АКРОНИМИ И СЪКРАЩЕНИЯ

Държави от АКТБ : Страните от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн

ЕИСП : Европейски инструмент за съседство и партньорство

ЕСВД : Европейска служба за външна дейност

ЕФР : Европейски фонд за развитие

ОРМ : Ориентиран към резултатите мониторинг

ППСП : Програма за подпомагане на секторните политики

CRIS : Обща информационна система на Комисията в областта на външните отношения (CRIS)

EuropeAid : Служба за сътрудничество EuropeAid

FLEX : Система за подкрепа на приходите от износ в рамките на ЕФР

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Европейската сметна палата извърши одит с оглед да оцени дали значителното прехвърляне на отговорности (наричано още "деконцентрация") за управление на външната помощ от централните служби на Комисията към делегациите и` по света е довело до подобрение на механизмите за предоставяне на помощ. Одитът беше насочен към три основни цели на прехвърлянето на отговорности: ускоряване на предоставянето на помощта, подобряване на качеството на помощта и засилване на надеждността на процедурите за финансово управление.

II. Одитът обхвана периода от приключването на процеса на прехвърляне на отговорности през 2004 г. до 2009 г. Моментът за извършване на одит беше изключително подходящ, тъй като Европейският съюз понастоящем е в процес на друга важна реформа, която оказва съществено влияние върху управлението от страна на Комисията на предоставяната от Европейския съюз външна помощ, а именно създаването на Европейска служба за външна дейност (ЕСВД) съгласно Договора от Лисабон.

III. Палатата констатира, че прехвърлянето на отговорности е допринесло за подобряване на механизмите за предоставяне на помощ. По отношение на трите специфични цели:

a) Комисията е ускорила предоставянето на помощ, като едновременно е планирала по-голям размер средства за нови интервенции и е изразходвала тези допълнителни средства достатъчно бързо, за да се избегне натрупването на неусвоени средства.

б) Има индикации, че прехвърлянето на отговорности е допринесло за повишаване на качеството на помощта чрез постигането на по-добри резултати. По-специално оценките на Комисията показват, че броят на неуспешно изпълняваните проекти е намалял и се е увеличил броят на полезните проекти. Въпреки това оценяването на качеството на помощта е труден процес, а действащите системи в Комисията все още не са достатъчно добре разработени за тази цел.

в) След процеса на прехвърляне на отговорности Комисията непрекъснато извършва значителни подобрения във финансовото си управление, макар все още да се наблюдават някои слабости.

IV. Въпреки тези подобрения, по време на одита бяха установени известен брой проблеми, които възпрепятстват Комисията изцяло да се възползва от предимствата на деконцентрацията:

a) Комисията може да подобри разпределението и използването на човешките ресурси в делегациите. В тази връзка идентифицираните по време на одита основни проблеми включват подходящо съотношение между служители, занимаващи се с предоставянето на помощ, и служители, занимаващи се с политически и търговски въпроси, профил на уменията на служителите и високия брой свободни длъжности за договорно наети служители. Въпреки предприетите стъпки за координация на действията на донорите делегациите продължават да участват в голям брой сектори, което увеличава обема на тяхната работа;

б) При оказване на съдействие на делегациите Службата за сътрудничество EuropeAid (EuropeAid) е възпрепятствана поради високото ниво на текучество сред договорно наетите служители, които представляват 40 % от нейния персонал. Това затруднява натрупването на необходимия експертен опит, води до загуба на приемственост в институцията и намалява ефикасността на операциите;

в) Делегациите не са извършили задоволителен технически и финансов мониторинг на място на интервенциите, въпреки че една от потенциалните ползи на прехвърлянето на отговорности е по-големите възможности за извършване на подобен мониторинг. Изготвяните от делегациите доклади за EuropeAid не съдържат адекватна обратна информация относно резултатите или качеството на системите за финансово управление.

V. Докладът завършва със серия от препоръки, които имат за цел да подпомогнат Комисията в извличането на по-големи ползи от деконцентрацията.

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Европейският съюз е най-големият донор на помощ в света, а Европейската комисия управлява значителна част от тази помощ, като през 2009 г. разходите й за дейности за предоставяне на помощ достигат 8,44 милиарда евро [1]. Приблизително 80 % от тази помощ се предоставя посредством система на деконцентрирано управление. "Деконцентрацията" представлява прехвърляне от централните служби на Европейската комисия на задачи и отговорности за управлението на финансираните от нея дейности за сътрудничество към 111 служби ("делегации") в държави партньори. Деконцентрацията е въведена в периода между 2002 и 2004 г. с цел подпомагане на стартираната през 2000 г. по-широка реформа за подобряване на извършваното от Комисията управление на външната помощ. Прехвърлянето на отговорности и цялостният процес на реформи имат за цел преди всичко ускоряване на процеса на предоставяне на помощ, подобряване на качеството и осигуряване на надеждни процедури.

2. През 2004 г. Палатата изготви специален доклад относно прехвърлянето на отговорности по управлението на външната помощ на ЕО към делегациите на Комисията [2]. Докладът беше насочен към два основни въпроса. На първо място, управлението от страна на Комисията на процеса на прехвърляне на отговорности, и на второ място — доколко деконцентрацията е постигнала своите цели. В доклада се дава положителна оценка на управлението от страна на Комисията на процеса на прехвърляне на отговорности, но се посочва, че през 2004 г. е все още твърде рано да се прецени дали са постигнати очакваните резултати от процеса на прехвърляне на отговорности.

3. Основните характеристики на деконцентрацията, която функционира вече повече от пет години, са следните (вж. също фигура 1):

a) Делегациите отговарят за идентифицирането, разработването и изпълнението на интервенциите, включително етапите на договаряне и извършване на плащания. Ръководителите на делегациите извършват дейността си в качеството на вторично оправомощени разпоредители с бюджетни кредити, а делегациите разполагат с оперативни и финансови отдели;

б) EuropeAid продължава да отговаря за финализирането и изменянето на финансовите решения и споразумения, а делегациите извършват подготвителната дейност;

в) EuropeAid оказва съдействие на делегациите, като извършва прегледи на качеството на предложените интервенции в края на фазите на идентифициране и разработване и оказва постоянна подкрепа при изразено искане от страна на делегациите през цялото времетраене на всяка интервенция;

г) Делегациите извършват технически и финансов мониторинг и оценка на отделните интервенции, а EuropeAid отговаря за цялостния мониторинг и оценка на изпълнението, както и за отпусканата от Комисията помощ за развитие;

е) Не е извършено прехвърляне на отговорности по отношение на програмирането на помощта, а именно изготвянето на многогодишни стратегии за сътрудничество с държавите партньори и разпределянето на ресурси за тях. Централните служби на Комисията продължават да носят отговорност за тази дейност [3], въпреки че понастоящем делегациите имат по-съществена роля в този процес, отколкото преди деконцентрацията.

4. След основния процес на деконцентрация в периода между 2002 и 2004 г допълнителното прехвърляне на отговорности от централните служби на Комисията към делегациите е незначително. Въпреки това в съответствие с Програмата за действие от Акра от 2008 г. [4] Комисията наред с други донори се ангажира да пристъпи към допълнителна деконцентрация на функции от своята централа към службите си в страните партньори с оглед помощта да отговаря в по-голяма степен на нуждите на тези страни.

5. В рамките на най-значимата реформа на управлението на външната помощ след периода на деконцентрация и в съответствие с Договора от Лисабон Европейският съюз е в процес на създаване на нова Европейска служба за външна дейност (ЕСВД) [5]. Подготвителната дейност за създаването на тази служба не беше приключила към момента на извършването на одита. Делегациите ще се отчитат пред ЕСВД и ще разполагат с по-значима политическа и дипломатическа роля, отколкото преди, като запазят отговорностите си за изпълнение на дейностите по предоставяне на помощ за развитие, финансирана от бюджета на ЕС. По отношение на задълженията им в областта на помощта за развитие ръководителите на делегациите ще продължават да бъдат вторично оправомощени разпоредители с бюджетни кредити, отговарящи пред EuropeAid, докато за другите си функции ще се отчитат пред ЕСВД.

ФИГУРА 1

РАЗПРЕДЕЛЯНЕ В ДЕКОНЦЕНТРИРАНАТА СИСТЕМА НА УПРАВЛЕНИЕ НА ЗАДЪЛЖЕНИЯТА МЕЖДУ ЦЕНТРАЛНИТЕ СЛУЖБИ И ДЕЛЕГАЦИИТЕ НА КОМИСИЯТА

+++++ TIFF +++++

Източник: Анализът на Европейската сметна палата се основава на стратегически документи на Комисията.

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

6. Одитът имаше за цел да намери отговор на следния основен въпрос:

"Подобрило ли се е предоставянето на помощ вследствие на извършеното от Комисията прехвърляне на отговорности по управление на външната помощ от централните и` служби към делегациите?"

За да се отговори на този основен въпрос, бяха разгледани три по-конкретни въпроса:

a) Довело ли е прехвърлянето на отговорности до ускоряване на предоставянето на помощ?

б) Довело ли е прехвърлянето на отговорности до подобряване на качеството на помощта?

в) Приложени ли са надеждни процедури за финансово управление?

7. Одитът се съсредоточи върху периода след 2004 година, когато е приключил процесът на въвеждане на деконцентрацията и когато е публикуван предишният доклад на Сметната палата относно деконцентрацията. Одитната дейност е извършена от средата на 2009 до средата на 2010 г. Тя е насочена към ролята на EuropeAid и делегациите и не засяга фазата на програмиране, нито функциите на ГД "Развитие" и ГД "Външни отношения" [6]. Одиторите провериха системата за деконцентрирано управление на Комисията посредством документна проверка и събеседвания с отговорни служители на EuropeAid. За да се оцени функционирането на системата на нивото на делегациите, при одита бяха извършени посещения на пет държави партньори (Колумбия, Еквадор, Етиопия, Индонезия, Тунис). В допълнение одитът се основава на констатациите и оценките относно системата за деконцентрирано управление, които Палатата е формулирала в годишните и специалните си доклади, публикувани след 2004 г.

8. В първата част на доклада се разглежда дали и до каква степен е подобрено предоставянето на помощ. Въпреки че не е възможно да се определи с точност кои подобрения се дължат на деконцентрацията, одиторите се опитаха да установят кои характеристики от системата на деконцентрирано управление са допринесли за постигането на конкретни подобрения.

9. Във втората част на доклада се разглеждат аспекти на прехвърлянето на отговорности, идентифицирани от одита като области, в които управлението на Комисията трябва да бъде подобрено. Последният раздел на доклада съдържа препоръки относно начините за постигане на подобрения. Планираното преструктуриране на EuropeAid вследствие на създаването на ЕСВД предоставя възможност за прилагане на тези препоръки.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ОТГОВОРНОСТИ Е ДОПРИНЕСЛО ЗА ЦЯЛОСТНО ПОДОБРЯВАНЕ НА ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА ПОМОЩ

ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ОТГОВОРНОСТИ Е ДОПРИНЕСЛО ЗА УСКОРЯВАНЕ НА ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА ПОМОЩ, А КОМИСИЯТА Е ИМАЛА ВЪЗМОЖНОСТ ЕДНОВРЕМЕННО ДА ПЛАНИРА И ДА ИЗРАЗХОДВА ВСЕ ПОВЕЧЕ СРЕДСТВА.

10. През деветдесетте години Комисията е срещала затруднения в изразходването на бюджета, предназначен за помощта за развитие, който през този период се е увеличил повече от два пъти. Това е довело до значително натрупване на неусвоени средства. Ето защо основна цел на прехвърлянето на отговорности е представлявало ускоряването на процеса на предоставяне на помощта.

11. За да оцени дали процесът на предоставяне на помощ се е ускорил, по време на одита беше проверени резултатите от дейността на Комисията, като бяха използвани основните показатели за финансово изпълнение, установени от EuropeAid (вж. каре 1). В рамките на тази оценка одиторите провериха дали показателите се основават на надеждни данни и дали съвместно те дават цялостна картина на бързината, с която се предоставя помощта. Одитът имаше също така за цел да идентифицира факторите, които са повлияли на бързината на предоставяне на помощта.

КАРЕ 1

ОСНОВНИ ПОКАЗАТЕЛИ ЗА ФИНАНСОВО ИЗПЪЛНЕНИЕ, ИЗПОЛЗВАНИ ОТ EUROPEAID

Посочените по-долу показатели, свързани с бързината, са част от доклада на EuropeAid за отчитане на показателите, който се представя три пъти годишно пред групата на членовете на комисията по външни отношения:

a) годишен размер на поетите задължения, сключените договори и изплатените суми във връзка с предоставянето помощ;

б) ниво на "стари" и "изостанали" поети задължения. С този показател се определя нивото на значителните закъснения в интервенциите. "Стари" задължения са тези, които са поети преди повече от 6 години. "Изостанали" задължения са тези, поети преди по-малко от пет години, при които няма извършени финансови операции през последните 24 месеца;

в) договаряне в рамките на финансови споразумения, при които се спазва така нареченото правило "D + 3". Този показател също се отнася до бързината, с която се извършват интервенциите, като акцентът е поставен върху риска от загуба на средства в случай, че не се сключи договор в срок до три години след подписването на финансовото споразумение.

12. При одита се достигна до заключението, че използваната за показателите финансова информация е надеждна, и като цяло се констатира ускоряване на предоставянето на помощ. Заключението относно надеждността на финансовата информация се основава в голяма степен на дейността, извършена в рамките на финансовите одити на Палатата. В следващите точки е изложена оценката на одиторите относно постигнатото по-бързо предоставяне на помощ.

13. Обемът на предоставената помощ е значително по-голям през 2009 г. в сравнение с 2004 г. Размерът на поетите задължения за помощ за развитие през 2009, е с 42 % по-висок, отколкото през 2004 г. Сумата на сключените договори се е увеличила с 45 % в сравнение с 2004 г., а плащанията за същия период са с 30 % по-високи. Въпреки че през отделните години се наблюдават някои колебания в сумите на поетите задължения, договорите и плащанията (вж. фигура 2), основната тенденция несъмнено е нарастваща.

ФИГУРА 2

РАЗМЕР НА ПОЕТИТЕ ЗАДЪЛЖЕНИЯ, СКЛЮЧЕНИТЕ ДОГОВОРИ И ИЗВЪРШЕНИТЕ ПЛАЩАНИЯ ЗА ВЪНШНА ПОМОЩ В ПЕРИОДА 2004—2009 Г.

+++++ TIFF +++++

Източник: Доклади на EuropeAid за отчитане на показателите.

14. Въпреки увеличаващия се размер на помощта, през 2009 г. Комисията е успяла да намали "старите" поети задължения до нивото от 2004 г. Макар обемът на помощта да е бил с приблизително 50 % по-висок в годините 2006—2008 г., отколкото през 2004 г., натрупването на незавършени интервенции е изчистено през 2009 г. За същия период обемът на "изостанали" поети задължения е намалял с почти 25 % (вж. фигура 3). Това показва, че значителни закъснения се наблюдават при все по-малко нови интервенции.

15. Наблюдава се все пак известно забавяне по отношение на сключването на договори за поетите задължения след 2004 г. (вж. ключов показател, каре 1, в) Докато за приблизително 4 % от сумата за задълженията, поети през 2004 г., не са сключени договори до 2007 г., и следователно повече не е било възможно те да бъдат използвани, съответната сума през 2009 г. относно поетите през 2006 г. задължения е в размер на 6 %.

ФИГУРА 3

РАЗМЕР НА "СТАРИТЕ" И "ИЗОСТАНАЛИТЕ" ПОЕТИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ ПРЕЗ ПЕРИОДА 2004—2009 Г.

+++++ TIFF +++++

Източник: Доклади на EuropeAid за отчитане на показателите.

16. В последните си годишни доклади Палатата в голяма степен потвърждава цялостното ускоряване на предоставянето на помощ в сравнение със ситуацията преди процеса на прехвърляне на отговорности, когато Палатата беше особено критична към натрупването на неизползвани средства, по-специално по отношение на ЕФР.

17. Основната загриженост на Палатата относно изчерпателността на използваните показатели се състои във факта, че те акцентират предимно върху скоростта на изпълнение на бюджета. Въпреки това показателите за изпълнение на бюджета акцентират твърде много върху скоростта на самото предоставяне на помощ, а не се използват в достатъчна степен други показатели за мониторинг на необходимото време за цялостния процес по предоставяне на помощ. Това представлява особено сериозен въпрос, тъй като някои от правилата на Комисията за предоставяне на помощ предвиждат прехвърляне на средствата в междинни сметки преди крайното им предназначение. Така например:

a) 45 % от помощта за развитие от ЕФР и 25 % от общия бюджет са предвидени в документите за национална стратегия да бъдат изплатени за бюджетна подкрепа в периода 2007—2013 г. Въпреки че за Комисията прехвърлянето на тези средства по сметка на държавната хазна на страната партньор представлява окончателното плащане, възможно е да измине известно време, преди тази сума в действителност да бъде изцяло изразходвана от националните органи като част от бюджета им. Освен това е възможно да има забавяния от страна на държавата при изпълнението на текущия и` годишен бюджет или при изпълнението на целеви средства, разпределени в капиталовия бюджет за финансиране на инвестиционни проекти;

б) в рамките на споразумения за съвместно управление все по-голям обем от средства се прехвърлят от Комисията на международни организации или в полза на международни инициативи за финансиране на програми, които тези организации често изпълняват чрез посредници, като например неправителствени организации. Финансирането от страна на Комисията обикновено се извършва под формата на големи авансови плащания и е възможно да измине доста време, преди те да бъдат напълно усвоени. В специалния доклад на Палатата относно помощта за здравни услуги в Субсахарска Африка се обръща внимание на проблеми в тази област във връзка с Глобалния фонд за борба срещу СПИН, туберкулоза и малария [7];

в) по отношение на голям брой проекти, по-специално в страните от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ) [8], Комисията извършва авансови плащания с цел финансиране на годишните работни програми на страните партньори в рамките на децентрализираното управление. При реализирането на тези програми и следователно при изплащането на средства по тях е възможно да се наблюдават закъснения.

18. По няколко начина прехвърлянето на отговорности е ускорило процеса на предоставяне на помощ. Присъствието в делегациите на служители на Комисията, които отговарят за финансовите въпроси и сключването на договори, означава, че те, както и увеличеният брой оперативни служители, са в състояние да извършват своята дейност в по-тясно сътрудничество с националните администрации, с оглед предотвратяване и по-бързо решаване на процедурни проблеми. Съществуването на оперативни отдели паралелно с отдели, натоварени с финансовите въпроси и сключването на договори, увеличава бързината, с която могат да бъдат разрешавани свързаните с финансовото управление проблеми, възникващи в службите на Комисията. Съществените мерки, взети от EuropeAid за опростяване и уеднаквяване на процедурите, също са допринесли за подобряване на финансовото управление в делегациите.

19. Въпреки това други фактори освен деконцентрацията също са играли важна роля за ускоряване на процеса на предоставяне на помощ. Един от тези фактори е все по-честото използване от страна на Комисията на бюджетната подкрепа, която като цяло представлява по-бърз механизъм за предоставяне на средства в сравнение с традиционния подход за подпомагане на проекти. Друг подобен фактор е и по-честото прибягване до международни организации. Наложените от Финансовия регламент по-строги изисквания относно крайните срокове за сключване на договори за помощ също са довели до по-бързо предоставяне на помощта, за да се избегне анулирането на суми в значителен размер. Не е възможно установи количествения принос на частта на деконцентрацията и тази на другите фактори за ускоряване на процеса на предоставяне на помощ.

ВЪПРЕКИ ЧЕ НЯКОИ ПОКАЗАТЕЛИ СОЧАТ ПОДОБРЕНИЕ НА КАЧЕСТВОТО НА ПРЕДОСТАВЯНАТА ПОМОЩ, СИСТЕМИТЕ НА КОМИСИЯТА ЗА ОЦЕНКА НА КАЧЕСТВОТО НЕ ПОЗВОЛЯВАТ ФОРМУЛИРАНЕТО НА ОКОНЧАТЕЛНИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ.

20. Крайната цел на предоставяната от Комисията помощ за развитие е намаляване на нивото на бедността. В тази връзка нейният принос като резултати и дългосрочно въздействие представляват определящ фактор за качеството на помощта.

21. С оглед да се оцени дали прехвърлянето на отговорности е довело до подобряване на качеството на помощта, по време на одита бяха проверени резултатите от дейността на Комисията, като бяха използвани основните показатели за качество, установени от EuropeAid (вж. каре 2). В рамките на тази оценка одиторите провериха дали показателите са надеждни и дали съвместно те дават цялостна картина на качеството на помощта. Одитът имаше също така за цел да идентифицира кои фактори, свързани с прехвърлянето на отговорности , са повлияли върху качеството на предоставяне на помощта.

22. По време на одита беше установено, че по отношение на резултатите някои показатели сочат подобрение на качеството на помощта. Въпреки това оценката на качеството е трудна по своето естество задача и Палатата счита, че са налице недостатъци в системата на Комисията за оценка както по отношение на полезността на данните, така и във връзка с обхвата и полезността на показателите.

КАРЕ 2

ОСНОВНИ ПОКАЗАТЕЛИ ЗА КАЧЕСТВО, ИЗПОЛЗВАНИ ОТ EUROPEAID

EuropeAid използва четири показателя за оценка на качеството на интервенциите:

a) оценка на качеството по време на изпълнението — обща оценка на резултатите от проекта въз основа на оценяване по определена скала по пет стандартни критерия (полезност, ефикасност, ефективност, въздействие и устойчивост) [9];

б) оценка на качеството по време на изпълнението — подробна оценка на проектите съгласно пет стандартни критерия за оценка. Показателят показва какъв процент от проектите са получили оценка "много добър" или "добър" по всеки от критериите;

в) оценка на качеството по време на подготовката на проекта — процент от предложенията за проекти, за които е необходимо преработване;

г) размер на средствата, предназначени за обща бюджетна подкрепа и за програмите за подпомагане на секторни политики.

23. Основният инструмент, който Комисията използва за обща оценка на качеството на своите интервенции, е система за ориентиран към резултатите мониторинг (система ОРМ). При системата ОРМ се използват външни експерти, работещи на договор с Комисията, които през времетраенето на даден проект извършват посещения на мястото на изпълнение на проекта. Експертите оценяват общото изпълнение на проектите, в това число и по определена скала по петте стандартни критерия за оценка (вж. първите два показателя в каре 2). Резултатите от системата ОРМ сочат, че е налице подобрение на общото изпълнение на проектите след 2004 г., като процентът на неуспешните проекти е намалял от 11 % през 2004 г. до 6 % през 2009 г. (вж. фигура 4).

ФИГУРА 4

ПРОЦЕНТ НА НЕУСПЕШНИТЕ ПРОЕКТИ СПОРЕД ОЦЕНКИТЕ НА СИСТЕМАТА ОРМ ЗА ПЕРИОДА 2004—2009 Г.

+++++ TIFF +++++

Източник: Доклади на EuropeAid за отчитане на показателите.

24. Оценките на системата ОРМ сочат също така общо подобрение по някои от стандартните критерии за оценка (вж. фигура 5) [10]:

a) полезност — критерият, за който проектите са получили най-висок резултат, се увеличава от 68 % до 82 % между 2005 и 2009 г., въпреки че по-голямата част от този растеж се наблюдава между 2008 и 2009 г. Въздействието също така значително се е увеличило от 69 % през 2005 г. до 78 % през 2009 г.;

б) стойностите за ефикасността и устойчивостта остават непроменени или леко завишени спрямо нивото им от 2005 г.;

в) през 2009 г. нивото на ефективността е по-ниско спрямо 2005 г., като от 65 % спада до 61 %, обръщайки по този начин тенденцията за постоянно подобряване до 2008 г. Трудно е да се обясни едновременното понижение на нивото на ефективност и оценката, че се наблюдава значително повишаване на въздействието за същите проекти (вж. точка 24, a);

г) съществените разлики, които се наблюдават по отношение на резултатите за полезността и ефективността между 2008 и 2009 г. се дължат поне отчасти на изменението на метода за извършване на оценки със системата ОРМ. Това показва, че оценката на качеството в рамките на системата ОРМ определено е зависима от конкретната използвана методология.

ФИГУРА 5

ОЦЕНКА В РАМКИТЕ НА СИСТЕМАТА ОРМ НА ПОЛЕЗНОСТТА, ЕФИКАСНОСТТА, ЕФЕКТИВНОСТТА, ВЪЗДЕЙСТВИЕТО И УСТОЙЧИВОСТТА НА ПРОЕКТИТЕ ПРЕЗ ПЕРИОДА 2005—2009 Г.

+++++ TIFF +++++

Източник:Доклади на EuropeAid за отчитане на показателите.

25. Въпреки това съществуват няколко общи фактора, които ограничават използването на системата за мониторинг за измерване на напредъка в общата ефективност на предоставянето на помощ. Те до голяма степен се дължат на факта, че системата не е създадена с цел да се оценяват цялостните резултати от предоставяната от Комисията помощ. Тя по-скоро е предвидена за мониторинг на отделни проекти по време на тяхното изпълнение с оглед своевременно да се идентифицират корективни действия и по този начин да се допринесе за постигане на планираните резултати. Основните ограничения, които намаляват полезността на системата ОРМ като показател за цялата предоставяна помощ, са следните:

a) като се има предвид, че ОРМ включва в голяма степен мониторингови посещения на текущи проекти, нивото на надеждността му варира в зависимост от оценявания критерий. Оценката на нивото на полезност има голяма вероятност да бъде надеждна, тъй като този критерий може да бъде оценен преди и по време на изпълнението на проекта. Нивото на ефикасност също може да бъде измерено по време на изпълнението на проекта. По отношение на по-съществената част, а именно резултатите, системата ОРМ може да оцени единствено потенциалните нива на ефективността, въздействието и устойчивостта на проектите, а не действителните им стойности по тези критерии, които могат да бъдат измерени едва след приключване на проекта;

б) тази система не представлява надежден инструмент за извършване на съпоставяния между различни години. Това се дължи на факта, че избраната извадка от проекти за дадена година е определена въз основа на преценка, а не на база на статистически данни;

в) обхватът на интервенциите в рамките на системата ОРМ е ограничен. Методологията за ОРМ е разработена за проекти и в голяма степен остава насочена към този тип интервенции. Само половината от предоставяната от страна на Комисията помощ обаче продължава да се отпуска посредством проекти поради все по-големия брой нови форми на подпомагане, по-специално бюджетната подкрепа, която не се обхваща от системата ОРМ. Комисията е в процес на тестване на методология за ОРМ за програмите за подпомагане на секторните политики, включително секторната бюджетна подкрепа, но все още не разполага с методология ОРМ за оценка на общата бюджетна подкрепа.

26. За преодоляване на проблема, свързан с факта, че оценките на системата ОРМ засягат единствено потенциалните нива на ефективност, въздействие и устойчивост, тъй като се извършват само по време на изпълнението, Комисията предвижда да осъществява приблизително 10 % от оценките си в рамките на системата ОРМ след приключване на операциите по проектите. Въпреки това тези оценки не се използват като допълнителен показател за качество.

27. Ограниченията на системата ОРМ като инструмент за оценка на качеството не са добре компенсирани от използването на други инструменти. Като ползват услугите на независими консултанти, отделите за оценка на помощта в централните служби на Комисията извършват голям брой географски, секторни и тематични оценки, както и оценки на инструменти. Делегациите също така наемат консултанти за извършване на подробни оценки на отделните интервенции. Въпреки това оценките, извършвани от отделите за оценка на помощта в централните служби на Комисията, и тези, осъществявани от делегациите, не са количествено измерими и следователно не могат да се използват като част от система за оценка на качеството. Освен това служителите на делегациите не извършват систематично оценяване, в това число по определена скала, на програмите и проектите при тяхното приключване (вж. също точка 56).

28. Показателят за качество на EuropeAid по отношение на фазата на разработване на даден проект (трети показател в каре 2) сочи, че процентът на предложенията за проекти, представени от делегациите и оценени от EuropeAid като нуждаещи се от преработване преди да бъдат финансирани от Комисията, е намалял от 20 % през 2005 г до 15 % през 2009 г.

29. Комисията използва също така като показател за качество (четвърти показател в каре 2) процента на задълженията, поети за обща бюджетна подкрепа и програми за подпомагане на секторните политики, които се изпълняват основно чрез секторната бюджетна подкрепа. Причината за това е, че те представляват механизмите за подпомагане, които в Парижката декларация от 2005 г. [11] са посочени като най-подходящи за утвърждаване на ключовите принципи за подобряване на ефективността на предоставяната помощ. Този показател сочи сериозна тенденция за растеж след 2004 г. като процент от помощта, предоставена посредством бюджетна подкрепа. Въпреки това с този показател не се доказва крайното качество на помощта по отношение на резултатите и въздействието върху намаляването на нивото на бедността [12].

30. По време на одита Палатата констатира, че прехвърлянето на отговорности е допринесло за подобряване на качеството по следните начини:

a) прехвърлянето на отговорности е позволило на Комисията посредством нейните делегации да усъвършенства експертния си опит и познанията за средата в държавите партньори и да разполага с повече възможности за диалог с националните администрации и другите местни заинтересовани страни, включително донорските организации с представителства в страната. Това е допринесло за увеличаване на полезността на интервенциите на Комисията, както и за по-голямата ангажираност на държавите партньори в тях, а също така и за подобряване на тяхната ефикасност посредством по-добра координация с другите донори;

б) засиленото присъствие на Комисията в държавата партньор е улеснило мониторинга на нейните проекти, като е позволило по-добро идентифициране на проектите с по-слаби резултати и необходимите корективни действия;

в) групите ата за подпомагане на качеството и отделите за тематично подпомагане на EuropeAid представляват важно допълнение към деконцентрираното управление на помощта от страна на делегациите. Те са доказателство за значението, което EuropeAid отдава на въпросите, свързани с качеството, осигурявайки съдействие и контрол на делегациите по време на изключително важната подготвителна фаза на проектите и програмите, както и по време на изпълнението. След въвеждането на деконцентрирано управление проверката на предложенията за проекти значително се е увеличила и понастоящем обхваща всички предложения за интервенции, отговарящи на критериите за подобна проверка.

31. Въпреки това, както се посочва във втората част на настоящия доклад, Комисията следва да продължи да подобрява качеството, като укрепва капацитета на своите делегации и допълнително засилва възможностите им за диалог и мониторинг, както и като засилва предоставяната от EuropeAid подкрепа. Това се потвърждава от одитите на изпълнението относно помощта за развитие, извършени от Палатата през последните години (вж. приложение), които показват също така, че въпреки подобренията, все още е необходимо значително увеличение на ефективността на интервенциите на Комисията.

УВЕЛИЧАВА СЕ НАДЕЖДНОСТТА НА ПРОЦЕДУРИТЕ ЗА ФИНАНСОВО УПРАВЛЕНИЕ, УСТАНОВЕНИ ВСЛЕДСТВИЕ НА ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ОТГОВОРНОСТИ

32. Една от основните инициативи на процеса на деконцентрация е прехвърлянето на по-голямата част от финансовото управление на предоставяната помощ от централните служби на Комисията към нейните делегации. Ръководителите на делегациите извършват дейността си в качеството си на вторично оправомощени разпоредители с бюджетни кредити, а в делегациите се създава отдел "Финансови въпроси и договори".

33. За да оцени в каква степен Комисията е въвела и приложила на практика солидни процедури за финансово управление във връзка с деконцентрираното управление на предоставяната помощ, настоящият доклад използва информация от годишните доклади на Палатата, публикувани след 2004 г. Основната цел на тези доклади е оценка на надеждността на системите за управление и контрол на Комисията, включително нивото на грешки от гледна точка на законосъобразността и редовността на поетите задължения и плащанията, които тя извършва.

34. От 2004 г. насам EuropeAid е отбелязала значителен напредък в подобряването на системите за управление и контрол в рамките на прехвърлянето на отговорности, въпреки че Палатата оценява тези системи само като "частично ефективни". През 2008 г. Комисията прие обща стратегия за контрол и продължава да подобрява нейното прилагане.

КАРЕ 3

КРИТЕРИИ ЗА ОЦЕНКА НА ЕФЕКТИВНОСТТА НА ПРОЦЕДУРИТЕ ЗА ФИНАНСОВО УПРАВЛЕНИЕ

Всяка година Палатата извършва оценка на системите за управление и контрол на EuropeAid и на всички други генерални дирекции на Комисията. Системите се оценяват като "ефективни", когато намаляват риска от грешки в операциите, като "частично ефективни" (при наличие на някои слабости относно оперативната ефективност) или като "неефективни" (в случай че съществуват множество слабости, което напълно възпрепятства оперативната ефективност).

35. В годишните доклади на Палатата, публикувани от 2004 г. насам, се констатира, че Комисията е отбелязала значителен напредък по отношение на следните аспекти от системите за управление и контрол:

a) Комисията е положила значителни усилия за установяване на ясни и хармонизирани финансови процедури и изготвяне на ръководства и организиране на обучения за финансовите и оперативните отдели на делегациите;

б) Ключова характеристика на системата за контрол нa Комисията е прибягването използването на външни одити за проектите [13]. Палатата констатира, че количеството и качеството на тези одити значително се е подобрило от 2004 г. насам. В допълнение към това, в рамките на своята компютъризирана информационна система Комисията е разработила специален модул за външна помощ (CRIS [14]), чрез който делегациите да изпращат резултатите от своите одити на централните служби на Комисията за информация и последващ анализ;

в) Рамката на Комисията за извършване на оценка на риска постепенно се подобрява, като отчасти това се дължи на засиленото участие на делегациите в тази оценка, както и на по-добрия анализ на докладите, изготвян от структурата за вътрешен одит на EuropeAid — общата служба за вътрешен одит на Комисията, и от наети външни одитори;

г) в своите доклади Палатата е по-скоро критична към начина, по който Комисията оценява допустимостта на държавите партньори за програми за бюджетна подкрепа и плащания по тях. Въпреки това в докладите също се признава, че непрекъснато се подобрява както яснотата на нормативната рамка, използвана от Комисията за оценяване на критериите за допустимост, така и качеството на действителните оценки на допустимостта, извършени от делегациите.

36. Въпреки постигнатия напредък Палатата продължава да констатира слабости в системите за управление и контрол, по-специално на ниво делегации. Тези слабости засягат на първо място начина, по който делегациите се справят със слабостите във финансовото управление и контрола на основните участници в процеса на предоставяне на помощ за развитие от ЕС в държавите партньори. Тези участници включват национални организации, които прилагат схемите за помощ, ръководители на инфраструктурни проекти, а в рамките на ЕФР — службите на националните ръководители, разпореждащи се с помощта (вж. също точка 57).

37. Слабостите в тези области представляват основната причина за грешките, идентифицирани от Палатата в рамките на одита относно законосъобразността и редовността на финансовите операции на Комисията. По отношение на областта на политика на Комисията, която включва помощта за развитие, финансирана от общия бюджет на ЕС, Палатата редовно обръща внимание на съществения процент грешки във връзка с плащанията, който се оценява между 2 % и 5 %. Обикновено това се отнася и до ЕФР, макар че за 2009 г. Палатата заключи, че по отношение на плащанията не е установен съществен процент грешки.

38. Ключов аспект от усилията на Комисията за допълнително подобряване на нейната стратегия за контрол и преодоляване на слабостите представлява оценката на разходите и ползите от стратегията. Тази оценка се оказва значително предизвикателство по няколко причини. До този момент предоставянето от Комисията на разчети на разходите е било възпрепятствано поради специфични трудности при определянето на това какво действително представлява контрол и след това при оценяване на времето, което служителите отделят за извършване на този контрол.

МАКАР ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ОТГОВОРНОСТИ ДА Е ДОПРИНЕСЛО ЗА ПОДОБРЯВАНЕ НА ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА ПОМОЩ, ВСИЧКИ ПОТЕНЦИАЛНИ НЕЙНИ ПОЛЗИ ВСЕ ОЩЕ НЕ СА ПОСТИГНАТИ, ПО-СПЕЦИАЛНО ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПОДОБРЯВАНЕТО НА КАЧЕСТВОТО

39. В първата част от настоящия доклад се достига до заключението, че прехвърлянето на отговорности е допринесло за подобряване на предоставянето на помощ, но също така се констатира, че е необходим допълнителен напредък, по-специално във връзка с качеството на помощта. Във втората част от доклада се подчертават елементите, на които според одиторите е необходимо да се обърне внимание, за да е възможно по-успешно да се извлекат потенциалните ползи от процеса на деконцентрация.

КОМИСИЯТА СЛЕДВА ДОПЪЛНИТЕЛНО ДА ПОДОБРИ РАЗПРЕДЕЛЕНИЕТО И ИЗПОЛЗВАНЕТО НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ В ДЕЛЕГАЦИИТЕ

40. В рамките на процеса на деконцентрация прехвърлянето на съществени нови отговорности от централните служби на Комисията към делегациите налага те да разполагат с подходящи ресурси, по-специално със служители, които да поемат тези отговорности. Комисията признава нуждата от значително увеличаване на броя на служителите в делегациите и през периода 2001—2005 г. допълнително е разпределила 1500 служители в делегациите, като е прехвърлила около 450 служители от EuropeAid и е назначила повече от 1000 договорно наети служители [15]. Въпреки това през 2007 г. Комисията приема политика за нулев растеж на броя на служителите си до 2013 г. Това придава още по-голямо значение на разпределението и използването на наличните ресурси, ако Комисията желае да извлече всички ползи от процеса на прехвърляне на отговорности.

41. В своите последни годишни доклади за дейността EuropeAid подчертава риска по отношение на ефективното предоставяне на помощ, който се поражда от затрудненията с човешките ресурси. По различни поводи, по-специално в своите годишни доклади, Палатата също е обръщала внимание на нуждата от достатъчен брой служители и на въздействието на този фактор върху качеството и финансовото управление на помощта.

42. През периода между 2005 и 2008 г. съставът на персонала в делегациите е изменен, като се дава предимство на развитието на политическите и търговските функции. Самите ръководители на делегации все повече се занимават с политически и търговски въпроси и тази тенденция вероятно ще се засили със създаването на ЕСВД. През 2008 г. в рамките на значително преразпределение на ресурси 56 щатни бройки на длъжностни лица са прехвърлени от оперативни отдели към политически и търговски отдели, като това е намалило капацитета на делегациите за управление на предоставянето на помощ. След преразпределението на ресурси през 2008 г. щатните бройки за длъжностни лица в оперативните отдели, натоварени с предоставянето на помощ, са заменени с щатни бройки от по-ниска степен за договорно нает персонал или от местни служители.

43. Към края на 2009 г. приблизително 20 % от служителите в делегациите, работещи в областта на управлението на помощта, са длъжностни лица, 30 % са договорно наети служители, а близо 50 % са местни служители. Договорно наетият персонал и местните служители са от съществено значение заради доброто познаване на специфични области или местната среда, но и двете групи служители имат ограничен достъп до обучения, което намалява потенциалния им принос. В края на 2009 г. общото ниво на свободни длъжности за договорно наети служители в делегациите е 14 % и в централния регистър на рисковете на EuropeAid това е отбелязано като критично за 2010 г. Високото ниво на свободни длъжности се дължи най-вече на трудности при набирането на договорно нает персонал с подходящ експертен опит, по-специално в държавите, засегнати от сериозни проблеми.

44. Нивото на квалифициран персонал е друг проблем, пред който са изправени делегациите. Те все още се адаптират към новите изисквания за квалификация, които Комисията възприема след преминаване от традиционния подход за подпомагане чрез проекти към използването на бюджетна подкрепа, за която са необходими познания по макроикономика и управление на публичните финанси. Уменията за водене на политически диалог също придобиват все по-голямо значение за всички форми на подпомагане, но най-вече за програмите за бюджетна подкрепа. Въпреки значителните усилия, които Комисията положи за разработване на обучения за своите служители по отношение на новите механизми на подпомагане, тези обучения често са с кратка продължителност. На практика, те служат най-вече да повишат осведомеността на служителите по ключови въпроси, но не им дават задълбочени познания, които да бъдат от съществена полза за тях. Последните одити на изпълнението, извършени от Палатата относно здравните услуги и образованието, също подчертаха наличието на ограничен експертен опит в тези по-традиционни области на подпомагане въпреки същественото им значение за Целите на хилядолетието за намаляване на бедността.

45. Въпреки че служба EuropeAid е предприела различни подробни анализи, които в голяма степен са използвани за оценяване на отделните искания на ръководителите на делегации за допълнителни служители, тя не е успяла да формулира едно цялостно заключение относно подходящия брой служители в делегациите. Също така не е направена оценка при създаването на ЕСВД, при която да се определи оптималното съотношение в делегациите между щатните бройки за политически/търговски отдели и тези, които се занимават с управление на предоставянето на помощ. Комисията също така не е направила регистър на наличния експертен опит в делегациите с оглед да се гарантира, че служителите със специални компетентности и опит са разпределени в делегациите, в които могат да ги приложат най-добре.

46. Комисията е предприела редица мерки с оглед на по-ефикасното управление на предоставянето на помощ в рамките на наличните човешки ресурси. Така например, за да намали административната тежест за управлението на голям брой малки проекти, Комисията се стреми да увеличи размера/обема на финансираните от нея индивидуални проекти/програми. По-честото използване на програми за бюджетна подкрепа е улеснило извършването на плащания в значителен размер, въпреки че основната полза от бюджетната подкрепа често представлява предоставената възможност за диалог във връзка с целите на програмата. За един ползотворен диалог са необходими човешки ресурси със значителни компетентности. По отношение на програмите за бюджетна подкрепа, чиито цели се отнасят най-вече до макроикономическата стабилност, публичните финанси, здравните услуги и образованието, делегациите често не разполагат със служители, които да участват в диалога във всички тези области.

47. Подходът на Комисията, съгласно който за постигането на по-голямо въздействие се изисква в документите за национална стратегия финансиранията да са насочени към не повече от два "целеви" сектора, по принцип има също така преимуществото, че води до намаляване на нуждата от разнороден експертен опит в делегациите. От друга страна, освен в тези два целеви сектора делегациите обикновено управляват интервенции в редица други области, което води до значително допълнително натоварване за тях (вж. фигура 6):

a) делегациите в държавите от АКТБ също трябва да управляват програми за бюджетна подкрепа, в случай че държавите отговарят на критериите за допустимост;

б) в документите за национална стратегия обикновено също се съдържат "нецелеви" сектори за финансиране на по-малки по размер дейности извън двата основни целеви сектора;

в) делегациите често участват в надзора на регионални проекти;

г) делегациите също така трябва да изпълняват редица по-малки проекти, финансирани от тематични програми на хоризонтален принцип [16].

е) делегациите също така често участват в управлението на други интервенции, финансирани от други специфични инструменти за подпомагане (вж. фигура 6).

ФИГУРА 6

ПРИМЕР ЗА ОБЛАСТИТЕ НА ИНТЕРВЕНЦИЯ НА ДЕЛЕГАЦИИТЕ

+++++ TIFF +++++

Източник: Анализ на Европейската сметна палата въз основа на документи на Комисията.

48. Непрекъснатото участие в голям брой области на интервенция е в противоречие с Кодекса на ЕС за поведение относно допълняемостта и разпределението на труда в политиката за развитие, приет през 2007 г. [17] В него донорските организации в ЕС се приканват да ограничат активното си участие в държава партньор до не повече от три сектора [18] и да преразпределят другите си дейности, евентуално посредством споразумения за делегирано сътрудничество/партньорство с други донори. Той също така дава възможност за използване на експертния опит на "водещите донори" в различните сектори. Комисията е изготвила документа за конкретната политика [19], който е послужил за основа на кодекса за поведение, и се стреми да наложи неговото прилагане. Въпреки това в тази област все още е необходим значителен напредък, включително посредством по-честото прибягване до съвместно изготвяне на програми. Очевидно е, че намаляването на броя на секторите, в които Комисията участва активно, и по-засилената координация между донорите, по-специално държавите-членки на ЕС, ще спомогне за по-доброто използване на наличните човешки ресурси.

49. Като се имат предвид предизвикателствата, пред които понастоящем са изправени делегациите при извършване на тяхната дейност, и все по-големия размер на помощта, която управляват, възможностите за допълнително прехвърляне на отговорности изглеждат ограничени, въпреки принципното положително отношение на Комисията, в тази посока съгласно Програмата за действие от Акра.

ВЪПРЕКИ ПОЛОЖЕНИТЕ ЗНАЧИТЕЛНИ УСИЛИЯ ОТ СТРАНА НА EUROPEAID ЦЕНТРАЛНИТЕ СЛУЖБИ НА КОМИСИЯТА РАЗПОЛАГАТ С ОГРАНИЧЕН КАПАЦИТЕТ ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ДЕЛЕГАЦИИТЕ ЗА ПОДОБРЯВАНЕ НА КАЧЕСТВОТО

50. Един от основните елементи на деконцентрираната система за управление е експертният опит, който служба EuropeAid следва да осигури на делегациите при извършване на тяхната дейност. EuropeAid е предприела значителни мерки, за да изпълни това задължение, а именно създаването на отделна дирекция "Качество на операциите". Останалите дирекции, които са създадени по географски принцип, също подпомагат делегациите. Групите за подпомагане на качеството, които проверяват предложените интервенции при приключване на фазите на идентифициране и разработване, се ръководят от директорите на създадените по географски принцип дирекции и включват както служители от техните дирекции, така и персонал от дирекцията за качество на операциите.

51. Въпреки това поради голямото текучество на своя персонал служба EuropeAid е изправена пред значителни трудности в изграждането на необходимия опит за изпълнение на функцията "централно звено за подпомагане". Това се дължи на факта, че приблизително 40 % от нейния персонал са договорно наети служители [20] с максимум тригодишен договор, който не може да бъде подновен в съответствие с разпоредбите на Правилника за персонала. В действителност поради необходимостта да си намерят нова работа, голям брой служители напускат преди края на тригодишния им договор. Високият процент текучество не предоставя солидна основа за функцията на централно звено за подпомагане и понижава нивото както на приемственост, така и на ефикасността на операциите.

ФИГУРА 7

ОТДЕЛИ ЗА ТЕМАТИЧНО ПОДПОМАГАНЕ В ДИРЕКЦИЯТА НА СЛУЖБА EUROPEAID ЗА КАЧЕСТВО НА ОПЕРАЦИИТЕ

+++++ TIFF +++++

Източник: Анализ на Европейската сметна палата въз основа на документи на Комисията.

52. В дирекцията за качество на операциите има шест тематични отдела, които заедно обхващат повече от двадесет различни сектора (вж. фигура 7). Широкият спектър от обхванати сектори не отразява Европейския консенсус за развитие, съгласно който Комисията следва да съсредоточи усилията си върху няколко сектора, въз основа на анализ на сравнителните й предимства. Обикновено за всеки сектор работят между едва двама и шестима служители, които следва да подпомагат 111 делегации на ЕС по света. Това означава, че дирекцията разполага с много ограничен капацитет за участие във основния механизъм за преглед на дейностите по подпомагане на качеството, както и за допълнително конкретно съдействие на делегациите, ако те го поискат. Малкият по размер бюджет, който е отпуснат за командировки до делегациите с оглед на подпомагането им, допълнително възпрепятства дирекцията да изпълни своята функция.

53. EuropeAid е положила значителни усилия за оказване съдействие на делегациите по различни начини, като е изготвила серия от полезни насоки, ръководства и други материали. Воденето на политически диалог е основна тема, за която не е обърнато достатъчно внимание и липсват насоки, въпреки че политическият диалог е ключово средство за подобряване качеството на помощта и въпреки че най-голямото предимство на прехвърлянето на отговорности е предоставянето на повече възможности на Комисията за такъв диалог. Това се наблюдава най-вече във връзка с насоките на Комисията относно общата бюджетна подкрепа въпреки конкретните възможности, предоставени от бюджетната подкрепа, за провеждане на политически диалог. Публикуваните през 2004 г. насоки на Комисията за управление на проектния цикъл в много малка степен засягат ролята на политическия диалог в контекста на интервенциите, свързани с проекти. При извършения от Палатата одит на новия Европейски инструмент за съседство и партньорство (ЕИСП) също се посочва липсата на конкретни указания за структуриран диалог с държавите партньори [21].

МОНИТОРИНГЪТ, ОТЧИТАНЕТО И ОЦЕНЯВАНЕТО ВСЕ ОЩЕ НЕ СА ДОСТАТЪЧНО ДОБРЕ РАЗРАБОТЕНИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА КАЧЕСТВОТО И ФИНАНСОВОТО УПРАВЛЕНИЕ НА ИНТЕРВЕНЦИИТЕ

54. След деконцентрацията делегациите са тези, които носят отговорност за извършване на технически и финансов мониторинг на отделните програми и проекти. Както вече беше отбелязано (вж. точка 29), наличието на оперативни и финансови отдели в държавите партньори предоставя на Комисията повече възможности за мониторинг, по-специално посещения на място на проекти, с оглед на подобряване на качеството и финансовото управление на нейните интервенции. Тъй като централните служби на Комисията продължават да носят отговорността за цялостния мониторинг на предоставянето на помощ, от съществено значение е използването на ефективна система за отчитане на информация от делегациите към EuropeAid. Оценките, които са предприети след приключване на интервенциите, също играят важна роля в предоставянето на информация относно качеството на интервенциите за централните служби и делегациите.

55. На практика, делегациите не са се възползвали напълно от по-големите възможности, които предлага прехвърлянето на отговорности във връзка с мониторинга на място на техническото и финансовото изпълнение на проектите и програмите. При одитните посещения на Палатата в делегациите беше установено, че мониторинговите посещения не са системни и по-скоро се извършват по повод на отделни конкретни случаи, в зависимост от наличното време и бюджет. Обработването на документацията във връзка с договори и плащания често се извършва с предимство от служителите от оперативните и финансовите отдели, като по този начин посещенията на място са оставени на заден план. Тази тенденция е още по-засилена от факта, че делегациите не са разработили стратегически планове за мониторинг, за да се гарантира, че изпълнението на проектите редовно се проследява на място.

56. Комисията обикновено използва системата ОРМ за провеждания на място мониторинг на качеството на помощта от гледна точка на резултатите. Тази система се основава на дейността на наетите външни консултанти, които при кратките си посещения в държавите партньори извършват проверка на място на проектите и докладват за резултатите на служителите на делегациите, отговорни за тези проекти. Макар Комисията да подчертава колко е важно нейните служители да прилагат ориентиран към резултатите подход и въпреки факта, че персоналът в делегациите е най-добре запознат с интервенциите и особеностите на страната, тя все още не въвела система за собствените си служители, която да им позволи да извършват посещения на проектите по време и след тяхното изпълнение и да изготвят структурирани, количествено измерими и насочени към резултатите доклади.

57. По отношение на извършвания на място мониторинг на финансовото управление в своите годишни доклади Палатата редовно обръща внимание на слабостите във финансовото управление на организациите изпълнители и грешките относно законосъобразността и редовността, до които те водят. В докладите също така се посочват извършените от ръководителите на обекти слабости по отношение на контрола на инфраструктурните проекти. В двата случая малкият брой на мониторинговите посещения на място от страна на служителите на делегациите, по-специално на тези, отговарящи за финансовите въпроси, означава, че финансовото управление не е предмет на достатъчен мониторинг и корективните действия, необходими за преодоляване на слабостите или грешките, са предприети със закъснение или изобщо не са взети.

58. По време на настоящия одит и при своя неотдавнашен одит относно регионалното сътрудничество в рамките на ЕФР Палатата констатира наличието на особени слабости в техническия и финансов мониторинг на място, извършван от делегациите за тематични (вж. точка 46) и регионални проекти [22]. Това показва трудностите, с които се сблъскват делегациите при изпълнение на всички приоритетни цели, предвид недостатъчния персонал. В случая на регионалното сътрудничество това отразява също така липсата на ясна дефиниция на задълженията на различните делегации.

59. Основният инструмент за отчитане, използван от делегациите на Комисията за информиране на EuropeAid, е докладът за управление на външната помощ, който делегациите следва да подготвят на всеки шест месеца. Изготвянето на тези доклади отнема значително време от страна на делегациите. Въпреки това в тях най-вече се описват извършените дейности и проблемите, възникнали по време на изпълнението. В допълнение предоставената информация до голяма степен се препокрива с данните от общата информационна система на Комисията в областта на външните отношения. В докладите почти не се съдържа информация относно действителните резултати на предоставяната помощ, било то от извършените от самите делегации оценки или от докладите относно резултатите от оценките, направени след приключване на интервенциите. Същевременно докладите не разглеждат в достатъчна степен проблемите на финансовото управление, за които ръководителят на делегацията отговаря в качеството си на вторично упълномощен разпоредител с бюджетни кредити.

60. Оценките, извършени от отделите за оценка на помощта в централните служби на Комисията, са достъпни за делегациите чрез интернет сайта на EuropeAid. Въпреки това централните служби на Комисията не винаги използват констатациите, съдържащи се във възложените от Комисията оценки, тъй като липсва централна база данни за тяхното съхраняване и анализиране.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

ОБЩИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ

61. Прехвърлянето на отговорности е допринесло за подобряване на интервенциите като основен елемент от предприетата от Комисията по-широка реформа на извършваното от нея управление на предоставяната през последните десет години външна помощ. Най-явните подобрения се отнасят до бързината на предоставяната помощ и стабилността на процедурите за финансово управление. Някои показатели сочат също така подобрения в качеството на помощта, въпреки че системата на Комисията за оценка на качеството на интервенциите не е достатъчно разработена, за да позволи формулирането на окончателни заключения.

62. Все пак по време на одита беше установено, че различни недостатъци при функционирането на деконцентрираната система на управление възпрепятстват изцяло да се реализират потенциалните ползи от прехвърлянето на отговорности. С оглед да разпределят и усвоят по най-добрия начин наличните ресурси делегациите са изправени пред известен брой предизвикателства. Същевременно и въпреки значителните усилия, които е положила в тази област, служба EuropeAid среща трудности при оказване на подходящо съдействие на делегациите, за да гарантира, че предоставяната помощ е с високо качество. Комисията не се е възползвала напълно от по-добрите възможности, които предлага деконцентрацията за повишаване качеството на интервенциите посредством воденето на диалог и извършването на мониторинг на място в държавите.

63. Преструктурирането на EuropAid вследствие на създаването на Европейска служба за външна дейност предоставя възможност на Комисията да потърси решения за преодоляване на посочените в настоящия доклад проблеми.

СПЕЦИФИЧНИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

64. От началото на процеса на прехвърляне на отговорности Комисията е успяла да повиши броя на поетите задължения, както и на извършените плащания във връзка с предоставянето на помощ. По този начин тя е избегнала риска от отпускане на помощи в по-голям размер и от натрупване на неусвоени средства. Въпреки това е възможно да измине известно време от превеждането на средствата от Комисията до действителното предоставяне на помощта. Този въпрос не се третира в достатъчна степен от текущите показатели на Комисията.

ПРЕПОРЪКА 1

Комисията следва да добави към изпълнението на бюджета като показател за бързината на предоставяне на помощ и други показатели. Това ще позволи по-добра оценка на бързината, с която се предоставя помощта.

65. Комисията вече е положила значителни усилия за подобряване качеството на помощта и някои показатели сочат постигане на по-добри резултати. Въпреки това системите на Комисията за оценка на качеството не са твърде надеждни и за тази цел тя разчита прекалено много на своята система за външен мониторинг ОРМ. Самите делегации не извършват оценки на ефективността на своите интервенции, а оценките, извършени за тях от външни изпълнители, не се използват по задоволителен начин за тази цел.

ПРЕПОРЪКА 2

Комисията следва да предприеме следните стъпки за подобряване на своята система за оценка на качеството на предоставяната от нея външна помощ:

а) делегациите следва да извършват оценки на ефективността на всички приключени интервенции;

б) независимите оценки на Комисията, извършени от външни изпълнители, следва да бъдат количествено измерими, за да е възможно по ясна да се прецени нивото на ефективност на интервенциите.

66. Въпреки наличието на някои слабости служба EuropeAid е отбелязала значителен напредък при подобряване на надеждността на своите процедури за финансово управление. От 2008 г. насам тя прилага обща стратегия за контрол и понастоящем се стреми допълнително да я подобри посредством извършването на анализ на разходите и ползите от нейните проверки.

ПРЕПОРЪКА 3

С оглед да получава надеждна и изчерпателна информация за оценка на разходите и ползите, Комисията следва по-стриктно да наблюдава изпълнението на своята нова стратегия за контрол на ниво EuropeAid и делегациите.

67. В контекста на политиката за нулев растеж на своите служители Комисията е изправена пред известен брой предизвикателства, за да осигури най-доброто разпределяне и използване на наличните човешки ресурси в делегациите. Тези предизвикателства включват съотношението между служители, отговарящи за управлението на помощта и служители с други функции, високият размер на свободни работни места за договорно наети служители и нуждите на служителите да усъвършенстват своите компетенции за управление на новите форми на предоставяне на помощ. Управляваната от отделните делегации помощ продължава да обхваща широк диапазон от области въпреки усилията на Комисията за подобряване на координацията между донорските организации. Това води до допълнително увеличаване на натоварването на служителите в делегациите.

ПРЕПОРЪКА 4

С оглед да подпомогне делегациите на ЕС да отговорят на предизвикателствата, свързани с недостатъчния брой служители, Комисията следва:

а) да извърши анализ на:

i) натоварването в делегациите, за да достигне до заключение относно подходящия брой на служители в тях;

ii) съотношението в делегациите на служители, отговарящи за управлението на помощта и служители с други функции;

iii) експертния опит на служителите в делегациите с оглед разпределянето им в делегации, които най-много се нуждаят от техните компетенции и идентифицирането на пропуски в квалификациите, които следва да се преодолеят;

б) да положи допълнителни усилия за намаляване броя на областите на интервенции, в които Комисията активно участва, по-специално посредством по-тясно сътрудничество с държавите членки на ЕС;

в) по-често да използва експертния опит на страните членки на ЕС в държавите партньори.

68. Служба EuropeAid е положила значителни усилия за подпомагане на делегациите с оглед подобряване на качеството на интервенциите. Въпреки това службата среща трудности в тази връзка поради голямото текучество, дължащо се на факта, че 40 % от нейните служители са договорно нает персонал с тригодишни договори, които не могат да бъдат подновени. Това е неефикасно и затруднява създаването и поддържането на солиден експертен опит. Служба EuropeAid е разработила голям набор от насоки за делегациите, въпреки че оказването на повече съдействие е все още необходимо в ключовата област на политическия диалог.

ПРЕПОРЪКА 5

С оглед допълнително да подпомогне делегациите:

а) Комисията следва да предприеме стъпки за намаляване на текучеството при служителите на EuropeAid;

б) EuropeAid следва да разработи подобрени насоки за политически диалог.

69. Делегациите не използват по задоволителен начин възможностите, предоставени от деконцентрацията за извършване на мониторингови посещения на мястото на прилагане на интервенциите с оглед подобряване на тяхното качество, финансовото управление и отчитането на резултати. Като цяло при отчитането си пред служба EuropeAid делегациите се фокусират прекалено върху дейностите и по този начин предоставената информация до голяма степен се препокрива с данните от общата информационна система на Комисията в областта на външните отношения. Централните служби на Комисията не използват по задоволителен начин независимите оценки, извършени от външни изпълнители за сметка на делегациите.

ПРЕПОРЪКА 6

В рамките на деконцентрираната система на управление Комисията следва да засили мониторинга, отчитането и оценяването като:

а) изиска от делегациите систематично да извършват технически и финансов мониторинг на проекти в рамките на стратегия за мониторинг за всяка делегация;

б) насочи в по-голяма степен вътрешната система за отчитане към резултатите, получени вследствие на интервенциите;

в) в контекста на създаване на ЕСВД да гарантира ефективното прилагане на предложените нови законодателни разпоредби, които имат за цел ръководителите на делегациите да носят отговорност в качеството им на вторично упълномощени разпоредители с бюджетни кредити.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III, ръководен от Jan KINŠT — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 1 февруари 2011 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Председател

[1] 5371 милиарда евро са изразходвани от общия бюджет на ЕС, а 3069 милиарда евро са предоставени от Европейските фондове за развитие (ЕФР).

[2] Специален доклад № 10/2004 " Прехвърляне на отговорности по управление на външната помощ на ЕО към делегациите на Комисията" (OВ C 72, 22.3.2005 г).

[3] ГД "Развитие" отговаря за програмирането на помощта в държавите от АКТБ, а ГД "Външни отношения" за програмирането на помощта в други страни.

[4] Програмата за действие от Акра е изготвена на среща на държавите партньори и донорите в Акра през септември 2008 г., като част от прегледа на напредъка по отношение на изпълнение на задълженията, поети през 2005 г. в рамките на Декларацията от Париж относно ефективността на помощите.

[5] Член 27, параграф 3 от Договора за Европейския съюз, изменен от Договора от Лисабон.

[6] ГД "Разширяване" не е включена в обхвата на този одит.

[7] Вж. Специален доклад № 10/2008 ЕО, "Помощ за развитие, предоставяна от ЕО за здравни услуги в държавите от Субсахарска Африка" (точки 26—27).

[8] През 2008 г. приблизително 16 % (300 милиона евро) от ЕФР са договорени за предоставяне посредством този механизъм. (вж. Годишния отчет за дейността на Службата за сътрудничество EuropeAid за 2008 г., приложение 5).

[9] Тези пет критерия са стандартни критерии за оценка на развитието и са препоръчани от Комитета за подпомагане на развитието към ОИСР (DAC).

[10] Следва да се отбележи, че методологията за ОРМ е изменена през 2009 г. (вж. точка 24, г).

[11] Парижката декларация от 2005 г. относно ефективността на помощта за развитие определя собствения принос, съгласуването, хармонизацията, управлението на помощта, ориентирано към резултати, и взаимната отчетност като петте основни принципи за по-ефективна помощ. Декларацията е подписана от повече от сто държави донори и партньори, включително Европейската комисия.

[12] Вж. Специален доклад на № 11/2010 "Управление на Комисията по отношение на общата бюджетна подкрепа за държавите от АКТБ, Латинска Америка и Азия", точка 83.

[13] Външните одити се извършват най-вече за сметка на делегациите при приключване на проектите и преди извършване на окончателните плащания по тях, с оглед да се гарантира, че разходите по проектите са законосъобразни и редовни.

[14] Обща информационна система на Комисията в областта на външните отношения — RELEX.

[15] През 2001 г. служителите в делегациите са приблизително 900, докато в EuropeAid са около 1350.

[16] Има пет тематични програми в рамките на инструмента за развитие и сътрудничество: недържавни участници и местни власти; инвестиране в хора; продоволствена сигурност; околна среда и устойчиво управление на природните ресурси и убежище и миграция.

[17] Кодекс на ЕС за поведение относно допълняемостта и разделението на труда в политиката за развитие. Заключения на Съвета и на представителите на правителствата на държавите-членки 9558/07, Брюксел, 15.5.2007 г.

[18] Трите сектора не включват програмите за обща бюджетна подкрепа.

[19] Съобщение на Комисията до Съвета и до Европейския парламент "Кодекс за поведение на ЕС относно разделението на труда в областта на политиката за развитие", COM(2007) 72 окончателен, Брюксел, 28.2.2007 г.

[20] В някои създадени на географски принцип дирекции този процент е по-голям от 50 %, като в дирекцията за качество на операциите процентът е 35 %. За сравнение средният общ процент за Комисията е 15 %.

[21] Вж. Специален доклад № 13/2010 "На правилен път ли е Европейският инструмент за съседство и партньорство в Южен Кавказ (Армения, Азербайджан и Грузия)?".

[22] Вж. Специален доклад № 18/2009 "Ефективност на подкрепата от ЕФР за регионална икономическа интеграция в Източна Африка и Западна Африка", по-специално каре 2.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ

ПОСЛЕДНИ ОДИТИ НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО (2007—2010 Г.), ИЗВЪРШЕНИ ОТ ЕВРОПЕЙСКАТА СМЕТНА ПАЛАТА ОТНОСНО ПОМОЩТА ЗА РАЗВИТИЕ

Специален доклад № 6/2007 относно ефективността на техническата помощ в контекста на развитие на капацитет.

Специален доклад № 6/2008 относно помощта за възстановяване, предоставена от Европейската комисия след цунамито и урагана Мич.

Специален доклад № 9/2008 "Ефективност на предоставяната от ЕС подкрепа в областта на правосъдието, свободата и сигурността за Беларус, Молдова и Украйна".

Специален доклад № 10/2008 "Помощ за развитие, предоставяна от ЕО за здравни услуги в държавите от Субсахарска Африка".

Специален доклад № 4/2009 "Управлението на Комисията по отношение на включването на недържавни участници в сътрудничеството на ЕО за развитие".

Специален доклад № 15/2009 "Помощ от ЕС, осъществявана чрез организации на ООН: вземане на решения и мониторинг".

Специален доклад № 18/2009 "Ефективност на подкрепата от ЕФР за регионална икономическа интеграция в Източна Африка и Западна Африка".

Специален доклад № 11/2010 "Управление на Комисията по отношение на общата бюджетна подкрепа за държавите от АКТБ, Латинска Америка и Азия".

Специален доклад № 12/2010 "Помощ за развитие, предоставяна от ЕС за основно образование в държавите от Субсахарска Африка и Южна Азия".

Специален доклад № 13/2010 "Успешен ли е стартът на новия Европейски инструмент за съседство и партньорство и постига ли той резултати в Южен Кавказ (Армения, Азербайджан и Грузия)?".

--------------------------------------------------