РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ

ЕПЗ :

Еквивалент на пълна заетост (еквивалент на пълна годишна заетост на пълно работно време).

ЕПЗ = Наети лица x процент от работното време x срок на работа през годината.

Например лице, което работи на непълно работно време 50 % от работното време през четири месеца от годината, има съответно коефициент 0,17 ЕПЗ.

Този метод е използван за изчисляване на броя на създадените или запазените работни места, посочен в настоящия доклад.

Ефективност : Степен на постигане целите на дадена дейност.

ЕФРР :

Европейски фонд за регионално развитие.

ЕФРР е един от структурните фондове. Фондът е финансов инструмент, чиято цел е да насърчава икономическото и социалното сближаване между регионите на ЕС. Дейностите по ЕФРР се изпълняват предимно чрез оперативни програми, обхващащи голям брой проекти.

Оперативна програма : Одобрен от Комисията документ, който съдържа съгласуван набор от приоритети, които се реализират чрез многогодишни мерки. Проектите, които могат да бъдат финансирани от структурните фондове, следва да попадат в обхвата на някоя от мерките.

Преки работни места :

Работни места, създадени от дейности, финансирани по ЕФРР.

Например работните места, създадени с цел управление на хотел, са преки работни места. За разлика от тях, работните места, открити във връзка със строежа на хотел, не се считат за преки работни места.

Структурни фондове : Основните инструменти на Европейския съюз в подкрепа на заложените в Договора цели за икономическо и социално сближаване.

Управляващ орган : Орган, определен от държавата членка да управлява определени дейности, обикновено под формата на оперативна програма.

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Туризмът е третият по големина икономически сектор в света и най-големият сектор на услугите в Европейския съюз (ЕС). Той представлява дейност с непрекъснато нарастващо значение, допринасяща както за икономическия растеж, така и за заетостта.

II. За програмния период 2000—2006 г. по Европейския фонд за регионално развитие са отпуснати 4,623 милиарда евро за материални инвестиции в туризма. Проектите се подбират и управляват от управляващите органи в държавите членки.

III. Настоящият одит беше насочен основно към измерване на резултатите по отношение на икономическия растеж и заетостта — основни цели на структурните фондове. Информацията беше събрана пряко от 206 заявители на проекти, включени в извадка на произволен принцип с цел да се състави представителна картина на ситуацията на ниво ЕС.

IV. Палатата провери дали проектите в областта на туризма:

a) са постигнали очакваните резултати;

б) имат устойчиви резултати;

в) са осъществени вследствие на предоставената от ЕС подкрепа.

V. Палатата установи, че:

a) повечето проекти са постигнали няколко различни резултата, като са създали или поддържали работни места (58 %), създали са туристически капацитет (73 %) или дейности (74 %). 44 % от проектите са постигнали резултати и в трите посочени категории;

б) проектите, които са си поставили конкретни цели, са постигнали средно 75 % от целите, свързани със създаване на работни места, и 93 % от целите, свързани с туристически капацитет. В случаите, когато не са били поставени такива цели, някои проекти все пак са постигнали известни резултати;

в) по отношение на целевите нива, показателите и мониторинга ситуацията е различна в отделните посетени райони;

г) към момента на одита 98 % от завършените проекти са били действащи, а 94 % от създадените или запазените от проектите работни места все още съществуваха;

д) предоставянето на публична финансова подкрепа е позволило реализирането на 74 % от проектите. Други 20 % от проектите са изменени заради безвъзмездно предоставената финансова помощ, а при 6 % от проектите тя не е оказала влияние. Колкото по-нисък е процентът на предоставената помощ, толкова по-слабо е било нейното влияние върху съответния проект;

е) въпреки че 92 % от заявителите са възприели безвъзмездната финансова помощ от ЕФРР като признание за качествата на своите проекти, 42 % от тях считат, че финансирането от ЕФРР значително е увеличило административната тежест, която е трябвало да понесат. Колкото по-нисък е процентът на помощта от ЕФРР, толкова повече тя се възприема като обременителна.

VI. Палатата препоръчва:

a) управляващите органи трябва да следят за определянето на подходящи цели, целеви нива и показатели при изготвянето на проектите, а Комисията следва да насърчава тази практика;

б) управляващите органи следва да обръщат повече внимание на въпроса дали безвъзмездната помощ наистина е необходима за реализирането на предложените проекти и какво въздействие ще имат те върху увеличаването на заетостта и икономическия растеж, а Комисията следва да насърчава подобни практики;

в) Комисията следва да извърши оценка на икономическата ефективност на помощта в този сектор и да обмисли дали финансовата подкрепа може да бъде насочвана по-добре.

Снимка 1 — Историческа сграда, превърната в четиризвезден хотел (Испания)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, януари 2010 г.

ВЪВЕДЕНИЕ

ТУРИЗМЪТ В ЕС

1. Туризмът е дефиниран като "дейности на лица, свързани с пътуване към и престой на места, извън тяхната обичайна среда за не повече от една последователна година за прекарване на свободното време, за реализиране на стопанска дейност и други цели" [1]. Той се превърна във важна част от живота на европейските граждани, все повече от които пътуват както за удоволствие, така и по работа. Туризмът укрепва чувството за европейско гражданство чрез засилените контакти и обмен между граждани с различни езици, култури и традиции [2].

2. Туризмът е една от областите, в които Европейският съюз разполага с компетентност да предприема действия за подкрепа, координиране или допълване на действията на държавите-членки [3]. Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) подчертава значението на сектора на туризма, в който ЕС цели да насърчава създаването на благоприятна среда за развитието на предприятията и да поощрява сътрудничеството между държавите членки, по-специално чрез обмен на добри практики [4].

3. Туризмът е третият по големина сектор в света от гледна точка на икономическата активност и най-големият сектор на услугите в ЕС [5]. Той генерира над 5 % от брутния вътрешен продукт (БВП) на ЕС, като обхваща приблизително 1,8 милиона предприятия, в които са заети приблизително 5,2 % от общата работна сила (9,7 милиона работни места). Ако се вземат предвид и свързаните с туризма сектори, тези стойности се увеличават до 10 % от БВП и 12 % от работната сила [6].

СТРУКТУРНИ МЕРКИ И ТУРИЗЪМ

4. Действията по структурните фондове в областта на туризма имат за основна цел създаването и запазването на работни места, както и насърчаването на икономическия растеж. По-специално те следва да допринасят за балансирано и устойчиво развитие на икономическите дейности, заетостта и човешките ресурси [7]. В периода 2000—2006 г. Европейският фонд за регионално развитие(ЕФРР) предоставя подкрепа за продуктивни инвестиции с цел създаване и запазване на работни места, както и за развитие на туризма и инвестиции в културата, като поставя условие създадените работни места да бъдат устойчиви [8].

5. Проектите са съфинансирани от ЕС посредством многогодишни оперативни програми. Тези програми определят приоритети, обхващащи различен брой мерки, като някои от мерките включват и подкрепа за сектора на туризма.

6. Програмите се изготвят от държавите членки след процес на консултация между Комисията, националните, регионалните и местните обществени органи и икономическите и социалните партньори в държавите членки. Комисията оценява и одобрява програмите.

7. Предложенията за отделни проекти се внасят от заявители на проекти. Националните, регионалните или местните органи, определени от държавите членки, организират процедури за подбор и одобряват проектите. Заявителите следва да предоставят на компетентните управляващи органи информация относно напредъка на проекта и постигането на неговите цели.

8. За програмния период 2000—2006 г. по структурните фондове са отпуснати 7,994 миларда евро за туризъм, от които 4,623 милиарда евро от ЕФРР за материални инвестиции (напр. информационни центрове, места за нощувка на туристи, заведения за обществено хранене). Останалите 3,371 милиарда евро се отнасят до нематериални инвестиции (напр. разработване и предоставяне на туристически услуги, спортни и културни дейности, дейности за свободното време, опазване на културно-историческото наследство), съвместни услуги и професионално обучение и не са включени в обхвата на настоящия одит [9].

Снимка 2 — Изграждане на нов регионален театър (Франция)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, декември 2009 г.

ОДИТ

ОБХВАТ И ЦЕЛИ НА ОДИТА

9. Палатата одитира проекти за материални инвестиции в сектора на туризма, съфинансирани от ЕФРР през програмния период 2000—2006 г. По този начин са съфинансирани десетки хиляди проекти, като максималният процент на подпомагане е 50 % в регионите по цел № 2 [10] и 75 % в регионите по цел № 1 [11]. Броят на оперативните програми и отпуснатите суми по държави членки е посочен в приложение I.

10. Основната цел на одита беше да оцени дали проектите в областта на туризма:

a) са постигнали очакваните резултати;

б) имат устойчиви резултати;

в) са осъществени вследствие на предоставената от ЕС подкрепа.

МЕТОДОЛОГИЯ НА ОДИТА

11. С цел получаване на представителна картина на ситуацията беше проведено проучване (вж. каре 1) на 206 произволно избрани проекта. Разгледаните проекти са част от 26 програми в девет държави членки и засягат региони, за които са отпуснати средства за проекти в сферата на туризма. Подробна информация за броя на разгледаните и посетените проекти, описани по държави членки и по оперативни програми, е изложена в приложение II.

КАРЕ 1

СТРУКТУРА НА ВЪПРОСНИКА, ИЗПОЛЗВАН ПРИ ПРОУЧВАНЕТО

Обща информация за проекта.

Резултати по отношение на:

създадени или запазени преки работни места

туристически капацитет

обем на дейността

икономическа целесъобразност

други.

Въздействие на помощта от ЕС или от други донори върху проекта

Фактори за успех или неуспех

12. Бяха получени отговори от 98,5 % от проверените заявители на проекти. Отговорите бяха въведени в база данни на Палатата, която позволява те да бъдат анализирани.

13. За да бъде проверена точността на предоставените от заявителите отговори бяха предприети следните действия:

a) Бяха посетени 52 проекта (или 25 % от проектите в проучването) от девет региона в четири държави членки (Франция, Германия, Италия и Испания).

б) За проектите, които не бяха посетени на място, управляващите органи бяха помолени да проверят точността на отговорите на заявителите.

в) В допълнение, за всички проекти от проучването беше проведена проверка на ключови документи, получени от управляващите органи, като например заявления за получаване на безвъзмездна финансова помощ, решения за отпускане на такава помощ и всички налични доклади за оценка.

14. След извършването на описаните по-горе действия базата данни беше актуализирана с коригираните отговори. Съдържащата се в базата данни информация и доказателствата, събрани при посещенията на проектите, формираха основата на формулираните одитни заключения.

15. Одитът беше проведен от октомври 2009 г. до юни 2010 г.

Снимка 3 — Паваж и парапети на пътека, позволяваща достъп до историческо място в крайбрежна област (Италия)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, декември 2009 г.

ВИДОВЕ ПРОЕКТИ В ОДИТНАТА ИЗВАДКА

16. Таблица 1 показва различните видове проекти в извадката от 206 проекта, описани според класификация, разработена от Палатата за целите на одита.

ТАБЛИЦА 1

ВИДОВЕ ДЕЙНОСТИ, ПОЛУЧАВАЩИ БЕЗВЪЗМЕЗДНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ ОТ ЕФРР

Източник: Европейска сметна палата.

| Проекти |

Брой | % [9999] |

А. Инфраструктура/обществени съоръжения | 54 | 26 |

Пристанище, яхтен комплекс, пристан за лодки, крайбрежна зона | 19 | 9,2 |

Достъпност, пътеки, пешеходни алеи, велосипедни пътеки, пътища, паркинги | 19 | 9,2 |

Други | 9 | 4,4 |

Подобряване на плажовете | 4 | 1,9 |

Пейзажно оформление | 3 | 1,5 |

Б. Настаняване и обществено хранене | 53 | 26 |

Хотел | 38 | 18,4 |

Къмпинг | 4 | 1,9 |

Други обекти за настаняване и обществено хранене | 11 | 5,3 |

В. Музеи и исторически паметници | 48 | 23 |

Музей/културен обект (археологически център …) | 39 | 18,9 |

Исторически паметник/историческо наследство (църква, замък, дворец …) | 9 | 4,4 |

Г. Ваканционни центрове и центрове за отдих и развлечения | 21 | 10 |

Център за отдих и развлечения (тематичен парк, плувен басейн, зоологическа градина, аквариум …) | 15 | 7,3 |

Ваканционен център (който включва настаняване, хранене и различни дейности) | 6 | 2,9 |

Д. Други | 30 | 15 |

Конгресен център, фестивален център, многофункционален комплекс | 9 | 4,4 |

Спортен център | 2 | 1,0 |

Библиотека, архив | 2 | 1,0 |

Пазарен център, туристически център, информационни пунктове | 6 | 2,9 |

Център за обучение по опазване на околната среда, природен резерват | 4 | 1,9 |

Други | 7 | 3,4 |

Общо проекти в извадката | 206 | 100 |

17. Общо 76 % от средствата по ЕФРР са отпуснати на организации от публичния сектор. Тези проекти са финансирани изцяло с публични средства, като финансирането от ЕС се допълва със средства от националните, регионалните или местните власти. Във фигура 1 е представено съотношението между проектите от публичния и от частния сектор, съгласно разработена за настоящия одит класификация.

Снимка 4 — Нов закрит басейн с морска вода, посещаван от туристи и местното население (Германия)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, февруари 2010 г.

ФИГУРА 1

ПРОЕКТИ ПО ВИД ДЕЙНОСТ И ЗАЯВИТЕЛИ

+++++ TIFF +++++

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ПОСТИГНАЛИ ЛИ СА ПРОЕКТИТЕ ОЧАКВАНИТЕ РЕЗУЛТАТИ?

18. Както е посочено в точка 11, Палатата проведе проучване, за да оцени до каква степен проектите са постигнали своите цели. Тя изпрати въпросник на заявителите на 206 проекта, получили общо 369 милиона евро от фондовете на ЕС ( близо една трета от общия размер на разходите за съответните проекти). Проучването измери доколко се е увеличила туристическата дейност и капацитет, както и колко преки работни места са създадени или запазени. Палатата разгледа също заявленията за финансиране и решенията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, съдържащи описание на резултатите, които заявителите очакват да постигнат с изпълнението на проектите.

19. Резултатите от проучването посочват, че 73 % от проектите са допринесли за увеличаване на годишния обем на туристическата дейност, 74 % са увеличили капацитета на съответната област за приемане на туристи, а 58 % са създали или са запазили преки работни места. 44 % от проектите са постигнали резултати и в трите категории, а 8 % са имали резултати извън посочените три категории.

Снимка 5 — Алея за пешеходци и велосипедисти (Франция)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, декември 2009 г.

УВЕЛИЧАВАНЕ НА НИВОТО НА ТУРИСТИЧЕСКА ДЕЙНОСТ

20. Засилването на туристическата дейност обикновено има положително отражение върху местната икономика и непряката заетост, което води до икономически растеж. Проведеният одит се опита да измери обема на туристическата дейност, която е пряко породена от съответните проекти. Този обем може да бъде изразен по много начини, като например заети легла в хотелите, нощувки в къмпингите, брой посетители в музеите, и т.н.

21. 142 проекта (70 %) са посочили увеличаването на туристическата дейност като цел в своите заявления за получаване на безвъзмездна финансова помощ. 111 от тези проекти са постигнали поставената цел. Други 34 проекта са увеличили обема на туризма, без изрично да са посочили това като цел. По този начин общо 145 проекта са допринесли за увеличаване на туристическата дейност. Като цяло безвъзмездната финансова помощ е била изплатена независимо от това дали целите са били постигнати, като изплащането на средствата е било обвързано с резултатите само при шест проекта от извадката (пет от които са постигнали своите цели).

22. Един проект в Германия е имал за цел да разработи рекреационен комплекс с морска вода, който първоначално е разполагал с един басейн и една сауна. Проектът е добавил към комплекса център за поддържане на добра форма и самочувствие с допълнителни сауни, открит басейн и други съоръжения (снимка 4). Общите разходи по проекта са били в размер на 16,9 милиона евро, като 41 % от тях са отпуснати от ЕФРР. Броят на посетителите годишно се е увеличил от 92000 на 129000 след приключването на проекта.

23. Един публичен проект във Франция е предвиждал преобразуването на старо неизползвано железопътно трасе в алея за пешеходци и велосипедисти с дължина 26 км (снимка 5). От нула през 2003 г. броят на изпозлващите алеята лица е нарастнал до 23000 през 2008 г. Електронна система отчита броя на ползвателите, като данните се подават редовно към местното туристическо бюро. Общият размер на разходите по проекта е бил 1,6 милиона евро, като 39 % от тях са финансирани от ЕФРР.

24. Друг проект в Германия е трябвало да изгради дървен мост, който да свърже велосипедни и пешеходни алеи, и да построи пристан за лодки (снимка 6). Проектът е завършен успешно и е насърчил организирането на малки културни прояви в близост до моста, като например следобедни събирания в реновиран хамбар. Въпреки това точното измерение на успеха на проекта остава неизвестно, тъй като не е възможно да се измери нивото на дейност, породена от неговото осъществяване. Проектът е бил на обща стойност 139426 евро с 49 % финансиране от ЕФРР.

25. Един френски проект в историческо селище е имал за цел да закупи и обнови традиционна къща и да я преустрои в музей на виното (снимка 7). Музеят е привлякъл 4000 посетители през първата година, но техният брой постепенно е намалял наполовина. Вследствие на това музеят понастоящем работи само през летния сезон. Когато е отворен, музеят допринася за попуяризирането на местната винарска продукция и лозарство. Проектът е бил на обща стойност 0,8 милиона евро, от които 42 % са отпуснати от ЕФРР.

Снимка 6 — Дървен мост, свързващ велосипедни и пешеходни алеи, и пристан за лодки (Германия)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, декември 2009 г.

СЪЗДАВАНЕ НА ДОПЪЛНИТЕЛЕН ТУРИСТИЧЕСКИ КАПАЦИТЕТ

26. Много проекти в областта на туризма се осъществяват с цел увеличаване на туристическия капацитет и по този начин засилване на туристическата дейност. Подобно увеличение, пряко предизвикано от реализирането на даден проект, може да бъде изразено по различни начини, като например допълнителни стаи или легла (за хотелите), дължина в километри (пътеки, велосипедни маршрути и т.н.), места за къмпинг, пристани, седящи места (за театри и обекти за обществено хранене).

27. 120 проекта са обявили за своя цел увеличаването на туристическия капацитет и са постигнали 93 % от желаното увеличение. 32 други проекта не са си поставили изрични цели по отношение на туристическия капацитет, но в резултат на тяхното осъществяване той се е увеличил.

28. В Испания при преобразуването на нефункциониращ манастир в хотел е осъществен проект за изграждане на 30 двойни стаи (снимка 8). Основната необходимост е била да се запази сградата, която представлява известна ценност за архитектурното наследство в областта, и местните органи са взели решение тя да се използва за туристически цели. В процеса на осъществяване на проекта са били създадени 20 преки работни места. Общия размер на разходите е бил 3,6 милиона евро с 75 % финансиране от ЕФРР.

29. Не всички проекти са имали за цел създаване на нов (допълнителен) туристически капацитет. Някои са били насочени към обновяване на съществуващата база. Един проект във Франция е следвало да реновира стаите в работещ хотел, като по този начин запази съществуващото ниво на туристическа дейност (4200 нощувки на година) и 1,2 работни места. Проектът е бил на обща стойност 253254 евро с 14 % финансиране от ЕФРР.

30. Други проекти са се концентрирали върху подобряването на инфраструктурния капацитет в дадена област. По един публичен проект в италиански крайбрежен район са изградени 37 км път, 9 км пешеходна/велосипедна алея, места за паркинг и почивка и няколко пункта с панорамен изглед. Общата цел на проекта е била да подобри достъпа до няколко труднодостъпни крайбрежни местности и да насърчи местния туризъм в областта. Общият размер на разходите по проекта е 4 милиона евро, като 49 % от тях са отпуснати от ЕФРР.

СЪЗДАДЕНИ ИЛИ ЗАПАЗЕНИ РАБОТНИ МЕСТА

31. Създаването и запазването на работни места са ключови фактори в стремежа към балансирано и устойчиво развитие на икономиката и заетостта. При проверката на решенията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ беше установено, че 116 проекта (58 %) са посочили създаването или запазването на работни места като очакван резултат. Други проекти са създали работни места, въпреки че това не е било изрично обявено като цел в заявленията. Един белгисйки проект от проучването например, свързан с исторически и художествени музеи, е създал 57 работни места, въпреки че във формуляра за кандидатстване за финансиране с безвъзмездна помощ това не е било отбелязано. Общият размер на разходите по проекта е 30,5 милиона евро с 20 % финансиране от ЕФРР.

32. Получените отговори в проучването на Палатата посочват, че общо 2520 работни места са били създадени (1515) или запазени (1005). 23,5 % от тези места са заети от жени.

Снимка 7 — Традиционна сграда, преустроена в музей на виното (Франция)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, декември 2009 г.

33. В разгледаната пълна извадка 58 % от проектите са имали положителни резултати по отношение на заетостта. Някои области на дейност, поради своето естество, имат по-голям потенциал за създаване на работни места от други. Категорията "Ваканционни и почивни центрове" обхваща най-голям брой проекти, които са създали или запазили работни места. По-малко работни места се създават или запазват в категорията "Инфраструктура и обществени съоръжения", където често е необходим само малък брой служители за поддръжка на проекта след неговото завършване и пускане в експлоатация (фигура 2).

34. 116-те проекта (58 %), за които са били поставени цели по отношение на създаването и запазването на преки работни места, са постигнали 75 % от целевия брой работни места. 18 от тези проекти не са постигнали резултати в областта на създаването или запазването на трудова заетост, а в четири случая безвъзмедната финансова помощ е била обвързана с успешното осъществяване на този компонент от проектите. За разлика от тях, 14 % от проектите са създали или запазили работни места, въпреки че не са си поставяли предварителна цел за това.

ФИГУРА 2

ПРОЦЕНТ НА ПРОЕКТИТЕ, КОИТО СА СЪЗДАЛИ ИЛИ ЗАПАЗИЛИ ПРЕКИ РАБОТНИ МЕСТА, ПРЕДСТАВЕНИ ПО ВИД ДЕЙНОСТ

+++++ TIFF +++++

Процент във всяка категория. Общ усреднен процент: 58 %.

35. Френски проект за построяване на обществен плувен басейн е създал 12 работни места, две от които са свързани с поддръжката и по-късно са били заети от служители на външен изпълнител. Запазени са 1,5 работни места, свързани със стария плувен басейн, който е трябвало да бъде затворен. Това съответства на предложения брой работни места, посочени във формуляра за кандидатстване. Разходите по проекта са били в размер на 4,4 милиона евро, като 17 % са отпуснати от ЕФРР.

36. Проект в Германия, изпълнен от частния сектор, е бил насочен към изграждането на младежка туристическа спалня със спортни съоръжения. При оперативното стартиране на проекта през 2004 г. са създадени 17 работни места, което е било и целевото ниво на проекта. По времето на провеждане на одита в обекта са работили 26 лица на различни длъжности. Разходите по проекта възлизат на 11,1 милиона евро, като отпуснатите от ЕФРР средства са 23 % от тази сума.

37. В по-голямата част от случаите отпускането на средства не е било обвързано с постигането на резултати по отношение на създаването или запазването на работни места. Подобни условия са били поставени едва при 43 проекта, като различните одитирани райони имат различен подход при обвързването на финансирането с постигане на резултати в сферата на заетостта (вж. каре 2).

КАРЕ 2

ПРИМЕРИ ЗА РАЗЛИЧНИ МЕХАНИЗМИ ЗА ОБВЪРЗВАНЕ НА ФИНАНСИРАНЕТО С ЦЕЛЕВИТЕ НИВА В ОБЛАСТТА НА ЗАЕТОСТТА

При някои посетени проекти в Германия безвъзмездната финансова помощ е била изплащана при условие, че ще бъдат създадени известен брой работни места, които е трябвало да бъдат запазени за период от най-малко пет години.

В един район на Испания съгласно действащите правила за отпускане на финансова помощ в сектора на туризма кандидатите за финансиране с безвъзмездна помощ трябва официално да се ангажират да не съкращават работни места. Представянето на документ в този смисъл е задължително при подаването на формуляр за кандидатстване за финансиране с безвъзмездна финансова помощ.

В Италия един проект за модернизиране на хотел е получил средства от ЕФРР с условието да бъдат създадени и запазени работни места за най-малко пет години. Друг проект обаче, който е имал за цел разширяването и обновяването на хотел, е трябвало да запази работните места за период от само една година. Освен това е било възможно броят на създадените работни места да се промени с до 30 %, без това да доведе до налагане на санкции или възстановяване на получената безвъзмездна финансова помощ.

В Обединеното кралство 11 от 14 завършени проекти са съдържали условия по отношение на заетостта. Броят на предвидените за създаване работни места се оценява при вземането на решение за финансиране и се измерва след завършването на проекта с помощта на математически формули, базирани на разходите. Ако някое условие не е изпълнено, управляващият орган взима решение да изиска частично възстановяване на получената от бенефициента финансова помощ.

ЦЕЛЕВИ НИВА, ПОКАЗАТЕЛИ И МОНИТОРИНГ

38. Управляващите органи в посетените региони имат различен подход към различните постижения на проектите, както е илюстрирано в следващите точки.

39. При проверените френски проекти беше установено, че очакваните резултати по отношение на създаването на работни места, туристическа дейност или туристически капацитет не са били включвани систематично в заявленията за получаване на безвъзмездна финансова помощ или в решенията за нейното отпускане. Когато подобни данни са били включвани, това е било единствено с информационна цел, тъй като при никой от проверените проекти финансирането от ЕФРР не е било обвързано с постигането на резултати. Управляващите органи не са извършвали систематичен мониторинг на този вид резултати.

Снимка 8 — Нефункциониращ манастир, превърнат в четиризвезден хотел (Испания)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, януари 2010 г.

40. В Испания са установени общи критерии за подбор на проекти, които допускат финансирането на проекти, предложени от органи на национално, регионално или местно ниво, стига те да са свързани с историческо или културно наследство или туризъм. Количествено измерими цели се определят единствено на ниво отделни мерки в рамките на приоритетите . Един от проектите в извадката си е поставил количествено измерими цели, свързани с увеличаване на туристическия капацитет и създаване на работни места. Целите на този проект са се отнасяли до площта на сграда, която да се реновира, очакваният брой посетители на година и броят работни места (преки или непреки), които ще бъдат създадени. За нито един от посетените проекти получаването на безвъзмездна финансова помощ от ЕФРР не е било обвързано с подобни показатели.

41. В един от посетените региони в Германия са били съфинансирани само публични проекти в областта на туристическата инфраструктура и съоръжения. За посетените проекти количествено измеримите показатели за постигане на резултати са били определени от управляващите органи. При проектите, които са създали или запазили преки работни места, формулярът за кандидатстване за финансиране с безвъзмездна помощ не е предвиждало никакви количествено измерими цели или целеви нива по отношение на заетостта. Резултатите се отчитат от управляващите органи на ниво приоритети и мерки.

42. В другия посетен регион в Германия заявленията за финансиране на проектите, които са създали преки работни места, са съдържали количествено измерими цели или целеви нива, свързани със създаването на заетост. При посетените проекти на частни заявители създаването на работни места е било условие за отпускане на субсидията и е предоставило на управляващите органи информация за целевите нива на туристическа дейност. Два от проектите са съдържали цели, свързани с увеличаването на туристическия капацитет. В случая на два проекта, изпълнявани от частния сектор, реалното създаване на работни места и броят легла са били наблюдавани от управляващите органи. Последните извършват финална проверка в края на целевия период (пет години след приключване на проекта за работните места и 15 години за инфраструктурата), за да проверят дали съдържащите се в решението условия са били изпълнени.

43. В един от посетените италиански региони за всеки от разгледаните шест проекта са били определени очаквани резултати, свързани с увеличаването на туристическия капацитет. В заявленията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ на половината проекти са били фиксирани количествено изразени очаквания за увеличаване на туристическата дейност. При другата половина туристическата дейност е представена непряко чрез прогнозните приходи, включени в отчетите за приходите и разходите, които са част от формуляра за кандидатстване за финансиране с безвъзмездна помощ. Очакваните резултати в областта на заетостта са включени в заявленията за финансиране на пет проекта и са изразени количествено в четири от тях.

44. В същия регион показателите, свързани със създаването на работни места, са задължителни само за проектите, изпълнявани от заявители от частния сектор, и представляват елемент от предварителната оценка. Запазването на нивото на заетост е задължително условие за определен период, през който това ниво подлежи на мониторинг.

45. В другия посетен италиански регион количествените показатели, свързани със засилването на туристическата дейност или създаването на работни места, не са били включени във формулярите за кандидатстване по разгледаните проекти. Също така при никой от посетените проекти тези показатели не са били обвързващо условие за получаване на безвъзмездна финансова помощ, нито за финансирането от ЕФРР, нито за средствата от други източници. Управляващите органи не извършват мониторинг на ефективността на проектите или на резултатите, постигнати чрез проектните инвестиции в областта на създаване на нови преки или непреки работни места, или увеличаването на туристическата дейност като резултат от отпуснатата помощ.

46. До известна степен всички проекти са имали положителни резултати и могат да се определят като ефективни. Проектите от проучването са постигнали резултати в областите създаване на заетост, засилване на туристическата дейност и увеличаване на туристическия капацитет. Някои проекти са имали цели в тези области и са ги постигнали, докато други не са си поставяли подобни цели. При други проекти постигнатите резултати не са били изрично планирани в началото на изпълнението им. Без систематично определяне на проектни цели, установяване на целеви нива и показатели и последващ мониторинг и оценка на резултатите е трудно да се оцени реалната ефективност на проектите или допълнителните предимства от реализирането им със средства от ЕС [12].

УСТОЙЧИВИ ЛИ СА РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ ПРОЕКТИТЕ?

47. Към момента на одита 28 % от проектите в извадката са били завършени през предходните две години, 45 % са били завършени между две и пет години по-рано, а 27 % са били приключени преди повече от пет години. За 72 % от проектите, завършени преди повече от две години, Палатата провери дали към момента на одита:

a) проектите продължават своето действие и реализират печалби или допринасят за покриването на разходите; и

б) е вероятно постигнатите резултати да се запазят и в бъдеще.

КЪМ МОМЕНТА НА ПРОВЕЖДАНЕ НА ОДИТА ПОВЕЧЕТО РАБОТНИ МЕСТА ВСЕ ОЩЕ СЪЩЕСТВУВАТ

48. 94 % от създадените или запазени работни места все още съществуват към момента на провеждане на одита. Текущите разходи на една трета от проектите, които поддържат тези работни места, се финансират от публични субсидии на държавите членки под една или друга форма.

Снимка 9 — Подобряване на път в морски курорт (Франция)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, декември 2009 г.

ПОЧТИ ВСИЧКИ ПРОЕКТИ СА ПРОДЪЛЖИЛИ ДЕЙНОСТТА СИ, НО НЕ ВИНАГИ С ПЕЧАЛБА

49. В 93 % от случаите създаденият от проектите туристически капацитет се е запазил на същото ниво след завършването на проекта, а в 6 % от случаите се е увеличил.

50. Нивото на туристическата дейност е останало стабилно или се е увеличило след приключване на проектите в 94 % от случаите (фигура 3).

51. 98 % от завършените проекти все още са били действащи при извършването на одита [13]. Не всички проекти са генерирали достатъчно приходи, за да покрият текущите си разходи. Общо 25 % от проектите, завършени преди най-малко две години, са били рентабилни (61 % от проектите, организирани от частния сектор, и 14 % от публичните проекти). Поради естеството си повечето публични проекти (60 %) нямат за цел реализиране на печалба. Заявителите на проекти от публичния сектор (обикновено местни органи) поемат текущите разходи в замяна на други ползи за обществото (например безплатен достъп до плувен басейн за ученици, запазване на част от историческото наследство и т.н.). Съществуват и други проекти, които имат за цел обновяване на обществени обекти (например улици или пътища), които никога не са имали за цел да генерират приходи.

ФИГУРА 3

ДЪЛГОТРАЙНО ЛИ Е УВЕЛИЧЕНИЕТО В ТУРИСТИЧЕСКАТА АКТИВНОСТ, ПОРОДЕНО ОТ ПРОЕКТИТЕ?

+++++ TIFF +++++

52. Разликата в подхода към доходността на проектите на заявителите в частния и в публичния сектор е видна в техните отговори на въпросите от проучването, засягащи очакваната доходност през следващите две до три години. Фигура 4 показва, че въпросът за бъдещата доходност все още не се поставя при 60 % от публичните проекти в пълното проучване, докато 79 % от заявителите от частния сектор очакват печалба през предстоящите години.

53. Общо 24 % от работните места са били създадени или запазени от проекти, за които не е било планирано да генерират приходи.

ФИГУРА 4

БЪДЕЩА ДОХОДНОСТ НА ПРОЕКТИТЕ

+++++ TIFF +++++

Снимка 10 — Проект, включващ реновация на външните стени и покрива на църква (Франция)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, ноември 2009 г.

ПОВЛИЯЛА ЛИ Е БЕЗВЪЗМЕЗДНАТА ФИНАНСОВА ПОМОЩ НА СЪЩЕСТВУВАНЕТО ИЛИ РАЗРАБОТВАНЕТО НА ПРОЕКТИТЕ?

54. Палатата постави въпроса дали публичното финансиране и по-специално финансирането от ЕФРР е било критичен фактор, който е имал влияние върху разработването на проектите или върху решението за тяхното осъществяване. Палатата също така изследва как заявителите на проекти оценяват самия процес на получаване на средства от ЕФРР.

НЕ ВСИЧКИ ЗАЯВИТЕЛИ НА ПРОЕКТИ СМЯТАТ, ЧЕ ПУБЛИЧНОТО ФИНАНСИРАНЕ Е НЕОБХОДИМО

55. 53 заявители на проекти (26 %, 34 от публичния и 19 от частния сектор) са заявили, че биха осъществили проекта и без да са получили безвъзмездна финансова помощ:

a) 12 заявители (6 %, изцяло от публичния сектор) са на мнение, че проектите им биха били осъществени по същия начин, т.е. безвъзмездната финансова помощ не е променила големината и съдържанието на проектите, нито възможностите им да създават работни места. Четири от тези проекти са били вече стартирали, когато заявителите им са научили за възможността да получат финансиране от ЕФРР;

б) 41 заявители (20 %) обаче са посочили, че проектите им не биха се осъществили по същия начин. В 30 случая (12 в частния сектор и 18 в публичния) мащабите или съдържанието на проектите са били променени. Освен това финансирането е повлияло върху заетостта или околната среда при 17 проекта от частния сектор и три от публичния.

56. Делът на публичното финансиране в общия размер на разходите по даден проект има отражение върху отговорите на заявителите на проекти. Колкото по-малка е частта на публичното финансиране, толкова по-малко значение отдават заявителите на помощта като ключов фактор за съществуването на проекта (фигура 5).

57. Становищата се различават значително и в зависимост от вида дейности по проекта. Например 52 % от заявителите на проекти за настаняване и обществено хранене са посочили, че биха осъществили проектите си и без публична безвъзмездна помощ. За проектите, свързани с музеи и исторически паметници или инфраструктура и обществени съоръжения, 20 % от заявителите са дали този отговор, докато само 10 % от заявителите на проекти в областта на ваканционните центрове и центровете за отдих и развлечения са на това мнение.

ФИГУРА 5

ОТНОШЕНИЕ МЕЖДУ РАЗМЕРА НА БЕЗВЪЗМЕЗДНАТА ФИНАНСОВА ПОМОЩ И ВЪЗПРИЕМАНЕТО НА ПУБЛИЧНОТО ФИНАНСИРАНЕ КАТО ПОЛЕЗНО

+++++ TIFF +++++

ФИНАНСИРАНЕТО ОТ ЕФРР СЕ ВЪЗПРИЕМА КАТО ПРИЗНАНИЕ, НО УВЕЛИЧАВА АДМИНИСТРАТИВНАТА ТЕЖЕСТ

58. Мнозинството от заявителите са приели отпускането на средства от ЕФРР като признание за качествата на техните проекти (92 %) и за ползите, които те носят на обществото (90 %). Наред с това обаче 42 % от заявителите са отбелязали също, че получаването на безвъзмездна финансова помощ от ЕФРР е увеличило значително административната тежест на проекта. Това становище е по-разпространено сред заявителите на проекти от частния сектор (56 %) и по-слабо между тези от публичния сектор (37 %). Отношението на заявителите към административната тежест също варира в зависимост от това каква част от общите разходи по проекта представлява финансирането от ЕФРР. Колкото по-малък дял имат средствата, отпуснати от ЕФРР, в общите разходи по проекта, толкова по-остро се чувства административната тежест.

Снимка 11 — Реновиран замък от ХІІІ век, отворен за посещения (Франция)

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз

Източник: Европейска сметна палата, декември 2009 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

ПОСТИГАНЕ НА ОЧАКВАНИТЕ РЕЗУЛТАТИ

59. Под една или друга форма всички проекти са постигнали положителни резултати, а по-голямата част от тях са имали успех в повече от една област. 74 % от проектите са допринесли за засилване на туристическата дейност, 73 % са създали допълнителен туристически капацитет, а 58 % са създали или запазили общо 2520 работни места, 23,5 % от които са заети от жени. 44 % от проектите са постигнали резултати и в трите посочени категории. 8 % от проектите в извадката не са постигнали резултати в тези области, но са имали благоприятно влияние върху местната икономика или са допринесли за запазването на елементи от културното, историческото, художественото или екологичното наследство на дадена област (вж. точки 19 и 32).

60. За 58 % от проектите в извадката са били фиксирани цели. 75 % от поставените цели в областта на създаването или запазването на заетост и 93 % от целите за увеличаване на туристическия капацитет са били постигнати. 9 % от проектите в проучването не са постигнали никакви резултати по отношение на работните места, въпреки че това се е очаквало от тях. От друга страна, 14 % от проектите са довели до увеличаване на туристическия капацитет, а други 14 % са създали или запазили работни места, въпреки че подобни цели не са били поставени (вж. точка 34).

61. 42 % от проектите в извадката не са фиксирали цели по отношение на изпълнението. За проектите, които са определили цели, в много случаи не са били установени целеви нива и показатели (ситуацията се различаваше при отделните посетени проекти). При повечето проекти от извадката не е извършван мониторинг. Управляващите органи са обвързали изплащането на безвъзмездната финансова помощ с резултатите едва при малък брой от проектите. Трудно е да се оценят реалните постижения на проектите и допълнителните ползи от осъществяването им с европейска интервенция без систематично поставяне на цели, установяване на целеви нива и показатели, последващ мониторинг и оценка на резултатите (вж. точки 34 и 38—46).

ПРЕПОРЪКА 1

Управляващите органи трябва да следят за определянето на подходящи цели, целеви нива и показатели на етапа на подаване на заявление за отпускане на безвъзмездна помощ и вземане на решение. Това би позволило:

да се подберат проектите, които биха били най-ефикасни;

да се оценят техните резултати.

Комисията следва да насърчава тази практика.

УСТОЙЧИВОСТ НА ПРОЕКТНИТЕ РЕЗУЛТАТИ

62. Като се вземе предвид, че повечето създадените от проектите работни места все още са съществували по време на одита, както и че увеличените нива на дейност и капацитет, породени от проектите, са останали стабилни или леко са се увеличили, вероятно е резултатите да останат устойчиви в краткосрочен или средносрочен план. Въпреки това, тъй като само 25 % от проектите са рентабилни, тази устойчивост зависи от поддържането на настоящите нива на публично субсидиране на текущите разходи и в бъдеще.

ВЛИЯНИЕ НА БЕЗВЪЗМЕЗДНАТА ФИНАНСОВА ПОМОЩ

63. Според заявителите на проекти фактът, че получават публично финансиране, е позволил на 74 % от проектите да бъдат осъществени. В 20 % от случаите заявителите смятат, че техните проектите биха били реализирани и без безвъзмездна финансова помощ, но по различен начин. Колкото по-нисък е процентът на подпомагане, толкова по-слабо е било въздействието на помощта върху проекта. В 6 % от случаите заявителите считат, че проектите биха били осъществени по подобен начин и без безвъзмездна помощ (вж. точки 55—57).

64. Въпреки че 92 % от заявителите са възприели финансирането от ЕФРР като признание за качествата на техните проекти, 42 % са на мнение, че процесът на отпускане на средства от ЕФРР значително е увеличил понасяната административна тежест. Беше отбелязано също така, че колкото по-нисък е процентът на подпомагане, толкова повече безвъзмездната помощ от ЕФРР е била възприемана като обременителна (вж. точка 58).

ПРЕПОРЪКА 2

Управляващите органи следва да гарантират, че критериите за подбор на проекти включват преценка дали съществува реална нужда от предоставяне на помощ, за да бъде осъществен даден проект. Потенциалното въздействие на финансовата подкрепа върху разработването на проекта също следва да се вземе предвид, както и цялостното отражение на проекта върху икономическия растеж и заетостта.

Комисията следва да насърчава тази практика.

ПРЕПОРЪКА 3

Комисията следва да извърши оценка на предоставянето на помощ в този сектор, да обмисли до каква степен то представлява икономически целесъобразен начин за подкрепа на държавите членки при насърчаването на икономическия растеж и да прецени дали тази подкрепа може да бъде насочена по-добре, за да се постигне тази цел.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Morten LEVYSOHN, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 4 май 2011 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Решение 1999/35/ЕО на Комисията от 9 декември 1998 г. относно процедурите за прилагане на Директива 95/57/ЕО на Съвета относно събирането на статистическа информация в областта на туризма (OВ L 9, 15.1.1999 г., стр. 23).

[2] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: "Европа — водеща световна туристическа дестинация — нова политическа рамка за европейския туризъм", COM(2010) 352 окончателен от 30 юни 2010 г.

[3] Член 6, буква г) и член 195 от ДФЕС (OВ C 83, 30.3.2010 г., стр. 1 и стр. 47).

[4] Член 195 от ДФЕС.

[5] "Устойчивият туризъм като фактор за сближаване на европейските региони". Комитет на регионите, март 2006 г. (стр. 9).

[6] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: "Европа — водеща световна туристическа дестинация — нова политическа рамка за европейския туризъм", COM(2010) 352 окончателен от 30 юни 2010 г.

[7] Регламент (ЕО) № 1260/1999 на Съвета от 21 юни 1999 г. относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове, съображение 5 (OВ L 161, 26.6.1999 г., стр. 1).

[8] Член 2 от Регламент (ЕО) № 1783/1999 на Европейския парламент и на Съвета от 12 юни 1999 г. относно Европейския фонд за регионално развитие (ОВ L 213, 13.8.1999 г., стр. 1).

[9] Към юни 2009 г.

[10] Цел № 2 подпомага икономическото и социалното преобразуване на районите със структурни затруднения.

[11] Цел № 1 насърчава развитието и структурното приспособяване на регионите, чието развитие изостава.

[9999] Тези числа изразяват процента, въз основа на броя на проектите, на различните видове дейности в извадката (което също е представителна информация за процента на разходи по ЕФРР за всеки вид дейност на населението като цяло).

[12] Вж. Съобщение на Комисията "Преглед на бюджета на ЕС", COM(2010) 700, 19.10.2010 г. и по-специално стр. 5: "Въпреки че добавената стойност на даден политически проект не може да се сведе до счетоводен баланс, тя е друг ключов тест за обосновка на разходите на равнище ЕС: дали разходите на равнище ЕС носят повече ползи за гражданите от разходите на национално равнище. Европейското измерение може да максимизира ефикасността на финансите на държавите-членки и да спомогне за намаляването на общите разходи, като обединява общите услуги и ресурси с цел постигане на икономии от мащаба. Вследствие на това бюджетът на ЕС следва да се използва за финансиране на обществените блага на ЕС, на дейности, които държавите членки и регионите не могат да финансират сами, или в областите, в които бюджетът на ЕС може да постигне по-добри резултати."

[13] Един проект е бил окончателно закрит две години след началото му поради технически проблеми, а три други са били временно прекъснати и ще продължат дейността си след извършването на допълнителни строителни работи.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

СРЕДСТВА ПО ЕФРР, ОТПУСНАТИ ЗА МАТЕРИАЛНИ ИНВЕСТИЦИИ В ОБЛАСТТА НА ТУРИЗМА, ПО ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ — ПРОГРАМЕН ПЕРИОД 2000—2006 Г.

Държава членка | Брой оперативни програми, включително проекти за туризъм във всяка държава членка | Размер на средствата по ЕФРР за туризъм (в хиляди евро) |

Италия | 21 | 1448519 |

Германия | 17 | 649206 |

Франция | 23 | 467106 |

Испания | 20 | 427888 |

Гърция | 15 | 384360 |

Обединено кралство | 12 | 220892 |

Австрия | 8 | 159228 |

Португалия | 6 | 150326 |

Белгия | 7 | 100252 |

Полша | 1 | 95663 |

Нидерландия | 6 | 82947 |

Литва | 1 | 81999 |

Унгария | 1 | 74018 |

Чешка република | 2 | 68274 |

Трансгранично сътрудничество в ЕС | 23 | 64513 |

Междурегионално сътрудничество в ЕС | 22 | 50904 |

Ирландия | 2 | 29934 |

Финландия | 5 | 20206 |

Естония | 1 | 16247 |

Словения | 2 | 13803 |

Латвия | 1 | 9256 |

Малта | 1 | 4301 |

Кипър | 1 | 3229 |

Общо | 198 | 4623071 |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

БРОЙ ПРОЕКТИ, ВКЛЮЧЕНИ В ПРОУЧВАНЕТО И ПОСЕТЕНИ НА МЯСТО

9 държави членки | 26 оперативни програми | Брой проекти |

проучване | посетени |

Италия | 1999IT161PO011 Sicilia | 26 | |

1999IT161PO007 Campania | 14 | 6 |

1999IT161PO010 Sardinia | 7 | 6 |

2000IT162DO007 Piemonte | 7 | |

2000IT162DO001 Toscana | 7 | |

Германия | 2000DE162DO010 Niedersachsen | 7 | 5 |

1999DE161PO004 Mecklenburg-Vorpommern | 7 | |

1999DE161PO005 Brandenburg | 7 | |

1999DE161PO003 Sachsen-Anhalt | 7 | 6 |

2000DE162DO005 Hessen | 6 | |

Испания | 2000ES161PO007 Castilla y León | 8 | 8 |

2000ES161PO010 Extremadura | 8 | 7 |

2000ES161PO009 Communidad Valenciana | 8 | 1 |

2000ES161PO016 Местна програма | 3 | |

Франция | 2000FR162DO020 Rhône-Alpes | 7 | 7 |

2000FR162DO006 Poitou-Charentes | 6 | |

2000FR162DO014 Bretagne | 9 | 6 |

Гърция | 2000GR161PO016 Конкурентоспособност | 7 | |

2000GR161PO014 Централна Македония | 7 | |

2000GR161PO005 Континентална Гърция | 7 | |

Португалия | 1999PT161PO016 Madeira | 6 | |

1999PT161PO012 Algarve | 6 | |

Обединено кралство | 1999GB161DO004 West Wales and the Valleys | 7 | |

2000GB162DO008 Югоизточна Англия | 9 | |

Белгия | 2000BE162DO008 Meuse-Vesdre | 6 | |

Литва | 2003LT161DO001 Литва | 7 | |

| Общ брой проекти | 206 | 52 |

--------------------------------------------------