Амбициозното и бързо изпълнение на програмата Next Generation EU, включително на нейния МВУ, ще даде силен тласък на икономиката на ЕС. След политическото споразумение, постигнато по МВУ през декември 2020 г., подготовката на националните планове за възстановяване и устойчивост се засили във всички държави членки. До настоящия момент повечето проектопланове още не са включени в прогнозата на Комисията. Когато мерките от предстоящите планове за възстановяване и устойчивост бъдат изпълнени, икономическото възстановяване през 2021 г. и 2022 г. би могло да се окаже по-силно от прогнозираното понастоящем. Успоредно с разработването на своите планове за възстановяване и устойчивост държавите членки следва също така да ускорят програмирането на своите фондове по политиката на сближаване за периода 2021—2027 г., така че всички инструменти да бъдат съгласувани в подкрепата си за устойчиво, екологосъобразно и цифрово възстановяване.

В същото време през последните месеци започна да се вижда светлина в края на тунела. Авангардното разработване на ваксини миналата есен и началото на масовите кампании за ваксиниране във всички държави членки дадоха по-ясна представа за перспективите за близкото бъдеще и повишиха надеждите за връщане към ново нормално положение. Освен това беше постигнато съгласие по многогодишната финансова рамка и Next Generation EU. МВУ влезе в сила, което ще помогне на държавите членки по пътя им към устойчиво възстановяване.

Каре 1: Фискални политики в останалата част на света Глобалните фискални мерки в отговор на пандемията от COVID-19 възлизат на около 6 трилиона евро пряка бюджетна подкрепа през 2020 г. (близо 7½ % от световния БВП), като по-голямата част от подкрепата идва от държавите от Г-20. Това е повече от два пъти над сумата, предоставена в отговор на световната финансова криза през 2008—2010 г. Фискалната подкрепа смекчи въздействието на пандемията върху потреблението и производството, като същевременно доведе до нарастване на публичните дефицити и държавния дълг. Очаква се световният публичен дълг да е достигнал 98 % от световния БВП в края на 2020 г. в сравнение с 84 % от БВП за същата година въз основа на прогнози, направени непосредствено преди избухването на пандемията. Допълнителните разходи за сектора на здравеопазването възлязоха на 800 милиарда евро, докато пряката фискална подкрепа за домакинствата и предприятията достигна почти 5 трилиона евро. В допълнение към преките фискални стимули правителствата предоставиха на предприятията и домакинствата мерки в подкрепа на ликвидността в размер на около 5 трилиона евро (около 6 % от световния БВП), като например вливания на капитал, заеми, покупки на активи или поемане на дълг, както и гаранции. Евентуалното бъдещо въздействие на тези условни задължения върху публичния дълг и дефицит зависи от степента, в която тези гаранции се поемат от частния сектор, и от степента, в която те ще бъдат изискани или задействани. Достъпът до финансиране на приемливи цени, мащабът на социалната държава и наличното политическо пространство повлияха на специфичните за всяка държава фискални мерки. Държавите с по-широки защитни мрежи разшириха съществуващите мерки и техният отговор на политиката разчиташе в относително по-голяма степен на автоматичните стабилизатори. За разлика от тях държавите с по-ограничени защитни мрежи трябваше да приемат по-големи дискреционни фискални мерки. Например през 2020 г. САЩ приеха бюджетни мерки в размер на близо 17 % от БВП и подкрепа за ликвидността в размер на 2,4 % от БВП, докато Конгресът на САЩ обсъжда нов пакет от 1,9 трилиона щатски долара (около 10 % от БВП). Друг законопроект, който се очаква да бъде представен по-късно през годината, ще бъде насочен към мерките за създаване на работни места, подобряване на инфраструктурата, борба с изменението на климата и борба с расовата несправедливост. В условията на ограничена парична политика Япония използва сравнително големи фискални стимули, възлизащи на около 15½ % от БВП за пряка фискална подкрепа и над 28 % от БВП за подкрепа за ликвидността. Китай предостави бюджетна подкрепа в размер на около 4½ % от БВП и подкрепа за ликвидността в размер на над 1 % от БВП. В Обединеното кралство размерът на бюджетните мерки и на мерките за ликвидност е над 16 % от БВП. И накрая, делът на мерките, насочени към сектора на здравеопазването, отразява епидемичната обстановка и вече съществуващите условия в сектора на здравеопазването, като общите публични разходи за здравеопазване варират от 0,1 % от БВП в Китай до над 5 % от БВП в Обединеното кралство. Като цяло развитите икономики успяха да вземат заеми при по-ниски лихви отколкото други държави и по този начин успяха да финансират по-големи пакети. Докато средно развитите икономики използваха около 24 % от БВП под формата на фискални мерки, това рязко контрастира с 6 % в нововъзникващите пазари и под 2 % в държавите с ниски доходи. Подкрепата от международната общност чрез безвъзмездни средства, преференциално финансиране и облекчаване на дълга е от съществено значение за улесняване на политическата реакция в държавите партньори на ЕС.

3.Ответните мерки на националната фискална политика: справяне с пандемията, поддържане на икономиката и подкрепа за устойчиво възстановяване

Държавите членки предприеха безпрецедентно силни и бързи ответни мерки в областта на фискалната политика, като се очаква фискалните мерки и мерките за ликвидността да смекчат свиването на БВП през 2020 г. с около 4,5 процентни пункта. Тези ответни мерки бяха улеснени от ранното задействане на общата клауза за дерогация на Пакта за стабилност и растеж през март 2020 г. и използването на цялата гъвкавост, предвидена в рамката за държавна помощ, особено чрез приетата също през март 2020 г. Временна рамка. Като цяло фискалната подкрепа в ЕС — автоматични стабилизатори и дискреционни мерки — през 2020 г. се оценява на около 8 % от БВП, което е значително повече от фискалната подкрепа, предоставена през периода 2008—2009 г. Държавите членки предприеха свързани с кризата дискреционни фискални мерки в размер на близо 4 % от БВП през 2020 г. (таблица 1 от допълнението) в допълнение към вече значителните автоматични стабилизатори, които се оценяват на около 4 % от БВП. По-голямата част от дискреционните мерки включват допълнителни разходи (3,3 % от БВП). Това включва спешни разходи за здравеопазване (0,6 % от БВП), например за увеличаване на капацитета на здравните системи, за осигуряване на лични предпазни средства или за създаване на системи за тестване и проследяване. Разходите за мерки в други области (2,7 % от БВП) се състоят от компенсации за загуби на доходи за конкретни сектори, както и от схеми за работа при непълно работно време и други разходи. Мерките за данъчни облекчения възлизат на допълнителни 0,4 % от БВП. Държавите членки също така предоставиха значителна подкрепа за ликвидността (около 19 % от БВП), най-вече под формата на публични гаранции. До момента са усвоени около една четвърт от наличните гаранции. В много случаи за тези гаранционни схеми бе необходимо Комисията да оцени и одобри държавната помощ, която беше предоставена бързо в съответствие с правилата на ЕС за държавната помощ.

На 20 юли 2020 г. Съветът препоръча на държавите членки да предприемат всички необходими мерки за ефективно справяне с пандемията, поддържане на икономиката и подпомагане на възстановяването. С оглед на бъдещето той също така той препоръча на държавите членки, когато икономическите условия позволяват това, да провеждат фискални политики, насочени към постигане на разумни средносрочни фискални позиции и гарантиране на устойчивостта на дълга, като същевременно засилят инвестициите.

Приетите от държавите членки мерки доказват своята ефективност за защитата на работните места. Националните инициативи в подкрепа на заетостта на непълно работно време защитават около 20 % от заетостта в ЕС. Държавите членки използват в широка степен финансовата подкрепа под формата на благоприятни заеми по линия на Инструмента за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE) за финансиране на схеми за работа при непълно работно време и подобни мерки за защита на наетите лица и самостоятелно заетите лица. Мерките включват голямо разнообразие от програми, включително повишаване на гъвкавостта на съществуващите схеми в подкрепа на прехода от едно работно място към друго, повишаването на квалификацията и извънредните професионални обучения като алтернатива на намаленото работно време. Тези финансирани от държавата схеми намаляват разходите за труд за предприятията, като същевременно предлагат по-добри заместващи доходи за работниците в сравнение с обичайните обезщетения за безработица. Те също така спомагат за запазване на работните места и за смекчаване на по-нататъшния спад в броя на работните места, разполагаемия доход на домакинствата и вътрешното търсене. Тези схеми доказват своята голяма ефективност. Равнището на безработицата в ЕС съвсем леко се повиши през 2020 г. въпреки големия спад в икономическата активност. Това увеличение беше много по-ниско от това, което предполага историческата връзка между безработицата и ръста на БВП (графика 3 от допълнението). Освен това в ЕС равнището на безработицата показа значително по-малко колебания отколкото в САЩ (графика 4 от допълнението). Схемите за подпомагане на заетостта са най-ефективни в държавите с добре установени национални схеми. Държавите, които въведоха такива схеми по време на пандемията, вероятно са почувствали малко по-слаб смекчаващ ефект върху безработицата.

Жизненоважната подкрепа за ликвидността не позволи недостигът на ликвидност да се превърне в проблем с платежоспособността. Корпоративният сектор пострада по време на кризата и много финансово стабилни предприятия с жизнеспособни бизнес модели изпаднаха във финансови затруднения. Въздействието беше различно в отделните отрасли, като особен натиск усетиха предприятията в сектора на услугите, които разчитат по-пряко на социалните контакти. Мерките включваха вливане на капитал, откриване на кредитни линии, предоставяне на публични гаранции по заеми, отлагане на лихвени плащания, отлагане или анулиране на някои данъци и социалноосигурителни вноски и мерки, свързани с несъстоятелността. Оценките на Комисията сочат, че без мерки за държавна подкрепа (освен схемите за работа с намалено работно време) или нови заеми една четвърт от предприятията от ЕС щяха да изпитат затруднения с ликвидността до края на 2020 г., след като изчерпят капиталовите си буфери. Държавните гаранции по кредити и мораториумите върху погасяването на заеми досега са предотвратили нарастването на неизпълнението по заемите. Административните забавяния, мораториумите върху погасяването на заеми и временното облекчаване на разпоредбите относно несъстоятелността доведоха до по-малко случаи на несъстоятелност на предприятия през 2020 г., отколкото през предходната година.

Предвижда се дискреционната подкрепа на фискалната политика постепенно да намалее поради оттеглянето или изтичането на срока на действие на спешните мерки. Неотдавна много държави членки преразгледаха темпа на прекратяване на спешните мерки поради развитието на пандемията и продължаващите ограничения на социалните контакти, което потвърди необходимостта националните фискални мерки да останат гъвкави. Като цяло понастоящем се очаква въздействието на свързаните с COVID-19 мерки да възлезе на около 2,6 % от БВП през 2021 г. и около 0,6 % от БВП през 2022 г. Освен това автоматичните стабилизатори ще продължат да предоставят допълнителна подкрепа на икономиката.

Проектите на бюджетни планове на държавите членки за 2021 г. като цяло са в съответствие с препоръката за фискалната политика. През есента на 2020 г. Комисията оцени проектите на бюджетни планове на държавите членки от еврозоната за 2021 г. въз основа на качествена оценка на фискалните мерки, включително на техния целеви и временен характер. Повечето от мерките в проектите на бюджетни планове подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. В повечето държави членки представените мерки са предимно временни. Някои от мерките, посочени в проектите на бюджетни планове на няколко държави членки, обаче не изглеждат временни, нито са съпътствани от компенсаторни мерки. След оценката на проектите на бюджетни планове за 2021 г. държавите членки предприеха мерки с допълнително пряко въздействие върху бюджета в размер на 1,0 % от БВП на ЕС през 2021 г., почти изцяло по отношение на разходите. Допълнителните разходи за здравеопазване и разходите за схеми за работа на непълно работно време се оценяват поотделно на 0,2 % от БВП. Допълнителните разходи включват също така различни схеми за подпомагане на дружествата, засегнати от кризата, включително субсидии за особено засегнати сектори.

4.Ответни мерки на политиката на ЕС: оптимално използване на общата клауза за дерогация и Next Generation EU

През март 2020 г. ЕС задейства общата клауза за дерогация от Пакта за стабилност и растеж, която позволи временно отклонение от нормалното функциониране на фискалните правила в ситуация на сериозен икономически спад в ЕС. Комисията предложи да се задейства общата клауза за дерогация, за да може ЕС да продължи да реагира бързо, решително и координирано на бързо променящата се криза. Специални разпоредби във фискалното законодателство на ЕС позволяват координирано и организирано временно отклонение от нормалните изисквания за всички държави членки в ситуация на обща криза. По-конкретно, за предпазната част на Пакта в член 5, параграф 1 и член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) 1466/97 се посочва, че в периоди на сериозен икономически спад в еврозоната или Съюза като цяло държавите членки може да получат правото да се отклонят временно от плана за корекции за постигане на средносрочната бюджетна цел, при условие че с това не се излага на риск фискалната устойчивост в средносрочен план. Комисията установи, че общата клауза за дерогация не спира процедурите на Пакта, но нейното задействане ще позволи на Комисията и на Съвета да предприемат необходимите мерки за координиране на политиките в рамките на Пакта, като същевременно се отклоняват от бюджетните изисквания, които обикновено се прилагат.

През май 2020 г. Комисията прие доклади по член 126, параграф 3 от Договора за функционирането на ЕС за всички държави членки, с изключение на Румъния, по отношение на която вече се прилага процедура при прекомерен дефицит. В тези доклади се прави оценка на спазването от страна на държавите членки на критерия за дефицита през 2020 г. въз основа на техните планове или на прогнозата на Комисията от пролетта на 2020 г. За някои държави членки се оценява и спазването на критерия за дълга през 2019 г. Вследствие на мерките на политиката в отговор на кризата, предизвикана от COVID-19, планираните дефицити на държавите членки за 2020 г. като цяло бяха над прага от 3 % от БВП. Комисията стигна до извода, че на този етап не следва да се взема решение за това дали държавите членки да бъдат поставени в процедура при прекомерен дефицит. Това беше обосновано от изключителната несигурност, породена от макроикономическото и фискалното въздействие на пандемията от COVID-19, включително за разработването на надежден път за фискална политика.

Според Комисията решението за дезактивиране или продължаване на прилагането на общата клауза за дерогация следва да се основава на цялостна оценка на състоянието на икономиката въз основа на количествени критерии. Икономическите перспективи остават изключително несигурни и не дават възможност за категорично предвиждане на края на сериозния икономически спад в ЕС или в еврозоната. Дезактивирането на клаузата следва да зависи от състоянието на икономиката на ЕС и еврозоната, като се отчита, че нейното връщане към по-нормални условия на функциониране ще отнеме време. Могат да бъдат разгледани различни показатели, но те също имат ограничения.

·Оценките на разликата между фактическия и потенциалния БВП са обща характеристика на фискалните правила на ЕС, но на настоящия етап са предмет на особено голяма несигурност поради сериозността на икономическия шок и неговите уникални характеристики.

·Тримесечните или дори годишните темпове на икономически растеж дават само частичен прочит на състоянието на икономиката, като силните темпове на икономически растеж през 2021—2022 г. дават грешна представа за силно възстановяване, като се има предвид безпрецедентният спад на БВП през 2020 г. и породените от него дълбоки последици.

·Показателите на пазара на труда, като например регистрираното равнище на безработица, могат да представят погрешно икономическите условия поради масовото използване на схеми за работа на непълно работно време, принудителното намалено работно време и факта, че показателите на пазара на труда реагират със забавяне на икономическото развитие.

·Равнището на икономическа активност в ЕС или еврозоната в сравнение с нивата отпреди кризата е по-подходящ показател за измерване на състоянието на възстановяването.

Равнището на икономическа активност в ЕС и еврозоната в сравнение с равнищата преди кризата (края на 2019 г.) ще бъдат възлов количествен критерий за Комисията, когато оценява дезактивирането или запазването на общата клауза за дерогация. Въз основа на прогнозата на Комисията от зимата на 2021 г. се очаква БВП на ЕС да достигне равнището си от 2019 г. към средата на 2022 г. Поради това според настоящите предварителни индикации общата клауза за дерогация би трябвало да продължи да се прилага през 2022 г. и да бъде дезактивирана от 2023 г. нататък. Въз основа на прогнозата на Комисията от пролетта на 2021 г. Комисията ще направи оценка на дезактивирането или запазването на общата клауза за дерогация като част от своя пакет от пролетен европейски семестър. Специфичните за всяка държава ситуации ще продължат да се вземат под внимание след дезактивирането на общата клауза за дерогация. В случай че държава членка не се е възстановила до равнището на икономическа активност отпреди кризата, всички възможности за гъвкавост в рамките на Пакта за стабилност и растеж ще бъдат използвани в пълна степен, по-специално когато се предлагат насоки за фискалната политика.

Безпрецедентните действия на ЕС подкрепиха и допълниха националните ответни мерки на фискалната политика. От инструмента SURE се предоставят евтини заеми на държавите членки, за да им се помогне да подкрепят работниците. През 2020 г. Съветът одобри общо 90 млрд. евро подкрепа по SURE за 18 държави членки, а през февруари 2021 г. кандидатства още една държава членка. Европейската инвестиционна банка създаде предпазна мрежа за предприятията, а от Инструмента за подпомагане при пандемична криза по линия на Европейския механизъм за стабилност на държавите членки се предоставя защитна мрежа, за да подкрепят финансирането на здравеопазването, както и свързаните с лечението и превенцията разходи, възникнали с пандемията от COVID-19. Next Generation EU, включително МВУ, ще гарантира устойчиво, равномерно, приобщаващо и справедливо възстановяване. И накрая, средствата по политиката на сближаване бяха пренасочени там, където това е най-необходимо, чрез Инвестиционната инициатива в отговор на коронавируса плюс. Ответните мерки на политиката на ЕС включваха също приемането Временна рамка, за да могат държавите членки да използват цялата гъвкавост, предвидена в правилата за държавната помощ, за да подпомогнат икономиката в контекста на пандемията от COVID-19. По-късно тя беше изменена, за да се увеличат възможностите публична подкрепа да бъде предоставяна за научни изследвания, изпитване и производство на продукти, които са от значение за борбата с пандемията, за да се защитят работните места и да се окаже допълнителна подкрепа на икономиката. По-късно тя беше разширена, за да се даде възможност за рекапитализация и мерки за подчинен дълг, с които допълнително да бъдат подпомогнати малките предприятия и да се стимулират частните инвестиции. Неотдавна срокът на действие на Временната рамка беше удължен до края на 2021 г., някои тавани на помощ бяха увеличени, а преобразуването на някои възстановими инструменти в преки безвъзмездни средства бе разрешено. В отговор на икономическите последици, причинени от пандемията, ЕЦБ предприе широк набор от мерки на паричната политика, по-специално започна изпълнението на програма за закупуване на активи в условията на извънредна ситуация и осигури допълнителна ликвидност чрез целеви дългосрочни операции по рефинансиране. Тези мерки допринасят за запазване на благоприятните условия за финансиране през периода на пандемията за всички сектори на икономиката, като по този начин се укрепва икономическата активност и се запазва стабилността на цените в средносрочен план.