Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно изпълнението на пакета за кръговата икономика: варианти за решаване на въпросите, свързани с взаимодействието на законодателството в областта на химикалите, продуктите и отпадъците

[COM(2018) 32 final]

(2018/C 283/08)

Докладчик: Brian CURTIS

Сезиране от Комисията 12.2.2018 г. Правно основание член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз Решение на Бюрото 19.9.2017 г. (в очакване на сезирането) Компетентна секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“ Приемане от секцията 3.5.2018 г. Приемане на пленарна сесия 23.5.2018 г. Пленарна сесия № 535 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 185/01/01

1. Заключения и препоръки

1.1. Комитетът приветства подхода на Комисията за систематично проучване на съответните варианти, които биха могли да помогнат за разрешаването на редица проблеми, установени при взаимодействието между законодателните актове в областта на химикалите, продуктите и отпадъците.

1.2. Проактивната дългосрочна перспектива, възприета от Комисията в тази област, заслужава висока оценка. Несъмнено процесът на преход ще бъде дълъг, но ще се нуждае от постоянна подкрепа, за да върви напред, и трябва да отчита текущото развитие на технологиите за идентификация и преработване.

1.3. Гарантирането на общественото здраве като цяло и това на крайните потребители на продукти е от съществено значение за укрепването на доверието в принципите на кръговата икономика.

1.4. Здравословните и безопасни условия на труд на работниците в заводите за рециклиране също са изложени на риск, ако липсва цялостен подход, особено по отношение на веществата от миналото. Във връзка с това предоставянето на изчерпателна информация на синдикатите е от първостепенно значение.

1.5. Пълното прилагане на Регламента REACH и на другите действащи законодателни актове относно химикалите следва да се превърне в приоритет. Действащото законодателство, което предотвратява първоначалното навлизане на опасните химикали в цикъла на материалите, все още не се използва напълно, особено по отношение на влизането в ЕС на продукти от трети държави.

1.6. Комитетът препоръчва да бъдат направени допълнителни инвестиции в адаптирано оборудване за сортиране от страна на рециклиращите предприятия и призовава да се обмислят икономически и технически мерки за подкрепа в тази област.

1.7. Комитетът категорично подкрепя мнението, че по-добрата информация относно наличието, местоположението и концентрацията на опасни химикали в продукти и материали, оползотворени от отпадъци, може да намали проблемите, с които се сблъскват операторите във веригата на оползотворяване.

1.8. Идентифицирането на потенциалните източници на стойност или на необходимите защитни мерки относно опасните химикали в потока на отпадъците ще подпомогне анализа на разходите и ползите, който ще трябва да бъде направен, за да се оправдаят законодателните и практическите мерки.

1.9. Важно е да се подобрят и укрепят, където е необходимо, изискванията за идентификация и проследяване на вносните стоки, които могат да съдържат вещества, пораждащи сериозно безпокойство, за да се наложи забрана, когато е необходимо, и същевременно да се приложат подходящи механизми за проследяване през целия жизнен цикъл на продукта.

1.10. Правната уредба следва да предлага еднаква защита, независимо дали продуктът е изработен от нови или от оползотворени материали.

2. Въведение

2.1. В становището си относно пакета за кръговата икономика ( 1 ) ( 2 ) Комитетът констатира нуждата от по-ефективно улесняване на оползотворяването на материали от потоците отпадъци и отбеляза, че е необходимо да се преодолеят редица правни, технически и финансови пречки. Наличието на опасни вещества в отпадъчните материали е една от тези пречки и това съобщение е част от процес на определяне на цели на политиката, предизвикателства и решения за постигане на по-ефективна кръгова икономика. Някои въпроси ще трябва да бъдат решени с незаконодателни средства, но общата цел е да се упражни влияние върху бъдещата политика.

3. Основно съдържание на предложението на Комисията

3.1. В съобщението се определят редица цели на политиката и свързаните с тях въпроси, а заинтересованите страни се приканват да изразят позициите си относно констатираните предизвикателства, за да спомогнат за очертаване на пътя към реална кръгова икономика. Тези въпроси са организирани в четири основни части, като подходът е проучвателен, а не задължаващ. Настоящото становище, като отчита работния документ на службите на Комисията и приноса на членовете на ЕИСК и заинтересованите организации на гражданското общество, отговаря на искането за предлагане на предпочитани варианти за преодоляване на основните предизвикателства. Поради тази причина основното съдържание на становището е представено в последната му част, съдържаща конкретни бележки.

3.2. Понастоящем Комисията започва обществена консултация и насърчава обсъждания с Европейския парламент, Съвета и заинтересованите страни, за да се изберат варианти и да се определят конкретни действия на общо или секторно равнище с цел развиване на пазари за устойчиви вторични суровини. Последващите действия ще бъдат съобразени с принципите на по-доброто законотворчество, а преди да се представят каквито и да било конкретни предложения с очакван значителен ефект, ще бъдат изготвени оценки на въздействието.

4. Общи бележки

4.1. Отнасящото се към тази тема законодателство на ЕС е в областта на химикалите, продуктите и отпадъците ( 3 ) . По-специално слабостите на настоящата правна рамка са свързани с невъзможността да се гарантира, че информацията относно опасни химикали се предава през целия цикъл на материалите и евентуалните последващи жизнени цикли.

4.3. Законодателството в областта на продуктите може да бъде съсредоточено върху безопасността на продуктите, а също така и върху тяхната устойчивост. Директивата относно общата безопасност на продуктите може да бъде съсредоточено върху безопасността на продуктите, а също така и върху тяхната устойчивост. Директивата относно общата безопасност на продуктите ( 8 ) предвижда общи изисквания за безопасност за нехранителни потребителски продукти. Отношение към темата имат и няколко специфични законодателни акта за отделни продукти, като например Директивата за играчките, Регламентът за опаковките на хранителни стоки, Директивата относно ограничението за употребата на определени опасни вещества ( 9 ) и Директивата за екопроектирането. В становището на ЕИСК ( 10 ) се подкрепя „интегриран подход“ към екопроектирането, което не трябва да се ограничава до настоящото си приложно поле. Въпросният интегриран подход следва да отчита както енергийната ефективност и експлоатационните характеристики на продуктите, така и ефективността и експлоатационните характеристики от гледна точка на използването на ресурсите и материалите.

4.4. законодателството в областта на отпадъците . Рамковата директива за отпадъците бе предмет на няколко становища на ЕИСК, който неизменно е изразявал подкрепа за изискването държавите членки да възприемат приоритетен ред по отношение на отпадъците, като на първо място е предотвратяването на отпадъците, след това е подготовката за повторна употреба, рециклиране или друг вид оползотворяване и едва като последна мярка се предвижда обезвреждане чрез изгаряне и депониране. ЕИСК е призовавал също така за задължително приемане от държавите членки на схеми за разширена отговорност на производителя. Освен това той е призовавал и за по-строги изисквания по отношение на разделното събиране на отпадъците Отношение имат и няколко акта от. Рамковата директива за отпадъците бе предмет на няколко становища на ЕИСК, който неизменно е изразявал подкрепа за изискването държавите членки да възприемат приоритетен ред по отношение на отпадъците, като на първо място е предотвратяването на отпадъците, след това е подготовката за повторна употреба, рециклиране или друг вид оползотворяване и едва като последна мярка се предвижда обезвреждане чрез изгаряне и депониране. ЕИСК е призовавал също така за задължително приемане от държавите членки на схеми за разширена отговорност на производителя. Освен това той е призовавал и за по-строги изисквания по отношение на разделното събиране на отпадъците ( 11 )

4.5. Могат да бъдат изведени няколко общи положения, които следва да ръководят бъдещите действия: — По-добрата информация относно наличието, местоположението и концентрацията на опасни химикали в продукти и материали, оползотворени от отпадъци, може да намали проблемите, с които се сблъскват операторите във веригата на оползотворяване, и да подобри защитата на околната среда и здравето на човека. — От съществено значение е да се предотврати първоначалното навлизане на опасните химикали в цикъла на материалите. Действащото законодателство, което дава възможност за това, все още не се използва пълноценно. — Правната уредба следва да предлага еднаква защита, независимо дали продуктът е изработен от нови или от оползотворени материали.

4.7. Някои от повдигнатите в това съобщение въпроси са концептуално сложни, по-специално онези, които засягат проблемите, породени от липсата на хармонизация и съгласуваност на правилата. Според Комитета приоритет следва да се даде на по-конкретните въпроси относно информацията и веществата от миналото.

4.8. Въпреки това от обобщението на проблемите, представено в това съобщение, и от богатия набор инициативи, които вече съществуват или са в процес на разработване с цел постигане на по-ефективна кръгова икономика, става ясно, че процесът на преход, необходим за отстраняване на опасните вещества от отпадъците и по време на тяхното оползотворяване или рециклиране, няма да приключи бързо. В тази връзка проактивната дългосрочна перспектива, възприета от Комисията, е целесъобразна.

5. Конкретни бележки

Необходимост от информация

5.1. Целта е да се направи необходимото, за да бъде съответната информация за съдържащите се в продуктите вещества, които пораждат безпокойство, достъпна за всички участници във веригата за доставки и в крайна сметка — за операторите, действащи в областта на отпадъците. Ясно е, че най-добрата защита за здравето на човека и околната среда би била да се предотврати изцяло първоначалното навлизане на опасни химикали в икономическия цикъл. Това може също така да способства за оползотворяване на материалите от отпадъци и да укрепи кръговата икономика.

5.2. Предоставянето на изчерпателна информация на синдикалните организации може да играе жизненоважна роля при защитата на здравето на работниците и поради тази причина е от съществено значение.

5.3. Регламентът REACH определя правилата за производството, употребата и пускането на пазара на химикали в ЕС. Основната му цел е да осигури високо равнище на защита за хората и околната среда. Сигнали от някои сдружения на потребителите и Комисията показват слабо изпълнение на наложените по силата на Регламента REACH ограничени задължения за комуникация в рамките на веригата на доставки.

5.4. Комисията е в процес на стартиране на проучване за осъществимост относно използването на различни информационни системи, новаторски технологии за проследяване и стратегии, които биха могли да дадат възможност съответната информация да протича по веригите на доставки на артикули и да достига до рециклиращите предприятия. Въпросът е дали би имало добавена стойност от въвеждането на система за задължителна информация и как да се управляват стоките, внасяни в Съюза, които може да съдържат неразрешени вещества?

5.5. Мнението на Комитета е, че до голяма степен вече съществуват правни инструменти, които могат да ограничат навлизането на вещества, пораждащи сериозно безпокойство, в цикъла на материалите. Особено релевантни в тази връзка са правните разпоредби, които приоритизират и стимулират замяната на тези вещества с безопасни химикали. Комитетът подкрепя пълното прилагане на Регламента REACH, както и редовното му актуализиране в съответствие с развитието на научните познания относно опасните свойства на химикалите, включително вторичните суровини. Това ще осигури защита на здравословните и безопасни условия на труд на работниците и общественото здраве на крайния потребител. Освен това ще увеличи доверието в кръговата икономика.

5.6. По отношение на внасяните стоки вносителите вече са задължени да идентифицират веществата, пораждащи сериозно безпокойство. Допълнително би могло да се акцентира върху изпълнението на предвиденото в Регламента REACH задължение за производителите и вносителите да описват сценарии на експозиция, обхващащи етапа на образуване на отпадъци, в регистрационното си досие и в информационните си листове за безопасност. Освен това би могла да се изисква по-подробна информация, като например описание на различни сценарии за края на жизнения цикъл за рециклиране, подготовка за повторна употреба или обезвреждане. Това следва да се направи заедно с изпълнението на задължението на производителите и вносителите на продуктите да информират стопанските субекти във веригата на доставки за наличието на вещества, пораждащи сериозно безпокойство, в артикулите, както и да се изисква посочване на местоположението на веществото в продукта.

5.7. Важно е да се подобрят и укрепят, където е необходимо, изискванията за идентификация и проследяване на вносните стоки, които могат да съдържат вещества, пораждащи сериозно безпокойство, за да се наложи забрана, когато е необходимо, и същевременно да се приложат подходящи механизми за проследяване през целия жизнен цикъл на продукта.

5.8. Комитетът изразява загриженост по повод възможното възникване на специфичен проблем по отношение на пълната идентификация на веществата, пораждащи сериозно безпокойство, във връзка със споразуменията за свободна търговия и споразуменията за икономическо партньорство.

5.9. Като цяло ще са необходими допълнителни инвестиции в адаптирано оборудване за сортиране от страна на рециклиращите предприятия и следва да бъдат предвидени икономически и технически мерки за подкрепа.

Отпадъци, съдържащи вещества, които вече не са разрешени в нови продукти

5.10. Ограничаващо законодателство относно опасните химични вещества съществува в държавите членки от 19 век, а новите химикали преминават през щателна проверка за опасност. Въпреки това поради постоянния процес на оценка на риска може да се окаже, че законно произведени продукти в миналото съдържат вещества, пораждащи сериозно безпокойство, а произведените днес може да съдържат вещества, които ще бъдат забранени на по-късен етап. На етапа на преработка и оползотворяване на отпадъците това може да доведе до наличието на опасни „вещества от миналото“.

5.11. Целта е да се улесни рециклирането, като същевременно се подобри използването на вторични суровини чрез насърчаване на производствените цикли с нетоксични материали. Освен това при разглеждането на евентуални ограничения на химикали и освобождаване от тези ограничения трябва да обърнем повече внимание на въздействията им върху бъдещото рециклиране или повторна употреба.

5.12. Според Комисията проблемът с веществата от миналото продължава да бъде пречка за кръговата икономика и следва да се разработи специална методология за вземане на решения, която да подпомага вземането на решения относно рециклируемостта на отпадъци, съдържащи вещества, които пораждат безпокойство. Работата по този въпрос вече е започнала и се очаква да приключи към средата на 2019 г. Успоредно с това съществува необходимост от изготвяне на насоки, гарантиращи, че проблемите с наличието на вещества, пораждащи сериозно безпокойство, в оползотворените материали се решават по-добре на ранните етапи от изготвянето на предложения за управление на риска. Обсъжда се и въвеждането на акт за изпълнение, който да даде възможност за ефективен контрол на използването на възможността за освобождаване от регистрация по REACH за оползотворени вещества.

5.13. Тъй като веществата от миналото са реалност, възниква въпросът дали е възможно да съчетаем идеята, че отпадъците са ресурс, който следва да рециклираме, и едновременно с това да гарантираме, че отпадъците, съдържащи вещества, пораждащи сериозно безпокойство, се оползотворяват само в материали, които могат да се използват безопасно? Следва ли да допуснем рециклираните материали да съдържат химикали, които вече не са разрешени в първичните суровини? Ако отговорът е положителен, при какви условия?

5.14. Стремежът при рециклираните материали е да се доближават максимално до характеристиките и химичния състав на сравнимите с тях първични суровини. Икономическите и техническите фактори играят значителна роля, когато се определя дали е възможно да се отстранят веществата, които пораждат безпокойство, като тези фактори зависят изключително много от конкретния случай. Вариантите за политика са да се изиска всички първични и вторични суровини да спазват едни и същи правила или да се допуснат специални ограничени във времето дерогации за вторичните суровини.

5.15. Според ЕИСК каквито и да са критериите, прилагани в този контекст, те трябва да предотвратяват наличието на опасни химикали в оползотворените материали в концентрации, които превишават допустимото равнище за новите материали.

Липса на съгласуваност между правилата за определяне на опасните отпадъци и химикали

5.16. Този въпрос е тясно свързан с горепосочените съображения относно хармонизацията, като и двата въпроса са концептуално сложни. Както бе посочено по-горе, производството и използването на опасни химикали и продукти подлежат на стриктни правила на ЕС, приети за защита от увреждания на работниците, гражданите и околната среда. Управлението на отпадъците е регламентирано по аналогичен начин с правила на ЕС, приети с оглед на същите цели. Въпреки това от проучванията е видно, че тези два набора от правила не са изцяло съгласувани ( 17 )

5.17. Необходимо е да се постигне по-последователен подход към правилата за класифициране на химикали и на отпадъци. Така например могат да се приемат правила, подобни на Директивата за ОЕЕО ( 18 ) , за други специфични групи продукти или потоци от материали (например мебели и текстил), които налагат подходящо третиране на отпадъците, съдържащи опасни химикали, преди да могат бъдат възстановени и използвани в нови продукти. Комисията възнамерява да публикува документ с насоки относно класифицирането на отпадъци в помощ на операторите, действащи в областта на отпадъците, и компетентните органи за прилагане на общ подход към характеризирането и класифицирането на отпадъци. Ще се състои и по-нататъшен обмен на най-добри практики във връзка с методите за изпитване. Заинтересованите страни са помолени да помислят дали правилата за класифициране на рисковете следва да бъдат съгласувани, така че отпадъците да се считат за опасни по същите правила, които се прилагат за продуктите.

Брюксел, 23 май 2018 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Luca JAHIER

(1) Становище относно „Пакет за кръговата икономика“ (ОВ C 264, 20.7.2016 г., стр. 98).

(2) Пакет за кръговата икономика, приет от Комисията на 2 декември 2015 г.

(3) Определенията на опасни отпадъци могат да бъдат намерени в Ръководството относно определението и класификацията на опасни отпадъци (Guidance document on the definition and classification of hazardous waste) от юни 2015 г.

(4) Доклад на ЕАОС № 2/2016, стр. 33 — 34.

(5) Регламент (ЕО) № 1272/2008 относно класифицирането, етикетирането и опаковането.

(6) Регламент (ЕО) № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH).

(7) Регламент относно устойчивите органични замърсители — вж. http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm.

(8) Директива 2001/95/ЕО относно общата безопасност на продуктите.

(9) Директива 2011/65/ЕС относно ограничението за употребата на определени опасни вещества в електрическото и електронното оборудване.

(10) Становище относно „Работен план за екопроектирането за периода 2016—2019 г.“ (ОВ C 345, 13.10.2017 г., стр. 97).

(11) Становище относно „Пакет за кръговата икономика“ (ОВ C 264, 20.7.2016 г., стр. 98).

(12) Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 94/62/ЕО относно опаковките и отпадъците от опаковки.

(13) Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на директиви 2000/53/EО относно излезлите от употреба превозни средства, 2006/66/ЕО относно батерии и акумулатори и отпадъци от батерии и акумулатори и 2012/19/EС относно отпадъци от електрическо и електронно оборудване.

(14) Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2008/98/ЕО относно отпадъците.

(15) Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 1999/31/ЕО на Съвета относно депонирането на отпадъци.

(16) Изказване на комисар Vella относно постигнатото политическо споразумение за модернизиране на правилата относно отпадъците.

(17) Например „Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances“ („Да я поддържаме чиста: как да се защити кръговата икономика от опасни вещества“). European Environmental Bureau (Европейско бюро по околната среда).

(18) Директива 2012/19/EО на Европейския парламент и на Съвета от 4 юли 2012 г. относно отпадъци от електрическо и електронно оборудване.