във фигура 1  са представени отно ‑
сителните дялове на тези категории 
разходи през 2007 г. и 2013 г.
16 Констатации и оценки Фигура 1Графики, сравняващи използването на ТП от страна на ГД „Земеделие и развитие 
на селските райони“ през 2007 г. и 2013 г. (поети задължения)
Източник: ЕСП въз основа на подробни бюджетни данни, представени от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.2007 г.Оценки и проучвания, 32 %
2013 г.Поддръжка/ разработване на ИТ, 39 %Други, 2 %
Външен персонал и експерти, 16 % Оценки и проучвания, 15 %
Изграждане на мрежи, 28 %Поддръжка/ разработване на ИТ, 28 %Други, 6 %
Външен персонал и експерти, 18 %
Изграждане на мрежи, 16 %
17 Констатации и оценки
32 
Докато въвеждането и разработ ‑
ването на ИТ системи за конкретни 
цели лесно може да се квалифицира 
като техническа помощ, свързана 
с изграждане на капацитет, по‑труд ‑
но е по този начин да се катего ‑
ризират текущите разходи за ИТ 
поддръжка. Затова ИТ поддръжката 
е по‑скоро необходим управленски 
разход, а не специфичен за програ ‑
мата инструмент и като такъв преди 
е бил изцяло финансиран от админи ‑
стративния бюджет. Сега, въпреки че 
наличната информация от Комисията 
не позволява ясна разбивка между 
ИТ поддръжка и ИТ разработване, са 
налице ясни индикации за тенден ‑
ция към по‑високо финансиране по 
ТП на неоперативни разходи за ИТ. 
Това е описано по‑долу.33 
През последните години, на първо 
място се наблюдава спад в областта 
„Други разходи за управление“ (ад ‑
министративни разходи, които не са 
специфични за програмата и следо ‑
вателно не могат да бъдат финанси ‑
рани по бюджетния ред за ТП). Като 
цяло Комисията е намалила значи ‑
телно годишните си поети задъл ‑
жения по „Други разходи за управ ‑
ление“ от малко под 180 млн. евро 
през 2007 г. до под 145 млн. евро 
през 2013 г. — кумулативен спад от 
над 20 %. Както се вижда на фигу -
ра 2 , спадът е бил още по‑сериозен 
в областта на земеделието и разви ‑
тието на селските райони. Въпреки 
това той е повече от балансиран 
през същия период заради увели ‑
чението на общите разходи за ТП 
(ЕФГЗ и ЕЗФРСР , оперативни и нео ‑
перативни), които от почти еднакви 
нива през 2007 г. са станали три пъти 
повече в сравнение с „Други разходи 
за управление“ през 2013 г.Фигура 2Обратна тенденция в разходите на ГД „Земеделие и развитие на селските 
райони“ за техническа помощ в сравнение с позицията „Други разходи за 
управление“
Източник: ЕСП от данните в общите бюджети за 2007—2013 г.(/uni043C/uni043B/uni043D. /uni0435/uni0432/uni0440/uni043E)
0510152025
2013 /uni0433. 2012 /uni0433. 2011 /uni0433. 2010 /uni0433. 2009 /uni0433. 2008 /uni0433. 2007 /uni0433./uni041E/uni0431/uni0449/uni043E /uni0434/uni0440/uni0443/uni0433/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 
/uni0443/uni043F/uni0440/uni0430/uni0432/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435 (/uni0431/uni044E/uni0434/uni0436/uni0435/uni0442/uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni0437/uni0438/uni0446/uni0438/uni044F 05 01 02 11)/uni041E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni0438/uni0432/uni043D/uni0438 /uni0438 /uni043D/uni0435/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni0438/uni0432/uni043D/uni0438 
/uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0442/uni0435/uni0445/uni043D/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni043A/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449 
18 Констатации и оценки
34 
На второ място, от 2014 г. Комиси ‑
ята е взела решение да финансира 
своята ИТ система в областта на 
земеделието и развитието на сел ‑
ските райони изцяло от средства 
по ТП, позовавайки се на целта за 
постоянно намаляваща употреба 
на административния бюджет15. Тъй 
като ИТ поддръжката е като цяло 
неоперативна или не е специфична 
за програмата, решението всъщност 
представлява официално призна ‑
ване, че общите административни 
разходи са допустими като разходи 
за ТП.
35 
Отнасянето на разходи за ИТ под ‑
дръжка и други основни разходи 
към бюджетни редове, които не 
отразяват истинското им естество, 
заличава разликата между админис ‑
тративни и оперативни разходи, 
което оказва неблагоприятно въз ‑
действие върху бюджетната дисцип ‑
лина. В Комисията това е намалило 
прозрачността относно естеството 
и ползите от разходите за ТП и е 
допринесло за реализирането на 
мними икономии.
В държавите членки — 
акцент върху възнагражде -
нията за служители
36 
В сферата на развитието на селски ‑
те райони предоставеното преди 
2006 г. финансиране за ТП чрез 
САПАРД и ФЕОГА се съсредоточава 
върху изграждане на капацитет за 
националните органи. Основният 
принцип на подпомагане е бил, 
че създаването и развитието на 
местния капацитет биха позволили 
намаляване на финансирането с те ‑
чение на времето. През 2007—2013 г. 
обаче общите нива на финансиране 
са се повишили, държавите членки са поели в по‑голяма степен контро ‑
ла върху собствените си разходи за 
ТП и правилата са облекчени, което 
е позволило да се финансират раз ‑
ходи, които преди това не са били 
допустими, като текущи разходи за 
администрация и възнаграждения 
на персонала. В резултат на това на ‑
личните средства са използвани по 
много различен начин в сравнение 
с първите години на XXI век.
37 
Точно както на вътрешно равнище 
Комисията използва максимално 
условията на голяма гъвкавост, по 
отношение на разходите на държа ‑
вите членки тя е приела политика на 
ненамеса. Като предлага минимал ‑
ни насоки от общ характер в тази 
връзка, тя е разрешила държавите 
членки да използват съфинансиране 
за ТП за широк кръг неоперативни 
разходи.
38 
По стълб II (ЕЗФРСР) държавите член ‑
ки имат право да използват до 4 % от 
общото финансиране по програмата 
за покриване на нуждите от техни ‑
ческа помощ. Някои държави членки 
са избрали да бюджетират значите ‑
лен дял от този максимален процент 
през 2007—2013 г. Дания, Естония, 
Унгария, Литва, Латвия и Малта са 
определили ставка, която е мак ‑
симумът, или е близко до него, а в 
Швеция ставката също надвишава 
3 %. Подробности за всички държави 
членки са представени в  приложе -
нието , където също така е видно, че 
за периода 2014—2020 г. повечето 
държави членки са увеличили свои ‑
те средства за ТП, а някои от тях със 
значителен марж.15 ГД „Земеделие и развитие на 
селските райони“ 2013 г. 
„Генерален план в сферата 
на информационните 
технологии“, стр. 12.
19 Констатации и оценки
39 
Във фигура 3  е представено бю ‑
джетното планиране на посетените 
по време на одита държави членки 
по отношение на трите най‑разпрос ‑
транени категории разходи в ПРСР , 
които отговарят на дейностите, 
посочени в Регламента относно 
ЕЗФРСР16.
40 
Категорията „Подготовка, управле ‑
ние, мониторинг, оценка и контрол“ 
е от особен интерес. Тя включва 
много видове административни 
разходи, основно за възнагражде ‑
ния за персонала. Както в държа ‑
вите членки, така и в Комисията се 
наблюдава нарастваща тенденция, 
където е законосъобразно, да се 
поема тежестта на все по‑ограниче ‑
ния бюджет за персонал и админи ‑
стративни дейности от алтернативни 
източници.41 
Четири от петте държави членки 
изрично са отчели, че администра ‑
тивните разходи са с най‑голям дял 
в техните действителни разходи за 
техническа помощ. В Литва през 
периода 2007—2013 г. тази бюджетна 
функция представлява 51 % от общи ‑
те разходи за ТП. В Полша и Унгария 
съответната сума е над 60 %, а в 
Австрия е малко под 95 %. В Италия, 
където много управляващи органи по 
ТП са външни консултанти от публич ‑
ния сектор, административните раз ‑
ходи (които покриват разходите за ИТ 
и за персонал за техническа и адми ‑
нистративна поддръжка) често са 
включени в категорията „Укрепване 
на капацитета“. Така високите нива на 
административни разходи възникват 
навсякъде, дори в държавите член ‑
ки, в които нивата на общите поети 
задължения за ТП са сравнително  
нис ки — делът на административни 
разходи е по‑висок в Полша (къ ‑
дето нивото на финансиране за ТП 
е 1,49 %), отколкото в Унгария (3,94 %).16 Член 66, параграфи 2 и 3.Фигура 3Планирани разходи за ТП от петте държави членки за периода 2007—2013 г. 
(съфинансиране от ЕЗФРСР)
1 Липсват консолидирани данни относно информацията и публичността на ниво държави членки.
Източник: ПРСР и данни, представени от държавите членки./uni041D/uni0430/uni0446/uni0438/uni043E/uni043D/uni0430/uni043B/uni043D/uni0430 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430 /uni0437/uni0430
/uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435/uni0440/uni0430/uni0439/uni043E/uni043D/uni0438
/uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F /uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni0447/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442
/uni041F/uni043E/uni0434/uni0433/uni043E/uni0442/uni043E/uni0432/uni043A/uni0430, /uni0443/uni043F/uni0440/uni0430/uni0432/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435,
/uni043C/uni043E/uni043D/uni0438/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438/uni043D/uni0433, /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435/uni0438 /uni043A/uni043E/uni043D/uni0442/uni0440/uni043E/uni043B
/uni0410/uni0432/uni0441/uni0442/uni0440/uni0438/uni044F
1/uni0423/uni043D/uni0433/uni0430/uni0440/uni0438/uni044F /uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F1/uni041B/uni0438/uni0442/uni0432/uni0430 /uni041F/uni043E/uni043B/uni0448/uni0430(/uni043C/uni043B/uni043D. /uni0435/uni0432/uni0440/uni043E)250
200
150
100
50
0
20 Констатации и оценки
42 
Фигура 4 представя в обобщен вид 
действителните разходи по ЕЗФР ‑
СР в петте посетени държави плюс 
другите държави членки, които са 
изпратили отговори на анкетата17. 
Показани са същите три основни 
групи дейности, както във фигура 3 , 
но категорията „Подготовка, управ ‑
ление, мониторинг, оценка и кон ‑
трол“ е разбита на две части. Това 
позволява по‑точно разбиране на 
административните разходи, които тук включват възнаграждения за 
служителите и съпътстващи разходи, 
режийни разходи за помещения ‑
та и други постоянни разходи, но 
изключват разходите за оценки, обу ‑
чения и ИТ. Подобни разходи могат 
също да възникнат като компонент 
от разходите за „Информация и пуб ‑
личност“ и „Национална мрежа за 
развитие на селските райони“, като 
във втория случай има таван до 25 % 
от финансирането18.Фигура 4Разходи за ТП в различни държави членки по категории (2007—2013 г., 
съфинансиране от ЕЗФРСР)
Бележка:  Данните за Испания, Германия и Италия, всяка от които има система от регионални ПРСР , са екстраполирани от данните, предста ‑
вени от регионите, изпратили отговори на анкетата. Във всеки случай е счетено, че покритието е достатъчно представително за всеки от 
случаите (Испания — 95 %, Германия — 85 %, Италия — 77 %).
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200Полша
Италия
Унгария
Румъния
Испания
Г ермания
Австрия
Португалия
Литва
Швеция
Франция
Гърция
България
Естония
Дания
Чешка република
Нидерландия
Ирландия
Дейности по подготовка, управление, мониторинг, оценяване и контрол: административни разходи
Дейности по подготовка, управление, мониторинг, оценяване и контрол: укрепване на капацитета
Информация и публичност
Национална мрежа за развитие на селските райони
Неизразходван остатък от бюджета за ТП(млн. евро)17 Всъщност България 
и Румъния не изпратиха 
отговори на анкетата, но 
необходимата информация 
беше налична в ПРСР на тези 
държави и в разбивките на 
разходите, представени от 
Комисията.
18 Член 41, параграф 2 от 
Регламент (ЕО) № 1974/2006.
21 Констатации и оценки
43 
Резултатите от анкетата потвържда ‑
ват констатациите в петте одитирани 
държави членки — при определяне 
на критериите за допустимост за 
финансиране на ТП компетентните 
органи обикновено са тълкували ре ‑
гулаторните разпоредби по прекале ‑
но гъвкав начин.
44 
Това широко разбиране за техниче ‑
ска помощ изобщо не е специфично 
само за сферата на земеделието 
и развитието на селските райони, 
а се наблюдава и в други сфери на 
финансиране от ЕС. В един скоро ‑
шен доклад за Комисията19 относ ‑
но финансирането на разходи за 
възнаграждения по структурните 
фондове беше изведено заключе ‑
нието „... всички държави членки 
използват ТП за съфинансиране на 
разходи за персонал. По‑конкретно 
повечето държави членки използват 
ТП за съфинансиране основно на 
заплати.“20
45 
В началото на периода разходите за 
възнаграждения вече представляват 
голяма част от финансирането за ТП, 
използвано от държавите членки по 
ЕЗФРСР , и в много случаи този дял 
впоследствие нараства допълнител ‑
но. В Полша например, разходите за 
управление (основно за персонала) 
нарастват драстично през 2013 г. 
чрез трансфер от дейности за раз ‑
пространение на информация и мре ‑
жа за развитие на селските райони. 
От средата на 2009 г. насам Литва по ‑
степенно включва в средствата за ТП 
заплатите на персонала, който само 
отчасти е ангажиран в изпълнението 
на ПРСР , с явната цел да облекчи те ‑
жестта за националния бюджет. Ако 
през 2008 г. няма персонал, който да 
е нает на непълно работно време, 
в края на 2012 г. почти 75 % от пер ‑
сонала, финансиран по този начин, е бил ангажиран и с други задачи, 
несвързани с ПРСР . При финансира ‑
нето на разходи за възнаграждение 
на вече нает персонал, ТП на практи ‑
ка представлява бюджетна подкре ‑
па. По‑долу са разгледани пробле ‑
мите, които поражда това.
Алтернативните разходи на 
финансирането за ТП
46 
Предвид твърде общото опреде ‑
ление за техническа помощ и раз ‑
ходите, свързани с управлението 
на средствата по ОСП (вж. каре 1 ), 
не е изненадващо, че държавите 
членки — подобно на Комисията — 
във все по‑голяма степен отделят 
средствата за ТП за административ ‑
ни разходи, които са спомагателни 
за финансирането на развитието на 
селските райони или спадат към не ‑
оперативните бюджети. Проблемът 
е, че по принцип е трудно да се изме ‑
ри икономическата изгода от такива 
разходи или да се докаже, че из ‑
ползването на финансиране за ТП по 
този начин има полезен и ефикасен 
принос към общия ефект на „по‑го ‑
лемия бюджет“, който е помощта за 
развитие на селските райони.
47 
Колкото по‑голям е делът в общото 
финансиране по ЕЗФРСР , определен 
от държавата членка за дейности по 
ТП, толкова по‑малко са средствата 
на разположение за ключови мерки 
за развитие на селските райони, кои ‑
то осигуряват по‑голяма пряка полза 
за земеделските стопани и селските 
общности. Когато ТП се използва 
като бюджетна подкрепа, в действи ‑
телност това е за сметка на крайните 
бенефициенти.19 Metis GmbH, Co‑financing 
salaries, bonuses, top‑ups 
from Structural Funds during 
the 2007 ‑2013 period, Служба 
за публикации на 
Европейския съюз, 
Люксембург, 2014 г.
20 Пак там, стр. 67.
22 Констатации и оценки
48 
В известен смисъл предвид вариа ‑
циите на процентите на съфинанси ‑
ране рискът е по‑голям за бенефи ‑
циентите, които имат по‑голяма 
нужда от средства от ЕС. За периода 
2007—2013 г. таванът на участието на 
ЕЗФРСР е 50 % в Австрия и в Север ‑
на Италия, а 75 % в регионите за 
сближаване, които включват Полша, 
Унгария и Литва. Перспективата за 
финансиране в съотношение 3:1 
може да осигури допълнителен 
стимул за държавите членки за 
разходване на средства, но се губят 
някои от евентуалните предимства, 
ако значителен процент от съфинан ‑
сирането се отклонява за неопера ‑
тивни цели.49 
Използването на средствата на ЕС 
по този начин, въпреки че е сравни ‑
телно малко като процент, отклоня ‑
ва съществени по размер суми от 
ключовите цели на финансирането. 
Допускането на административни 
разходи по техническата помощ по ‑
ставя Комисията и държавите членки 
в ситуация на конфликт на интереси. 
В качеството си на ръководители 
на ОСП те вземат решения за това 
колко следва да се разходва за раз ‑
личните мерки, включително за ТП, 
с цел постигане на най‑голяма ико ‑
номическа изгода. Междувременно 
в качеството си на бенефициенти по 
ТП, изплатена за административни 
разходи, те имат стимул да увеличат 
максимално плащанията за необхо ‑
димите разходи за управление на 
програмата (вж. каре 1 ).
Техническа помощ и разходите за управление на програмите
Усвояването на средства по ЕФГЗ и ЕЗФРСР е свързано с известни административни разходи. На рав ‑
нище ЕС, Комисията трябваше да създаде и управлява фондовете, но също така и да установи и ЕМРСР , 
която очевидно е свързана със средства за ТП.
В държавите членки националните и/или регионалните органи бяха натоварени с прилагането на ре ‑
дица мерки, които могат да се нуждаят от нова административна уредба. Основното законодателство, 
свързано с ОСП, изисква от тях да положат всички възможни усилия в рамките на своите правомощия, 
за да защитят финансовите интереси на Съюза. За тази цел в Регламента относно ЕЗФРСР бяха посочени 
задължителни мерки в разделите „Управление и контрол“, „Информация и публичност“ и „Мониторинг 
и оценка“. Заедно с изискването за стратегии за местно развитие, местни групи за действие и нацио ‑
нални мрежи за развитие на селските райони, тези мерки водят до значителни разходи за държавите 
членки във връзка с предоставянето на помощта, както е описано по‑долу.
В своя отчет за дейността за 2013 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ резюмира отчетите на 
държавите членки за общите им разходи за проверки и контрол на плащания, сертифицирани по стълб I 
и стълб II21. По стълб I разходите на контролните органи (включително разходите за възнаграждения, 
обучение, поддръжка и сграден фонд) представляват около 5,13 % от общите разходи за мерки по ЕФГЗ. 
Почти липсват средства по ТП, предоставени на държавите членки по стълб I, така че тази сума не може 
да използва съфинансиране от ЕС. По стълб II съответната сума, изчислена въз основа на отчетите на 
държавите членки, е 8,13 %. При тези обстоятелства има силна мотивация за възстановяване на мак ‑
симален размер средства по ТП и това е накарало определени държави членки да определят своите 
бюджети на нивото на тавана от 4 % или близо до него.
21 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf .Каре 1
23 Констатации и оценки
50 
Като увеличават автономността на 
държавите членки, действащите 
механизми за ТП допринасят за 
това, държавите членки да разчитат 
в голяма степен на средствата от ЕС, 
които все повече се използват в сфе ‑
ри, нямащи доказано въздействие 
върху укрепването или развитието 
на капацитета. По време на одита 
полските и литовските органи из ‑
разиха недоволството си от неточ ‑
ността на правилата, както и интерес 
да получат допълнителни насоки от 
Комисията относно по‑ефикасното 
и ефективно използване на техниче ‑
ската помощ.
51 
Настоящата висока степен на из ‑
ползване на средства от ТП за 
административни разходи изглежда 
ще продължи през целия период 
2014—2020 г. Четири от петте посе ‑
тени държави членки обясниха, че 
все още разглеждат ТП предимно 
като инструмент за финансиране на 
основната структура за изпълнение 
на своите ПРСР22. Освен това ТП сега 
представлява по‑голям общ дял от 
всички разходи. Както е видно в  при -
ложението , въпреки че сборният 
бюджет за развитие на селските 
райони за всички държави член ‑
ки е по‑малък през новия период, 
общата сума, определена за техниче ‑
ска помощ (1,9 млрд. евро), е с 24 % 
по‑висока.Допустими ли са 
разходите?
Примери за формална 
недопустимост в Комисията
52 
На ниво Комисия Сметната плата 
провери 20 проекта на ГД „Земеде ‑
лие и развитие на селските райони“ 
за одитирания период във всички 
сфери на техническата помощ. 
Нередности бяха установени в че ‑
тири проекта, като във всеки от 
случаите беше отчетена неправо ‑
мерно използване на неоперативния 
бюджет по ЕФГЗ. Три от четирите 
случая бяха изцяло отнесени към 
ЕФГЗ, въпреки че използват финан ‑
сиране и по стълб II (51 500 евро за 
закупуването на 40 лаптопа, 10 000 
евро за закупуването на лицензи за 
софтуер и 13 800 евро за договор за 
поддръжка на защитна стена). Тъй 
като неоперативните разходи трябва 
да бъдат свързани с конкретната 
програма, за да отговарят на усло ‑
вията за финансиране на ТП, тези 
разходи е следвало да бъдат про ‑
порционално разпределени между 
бюджетите на ЕФГЗ и ЕЗФРСР . Чет ‑
въртият случай е изплатена на ОИСР 
безвъзмездна помощ за ТП в размер 
на 278 000 евро, която също е вклю ‑
чена в бюджета на ЕФГЗ, въпреки че 
предходните плащания по същото 
споразумение за безвъзмездна 
помощ са били финансирани — и то 
правомерно — по главата за обща 
координация на ОСП.
53 
При никоя от обществените поръчки 
по 20 ‑те избрани проекти не бяха 
установени съществени проблеми, 
свързани с несъответствие. Про ‑
цедурите са били подбрани и обя ‑
вени правилно и впоследствие са 
приложени съгласно нормативните 
изисквания.22 Изключението е Унгария, 
която е решила да ограничи 
своето финансиране на ТП 
през периода 2014—2020 г. 
за функционирането на 
националната мрежа за 
развитие на селските райони 
и свързаните с нея дейности 
до общ процент от 2,4 %. 
Всички други нужди от 
финансиране на развитието 
на селските райони следва 
да бъдат покрити от 
националния бюджет.
24 Констатации и оценки
По-често срещани проб -
леми в държавите членки
54 
При одита бяха установени много 
случаи на неправомерно финансира ‑
не на техническа помощ по стълб II 
в петте одитирани държави членки. 
От 91 проверени проекта за ТП, при 
35 бяха установени недопустими 
или частично недопустими разходи. 
Основните проблеми са свързани 
или с използването на финансиране 
за дейности, споделени между двата 
стълба (и следователно не напълно 
допустимо), или с проблеми с дого ‑
варянето и обществените поръчки. 
При някои проекти се наблюдават 
и двата вида нередности.
Някои дейности в държавите 
членки не са изключителни за 
стълб II
55 
Както беше посочено, член 13 от 
Регламента относно финансирането 
на ОСП изрично забранява финанси ‑
рането на административни разходи 
и такива за персонал във връзка 
с ЕФГЗ (стълб I). В държавите членки 
обаче установихме, че 25 от одити ‑
раните проекти са включвали плаща ‑
ния за ТП, извършени по стълб II за 
административни разходи, които 
всъщност са извършени във връзка 
със стълб I, или за дейности, кои ‑
то иначе не са свързани с ЕЗФРСР . 
Рискът от възникването на това 
е особено висок, когато покупките 
или проектите са споделени между 
стълб I и стълб II. В такива случаи 
част от разходите, разбира се, са 
недопустими и не следва да бъдат 
съфинансирани.56 
Примерите в  каре 2  показват, че 
съществува риск от нередовни раз ‑
ходи поради слабости при воденето 
на документацията, използването 
на коефициенти или други адми ‑
нистративни процедури, свързани 
с прекомерно сложното или доня ‑
къде произволно разграничаване 
между разходите в две много сходни 
сфери на дейност. При равни други 
условия, не е ясно защо администра ‑
тивните разходи и тези за персонала 
следва да не бъдат позволени по 
стълб I, но да бъдат позволени по 
стълб II.
25 Констатации и оценки
Риск от недопустими разходи, когато разходите са споделени със стълб I
Повечето примери за поделяне на разходите са свързани с възнаграждение на персонала, ангажиран 
както в ПРСР , така и извън ПРСР , особено при липсата на достатъчно доказателства за дела на плащането 
по стълб II. В Литва липсвашеобосновка, че коефициентите, използвани за разпределяне на разходи към 
задълженията по ПРСР , са точни, и поради това допустимостта на декларациите за разходите не можеше 
да бъде проверена. В Унгария разходите за персонал можеха да бъдат приети като допустими само по 
отношение на служители, ангажирани на пълно работно време с дейности, свързани конкретно с ПРСР 
2007—2013 г. Въпреки това някои служители, работещи по ТП, са били наети в отдели, които имат текущи 
задължения извън ПРСР (секретариати в министерства, финансови и правни отдели), но липсват реални 
данни, че са били ангажирани на пълен работен ден с дейности по ПРСР . Случаи, подобни на тези, бяха 
установени в Полша и Австрия.
Друга област на споделени разходи между стълб I и стълб II е закупуването и поддръжката на ИТ обо ‑
рудване или софтуер. В Полша коефициентът, прилаган за разпределението на разходите по поддръж ‑
ката на ИТ към дейностите за развитие на селските райони в разплащателната агенция, е неактуален 
най‑малко от четири години насам. В Италия не можеше да се установи дали оборудването за видео 
конферентна връзка, закупено от Министерство на земеделието и отнесено единствено към ЕЗФРСР , се 
използва изцяло по стълб II.
Последната сфера на споделени разходи засяга проверките за кръстосано спазване23, където, ако 
липсва ясно разграничение между видовете подпомагане, е възможно извършени дейности по ЕФГЗ да 
използват финансиране, предназначено изключително за ЕЗФРСР . В Австрия коефициентът, използван за 
отнасянето на разходите за проверка на кръстосаното спазване към заявленията по СЕП (недопустими) 
в сравнение с исканията за агроекологични плащания в сферата на развитието на селските райони (до ‑
пустими), не е бил актуализиран ежегодно. През 2011 г. това доведе до надплатена сума от 15 600 евро 
п о  Е З Ф Р С Р.
23 „Кръстосано спазване“ е изискването земеделските стопани, които получават преки плащания по стълб I, да трябва да изпълнят 
основните стандарти за опазване на околната среда, безопасност на храните, здравето на животните и фитосанитарната обстановка 
и хуманно отношение към животните. Прилага се и по отношение на повечето плащания за околна среда по стълб II.Каре 2
26 Констатации и оценки
Нередности при възлагане на 
обществени поръчки
57 
При одита бяха установени много 
проблеми, свързани със сключва ‑
нето на договори и практиките по 
възлагане на обществени поръчки 
в държавите членки (които засягат 
17 от 51 одитирани процедури за 
възлагане на обществени поръчки, 
основно в сферата на дейности по 
информация и публичност). Възник ‑
налите въпроси включват използ ‑
ването на пряко договаряне вместо 
тръжна процедура при избора на 
изпълнител, в противоречие с раз ‑
поредбите за прозрачност, равно 
третиране и недискриминация, 
заложени в Директивата за общест ‑
вените поръчки24 и в някои слу ‑
чаи — в приложимите национални 
правила. Прилагането на неправо ‑
мерна процедура не само нарушава законодателството на ЕС и/или 
националните закони, а и е в про ‑
тиворечие с правилата за свободен 
пазар, дискриминира други потенци ‑
ални изпълнители и може да доведе 
до преразход на бюджета.24 Директива 2004/18/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 31 март 2004 
година относно 
координирането на 
процедурите за възлагане 
на обществени поръчки за 
строителство, услуги 
и доставки (ОВ 134, 
30.4.2004 г., стр. 114).
Примери за нередности при възлагане на обществени поръчки
Използване на неправомерна процедура
В Италия са закупени услуги от две туристически агенции (на стойност съответно 170 000 евро 
и 130 000 евро) чрез пряко договаряне в нарушение на националните правила, според които поръчки 
над 40 000 евро се възлагат на конкурентен принцип.
В Полша е използвано без обосновка пряко договаряне за сключване с подчинен правителствен субект 
(услуги по настаняване, хранене, конференции и обучения) и с предходен изпълнител (ИТ услуги, пре ‑
доставени на правителствена агенция).
Завишаване на стойността на поръчките
В Унгария през 2008 г. е възложена комплексна рамкова поръчка с организатор на събития въз основа 
на единични цени, които биха били прекалено високи даже шест години по‑късно. Поръчката с преко ‑
мерно висока стойност впоследствие е била прекратена две години по‑рано.
Тръжните спецификации като пречка пред прозрачността и равното третиране
При одита в Италия бяха установени множество случаи на публични обявления с ограничена или неточ ‑
на информация относно техническите критерии, които биха ще бъдат взети под внимание при избора на 
изпълнител. Това е затруднило правилното формулиране на предложенията от страна на компетентни, 
но неопитни кандидати и също така е усложнило задачата по оценка на относителните предимства на 
отделните предложения и обосновка на окончателното решение за избор на изпълнител.Каре 3
27 Констатации и оценки
25 Член 62 от за Регламент за 
изпълнение (ЕС) № 809/2014 
на Комисията от 
17 юли 2014 година за 
определяне на правила за 
прилагането на Регламент 
(ЕС) № 1306/2013 на 
Европейския парламент и на 
Съвета по отношение на 
интегрираната система за 
администриране и контрол, 
мерките за развитие на 
селските райони 
и кръстосаното 
съответствие (OВ L 227, 
31.7.2014 г., стр. 69) изрично 
посочва, че по отношение на 
разходите за ТП на 
държавите членки се 
прилага общото изискване 
за административни 
проверки и проверки на 
място и отчитане. Също се 
подчертава независимостта, 
като се предвижда, че 
контролните органи трябва 
да бъдат „функционално 
независими“ от органите, 
разрешаващи плащането.
26 „Конкретни, измерими, 
постижими, ориентирани 
към резултати и обвързани 
със срок“.
27 Тези принципи и правила 
в тази точка попадат 
в обхвата на член 27 от 
Финансовия регламент 
от 2002 г.
28 Вж. член 53б от Финансовия 
регламент от 2002 г.Незадоволително 
функциониране на системите 
за контрол
58 
Независимо от коментарите по 
точка 56 установихме, че системите 
за контрол на държавите членки, 
използвани за определяне на това 
дали разходите са правилно разпре ‑
делени по стълб II, не функционират 
правилно. В много случаи, в които 
държавите членки са определили 
коефициенти или други изчисления 
за разделяне на разходите между 
ЕФГЗ и ЕЗФРСР , формулите не са 
били прилагани системно или не са 
актуализирани редовно, и проверки ‑
те не са установили грешките, които 
е трябвало да се коригират. В това 
отношение е обнадеждаващо да се 
отбележи, че след извършения одита 
Комисията е подобрила правилата, 
уреждащи проверките на държавите 
членки на разходите за техническа 
помощ25.
59 
По същия начин, повечето проекти, 
по които сме установили нереднос ‑
ти при възлагането на обществени 
поръчки, вече са били преминали 
административни проверки от ком ‑
петентните национални органи. Тъй 
като тези проверки не са установили 
недостатъците, идентифицирани от 
ЕСП, те се оказват неефективни. От ‑
ново, в отговор на нуждата от дейст ‑
вия за подобряване на ефектив ‑
ността на системите за управление 
и контрол на ТП в държавите членки, 
Комисията вече заяви, че изготвя 
насоки за възлагане на обществени 
поръчки за периода 2014—2020 г.Доколко е подходяща 
рамката за изпълнение 
по отношение на ТП?
60 
Преамбюлът към Финансовия регла ‑
мент посочва принципите за иконо ‑
мичност, ефикасност и ефективност 
като ключови принципи за добро 
финансово управление във всич ‑
ки сфери на бюджетните разходи. 
В подкрепа на тези принципи трябва 
да бъдат определени цели SMART26 
за всяка област на действие, които 
да бъдат наблюдавани посредством 
показатели за изпълнение, което 
изисква представянето на годишни 
„отчети за дейността“. Най‑накрая, 
институциите (в случая Комисията) 
трябва да извършат предварителни 
и последващи оценки.27
61 
В контекста на споделеното управ ‑
ление споменатите по‑горе задачи 
са делегирани на държавите членки, 
които носят отговорност за това 
средствата да се използват в съот ‑
ветствие с приложимите правила 
и принципи.28
62 
Следователно усвояването на всяко 
финансиране по ОСП изисква строго 
изпълнение на изискванията, свър ‑
зани с гаранциите за целесъобраз ‑
ност на разходите. При настоящия 
одит беше установено, че прила ‑
гащите органи често изключват 
техническата помощ от обхвата на 
тези правила. Въпреки това, както 
е обяснено в  каре 4 , задълженията, 
заложени във Финансовия регла ‑
мент, важат в еднаква степен и за 
техническата помощ като дейност 
в областта на политиката „Земеделие 
и развитие на селските райони“.
28 Констатации и оценки
63 
Въпреки че ТП е малка част от 
общите разходи, тя представлява 
значителна по размер сума в рам ‑
ките на целия програмен период 
и следва да бъде надлежно отчи ‑
тана. Независимо от уверенията от 
Комисията и държавите членки, че 
техните разходи за ТП във връзка 
с неоперативни дейности са както 
необходими, така и пропорционал ‑
ни, и че са ценен принос към успеха 
на програмата, като цяло липсва 
рамка за изпълнение, която да до ‑
каже това твърдение. Тази област се 
характеризира с незадоволително 
многогодишно планиране, липса на 
точна оценка на нуждите, неточни 
цели (които следователно не са 
SMART) и липса на насочени към 
изпълнението мониторинг и оценка 
на програмите за ТП (вместо това 
финансовите аспекти получават 
най‑голяма тежест).Дейност или само инструмент е ТП?
Най‑общо одитът установи, че компетентните органи считат техническата помощ за източник на адми ‑
нистративно подпомагане за основни операции по финансирането, който се изключва от регулаторните 
изисквания за изпълнение. За Австрия ТП е чисто и просто инструмент за изпълнение на ПРСР и един ‑
ственият индикатор за нейната ефективност е успехът на програмата. Предвид това виждане ТП не 
може да бъде планирана и не може да бъде обвързана с цели и показатели, които следва да са по‑тясно 
свързани със същинските мерки29, към които тя има принос. За Комисията представянето на ТП като от ‑
делна консолидирана дейност сама по себе си би затруднило оценката на ресурсите, вложени във всяка 
област на дейността за развитие на селските райони.
Тази логика, която третира финансирането за ТП отчасти пасивно и извън рамката за оперативно 
изпълнение, противоречи на регламентите. В член 66 от Регламента относно ЕЗФРСР ТП се споменава 
както като „дейност“, така и като „мярка“, а в член 2, буква г) понятието „мярка“ се дефинира като „пакет 
от операции, допринасящи за изпълнението на дадена ос“. Освен това предвид обема на средствата, 
отделени за разходи за ТП, и по‑специално в държавите членки (над 1,5 млрд. евро), от голямо значение 
е да има яснота за това, че помощта се управлява добре и че допринася за изпълнението на програмата. 
Това може да бъде постигнато най‑добре чрез правилно планиране, мониторинг и оценка на конкретни ‑
те въздействия.
29 Както е описано в дял IV, глава I от Регламента относно ЕЗФРСР . Техническата помощ се разглежда в дял IV, глава II.Каре 4
29 Констатации и оценки
Незадоволително плани -
ране и оценка на нуждите
64 
С цел надлежно разработване на 
целите и планиране на целевите 
нива на изпълнение, важно е да се 
извърши първоначална оценка на 
нуждите и да се планира в средно ‑
срочен и дългосрочен план. В допъл ‑
нение, това е част от процедурата по 
предварително оценяване, заложена 
в Регламента относно ЕЗФРСР30.
65 
В Комисията един от окончателните 
резултати от възприемането на раз ‑
ходите за ТП като административно 
подпомагане е, че до голяма степен 
те се разглеждат като годишни раз ‑
ходи. Почти във всички области на 
дейност (с изключение на проучва ‑
нията и оценкита на ЕМРСР) липсва 
първоначална оценка на нуждите за 
периода и многогодишно планиране 
за усвояване на средства. Това озна ‑
чава, че в някои случаи бюджетните 
средства се подновяват от година на 
година без да има потвърждение за 
това дали нуждата, идентифицирана 
няколко години преди това (в крат ‑
косрочен план), все още е в сила. 
В допълнение, без надлежна оценка 
на нуждите изпълнението може да 
стане произволно и нефокусирано.
66 
Регламентът относно ЕЗФРСР изис ‑
ква от държавите членки да извърш ‑
ват предварителна оценка на своите 
ПРСР с цел да „идентифицират 
и оценяват средносрочните и дъл ‑
госрочни нужди, целите, които се 
преследват, очакваните резултати, 
количествените цели, особено по от ‑
ношение на връзката с първоначал ‑
ната ситуация, добавената стойност 
от Общността, степента до която са 
отразени приоритетите на Общност ‑
та, поуките от предходни програми и качеството на процедурите за 
изпълнение, мониторинг, оценка 
и финансово управление“31.
67 
Също както Комисията, и петте 
държави членки обикновено са 
пропускали да включат техническата 
помощ в своите многогодишни оцен ‑
ки на нуждите за развитие на селски ‑
те райони. Основното последствие 
от тази политика се прояви под 
формата на нестабилни бюджети за 
ТП, които могат да бъдат изменяни 
с административен акт. Дори в Пол ‑
ша, където е била изготвена оценка 
на нуждите от ТП за един компонент 
на ПРСР , първоначалният бюджет 
е бил значително занижен. При 
спазване на подхода си на ненамеса 
в разходите на държавата членка по 
тази бюджетна функция, Комисията 
прие необходимите изменения на 
програмата без резерви.30 Член 85.
31 Пак там.
30 Констатации и оценки
Цели, които не отговарят на 
SMART изискванията
68 
Предназначението на целите SMART 
е да насочат финансирането по‑точ ‑
но и по този начин да се постигнат 
по‑ефикасно конкретните крайни 
цели. Целите, които са SMART, оси ‑
гуряват също така по‑ясна рамка за 
мониторинг и оценка на резултатите.
69 
Поради незадоволителното планира ‑
не и оценка на нуждите, Комисията 
като цяло не е успяла да разработи 
цели SMART за разходите по ТП. 
Техническата помощ не е включе ‑
на в подробните годишни планове 
за управление на ГД „Земеделие 
и развитие на селските райони“, 
в които са обобщени целите и пока ‑
зателите за идващата година — дори 
ако проектите и дейностите, под ‑
помогнати от финансиране за ТП, 
са включени в тези планове. Реше ‑
нията за оперативно финансиране, 
изготвени от ГД, също нямат цели 
и показатели SMART за проектите 
за ТП, които са третирани по същия 
начин като общите административни разходи на Комисията. Единственото 
изключение е сферата на оценките 
и проучванията, която — както беше 
отбелязано — се основава на мно ‑
гогодишно планиране и разполага 
с цели SMART, включени в изисква ‑
нията на съответните конкретни 
регламенти.
70 
В държавите членки е постигнато 
много малко за разработването на 
специфични цели за ТП. Липсата 
на многогодишно планиране в от ‑
делни области на дейности за ТП 
(например мерки за информация 
и комуникация за националната 
мрежа за развитие на селските райо ‑
ни) са възпрепятствали прозрач ‑
ността и определянето на целите. 
Това допълнително се затруднява 
от липсата на ясно разграничение 
между отделни области на дейност 
за ТП или между тях и други сходни 
дейности, несвързани с целите на 
ЕЗФРСР . От петте посетени държави 
членки единствено Италия е излязла 
извън общия обхват на регламен ‑
тите. Въпреки това дори и в Италия 
целите не са количествено измерени 
и им липсва времеви хоризонт.
Примери за недостатъчно добре формулирани цели от програмните 
документи на държавите членки
Целите на Литва включват осигуряване на целесъобразна подготовка, ефикасно изпълнение и оценка 
на програмата […], осигуряване на целесъобразно представяне и публичност и информация […], осигу ‑
ряване на достъп до информация.
Полските цели основно са ограничени до назоваване на дейностите, посочени в членове 66 и 68 от 
Регламента относно ЕЗФРСР . Следователно, въпреки че отговарят на регулаторните изисквания, те не 
уточняват очакваните резултати или въздействия на техническата помощ, нито посочват как ще бъде 
измерено изпълнението на ТП.Каре 5
31 Констатации и оценки
Ограничен мониторинг 
и оценка
71 
Във Финансовия регламент са 
определени известни условия за 
дейностите по мониторинг и оцен ‑
ка от страна на Комисията. Основ ‑
но следва да се изготвят годишни 
доклади, адресирани до бюджетния 
орган, относно постигането на цели ‑
те, оценено спрямо показателите за 
изпълнение32.
72 
В сферата на развитието на селските 
райони33 основните точки за пе ‑
риода 2007—2013 г. включват изис ‑
кването за обща рамка за монито ‑
ринг и оценка (ОРМО) на Комисията 
и държавите членки, като ограничен 
брой показатели са общи за всич ‑
ки ПРСР . От всяка държава членка 
също така се очаква да определи 
допълнителни показатели, които да 
позволяват измерването на напре ‑
дъка, ефикасността и ефективността 
на нейната ПРСР във всички етапи на 
изпълнението. Предвидено беше да 
се изготвя годишен доклад за напре ‑
дъка, адресиран до Комисията, както 
и предварителни, средносрочни 
и последващи оценки на качеството, 
ефикасността и ефективността на 
програмата.
73 
ОРМО е създадена съгласно изисква ‑
нията. Въпреки това, изхождайки от 
разбирането, че техническата помощ 
не следва да спазва изискванията за 
постигане на резултати, тя не е спо ‑
мената в общите насоки за ОРМО 
и липсва в описанието на мерките 
и общите показатели.74 
Следователно в Комисията монито ‑
рингът и оценката на финансирането 
за ТП са толкова ограничени, кол ‑
кото и планирането на ТП. Липсват 
критерии за обвързване на цялост ‑
ното изпълнение на програмата, 
а фокусът изцяло е върху финансо ‑
вите и други чисто административни 
аспекти, като спазването на таваните 
за разходи и крайните срокове за 
изпълнение на договорите.
75 
Ситуацията е много сходна в държа ‑
вите членки, отново поради при ‑
чината, че техническата помощ не 
присъства в ОРМО. Мониторингът 
от страна на Комисията върху ПРСР 
на държавите членки е ограничен 
до проверки на бюджетното изпъл ‑
нение и съответствието с 4 % ‑ния 
таван. Собственият основен ин ‑
струмент за мониторинг на държа ‑
вите членки е годишният доклад 
за напредъка, който всяка от тях 
изготвя във връзка със своята ПРСР , 
но в годишния доклад за напредъка 
на три от шестте проверени ПРСР 
липсва оценка на ТП. А в случаите, 
когато е направена такава оценка, 
липсата на показатели за изпъл ‑
нение и въздействие или на ясни 
насоки за представяне ограничава 
обхвата на мониторинга до финансо ‑
вото изпълнение.32 Член 27, параграф 3 от 
Финансовия регламент 
от 2002 г.
33 Членове 77—87 от 
Регламента относно ЕЗФРСР .
32 Констатации и оценки
Въздействието на една 
несъвършена рамка за 
изпълнение
76 
Именно Комисията — в качеството 
си на орган, отговарящ за изпълне ‑
нието на бюджета на ЕС — следва 
да гарантира доброто финансово 
управление на ЕЗФРСР . Тази задача 
включва предоставянето на ясни 
насоки за ефикасно и ефективно 
използване на ТП. Въпреки това чрез 
липсата на определение за собст ‑
вените нужди за ТП като част от 
рамката за изпълнение и при липса ‑
та на настояване държавите членки 
да направят същото, Комисията се 
е лишила от инструмент за оценка на 
цялостното въздействие на разхо ‑
дите за ТП и така да насочи финан ‑
сирането към сфери, където би било 
най‑полезно.
77 
Една рамка за изпълнение също 
така би била полезна като основа за 
предлагане на решения за ТП в отго ‑
вор на конкретни проблеми, които 
биха могли да възникнат във връзка 
с ЕЗФРСР . Когато през 2011 г. и 2012 г. 
Комисията покани всички държави 
членки да разработят планове за 
действие за намаляване на недопус ‑
тимия процент на грешки в сферата 
на развитие на селските райони, 
беше изпусната възможността да се 
идентифицира техническата по ‑
мощ като средство за улесняване 
или подпомагане на коригиращите 
действия.78 
Доколкото елементите на планира ‑
не, мониторинг и оценка, изисквани 
съгласно Финансовия регламент, са 
налице в Комисията и в държавите 
членки, те обхващат оперативни 
действия, а не административните 
разходи, които сега представля ‑
ват най‑голям дял в бюджетите за 
ТП. Ключова причина е например, 
че е много трудно да се планира 
и оценява приносът на разходите за 
заплати към цялостното изпълнение 
на програмата. Този вид разходи 
е далеч по‑несъвместим от опера ‑
тивните разходи с нуждата да се 
докаже съобразност с принципите 
на добро финансово управление.
Развитие на мрежи: потен -
циал за ефективна рамка за 
изпълнение
79 
ЕМРСР34 е единственият компонент 
на техническата помощ в Комисията, 
който изрично е дефиниран в зако ‑
нодателството на ЕС в сферата на 
земеделието и развитието на сел ‑
ските райони. ЕМРСР има ясни цели, 
свързани с консолидацията и укреп ‑
ването на практиките в сферата на 
развитие на селските райони и капа ‑
цитета в целия Съюз.
80 
Една от задачите на ЕМРСР е да 
подпомогне националните мрежи 
за развитие на селските райони 
в държавите членки, които също се 
финансират чрез техническа по ‑
мощ35. Установен е абсолютен таван 
от 25 % от всяко предвидено финан ‑
сиране за НМРСР за необходимите 
административни структури36, като 
остатъкът трябва да се изразходва 
за изготвяне на план за действие, 
който да съдържа конкретни инфор ‑
мационни дейности и дейности по 
укрепване на капацитета37.34 Създадена в съответствие 
с член 67 от Регламента 
относно ЕЗФРСР .
35 Съгласно член 68 от 
Регламента относно ЕЗФРСР .
36 Член 41, параграф 2 от 
Регламент (ЕО) № 1974/2006.
37 „[…] най‑малко 
идентифициране и анализ на 
добри практики, годни за 
прилагане в съответната 
страна, и информация за тях, 
управление на мрежата, 
организация на обмена на 
опит и ноу‑хау, подготовката 
на програми за обучение на 
местните групи за действие, 
които са в процес на 
създаване, както 
и техническа помощ за 
сътрудничество между 
районите и международно 
сътрудничество.“
33 Констатации и оценки
81 
Следователно в случая както с ЕМР ‑
СР , така и с националните мрежи, 
законодателството е дало точни 
предписания относно използването 
на финансиране за ТП с ясно раз ‑
граничение между оперативните 
и неоперативните разходи. Повечето 
разходи за дейности на мрежите на 
теория са съвместими с рамката за 
изпълнение, което следва да улесни 
осигуряването на последователност 
на дейностите за ТП в тази сфера 
и да подпомогне извършването на 
оценка и верификация в съответ ‑
ствие с общите принципи на добро 
финансово управление.82 
Въпреки това дейностите на мре ‑
жите често се характеризират със 
същата степен на непълно плани ‑
ране, мониторинг и оценка на ТП, 
както и развитието на селските 
райони като цяло. Най‑общо тяхното 
въздействие трудно може да бъде 
оценено — въпреки че може да се 
направи изключение с италианската 
национална мрежа за развитие на 
селските райони (вж. каре 6 ), която 
в някои отношения е модел за пла ‑
ниране и функциониране на ТП.
Италианската НМРСР38 като пример за функционираща рамка за изпълнение
При одита беше установено, че италианската НМРСР до голяма степен е постигнала общите си опера ‑
тивни цели (подобрено управление, изграждане на управленски и административен капацитет, споде ‑
ляне на знания и добри практики) и е предложила ефективна координация и подкрепа на регионалните 
ПРСР в Италия (посредством съпоставяне на данни и консултации), докато междувременно е насърчила 
трансграничното сътрудничество. НМРСР има популярен уебсайт и организира инициативи и събития 
с широк обхват. Комуникационните и` дейности са много широкообхватни (включително уеб общност 
за млади земеделски производители и училищни проекти). За да бъдат идентифицирани и насърчени 
добрите практики, се организират видео състезания за млади земеделски производители, като произве ‑
денията на победителите се публикуват на уебсайта на НМРСР .
Постиженията и успехът на НМРСР сред заинтересованите страни отчасти се дължат на подробно пла ‑
ниране на оперативните резултати. Следователно НМРСР подлежи на мониторинг и оценка спрямо ре ‑
дица показатели, обвързани с целеви стойности. Набор показатели за резултати (например проведени 
заседания, публикувани насоки) са свързани с действията по конкретната програма, докато показатели 
за резултатите (нива на удовлетвореност на клиентите, разпространение на добри практики) и показа ‑
тели за въздействие (брой ключови участници, ангажирани в управлението, публично възприятие на 
видимостта на политиките за РСР) са установени за НМРСР като цяло.
Най‑накрая, програмата за НМРСР взема предвид предварителните и текущите оценки за финансиране 
на ТП. Всички препоръки, направени през 2010 г. от независимия средносрочен оценител относно нуж ‑
дата от рамка на показателите, обща за всички действия, свързани с ТП, са предприети от италианските 
органи с оглед на подобряване на качеството на мониторинга.
38 Италия е една от малкото държави членки, която разполага със система от регионални ПРСР . Това означава, че НМРСР изпълнява 
двойни функции като орган за координация и за подпомагане за районите във всички сфери на политиката на развитие на селските 
райони, а не само като мярка за техническа помощ. Следователно тя следва да изпълнява изискванията на ОРМО, така както се изисква 
за една национална ПРСР .Каре 6
34
 Заключения и препоръки
83 
Като цяло Сметната палата заключа ‑
ва, че поради липсата на подходяща 
рамка за изпълнение за разходите за 
ТП в сферата на земеделието и раз ‑
витието на селските райони, нито 
Комисията, нито държавите членки 
могат да докажат в каква степен 
техническата помощ допринася за 
изпълнението на общите цели на 
политиката на ОСП.
84 
Независимо от отделените значи ‑
телни суми, законодателната рамка 
не определя ясно ТП, а правилата са 
неясно формулирани по отношение на 
това, как може да се използва тя. При 
одита беше установено, че Комисията 
и държавите членки са се възползвали 
пълноценно от тази ситуация. Въпре ‑
ки това свободата на избор е довела 
до липса на строги правила (точка 28). 
Комисията не е разработила ком ‑
плексни насоки относно финансиране ‑
то на ТП на вътрешно равнище или за 
държавите членки (точки 30 и 37).
85 
В Комисията е неясна границата 
между оперативни разходи и общи 
административни разходи. По‑спе ‑
циално разходите за поддръжка на 
ИТ придобиват все по‑голям дял 
в бюджета за ТП (точки 32—35). 
Междувременно четири от петте 
одитирани държави членки са 
отчели административните разхо ‑
ди като най‑големия дял от своите 
разходи за техническа помощ, 
с акцент върху разходите за въз ‑
награждения на служителите. В си ‑
туациите, при които ангажираният 
персонал по принцип се занимава 
с изпълнение на дадена политика, 
това използване на ТП на практика 
представлява бюджетна подкрепа. 
Понастоящем е стандартна прак ‑
тика в много области на политика на ЕС е да се финансират разходи 
за възнаграждения на персонал от 
техническа помощ (точки 39—45).
86 
Липсата на ясно разграничение меж ‑
ду оперативни и административни 
разходи и липсата на яснота относно 
естеството на дейностите, които 
следва да включват в ТП, намалява 
бюджетната прозрачност и пречи 
на контрола върху разходването на 
бюджетите (точки 26—28).
87 
При одита бяха установени някои 
формални случаи на недопустимост 
в Комисията, които се дължат на 
неправилно отчитане на разходи 
от бюджета (точка 52). В държавите 
членки основните проблеми са свър ‑
зани или с използването на финанси ‑
ране за дейности, споделени между 
двата стълба (и следователно не 
напълно допустими), или с проблеми 
при договарянето и обществените 
поръчки (точки 54—59). Въпреки 
това Сметната палата стигна до за ‑
ключението, че повечето разходи за 
ТП отговарят на гъвкавите критерии 
за допустимост, които в момента са 
в сила.
88 
Сметната палата установи, че на 
практика административните разхо ‑
ди като възнаграждения за служи ‑
телите или ИТ често се отчитат по 
двата стълба на ОСП. Следователно 
фактът, че те са допустими единстве ‑
но по стълб II (в държавите членки) 
или пропорционално по стълб I и по 
стълб II (в Комисията) изисква слож ‑
ни процедури, които да обосновават 
начина на разпределяне на разходи ‑
те (точки 52, 54—56).
35 Заключения и препоръки
89 
В допълнение, по принцип е трудно 
да се измери икономическата изгода 
в контекста на административните 
разходи. Следователно, въпреки че 
усвояването на тези разходи за ТП 
вероятно допринася по различен 
начин за постигането на целите на 
политиката на ОСП, на практика е не ‑
възможно да се направи достоверна 
оценка на този принос и по‑специ ‑
ално да се докаже, че тази форма на 
разходи за ТП осигурява по‑добра 
икономическа изгода от преките 
разходи за мерки, които са същински 
за ОСП (точки 46—48).
90 
Освен това допускането на адми ‑
нистративни разходи по ТП поста ‑
вя Комисията и държавите членки 
в ситуация на конфликт на интереси. 
В качеството си на ръководители на 
ОСП те вземат решения за това колко 
следва да се разходва за различните 
мерки, включително за ТП, с цел пости ‑
гане на най‑голяма икономическа 
изгода. Същевременно в качеството 
си на бенефициенти по ТП, отпусната 
за административни разходи, те имат 
стимул да увеличават максимално пла ‑
щанията за необходимите разходи за 
управление на програмата (точка 49).
Препоръка 1
Комисията следва да прецизира об ‑
хвата и приложението на техничес ‑
ката помощ. По‑специално, следва 
да се разясни разграничението 
между оперативни разходи/„изграж ‑
дане на капацитет“ и допустими 
административни разходи/разходи 
за „бюджетна подкрепа“, особено по 
отношение на възнагражденията за 
служителите.
Такова прецизиране би подобрило 
прозрачността относно начините, 
по които може да се използва фи ‑
нансирането. Комисията следва да наблюдава внимателно използване ‑
то на ТП от държавите членки.
Препоръка 2
Комисията следва също така да 
предприеме подходящи мерки, за да 
гарантира, че общите администра ‑
тивни разходи, като напр. редовната 
поддръжка на ИТ, не се финансират 
от бюджетните редове за ТП.
Препоръка 3
В бъдеще Комисията следва да 
изисква от държавите членки да до ‑
кладват отделно административните 
разходи/разходите за „бюджетна 
подкрепа“ за развитие на селските 
райони, за да създаде по‑голяма 
прозрачност за факта, че част от 
финансирането за ТП се използва за 
подобно подпомагане.
91 
Сметната палата установи, че Комиси ‑
ята и държавите членки не са създали 
подходяща рамка за изпълнение, чрез 
която да могат да докажат необхо ‑
димостта и ефективността на финан ‑
сирането за ТП. Неточността, с която 
техническата помощ е включена в ре ‑
гламентите за периода 2007—2013 г., 
е позволило на управляващите орга ‑
ни да я изключат от основния аспект 
на доброто финансово управление. 
Тъй като повечето разходи за ТП не 
са оперативни, до голяма степен те се 
приемат за годишни разходи и не се 
включват в общата рамка за монито ‑
ринг и оценка. В резултат на това ТП 
се характеризира с незадоволително 
многогодишно планиране и липса на 
правилна оценка на нуждите, което 
води до неточни цели и липса на 
мониторинг и оценка, насочени към 
изпълнението (точки 60—75).
36 Заключения и препоръки
92 
Като не е определила собствените 
си нужди от ТП като част от рамката 
за изпълнение и като не е настоя ‑
вала държавите членки да направят 
същото, Комисията се е лишила от 
инструмент за оценка на цялостното 
въздействие на разходите за ТП и за 
насочване на финансирането към 
сфери, където то би било най‑по ‑
лезно. Това сериозно компрометира 
потенциалната ефективност на фи ‑
нансирането за ТП (точки76—78).
93 
Сметната палата установи, че меха ‑
низмите за развитие на мрежи са 
позволили по‑голяма съвместимост 
с елементите на рамката за изпъл ‑
нение чрез по‑точни насоки относно 
използването на финансиране за ТП 
и ясно разграничение между това 
кои дейности са оперативни и кои 
не, както и предвид определения таван за разходи за управление на 
държавите членки (точки 79—82).
Препоръка 4
Комисията и държавите членки 
следва да създадат подходяща рам ‑
ка за изпълнение по отношение на 
финансирането на ТП. По‑специално 
нуждите от ТП на Комисията и на 
държавите членки следва да бъдат 
надлежно оценени и трябва да има 
механизъм за определяне на целите 
и измерване на напредъка към тях, 
което на свой ред ще увеличи отчи ‑
тането и ще позволи подобряване 
на ефективността и ефикасността на 
разходите.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител 
Rasa BUDBERGYTĖ — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 
заседанието му от 11 март 2015 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

37
 Приложение ПриложениеФинансово планиране на техническата помощ за развитието на селските 
райони за периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г. въз основа на данни на ГД 
„Земеделие и развитие на селските райони“
Държава членка2007—2013 г. 2014—2020 г.Промени в 2014—2020 г. 
спрямо 2007—2013 г.  
(2007—2013 г. = 100 %)
Финансов 
план: Развитие 
на селските 
райони (в евро)Финансов 
план: Техни -
ческа помощ 
(в евро)Дял на 
ТП в 
разходите 
за РСРФинансов 
план: Развитие 
на селските 
райони
(в евро)Финансов 
план: Техни -
ческа помощ 
(в евро)Дял на 
ТП в 
разхо -
дите за 
РСРПромяна в 
планирани -
те разходи 
за РСРПромяна 
в плани -
раните 
разходи 
за ТП
Белгия1487 484 306 5 653 734 1,16  % 647 797 759 7 614 324 1,18  % 132,89  % 134,68  %
България12 642 248 596 39 545 031 1,50  % 2 338 783 966 54 500 000 2,33 % 88,51  % 137, 8 2  %
Чешка република12 857 506 354 13 514 430 0,47  % 2 281 445 107 22 500 000 0,99  % 79,84  % 166,49  %
Дания2577 918 796 23 100 024 4,00  % 629 400 690 25 175 839 4,00  % 108,91  % 108,99  %
Германия19 078 378 263 92 685 319 1,02  % 8 768 178 051 199 667 445 2,28  % 96,58 % 215,43  %
Естония 723 736 855 28 586 354 3,95  % 823 341 558 28 083 108 3,41  % 113,76  % 98,24  %
Ирландия12 494 540 590 2 160 000 0,09  % 2 190 000 000 3 180 000 0,15  % 87,79  % 147, 2 2  %
Гърция13 906 228 424 45 000 000 1,15  % 4 223 960 793 79 723 255 1,89  % 108,13  % 17 7,16  %
Испания18 049 474 764 101 591 356 1,26  % 8 214 328 821 118 952 677 1,45  % 102,05  % 117, 0 9  %
Франция17 584 497 109 49 972 316 0,66  % 11 353 567 383 127 974 320 1,13  % 149,69  % 256,09 %
Италия18 985 781 883 191 256 136 2,13  % 10 384 714 084 260 147 585 2,51  % 115,57  % 136,02  %
Кипър1164 563 574 2 913 089 1,77  % 132 214 377 2 381 377 1,80  % 80,34 % 81,75  %
Латвия 1 054 373 504 41 644 500 3,95  % 1 074 576 782 42 983 070 4,00  % 101,92  % 103,21  %
Литва 1 765 794 093 67 996 680 3,85  % 1 613 088 240 57 323 530 3,55  % 91,35 % 84,30 %
Люксембург194 957 826  -  0,00  % 100 574 600 1 058 045 1,05  % 105,92  % N/A
Унгария13 860 091 392 152 233 735 3,94  % 3 430 667 653 74 055 333 2,16  % 88,88  % 48,65  %
Малта177 653 355 3 063 355 3,94  % 97 326 898 3 893 076 4,00  % 125,34 % 127, 0 9  %
Нидерландия2593 197 167 3 251 167 0,55  % 607 305 360 21 695 360 3,57  % 102,38 % 667 ,31 %
Австрия 4 025 575 992 87 807 211 2,18  % 3 937 551 997 114 181 478 2,90  % 97, 81  % 130,04  %
Полша213 398 928 156 199 950 000 1,49  % 8 598 280 814 132 527 195 1,54  % 64,17  % 66,28  %
Португалия14 056 570 600 86 483 763 2,13  % 4 057 788 354 77 095 212 1,90  % 100,03  % 89,14  %
Румъния18 124 198 745 100 895 834 1,24  % 8 015 663 402 178 367 919 2,23  % 98,66  % 176,78  %
Словения 915 992 729 12 922 668 1,41  % 837 849 803 24 946 000 2,98  % 91,47  % 193,04  %
Словакия21 996 908 078 42 238 362 2,12  % 1 545 272 844 59 291 790 3,84  % 77 ,38 % 140,37 %
Финландия 2 155 018 907 23 082 183 1,07  % 2 380 408 388 29 874 500 1,26  % 110,46  % 129,43  %
Швеция11 953 061 954 64 188 151 3,29  % 1 763 315 250 63 410 453 3,60  % 90,28  % 98,79  %
Обединено 
кралство1 4 612 120 420 31 294 724 0,68  % 5 190 459 683 67 171 685 1,29  % 112,54  % 214,64  %
Общо/среден 
дял по държави 
членки396 236 802 432  1 513 030 122 1,57  % 95 237 862 657  1 877 774 575 1,97  % 98,96  % 124,11  %
1  За периода 2014—2020 г. програмите за развитие на селските райони все още не са одобрени или са само частично одобрени от Комисия ‑
та (в края на февруари 2015 г.).
2  За периода 2014—2020 г. все още не е включен опцията за гъвкавост (трансфери по първия стълб).
3  С изключение на Хърватия, която се присъедини към ЕС през 2013 г. и следователно няма разходи по ЕЗФРСР за периода 2007—2013 г. За 
периода 2014—2020 г. нейният планиран бюджет по ЕЗФРСР е в размер 2,026 млрд. евро, в това число 55 млн. евро за техническа помощ.
38
и операции, които могат да бъдат финансирани по 
други фондове на ЕС или изобщо чрез публично 
подпомагане.
VI
Държавите членки имат задължението да пре ‑
доставят в годишния доклад за напредъка инфор ‑
мация относно качеството и ефективността на 
изпълнението на програмата, включително използ ‑
ваната техническа помощ (приложение VII към 
Регламент (ЕО) № 1974/2006).
Разходите за техническа помощ допринасят за 
безпрепятствено изпълнение на програмите, което 
в крайна сметка е от полза за бенефициентите.
VII
Техническата помощ допринася за изпълнението, 
мониторинга, контрола и оценката на ПРСР . Само 
чрез синтеза на последващите оценки на ПРСР ще 
бъде възможно да се докаже приносът на техниче ‑
ската помощ за изпълнението на общите цели на 
ОСП.
Законодателят е решил да предостави гъвкавост 
на държавите членки при усвояването на финанси ‑
ране за техническа помощ.
VII Първа препоръка
Комисията приема тази препоръка и ще разработи 
допълнително насоки в този контекст.
VII Втора препоръка
Комисията не може да приеме тази препоръка. Тя 
счита, че ИТ поддръжката е оперативна дейност, 
свързана с актуализацията и развитието на сис ‑
темите. В съответствие с бюджетните насоки на 
Комисията относно ЕСИ фондовете от 16 май 2014 г. 
за програмите със споделено управление относно 
използването на оперативната и неоперативната 
(административната) техническа помощ в случай на 
разходи за ИТ и одит всички видове разходи за ИТ, 
независимо дали са свързани с разработването или 
с поддръжката на ИТ, винаги следва да се начис ‑
ляват в същия бюджетен ред като съответните 
им разходи за разработване на ИТ. Този подход 
засилва бюджетната дисциплина и съответствието 
във всички области на споделено управление на 
бюджета на Комисията.Кратко изложение
IV
Комисията счита, че в член 5 от Регла ‑
мент (ЕО) № 1290/2005 е предвидено единстве ‑
ното ясно правно позоваване както на ЕФГЗ, така 
и на ЕЗФРСР , на равнището и/или от името на 
Комисията.
За новия програмен период техническата помощ 
на равнището на държавите членки е определена 
съгласно член 59 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
Свободата на избор, която произтича от норматив ‑
ната гъвкавост, е необходима за справяне с голямото 
разнообразие от нужди, които имат националните 
и регионалните органи. Изграждането на капацитет 
е свързано в много съществена степен с определен 
вид разходи, като например административни раз ‑
ходи или ИТ инструменти. Разходите, финансирани 
чрез техническа помощ, са пряко свързани с подго ‑
товката, изпълнението и оценяването на програмите 
за развитие на селските райони (ПРСР).
По отношение на програмния период 2014—2020 г. 
Комисията е представила комплексни насоки на 
държавите членки и е предоставила курса на поли ‑
тиката на длъжностните лица, за да се оптимизират 
подходите при договарянето на новите ПРСР .
V
Държавите членки трябва да осигурят доказуе ‑
мостта и контролируемостта на всички мерки за 
развитие на селските райони, които те възнамеря ‑
ват да приложат. В този смисъл държавите членки 
определят разпоредби за контрол, които да дават 
достатъчни гаранции, че критериите за допусти ‑
мост и останалите задължения се спазват (член 48 
от Регламент (ЕО) № 1974/2006).
За програмния период 2014—2020 г. техническата 
помощ ще бъде предмет на административни 
проверки и проверки на място (член 62 от Регла ‑
мент (ЕС) № 809/2014), подобряващи нивото на сигур ‑
ност от гледна точка на допустимостта на разходите.
Разходите за техническа помощ трябва да бъдат 
проследими и ресурсите, финансирани с тях, 
следва да могат да бъдат идентифицирани чрез 
надлежни счетоводни практики. Същият принцип 
се прилага и за другите разходи, бенефициенти Отговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 39
извършвани в рамките на повече от една бюджетна 
година.
По отношение на стълб II резултатът от използва ‑
нето на планираното финансиране за техническа 
помощ все още не е напълно известен, тъй като 
държавите членки могат да представят деклара ‑
ции за разходите през цялата 2015 г. Налице са 
значителни различия между държавите членки по 
отношение на дела на предвиденото финансиране 
за развитие на селските райони, който те планират 
да използват за техническа помощ.
Констатации и оценки
24
По отношение на стълб I финансирането на 
административни разходи на държавите членки 
се изключва в ЕФГЗ. Административни разходи, 
направени от бенефициентите на оперативни 
фондове или програми, са допустими и могат да 
бъдат включени в декларациите на държавите 
членки въз основа на делегираните актове, приети 
от Комисията по силата на новия Регламент за ООП 
(ЕС) № 1308/2013.
25
Комисията признава значението на обосновката 
и прозрачността на административните разходи, 
финансирани по линия на техническата помощ. 
Надлежното изпълнение на програмите и, в крайна 
сметка, политиката за развитие на селските райони 
изискват добре оборудвани администрации.
26
Комисията счита, че в член 5 от Регла ‑
мент (ЕО) № 1290/2005 е предвидено единстве ‑
ното ясно правно позоваване както на ЕФГЗ, така 
и на ЕЗФРСР , на равнището и/или от името на 
Комисията.
За новия програмен период техническата помощ 
на равнището на държавите членки е определена 
съгласно член 59 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
27
Въпреки че включването на понятието „изграж ‑
дане на капацитет“ в член 5 не е изрично, всички VII Трета препоръка
Комисията приема тази препоръка.
В средносрочен план Комисията ще поиска по‑под ‑
робна информация в рамките на текущите системи 
за отчитане, за да се подобри мониторингът на 
видовете разходи (т.е. административни и опера ‑
тивни разходи) в бюджета за техническа помощ.
VII Четвърта препоръка
Комисията приема тази препоръка. Комисията ще 
насърчава държавите членки да използват подхо ‑
дящи показатели за мониторинг на разходите за 
техническа помощ, макар че няма да го направи 
задължителен.
Въведение
13
Обемът на разходите за ТП се планира с оглед на 
установените съответни нужди. Например член 8, 
буква в), подточка (vi) от Регламент (ЕС) № 1305/2014 
въвежда изискване за управляващите органи 
да гарантират подходяща съвещателна функция 
относно регулаторните изисквания и действи ‑
ята, свързани с иновациите, факт, който може да 
е породил допълнителни съответни нужди по 
отношение на техническата помощ.
Комисията е оптимизирала подхода към техниче ‑
ската помощ при всички европейски структурни 
и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове), като 
е установила общи правни разпоредби, приложими 
за всички. С тази разпоредба (член 59 от Регла ‑
мент (ЕС) № 1303/2013) леко се разширява обхватът 
на разходите, допустими за подпомагане, като се 
включват комуникации, изграждане на мрежи, обра ‑
ботване на оплаквания и одиторски дейности, които 
не се използваха за определянето на техническа 
помощ при предишната правна рамка в областта на 
развитието на селските райони.
16
По отношение на стълб I всички задължения 
трябва да бъдат поемани в рамките на съответната 
бюджетна година и, с изключение на редките слу ‑
чаи на разрешени пренасяния от една бюджетна 
година към следващата, те изтичат в края на 
годината. Въпреки това плащанията могат да бъдат 
Отговори на Комисията 40
31
Според счетоводните системи на Комисията 
общата стойност на поетите задължения през 
2013 г. е била 21.879.114  евро. Комисията е засилила 
дейностите за изграждане на мрежи, по‑специално 
във връзка с Европейското партньорство за ино ‑
вации, в края на програмния период 2007—2013 г. 
Дейностите за изграждане на мрежи са били също 
така ключов елемент в подготовката на следва ‑
щия програмен период. Като цяло изграждането 
на мрежи представлява важна ориентирана към 
резултати дейност, залегнала в основата на зами ‑
съла на политиката. По отношение на ИТ системите 
разработването на нови и по‑усъвършенствани 
инструменти (например RDIS2, SFC) за подготовката 
на периода 2014—2020 г. бе осъществено най‑вече 
от 2012 г. нататък и поради това свързаните раз ‑
ходи са значително по‑високи, отколкото през 
2007 г. Вж. също отговорите на точки 32—35.
Общ отговор на Комисията по точки 
32—35
Отговорните служби на Комисията са финансирали 
разходите за информационни технологии чрез 
редица бюджетни статии въз основа на връзката на 
въпросните разходи с основната дейност:
Бюджетните статии, използвани за това финанси ‑
ране, включват нетехническа оперативна помощ 
за разходи за подпомагане на дейностите по ОСП 
(ЕФГЗ и ЕЗФРСР са отделно финансирани чрез 
статия 05 01 04) и оперативна техническа помощ, 
пряко свързана с изпълнението на оперативните 
програми и дейности по ОСП (финансирани от 
ЕФГЗ по бюджетна статия 05 08 09 и от ЕЗФРСР по 
бюджетна позиция 05 04 05 02).
Разработването и поддържането на ИТ админи ‑
стративни системи постепенно бе поето от хори ‑
зонталните служби в рамките на Комисията. Коми ‑
сията обаче остава отговорна за ИТ системите, 
обслужващи ОСП. Гореспоменатите бюджетни 
статии обхващат както първоначалните разходи 
за разработване на съответните ИТ системи, така 
и разходите за поддръжката им. Последните 
разходи включват както по‑нататъшното развитие 
на тези системи при възникване на необходимост 
(развиваща се в съответствие с нуждите под ‑
дръжка), така и необходимата корективна под ‑
дръжка и експлоатация.детайлизирани дейности в крайна сметка водят до 
изграждането на капацитет на Комисията и служ ‑
бите на държавите членки за законосъобразното 
и редовно прилагане на правилата на ОСП.
28
При приемането на регламентите законодателят 
е избрал гъвкав и широк подход за използването 
на техническата помощ от страна на държавите 
членки. Комисията не може да попречи на прилага ‑
нето на тези разпоредби, особено когато е устано ‑
вено, че разходите са допустими.
Независимо от това, за текущия програмен период 
Комисията е издала специфични указания за дър ‑
жавите членки, както и курса на политиката и инди ‑
кативни показатели за длъжностните лица.
Административните разходи, подпомогнати по 
линия на техническата помощ, трябва да бъдат 
ясно свързани с изпълнението на програмата. Гъв ‑
кавостта при усвояването на средствата по линия 
на техническата помощ в рамките на установените 
тавани не означава липса на строги правила. При 
споделено управление държавите членки следва 
да гарантират, че бюджетът на ЕС се изразходва 
в съответствие с принципите на икономичност, 
ефикасност и ефективност (член 30 от Финансовия 
регламент (ЕС) № 966/2012).
С разходите за техническа помощ се подпомагат 
дейностите на Националната мрежа за селските 
райони в държавите членки, които са ясно опре ‑
делени и установени в правната рамка (член 68 от 
Регламент (ЕО) № 1698/2005) и в ПРСР .
30
По мнение на Комисията „определението“ 
и „естеството“ на техническата помощ следва да 
бъдат установени от законодателя. 
Целта на краткия справочник за режима на пряко 
управление е да се предоставят насоки относно 
одобряването, финансовите схеми, процесите 
и процедурите, прилагани за изпълнение на 
бюджета, а не да се предоставят правила относно 
разпределянето на бюджетните средства по 
бюджетни редове.
Отговори на Комисията 41
държави членки, в които националните адми ‑
нистрации понесоха съществени съкращения 
и недостиг на ресурси. С цел да се гарантира 
доброто изпълнение на политиката и да се намали 
нарастващото ниво на процента на грешки, тези 
администрации потърсиха финансиране от ЕС чрез 
подпомагане за техническа помощ.
43
Член 66, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 
гласи: „По инициатива на държавите членки 
за всяка програма за развитие на селските 
райони ЕЗФРСР може да финансира дейности 
по подготовка, управление, мониторинг, оценка, 
информация и контрол. До 4 % от общата сума 
за всяка програма може да се задели за тези 
дейности.“ Съгласно член 71, параграф 3 от Регла ‑
мент (ЕО) № 1698/2005 правилата за допустимост на 
разходите се определят от компетентните нацио ‑
нални органи и са предмет на специални условия, 
поставени от същия регламент за някои от мерките 
за развитие на селските райони.
45
Комисията счита, че преразпределението на 
бюджетни кредити за управление подобрява обра ‑
ботката на заявленията за подпомагане и води до 
подобрено предоставяне на консултантски услуги на 
бенефициентите на ПРСР , особено по отношение на 
сложни инвестиционни мерки, като по този начин се 
подобрява цялостното изпълнение на програмата.
46
Техническата помощ е използвана частично за 
цялостното управление на ПРСР , което по мнение 
на вземащите решения лица представлява необхо ‑
димо подпомагане за изпълнението на политиката. 
Поради това тя следва да се оценява в контекста на 
показателите за изпълнение на ПРСР .
47
Техническата помощ се използва предимно за 
облекчаване на административната тежест на 
бенефициентите, за подобряване на техните 
знания и информация относно изпълнението на 
програмата или за пълноценно използване на ИТ 
инструментите и електронната администрация. 
Следователно разходите за техническа помощ, 
дори ако отчасти се използват като бюджетно Комисията е издала насоки за програмите със 
споделено управление, които осигуряват необ ‑
ходимите указания относно вида на бюджетния 
ред, който да се използва в случай на ИТ разходи 
(и одит) за целите на подходящото съответствие 
по отношение на бюджетирането на разходите за 
ИТ. Всички видове ИТ разходи, независимо дали за 
разработване или за поддръжка на ИТ, трябва да 
са съобразени с тези насоки и разходите за под ‑
дръжка винаги трябва да се начисляват в същия 
бюджетен ред като съответните им разходи за раз ‑
работване на ИТ. Този подход засилва бюджетната 
дисциплина и съответствието във всички гене ‑
рални дирекции със споделено управление.
36
Вж. отговора на Комисията по точка 28.
37
Вж. отговора на Комисията по точка 28.
38
Средната сума във връзка с използването на техни ‑
ческа помощ за програмния период 2007—2013 г. 
(1,57 %) и прогнозната за програмния период 2014—
2020 г. (1,97 %) показва умерено разпределение по 
държави членки и сочи, че средствата се изразходват 
само за необходими дейности, свързани с изпълне ‑
нието на ПРСР . Освен това действителната изразхо ‑
дена сума през периода 2007—2013 г. (към 31 октом ‑
ври 2014 г.) е била само 70 % от планираните суми, 
посочени в приложението. Следователно едва 1,16 % 
от изпълнения бюджет за периода 2007—2013 г. прак ‑
тически е бил отделен за техническа помощ.
Вж. също отговора на Комисията по точка 13.
Общ отговор на Комисията по точки 
40 и 41
Доброто финансово управление и амбициозните 
цели на политиката в областта на развитието на 
селските райони изискват повишен администрати ‑
вен капацитет в държавите членки. За да се оси ‑
гури адекватно изпълнение, бе предвидено увели ‑
чено използване на ресурсите за запазването на 
административния капацитет в държавите членки.
Нещо повече, през одитирания период имаше 
сериозна икономическа криза, особено в някои 
Отговори на Комисията 42
осъществяване на политиката и техните разходи 
следва да бъдат съфинансирани по ЕЗФРСР .
50
Комисията представи насоки за държавите членки 
относно използването на техническа помощ за 
програмния период 2014—2020 г. в рамките на 
Комитета за развитие на селските райони.
51
Таблицата в приложението се основава на проек ‑
тите на ПРСР , представени от държавите членки, 
по‑голямата част от които са все още в процес на 
обсъждане.
Вж. също отговора на Комисията по точка 13.
54
Комисията провежда редица одити в държавите 
членки, за да провери разходите за техниче ‑
ска помощ. Грешките, докладвани от Комисията 
и ЕСП, се проследяват и се предлагат финансови 
корекции.
Правната рамка за програмния период 2014—
2020 г. бе подсилена. Фишът с насоки, представен 
на държавите членки, включва следната препо ‑
ръка: „Административните разходи на бенефи ‑
циентите, финансирани чрез техническа помощ, 
включително разходи за персонал, следва да бъдат 
ясно определени (вид административни разходи 
и критерии за разпределение). В допълнение, 
когато бенефициентите използват и други фон ‑
дове (например ЕСИ фондове или ЕФГЗ), трябва да 
се гарантират проверимостта и измеримостта на 
административните разходи, финансирани чрез 
техническа помощ.“
55
Държавите членки са осведомени, че техническата 
помощ може да се отнася само до ПРСР и че трябва 
да бъде доказано ясно разграничение на адми ‑
нистративните разходи и разходите за персонал, 
свързани със стълб І и стълб ІІ.
Вж. също отговора по точка 54.подпомагане, имат положително въздействие за 
бенефициентите.
48
Националните администрации в икономиче ‑
ски по‑слабите държави членки се нуждаят от 
по‑голяма подкрепа за изпълнение на поетите 
задължения и ангажименти към ЕС по отношение 
на изпълнението на програмата. Тези разходи са 
необходими за финансиране на административни 
ресурси, свързани с изпълнението на програмата.
Разходите на Полша за техническа помощ в про ‑
центно изражение са сравнително ниски.
49
Техническата помощ подпомага изпълнението 
на ключовите цели на политиката, които не биха 
могли да бъдат постигнати при отсъствието на 
такова финансиране. Поради това Комисията счита, 
че разходите за техническа помощ не отклоня ‑
ват значителни ресурси от целите на политиката, 
а напротив, те засилват мерките за изпълнение 
в държавите членки.
През периода 2007—2013 г. за техническа помощ са 
изразходвани едва 1,16 % от разходите (при възмо ‑
жен таван от 4 %). Този сравнително малък процент 
от разходите за развитие на селските райони не 
показва стремеж към максимално увеличаване на 
плащанията за административни разходи на дър ‑
жавите членки.
Каре 1
С оглед на факта, че от бюджета за техническа 
помощ се финансират някои режийни разходи, 
които могат да бъдат отнесени към изпълнението 
на програмата, делът на тези разходи, съпоста ‑
вен с общия бюджет на политиката (т.е. 1,16 %), 
изглежда много ограничен.
По мнение на Комисията, въпреки че разходите за 
контрол в държавите членки не следва да бъдат 
увеличавани, трябва да се наблегне на необходи ‑
мостта от подобряване на качеството и ефектив ‑
ността на контрола.
Задълженията, свързани с управление, кон ‑
трол, информация, публичност, изграждане на 
мрежи, мониторинг и оценка, са необходими за 
Отговори на Комисията 43
в съответствие с член 82, параграф 2, буква е) от 
Регламент (ЕС) № 1698/2005.
Специални гаранции относно съответствието, 
по‑специално по отношение на правилата относно 
конкуренцията и обществените поръчки, са 
предоставени от италианския управляващ орган 
в годишния доклад за напредъка.
С член 62 от Регламент (ЕС) №°1305/2013 бе разши ‑
рена областта, в която изчисленията или потвър ‑
ждаването на тяхната точност следва да се правят 
от независим експерт. Тя също така ще включва 
всички операции, при които ще се използват опро ‑
стени варианти по отношение на разходите.
62
През програмния период 2014—2020 г. нацио ‑
налните мрежи на селските райони ще бъдат 
наблюдавани чрез 3 специфични показателя 
за изпълнението (приложение IV от Регла ‑
мент (ЕС) № 808/2014). По отношение на другите 
дейности, финансирани по линия на техническата 
помощ, фишът с насоки, представен на държа ‑
вите членки, включва следната препоръка: „С цел 
да бъдат спазени общите принципи на доброто 
финансово управление на средствата от ЕС, раз ‑
ходите за техническа помощ следва да се основа ‑
ват на оперативни цели, които са SMART (член 30 
от Финансовия регламент (ЕС) № 966/2012), след 
надлежна оценка на нуждите. Резултатите следва 
да бъдат наблюдавани и оценявани въз основа 
на показатели за изпълнение. Държавите членки 
се насърчават да установят допълнителни специ ‑
фични показатели за техническа помощ.“
Каре 4
ПРСР се осъществяват чрез мерки, които изискват 
подпомагане под формата на техническа помощ 
за тяхното цялостно надлежно изпълнение. В този 
смисъл Комисията счита, че мерките представляват 
инструменти на политиката (пакет инструменти), 
а техническата помощ е хоризонтална дейност, 
която подпомага ефективното управление на ПРСР .Каре 2
Според литовските органи министерството одоб ‑
рява редовно актуализирани списъци на служите ‑
лите, които само отчасти са ангажирани в изпълне ‑
нието на ПРСР , заедно с конкретните проценти от 
работното им време. В разплащателната агенция 
пропорционалното разпределяне на работното 
време на персонала се определя, като се вземат 
предвид различните фондове, управлявани от 
агенцията, възложените задачи и функции, одобре ‑
ните планове за действие, планираните покани за 
представяне на предложения и тяхната обработка, 
проверките на място и т.н.
По отношение на Унгария на 19 декември 2014 г. 
Комисията припомни на унгарските органи, че 
за програмния период 2014—2020 г. следва да 
бъде предоставен списък на бенефициентите на 
техническа помощ. В допълнение, когато бенефи ‑
циентите използват и други фондове (например 
ЕСИ фондове или ЕФГЗ), трябва да се гарантират 
проверимостта и измеримостта на финансираните 
административни разходи.
По отношение на Австрия по време на прегово ‑
рите относно програмата за периода 2014—2020 г. 
органите бяха осведомени, че техническата помощ 
може да се отнася само до ПРСР и че трябва да 
бъде доказано ясно разграничение на администра ‑
тивните разходи и разходите за персонал, свързани 
със стълб І и стълб ІІ.
По отношение на Полша коефициентите бяха 
изчислени въз основа на допускането, че съотно ‑
шението между стълб I и стълб II е малко вероятно 
да се промени през периода.
Следва да се отбележи, че Комисията взема пред ‑
вид констатациите и оценките на Сметната палата 
в хода на своите одити. 
Вж. също отговора по точка 55.
56
Вж. отговора на Комисията по точка 54.
Каре 3
Комисията многократно е подчертавала значе ‑
нието на съответствието с правилата за обществе ‑
ните поръчки на двустранни срещи и в различни 
документи, обменяни с управляващите органи, 
Отговори на Комисията 44
Освен това примерът с Полша показва възможните 
трудности при подготовката на отделна съдържа ‑
телна дългосрочна оценка на нуждите в областта 
на техническата помощ.
69
Комисията не е определила отделни цели за 
цялото финансиране на техническа помощ, защото 
тя счита, че това не е необходимо, ефективно от 
гледна точка на разходите или пропорционално. 
Въпреки това, когато е уместно, тя е разработила 
многогодишно планиране и съответни основни 
етапи (оценка, генерален план за ИТ и т.н.).
73
Техническата помощ не се споменава отделно 
в общите насоки за Общата рамка за мониторинг 
и оценка (ОРМО), защото изискванията за пости ‑
гане на резултати са косвено обхванати и се измер ‑
ват в рамките на изпълнението на мерките, към 
които те имат принос.
ОРМО предвижда използването на допълнителни 
показатели за ПРСР (член 81, параграф 2 от Регла ‑
мент (ЕО) № 1698/2005), които следва да бъдат 
определени от държавите членки с цел да се даде 
възможност за мониторинг и оценка на специфич ‑
ните особености на ПРСР . С нея също така бяха 
въведени общи въпроси за оценка за техническата 
помощ, за да бъде оценявана при междинните 
и последващите оценки.
75
Предвид голямото разнообразие от нужди, 
обхванати от техническата помощ, отделянето на 
мониторинга и оценката от елементите на ПРСР , 
към които те допринасят, би наложило много 
голяма и скъпо струваща рамка за проследя ‑
ването на сравнително малки разходи. Според 
приложение VII към Регламент (ЕО) № 1974/2006 
годишният доклад за напредъка следва да съдържа 
информация за стъпките, предприети от управля ‑
ващия орган и от Комитета за мониторинг с цел 
осигуряване на качествено и ефективно изпъл ‑
нение на програмата, включително техническата 
помощ. Въпреки това оценката на ПРСР (включи ‑
телно оценки на изпълнението и на въздействи ‑
ето) следва да се извърши при средносрочните 
и последващите оценки.Намерението техническата помощ и мерките да 
се разглеждат като отделни едни от други ясно 
се доказва от факта, че те се намират в различни 
глави в законодателството в областта на разви ‑
тието на селските райони. Например в случая на 
Регламент 1305/2013: в глава I от дял III са описани 
мерките, в глава II са описани общите разпоредби 
за няколко мерки, а в глава III са описани техни ‑
ческата помощ и изграждането на мрежи. Видно 
е, че техническата помощ е отделена от мерките. 
От това разделяне обаче не следва, че техниче ‑
ската помощ не се наблюдава и оценява. ПРСР са 
надлежно планирани, наблюдавани и оценявани 
и въздействията на техническата помощ са в осно ‑
вата на доброто изпълнение и ефективната реали ‑
зация на ПРСР като цяло.
По отношение на Австрия финансирането на 
административните разходи, извършени от раз ‑
плащателната агенция, беше в съответствие със 
съответното законодателство на ЕС и поради това 
беше одобрено от Комисията.
63
Тъй като по рамката за мониторинг и оценка се 
оценява цялостното изпълнение на ПРСР , пре ‑
разход по отношение на (неоперативни) разходи, 
които не допринасят за цялостното изпълнение 
на програмата, би дал отражение като по‑слабо 
цялостно изпълнение. Поради това Комисията 
счита, че приносът на техническата помощ косвено 
се включва в оценката.
64
Общите и конкретните цели се определят съот ‑
ветно на нивото на ПРСР .
Вж. също отговора на Комисията по точка 62.
67
От държавите членки се изисква да оценят как 
средносрочните и дългосрочните нужди могат да 
бъдат обхванати от ПРСР като цяло.
Измененията на програмите трябва да бъдат 
надлежно обосновани от държавите членки 
и когато се предвиждат изменения в разходите за 
техническа помощ, трябва да бъде предоставена 
конкретна обосновка.
Отговори на Комисията 45
84
Комисията счита, че в член 5 от Регла ‑
мент (ЕО) № 1290/2005 е предвидено единстве ‑
ното ясно правно позоваване както на ЕФГЗ, така 
и на ЕЗФРСР , на равнището и/или от името на 
Комисията.
За новия програмен период техническата помощ 
на равнището на държавите членки е определена 
съгласно член 59 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
Свободата на избор, която произтича от норма ‑
тивната гъвкавост, е необходима за справяне 
с голямото разнообразие от нужди, които имат 
националните и регионалните органи. Надлежното 
изпълнение на ПРСР е много тясно обвързано 
с необходимите разходи, като например админи ‑
стративни разходи за ИТ инструменти. Разходите, 
финансирани чрез техническа помощ, са пряко 
свързани с подготовката, изпълнението и оце ‑
няването на програмите за развитие на селските 
райони (ПРСР).
По отношение на програмния период 2014—2020 г. 
Комисията е представила комплексни насоки на 
държавите членки и е предоставила курса на поли ‑
тиката на длъжностните лица, за да се оптимизират 
подходите при договарянето на новите ПРСР .
85
В съответствие с бюджетните насоки на Комисията 
относно ЕСИ фондовете за програмите със споде ‑
лено управление относно използването на опе ‑
ративната и неоперативната (административната) 
техническа помощ в случай на разходи за ИТ и одит 
всички видове разходи за ИТ, независимо дали са 
свързани с разработването или с поддръжката на 
ИТ, винаги следва да се начисляват в същия бюдже ‑
тен ред като съответните им разходи за разра ‑
ботване на ИТ. Този подход засилва бюджетната 
дисциплина и съответствието във всички области 
на споделено управление на бюджета на Коми ‑
сията. По отношение на техническата помощ по 
инициатива на държавите членки разходите за 
възнаграждения са допустими, ако ресурсите, пла ‑
тени от тях, са пряко свързани с изпълнението на 
ПРСР . В тази връзка фишът с насоки, представен на 
държавите членки, относно техническата помощ за 
периода 2014—2020 г. включва конкретна инфор ‑
мация за това как да се разпределят и финансират 
разходите за персонал.76
Предвид големия брой на ПРСР и голямото разно ‑
образие от обхванати нужди се счита, че е по‑под ‑
ходящо държавите членки да преценяват къде 
и как подпомагането, както е определено в зако ‑
нодателството, е най‑необходимо. Насочването 
се извършва от държавите членки въз основа на 
оценка на нуждите и средствата се отпускат за кон ‑
кретни области, считани за уместни. Тези области, 
както се вижда от цифрите, се различават значи ‑
телно в различните държави членки.
77
Държавите членки забележимо са увеличили 
дейностите за сътрудничество между разплащател ‑
ните агенции, за да се оценят и преодолеят същест ‑
вуващите слабости в изпълнението, които водят до 
висок процент на грешки. Тези дейности могат да 
бъдат финансирани чрез техническа помощ.
78
Вж. отговора на Комисията по точка 75.
82
За програмния период 2014—2020 г. една от 
задачите на Събранието на мрежите на селските 
райони, установени в член 3, буква г) от Решение за 
изпълнение на Комисията 2014/825/ЕС, е осигуря ‑
ване на подходящо проследяване и оценка на дей ‑
ностите на ЕМРСР и на мрежата за ЕПИ. Съгласно 
същия нормативен акт, член 8, буква в) предвижда 
текущото оценяване на ефективността и ефикас ‑
ността на дейностите на ЕМРСР и на мрежата за 
ЕПИ.
Заключения и препоръки
83
Техническата помощ допринася за изпълнението, 
мониторинга, контрола и оценката на ПРСР . Само 
чрез синтеза на последващите оценки на ПРСР ще 
бъде възможно да се докаже приносът на техниче ‑
ската помощ за изпълнението на общите цели на 
ОСП.
Законодателят е решил да предостави гъвкавост на 
държавите членки при използването на финанси ‑
ране за техническа помощ.
Отговори на Комисията 46
91
Тъй като техническата помощ е хоризонтална 
подпомагаща дейност, мониторингът и оценката 
на разходите за нея са заложени в мониторинга 
и оценката на програмите като цяло.
За техническата помощ се прилагат специфични 
финансови показатели за изпълнението.
92
Потенциалната ефективност на даден инструмент 
не зависи от наличието на система за оценяване на 
неговото въздействие.
Препоръка 4
Комисията приема тази препоръка.
Комисията ще насърчава държавите членки да 
използват подходящи показатели за мониторинг на 
разходите за техническа помощ, макар че няма да 
го направи задължителен.86
Комисията насърчава държавите членки да гаран ‑
тират, че административните разходи на бенефи ‑
циентите, финансирани чрез техническа помощ, 
включително разходите за персонал, са ясно 
определени. В допълнение, когато бенефициентите 
използват и други фондове (например ЕСИ фон ‑
дове или ЕФГЗ), трябва да се гарантират прове ‑
римостта и измеримостта на административните 
разходи, финансирани чрез техническа помощ.1
Препоръка 1
Комисията приема тази препоръка и ще разработи 
допълнително насоки в този контекст.
Препоръка 2
Комисията не може да приеме тази препоръка. Тя 
счита, че ИТ поддръжката е оперативна дейност, 
свързана с актуализацията и развитието на сис ‑
темите. В съответствие с бюджетните насоки на 
Комисията относно ЕСИ фондовете от 16 май 2014 г. 
за програмите със споделено управление относно 
използването на оперативната и неоперативната 
(административната) техническа помощ в случай на 
разходи за ИТ и одит всички видове разходи за ИТ, 
независимо дали са свързани с разработването или 
с поддръжката на ИТ, винаги следва да се начис ‑
ляват в същия бюджетен ред като съответните 
им разходи за разработване на ИТ. Този подход 
засилва бюджетната дисциплина и съответствието 
във всички области на споделено управление на 
бюджета на Комисията.
Препоръка 3
Комисията приема тази препоръка.
В средносрочен план Комисията ще поиска по‑под ‑
робна информация в рамките на текущите системи 
за отчитане, за да се подобри мониторингът на 
видовете разходи (т.е. административни и опера ‑
тивни разходи) в бюджета за техническа помощ.
1 Фиш с насоки относно техническата помощ за 
периода 2014—2020 г.
КАК ДА СЕ СДОБИЕМ  С ПУБЛИК АЦИИТЕ  НА ЕC?
Безплатни публик ации:
  един екземпляр:  
чрез EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  пове че от един екземп ляр или постери/к арти:  
от пре дставителствата на Европейски я съюз (http://ec .europa.eu/r epresen t_bg .htm),  
от делегации те в страни извън Европейски я съюз (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_bg .htm),  
като се свържете с услугата Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_bg .htm)  
или като се обади те на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информаци ята, както и пове чето обаж дани я са безплатни (възмо жно е обаж дани ята от мреж ата на някои  
опера тори, от общ ествени телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публик ации:
 чрез EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
Традиционно техническата помощ се определя като 
предоставяне на експертни познания и финансиране за 
подпомагане на правителствените служби при 
изпълнението на програми, свързани с цели на 
политиката. С извършения одит Сметната палата 
провери използването на средствата за техническа 
помощ в сферата на земеделието и развитието на 
селските райони през периода 2007—2013 г. Тя установи, 
че е налице отдалечаване от виждането за техническата 
помощ като средство за „изграждане на капацитет“ 
и насочване към редовни административни разходи. 
Поради тази причина, както и поради липсата на 
подходяща рамка за измерване на резултатите, 
Комисията и държавите членки не могат да докажат 
в каква степен техническата помощ допринася за 
изпълнението на общите цели на политиката на ОСП.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА