РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО относно сливането на Европейския полицейски колеж (CEPOL) и Европейската полицейска служба (Европол) и изпълнението на Европейската схема за обучение на служители на правоприлагащите органи придружаваща Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета ЗА АГЕНЦИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО И ОБУЧЕНИЕ В ОБЛАСТТА НА ПРАВОПРИЛАГАНЕТО (ЕВРОПОЛ) И ЗА ОТМЯНА НА РЕШЕНИЯ № 2009/371/ПВР И 2005/681/ПВР /* SWD/2013/099 final */





РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО относно сливането на Европейския полицейски колеж (CEPOL) и Европейската полицейска служба (Европол) и изпълнението на Европейската схема за обучение на служители на правоприлагащите органи придружаваща Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета ЗА АГЕНЦИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО И ОБУЧЕНИЕ В ОБЛАСТТА НА ПРАВОПРИЛАГАНЕТО (ЕВРОПОЛ) И ЗА ОТМЯНА НА РЕШЕНИЯ № 2009/371/ПВР И 2005/681/ПВР 1. Въведение Тази оценка на въздействието е също така предварителна оценка. 2. Консултации и експертни становища 2.1. Оценка и подготвителни проучвания През 2010—2011 г. беше извършена петгодишна оценка на CEPOL, както се изисква в решението за CEPOL[1]. Окончателният доклад беше предаден на управителния съвет на CEPOL на 31.1.2011 г[2]. За да се подпомогне изготвянето на тази оценка на въздействието, бе поръчано външно проучване[3]. 2.2. Консултации Бъдещата роля на CEPOL беше обсъдена на няколко работни групи за изготвяне на Европейската схема за обучение в областта на правоприлагането, организирани от Комисията през периода 2011—2012 г. 2.3. Контрол от страна на Комитета за оценка на въздействието на Комисията Комитетът за оценка на въздействието на Комисията оцени проектите на тази оценка на въздействието и представи становища на 20.7.2012 г., 10.10.2012 г. и 15.1.2013 г. Препоръките на Комитета за оценка на въздействието са отразени в тази оценка на въздействието. 3. Дефиниране на проблема 3.1. Контекст и външни движещи сили Съществуват две основни движещи сили на набелязаните по-долу проблеми: едната се отнася до структурата и управлението на CEPOL, а другата — до обучението в областта на правоприлагането. 3.1.1. Преглед на съществуващата система за обучение на полицейски служители в ЕС Правоприлагащите органи в държавите членки притежават като цяло сравними структури. Като цяло 21 държави членки разполагат с една-единствена полицейска служба, а другите шест — с повече от една. 12 агенции на ЕС и международни организации, включително CEPOL, Европол и Frontex, съобщават, че са участвали в обучение в областта на правоприлагането. CEPOL организира курсове и разработва общи учебни програми върху европейското измерение на полицейската дейност, както в националните школи, така и в самия CEPOL, и разпространява най-добрите практики и резултатите от изследванията. Обучението на CEPOL се предоставя от национални експерти, а не от служители на CEPOL. Всяка година около 2 000 участници се обучават на място в CEPOL и около 100 до 200 души участват в програми за обмен и (от 2011 г.) в дейности по електронно обучение. CEPOL е една от най-малките агенции на ЕС по отношение на бюджета (8,3 млн. EUR през 2011 г.). 3.1.2. Движеща сила 1: Повишена политическата осведоменост относно приоритетите на ЕС за борба с трансграничната престъпност Стратегията за вътрешна сигурност на ЕС, приета през 2010 г., набеляза предизвикателства, принципи и насоките за справяне с проблемите на сигурността в ЕС, включително действия, които се осъществяват понастоящем и се подкрепят от подходящо обучение. През юни 2011 г. Съветът одобри осем приоритета за борбата с организираната престъпност. 3.1.3. Движеща сила 2: Правни и политически промени в областта на полицейското сътрудничество и обучението на полицейските служители Съгласно Договора от Лисабон оперативното сътрудничество в областта на вътрешната сигурност, се насърчава и засилва, като се поставя особен акцент върху специфични форми на тежките престъпления и организираната престъпност. ЕС въведе система за установяване на приоритети чрез стратегията за вътрешна сигурност, която трябва да бъде подкрепена от взаимно доверие и изграждане на капацитет. Европейския съвет през 2009 г. подчерта необходимостта от изграждане на истинска европейска култура в областта на правоприлагането чрез създаването на Европейска схема за обучение в областта на правоприлагането и чрез програми за обмен за всички специалисти в съответните области на правоприлагането на национално равнище и на равнище ЕС до 2015 г., както и че CEPOL следва да играе ключова роля за осигуряване на европейското измерение. Европейският парламент също призова през 2009 г. за последователен подход по отношение на предоставянето на обучение за служители от правоприлагащите органи в целия ЕС. Европейският парламент, Съветът и Комисията създадоха съвместно общ подход по въпросите на агенциите на ЕС, включително тяхната управленска структура и управление, дейност и финансиране и определяне на бюджета[4]. 3.2. Определяне на проблема 3.2.1. Проблем № 1: Липа на познания в европейското измерение на полицейската дейност Повечето от служителите на правоприлагащите органи в ЕС нямат необходимите познания, за да си сътрудничат ефективно в борбата с трансграничната престъпност, която представлява приоритет. Проблем 1а: Европейското обучение не достига до всички служители, които се нуждаят от него В съответствие с решението на CEPOL обучението на CEPOL е насочено към висшите служители или служителите със среден ранг, като се отделя малко внимание на тематичното обучение за другите полицейски служители, които може да се нуждаят от него. До края на 2009 г. само 1,6 % от висшите полицейски служители в ЕС са преминали обучение от CEPOL. През 2010 г. само 13 до 15 държави членки изпратиха служители за обучение. На курсовете няма пълно присъствие. Това може да е резултат от факта, че участието в тях не е официално признато или не води до издаване на свидетелство за квалификация. Държавите членки обикновено не разполагат със специфичен бюджет за изпращане на служители да получат обучение. В някои държави членки процедурите за разрешаване на участие в обучението са сложни и отнемат много време. Въпреки че някои държави членки са разработили планове за разпространение на знанията, придобити чрез обучение от CEPOL, това разпространение е по-скоро неформално и не е достатъчно. Езикът също може да бъде пречка: по-голямата част от обучението е на английски език, което може да обезкуражи много служители. Проблем 1б: Недостатъчна координация между CEPOL, държавите членки и другите агенции Въпреки споразуменията за сътрудничество между агенциите, свързани с правосъдието и вътрешните работи, съществува липса на систематична координация в областта на обучението в съответствие с последните стратегически цели на ЕС. Програмите за обучение не са достатъчно добре насочени и свързани: 27 % от националните школи съобщиха за припокриване между дейностите по обучение на CEPOL и обучението, предоставено на национално равнище. Бизнес плановете на агенциите рядко са хармонизирани и дублирането е често разпространено. Съществува и логистично припокриване, например обучение, предоставено от различни агенции на една и съща дата. 3.2.2. Проблем № 2: Текущото управление и структура на CEPOL намаляват ефективността на обучението Управлението и структурата на CEPOL възпрепятстват способността на колежа да бъде напълно ефективен като инструмент на политиката на ЕС. Проблем 2а: Управителният съвет не действа с нужната насоченост Според петгодишната оценка процесът на вземане на решения се е подобрил, но управлението и структурата на CEPOL продължават да бъдат неактуални. Управителният съвет обикновено са съсредоточава върху незначителни, административни въпроси, а не се занимава достатъчно със стратегията. В решението за CEPOL задачите на управителния съвет не са достатъчно насочени към стратегически въпроси. Размерът на съвета — обикновено 45—50 участници от държавите членки на всяко заседание – пречи решенията да се вземат бързо и води до прекомерни разходи. Голямото текучество на участниците създава постоянна нужда от това новите членове да отделят повече време, за да се запознават с работата. В управителния съвет няма ясен представител на интереса на ЕС, понеже Комисията е наблюдател без право на глас, което противоречи на общия подход по въпросите на агенциите. Проблем 2б: Непоследователен ангажимент на държавите членки с дейността на CEPOL Ролята на националните точки за контакт е да „осигурява[т] ефективно сътрудничество между CEPOL и [националните] обучаващи институти“. Въпреки няколко опита от страна на управителния съвет да реши този въпрос, задълженията на точките за контакт остават неясни. Някои държави членки не разполагат с достатъчно служители на пълно работно време в своите точки за контакт, което може да отслаби способността на CEPOL да координира обучението и възпрепятства сътрудничеството между CEPOL и държавите членки. Проблем 2в Лошо финансово планиране на дейностите по обучение, осъществявани от държавите членки Оперативните разходи – предимно за дейности по обучение – представляват повече от половината от планираните разходи. Съществува тенденция държавите членки да представят своите планове твърде късно през годината, което означава, че курсовете трябва да се осъществят през оставащите месеци на тази година и се увеличава вероятността от слабото им посещаване. Между 2006 г. и 2010 г. държавите членки (отговорни за предоставянето на обучението от CEPOL) отмениха или отложиха 13 % от курсовете, въпреки целта от само 5 %. Сегашната система за осигуряване на съответствие на дейностите по обучение с действителните потребности от разпространяване на знания относно инструментите и политиките на ЕС все още не функционира по оптимален начин. Липсва дефиниция за оценката на потребностите на равнище ЕС, спрямо която могат да разглеждат националните оценки. Резултатите и въздействието от дейностите не се използват систематично за подаване на обратна връзка, за да се подобри планирането на бъдещите дейности. 3.3. Правото на ЕС да предприема действия и субсидиарността В член 87, параграф 2, буква б) от ДФЕС се предвижда рамка за заместване на решението за CEPOL. Засилването на правното основание на CEPOL се подкрепя от няколко важни документа за политиката на ЕС. Що се отнася до субсидиарността, проблемите, които трябва да бъдат решени, се отнасят до обучението на полицейски служители в целия ЕС, осигуряването на общи компетентности и укрепването на полицейската културата в ЕС. Предложението няма да засегне националните инициативи, предприети от държавите членки в областта на обучението служителите на правоприлагащите органи. 4. Цели на политиката 4.1. Обща цел Подобряване на полицейската дейност в ЕС чрез създаване на система за обучение за служителите на правоприлагащите органи в съответствие с променящите се стратегически приоритети за полицейско сътрудничество. 4.2. Специфични цели Специфична цел 1 Осигуряване на по-качествено, по-свързано и по-последователно обучение по проблемите на трансграничната престъпност, предназначено за по-широк кръг служители на правоприлагащите органи. Специфична цел 2 Създаване на ясна рамка за обучение на полицията съгласно нуждите от обучение в ЕС в съответствие с общия подход по въпросите на агенциите на ЕС. 5. Варианти на политика 5.1. Европейска схема за обучение в областта на правоприлагането Наред с предложението си за реформа на CEPOL Комисията представя Европейска схема за обучение в областта на правоприлагането (LETS) за служители от правоприлагащите органи. Чрез предложението ще се определи съгласуваният начин, по който обучението следва да се прилага, за да се укрепи капацитетът на ЕС за посрещане на общи предизвикателства. Чрез LETS ще се определя съдържанието на обучението, целевата аудитория на обучението, съответните теми на обучението, както и това кой в ЕС или на национално равнище ще предостави обучението. 5.2. Варианти на политика Вариант 1 (съществуващо положение): Насърчаване на LETS без изменение на правното основание на CEPOL Някои държави членки са противопоставиха на изменението на сегашната рамка за CEPOL, която според тях предоставя достатъчно обучение. Повечето консултирани държави членки считат обаче, че правното основание трябва да се преработи, за да се развие и актуализира политиката на обучение. В рамките на сегашното си правно основание CEPOL може само частично да приложи LETS, тъй като компетентността му е ограничена до висшите служители. Вариант 2: Обучение, предоставено от държавите членки, като част от мрежа на ЕС CEPOL се разпуска като агенция. Координацията и сътрудничество ще продължат на междуправителствена основа с малък секретариат, осигурен от Комисията, както беше преди решението за CEPOL. Някои длъжности ще бъдат прехвърлени на други агенции на ЕС, за да поемат някои дейности на CEPOL. Този вариант би следвал модела на Европейската мрежа за съдебно обучение и би довел до незабавно пряко намаляване на разходите. Всички държави членки се противопоставят на този вариант. Вариант 3: Преустановяване на цялата финансова помощ за обучението CEPOL ще бъде разпуснат и ЕС ще престане да отделя финансиране за полицейско обучение, с изключение на специфично за сектора обучение, предоставено от други агенции. Комисията и Европол биха могли да идентифицират нуждите от обучение, които държавите членки ще трябва да задоволят. Оттеглянето на всякаква подкрепа от ЕС за участие в обучението е радикален вариант, който заслужава да бъде разгледан. Всички държави членки се противопоставят на този вариант, понеже той представлява връщане към неефективното предишно положение. Вариант 4а: Частично прехвърляне на функциите на CEPOL към Европол; CEPOL ще осъществява LETS CEPOL ще остане отделна агенция, но ще споделя корпоративни услуги и инфраструктура с Европол. Съществуващото седалище ще бъде закрито и управителният съвет, директорът и оперативният персонал ще се настанят съвместно с Европол. Решението за CEPOL ще бъде изменено, за да се решат проблемите на управлението и качеството на обучението и да се осигури осъществяването на LETS. Европейският парламент прикани Комисията да проучи възможността за интегриране на CEPOL в Европол. Това частично сливане би позволило да се решат въпросите, свързани с управлението, би било в съответствие с общия подход по въпросите на агенциите и би позволило рационализирането на неоперативните функции. Представителите на държавите членки се противопоставиха на този вариант, като посочиха, че това би било първата стъпка към изчезването на една агенция за обучение със собствена идентичност. Вариант 4б: Функциите на Европол и CEPOL се обединяват в една агенция; обединената агенция (Европол) ще осъществява LETS CEPOL и Европол ще се обединят официално. Седалището на CEPOL ще бъде закрито, а оперативните длъжности ще бъдат прехвърлени към Европол. Задачите на CEPOL ще бъдат добавени към функциите на Европол. Нов заместник-директор на Европол, отговарящ за обучението, ще допринася за проекта на бюджета на Европол, чрез който ще се разпределят подходящите ресурси за обучение в съответствие с потребностите от обучение в рамките на LETS. Заместниците в управителния съвет на Европол ще бъдат специалисти по обучението. Научен комитет ще дава съвети по въпросите на обучението. За бюджета за 2014 г. СEPOL се определя като агенция „с нови задачи“, което означава, че макар да подлежи на целта за намаляване на персонала, може да изисква нови длъжности от резерв за нови задачи. Необходимото повторно определяне на приоритетите, преразпределяне на средствата и повишаване на ефективността биха били разрешени по-добре в рамките на по-голяма структура. Чрез премахването на административното припокриване между двете агенции по-голям дял от персонала може да се задели за дейности за обучение. Това би позволило неутрално изпълнение на бюджета на LETS (от гледна точка на персонала). Сливането би създало трудности за наемането на нов персонал, докато прехвърлянето стане ефективно. Следователно ще е необходимо двете агенции с подкрепата на Комисията да анализират бързо последиците за отделните служители. Преходът ще бъде управляван от директора на CEPOL. На сливането се противопоставят много държави членки въз основа на това, че в единна агенция качеството и ангажиментът към обучението ще бъдат отслабени поради непосредствената близост до оперативните приоритети, въпреки че някои държави членки изразиха готовност да обмислят ползите и разходите. Всяка мярка за рационализиране би била съвместима с позицията на Съвета в преговорите за бюджета на ЕС за 2013 г., която беше за намаляване с 1 % на бюджетите на агенциите, както и с тази на Европейския парламент, който при преговорите по многогодишната рамка препоръча да се проучи възможността за обединяване на ресурси и икономии на разходи сред агенциите. Вариант 5: Засилване и рационализиране на CEPOL Ролята на CEPOL ще бъде изяснена и засилена, като ще се изисква допълнителен персонал. Решението за CEPOL ще се измени, за да се решат проблемите на управлението и качеството на обучението. Това би било в съответствие с общия подход по въпросите на агенциите и ще отговори на призивите на много държави членки за по-силен CEPOL и за по-съгласувана политика на обучението. 6. Предпочетеният вариант на политика За да може схемата LETS да бъде изцяло приложена (и по този начин да отговаря на определената по-горе специфична цел 1), е необходимо i) на агенция на ЕС да бъде възложена отговорността да координира осъществяването на LETS; ii) да се разшири мандатът на агенцията (в сравнение със CEPOL), така че да обхване обучението на всички съответни полицейски служители; както и iii) на агенцията да се предоставят допълнителни ресурси. При варианти 2 и 3 (без агенция) не се постига i). При варианти 1 (запазване на статуквото) и 5 (укрепване на CEPOL) се постига i), а при вариант 5 се постига ii); но и при двата варианта 1 и 5 CEPOL ще остане зависим от несигурността на намирането на нови ресурси и следователно се рискува да не се постигне iii). При варианти 4а (частично сливане) и 4б (пълно сливане) се постигат i) и ii), но също така и iii), като се предвиждат икономии на разходи, чрез които може да се финансира (вариант 4б) или частично да се финансира (вариант 4а) осъществяването на LETS. Следователно вариант 4б е предпочетеният вариант. Той ще доведе до икономии, така че да могат да бъдат преразпределени длъжности, за да се осъществи LETS. Ще има краткосрочни затруднения, които ще трябва да бъдат сведени до минимум, но в по-дългосрочен план ще е налице допълнителна гъвкавост за пренасочване в съответствие с приоритетите. Бързото вземане на решения и подходящата подготовка на сливането от страна на двете агенции ще намалят отрицателното въздействие за персонала и дейностите на агенциите. Управлението ще бъде хармонизирано в тясно сътрудничество с общия подход по въпросите на агенциите. Текущите оценки на нуждите от обучение ще гарантират, че дейностите на агенцията продължават да отговарят на приоритетите на ЕС за трансграничното полицейско сътрудничество. Ще бъде по-лесно да се подобри координирането с другите агенции. Като цяло вариант 4б — сливане на CEPOL и Европол — би позволил ефективното осъществяване на Европейската схема за обучение в областта на правоприлагането и по този начин би укрепил обучението на полицейските служители на ЕС, което ще стане по-ефикасно и ефективно, и ще спомогне за преодоляването на различията в уменията и познанията на служителите от правоприлагащите органи. [1] Проучване за петгодишна оценка на дейността на CEPOL, 21.1.2011 г. Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP и Evalutility Ltd. [2] www.cepol.europa.eu. [3] Проучване относно изменението на Решение 2005/681/ПВР на Съвета за създаване на Европейски полицейски колеж. Окончателен доклад 24.4.2012 г. — GHK Consultants. [4] Съвместно изявление, 12 юни 2012 г.; http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО относно адаптирането на правната рамка на Европейската полицейска служба в съответствие с Договора от Лисабон придружаваща Предложение за РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА ОТНОСНО АГЕНЦИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО И ОБУЧЕНИЕ В ОБЛАСТТА НА ПРАВОПРИЛАГАНЕТО (ЕВРОПОЛ) И ЗА ОТМЯНА НА РЕШЕНИЯ 2009/371/ПВР И 2005/681/ПВР НА СЪВЕТА Член 88 от ДФЕС предвижда ново правно основание за Европол (регламент), както и за контрола на дейностите на Европол от страна на Европейския парламент заедно с националните парламенти. Освен това в Стокхолмската програма[1] бе подчертано, че организираната престъпност се глобализира все повече и че борбата с нея изисква, inter alia, системен обмен на информация, и бе отправен призив Европол ,,да стане център на обмена на информация между правоприлагащите органи в държавите членки, доставчик на услуги и платформа на правоприлагащите служби“[2]. В едно проучване за оценка се потвърждава, че Европол създава добавена стойност за сигурността на европейските граждани и има строг режим за защита на данните. Въпреки това в проучването бяха определени редица области, в които са необходими подобрения, за да може Европол да реализира целите, заложени в Стокхолмската програма. Тази реформа е замислена като част от по-голям пакет, който включва предложение за сливане на Европейския полицейски колеж (CEPOL) с Европол и за осъществяване на европейската схема за обучение в областта на правоприлагането (LETS), предназначена за служителите на правоприлагащите органи. И накрая, чрез реформата на Европол Комисията се ангажира да прилага стандартите за управление, договорени съвместно с Европейския парламент и Съвета през юли 2012 г. в рамките на общия подход по въпросите на децентрализираните агенции на ЕС[3]. При изготвянето на настоящата оценка на въздействието Комисията проведе консултации с всички основни групи заинтересовани страни. 1. ДЕФИНИРАНЕ НА ПРОБЛЕМА Широкомащабните престъпни и терористични мрежи представляват значителна заплаха за вътрешната сигурност на ЕС. Националните правоприлагащи служби повече не могат да работят изолирано, а трябва да си сътрудничат. Създаването на общо пространство без вътрешни граници и по-нататъшната интеграция на Европейския съюз донесоха големи ползи за свободното движение на гражданите на ЕС; тези нововъведения трябваше да бъдат съпътствани от засилване на мерките за сигурност с цел борба с трансграничната престъпност. Създаването на Европол — агенцията на ЕС, чиято цел е да помага на правоприлагащите органи на ЕС да си сътрудничат по-добре — е от решаващо значение в тази връзка. Европол оказва съдействие на националните полицейски служби, по-специално чрез улесняване на обмена на информация за престъпността. Европол изготвя оперативни анализи, които помагат на правоприлагащите служби при трансгранични разследвания. Агенцията предлага оперативна помощ (от експерти) в подкрепа на трансгранични разследвания или ги координира; предоставя финансова подкрепа за разследвания на престъпления, свързани с подправянето на евро. Европол също така осигурява стратегически анализ под формата на оценки на заплахите. Европол не разполага нито със самостоятелен капацитет за провеждане на разследвания, нито с правомощия да прилага принудителни мерки. 1.1. Описание на проблема Комисията установи някои слабости, които пречат на Европол да се превърне в център на обмена на информация между служителите на правоприлагащите органи в държавите членки. ПРОБЛЕМ 1 1.1.1. Държавите членки не предоставят на Европол цялата информация, която е необходима за борба с тежката трансгранична престъпност ЕС въведе инициативи — както законодателни, така и финансови — за насърчаване на обмена на информация и поставянето му в центъра на политиките в областта на вътрешните работи. Европол зависи главно от държавите членки в събирането на разузнавателни и други данни. С решението на Съвета се въвежда изискването държавите членки да предоставят на Европол данните, които попадат в обхвата на мандата на тази агенция. Държавите членки обаче не предоставят на Европол цялата необходима информация, за да се бори с престъпността, или не го правят своевременно. Съществуват също така значителни различия между държавите членки по отношение на предоставянето на информация. Това се потвърждава от различни статистически данни. В основата на този проблем са следните фактори: • Съществуващите правни разпоредби не са прецизирани: Задължението държавите членки да предоставят данни не е формулирано изрично и това създава възможност за противоречиви тълкувания и за съмнения относно вида информация, която държавите членки трябва да изпращат на Европол, както и относно степента на детайлизирането и обхвата ѝ. Някои държави членки дори не признават наличието на такова задължение. • Социологически и културни фактори: Ниска степен на осведоменост, липса на познания, ведомствена култура в средите на полицията, която допринася за това служителите на правоприлагащите органи да бъдат предпазливи, когато става въпрос за обмен на информация. • Организационни фактори: Някои организационни фактори влияят на работата и ефективността на националните звена на Европол, изградени във всяка държава членка с оглед на това да бъдат звена за контакт с Европол. Липсата на желание за предаване на информация не позволява на Европол да установява връзки с престъпления в други държави и да изгражда точна картина на криминалното разузнаване в целия ЕС, което би дало възможност на Европол да координира разследванията, извършвани от държавите членки. В резултат на това, тъй като държавите членки не виждат достатъчна добавена стойност от констатациите на Европол, те губят мотивация да предоставят информация на агенцията. ПРОБЛЕМ 2 1.1.2. Ограничения във връзка с обработката на данни Европол управлява няколко бази данни с цел да подпомага държавите членки в предотвратяването на тежката трансгранична престъпност и тероризма и борбата с тях. В решението на Съвета относно Европол се прави строго предварително дефиниране на тези бази данни, като за всяка от тях се определят различни цели, различни правила относно лицата, които могат да имат достъп до тях, и специални разпоредби относно защитата и сигурността на данните. Информационната система на Европол (EIS) е референтна база данни, която се използва за установяване на съвпадения на данни. Аналитичните работни досиета са бази данни с аналитична оперативна цел и с цел подпомагане на текущи разследвания. В тях се съчетават фактическите данни, използвани за идентифициране, и данните от разузнаване. Едното аналитично работно досие се отнася до тежката и организираната престъпност (AWF SOC), а другото — до тероризма (AWF CT). Държавата членка, която предоставя данните, е техният собственик. Тя решава каква е целта, с оглед на която данните се предават на Европол (с цел извършване само на справка в информационната система на Европол или с цел извършване на специален анализ в едно от няколкото аналитични работни досиета); освен това тя може да реши кой може да има достъп до тях и по какъв начин могат да се ползват (,,принцип на собствеността“). Между различните бази данни е възможно да се установяват единствено съвпадения на данни, или т.нар. ,,cross-matching“ (да се установява дали в друга база данни има същият запис). Свързването на данни от различни бази данни не е позволено за анализатора от Европол, освен ако не получи разрешение от всички онези, които са предоставили дадените данни в базата данни, до която той няма достъп. Това на практика отнема от няколко седмици до няколко месеца. Единствено свързването на записи (установяването на връзки между данните) дава възможност на анализатора да оцени доколко уместна е информацията с оглед на анализа и придава смисъл на данните за престъпните или терористичните организации, напр. създава се хипотеза за ролята на отделното лице, което е извършило деянието, в йерархичната структура на престъпна група, замесена в тежки престъпления и тероризъм (напр. контрабанда на наркотици или оръжия с цел спонсориране на терористична дейност). Без свързване на данните не е възможно да се извърши криминален анализ. Всичко това пречи да се извършва ефективен анализ и забавя откриването на тенденции и закономерности в престъпната дейност. Европол не може да изготвя разузнавателни доклади относно престъпниците, терористите и връзките помежду им, които доклади биха могли да бъдат необходими с оглед на разследванията на държавите членки. Освен това данните, изпращани от дадена държава членка, могат да бъдат предназначени както за обмен в информационната система на Европол, така и за анализ в аналитичните работни досиета. Техническото разделение предполага необходимостта от съхранение на данните най-малко два пъти (или три пъти), с дублиране на задължението — както за собственика на данните, така и за Европол — да се поддържат (актуализират, заличават) данните, както и риск от въвеждане на разлики в набори от данни, които първоначално са били идентични. 1.2. БАЗОВ СЦЕНАРИЙ Въвеждането на контрол върху Европол от страна на Европейския парламент и националните парламенти ще подобри отчетността на агенцията, но няма да повлияе на Европол да стане център на обмена на информация между правоприлагащите органи. Количеството предоставяна информация следва да продължи да нараства, но разликите между отделните държави членки ще се запазят. Що се отнася до управлението на данните, съхранението на данни в технически разделени бази данни ще продължи да ограничава способността на Европол да предоставя подробни аналитични доклади на държавите членки, особено такива, които се отнасят до връзките между групите на организираната престъпност и терористичните мрежи. Анализаторите в Европол няма да могат да свързват данните за организираната престъпност и терористичните мрежи (съхранявани в различни аналитични работни досиета и в информационната система на Европол). В тази връзка откриването на тенденции и закономерности ще продължи да се забавя. Възможността за паралелно съхранение на данни на две или три места ще остане. 2. ЦЕЛИ НА ПОЛИТИКАТА Обща цел на реформата на Европол: да се повиши сигурността на ЕС чрез превръщането на Европол в център на обмена на информация между правоприлагащите органи в държавите членки с цел оказване на по-добра подкрепа на държавите членки в предотвратяването на тежката трансгранична престъпност и тероризма и борбата с тях. Конкретни и оперативни цели 1. Да се увеличи информацията, предоставяна от държавите членки на Европол: а) да се увеличи обемът и да се повиши качеството на информацията, предоставяна на Европол от държавите членки; б) да се намалят различията между държавите членки по отношение на количеството предоставяна информация. 2. Да се създаде среда за обработка на данни, която ще даде възможност на анализаторите в Европол да оказват пълно съдействие на държавите членки за предотвратяване и борба с тежката трансгранична престъпност и тероризма: в) да се гарантира възможността анализаторите в Европол да свързват и анализират всички съответни данни; г) да се съкрати забавянето при откриване на тенденции и закономерности; д) да се намали паралелното съхранение на данни. 3. ВАРИАНТИ НА ПОЛИТИКА 3.1. Вариант 1: Базов сценарий/,,чистa лисабонизация“ С цел набиране на повече информация от държавите членки Европол, в сътрудничество със CEPOL и Комисията, ще продължи да прилага ,,меки“ мерки — повишаване на осведомеността чрез пътуващи изложения, обучение, популяризиране на добри практики на националните звена на Европол и т.н. Изготвянето на анализи ще се основава на разделени бази данни с ограничени възможности за свързване и анализиране на данни, пръснати в различните бази данни. 3.2. Вариант 2: Въвеждане на допълнителни законодателни изменения чрез регламента за Европол А. Предоставяне на информация от държавите членки А.1 Въвеждане на по-строги задължения и на стимули Регламентът ще предвижда: · повишаването на осведомеността да продължи; · изясняване на правната разпоредба относно задължението за предоставяне на данни: държавите членки ще бъдат длъжни да обменят всички данни, които попадат в обхвата на мандата на Европол, и особено данните, които са реално обменени с друга държава членка. За да се заложат приоритети, това задължение ще се отнася до данни за престъпленията, определени като приоритети за ЕС в цикъла на политиката на ЕС за борба с организираната и тежката международна престъпност; · проследяване на спазването от страна на държавите членки на това задължение: Европол ще докладва ежегодно на Парламента и Съвета относно предоставянето на информация от отделните държави членки и резултатите, постигнати от националните звена на Европол; · финансови стимули за държавите членки — с регламента ще се разшири обхватът на финансовата помощ в подкрепа на разследвания, извършвани от държавите членки, и ще обхване сфери на престъпност извън подправянето на евро. A.2. Предоставяне на достъп на Европол до базите данни на държавите членки в областта на правоприлагането Чрез достъп до националните бази данни в областта на правоприлагането въз основа на наличието на попадение или липсата на попадение (,,hit/no hit“) Европол ще може да установява дали дадена държава членка притежава уместна информация. В случай на попадение Европол може да поиска тази информация. Държавите членки ще запазят контрол върху данните, тъй като е необходимо да дадат разрешение за предаването им. За тази система ще бъде нужна нова ИТ архитектура: 1) препращаща система, която ще изпраща заявките до държавите членки и ще обработва отговорите относно попаденията; 2) инвестиции на държавите членки за реорганизация на техните бази данни с цел отделяне на данните, които попадат в обхвата на мандата на Европол, или за изграждане на препращаща база данни, както и за осигуряване на подходящи ИТ връзки. Б. Управление на данните Б.1. Сливане на двете съществуващи аналитични работни досиета в едно Съгласно този вариант двете съществуващи аналитични работни досиета се обединяват, а системата EIS остава отделна. Б.2. Нова среда за обработка Регламентът за Европол повече няма да бъде ,,ориентиран към базите данни“. В него ще бъдат заложени процедурни гаранции за прилагане на принципите за защита на данните, като ще се обръща особено внимание на принципа на неприкосновеност на личността и личния живот още при проектирането (т.нар. ,,privacy by design“) и на пълната прозрачност спрямо длъжностното лице по защита на данните към Европол и спрямо надзорните органи. Като се обвърже с принципа на неприкосновеност на личността и личния живот още при проектирането, Европол ще се съобразява с всички изисквания за защита на данните още от самото начало, когато се проектират спецификациите и архитектурата на комуникационните системи и технологии. За постигането на тази цел има няколко технически решения. При всички случаи обаче: · гаранциите за защита на данните ще се отнасят по-скоро до конкретните данни и до вида данни, а не до предварително дефинирана база данни; · за да осигури ограничаване до предвидената цел, доставчикът на данните ще определя от самото начало целта на операцията по обработка на данните, с оглед на която те се обменят с Европол (кръстосана проверка, оперативен анализ, анализ с общ характер); · цялата информация ще бъде изцяло видима за анализаторите в Европол, стига това да е необходимо за изпълнението на техните задачи. Въпреки това партньорите на Европол пак ще имат право да налагат ограничения за достъп и ползване от другите. 4. АНАЛИЗ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО 4.1. Вариант 1: Базов сценарий/,,чиста лисабонизация“ Повишаване на сигурността в ЕС (0): Европол пак ще има разпокъсана картина на престъпността в ЕС. Държавите членки няма да получават съдействие в достатъчна степен. Защита на личните данни (0): няма да има въздействие върху защитата на личните данни, няма да има непряко положително въздействие върху правото на живот. Разходи (0): няма да има нови разходи в сравнение със статуквото. Вариант 2: Въвеждане на допълнителни законодателни изменения в регламента за Европол 4.1.1. Въздействия на вариантите съгласно вариант А на политиката 4.1.1.1. Въвеждане на по-строги задължения и на допълнителни стимули (А1) Повишаване на сигурността в ЕС (+++): положително въздействие върху слабостите, както и увеличение на обема на информацията, изпращана от държавите членки, и подобряване на качеството ѝ. Съсредоточаването върху целите, заложени в цикъла на политиката на ЕС, и обменянето на информация на двустранна основа ще доведат до по-голям обем входящи данни в Европол, отнасящи се до най-важните заплахи. Чрез проследяването на резултатите, постигнати от националните звена на Европол, и на предоставянето на информация от отделните държави членки последните ще си оказват взаимен натиск. Това ще стимулира добри практики, включително и такива, свързани с ефективната организация на националните звена на Европол, с повишаването на осведомеността и с укрепването на сътрудничеството между националните звена на Европол и националните правоприлагащи служби. Ако трансграничните разследвания получават финансова подкрепа, това ще насърчи държавите членки да привличат по-често Европол като участник. За това свидетелстват няколкото успешни резултата в борбата с подправянето. Защита на личните данни (0): няма да има въздействие в сравнение с базовия сценарий. Разходи (--): За бюджета на ЕС: · разходи, свързани със 6 служители, които обработват по-големия обем предоставени данни; · финансова подкрепа за провеждани от държавите членки разследвания в области извън борбата с подправянето на евро, като размерът на тази подкрепа възлиза на 800 000 EUR годишно (тази сума се компенсира чрез съкращаване на някои от дейностите на управителния съвет на Европол). За националните бюджети: · няма да има разходи за материали; · разходи на държавите членки за еднократно обучение на служителите на правоприлагащите органи, които се занимават с тежката трансгранична престъпност: 600 000 евро или 3 млн. евро или 6 млн. евро; · в зависимост от конкретните обстоятелства — евентуална реорганизация на националните звена на Европол. Ползи: по-голяма ефективност на борбата с тежката трансгранична престъпност — милиони евро през периода 2015—2020 г. 4.1.1.2. Предоставяне на достъп на Европол до базите данни на държавите членки в областта на правоприлагането (А2) Повишаване на сигурността в ЕС (+++): ще се преодолеят липсата на познания, неефективната работа на националните звена на Европол и слабата осведоменост на държавите членки. Държавите членки ще запазят контрол върху данните, тъй като ще дават разрешение за предаването им. До Европол ще достига по-голям обем данни с по-голяма уместност и агенцията ще бъде в състояние да предлага на държавите членки продукти с по-добро качество. Защита на личните данни (0) няма. Достъпът ще става въз основа на наличието на попадение или липсата на попадение (,,hit/no hit“). За да получи съдържанието на информацията, Европол ще трябва да отправи искане до съответната държава членка. Преди да предаде данните, държавата членка ще се съобрази с всички гаранции за защита на данните. Разходи (---): За бюджета на ЕС: (1) еднократна инвестиция в размер на 1,78 млн. евро и (2) ежегодно повтарящи се инвестиции в размер на 1,46 млн. евро. Разходи от бюджета на държавите членки: · еднократни инвестиции в размер на 660 000 EUR за адаптиране на националните ИТ системи и за свързване към препращащата система; · ежегодно повтарящи се инвестиции в размер на 1,2 млн. евро; · в зависимост от конкретните обстоятелства — евентуални разходи, свързани с допълнителен персонал от 1—2 души. 4.1.2. Въздействие на вариант Б на политиката 4.1.2.1. Сливане на двете аналитични работни досиета в едно (Б1) Повишаване на сигурността в ЕС (++): този вариант евентуално ще доведе до по-бързо откриване на тенденции, закономерности и връзки между престъпни групи, които се занимават и с тероризъм. Благодарение на разширения обхват на аналитичното работно досие, което ще обхваща както тежката организирана престъпност, така и тероризма, анализаторите в Европол ще бъдат в състояние да виждат всички връзки между данните, предоставени в обединеното аналитично работно досие. Все още няма да бъде възможно свързването на данни от системата EIS с данни от аналитичното работно досие. Паралелното съхранение на данни ще продължава. Защита на личните данни (0): Няма да има въздействие върху защитата на личните данни в сравнение с базовия сценарий, тъй като настоящият вариант предполага просто продължаване на текущата система. Разходи (0): Този вариант ще предполага минимални разходи, тъй като двете аналитични работни досиета, които ще бъдат обединени, се поддържат с едни и същи технологични решения. Разходите могат да бъдат поети от бюджета на Европол за ИТ. Необходимите инвестиции и консултантска дейност бяха осъществени при подготовката за неотдавнашното обединяване на 23 аналитични работни досиета в две, ето защо резултатите могат да се използват отново. 4.1.2.2. Нова среда за обработка (Б2) Повишаване на сигурността в ЕС (+++): Анализаторите в Европол ще могат да свързват и анализират всички данни, които са им нужни. Това ще даде възможност на Европол да свърже всички аспекти на борбата с организираната престъпност и тероризма. В една обща среда за обработка на данни Европол ще може по-добре да открива, анализира и определя структурите, свързващи групите на организираната престъпност и терористичните мрежи, например посредством финансовите следи. Въздействие върху защитата на личните данни (0): Ще се прилага най-малкото такова равнище на защита на данните, каквото съществува и в базовия сценарий. Въздействие върху разходите (0): Този вариант няма да налага никакви непосредствени допълнителни разходи в сравнение с базовия сценарий. 5. ПРЕДПОЧИТАН ВАРИАНТ НА ПОЛИТИКАТА Предпочитаният вариант на политиката е вариант 2 (допълнителни законодателни промени), състоящ се от вариант А1 и вариант Б2. · Благодарение на стимулите и на въвеждането на по-строго задължение за предоставяне на информация държавите членки ще имат по-голяма яснота и ще бъдат по-мотивирани да изпращат данни. · Новите правила за управление на данните ще позволят на анализаторите в Европол да имат достъп до цялата необходима за тях информация, да определят връзките между данните и да откриват тенденциите и закономерностите. Европол ще може да предложи по-подходящи и осъвременени продукти в помощ на държавите членки. Няма да има паралелно съхранение на данни. Що се отнася до разходите: · За финансовата подкрепа, която Европол ще оказва на държавите членки във връзка с техните разследвания, ще са необходими 800 000 EUR годишно, за да се достигне критична маса на финансирането. Тези средства ще бъдат намерени чрез разместване на приоритетите в бюджета на Европол. · Общият брой служители, от които се нуждае Европол за осъществяване на тази реформа, възлиза на 6 души в еквивалент на пълно работно време, които ще трябва да обработват нарасналия приток на информация от държавите членки. Трима служители ще бъдат преразпределени, а другите трима ще трябва да бъдат назначени. Общият размер на разходите за персонал в такъв случай ще достигне 1,77 млн. евро за периода 2015—2020 г. Въпреки това приблизително две трети от тези разходи ще бъдат компенсирани чрез икономиите, до които ще доведе сливането със CEPOL. · Няма да има непосредствени разходи с оглед на новите правила за управление на данните. [1] ,,Стокхолмска програма — отворена и сигурна Европа в услуга и за защита на гражданите“, ОВ C 115, 4.5.2010 г., стр. 1-38. [2] Освен това Европейският съвет прикани Комисията да ,,проучи как може да се гарантира Европол да получава информация от правоприлагащите органи на държавите членки, така че държавите членки да се възползват пълноценно от възможностите на Европол“. [3] http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_bg.pdf