Специален доклад  Изводи от 
разработването на 
Шенгенската 
информационна 
система от второ 
поколение (ШИС II) от 
Европейската комисияBG 2014  г. № 03
ЕВРОПЕЙСКА
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide  De Gasperi  
1615  Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352  4398-1
Ел. поща : eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница : http://eca.europa.eu
Twitter:  @EUAuditorsECA  
YouTube:  EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в  интернет ( http://europa.eu ).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2014 г.
ISBN  978-92-9241-929-5
doi: 10.2865/7980
© Европейски съюз, 2014 г.
Възпроизвеждането е  разрешено при посочване на източника.
Printed  in Luxembourg
BG 2014 г.  № 03
Специален доклад Изводи от разработването 
на Шенгенската 
информационна система 
от второ поколение (ШИС 
II) от Европейската комисия
(в съответствие с член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)
02
 Съдържание
Точки
 Речник на термините
I–VII  Кратко изложение
1–3 Въведение
4–7 Обхват и подход на одита
4–6  Обхват на одита
7 Подход на одита
8–69  Констатации и оценки
8–32  Раздел 1 — Комисията е предала ШИС II, макар и с над шест години закъснение
8 Одитни критерии
9–12  Първоначалният краен срок за проекта не е реалистичен
13–20  Преди 2007 г. Комисията не е отделила достатъчно служители с експертен опит за 
ефективното управление на възложената на подизпълнители дейност по разработване
21–25  Работните отношения между някои държави членки и Комисията първоначално не са 
били добри, а преди да създаде Съвета за общо управление на проекта Комисията не 
е успяла да използва експертния опит на всички крайни ползватели на системата
26–28  Не е било ясно за всички заинтересовани страни кой взема ключовите решения
29–32  Изискванията за системата не са били достатъчно стабилни до крайната фаза на 
проекта
33–49  Раздел 2 — Разходите за разработване на централната система и мрежата са се 
увеличили от 23  млн.  евро на 189  млн.  евро 
33 Одитни критерии
34–37  Комисията не е актуализирала до 2010 г. изготвения през 2003 г. общ бюджет на проекта
38 Закъсненията в предаването на ШИС II са довели до увеличаване на разходите
39–41  Основният изпълнител на разработката е предал незадоволително работеща система 
в първия етап на проекта
42–43  Промените в изискванията за системата са довели до увеличаване на разходите
03 Съдържание
44–49  Комисията е увеличила стойността на основния договор за разработване от 
20 млн.  евро на 82  млн.  евро чрез договорени изменения
50–63  Раздел 3 — Комисията не е гарантирала, че проектната обосновка на 
ШИС II включва цялостна преоценка на разходите и очакваните ползи, 
актуализирана, за да вземе предвид значителните промени
50 Одитни критерии
51–54  След като е натоварена с отговорността за проекта, Комисията не е включила 
в актуализираната проектна обосновка за ШИС II цялостна преоценка на всички 
разходи, очаквани ползи и алтернативи
55–63  Комисията не е извършила цялостна преоценка на проектната обосновка 
в течение на изпълнението на проекта въпреки значителните промени 
в разходите и очакваните ползи
64–69  Раздел 4 — Комисията е извлякла поуки от своя опит през първия етап на 
проекта, които да използва при завършването ШИС II и подготовката на 
бъдещи проекти
64 Одитни критерии
65 Комисията е приложила наученото през първия етап на проекта в крайната 
му фаза
66–69  Комисията вече е приложила извлечените от ШИС II изводи при други проекти
70–72  Заключения и препоръки
 Приложение — Хронология на развитието на ШИС II 
 Отговори на Комисията
04
 Речник на термините
Визова информационна система (ВИС) : ВИС е широкомащабна ИТ 
система, разработена от ГД „Вътрешни работи“ по същото време като ШИС II 
и в рамките на същия основен договор за разработване.
ГД „Информатика“ : Генералната дирекция на Комисията, отговорна за 
информационните технологии.
Дневник на решенията : Дневникът на решенията съдържа резюме 
на взетите решения. Той утвърждава управленската отговорност 
и прозрачността по отношение на това кой и как взема решения.
Документ за контрол на интерфейса : Документ, който описва интерфейса 
между централната Шенгенска информационна система и националните 
системи.
Доставчик на системата : Доставчикът предоставя ИТ системата 
в съответствие със съгласуваните изисквания, график и бюджет.
Държави членки : 26-те държави от Шенгенското пространство. Въпреки че 
Обединеното кралство и Ирландия не са част от Шенгенското пространство, 
те също участват в Шенгенската информационна система, с изключение 
на сигналите, свързани с граждани на държави извън Шенгенското 
пространство.
Заинтересовани страни : Заинтересовани страни са тези, които могат да 
повлияят или да бъдат повлияни от проекта. От гледна точка на дейността 
това включва собственика на системата, ръководителя на дейността 
и ползвателите. От гледна точка на информационните технологии това 
включва доставчика на системата, ръководителя на проекта и проектния 
екип.
Изисквания за системата : Изискванията за системата представляват 
описание на желаното функциониране на системата, която следва да бъде 
разработена.
Комитет ШИС-ВИС : Комитет, чиято задача е да подпомага Комисията при 
разработването на ШИС II и Визовата информационна система. Състои се от 
всички държави членки, а председател е Комисията.
Крайна фаза на проекта : Крайната фаза на проекта е изменението на 
договора за ШИС II, подписано през декември 2010 г. с основния изпълнител 
на разработката за финализиране на системата до март 2013 г., като се вземат 
предвид новите изисквания за капацитета, резултатите и тестването.
Междинни тестове : Тестове на системата, въведени след искането на 
Съвета от юни 2009 г., които ШИС II е трябвало да премине успешно, за да 
продължи проекта.
Очакван резултат : Документ, хардуерен, софтуерен или друг продукт, 
предоставен съгласно предварително договореното.
05 Речник на термините
Подготвителна фаза : Подготвителната фаза е първата фаза на проекта, при 
която се определят проектните цели и се изготвя проектната обосновка.
Проектна обосновка : Проектната обосновка пояснява причините 
за създаване на проекта и разглежда разходите, рисковете, ползите 
и алтернативите. Тя се изготвя в подготвителната фаза на проекта и се 
актуализира по време на изпълнението му, тъй като разходите, рисковете, 
ползите и алтернативите се променят.
Ръководител на дейността : Ръководителят действа от името на 
собственика на системата при поставянето на целите и приоритетите на 
дейността.
Сигнал : Информация относно лица или обекти, въведена в Шенгенската 
информационна система от компетентните национални органи.
Собственик на системата : Собственикът на системата отговаря за 
определяне на целите и приоритетите на дейността и обикновено 
председателства управителния комитет.
Управление : Отнася се до начина на вземане на решения.
Управителен комитет : Управителният комитет определя основните 
посоки на работа и координира основните задачи на проекта. Той одобрява 
отпуснатите за проекта средства и основните очаквани резултати.
УСПИС : Управителен съвет за проектите за информационни системи. Съветът 
се председателства от ГД „Информатика“ и разглежда предложения за нови 
ИТ проекти.
Фаза на изпълнение : Това е етапът на проекта, при който се изпълняват 
предвидените в проектните планове дейности и се изготвят очакваните 
резултати.
Фаза на планиране : Вторият етап на проекта, при който се изготвят 
различните проектни планове.
Шенгенско пространство : Съвкупност от 26 европейски държави, 
които са премахнали паспортния и имиграционния контрол на общите 
си граници. Шенгенското пространство се състои от 22 държави членки на 
ЕС, и 4 държави, членуващи в Европейската асоциация за свободна търговия 
(ЕАСТ).
eu-LISA : Европейска агенция за оперативното управление на 
широкомащабни информационни системи в областта на свободата, 
сигурността и правосъдието.
HPS : Основният изпълнител по договора за разработване  — консорциум, 
включващ Hewlett-Packard и Steria.
Unisys : Подизпълнител, отговорен за осигуряване на качеството.
06
 Кратко  
изложение
I
Шенгенската информационна система (ШИС) се 
използва от граничните и митническите служители, 
както и от визовите и съдебните органи в цялото 
Шенгенско пространство. Тя съдържа информация 
(сигнали) за лица, които е възможно да са участвали 
в сериозни престъпления или които нямат право 
да влизат или пребивават на територията на ЕС. 
Системата съдържа също така сигнали за изчезнали 
лица, за изгубени или откраднати вещи, като напри -
мер банкноти, превозни средства, огнестрелни 
оръжия и документи за самоличност. Сигналите 
се въвеждат в системата от националните органи 
(вж. точка 1).
II
Първата Шенгенска информационна система 
(ШИС 1) се разработва и експлоатира в междупра -
вителствена рамка, като функционира от 1995 г. 
до стартирането на ШИС II през 2013 г. През 2001 г. 
Съветът взема решение да я замени със система 
от второ поколение (ШИС II). Съветът натоварва 
Комисията с разработването на тази система, като 
ГД „Вътрешни работи“1 управлява проекта с целева 
дата на пускане в експлоатация в края на 2006 г. 
Първоначално основната причина за разработ -
ването на ШИС II е да се свържат повече държави 
членки. Освен това е планирано ШИС II да има въз -
можност да използва последните технологични раз -
вития и добавени функционалности, като например 
нови категории сигнали, възможност да се свързват 
сигнали и капацитет за съхраняване на документи, 
свързани с даден сигнал (вж. точки 2 и 3).
III
Европейската сметна палата разгледа дали Коми -
сията е изготвила ШИС II навреме и в съответствие 
с първоначалните разчети на разходите. Сметната 
палата провери също така дали за цялата продъл -
жителност на проекта е съществувала солидна 
обосновка, която е взела предвид значителните 
промени в разходите и очакваните ползи. Освен 
това Палатата прецени дали Комисията е извлякла 
изводи и дали е приложила наученото от управле -
нието на проекта (вж. точки 4—7).
1 Към този момент името на генералната дирекция е „Правосъдие, 
свобода и сигурност“.IV
При одита беше установено, че Комисията е пре -
доставила централната система, но над шест 
години по -късно от първоначално планираното 
и на цена, която е осем пъти по -висока от първона -
чалния бюджетен разчет. Закъснението и прераз -
ходите се дължат отчасти на сложната управленска 
обстановка, която ограничава възможностите на 
Комисията да се справя с оперативните проблеми, 
и отчасти на слабостите в управлението на Комиси -
ята. Това важи в особена степен за първия етапна 
проекта до 2009 г.:
а) първоначалният краен срок за проекта не е бил 
реалистичен (вж. точки 9—12);
б) Комисията не е актуализирала до 2010 г. из -
готвения през 2003 г. общ бюджет на проекта 
(вж. точки 34—37);
в) изискванията за системата са се променяли 
в течение на изпълнението на проекта, за да по -
срещнат нуждите на ползвателите, и не са били 
достатъчно стабилно определени до крайната 
фаза на проекта от 2010 г. нататък. Функциони -
ращата понастоящем система разполага с мно -
го по -голям капацитет от предвиденото през 
2001 г. (вж. точки 29—32 и 42—43);
г) преди 2007 г. Комисията не е отделила достатъч -
но служители с експертен опит за ефективното 
управление на възложената на подизпълнители 
дейност по разработване (вж. точки 13—20);
д) основният изпълнител на разработката е пре -
дал незадоволително работеща система в пър -
вия етап на проекта (вж. точки 39—41);
е) работните отношения между някои държави 
членки и Комисията първоначално не са били 
добри, а преди да създаде Съвета за общо 
управление на проекта през 2009 г. Комиси -
ята не е успяла да използва експертния опит 
на всички крайни ползватели на системата 
(вж. точки 21—25);
Кратко изложение 07
ж) не е било ясно за всички заинтересова -
ни страни кой взема ключовите решения 
(вж. точки 26—28).
з) Комисията е увеличила стойността на основ -
ния договор за разработване от 20 млн. евро 
на 82 млн. евро чрез договорени изменения. 
Въпреки че тази процедура е предвидена във 
Финансовия регламент, при всяка процедура на 
договаряне съществува присъщ риск платената 
цена да не е конкурентна (вж. точки 44—49).
V
По време на изпълнението на проекта е имало 
значителни промени в разходите и очакваните 
ползи, Първоначалните индикативни разчети на 
разходите от бюджета на ЕС за централната система 
значително са подценили реалния мащаб на необ -
ходимите инвестиции. Към края на проекта пълните 
разходи за ШИС II възлизат на около 500 млн. евро: 
189 млн. евро за централната система и прогнозна 
стойност от над 330  млн.  евро за националните 
системи. Същевременно основната първоначално 
очаквана полза от ШИС II е по -малко актуална, тъй 
като през 2007 г. чрез разширението SISone4all сис -
темата ШИС 1 успешно е обхванала новите държави 
членки. Въпреки тези промени в разходите и пол -
зите обаче, Комисията не е извършила цялостна 
преоценка на обосновката за проекта, с която да 
покаже, че ШИС II продължава да бъде организа -
ционен приоритет с по -висока възвръщаемост на 
инвестициите, отколкото другите съществуващи 
възможности. (вж. точки 50—63).
VI
Комисията е извлякла поуки от натрупания опит 
през първия етап от изпълнението на проекта, 
което и` е позволило да промени подхода си при 
изпълнението на крайната фаза на проекта от 
2010 г. нататък и да завърши ШИС II през април 
2013 г. Освен това, въпреки че не е извършила офи -
циална оценка, Комисията вече е приложила някои 
изводи от ШИС II при подготовката на други широ -
комащабни ИТ проекти (вж. точки 64—69).VII
Въз основа на тези констатации Сметната палата 
препоръчва на Комисията при управлението на 
разработването на широкомащабни ИТ системи да 
(вж. точки 70—72):
а) изготви графика въз основа на технически 
анализ на задачите, които следва да бъдат 
изпълнени;
б) следи всички проекти да бъдат интегрирани 
в механизми за управление на информационни -
те технологии на нивото на институцията и да 
използва изцяло наличния експертен опит на 
вътрешни специалисти, за да управлява ефек -
тивно работата на изпълнителите;
в) следи оперативните нужди и мненията на 
крайните ползватели да бъдат вземани предвид 
в достатъчна степен при вземането на решения;
г) осигури одобряване на проектната обосновка 
преди да се премине от подготовка към пла -
ниране на проекта и повторното и` одобрение 
в случай на значителни промени в разходите 
по проекта, очакваните ползи, рисковете или 
алтернативите;
д) следи ключовите решения по проекта да бъдат 
документирани в дневник на решенията, за да 
могат лесно да бъдат проследявани;
е) осигури ефективна обща координация, когато 
проектът изисква разработването на различни, 
но зависими една от друга системи от различни 
заинтересовани страни;
ж) разработва широкомащабни ИТ системи, из -
ползвайки интероперативни градивни еле -
менти, които лесно могат да бъдат използвани 
отново, за да предотвратят обвързването само 
с един изпълнител;
з) предаде наученото от одита на Сметната палата 
на генералните дирекции и институциите, аген -
циите и другите органи на ЕС. Комисията следва 
да извърши оценка дали очакваните ползи от 
ШИС II са били постигнати.
08
 Въведение
01 
Шенгенската информационна 
система се използва от гранич -
ните служители, от полицията, от 
митническите служители, както 
и от визовите и съдебните органи 
в цялото Шенгенско пространство2. 
Тя съдържа информация (сигнали) 
за лица, които е възможно да са 
участвали в сериозни престъпления 
или които нямат право да влизат или 
пребивават на територията на ЕС. 
Системата съдържа също така сиг -
нали за изчезнали лица, за изгубени 
или откраднати вещи, като напри -
мер банкноти, превозни средства, 
огнестрелни оръжия и документи за 
самоличност. Сигналите се въвеждат 
в системата от националните органи. 
Първата Шенгенска информационна 
система (ШИС 1) е разработена като 
междуправителствен проект, воден 
от Франция, и влиза в експлоатация 
през 1995 г. Тя продължава да работи 
под ръководството на Франция до 
май 2013 г., когато е заменена от 
ШИС II. Както ШИС 1, така и ШИС II 
се състоят от национални системи, 
разработени от държавите членки 
и свързани чрез мрежа с централна 
система (вж.  фигура 1 ).
02 
Държавите от Шенгенското прос -
транство първоначално вземат 
решението да създадат второ 
поколение на Шенгенската инфор -
мационна система (ШИС II) през 
декември 1996 г. През декември 
2001 г. Съветът натоварва Комисията 
с отговорността за разработването 
на тази система с целеви краен срок 
в края на 2006 г. Генерална дирекция 
„Вътрешни работи“ на Комисията 
управлява проекта и възлага на по -
дизпълнител дейността по разработ -
ването на централната система.03 
Основната причина за разработване -
то на ШИС II е да се свържат помежду 
си по -големият брой държави член -
ки след разширяването на Европей -
ския съюз през 2004 г. Освен това 
ШИС II следва да използва последни -
те технологични развития и добаве -
ни функционалности.2 26-те държави от 
Шенгенското пространство 
са Австрия, Белгия, Чешка 
република, Дания, Естония, 
Финландия, Франция, 
Германия, Гърция, Унгария, 
Исландия, Италия, Латвия, 
Лихтенщайн, Литва, 
Люксембург, Малта, 
Нидерландия, Норвегия, 
Полша, Португалия, 
Словакия, Словения, 
Испания, Швеция 
и Швейцария.
09 Въведение Фигура 1Общ преглед на Шенгенската информационна система
Източник:  ГД „Вътрешни работи“.национален
интерфейс
национален
интерфейснационален
интерфейснационален
интерфейс
Централна областнационална
система
национална
системанационална
системанационална
система
централна
системаПолзватели Ползватели
Ползватели Ползватели
10
 Обхват и подход  
на одита
Обхват на одита
04 
При одита беше разгледано дали 
Комисията е управлявала добре 
разработването на ШИС II и беше по -
търсен отговор на следните четири 
въпроса:
а) Комисията предала ли е ШИС II 
навреме?
б) Комисията предала ли е ШИС II 
в рамките на първоначалните 
разчети на разходите?
в) Съществувала ли е солидна 
проектна обосновка за ШИС II 
през цялата продължителност на 
проекта, която е взела предвид 
значителните промени в разхо -
дите и очакваните ползи?
г) Комисията извлякла ли е поуки 
и използвала ли е наученото 
при управлението на проекта за 
разработване на ШИС II?05 
Комисията като цяло разполага със 
сериозен опит в разработването на 
ИТ проекти, както и с указания за 
генералните дирекции как успешно 
да управляват такива проекти3. Тя 
също така отчита необходимостта 
да се извлекат поуки от разработ -
ването на конкретни ИТ проекти 
и този опит да се сподели в цялата 
организация4. През 2011 г. напри -
мер Службата за вътрешен одит на 
Комисията е формулирала изводи 
от извършения преглед на органи -
зацията на ИТ проектите в различни 
генерални дирекции на Комисията5. 
Извършеният от Сметната палата 
одит на ШИС II предоставя възмож -
ност в рамките на един проект да се 
установят причините за наличието 
на закъснения и преразходи, както 
и да се определят промените, които 
са позволили на Комисията в крайна 
сметка да изготви системата.
06 
Извършеният одит не е одит на ин -
формационните технологии и целта 
му не е да предостави увереност от -
носно качеството на ШИС II, нито да 
разгледа как националните органи 
са управлявали разработването на 
техните системи ШИС II.3 Rational Unified Process 
(RUP@EC) е стандартната 
методология за 
разработване на софтуер 
в Комисията, изложена 
през 2004 г. в съобщението 
относно подобряването 
на управлението на 
информационните 
технологии в Комисията, 
SEC(2004) 1267. През 
2011 г. тя е допълнена 
от методологията за 
управление на проекти 
Project Management 
Methodology PM2.
4 „Извличане на 
най-добри резултати 
от информационните 
системи в Комисията“, 
SEC(2010) 1182 окончателен 
от 7 октомври 2010 г.
5 Писмо до ръководството от 
Службата за вътрешен одит 
от 1.2.2011 г., Организация на 
ИТ проектите в Комисията.
11 Обхват и подход на одита 
Подход на одита
07 
Одитът се базира на:
а) структурирани събеседвания 
със заинтересованите от ШИС II 
страни. Интервюираните заинте -
ресовани страни включват:
(i) служители на Комисията в ГД 
„Вътрешни работи“, които 
отговарят за разработването 
на ШИС II;
(ii) служители на Комисията 
в ГД „Бюджет“, ГД „Инфор -
матика“, генералния секре -
тариат и ГД „Данъчно обла -
гане и митнически съюз“ по 
отношение на въпросите, 
свързани с ИТ управлението 
в Комисията и разработване -
то на други широкомащабни 
ИТ системи;
(iii) основния изпълнител, с кого -
то е сключен договор за раз -
работването на ШИС II (кон -
сорциум от Hewlett -Packard 
и Steria) и изпълнителя, 
отговорен за осигуряване на 
качеството (Unisys);
(iv) служители от секретариата 
на Съвета на ЕС и Европей -
ския парламент, които са 
следили разработването на 
ШИС II;(v) заинтересовани представи -
тели от шест държави членки 
(Германия, Испания, Франция, 
Люксембург, Унгария и Пор -
тугалия). Шестте държави 
членки бяха избрани с цел да 
се представи широк спектър 
от мнения.
б) анкета сред участващите в разра -
ботването на ШИС II заинтересо -
вани страни от всички държави 
членки, секретариата на Съвета 
на ЕС, Комисията и подизпълни -
телите, работещи за Комисията. 
Чрез анкетата бяха проучени 
техните мнения по различни 
аспекти от разработването на 
ШИС II. 91 от 144 избрани заин -
тересовани страни отговориха 
на въпросите на анкетата, което 
представлява 63 % отговорили 
участници. 81 от отговорилите са 
от държавите членки и от Съвета, 
а 10 са от Комисията и нейните 
подизпълнители. Три четвърти 
от респондентите са участвали 
в процеса от 2009 г. или от още 
по-рано.
в) Преглед на документацията 
и процедурите, свързани със 
ШИС II.
12
 Констатации  
и оценки
Раздел 1 — Комисията 
е предала ШИС II, макар 
и с над шест години 
закъснение
Одитни критерии
08 
При одита беше проверено дали:
а) е съществувал реалистичен гра -
фик на проекта;
б) Комисията е назначила за работа 
по проекта служители с доста -
тъчно експертен опит за ефек -
тивен мониторинг на неговото 
изпълнение и надзор над изпъл -
нението на договорите;
в) Комисията е имала добри работ -
ни отношения със заинтересова -
ните страни и дали е взела пред -
вид гледната точка на крайните 
ползватели;
г) механизмите за взимане на ре -
шения са били ясно определени;
д) изискванията за системата са 
били достатъчно стабилни, за 
да позволят нейното ефективно 
разработване.Първоначалният краен 
срок за проекта не е бил 
реалистичен
09 
През декември 2001 г. с регламент 
на Съвета6 първоначалният срок на 
проекта е фиксиран за края на де -
кември 2006 г. Целта е да се позволи 
на държавите, чието присъединява -
не към ЕС е предстоящо през 2004 г., 
да станат част от Шенгенското прос -
транство в края на 2006 г. Въпреки 
че в проучването за осъществимост, 
проведено от Комисията през 2003 г., 
този срок е счетен за постижим, това 
се е основавало на допускането, че 
изискванията ще останат стабилни, 
а спецификациите ще бъдат разра -
ботени бързо7. Към края на 2003 г. 
Комисията е установила, че ще бъде 
трудно да се спази първоначалният 
срок8. Въпреки това срокът не е пре -
разгледан до края на 2006 г. В одит -
ната анкета, проведена от Сметната 
палата сред ключовите заинтересо -
вани от ШИС II страни, повечето от 
респондентите (69 %) считат, че пър -
воначално определеният краен срок 
не е бил реалистичен. Хронологията 
на развитието на ШИС II е представе -
на в  приложението .
10 
Участниците в одитната анкета бяха 
помолени да определят относител -
ната тежест на причините за закъс -
нението от 75 месеца. Според рес -
пондентите закъснението отчасти се 
дължи на факта, че първоначалният 
срок не се е основавал на реалисти -
чен технически анализ. Те са опреде -
лили относителна тежест от 16 % за 
тази причина (вж.  фигура 2 ).6 Регламент (ЕО) 
№ 2424/2001 на Съвета от 
6 декември 2001 година 
за разработване на второ 
поколение Шенгенска 
информационна система 
(ШИС II) (OВ L 328, 
13.12.2001 г., стр. 4) и Решение 
на Съвета 2001/886/ПВР от 
6 декември 2001 година 
за разработване на второ 
поколение Шенгенска 
информационна система 
(ШИС II) (OВ L 328, 
13.12.2001 г., стр. 1).
7 Проучване за 
осъществимост 
относно ШИС II, Deloitte, 
7 април 2003 г.
8 COM(2003) 771 окончателен 
от 11 декември 2003 г.
13 Констатации и оценки 
11 
Тъй като Комисията не е предала 
ШИС II навреме, през декември 
2007 г. ШИС 1 е адаптирана, за да 
може да свърже новите държави 
членки. Това изменение е копие на 
португалската национална система 
и е наречено SISone4all. По този 
начин се предоставя решение за 
девет от десетте присъединяващи се 
страни9, каквато е и основната цел 
на ШИС II. Договорени са следните 
отсрочки за първоначалния краен 
срок на проекта, които обаче също 
не са били спазени, като така се 
е увеличил рискът изискванията за 
системата да се променят:
а) през декември 2006 г. срокът 
е удължен до декември 2008 г.10
б) През октомври 2008 г. срокът 
е удължен до юни 2010 г.119 Кипър не е бил в състояние 
да изпълни съответните 
правила и поради това не се 
е присъединил към Шенген -
ското пространство.
10 Решение 2006/1007/ПВР на Съ -
вета от 21 декември 2006 го -
дина за изменение на Реше -
ние 2001/886/ПВР на Съвета 
от 6 декември 2001 година 
за разработване на второ 
поколение Шенгенска инфор -
мационна система (ШИС II) 
(OВ L 411, 30.12.2006 г., стр. 78) 
и Регламент (ЕО) № 1988/2006 
на Съвета от 21 декем -
ври 2006 година за изменение 
на Регламент (EО) № 2424/2001 
за разработване на второ 
поколение Шенгенска инфор -
мационна система (ШИС II) 
(OВ L 411, 30.12.2006 г., стр. 1).
11 Регламент (ЕО) № 1104/2008 
на Съвета от 24 октом -
ври 2008 година относно 
миграцията от Шенгенската 
информационна система 
(ШИС 1+) към Шенгенската 
информационна система от 
второ поколение (ШИС II) 
(OВ L 299, 8.11.2008 г., стр. 1) 
и Решение 2008/839/ПВР 
на Съвета от 24 октом -
ври 2008 година относно 
миграцията от Шенгенската 
информационна система 
(ШИС 1+) към Шенгенската 
информационна система от 
второ поколение (ШИС II) 
(OВ L 299, 8.11.2008 г., стр. 43).Фигура 2Причини за закъснението на ШИС II
Източник:  Одитна анкета, проведена сред заинтересованите от ШИС II страни.Първоначалният краен срок не се
основава на реалистичентехнически анализ 16 %Липса на експертен опит за ефективен
надзор на изпълнениетона договорите 30 %Лоши работни отношения и липса
на ангажираност при някои държави 17 %
Незадоволителни механизми
за вземане на решения 11 %
Нестабилни изисквания
за системата 22 % Други 4 %
14 Констатации и оценки 
12 
През юни 2010 г. Комисията е из -
готвила окончателен график за 
завършване на ШИС II, който е одо -
брен от Съвета12. Тя е успяла да спази 
определения за март 2013 г.13 срок 
и ШИС II е пусната в експлоатация 
през април 2013 г., над шест години 
по-късно от първоначално планира -
ното. След едномесечен интензивен 
мониторинг системата е придобила 
пълна функционалност и е замести -
ла ШИС 1 през май 2013 г.
Преди 2007 г. Комисията 
не е отделила достатъчно 
служители с експертен 
опит за ефективното упра -
вление на възложената на 
подизпълнители дейност 
по разработване
13 
Участниците в проведената анкета 
считат, че закъснението се дължи 
отчасти на факта, че Комисията не 
е разполагала с достатъчно слу -
жители с необходимите експертни 
познания за ефективен надзор на 
изпълнението на договорите. Те са 
определили относителна тежест от 
30 % за тази причина14 (вж.  фигура 2 ).
14 
През 2002 г. проектният екип по 
ШИС II в Комисията се е състоял от че -
тирима служители и ръководител на 
отдел15. Още четирима служители са 
се присъединили през 2003 г.16 В нача -
лото на проекта представител на ГД 
„Информатика“ е участвал в някои от 
срещите. Само 10 % от респондентите 
считат, че в началото на работата по проекта Комисията е назначила дос -
татъчно служители с необходимите 
умения и експертен опит за успешно -
то изграждане на ШИС II.
15 
В изпратено през 2005 г. искане до 
висшето ръководство17 за отпускане 
на повече ресурси се описва ситу -
ация на постоянно управление на 
кризисни ситуации и невъзможност 
да се работи по проблемите, посоче -
ни от държавите членки. Служители -
те на краткосрочни трудови дого -
вори не са притежавали съответния 
експертен опит и технически умения. 
Липсата на експертни познания 
в Комисията е била потвърдена от 
подизпълнителя, отговорен за осигу -
ряване на качеството18 Почти поло -
вината от служителите по проекта 
са били наети на работа с договори, 
изтичащи през следващата година. 
Въпреки че никой от служителите на 
Комисията, отговорили на анкетата, 
не посочва завишеното текучество 
на персонала като препятствие пред 
добрите отношения със заинтере -
сованите страни, 49 % от респон -
дентите от държавите членки са на 
противоположно мнение. При одита, 
извършен през 2006 г. от Служба -
та за вътрешен одит на Комисията 
(IAS)19 е установено, че служителите 
по проекта ШИС II са ангажирани 
и компетентни, въпреки че са посто -
янно претоварени. След този одит 
ГД „Вътрешни работи“ е назначила 
още служители по проекта. Към края 
на 2007 г. отделът, работещ по ШИС II 
в ГД „Вътрешни работи“, е наброявал 
12 служители на постоянен договор, 
като до 2012 г. техният брой се е уве -
личил на 17.2012 Регламент (ЕС) № 541/2010 на 
Съвета от 3 юни 2010 година 
за изменение на Регламент 
(ЕО) № 1104/2008 относно 
миграцията от Шенгенската 
информационна система 
(ШИС 1+) към Шенгенската 
информационна система от 
второ поколение (ШИС II) 
(OВ L 155, 22.6.2010 г., 
стр. 19) и Регламент 
(ЕС) № 542/2010 на Съвета 
от 3 юни 2010 година за 
изменение на Решение 
2008/839/ПВР относно 
миграцията от Шенгенската 
информационна система 
(ШИС 1+) към Шенгенската 
информационна система от 
второ поколение (ШИС II) 
(OВ L 155, 22.6.2010 г., стр. 23) 
удължават срока на проекта 
до март 2013 г.
13 SEC(2010) 1138 окончателен 
от 21 септември 2010 г.
14 Тя се състои от следните 
елементи:
а) Прекалено малко 
служители на 
Комисията с опит 
в широкомащабни ИТ 
проекти и Шенгенски 
въпроси (9 %);
б) Недостатъчно добри 
резултати на основния 
изпълнител на 
разработката (9 %);
в) Договорни спорове 
(5 %);
г) Комисията не 
е извършвала ефективен 
мониторинг на 
резултатите, постигнати 
от основния изпълнител 
на разработката (4 %);
д) Комисията не е предала 
достатъчно ясно своите 
нужди на основния 
изпълнител (3 %).
15 SEC (2003) 206 окончателен 
от 18 февруари 2003 г.
16 COM(2003) 771 окончателен.
17 Бележка от програмния 
управител до отговорния 
директор на ГД „Правосъдие, 
свобода и сигурност“ от 
16 септември 2005 г.
18 Доклад за проследяване на 
проблем от подизпълнителя, 
отговорен за осигуряване на 
качеството, август 2005 г.
19 Доклад на Службата 
за вътрешен одит 
относно управлението 
на информационните 
технологии в ГД 
„Правосъдие, свобода 
и сигурност“ (8 юни 2006 г.).
15 Констатации и оценки 
16 
Липсата на служители със съответ -
ния експертен опит в Комисията пре -
ди 2009 г. е подчертана и от шестте 
държави членки, интервюирани по 
време на одита. Две от тях, както 
и основният изпълнител на разра -
ботката, предполагат, че проектът 
е могъл да извлече ползи от експерт -
ните познания в областта на инфор -
мационните технологии, с които 
Комисията е разполагала в рамките 
на други служби, като например ГД 
„Информатика“. Комисията не е раз -
полагала с достатъчно опит, за да 
управлява ефективно изпълнението 
на договора и да осигури качеството 
на очакваните резултати21.
17 
На 22 октомври 2004 г. на HPS е въз -
ложен договор за разработването на 
ШИС II и на Визовата информационна 
система (ВИС). На 18 ноември 2004 г. 
изпълнителят обаче е трябвало да 
прекрати работата по проекта до 
31 януари 2005 г., докато изчака 
резултата от процедурата по обжал -
ване, започната от един от отхвърле -
ните кандидати. Това първоначално 
закъснение се дължи на използвания 
от Комисията метод за оценка на 
тръжните оферти, който не показ -
ва недвусмислено, че най -добрата 
оферта е била избрана (вж.  каре 1 ). 
В рамките на проведеното производ -
ство по искове за преустановяване 
на нарушения Съдът е счел, че Коми -
сията е допуснала грешки при оценя -
ването на офертите, но е отхвърлил 
искането на неуспешния кандидат 
за междинни мерки поради липсата 
на достатъчно доказателства, че 
последният би понесъл сериозни 
и необратими вреди22.20 В края на 2008 г. отговорният 
за ШИС II отдел все още 
е наброявал 12 служители, 
които са се увеличили на 
14 в края на 2009 г. В края 
на 2010 г. в отдела са 
работили 13 служители, като 
техният брой е нараснал 
на 16 в края на 2011 г. 
Освен това в екипа са 
включени договорно наети 
служители и командировани 
национални експерти. 
В годишния план 
за управление на 
ГД „Правосъдие, свобода 
и сигурност“ например се 
посочват 9 договорно наети 
лица и 6 командировани 
национални експерти.
21 Изготвеният през юни 
2006 г. доклад на Службата 
за вътрешен одит 
относно управлението 
на информационните 
технологии в ГД 
„Правосъдие, свобода 
и сигурност“ посочва, 
че служителите не са 
достатъчно на брой, за да 
управляват увеличаващата 
се практика за възлагане 
на дейности на външни 
изпълнители.
22 Определение на 
председателя на 
Първоинстанционния съд, 
31 януари 2005 г. по дело 
T-447/04R.
16 Констатации и оценки 
18 
Комисията не е разполагала с дос -
татъчно служители, които да из -
вършват необходимия надзор на 
договора и да предотвратят незадо -
волителното изпълнение от страна 
на основния изпълнител на разра -
ботката23 Извършеният през 2006 г. 
одит от Службата за вътрешен одит 
на Комисията (IAS) отправя крити -
ки към управлението на проекта 
ШИС II поради невъзможността да 
се гарантира, че основният изпъл -
нител ще предостави навременни 
резултати, които да съответстват 
на спецификациите. Пет от шестте 
държави членки, интервюирани по време на одита, считат, че Комиси -
ята не е разполагала с достатъчно 
експертни познания, за да оцени ка -
чеството на предоставените проду -
кти и да наблюдава постигнатите от 
изпълнителя резултати. Само 20 % от 
респондентите в проведената одит -
на анкета считат, че преди 2009 г. 
Комисията е извършвала ефективен 
мониторинг на резултатите, постиг -
нати от основният изпълнител на 
разработката на ШИС II. Тази циф -
ра се увеличава на 72 % от 2009 г. 
нататък, което показва подобрение 
във възможностите на Комисията да 
следи за качеството в крайната фаза 
на проекта.23 Камара на лордовете на 
Обединеното кралство, 
комисия по въпросите на 
Европейския съюз, 9-ти 
доклад от сесия 2006-07, 
Шенгенска информационна 
система II (ШИС II), доклад, 
изготвен след изслушвания, 
2 март 2007 г. Комисията 
е изразила съжаление, че 
не е успяла да извърши 
достатъчно добър надзор 
в отношенията си с основния 
изпълнител на разработката. 
Тя е посочила също така, че 
предвид броя служители 
към тогавашния момент 
не е била в състояние 
да извършва съответен 
надзор на изпълнението на 
договора, за да предотврати 
незадоволителните 
резултати на основния 
изпълнител на разработката.Комисията е оценила печелившата оферта като по -евтина, въпреки че реално 
нейната цена е била по -висока
Подадените оферти са били оценени първо въз основа на качеството (техническа оценка), а след това 
въз основа на цената (финансова оценка).
От подадените седем оферти предложенията на HPS и на отхвърления кандидат, който е обжалвал ре -
зултата от процедурата, са получили най -добри резултати при техническата оценка. Получените от тях 
точки са почти еднакви. Оценката на HPS е с 0,4 % по -висока от тази на неуспешния кандидат.
Тези две дружества са били допуснати до финансова оценка, резултатите от която са били комбинирани 
с техническата оценка, за да се получи общият брой точки.
При финансовата оценка офертата на HPS е оценена като по -евтина с 43 %. Поради това този кандидат 
е получил по -висока обща оценка и му е възложен договор.
На практика обаче стойността на офертата на HPS е била с 3,5 % по -висока от офертата на отхвърления 
кандидат (38,1 млн. евро в сравнение с 36,8 млн. евро).
Комисията е оценила офертата на HPS като по -евтина, въпреки че стойността и` е била по -висока, тъй 
като е разделила тръжната процедура на 15 части. Комисията е изчислила отделно точките за всяка част 
въз основа на отношението между офертите на двамата кандидати. След това тя е събрала тези оценки 
(без да изчисли относителната тежест и без да направи разграничение между фиксираната цена и еле -
ментите, които следва да се поръчат отделно, когато са необходими), за да получи точките на финансо -
вата оценка, която не е имала солидна връзка с офертата като цяло.Каре 1
17 Констатации и оценки 
19 
Комисията е одобрила резултатите 
от тестовете въз основа на обрат -
на връзка, получена от основния 
изпълнител и изпълнителя, отгово -
рен за осигуряване на качеството. 
Проблемите в системата са разкрити 
в края на 2008 г. при неуспеха на 
оперативните тестове на системата 
(които са били първите тестове на 
централната и националните систе -
ми, в които са включени държавите 
членки). В крайната фаза на проекта 
възможностите на Комисията да 
оцени качеството на очакваните 
резултати чрез тестове за приема -
не на системата са се подобрили24 
(вж.  фигура 3 ).20 
И шестте интервюирани държави 
членки считат, че от 2009 г. нататък 
управлението и комуникацията от 
страна на Комисията се подобряват. 
В екипа, управляващ крайната фаза 
на проекта, са включени повече 
служители с опит в разработване -
то на широкомащабни ИТ проекти 
и познания за Шенгенската информа -
ционна система (например служите -
ли от ГД „Данъчно облагане и мит -
нически съюз“, от държавите членки 
или участници в по -ранни фази на 
самия проект за ШИС II). Една трета 
от респондентите в одитната анкета 
считат, че общо за цялата продъл -
жителност на проекта Комисията 
е назначила достатъчно служители 
с необходимите умения и експертен 
опит за успешното приключване на 
ШИС II. Това е значително подобре -
ние в сравнение с едва 10 % в нача -
лото на проекта (вж. точка 14).24 В заключенията на 
Съвета (Правосъдие 
и вътрешни работи) от 
26 и 27 февруари 2009 г. 
се приветства 
преразглеждането на 
подхода за тестване на 
ШИС II, което осигурява 
по-задълбочено участие 
на държавите членки 
в разработването 
и управлението на 
тестовете.Фигура 3Подобряване на тестовите процедури от 2009 г. нататък
Източник:  Одитна анкета, проведена сред заинтересованите от ШИС II страни.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %Критериите за оценка на резултатите
от тестовете са ясно определени
Разделението на задачите, които
следва да бъдат изпълнени от Комисията
и от държавите членки, е ясно определено
Тестовите спецификации
са ясно определени
Преди 2009 г. От 2009 г. нататъкРеспонденти, които изразяват съгласие
18 Констатации и оценки 
Работните отношения 
между някои държави 
членки и Комисията първо -
начално не са били добри, 
а преди да създаде Съвета 
за общо управление на про -
екта Комисията не е успяла 
да използва експертния 
опит на всички крайни 
ползватели на системата
21 
Участниците в анкетата считат, че 
недобрите работни отношения със 
заинтересованите страни и липсата 
на ангажираност при някои държави 
членки са причинили част от закъс -
нението. Те са определили относи -
телна тежест от 17 % за тази причи -
на25 (вж.  фигура 2 ).22 
При събеседванията в държавите 
членки бяха подчертани трудните от -
ношения с Комисията. Беше описано 
например как срещите на комитета 
ШИС -ВИС (вж. точка 27) са се превръ -
щали в арена за серия от спорове. 
В анкетата само 15 % от респонден -
тите (всички от които извън Комиси -
ята) считат, че преди 2009 г. заседа -
нията, свързани с проекта ШИС II, са 
протичали в конструктивна обста -
новка (вж.  фигура 4 ).
23 
Обстановката, в която ШИС II се раз -
работва преди 2009 г., контрастира 
с обстановката, в която ГД „Данъчно 
облагане и митнически съюз“ е раз -
работила друга широкомащабна ИТ 
система по това време (вж.  каре 2 ).25 Тя се състои от следните 
елементи:
а) Противопоставяне или 
липса на ангажираност 
към проекта от страна 
на някои държави 
членки (8 %);
б) Лоши работни 
отношения между 
заинтересованите 
страни (5 %);
в) ШИС II не 
е стратегически 
важна, особено след 
въвеждането на 
SISone4all (4 %).Фигура 4Недобри отношения между някои държави членки и Комисията преди 2009 г.
Източник:  Одитна анкета, проведена сред заинтересованите от ШИС II страни.Комисията е работила добре с държавите членки
при разработването на националните системи
Комисията е използвала
предложенията на заинтересованите
страни при въвеждането на подобрения
Комисията е поддържала ефективна комуникация
с държавите членки въз основа на взаимно доверие
Конструктивна обстановка при заседанията
Заинтересованите страни са ангажирани
достатъчно с вземането на решения
0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Преди 2009 г. От 2009 г. нататъкРеспонденти, които изразяват съгласие
19 Констатации и оценки 
24 
Редица фактори са допринесли за 
липсата на ангажираност при някои 
държави членки и за липсата на до -
бри работни отношения:
а) Комисията не е била ползвател 
на системата и въпреки че е на -
значила експерти от държавите 
членки, не е разполагала с под -
робните познания за практиките 
на крайните ползватели, които 
са необходими за разбиране на 
работните нужди и изискванията 
на потребителите.б) Комисията не е успяла да из -
ползва експертния опит на 
всички държави членки, които са 
крайни ползватели на продукта 
и са познавали съществуващата 
система. Въпреки проведени -
те множество срещи, на които 
държавите членки са могли да 
споделят с Комисията мнение -
то си като крайни ползватели 
на системата (например при 
срещите на ръководителите на 
националните проекти, комите -
та за ШИС II, групата „Приятели 
на ШИС II“ и работната група по 
ШИС II), преди 2009 г. Комисия -
та не е инициирала ефективно 
общуване с държавите членки, 
които са се почувствали изклю -
чени от процеса на вземане на 
решения (вж.  фигура 4 ). И шестте 
интервюирани държави членки 
считат, че мнението на крайните 
ползватели не е било взето пред -
вид в достатъчна степен.Ключови фактори за успех при разработването на ИТ системи в ГД „Данъчно 
облагане и митнически съюз“
ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ е разработила успешно редица големи ИТ системи за участва -
щите страни с помощта на своята методология TEMPO26. Изготвеният през 2006 г. доклад на Службата за 
вътрешен одит на Комисията относно широкомащабните ИТ системи в ГД „Данъчно облагане и митниче -
ски съюз“ посочва разработването на Новата компютъризирана транзитна система (NCTS) като пример 
за добра практика в управлението на проекти. Чрез тази система се обменят електронни съобщения, 
свързани с внесени стоки, между митническите служби на участващите държави, за да се гарантира, че 
митническите задължения са платени в крайното местоназначение на стоките. Комисията счита, че NCTS 
е сравнима като мащаб с проекта за ШИС II27.
ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ счита, че най -важният фактор за успех при разработването 
на широкомащабни ИТ проекти, като например NCTS, е комуникацията и изграждането както на офици -
ални, така и на неформални отношения с участващите държави, за да се създаде атмосфера на доверие, 
сътрудничество и споделена решимост за постигане на резултати.
26 Абревиатура на английски език за „Електронно управление за проекти онлайн на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ (TEMPO) — 
методология за управление на проекти, разработена от ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“.
27 COM(2001) 720 окончателен от 18 декември 2001 г., приложение 1, раздел 5.1.2, и COM(2003) 771, приложение 3, раздел 5.1.2.
Източник:  Европейска сметна палата въз основа на събеседвания в ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“.Каре 2
20 Констатации и оценки 
в) Комисията е предоставила рамка 
за комуникация между държави -
те членки и основния изпълни -
тел. Пет от шестте интервюирани 
държави обаче считат, че тя не 
е била ефективна. Въпреки мно -
жеството искания от държавите 
членки, Комисията не им е пре -
доставила копие от основния 
договор за разработване, докато 
това не е било препоръчано от 
нейната правна служба през 
2009 г.
г) Някои държави членки не са 
били убедени в необходимостта 
от създаване на ШИС II.
д) Лошото качество на резултатите 
се е отразило на доверието на 
държавите членки в способнос -
тите на Комисията да предаде 
ШИС II (вж. точка 16).
25 
Анкетата показва, че отношенията 
с държавите членки са се подобри -
ли след 2009 г. (вж.  фигура 4 ) Съ -
ществуват няколко причини за тази 
промяна:
а) Комисията е създала Съвета за 
общо управление на проекта 
(СОУП) през 2009 г., което е дало 
възможност на крайните полз -
ватели от държавите членки да 
допринесат със своите виждания 
и опит в крайната фаза на проек -
та. В ежеседмичните заседания 
на СОУП участват Комисията, екс -
перти от до осем държави член -
ки (представляващи по -скоро 
крайните ползватели, отколкото 
своите държави) и изпълнители -
те. Заседанията на СОУП са поз -
волили по -чести контакти между 
държавите членки и основния 
зпълнител на разработката.б) Управлението и комуникацията 
от страна на Комисията са се 
подобрили (вж. точка 20).
в) Извършеното през 2009 г. срав -
нение с алтернативен сценарий 
предоставя известна допъл -
нителна обосновка за продъл -
жаването на проекта за ШИС II 
(вж. точка 63).
г) Основният изпълнител на раз -
работката е постигнал по -добри 
резултати при крайната фаза 
на проекта от 2010 г. нататък 
(вж. точка 41).
Не е било ясно за всички 
заинтересовани страни кой 
взема ключовите решения
26 
В извършения през 2011 г. преглед на 
разработването на ШИС II28 Центърът 
за европейски политически проучва -
ния (CEPS) описва рамката за управ -
ление на проекта (вж.  фигура 5 ).
27 
Съгласно законодателството от 
2001 г. Комисията отговаря за разра -
ботването на ШИС II, като комитетът 
ШИС -ВИС я подпомага в това. Ако 
комитетът не е съгласен с някоя от 
мерките, предложени от Комисията, 
Съветът може да поиска Комисия -
та да преразгледа предложението 
си29. Извършеният през 2006 г. одит 
от Службата за вътрешен одит на 
Комисията е установил, че възмож -
ностите на Комисията да се справя 
с оперативни проблеми са ограниче -
ни от механизмите за управление на 
проекта.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II ( Трудният път към 
Шенгенска информационна 
система II) , Joanna Parkin, 
Център за европейски 
политически проучвания, 
април 2011 г.
29 Комитетът ШИС -ВИС 
подпомага Комисията 
при разработката 
на Шенгенската 
информационна система от 
второ поколение (ШИС II) 
и Визовата информационна 
система (ВИС). Решение 
на Съвета 2001/886/ПВР 
определя две процедури за 
вземане на решение:
(i) Процедура по 
регулиране за основни 
решения по отношение 
на архитектурата на 
ШИС II, защитата на 
данните, въпроси със 
сериозни финансови или 
технически последици 
за държавите членки, 
въпроси, свързани 
със сигурността. Ако 
комитетът не е съгласен 
с мерките, предложени 
от Комисията, 
Съветът може да 
поиска от Комисията 
да преразгледа 
предложението си.
(ii) Процедура по 
управление за всички 
останали въпроси Ако 
комитетът не е съгласен 
с мерките, предложени 
от Комисията, Съветът 
може да вземе различно 
решение.
21 Констатации и оценки Фигура  5Рамка за управлението на ШИС II от 2010 г. нататък
Бележки :
Стрелките показват линиите на докладване
ДЧ Държави членки на Шенген  
FoSIS  Приятели на ШИС II
SIS II TF Работна група по ШИС II
SIS TECH Работна група „Шенгенски въпроси“ (в състав SIS TECH)
SIS SIRENE Работна група „Шенгенски въпроси“ (в състав SIS SIRENE)
CATS  Комитет „Член 36“
РНП  Среща на ръководителите на национални проекти
СОУП  Съвет за общо управление на проекта  
ОИР  Основен изпълнител на разработката
ПООК  Подизпълнител, отговорен за осигуряване на качеството
ГКТ Консултативна група по тестване (консултативна група към комитета ШИС-ВИС)
СУП  Съвет за управление на промените (консултативна работна група към комитета ШИС-ВИС)
Комитет ШИС-ВИС   Комитет, подпомагащ Комисията при разработването на ШИС II и Визовата информацион -
на система (ВИС)
SIS II TECH Състав SIS II TECH на комитета ШИС-ВИС
SIRENE Състав SIRENE на комитета ШИС-ВИС
Източник:  Център за европейски политически проучвания и ГД „Вътрешни работи“.Европол
ЕвроюстКомитет ШИС-ВИСОИР
ПООКГД
„Вътрешни
работи“.Комисия
СОУП
SIS II
TECHSIRENE
РНП СУП ГКТДЧДЧ
ДЧДЧСЪВЕТ
(COREPER)
CATS
SIS
SIRENEЕвропейски
парламент
FoSIS
SIS II TFSIS
TECH
22 Констатации и оценки 
28 
На практика не е било ясно за всички 
заинтересовани от ШИС II страни кой 
взема ключовите решения. Въпре -
ки че протоколите от заседанията 
на комитета ШИС -ВИС се записват, 
липсва дневник на решенията, който 
да позволи проследяването и раз -
бирането на основанията за всички 
важни решения. Половината от учас -
тниците в одитната анкета считат, 
че в периода преди 2009 г. Комиси -
ята е вземала ключовите решения 
(вж.  фигура 6 ). След създаването 
на Съвета за общо управление на 
проекта през 2009 г., този процент 
намалява на 24 %. Въпреки че СОУП 
е по -скоро съвещателен орган, от -
колкото орган за вземане на реше -
ния, 34 % от респондентите считат, 
че той взема ключовите решения. 
Участниците в анкетата считат, че 
сложният и неясен процес на взе -
мане на решения е причина за част 
от закъсненията. Те са определили 
относителна тежест от 11 % за тази 
причина (вж.  фигура 2 ).Изискванията за системата 
не са били достатъчно ста -
билни до крайната фаза на 
проекта
29 
Участниците в анкетата считат, че 
нестабилността на изискванията 
за системата е причина за част от 
закъсненията. Те са определили 
относителна тежест от 22 % за тази 
причина (вж.  фигура 2 ).Фигура 6Мнения на заинтересованите страни относно това кой на практика взема клю -
човите решения
Източник:  Одитна анкета, проведена сред заинтересованите от ШИС II страни.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Комисия Съвет Комисията
и Съвета заедноКомитет
ШИС-ВИСИзпълнител
на разработкатаСОУП Липсва яснота ДругиРеспонденти в одитната анкета, които
считат, че решенията се вземат от:
Преди 2009 г. От 2009 г. нататък
23 Констатации и оценки 
30 
Публикуваните през юни 2003 г. 
тръжни спецификации съдържат 
първоначалната рамка на системната 
архитектура и функционалните и тех -
ническите изисквания, както и изис -
кванията по отношение на резултати -
те и миграцията. Въз основа на тези 
спецификации през октомври 2004 г. 
на HPS е възложено да разработи 
централната система. След това HPS 
започва работа по фаза І30 — разра -
ботване на подробните специфика -
ции. Поради последвалите промени 
на изискванията за системата обаче 
са се наложили изменения на дого -
вора за разработване, което е допри -
несло за закъсненията.
31 
През декември 2006 г. например 
нормативната уредба за създаване -
то, функционирането и използване -
то на ШИС II въвежда допълнителна 
функционалност — т.нар. „гратисен 
период за данните“, за да отговори 
на нуждите на ползвателите. Това 
позволява на държавите членки 
да се възползват от период от три 
години, за да гарантират, че прех -
върлените от ШИС 1 сигнали съот -
ветстват на нормативните изисква -
ния31 Гратисният период за данните не е част от тръжните специфика -
ции и е включен в изменение на 
договора32.
32 
Някои промени, като например уве -
личаването на капацитета, са отчасти 
свързани с факта, че продължител -
ността на проекта е по -голяма от 
очакваното. Първоначалният договор 
от 2004 г. е за система, която да бъде 
пусната в експлоатация през 2006 г. 
и да може да поеме 15 млн. сигнала, 
като е възможно този брой да се уве -
личи до 22 млн. сигнала без въвеж -
дане на технически промени. След 
2007 г. се наблюдава рязко увеличе -
ние на процентния растеж на броя на 
сигналите, което води до промяна на 
изискванията за системата по отно -
шение на нейния капацитет. Изме -
нението в крайната фаза на проекта 
предвижда система, която да може да 
обработи 70 млн. сигнала, като е въз -
можно този брой да бъде увеличен 
до 100 млн. въз основа на предвиж -
данията, посочени в извършеното от 
Комисията през 2009 г. проучване на 
натовареността. Към момента на миг -
рацията през април 2013 г. сигналите 
са били 46 млн. Фигура 7  показва 
развитието на броя на вписванията 
в базата данни на ШИС.30 Договорът е разделен на 
две фази: Фаза I обхваща 
техническия модел, 
а Фаза II — разработването 
на системата и нейното 
предаване.
31 Член 54, параграф 1 от 
Регламент (ЕО) № 1987/2006 
на Европейския 
парламент и на Съвета от 
20 декември 2006 година 
за създаването, 
функционирането 
и използването на 
Шенгенска информационна 
система от второ поколение 
(ШИСII) (OВ L 381, 28.12.2006 г., 
стр. 4) и член 70, параграф 1 
от Решение 2007/533/ПВР 
на Съвета от 12 юни 2007 
година относно създаването, 
функционирането 
и използването на 
Шенгенска информационна 
система от второ поколение 
(ШИС II) (OВ L 205, 7.8.2007 г., 
стр. 63).
32 Изменение № 4 от 
30 април 2008 г. към договор 
JAI-C3-2003-01.Фигура 7Развитие на броя на вписванията в базата данни на ШИС
Източник:  Европейска сметна палата въз основа на статистически данни на Съвета, документация на ШИС II и извършено -
то от Комисията през 2009 г. проучване на натовареността.Реално за ШИС 1 Планиран капацитет за ШИС II
Предвиждания на извършеното през 2009 г. проучване на натовареността020406080100120140
2001 г. 2003 г. 2005 г. 2007 г. 2009 г. 2011 г. 2013 г. 2015 г. 2017 г. 2019 г. 2021 г. 2023 г. 2025 г.Млн. вписвания
24 Констатации и оценки 
Раздел 2 — Разходите за 
разработване на цен -
тралната система и мре -
жата са се увеличили от 
23 млн. евро на 
189 млн. евро
Одитни критерии
33 
При одита беше проверено дали:
а) Комисията е изготвила реалисти -
чен първоначален бюджет;
б) Комисията е избегнала закъсне -
ния, причиняващи увеличение на 
разходите;
в) Комисията е следила за това 
изпълнителят да предостави 
продуктите навреме и с необхо -
димото качество;г) изискванията са били стабилни;
д) всички допълнителни дейности 
са били разходно -ефективни.
Комисията не е актуализи -
рала до 2010 г. изготвения 
през 2003 г. общ бюджет на 
проекта
34 
През юни 2001 г. Съветът изчисля -
ва разходите за разработване на 
системата ШИС II на 14,6 млн. евро. 
В съобщението на Комисията от 
декември 2001 г.33 тази сума се уве -
личава до 23 млн. евро. Две години 
по-късно Комисията прогнозира, 
че разходите ще са в размер на 
35,3 млн. евро34. Към края на проекта 
през 2013 г. прогнозните разходи за 
разработването на системата възли -
зат на 188,6 млн. евро (вж.  фигура 8 ).33 COM(2001) 720 окончателен.
34 COM(2003) 771 окончателен.Фигура 8Развитие на бюджета на ШИС II
Източник:  Европейската сметна палата въз основа на документация за ШИС II.(в млн. евро)
Регламент и  реше -
ние на Съвета от 
2001  г.Съобщение на 
Комисията от 
2001  г.Съобщение на 
Комисията от 
2003  г.Работен документ 
на службите на 
Комисията от 
2010  г.Поети задълже -
ния за приключва -
не на проекта през 
април 2013 г.
Модел, разработка 
и миграция 14,617, 2 31,3124,5122,8
Мрежа 1,0 45,3
Общо договори 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Административни разхо -
ди и разходи за персонал 
на Комисиятане е налично 4,8 4,0 20,520,5
(въз основа на прог ‑
ноза от 2010 г.)
Общо 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Констатации и оценки 
35 
Комисията подчертава, че първо -
началният разчет на разходите от 
2001 г., който се основава на налич -
ната по това време информация, 
е бил предварителен, и го определя 
като работна хипотеза. Разчетът е ак -
туализиран през декември 2003 г., за 
да вземе предвид наличната по -нова 
информация, в т.ч. проучването за 
осъществимост. Въпреки това той 
остава работна хипотеза, чийто 
размер може да се увеличи поради 
решения, свързани с изискванията 
на ползвателите или с нуждата от 
външна помощ, за да се спази крат -
кия срок.
36 
Комисията не е представила по -реа -
листичен преразгледан разчет, кога -
то е разполагала с по -пълна инфор -
мация относно модела на системата 
и на мрежата и когато си е дала 
сметка за трудността и сложността 
на проекта и неговата среда. Разхо -
дите за мрежата например са оцене -
ни на 1 млн. евро през 2001 г. и не са 
включени в разчета от 2003 г. поради 
факта, че се покриват от друга част 
от бюджета на Общността. През май 
2005 г. Комисията представя бюджет 
от 132 млн. евро за текущите опера -
тивни разходи  на ШИС II за периода 
2007—2013 г. с оглед планираното 
стартиране на системата в началото 
на 2007 г.35 В този бюджет се посочва, 
че разходите за мрежата, свързани 
със специална линия до национал -
ните точки за достъп до ШИС II, ще 
бъдат в размер на 6 млн. евро на 
година. Липсва обаче друго предста -
вяне на бюджета общо за проекта за 
разработването  на ШИС II до 2010 г., 
когато Комисията определя ангажи -
раните средства до момента и раз -
ходите, които вероятно ще трябва да 
бъдат извършени, за да се завърши 
ШИС II36.37 
Въпреки че повечето от участниците 
в анкетата не са участвали в проекта 
за ШИС II през 2001 г., 57 % от тях 
считат, че първоначалният бюджет 
от 23 млн. евро е бил нереалистичен 
въз основа на наличната информа -
ция към тогавашния момент. Той се 
основава например на нереалис -
тичен срок (вж. точки 9 и 10), както 
и преразгледаният разчет от 2003 г. 
Респондентите в одитната анкета 
бяха помолени да определят отно -
сителната тежест на причините за 
увеличаването на разходите за раз -
работване на централната система. 
Според тях закъснението отчасти се 
дължи на факта, че първоначалният 
бюджет не се е основавал на реа -
листичен технически анализ. Те са 
определили относителна тежест от 
24 % за тази причина (вж.  фигура 9 ).35 COM(2005) 236 окончателен 
от 31 май 2005 г., COM(2005) 
236 окончателен от 
23 август 2005 г. Бюджетният 
пакет от 132 млн. евро във 
финансовия отчет обхваща 
текущите оперативни 
разходи на централната 
система ШИС II и на 
мрежата, като включва 
също така 40 млн. евро 
за разработването 
и функционирането на 
търсачка, основана на 
биометрични данни.
36 SEC (2010) 436 окончателен 
от 12 април 2010 г.
26 Констатации и оценки 
Закъсненията в предава -
нето на ШИС II са довели до 
увеличаване на разходите
38 
Първоначално е планирано ШИС II да 
бъде завършена до декември 2006 г., 
за да посрещне нуждите на новите 
държави членки, но системата е пре -
дадена с над шест години закъсне -
ние в края на април 2013 г. (вж. точ -
ки 9—32). В анкетата респондентите 
считат, че сериозните удължавания 
на срока на проекта отчасти са 
причинили увеличаването на разхо -
дите. Те са определили относител -
на тежест от 31 % за тази причина 
(вж.  фигура 9 ). По -дългият период на изпълнение на проекта е довел 
до увеличаване на някои разходи, 
свързани например с осигуряването 
на качество и с използването на мре -
жата. Въпреки че основният договор 
за разработване е за изготвянето 
на ШИС II за съответна фиксирана 
цена, поради закъсненията е било 
необходимо например да се въведат 
актуализации на системата (вж. точ -
ка 43) и да се увеличи капацитета, за 
да може системата да поеме рязкото 
нарастване на броя на сигналите 
от 2007 г. нататък (вж. точка 32). 
Факторите, които са допринесли за 
закъсненията на ШИС II, следовател -
но имат роля и за увеличаването на 
разходите.Фигура 9Причини за закъснението на централната система ШИС II
Източник:  Одитна анкета, проведена сред заинтересованите от ШИС II страни.Недобри резултати на изпълнителя 10 %Други 3 %
Промени в изискванията 27 %
Силна позиция за преговаряне
на изпълнителя 5 %Първоначалният бюджет не се е основавал
на реалистичен технически анализ 24 %
Проектът е продължил по-дълго
от предвиденото 31 %
27 Констатации и оценки 
Основният изпълнител 
на разработката е предал 
незадоволително работеща 
система в първия етап на 
проекта
39 
Комисията не е разполагала с дос -
татъчно ресурси, за да извършва 
ефективен надзор над основния 
изпълнител на разработката (вж. точ -
ка 18). През 2005 г. държавите членки 
са подчертали лошото качество на 
първите документи, предоставени от 
HPS37. Пет от шестте интервюирани 
държави членки, както и подизпъл -
нителят, отговорен за осигуряване 
на качеството, считат, че първона -
чалните спецификации, изготвени 
от HPS, не са били с високо качество. 
Неуспехът на оперативните тестове 
на системата (ОТС) през декември 
2008 г. показва, че HPS е предал 
незадоволително работеща система 
(вж. точка 19). Фактът, че изпълните -
лят не е успял да предаде навреме 
продукт с необходимото качество, 
също е допринесъл за закъсненията 
на проекта, което е довело до увели -
чаване на разходите (вж. точка 38). 
Участниците в одитната анкета 
считат, че част от увеличението 
на разходите се дължи на лошите 
резултати на основния изпълнител 
на разработката. Те са определили 
относителна тежест от 10 % за тази 
причина (вж.  фигура 9 ).
40 
Комисията е могла да наложи на 
HPS само обезщетение за загуби 
и пропуснати ползи в размер на 
390 000 евро (което представлява 
по-малко от 0,5 % от крайната стой -
ност на договора — 82,4 млн. евро38 
(вж. точка 44) конкретно заради не -
успеха да представи доклада за ОТС 
навреме. За други проблеми в изпъл -
нението не са наложени финансови 
санкции39.41 
Основният изпълнител на разработ -
ката е издържал първия междинен 
тест през март 2010 г. и успешно е из -
пълнил крайната фаза на проекта, 
в т.ч. и втория междинен тест през 
май 2012 г. (вж. точка 63). Въпреки че 
само 11 % от участниците в одитната 
анкета считат, че Комисията е под -
държала ефективна комуникация 
с основния изпълнител на разработ -
ката в периода преди 2009 г., този 
процент се увеличава на 64 % за 
периода от 2009 г. нататък. Четири 
от шестте интервюирани по време 
на одита държави членки отбелязват 
положителния ефект от промените 
в управляващия екип на основния 
изпълнител на разработката при 
крайната фаза на проекта от 2010 г. 
нататък.
Промените в изискванията 
за системата са довели до 
увеличаване на разходите
42 
Участниците в анкетата считат, че 
увеличението на разходите се дължи 
отчасти на допълнителните или из -
менените изисквания за системата, 
като например въвеждането на гра -
тисен период за данните или увели -
чаването на капацитета (вж. точки 31 
и 32). Те са определили относителна 
тежест от 27 % за тази причина 
(вж.  фигура 9 ).37 Коментари относно доклада 
на Комисията за напредъка 
на ШИС II, бележка на Съвета 
на Европейския съюз от 
работна група „SIS -TECH“ до 
работна група „SIS -SIRENE“, 
8861/05 от 13 май 2005 г.
38 По договора за ВИС, сключен 
с HPS, който е комбиниран 
с договора за разработване 
на ШИС II, Комисията 
е наложила обезщетение 
за загуби в размер от около 
9 млн. евро, или над 20 % от 
стойността на договора за 
ВИС.
39 Изготвеният през юни 
2006 г. доклад на Службата 
за вътрешен одит 
относно управлението 
на информационните 
технологии в ГД 
„Правосъдие, свобода 
и сигурност“ посочва, че 
генералната дирекция 
е определила качеството 
на резултатите като 
недостатъчно добро. 
В доклада се препоръчва 
плащанията за очакваните 
резултати да отразяват 
по-добре извършената 
работа, а бъдещите 
договори да съдържат 
ефективен механизъм за 
налагане на санкции, за да 
се осигури навременно 
предоставяне на продукти, 
които отговарят на 
минималните изисквания за 
качество.
28 Констатации и оценки 
43 
Промените в изискванията са 
наложили изменения на основния 
договор за разработване и са имали 
отражение върху разходите. Гратис -
ният период е струвал 505 000 евро. 
Най -значимото изменение е № 15 
от декември 2010 г. в размер на 
35,0 млн. евро за крайната фаза на 
проекта. Изменението е довело до 
значителни промени в разработва -
нето40 и е съдържало нови изисква -
ния по отношение на капацитета на 
системата, резултатите, стратегията 
за тестване, документа за контрол на 
интерфейса, актуализацията на соф -
туера и миграцията на системата41.Комисията е увеличила 
стойността на основния 
договор за разработ -
ване от 20 млн. евро на 
82 млн. евро чрез догово -
рени изменения
44 
Стойността на първоначалния 
договор с HPS за разработването 
на ШИС II, сключен през октомври 
2004 г., е 20,3 млн. евро42. Договорът 
е сключен за фиксирана цена и не 
съдържа цени за по -малки, точно оп -
ределени пакети от дейности, които 
да могат да се използват като основа 
за коригиране на проекта без предо -
говаряне. Измененията на договора 
са увеличили неговата стойност 
четири пъти до 82,4 млн. евро към 
2013 г.43 На фигура 10  е показано 
развитието на стойността на ос -
новния договор за разработване на 
ШИС II.40 Заключения от първото 
заседание на комисията 
за оценка на процедурата 
на договаряне, C2-2009-01 
ШИС II, 17 септември 2010 г.
41 SEC(2010) 1138 окончателен.
42 3,3 млн. евро за фаза I 
(подробен технически 
модел) и 17,0 млн. евро 
за фаза II (разработване 
и предаване на системата).
43 Съществуват общо 
27 изменения на основния 
договор за разработка на 
ШИС II и ВИС (договорите 
за двете системи са 
комбинирани в едно 
споразумение).Фигура 10Стойност на основния договор за разработване на ШИС II
Източник:  Европейската сметна палата въз основа на изменения на договора за ШИС II.0102030405060708090
2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.Изменение № 2№ 4№ 5№ 9, 11№ 12, 13, 15
(Крайна фазана проекта)№ 24, 25, 27общо млн. евро
29 Констатации и оценки 
45 
Измененията, договорени меж -
ду 2006 и 2008 г., са увеличили 
стойността на договора с основ -
ния изпълнител на разработката 
с 14,1 млн. евро (69 %), така че тя 
е достигнала 34,4 млн. евро (вж.  фи-
гура 10 ). Преди първото увеличение 
с 4 млн. евро през декември 2006 г. 
(изменение № 2), ГД „Вътрешни ра -
боти“ е потърсила консултация от ГД 
„Бюджет“ по въпроса дали може да 
договори увеличение на стойност -
та на договора с изпълнителя. ГД 
„Бюджет“ е отговорила, че съгласно 
член 126, параграф 1, буква д) от Пра -
вилата за прилагане на Финансовия 
регламент, ГД „Вътрешни работи“ 
би могла да договаря изменения за 
допълнителни услуги, които не са 
включени в първоначалния договор, 
но са станали необходими. Съгласно 
този член общата стойност на изме -
ненията не може да надхвърля 50 % 
от стойността на първоначалния до -
говор44 Първоначалната стойност на 
договора за ШИС II е 20,3 млн. евро, 
така че общият размер на договоре -
ните изменения съгласно член 126, 
параграф 1, буква д) не може да 
надхвърля 10,2 млн. евро.
46 
През 2008 г. общата стойност на 
измененията достига границата от 
50 %. ГД „Вътрешни работи“ е дого -
варяла последващите изменения съ -
гласно член 126, параграф 1, буква б) 
от Правила за прилагане на Фи -
нансовия регламент45. Този член не 
определя горна граница за общата 
стойност на измененията. Въпреки 
това той може да се приложи само 
в случай, че договорът може да бъде 
възложен само на едно конкретно 
дружество (това се нарича „техниче -
ско блокиране“).47 
В тръжните спецификации за ШИС II 
не е планирано системата да пред -
ставлява набор от градивни елемен -
ти, които да могат лесно да бъдат 
използвани от друг изпълнител46 
ГД „Вътрешни работи“ е решила, 
че по технически причини догово -
рът за изменение на стойност от 
35,0 млн. евро от 2010 г., засягащ 
крайната фаза на проекта, може 
да бъде възложен единствено на 
основния изпълнител на разработ -
ката, HPS. Тя е счела, че няма друг 
изпълнител, който да е в състояние 
да предаде ШИС II с изискваното 
качество и в рамките на определе -
ния график на същата цена. Освен 
това нова процедура за възлагане на 
поръчки би изисквала повече време. 
Комисията също така е приела, че 
предвид обединяването на поръчка -
та за ШИС II с поръчката за Визовата 
информационна система, прекра -
тяването на договора за ШИС II би 
могло да има негативен ефект върху 
разработването на другата система.
48 
Комисията е счела, че от гледна точ -
ка на доброто финансово управле -
ние не може да обоснове нова със -
тезателна процедура за възлагане 
на обществени поръчки. В резултат 
на това тя е увеличила стойността 
на договора с изпълнителя, предал 
неефективно функционираща сис -
тема през 2008 г., от 20,3 млн. евро 
на 82,4 млн. евро47 Това е извършено 
чрез серия от договорени измене -
ния. Въпреки че тази процедура 
е предвидена във Финансовия 
регламент, при всяка процедура на 
договаряне съществува присъщ риск 
платената цена да не е конкурентна.44 Член 126, параграф 1, 
буква д) от Правилата за 
прилагане на Финансовия 
регламент гласи, че 
възложителите имат право 
да прилагат процедура на 
договаряне (т.е. процедура 
без конкуренция) за 
допълнителни работи, 
които не са включени 
в първоначалния договор, 
но поради непредвидени 
обстоятелства са 
станали необходими за 
изпълнението на услугите 
и не могат да бъдат 
отделени от основната 
поръчка, без да се причинят 
сериозни неудобства. 
Общата стойност на 
допълнителните поръчки 
не може да надхвърля 
50 % от стойността на 
първоначалния договор.
45 Член 126, параграф 1, 
буква б) от Правилата за 
прилагане на Финансовия 
регламент гласи, че 
възложителите имат право 
да прилагат процедура на 
договаряне (т.е. процедура 
без конкуренция), когато 
по технически или 
художествени причини или 
във връзка със закрилата 
на изключителни права 
договорът може да бъде 
сключен само с определен 
стопански субект.
46 Този основаващ се на 
компоненти подход 
е описан в методологията 
за разработване на софтуер, 
използвана в Европейската 
комисия (RUP@EC).
47 През 2012 г. с въведените 
изменения за 4,7 млн. евро 
общата стойност достига 
82,4 млн. евро.
30 Констатации и оценки 
49 
Комисията е била запозната с риска 
и при договарянето на изменение 
№ 15 в крайната фаза на проекта 
е предприела стъпки за постигане 
на известна увереност, че цената 
е разумна. Първоначалната оферта 
на HPS е в размер на 49,9 млн. евро. 
След постигане на консенсус относ -
но съдържанието на офертата, Ко -
мисията е изготвила собствен разчет 
в размер на 25,8 млн. евро. След това 
тя е сравнила цените на извадка от 
10 % от хардуерните продукти с тези 
в рамковия договор, управляван 
от ГД „Информатика“48. Комисията 
е установила, че предложените цени 
са двойно по -високи и е успяла да се 
възползва от „клаузата за най -благо -
приятни условия“, която и` гарантира 
най -добрата цена. В резултат на 
тези мерки тя е намалила първона -
чалната оферта на HPS в размер на 
49,9 млн. евро с 30 % до 35,0 млн.
евро. Провеждането на състезателна 
тръжна процедура би могло да по -
стигне още по -големи икономии.Раздел 3 — Комисията 
не е гарантирала, че 
проектната обосновка 
на ШИС II включва 
цялостна преоценка на 
разходите и очакваните 
ползи, актуализирана, 
за да вземе предвид 
значителните промени
Одитни критерии
50 
При одита беше проверено дали Ко -
мисията е преразгледала проектната 
обосновка на ШИС II при възниква -
нето на значителни промени в разхо -
дите и очакваните ползи.
След като е натоварена 
с отговорността за проекта, 
Комисията не е включила 
в актуализираната про -
ектна обосновка за ШИС II 
цялостна преоценка на 
всички разходи, очаквани 
ползи и алтернативи
51 
През декември 1996 г., след сравня -
ване на предимствата и недостатъ -
ците от разширяването на ШИС 1, 
държавите от Шенген вземат реше -
ние за разработването на ШИС II.
Разчетите на разходите за ШИС II 
включват прогноза за цената на 
разработването на националните 
системи, като се признава, че тази 
цена ще надхвърли сериозно разхо -
дите за разработването на централ -
ната система49.48 Кореспонденция от ГД 
„Вътрешни работи“ до 
основния изпълнител 
на разработката. 
7 септември 2010 г.
49 SCH/OR.SIS(96) 165 от 
15 декември 1996 г. 
В бележка от 
председателството на 
Управителния комитет 
на ШИС разходите 
за новата централна 
система се оценяват на 
50—60 млн. френски 
франка (8—9 млн. евро), 
а разходите за всяка нова 
национална система  — на 
20—25 млн. френски франка 
(3—4  млн.  евро).
31 Констатации и оценки 
52 
През 2001 г. Съветът описва разхо -
дите и ползите от ШИС II по следния 
начин50:
а) Разработването на централ -
ната система би струвало 
14,6  млн.  евро.
б) Основната причина за разработ -
ването на ШИС II е да се свържат 
държавите членки в увеличения 
им брой след разширяването на 
Европейския съюз. Освен това 
ШИС II следва да използва по -
следните технологични развития 
и нови функционалности.
53 
Повечето от участниците в анкетата 
(76 %) считат, че първоначалната 
обосновка за ШИС II е била убедител -
на и че ползите оправдават разхо -
дите. През 2001 г. не е съществувало 
изискване проектното предложение 
за ШИС II да бъде представено на 
ГД „Информатика“ за одобрение. 
Управлението на информационните 
технологии на равнището на инсти -
туцията и контролите в Комисията са 
подобрени през 2004 г. с изготвянето 
на съобщение относно управлението 
на информационните технологии51, 
в което се препоръчва ГД „Инфор -
матика“ да предоставя становище 
относно разработването на всички 
нови информационни системи, пла -
нирани от генералните дирекции, 
независимо от бюджетния източник 
(административен или оперативен). 
На практика от 2004 г. нататък тази 
процедура се следва само за про -
екти, финансирани от администра -
тивния бюджет, но като цяло не и за 
проекти като ШИС II, финансирани 
по оперативни бюджети52.54 
След като е натоварена с отговор -
ността за ШИС II, Комисията е пуб -
ликувала съобщения през декември 
2001 г. и декември 2003 г., в които се 
надгражда обосновката от норма -
тивните актове от 2001 г. и се пре -
разглеждат разчетите на разходите 
(вж.  фигура 8 ). Въпреки това Коми -
сията не е включила в актуализира -
ната проектна обосновка за ШИС II 
изчерпателен преглед на разходите, 
ползите и алтернативите:
а) Първоначалните разчети на 
разходите, които не са прераз -
глеждани до 2010 г., подценяват 
значително реалния мащаб на 
необходимите инвестиции — 
около 500 млн. евро към края 
на проекта: 189 млн. евро за 
разработване на централната 
система (вж. точка 34) и разчет 
от над 330 млн. евро за разрабо -
тване на националните системи53. 
Разходите за разработването на 
националните системи са поети 
от бюджетите на държавите 
членки, но включват подпома -
гане в размер на 95 млн. евро 
от Фонда за външните граници 
на ЕС. Националните системи са 
неделима част от Шенгенската 
информационна система, тъй 
като основните ползватели на 
ШИС II имат достъп до централ -
ната система чрез националните 
си системи (вж.  фигура 1 ). Въпре -
ки че Комисията не е отговорна 
за изпълнението на национал -
ните проекти за ШИС II, тяхната 
координация е от изключително 
значение за успеха на проекта54 
Това е отбелязано от държавите 
членки в първоначалното им 
предложение за ШИС II от 1996 г. 
(вж. точка 51). Нито първоначал -
ният разчет на разходите обаче, 
нито някой от следващите раз -
чети, представени от Комисията, 
включват разходите за тяхното 
разработване.50 Регламент (ЕО) № 2424/2001 
на Съвета, Решение на 
Съвета 2001/886/ПВР и ини -
циатива на Кралство Белгия 
и Кралство Швеция с оглед 
приемането на Регламент на 
Съвета за разработването на 
Шенгенска информационна 
система от второ поколение 
(ШИС II) (9844/2001).
51 SEC(2004) 1267. Управление -
то на информационните 
технологии на равнището на 
институцията и контролите 
са подобрени допълнително 
със съобщения на Коми -
сията през 2010 г. и 2011 г., 
отчасти в отговор на 
повишената осведоменост 
за рисковете за репутация -
та, които изпълнението на 
широкомащабни ИТ проекти 
създава: SEC(2010) 1182 
и SEC(2011) 1500 от 
30 ноември 2011 г.
52 Работната група по методо -
логия, архитектура и коор -
диниране на съвкупността 
от системи (MAP), предсе -
дателствана от ГД „Инфор -
матика“, следва да прегледа 
документите за определяне 
на проекти, изготвени от ге -
нералните дирекции, преди 
отпускането на администра -
тивния бюджет.
53 В доклад от 2009 г. до работ -
ната група SIS -TECH (8708/09 
от 19 май 2009 г., бележка от 
председателството относно 
документа за оценка на 
алтернативен сценарий 
SIS 1+RE) се прогнозира, че 
разходите, инвестирани от 
държавите членки за на -
ционалните системи ШИС II 
до май 2009 г. възлизат на 
170 млн. евро. Разчетите на 
държавите членки в кон -
текста на средносрочната 
оценка от Комисията на 
Фонда за външните граници 
посочват допълнителни 
инвестиции в националните 
системи ШИС II от около 
160 млн. евро в периода 
2009—2012 г. Общата 
инвестиция е значително 
по-висока, тъй като не са 
налични данни за Дания, 
Естония, Германия, Гърция, 
Люксембург, Нидерлан -
дия, Португалия, Испания 
и Швейцария. От тази ця -
лостна инвестиция в нацио -
налните системи в размер 
на над 330 млн. евро към 
края на 2012 г., Комисията 
е предоставила 76 млн. евро 
чрез Фонда за външните 
граници и още 19 млн. евро 
през 2013 г.
32 Констатации и оценки 
б) Комисията не е представила 
ползите от ШИС II по отношение 
на приноса на системата в бор -
бата с престъпността или укреп -
ването на външните граници. Тя 
не е обявила към кои проблеми 
е насочена ШИС II и как ще се 
измерва нейният успех.
в) Комисията не е разгледала и ал -
тернативни възможности. Липсва 
обяснение например защо не 
е било възможно да се разшири 
ШИС 1, така че да обхване допъл -
нителни държави членки. Пет от 
шестте държави членки, интер -
вюирани по време на одита, счи -
тат, че е било възможно ШИС 1 да 
се разшири, за да включи новите 
държави членки. Тъй като ШИС II 
не е била налична в края на 
2006 г., както е било планирано, 
ШИС 1 е модифицирана и през 
декември 2007 г е лансирана 
SISone4all, която обхваща новите 
държави членки (вж. точка 11).
Комисията не е извър -
шила цялостна преоценка 
на проектната обосновка 
в течение на изпълнението 
на проекта въпреки значи -
телните промени в разхо -
дите и очакваните ползи
55 
В рамките на механизма за взема -
не на решения по проекта са взети 
ключови решения, като например 
решението от 2004 г. за започване 
на подробно планиране, реше -
нието от 2005 г. за активиране на 
фаза ІІ на проекта55 и решението от 
2009—2010 г. за продължаване на ШИС II след сравнението със SIS 1+RE 
(вж. точки 62 и 63). Институционал -
ният механизъм за вземане на реше -
ние дали да се продължи или да се 
прекрати изпълнението на даден ИТ 
проект, който е въведен в Комисията 
през 2010 г., не е приложим за проек -
та за ШИС II56. Решенията да се про -
дължи разработването на ШИС II са 
финансирани от бюджета, одобрен 
за текущите оперативни разходи 
на ШИС II след нейното стартиране 
(вж. точка 36)57 При тези решения за 
продължаване на проекта ШИС II не 
е извършена цялостна преоценка на 
общите разходи и очакваните ползи, 
въпреки че при тях са настъпили 
значителни промени.
56 
Разходите за разработването на 
централната система са много по -ви-
соки от първоначално разчетеното 
(вж. точки 34—49). По -дългата от оч -
акваното продължителност на про -
екта също е довела до допълнителни 
разходи за актуализиране на ШИС 1 
(вж. точка 59). Закъсненията и про -
мените в модела на ШИС II също са 
увеличили цената на разработването 
на националните системи. Четири 
от интервюираните шест държави 
членки описват как са закупили хар -
дуер и софтуер за националните си 
системи, които впоследствие не са 
били използвани, тъй като са загу -
били своята актуалност. В одитната 
анкета 74 % от респондентите от 
държавите членки считат, че нуж -
дата да се намерят допълнителни 
средства за финансиране на некол -
кократните промени и отлагания на 
крайния срок на проекта са застра -
шили разработването на техните 
национални системи.54 Съгласно проектния план 
за ШИС II от 3 март 2008 г. 
проектът за ШИС II включва 
също така координацията 
на националната подготовка 
във всяка държава, 
участваща в ШИС II. В него 
се посочва, че Комисията не 
е отговорна за изготвянето 
на тези проекти, но тъй като 
подготовката на отделните 
държави оказва влияние 
върху проекта за ШИС II, тя 
се счита за изключително 
важна.
55 Първоначално договорът за 
разработване обхваща само 
фаза І (модел). Лансирането 
на фаза II (разработване 
и предаване) е оставено на 
преценката на Комисията 
въз основа на резултатите 
от фаза І и наличието на 
бюджет.
56 Управителният съвет 
за проектите за 
информационни системи 
(УСПИС), председателстван 
от генералния директор 
на ГД „Информатика“, 
разглежда годишните 
доклади за напредъка 
на големите ИТ проекти 
и подава ранни 
предупреждения за 
възникналите трудности. ГД 
„Вътрешни работи“ изразява 
съгласие с органите на 
Комисията за управление 
на информационните 
технологии, че УСПИС не 
е подходящ за проекта 
ШИС II.
57 COM(2010) 633 окончателен 
от 5 ноември 2010 г., 
COM(2011) 391 окончателен 
от 29 юни 2011 г.
33 Констатации и оценки 
57 
Докато разходите за ШИС II са се 
увеличили, важността на основна -
та очаквана полза (свързване на 
по-големия брой държави членки 
след разширяването на ЕС) е нама -
ляла с въвеждането на SISone4all 
през 2007 г. (вж. точка 11) В одитната 
анкета респондентите бяха помо -
лени да определят относителната 
тежест на аргументите, обосно -
ваващи разработването на ШИС II 
в началото и в края на проекта. Те 
считат, че най -важният аргумент 
в началото на проекта е свързването 
на повече държави членки. Към края 
на проекта обаче важността на този 
аргумент е намаляла от 36 % до 15 % 
(вж.  фигура 11 ). Други причини за 
разработването на ШИС II също се 
различават в края на проекта и в не -
говото начало. Например избягване -
то на вреди за репутацията на ЕС58 
и защитата на вече извършените 
инвестиции имат сериозно значение 
в края на проекта.58 Годишният отчет за 
дейността на ГД „Вътрешни 
работи“ съдържа резерва 
по отношение на вредите за 
репутацията на Комисията 
от ШИС II.Фигура 11Аргументи, обосноваващи разработването на ШИС II
Източник:  Одитна анкета, проведена сред заинтересованите от ШИС II страни.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Повече държави
членкиНови
функционалностиКапацитет
и резултатиПрехвърляне на
ШИС към
институциите на ЕСИзбягване
на вреди за
репутацията
на ЕСИзвършени
инвестиции
в проектаДруги
Начало на проекта Край на проекта
34 Констатации и оценки 
58 
Вторият по важност аргумент за 
обосноваване на ШИС II в началото 
на проекта (предоставяне на нови 
функционалности) се превръща 
в най -важен към края на проекта. 
ШИС II предоставя на крайните 
ползватели нови функционалности, 
като например нови категории 
сигнали (откраднати въздухоплава -
телни средства, плавателни съдове, 
контейнери, платежни средства), 
възможността за свързване на сигна -
ли (като например сигнал за лице 
и за превозно средство) и капаци -
тет за съхраняване на документи, 
свързани с даден сигнал (например 
европейски заповеди за арест), 
в т.ч. биометрични данни. 82 % от 
респондентите считат, че ШИС II 
разполага със съществени допъл -
нителни функционалности, които 
представят на крайните ползватели 
непосредствено видими практи -
чески предимства в сравнение със 
ШИС 1 (вж.  фигура 12 ).59 
Към края на проекта обаче, като се 
изключат новите функционалности, 
респондентите са били по -малко 
сигурни за ползите от ШИС II 
в сравнение с ШИС 1. Те считат, че 
вторият по важност аргумент за 
обосноваване на ШИС II към края 
на проекта са предимствата, които 
не са свързани с функционалности -
те, в т.ч. по -големият капацитет 
и по -доброто функциониране. Само 
52 % от респондентите обаче считат, 
че ШИС II разполага със значителни 
предимства, несвързани с функцио -
налностите, в сравнение с ШИС 1 
(вж.  фигура 12 ). Това се дължи на 
въведените неколкократни актуали -
зации на ШИС 1 поради закъснени -
ята при разработването на ШИС II 
(вж. хронологичното развитие, пред -
ставено в  приложението ):Фигура 12Предимства на ШИС II пред ШИС 1
Източник:  Одитна анкета, проведена сред заинтересованите от ШИС II страни.0 %20 %40 %60 %80 %100 %Респонденти
Съгласие Неутрален отговор НесъгласиеСъществува ефективен 
механизъм за вземане 
на решение за 
прекратяване на ШИС II 
въз основа на 
обосновката на проектаПолзите от ШИС II 
оправдават 
разходитеШИС II има съществени 
допълнителни 
функционалности, които 
предоставят практически 
предимства в сравнение 
с ШИС 1ШИС II има предимства 
пред ШИС 1, които не са 
свързани
с функционалността 
(капацитет
и резултати)
35 Констатации и оценки 
а) През 2006 г., когато нейният 
хардуер е обновен и са добавени 
нови функционалности, система -
та е преименувана на SIS 1+R.
б) През 2007 г. новите държа -
ви членки са свързани чрез 
SISone4all.
в) През 2011 г. поради изтичането 
на договорите за поддръжка, SIS 
1+R е преработена и препрогра -
мирана на Java (вместо на C++, 
както е преди това). Две от шест -
те държави членки, интервюира -
ни по време на одита, считат, че 
функционирането на новата мо -
дулна система, преименувана на 
SIS 1+R2, е еквивалентно с това 
на ШИС II.
60 
Към 2009 г. ШИС II вече е закъснява -
ла с две години от първоначалния 
срок, разходите са се увеличили, 
очакваните ползи са намалели, 
а системата не е издържала опера -
тивните тестове, проведени в края 
на 2008 г. Въпреки трудностите, 
закъсненията и увеличенията на 
разходите, повечето заинтересова -
ни страни са искали да продължат 
изграждането на ШИС II. Само 19 % 
от респондентите в одитната анкета 
считат, че разработването на ШИС II 
е следвало да бъде преустановено. 
Въпреки това проектът е достигнал 
до момент, в който е необходимо 
значимо решение, и през февруари 
2009 г. председателството на Съвета 
призовава за внимателно разглежда -
не на алтернативни възможности59.61 
Липсва обаче решение за продъл -
жаване или спиране на проекта въз 
основа на анализ на разходите и пол -
зите. Само 30 % от респондентите 
в анкетата считат, че е съществувал 
ефективен механизъм за вземане 
на такова решение (вж.  фигура 12 ). 
Комисията не е извършила пов -
торна оценка на общите разходи 
(в т.ч. разходите за разработване на 
националните системи) и очакваните 
ползи от ШИС II (в т.ч. нейния принос 
за укрепването на сигурността в ЕС). 
Тя не е показала, че проектът про -
дължава да бъде организационен 
приоритет с по -висока възвръща -
емост на инвестициите, отколкото 
другите съществуващи възмож -
ности. Само 38 % от респондентите 
в одитната анкета считат, че очаква -
ните ползи от ШИС II са оправдали 
крайните разходи за разработването 
на системата (вж.  фигура 12 ).
62 
Въпреки че не е извършила пре -
оценка на общите разходи и на 
ползите от ШИС II, през май 2009 г. 
Комисията е допринесла за извърш -
ването на сравнение с алтернатив -
ната възможност за използване на 
SIS 1+RE. Тази възможност предпо -
лага модифициране на SIS 1+R, за да 
включи функционалности от ШИС II60 
Така за пръв път се признава, че 
съществува алтернатива на ШИС II61. 
Комисията признава, че финансовите 
последици за националните проекти 
на държавите членки за ШИС II са 
значителни, но въпреки това срав -
нението не е включило разходите за 
разработване на националните сис -
теми62. Пет от шестте интервюирани 
по време на одита държави членки 
считат сравнението за необективно 
преценено в полза на продължава -
не на проекта за ШИС II. Те смятат, 
че при сравнението са подценени 
необходимите разходи и време за 
завършване на ШИС II и са изтъкнати 
трудностите пред прехвърлянето 
към SIS 1+RE.59 Документ на Съвета 6067/09, 
3.2.2009 г., бележка от 
председателството относно 
мерките за изпълнение на 
ШИС II.
60 Документ на Съвета 10005/09 
от 20 май 2009 г., бележка 
от председателството 
и службите на Комисията 
към Комитет „Член 36“, 
доклад относно бъдещата 
насока на ШИС II, 
и SEC(2010) 436 окончателен.
61 Всички разгледани 
възможности, например 
в работния документ на 
службите на Комисията 
от 31 август 2006 г. 
относно общата промяна 
в планирането на ШИС II, 
предвиждат продължаване 
на разработването на 
ШИС II. През ноември 2006 г. 
Комисията е настояла, 
че не е технически 
възможно да се добавят 
нови функционалности 
към ШИС 1. Вж. Камара на 
лордовете на Обединеното 
кралство, комисия по 
въпросите на Европейския 
съюз, 9-ти доклад от 
сесия 2006-07, Шенгенска 
информационна система II 
(ШИС II), доклад, изготвен 
след изслушвания, 
2 март 2007 г., отговор на 
въпрос № 441.
62 Заключения на 
Съвета (Правосъдие 
и вътрешни работи), 26 
и 27 февруари 2009 г.
36 Констатации и оценки 
63 
През юни 2009 г. Съветът взема 
решение да продължи проекта за 
ШИС II63. Той въвежда обаче два 
междинни теста и механизъм за 
прекратяване на договора за разра -
ботка и за прехвърляне към алтер -
нативния сценарий на използване на 
SIS 1+RE, ако системата не издържи 
някой от тестовете64.Раздел 4 — Комисията 
е извлякла поуки от своя 
опит през първия етап 
на проекта, които да 
използва при завършва -
нето ШИС II и подготов -
ката на бъдещи проекти
Одитни критерии
64 
При одита беше проверено дали Ко -
мисията е извършила оценка на про -
екта за ШИС II. Беше разгледано дали 
придобития опит от управлението 
на ШИС II е бил приложен в по -къс-
ните етапи на проекта, при други ИТ 
проекти в Комисията и при работата 
на новата Агенция за управление на 
широкомащабни информационни 
системи (eu -LISA).
Комисията е приложила 
наученото през първия 
етап на проекта в крайната 
му фаза
65 
Комисията е приложила знанията, 
опита и информацията, придобити 
през първия етап на проекта, за 
да завърши успешно крайната му 
фаза. Одитната анкета очертава ясно 
разграничение между първия етап 
на проекта до 2009 г. и крайната му 
фаза от 2010 г. нататък. Във фигу -
ра 13  е представено как Комисията 
е променила подхода си през край -
ната фаза на проекта, за да прео -
долее причините за забавянията 
и преразходите и да завърши ШИС II. 
Две от шестте интервюирани държа -
ви членки коментират, че крайната 
фаза на проекта е управлявана по 
начин, подходящ за широкомащабни 
ИТ проекти.63 Документ на Съвета 10708/09 
от 5 юни 2009 г., Заключения 
на Съвета относно бъдещата 
насока на ШИС ІІ.
64 Системата е издържала 
първия междинен тест 
през март 2010 г., а втория 
междинен тест — през май 
2012 г.
37 Констатации и оценки 
Комисията вече е прило -
жила извлечените от ШИС II 
поуки при други проекти
66 
Комисията не е извършила офици -
ална оценка с участието на предста -
вители на всички заинтересовани 
страни, за да формулира поуките, 
извлечени от управлението на 
проекта. Тя обаче е приложила част 
от наученото от ШИС II при други 
проекти по различни начини:а) чрез указания за управление на 
проектите;
б) чрез съобщения, формулиращи 
общи изводи от ШИС II, които 
следва да се прилагат при разра -
ботването на бъдещи ИТ системи 
в областта на свободата, сигур -
ността и правосъдието;
в) чрез вземане на конкретни 
мерки още при планирането на 
бъдещите широкомащабни ИТ 
системи.Фигура 13Изводи от неуспешния първи етап на проекта
Източник:  Европейската сметна палата въз основа на анкета на заинтересованите от ШИС II страни.Причини за закъсненията и  нарастването 
на разходите на ШИС II Промяна в подхода в крайната фаза на 
проекта от 2010 г. нататък
Нереалистичен краен срокОпределеният срок за завършване на проек ‑
та — март 2013 г., който влиза в сила от юни 
2010 г., е реалистичен и е спазен.
Липса на експертен опит в Комисията за ефек ‑
тивно управление на дейността, възложена на 
подизпълнителиКомисията е отпуснала повече ресурси за про ‑
екта и е могла да привлече на работа служители 
със съответния опит (например работещи по 
самата ШИС II, в ГД „Данъчно облагане и митни ‑
чески съюз“ или в държавите членки).
Отношения между някои държави членки 
и Комисията не са били добри, а Комисията 
не е успяла да осигури ангажираност от тяхна 
странаИзвършеното през 2009 г. сравнение с SIS 1+RE 
е предоставило известна допълнителна обоснов ‑
ка за продължаването на инвестицията.
Създаването на Съвета за общо управление на 
проекта през 2009 г. е позволило на Комисията 
да използва по‑задълбочено опита на крайните 
ползватели на системата в държавите членки.
Нестабилни изисквания за систематаИзискванията за системата са били стабилни 
в крайната фаза на проекта.
38 Констатации и оценки 
67 
Най -новата методология за управ -
ление на проекти  на Комисията 
(PM2)65 набляга на процедури, които 
липсват при ШИС II, като например:
а) значението на ролята на ръково -
дителя на дейността за гаранти -
ране, че нуждите на ползватели -
те са посрещнати.
б) необходимостта управителният 
комитет да одобри преминаване -
то на проекта през процедури на 
одобряване в края на подготви -
телната фаза, фазата на планира -
не и фазата на изпълнение.
68 
В Съобщение  2011(680) относно „ин -
телигентните граници“66 се настоява, 
че изводите от разработването на 
широкомащабни ИТ проекти като 
ШИС II следва да бъдат взети пред -
вид при разработването на система -
та за влизане/излизане (EES) и Про -
грамата за регистрирани пътници 
(RTP). В  Съобщение  2010/385 относ -
но преглед на управлението на ин -
формацията в областта на свободата, 
сигурността и правосъдието67 се 
описва как Комисията ще разработва 
в бъдеще ИТ системи. Съобщението 
използва примера на ШИС II, за да 
подчертае следните две поуки:
а) необходимостта изискванията да 
се определят в законодателство -
то преди началото на дейността 
по разработване;
б) важността на ефективната струк -
тура за управление.69 
При планирането на проекта за инте -
лигентни граници Комисията е пред -
приела следните конкретни стъп -
ки, отразяващи поуките от ШИС II:
а) Законодателната финансо -
ва обосновка за системата за 
влизане/излизане и програмата 
за регистрирани пътници пла -
нира да посрещне разходите за 
разработването на националните 
системи от бюджета на ЕС.
б) Новата агенция за широкома -
щабни ИТ системи (eu -LISA)68 
която поема отговорността за 
управлението и поддръжката на 
ШИС II след нейното лансиране, 
има за цел да обедини опита, 
необходим за разработване на 
бъдещите системи, и по този 
начин да ограничи риска от 
проблеми като тези, възникнали 
по време на разработването на 
ШИС II69 68 % от респондентите 
в одитната анкета считат, че съз -
даването на новата агенция ще 
улесни разработването в бъдеще 
на широкомащабни ИТ системи. 
Въпреки това всички интервю -
ирани по време на одита държа -
ви членки подчертават факта, че 
отношенията с новите държави 
членки ще представляват основ -
ното предизвикателство пред 
новата агенция. Предвид факта, 
че агенцията е с регулаторен 
характер, тя не попада в обхвата 
на механизмите на Комисията за 
управление на информацион -
ните технологии на нивото на 
институцията70.65 PM2 е методология за 
управление на проекти, 
препоръчвана на 
генералните дирекции от 
ГД „Информатика“ от 2011 г. 
насам.
66 COM(2011) 680 окончателен 
от 25 октомври 2011 г.
67 COM(2010) 385 окончателен 
от 20 юли 2010 г.
68 Регламент (ЕС) № 1077/2011 
от 25 октомври 2011 година 
за създаване на 
Европейска агенция за 
оперативното управление 
на широкомащабни 
информационни системи 
в областта на свободата, 
сигурността и правосъдието 
(OВ L 286, 1.11.2011 г., стр. 1).
69 COM(2011) 680 окончателен.
70 SEC(2012) 492 относно 
„е-Комисия“ 2012—2015 
посочва, че всички 
информационни системи на 
Комисията, в т.ч. в службите 
и изпълнителните  
агенции, независимо дали се 
финансират по оперативен 
или административен 
бюджет, следва да бъдат 
включени в механизмите на 
Комисията за управление 
на информационните 
технологии на нивото на 
институцията.
39
 Заключения  
и препоръки
70 
Съветът натоварва Комисията с раз -
работването на ШИС II и поставя като 
целеви краен срок за завършване 
на системата декември 2006 г. Целта 
е да се позволи на новите държави 
членки, присъединяващи се към ЕС 
през 2004 г., да станат част от Шен -
генското пространство. Комисията 
обаче е предоставила централната 
система над шест години по -къс-
но от планираното — през април 
2013 г., и на цена, осем пъти по -висо -
ка от първоначално предвидените 
бюджетни разходи. Закъснението 
и преразходите се дължат отчасти на 
сложната управленска обстановка, 
която ограничава възможностите на 
Комисията да се справя с оператив -
ните проблеми, и отчасти на слабо -
стите в управлението на Комисията. 
Това важи в особена степен за пър -
вия етап на проекта до 2009 г.:
а) първоначалният краен срок за 
проекта не е бил реалистичен 
(вж. точки 9—12).
б) Комисията не е актуализира -
ла до 2010 г. изготвения през 
2003 г. общ бюджет на проекта 
(вж. точки 34—37);
в) изискванията за системата са 
се променяли в течение на 
изпълнението на проекта, за да 
посрещнат нуждите на ползва -
телите, и не са били достатъчно 
стабилно определени до край -
ната фаза на проекта от 2010 г. 
нататък. Функциониращата 
понастоящем система разпола -
га с много по -голям капацитет 
от предвиденото през 2001 г. 
(вж. точки 29—32 и 42—43);г) първоначално Комисията не 
е отделила достатъчно служите -
ли с експертен опит за ефектив -
ното управление на възложената 
на подизпълнители дейност по 
разработване (вж. точки 13—20);
д) основният изпълнител на 
разработката е предал неза -
доволително работеща систе -
ма в първия етап на проекта 
(вж. точки 39—41);
е) работните отношения между 
някои държави членки и Коми -
сията първоначално не са били 
добри. Преди да създаде Съвета 
за общо управление на проекта 
през 2009 г. Комисията не е успя -
ла да използва експертния опит 
на всички крайни ползватели на 
системата (вж. точки 21—25);
ж) не е било ясно за всички за -
интересовани страни кой 
взема ключовите решения 
(вж. точки 26—28).
з) Комисията е увеличила стой -
ността на основния договор за 
разработване от 20 млн. евро 
на 82 млн. евро чрез догово -
рени изменения. Въпреки че 
тази процедура е предвидена 
във Финансовия регламент, при 
всяка процедура на договаряне 
съществува присъщ риск плате -
ната цена да не е конкурентна 
(вж. точки 44—49).
40 Заключения и препоръки 
71 
След като е натоварена с отго -
ворността за проекта през 2001 г., 
Комисията не е включила в акту -
ализираната проектна обосновка 
за ШИС II цялостна оценка на всич -
ки разходи и очаквани ползи. По 
време на изпълнението на проекта 
са настъпили значителни промени 
в разходите и очакваните ползи. 
Първоначалните индикативни 
разчети на разходите за бюджета на 
ЕС, свързани с централната система, 
подценяват значително реалния 
мащаб на необходимите инвести -
ции (вж.  фигура 8 ). Като се вземат 
предвид разходите за националните 
системи, общите разходи възлизат 
на около 500 млн. евро към края на 
проекта. Въпреки че ШИС II разпола -
га с нови функционалности и по -го-
лям капацитет, основната първона -
чално очаквана полза (свързване на 
по-големия брой държави членки 
след разширяването на ЕС) е загуби -
ла своята актуалност с въвеждането 
на SISone4all през 2007 г. Въпреки 
тези промени обаче са взети реше -
ния за продължаване на проекта, без 
да се извърши цялостна преоценка 
на проектната обосновка за ШИС II, 
която да покаже, че проектът про -
дължава да бъде организационен 
приоритет с по -висока възвръща -
емост на инвестициите, отколкото 
другите съществуващи възможности 
(вж. точки 50—63).72 
Комисията е извлякла поуки от 
натрупания опит през първия етап 
от изпълнението на проекта, което 
и` е позволило да промени подхода 
си при изпълнението на крайната 
фаза на проекта и да завърши ШИС II. 
Освен това, въпреки че не е напра -
вила официална оценка, Комисията 
вече е приложила някои изводи от 
ШИС II при подготовката на дру -
ги широкомащабни ИТ проекти 
(вж. точки 64—69).
41 Заключения и препоръки 
Препоръка 1
Комисията следва да изготвя гра -
фика за разработване на широко -
мащабни ИТ проекти въз основа 
на технически анализ на задачите, 
които следва да бъдат изпълне -
ни, като вземе предвид рисковете 
и сложност  та на проекта.
Препоръка 2
Комисията следва да включи в свои -
те механизми за управление на 
информационните технологии на 
нивото на институцията всички ши -
рокомащабни ИТ проекти, за които 
отговаря. Не трябва да се разграни -
чават ИТ проектите, финансирани по 
оперативни бюджети, и тези, финан -
сирани от административния бю -
джет. Комисията следва да осигури 
участието на експерти в областта на 
информационните технологии от ГД 
„Информатика“ или други генерални 
дирекции в самото начало на широ -
комащабните ИТ проекти. Тя следва 
да включи представител на ГД „Ин -
форматика“ в управителния комитет 
на проектите. При възлагането на 
дейности на външен изпълнител Ко -
мисията следва да гарантира, че се 
реализират всички възможности за 
използване на вътрешни специали -
сти при управлението на договора, 
и да извършва ефективен надзор на 
работата на изпълнителя на разра -
ботката, за да намали до минимум 
риска от лоши резултати.
Препоръка 3
Комисията следва да гарантира, че 
представителите на ползвателите на 
системата разбират и вземат пред -
вид бизнес нуждите и изискванията 
на крайните ползватели.Препоръка 4
Управителният комитет на проекта 
следва да одобри преминаването на 
проекта през процес на одобряване 
преди всяка следваща ключова фаза. 
Преди да се премине от подготви -
телната фаза на проекта към фазата 
на планиране. управителният коми -
тет на проекта и съответният ИТ уп -
равителен орган в Комисията следва 
да одобрят проектната обосновка.
Тази обосновка следва да съдържа 
възможни алтернативи, изчерпате -
лен анализ на разходите и ползите, 
в който се посочват пълните разходи 
по проекта, и план за ресурсите, 
в който се конкретизират необходи -
мите човешки ресурси от страна на 
потребителите и от гледна точка на 
информационните технологии.
Проектната обосновка следва да се 
актуализира и да бъде подложена на 
повторно одобрение, ако възникнат 
значителни промени в разходите по 
проекта, очакваните ползи, рискове -
те или алтернативите.
Препоръка 5
Комисията следва да документи -
ра основните решения по проек -
та в дневник на решенията, така 
че те да могат да бъдат лесно 
проследявани.
Препоръка 6
Когато даден проект изисква разра -
ботването на различни, но зависими 
една от друга системи от различни 
участващи страни, Комисията следва 
да осигури ефективно общо управ -
ление на проекта, което да коорди -
нира работата.
42 Заключения и препоръки 
Препоръка 7
Комисията трябва да следи догово -
рите за разработване на широкома -
щабни ИТ системи да съдържат цени 
за по -малки, внимателно опреде -
лени пакети от дейности, които да 
могат да се използват като основа за 
коригиране на проекта без предо -
говаряне. Освен това Комисията 
следва да разработва тези системи, 
като използва взаимосвързани гра -
дивни елементи, които лесно могат 
да бъдат използвани отново, за да 
е възможно например предаването 
на дейността от един изпълнител на 
друг. Въпреки че това налага инвес -
тиция в разработването на модели, 
този основан на компоненти подход 
за разработване на софтуер нама -
лява до минимум въздействието на 
промените в изискванията и е начин 
да се използва технологичния на -
предък и да се избегне „техническо 
блокиране“ с даден изпълнител.Препоръка 8
Комисията следва да предаде науче -
ното при извършения от Сметната 
палата одит на генералните дирек -
ции и на институциите, агенциите 
и другите органи на ЕС. Комисията 
следва да прецени дали очакваните 
ползи от ШИС II са били постигнати.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител  
Louis GALEA — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 
18 март 2014 г.
За Сметната палата
Vítor  Manuel  da SILVA  CALDEIRA
Председател

43
 Приложение
Хронология на развитието на ШИС II
Източник:  ЕСППриложение1985 г.
Подписване на 
Шенгенското 
споразумение
Юни 2010 г.
Промяна на 
планирания 
срокДек. 2008 г.
Промяна на 
планирани
я срок
ШИС II в процес на разработкаШИС II в процес на разработкаШИС 1+R2Юни 2010 г.
Съветът одобрява 
крайната фаза на 
проектаДек. 2006 г.
първоначал
но планиран 
срок
2011 г.
Препрограмир
ане на Java
ШИС 1+R22006 г.
Обновяване на 
хардуера ШИС 1+R1996/uni00A0г.
Първоначално 
решение за 
разработване на 
ШИС/uni00A0II
ШИС I+REШИС 1+RШИС 1
Май 2012 г
Вторият междинен 
тест е издържанМарт 2010 г.
Първият междинен 
тест е издържанШИС II в процес на разработкаШИС II в процес на разработкаШИС II в процес на разработкаШИС 1+ШИС 1+RИСТОРИЯ
НАЧАЛО НА ШИС/uni00A0II
Април 
2013 г.
лансиране 
на ШИС IIОкт. 2011 г.
Регламент (ЕС) № 1077/2011 за създаване на 
Европейска агенция за оперативното 
управление на широкомащабни 
информационни системи 2009 г.
Създаване на Съвета за общо 
управление на проекта 
Юни 2009 г. 
Заключения на Съвета
SIS 1+RE е приета като 
резервен вариантДекември 2007 г.
Лансиране на 
SISone4all, която 
включва
9 присъединяващи 
се странир. Мозел
„Принцеса Мари-Астрид“1990 г.
Конвенцията за прилагане на 
Споразумението от Шенген 
предвижда създаване на 
Шенгенска информационна 
система (ШИС)
2006
Регламент (ЕО) № 1987/2006 за 
създаването, функционирането 
и използването на ШИС II2001 г.
Регламент
№ 2424/2001 възлага 
отговорността за 
разработване на 
ШИС II на Комисията
2001 г.
ШИС 1+ включва 
скандинавските 
държавиНоем. 2004 —
ян. 2005 г.
Проектът е замразен 
поради обжалване на 
отхвърления оферентОкт. 2004 г.
Подписан 
договор
с Hewlett Packard 
SteriaШИС 11995 г.
Създаване на Шенгенското пространство 
и пускане в експлоатация на ШИС 1
Дек. 2008 г.
Неуспех на оперативните 
тестове на системата
44
IV б)
Комисията представя реалистичен бюджет на 
проекта през 2010 г. веднага след като получава 
пълна информация, по -конкретно относно изис -
кванията за системата.
IV в)
Фактът, че изискванията за системата непре -
къснато са се променяли (най -вече по искане на 
държавите членки), е причина за закъсненията 
и увеличението на разходите. Той е оказал също 
така огромно влияние върху аспекта от проекта, 
свързан с управлението на договора, тъй като 
това е наложило няколко преразглеждания на 
договора, което на свой ред не е улеснило вза -
имоотношенията с изпълнителя, изправен пред 
непрекъснато променящите се изисквания.
IV г)
Липсата на персонал се е усещала в цялата 
област на политиката, която се е разраствала 
много бързо.
IV е)
В първоначалната фаза на проекта за ШИС II 
работните отношения между Комисията и някои 
държави членки на моменти са напрегнати. 
При все това, ГД „Вътрешни работи“, въз основа 
на същия договор и със същите изпълнители, 
предава друга широкомащабна ИТ система (ВИС) 
в конструктивна и хармонична работна атмос -
фера с държавите членки и без каквито и да било 
неясноти/предизвикателства по отношение на 
процеса на взимане на решения. Същото може да 
бъде посочено и за разработването на Евродак.
Взаимоотношенията с държавите, които участват 
в ШИС, са били по -затруднени поради редица 
причини като: система, наследена от миналото, 
сложна структура на управление, съображения 
в областта на политиката, свързани с цялостния 
подход на някои държави членки към разширя -
ването на Шенгенското пространство.
Структурата на управление е сложна, като отра -
зява както законодателните изисквания, така 
и променящите се потребности на заинтересова -
ните страни.Кратко изложение
II
Разработването на ШИС II стартира при съблюда -
ване на много конкретна правна и институцио -
нална рамка, която към момента е била прило -
жима спрямо тази област на политиката. Съветът 
взема решение за разработването на ШИС II по 
своя собствена инициатива и без предложение 
за това от страна на Комисията.
Отначало не са предвидени много изисквания, но 
те са добавени на по -късен етап. По тази причина 
те не са били оценени в достатъчна степен от 
Съвета при определяне на целевия краен срок 
или бюджета.
III
Несъмнено е, че ШИС II не е предадена в съот -
ветствие с целевия краен срок и прогнозния 
бюджет, определени през 2001 г., като този факт 
се знае от известно време. При все това, преда -
дената система е много различна от предвиде -
ната система. Комисията счита, че ШИС II функ -
ционира в задоволителна степен и отговаря на 
нуждите на ползвателите.
IV
По много поводи Комисията е предоставяла 
пълни доклади, в които посочва, че системата ще 
бъде предадена на по -късен етап и че разходите, 
свързани с нея, ще бъдат по -големи от първона -
чално планираните и прогнозираните разходи. 
Освен това тя разяснява, че основната причина 
за това са съществените промени в изискванията 
за системата.
IV а)
Първоначалният краен срок за проекта е опре -
делен от Съвета въз основа на негов собствен 
анализ и без принос от страна на Комисията.
В съобщения от 2001 и 2003 г. Комисията насочва 
вниманието на държавите членки върху риско -
вете, свързани с този краен срок, и върху услови -
ята, които е трябвало да се изпълнят (и в крайна 
сметка не са били изпълнени), за да се спази 
крайният срок.Отговори  
на Комисията
Отговори на Комисията 45
VII з)
Комисията може да приеме тази препоръка. 
Поуките, извлечени от извършения от Палатата 
одит, ще бъдат споделени с другите генерални 
дирекции както на техническо, така и на управ -
ленско ниво, и те ще бъдат разпространени сред 
съответните агенции, включително eu -LISA, чрез 
подходящите мрежи.
Въздействието на ШИС II ще бъде оценено през 
2016 г. (три години след като ШИС II е започ -
нала да функционира) съгласно предвиденото 
в правното основание (член 50, параграфи 4 и 5 
от Регламент (ЕО) № 1987/2006 и член 66, пара -
графи 4 и 5 от Решение 2007/533/ПВР).
Въведение
01
Първата Шенгенска информационна система 
(ШИС I) е разработена като междуправителствен 
проект, ръководен от Франция, и влиза в експло -
атация през 1995 г. (също значително по -късно от 
първоначално планирания краен срок). Тя про -
дължава да работи под ръководството на Фран -
ция до май 2013 г., когато е заменена от ШИС II, 
макар че и архитектурата, и функционалностите 
на системите се различават в значителна степен.
Комисията счита, че при сравняване на първо -
началния краен срок и действителната дата на 
предаване следва да бъде отчетено голямото 
различие между естеството на първоначално 
планираната и предадената система.
02
Година след като ШИС I започва да функционира, 
през декември 1996 г. държавите от Шенген 
решават да започнат да работят по определяне 
на елементите и изискванията за ШИС II. Съве -
тът взима решение за изграждане на ШИС II въз 
основа на проучване за осъществимост, про -
ведено през 1998 г., и на редица консултации 
между държавите членки, завършили с ини -
циативата на Швеция/Белгия, представляваща 
изходна точка на първото правно основание за 
ШИС II.IV ж)
През цялата продължителност на проекта за 
ШИС II Комисията изцяло следва разпоредбите 
на Финансовия регламент и преговаря изцяло 
в полза на бюджета на Съюза.
V
Първоначалната проектна обосновка е ана -
лизирана в Съвета без официалната роля на 
Комисията. По време на проекта той става обект 
на съвместно вземане на решения, а съзаконо -
дателите потвърждават, че ШИС II продължава 
да бъде абсолютен приоритет независимо от 
проблемите, които са се появили.
Комисията системно преразглежда разчетите на 
разходите на основни етапи от проекта, когато 
това се налага поради добавяне на нови еле -
менти, и винаги съобщава по прозрачен начин 
информация за бюджетни въпроси, както е обяс -
нено в точка 70, буква б).
Комисията не е била задължена да оценява или 
проследява националните разходи за ШИС II.
VI
Комисията потвърждава, че тя действително 
е извлякла и приложила на практика някои 
основни поуки от разработването на тази сис -
тема. Въпреки това трябва да бъде признато, че 
разработването на ШИС II и нейното въвеждане 
представляват много специфично начинание, 
което трудно може да се възпроизведе в други 
ИТ системи.
VII
По-голямата част от препоръките на Палатата се 
отнасят за механизмите на Комисията за управ -
ление на информационните технологии, дейст -
ващи от 2010 г. насам.
Отговори на Комисията 46
Констатации и оценки
09
Съветът взема решението си за изграждане на 
ШИС II въз основа на проучване за осъществи -
мост, проведено през 1998 г., и на редица кон -
султации между държавите членки, завършили 
с инициативата на Швеция/Белгия, представля -
ваща изходна точка на първото правно основа -
ние за ШИС II. В решението на Съвета за срок на 
пускане в експлоатация е определен краят на 
2006 г. Комисията няма никаква официална роля 
в законодателния процес.
Освен че докладва за напредъка и основните 
трудности пред проекта във всеки ГДД от 2001 г. 
насам, в съобщения от 2001 и 2003 г. Комисията 
насочва вниманието на държавите членки върху 
рисковете, свързани с този краен срок, които 
е трябвало да се изпълнят (и в крайна сметка не 
са били изпълнени), за да се спази крайният срок.
В съобщението от 2001 г. (COM 2001/720) и след 
това подробно чрез последващото проучване за 
осъществимост, проведено от външен изпълни -
тел, внимателно са оценени оперативните нужди, 
на които новата система да отговори, техниче -
ските избори и тяхното въздействие, графикът 
на проекта и неговият бюджет, както и рисковете 
и ограниченията, свързани с разработването му.
На тази основа Съветът избира един от предло -
жените варианти за въвеждане (но не варианта, 
препоръчан в проучването за осъществимост), 
за да продължи да осъществява проекта през 
2003 г.
Правната рамка на ШИС II не е финализирана до 
края на 2006 г.
10
Първоначалният краен срок, определен от 
Съвета, в действителност не е реалистичен, като 
се има предвид, че той е фиксиран въз основа 
предимно на политически съображения вместо 
на стабилен набор от изисквания за систе -
мата и добър технически анализ на работната 
натовареност.Държавите членки работят на равнището на 
междуправителствени отношения, а Комисията 
не участва в тази дейност.
Веднага след като разработването на ШИС II 
е поверено на Комисията, тя започва да про -
вежда проучване за осъществимост, чрез което 
да оцени оперативните нужди, на които новата 
система да отговори, техническите избори и тях -
ното въздействие, графика на проекта и неговия 
бюджет, както и рисковете и ограниченията, 
свързани с разработването. Това проучване 
за осъществимост се провежда от консултант -
ска фирма през 2003 г. На тази основа Съветът 
избира един от предложените варианти за 
въвеждане (но не варианта, препоръчан в про -
учването за осъществимост), за да продължи да 
осъществява проекта.
03
Макар и да е вярно, че основните причини за 
разработването на ШИС II са необходимостта 
от свързване на новите държави — членки на 
Шенген, и възползване от последните техноло -
гични развития, важни политически събития като 
атаките от септември 2001 г. променят обхвата 
на проектите и системата в окончателния и` вид 
е доста различна от първоначално планираната 
система.
Обхват и подход на одита
05
Причините за закъсненията и разходването на 
по-големи суми от първоначално планираните, 
както и трудностите, срещнати по време на осъ -
ществяване на проекта, са докладвани от Коми -
сията, включително във всеки годишен доклад 
за дейността (ГДД) на ГД „Правосъдие, свобода 
и сигурност“ и впоследствие на ГД „Вътрешни 
работи“ от 2001 г. насам.
Отговори на Комисията 47
16
Що се отнася до експертите в екипа, Комисията 
би искала да припомни, че експертите в екипа по 
проекта за ШИС II са основно служители, които 
са работили по проекти на държавите членки, 
свързани с предходната система ШИС1, или лица, 
които са работили за ИТ компании, преди да 
започнат работа за Комисията. Проектът за ВИС 
е разполагал със същия вид експерти. ГД „Инфор -
матика“, „Информационно общество“ и „Пред -
приятия и промишленост“ също оказват на ГД 
„Вътрешни работи“ известна подкрепа, особено 
през първите години на проекта. В допълнение 
е подписан специализиран договор с Unisys от 
много ранен етап на проекта (април 2002 г.), за 
да се компенсира липсата на вътрешни ресурси 
в областта на управлението на качеството.
Комисията поддържа становището, че договорът 
е бил управляван ефективно. Като пример, от 
самото начало Комисията е използвала ежесед -
мичните събрания на изпълнителя, за да изрази 
своето разочарование от качеството на резул -
татите от проекта и за да поиска корективни 
действия. Още през октомври 2005 г. Комисията 
отправя искане (което е изпълнено) за смяна на 
ръководителя на проекта от страна на изпълни -
теля. При все това, както става ясно от доклада 
след изслушванията пред Камарата на лордо -
вете, посочен в бележка под линия 22, с оглед 
на броя на служителите Комисията не е могла да 
предвиди и да предотврати незадоволителните 
резултати на изпълнителя. Както е отбелязано 
в бележка под линия 21, Службата за вътрешен 
одит (IAS) е установила, че служителите не са 
достатъчно на брой, за да управляват увелича -
ващата се практика за възлагане на дейности на 
външни изпълнители.
17
Временното спиране на договора за няколко 
месеца е последица от това, че един от кандида -
тите използва правото си да обжалва пред Съда 
на Европейския съюз решението за възлагане 
на договора. Оценяването на офертите е било 
извършено съгласно публикуваните критерии 
и метод, които са били известни и приети от 
всички кандидати, решили да подадат оферти.11
Всеки график за ШИС II се базира на най -добрата 
информация, налична към съответния момент, 
и предварително е обсъждан с държавите 
членки.
След приемането на правното основание един -
ственият параметър на спецификациите, под -
лежащ на промяна, е мащабът на системата, 
който е свързан с използването на системата 
от държавите членки. Този риск, който е оценя -
ван през цялата продължителност на проекта 
в светлината на използването на ШИС1+ от 
новите държави членки, действително настъпва 
поради по -засиленото от първоначално очаква -
ното използване. При все това, дори ако ШИС II 
беше предадена при спазване на първоначал -
ния график, приет от Съвета през 2001 г., щеше 
да бъде необходимо надграждане на нейния 
мащаб, който щеше да бъде като мащаба при 
разширяването на проекта, извършено през 
2010 г. (вж. фигура 7) (последното нарастване на 
променливата).
14
На 16 декември 2002 г. е създаден нов отдел 
„Широкомащабна информационна система“ към 
ГД „Правосъдие, свобода и сигурност“ с цел 
използване на синергиите между основните ИТ 
проекти в областите на политиката, свързани 
с правосъдието и вътрешните работи: ШИС II, 
Евродак и ВИС (Визова информационна система).
15
Комисията е съгласна, че през първите години 
не са били отделени достатъчно служители за 
проекта, както и че служителите по проекта за 
ШИС II са ангажирани и компетентни, въпреки 
че са постоянно претоварени. В последователни 
годишни доклади за дейността на ГД „Право -
съдие, свобода и сигурност“ се споменава за лип -
сата на персонал в ГД като цяло, и по -специално 
на персонал, назначен за целите на ШИС II.
При все това, Комисията не счита, че текучест -
вото на персонала се различава съществено от 
текучеството в подобни служби на Комисията. 
В действителност служители на ключови длъж -
ности, като например програмният ръководител, 
са заемали длъжността си от началото до края на 
проекта.
Отговори на Комисията 48
19
Оперативните тестове на системата, проведени 
през 2008 г. (които са неуспешни), представляват 
само една фаза от тестването на системата ШИС 
II. Структурата на тестовете на системата ШИС 
II е замислена по такъв начин, че да позволява 
прогресивното увеличаване на тяхното ниво 
на сложност. При наличието на такъв тестови 
подход по определение е възможно на опреде -
лена фаза да се идентифицират проблеми, които 
не са били установени по -рано (поради самото 
естество на извършваните до момента тестове). 
Целта е да се използват различните фази, за да 
се идентифицират (в идеалния случай всички) 
потенциални проблеми, преди системата да 
бъде въведена в експлоатация. Случаят е такъв 
през 2008 г., както и по време на окончателната 
фаза на проекта след 2009 г. (тъй като тестовият 
подход остава непроменен през цялата продъл -
жителност на проекта).
Допълнителните длъжности, осигурени от 2007 г. 
нататък, дават възможност на проектния екип да 
наеме повече персонал с подходящ опит.
22
Комисията отбелязва, че комитетът ШИС -ВИС 
е работил и по ВИС, което е отнело от времето за 
обсъждане на ШИС II. Това е било неприятно за 
експертите по проекта за ШИС II. В действител -
ност повечето от проблемите, които обичайно 
е трябвало да бъдат обсъждани в комитета 
ШИС -ВИС, всъщност са се обсъждали в работната 
група SIS -TECH към Съвета, която е отговаряла за 
проблемите, свързани с ШИС 1. Много от техни -
ческите проблеми, свързани с ШИС II, са можели 
да окажат въздействие върху ШИС 1, поради 
което много държави членки са настояли за това 
те също да бъдат обсъждани в SIS -TECH.Заключенията на председателя на Съда на ЕС са 
направени в рамките на производство за поста -
новяване на временни мерки, при което Съдът 
на ЕС по дефиниция заема определена позиция 
едва след провеждането на пълно състезателно 
производство, но трябва да заеме предвари -
телна позиция, за да постанови временни мерки, 
и трябва да направи това без пълно изслушване 
по същество. По тази причина заключенията имат 
значение само за производството за постановя -
ване на временни мерки и въз основа на тях не 
може да се установи окончателната позиция на 
Съда на ЕС; те по никакъв начин не предопреде -
лят окончателното решение. Следователно мето -
дът за оценяване никога не е бил тестван в Съда 
на ЕС, тъй като молителят оттегля молбата си.
Оценяването на офертите е било извършено 
съгласно публикуваните критерии и метод.
Липсват доказателства за това, че с изчислява -
нето на среднопретеглената стойност (или без 
него) при оценяване на елементите с фиксирани 
цени резултатът щеше да бъде различен. От 
методологическа гледна точка не съществува 
перфектно решение за взимане на решения 
въз основа на избор, базиран на множество 
критерии.
Комисията би желала категорично да заяви, че 
е получила две добри, много сходни оферти; 
решението е било взето при съблюдаване на 
правилата. Други правила биха довели до раз -
лично решение, но Комисията се е съобразила 
с избраните правила.
Отговори на Комисията 49
24 в)
Комисията е насърчила и организирала пряк 
контакт между основния изпълнител на разра -
ботката и държавите членки, но според препоръ -
ките на методологията и най -добрата практика за 
ИТ проекти този контакт или това взаимодейст -
вие е трябвало да се постави в рамка. Изпълните -
лите са присъствали на заседанията на комитета 
и на срещите на ръководителите на национал -
ните проекти, провеждани поне веднъж месечно. 
Освен това е съществувал официален цикъл на 
преразглеждане на документи, даващ възмож -
ност на националните експерти да оценят техни -
ческите спецификации, които след това са били 
официално представяни на комитета ШИС -ВИС за 
одобрение.
Що се отнася до оповестяването на договора, 
един от членовете на консорциума HP/S се е про -
тивопоставил на това оповестяване.
24 г)
През 2001 г. Съветът решава, че ШИС II е необ -
ходима, и поддържа това становище в послед -
ващи заключения на Съвета, като постоянно 
описва въвеждането на ШИС II като „абсолютен 
приоритет“.
25 а)
След спирането на оперативните тестове на 
системата през 2008 г. поради редица проблеми 
в централната система през януари 2009 г. Коми -
сията въвежда глобален подход за управление на 
програма ШИС II. Това е направено с цел осигуря -
ване на необходимата съгласуваност между раз -
работването на централната система и национал -
ните системи (COM(2009)133). Подходът включва 
създаването на неофициален орган, включващ 
в състава си ограничен брой (осем) експерти от 
държавите членки, с наименование „Съвет за 
общо управление на проекта“ (СОУП), създаден 
с цел засилване на сътрудничеството и оказ -
ване на пряка подкрепа от държавите членки 
за проекта за централната ШИС II. Глобалният 
подход е приветстван в заключенията на Съвета 
от 26—27 февруари 2009 г. относно ШИС II.23
Средата, в която е разработен проектът ШИС 
II, е по -неблагоприятна от средата, в която ГД 
„Данъчно облагане и митнически съюз“ е раз -
работвала проекти. Това се дължи на редица 
причини, като например на факта, че ШИС II се 
базира на система, наследена от миналото, и има 
сложна структура на управление, както и на 
съображения в областта на политиката, свързани 
с цялостния подход на някои държави членки 
към разширяването на Шенгенското простран -
ство, и на постоянно променящите се изисквания 
за системата.
Каре 2
Преобладаващите условия на обстановката за 
разработването на Новата компютъризирана 
транзитна система (NCTS) и ШИС II се различават 
в значителна степен от гледна точка на политиче -
ските и институционалните предизвикателства. 
Освен това разработването на NCTS е извършено 
в среда, основана на дълга традиция на сътруд -
ничество с държавите членки (която е започнала 
в началото на 90-те години). Доверието между 
всички участващи партньори се е поддържало 
чрез отдавна създадени мрежи.
24 а)
Комисията признава, че не е отделила доста -
тъчно служители за проекта на ранния етап от 
него. Това е разкрито много ясно в годишния 
доклад за дейността на генералната дирекция.
Комисията потвърждава, че тя не е била краен 
ползвател на системата, нито пък е била краен 
ползвател на ВИС и Евродак. Следователно тя 
е трябвало да разчита на данните от държавите 
членки, предоставяни от делегати на държа -
вите членки на срещите на ръководителите на 
национални проекти и в ad -hoc работните групи, 
както и от държавни експерти, командировани от 
държавите членки в Комисията.
Отговори на Комисията 50
30
Комисията се съгласява, че поради последва -
лите промени на изискванията за системата са 
се наложили изменения на договора за разра -
ботване, което е допринесло за закъсненията. 
Времето, необходимо за съгласуване на изис -
кванията за системата и приемане на съответ -
ните правни инструменти, е било извън нейния 
контрол.
32
Промяната на капацитета на системата не се 
е дължала на закъсненията, а точно обратното, тя 
всъщност е допринесла за тях. Тази промяна въз -
никва основно поради по -големия брой трансак -
ции, подадени от държавите членки, в сравнение 
с първоначално предвидения от тях брой (като 
по този начин се демонстрира непряко добаве -
ната стойност на ШИС). Това 7-кратно увеличение 
на капацитета ( т.е.  настоящият капацитет на 
системата може да бъде разширен до 100 мили -
она записа) непременно оказва влияние върху 
крайния срок, както и върху разходите. Това 
отново показва, че нестабилността на изисква -
нията за системата е била основната причина за 
закъсненията и увеличените разходи.
34
Комисията счита, че увеличението на разходите 
трябва да бъде поставено в контекст. Всеки 
разчет се е базирал на променен набор от 
изисквания: изискванията и размерът на ШИС II 
значително са се променили в хода на проекта, 
най -вече по искане на държавите членки/край -
ните ползватели:
• първоначално е планирано ШИС II да влезе 
в експлоатация с максимум 15 милиона запи -
са, но капацитетът и` е разширен до 70 милиона 
(с допълнителна възможност за разширяване 
до 100 милиона записа при необходимост);
• тестовият подход е преразгледан и в него 
е включен тест за съответствие на системата 
на всяка държава членка;25 б)
Назначаването на по -голям брой служители от 
Комисията след 2007 г. прави възможно подобря -
ването на управлението на проекта и на комуни -
кацията, свързана с него.
26
Комисията напълно подкрепя констатациите на 
Центъра за европейски политически проучвания 
(CEPS) относно сложната структура на управле -
ние на ШИС II. Центърът CEPS посочва, че „ ...Дори 
след като на Европейската комисия е предос -
тавено правомощието да управлява проекта 
за ШИС II и след разширяването на процеду -
рата на съвместно вземане на решение, което 
допълнително засили законодателните роли на 
Комисията и на Европейския парламент, (някои) 
държави членки не бяха готови да се откажат от 
контрола върху толкова важен за сигурността 
и управлението на миграцията инструмент. Съз -
дадени бяха стратегии за запазване на собстве -
ността върху проекта, включващи увеличаване 
на броя на експертните групи, и беше направено 
предложение за това SIS 1+RE да бъде използвана 
като „междуправителствена“ алтернатива на 
ШИС II.“
28
Комисията може само да съжалява, че голям 
процент от анкетираните не са били запознати 
с организацията за вземане на решения, догово -
рена между държавите членки.
29
Комисията счита, че фактът, че изискванията 
за системата непрекъснато са се променяли 
(най -вече по искане на държавите членки), е бил 
основната причина за закъсненията и увели -
чението на разходите. Той е оказал също така 
огромно влияние върху аспекта от проекта, 
свързан с управлението на договора, тъй като 
това е наложило няколко преразглеждания на 
договора, което на свой ред не е улеснило вза -
имоотношенията с изпълнителя, непрекъснато 
изправен пред променящите се изисквания. Това 
е увеличило също така натовареността на Коми -
сията, свързана с управлението на договорите.
Отговори на Комисията 51
41
Преди 2009 г. структурата за управление на 
програмата и на проекта от страна на основ -
ния изпълнител на разработката не успява на 
няколко пъти да изпълни договорните задъл -
жения. Комисията не се поколебава да изиска 
няколко промени в екипа за управление на про -
екта от страна на основния изпълнител.
42
Комисията е съгласна, че промените в изисквани -
ята за системата са довели до увеличени разходи. 
Това е довело също до закъснения.
43
Примерът на Палатата илюстрира въздействието 
на нестабилността на изискванията за системата.
44
По-голямата част от увеличението на разходите, 
произтичащи от тях (изменения № 12, 13, 15), 
съответства на основните промени в изисква -
нията за проекта, а именно: размер и капацитет 
на ШИС II, функциониране, подход към мигра -
цията, тестови подход и поддържащи услуги 
за държавите членки по време на тестването 
или подкрепа за оперативното управление на 
системата. Комисията счита, че предложеният 
подход на базата на пакети от дейности може да 
свърши работа само когато всички изисквания 
са известни от самото начало. Случаят тук обаче 
не е такъв поради нестабилността на изисквани -
ята за системата. Подходът на базата на пакети 
от дейности не би попречил на увеличението на 
разходите, предизвикано от различния дизайн на 
мрежата или новите изисквания за капацитет.• допълнителните тестове „междинен тест 1“ 
и „междинен тест 2“, наложени от Съвета, тряб -
ва да бъдат добавени към съществуващия план 
за тестовете, което води до по -голяма продъл -
жителност и допълнителни задачи, свързани 
с по -големи разходи;
• новият подход към миграцията след 2010 г., из -
искан от Съвета, включва резервно решение, 
което налага наличието на средство за прео -
бразуване на данни не само от ШИС I към ШИС 
II, но и в обратна посока — което отново довеж -
да до допълнителни разходи.
36
Комисията винаги се е стремила да пред -
ставя ясна картина на разходите въз основа 
на наличната информация. Това е напра -
вено по -конкретно в контекста на годишната 
бюджетна процедура, както и във всеки доклад 
за напредъка на ШИС II. Сметната палата дава 
пример с мрежата: преминаването по искане на 
държавите членки към специализирана мрежова 
инфраструктура, базирана на виртуална частна 
мрежа (VPN) на s -TESTA, вместо използването на 
вече съществуващата инфраструктура на s -TESTA 
(европейски домейн „.eu“), както е било предви -
дено първоначално, наистина има много голямо 
отражение върху бюджета. Използването на 
европейски домейн „.eu“, както е първоначално 
предвидено от Комисията и както е направено 
за Евродак, щеше да бъде много по -евтино. 
Комисията е в състояние да направи преоценка 
на разходите за мрежата едва през 2005 г., 
след като окончателният проект на мрежата 
е станал известен, и тя надлежно прави това 
в COM(2005)236. Независимо от това разходите за 
мрежата се оповестяват всяка година в проекто -
бюджета, предложен на бюджетния орган.
40
Размерът на обезщетението за загуби и пропус -
нати ползи, наложено на изпълнителя, е изчис -
лен след задълбочена оценка на договорните 
условия както от правната служба на Комисията, 
така и от външна правна фирма. Към съответния 
момент тази сума е с максималния възможен от 
правна гледна точка размер.
Отговори на Комисията 52
49
Комисията счита, че преговорите във връзка 
с изменение № 15 са извършени съгласно 
най -добрата практика за процедури на 
договаряне.
Не е практически важно дали цената, предло -
жена първоначално от изпълнителя, е два пъти 
по-висока или не. Това, което е от практическо 
значение, е окончателната цена, договорена след 
водене на преговори, както и правната гаранция 
за най -добри цени за клиента в случай на възник -
ване на отклонения по време на въвеждането/
предаването на системата. Фактът, че Комисията 
е проверила цените на извадка от продуктите, 
като ги е съпоставила с цените, използвани от 
ГД „Информатика“ в нейните рамкови договори, 
представлява допълнителна гаранция за това, 
че в резултат на процедурата е договорена 
най -добрата възможна цена.
Комисията повтаря, че счита, че използваното 
решение действително е било добро от финан -
сова гледна точка.
53
Както Палатата посочва, като се има предвид, 
че ШИС II e ИТ проект, разработен за държавите 
членки, а не за Комисията, той не е попадал 
в обхвата на схемата на Комисията за управление 
на информационните технологии, действаща 
след 2004 г. Независимо от това ГД „Информа -
тика“ участва системно в ежемесечните заседа -
ния на Управителния съвет за проектите (УСП) 
до края на 2008 г. само с едно прекъсване между 
май и октомври 2008 г. Освен това на ГД „Инфор -
матика“ ежегодно се предоставя информация 
относно развитието на ШИС II в рамките на ини -
циативата „Schema Directeur“.
54
След като е натоварена с отговорността за про -
екта, Комисията трябва да започне разработката 
на ШИС II въз основа на проектна обосновка, 
изготвена от Съвета, която не включва задълбо -
чена оценка на всички разходи, очаквани ползи 
и алтернативи.Общ отговор на точки 45 и 46
Още към момента на първото изменение на 
договора Комисията е идентифицирала техни -
ческите причини (т.е. техническо блокиране със 
спечелилия първоначалния договор) като осно -
вание за изменение на договора чрез процедура 
на договаряне. При първото изменение обаче 
двете възможности, предвидени във Финансовия 
регламент (възможност за допълнителни услуги 
в максимален размер до 50 % и възможност за 
техническо блокиране), са еднакво обосновани 
и уместни. В този контекст Комисията предпо -
чита да използва първата възможност за първите 
изменения. Едва когато втората възможност 
остава единствената, тогава Комисията избира 
нея.
47
Комисията счита, че макар подходът „градивни 
елементи“ да е предпочитан, когато може да 
бъде приложен, и особено когато изисквани -
ята за системата са стабилни, случаят с ШИС II 
не е такъв. Освен това ШИС II е изключително 
сложна, създадена по поръчка система, която 
включва миграция на система, наследена от 
миналото. Подходът „градивни елементи“ би 
довел до значителни проблеми при предава -
нето на задачите от един на друг изпълнител 
и в крайна сметка до проблем с отговорността, 
като изпълнител на даден градивен елемент би 
могъл да избегне отговорност, обвинявайки за 
техническите проблеми предполагаемите недос -
татъци на другите градивни елементи. Ето защо 
изборът да не се използва подходът „градивни 
елементи“ е направен целенасочено (и при пълна 
прозрачност, тъй като поканата за участие в търг 
е разгледана и от експерти на държавите членки). 
Освен това трябва да се отбележи, че когато 
проектът стартира, методологията RUP не е била 
въведена в Комисията.
48
Изпълнителят не е изпълнил задоволително 
своите задължения на определени фази от 
договора, за което заплаща неустойки съгласно 
договора.
Отговори на Комисията 53
56
Що се отнася до финансирането на национал -
ните разработки, през 2011 г. Комисията полага 
значителни усилия за смекчаване на риска от 
закъснения поради липса на финансови средства 
за държавите членки. Тя приканва националните 
органи да отдадат по -голям приоритет на ШИС 
II чрез техните налични национални средства 
по линия на Фонда за външните граници (ФВГ) 
и чрез организирането на покана за представяне 
на предложения за спешни действия в рамките 
на действията на Общността, финансирани от 
ФВГ, чрез което се осигуряват допълнителни 
7,5 млн. евро на осемте държави членки, които 
имат най -голяма нужда от допълнителни сред -
ства (държави, които разполагат с много малко 
средства по линия на ФВГ, и/или такива, чиито 
средства по линия на ФВГ са били оползотво -
рени за други ключови приоритети в областта 
на външните граници). Тези проекти стартират 
в края на 2011 г.
57
Държавите членки са докладвали, че ШИС II 
е донесла значителни ползи по отношение на 
функционирането и капацитета.
Комисията потвърждава, че рискът от накър -
няване на репутацията в случай на неуспешно 
разработване е станал по -важен към края на 
проекта, както е посочено в резервите, изразени 
от ГД „Вътрешни работи“ в нейните годишни 
доклади за дейността за периода 2008—2012 г. 
Това отразява съображения, свързани с доброто 
финансово управление (да не се губят вече 
направени инвестиции).
58
Подобно на по -голямата част от респондентите 
Комисията също счита, че ШИС II разполага със 
значими допълнителни функционалности, които 
представят на крайните ползватели непосред -
ствени и видими практически предимства в срав -
нение с ШИС 1.54 а)
Правните инструменти за ШИС II гласят, че дър -
жавите членки са отговорни за разработването 
на националните системи. В хода на проекта 
Съветът създава две групи, които да извършват 
мониторинг и да докладват относно национал -
ните разработки (включително и за разходите): 
работната група по ШИС II и групата „Приятели 
на ШИС II“. Комисията членува в тези две групи 
и постоянно се стреми да получава информация 
за националните проекти, но без успех.
В съобщението от 2003 г. се посочва основанието 
за разпределението на разходите за разработ -
ване на ШИС II, както и че те са разпределени 
между Съюза и държавите членки. Освен това 
в него се посочва бюджетът за разработване 
на централните системи, но не се прави разчет 
на разходите за разработване на националните 
системи, тъй като тези разработки попадат извън 
мандата на Комисията. Комисията не е разпо -
лагала с какъвто и да било контрол върху тези 
разходи или с информация за тях (освен когато 
те са били съфинансирани от Фонда за външните 
граници).
54 б)
Комисията не е съгласна с това, че е трябвало 
да представи нов анализ на ползите от проекта, 
след като Съветът е взел своето решение. По 
онова време Съветът е разполагал с изключи -
телна компетентност за приемането на първона -
чалното правно основание за ШИС II.
54 в)
Самият Съвет е бил изключил възможността 
за разширяване на ШИС 1 в своето Решение от 
6 декември 2001 г. за разработване на второ 
поколение Шенгенска информационна система 
(ШИС II) (2001/886/ПВР). Комисията не е имала 
никаква официална роля в този законодателен 
процес.
Отговори на Комисията 54
61
Съветът потвърждава през февруари 2009 г., 
че бързото въвеждане в действие на ШИС II 
остава абсолютен приоритет (срв. бележка под 
линия 63).
През юни 2009 г., въз основа на подробен доклад 
на председателството и Комисията относно бъде -
щата насока на ШИС II, в който се съдържа анализ 
на въздействието на два сценария върху, наред 
с другите неща, бюджетните разходи на ЕС, тех -
ническата осъществимост и рисковете, Съветът 
решава да продължи разработването на ШИС II.
62
Както Комисията разяснява в SEC(2010) 436 final, 
вероятно разработването на ШИС II въз основа 
на решението SIS I + RE е щяло да окаже значи -
телно въздействие върху националните проекти. 
Разчет на тези разходи е можело да бъде напра -
вен само от държавите членки за всеки индиви -
дуален проект и следователно те не представля -
ват част от доклада за сравнение.
63
Комисията би желала да посочи, че включването 
на два междинни теста, съгласно искането на 
Съвета в неговите заключения от юни 2009 г., 
е увеличило както продължителността, така 
и разходите по проекта.
66
Комисията е извлякла поуките от проекта за 
ШИС II и ги е представила в своето съобщение 
от 2010 г. (COM(2010)385, стр. 27) и в предложе -
нието за създаване на специална агенция, която 
да управлява и разработва широкомащабни ИТ 
системи в съответната област на политиката 
(COM(2010)93).59
Комисията счита, че в сравнение с предходната 
система ШИС II е донесла значителни свързани 
и несвързани с функционалностите ползи за 
ползвателите.
Например поради доста по -богатото съдържание 
(като снимки, копия на европейски заповеди за 
арест …) размерът на сигнал, въведен в ШИС II, 
средно е значително по -голям от този на сигнал, 
въведен в ШИС 1. При все това, тези сигнали се 
излъчват без каквато и да било загуба на ефек -
тивност на системата. ШИС 1 не е изградена 
по начин, който ѝ позволява да поема такива 
сигнали.
Накрая, ШИС II предоставя възможността за пое -
мане на голям брой преки заявки от централната 
база данни (240 заявки на секунда), докато в ШИС 
1 тази функционалност липсва. Има пет дър -
жави членки, които разчитат единствено на тази 
функционалност за всички трансакции, които те 
извършат чрез ШИС II.
60
Величината на проблемите, пред които е бил 
изправен проектът за ШИС II, става ясна едва на 
етапа на неуспешния ОТС тест (в края на 2008 г.), 
когато централната система започва да взаи -
модейства с части от националните системи. 
Комисията изразява резерва относно ШИС II 
в Годишния доклад за дейността на ГД „Вътрешни 
работи“ за 2008 г. и обявява план за действие.
Следвайки подход, съвместно договорен между 
всички заинтересовани страни, Комисията, 
заедно с държавите членки и с помощта на СОУП, 
преразглежда спецификациите за размера, 
извършва технически промени, имащи за цел да 
подобрят устойчивостта и надеждността на сис -
темата, и прави изменения с оглед на тестването 
на ШИС II и осъществяването на самата миграция.
В края на този процес, за който в действител -
ност се изисква време, но той е осъществен 
по най -бързия начин, Комисията приема нов, 
реалистичен график, одобрен от всички заинте -
ресовани страни, и финализира разработването 
на проекта за ШИС II съгласно този график.
Отговори на Комисията 55
- през април 2010 г. в Доклада относно цялостния 
график и бюджет за пускането в експлоатация 
на Шенгенската информационна система от вто -
ро поколение (ШИС II) (SEC(2010) 436);
- през септември 2010 г. в Доклада относно ця -
лостния график и бюджет за пускането в екс -
плоатация на Шенгенската информационна 
система от второ поколение (ШИС II) (SEC(2010) 
1138).
Освен това всеки доклад за напредъка от 2003 г. 
насам включва раздел за изпълнението на 
бюджета.
70 в)
Фактът, че изискванията за системата непре -
къснато са се променяли (най -вече по искане на 
държавите членки), е причина за закъсненията 
и увеличението на разходите. Той е оказал също 
така огромно влияние върху аспекта от проекта, 
свързан с управлението на договора, тъй като 
това е наложило няколко преразглеждания на 
договора, което на свой ред не е улеснило вза -
имоотношенията с изпълнителя, изправен пред 
непрекъснато променящите се изисквания.
70 г)
Липсата на персонал е била всеобща в цялата 
област на политиката, която се е разраствала 
много бързо.
70 е)
Същият отдел от ГД „Вътрешни работи“, който 
е работил по проекта за ШИС II, въз основа на 
същия договор и със същите изпълнители пре -
дава друга широкомащабна ИТ система (ВИС) 
в конструктивна и хармонична работна атмос -
фера с държавите членки и без каквито и да било 
неясноти/предизвикателства по отношение на 
процеса на взимане на решения. Същото може да 
бъде посочено и за разработването на Евродак.
Съществуват причини за недобрите отношения 
с държавите, които участват в ШИС (напр. сис -
тема, наследена от миналото, сложна структура 
на управление, нереалистично политическо 
управление на проекта и пр.).67
Комисията би желала да подчертае, че при стар -
тирането на проекта за ШИС II методологията за 
управление на проекти (PM2) или подобна мето -
дология не е съществувала.
68 а)
Преработването на Договора означава, че всяко 
ново законодателство относно разработването 
на широкомащабни ИТ проекти следва да се 
приема от Съвета и Парламента въз основа на 
предложение от страна на Комисията. Това не 
е така през 2001 г.
69 а)
Предложенията на Комисията от 2011 г. за 
многогодишна рамка за периода 2014—2020 г. 
(COM(2011) 749, стр. 8) предвиждат финансиране 
на разработването и функционирането на цен -
тралната система и националните системи.
Заключения и препоръки
70 а)
В съобщенията си както от 2001 г., така и от 
2003 г. Комисията насочва вниманието на дър -
жавите членки върху рисковете, свързани с този 
краен срок, и върху условията, които е трябвало 
да се изпълнят (и в крайна сметка не са били 
изпълнени), за да се спази крайният срок.
70 б)
Комисията системно преразглежда разчетите на 
разходите на основни етапи от проекта, когато 
това се налага поради добавяне на нови еле -
менти, и съобщава по прозрачен начин информа -
ция за бюджетни въпроси:
- през 2005 г., когато разходите за мрежата са 
повторно оценени (COM(2005)236);
- през май 2009 г. в съвместния доклад на Коми -
сията/ председателството относно бъдещата 
насока на ШИС II (Документ на Съвета 10005/09);
Отговори на Комисията 56
Комисията не може да потвърди цифрата 500 
млн. EUR, цитирана от Палатата. Няма основание 
за включване на националните разходи, попа -
дащи извън допустимия периметър на разработ -
ката, финансирана централизирано от бюджета 
на ЕС, във финансовите отчети, приложени към 
законодателното предложение. Комисията не 
е била задължена да оценява или проследява 
националните разходи за ШИС II.
Комисията системно преразглежда разчетите на 
разходите на основни етапи от проекта, когато 
това се налага поради добавяне на нови еле -
менти, и винаги съобщава по прозрачен начин 
информация за бюджетни въпроси, както е обяс -
нено в точка 70, буква б).
72
Комисията потвърждава, че действително 
е извлякла няколко ключови поуки от разработ -
ването на широкомащабни информационни сис -
теми и вече ги е приложила, в частност при про -
ектирането на пакета „Интелигентни граници“. 
При все това, този проект трябва да се разглежда 
като „sui generis“ (единствен по рода си) поради 
причините, изложени в предходните точки.
Препоръка 1
Комисията може да приеме тази препоръка, 
която се отнася за нейните механизми за упра -
вление на информационните технологии, дейст -
ващи от 2010 г. насам. По -точно, тези съобра -
жения се разглеждат внимателно по време на 
анализирането на ИТ проекти от Управителния 
съвет за проектите за информационни системи 
(УСПИС, създаден през 2010 г.) Провежда се 
консултация и с генералната дирекция, която се 
занимава с ИТ (ГД „Информатика“), на фазата на 
оценка на въздействието, когато нова инициа -
тива на Комисията съдържа ИТ компонент.70 ж)
Комисията може само да съжалява за цялостното 
недооценяване от страна на много заинтересо -
вани страни на механизма за взимане на реше -
ния, свързан с проекта за ШИС II.
Сложната структура на управление е поро -
дила затруднения, свързани с управлението на 
проекта.
70 з)
През цялата продължителност на проекта за 
ШИС II Комисията изцяло следва разпоредбите 
на Финансовия регламент и преговаря изцяло 
в полза на бюджета на Съюза.
71
Комисията припомня, че държавите членки са 
разработили проектната обосновка и са извър -
шили необходимите подготвителни оценки на 
равнището на междуправителствени отношения. 
Съветът е взел решение за изграждане на ШИС 
II въз основа на проучване за осъществимост, 
проведено през 1998 г., и на редица консултации 
между държавите членки, завършили с ини -
циативата на Швеция/Белгия, представляваща 
изходна точка на първото правно основание за 
ШИС II.
Комисията не е разполагала с правомощия за 
оспорване пред съда или преразглеждане на 
такъв законодателен акт, създаден от Съвета. 
Единственото задължение на Комисията е било 
да приложи решението на Съвета. Освен това 
следва да се припомни, че Съветът е потвържда -
вал по много поводи, че въвеждането на ШИС II 
в действие е абсолютен приоритет.
Веднага след като разработването на ШИС II 
е поверено на Комисията, тя започва да про -
вежда проучване за осъществимост, чрез което 
да оцени оперативните нужди, на които новата 
система да отговори, техническите избори и тях -
ното въздействие, графика на проекта и неговия 
бюджет, както и рисковете и ограниченията, 
свързани с разработването.
Отговори на Комисията 57
Препоръка 4
Комисията може да приеме тази препоръка, която 
се отнася за нейните механизми за управление 
на информационните технологии, действащи от 
2010 г. насам. Комисията следва методологията за 
управление на проекти PM2, като в артефактите 
на проекта вече се вписват алтернативи, раз -
чети на разходите, ресурси и т.н. сички проекти 
с общи разходи за собствеността над 500 хиляди 
(за период от 5 години) трябва да представят 
проектна обосновка/документ за концепцията на 
УСПИС и да докладват ежегодно.
Препоръка 5
Комисията може да приеме тази препоръка, 
която се отнася за нейните механизми за упра -
вление на информационните технологии, дейст -
ващи от 2010 г. насам. Действително артефактите 
на проект по PM2 вече включват четири вида 
дневници, които могат да се използват от ръко -
водителите на проекти: дневник на рисковете, 
дневник на проблемите, дневник на решенията 
и дневник на промените. Освен това документите 
по всеки проект (проектна обосновка, документ 
за концепцията, доклади за напредъка…) са дос -
тъпни чрез централна система, наречена GOVIS.
Препоръка 6
Комисията може да приеме тази препоръка, 
която се отнася за нейните механизми за упра -
вление на информационните технологии, дейст -
ващи от 2010 г. насам. Това е отразено в „домейн“ 
подхода, който е следван при дейността по ИТ 
рационализацията от 2010 г. насам. Системите са 
групирани по бизнес домейни (напр. „управление 
на безвъзмездни средства“, „финансово управле -
ние“, „обществени поръчки“ и пр.). Понастоящем 
съществуват 19 домейна, като всеки се ръководи 
от ръководител на домейн, който отговаря за 
конвергенцията и рационализацията на своя 
домейн. Новите системи трябва да получат одо -
брението на ръководителя на домейна, преди 
да бъдат разработени, като по този начин се 
гарантира съответствието им със стратегията на 
домейна и съгласуваността им спрямо съществу -
ващите системи.Препоръка 2
Комисията може да приеме тази препоръка, 
която се отнася за нейните механизми за управ -
ление на информационните технологии, дейст -
ващи от 2010 г. насам. Процесът по рационализа -
цията на ИТ, стартиран в рамките на Комисията 
през 2010 г., вече включва всички ИТ проекти, 
управлявани от Комисията, независимо от източ -
ниците на тяхното финансиране. В Съобщението 
SEC(2011)1500 се припомня, че „в допълнение 
към проекта за консолидиране на инфраструк -
турата (ITIC), който ще бъде въведен във всички 
служби, всички информационни системи  на 
Комисията, включително на службите и изпъл -
нителните агенции, финансирани чрез опе -
ративни и административни бюджети,  са 
обект на процедурата по рационализация“.
Що се отнася до широкомащабните ИТ проекти 
на Комисията, механизмите за управление, 
въведени от 2010 г. насам, гарантират контрола 
от страна не само на ГД „Информатика“, но и на 
Управителния съвет за проектите за инфор -
мационни системи (УСПИС), в който участват 
не само другите хоризонтални ГД, но и пет ГД, 
представляващи различни типове политики.  
По-конкретно, надзорът на домейна „трансев -
ропейски системи“ (вж. също така отговора на 
препоръка 6) се осъществява от Комитета на 
високо равнище по въпросите на информацион -
ните технологии .
Препоръка 3
Комисията може да приеме тази препоръка, 
която се отнася за нейните механизми за управ -
ление на информационните технологии, дейст -
ващи от 2010 г. насам. Преди началото на проект, 
по силата на правилата относно управлението 
на информационните технологии, въведени през 
2010 г., генералните дирекции се задължават 
да внесат проектна обосновка или документ за 
концепцията в Управителния съвет за проектите 
за информационни системи (УСПИС), включващ(а) 
освен всичко друго и описание на устройството 
на управленската структура за проекта. Съветът 
обръща специално внимание на надлежното 
представителство на ползвателите в управле -
нието на проекта. Освен това всички проекти 
трябва да се отчитат ежегодно пред Съвета, 
гарантирайки пълен контрол на изпълнението 
и евентуалните отклонения от първоначалния 
обхват, график и бюджети.
Отговори на Комисията 58
Препоръка 7
Комисията може да приеме тази препоръка, 
която се отнася за нейните механизми за управ -
ление на информационните технологии, дейст -
ващи от 2010 г. насам. Службите на Комисията 
в момента работят по дефиниране на понятието 
„корпоративна архитектура на предприятието“ 
въз основа на съгласуван набор от градивни 
елементи за многократно използване. Няколко 
такива градивни елемента вече са идентифици -
рани и след като бъдат готови, ще станат задъл -
жителни за използване при нови системи или 
системи, при които се извършва основна прера -
ботка. В момента се идентифицират липсващи, 
но необходими градивни елементи. Неотдавна 
ГД „Информатика“ създава Служба за архитек -
тура. Програмата ISA и по -скорошната инициа -
тива „ Механизъм за свързване на Европа  (МСЕ)“ 
също препоръчват по -застъпеното използване 
на услуги с всеобщо приложение за покриване 
на общите потребности (напр. защитен пренос, 
електронни подписи, семантични инструменти).
Препоръка 8
Комисията може да приеме тази препоръка. Поу -
ките, извлечени от извършения от Палатата одит, 
ще бъдат споделени с другите генерални дирек -
ции както на техническо, така и на управленско 
ниво, и те ще бъдат разпространени сред съот -
ветните агенции чрез подходящите мрежи.
Въздействието на ШИС II ще бъде оценено през 
2016 г. (три години след като ШИС II е започ -
нала да функционира) съгласно предвиденото 
в правното основание (член 50, параграфи 4 и 5 
от Регламент (ЕО) № 1987/2006 и член 66, пара -
графи 4 и 5 от Решение 2007/533/ПВР). 
КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
•  един екземпляр:  
чрез EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu );
•  повече от един екземпляр или постери/карти: 
от представителствата на Европейския съюз ( http://ec.europa.eu/represent_bg.htm ), 
от делегациите в страни извън Европейския съюз ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm ), 
като се свържете с услугата Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm ) 
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени 
телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
Платени абонаменти:
•  чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на 
Европейския съюз ( http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm ).
QJ-AB-14-003-BG-C  ISSN  1831-0974
Шенгенската информационна система съдържа 
информация за лица и имущество, която се 
използва от граничните и полицейските 
служители в цялото Шенгенско пространство. 
В този доклад Сметната палата разглежда 
управлението от страна на Комисията на 
проекта за разработване на нова Шенгенска 
информационна система от второ поколение 
(ШИС II). В доклада се поясняват причините за 
шестгодишното закъснение в предоставянето 
на системата и осемкратното увеличение на 
първоначалните бюджетни разчети.
ЕВРОПЕЙСКА
СМЕТНА
ПАЛАТА