BG Официален вестник на Европейския съюз C 75/28

Становище на Eвропейския икономически и социален комитет относно „Прилагане на стимулиращия подход в политиките на ЕС“

(становище по собствена инициатива)

(2017/C 075/05)

Докладчик: Thierry LIBAERT

Решение на Пленарната асамблея 21.1.2016 г. Правно основание член 29, параграф 2 от Правилника за дейността становище по собствена инициатива Компетентна секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“ Приемане от секцията 24.11.2016 г. Приемане на пленарна сесия 15.12.2016 г. Пленарна сесия № 521 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 162/3/3

1. Заключения и препоръки

1.1. Стимулиращите подходи (на английски език „nudges“) представляват инструмент на публична политика, коrто допълват вече използваните от европейските публични власти инструменти (информиране и повишаване на осведомеността, финансово стимулиране, законодателство и добър пример за подражание). Те обаче се явяват като особено интересен инструмент за преодоляване на някои предизвикателства, свързани със социалната сфера, околната среда и икономиката.

1.2. Да се насърчава използването на стимулиращите подходи в публичните политики в допълнение към традиционните инструменти, и по-специално промяната на подхода, която те предлагат за индивидуалното поведение. Така стимулиращите подходи биха могли да бъдат включени в рамките на общите публични политики и да ускорят изпълнението им с по-малки разходи. Тяхната гъвкавост и простота ги правят използваеми едновременно в различни условия и от различни категории участници: от междуправителствена организация; в рамките на вътрешни звена във всяко министерство; от регионалните и местните власти; от НПО; от участници от частния сектор и др.

1.3. Да се дава предимство по-специално на стимулиращите подходи, които отговарят на цели, свързани с околната среда, социалните въпроси и др. (енергиен/екологосъобразен преход, борба срещу пилеенето на ресурси, социално благоденствие, подобряване на здравословното състояние на населението и др.). По този начин те могат да станат част от мерките, които отговарят на предварително набелязаните общи цели, за които обаче традиционните инструменти на публичните политики се оказват неефективни и/или твърде скъпи.

1.4. Да се насърчава обменът на информация и на добри практики относно стимулиращите подходи между всички категории потенциално заинтересовани участници (публични власти, регионални и местни власти, предприятия, сдружения, НПО и др.) на европейско равнище. Би могло да се предвиди създаване на платформа, включваща инициативите, и/или на съответна обсерватория.

1.5. Да се проучат по-задълбочено диференцираните въздействия на стимулиращите подходи в зависимост от културите, социално-икономическите профили, териториите и др. Това би дало възможност да се разберат по-добре предимствата и границите на разпространението и транспонирането на стимулиращите подходи между държавите, секторите и др. Въпросът за продължителността на въздействието на стимулиращите подходи върху поведението заслужава да бъде проучен по-задълбочено.

1.6. Да се определят общите условия за използване на стимулиращите подходи с оглед намаляване на отрицателните им въздействия и гарантиране на приемливостта им от етична гледна точка. Условията биха могли да се групират в харта за добри практики, създадена съвместно с различните заинтересовани страни, и приета на европейско равнище, която да бъде конкретно приложена от държавите членки. Също така би могло да се публикува наръчник, който да се разпространи сред заинтересованите участници.

1.7. Да се създадат процедури за информиране относно използването на различните видове стимулиращи подходи, като се гарантира тяхната прозрачност за „стимулираните“ лица. Стимулиращите подходи трябва да бъдат разбрани, обсъждани и споделяни, за да бъдат приети по най-добрия начин. Това би предотвратило „отклонения“ и рискове от манипулация при използването им.

1.8. Да се гарантира действителна професионална етика в прилагането на стимулиращия подход, за да се избегне отклоняването му към неподходящи цели. Въвеждането на стимулиращ подход трябва да се извършва при спазване на четири условия: прозрачност на процеса, гъвкавост за заинтересованите лица, които следва винаги да имат избор да действат по един или друг начин, надеждност на предоставяната им информация и невменяване на вина у хората.

1.9. Да се създадат механизми за наблюдение и оценка на стимулиращите подходи в зависимост от различни критерии (социални, екологични и икономически). Това би могло да бъде първа фаза на експериментиране, за да се разбере точно какво е влиянието на стимулиращия подход в зависимост от неговото естество, от хората, за които е предназначен, от контекста и др. Тя дава възможност за бързо коригиране, ако резултатите от стимулиращия подход се окажат разочароващи и дори за неизползването му, ако се прецени, че е неефективен.

1.10. Да се насърчават в курсовете на обучение (първоначално и продължаващо) дисциплините, свързани с поведенческата икономика. Това би дало възможност да се подобрят знанията за този инструмент и да се насърчи разумното му и критично използване от различни участници (държавни служители, работници от предприятия, лица на изборни длъжности и др.). Това предполага също така „отваряне“ на университетските дисциплини, тъй като стимулиращият подход се основава на многосекторен подход.

1.11. Да се осигури известна гъвкавост при използването на стимулиращия подход, за да може да се оползотвори по оптимален начин неговият потенциал. Също като другите инструменти, с които разполагат публичните власти, стимулиращият подход не е инструмент-чудо, нито е напълно нов, но може да се окаже до голяма степен допълващ и полезен за промяната на някои видове поведение. Главната полза от него е, че при изготвянето на публичните политики се насърчава отчитането на психологическото измерение на поведението, а не само „икономическата му рационалност“.

1.12. Да се организират, по инициатива на ЕИСК, първата европейска конференция за стимулиращите подходи, която би била уникална възможност за обмен на опит между заинтересованите от този инструмент участници в рамките на Европейския съюз.

1.13. Създаване в рамките на ЕИСК, с цел справяне с радикалния преход към нов икономически модел, който ще има важни последици за системата в много области, на нов постоянен орган от хоризонтално естество, който да анализира тези промени, включително стимулиращия подход и други свързани теми като кръговата икономика, икономиката на споделянето и икономиката на функционалността.

2. Пети инструмент за публичните власти

2.1. За да се промени поведението на хората, публичните власти традиционно разполагат с четири вида инструменти: информиране и повишаване на осведомеността, финансово стимулиране, законодателство (забрана или задължаване) и добър пример за подражание. Тези четири инструмента обаче показаха своите ограничения, по-специално по отношение на поведението и отговорното потребление, т.е. по-ефективното потребление на природни ресурси. Всъщност все още често е налице несъответствие между информираността на отделните хора и поведението им в ежедневието.

2.2. Причините за това разминаване между намеренията и действията бяха анализирани от учени в областта на поведенческите науки и поведенческата икономика, дисциплина, която е насочена към разбирането на факторите, оказващи влияние върху поведението на хората. Според специалистите в тази област, индивидуалните действия се определят от множество фактори. Ние сме сложно устроени същества с ограничена рационалност, богата емоционалност, влияем се от другите и от социалните взаимодействия, но също така и от контекста и средата, в която вземаме решения.

2.3. И накрая, нашите решения и поведение се пораждат главно от това, което Daniel KAHNEMAN, лауреат на Нобелова награда за икономика, нарича нашата „система 1“: начин на мислене, до голяма степен подсъзнателно, механично и свръх бързо, който ни позволява да вземаме множество решения всеки ден, като минимизира усилията ни и ни спестява ресурса от внимание, но който се подхранва от стереотипи и асоциации и често ни отдалечава от една математическа рационалност.

3. Да се отчита поведението, за да се насочи изборът

3.1. В поведенческата икономика (Behavioral Economics) се счита, че традиционните лостове на публичните политики може да се окажат недостатъчни, за да променят поведението, тъй като не отчитат различните измерения, които могат да повлияят на вземането на решение. Изхождайки именно от тази констатация, двама американски професори, Richard THALER (професор по икономика в Чикаго и водеща фигура в поведенческата икономика) и Cass SUNSTEIN (професор по право в Харвард), публикуваха през 2008 г. първия труд относно стимулиращите подходи (1), който се основава на идеята, че промените в поведението трябва да почиват на „меки стимули“. Авторите определят стимулиращия подход като „всеки аспект на структурата на избора, който променя по предвидим начин поведението на хората, без да забранява никоя възможност или да променя в значителна степен финансовите стимули“. За да бъде разглеждан като обикновен стимулиращ подход, актът трябва да може да бъде избегнат лесно, тъй като стимулиращите подходи нямат задължителен характер.

3.2. Със стимулиращия подход се цели създаване на „структури на избор“, които насърчават избора, считан за полезен за отделния човек и/или общността, без да променят нито броя, нито естеството на наличните възможности за избор. Става въпрос да се мотивира потребителят или ползвателят да направи избор, който се смята за по-добър. Той има три характеристики: на хората се предоставя пълна свобода на избор, интервенцията е лесна за изпълнение и предполага ограничени разходи.

3.3. Стимулиращите подходи предизвикват все по-голям интерес сред публичните власти в някои държави, тъй като имат две големи предимства: не ограничават индивидуалните свободи и разходите за тях са ограничени, докато въздействието им може да бъде значително. Следователно те могат да бъдат допълващ инструмент, като се впишат в рамките на публичните политики, с които се цели индивидуалното поведение да стане по-„отговорно“ по отношение на здравето, околната среда и др. На отделния човек стимулиращият подход дава възможност за опростен избор, като го улеснява при вземането на решение.

4. Стимулиращият подход: една концепция, различни лостове

4.1. Изборът по подразбиране. Предлага се автоматично решение по подразбиране, коeто органът, който го прилага, счита за най-желателно, но също и за най-лесно приложимо. То се основава на силата на инерцията при отделните хора. Такъв например е случаят при данъчните декларации за доходите във Франция, където от 2005 г. насам по подразбиране се смята, че всяко домакинство притежава телевизор. Това даде възможност за намаляване на процента на измамите от 6 % на 1 %. Изборът по подразбиране все повече се прилага и от банките, доставчиците на енергия и от други предприятия, които предлагат предимно електронни фактури, а не на хартиен носител, както и двустранно отпечатване и др.

4.2. Силата на социалната норма се разглежда от привържениците на стимулиращия подход като решаващ за поведението фактор. Ето защо тя може да бъде използвана за стимулиране на отделните хора да действат по определен начин. Става въпрос по-специално да се наложи поведение, проявявано от мнозинството индивиди от обкръжаващата среда (съседи, колеги и др.). Посланието трябва да стимулира хората да се държат по същия начин, за да се съобразят със социалната норма. През 2011 г. в Съединените щати беше извършен експеримент от доставчика на енергия Opower. Въз основа на информацията за потреблението на електроенергия на 600 000 домакинства били изпратени съобщения, в които например се посочва: „миналия месец сте използвали 15 % повече електроенергия, отколкото най-пестеливите Ви съседи“. Графики им давали възможност да сравнят потреблението на енергия на своето жилище с това на съседите и на другите потребители и при намаляване на потреблението били украсени с емотикон, изобразяващ усмивка („смайли“). Според Opower (2), в резултат на тези съобщения било регистрирано понижение в потреблението на електроенергия при участващите домакинства средно с 2 %, генерирайки обща икономия от 250 милиона щатски долара. При множество подобни експерименти се получават резултати, които показват спад на потреблението на енергия между 1 % и 20 %.

4.3. Подчертава се рискът от загуба (по-специално финансова), която може да претърпи отделният човек, ако не промени поведението си, например по отношение на потреблението на енергия. Посочва му се например приблизителната сума, която губи, като не променя своите практики, или напротив, сумата, която би могъл да спечели, ако го направи. Това онагледяване на загубата може да се изрази също и с нефинансови показатели (калории, емисии на CO2 и др.)

4.4. Благородното съревнование се състои например в организиране на конкурси за насърчаване на някои практики като борбата срещу разхищаването. Ето защо френската НПО Prioriterre желае да повиши осведомеността относно икономията на енергия. За тази цел всяка година тя организира предизвикателството „Семейства с положителна енергия“, в което през 2014 г. са участвали около 7 500 семейства, които е трябвало да намалят своето потребление на енергия с 8 %, за да спечелят различни награди (3).

4.5. Участието в игри и развлекателни презентации. Един от най-известните стимулиращи подходи е бил въведен от летището на Амстердам: във вътрешността на писоарите били нарисувани фалшиви мухи, за да стимулират мъжете да се „прицелват“ добре. През 2009 г. в Стокхолм Volkswagen преобрази стълбите към изхода на метростанция Odenplan в гигантска клавиатура на пиано. При стъпването на всяко стъпало прозвучавал определен музикален тон (4). Целта била да се стимулират ползвателите да ползват тези стълби вместо ескалаторите. В Южна Корея на пода пред ескалаторите има маркировка, която посочва риска от наднормено тегло за лицата, които ги ползват.

4.6. Със стимулиращия подход може да се цели също и промяна в представянето на избора или на външния вид на някои продукти, за да се изтъкнат онези от тях, които се считат за най-здравословни, най-екологични и т.н. Този вид стимулиращ подход понякога може да се доближи до принципа на етикета. Проведени са много експерименти в столови, за да се стимулират клиентите да консумират здравословни храни. За тази цел здравословните храни били излагани в началото на витрината, което в някои случаи дава възможност за удвояване на консумацията им спрямо случаите, когато са изложени в средата или в края. В други столови се опитали да намалят разхищаването на храна, като намалят размера на използваните чинии: те са също толкова пълни, но сервираното количеството е по-малко (като клиентите могат винаги да си вземат допълнително, ако пожелаят) (5).

5. Инструмент, използван все повече от публичните власти

5.1. От 2008 г. насам все повече държави се интересуват от потенциала на инструментите на публичните политики, попадащи в обхвата на стимулиращите инструменти, които обещават тройното предимство да бъдат евтини, ефикасни и по-приемливи за общественото мнение, отколкото стандартите или таксите. В следващите параграфи са посочени няколко неизчерпателни примера.

5.2. През 2010 г. британското правителство на Дейвид КАМЕРЪН създава „Behavioural Insights Team“, поверен на David HALPERN. На екипа е възложено прилагането на поведенческите науки в британските публични политики. Той например променя страницата на правителствения интернет сайт, като дава възможност на хората да се присъединят към даряването на органи. В сайта се посочва „Всеки ден хиляди хора, които виждат тази страница, решават да се регистрират“ и е поставено логото на NHS (National Health Service), британската социална сигурност. За една година процента на присъединяване към програмата се повишава от 2,3 % до 3,2 % (+96 000 присъединявания). От 2014 г. насам „Nudge Unit“ функционира самостоятелно и дава съвети на чужди правителства, на местни и регионални власти, предприятия и др (6).

5.3. През 2014 г. администрацията на Обама също стартира своя „Nudge Squad“ под ръководството на Maya Shankar. В декрет, публикуван през септември 2015 г., президентът Обама „насърчава“ департаментите и правителствените агенции да използват постиженията на поведенческата наука („behavioral science“) (7). Правителствата на Сингапур, Австралия и Германия също създадоха екипи от експерти по поведенческа икономика.

5.4. От 2013 г. насам Генералният секретариат по въпросите за модернизацията на публичните политики (ГДМНП) и Генералната дирекция на публичните финанси (ГДПФ) (8) във Франция увеличават броя на експериментите във връзка със стимулиращи подходи.

5.5. Европейската комисия създаде звено „Прогнози и принос на поведенческите науки“ под ръководството на Xavier TROUSSARD в рамките на Съвместния изследователски център. През 2016 г. това звено публикува доклад, в който се подчертава, че публичните политики в рамките на Европейския съюз включват във все по-голяма степен постиженията на поведенческата икономика (9). То счита, че е желателно да се развие обменът по тази тема между политиците и университетските среди. И най-вече препоръчва инструментите на поведенческата икономика да се използват във все по-голяма степен на всички етапи на публичните политики, като в същото време се подобрят комуникацията относно тяхното използване и познаването на тяхното въздействие.

6. Рискове и граници, които не бива да се пренебрегват

6.1. Стимулиращият подход има своите ограничения. Той изисква много голяма прецизност при създаването и изпълнението, поставя въпроси от техническо и от етично естество. Той не замества необходимостта от информиране на гражданите и от възпитателните подходи, с които се цели предоставяне на информация за насочване на техния избор, нито класическите начини на действие на публичните власти, каквито са законите и лостовете за икономическо стимулиране. Освен това не бива да се подценяват рисковете и ограниченията, свързани с тяхното използване.

6.2. Засега има малко на брой проучвания, по-специално средносрочни и дългосрочни, относно ефективността на стимулиращите подходи. Някои акцентират върху многообразието на индивидуалните реакции по отношение на този инструмент. Например при проведения от Opower експеримент домакинствата, чието потребление на електроенергия преди е било по-ниско от средното, са проявили склонност да го увеличат, когато са ги информирали къде се намират спрямо другите. И обратно, за гражданите, които научават, че консумират много повече електроенергия, отколкото съседите си, стимулиращият подход може да създаде чувство за вина или за малоценност. Според някои проучвания възприемането на стимулиращите подходи може да варира и в зависимост от ценностите и мненията на отделните хора (10), но също така и в зависимост от политическия и културния контекст. По-общо казано, в извършените проучвания се подчертават диференцираните въздействия на стимулиращите подходи в зависимост от лицата, културите и контекста. Ето защо е необходимо последиците от стимулиращите подходи да се оценяват пряко или на случаен принцип.

6.3. Възниква и въпросът за продължителността на въздействието на стимулиращите подходи. Проучвания в областта на потреблението на вода и електроенергия показаха, че с течение на времето повтарящият се ефект на социалните норми клони към намаляване, макар че може да се запази в продължение на няколко години в по-смекчена форма (11). Дългосрочният ефект от стимулиращите подходи зависи от способността им да променят съществено навиците. След като една възможност за избор по подразбиране се промени, ако тя се запази, няма основание да се мисли, че и поведението няма да остане същото. Проблемът тук се отнася по-скоро до възможността да се отиде по-далеч или да се направи корекция. Всъщност изглежда по-лесно да се коригира постепенно дадена такса или норма, отколкото дадена възможност за избор по подразбиране.

6.4. Стимулиращите подходи могат да доведат до отрицателни ефекти, които се изразяват в това, че отделно лице може да бъде по-склонно към прояви на добро поведение, след като е действало неправилно, и обратното. Например експерименти показаха, че покупката на екологосъобразни потребителски стоки може да бъде последвана, при определени условия, от увеличаване на честотата на прояви на лошо поведение като измама или кражба (12). Така че усилията за насърчаване на доброто поведение в някои области може да имат отрицателни последици в други. Ако бъдат потвърдени, тези нежелани ефекти ще направят много трудна оценката на цялостното въздействие на стимулиращите подходи. Вероятно тези ефекти ще се срещат много рядко и няма да поставят под съмнение ползата от стимулиращите подходи. При все това е добре да не се изключва възможността за появата на такива ефекти.

6.5. Ефективността на един стимулиращ подход се установява спрямо дадено желателно поведение, което поставя въпроса за определението и за мярката на това, което е желателно. В действителност може да е много трудно да се разберат преценките на гражданите относно тяхното собствено щастие. Стимулиращият подход поставя също така въпроса кой решава каква е преследваната цел и следователно какво е желателно за отделното лице и/или обществото. Ако решението се взема от публичен орган, той може да даде насока на тази цел, както и на стимулиращия подход, по опортюнистичен, но също и по не толкова умишлен начин, например поради липса на информация.

6.6. И накрая, понякога е трудно да се определи границата между информация, комуникация и манипулация. Например сред многото хотели, които насърчават клиентите да използват повторно кърпите си, някои представят за целта умишлено „раздут“ брой клиенти, които вече го правят (13). Целта на тези послания е не да се излъжат тези, за които са предназначени, а да се изпълни нещо като сбъдващо се от само себе си предсказание, и така те да станат истина. В действителност обаче клиентите трябва да основават поведението си на лъжа. Това използване на лъжата, въпреки че води до по-добро поведение, не изглежда приемливо от морална гледна точка, особено от страна на публичен орган, който взема решения. То може също така да опетни репутацията на този орган и в крайна сметка да намали ефективността на стимулиращите подходи, като направи потребителите по-безотговорни.

Брюксел, 15 декември 2016 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Georges DASSIS

(1) Thaler Richar & Sunstein Cass, „Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness“, Yale University Press, 2008.

(2) Opower.com.

(3) http://www.prioriterre.org/ong/particuliers/a2210/une-nouvelle-edition-familles-a-energie-positive.html.

(4) https://www.youtube.com/watch?v=2lXh2n0aPyw.

(5) Liebig Georg, „Nudging to Reduce Food Waste“, URL: http://www.wiwi-experimente.tu-berlin.de/fileadmin/fg210/nudging_to_reduce_food_waste_Georg_Liebig.pdf.

(6) Интернет сайт на звеното: http://www.behaviouralinsights.co.uk/.

(7) „Executive Order — Using Behavorial Science Insights to Better Serve the American People“, executive order, 15 септември 2015 г. URL: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/15/executive-order-using-behavioral-science-insights-better-serve-american.

(8) Вж. например „Le nudge: un nouvel outil au service de l’action publique“, 13 март 2014 г. URL: http://www.modernisation.gouv.fr/les-services-publics-se-simplifient-et-innovent/par-des-services-numeriques-aux-usagers/le-nudge-au-service-de-laction-publique.

(9) http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC100146/kjna27726enn_new.pdf

(10) Costa Dora L. et Kahn Matthey E., „Energy conservation „nudges“ and environmentalist ideology: Evidence from a randomized residential electricity field experiment“, Journal of European Economic Association, 2013.

(11) Ferraro Paul J., Miranda Juan Jose et Price Michael K., „The persistence of treatment effects with norm-based policy“, American Economic Review, vol. 101, № 3, май 2011 г.

(12) Mazar Nina et Zhong Chen-Bo, „Do green products make us better people?“, Psychological Science, 2010.

(13) Simon Stephanie, „The Secret to Turning Consumers Green“, The Wall Street Journal, 18 октомври 2010 г. URL: http://www.wsj.com/articles/SB10001424052748704575304575296243891721972.