ГЛАВА 3

Постигане на резултати със средствата от бюджета на ЕС

СЪДЪРЖАНИЕ

Въведение 3.1

Част 1 — Използвала ли е Комисията по подходящ начин информацията за изпълнението при вземането на решения? 3.2-3.36

Раздел А — Съществуват известни ограничения до каква степен Комисията може да използва информацията за изпълнението 3.6-3.13

Раздел Б — Системите на Комисията за измерване на резултатите от изпълнението предоставят големи количества данни, но невинаги своевременно 3.14-3.18

Раздел В — Комисията използва информацията за изпълнението, за да управлява програми и политики, въпреки че невинаги се предприемат подходящи действия, когато целите не са изпълнени 3.19-3.26

Раздел Г — Обикновено Комисията не обяснява използването на информацията за изпълнението в своите отчети за изпълнението 3.27-3.31

Раздел Д — Допълнителен напредък се очаква поради непрекъснатото развитие на културата на изпълнение 3.32-3.36

Част 2 — Резултати от извършените от Сметната палата одити на изпълнението: заключения и препоръки с най-голямо въздействие 3.37-3.67

Въведение 3.37

Функции 1а „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ и 1б „Икономическо, социално и териториално сближаване“ 3.38-3.44

Функция 2 „Устойчив растеж и природни ресурси“ 3.45-3.48

Функция 3 „Сигурност и гражданство“ и функция 4 „Глобална Европа“ 3.49-3.58

Функция 5 „Администрация“ и доклади относно областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“ 3.59-3.67

Част 3 — Проследяване на изпълнението на препоръките 3.68-3.78

Заключения и препоръки 3.79-3.85

Заключения 3.79-3.83

Препоръки 3.84-3.85

Приложение 3.1 — Подробно състояние на изпълнението на препоръките по доклади

Приложение 3.2 — Основни подобрения и нерешени слабости по доклади

Приложение 3.3 — Препоръки към държавите членки

Приложение 3.4 — Проследяване на изпълнението на предишни препоръки, свързани с резултатите от изпълнението

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА ВЪВЕДЕНИЕ 3.1. Всяка година в тази глава от Годишния доклад Сметната палата анализира редица аспекти във връзка с изпълнението: постигнатите резултати с бюджета на ЕС, който се изпълнява от Комисията в сътрудничество с държавите членки (1). Тази година Сметната палата разгледа по-специално: i) използването от страна на Комисията на информацията за изпълнението при вземането на решения, ii) избрани резултати от специалните доклади на Сметната палата от 2017 г. относно изпълнението, iii) изпълнението от страна на Комисията на препоръките, които ЕСП е отправила в своите специални доклади, публикувани през 2014 г. 3.1. Комисията отбелязва, че повечето основни решения във връзка с бюджета на ЕС се вземат от бюджетния и законодателния орган, т.е. Европейския парламент и Съвета, въз основа на предложения на Комисията. Това важи както за решенията относно годишната бюджетна процедура, така и за изготвянето и преразглеждането на многогодишната финансова рамка и секторните финансови програми. ЧАСТ 1 — ИЗПОЛЗВАЛА ЛИ Е КОМИСИЯТА ПО ПОДХОДЯЩ НАЧИН ИНФОРМАЦИЯТА ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕТО ПРИ ВЗЕМАНЕТО НА РЕШЕНИЯ? 3.2. Миналата година Сметната палата извърши преглед на подхода на Комисията към докладването на изпълнението в сравнение с добрите практики. Тъй като за една организация е важно да има ефективни процедури за докладване на изпълнението и непрекъснато да ги подобрява, от съществено значение е събраната във връзка с това докладване информация да се използва за управление на дейностите, оптимизиране на резултатите и извършване на корекции на системите за управление и на процесите на стратегическо планиране и т.н. Начинът, по който се използва тази информация, оказва влияние върху дългосрочния успех на организацията при управлението въз основа на постигнатите резултати. 3.3. Според Комисията управлението въз основа на постигнатите резултати е продължителен систематичен подход към подобряване на ефективността, ефикасността и резултатите от операциите чрез по-добро планиране, редовен мониторинг и основано на факти вземане на решения (2). Инициативата на Комисията „Бюджет на ЕС, ориентиран към резултатите“, която беше стартирана през 2015 г., включва различни работни направления и цели, една от които е да се подпомага вземането на решения със съдържателна информация за изпълнението (3). В насоките за по-добро регулиране (4), които бяха публикувани през 2015 г. и актуализирани през 2017 г., се посочва, че всички налични данни следва да се използват като основа за разработването на политики и закони на ЕС, които постигат своите цели по открит, прозрачен и икономически ефективен начин. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА 3.4. За да прецени дали Комисията използва по подходящ начин информацията за изпълнението при вземането на решения, Сметната палата предприе следните стъпки. i) ЕСП проведе документален преглед на използването на информацията за изпълнението при вземането на решения, който обхвана доклади на върховни одитни институции (5), ОИСР, правителства и учени от ЕС и извън него. ii) Сметната палата извърши преглед на последните отчети за изпълнението, публикувани от шест генерални дирекции (ГД) (6), включително десет от техните наскоро публикувани оценки на въздействието и други оценки. ЕСП избра тези ГД, защото те до голяма степен са представителни за Комисията като цяло. Това се дължи на техните разнообразни характеристики (по отношение на режим на управление, сътрудничество с агенциите, вид дейност и т.н.). iii) Сметната палата проведе събеседвания с тридесет ръководители на отдели и директори в тези шест генерални дирекции, за да получи допълнителна информация относно използването на информацията за изпълнението при вземането на решения в генералната дирекция. iv) ЕСП проведе проучване относно използването на информацията за изпълнението при вземането на решения в тези шест генерални дирекции. Проучването беше насочено към ръководители в тези генерални дирекции, които участват в управлението на политиките, програмите или проектите: ръководители на отдели, директори, заместник генерални директори и генерални директори. Окончателният процент на отговорилите беше 57 % от целева група от 240. Обхват 3.5. Прегледът на Сметната палата обхвана информацията за изпълнението в Комисията във връзка с разходните програми и разработването, прилагането и оценката на политики. Сметната палата изключи от обхвата на одита следните аспекти: i) Използването на информацията за изпълнението във връзка с административното управление от страна на Комисията на човешките и другите ресурси, за да може проверката на ЕСП да се съсредоточи върху постигането на резултати от политиките и програмите. ii) Използването на информацията за изпълнението от страна на бюджетния орган (7) — ОИСР (8) и други изследователи (9) вече са осъществили дейност в тази област. Раздел А — Съществуват известни ограничения до каква степен Комисията може да използва информацията за изпълнението В многогодишната финансова рамка на ЕС липсва гъвкавост за използването на информацията за изпълнението 3.6. При националното бюджетиране е обичайно да се преразпределят средства всяка година или дори по-често. В контекста на ЕС обаче положението е различно. В своя междинен преглед на многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2014—2020 г. (10) Комисията отбелязва, че е от съществено значение да се намери баланс между средносрочната предвидимост и гъвкавостта за предприемане на ответни мерки при непредвидени обстоятелства. В многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. около 80 % от бюджета на ЕС е разпределен предварително; това според Комисията „ограничава способността му да реагира на променящите се нужди“. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.7. Бюджетът на ЕС е основно бюджет за инвестиции. За различните бюджетни функции, включени в седемгодишната многогодишна финансова рамка, се определят годишни тавани и сумите се разпределят предварително на държавите членки. Въпреки че вече съществуват някои свързани с изпълнението механизми за гъвкавост, определени в съответното секторно законодателство, като например резервът за изпълнение и предварителните условия, те имат ограничения (11). Дейностите, които не водят до резултати, могат да бъдат заменени с по-добри в същата област и държава членка, но съществуват ограничени възможности за адаптиране на приоритетите за разходите между бюджетните функции. Най-важната възможност за разпределяне на средствата, като се взема предвид информацията за изпълнението, е изготвянето и договарянето на нов регламент за многогодишна финансова рамка и придружаващите го секторни програми. 3.8. Междинните прегледи на многогодишната финансова рамка предоставят друга възможност за вземане предвид на информацията за изпълнението. Последният такъв преглед (12) доведе до преразпределянето на 12,798 млрд. евро, представляващи 1,18 % от всички бюджетни кредити за задължения по многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г., което е сравнително ограничен процент. Основният фактор за преразпределянето на средства не е изпълнението, а необходимостта от справяне с кризата с бежанците и други заплахи за сигурността, както и недостига на инвестиции в резултат на финансовата и икономическа криза. 3.8. При определянето на бюджетните средства са отчетени редица фактори. Така например преразпределението на средства в отговор на кризата с бежанците и заплахите за сигурността бе последица от сериозни непредвидени геополитически и социални промени. Резултатите от изпълнението могат да се вземат предвид само доколкото разполагаме с надеждна и своевременна информация, което най-вече в кризисна ситуация невинаги ще бъде така. Съществуват паралелни стратегически рамки 3.9. Измерването на приноса на бюджета на ЕС и на Комисията за постигането на цели на високо равнище е сложно, защото се прилагат успоредно няколко политически стратегически рамки (13) (вж. каре 3.1 ): 3.9. Комисията смята, че политическите приоритети на Комисията под председателството на Юнкер са напълно съвместими и отговарят както на Стратегическата програма на Европейския съвет, така и на стратегията „Европа 2020“. Многогодишната финансова рамка е един от инструментите за изпълнение на приоритетите на Съюза. Настоящата многогодишна финансова рамка бе създадена, за да допринесе за стратегията „Европа 2020“, и осигурява стабилна подкрепа при други възникващи приоритети (14). Каре 3.1 — Четири стратегически рамки за Европейския съюз (приложими успоредно) Източник: ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА 3.10. Освен това в различни документи за секторните политики са определени други цели в съответствие с правомощията на ЕС, произтичащи от Договора за функционирането на ЕС. ЕС е поел ангажимент и за изпълнението на целите за устойчиво развитие, определени от Организацията на обединените нации. ЕС се стреми да докладва всяка година относно напредъка, който е осъществил към постигането на тези цели. 3.11. Сметната палата провери как генералните дирекции са се справили със съвместното съществуване на различни стратегии. Преобладават два подхода: i) Някои генерални дирекции са изпълнили своите различни задължения за стратегическо докладване чрез разработването на ИТ инструменти, които могат да съхраняват, наблюдават, консолидират и докладват данни в различни конфигурации (вж. също точка 3.16). ii) Някои генерални дирекции са адаптирали рамките си за изпълнение, за да са подходящи за различните стратегически нужди. Например ГД „Образование и култура“ е определила своята рамка за изпълнение на три нива: а) На равнище ЕС генералната дирекция наблюдава в сътрудничество с държавите членки съответните цели и показатели на стратегията „Европа 2020“ и стратегическата рамка „Образование и обучение 2020“ въз основа на данни от Евростат, ОИСР и други източници. Тя прави годишен преглед, за да гарантира, че е постигнат напредък в правилната посока (15). б) На равнище Комисия чрез своята дейност в областта на програмите и политиките ГД „Образование и култура“ допринася по по-пряк начин за изпълнението на две от десетте цели на Плана за инвестиции за Европа. Извършва се мониторинг на напредъка чрез годишния отчет за дейността и програмните декларации. в) На равнището на самата генерална дирекция докладването и вземането на решения са съсредоточени около седем области на политиката, всяка от които има свои собствени конкретни цели. В работната програма на Комисията се извършва мониторинг на законодателната работа в различните области. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.12. Множеството стратегии карат заинтересованите страни да ги разглеждат като отделни подходи, както например се посочва в оценката на Комисията на стратегията на ЕС за младежта (16). 3.12. Заключенията от оценката на стратегията на ЕС за младежта са, че (раздел 3.2.1) „стратегията на ЕС за младежта добави измерение на рационализация по отношение на обвързването на политиката на ЕС за младежта с европейските стратегии за образование, трудова заетост и социално приобщаване“, както и че (раздел 3.2.2) „няколко от приоритетните области на стратегията на ЕС за младежта са много съвместими с целите на стратегията „Европа 2020“. 3.13. В проучването на ЕСП бяха включени въпроси за „яснота на целите“. Целта на Сметната палата беше да установи с помощта на тези въпроси колко добре ръководителите от Комисията разбират мисията и целите на своите генерални дирекции и на Комисията като цяло (вж. каре 3.2 ). В общи линии, отговорите на проучването са положителни и сочат висока степен на разбиране. Въпреки това интервюираните от ЕСП ръководители на две от шестте генерални дирекции споменават сложността на взаимодействията между различните стратегически рамки на ЕС и между целите на тези рамки и определените на равнището на генералните дирекции цели. Каре 3.2 — Резултати от проучването — яснота на целите Източник: Проучване на ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА Раздел Б — Системите на Комисията за измерване на резултатите от изпълнението предоставят големи количества данни, но невинаги своевременно Ръководителите разполагат с огромни количества информация за изпълнението 3.14. Генералните дирекции на Комисията събират информация за изпълнението в различни формати и от различни източници, като по този начин създават изобилие от информация, свързана с изпълнението. Освен докладването, Комисията използва информацията за изпълнението за проследяване на текущите дейности, по-специално, за да направи оценка дали са постигнати целите на разходните програми и като принос за процеса на по-добро регулиране, който подкрепя изготвянето на законодателни предложения. 3.15. Изборът на това коя информация да се използва зависи от вида на решението, което ще бъде взето. В каре 3.3 по-долу е представен преглед на основните процеси на вземане на решения, в които се използва информация за изпълнението. Каре 3.3 — Основни процеси на вземане на решения на Комисията Вид решение Информация за изпълнението, използвана в процеса на вземане на решения на Комисията Разходни програми Предложение за бюджета на МФР за 7-годишен период — Информация от мониторинга на програмите (в т.ч. показатели за крайните продукти/услуги, резултатите и въздействието) — Оценки и оценки на въздействието — Прегледи на разходите Предложение за правно основание за разходните програми по време на периода на МФР — Информация от мониторинга на програмите (в т.ч. показатели за крайните продукти/услуги, резултатите и въздействието) — Оценки на въздействието и други оценки — Обществени консултации Предложение за годишния бюджет — Информация от мониторинга на програмите (в т.ч. показатели за крайните продукти/услуги, резултатите и въздействието) — Оценки на въздействието и други оценки Изпълнение на бюджета на програмите — Информация за отделните проекти и консолидирана информация в показатели за крайните продукти/услуги, резултатите и въздействието — Годишни доклади за мониторинга — Проучвания, оценки — Докладване от страна на държавите членки (споделено) — Докладване от партньори (непряко) Неразходна дейност по политиките Предложение за законодателство на ЕС (обикновена законодателна процедура) — Контекстуална информация (Евростат и други статистически данни, мрежи на експерти, диалог със заинтересованите страни, прегледи по държави и т.н.) — Проучвания, оценки, оценки на въздействието — Обществени консултации Изпълнение и мониторинг на политиките — Обратна информация, получена от експерти по политиките, от академичните среди и от други заинтересовани страни — Проучвания, оценки, проучвания на Евробарометър Източник: ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.16. Няколко генерални дирекции на Комисията наскоро въведоха нови инструменти и процедури за използване на данни за изпълнението. Често пъти те са въвели нови ИТ приложения, които генерират специално разработени и актуални доклади за улесняване на вземането на решения. Разработването на тези нови инструменти е доказателство за ангажимента на Комисията да осъществи напредък в по-доброто управление на данните за изпълнението (17). Следните примери показват гамата от нови развития: 3.16. i) Новата информационна система за развитието на селските райони на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е ИТ система за помощ при управлението на свързаните с програмите работни потоци, включително оценката на програмите. Могат да бъдат генерирани доклади за сравняване на изпълнението на програмите на ЕС в държавите членки със средното за ЕС ниво. ii) ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е в процес на разработване на нов ИТ инструмент, който ще включва модули за мониторинг и докладване на резултатите и за подпомагане на процесите на оценяване на действията и решенията за финансиране. Системата следва да свързва проектите със стратегическото планиране. iii) Информационното табло на „Еразъм+“ на ГД „Образование и култура“ е ИТ система, използвана от всички национални агенции по „Еразъм+“ в цяла Европа. Тя предоставя информация за резултатите от изпълнението в реално време от всичките 57 агенции, включително обратна информация относно резултатите на програмата посредством инструмент за проучване, който измерва удовлетвореността на участниците. Тези характеристики дават възможност на генералната дирекция да получава бързо обратна информация за развития по програмата и бързо да реагира на тях. iii) Таблицата с резултатите съдържа и данни в реално време за изпълнението на процедурите, свързани с непряко управляваните безвъзмездни средства, в съответствие с рамката за управление на изпълнението при отпускане на безвъзмездни средства, определена през 2017 г. за всички програми в областта на образованието и културата. Има възможност за допълнително развитие на системите за измерване на изпълнението 3.17. В Годишния доклад за миналата година (18) Сметната палата установи области на добра практика в публичното отчитане на резултатите от изпълнението от страна на правителства и международни организации по света. ЕСП изрази становището, че Комисията следва да разгледа възможността самата тя да прилага тези добри практики. Сметната палата препоръча на Комисията да подобри своето отчитане на изпълнението като го направи по-рационализирано, балансирано, лесно за използване и достъпно. ЕСП също така препоръча на Комисията да извършва оценка на качеството на представената информация. Комисията реагира на тези препоръки, като ги отрази в указанията за своя ГОД за 2017 г. 3.18. Проучването на ЕСП тази година беше насочено към информацията за резултатите от изпълнението, която е на разположение на ръководителите (вж. каре 3.4 ). Резултатите от проучването сочат, че системите за измерване на изпълнението се нуждаят от допълнително развитие. В частност те потвърждават, че своевременността на информацията изпълнението е проблем (19). Централните служби на Комисията са разработили подробни указания, образци, обучение и обмен за изготвяне на отчетите за изпълнението (например през ноември 2017 г. бяха издадени указания за годишните отчети за дейността за 2017 г.). Въпреки това, резултатите от проучването показват, че генералните дирекции се нуждаят от допълнителни насоки относно изготвянето на отчетите. Сметната палата отбеляза също, че респондентите, които са отговорили в по-голяма степен отрицателно на тези въпроси, обичайно използват по-рядко информация за изпълнението. 3.18. Комисията признава, че надеждна и пълна информация за резултатите и въздействието на финансовите програми и другите дейности на политиката се предоставя с голямо закъснение. Доколкото е възможно, Комисията отчита този фактор в плановете си. Така например, за да осигурят навременна информация за изпълнението за отчетните си цели, генералните дирекции на Комисията планират дейностите си по оценка чрез (най-малко) петгодишна постоянна програма. Планът трябва да се актуализира всяка година. Що се отнася до насоките относно изготвянето на отчети, централните служби на Комисията предоставят подробни насоки за цялостното изготвяне на всички основни отчети за изпълнението, предоставени от генералните дирекции, като се отчита отбелязаният през годините напредък. Те включват годишните отчети за дейността за службите на Комисията и програмните изявления, придружаващи проектобюджета. В насоките и инструментариума за по-добро регулиране се предоставят насоки и за оценките. Описани са и други видове прегледи. Насоки се дават и на централизирано ниво относно изготвянето на подходящи системи за отчитане на изпълнението с цел ефективно, ефикасно и навременно събиране на данни във връзка с мониторинга на изпълнението на програмите и резултатите от тях. Формалните насоки се допълват от обучения и обмен на най-добри практики между службите. Каре 3.4 — Резултати от проучването — рамка за информацията за изпълнението Източник: Проучване на ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА Раздел В — Комисията използва информацията за изпълнението, за да управлява програми и политики, въпреки че невинаги се предприемат подходящи действия, когато целите не са изпълнени Комисията използва информацията, която е на нейно разположение, за да управлява дейностите си 3.19. 56 % от респондентите в проучването на ЕСП казват, че използват често или много често информацията за изпълнението за вземане на решения. Четирите най-чести употреби на тази информация са били за разработването на стратегии, за подобряване на решенията, за оценяване дали целите са изпълнени и за предприемане на корективни действия, когато е необходимо (20). КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.20. За ръководителите е трудно да използват информацията за изпълнението, за да оценяват как програмите и политиките допринасят за постигането на цели на високо равнище. Освен това ръководителите не носят цялата отговорност за изпълнението. Това е така, защото съзаконодателите и други заинтересовани страни, по-специално държавите членки, играят първостепенна роля за постигането на резултати и оказването на въздействие. През предходните години Сметната палата е посочвала (21), че много цели на програмите и политиките са взети директно от документи за политиките или законодателни документи и затова са определени на твърде високо равнище, за да бъдат полезни като инструменти за управление. ЕСП също така е отправяла препоръки (22), че Комисията следва да разреши този въпрос. Комисията призна, че е трудно да се създадат връзки между изобилната информация, налична за проектите на оперативно ниво, и политиките на високо равнище и вземането на решения на политическо ниво. 3.20. Комисията счита, че е важно да се прави ясно разграничение между вътрешната рамка за изпълнението за службите на Комисията и рамките за изпълнението във финансовите програми. Целите и показателите във финансовите програми са продукт на законодателния процес. Те са свързани с изпълнението на програмите, а не с работата на службите на Комисията. Комисията е направила предложения за укрепване на рамките за изпълнението по финансовите програми като част от предложенията за бъдещата многогодишна финансова рамка. Що се отнася до програма „Хоризонт 2020“, вж. отговора на Комисията по Препоръка 1 в годишния доклад на ЕСП за 2015 г. Що се касае до способността на Комисията за мониторинг и докладване съгласно „Европа 2020“, вж. отговора на Комисията по точка 3.97 от годишния доклад на ЕСП за 2014 г. Връзката между целите и свързаните с тях показатели от по-широка политическа гледна точка е представена в програмните изявления. 3.21. Всяка година Комисията използва три основни инструмента за отчитане — годишните отчети за дейността (ГОД), програмните декларации (ПД) и годишния доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ) — за да даде отчет за своите оперативни резултати и за изпълнението на програмите и политиките на ЕС. Както е показано в каре 3.5 по-долу, редица документи за планиране са в основата на тези три основни отчета (23). 3.21. Комисията отбелязва, че споменатите тук три отчета, изготвени съгласно приложимите правни задължения, са само част от подробното докладване на Комисията по изпълнението на политиките на ЕС и постигането на политическите приоритети. Годишният доклад за управлението и изпълнението и програмните изявления се отнасят предимно за изпълнението и управлението на бюджета на ЕС. Каре 3.5 — Основни отчети за изпълнението, изготвяни от Комисията и от генералните дирекции (24) Източник: ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.22. Трите отчета обхващат целия бюджет на ЕС и всички негови дейности, свързани с политиките. В каре 3.6 е представено кратко изложение на целевата аудитория и употребата на отчетите. 3.22. Вж. отговора на Комисията по точка 3.23. Каре 3.6 — Целева аудитория и употреба на основните отчети за изпълнението Коя е целевата аудитория? Как ще се използва отчетът? ПД Документът се представя на бюджетния орган (Европейския парламент и Съвета) като допълнение към проекта на общ бюджет Ролята на програмните декларации е да обосноват поисканите бюджетни средства за разходните програми като отчетат ефективността на програмите, добавената стойност за ЕС и процента на изпълнение (настоящ и бъдещ). ГОД Колегиумът на членовете на Комисията ГОД е доклад за управлението, представен от генералните директори на генералните дирекции пред колегиума на членовете на Комисията. Той е „основният инструмент за управленска отговорност в рамките на Комисията“ (вж. Инструкциите за ГОД за 2017 г.). ГДУИ Докладът се предоставя на Европейския парламент и на Съвета в съответствие с член 318 от ДФЕС и член 66, параграф 9 от Финансовия регламент. ГДУИ (61) е инструмент за отчетност в процедурата за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета при органа по освобождаване от отговорност: с приемането му колегиумът на членовете на Комисията поема цялостната политическа отговорност за управлението на бюджета на ЕС. Източник: ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.23. Основните отчети за изпълнението представляват по-скоро инструменти за отчитане, а не инструменти за генералните дирекции на Комисията за управление на собствената им дейност по отношение на изпълнението или на тази дейност на Комисията като цяло. Това е така, защото отчетите не са достатъчно подробни или изчерпателни; те се изготвят само веднъж годишно и са предназначени основно за читатели извън генералната дирекция. 3.23. Годишният доклад за управлението и изпълнението за бюджета на ЕС е част от приноса на Комисията към процеса за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на годишния бюджет. При него се взема предвид цялата важна информация, а не само годишните резултати, като например междинните оценки. Годишният отчет за дейността е доклад за управлението, който се представя от генералните директори и началниците на службите пред колегиума на членовете на Комисията. Той е основният инструмент за управленска отговорност в рамките на Комисията, подробен е и е изчерпателен. Той включва докладване по всички показатели, избрани в стратегическите планове на службите на Комисията за периода 2016—2020 г., което е най-важният фактор при измерването на резултатите от работата на службите на Комисията и на приноса им за постигането на политическите приоритети на Комисията под председателството на Юнкер. Затова годишният отчет за дейността е предназначен както за външна аудитория, така и да служи като източник на управленческа информация за ръководителите на Комисията. Наред с това Комисията отбелязва, че редица ключови показатели се актуализират и отчитат по-редовно, какъвто е случаят с показателите, свързани с водещите цели по „Европа 2020“. Службите на Комисията се призовават редовно да следят напредъка по постигането на целите си, включително например в контекста на прегледите на плановете им за управление, които се извършват в средата на годината. 3.24. Има обаче и случаи, когато основните отчети за изпълнението (и в частност годишните отчети за дейността) се използват за управление на изпълнението. i) ГД „Международно сътрудничество и развитие“ се възползва от публичния характер на годишния отчет за дейността, за да осъществява организационни промени. Дирекцията докладва сравнителна информация относно ефективността на делегациите в партньорски държави (25), за да ги мотивира да работят по-добре. ii) Въпреки че заявената цел на годишния отчет за дейността е да се осигури отчетност, ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ са го използвали като инструмент, който позволява на висшето ръководство да извършва мониторинг на изпълнението на работната програма (26). ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ счита изготвянето на ГОД за възможност да провери дали всичко върви по план и ако не, да установи причините и да обсъди корективни действия. 3.24. Вж. отговора на Комисията по точка 3.23. 3.25. Годишните отчети за дейността са публично достъпни документи, но Комисията не е направила оценка доколко успешно те са насочени към гражданите. Броят на лицата, които посещават уебсайта „Europa“ (27), обаче предполага, че интересът на гражданите е нисък. 3.25. Вж. отговора на Комисията по точка 3.23. Невинаги се предприемат корективни действия, когато целите не са изпълнени 3.26. Една от основните цели на използването на информацията за изпълнението е за измерване на напредъка към постигането на целите, за да могат да бъдат предприети корективни действия и, в крайна сметка, да бъдат постигнати резултати. Разбирането, че лошото изпълнение ще има последствия, може да послужи като мотивация за ръководителите да използват информацията за изпълнението. Проучването на Сметната палата сред ръководителите включваше въпрос за това какво се случва, според опита на респондентите, ако целите за ефективност във връзка с разходните програми или политики са изпълнени (вж. каре 3.7 ) или не са изпълнени (вж. каре 3.8 ). Резултатите от проучването сочат, че лошото изпълнение не води до корективни действия във всички случаи: една пета от респондентите са заявили, че не са направени промени, когато целите не са изпълнени. Разработването на планове за действие е най-честият вид взето решение. Следващият най-често срещан вид е допълнителен анализ — под формата на засилен мониторинг или на допълнителна оценка. Подобни мерки обаче не коригират сами по себе си установените проблеми. Сметната палата отбеляза, че неизпълнението на дадена цел е по-вероятно да има последици в генерални дирекции, в които информацията за изпълнението се използва по-често. 3.26. Информацията за изпълнението се използва за проследяване на изпълнението и измерване на отклонението на набелязаната цел от действителността и за извършване на необходимите корекции. Това обикновено се основава на по-мащабна оценка на основните причини за отклонението на изпълнението от целта. Както отбелязва Сметната палата, над 70 % от респондентите посочват, че ако целите не са изпълнени, се разработват планове за действие и се извършва засилен мониторинг, а над 60 % от респондентите отговарят, че при неизпълнение на целите се прави оценка. Комисията отбелязва също така, че във връзка с изпълнението на бюджета на ЕС тя се сблъсква с редица ограничения, произтичащи от многогодишната финансова рамка и решенията на бюджетния орган по годишния бюджет. Каре 3.7 — Какво се случва, ако целите са изпълнени или преизпълнени? Източник: Проучване на ЕСП. Каре 3.8 — Какво се случва, ако целите не са изпълнени? Източник: Проучване на ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА Раздел Г — Обикновено Комисията не обяснява използването на информацията за изпълнението в своите отчети за изпълнението 3.27. В интерес на прозрачността и отчетността на заинтересованите страни трябва да се предостави информация в основните отчети за изпълнението по какъв начин Комисията използва информацията за изпълнението, с която разполага (28). В своите отчети за изпълнението Комисията се стреми да предостави съгласувано „представяне на изпълнението“ (29) за осъществения напредък към постигането на резултати. Това представяне е по-надеждно, ако се основава на съществени доказателства. В него трябва да се обясни не само какви решения са били взети, но и как тези решения отразяват наличната информация за изпълнението. 3.27. Комисията приема, че отчитането на изпълнението трябва да се основава на съществени доказателства и ги включва в отчетите си. 3.28. Централните служби на Комисията предоставят указания на генералните дирекции за изготвянето на стратегически планове, планове за управление и годишни отчети за дейността. Въпреки че указанията изискват от генералните дирекции да представят информация за изпълнението, когато докладват за своята дейност, от дирекциите не се изисква да обясняват как е използвана информацията за подобряване на тази дейност. 3.28. Заради своя принос към многогодишните цели чрез определянето на многогодишни целеви стойности в стратегическите планове, информацията в годишните отчети за дейността представлява етап от мониторинга, който по-късно се използва в плановете за управление като основа за представяне на крайните продукти за предстоящата година, което допринася за постигането на конкретните цели от този етап нататък. 3.29. Генералните дирекции посочват, че използват информация за изпълнението в своите отчети, но без да предоставят допълнителни обяснения. 3.29. i) В отчетите за изпълнението на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ (30) се описват общите принципи как се използва информацията за изпълнението в подкрепа на вземането на решения (31). Въпреки това в отчетите се дават малко конкретни примери, за да се илюстрира как се осъществява това на практика. i) В годишния отчет за дейността на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за 2016 г. са включени няколко конкретни случая, които показват как информацията за изпълнението се използва при вземането на решения. В своя годишен отчет за дейността за 2016 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ уточнява, че първият ключов показател за ефективност по ОСП е факторният доход от селскостопанска дейност (вж. стр. 15). Наред с това тя ясно посочва ценовия натиск в сектора на млякото и млечните продукти, както и двата пакета за помощ, приети за справяне с този проблем (вж. стр. 21—22). На стр. 25—26 от същия годишен отчет за дейността са представени различията в широколентовото осигуряване в селските райони и предприетите мерки под формата на създаване на служби по широколентовия достъп. Що се отнася до изпълнението на мерките за екологизиране, ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ преразгледа приложението на системата през първата година от работата ѝ. При този преглед се установиха слабости, които не са позволили на системата да постигне пълния си потенциал. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ предложи подобрения на съответния регламент (вж. стр. 32—33 на годишния отчет за дейността за 2016 г.). ii) В своя годишен отчет за дейността ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ заявява, че при изготвянето на плана за действие за електронно управление за периода 2016—2020 г. в голяма степен се е възползвала от оценката на резултатите на предишния план за действие за периода 2011—2015 г. (32) Не е дадено ясно обяснение за това как тези резултати са оказали влияние върху новия план за действие. ii) Годишният отчет за дейността съдържа обобщение на дейностите за годината. В настоящия доклад не би било удачно да се опише подробно как е разработено всяко отделно решение на политиката. Службите се призовават да посочват връзки към по-подробна информация — в този случай това е съответната оценка. 3.30. В годишния доклад на Комисията за разходните програми (33) е включен раздел относно „актуализации на програмите“, в който има подраздел за „предстоящо изпълнение“ (34). Плановете, които се съдържат в този раздел, понякога включват като обосновка общи изявления за изпълнението. Няма обаче обяснение как конкретната обратна информация за съществуващото положение е използвана при изготвянето на плановете. Например, планирането за бъдещето изпълнение на програма „Хоризонт 2020“ е наречено „основан на доказателства процес (35)“, защото включва широки консултации със заинтересованите страни. Не се дават подробности обаче за направени промени в резултат на консултациите. 3.30. Разделът относно предстоящото изпълнение има за цел да даде представа за бъдещите дейности, които трябва да се реализират, както и за очакваните от тях крайни продукти или резултати. Той трябва да даде поглед върху очакваните важни промени и сам по себе си не е инструмент за планиране. 3.31. В прегледа на отчетите за изпълнението Сметната палата все пак отбеляза някои добри практики. Например, ГД „Образование и култура“ е превърнала в изрична част от стратегията си използването на информацията за изпълнението за изготвяне на политиките и за формулиране на инвестиционни стратегии (36). В стратегическия си план за периода 2016—2020 г. генералната дирекция подчертава връзката между показателите и резултатите от оценката в подкрепа на политическата си стратегия и на размера на финансирането от ЕС, което планира да използва до 2020 г. (37) Когато описва оценките, които планира да извърши, ГД „Образование и култура“ също така описва как те ще бъдат използвани за четири от осем планирани оценки в стратегическия план за периода 2016—2020 г. Раздел Д — Допълнителен напредък се очаква поради непрекъснатото развитие на културата на изпълнение 3.32. Комисията търси възможности за по-голяма насоченост към ефективността. 3.32. i) Тя предложи преразгледан Финансов регламент, с който се определя основата за допълнително опростяване и се дава възможност плащанията да зависят по-пряко от резултатите (38). ii) За първи път тя извърши цялостен преглед на разходите, като отчете добавената стойност за ЕС (39). iii) Комисията признава, че има прекалено много показатели за изпълнението (40) и че някои от тях не носят полезна информация. Затова тя започна да преразглежда своите показатели за изпълнението. Показателите за резултатите се преразглеждат по-специално, за да се гарантира, че измерват резултатите, които са в рамките на контрола на генералните дирекции. iii) Вж. отговора на Комисията по точка 3.20. Комисията извърши пълен преглед на целите и показателите, използвани от нейните служби, в рамките на реформата на стратегическите планове и плановете за управление. iv) Някои генерални дирекции, като например ГД „Международно сътрудничество и развитие“, правят опити да преминат от докладване на резултатите за завършени проекти към такова докладване за текущи проекти. v) Комисията и бюджетният орган потенциално ще се възползват от инициативата „Бюджет на ЕС, ориентиран към резултатите“. 3.33. При срещите на Сметната палата с генералните дирекции интервюираните лица подчертаха различни предизвикателства ( каре 3.9 ). Някои от тези предизвикателства са споменати и в доклади на ОИСР и на Комисията (41) (42). Каре 3.9 — Предизвикателства при използването на информацията за изпълнението, посочени от интервюираните шест генерални дирекции Източник: ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА 3.34. В проучването на Сметната палата бяха включени въпроси за отношението към изпълнението (вж. каре 3.10 ). Въпреки че като цяло резултатите бяха положителни, мненията на респондентите силно се различават. Респондентите, които са отговорили отрицателно, обичайно използват по-рядко информация за изпълнението. Сметната палата отбеляза също така, че висшите ръководители не използват информацията за изпълнението по-често от ръководителите на отдели. 3.35. Освен това резултатите от проучването на ЕСП сочат към силна нужда от повече обучения за използване на информацията за изпълнението и от по-добър обмен на знанията за добри практики. Генералните дирекции, интервюирани от Сметната палата, споделиха редица добри практики, които според нас могат да бъдат споделени с други генерални дирекции. Сметната палата отбеляза и някои различия във възприемането. ЕСП попита интервюираните лица дали са съгласни, че ръководителите и служителите имат значителна роля в разработването на мерки за изпълнение. От интервюираните висши ръководители 80 % се съгласиха, че ръководителите играят такава роля, а 84 % — че служителите играят такава роля. Когато зададохме този въпрос на ръководителите на отдели, само 52 % се съгласиха, че ръководителите играят важна роля, а 53 % — че служителите играят такава роля. Това предполага, че висшите ръководители от Комисията имат по-положително мнение за нагласите към изпълнението в Комисията, отколкото ръководителите на средно равнище. Каре 3.10 — Резултати от проучването — култура на изпълнение Източник: Проучване на ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.36. В отговорите на проучването на Сметната палата се споменават редица възможности за напредък по отношение на използването на информацията за изпълнението (вж. каре 3.11 ). Респондентите най-често подчертават необходимостта Комисията да промени своята култура, за да постигне по-голяма насоченост към ефективността. Те заявяват, че Комисията следва да се концентрира по-малко върху мониторинга на усвояването на средствата и оценяването на редовността на разходите (тъй като общото ниво на грешки, засягащи бюджета на ЕС, намалява всяка година). Вместо това тя следва да използва по-широко техники за управление на изпълнението с насоченост към постигането на планираните резултати и въздействия (43). 3.36. Що се отнася до въпроса с промяната в културата, Комисията счита, че в службите ѝ вече има добре установена култура на изпълнение: през 2017 г. ОИСР констатира, че „системата на ЕС за бюджетиране, ориентирано към изпълнението и резултатите, е усъвършенствана и високо специализирана и постига по-високи резултати в сравнение с всички държави от ОИСР в стандартизирания индекс за рамките за бюджетиране, ориентирано към резултатите. […] Практиките на ЕС за бюджетиране включват редица ефективни и иновативни аспекти, от които националните правителства могат да извлекат поуки при разглеждането на програмите си за бюджетна реформа, насочена към постигането на резултати.“ Наред с това организацията констатира, че „В по-общ план, през последните години Комисията е предприела мащабно рационализиране на докладването, което дава по-ясна задълбочена информация за изпълнението и резултатите, включително чрез нов годишен доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ)…“ ( 44 ) Комисията би посочила и примерите от точка 3.32 по-горе относно предприетите от Комисията стъпки за укрепване на културата на изпълнение. Каре 3.11 — Последен въпрос на проучването: „Какво бихте променили, така че информацията за изпълнението да се използва по-добре във вашата генерална дирекция?“ Източник: Проучване на ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ЧАСТ 2 — РЕЗУЛТАТИ ОТ ИЗВЪРШЕНИТЕ ОТ СМЕТНАТА ПАЛАТА ОДИТИ НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО: ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ С НАЙ-ГОЛЯМО ВЪЗДЕЙСТВИЕ Въведение 3.37. Всяка година Сметната палата публикува редица специални доклади, в които проверява колко добре са прилагани принципите на добро финансово управление при изпълнението на бюджета на ЕС. През 2017 г. Сметната палата прие 27 специални доклада (45) (вж. каре 3.12 ). Те обхващат всички функции на многогодишната финансова рамка (46) и съдържат общо 238 препоръки, които обхващат широк кръг от теми ( каре 3.13 ). Сметната палата публикува и четири специални доклада в областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“. Публикуваните отговори на докладите на Сметната палата показват, че повече от две трети от препоръките са били изцяло приети от одитирания обект, който в повечето случаи е Комисията ( каре 3.14 ). Приложение 3.3 обобщава препоръките, отправени към държавите членки в специалните доклади на ЕСП за 2017 г. Каре 3.12 — Значителен брой специални доклади, които оценяват прилагането на принципите на добро финансово управление Източник: ЕСП. Каре 3.13 — Препоръките обхващат широк кръг от теми Източник: ЕСП. Каре 3.14 — Одитираните обекти приемат по-голямата част от препоръките на Сметната палата Източник: ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА Функции 1а „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ и 1б „Икономическо, социално и териториално сближаване“ 3.38. През 2017 г. Сметната палата прие седем специални доклада за тези функции на многогодишната финансова рамка (47). ЕСП иска да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки за три от тези доклади. i) Специален доклад № 2/2017 — Договарянето от страна на Комисията на споразумения за партньорство и програми в областта на сближаването за периода 2014—2020 г. 3.39. Сметната палата установи, че споразуменията за партньорство са били ефективни по отношение на насочването на финансирането към стратегията „Европа 2020“ и че оперативните програми са със солидна „интервенционна логика“. Определени са обаче показатели по отделните програми и общи показатели както за крайните продукти, така и за резултатите. Това е създало прекомерен брой показатели, което е породило риск от допълнителна административна тежест и проблеми с обобщаването на национално равнище и на равнището на ЕС. 3.39. Комисията отбелязва, че не е предвидено показателите за изпълнението по конкретните програми да се обобщават на равнището на ЕС. Тези конкретни показатели са удачни за определяне на целите и отчитането на изпълнението по тях, а общите показатели дават възможност за отчитане на постигнатото въз основа на предварително определени категории, които отразяват често използваните инвестиции в целия ЕС. Показателите за крайните продукти по конкретните програми се отнасят за физически продукти; те дават възможност за тълкуване на промените, постигнати чрез финансираните от ЕС интервенции по програмите. Тези интервенции са съобразени с конкретните условия, за да могат да се отстраняват пречките за развитието по места. По определение те трябва да бъдат конкретни за предвидените регион и дейност. 3.40. ЕСП отправи следните препоръки: 3.40. — държавите членки следва да прекратят използването на ненужни показатели по отделните програми; и — Комисията следва да определи единна терминология за понятията „краен продукт/услуга“ и „резултат“ и да предложи тя да се включи във Финансовия регламент, да определи показателите за крайните продукти и резултатите, които са най-актуални за измерване на изпълнението, и да прилага ориентиран към резултатите бюджет. — В преработения финансов регламент е включена единна терминология относно изпълнението. Определенията за показател за крайния продукт и показател за резултата вече са отразени в предложението на Комисията за регламент за определяне на общоприложимите разпоредби за програмния период след 2020 г. (COM(2018) 375 final). В предложението на Комисията за регламент относно Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд за програмния период след 2020 г. (COM(2018) 372 final) е включен списък с общи показатели за крайния продукт и за резултатите. Този списък е по-голям от списъка за периода 2014—2020 г., което се очаква да допринесе за намаляването на броя на показателите за конкретните програми. Що се отнася до понятието за бюджет, ориентиран към резултатите, Комисията отбелязва, че бюджетът на ЕС вече е ориентиран към резултатите, което дава възможност на бюджетния орган по време на бюджетния процес да взема предвид информацията за изпълнението чрез предоставената в програмните изявления към проектобюджета информация относно целите на програмите и напредъка по постигането им. ii) Специален доклад № 5/2017 — Младежка безработица 3.41. Сметната палата установи, че въпреки че е постигнат известен напредък и резултати при изпълнението на схемата „Гаранция за младежта“, настоящото положение не оправдава първоначалните очаквания при стартирането на тази схема, която има за цел да осигури качествени предложения за заетост, продължаващо образование, чиракуване или стаж за всички млади неработещи, неучещи и необучаващи се лица в рамките на четири месеца след като са напуснали училище или са останали без работа. Сметната палата установи, че към момента на одита приносът на Инициативата за младежка заетост за постигането на целите на схемата „Гаранция за младежта“ е бил много ограничен. 3.41. От 2014 г., когато започна изпълнението на място, досега всяка година над 5 милиона младежи се регистрират по схемата „Гаранция за младежта“ и всяка година от 2014 г. насам над 3,5 милиона напускат схемата след като са получили предложение за работа, обучение, стаж или чиракуване (източник: База данни на ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ относно схемата „Гаранция за младежта“). В момента има 2,2 милиона по-малко незаети млади хора и 1,4 милиона по-малко младежи, незаети с работа, учене или обучение (източник: Евростат). Най-малко до 2023 г. ще продължат да се провеждат дейности, финансирани по инициативата за младежка заетост, с които да се подкрепят повече млади хора, незаети с работа, учене или обучение. За да се гарантира, че младежите, живеещи в държави членки с голяма младежка безработица, могат да продължат да получават подкрепа, съгласно предложението на Комисията за Европейски социален фонд плюс (ЕСФ+) за периода 2021—2027 г., се изисква държавите членки с висок брой млади хора, незаети с работа, учене или обучение, да разпределят поне 10 % от средствата си по ЕСФ+ за дейности, свързани с младежката заетост. В предложението са включени поуки от периода 2014—2020 г. и се опростяват някои от изискванията с оглед улесняване на въвеждането на мерки, които са от основно значение за изпълнението на схемата „Гаранция за младежта“. 3.42. Сметната палата препоръча по-специално на държавите членки: 3.42. — да изготвят изчерпателен преглед на разходите за изпълнение на схемата „Гаранция за младежта“ за всички млади неработещи, неучещи и необучаващи се лица и да приоритизират мерките, които да бъдат изпълнени, съгласно наличното финансиране; — Комисията отбелязва, че препоръката е отправена предимно към държавите членки. В действителност Комисията би приветствала извършването на по-добър преглед на прогнозните разходи за всички планирани мерки за изпълнение на схемата „Гаранция за младежта“ и при възможност и при поискване от държавите членки ще ги подкрепи в този процес. — да следят за това предложенията да се считат за качествени само ако съответстват на профила на участника и на търсенето на пазара на труда и ако водят до устойчиво интегриране на пазара на труда. — Комисията отбелязва, че препоръката е отправена към държавите членки. Комисията ще разгледа възможността да обсъди стандарти за критерии за качество в контекста на дейността на Комитета по заетостта във връзка с мониторинга на схемата „Гаранция за младежта“. iii) Специален доклад № 15/2017 — Предварителни условия и резерв за изпълнение в областта на сближаването 3.43. В този специален доклад Сметната палата установи, че като цяло предварителните условия осигуряват последователна рамка за оценка на готовността на държавите членки за прилагане на фондовете на ЕС в началото на програмния период 2014—2020 г. Не е ясно обаче в каква степен това е довело до промени по места. Сметната палата заключи, че няма вероятност рамката за изпълнение и резервът за изпълнение да предизвикат значително преразпределяне на разходите за сближаване през периода 2014—2020 г. към програми с по-добри резултати. 3.43. Комисията счита, че що се отнася до промените по места, постигнати след въвеждането на предварителните условия, дори само налагането на минимални условия, които не са присъствали в нито една от предишните рамки на политиката на сближаване, следва да подобри ефективността и ефикасността на изразходването на средствата. Комисията ще може да даде оценка за окончателното въздействие на предварителните условия, след като проектите/програмите бъдат изпълнени. Освен това рамката за изпълнение е само един от елементите на ориентирания към резултати подход. Рамката за изпълнение и резервът за изпълнение бяха създадени, за да се насърчат акцентът върху изпълнението и постигането на целите на стратегията на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. По своя замисъл те нямат за цел значителното преразпределение на разходите за сближаване. Ако програмите все пак не успеят да постигнат етапните цели, заложени в рамката за изпълнение, резервът за изпълнение може да бъде преразпределен към други програми с по-добри резултати. 3.44. Сметната палата препоръча на Комисията: 3.44. — да доразвие предварителните условия като инструмент за оценка на готовността на държавите членки за прилагане на фондовете на ЕС; и — Комисията приема препоръката, при условие че предварителните условия бъдат запазени за периода след 2020 г. — да превърне резерва за изпълнение за периода след 2020 г. в инструмент, ориентиран в по-голяма степен към резултатите, при който средствата да се разпределят към онези програми, които са постигнали добри резултати. — Комисията приема препоръката, при условие че рамката за изпълнение и резервът бъдат запазени за периода след 2020 г. В предложението на Комисията за регламент за определяне на общоприложими разпоредби за програмния период след 2020 г. (COM(2018) 375 final) се предвиждат разпоредбите за рамката за изпълнение, която съдържа както показатели за крайните продукти, така и показатели за резултатите, за които трябва да се определят ключови етапи и цели. Прегледът на изпълнението е заменен от междинния преглед, който ще се основава, наред с други, върху напредъка при постигането — до края на 2024 г. — на ключовите етапи от рамката за изпълнение. Функция 2 „Устойчив растеж и природни ресурси“ 3.45. През 2017 г. Сметната палата прие шест специални доклада, свързани с функция 2 на многогодишната финансова рамка (48). В три от тези доклади се проверяват аспекти на изпълнението на общата селскостопанска политика. Заключенията в тях са особено актуални в контекста на текущата реформа на общата селскостопанска политика и новия основан на качеството на изпълнението модел, обявен в съобщението на Комисията относно бъдещето на прехраната и селското стопанство. i) Специален доклад № 16/2017 — Програми за развитие на селските райони 3.46. В този специален доклад Сметната палата констатира, че през настоящия период разходите за развитие на селските райони е трябвало да са повече насочени към резултатите, но че тази амбиция не е била постигната поради липсата на актуална информация за изпълнението. Сметната палата препоръча да се разработи общ набор от ориентирани към резултатите показатели, които следва да са подходящи за оценяване на резултатите и въздействието от интервенциите за развитие на селските райони. 3.46. В своя отговор по препоръка 4 от Специален доклад № 16/2017 Комисията пое ангажимент да анализира възможностите за подобрение на измерването на изпълнението на ОСП като цяло. На 1 юни 2018 г. Комисията прие предложение за регламент COM(2018) 392 final (стратегическите планове по ОСП). В рамките на новия модел за осъществяване на политиката бяха разработени общи показатели, насочени към постигане на резултати. В дял VII от регламента се въвежда рамката за мониторинг, докладване и оценка на качеството на изпълнението, с която се определят правилата за това как и кога държавите членки трябва да докладват относно напредъка по изпълнението на своите стратегически планове по ОСП, както и правила за начина, по който ще се извършват мониторинг и оценка на този напредък. ii) Специален доклад № 10/2017 — Приемственост между поколенията 3.47. Сметната палата заключи, че целите и очакваните резултати на помощта от ЕС за младите земеделски стопани не са били добре определени. ЕСП препоръча да се подобри интервенционната логика. В тази връзка Сметната палата препоръча на Комисията да подобри процедурата за оценка на нуждите, да избере онези форми на подкрепа, които най-добре отговарят на установените нужди, и да определи цели за конкретни и количествено измерени резултати. 3.47. В своя отговор по препоръка 1 от Специален доклад № 10/2017 Комисията пое ангажимент да анализира и разгледа възможните приложими инструменти на политиката за подкрепа на младите земеделски стопани, както и тяхната интервенционна логика в контекста на подготовката на бъдещи законодателни предложения. На 1 юни 2018 г. Комисията прие предложение за регламент COM(2018) 392 final (стратегическите планове по ОСП). В новия модел за осъществяване на политиката съгласно предложението държавите членки ще разработват стратегически планове по ОСП, включително предварителна оценка на потребностите. На тази основа в плановете ще бъдат описани специално съобразени интервенции за справяне с определените потребности, които имат за цел изпълнение на целите на политиката. В член 6, буква ж) от регламента е определена следната конкретна цел, наред с други: привличане на млади земеделски стопани и улесняване развитието на стопанска дейност в селските райони. Във връзка с тази цел ще се използва конкретен показател за резултатите за количествено определяне както на предварителната целева стойност, така и на действително постигнатата стойност. Що се отнася до процедурата, Комисията ще оценява и одобрява тези стратегически планове по ОСП. iii) Специален доклад № 21/2017 — Мерки за екологизиране 3.48. Сметната палата заключи, че Комисията не е определила какво се очаква да постигнат мерките за екологизиране. Беше установено също така, че са налице значителни икономически загуби и че изискванията са ниски. Поради тези причини Сметната палата заключи, че екологизирането не би могло да доведе до значителни подобрения за околната среда и климата. Сметната палата препоръча Комисията да разработи цялостна интервенционна логика за мерките на ЕС във връзка с околната среда и климата по отношение на селското стопанство. Друга препоръка е интервенционната логика да се основава на актуално научно разбиране и да включва специфични цели. Освен това Сметната палата препоръча всички съществуващи екологични изисквания да бъдат съчетани, за да формират нова екологична базова стойност, приложима за всички бенефициенти на общата селскостопанска политика, и програмираните мерки да надхвърлят екологичната базова стойност и да бъдат насочени към постигането на целите за ефективност. 3.48. Комисията прие по същество препоръките от Специален доклад № 21/2017. На 1 юни 2018 г. Комисията прие предложение за регламент COM(2018) 392 final (стратегическите планове по ОСП), в което е развита интервенционната логика на нов набор от инструменти по ОСП, свързани с околната среда и климата. Тази нова екологосъобразна структура включва подобряване на предварителните условия, с което пълното получаване на подпомагане по ОСП се обвързва със спазването от страна на бенефициерите на основните стандарти относно околната среда, изменението на климата, общественото здраве, здравето на животните, здравето на растенията и хуманното отношение към животните, включително проблеми, вече разглеждани в рамките на екологизирането. Предварителните условия важат за всички бенефициери по ОСП и формират основата на базовите параметри по отношение на околната среда и климата, извън които държавите членки ще определят доброволни схеми, като нова екосхема по стълб I, и задължения в областта на агроекологията и климата по стълб II като част от по-широк вид интервенция за подпомагане на различни видове задължения във връзка с управлението. Всички тези мерки ще бъдат част от програмиран подход, насочен пък постигането на целите за ефективност. Функция 3 „Сигурност и гражданство“ и функция 4 „Глобална Европа“ 3.49. През 2017 г. Сметната палата прие пет специални доклада (49) за тези функции на многогодишната финансова рамка. Бихме искали да обърнем внимание на някои основни заключения и препоръки за четири от тези доклади. i) Специален доклад № 3/2017 — Тунис 3.50. Сметната палата установи, че като цяло помощта на ЕС за Тунис е била изразходвана добре. Тя е допринесла в голяма степен за демократичния преход и икономическата стабилност на страната след революцията от 2010—2011 г. Установихме обаче, че Комисията е била прекалено амбициозна. Тя се е опитала да обхване прекалено много приоритети за сравнително кратък период. Това е довело до редица недостатъци при управлението от страна на Комисията на предоставяната помощ. 3.50. В доклада се признава, че помощта на ЕС за Тунис като цяло е изразходвана добре. В действителност помощта на ЕС допринесе значително за икономическата и политическата стабилност на страната след революцията, в частност като съдейства за провеждането на значителни социално-икономически и политически реформи. Що се отнася до нейното равнище на амбиция, Комисията отбелязва, че е било необходимо да се работи в няколко области заради социално-икономическите предизвикателства, пред които държавата Тунис бе изправена след революцията. Постигнатите досега резултати са добри, тъй като помощта на ЕС допринесе значително за подобряването на социално-икономическата и политическата стабилност в страната след революцията. Комисията подчертава, че е следвала собствената си политика за съсредоточаване на помощта. Всъщност въпреки факта, че през разглеждания период бяха предприети различни дейности, те съответстваха на трите основни сектора, определени в единната рамка за подкрепа за периода 2014—2016 г. Ефективността и устойчивостта на помощта на Комисията винаги са сред основните отчитани елементи, наред с уместността, ефикасността и въздействието. Освен това Комисията подкрепи и установяването на вътрешни и външни механизми за мониторинг и укрепването на отчетността на държавните органи. 3.51. Сметната палата препоръча Комисията и, когато е приложимо, Европейската служба за външна дейност: 3.51. — да подобрят програмирането и насочеността на помощта от ЕС, — Комисията прие препоръката и вече я изпълнява (през август 2017 г. бе приета новата единна рамка за подкрепа за периода 2017—2020 г., която е съсредоточена върху 3 сектора на интервенция; провеждане на непрекъснат диалог за политиката и политически диалог, съгласуване с регионални програми; текущ процес по съвместно програмиране). — да подобряват изпълнението на програмите на ЕС за бюджетна подкрепа, — Комисията прие препоръката. Предвид настоящата по-стабилна политическа обстановка в Тунис и с оглед тясната координация с други донори, Комисията приема, че при бъдещите операции показателите за изпълнение могат да бъдат по-целенасочени. По отношение на критериите за допустимост обаче ще продължи да важи динамичен подход съгласно разпоредбите на насоките за бюджетна подкрепа. — да направят предложения за ускоряване на процеса за одобрение на макрофинансовата помощ, — Комисията прие препоръката. Комисията отбелязва, че въпреки постигнатия значителен напредък по отношение на сроковете, в които Парламентът и Съветът приемат макрофинансовата помощ, все още има какво да се желае. Ускоряване на приемането би могло да се постигне, ако например се намали броят на заседанията на Комисията по международна търговия на Европейския парламент (INTA) преди нейните гласувания, ако одобрението на Парламента систематично се извършва по време на пленарното заседание (включително по време на мини пленарните сесии) непосредствено след гласуването в INTA, ако мини пленарните сесии се използват за подписване от страна на председателите на Парламента и на Съвета и ако при необходимост Съветът използва писмената процедура за приемане. Освен това Комисията отбелязва, че след предишни препоръки на Европейската сметна палата и Резолюцията относно МФП на Парламента от 2003 г., през 2011 г. тя предложи рамков регламент относно МФП, който има за цел, наред с другото, ускоряване на вземането на решения чрез заместване на законодателните решения с актове за изпълнение. Тъй като обаче съзаконодателите решиха да запазят законодателните актове и обикновената законодателна процедура, през 2013 г. Комисията оттегли предложението си. — да подобрят планирането на проектите. — Комисията прие препоръката. ii) Специален доклад № 6/2017 — Подход на „горещите точки“ 3.52. Сметната палата заключи, че като цяло подходът на горещите точки е спомогнал за подобряване на управлението на миграцията в двете държави членки на първа линия, Гърция и Италия, като е увеличен капацитетът на държавите за приемане на мигранти, подобрени са процедурите за регистрация и е подобрено координирането на помощта. 3.53. Сметната палата препоръчва на Комисията и на съответните агенции: 3.53. — да подпомогнат държавите членки в подобряването на подхода на горещите точки, особено от гледна точка на капацитета на тези точки, третирането на непридружени непълнолетни лица, изпращането на експерти и ролите и отговорностите при този подход; — Комисията е съгласна. — да направят оценка и да доразвият подхода на горещите точки с оглед оптимизирането на помощта от ЕС за управление на миграцията. — Комисията е съгласна. iii) Специален доклад № 11/2017 — Доверителният фонд „Беку“ 3.54. В този специален доклад Сметната палата заключи, че въпреки някои недостатъци, както решението за създаването на доверителен фонд „Беку“, така и неговият модел са подходящи предвид обстоятелствата. Беше установено, че управлението на фонда все още не е развито до пълния си потенциал в следните три аспекта: координация между участниците, прозрачност, продължителност и разходна ефективност на процедурите, както и механизми за мониторинг и оценка. 3.54. С доверителния фонд „Беку“ се разкри нов начин за съгласуване на действията на ЕС и държавите членки, чийто пълен потенциал не е оползотворен на този етап. Комисията смята, че при разглеждане на цялата продължителност на цикъла на проекта, общата бързина на реагиране на „Беку“ е по-висока от тази на други инструменти на ЕС при кризи. Въпреки това Комисията изразява съгласие, че ще разгледа начини за допълнително ускоряване на процедурите за подбор, което да надхвърли рамките, допустими понастоящем съгласно вътрешните правила, като същевременно се постигне баланс между бърза реакция и прозрачност. Механизмите за мониторинг и оценка са разработени на ниво проект и постепенно ще бъдат развити на ниво фонд. 3.55. Като цяло доверителният фонд „Беку“ е имал положителен принос до момента на одита. Той е привлякъл нови средства, но малко нови донори, и повечето от неговите проекти са постигнали очакваните резултати. Фондът е осигурил по-добра видимост за ролята на ЕС. 3.56. Сметната палата препоръча на Комисията: 3.56. — Да разработи допълнителни насоки за избор на механизми за предоставяне на помощ и за провеждане на анализите на нуждите с цел да се определи обхвата на интервенцията на доверителните фондове; и — Комисията прие препоръката и ще я изпълни, както следва: Комисията разработи насоките за доверителния фонд, които включват раздел за условията за създаване на доверителен фонд. Комисията има готовност да преразгледа обхвата на тези насоки, така че да се включи по-подробно описание на определените във Финансовия регламент критерии за оценка на условията за създаване на доверителни фондове на ЕС. В това отношение Комисията счита, че чрез оценка на условията за създаване на доверителни фондове на ЕС ще се разгледа и въпросът за сравнителните предимства на другите средства за подпомагане. Комисията смята, че насоките не могат да бъдат твърде предписателни, най-вече що се отнася до извънредните доверителни фондове. — Да подобри координацията между донорите, процедурите за подбор и измерване на резултатите, както и да оптимизира административните разходи. — Комисията прие тази препоръка, но подчерта, че и други участници влияят върху предприемането на последващи действия по нея. Доверителният фонд „Беку“ вече координира дейностите си с други важни донори и участници. Въпреки това Комисията приема, че координацията би могла да бъде организирана по-добре и че всички участници в ДФБ трябва да се възползват от възможностите за координация. Комисията прилага своите стандартни правила и процедури, както и вътрешните правила, които дават възможност на ръководителите на доверителни фондове на ЕС при определени условия да се отклоняват от тези стандартни правила (вътрешните насоки при кризи и насоките за доверителните фондове на ЕС). Така например в насоките за кризисни ситуации се отчитат ограниченията за възлагане и изпълнение на проекти в кризисни ситуации, което дава възможност за използване на „гъвкави процедури“ при обявяване на кризисна ситуация в дадена държава. iv) Специален доклад № 22/2017 — Мисии за наблюдение на избори 3.57. В този специален доклад Сметната палата установи, че Европейската служба за външна дейност и Комисията са положили разумни усилия за подпомагане на изпълнението на препоръките на мисиите за наблюдение на избори на ЕС и са използвали за тази цел наличните инструменти. ЕСП заключи, че представянето на препоръките на мисиите за наблюдение на избори на ЕС се е подобрило през последните години, но са необходими повече консултации на местно равнище. Европейската служба за външна дейност и Комисията са участвали активно в политическия диалог и са предоставили подкрепа за изборния процес, за да подпомогнат изпълнението на препоръките, но мисиите за наблюдение на периода след изборите не са били провеждани толкова често, колкото биха могли да бъдат. На последно място, липсва преглед на препоръките на централно ниво, както и систематична оценка на етапа на тяхното изпълнение. 3.58. Сметната палата препоръча на Европейската служба за външна дейност: 3.58. — да се консултира систематично със заинтересованите страни относно препоръките на мисиите за наблюдение на избори на ЕС преди да бъдат приети; — Със заинтересованите страни ще бъдат провеждани систематични консултации относно общото съдържание на препоръките (но не и относно конкретната формулировка на препоръките, така че да не се накърнява независимостта на доклада). — да провежда по-често мисии за наблюдение на периода след изборите; — ЕСВД и Комисията се ангажираха да подобрят последващите действия във връзка с препоръките на МНИ на ЕС чрез комбинация от различни инструменти, например мисии за наблюдение на периода след изборите, подкрепа за изборния процес и политически диалог. — да направи преглед на препоръките на мисиите за наблюдение на избори на ЕС на централно ниво и систематично да прави оценка на етапа на тяхното изпълнение. — Комисията ще се стреми да осигури финансовите средства, необходими за създаването на централизиран регистър за препоръките на МНИ на ЕС. Функция 5 „Администрация“ и доклади относно областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“ 3.59. В приоритетната област „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“ Сметната палата изготви четири специални доклада през 2017 г. (50) 3.60. Сметната палата иска да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки за два от тези доклади. i) Специален доклад № 17/2017 — „Намеса на Комисията във финансовата криза на Гърция“ 3.61. В този специален доклад Сметната палата заключи, че договорените програми за икономически реформи в Гърция след настъпването на финансовата криза са предоставили краткосрочна финансова стабилност и са позволили постигането на известен напредък по реформите. Програмите обаче са помогнали на Гърция да се възстанови само в ограничена степен. До средата на 2017 г. те не са успели да възстановят способността на страната да финансира нуждите си от пазарите. 3.62. Сметната палата не можа да докладва за ролята на Европейската централна банка, тъй като ЕЦБ постави под въпрос пълномощията на Сметната палата в това отношение и не предостави достатъчно доказателствени данни. 3.63. Сметната палата препоръча на Комисията: 3.63. — по-добре да приоритизира условията и да набелязва мерките, които са спешно необходими за справяне с дисбалансите; — Комисията прие препоръката. Надлежно бяха изведени приоритетни действия на политиката, най-вече чрез съвместната програма с МВФ. Наред с другите неща Комисията използва добре познатата система на МВФ от „предварителни действия“ и „структурни референтни показатели“, които са важни реформи, необходими за приключване на прегледите и отпускане на плащанията. Постепенно те бяха прецизирани чрез някои допълнителни предварителни действия в областта на структурните реформи и чрез използването на ключови етапи. Чрез програмата за подкрепа за стабилност по Европейския механизъм за стабилност, която се изпълнява в момента, се въведе понятието „основни резултати“. — да следи за това програмите да са част от обща стратегия за растеж на страната; — Комисията прие препоръката. Комисията отбелязва, че в настоящия Договор за създаване на Европейски механизъм за стабилност се предвиждат по-насочени програми, като например такива с акцент върху липсата на равновесие в определени сектори, за които може да не е необходима цялостна стратегия за растеж. — да положи усилия за постигане на споразумение с партньорите по програмата; — Комисията прие препоръката и припомни, че тя не може да ангажира други институции да приемат ред на работа, който по определение трябва да бъде договорен съвместно както по принцип, така и по същество. — да бъде по-систематична в оценяването на административния капацитет на държавата членка за изпълнението на реформите; — Комисията прие препоръката. В рамките на програмата за подкрепа за стабилност по Европейския механизъм за стабилност специално внимание се обръща на провеждането на реформи с цел подобряване на качеството и ефективността на публичния сектор при предоставянето на основни публични стоки и услуги (4-я стълб). Техническата помощ бе синхронизирана с разпоредбите на програмата за стабилност по ЕМС, при което в меморандума за разбирателство от август 2015 г. и в последващите допълнителни меморандуми за разбирателство изрично бе включена подкрепа за редица реформи по програмата. Три месеца след създаването на програмата по ЕМС Комисията договори с гръцките власти „План за техническо сътрудничество в подкрепа на структурните реформи“, публикуван и на уебсайта на Комисията. Службата за подкрепа на структурните реформи предоставя и координира подкрепата за гръцките власти в почти всички области на реформата съгласно програмата по ЕМС. — да извърши междинни оценки за последователните програми и да използва резултатите за оценка на начина, по който те са разработени, и на условията за мониторинг. — Комисията прие препоръката. Тя вече извърши последващите оценки за други държави от еврозоната, в които се изпълняват програми за подкрепа за стабилност. ii) Специален доклад № 23/2017 — Единен съвет за преструктуриране 3.64. Общият извод на Сметната палата беше, че на този сравнително ранен етап, в който беше проведен одитът, са налице недостатъци при подготовката на Единния съвет за преструктуриране за изпълнение на неговите задачи. Сметната палата признава, че тези недостатъци трябва да се разглеждат в контекст: Единният съвет за преструктуриране е създаден от нулата за съвсем кратък период от време. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА 3.65. Недостатъците включват: — забавяне при набирането на персонал; — незавършено планиране на преструктурирането за банките в рамките на правомощията на Единния съвет за преструктуриране и незавършена система от приложимите за него правила; — липса на оценки на осъществимостта и надеждността на избраните стратегии за преструктуриране в плановете за преструктуриране; — неясно разпределение на оперативните задачи между националните органи и Единния съвет за преструктуриране; — дисбаланс между пълномощията на Единния съвет за преструктуриране и Европейската централна банка. 3.66. Сметната палата заключи, че са необходими редица стъпки за подобряване на системата, и препоръча на Единния съвет за преструктуриране: — да приключи планирането на преструктурирането на банките и да анализира системата си от правила за планиране на преструктурирането; — да повиши усилията си за набиране на персонал и да обезпечи по подходящ начин дейността, свързана с човешките ресурси; — да прецизира оперативното разпределяне на задачите и отговорностите с националните органи за преструктуриране; — да взаимодейства с Европейската централна банка, така че да се гарантира, че той получава цялата необходима информация, и да прикани законодателя да предприеме необходимите действия, за да въведе настоящата рамка. 3.67. Сметната палата публикува също така и Специален доклад № 14/2017 „Преглед на ефективността на управление на делата в Съда на Европейския съюз“. Този специален доклад включва насоки за по-нататъшни подобрения на управлението на делата от страна на Съда на Европейския съюз. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА ЧАСТ 3 — ПРОСЛЕДЯВАНЕ НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ПРЕПОРЪКИТЕ 3.68. Тази част представя резултатите от годишния преглед на Сметната палата относно това доколко Комисията предприема корективни действия във връзка с отправените от нас препоръки. Проследяването на изпълнението на препоръките, отправени от Сметната палата в нейните специални доклади, е важна стъпка в цикъла на одита на изпълнението. Освен че предоставя на Сметната палата и на заинтересованите страни обратна информация за въздействието от нейната работа, проследяването на предприетите действия по отношение на препоръките спомага за насърчаване на Комисията и на държавите членки да ги изпълняват. A. Обхват и подход — нов метод 3.69. През предходните години Сметната палата анализира само извадка от специални доклади. В съответствие със стратегията си за 2018—2020 г. сега Сметната палата разширява тази процедура. Тя ще проследява всички препоръки от одитите за изпълнението, отправени към Комисията през предходните три години. 3.70. Сметната палата анализира 17 от 24-те специални доклада, които публикува през 2014 г., които не са анализирани другаде (51). В тези доклади се съдържат общо 135 препоръки. 3.71. Сметната палата извърши своето проследяване въз основа на документни проверки и събеседвания със служители на Комисията. За да гарантира справедлив и балансиран преглед, впоследствие Сметната палата изпрати своите констатации на Комисията и взе предвид нейните отговори в окончателния си анализ. Сметната палата направи заключения за изпълнението на 100 препоръки. ЕСП не можа да направи заключения за останалите 35 (които представляват 26 % от всичките, повече от два пъти средното за последните 6 години (12 %), защото те бяха адресирани до държави членки или до други институции на ЕС (52). B. Как Комисията е изпълнила препоръките на Сметната палата? 3.72. Сметната палата заключи, че от 100-те отправени препоръки Комисията е изпълнила изцяло 58 (58 %). Тя е изпълнила в голяма степен 17 от останалите препоръки (17 %), 19 (19 %) в известна степен, а 6 (6 %) изобщо не е изпълнила (вж. каре 3.15 ). Етапът на изпълнение на препоръките е представен подробно в приложение 3.1 . 3.72. Комисията отбелязва, че Сметната палата е счела три четвърти от оценените препоръки за изцяло изпълнени или изпълнени в голяма степен. Шестте препоръки, които не са изпълнени изобщо, не бяха приети от Комисията. Каре 3.15 — Изпълнение на препоръките от одитите за изпълнението на Сметната палата за 2014 г. Източник: ЕСП. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА 3.73. Резултатът за изцяло изпълнените препоръки в общи линии отговаря на стойностите от предишни години. Процентът на изпълнените в голяма степен препоръки обаче е със 7 % под средния процент от 25 %, регистриран през последните шест години. Делът на изпълнените в известна степен препоръки е със 7 % по-висок от средния за шестте години — 12 %. Това вероятно се дължи на променения метод за анализ на Сметната палата (вж. точка 3.69). 3.74. ЕСП установи, че препоръките ѝ често са ставали причина за конкретни корективни мерки. Значителна част от 58-те изцяло изпълнени препоръки са изпълнени в рамките на две години (45 % през 2014 т. и 43 % през 2015 г.). 3.75. Сметната палата не беше в състояние да провери изпълнението на повечето препоръки, които бяха отправени само към държавите членки (вж. точка 3.71). ЕСП обаче успя да анализира изпълнението на шест препоръки, отправени към държавите членки или съвместно към Комисията и други одитирани организации в контекста на споделеното управление. Всички те са били частично или изцяло изпълнени (53). 3.76. Сметната палата установи области, в които Комисията е била особено ефикасна в изпълнението на препоръките. За един специален доклад в областта на външната дейност от компетентността на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ (Специален доклад № 16/2014) всички девет препоръки са изпълнени изцяло. Всички корективни мерки (с изключение на една) са предприети в рамките на една година. Предмет на одита беше смесването на безвъзмездна финансова помощ по регионалните механизми за инвестиции със заеми от финансови институции с цел подпомагане на външните политики на ЕС. ГД „Морско дело и рибарство“ също е изпълнила всички препоръки, отправени от Сметната палата, след одита по отношение на аквакултурите (Специален доклад № 10/2014). 3.77. Първоначално Комисията е отхвърлила девет препоръки. Тези препоръки се отнасят до ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Регионална политика“ и ГД „Международно сътрудничество и развитие“. Впоследствие три от препоръките са били изпълнени в известна степен (54). Шестте препоръки, които не са били изпълнени в момента на последващия преглед на Сметната палата, са от специалните доклади за лозаро-винарския сектор и за бизнес инкубаторите. Всички те са били отхвърлени към момента на одитите на Сметната палата през 2014 г. В повечето случаи причината за това е, че Комисията счита, че препоръките следва да бъдат отправени към държавите членки. В някои случаи Комисията се е съгласила по принцип с констатациите на Сметната палата, но не е могла да приеме препоръката на практика (55). Равнището на отхвърлените или частично приети препоръки е подобно на това от предходни години. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.78. В заключение Сметната отбеляза, че нейните одити на изпълнението са довели до няколко основни подобрения, въпреки че някои от установените слабости са останали. Тези слабости са описани в приложение 3.2. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ Заключения 3.79. Целта на информацията за изпълнението е да показва дали политиките и програмите, и по-общо генералните дирекции, Комисията като организация и бюджетът на ЕС, постигат ефикасно и ефективно своите цели. Ако са необходими подобрения, информацията за изпълнението следва да се използва, за да се захрани със съответните данни процесът на разработване на необходимите корективни мерки и да се наблюдава тяхното изпълнение. 3.80. Начинът, по който дадена организация използва за вземането на решения информацията за изпълнението, която генерира и събира, влияе върху нейния успех в дългосрочен план при управлението на изпълнението и при постигането на по-добри резултати. 3.81. Сметната палата достигна до следните заключения: 3.81. 1. Съществуват известни ограничения до каква степен Комисията може да използва информацията за изпълнението (точки 3.6—3.13) — Гъвкавостта на многогодишната финансова рамка на ЕС за преразпределяне на средствата е ограничена. — Комисията е направила предложения за увеличаване на бюджетната гъвкавост съгласно бъдещата многогодишна финансова рамка. — Въпреки че след междинния преглед на последната многогодишна финансова рамка е извършено преразпределяне, то не е резултат от съображения за изпълнението, а е ръководено от спешната необходимост да се отговори на кризата с бежанците и заплахите за сигурността. — Решенията за преразпределение са резултат от редица фактори. Комисията отбелязва, че често има значителни забавяния, преди на разположение да има подробна информация за изпълнението. — Измерването на приноса на бюджета на ЕС за постигането на целите на високо равнище е сложно, защото се прилагат успоредно няколко стратегически рамки. — Измерването на приноса за постигането на целите на високо равнище също е трудно заради трудността при установяването на ясни, причинноследствени, индивидуални връзки между дадена дейност на службите на Комисията или програма, финансирана от бюджета на ЕС, и напредъка по постигането на политически цели на високо равнище. Редица други външни фактори се отразяват на постигането на тези цели и освен това на поднационално, национално, европейско и международно равнище участват много субекти. Тази сложност е вътрешноприсъща особеност на средата, в която функционират Комисията и бюджетът на ЕС; това само по себе си не е слабост на рамката за изпълнение. 2. Системите на Комисията за измерване на изпълнението предоставят големи количества данни, но невинаги своевременно (точки 3.14—3.18) — Генералните дирекции на Комисията събират информация за изпълнението в различни формати и от различни източници, като по този начин създават изобилие от данни, свързани с изпълнението. Няколко генерални дирекции наскоро са въвели нови инструменти и процедури за използване на тези данни, за да подобрят своята рамка за информация за изпълнението. — В миналото ЕСП установи добри практики за отчитане на изпълнението, които Комисията да прилага. Респондентите в проучването потвърдиха, че е необходимо допълнително усъвършенстване, например по отношение на своевременността на информацията за изпълнението, и насоки за изготвянето на отчетите за изпълнението. 3. Комисията използва информацията за изпълнението, за да управлява програмите и политиките, въпреки че невинаги се предприемат корективни действия, когато целите не са изпълнени (точки 3.19—3.26) — Информацията за изпълнението се използва главно на равнището на генералните дирекции за управление на програми и политики. Тъй като тази информацията, използвана за нуждите на ежедневното управление, не е хармонизирана със задълженията за външно отчитане на генералните дирекции и Комисията, дирекциите обикновено не използват основните отчети за изпълнението на Комисията за управление на своето изпълнение на бюджета на ЕС. — Съгласно приложимите правни задължения Комисията докладва за резултатите от изпълнението на бюджета на ЕС по редица начини, сред които годишните основни отчети за изпълнението (включително годишния доклад за управлението и изпълнението на бюджета на ЕС и програмните изявления). — Резултатите от проучването също така сочат, че лошото изпълнение не води до корективни действия във всички случаи. Резултатите потвърждават, че неизпълнението на дадена цел е по-вероятно да има последици в генерални дирекции, в които информацията за изпълнението се използва по-често. — Както отбелязва Сметната палата, над 70 % от респондентите посочват, че ако целите не са изпълнени, се разработват планове за действие и се извършва засилен мониторинг, а над 60 % от респондентите отговарят, че при неизпълнение на целите се прави оценка. Представените резултати отразяват мненията на анкетираните. За да се установи дали са предприети адекватни последващи действия, би била необходима оценка за всеки отделен случай , като се вземат предвид ограниченията на бюджетната рамка. 4. Обикновено Комисията не обяснява използването на информацията за изпълнението в своите отчети за изпълнението (точки 3.27—3.31) Няма изискване за генералните дирекции или за Комисията да обясняват в отчетите си за изпълнението как се използва информацията за изпълнението при вземането на решения. Въпреки това често в докладите за изпълнението на генералните дирекции, както и в програмните декларации, е включена ограничена информация в това отношение. 5. Допълнителен напредък се очаква поради непрекъснатото развитие на културата на изпълнение (точки 3.32—3.36) Ръководителите на генералните дирекции, които Сметната палата интервюира, посочиха редица забелязани предизвикателства, които ги възпрепятстват от допълнително използване на информацията за изпълнението, за да получават по-добри резултати. Проучването на Сметната палата потвърди, че съществува реална нужда от повече обучения относно използването на информацията за изпълнението и по-ефективно разпространение на знанията и добрите практики. Няколко от действията, които Комисията изпълнява, за да увеличи насочеността към ефективността, може да се разглеждат като първи стъпки в усилията в широк план към постигане на значителна промяна в културата. С времето тази промяна следва да доведе до това Комисията и бюджетът на ЕС да станат още по-насочени към постигането на резултати и оказването на въздействие. Комисията счита, че тя вече има добре развита култура на изпълнение и през последните години е предприела различни мерки за още по-силното ѝ укрепване (56). Вж. и примерите на ЕСП в точка 3.32 относно предприетите от Комисията стъпки за укрепване на културата на изпълнение и отговора на Комисията по точка 3.36. 3.82. В точки 3.37—3.67 Сметната палата представя основни заключения и препоръки от извадка от специалните доклади, публикувани през 2017 г. 3.83. Тазгодишното проследяване на изпълнението на предишни препоръки (вж. точки 3.68—3.78) потвърждава, че три четвърти от разгледаните от Сметната палата препоръки са изпълнени изцяло или в голяма степен. Това означава, че в повечето случаи са били приложени корективни мерки. В 19 % от случаите препоръките са били изпълнени само в известна степен, като продължават да съществуват значителни слабости, представени подробно в приложение 3.2 . Това е със 7 % повече от средното за последните шест години, което вероятно се дължи на променения метод за анализ на Сметната палата. Препоръки 3.84. В приложение 3.4 са представени констатациите от проверката на Сметната палата на изпълнението на трите препоръки, отправени в нейния Годишен доклад за 2014 г. Една препоръка не е била изпълнена и няма достатъчно доказателства, за да се анализира напредъкът на другите две. 3.85. Въз основа на заключенията си за 2017 г. Сметната палата препоръчва на Комисията да предприеме следните действия. — Препоръка 1: За следващия период на МФР Комисията следва да предложи мерки за рационализиране и опростяване на стратегическите рамки, които уреждат изпълнението на бюджета на ЕС, като по този начин увеличи отчетността за резултатите и яснотата и прозрачността за всички заинтересовани страни. Комисията приема препоръката. Комисията е съгласна, че подходът при изпълнението на бюджета на ЕС трябва да бъде възможно най-последователен и рационализиран и че яснотата и прозрачността по отношение на постигането на резултати са изключително важни. Комисията счита, че нейните предложения за бъдещата многогодишна финансова рамка и свързаните секторни програми съставляват последователна рамка за бъдещия бюджет. Тези предложения имат за цел да подкрепят политическите приоритети, договорени от европейските лидери в Братислава и Рим. Те се основават на информация от голям брой заинтересовани страни от цяла Европа. Окончателното решение относно тази рамка ще бъде взето от Съвета при единодушие със съгласието на Европейския парламент. Сметната палата посочва, че други „стратегически рамки“ могат да повлияят на изпълнението на бюджета през периода след 2020 г. Те включват политическите приоритети на следващата Комисия и стратегическата програма на Европейския съвет. Тези рамки са изготвени съгласно институционалните прерогативи на институциите, определени в Договора. Наред с останалите институции Комисията ще изпълнява ролята си при обезпечаването на съгласуван подход за изпълнението на бъдещата многогодишна финансова рамка. Освен това Комисията счита, че рамката за бъдещия бюджет следва да бъде достатъчно гъвкава, за да може да се реагира ефективно при възникване на непредвидени потребности. Това е естествена и неизбежна последица от сложността на средата, в която се изпълнява бюджетът на ЕС. Това следва да включва работа съвместно със заинтересованите страни за създаване на единен набор от измерими цели на високо равнище, подходящи да ръководят стъпките към постигане на резултатите (57), определени за целия бюджет на многогодишната финансова рамка през целия период на нейното изпълнение (58). Целева дата на изпълнение: при приемането на многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. В предложенията относно бъдещите финансови програми по многогодишната финансова рамка се съдържат подробни и измерими цели и показатели, които ще се използват за проследяване и управление на изпълнението на тези програми през целия период. Окончателното решение относно разработването на тези програми ще бъде взето от Европейския парламент и от Съвета с обикновената законодателна процедура. Комисията ще докладва за напредъка в съответните отчети за изпълнението. Освен това, съвместно с други институции и заинтересовани страни, Комисията ще разгледа възможността тези цели и показатели на програмно ниво да бъдат допълнени с измерими цели на високо равнище, обвързани с политическите приоритети. — Препоръка 2: Комисията следва да включи актуална информация за изпълнението при отчитането на изпълнението, включително в Годишния доклад за управлението и изпълнението, която посочва осъществения напредък към постигането на целите, и винаги следва да предприема действия, или да прави предложения за такива, когато тези цели не са изпълнени. Целева дата на изпълнение: в края на 2019 г. Комисията приема препоръката. Комисията ще продължи да докладва за отбелязания напредък и ще прави предложения, когато е уместно. В годишните отчети за дейността и програмните изявления всяка година се предоставят последните налични данни за изпълнението по всички показатели за изпълнение на бюджета на ЕС. Годишният доклад за управлението и изпълнението на бюджета на ЕС е обобщен доклад, който се позовава на други, по-подробни отчети за изпълнението. Той няма за цел да даде подробен отчет по всички показатели за изпълнение. Комисията отбелязва, че нейните доклади за изпълнението донякъде зависят от качеството, наличието и навременното предоставяне на информация от държавите членки и другите участници. Както ЕСП признава в точка 3.81 (1), има ограничения относно последващите действия, които могат да се предприемат, в случай че целите не бъдат постигнати. Отговорността за изпълнението на бюджета и последващите дейности се поделя между всички страни, участващи в изпълнението на бюджета на ЕС, и затова не е под прекия или изключителния контрол на Комисията. — Препоръка 3: Комисията следва да рационализира показателите за изпълнението на бюджета на ЕС и да подобри съгласуваността между общите цели от високо равнище и конкретните цели на програмите и политиките. За тази цел тя следва да предприеме следните стъпки: Комисията приема препоръката. а) да установи пряка връзка между конкретните цели в правното основание на всяка разходна програма и общите цели. а) Комисията приема препоръката; тя се изпълнява чрез предложенията на Комисията за финансовите програми по бъдещата многогодишна финансова рамка. С тези предложения се установява ясна рамка за изпълнение въз основа на целите и показателите. Окончателният вид на рамката за изпълнение ще зависи от изхода от законодателния процес. б) да извърши преглед на показателите за изпълнението на бюджета на ЕС, използвани на всички равнища, като отбележи информацията за предвидените ползватели на всеки показател и неговата предвидена цел. Ако тази информация не може да бъде установена, тогава Комисията следва да разгледа възможността за премахване на този показател. б) Комисията приема препоръката; тя се изпълнява чрез предложенията за бъдещата многогодишна финансова рамка. За всички показатели, определени за финансовите програми, бе извършен критичен преглед в рамките на прегледа на разходите, който предхождаше предложението на Комисията за бъдещата многогодишна финансова рамка. Това доведе до предложения за по-малък брой по-качествени показатели за изпълнение на програмите. За различните цели се използват показатели на различни нива, включително управление на изпълнението, както и комуникация във връзка с резултатите, постигнати чрез бюджета на ЕС. в) Комисията следва да гарантира, че използваната информация за текущото управление на програмите и политиките в генералните дирекции е съгласувана с обобщената информация за изпълнението, включена в основните отчети за изпълнението. Целева дата на изпълнение: при приемането на многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. в) Комисията приема препоръката, но същевременно посочва, че за обобщеното докладване относно изпълнението на бюджета и за ежедневното управление на бюджета на ЕС от страна на Комисията, националните органи, финансовите институции и други заинтересовани страни важат различни видове и нива на информация. Тази препоръка ще бъде изпълнена чрез указания до службите относно изготвянето на съответните отчети за изпълнението. — Препоръка 4: Комисията следва да предоставя в основните отчети за изпълнението данни за това по какъв начин използва информацията за изпълнението. Тя следва да показва възможно най-систематично и като взема предвид времето, необходимо за получаване на данните, как информацията за изпълнението във връзка с бюджета на ЕС е била използвана при вземането на решения. Целева дата на изпълнение: в края на 2019 г. Комисията приема тази препоръка. Комисията отбелязва, че поради забавянията, свързани със събирането на подробна информация за изпълнението във връзка с финансовите програми, основната възможност за извеждане на поуки от тази информация е по време на разработването на законодателната рамка за бъдещите финансови програми. Прегледът на разходите, придружаващ предложението на Комисията за бъдещата многогодишна финансова рамка и оценките на въздействието, публикувани заедно с предложенията за бъдещите финансови програми, до голяма степен се позовават на резултатите от оценки, заключенията от одити и други източници на информация за изпълнението, като се разяснява как тези поуки са отразени при разработването на бъдещите програми. — Препоръка 5: Като надгражда вече постигнатия напредък, Комисията следва да въведе или да подобри мерките и инициативите за постигане на по-голяма насоченост към изпълнението във вътрешната си работна култура. За тази цел тя следва: Комисията приема препоръката. В службите на Комисията има добре развита култура на изпълнение. Както се посочва в тази глава, през последните години са положени значителни усилия (например реформата на цикъла на стратегическо планиране и програмиране, междинните оценки на разходните програми за периода 2014—2020 г., подготовката на разходните програми за периода 2021—2027 г.) за засилване на акцента върху изпълнението както на политическо ниво, така и на равнището на службите. Комисията е поела ангажимент да продължи да насърчава култура на изпълнение, при съблюдаване на успоредната отговорност на Комисията по отношение на доброто финансово управление на бюджета на ЕС. а) да предоставя на своите ръководители повече знания и насоки относно управлението на изпълнението и относно използването на информацията за изпълнението за вземане на решения; а) Комисията приема тази препоръка. Комисията ще оцени най-добрия начин да се гарантира, че на всички ръководители са предоставени вече съществуващите в Комисията обширни насоки относно управлението на изпълнението, включително чрез необходимите дейности за повишаване на информираността и обучения. Комисията ще обмисли също дали в настоящото предложение има пропуски. б) да обменя добри практики при използване на информацията за изпъл