BG Официален вестник на Европейския съюз C 170/78

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно обменните такси за платежни операции, свързани с карти“,

COM(2013) 550 final — 2013/0265 (COD)

и „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на Директиви 2002/65/ЕО, 2013/36/ЕС и 2009/110/ЕО и за отмяна на Директива 2007/64/ЕО“,

COM(2013) 547 final — 2013/0264 (COD)

2014/C 170/13

Докладчик: г-н Farrugia

На 8 октомври 2013 г. и на 31 октомври 2013 г. съответно Европейският парламент и Съветът решиха, в съответствие с член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултират с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно обменните такси за платежни операции, свързани с карти“

COM(2013) 550 final — 2013/0265 (COD)

и относно

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на Директиви 2002/65/ЕО, 2013/36/ЕС и 2009/110/ЕО и за отмяна на Директива 2007/64/ЕО“

COM(2013) 547 final — 2013/0264 (COD).

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 13 ноември 2013 г.

На 494-ата си пленарна сесия, проведена на 10 и 11 декември 2013 г. (заседание от 11 декември), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 176 гласа „за“, 22 гласа „против“ и 12 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства двете законодателни инициативи от публикувания на 24 юли 2013 г. пакет на Комисията относно плащанията — Предложението за преразглеждане на директивата за платежните услуги (ДПУ II) и Предложението за регламент относно обменните такси (Регламент за ОТ).

1.2 ЕИСК подчертава необходимостта регулаторната процедура за тези предложения да се проведе незабавно, за да се противодейства на липсата на прозрачност по отношение на реалните разходи по картовите плащания и на пречките пред навлизането на пазара на плащания, включително многостранната обменна такса. ЕИСК отбелязва, че все още липсва основана на емпирични доказателства регулаторна рамка за пазара на плащания, която би довела до пълна хармонизация на Единната зона за плащания в евро (ЕЗПЕ). Освен това правната рамка трябва да позволява свободна и открита конкуренция, която да повишава благосъстоянието на потребителите и да подобрява гладкото функциониране на свободния пазар. Европейският пазар на плащания трябва да се развива така, че да включва нови модели на плащания и технологични достижения.

1.3 Като цяло ЕИСК приветства таваните, предложени от Комисията в Регламента за ОТ, но препоръчва таваните за кредитните и дебитните електронни плащания да бъдат по-ниски от предложените понастоящем. Дебитна система, която не работи на базата на обменна система, би предоставила на Европа една наистина евтина, лесна за ползване и ефективна електронна алтернатива на парите в брой и би създала по-големи възможности за националния и трансграничния пазар за електронна търговия. Съчетаването ѝ със система за транзакции по кредитни карти при по-ниски разходи би донесло още по-големи ползи на потребителите и на икономиката.

1.4 ЕИСК счита също така, че тези мерки са толкова важни, че тяхното прилагане следва да започне във възможно най-кратък срок. По възможност таваните на национално равнище следва да бъдат въведени в рамките на шест месеца от приемането на регламента, но не по-късно от една година.

1.5 ЕИСК препоръчва да бъде намерен вариант за ограничаване и на таксите, налагани при тристранния бизнес модел. В публикуваната заедно с предложенията оценка на въздействието Комисията посочва, че поради ограничения пазарен дял на тристранния модел и поради факта, че като цяло той се използва от предприятията, предложените тавани може да не се прилагат за него. Предвид бързото развитие на нови бизнес модели и системи, основаващи се на услугите в облак, ЕИСК не споделя напълно увереността на Комисията, че това ще остане така и в бъдеще.

1.6 ЕИСК счита, че корпоративните карти следва да бъдат включени в таваните при същите равнища като за потребителските карти. Необходимо е да има разпоредба, с която да бъде предотвратен всеки опит на картовите схеми за увеличаване на употребата на корпоративни карти.

1.7 ЕИСК препоръчва в ДПУ II да бъде внесена по-голяма яснота относно евентуални такси, налагани от банките, за предоставяне на достъп до информация за сметки на потребители на трети страни доставчици (ТСД). ЕИСК разбира, че според Комисията банките не бива да начисляват подобни такси, и препоръчва това да бъде посочено ясно в текста на директивата.

1.8 В допълнение към тези предложения ЕИСК подчертава нуждата от напълно съвместими стандарти за плащанията на всички пазари в Европа. Необходимо е да се направи повече за обхващането на новите технологии и гарантирането на сигурност. Също така е от особена важност да се проведат консултации с всички заинтересовани страни и те да се придържат към едни и същи стандарти. За това ще са необходими централизирано европейско ръководство и стабилна управленска структура.

2. Коментари и бележки

2.1 През 2011 г. Европейската комисия публикува зелена книга „Към интегриран европейски пазар за картови, интернет и мобилни плащания“ (1), а пакетът за плащанията е резултатът от проведените по нея консултации. ЕИСК припомня своето становище (2), в което отбеляза нуждата от яснота и сигурност по отношение на правилата за многостранните обменни такси (МОТ) и бизнес правилата, свързани с картовите плащания. Тази нужда беше потвърдена от голям брой от участниците в консултацията. ЕИСК приветства предложението за регламент за ОТ, с което тези въпроси ще бъдат решени. Освен към транзакциите, извършвани със сегашните пластмасови карти, регламентът ще се прилага и към всички електронни или мобилни плащания, извършени с приложения, използващи същия бизнес модел.

2.2 ЕИСК отбелязва, че по данни на ЕЦБ общата обществена стойност на плащанията на дребно възлиза на 130 милиарда EUR или 1% от БВП, както и че стойността на обменните такси възлиза на 10 милиарда (3). Пазарът на банкови услуги на дребно, степента на неговото развитие и зрелостта на електронните и картовите плащания се различават значително в отделните държави членки. В голяма част от Европа и по-конкретно в някои държави членки той се характеризира с твърде слаба конкуренция, което задържа равнището на цените високо, а това на иновациите — ниско.

2.3 ЕИСК отбелязва, че тегленето на пари от банкомати не е включено в предложеното законодателство. По-ограниченото използване на пари в брой може да доведе до увеличаване на електронните плащания, създавайки ползи за всички търговци и потребители. ЕЦБ и Комисията признават, че парите в брой имат висока цена за частните лица и могат да насърчат сивата икономика и укриването на данъци, като се има предвид, че плащанията в брой не се характеризират с голяма прозрачност и трудно могат да бъдат проследени.

2.4 Бързо нараства употребата на електронни плащания, както през интернет, така и чрез мобилни телефони. Изключително важно е европейската регулаторна среда да бъде пригодена да обхване тези промени. ЕИСК отбелязва посочената и от Комисията опасност — не бива да се позволява недостатъците на обменната система и други видове разходи да бъдат прехвърлени върху тези нови мобилни технологии.

2.5 ЕИСК подкрепя предложената от Комисията Директива относно достъпа до платежни сметки (4), която би допринесла за стимулирането на конкуренцията в тази област. Желателно е също така тази директива да осигури необходимата прозрачност и информация относно всички други разходи, плащани от потребителите (каквато понастоящем не се предоставя), както и да включи разпоредби, позволяващи на потребителите по-лесно да сменят банките си, за да намерят най-разходоефективното решение. Намерението е на всеки гражданин в Европа да бъде дадено правото да открие, безплатно или на „разумна“ цена, банкова сметка с определен минимален набор от характеристики. Общата цел на пакета за плащанията, заедно с настоящото предложение, следва да бъде всички граждани на ЕС да могат евтино и лесно да извършват по интернет основни електронни плащания, национални и трансгранични.

2.6 Освен това ЕИСК отбелязва липсата на данни относно реалните разходи, свързани с методите за електронни плащания, и липсата на прозрачност по този въпрос. За извършването на пълен анализ на тези проблеми, с цел да се установи какво плаща всяка от участващите страни, е необходима допълнителна информация. Следва също така да бъдат положени усилия за избягване на евентуални нежелани последици, например намаляването на цените в една част от пазара да доведе до повишаване на цените в друга част на системата.

2.7 ЕИСК отбелязва, че Комисията възложи проучване по методологията на безразличието на търговеца (5) за определяне на въздействието на МОТ върху търговците спрямо плащанията в брой. ЕИСК счита, че съществува необходимост от подобни проучвания на възприятията и отношението на потребителите спрямо разходите, свързани с различните платежни инструменти, тъй като понастоящем липсват достатъчно емпирични данни. Изготвеното от London Economics проучване на въздействието на ДПУ I дава определена информация (6). Освен това неотдавнашно проучване (7) показа, че налагането на допълнителни такси има най-голямо въздействие върху поведението на потребителите във връзка с избора на методи за плащане. ЕИСК обаче отбелязва, че са необходими по-задълбочени проучвания за определяне на въздействието върху поведението на потребителите след прозрачното обявяване на реалните разходи, свързани с различните платежни модели.

2.8 Моделът на картова схема, основаващ се на многостранни обменни такси (МОТ), беше разработен първоначално за насърчаване на използването на карти и работи добре в продължение на много години. На днешния наситен пазар, обаче, той е остарял. Той представлява пречка пред иновациите и конкуренцията, в ущърб на икономиката на Европа като цяло.

2.9 МОТ се начисляват от банката на картодържателя (банка издател) на банката на търговеца (акцептираща банка) за всяка операция по продажба, платена с разплащателна карта. Акцептиращата банка прехвърля таксата върху търговеца чрез приспадане от платената за сделката цена. За банките издатели обменните такси са голям източник на приходи от карти (други източници са годишните такси, лихвите за ползване на кредитна линия, таксите за забавено плащане, таксите за обмен на валута и др.).

2.10 Настоящият пазар на електронни плащания в Европа е доминиран от карти, които са собственост на едва две големи схеми, работещи по модела МОТ. Този бизнес модел нарушава конкуренцията по няколко начина. Конкуренцията между картовите схеми за привличане на банки издатели води до още по-голямо повишаване на цените, докато конкуренцията за привличане на картодържатели създава нови продукти с повече „безплатни екстри“ по тях. Следователно е необходимо да се засили конкуренцията между доставчиците на платежни услуги.

2.11 През 2007 г. Комисията прие решение, с което обяви, че моделът на MasterCard за МОТ представлява антиконкурентно споразумение и противоречи на член 101 от Договора за ЕС. MasterCard обжалва решението, но през май 2012 г. то беше потвърдено изцяло от Общия съд на ЕС, който постанови, че прилаганите от MasterCard МОТ са антиконкурентни и не са необходими за правилното функциониране на системата. MasterCard обжалва съдебното решение.

2.12 С регламента за ОТ се прави опит за решаване на тези въпроси чрез определяне на тавани на обменните такси с определени равнища за определени видове карти, като тези тавани следва да бъдат въведени в рамките на конкретни срокове. Освен това се прави опит за решаване и премахване на някои договорни правила, които обвързват ползвателите на картови системи и за които се твърди, че са антиконкурентни по своето въздействие.

2.13 В регламента се предлага установяване на тавани само за картовите плащания в рамките на четиристранни схеми за плащане, които се използват широко от потребителите; таваните няма да се прилагат за корпоративните карти или за тристранните картови схеми (например Amex, Diners). Въпреки това, когато тристранните схеми извършват или акцептират картови операции чрез лицензирани банки — както прави АМЕХ в някои държави членки — те се разглеждат като четиристранни схеми.

2.14 Предложените тавани ще се прилагат само за операции с потребителски карти и ще достигат най-много 0,2% за дебитните карти и 0,3% за кредитните. ЕИСК не разполага с информация какви данни са били използвани за определяне на тези равнища. Това са същите равнища, които бяха приети въз основа на предложените от MasterCard ангажименти през 2009 г., след завеждането на иска за нелоялна конкуренция. През 2010 г. Visa Europe също се ангажира с таван в размер на 0,2% за дебитните карти. Впоследствие Visa Europe предложи да се ангажира с равнище от 0,3% за кредитните карти.

2.15 Следователно равнищата на таваните отразяват ангажиментите в областта на конкуренцията, приети от Комисията въз основа на методологията на безразличието на търговеца. ЕИСК обаче отбелязва, че Комисията все още не е завършила проучването, споменато в параграф 2.7 по-горе. Първоначалните стойности бяха предложени от самите картови схеми на базата на данни, предоставени от редица централни банки (8). ЕИСК подчертава, че в предложеното законодателство трябва да бъдат включени всички необходими предпазни механизми, за да се гарантира, че преките разходи за потребителите (като комисиони, такси по карти и сметки), които могат да бъдат наложени от банките, няма да бъдат увеличени с цел заобикаляне на намалението на МОТ.

2.16 При все това в самия обяснителен меморандум към регламента се отбелязва, че понастоящем в осем държави членки няма обменни такси за операции с дебитни карти или ако има, те са много ниски, като това не води до забележими отрицателни последици за издаването и използването на карти. Освен това, оценката на въздействието на Комисията предоставя силен аргумент в подкрепа на това за потребителските дебитни карти да няма обменни такси (9). ЕИСК счита, че следва да се извърши по-задълбочен анализ за определяне на действителните разходи за МОТ, които се поемат от потребителите, било то чрез допълнително начисляване или чрез пряко увеличение на цените.

2.17 ЕИСК е на мнение, че равнищата на таваните, предложени в Регламента за ОТ, следва да бъдат обмислени по-задълбочено. Пазарът на дебитни карти в почти всички държави членки в Европа е силно развит и не съществува необходимост от стимулиране на употребата на тези карти чрез маркетинг, финансиран посредством обменни такси. В допълнение, по-ниските МОТ биха довели до по-широко приемане на картови плащания, а оттам и до по-голяма употреба на карти, така че като цяло загубата на приходи за банките ще бъде минимална или нулева.

2.18 ЕИСК би предложил настоящото предложение да бъде изменено така, че да се създаде система без МОТ за дебитни карти, като за основа се вземат най-ефикасните сегашни национални схеми. Едновременно с това таванът от 0,3% за кредитните карти следва да бъде преразгледан с оглед установяването му на по-ниско равнище, пропорционално на по-ниското равнище за дебитните карти. Мерките следва да подлежат на преразглеждане, а въздействието им върху предприятията и потребителите — на оценка.

2.19 Според регламента за ОТ таваните ще влязат в сила на два етапа: за трансграничните операции — два месеца след влизането му в сила, а за националните операции — две години след влизането му в сила. ЕИСК поставя под въпрос нуждата от толкова дълъг преходен период за националните МОТ. Повечето плащания се извършват в национален мащаб и пазарът на трансгранични плащания е много малък в сравнение с националния. Именно равнищата на ОТ на националния пазар са най-голямата тежест за търговците и съответно за потребителите. Един толкова дълъг преходен период за националния пазар би могъл сериозно да забави реалните ползи от регламента.

2.20 ЕИСК приветства също така промените в правилата относно трансграничното акцептиране, но счита, че това не бива да води до създаване на нови пречки пред големите и малките търговци. Предложението ще позволи да се акцептират потребителски карти при ограничени от тавани ставки от момента на влизането му в сила. Ако прилагането на национално равнище не започне във възможно най-кратък срок (както се посочва в параграф 1.4 по-горе), това би могло да означава, че само големите търговци на дребно ще могат незабавно да се възползват от таваните, като преминат към трансгранично акцептиране на операциите си, докато МСП, които нямат такава възможност, ще трябва да продължат да плащат високи национални такси за операциите си. Не може да се предполага, че националните банки доброволно биха намалили ставките, за да противодействат на преместването на предприятия към трансгранични акцептори. Освен това считаме, че корпоративните карти следва да бъдат включени в правилата относно трансграничното акцептиране, като бъде посочено, че се прилага обменната такса на страната, в която действа акцепторът.

2.21 ЕИСК подкрепя премахването на правилата относно приемането на всички видове карти. Ако таваните не обхващат корпоративните карти, търговците на дребно могат да откажат да ги приемат. Освен това по смисъла на предложението за ДПУ II те ще могат да начисляват допълнителни такси по плащания с корпоративни карти. Това ще позволи на търговците да откажат потребителите от картите с по-високи такси.

2.22 При все това ЕИСК изобщо не приема, че изключването на тристранните схеми от обхвата на регламента е добър вариант, и не е убеден от аргумента на Комисията, че този вид карти ще продължат да бъдат насочени към богатите потребители (10). Може да се появи опасността банките да потърсят начини да прехвърлят клиентите си към тристранни схеми или дори към ползване на корпоративни карти, които не са предмет на регламента.

2.23 ЕИСК отбелязва също, че правилата по отношение на това кога следва или трябва да се издават корпоративни карти са неясни. В много държави членки на предприятия с персонал от един човек автоматично се издават корпоративни карти при откриване на фирмена сметка. Не става ясно как се определят тези правила и дали малките предприятия имат право да поискат некорпоративна карта. В допълнение, много предприятия издават на служителите си „бизнес“ карти, които могат да се използват и за нефирмени цели.

2.24 ЕИСК приветства правилата относно избора на приложение за плащане на терминала. В регламента се посочва, че когато едно устройство или карта обслужва две или повече платежни марки, банката не може да вгради избор по подразбиране при издаването на картата — изборът трябва да бъде направен от потребителя на мястото на продажбата. Това предоставя на потребителя допълнителна свобода да избере най-добрия начин за плащане според икономическия си профил. С регламента също така се премахва правилото за забрана на дискриминацията и по този начин се облекчават изискванията по отношение на информацията, която търговците могат и не могат да предоставят във връзка с плащаните от тях МОТ.

2.25 Член 5 от регламента има за цел да се предотврати повишаването на таксите на схемите за компенсиране на намаляването на МОТ; според него всяка нетна компенсация, която банката издател получава от платежна картова система във връзка с платежни операции или свързани с тях дейности, се третира като обменна такса. Въпреки това не става ясно дали в регламента се отделя достатъчно внимание на равнището на таксите, начислявани от търговците чрез техните акцептиращи банки, което може да бъде много високо, особено за малките предприятия, които нямат големи възможности за водене на преговори.

2.26 ЕИСК приветства разпоредбата, с която платежната картова схема се отделя от обработващите субекти. Така ще бъде предотвратено „пакетирането“ на картови схеми и обработващи субекти в една договорна оферта и следователно търговците ще могат свободно да избират вариант за обработка. Това ще увеличи конкуренцията и ще позволи навлизане на нови играчи на пазара, което на свой ред ще доведе до намаляване на цените.

2.27 По отношение на ДПУ II ЕИСК приветства отварянето на пазара вследствие на нейното приемане. Тя ще хармонизира правните разпоредби и ще премахне националните различия, произтичащи от незадължителния характер на някои разпоредби на настоящата ДПУ. Освен това тя ще създаде правна сигурност по отношение на статута на новите модели на плащане, като ги направи предмет на един и същ регулаторен режим. По този начин ще бъде създадена по-голяма конкуренция между доставчиците, ще се даде възможност на нови играчи да навлязат на пазара и ще се спомогне за подобряване на ефективността и намаляване на разходите. Така ще се насърчи разработването на нови модели на плащане за електронната търговия. Освен това ще се гарантира сигурност, прозрачност и подходяща информация за ползвателите на плащания.

2.28 В обхвата на ДПУ II ще бъдат включени също и трети страни — доставчици на платежни услуги, и ще се промени определението за платежни услуги, за да бъде направено неутрално по отношение на технологиите, като по този начин ще се насърчи развитието на нови технологии. В допълнение ще се отвори пътят пред нови модели на плащане, като се позволи на трети страни — доставчици на платежни услуги (ТСД), достъп до информация за сметките на потребителите. Следователно тези ТСД ще могат да проверяват дали даден потребител, който иска да направи онлайн плащане, разполага с достатъчно средства по сметката си, и да прехвърлят разрешението на този потребител за извършване на плащането към неговата банка. За потребителите са осигурени предпазни мерки, за да се гарантира, че те дават информирано съгласие на ТСД в това отношение.

2.29 Един елемент, по който обаче ДПУ II не дава яснота, е дали дадена банка ще може да начислява такса на ТСД (а оттам и на потребителя) за извършването на тази услуга. Ако подобни такси са широко разпространени и високи, това вероятно би унищожило всички ползи от бизнес модела на ТСД. Затова настоятелно призоваваме регулаторните органи да постановят, че тази услуга се предоставя безплатно, т.е. като част от обичайното предоставяне на услугите по договора на притежателя на сметката.

2.30 ДПУ II ще въведе някои промени по отношение на клиринга и сетълмента. Според Директивата относно окончателността на сетълмента платежните институции не могат да участват пряко в механизми за клиринг и сетълмент (МКС). Те трябва да ползват МКС непряко, чрез големите банки. ДПУ II няма да доведе до радикална промяна на тази ситуация — тя не включва универсален пряк достъп на платежните институции до системи за клиринг и сетълмент. По смисъла на ДПУ II правилата за непрекия достъп трябва да бъдат еднакви за всички видове платежни институции (в рамките на необходимостта за осигуряване на механизми за предпазване от риска при сетълмент).

2.31 Друг аспект, който следва да бъде обмислен, е нуждата от клиринг и сетълмент в реално или почти реално време в Европа. Някои юрисдикции вече разполагат с подобна система, а други обмислят въвеждането ѝ. През септември тази година Банката на федералния резерв на САЩ публикува консултативен документ по този въпрос. Регулаторните органи следва да обмислят дали чрез бъдеща регулаторна инициатива да приложат преход към процедури за клиринг и сетълмент в реално време.

2.32 ЕИСК изразява надежда, че ДПУ II ще доведе до навлизане на нови играчи на пазара на плащания, които ще предложат платежни решения на базата на системите на ЕЗПЕ за кредитни преводи и за директни дебити. Подобни новаторски платежни продукти биха намалили значително разходите по плащанията в електронната търговия и биха ги отворили за един по-широк пазар. Освен това те биха били и по-сигурни, тъй като ще се предава доста по-малко количество чувствителна информация. При онлайн плащания с кредитни карти е необходимо въвеждане на значително количество чувствителни данни, което прави тези плащания силно уязвими за измами. С настоящите мерки за сигурност (3-D secure и др.) се прави опит за решаване на този проблем; те обаче са тромави и неадекватни.

Брюксел, 11 декември 2013 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Henri MALOSSE

(1) COM(2011) 941 final.

(2) ОВ С 351, 15.11.2012 г., стр. 52.

(3) Доклад на ЕЦБ, „The Social and Private Costs of Retail Payments Instruments“ („Разходи за обществото и частните лица, свързани с инструментите за плащания на дребно“), Специален документ 137, септември 2012 г.

(4) COM(2013) 266 final, становище на ЕИСК OВ C 341, 21.11.2013 г., стр. 40.

(5) Комисията възложи на Deloitte да направи проучване на разходите, свързани с приемането на разплащателни средства.

(6) Вж. Study on the Impact of Directive 2007/64/EC and on the application of Regulation 924/2009 („Проучване на въздействието на Директива 2007/64/ЕО и на прилагането на Регламент № 924/2009“) на адрес

http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/framework/130724_study-impact-psd_en.pdf.

(7) Elke Himmelsbach и Nico Siegel, TNS, Германия, „Hidden fees for card payments: Will transparency change consumer behaviour?“ („Скритите такси по картовите плащания. Ще доведе ли прозрачността до промяна в поведението на потребителите?“)

(8) Вж. Европейска комисия, MEMO 13/719, 24 юли 2013 г.

(9) На страница 193 се посочва: „Заслужава да бъде разгледан по-задълбочено вариантът да се забранят обменните такси за дебитни карти, който потенциално би донесъл по-големи ползи на търговците и потребителите. Целта е да се гарантира, че пазарите в ЕИП, по-специално що се отнася до издаването и употребата на дебитни карти, са достигнали до такава зрелост, че не съществува необходимост от налагане на обменни такси, с които да се стимулират плащанията с дебитни карти. Следователно подобен преглед би могъл да бъде извършен малко след предприемането на законодателно действие относно обменните такси.“

(10) Вж. Европейска комисия, MEMO 13/719, 24 юли 2013 г.