[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 22.7.2008 г

COM(2008) 475 окончателен

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И ДО СЪВЕТА

Защита на финансовите интереси на Общностите – Борба с измамите – Годишен доклад за 2007 г. [SEC(2008)2300] [SEC(2008)2301]

СЪДЪРЖАНИЕ

Въведение 4

1. Резултати от борбата с измамите: статистически данни относно измамите и други нередности 5

1.1. Статистически данни относно измамите и други нередности, съобщени от държавите-членки и службите на Комисията през 2007 г. 5

1.1.1. Традиционни собствени ресурси 8

1.1.2. Селскостопански разходи (ФЕОГА и ЕЗФРСР) 8

1.1.3. Структурни мерки 9

1.1.4. Предприсъединителни фондове 10

1.1.5. Статистически данни относно разходите, управлявани пряко от Комисията 11

1.2. Статистически данни относно дейността на OLAF 12

2. Основно развитие през 2007 г. 13

2.1. Напредък в митническата област 13

2.1.1. Взаимна помощ по първия стълб 13

2.1.2. Конвенции от третия стълб и конкретни национални мерки 14

2.2. Борба с контрабандата и подправянето на цигари 14

2.3. Нередности и съмнения за измама в областта на „преките разходи“ 15

2.4. Новият подход на „неподатливост към измами“ 16

2.5. Защита на еврото срещу фалшифициране 16

2.6. Програма „Херкулес II“ 17

2.7. Други мерки, взети през 2007 г., с оглед защита на финансовите интереси на Общностите 18

3. Проверките за разкриване на измами и други нередности 19

3.1. Проверки в областта на структурните фондове 20

3.1.1. Подобряване на рамката за контрол 20

3.1.2. Осъществяването на контрол върху управлението от държавите-членки в областта на ЕФРР 21

3.2. Рамката на контрола в областта на селското стопанство 23

3.3. Контрол на традиционните собствени ресурси 25

3.4. Контрол и проверки на място съгласно Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96 26

4. Срок за давност за производства и за решения относно нередностите 27

4.1. Давност за преследване на нередност 27

4.2. Давност за изпълнение на решението, с което се налага административна санкция 28

4.3. Давност за изпълнение на решението, с което се налага административна мярка (възстановяване) 28

5. Възстановяване 28

5.1. Селско стопанство 29

5.2. Структурни фондове 30

5.3. Собствени ресурси 31

5.4. Преки разходи 32

5.5. Възстановяване вследствие на случай на OLAF 33

Въведение

Защитата на финансовите интереси на Общностите и борбата с измамите са области, в които Общността и държавите-членки упражняват споделена компетентност. Всяка година Комисията в сътрудничество с държавите-членки съставя доклад, в който представя статистиките и новите мерки, предприети за изпълнение на предвидените в член 280 от Договора за ЕО задължения. Докладът се адресира до Европейския парламент и до Съвета и се публикува[1].

Първата точка от доклада е резюме на резултатите от статистическите данни във връзка с нередности, съобщени от държавите-членки в областите, в които държавите-членки изпълняват бюджета (селскостопанска политика, структурни фондове и предприсъединителни фондове, или около 80% от бюджета), както и по отношение на набирането на собствените ресурси на Общността. Направена е и прогноза на нередностите, допуснати в областта на разходите, управлявани пряко от Комисията, и преглед на оперативната дейност на Европейската служба за борба с измамите (OLAF).

Тези статистически данни трябва да бъдат разглеждани и използвани много предпазливо: съобщената нередност в повечето случаи не е евентуална измама (която е умишлено действие). Съобщеното съмнение за измама не е непременно измама, потвърдена със съдебно решение. Всички представени нередности са в процес на разглеждане и са предмет на различни форми на последващи действия, както подробно е разяснено в точки 3 и 5.

Поради своето естество представените в доклада цифри са указателни, предварителни и неокончателни. От съображения за предпазливост посочените суми често обхващат цялото съответно действие, преди частта, засегната от нередност, да бъде установена с точност. Ако държавите-членки имат задължението да съобщават нередностите, те правят това с различна степен на съответствие. Именно държавите-членки определят поначало и кои от съобщените нередности смятат за съмнения за измама. Едва след приключване на съдебно производство, проведено от националните органи, често след значителен период от време, се установява дали става въпрос за измама и какво е действителното финансово въздействие на измамата. Решението на Комисията за окончателното класифициране на даден случай като измама зависи от сведенията (незадължителни), предоставени от държавите-членки.

Във втората точка от доклада са представени основните новости за 2007 година както по отношение на предотвратяването, така и на преследването на измамите и другите нередности.

Третата точка съдържа насоки за проверките с цел установяване на измами и други нередности, като една значителна част е посветена на проверките в областта на структурните фондове и по-специално на контрола на управлението. В четвърта точка е представен давностният срок за преследване на измамите и давността за изпълнение на решенията, с които се постановява административна мярка или санкция. Тези две точки са разгледани по-специално на базата на дадените от държавите-членки отговори на въпросник.

В петата точка, за която се прилагат същите видове резерви както за точка 1, са представени възстановяванията, извършени през 2007 г. във всички бюджетни сфери.

Докладът се съпровожда от два работни документа на службите на Комисията[2].

Резултати от борбата с измамите: статистически данни относно измамите и други нередности

Статистически данни относно измамите и други нередности, съобщени от държавите-членки и службите на Комисията през 2007 г.

В областите, в които бюджетът се изпълнява от държавите-членки, и по отношение на набирането на собствените ресурси на Общността общностното законодателство задължава държавите-членки да съобщават съмненията за разкрити измами и други нередности. Събраната информация се използва за целите на анализа и последващите действия. Тя позволява по-добро познаване на въздействието на нередностите върху общностния бюджет.

Необходимо е да се прави разлика между измама и други нередности. „Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите[3]. Измамата е умишлено нарушение, което съставлява престъпление по наказателното право[4]. Държавите-членки определят съобщените нередности, които представляват съмнения за измама. Действителното финансово въздействие на измамата може да бъде измерено само след приключване на съдебното производство.

В документа на службите на Комисията „Статистическа оценка на нередностите“[5] е представен задълбочен анализ на съобщените от държавите-членки сведения и за първи път в него се съдържат статистически данни относно измамите и другите нередности, разкрити от службите на Комисията в сферите от бюджета на пряко централизирано управление.

Заключения относно съобщените от държавите-членки нередности

- Броят на съобщените нередности е намалял във всички области с изключение на структурните действия.

- Прогнозното финансово въздействие се е увеличило във всички области. По отношение на собствените ресурси и селското стопанство увеличението се отнася отчасти до нередности, настъпили или открити през предходните години, но съобщени едва през 2007 г. По отношение на разходите присъединяването на новите държави-членки и неотдавнашното увеличение на плащанията в тези страни отчасти обясняват увеличаването. Финансовото въздействие, отчитано като процент от бюджета, остава стабилно. Голям брой нередности със значително финансово въздействие бяха разкрити по повод приключването на програмния период на предприсъединителните фондове за 10-те нови държави-членки.

- Прогнозното въздействие на случаите на съмнения за измама остава стабилно по отношение на разходите и показва леко отстъпление по отношение на собствените ресурси. Припомня се, че става въпрос за съобщени съмнения за измама, а не за потвърдени по съдебен ред случаи, както и че действителното финансово въздействие, след възстановяване и финансова корекция, може да бъде посочено само след приключване на съдебните и административни производства.

- Макар че по-голямата част от нередностите се съобщават на Комисията в предвидените срокове, все още трябва да бъдат положени усилия в следните насоки: средната продължителност на съобщаване в областта на селското стопанство е година и половина, а в областта на структурните действия - девет месеца. Определени държави-членки много често уведомяват със значително закъснение. Бързото уведомяване е необходимо за предприемане на ефикасни последващи действия.

- Съотношението на държавите-членки, уведомяващи по електронен път и по-специално чрез електронните модули AFIS/ECR[6], предложени от Комисията в областта на селското стопанство и структурните фондове, нараства. Използването на модулите опростява обработката на данните и подобрява тяхното качество и съпоставимост. Някои държави-членки продължават да уведомяват на хартиен носител или по електронен път, без да използват модулите ECR.

- Благодарение на усилията на националните органи (насоки, обучения за служителите, отговарящи за уведомяване), както и на увеличеното използване на модулите ECR, качеството на уведомленията продължи да се подобрява във всички области. Това позволява по-добро проследяване и улеснява стратегическия анализ на данните. Някои държави-членки все още трябва да положат усилия, по-специално по отношение на класификацията на видовете нередности.

Таблица 1 – Брой на нередностите и размери – 2007 година

Област | Брой на съобщените нередности | Общо прогнозно финансово въздействие на нередностите, включително съмненията за измама (в млн. EUR) | Прогнозно финансово въздействие единствено на съмненията за измама (в млн. EUR) |

2006[7] г. | 2007 г. | 2006 г. | 2007 г. | 2006 г. | 2007 г. |

Селско стопанство (ФЕОГА- секция „Гарантиране“) | 3 249 | 1 548 | 87 | 155 | 29,8 (~0,06 % от отпуснатите средства) | 44,8 (~0,1 % от отпуснатите средства) |

Структурни фондове и Кохезионен фонд | 3 216 | 3 832 | 703 | 828 | 157,56 (~0,41 % от отпуснатите средства) | 141 (~0,31 % от отпуснатите средства) |

Предприсъединителен фонд | 395 | 332 | 14 | 32 | 1,57 (~0,03 % от отпуснатите средства) | 5 (~0,38 % от отпуснатите средства) |

Преки разходи | - | 411 | - | 33 | - | 18,1 (~0,17 % от отпуснатите средства[8]) |

Общо разходи | 6 860 | 6 123 | 804 | 1 048 | 188,93 (~0,2 % от размера на разходите в четирите области) | 208,9 (~0,22 % от размера на разходите в четирите области) |

Собствени ресурси[9] | 5 705 | 5 321 | 353 | 377 | 134,39 (~0,94 % от общия размер на собствените ресурси) | 106,57 (~0,62 % от общия размер на собствените ресурси[10]) |

Традиционни собствени ресурси

Броят на случаите на съобщени нередности намаля със 7 % (5705 случая през 2006 г. в сравнение с 5321 през 2007 г.). Прогнозната сума (377 млн. EUR) е нараснала с над 6 %. Съмненията за измама представляват около 23 % от случаите на съобщени нередности с прогнозно финансово въздействие 106,57 млн. EUR, или около 0,62 % от общия размер на собствените ресурси за 2007 г. (в сравнение със 134,39 млн. EUR, около 0,94 % през 2006 г.). Припомня се, че става въпрос за съобщени съмнения за измама, а не за потвърдени по съдебен ред случаи, както и че действителното финансово въздействие все още не установено.

Най-засегнатите продукти както и през предходните години бяха електронните и мултимедийните продукти, по-специално телевизори и монитори. Най-често срещаните нередности бяха неправилната класификация на продукта и погрешно описание на произхода. Вторият най-засегнат продукт е тютюнът. Комисията продължава да отделя специално внимание на тези сектори. Значението на сектора на зеленчуците (по-специално на чесъна) се повиши, както и значението на обувния сектор, частите за автомобили и мотоциклети, както и на облеклата, докато значението на сектора на месото, изделията от желязо и стомана, както и на житните растения намаля. Важно е при анализа на тези данни да се отчете, че датата, на която измамата или нередността са били открити и съобщени на Комисията, не съвпада непременно с датата на тяхното извършване.

Графика 1: Брой на съобщените нередности и прогнозно финансово въздействие – традиционни собствени ресурси – през периода 2003—2007 г.

[pic]

Селскостопански разходи (ФЕОГА и ЕЗФРСР)

Броят на случаите на съобщени нередности намаля с 53 % (1548 случая в сравнение с 3249 през 2006 г.). Това значително намаляване беше предвидимо и се дължи на прилагането на нов регламент на Комисията от 2006 г.[11], считано от 1 януари 2007 г., съгласно който пределът, до който държавите-членки са длъжни да съобщят на Комисията за нередности, се увеличава от 4 000 на 10 000 EUR. Съответната сума (155 млн. EUR, около 0,33 % от общата сума на бюджетните кредити в областта на селското стопанство) е нараснала с 44 %. Увеличението отчасти се отнася до случаи, които имат значително финансово въздействие, възникнали или открити през предходните години, но съобщени едва през 2007 г. Съмненията за измама се отнасят до около 10 % от съобщените случаи на нередности с прогнозно финансово въздействие 44,8 млн. EUR, т.е. 0,1 % от общата сума на бюджетните кредити за 2007 г. (срещу 29,8 млн. EUR, около 0,06 % през 2006 г.). Припомня се, че става въпрос за съобщени съмнения за измама, а не за потвърдени по съдебен ред случаи, както и че действителното финансово въздействие все още не установено.

Най-големите суми се отнасят до секторите на млякото и млечните продукти, плодовете и зеленчуците, захарта и развитието на селските региони. Тези четири сектора заедно представляват около 77 % от общата сума на нередностите.

Графика 2: Брой на съобщените нередности и прогнозно финансово въздействие – селскостопански разходи – през периода 2003—2007 г.

[pic]

Структурни мерки

Броят на съобщените нередности, свързани със структурните фондове и Кохезионния фонд, се увеличи с 19,2 % (3 832 случая в сравнение с 3 216 през 2006 г.). Прогнозното финансово въздействие (828 млн. EUR, около 1,83 % от бюджетните кредити за поети задължения) е нараснало със 17,7 %. Съмненията за измама съответстват на около 12,4 % от случаите на съобщени нередности с прогнозно финансово въздействие 141 млн. EUR, или около 0,31 % от общия размер на бюджетните кредити за поети задължения (в сравнение със 157,56 млн. EUR, около 0,41 % през 2006 г.). Припомня се, че става въпрос за съобщени съмнения за измама, а не за потвърдени по съдебен ред случаи, както и че действителното финансово въздействие все още не установено.

Както и през предходните години, най-големият брой съобщени нередности се отнася до ЕФРР[12] и ЕСФ[13] (около 83 % от нередностите). Седемдесет и шест процента от нередностите, свързани с проекти или операции, са допуснати в регионите от цели 1 и 2.

Графика 3: Брой на съобщените нередности и прогнозно финансово въздействие – структурни действия – през периода 2003—2007 г.

[pic]

Предприсъединителни фондове

Броят на съобщените нередности, свързани с фондовете PHARE, SAPARD и ISPA, намаля с 13 % (332 случая в сравнение с 395 през 2006 г.). Предполагаемото финансово въздействие нарасна от 14 млн. EUR през 2006 г. на 32 млн. EUR през 2007 г. (около 1,92 % от допустимата сума). Съмненията за измама съответстват на около 15,5 % от съобщените суми на нередностите през 2007 г. с прогнозно финансово въздействие 5 млн. EUR, или около 0,38 % от общия годишен бюджет. Припомня се, че става въпрос за съобщени съмнения за измама, а не за потвърдени по съдебен ред случаи, както и че действителното финансово въздействие все още не е установено.

Най-често срещаният вид нередност за всеки от предприсъединителните фондове е „недопустим разход“.

Графика 4: Брой на съобщените нередности и прогнозно финансово въздействие – предприсъединителни фондове – през периода 2003—2007 г.

[pic]

Статистически данни относно разходите, управлявани пряко от Комисията

Става въпрос за първи етап, насочен към включване в настоящия доклад на областите от бюджета, които се управляват пряко от Комисията. Тъй като системата, която ще позволи квалификацията на случаи на нередности и съмнения за измами, е реализирана през 2008 г. (вж. точка 2.3), възниква необходимост от ограничаване на обхвата на анализа за периода 2007 г. Представените данни трябва да се третират изключително предпазливо, а не като емпирични доказателства за равнището на измамите и нередностите.

Предполагаемият брой на нередностите в тази област е 411. Предполагаемото финансово въздействие е 33 млн. EUR, от които 18,1 млн. EUR съответстват на 136 случая на съобщени съмнения за измами. Съобщената сума на нередностите в сектора на външните действия е 19,1 млн. EUR, а в областта на вътрешните политики - 13,9 млн. EUR. По отношение на финансовата рамка за 2000—2006 г. прогнозното финансово въздействие на евентуалните случаи на измами възлиза на 0,17 % от общата сума на договорите, сключени пряко от Комисията.

Статистически данни относно дейността на OLAF

Вследствие на първоначалната оценка на получената информация OLAF може да реши да предприеме четири типа действия: вътрешни разследвания, външни разследвания, координация или помощ по наказателноправни въпроси. Броят на предприетите всяка година действия е стабилен (210 през 2007 г. срещу 194 през 2006 г. и 216 през 2005 г.). След 2004 г. броят на образуваните собствени разследвания на OLAF (вътрешни и външни разследвания) е равен, а впоследствие надвишава броя на предприетите от OLAF действия с цел предоставяне на помощ и координиране с националните органи (действия на координация и действия на помощ по наказателноправни въпроси). От 2005 г. собствените разследвания на OLAF представляват около 75 % от общия брой на предприетите действия.

Броят на текущите дела е намалял (408 в края на 2007 г. в сравнение с 431 в края на 2006 г. и 452 в края на 2005 г.), като това по-специално се дължи на усилията на OLAF за разглеждане на неприключени предходни дела.

Таблица 2: Преписки в процес на разглеждане към 31 декември 2007 г. по сектори и финансово въздействие

Сектор | Случаи в процес на разглеждане към 31 декември 2007 г. | Прогнозно финансово въздействие (в млн. EUR) |

Мита/ДДС | 76 | 781,3 |

Селско стопанство | 50 | 108,8 |

Структурни фондове | 48 | 172,4 |

Преки разходи | 140 | 206,7 |

Вътрешни разследвания | 94 | 289,6 |

Общо | 408 | 1 558,8 |

За повече подробности и съпоставка с предходни години – вж. доклада на OLAF[14].

Основно развитие през 2007 г.

Напредък в митническата област

Взаимна помощ по първия стълб

Вследствие на предложението на Комисията[15] Съветът измени Регламента относно контрола върху износа на селскостопански продукти[16] с оглед на това държавите-членки, извършващи анализ на риска съгласно общностното законодателство, да могат да избират дали да приложат минимален процент на проверки на национално равнище вместо на равнище на митническа служба за износ за постигане на по-добро разпределение на усилията за контрол на митническите органи на национална територия.

Регламентът на Парламента и на Съвета относно контрола на пари в брой, които се внасят и изнасят от Общността[17], влезе в сила през юни 2007 г. Въпросният регламент препраща към разпоредбите на Регламент (ЕО) № 515/97[18] по отношение на взаимопомощта и предвижда предаване на информация на Комисията в случаи на признаци, навеждащи на съмнение за това, че определени суми налични пари са свързани с имущество, придобито чрез измама или друга незаконна дейност, накърняващи финансовите интереси на Общностите.

Предложението на Комисията[19] за изменения на регламента за взаимопомощта в областта на митническите и земеделски въпроси[20] навлезе в напреднала фаза на законодателния процес през 2007 г. Европейският парламент го одобри на първо четене през февруари 2008 г., макар че внесе определени изменения. В акта се предвижда създаване на правна уредба за Европейския каталог за идентифициране на досиета, по които се водят митнически разследвания (FIDE) и създаването на европейски регистър на данни. FIDE трябва да позволи на оперативните национални и общностни структури (OLAF) да идентифицират службите, водили разследване по отношение на едно(и) и също(и) лице(а) или предприятие(я). Целта на регистъра е да събира за целите на анализа данни, които обикновено се използват в рамките на международната търговия[21]. Окончателното приемане на предложението е предвидено през 2008 г.

Две предложения[22] , приети въз основа на Лисабонската стратегия, са насочени към модернизиране на митническите процедури. С влизането в сила на новия Митнически кодекс използването на електронната декларация постепенно ще стане обичайна практика, а с проекта „Електронни митници“ данните с произход национални от митнически информационни системи ще стават все по-съвместими благодарение на централна платформа. Тези реформи ще намалят разходите за операциите, ще улеснят по-бързия достъп до данни и ще позволят извършването на анализ на риска на европейско равнище.

Конвенции от третия стълб и конкретни национални мерки

През 2007 г. Малта се присъедини към конвенцията относно взаимопомощта и сътрудничеството между митническите администрации („Конвенция Неапол II“)[23]. Конвенцията е ратифицирана и влезе в сила във всички държави-членки с изключение на Италия, но вече се прилага между 22 държави-членки[24].

Малта ратифицира конвенцията относно използването на средствата на информатиката в областта на митниците[25]. Конвенцията, с която се създава по-специално система за митническа информация (SID) и която влезе в сила в края на 2005 г., понастоящем е ратифицирана от всички държави-членки.

Вследствие на ратификацията му от Швеция и Финландия протоколът за изменение на конвенцията относно използването на средствата на информатиката в областта на митниците[26] влезе в сила. Латвия се присъедини към протокола през 2007 г[27]. С протокола се създава посоченият по-горе инструмент FIDE.

Румъния и България се присъединиха към двете конвенции и цитираните по-горе протоколи към момента на присъединяването си към ЕС[28].

Белгия подписа двустранни спогодби за сътрудничество с няколко трети страни. Инкриминирането на контрабандата беше изменено и изяснено в унгарския наказателен кодекс. Финландия сигнализира съществена реорганизация на митническите органи, чиято цел е подобряване на управлението на риска. Със същата цел в Ирландия беше въведена нова информационна система.

Борба с контрабандата и подправянето на цигари

През 2004 г. Европейската общност и 10 държави-членки[29] сключиха спогодба за сътрудничество с Philip Morris International (PMI). В периода от подписването на спогодбата до края на 2007 г. PMI внесе 575 млн. щ.д. (около 364,5 млн. EUR). Впоследствие 16 държави-членки[30] се присъединиха към тази спогодба, която предвижда плащането на около 1 250 млн. щ.д. за период от 12 години, които биха могли да се използват в борбата с контрабандата и подправянето на цигари.

През декември 2007 г. Европейската комисия и 26 държави-членки[31] подписаха спогодба за сътрудничество с Japan Tobacco International (JTI). Спогодбата със срок 15 години предвижда плащането на 400 млн. щ.д. (около 253,6 млн. EUR), които биха могли да се използват в борбата с контрабандата и подправянето на цигари.

Сред основните елементи на двете спогодби е включено и въвеждането на дългосрочен механизъм за предотвратяване на контрабандата на цигари PMI и JTI на европейския пазар. В сътрудничество с OLAF и държавите-членки спогодбите предвиждат въвеждането на процедури за контрол и проследяване на продуктите с оглед определяне на момента, в който автентичните цигари (с марка PMI и JTI) са отклонени от законната верига за доставки, за да попаднат в ръцете на контрабандисти.

През 2007 г. съгласно новото направление на програма Херкулес II за борба с контрабандата и подправянето на цигари (вж. точка 2.6) се предвижда съфинансиране от бюджета на Общността на скенер оборудване, улесняващо разкриването на контрабандни цигари, на обща прогнозна стойност над 5 млн. EUR. Програмата продължава да финансира и дейностите по обучение, покупка на специализиран технически материал и техническа поддръжка за контролиране на незаконните дейности в тази област.

Комисията (OLAF и SANCO) активно участва в подготовката на преговорите за протокола относно рамковата конвенция на СЗО за борба с тютюнопушенето[32]. Във въпросния протокол ще бъде разгледана конкретно борбата с незаконната търговия на тютюневи изделия. Служител на OLAF беше избран за председател на структурата за междуправителствени преговори, която води преговорите по протокола.

Нередности и съмнения за измама в областта на „преките разходи“

До тази година данните относно разкрити нередности и съмнения за измама, както и за извършените корекции се събираха единствено по отношение на разходите със споделено управление. За да се излезе от тази ситуация и да се представи по-добър отчет за нередностите и съмненията за измама в рамките на настоящия доклад, службите на Комисията от този момент нататък ще регистрират в счетоводната система на Комисията (ABAC) повече информация относно констатациите и извършените корекции.

С оглед на осигуряване на първоначален анализ още през настоящата година службите на Комисията идентифицираха разкритите случаи на нередности и съмненията за измама в бюджетните области, които са предмет на пряко централизирано управление.

Новият подход на „неподатливост към измами“

През 2001 г. Комисията взе решение[33] да въведе превантивен механизъм за предотвратяване на измами („неподатливост към измами“), за да може законодателството и управлението на договорите да бъдат „неподатливи“ в по-голяма степен на измами. От 2002 г. бяха набелязани нови законодателни инициативи и нови правни основания за общностно финансиране (като образци на договори) с особена необходимост от съблюдаване на финансовите интереси на Общностите. Тези проекти бяха анализирани от гледна точка на неподатливостта им на измами и бяха подобрявани всеки път, когато възникваше необходимост от това[34].

През декември 2007 г. Комисията въведе нов подход на предотвратяване на измами[35], чиято основна цел се състои в използването на резултатите от дейностите по разследване на OLAF. Оперативният опит ще бъде използван на по-структурирана и адекватна основа и ще бъде споделен по по-подходящ начин с останалите служби на Комисията, както и с другите органи и институции на ЕС. Този нов подход е насочен към идентифициране на слабите места не само в законодателните предложения, но и в прилагането на законодателството на ЕС и в системите на управление и контрол.

Новата политика, която се прилага на първо време в сектора на преките разходи, ще подобри предотвратяването на измамите чрез използване на всички налични данни (резултати от разследвания, одит, анализи и др.).

Защита на еврото срещу фалшифициране

Предложение за регламент на Съвета[36] е насочено към засилване на защитата срещу фалшифицирането на парични знаци, като въвежда задължение за съответните предприятия да контролират автентичността на получените монети и банкноти преди повторното им пускане в обращение. Освен това предложението има за цел да се разреши трансферът на фалшиви парични знаци между националните органи и институциите и органите на Съюза, за да се улеснят проверките за автентичност.

В свой доклад Комисията състави равносметка на санкциите - наказателноправни и други, приети от държавите-членки в областта на защитата срещу фалшифицирането на парични знаци[37] въз основа на Рамковото решение на Съвета за 2000 г.[38] Очевидно е, че взетите мерки като цяло отговарят на степента на ефективност и ефикасност, изисквана по силата на съответното рамково решение, доколкото съставите на престъпленията и предвидените наказания в общи линия са въведени в законодателствата на държавите-членки.

В оперативно отношение Комисията чрез действията, осъществени в рамките на програма „Перикъл“[39], продължи подкрепата си за сътрудничеството между националните, европейските и международните органи, натоварени с борбата срещу фалшифицирането на еврото. Бюджетът на програма „Перикъл“ за 2007 г. беше изпълнен на повече от 80 %, бяха започнати дванадесет проекта, седем от които предложени от държавите-членки и пет от Комисията (OLAF).

В мнозинството от тези проекти, предназначени за експерти от държавите-членки и страните кандидатки, се съдържаше педагогическа цел (организиране на обучителни сесии, действия за запознаване с техниките за разкриване на фалшифицирания и др.) Програма „Перикъл“ имаше принос и към два мащабни семинара, обединяващи представители на държавите-членки, страните от Латинска Америка и Карибския басейн, с оглед засилване на сътрудничеството с третите страни в областта на борбата с фалшифицирането на еврото.

През 2007 г. около 211 000 евробанкноти бяха изтеглени от обращение. Тази цифра се увеличи с около 29 % в сравнение с 2006 г. благодарение основно на засиленото сътрудничество с компетентните органи на държавите-членки.

Програма „Херкулес II“

Програма „Херкулес“ беше създадена с цел насърчаване на дейностите, свързани със защитата на финансовите интереси на Общностите[40]. През 2007 г. Европейският парламент и Съветът решиха да удължат срока на програмата за периода 2007—2013 г.[41]

Бюджетът на тази програма е увеличен с 6 млн. EUR годишно, за да бъде включено ново направление, което дава възможност да се финансират действия за обучение и закупуване на оборудване за борба с контрабандата на цигари.

Бюджетът за 2007 г. от 13 574 млн. EUR позволи да бъдат съфинансирани 15 проекта в областта на обучението, 21 проекта в областта на техническата помощ и 10 действия в областта на правните изследвания. Сред проектите са включени както действия на международно равнище, като конференции за улесняване на теоретичния или оперативния обмен, така и индивидуалната подкрепа за определени национални органи, например чрез закупуване на оборудване, улесняващо разкриването на контрабандата, или техническата помощ по конкретно разследване.

Други мерки, взети през 2007 г., с оглед защита на финансовите интереси на Общностите

Европейската инициатива за прозрачност [42] предложи системното предоставяне на публичен достъп до списъка с бенефициери на средствата с произход бюджета на Общността, независимо от начина на управление на тези средства. След включването на това задължение през 2006 г. във Финансовия регламент[43] и в Регламента на Комисията, приложим към структурните фондове и Кохезионния фонд[44], два регламента[45] от 2007 г. въвеждат задължение за държавите-членки да публикуват списъка с бенефициери на селскостопанските фондове и Европейския фонд за риболов, както и получените суми.

Вследствие на Съобщението относно обща европейска стратегия в борбата с данъчните измами[46] и по искане на Съвета на министрите на ЕС от юни 2007 г. Комисията прие съобщение относно някои ключови елементи, допринасящи за създаването на стратегията за борба с измами с ДДС по отношение по-специално на измамата с липсващия търговец[47]. В своите изказвания по настоящия доклад няколко държави-членки заявиха, че са предприели мерки на национално равнище за подобряване на борбата с измамите с ДДС[48].

Конвенцията относно защитата на финансовите интереси на Общността [49] и протоколите към нея[50] бяха ратифицирани от Словения през 2007 г. Румъния и България автоматично се присъединиха към конвенцията и свързаните с нея протоколи в момента на присъединяването им към ЕС[51]. Комисията прикани държавите-членки, които не са ратифицирали конвенцията и/или протоколите към нея, да направят това в най-кратки срокове[52].

През 2007 г. службите на Комисията подписаха административни споразумения за сътрудничество с компетентните органи на определени трети страни[53] в областта на борбата с измамите, корупцията и другите форми на незаконна дейност, накърняващи финансовите интереси на Общностите или на трети държави, страни по споразуменията. Комисията продължава преговорите с цел сключване на подобни споразумения с други трети държави, ползващи европейска финансова помощ.

Словакия прие национална стратегия за защита на финансовите интереси на Общностите , предвиждаща действия във всички съответни области през следващите години. Румънският наказателен кодекс и други свързани закони бяха изменени с цел въвеждане на наказателна отговорност за юридическите лица. В Италия Комитетът за борба с общностните измами получи мандат да координира всички дейности за борба с измамите и другите нередности в данъчния, селскостопанския сектор и структурните фондове. Швеция засили своята система за вътрешен контрол, приложима към националните и европейски фондове.

В малтийското и румънското право бяха въведени нови административни наказания за някои сериозни нередности. Латвия увеличи наказанията по наказателното право за престъпни посегателства срещу средства на Общността, извършени при условията на организирана престъпна дейност. Няколко държави-членки съобщиха за приемането или актуализирането на наръчници и насоки, съставени с цел хармонизиране на обработването и съобщаването на нередностите [54]. В Естония всички окончателно решени нередности се публикуват на страницата на министерството на финансите.

В Белгия и Франция наказателното право в частта относно корупцията претърпя изменения с цел привеждане в съответствие с европейските и международни конвенции в тази област. В Словакия беше създадена вътрешноведомствена група със задача да актуализира националната програма за борба с корупцията. В Португалия работата по съвместната инициатива за борба с корупцията между няколко разследващи органа беше приключена с публикуването на доклад през 2007 г. Белгия и Кипър предприеха мерки за подобряване на борбата с изпирането на пари .

В Румъния задълженията към Европейските общности са приравнени на данъчни задължения за целите на възстановяването .

Проверките за разкриване на измами и други нередности

По отношение на набирането на собствените ресурси на Общностите и в областите, в които държавите-членки изпълняват бюджета, отговорността за проверките, насочени към разкриване на измами и други нередности, се поделя между органите на държавите-членки и органите на Общността.

В настоящата глава са представени накратко протичането и резултатите от тези проверки.

Проверки в областта на структурните фондове

За да се даде допълнителен тласък на подобряването на финансовото управление на европейските фондове, по-специално на управляваните от държавите-членки и предвид Становище № 2/2004[55] на Сметната палата относно единния модел за контрол, през януари 2006 г. Комисията прие план за действие относно интегрирана рамка за вътрешен контрол[56]. Стратегическата цел е постигане на положителна декларация за достоверност и точност на отчетите от страна на Сметната палата.

Подобряване на рамката за контрол

Новата нормативна уредба, приложима съм структурните разходи[57], считано от програмния период 2007—2013 г., опростява и изяснява определени аспекти на процедурите за отпускане и изплащане на средства. В нея се предвижда по-добро информиране на всички заинтересувани участници, по-специално потенциални бенефициери, за приложимата нормативна уредба. Системите за вътрешен контрол са по-ясно определени.

Държавите-членки определят за всяка оперативна програма управителен орган , който отговаря за успешното изпълнение на програмата, както и за контрола върху управлението.

Държавите-членки определят и сертифициращ орган („разплащателен орган“ в приложимата уредба за периода 2000—2006 г.), отговарящ за предаването на Комисията на отчета за сертифицираните разходи и исканията за плащане. На този орган е възложено и осигуряването на проследяване на разкритите нередности (включително измами) и редовното отчитане на Комисията.

Накрая държавите-членки определят одитиращ орган („сертифициращ орган“ за периода 2000—2006 г.). Хармонизирани бяха правилата, регулиращи контрола и одита на операциите от одитиращия орган, и беше засилен обменът на информация с Комисията. От този момент нататък одитиращият орган трябва да представя на Комисията одитна стратегия за оперативната програма, за която отговаря.

Одитиращият орган представя на Комисията годишен доклад, в който се обобщават резултатите от извършените одити. За новия програмен период този доклад трябва да бъде съставен въз основа на единен модел и задължително да съдържа справка за установения процент грешки. Друг важен напредък се състои в задължението на одитиращите органи да издават всяка година становище, в което да посочват дали системите за управление и контрол функционират ефикасно до степен да предоставят разумна гаранция, че отчетите за разходите са точни и основните транзакции са законосъобразни и правилни.

Понастоящем държавите-членки имат задължението да представят годишни резюмета на всички декларирани разходи и на всички извършени одити[58]. Това се отнася и до програмния период 2000—2006 г. В края на месец април 2008 г. почти всички държави-членки бяха представили годишни резюмета, които бяха съобразени или съответстваха в основни линии на изискваните минимални условия. Комисията взе мерки за образуване на съдебно производство срещу една държава-членка.

От своя страна, Комисията изготви процедура за оценка на съответствието на системите за управление и контрол на държавите-членки на основание член 71 от Регламент (ЕО) № 1083/2006. Комисията разглежда и одобрява одитните стратегии, представени от одитиращите органи на държавите-членки. Въз основа на собствените си проверки и одити и информацията, предадена от държавите-членки, Комисията извършва оценка на гаранцията, предоставена от съществуващите системи в държавите-членки, която е отразена в годишния доклад за дейността на всяка компетентна генерална дирекция и в обобщаващия доклад на Комисията. Тази оценка се основава на хармонизираните показатели за законосъобразност и правилност.

Комисията има правомощието да прекратява или спира плащания. Тя може да извършва и финансови корекции.

Осъществяването на контрол върху управлението от държавите-членки в областта на ЕФРР

Информацията, съдържаща се в тази точка, се основава единствено върху информацията, предоставена от държавите-членки въз основа на въпросника[59], и се отнася единствено до ЕФРР. Въпросникът съдържа искания за информация относно съществуващите системи за контрол към края на 2007 г. и за статистически данни относно извършените проверки през 2005 г.

По-голямата част от нередностите неизбежно се допускат на равнище краен потребител или краен бенефициер. Управителните органи извършват проверки „на управлението“ или на „първо ниво“ за разкриване на нередности на ранен етап от процедурата. Тези проверки задължително включват административни проверки по документи за всяко искане за възстановяване, представено от бенефициерите и проверки на място.

Голямото мнозинство държави-членки са посочили, че по време на административните проверки по документи всички документи, отнасящи се до проекти и декларации за разходи, системно се подлагат на задълбочена проверка. Във всички държави-членки задълбочената проверка е насочена към допустимостта на разходите. В близо половината държави-членки органите проверяват систематично и адекватността на подкрепящите документи; в една трета от държавите-членки те проверяват дали съфинансираната дейност или услуга действително е осъществена.

Процентът от бюджета, който се контролира чрез проверки на място за 2005 г., се различава значително за различните държави-членки, както и за различните програми. Когато процентът се окаже по-нисък от 100 %, държавите-членки съставят представителна извадка или извадка на случаен принцип с анализ на риска за ориентиране на проверките.

През 2005 г. проверките на място по-често са били осъществявани от междинни органи. В пет държави-членки управителните органи са се заели сами с тези проверки в голям брой случаи. Една единствена държава-членка е възложила на външна организация значителна част от проверките на място.

Всички държави-членки са посочили, че преписките по извършените проверки и разкритите нередности за всеки проект се архивират в базата данни за проследяване на програмата . Въпреки това много малко държави-членки са били в състояние да представят надеждни статистически данни относно резултатите от проверките, извършени през 2005 г. Това навежда на предположението, че тези данни не са централизирани.

Въз основа на получените статистически данни най-честите случаи на разкрити измами се отнасят до допустимостта на разходите, липсата или непълнотата на подкрепящите документи и неспазването на хоризонталните правила или сроковете в споразуменията за отпускане на безвъзмездна помощ. Като общо правило нередностите са били разкрити по време на административни проверки по документи, но съотношението на нередностите, разкрити по време на проверки на място, продължава да е значително (между 20 % и 50 %).

Обстоятелството, че нередностите се разкриват на този ранен стадий, близък до бенефициерите, благоприятства вземането на прости и ефикасни мерки , като искания за представяне на липсващи документи или в случай на недопустим разход – оттегляне и преразпределяне на средства. Когато бъде разкрита нередност, държавите-членки трябва да осигурят последващи действия. Те извършват това понякога чрез интегрираните информационни системи. Когато за дадена нередност бъде прехвърлен определен предел, тази нередност се съобщава на Комисията (OLAF).

Държавите-членки смятат, че основните причини за нередностите са липсата на яснота в правилата за допустимост, недостатъчните насоки и проблемите с човешките ресурси. Някои посочват и несъстоятелност, риск от свръхфинансиране или преследвани по наказателноправен ред деяния. Внесените неотдавна подобрения в рамката на контрола са насочени по-специално към намаляване на броя на бенефициерите, които съзнателно или несъзнателно представят погрешни искания (най-малкото за недопустими разходи), и за ограничаване на риска от грешка за компетентните органи.

Рамката на контрола в областта на селското стопанство

Контрол от страна на националните органи. В рамките на Общата селскостопанска политика в съответствие с принципа за споделено управление държавите-членки отговарят за изплащането на безвъзмездни средства на крайните бенефициери посредством акредитирани от държавите-членки разплащателни агенции [60]. По-специално те следят за допустимостта на исканията и тяхното съответствие с общностните правила преди извършване на плащането.

По отношение на всеки режим на помощ съществуват съответни секторни регламенти, които определят подробните правила за извършените проверки от разплащателните агенции или под техен контрол от органите, на които са делегирани тези правомощия.

Всички искания за помощ са предмет на административни проверки, преди да е извършено каквото и да било плащане. Проверките на място се извършват върху представителна извадка, като една извадка съответства обикновено на 5 до 10 %, но може или трябва да достигне 100 % в зависимост от риска в съответния сектор.

Основната система за контрол е интегрираната система за управление и контрол (SIGC). Тази система обхваща всички преки плащания за земеделските производители. SIGC включва компютъризирана база данни, система за идентификация за земеделските производители, земеделските парцели и животните в случай на плащания, свързани с животните, както и система за идентификация и регистрация на правата на плащане и исканията за помощ. Европейската сметна палата няколкократно потвърди, че ако се използва правилно, SIGC представлява ефикасна система за контрол за ограничаване на риска от неправомерни разходи.

По отношение на режимите на помощ, които не са обхванати от SIGC, например съхранението на продукти или възстановяванията при износ, е необходимо да бъдат извършени допълнителни проверки след плащане на бенефициера.

В края на всяка финансова година сертифициращият орган издава сертификат, с който се удостоверява разумна гаранция по отношение на пълнотата, точността и достоверността на отчетите, предадени на Комисията, както и че процедурите за вътрешен контрол са били приложени задоволително.

Държавите-членки трябва да изпратят на Комисията годишните отчети на всяка разплащателна агенция, придружени с декларация за достоверност и точност, подписана от директора на разплащателната агенция. Декларацията за достоверност и точност може да съдържа резерви, в които да се посочи количественото изражение на финансовото въздействие, до което се отнасят. В такъв случай декларацията за достоверност и точност трябва да съдържа план за действие, съответстващ на констатацията за установените слабости, както и необходимите подробности за изпълнението му. В декларацията трябва да се предвижда ефикасен надзор на съществуващите системи за управление и контрол през цялата година.

Считано от 2007 г.[61], държавите-членки, в които съществува повече от една разплащателна агенция, трябва да съставят и годишно резюме ( обобщен доклад ), обхващащо декларациите за достоверност и точност и сертификатите на сертифициращите органи в края на финансовата година. По този начин се цели укрепване на веригата на отговорности между държавите-членки и Комисията в допълнение към декларацията за достоверност и точност.

Проверки на Комисията. На първо място Комисията проверява пълнотата, точността и достоверността на отчетите на разплащателните агенции (счетоводно уравняване на сметки) и на второ място, основно чрез проверките на място – дали разходът е направен от държавите-членки в съответствие с общностните правила. Когато не са налице тези предпоставки, Комисията изключва съответния разход от общностното финансиране (финансови корекции). Последният механизъм, наречен „уравняване с оглед на съответствието“, през годините се показа като много ефикасен инструмент за защита на финансовите интереси на Общностите.

Чрез уравняването с оглед на съответствието общностният бюджет се защитава от разходи, които не следва да бъдат за негова сметка. Този механизъм не цели възстановяването на неправомерните плащания, платени на крайните бенефициери, тъй като тази операция е от изключителната компетентност на държавите-членки съгласно принципа за споделено управление. Негов предмет е проверката на системите за контрол и управление, създадени от държавите-членки, и възстановяването на разходите, които не са в съответствие с общностното законодателство, за сметка на националните администрации. Решенията за финансови корекции се вземат в зависимост от естеството и тежестта на нарушението, както и имуществената вреда, причинена на Общността. Размерът им се изчислява въз основа на действителните вреди или въз основа на екстраполиране. Ако това се окаже невъзможно, се прилагат фиксирани ставки, при които се отчита сериозността на пропуските, така че да бъде отразен финансовият риск за Общността. През 2007 г. Комисията отхвърли финансиране по ФЕОГА и ЕЗФРСР на стойност около 686,6 млн. EUR[62] на основание на несъответствие с общностните правила.

Когато неправомерните плащания бъдат или могат да бъдат идентифицирани вследствие на процедури на уравняване с оглед на съответствието, държавите-членки се приканват да осигурят проследяване чрез действия по възстановяване за сметка на крайните бенефициери. Въпреки това, дори когато това не е възможно, тъй като финансовата корекция се отнася изключително до пропуски в системата на управление и контрол на държавата-членка, корекцията остава важно средство за подобряване на функционирането на системата и за предотвратяване или разкриване и възстановяване на неправомерните плащания, платени на крайните бенефициери. Следователно уравняването с оглед на съответствието допринася за законосъобразността на операциите на равнище бенефициери.

Контрол на традиционните собствени ресурси

Държавите-членки са отговорни за възстановяването на традиционните собствени ресурси, за поддържане на счетоводство и упражняване на необходимия контрол и извършване на разследвания[63]. Те трябва да поддържат „счетоводство A“ за вписване на платени/обезпечени митнически задължения и „счетоводство Б“ за вписване на задълженията, които не са възстановени, нито обезпечени (или обезпечени, но оспорени). По-голямата част от вписаните в счетоводство Б задължения са в резултат на измами или разкрити нередности. При първичните национални проверки (както физически проверки, така и проверки по документи) и при националните проверки след уравняване на сметките се разкриват по-голямата част от измамите и другите нередности (80 % през 2006 г. и 2007 г.).

Комисията наблюдава правилното функциониране на системата на традиционните собствени ресурси. Тя следи за това те да бъдат своевременно на разположение и определя лихви в случай на неизпълнение на това задължение. Методите за контрол включват по-специално: проверки на място в държавите-членки, споразумения за съвместни одити[64], проследяване на предварителните констатации (по букви за съответните сектори) и годишните доклади на Сметната палата, както и конкретно проследяване в случай на информация от други служби на Комисията (например информация от OLAF относно индивидуални случаи със значително финансово въздействие, даващи основание за взаимопомощ).

В хода на своите 32 инспекции през 2007 г. ГД „Бюджет“ е разкрила 114 отклонения в областта на традиционните собствени ресурси. Както през предходните години, твърде ограничен брой отклонения бяха третирани като нарушения (през 2007 г. не са образувани нови преписки, понастоящем се разглеждат 31 преписки), тъй като тези отклонения се обсъждат редовно на двустранна основа с държавите-членки и се отнасят до Консултативния комитет по собствените ресурси на Общностите.

В рамките на проследяването на отклоненията, описани в годишните доклади и в предварителните констатации на Сметната палата, в ГД „Бюджет“ бяха получени 20 нови писма във връзка с констатациите за 2007 г.

Резултатите от проверките по никакъв начин не противоречат на общата картина на финансирането от бюджета на ЕС чрез традиционни собствени ресурси, което се извършва бързо и при спазване на сроковете. Като цяло държавите-членки спазват общностното законодателство в тази област.

Контрол и проверки на място съгласно Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96[65]

Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96 възлага на Комисията компетентност за извършване на контрол и проверки на място в държавите-членки и в съответствие с действащите споразумения за сътрудничество – в трети страни. От 1 юни 1999 г. това правомощие се упражнява от OLAF[66].

Контролът и проверките на място, извършени при икономическите субекти, представляват типични действия на вътрешни разследвания, т.е. административни разследвания на OLAF, проведени извън институциите, органите и структурите на Общността с цел борба с всички видове незаконна дейност, увреждаща финансовите интереси на Европейския съюз.

При прилагането на Регламент № 2185/96 OLAF следва насоките, съдържащи се в наръчник[67] , приет през октомври 1997 г., който понастоящем се актуализира.

През 2007 г. OLAF извърши общо 74 проверки на място в рамките на Регламент № 2185/96 (цифра, която е съпоставима със 72 проверки, извършени през 2006 г.), а именно:

- 25 в областта на селското стопанство;

- 26 в областта на структурните политики;

- 21 в областта на преките разходи и външната помощ;

- 2 свързани с вътрешни разследвания.

Всички проверки на място бяха извършени на територията на ЕС, с изключение на една проверка на място в областта на външната помощ, проведена в трета страна.

Опитът показва, че проверките на място представляват в количествено и качествено отношение много важен инструмент за провеждане на външни разследвания.

Въпреки това оперативният резултат в голяма степен зависи от ефикасността на сътрудничеството на националните органи. Във връзка с това OLAF изготвя понастоящем нов доклад за прилагането на Регламент 2185/96, в който се представят „добри практики“ за всеки етап от проверките на място. Докладът би следвало да бъде приет през 2008 г. с новия вариант на наръчника .

Срок за давност за производства и за решения относно нередностите

Държавите-членки са отговорни за преследването на извършителите на нередности в областите на споделено управление и традиционните собствени ресурси. Те са компетентни и за налагането на евентуални санкции и административни мерки, произнесени вследствие на тези производства.

Срокът за давност има за цел за гарантира правната сигурност. Въпреки това след неговото изтичане нередността не подлежи на преследване, а наложеното наказание не може да бъде изпълнено. За да бъдат защитени финансовите интереси на Общностите, член 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 предвижда минимални срокове за давност. Държавите-членки могат да предвидят по-дълги срокове.

За да бъде информирана за това кои национални законодателства предвиждат по-дълги срокове от минималните и какви са приложимите срокове по отношение на неуредените от общностното право случаи, Комисията поиска от държавите-членки да отговорят на въпросник. По-долу е представено резюме на отговорите. Анализът се ограничава до административните производства[68].

По отношение на разходите, пряко управлявани от Комисията, се прилага петгодишен срок за давност съгласно член 73a от Финансовия регламент, както е посочено в член 85б от правилата за прилагане[69]. Тази област не е предмет на настоящия доклад.

Давност за преследване на нередност

„Обикновена“ давност. Член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 предвижда четиригодишен срок за давност за преследване, считано от момента на извършване на нередността[70]. Европейските секторни правила могат да предвиждат по-кратък срок, който не може да е по-малък от три години. Тези срокове са пряко приложими в националното право, освен ако в националните разпоредби не се предвиждат по-дълги такива.

Двадесет и една държави-членки предвиждат по-дълги срокове от предвидените в общностното право. Обикновено те са в интервала между 5 и 10 г., като по изключение достигат до 12 и дори 20 г.

Регламент № 2988/95 предвижда, че срокът за давност се прекъсва от всяко действие, за което съответното лице е уведомено, произтичащо от компетентните органи и свързано с разследването или преследването на нередността. Освен това в някои национални законодателства за основание за прекъсване се счита и започването на преговори по процедура за уреждане на спора с потенциалния длъжник.

„Абсолютна“ давност. Регламент № 2988/95 предвижда, че независимо от действията по прекъсване срокът на давност се счита за изтекъл, ако след изтичане на „абсолютната“ давност, равняваща се на двукратния срок на „обикновената“ давност, компетентният орган не е наложил санкция, освен ако основанието за прекъсване не е наказателно производство, образувано срещу същото лице за същите обстоятелства.

Девет държави-членки предвиждат по-дълъг срок на „абсолютната“ давност в определени специфични области. В повечето случаи става въпрос за срок от 10 години, освен в случаите, в които срокът е 20 г.

Давност за изпълнение на решението, с което се налага административна санкция

Регламент № 2988/95 предвижда тригодишна давност за изпълнение на решението, с което се налага административна санкция[71].

Петнадесет държави-членки са посочили по-дълги срокове, между 4 и 10 г. след произнасяне на решението, с което се налага санкция. Най-често срещаният срок е 5 години. В общия случай този срок започва да тече от момента на произнасяне на решението, но в някои държави-членки срокът тече от 1 януари на следващата година след съобщаване на решението или след изтичане на срока за плащане, предвиден в решението. Основанията за прекъсване като цяло са сходни с основанията, приложими към давността за преследване.

Давност за изпълнение на решението, с което се налага административна мярка (възстановяване)

Европейското право не предвижда срок за давност за изпълнение на решение, произнесено в рамките на производство по националното право, с което се налага административна мярка. Този срок обаче има важно значение за успешното провеждане на процедурите по възстановяване. Би изглеждало логично 27-те държави-членки да предвиждат такива срокове в своите национални законодателства, но само 21 от тях са посочили национални разпоредби, които обаче се различават значително помежду си, тъй като става въпрос за срокове между 3 и 10 години и дори 20 години.

Началният момент на срока и основанията за прекъсване за сходни с тези за срок за давност за изпълнение на решение, с което се налага административна санкция.

Възстановяване

Когато бюджетът се изпълнява при споделено управление и по отношение на традиционните собствените ресурси, отговорността за възстановяването за сметка на крайните бенефициери е от първостепенната компетентност на държавите-членки. На равнище служби на Комисията оправомощените разпоредители с бюджетни кредити (ГД) носят отговорността за финансовото проследяване. OLAF допринася единствено за дейностите по финансово проследяване, пряко свързани с оперативната дейност. Въпреки това по отношение на структурните фондове OLAF участва по време на преходен период в проследяването на нередностите, отнасящи се до програмния период 1994-99 г., нотифицирани от държавите-членки[72]в рамките на постепенното прекратяване на дейностите й в тази област. Нов електронен интерфейс ще създаде пряка връзка между данните на всеки упълномощен разпоредител с бюджетни кредити и регистъра за съобщаване на нередности (ECR).

Селско стопанство

Член 32 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 въведе нов механизъм за уравняване на недължимо платените суми. Когато държавата-членка не успее да възстанови за сметка на бенефициера недължимо платена сума в срок от четири години от произнасянето на първоначалното административно или съдебно заключение (или в продължение на осем години в случаите, когато са предприети мерки за връщане на сумата чрез националните съдилища), невъзстановената сума се поема автоматично в размер на 50 % от бюджета на въпросната държава-членка в рамките на годишното финансово уравняване на сметките по ФЕОГА и ЕЗФРСР. В някои случаи на небрежност от страна на държавата-членка е възможно цялата сума да се поеме от въпросната държава-членка.

За първи път този механизъм е приложен с Решение на Комисията от м. април 2007 г.[73], като чрез него се приключват всички случаи на невъзстановени суми за периоди, предхождащи 2003 г. или 1999 г. (случаи, датиращи съответно от 4 или 8 години), като се начисляват 131,7 млн. EUR за сметка на държавите-членки. Други 100 млн. EUR са били или ще бъдат начислени за сметка на държавите-членки с последващи решения на Комисията за уравняване на сметки за финансовата 2006 г.; те бяха отделени през м. април 2007 г.

За финансовата 2007 г. държавите-членки предоставиха финансова информация относно процедурите по възстановяване на ГД „Земеделие и развитие на селските региони“. Въз основа на окончателното положение, установено към 11 април 2008 г., бяха възстановени 154,3 млн. EUR от държавите-членки през финансовата 2007 г., а останалата сума за възстановяване към края на финансовата година възлизаше на 1,438 млн. EUR. Финансовите последици от невъзстановяване на суми по случаи, датиращи от 2003 г. или 1999 г., бяха решени по правилото „50-50“, посочено по-горе, като в решението за уравняване на сметки от април 2008 г.[74]бяха начислени 137,6 млн. EUR за сметка на държавите-членки. Освен това 165 млн. EUR ще бъдат за сметка на бюджета на Общността за обявените за несъбираеми суми през финансовата 2007 г.

След начисляване на първите 50 процента за сметка на бюджета на държавите-членки последните трябва да продължат националната си процедура по възстановяване на недължимо платените суми за сметка на бенефициерите и впоследствие да кредитират 50 % от действително възстановените суми към бюджета на Общността.

Структурни фондове

В областта на структурните фондове възстановяването за сметка на бенефициерите на недължимо платените суми вследствие на нередност или измама се извършва от държавите-членки. Възстановяването на тези суми на равнище Комисия може да се извършва по-специално чрез намаляване или прекратяване на финансовото участие.

Програмите, съфинансирани по структурните фондове, са многогодишни и функционират въз основа на междинни плащания. Възстановяването на недължимо платени суми може да стане преди или след приключване на програмата. За програмния период 1994—99 г. крайният срок за представяне на искания за окончателно плащане до Комисията беше 31 март 2003 г. През този период около 1 000 програми бяха съфинансирани от Общността на обща стойност около 159 млн. EUR[75]. Финансовите и управляващите отдели на Комисията, подпомагани от OLAF, осигуряват административното и финансово проследяване с оглед на приключване на тези програми.

За програмния период 1994—1999 г. държавите-членки съобщиха за 11 647 случая на нередности (74 през 2007 г.), съответстващи на прогнозна финансова стойност от 1,52 млн. EUR[76] от вноската на Общността (68 млн. EUR за 2007 г.).

От тези случаи 5 686 са приключени окончателно на равнище Комисия; сума от 630 млн. EUR е отчетена при окончателното плащане или освободена след приключването, или възстановена на общностния бюджет. Държавите-членки са посочили, че административните и съдебните производства са били приключени на национално равнище в 1 610 случая с финансово въздействие от 101 млн. EUR за същия период. Службите на Комисията са започнали помирителни дейности с оглед на приключване на тези случаи.

Освен това през 2007 г. Комисията прие решение относно финансовите последици, приложими към разходите, финансирани от секция „Ориентиране“ на ФЕОГА, по отношение на 27 съобщения, с които съответните държави-членки поискаха несъбираемите суми да бъдат за сметка на общностния бюджет.

За програмния период 2000—2006 г. държавите-членки са съобщили до този момент за 12 161 случая на нередности (3 428 през 2007 г.) на финансова стойност около 1,79 млн. EUR от вноската на Общността (630 млн. EUR за 2007 г.).

Държавите-членки са посочили на Комисията, че административните и съдебни производства са били приключени на национално равнище в 4 471 случая и че са били възстановени суми в размер на 509 млн. EUR.

Общата сума на финансовите корекции за програмните периоди 1994—99 г. и 2000—2006 г. е съответно 2 141 млн. EUR (176 за 2007 г.) и 1 569 млн. EUR (220 млн. EUR за 2007 г.). Тези финансови корекции са следствие от одити на Комисията, на Сметната палата, разследвания на OLAF и процедури по приключване на програмите за периода 1994—1999 г. Те включват официални решения за финансови корекции вследствие на разкриване на нередност, освобождаване при приключване на програма, тъй като държавата-членка не е декларирала достатъчно допустими разходи, и възстановяване на събрани суми вследствие на приключване на съдебно производство, спряно към момента на приключване на програмата[77].

По-голямата част от отчетените суми вследствие на нередност, съобщена на Комисията, са част от тези финансови корекции. Въпреки това някои нередности се съобщават, но приспаданията се извършват след плащането и по тази причина не се включват във финансовите корекции.

Собствени ресурси

Държавите-членки са длъжни да възстановят установените суми, включително регистрираните от тях в съвместната база данни OWNRES. Сумата за възстановяване вследствие на разкрити през 2007 г. нередности е около 377 млн. EUR.

Възможно е установена сума да не може да бъде възстановена в пълен размер, независимо от усилията на държавите-членки. Установените суми могат да бъдат променяни поради допълнителна информация или съдебни производства или определено вземане може да бъде обявено за несъбираемо поради финансови проблеми на длъжника.

Към настоящия момент процентът на възстановяване по отношение на нередностите, допуснати през 2007 г., е 40 % (около 150 млн. EUR)[78]. Става въпрос за добро изходно положение: общият процент на възстановяване за 2006 г., съобщен в доклада за миналата година, е 32 %, като впоследствие се повишава на 40 %. През последните десет години процентът на възстановяване варира между 40 и 55 %.

Когато невъзстановяването на установено вземане не е по вина на държавата-членка, последната може да поиска отписването на несъбираемата сума. През 2007 г. Комисията е отказала отписване, поискано от някои държави-членки, в 16 случая, съответстващи приблизително на 28 млн. EUR, тъй като е сметнала, че невъзстановяването е по вина на въпросните държави-членки.

Освен това някои държави-членки са платили на Комисията над 20 млн. EUR на основание на принципа на имуществената отговорност поради това, че не са установили митнически задължения, които са били длъжни да установят.

Преки разходи

В областите, в които средствата се управляват пряко от институциите, възстановяването на недължимо платени суми се извършва направо от тях, без намесата на държавите-членки.

Финансовият регламент и правилата за неговото прилагане предвиждат различни етапи в процедурата по възстановяване:

- определяне и установяване на вземането от страна на разпоредителя с бюджетни кредити (който трябва да се увери в неговата безспорност, ликвидност и изискуемост),

- издаване на разпореждане за събиране (указание на разпоредителя с бюджетни кредити до счетоводителя да пристъпи към събиране), последвано от дебитно известие, изпратено на длъжника, и

- събиране от счетоводителя, който пристъпва по възможност към събиране чрез прихващане, ако длъжникът от своя страна има безспорно, ликвидно и изискуемо вземане към Общностите.

Ако след изпращането на писма за напомняне и покана за доброволно изпълнение длъжникът не е платил задължението си и счетоводителят не е могъл да събере вземането чрез прихващане или чрез усвояване на банкова гаранция, уредена от длъжника, разпоредителят с бюджетни кредити незабавно определя начини за принудително събиране, приложими към вземането.

Съществуват два възможни начина, които се изключват взаимно, с оглед на снабдяването с изпълнително основание:

- Приемане на решение, съставляващо изпълнително основание по смисъла на член 256 ЕО (придава официален характер на установеното вземане с решение, което съставлява изпълнително основание),

- снабдяване с изпълнително основание по съдебен ред пред национални или общностни съдебни органи. В тези действия се включва и гражданският иск, предявен в рамките на наказателното производство в правните системи, които допускат това.

По отношение на разпорежданията за събиране, издадени за финансовата 2007 г., е съобщено за пълно или частично събиране в 226 обявени случая. Службите на Комисията са събрали 3,7 млн. EUR. В 184 случая е събран пълният размер на неправомерната сума, а в други 223 случая тази сума предстои да бъде определена. Остава за събиране сума от 10,7 млн. EUR, отнасяща се до 204 случая.

Възстановяване вследствие на случай на OLAF

Когато в окончателния доклад по случай на OLAF беше направено заключение, че е налице вероятност определени суми да се окажат неправомерно платени на бенефициера или не са били получени, макар да е трябвало да се получат, компетентните органи, като правило органите на държавите-членки или съответните трети страни, трябва да пристъпят към възстановяване на посочените суми. OLAF следи развитието на процедурите по възстановяване.

През 2007 г. OLAF официално е приключил финансовия контрол по отношение на повече от 203 млн. EUR. В областта на структурните фондове са възстановени 197,67 млн. EUR вследствие на приключването на 53 случая, като 35 от тях са част от висящите преписки по „залежали случаи“. Въпросната сума фигурира в отчетите на Комисията за предходните финансови години. Значителни суми са възстановени и през 2007 г. по случаи, които все още не са приключени.

[1] Докладите от предходни години: http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/anti-fraud_en.html.

[2] SEC(2008)2300 и SEC(2008)2301.

[3] Член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95, 18.12.1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности, ОВ L312, 23.12.1995 г.

[4] Член 1, параграф 1, буква a) от Конвенцията за защита на финансовите интереси на Общностите от 26 юли 1995 г., ОВ C 316, 27.11.1995 г.

[5] SEC(2008)2300.

[6] Информационната система за борба с измамите (Anti Fraud Information System)/External Communications Registry.

[7] За някои сектори цифрите са актуализирани след доклада от 2006 г.

[8] Изчислението обхваща целия период на финансовите перспективи 2000—2006 г.

[9] Мита и селскостопански изравнителни такси.

[10] Този процент е изчислен въз основа на прогнозата за традиционните собствени ресурси в общия бюджет за 2007 г., а не въз основа на счетоводството.

[11] Регламент (ЕО) № 1848/2006 от 14.12.2006 г. относно нередностите и възстановяването на неправилно изплатени суми във връзка с финансирането на Общата селскостопанска политика и организацията на информационна система в тази област и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 595/91 на Съвета, ОВ L 355, 15.12.2006 г.

[12] Европейски фонд за регионално развитие

[13] Европейски социален фонд.

[14] http://ec.europa.eu/comm/anti_fraud/reports/index_en.html.

[15] COM(2007) 489.

[16] Регламент (ЕО) № 14/2008 на Съвета за изменение на Регламент (ЕИО) № 386/90, ОВ L8, 11.1.2008 г.

[17] Регламент (ЕО) №1889/2005, ОВ L 309, 25.11.2005 г.

[18] ОВ L82, 22.3.1997 г.

[19] COM(2006) 866.

[20] Регламент (ЕО) № 515/97, цитиран по-горе.

[21] Например, движение на контейнери.

[22] Тези предложения бяха приети през 2008 г.: Регламент (ЕО) № 450/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2008 година за създаване на Митнически кодекс на Общността (Модернизиран митнически кодекс), ОВ L 145, 4.6.2008 г., и Решение № 70/2008/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 г. относно безкнижна среда в митниците и търговията, ОВ L 23, 23.1.2008 г.

[23] Конвенция от 18 декември 1997 г., ОВ C 24, 23.1.1998 г.

[24] Съгласно декларациите, предвидени в член 32, параграф 4 от Конвенцията.

[25] Конвенция от 26 юли 1995 г., ОВ C 316, 27.11.1995 г.

[26] Протокол от 8 май 2003 г., ОВ C 139, 13.6.2003 г.

[27] Обединеното кралство (UK) и Малта (MT) ратифицираха протокола на 15 януари 2008 г. Австрия (AT), Белгия (BE), Гърция (EL), Италия (IT), Ирландия (IE) и Португалия (PT) не са го ратифицирали.

[28] Решение 2008/39/ПВР на Съвета от 6.12.2007 г., ОВ L9, 12.1.2008 г. и Решение 2007/764/ЕО на Съвета от 8.11.2007 г., ОВ L307, 24.11.2007 г.

[29] Белгия (BE), Германия (DE), Гърция (EL), Испания (ES), Франция (FR), Италия (IT), Люксембург (LU), Нидерландия (NL), Португалия (PT) и Финландия (FI).

[30] Обединеното кралство не е страна по спогодбата.

[31] Обединеното кралство не е страна по спогодбата.

[32] Документ СЗО WHA 56.1, 21 май 2003 г. в сила от 27 февруари 2005 г.

[33] Съобщение на Комисията SEC(2001)2029 окончателен.

[34] Резултатите от въвеждането на механизма на устойчивост срещу измами за периода 2002—2007 г. бяха предмет на подробен доклад, SEC(2007)1676 окончателен.

[35] COM(2007)806 окончателен.

[36] Предложение за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1338/2001, COM(2007) 525 окончателен.

[37] Трети доклад на Комисията на основание член 11 от Рамковото решение на Съвета от 29 май 2000 г., COM(2007) 524 окончателен.

[38] Рамково решение 2000/383/ПВР, ОВ L 140, 14.6.2000 г.

[39] Решение на Съвета от 17.12.2001 г., ОВ L339, 21.12.2001 г.

[40] http://ec.europa/anti-fraud/programmes/index_fr.html.

[41] Решение № 878/2007/ЕО, ОВ L193, 25.7.2007 г.

[42] COM(2007)127.

[43] Финансов регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г., ОВ L 248, 16.9.2002 г., изменен с Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006 на Съвета от 13 декември 2006 г., ОВ L 390, 30.12.2006 г.

[44] Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 8 декември 2006 г., ОВ L 371, 27.12.2006 г.

[45] Регламент (ЕО) № 1437/2007 на Съвета от 26 ноември 2007 г., ОВ C 181, 3.8.2007 г.; Регламент (ЕО) № 498/2007 на Комисията от 26 март 2007 г., ОВ L 120, 10.5.2007 г.

[46] COM(2006)254.

[47] COM(2007)758.

[48] Белгия (BE), Чешка република (CZ), Унгария (HU), Малта (MT) и Румъния (RO).

[49] Цитирана по-горе.

[50] Първи протокол от 27 септември 1996 г., ОВ C 313, 23.10.1996 г. Протокол от 29 ноември 1996 г. относно преюдициалното тълкуване на конвенцията от СЕО, ОВ C 151, 20.5.1997 г. Втори протокол от 19 юни 1997 г., ОВ C 221, 19.7.1997 г.

[51] Решение на Съвета 2008/40/ПВР от 6 декември 2007 г., ОВ L 9, 12.1.2008 г.

[52] Към настоящия момент Чешката република, Унгария, Малта и Полша не са ратифицирали Конвенцията и протоколите към нея. Естония не е ратифицирала Протокола за тълкуването на Конвенцията от СЕО. Италия не е ратифицирала втория протокол, като по този начин възпрепятства влизането му в сила. Във втория си доклад относно прилагането на конвенцията и протоколите към нея (COM(2008)77 окончателен) Комисията установява и наличието на празноти в транспонирането на определени разпоредби в седем държави-членки. Комисията ще осъществи индивидуални контакти с тези държави-членки за успешното завършване на транспонирането.

[53] Националните органи на Мароко (споразумението обхваща и митническата област), Джибути, Република Конго, Сенегал, Аржентина и Форума за общи инспекции на африканските държави (FIGE).

[54] Германия (DE), Италия (IT) и Словакия (SK).

[55] ОВ C 107, 30.4.2004 г.

[56] COM(2006)9 и SEC(2006)49. Под понятието „интегрирана рамка за вътрешен контрол“ следва да се разбират допълнителни системи за надзор и контрол, достатъчни да осигурят разумна гаранция за правилното управление на риска от грешка на всички равнища на операциите. Комисията ще публикува съобщение в края на 2008 г. относно разходите и ползите от контрола по отношение на остатъчния риск. По отношение на останалите аспекти вж. първия доклад (COM(2007)86) и окончателния доклад за прилагането на плана за действие (COM(2008)110).

[57] Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година относно определянето на общи разпоредби за Европейския регионален фонд, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд; Регламент (ЕО) № 1080/2006 на Европейски парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие; Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 8 декември 2006 година относно реда и начина на изпълнение на Регламент (ЕО) № 1083/2006 и на Регламент (ЕО) 1080/2006. Подобни правила се прилагат и в сектора на риболова, Регламент (ЕО) № 1198/2006, ОВ L 223, 15.8.2006 г.

[58] Член 53б, параграф 3 от Финансовия регламент.

[59] Тази информация не е била проверявана чрез кръстосана проверка с данните, с които разполага ГД „Регионална политика“ на Комисията. Всички отговори са публикувани в документа SEC(2008)2301

[60] Регламент (ЕО) № 1290/2005, ОВ L 209, 11.8.2005 г.

[61] Регламент (ЕО) № 885/2006, ОВ L 171, 23.6.2006 г.

[62] Решения 2007/243/ЕО (ОВ L106, 24.4.2007 г.), 2007/247/ЕО (ОВ L261, 6.10.2007 г.) и 2008/68/ЕО (ОВ L18, 23.1.2008 г.).

[63] Регламент (ЕО, Евратом) № 1150/2000 на Съвета, ОВ L130, 31.5.2000 г.

[64] Споразуменията за съвместни одити се отнасят до Австрия (AT), Дания (DA) и Нидерландия (NL). Тези държави-членки осъществяват самостоятелно одити по избран въпрос със съгласието на ГД „Бюджет“, която впоследствие проследява процедурата и резултатите от одита по време на посещение за оценка.

[65] Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96 на Съвета, ОВ L 292, 15.11.1996 г.

[66] Регламент (ЕО) № 1073/1999 и Регламент (Евратом) № 1074/1999, ОВ L 136, 31.5.1999 г.

[67] UCLAF/12/SEC(97)9989.

[68] Някои държави-членки са посочили изрично, че правилата на гражданското производство се прилагат и по отношение на административното производство. Правилата на гражданското право са зачетени само в тези случаи.

[69] Регламент (ЕО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23.12.2002 г., ОВ L357, 31.12.2002 г.

[70] Преследване означава административно или съдебно производство, образувано с цел разкриване и установяване на нередности.

[71] Това се отнася до налагането на санкциите, определени в член 5 от същия регламент.

[72] Съобщение C(2007)5709 относно поделянето на задачите в рамките на Комисията по отношение на финансовото проследяване на нередностите.

[73] Решение 2007/327/ЕО, ОВ L 122, 11.5.2007 г.

[74] Решение 2008/396/ЕО, ОВ L139, 29.5.2008 г.

[75] Става въпрос за многогодишни програми. Тази сума не включва пряко финансираните проекти в рамките на структурните фондове и Кохезионния фонд.

[76] Състояние съгласно данните от базата ECR към 15.4.2008 г.

[77] В тези суми не се включват финансовите корекции, които не съставляват основание за възстановяване, например корекциите, извършени при разкриване на нередност от държава-членка или предложена от Комисията финансова корекция, която държавата-членка е приела, и когато неправомерната сума е била преразпределена към друг проект.

[78] Използваните цифри са изчислени въз основа на наличните данни към 9 март 2008 г.