BG    BG BG 
 
BG 1   BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 20.10.2009 
SEC(2009) 1397  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
  
документ , придружаващ   
  
СЪОБЩЕНИЕ  ОТ КОМИСИЯТА  ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ  ПАРЛАМЕНТ , СЪВЕТА , 
ЕВРОПЕЙСКИЯ  ИКОНОМИЧЕСКИ  И СОЦИАЛЕН  КОМИТЕТ  И КОМИТЕТА  
НА РЕГИОНИТЕ  
 
Солидарност  в здравеопазването : намаляване  на неравнопоставеността  в 
здравеопазването  в ЕС 
 
 
{COM(2009) 567 окончателен } 
{SEC(2009) 1396} 
 
BG 2   BG 1. ВЪВЕДЕНИЕ  
Настоящият  документ  обобщава  оценката  на въздействието , която  разглежда  варианти  
на политики  за инициативата  на ЕС „Солидарност  в здравеопазването : намаляване  на 
неравнопоставеността  в здравеопазването  в ЕС“. Комисията  посочи  необходимостта  от 
действия  в здравната  стратегия  на ЕС1, а в своята  „Обновена  социална  програма “2 от 
2008 г. обяви  инициатива  на ЕС, насочена  към неравнопоставеността  в 
здравеопазването . Настоящият  документ  включва  коментар  на комитета  за оценка  на 
въздействието  по отношение  на целите , използването  на термините  „неравенство “ и 
„неравнопоставеност “, „пропорционалност “, „субсидиарност “ и „разходи “. Докладът  
обвързва  само  службите  на Комисията , участвали  в неговото  изготвяне , и не 
предопределя  окончателното  решение  на Комисията . 
Основната  отговорност  за отстраняването  на неравнопоставеността  в здравеопазването  
принадлежи  на държавите -членки , но политиките  на ЕС могат  да повлияят  непряко  
върху  здравето  и могат  да спомогнат  за преодоляването  на съществуващите  пречки  
пред  предприемането  на действия . Докладът  прави  оценка  на действията  на ЕС, които  
подкрепят  и допълват  усилията  на държавите -членки  и заинтересованите  страни , и 
които  имат  за цел да насочат  политиките  на ЕС към намаляването  на 
неравнопоставеността  в здравеопазването  при пълно  зачитане  на принципа  на 
субсидиарността .  
Действията  на ЕС следва  да подкрепят  подобряването  на здравето  на цялото  население , 
като обаче  се обръща  специално  внимание  на намаляването  на ненужното  и 
несправедливо  разграничаване  между  различни  социални  групи  и региони  на ЕС по 
отношение  на здравословното  състояние  — става  въпрос  за прилагането  на 
изравнителен  в посока  нагоре  подход .  
Както  на равнище  ЕС, така и на национално  ниво  вече са предприети  редица  действия  
във връзка  с това. Осъществяваните  действия  обаче  имат  ограничен  ефект  поради  
нивото  на осведоменост  и придаваната  на проблема  недостатъчна  важност , липсата  на 
участие  на заинтересованите  страни , непълна  информация  и познаване  на 
проблематиката , недостатъчен  обмен  на добри  практики  и затруднения  при създаването  
на междусекторен  подход  при политиките . Ето защо  настоящият  документ  предвижда  
мерки  за справянето  с тези проблеми .  
2. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМА  
Понастоящем  разликите  между  държавите -членки  на ЕС в очакваната  
продължителност  на живота  при раждане  са 8 години  при жените  и 14 години  при 
мъжете . Между  държавите -членки  и регионите  на ЕС съществуват  и сериозни  разлики  
по отношение  на смъртността , уврежданията  и заболяванията . В някои  страни  
                                                 
1 COM(2007) 630 
2 COM(2008) 412  
 
BG 3   BG разликите  в здравен  аспект  спрямо  средните  стойности  за ЕС и спрямо  страните  с най-
добри  резултати  са се увеличили  през последните  две десетилетия . 
Във всички  държави -членки  съществуват  значителни  разлики  в здравен  аспект  между  
социалните  групи , определени  на базата  на доход , професионалната  заетост , ниво  на 
образование  или етническа  група3. Хората  с по-ниско  ниво  на образование , доходи  или 
професионална  заетост  живеят  по-кратко  и прекарват  повече  време  в недобро  
здравословно  състояние . Разликите  в продължителността  на живота  при раждане  
между  социално -икономическите  групи  варират  между  4 и 10 години  при мъжете  и 
между  2 и 6 години  при жените . Тази  особеност  е взета  предвид  при много  мерки  в 
областта  на физическото  и психичното  здраве . В някои  страни  тези разлики  са се 
увеличили  през последните  десетилетия .  
Неравнопоставеността  в здравеопазването  е свързана  с неравнопоставеност  по 
отношение  на социално  обусловени  детерминанти  на здравето  като условията  на живот  
(жилища , околна  среда ), поведения , оказващи  влияние  върху  здравето  (хранителен  
режим , тютюнопушене , упражнения ), заетост  и условия  на труд , образование , достъп  
до социална  закрила , включително  достъп  до висококачествено  здравеопазване . 
Значителна  част от неравнопоставеността  в здравеопазването  може  да бъде  избегната  и 
моделирана  чрез политики , които  могат  да бъдат  повлияни  от политиката  на ЕС. 
Бяха  набелязани  три области , в които  се забелязват  слабости , възпрепятстващи  
предприемането  на ефективни  действия  за отстраняване  на неравнопоставеността  в 
здравеопазването . Това  са области , в които  ЕС може  да окаже  подкрепа  и да допълва  
действията  на държавите -членки :  
Липса  на осведоменост , недостатъчна  степен  на приоритет  на този въпрос  в 
политиките , както  и недостатъчна  ангажираност  от страна  на държавите -членки  и 
другите  заинтересовани  страни   
Отсъствие  на сравними  и редовни  данни , мониторинг  и докладване  по проблематиката . 
Липса  на познаване  на детерминантите  и ефективните  политики , които  следва  да бъдат  
прилагани  
Недостатъчено  съгласуван  подход  на ЕС към неравнопоставеността  в здравеопазването  
(липсващо  интегриране  на проблематиката  на равнище  ЕС) 
Държавите -членки  прилагат  някои  политики , но цялостни  стратегии  липсват . В 
политиките  на повече  от половината  от държавите -членки  на ЕС не се отдава  
приоритетно  значение  на намаляването  на неравнопоставеността  в здравеопазването . 
Освен  това по отношение  на прилаганите  политики  не се извършва  оценка  и 
популяризиране .  
Независимо  от факта , че в редица  области  съществуват  солидни  данни , за да се 
предприемат  ефективни  действия  по отношение  на конкретни  групи  от населението  и 
детерминанти , е необходима  повече  информация  за въздействието  (причинно -
следствената  връзка ) и степента  на значимост  на някои  здравни  детерминанти . 
                                                 
3 Health Status & Living Conditions („ Здравен  статус  и условия  на живот “), мониторингов  доклад , 
изготвен  от Европейска  обсерватория  за социалното  положение , Европейска  комисия  2008 г.  
 
BG 4   BG Необходими  са също  така сравними , редовно  предоставяни  данни  за целия  ЕС относно  
здравните  резултати  и детерминантите  на здравната  неравнопоставеност  по социално -
икономически  групи .  
Липсата  на данни  на равнище  ЕС, както  и на изследователски  знания  е пречка  за 
разработването  на политики . Наличието  на по-пълни  и оповестявани  данни , както  и на 
основание  за действие  могат  да осигурят  липсващата  понастоящем  ангажираност  от 
редица  заинтересовани  страни . 
На неравнопоставеността  в здравеопазването  беше  отделено  по-сериозно  внимание  и 
място  в политиката  на равнище  ЕС, като същевременно  редица  политики  на ЕС оказват  
положително  въздействие . Трудно  е обаче  това да бъде  измерено  в количествено  
отношение , а и няма  сериозно  интегриране  на проблематиката  за неравнопоставеността  
в здравеопазването  във всички  подходящи  политики  на ЕС.  
3. ЦЕЛИ 
Действията  на ЕС относно  неравнопоставеността  в здравеопазването  целят  да 
подкрепят  и допълват  действията  на държавите -членки  и другите  заинтересовани  
страни  и да следят  за това политиките  и дейностите  на ЕС да предоставят  високо  
равнище  на закрила  на здравето , както  е определено  в Договора . Доколкото  това е 
възможно , предоставяната  от политиките  на ЕС закрила  на здравето  следва  да обхване  
всички  граждани , независимо  къде  живеят  и независимо  от социалния  им произход . 
При постигането  на тези цели  действията  на ЕС могат  да допринесат  за намаляването  
на неравнопоставеността  в здравеопазването  в ЕС.  
3.1. Общи  цели  
Общата  цел на тази инициатива  е да подкрепя  и допълва  усилията  на държавите -членки  
и заинтересованите  страни , и да използва  потенциала  на политиките  на ЕС за 
намаляване  на неравнопоставеността  в здравеопазването . 
3.2. Специфични  цели   
Специфичните  цели  са следните : 
Повишаване  на осведомеността , насърчаване  на предоставянето  на информация , 
обмена  на най-добри  практики  и координирането  на политики , както  и настойчиви  
усилия  за разглеждане  на неравнопоставеността  в здравеопазването  като приоритет  в 
политиките , както  на равнище  Общност , така и на равнище  държави -членки , а и от 
страна  на други  заинтересовани  страни . 
Подобряване  на процеса  на предоставяне  на данни  и на механизмите  за измерване , 
мониторинг  и докладване  по въпросите  на неравнопоставеността  в здравеопазването  из 
целия  ЕС и подобряване  на резерва  от познания  относно  причините  за 
неравнопоставеността  в здравеопазването  и на базата  данни , позволяващи  
предприемането  на действия . 
Засилване  на приноса  на съответните  политики  на ЕС за намаляване  на 
неравнопоставеността  в здравеопазването , включително  оказване  на повече  подкрепа  за 
 
BG 5   BG усилията  на държавите -членки  и заинтересованите  страни , насочени  към отстраняване  
на неравнопоставеността  в здравеопазването , и отделяне  на специално  внимание  на 
уязвимите  групи  и на трети  страни .  
4. АНАЛИЗ  НА СУБСИДИАРНОСТТА : ОПРАВДАНО  ЛИ Е ДЕЙСТВИЕ  НА РАВНИЩЕ  ЕС?  
Макар  и основната  отговорност  за отстраняването  на неравнопоставеността  в 
здравеопазването  да принадлежи  на държавите -членки , проблемът  е важен  за 
политиките  на ЕС поради  редица  причини .  
На първо  място , разпространението  и устойчивото  присъствие  на неравнопоставеността  
в здравеопазването  сочат  разминаване  между  сегашната  ситуация  и някои  от 
основополагащите  цели  на ЕС като засилването  на икономическото  и социалното  
сближаване , осигуряването  на равни  възможности , способстване  за намаляване  на 
неравенството  и насърчаването  на равенството  между  жените  и мъжете  и на 
солидарността  между  държавите -членки  (член  2 от Договора  за ЕС и член  2 от 
Договора  за ЕО).  
Второ , високи  нива  на недобро  здравословно  състояние  в сегменти  от населението  на 
ЕС предполагат  съществени  потенциални  разходи  за Съюза  и представляват  
икономическо  основание  за насърчаването  на действия  по тази проблематика . В 
контекста  на застаряването  на населението  е важно  хората  да са в добро  здравословно  
състояние , за да се позволи  удължаване  на времетраенето  на професионалната  
активност  и да се стимулира  производителността , конкурентоспособността  и 
равнищата  на трудова  заетост . Предотвратимите  здравни  проблеми  водят  също  и до 
големи  разходи  за системите  на здравеопазване  и оказват  ненужен  натиск  върху  
публичния  бюджет . Намаляването  на ненужните  загуби , които  се дължат  на здравни  
проблеми  и преждевременна  смърт , може  да допринесе  за постигането  на целите  от 
Лисабон  и за разгръщането  на пълния  потенциал  за просперитет  на Европа .  
Правно  основание  за предприемането  на действия  съществува  по силата  на няколко  
члена  от Договора  за ЕО, включително : членове  12 и 13 (за антидискриминацията ), 
член  125 (насърчаване  на трудовата  заетост  и развитието  на квалифицирана , обучена  и 
адаптивна  работна  сила ), членове  136 и 137 (подобряване  на условията  на живот  и труд , 
осигуряване  на социална  закрила  и борба  срещу  социалната  изолация ), член  152 
(осигуряване  на високо  равнище  на закрила  на човешкото  здраве  чрез всички  политики  
на Общността ), членове  158 и 159 (засилване  на икономическото  и социалното  
сближаване ). Тези  членове  представляват  основанието  Общността  да подкрепя  и 
допълва  действията  на държавите -членки . 
Необходимостта  от действия  на ЕС може  да се обоснове  със: 1) нуждата  от събирането  
на данни  и от мониторинг , които  обхващат  целия  ЕС, тъй като ЕС е в състояние , в по-
голяма  степен  от отделните  държави -членки , да осигури  надеждни  и сравними  данни , и 
2) политиката  на сближаване , чрез която  ЕС предоставя  финансова  подкрепа  на 
държавите -членки , особено  на по-бедните  региони , която  може  бъде  инвестирана  в 
такива  основни  детерминанти  за неравнопоставеност  в здравеопазването  като 
условията  на живот , услугите  в сферата  на обучението  и заетостта , и здравеопазването  
 
BG 6   BG (просвета , превенция  и лечение ). ЕС може  да привнесе  добавена  стойност  чрез 
повишаването  на осведомеността  и обръщането  на сериозно  внимание  на 
неравнопоставеността  в здравеопазването , подобряването  на механизмите  за 
мониторинг , засиленото  натрупване  на изследователски  данни  и знания , осигуряването  
на видимост  за действията  в тази област , като подобрява  обмена  на опит , добри  
практики  и изграждането  на капацитет , и подобрява  свързаността  между  политиките  на 
ЕС. Тези  действия  бяха  посочени  в отговорите  по време  на консултацията  и в други  
проучвания .  
5. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКИ  
За постигането  на целите  са анализирани  три варианта . Вариант  І се отнася  до 
продължаването  на сегашните  дейности  („запазване  на статуквото “). Вариант  ІІ 
„подобряване  на статуквото “ почива  на досегашната  работа , която  в краткосрочен  план  
може  да продължи  без допълнителни  или значителни  изменения  в съществуващите  
инструменти  на Общността  и да бъде  формулирана  под формата  на съобщение . 
Вариант  ІІІ „дълбока  промяна “ изисква  по-дълъг  период  от време , включва  промяна  в 
съществуващите  инструменти  на ЕС и препоръка  на Съвета . Вариантите  са 
кумулативни  (вариант  ІІІ почива  на вариант  ІІ, който  пък почива  на вариант  І, вж. 
таблицата ). 
5.1. Вариант  І: запазване  на статуквото   
При вариант  І работата  в посока  на намаляване  на неравнопоставеността  в 
здравеопазването  продължава  в обхвата  на ОМК  и здравната  стратегия . Равенството  в 
здравеопазването  е водещ  принцип  в здравната  стратегия , а намаляването  на 
неравенството  в достъпа  до здравеопазване  и в здравните  резултати  са обща  цел в 
обхвата  на социалния  ОМК . Чрез  обмен  на опит  ЕС подпомага  държавите -членки  да 
заложат  тази цел в националните  стратегии . Механизмите  включват  доклади  относно  
националните  стратегии  и Съвместен  доклад  относно  социалната  закрила  и социалното  
приобщаване , партньорски  проверки  и заседания  на комитета  за социална  закрила , 
както  и на експертната  група  на ЕС за социалните  детерминанти  на здравето  и 
неравнопоставеността  в здравеопазването  и на работната  група  на Съвета  „Обществено  
здравеопазване “ на равнище  високопоставени  служители . Финансовите  средства  са 
осигурени  от програмата  „Прогрес “ и Програмата  за обществено  здравеопазване  
(2008—2013 г.). Също  така и Кохезионният  фонд , Общата  селскостопанска  политика  и 
фондовете  за развитие  на земеделието  и селските  райони  подкрепят  някои  дейности , 
насочени  към основните  детерминанти  на здравето . Ще продължат  и други  действия  на 
ЕС, макар  и без да наблягат  на неравнопоставеността  в здравеопазването . 
5.2. Вариант  ІІ: Подобряване  на статуквото   
При вариант  ІІ Комисията  приема  съобщение , с което  се повишава  осведомеността  
относно  неравнопоставеността  в здравеопазването  и се набляга  на размаха  ѝ в 
икономически , политически  и етичен  аспект . Вариант  ІІ затвърждава  намаляването  на 
неравнопоставеността  в здравеопазването  като приоритет  на политиките , активизира  
диалога  със заинтересованите  страни  и се стреми  към по-доброто  използване  на 
наличната  информация , механизмите  за обмен  и наличното  финансиране . Вариант  ІІ 
 
BG 7   BG подкрепя  действия  за натрупването  на знания , позволяващи  ефективни  действия , и се 
стреми  към подобряване  на системата  за измерване  на неравнопоставеността  в 
здравеопазването  между  държавите -членки , регионите  и социалните  групи  в ЕС. С него  
се насърчава  предприемане  на първоначално  обмисляне  на възможностите  за действие  
на различните  политики  в това отношение  (както  бе предложено  от някои  национални  
власти  при консултацията ). Предвиждат  се редица  конкретни  действия , имащи  за цел 
да активизират  дейностите , без да се изисква  значително  разработване  на нови  
политики . Отговорността  за разработването  на конкретни  политики  продължава  да 
принадлежи  на държавите -членки . 
5.3. Вариант  ІІІ: дълбока  промяна   
При вариант  ІІІ Комисията  предлага  следните  допълнителни  действия : препоръка  на 
Съвета  относно  неравнопоставеността  в здравеопазването ; конкретни  цели  за 
намаляване  на неравнопоставеността  в здравеопазването  на територията  на целия  ЕС; 
междуинституционален  консултативен  комитет  на високо  равнище ; преразглеждане  на 
редица  политики  с цел намаляването  на неравнопоставеността  в здравеопазването  да 
бъде  включено  като изричен  приоритет , като за периода  след  2013 г. бъдат  съответно  
пренасочени  или допълнително  предоставени  финансови  ресурси ; преразглеждане  на 
общностните  мерки , които  способстват  за осигуряването  на достъп  до основни  здравни  
нужди  (здравеопазване , подслон , храна , вода , образование ); а също  така по-мащабна  
международна  инициатива , насочена  към отстраняване  на неравнопоставеността  в 
здравеопазването . 
6. АНАЛИЗ  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО   
Това  е незаконодателна  инициатива , която  се стреми  да даде  тласък  на действията  по 
подкрепа  и допълване  на усилията  за намаляване  на неравнопоставеността  в 
здравеопазването  от страна  на държавите -членки  и на другите  заинтересовани  страни . 
Действията , предложени  при варианти  I, II и III, предполагат : 1) увеличаване  на 
усилията  за подобряване  на координацията  и дискусията  по тези въпроси  на равнище  
ЕС и 2) увеличаване  на усилията  за повишаване  на осведомеността  сред  държавите -
членки  и другите  заинтересовани  страни  относно  значението  да се отдели  внимание  на 
здравната  и социалната  проблематика  в условията  на сегашната  икономическа  криза . 
Основният  показател  за въздействието  на предложенията  е степента , в която  
дейностите  оказват  съдействие  на държавите -членки  и другите  заинтересовани  страни  
при намаляването  на неравнопоставеността  в здравеопазването .  
6.1. Социално  въздействие  
Очаква  се действията  и при трите  варианта  да имат  положително  социално  въздействие  
и никое  да няма  отрицателно  социално  въздействие . Вероятно  положителното  социално  
въздействие  на варианти  ІІ и ІІІ ще бъде  по-голямо  в сравнение  с вариант  І. 
Важен  е фактът , че сегашната  икономическа  криза  може  да увеличи  
неравнопоставеността  в здравеопазването  чрез влошаване  на някои  детерминанти  на 
здравето . Чрез  дейностите  за повишаване  на осведомеността , застъпени  в по-голяма  
степен  при варианти  ІІ и ІІІ, тези варианти  могат  да спомогнат  за това държавите -
 
BG 8   BG членки  да не пренебрегват  тази област  на политиката , когато  определят  своите  
приоритети , като така се избегнат  бъдещи  негативни  икономически  и социални  
последствия .  
6.2. Икономическо  въздействие  
Възможно  е косвената  цена  в икономическо  измерение  на сериозната  
неравнопоставеност  в здравеопазването  да бъде  значителна . Размерът  ѝ не може  да 
бъде  точно  изчислен . Според  едно  изследване  потенциалната  икономическа  печалба  от 
подобряването  на здравословното  състояние  на цялото  население  до достигане  на 
нивото  на хората  с висше  образование  е между  1,2% и 9% от БВП .  
Трудно  е да бъдат  определени  разходите  за действия , насочени  към подобряване  на 
предоставянето  и сравнимостта  на данните , по-специално  по социално -икономически  
статус .  
Като  цяло  напредъкът  по отношение  на здравните  детерминанти  и на 
неравнопоставеността  в здравеопазването  ще има вероятно  положително  икономическо  
въздействие . В дългосрочен  план  спечеленото  по отношение  на здравето  и 
намаляването  на загубата  на години  от живот  в добро  здраве  може  да доведе  до 
неутрален  ефект  или до печалба  в икономическо  отношение  като цяло .  
7. ОЦЕНКА  НА ВАРИАНТИТЕ   
И трите  варианта  биха  спомогнали  за постигането  на общите  цели , като вероятно  
вариант  ІІІ ще окаже  най-голямо  въздействие . Вариант  ІІІ обаче  предполага  
допълнителни  разходи , а за неговото  изпълнение  съществуват  и някои  пречки . Предвид  
осъществимостта  (по-специално  способността  за действие  във връзка  със сегашната  
криза ) и съответните  разходи , предпочитаният  вариант  е вариант  ІІ. Вариант  ІІ може  да 
се разглежда  като трамплин  за по-нататъшна  работа  в областта  на 
неравнопоставеността  в здравеопазването  на равнище  ЕС и спазва  изцяло  принципа  на 
субсидиарност .  
8. МОНИТОРИНГ  И ОЦЕНКА  
Оценените  действия  включват  предложенията  за подобряването  на информацията , 
мониторинга  и докладването  за напредъка  в областта  на неравнопоставеността  в 
здравеопазването  и нейните  детерминанти , които  могат  да бъдат  използвани  за 
извършване  на мониторинг  и оценка . Комисията  ще използва  и експертно  мнение  за 
редовни  анализи  на промените  в политиката  на ЕС от страна  на Европейската  
обсерватория  за социалното  положение  и Европейската  обсерватория  по въпросите  на 
системите  и политиките  на здравеопазване . Допълнителен  механизъм  за мониторинг  е 
докладът  на Комисията  през 2012 г., посветен  на изпълнението  на тази инициатива  и 
предизвикания  от нея напредък  в борбата  с неравнопоставеността  в здравеопазването , 
както  и предвидените  други  доклади .  
 
BG 9   BG Вариант  І:  
— запазване  на статуквото  Вариант  ІІ:  
— подобряване  на статуквото  Вариант  ІІI:  
— дълбока  промяна  
 
BG 10   BG