РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО Придружителен документ към Съобщение на Комисията до Европейския парламент и до Съвета План за действие за укрепване на борбата срещу данъчните измами и укриването на данъци Препоръка на Комисията относно мерките за насърчаване на прилагането на минималните стандарти за добро управление в областта на данъчното облагане от страна на трети държави Препоръка на Комисията относно агресивното данъчно планиране /* SWD/2012/0404 final */





РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО Придружителен документ към Съобщение на Комисията до Европейския парламент и до Съвета План за действие за укрепване на борбата срещу данъчните измами и укриването на данъци Препоръка на Комисията относно мерките за насърчаване на прилагането на минималните стандарти за добро управление в областта на данъчното облагане от страна на трети държави Препоръка на Комисията относно агресивното данъчно планиране СЪДЪРЖАНИЕ 1........... Въведение.................................................................................................................... 4 2........... Процедурни въпроси и консултиране със заинтересованите страни.................... 5 3........... Контекст на политиката, определяне на проблема и субсидиарност.................... 5 4........... Цели............................................................................................................................. 9 5........... Варианти на политика.............................................................................................. 10 6........... Анализ на въздействието на вариантите на политика......................................... 11 7........... Сравнителен анализ на основните варианти........................................................ 11 8........... Предпочитани варианти.......................................................................................... 12 9........... Мониторинг и оценка.............................................................................................. 12 1. Въведение Общата цел на националните данъчни системи на държавите членки на ЕС е да бъдат ефективни и справедливи, т.е. да събират достатъчно приходи по справедлив начин в съответствие с демократичния избор на всяка държава членка. Постигането на тези цели обаче е застрашено от комбинация от данъчни измами, укриване на данъци и агресивно данъчно планиране, които често предполагат насочване към „данъчни убежища“. Трудно е да бъде оценен размерът на несъбраните данъци, но според проучване за САЩ пропуснатите приходи в резултат на прехвърляне на печалбата на американски мултинационални компании към „данъчни убежища“ може да достигнат 60 млрд. EUR, а сумата на укритите данъци от физически лица може да достиге 50 млрд. EUR годишно[1]. Подобни оценки за ЕС не съществуват, но въз основава на факта, че преките чуждестранни инвестиции от ЕС в „данъчни убежища“ са сходни с тези от САЩ, може да се направи изводът, че загубите на данъчни приходи за ЕС са подобни на тези за САЩ. В оценката на въздействието се анализират мерките, които може да бъдат взети спрямо всеки един от установените проблеми. Целта е Комисията да бъде подпомогната при избора и определянето на най-добрите варианти за политика. Термините, използвани в настоящия документ, могат да бъдат намерени в подробен глосар, представен в приложение 14 към доклада за оценка на въздействието (вж. COM (2012) 351[2], освен ако не е посочено друго). Данъчните измами са форма на умишлено укриване на данъци, което обичайно се наказва по силата на наказателното право. Укриването на данъци обикновено обхваща незаконни споразумения, при които се прикриват или пренебрегват данъчни задължения, т.е. данъкоплатецът плаща по-малко данъци, отколкото той е правно задължен да плати, като укрива доходи или информация от данъчните органи. Данъчните убежища, наричани понякога и „отказващи съдействие юрисдикции“, обикновено са юрисдикции, които могат да финансират своите обществени услуги при много ниски ставки или дори без никакво данъчно облагане и които представят себе си като места, в които лица, които не са местни, могат да избегнат данъчното облагане на държавата, в която са местни лица. Избягването на данъчно облагане е термин, за който е трудно да се намери определение, но който обикновено се използва за описание на уреждане на данъчните въпроси на данъкоплатец, което има за цел да намали неговите данъчни задължения; въпреки че този вид уреждане е законно само по себе си, то е в противоречие с целите на законодателството, което то следва формално. (Речник на данъчните термини на ОИСР) 2. Процедурни въпроси и консултиране със заинтересованите страни Оценката на въздействието бе разгледана от Комитета за оценка на въздействието. През 2012 г. беше следвана подробна програма за консултации и проучвания. Тя включваше обществена консултация относно двойното необлагане с данък, мащабно събиране на данни и анализ на PWC относно защитни данъчни мерки в няколко държави членки във връзка с данъчните убежища и агресивното данъчно планиране. На разположение бяха само ограничени количествени данни. Например, количественото изражение на ползите от някои конкретни мерки в Дания, Франция, Германия и Нидерландия варира от 13 млн. евро до 1 500 млн. евро годишно. Накратко, някои държави членки са в състояние да повишат данъчните приходи посредством специални защитни мерки, въпреки че конкретните видове мерки са различни. По тези въпроси бяха проведени семинари Fiscalis със заинтересовани страни от администрациите на държавите членки, от бизнеса, неправителствените организации (НПО) и академичните среди. Основните заключения включват обща подкрепа за а) мерки за укрепване на съществуващите инструменти за сътрудничество, както и развитие на автоматичния обмен на информация, и б) координиран подход на ЕС, включително ясни определения на ключови понятия, въпреки че някои държави членки биха предпочели национални мерки, а някои участници подчертаха колко е важно да не се увеличава административната тежест и да не се ограничава конкуренцията. Не бяха получени никакви допълнителни количествени данни. Групата за данъчна политика и Работната група на високо равнище към Съвета също неотдавна обсъдиха укриването на данъци и данъчните измами; налице е общо съгласие, че засилването на мерките срещу тези практики е основен приоритет. Мерките следва да бъдат пропорционални и да не водят до повишаване на разходите за данъкоплатците. 3. Контекст на политиката, определяне на проблема и субсидиарност Избягването и укриването на данъци се развиха на международно ниво с глобализацията на икономиката. Настоящата икономическа криза и бюджетните ограничения изискват предотвратяване на всички загуби на данъчни приходи, колкото се може по-ефикасни данъчни системи, както премахване на възможностите за злоупотреби, така че да се осигурят устойчиви данъчни приходи и да се поддържат високи равнища на спазване на правилата на основата на лоялно и справедливо прилагане на данъчните системи. 3.1. Определяне на проблема Укриването на данъци и данъчните измами ограничават капацитета на държавите членки за изпълнение на техните политики и повдигат въпроса за справедливостта при третирането на коректните и некоректните данъкоплатци. В рамките на ЕС е необходимо да бъдат разгледани три проблема: – недостатъчна събираемост на данъците в рамките на държавите членки, свързана с ниската степен на спазване на данъчното законодателство и с недостатъчния административен капацитет; – липса на ефективност в трансграничното административно сътрудничество, което е ограничено от трудностите при идентифициране на данъкоплатците в автоматичния обмен на информация и при постигането на съгласие в Съвета относно празнотите в Директивата за спестяванията; – качество и целесъобразност на данъчното законодателство, като се има предвид недостатъчното използване на съществуващите правни инструменти. В международен контекст ефективността на данъчните системи на държавите членки е намалена по три основни причини: - поради техни собствени непреднамерени пропуски и поради несъответствия, които се получават спрямо данъчните системи на други държави, водещи до двойно данъчно необлагане в случаите на трансгранични отношения. На вътрешния пазар на ЕС двойното данъчно необлагане дава конкурентно предимство на някои данъкоплатци и може да окаже неблагоприятно влияние върху онези държави членки, които стават свидетели на отслабване на устоите на техните данъчни системи. Проблемът може да бъде решен посредством промени в националното законодателство и в споразуменията за избягване на двойното данъчно облагане; - поради факта, че има данъкоплатци, които се възползват от пропуските и несъответствията в законодателството (агресивно данъчно планиране). Данъчното планиране все по-често включва все по-сложни структури, които се развиват в различни юрисдикции и ефективно пренасочват облагаемата печалба към държави с благоприятни данъчни режими. Трансграничното измерение на много структури и повишената мобилност на капитали и хора във вътрешния пазар затруднява държавите членки сами да се справят с този проблем; - поради действията на други юрисдикции, които активно или пасивно благоприятстват подкопаването на данъчните устои на други държави. Този сценарий може да включва схеми за агресивно данъчно планиране, специфични данъчни режими, предоставящи ниско равнище на данъчно облагане за лица, които не са местни, или много ниско общо равнище на данъчно облагане, комбинирано с нежелание за сътрудничество с данъчните администрации на други държави. Данъчните убежища дават възможност на данъкоплатците от други държави да прехвърлят данъчната си основа в техните юрисдикции с благоприятно данъчно третиране, като скриват това от държавата, в която са местни лица (посредством възпрепятстване на идентификацията на действителния притежател на дохода и запазване на банковата тайна). Въпреки че точните размери на понесените загуби на приходи не са известни, смята се, че те са за милиарди евро. Понякога в някои държави се прави оценка на загубите, а икономистите от академичните среди използват широк кръг от методи за количественото им определяне. Често при оценката на данъчните загуби се смесват понятията „укриване“ и „избягване на данъци“, комбинират се преки и косвени данъци, включват се данни от държави, които не са членки на ЕС, и се използват сходни явления, като например размерът на „сивата икономика“. В допълнение някои термини – като укриване, избягване и данъчни убежища например, се използват по различни начини. Един пример обаче показва наличието на проблем, който се нуждае от разрешаване във възможно най-кратки срокове. Според неотдавнашни оценки в Обединеното кралство намалените приходи в резултат на избягване на данъци възлизат годишно на няколко милиарда британски лири[3]. Международното измерение на това явление затруднява държавите членки да осигурят защита на своите данъчни системи, тъй като националните мерки за борба със злоупотребите могат лесно да бъдат заобиколени чрез използване на сложни данъчни структури и зони от типа „данъчно убежище“, както и чрез пренасочване към други държави членки с по-ниско равнище на защита. Въпреки усилията на национално равнище да се окаже влияние върху трети държави да прилагат минимални стандарти за добро управление в областта на данъчното облагане (а именно прозрачност, обмен на информация и лоялна данъчна конкуренция), редица трети държави все още не желаят да сътрудничат. Използваните понастоящем инструменти следователно са с ограничена ефективност. 3.2. Кой е засегнат Засегнати са държавите — членки на ЕС, поради въздействието върху бюджета и необходимостта от предприемането на корективни мерки (от административно, регулаторно или външнополитическо естество). Данъкоплатците също са засегнати, тъй като политиките в данъчната област са важни за гарантиране на справедливост между тях. Те са също засегнати от корективните мерки на държавите членки. Например, последните насоки за прилагане на един-единствен законодателен акт на Обединеното кралство за борба с избягването на данъчното облагане, са изложени на 115 страници. Ако всички държави членки следват този пример, някои дружества ще бъдат изправени пред сериозни допълнителни усложнения. Освен това проучването на PWC в четиринадесет държави членки установи 165 различни мерки за борба със злоупотребите. Няма обаче индикации, че малките и средните предприятия (МСП) ще бъдат по-сериозно засегнати в сравнение с големите предприятия, тъй като последните е по-вероятно да извършват дейности с трансгранично измерение. Гражданите, като ползватели на достиженията на държавата на благоденствието, косвено са засегнати от свиването на бюджета за обществени услуги и социални придобивки. Трети държави също са засегнати поради това, че данъчните убежища неправомерно привличат приходи от държавите членки или като партньорски държави, чийто потоци могат да бъдат засегнати от правилата за борба със злоупотребите на държави членки. Когато мерките са насочени към конкретни държави (черни или сиви списъци) има малка последователност или липсва цялостна последователност в подходите на държавите − членки на ЕС. 3.3. Вероятно развитие на проблема (основен сценарий) Ако не се предприемат никакви действия, държавите членки ще продължат да срещат проблеми с повишаването на приходите и може да се наложи да увеличат данъците, за да подобрят приходите си. Във връзка с измамите и укриването на данъци ще останат трите специфични проблема, при които беше установено, че са необходими решителни и спешни мерки. Няма да бъде отбелязан напредък нито по отношение на трети държави, които не спазват минималните стандарти за добро управление в областта на данъчното облагане, по-специално данъчните убежища, нито по отношение на агресивно данъчно планиране. Най-вероятно държавите — членки на ЕС ще действат поотделно, в рамките на ограничената ефективност на подобни мерки. В допълнение, понастоящем са налице малко индикации, че държавите — членки спонтанно ще подемат инициативи на двустранно или многостранно равнище за съвместно преодоляване на проблемите. Други международни инициативи (на ОИСР) е малко вероятно да решат специфичните проблеми, които засягат ЕС. 3.4. Субсидиарност Държавите членки срещат трудности сами да осигурят ефикасна защита на своите данъчни системи, тъй като разпокъсаните национални мерки за противодействие са с ограничена ефективност, когато става въпрос за обхващане на сложността на международните схеми за избягване на данъчно облагане. Освен това държавите членки може да бъдат принудени поотделно да засилят подобни мерки, които биха възпрепятствали нормалните бизнес инвестиции и биха създали допълнителни данъчни пречки. По този начин тези национални действия (или липсата на действия) имат пряко въздействие върху функционирането на вътрешния пазар, тъй като могат да доведат до нарушаване на конкуренцията между предприятията в ЕС и върху способността на държавите членки да изпълняват ангажиментите по Пакта за стабилност и растеж[4]. Следователно предприемането на действие на равнище ЕС е по-подходящо за постигане на поставените цели. 4. Цели Общата цел е чрез единен подход на Съюза, отговарящ на необходимостта да се гарантира функционирането на вътрешния пазар, да бъде подсигурена по-добра защита на данъчните системи на държавите членки срещу злоупотреби и пропуски, и по-специално срещу трансгранични международни данъчни измами и избягването на данъчно облагане. Такива практики са вредни за данъчните приходи на държавите членки. Тази обща цел се изразява в следните конкретни цели: · По отношение на трансграничните измами и укриването на данъци в прякото и косвеното данъчно облагане: · (Цел 1) Подобряване на сътрудничеството в областта на данъчното облагане, данъчната администрация, данъчното облагане и събиране на данъци за трансгранични операции между държавите членки. · По отношение на юрисдикции, които не отговарят на минималните стандарти за добро управление, по-специално данъчните убежища, и по отношение на агресивното данъчно планиране: · (Цел 2) Запълване на пропуски и ограничаване на възможностите за злоупотреба със системите за пряко данъчно облагане на държавите членки (национално законодателство и споразумения за избягване на двойното данъчно облагане) – това ще допринесе за разрешаване на проблемите, свързани с двойното данъчно необлагане и агресивното данъчно планиране. · (Цел 3) Подобряване на ефективността на мерките, предприети на национално равнище за противопоставяне на избягването на данъчно облагане на международно равнище – това ще допринесе за решаване на проблема с агресивното данъчно планиране · (Цел 4) Подобряване в контекста на ЕС на инструментариума, с който държавите членки разполагат спрямо трети държави в областта на данъчното облагане – това може да допринесе за решаването на проблема с юрисдикции, които не отговарят на минималните стандарти за добро управление. Оперативната цел е да се осигурят и увеличат приходите на държавите членки. Като се имат предвид различията между данъчните системи и икономически структури на държавите членки, наблюдението на тази цел ще трябва да бъде разгледано с всяка държава членка поотделно. Тези цели са в съответствие с други политики. Те се основават на съществуващата политика на доброто управление в областта на данъчното облагане и на искане от Европейския съвет през март 2012 г. за засилване на борбата срещу данъчните измами и укриването на данъци. В по-широк контекст те са съвместими с усилията, положени в борбата с прането на пари и финансирането на тероризъм, както на равнище ЕС, така и при специалната група за финансови действия (FATF); те са в синхрон и с годишния обзор на растежа за 2012 г. и неговите препоръки до държавите членки да разширят данъчните основи и да подобрят събирането на данъци. 5. Варианти на политика Следната таблица обобщава установените варианти на политика за постигане на целите. Основен сценарий Липсва на промяна на равнище ЕС (Цел 1) Подобряване на сътрудничеството в областта на данъчното облагане, данъчната администрация, данъчното облагане и събиране на данъци за трансгранични операции между държавите членки. Вариант А1: Представяне на план за действие, включително с приоритети за конкретни мерки (цел 2) Да се попълнят пропуските и премахнат възможностите за злоупотреба в системите за пряко данъчно облагане на държавите членки (национално законодателство и споразумения за избягване на двойното данъчно облагане) Вариант Б1: Намиране на решения за всички „вратички“ в националното законодателство чрез обсъждания в Групата за етичния кодекс по въпросите на данъчното облагане на стопанската дейност. Тъй като Групата за етичния кодекс обсъжда тези въпроси, счита се, че вариантът вече е в действие Вариант Б2: Препоръка за предотвратяване на двойното данъчно необлагане при споразумения за избягване на двойното данъчно облагане. (цел 3) Да се подобри ефективността на мерките, предприети на национално равнище за противопоставяне на избягването на данъци на международно равнище Вариант В1: Препоръчване като стандарт на съответстващо на изискванията на ЕС ефективно общо правило за борба със злоупотреби (цел 4), Да се подобри инструментариумът в европейски план, с който държавите членки разполагат при убеждаването на трети държави за въвеждане на доброто управление в областта на данъчното облагане Вариант Г1: Да изготви дефиниция на ЕС за трети държави, които не спазват минималните стандарти за добро управление в областта на данъчното облагане, въз основа на принципите, признати в тази област Вариант Г2: Пакет от мерки, които следва да се прилагат в зависимост от това дали третите държави отговарят на определените минимални стандарти. 6. Анализ на въздействието на вариантите на политика Следната таблица обобщава анализа на въздействията (възходяща скала от --- до + + +). Очаквано въздействие || Основен сценарий Вероятно да продължи или да се влоши || A1 || Б2 || В1 || Г1 || Г2 Ефективност при постигането на целите на политиката || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++ Основни права/четирите свободи || -- || - || + || +/++ || + || = Икономическо въздействие || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++ Социално въздействие || -- || +++ || = || = || ++ || ++ Въздействие върху данъкоплатците/данъчните администрации || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++ Отражение върху бюджета на ЕС || = || -- || = || = || = || = Въздействие върху други страни || = || = || = || = || - || - 7. Сравнителен анализ на основните варианти Долната таблица обобщава сравнителната оценка на различните варианти (възходяща скала от --- до + + +). Сравнение на вариантите на политика || Базов сценарий (без действия от страна на ЕС) || A1 || Б1 Липсва оценка || Б2 || В1 || Г1 || Г2 Стимул за държавите членки да засилят своите правила || = || +++ || || не се прилага || не се прилага || не се прилага || не се прилага Ефективност || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++ Пропорционалност || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Ефикасност || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++ Гъвкавост || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Заключение || || Предпочитан вариант || || Предпочитан вариант || Предпочитан вариант || Предпочитан вариант || Предпочитан вариант 8. Предпочитани варианти С оглед на неговата ефективност, пропорционалност и гъвкавост, предпочитаният вариант за изпълнението на цел 1, т.е. засилване на сътрудничество в областта на данъчното облагане, данъчната администрация, данъчното облагане и събирането на данъци за трансгранични операции между данъчните органи на държавите членки, е издаването на план с мерки за приоритетни действия. Изборът на варианта без промяна носи високи рискове. Предпочитаните варианти за справяне с трети държави, които не се съобразяват с минималните стандарти за добро управление в областта на данъчното облагане, както и с агресивното данъчно планиране, произтичат от таблиците по-горе и представляват комбинация от варианти Б2, В1, Г1 и Г2. Става въпрос за по-подробна поредица от мерки, с помощта на която в кратки срокове може да бъде постигнат бърз напредък. 9. Мониторинг и оценка При липса на надеждна база с количествени данни, с помощта на която да може да се наблюдава и оценява напредъкът, следва Комисията да подготвя редовни доклади относно изпълнението на плана за действие и на препоръчаните по-горе мерки. [1] J; G. Gravelle (2009): Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion. CSR Report for congress. [2] COM(2012)351 окончателен [3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes – юли 2012 г. – http://www.hmrc.gov.uk/ [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm