2009
УПРАВЛЕНИЕ НА ФАЗАТА 
НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ЕВРОПЕЙСКА 
СМЕТНА ПАЛАТА
Специален доклад  № 7ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ Е СЪЗДАДЕНА В СРЕДАТА НА 90-ТЕ ГОДИНИ 
С ЦЕЛ УСТАНОВЯВАНЕ НА ЕВРОПЕЙСКА ГЛОБАЛНА НАВИГАЦИОННА СПЪТНИКОВА СИСТЕМА. ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ПРОГРАМАТА  Е СЪПЪТСТВАНО СЪС СЕРИОЗНИ ЗАКЪСНЕНИЯ И ПРЕВИШАВАНЕ НА РАЗХОДИТЕ. НАСТОЯЩИЯТ СПЕЦИАЛЕН ДОКЛАД Е РЕЗУЛТАТ ОТ ИЗВЪРШЕНИЯ ОТ ПАЛАТАТА ОДИТ НА ФАЗАТА НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ , КЪДЕТО СЕ РАЗГЛЕЖДАТ ФАКТОРИТЕ, ДОВЕЛИ ДО НЯКОИ НЕУСПЕХИ. ПАЛАТАТА ДОСТИГНА ДО 
ЗАКЛЮЧЕНИЕТО, ЧЕ УПРАВЛЕНИЕТО НА ФАЗАТА НА РАЗРАБОТВАНЕ 
И ВАЛИДИРАНЕ Е БИЛО НЕЗАДОВОЛИТЕЛНО. ЗА ДА Е ВЪЗМОЖНО УСПЕШНОТО ПРЕОРИЕНТИРАНЕ НА ПРОГРАМИТЕ ЕГССНП И „ГАЛИЛЕО“ , ЗА КОЕТО Е ВЗЕТО РЕШЕНИЕ В СРЕДАТА НА 2007 г., КО МИСИЯТА ТРЯБВА 
ЗНАЧИТЕЛНО ДА ПОДОБРИ ТЯХНОТО УПРАВЛЕНИЕ. В НАСТОЯЩИЯ ДОКЛАД СА ВКЛЮЧЕНИ РЕДИЦА ПРЕПОРЪКИ, КОИТО ИМАТ ЗА ЦЕЛ ДА ПОДПОМОГНАТ КОМИСИЯТА В ТАЗИ ЗАДАЧА. НА ПОСЛЕДНО МЯСТО, АКО ЕС ВЗЕМЕ РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ДРУГИ 
ГОЛЕМИ ИНФРАСТРУКТУРНИ ПРОГРАМИ, КОМИСИЯТА ТРЯБВА ДА 
ИЗПОЛЗВА ПОДХОДЯЩИ МЕХАНИЗМИ НА УПРАВЛЕНИЕ.
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
BG
QJ-AB-09-006-BG-C
ISSN 1831-0974
ISBN 978-92-9207-333-6
Как да получим публикации на Европейския съюз?
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  от близката книжарница, като посочите заглавието, името на издателя и/или 
ISBN номера;
•  като се обърнете пряко към един от нашите разпространители. За да 
получите координатите им, посетете следния адрес: http://bookshop.europa.eu или изпратете факс на следния номер: +352 2929-42758.
Безплатни публикации:• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  от представителствата или делегациите на Европейската комисия. За да 
получите координатите им, посетете следния адрес: http://ec.europa.eu или изпратете факс на следния номер: +352 2929-42758.
УПРАВЛЕНИЕ НА ФАЗАТА 
НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“Специален доклад № 7   2009
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА(съгласно член 248, параграф 4, втора алинея от Договора за ЕО)
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“2
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-45410
Факс: +352 4398-46410
Ел. поща: euraud@eca.europa.eu
Интернет страница: http://www.eca.europa.eu
Специален доклад  № 7   2009
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в Интернет чрез сървъра 
Europa (http://europa.eu).
В края на изданието ще намерите неговите каталожни данни.Люксембург: Служба за официални публикации на Европейските общности, 2009 г.ISBN 978-92-9207-333-6doi: 10.2865/48638
© Европейски общности, 2009 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Belgium
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“3
СЪДЪРЖАНИЕ
Точки
 АКРОНИМИ
I—XII  РЕЗЮМЕ
1—2  ВЪВЕДЕНИЕ
3—29  ПРЕДИСТОРИЯ НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“
3—8  НАЧАЛОТО (ПРЕДИ 1999 г.)
9—12  ДЕФИНИРАНЕ (1999—2002 г.)
13—26  РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ В РАМКИТЕ НА СЪВМЕСТНО ПРЕДПРИЯТИЕ „ГАЛИЛЕО“ (2003—2006 г.)
27—29  ФАЗАТА НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ СЛЕД СЪВМЕСТНО ПРЕДПРИЯТИЕ „ГАЛИЛЕО“ (СЛЕД 2006 г.)
30—33  ПОДХОД И ОБХВАТ НА ОДИТА
34—74  КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
35—42  ПРОВАЛ НА ПРЕГОВОРИТЕ ЗА КОНЦЕСИЯ
43—50  ЗАКЪСНЕНИЯ И ПРЕВИШАВАНЕ НА БЮДЖЕТА НА ДЕЙНОСТИТЕ В ОБЛАСТТА НА ТЕХНОЛОГИЧНОТО РАЗВИТИЕ
51—57  ОГРАНИЧЕНА ПОЛЗА ОТ ДЕЙНОСТИТЕ В ОБЛАСТТА НА ИЗСЛЕДВАНИЯТА И ТЕХНОЛОГИЧНОТО РАЗВИТИЕ
58—65  ИНТЕГРИРАНЕТО НА ЕГССНП Е САМО ОТЧАСТИ УСПЕШНО
66—74  НЕЗАДОВОЛИТЕЛНО УПРАВЛЕНИЕ ОТ СТРАНА НА ПУБЛИЧНИЯ СЕКТОР
75—86  ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ
 ПРИЛОЖЕНИЕ I —  ЕВРОПЕЙСКА КОСМИЧЕСКА АГЕНЦИЯ
 ПРИЛОЖЕНИЕ II —  ФАКТИ, ЦИФРИ И ИЛЮСТРАТИВНИ ПРИМЕРИ, СВЪРЗАНИ С ЕГССНП
 ПРИЛОЖЕНИЕ III —  МЕЖДУНАРОДНО СЪТРУДНИЧЕСТВО ВЪВ ВРЪЗКА С ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ ПРИЛОЖЕНИЕ IV —  КРИТЕРИИ, ИЗПОЛЗВАНИ ОТ ЕСП ЗА ОЦЕНКА НА УПРАВЛЕНИЕТО ОТ СТРАНА 
НА ПУБЛИЧНИЯ СЕКТОР НА ПРОЦЕСА ПО ОТДАВАНЕ НА КОНЦЕСИЯ 
НА „ГАЛИЛЕО“, И ОБОБЩЕНИ ОЦЕНКИ
 ПРИЛОЖЕНИЕ V —  РЕЧНИК НА ИЗПОЛЗВАНИТЕ ТЕРМИНИ В ДОКЛАДА
 ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“4
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“5
АКРОНИМИ
БВП  Брутен вътрешен продукт
ГНСС  Глобална навигационна спътникова система
ЕГССНП  Европейска геостационарна служба за навигационно покритие
ЕКА  Европейска космическа агенция
ЕО Европейски общности
ИНТОСАЙ  Международна организация на върховните одитни институции
6РП  Шеста рамкова програма на Европейската общност за изследвания, 
технологично развитие и демонстрации, допринасящи за създаването на европейско изследователско пространство и иновации (2002—2006 г.)
ARTES  Програма за усъвършенствани изследвания в областта на 
телекомуникационните системи
CNES  Национален център за космически изследвания
CS Търговска услуга
EOIG  Оперативна и инфраструктурна група на ЕГССНП
GCC  Контролен център на „Галилео“
GCS  Наземна инфраструктура за контрол
GIOVE  Елемент от валидирането в орбита на програма „Галилео“
GMS  Наземно оборудване на мисията
GPS  Глобална позиционираща система
GSA  Европейски надзорен орган на ГНСС
GSTB  Изпитателен стенд на система „Галилео“
HoT  Heads of terms (Основни елементи от публично-частното партньорство за 
програма „Галилео“)
IOV  Валидиране в орбита
JTI Съвместна технологична инициатива
NRSCC  Национален център за дистанционно наблюдение на Китай
OS Общодостъпна услуга
PB-Nav  Управителен съвет на програмите за спътникова навигация
PFI Частна финансова инициатива
PRS  Публично регулирана услуга
PwC  ПрайсуотърхаусКупърс (PricewaterhouseCoopers)
RTD  Научни изследвания и технологично развитие
SAR  Издирвателни и спасителни операции
SESAR  Програма за изследване на управлението на въздушното движение 
в единното европейско небе
SoL  Безопасност на човешкия живот
TEN-T  Трансевропейска транспортна мрежа
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“6
РЕЗЮМЕ
I.
Програмите ЕГССНП и „Галилео“ са въве-
дени в средата на 90-те години с цел  
установяване на европейска глобална  
навигационна спътникова система (ГНСС). 
ЕГССНП представлява регионална допъл-
ваща спътникова система за Европа, която подобрява сигналите на съществуващите 
навигационни спътникови системи като  
GPS. Понастоящем програма „Галилео“  
се разработва като европейска глобална  спътникова навигационна система.
II.
С оглед на управлението на фазата на  разработване и валидиране на програма  „Галилео“ Европейската комисия и Евро-пейската космическа агенция (ЕКА) създа-
доха специфична структура — съвместното предприятие „Галилео“, което функцио-
нира от септември 2003 г. до края на 2006 г. 
През 2007 г. дейностите, извършвани от  
съвместното предприятие „Галилео“, са  
прехвърлени към агенция на Общността,  
а именно Европейския надзорен орган на 
ГНСС.
III.
В много аспекти програма „Галилео“  
е единствена по рода си: тя представлява 
първото тясно сътрудничество между ЕКА и Комисията по толкова обширна програма; 
също така това е първата индустриална  
програма, управлявана на европейско  
ниво, а Комисията за първи път участва  
в публично-частно партньорство.IV.
Преговорите с представители на част-ния сектор относно договор за концесия 
са преустановени в началото на 2007 г.,  
а през есента на същата година Парламен-
тът и Съветът вземат решение да преори-
ентират програмата. Налице е петгодишно изоставане по отношение на технологич-
ното развитие. До края на 2008 г. нито  
един спътник не е изстрелян, а прогноз-
ните разходи за фазата на разработване  и валидиране са почти удвоени от 1,1 на  2,1 милиарда евро. По време на извър-
шения одит на фазата на разработване  и валидиране на програма „Галилео“ Пала-тата провери:
кои фактори са довели до провала на i) 
преговорите за концесия;
кои фактори са причинили закъсне- ii) 
нията и превишаването на разходите, 
засягащи технологичното развитие;
до каква степен програма „Галилео“ се iii) 
е възползвала от разходите за изследо-вателска и развойна дейност;
доколко съвместно предприятие „Гали- iv) 
лео“ е успяло да интегрира програма  
ЕГССНП в „Галилео“;
дали управлението на програма „Гали- v) 
лео“ е било задоволително.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“7
V.
Палатата достигна до заключението, че  
управлението на фазата на разработване 
и валидиране е било незадоволително.  
Програма „Галилео“ е срещала трудности 
на различни нива:
Съвместното предприятие „Галилео“  i) 
не е действало като стабилен управи-
телен орган на програмата, а и никой 
друг орган не е бил натоварен с тази  задача. Предприятието не е постиг-нало по-голямата част от своите цели, 
въпреки че причините за това са се  дължали на фактори извън контрола  на съвместното предприятие.
Програмата не разполага със сериозен ii) 
финансов партньор и надзорен орган: Комисията не е участвала активно  
в управлението на програмата, като я 
е оставила без ръководна фигура.
Поради различните им очаквания от  iii) 
програмата държавите-членки са защи-
тавали собствените си национални  индустрии и са блокирали решения.  
Постигнатите компромиси са довели  
до проблеми в изпълнението, забавя-
ния и в крайна сметка до превишени  
разходи.
VI.
Подготовката и концепцията на публично-
частното партньорство са неадекватни.  
Поради тази причина съвместното пред-
приятие „Галилео“ е трябвало да прего-
варя за публично-частно партньорство,  което е било неосъществимо.
VII.
Задачата на съвместното предприятие  „Галилео“ да извършва надзор над дей-ностите за технологично развитие е била 
сериозно възпрепятствана от проблеми  
при управлението, непълен бюджет, заба-
вяния, както и от организацията на фазата на разработване и валидиране в областта на индустрията.РЕЗЮМЕ
VIII.
Ограничените ползи от резултатите на  
програма „Галилео“ в областта на изследо-
вателската и развойна дейност се дължат 
на редица фактори, а именно периодите  
на прекъсване на дейността, неприложи-
мостта на Шеста рамкова програма (6РП) по отношение на финансирането на дей-
ности за развитие на пазара, липсата на  
общ подход за пазарно развитие, както  
и забавянията в изпълнението.
IX.
Интегрирането на програма ЕГССНП  
в „Галилео“ е само отчасти успешно поради факта, че пълномощията на съвместното  предприятие „Галилео“ не са били ясно  
установени. Решението за включване на  
ЕГССНП в преговорите за концесия е заба-вило изпълнението на тази програма, тъй 
като институционалната ≠ рамка не е била 
ясна, а съвместното предприятие „Гали-
лео“ не е полагало достатъчно усилия за  
пазарното ≠ развитие.
X.
Управлението на програмата е било неза-
доволително. Липсва ясно установено  
разпределение на отговорностите между 
участниците във фазата на разработване  
и валидиране на програмата (държавите-членки на ЕС и на ЕКА, Комисията, съв-
местно предприятие „Галилео“ и ЕКА).  
Комисията не е поела съответната водеща 
роля при разработването и управлението 
на „Галилео“.
XI.
За да е възможно успешното преориенти-ране на програмите ЕГССНП и „Галилео“, за което е взето решение в средата на 2007 г., 
Комисията трябва значително да подобри 
управлението им. В настоящия доклад са включени редица препоръки, които имат 
за цел да подпомогнат Комисията в тази  
задача.
XII.
На последно място, ако ЕС вземе решение за изпълнението на други големи инфра-структурни програми, Комисията трябва  
да разполага с подходящите механизми на 
управление.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“8
ВЪВЕДЕНИЕ
 1.  В настоящия доклад се разглежда дейността на Европейския съюз 
в областта на спътниковата навигация в периода 2003—2006 г.
 2.  Стратегията за спътникова навигация на Европейския съюз се състои 
от две програми: ЕГССНП1 и „Галилео“.
а) ЕГССНП е регионална система за Европа, която наблюдава  
и коригира сигналите, изпращани от съществуващите навига-
ционни спътникови системи2, като подобрява тяхната точност 
и извършва оценка на надеждността им.
б) Понастоящем програма „Галилео“ се разработва като евро-
пейската глобална спътникова навигационна система (ГНСС). 
Това е европейският вариант на американската система GPS  и представлява съвместна инициатива на Европейската комисия 
и Европейската космическа агенция (ЕКА) (вж. приложение I ).1 Европейска геостационарна 
служба за навигационно 
покритие.
2 GPS (глобална позиционираща 
система) е глобална 
навигационна спътникова 
система (ГНСС), която 
е разработена и експлоатирана от министерство на отбраната 
на Съединените щати; ГЛОНАСС 
представлява разработена от 
бившия Съветски съюз ГНСС, 
която в момента се управлява от 
космическите войски на Руската 
федерация.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“9
НАЧАЛОТО (ПРЕДИ 1999 г.)
 3.  Историята на създаването на „Галилео“ започва през 1994 г. с предло-
жението на Европейската комисия за ангажиране на ЕС в областта 
на спътниковата навигация3. Въз основа на това предложение през 
декември 1994 г. Съветът на Европейския съюз приканва Комисията 
да предприеме необходимите действия4.
 4.  Първоначалната стратегия на Комисията за разработването на ГНСС 
включва два етапа. По време на първия етап (ГНСС 1) се разработва система, която допълва съществуващите системи GPS и ГЛОНАСС. Тази система, позната като ЕГССНП, включва три транспондера  на геостационарни спътници и мрежа от наземни станции, които покриват цялата територия на Европа и се използват за подобря-ване на точността на GPS и ГЛОНАСС (вж. бележка под линия 2),  както и за оценка на надеждността на техните сигнали.
 5.  За първи път ЕГССНП се прилага през 1994 г. като програма на ЕКА, 
финансирана от различни източници (държави-членки на ЕКА,  
Европейска комисия, Евроконтрол, както и известен брой нацио-
нални оператори от гражданската авиация и други организации5). 
Първоначално ЕГССНП e предвидена като демонстрационна сис-
тема, но постепенно се взема решение да бъде трансформирана в предоперативна, а след това и в оперативна програма (вж. също 
така приложение II ).
 6.  По време на втория етап (ГНСС 2) е предвидено прилагането на граж-
данска глобална навигационна спътникова система, позната като „Галилео“. Накрая тя ще включва 30 спътника в орбита на височина 
приблизително около 23 000 км, както и мрежа от наземни станции. 
„Галилео“ ще предлага пет нива на услуги (вж. каре 1 ).ПРЕДИСТОРИЯ 
НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“
3 COM(94) 248 — Спътникови 
навигационни услуги: 
европейският подход.
4 Резолюция на Съвета 
на Европейския съюз от 19 декември 1994 г. за 
европейския принос към 
разработването на глобална 
навигационна спътникова 
система (ГНСС).
5 Събрани в оперативната 
и инфраструктурна група на 
ЕГССНП (EOIG).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“10
 7.  Съществуват три причини, довели до създаването на „Галилео“:
а) политическа („Галилео“ е израз на волята за създаване на  
независима европейска глобална навигационна спътникова  система);
б) икономическа („Галилео“ е счетена за икономическа устойчива 
програма и създаването ≠ е обосновано от прогнози за значими 
икономически и социални ползи);
в) технологична („Галилео“ е предвидена да бъде най-усъвър-
шенстваната навигационна система в действие).
 8.  В началото програма „Галилео“ се състои от четири фази  
(вж. таблица 1 ):
а) техническо дефиниране;
б) разработване и валидиране;в) разполагане;г) търговска експлоатация (оперативна фаза).
ПЕТТЕ УСЛУГИ НА „ГАЛИЛЕО“
Общодостъпната услуга  (OS) ще бъде безплатна за потребителите и ще предоставя конкурентна на 
другите системи ГНСС информация за определяне на местоположението и за синхронизация.
Услугата за безопасност на човешкия живот  (SoL) ще предоставя усъвършенствани характеристики 
(включително функция за цялост на системата, тоест своевременно предупреждаване в случай 
на по-ниско ниво на точност) и по-добро сертифициране; услугата ще се предлага с гаранция на 
обслужване, предназначена за основните видове транспорт като авиационния и морския.
Търговската услуга  (CS) ще предоставя достъп до два допълнителни (кодирани) сигнала, така че да 
се постигне по-добър пренос на данни и да се гарантира по-добра точност за потребителите.
Публично регулираната услуга  (PRS) ще предоставя информация за определяне на местополо-
жението и за синхронизация на специфични потребители, за които се изисква висока степен на 
непрекъснатост на услугата (напр. бърза помощ, службите за сигурност и военните сили); тази услуга ще е с контролиран достъп.
На последно място посредством услугата за 
издирвателни и спасителни операции  (SAR) „Галилео“ 
добавя своя принос към спътниковата система за издирвателни и спасителни действия (Cospas-
Sarsat). Сателитите на „Галилео“ ще могат да улавят сигнали от аварийни маяци, намиращи се на кораби, на самолети или идващи от лица и, от друга страна, ще препраща обратно информа-
ция до националните спасителни служби, които ще са в състояние да локализират мястото на 
произшествие.КАРЕ 1
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“11
ФАЗИ НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ ,  
ТАКА КАКТО СА ПРЕДВИДЕНИ ПРЕЗ НОЕМВРИ 2000 г.ТАБЛИЦА 1
Фази и основни цели Първоначален срок Структура на управление*
Фаза на дефиниране
Технически дейности
технически проучвания• 
предварително технологично разработване• 
Други дейности
подготовка на структурите на управление за • 
следващата фаза
проучвания за приложимост във връзка със • 
стопанското и правното развитиемеждународни споразумения
• 1999—2000 г. Европейската комисия 
и ЕКА поотделно и координирано посредством управителния съвет на програмата (PMB), програмната служба на „Галилео“ (GPO) и временната структура за подпомагане на „Галилео“ (GISS)
Фаза на разработване и валидиране
Технически дейности
подробно дефиниране на космическото, • 
наземното и потребителското оборудване
разработване и построяване на • 
експериментални спътници и минимално наземно оборудваневалидиране „в орбита“ на системата
• 
Други дейности
безвъзмездни средства за изследвания (6РП)• 
бизнес план за развитие на дейностите• 
преговори за концесия• 
интегриране на ЕГССНП• 
международни споразумения• 2001—2005 г. Европейска комисия 
и ЕКА чрез съвместно предприятие „Галилео“
Фаза на разполагане
Технически дейности
монтаж и изстрелване на спътници• 
инсталиране на пълно наземно оборудване• 
Други дейности
търговско развитие• 2006—2007 г. Европейски надзорен 
орган на ГНСС (GSA) + концесионер
Фаза на търговска експлоатация
Технически дейности
подновяване на спътници• 
експлоатация на центровете• 
поддръжка• 
Други дейности
търговски дейности• 2008 г. + Европейски надзорен 
орган на ГНСС (GSA) + концесионер
* В настоящата таблица не са отразени измененията на структурата на управление на „Галилео“, 
предложени в скорошни (2007 г.) съобщения на Комисията и резолюции на Съвета.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“12
ДЕФИНИРАНЕ (1999—2002 г.)
 9.  Програма „Галилео“ стартира през 1999 г., след като Съветът одобрява 
фазата на дефиниране6. По време на тази фаза Комисията и ЕКА  
предприемат технически проучвания, проучвания за предвари-
телно разработване и за приложимост. Финансирането от бюджета 
на Европейските общности се извършва основно чрез четвърта  
и пета програма за научни изследвания и развойна дейност7. 
Финансирането от ЕКА е предоставено посредством програмата  
GalileoSat.
 10.  През ноември 2000 г.8 Комисията представи пред Европейския парла-
мент и Съвета резултатите от фазата на дефиниране. В тях се съдър-жат конкретни предложения относно дефинирането на системата, 
нейните икономически и финансови аспекти, както и структурата 
на нейното управление. Времевият график за следващите фази на 
„Галилео“ е определен както следва (вж. също така таблица 1 ):
а) фазата на разработване и валидиране ще продължи от 2001 до 
2005 г.;
б) фазата на разполагане ще протече от 2006 до 2007 г.;в) фазата на търговската експлоатация фаза ще започне през  
2008 г.
  В съобщението на Комисията се предвижда програма ЕГССНП да 
започ не да функционира през 2003 г.
 11.  В същото съобщение Комисията отбелязва, че „проучванията на раз-
ходите и ползите показват, че „Галилео“ е икономически рента-
билна програма и предизвиква достатъчно интерес, за да направи 
ненужно допълнителното публично финансиране под формата на субсидии от 2007 г.“ Общата стойност на разходите за системата 
„Галилео“ е трябвало да бъде 3,3 милиарда евро (вж. таблица 2  за 
подробно описание по категории). Комисията разглежда публично-частното партньорство като основен фактор за успеха на програма „Галилео“. В съобщението се подчертава също така и необходи-мостта от спешно приемане на политическо решение за продъл-жаване на програмата по време на Европейския съвет в Ница през декември 2000 г.6 Резолюция на Съвета от 
19 юли 1999 г. относно участието 
на Европа в ново поколение 
спътникови навигационни 
услуги — фаза на дефиниране на 
„Галилео“.
7 Решение № 1110/94/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 26 април 1994 г. 
относно четвъртата рамкова 
програма на Европейската 
общност за научни изследвания, технологично 
развитие и демонстрационни 
дейности (1994—1998 г.) 
(ОВ L 126, 18.5.1994 г., стр. 1); 
Решение № 182/1999/ЕО на 
европейския парламент и Съвета 
от 22 декември 1998 г. относно петата рамкова програма на 
Европейската общност за научни 
изследвания, технологично 
развитие и демонстрационни 
дейности (1998—2002 г.) (ОВ L 26, 1.2.1999 г., стр. 1).
8 COM(2000) 750 от 22 ноември 
2000 г. — съобщение на 
Комисията до Европейския 
парламент и Съвета относно 
програма „Галилео“.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“13
 12.  Съгласно искането на Съвета на Европейския съюз, формулирано 
в резолюцията му от 5 април 2001 г., Комисията възлага извършва-
нето на няколко проучвания във връзка с бизнес план за развити-ето на „Галилео“. В тях се препоръчва използването на концесията 
като модел на публично-частно партньорство
9. Съветът одобри  
избора на концесия като начин на финансиране на фазите на раз-
полагане и експлоатация на програма „Галилео“ и през март 2002 г. 
прие „да положи усилия, за да се гарантира разпределение, според 
което максимум 1/3 от разходите за фазата на разполагане ще се покрият от бюджета на Общността, а минимум 2/3 ще бъдат поети 
от частния сектор.
РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ В РАМКИТЕ 
НА СЪВМЕСТНО ПРЕДПРИЯТИЕ „ГАЛИЛЕО“ (2003—2006 г.)
ЦЕЛ
 13.  От техническа гледна точка фазата на разработване и валидиране се 
състои от технологичното разработване  на част от системата — 
първоначална основна мрежа от спътници, състояща се от два екс-
периментални и четири действащи спътника, прилежащо наземно 
оборудване и тестово оборудване за потребители — което дава 
възможност за валидиране на системата посредством извършва-нето на тестове в орбита и на земята (наричано също така вали-
диране в орбита или IOV). ЕКА отговаря за осъществяването на  
дейностите по технологичното разработване чрез нейната про-
грама GalileoSat.
 14.  Успоредно с технологичното разработване по време на фазата на раз-
работване и валидиране Комисията се насочва към други дейности 
за улесняване ползването на системата от бъдещите ≠ потребители, 
за да се подготви за следващите фази на програмата, като направи 
търговски разработки и мобилизира средства. Ранното разработ-ване на оборудване за потребители е счетено за ключов елемент 
на последващото ползване на „Галилео“ с оглед генерирането на 
преки постъпления. Ето защо Комисията се насочва към привли-
чане на участници от частния сектор посредством публично-частно 
партньорство. В допълнение се поставя акцент от една страна върху финансирането на изследователски и технологични развойни дей-
ности чрез Шеста рамкова програма за изследвания (6РП)
10 с цел 
да се подкрепи технологичното и търговското развитие, а от друга страна върху използването на ЕГССНП като предшестваща програма, която да подготви пазара за „Галилео“. Системата ЕГССНП ще пре-доставя регионални услуги, подобни на три от бъдещите пет услуги на „Галилео“, а именно OS, SoL и SAR (вж. каре 1 ).9 Така нареченото публично-
частно партньорство DBFO 
(проектиране-изграждане-
финансиране-експлоатация), при което частноправният 
субект възстановява поетите 
от него разходи посредством 
потребителски такси или 
плащания за наличност.
10 Решение № 1513/2002/
ЕО от 27 юни 2002 г. относно 
шестата рамкова програма 
на Европейската общност за 
изследвания, технологично 
развитие и демонстрации, допринасящи за създаването 
на европейско изследователско 
пространство и иновации 
(2002—2006 г.) (ОВ L 232, 
29.8.2002 г., стр. 1).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“14
СЪВМЕСТНОТО ПРЕДПРИЯТИЕ „ГАЛИЛЕО“ — 
ИНСТРУМЕНТ ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ФАЗАТА НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ
 15.  Управлението на фазата на разработване и валидиране е поверено на 
съвместното предприятие „Галилео“, което представлява специ-
ална структура, създадена от Комисията и ЕКА след одобрение от 
Съвета на Европейския съюз и съвета на ЕКА. Решението на Съвета на ЕС за цялостното стартиране на фазата на разработване и вали-
диране е взето едва през март 2002 г.
11, тоест 15 месеца по-късно от 
предвиденото. Това закъснение е причинено от продължителните преговори между държавите-членки относно използването на сис-темата за военни цели, както и относно финансирането от частния сектор и участието му в програмата. Официалното одобрение от страна на Съвета на ЕКА за стартирането на фазата на разработване и валидиране отново е отложено до май 2003 г. Това се дължи на дългото обсъждане между страните членки на ЕКА по повод участи-ето на техните индустрии в програмата. Съвместното предприятие „Галилео“ е създадено с регламент на ЕО през май 2002 г.
12,13, като 
основополагащият акт е подписан през юни 2003 г., а предприя-
тието започва своята дейност през септември 2003 г.
 16.  Основният мотив за създаването на съвместното предприятие „Гали-
лео“ е необходимостта от координационна платформа между ЕКА 
и Комисията. Съществуват и редица други причини14 като нуждата 
от управление на програмата от един орган и възможността за  
привличането на частно финансиране за фазата на разработване 
и валидиране. Все пак, въпреки че с подписването на меморандум 
за разбирателство частният сектор показва готовност да участва 
с максимално финансиране до 200 милиона евро във фазата на  разработване и валидиране
15, тези намерения никога не се мате-
риално конкретизирани.
 17.  Както е постановено в неговия устав, съвместното предприятие „Гали-
лео“ има за цел:
а) да осъществява надзор на всички дейности по програма „Гали-
лео“, предвидени за фазата на разработване и валидиране;
б) да извършва всички необходими промени в светлината на  
последните достижения по време на фазата на разработване 
и валидиране;
в) да подготви фазите на разполагане и експлоатация.11 Предварителното одобрение 
за някои от дейностите е дадено 
през април 2001 г.
12 Регламент на Съвета (ЕО) 
№ 876/2002 от 21 май 2002 г. 
за създаване на съвместното 
предприятие „Галилео“ 
(ОВ L 138, 28.5.2002 г., стр. 1).
13 Член 171 от Договора за 
създаване на ЕО: „Общността 
може да създаде смесени 
предприятия или всякакви 
други структури, необходими 
за ефективното осъществяване 
на научните изследвания, 
технологичното развитие и демонстрационните програми“.
14 Регламент (ЕО) 
№ 876/2002; Заключения на 
Европейския съвет от март 2001 г.; COM(2001) 336 от 
20 юни 2001 г. — Предложение 
за регламент на Съвета относно 
създаване на съвместното 
предприятие „Галилео“.
15 Съображение 13 от 
Регламент (ЕО) № 876/2002.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“15
 18.  Основните задачи на съвместното предприятие „Галилео“ съгласно 
неговия устав са:
а) управление на тръжна процедура, която да доведе до сключ-
ване на договор за концесия;
б) надзор над дейностите на ЕКА в областта на технологичното  
разработване;
в) иницииране и управление на изследователски дейности;
г) интегриране на ЕГССНП в „Галилео“.
 19.  В началото съвместното предприятие „Галилео“ се състои само от 
двама членове учредители, ЕКА и Комисията. След това през октом-ври 2004 г. към предприятието се присъединява и Националният център за дистанционно наблюдение на Китай (NRSCC), който е пос-ледван от израелската компания MATIMOP през септември 2005 г. (вж. също така приложение III ). Структурата на управление на съв-
местното предприятие „Галилео“ е представена във фигура 2 .
ФИНАНСИРАНЕ
 20.  По време на фазата на разработване и валидиране европейските сред-
ства (от трансевропейската транспортна мрежа16 и 6РП) преминават 
през съвместното предприятие „Галилео“, докато ЕКА участва във 
финансирането чрез своите програми GalileoSat и ARTES ( фигура 1 ). 
От 1999 до 2007 г. предназначените средства за „Галилео“ достигат 1,94 милиарда евро.
НАПРЕДЪК
 21.  През октомври 2004 г. Комисията изпраща съобщение до Парламента 
и до Съвета относно напредъка на програмата17. Това съобщение 
подготвя основите за дискусия на срещата на Съвета по въпросите 
на транспорта през декември 2004 г., на която е взето решение да 
се премине към фазата на разполагане на програмата. Комисията не представя актуализиран времеви график, въпреки че на този 
етап технологичното развитие вече е изостанало от първоначалния план с около три години.16 Регламент (ЕО) № 2236/95 на 
Съвета от 18 септември 1995 г. 
относно общите правила за 
отпускане на финансова помощ от Общността в областта на 
трансевропейските мрежи 
(ОВ L 228, 23.9.1995 г., стр. 1); 
Решение № 1692/96/ЕО на 
Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 1996 г. 
относно общностните насоки за 
развитието на трансевропейска 
транспортна мрежа 
(ОВ L 228, 9.9.1996 г., стр. 1), 
изменено с Решение 
№ 1346/2001/ЕО (ОВ L 185, 6.7.2001 г., стр. 1).
17 COM(2004) 636 окончателен, 
Съобщение от Комисията 
до Европейския парламент 
и Съвета — преминаване 
към фазите на разполагане и експлоатация на европейската 
спътникова радионавигационна 
програма.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“16
ФАЗА НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ НА  
„ГАЛИЛЕ О“— ФИНАНСИРАНЕ ( 1999—2007 г.)*ФИГУРА 1
Държави-членки на ЕКА
902 млн.Европейска комисия
946 млн.Други
92 млн.
Съвместно предприятие „Галилео“
892 млн.
Европейска космическа агенция
1 716 млн.
Развитие на инфраструктурата
1 716 млн.ИТР
110 млн.Операции и дейности на 
съвместното предприятие „Галилео“ 
114 млн.   92 млн.             114 млн.
            110 млн.
   750 млн.
   196 млн.
   50 млн.
   852 млн.   668 млн.
   1 716 млн.NRSCC
MatimopБелгияTEN-T
6РПTEN-T Спътници 
Галилео
ARTESСпътници
Галилео
6РП
* Китайският и израелският принос представляват участие в основния капитал на съвместното предприятие 
„Галилео“ (съответно с 5 милиона и с 4 милиона евро), както и предоставяне на средства за финансиране на дейности в националните им индустрии (чрез договори с ЕКА). Тази възможност не е използвана напълно.
Източник : Прогнозни оценки на Европейската сметна палата.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“17
 22.  В съобщението се посочва, че съвместното предприятие „Галилео“ 
„успешно е приключило процедурата за подбор на бъдещ конце-
сионер“. Фазата на сключване на договор за концесия обаче е про-дължена до края на януари 2005 г. Освен това през февруари 2005 г. 
съвместното предприятие „Галилео“ не е направило своя избор  
между двата консорциума, кандидатстващи за концесия
18. Тогава 
кандидатите предлагат да участват заедно в обединен консорциум. 
Съвместното предприятие „Галилео“ приема това предложение  
през юни 2005 г. и кандидатите представят съвместна оферта.
 23.  Между юли и декември 2005 г. преговорите за концесия и дейностите 
за технологично развитие са спрени поради намесата на някои от държавите-членки. Несъгласията между държавите-членки засягат състава на обединения консорциум, кандидат за договора за конце-сия, както и местонахождението на центровете на дейност на систе-мата, наземната инфраструктура и седалището. През декември 2005 г. е постигнато споразумение след участието на посредник
19, а прего-
ворите с обединения консорциум започват през януари 2006 г.
 24.  На 28 декември 2005 г. успешно е изстрелян първият експеримен-
тален спътник, наречен GIOVE-A, който осигурява достъп до чес-тотите на „Галилео“, предоставени от Международния съюз по  
далекосъобщения.
 25.  През юни 2006 г.20 Комисията публикува актуализиран времеви график 
за „Галилео“21. Предвижда се фазата на разработване и валидиране 
да продължи до началото на 2009 г., а фазата на разполагане да се 
състои през 2009 и 2010 г. (тоест с разлика от три години в сравне-
ние с първоначалния график). В съобщението се посочва също така, 
че бюджетът за фазата на разработване и валидиране се увеличава на 1,5 милиарда евро (с 400 милиона евро повече от първоначал-ния бюджет). По отношение на преговорите за концесия Комисията декларира: „Придобитият опит ясно ни показва, че концесията  е най-доброто решение предвид специфичните характеристики  на програмата. […] Преди края на 2006 г. ще са финализирани  
оценката на разходите и постъпленията и приносът от страна на 
публичния сектор. Освен това ще бъде утвърден финансовият план и ще са фиксирани основните клаузи на договора.“
 26.  През ноември 2006 г. участниците в преговорите от съвместно пред-
приятие „Галилео“ и представителите на обединения консорциум постигат съгласие относно основните елементи от публично-част-
ното партньорство за програма „Галилео“, наречени Heads of Terms (HoT) v.1. Става въпрос за първата версия на необвързващо спо-разумение. Този документ на съвместното предприятие „Галилео“ 
се приближава в най-голяма степен до договор за концесия.18 Консорциумите Eurely 
и iNavsat. Трети предварително 
селекциониран консорциум, 
ръководен от Eutelsat, се оттегля от фазата на подбор през лятото 
на 2004 г.
19 През октомври 2005 г. 
заместник-председателят на Европейската комисия назначава 
бивш член на Комисията за 
медиатор — Съобщение за 
пресата IP/05/1345.
20 COM(2006) 272 от 
7 юни 2006 г. — Съобщение от Комисията до Европейския 
парламент и Съвета — Преглед 
на програма „Галилео“.
21 Комисията публикува за 
първи път този времеви график 
в „бележка до редакторите“ в Съобщение до пресата 
IP/05/1345 от 25 октомври 2005 г.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“18
ФАЗАТА НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ 
СЛЕД СЪВМЕСТНОТО ПРЕДПРИЯТИЕ „ГАЛИЛЕО“ 
(СЛЕД 2006 г.)
 27.  В края на 2006 г. съвместното предприятие „Галилео“ счита, че  
„успешно е изпълнило основните задачи“22. В края на декември  
2006 г.23 се прекратява съществуването на съвместно предприя-
тие „Галилео“, като дейностите му са прехвърлени към Европей-
ския надзорен орган на ГНСС, създаден през юли 2004 г. с цел да управлява обществените интереси в областта на европейските  
програми по ГНСС и да действа като регулаторен орган за програ-
мите по време на фазата на разполагане и оперативната фаза на 
програма „Галилео“
24. С прехвърлянето на тази дейност се изменя 
ролята на Европейския надзорен орган на ГНСС, което не е пред-видено по време на неговото създаване.
 28.  Преговорите за концесия с обединения консорциум са прекъснати 
в началото на 2007 г. В съобщение от май 2007 г.25 Европейската 
комисия признава, че програмите ЕГССНП и „Галилео“ са натру-пали значително закъснение (пет години спрямо първоначалния 
график) и надхвърлят предвидения бюджет. През 2007 г. Съветът на 
Европейския съюз
26 взема решение да преориентира програмата: 
разполагането на системата понастоящем е предвидено за 2013 г. 
Финансирането се поема изцяло от бюджета на Общността (вж.  
таблица 2 ), а ЕКА ще е упълномощеният орган по обществените 
поръчки. Въз основа на това Европейският парламент и Съветът приемат регламент за продължаване на изпълнението на програ-
мите за ГНСС
27. На 1 юли 2008 г. Комисията публикува покана за  
изразяване на интерес за закупуването на инфраструктура за сис-темата „Галилео“, като са посочени шест рубрики (поддръжка на системата, наземна инфраструктура на мисията, наземна инфра-структура за контрол, космическа инфраструктура (спътници),  услуги по изстрелване в орбита и операции). След предварителен подбор на подходящи кандидати в края на 2008 г. бяха получени първоначални предложения. Предвижда се процесът на състеза-телен диалог да приключи през 2009 г.22 Съобщение до пресата на 
съвместното предприятие „Галилео“ 
от 30 ноември 2006 г. — Следваща 
стъпка на програма „Галилео“; 
Предаване на управлението от съвместно предприятие „Галилео“ към 
Европейския надзорен орган на ГНСС.
23 Регламент (EO) № 1942/2006 
на Съвета от 12 декември 2006 г. 
за изменение на Регламент 
(ЕО) № 1321/2004 за създаване на структури за управление 
на европейските спътникови 
радионавигационни програми 
(ОВ L 367, 22.12.2006 г., стр. 18); 
Регламент (EO) № 1943/2006 на Съвета от 12 декември 2006 г. 
за изменение на Регламент (ЕО) 
№ 876/2002 относно създаване на 
съвместно предприятие „Галилео“ 
(ОВ L 367, 22.12.2006 г., стр. 21).
24 Регламент (ЕО) № 1321/2004 
на Съвета от 12 юли 2004 г. за 
създаване на структури за управление 
на европейските сателитни 
радионавигационни програми 
(ОВ L 246, 20.7.2004 г., стр. 1).
25 Съобщение на Комисията до 
Европейския парламент и Съвета — 
„Галилео“ на кръстопът: изпълнение 
на европейските програми за 
Глобална навигационна спътникова 
система, SEC(2007) 624, 16 май 2007.
26 Резолюции и заключения на 
Съвета от 6—8 юни, 1—2 октомври 
и 29—30 ноември 2007 г.
27 Регламент (ЕО) № 683/2008 на 
Европейския парламент и на Съвета 
от 9 юли 2008 г. за продължаване 
на изпълнението на европейските 
програми за спътникова 
навигация (EGNOS и „Галилео“) 
(ОВ L 196, 24.7.2008 г., стр. 1).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“19
 29.  В своето съобщение от май 2007 г. Комисията подробно анализира 
провала на преговорите за концесия. Документът има за цел да  
обоснове преориентирането на програмата. В този контекст в него се предоставя неизчерпателен списък на някои от причините за 
неуспеха на преговорите. Обърнато е внимание на факта, че пред-
положенията на Комисията относно времевия график, бюджета,  прехвърлянето на пазарния риск и на риска, свързан с проектира-нето, „вероятно са били оптимистични“. В съобщението се подчер-
тават и други проблеми като управлението от страна на публичния 
и частния сектор и фактът, че националните интереси на държа-вите-членки са имали предимство пред дългосрочните стратеги-
чески цели на програмата. Въпреки това в него не се разглеждат 
въпроси като подготовката за публично-частно партньорство (в  
това число времева рамка и експертни знания) и отчитането —  
фактори, на които е обърнато внимание по-нататък в настоящия доклад.
ОЦЕНКА НА РАЗХОДИТЕ ЗА „ГАЛИЛЕО“ТАБЛИЦА 2
Първоначална 
оценка в млн. евро 
(COM(2000) 750)Актуализирана оценка 
на разходите в млн. 
евро (COM(2007) 261 
и документи на ЕКА)
Фаза на 
дефиниране80 80
Фаза на 
разработване и валидиране1 100 2 100
Разполагане 2 150
3 400
Общо3 330
(от които 1 800 млн. 
се поемат от 
публичния сектор)*5 580
(всички разходи 
се поемат от 
публичния сектор)**
* Годишните оперативни разходи, включително подмяната на мрежата от 
спътници, са оценени на 220 милиона евро.
** Плащанията за наличност (фиксирана част) за оперативни разходи, 
поддръжка и обновяване на лихви по дълга до 2030 г. са оценени на 
5 300 милиона евро.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“20
 30.  Палатата извърши одит на управлението на фазата на разра-
ботване и валидиране на програма „Галилео“ като провери  
по-специално:
а) кои фактори са довели до провала на преговорите за  
концесия;
б) кои фактори са причинили закъсненията и превишаването на 
разходите, засягащи технологичното развитие;
в) до каква степен програма „Галилео“ се е възползвала от раз-
ходите за изследователска и развойна дейност;
г) доколко съвместното предприятие е успяло да интегрира про-
грама ЕГССНП в „Галилео“;
д) дали управлението на програма „Галилео“ е било задоволи-
телно.
 31.  Одитът обхвана периода, по време на който съвместното предприятие 
„Галилео“ управлява фазата на разработване и валидиране (сеп-
тември 2003—декември 2006 г.), като се фокусира по-специално 
върху мандата на съвместното предприятие, процеса на устано-
вяването му и управлението на възложените му задачи. Одитната 
дейност беше извършена между 2007 и 2008 г. Палатата проследи 
развитието на програмата, включително нейното преориентиране, 
до края на 2008 г.
 32.  Палатата събра одитни доказателства посредством документни  
проверки и интервюта, проведени в съвместното предприятие  „Галилео“, Комисията и ЕКА, както и чрез интервюта с други заин-
тересовани страни като представители на държавите-членки,  
европейския надзорен орган на ГНСС (GSA), бенефициенти на  
изследователски проекти, представители на европейската косми-ческа индустрия, компании, кандидати за сключване на договора за концесия, и консултанти, наети от съвместното предприятие  „Галилео“.
 33.  С оглед да оцени качеството на управлението на изследователската 
и развойна дейност от страна на съвместното предприятие, Пала-тата извърши проучване с участието на 482 бенефициенти от  
един или повече изследователски проекта, финансирани в рам-
ките на приоритетната област на 6РП „Аеронавтика и космическо 
пространство“.ПОДХОД И ОБХВАТ НА ОДИТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“21
 34.  Одитните констатации по-долу се отнасят до различни задачи на съв-
местното предприятие „Галилео“ по време на фазата на разрабо-
тване и валидиране (точки 35—65), както и до въпроси, свързани с публичното управление (точки 66—74). Всеки раздел подробно 
описва целите на съвместното предприятие, които се използват 
като критерии за резултатите. След това Палатата извършва оценка на причините, поради които съвместно предприятие „Галилео“ не е постигнало по-голямата част от своите цели. Когато това е било 
уместно, за критерий е използван опитът от други съществуващи 
програми, проекти или организации. В други случаи са използвани общоприети принципи за управление на проекти. По-специално 
за въпросите, разгледани в точки 35—42, Палатата е приложила 
одитни критерии, извлечени от добрите практики в областта на  
установяване на публично-частни партньорства
28 (вж. приложе-
ние V  за повече подробности относно този анализ).
ПРОВАЛ НА ПРЕГОВОРИТЕ ЗА КОНЦЕСИЯ
ЦЕЛ
 35.  Най-важната задача на съвместното предприятие „Галилео“ е да дого-
вори публично-частно партньорство, в рамките на което частният 
сектор да инвестира заедно с Европейската комисия в създаването 
и ползването на инфраструктурата на „Галилео“. Първоначално  
е предвидено концесионерът (съответните частни компании) да бъде посочен преди края на 2004 г., така че съвместното предпри-
ятие да приключи преговорите през 2005 г., а Надзорният орган на ГНСС да възложи договора за концесия до края на същата 2005 г.
РЕЗУЛТАТИ
 36.  Както е предвидено, съвместното предприятие „Галилео“ стартира 
процеса за отдаване на концесия на няколко етапа (предварите-лен подбор, подбор, преговори). През април 2004 г. съвместното предприятие публикува първата серия тръжна документация, след което организира състезателен диалог и предоставя на участниците в търга проект на договор за концесия и оценъчни критерии.
 37.  Съвместното предприятие не е успяло да избере предпочитан участ-
ник в търга нито през октомври 2004 г.,нито след удължаване на 
фазата на подбор, през февруари 2005 г. Преговорите започват чак 
през януари 2006 г., след като участниците в търга се обединяват 
в един консорциум.КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
28 Указания на ИНТОСАЙ за добри 
практики за одита на частното/
публичното финансиране и концесии (изменени) — 
ноември 2007 г.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“22
 38.  Крайният срок за възлагане на договора за концесия е продължаван 
два пъти, от декември 2005 г. до декември 2006 г. и след това до 
декември 2007 г. В началото на 2007 г. Комисията и Надзорният  орган на ГНСС решават да прекратят преговорите.
ПРИЧИНИ ЗА ПРОВАЛА
 39.  Подготовката и концепцията на публично-частното партньорство 
са неадекватни. Поради тази причина съвместното предприятие 
„Галилео“ е трябвало да преговаря за публично-частно партньор-
ство, което е било неосъществимо.
ПОДГОТВИТЕЛНА  ДЕЙНОСТ
 40.  Държавите-членки и третите страни разполагат със значителен опит 
с проекти в рамките на публично-частно партньорство. Съгласно 
този опит добрите практики включват следните елементи:
а) Адекватна подготовка: публичният сектор следва ясно да дефи-
нира изискванията във връзка с проекта, да оцени възмож-
ностите на частния сектор, да проучи потенциалните ползи, да 
разгледа алтернативните начини за покриване на нуждите, да 
проучи подходящото разпределение на риска, да вземе пред-
вид стойността на разходите и предполагаемата рентабилност, както и да представи в общи линии икономическата обосновка 
на проекта. Изборът на конкретен вид публично-частно парт-ньорство следва да се предшества от подходяща оценка на  риска.
б) Достатъчен времеви график: опитът на други организации
29 
подсказва, че дефинирането на ясен подход за публично-част-
ното партньорство и за позициите на публичния сектор отнема 
повече от година, дори и за проекти в публично-частно парт-ньорство, които не са толкова сложни като Галилео.
в) Подходящи ресурси за управление: управлението на проекти 
в рамките на публично-частно партньорство изисква наличи-
ето на навременно подбран специализиран екип с подходящи 
компетенции.
г) Поддържане на ефективна конкурентна среда.д) Извършване на редовна проверка на текущия проект в пуб-
лично-частно партньорство с оглед да се гарантира, че ресур-
сите продължават да бъдат оптимизирани.29 Практики в Обединеното 
кралство в областта на публично-
частното партньорство/частната финансова инициатива.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“23
 41.  По време на подготвителната фаза на публично-частното партньор-
ство за „Галилео“ Комисията не е приложила някои от тези добри 
практики30:
а) Адекватна подготовка: въпреки извършването на различни про-
учвания Комисията не е разгледала опцията за традиционна  обществена поръчка и не е изготвила сравнителен показател за публичния сектор
31. Освен това Комисията не е проучила предва-
рително как рискът би могъл да се разпредели по реалистичен 
начин между публичния и частния сектор; в кой етап от проекта или за кои дейности на програма „Галилео“ публично-частното 
партньорство може да бъде най-успешно; Комисията не е про-
учила и относителните предимства на различните модели на 
публично-частно партньорство
32. С оглед постигане на поли-
тически консенсус Съветът прие предложението на Комисията за използване на публично-частно партньорство за фазата на разполагане и за оперативната фаза на „Галилео“. След като  посредством различни проучвания Комисията провери възмож-
ностите за инвестиции на публичния и частния сектор, тя се 
спря на публично-частното партньорство под формата на кон-
цесия (вж. точка 12). В документацията на Комисията се опре-
делят характеристиките на концесията, но се използват доводи, извлечени по-скоро от общи положения, отколкото от конкретни 
аргументи за програма „Галилео“; освен това за обществената 
поръчка е предложен прекалено амбициозен времеви график. 
При все че някои от рисковете и трудностите, които е трябвало 
да бъдат преодолени, са идентифицирани по време на подготви-
телния етап
33, Комисията не е оценила по ясен начин как те биха 
засегнали осъществимостта на операцията или как публичният сектор може да ги преодолее по ефикасен начин.
б) Достатъчна времева рамка: предвид амбициозния график,  
съгласно който Комисията е трябвало да представи доклад пред 
Съвета по въпросите на транспорта през декември 2004 г., тя не е предоставила достатъчно време на съвместното предприятие 
„Галилео“
34 да определи подход за отдаването на концесия.  
Различни участници в търга също са изразили своето безпо-
койство по отношение на недостатъчното време, отпуснато за подготвянето на солиден бизнес план по време на процедурата на състезателен диалог. Вследствие на това в първата серия  тръжна документация на съвместното предприятие „Галилео“ 
не са формулирани конкретни цели. По-специално, не е обър-
нато внимание на по-голямата част от трудностите, присъщи на 
концесионния модел. Това е довело до представяне на оферти 
от страна на индустрията, които не са включвали фиксирана  
цена или установени задължения, и които са съдържали толкова много условия и уговорки, че не са представлявали достатъчна 
основа за сравнение и оценка. Поради същата причина съв-
местното предприятие „Галилео“ не е разполагало със стабилни 
критерии, които да му позволят една сравнителна оценка на  
подадените оферти. Първата ясна позиция на публичния сектор 
по отношение на някои важни въпроси от програма „Галилео“ 30 Подробно представяне 
на критериите, използвани 
при одита на управлението от публичния сектор на 
процедурата за отдаване 
на концесия в рамките на 
програма „Галилео“ се съдържа 
в приложение IV  заедно 
с обобщение на оценката за 
всеки критерий.
31 Сравнителният показател за 
публичния сектор представлява 
оценка на това, което би струвал 
проекта, в случай че са били 
използвани традиционни методи 
за възлагане на обществени поръчки. Този показател 
помага да се определи дали 
финансирането от частния 
сектор предлага по-добро 
съотношение между качество и цена, отколкото традиционната 
обществена поръчка.
32 Били са проучени единствено 
моделите на съвместно 
предприятие и концесия.
33 Подчертани са различни 
ограничения за публично-
частното партньорство, като 
например несигурността на 
приходите (пазарен риск), технологични рискове, взаимната 
зависимост между фазите на 
разработване и разполагане 
(риск при проектиране), 
и концентрирането на 
индустрията в сектора на 
космическата промишленост.
34 Съвместното предприятие 
„Галилео“ публикува първата 
серия тръжна документация 
по-малко от осем месеца, след като започва да функционира.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“24
представлява необвързващото споразумение „Heads of Terms“, 
сключено с участниците в търга в края на 2006 г.
в) Подходящи ресурси за управление: съвместното предприятие 
„Галилео“ представлява нова организация, с непозната дото-
гава правна структура, нов работен екип, нов ръководител  и без предишен опит в областта на преговорите за концесия. Услугите на външни консултанти са използвани едва през сеп-
тември 2004 г. (т.е. след публикуването на тръжната докумен-
тация и началния етап на състезателния диалог).
г) Поддържане на конкурентна среда: от есента на 2004 г. са  
налице два конкурентни индустриални консорциума. През май 
2005 г. те предлагат да обединят усилията си и да представят 
една обща оферта. Като поставя някои условия
35, съвместното 
предприятие „Галилео“ се съгласява на обединението с надеж-дата да се постигне по-добра оптимизация на средствата. При 
липсата на сравнителен показател на публичния сектор са изгу-
бени всички елементи на конкурентна среда в процедурата.
д) Извършване на редовни проверки: публичният сектор следва 
редовно да проверява текущите проекти в публично-частно  партньорство с оглед да се гарантира, че те продължават  
да оптимизират средствата. Въпреки че в докладите на съв-
местното предприятие „Галилео“ за оценка на концесията са  
идентифицирани различни рискове и проблеми
36, докладите  
за напредъка на програмата са необосновано оптимистични. 
В своите редовни официални декларации съвместното предпри-
ятие никога не поставя под въпрос осъществимостта на конце-сията, а всяка година само отлага крайния срок за сключване на 
договора с още дванайсет месеца. Вследствие на това държа-вите-членки, които са се доверили на оценката на съвместното предприятие, не са разполагали с достатъчно информация, въз 
основа на която да поискат корективни действия (вж. също така точка 74, буква е).
ИЗБРАНИЯТ  МОДЕЛ  НА ПУБЛИЧНО -ЧАСТНО  ПАРТНЬОРСТВО
 42.  Изборът на публично-частно партньорство под формата на договор 
за концесия е предложен от Комисията и приет от Съвета с оглед 
на политическия консенсус между държавите-членки. Този дого-
вор за концесия, в който се предвижда съвместното предприятие 
„Галилео“ да договори максимум 1/3 от разходите да се поемат от 
публичния сектор и поне 2/3 от частния сектор, по много аспекти съществено се различава от другите съществуващи публично-
частни партньорства
37:
а) Технологичният риск при програма „Галилео“ е висок. Програ-
мата включва мрежа от 30 спътника, разположени в средна око-
лоземна орбита, както и нови компоненти (като нови вид атомни 
часовници), които досега не са изпробвани в космоса.35 Спазване на законодателството 
на ЕС в областта на публичните 
пазари и конкуренцията, строга времева рамка, чувствително 
подобряване на качеството на 
офертите спрямо предишните 
отделни оферти и поемане 
на задължения от страна на 
обединения консорциум към 
една обща и адекватна правна структура.
36 Доклади за оценка от 
октомври 2004 г., февруари 
2005 г. и юни 2005 г.
37 Традиционните 
инфраструктурни проекти 
в рамките на публично-частно 
партньорство се отнасят 
например до тунели и пътища. 
Публично-частното партньорство Paradigm/Skynet (система за 
далекосъобщения в областта 
на отбраната на Обединеното 
кралство), което най-много се 
доближава до партньорството за 
„Галилео“, все пак се различава 
по редица елементи: то съдържа по-нисък технологичен 
риск, министерството на 
отбраната на Обединеното 
кралство представлява 
сигурен източник минимална възвръщаемост, съществуват 
данни за извършените операции, 
а проектът се ръководи от 
един финансов партньор с опит 
в областта на публично-частното 
партньорство (министерство 
на отбраната на Обединеното кралство).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“25
б) Генерирането на приходи трудно може да бъде прогнозирано, 
тъй като отворените сигнали на GPS са достъпни безплатно.  
Необходимо е да се установи модел на експлоатация.
в) Отдаването на концесия на „Галилео“ е трябвало да започне  
след, а не преди проектирането на системата и частичното раз-работване на инфраструктурата от публичния сектор. Въпреки че е близко до вида партньорство за концесия DBFO (проек-
тиране-изграждане-финансиране-експлоатация), публично-
частното партньорство за „Галилео“ съществено се различава от него, тъй като се предвижда частен концесионер да поеме 
изграждането, финансирането и експлоатацията на нова сис-
тема, която е проектирана и прехвърлена на концесионера от 
публичния сектор ( каре 2 ).
ОСНОВНИ РИСКОВЕ ПРИ ОТДАВАНЕТО НА КОНЦЕСИЯ
Трите основни фактора, които са затруднили преговорите за концесия, са прехвърлянето на пазар-
ния риск от публичния към частния сектор, рискът при проектирането и режимът на гражданска 
отговорност.
За прехвърляне на пазарния риск  е необходимо да се постигне увереност, че ще се получат пазарни 
приходи, които съответстват на предвидения основен сценарий за развитие на пазара. Въпреки 
това пазарната несигурност, далечната перспектива за получаване на приходи и предвидената водеща роля на публичния сектор в пазарното развитие са възпрепятствали прехвърлянето на риска към частния сектор.
За прехвърляне на 
риска при проектирането  е необходимо да се постигне увереност, че в про-
ектирането (извършено от ЕКА по време на фазата на разработване и валидиране) не се срещат 
характерни проблеми, които да доведат до недостатъци в системата или до нейната неефективност 
(за която концесионерът носи отговорност по време на експлоатацията). Прехвърлянето на този 
риск е трудно, не само поради техническата сложност на проектирането на „Галилео“ и очакваните резултати от концесионера по време на експлоатацията, но също така и заради разпределянето 
на задълженията между от една страна проектирането и разработването (ЕКА) и, от друга страна, 
разполагането, експлоатацията и поддръжката (концесионера).
Режимът на гражданска отговорност  засяга извъндоговорната отговорност към потенциални 
пострадали лица поради недобро функциониране на „Галилео“, за които не съществува специфи-
чен правен или застрахователен модел.КАРЕ 2
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“26
ЗАКЪСНЕНИЯ И ПРЕВИШАВАНЕ НА БЮДЖЕТА 
НА ДЕЙНОСТИТЕ В ОБЛАСТТА 
НА ТЕХНОЛОГИЧНОТО РАЗВИТИЕ
ЦЕЛ
 43.  Втората от четирите основни задачи на съвместно предприятие  
„Галилео“ се състои в извършването на надзор над дейностите  
на ЕКА в областта на технологичното развитие, така че да гаран-тира изграждането и експлоатацията на достатъчен брой спът-
ници и наземно оборудване, които да демонстрират възможностите 
и надеждността на системата, в рамките на предвидения времеви 
график и бюджет (вж. точка 13).
РЕЗУЛТАТИ
 44.  През декември 2006 г. функционира само един експериментален спът-
ник (GIOVE-A), който успешно осигурява честотите за „Галилео“, 
поискани от Международния съюз по далекосъобщения. Вторият експериментален спътник (GIOVE-B) е изстрелян през април 2008 г., 
30 месеца след първоначално предвидената дата. Съгласно послед-
ния времеви график
38 фазата на разработване и валидиране следва 
да приключи през 2010 г. — тоест с пет години закъснение. Пред-
вид оценката на разходите, направена от ЕКА през юли 2008 г.39, 
фазата на разработване и валидиране ще струва с 1 милиард евро 
повече от първоначалния бюджет на стойност 1,1 милиарда евро (вж. таблица 3 ).
СЪПОСТАВЯНЕ НА БЮДЖЕТНИТЕ РАЗЧЕТИ ОТ 2001 И 2008 г. ЗА ФАЗАТА 
НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ (В МИЛИОНИ ЕВРО ПО ЦЕНИ ОТ 2001 г.)ТАБЛИЦА 3
Дейност Първоначален бюджетен разчет Бюджетен разчет от юли 2008  г.
Изпитателен стенд на 
системата „Галилео“ (GSTB-V2)85 173
Ракети-носители 90 224
Валидиране в орбита (IOV) 747 1 253Разходи за ЕКА 110 303Други 68
151
Общо 1 100 2 104
Източник: ЕКА.38 Регламент (ЕО) № 683/2008.
39 Прогнозните стойности са 
актуализирани преди това през 
февруари 2005 г. и май 2007 г.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“27
ПРИЧИНИ ЗА ЗАКЪСНЕНИЯТА И ПРЕВИШАВАНЕТО 
НА БЮДЖЕТА
 45.  Задачата на съвместното предприятие „Галилео“ да извършва над-
зор над дейностите в областта на технологичното развитие е била сериозно възпрепятствана от проблеми при управлението, непъ-лен бюджет, забавяния, както и от организацията на фазата на  
разработване и валидиране в областта на индустрията.
 46.  Съвместното предприятие „Галилео“ има за задача да следи техноло-
гичното развитие, но тази задача не е дефинирана с повече под-
робности. На практика ЕКА извършва своята дейност без надзор от страна на съвместното предприятие, а в съответствие със свои правила и процедури. Ролята на съвместното предприятие като  контролен орган на ЕКА е в противоречие с нейната структура на 
управление. Този въпрос е разгледан по-подробно при проблемите 
на управлението (точки 66—74).
 47.  Представеният пред Съвета бюджет на „Галилео“  за фазата на раз-
работване и валидиране40 е непълен . В него не се съдържат ясни 
провизии или резерви за непредвидени разходи41. Бюджетът от  
1,1 милиарда евро е с по-ниска стойност от оценката на разходите, 
направена след на фазата на дефиниране. Освен това не е напра-
вена никаква корекция, която да отчете финансовия принос на  Комисията на стойност от 50 милиона евро в полза на съвмест-
ното предприятие „Галилео“, нито са взети предвид изискванията за сигурност (120 милиона евро)
42. Глобалните нужди от ресурси 
и разходи по един проект следва да са установени на етапа плани-
ране, включително, ако е необходимо, провизиите и резервите за непредвидени разходи и промени. Опитът на други организации 
показва, че космическите програми обикновено имат нужда от  
провизии за непредвидени разходи в размер между 10 % и 40 %, 
в зависимост от сложността на програмата, степента на иновация и броя на неизвестните фактори.
 48.  Фазата на разработване и валидиране стартира едва през май 2003 г., 
тоест 29 месеца по-късно от предвиденото  (вж. точка 15). Съгласно 
изчисленията на ЕКА, които са потвърдени от съвместното пред-
приятие „Галилео“, това закъснение е довело до около 142 милиона евро извънредни разходи
43.40 COM(2000) 750 от 
22 ноември 2000 г.
41 Относно участието на ЕКА 
във фазата на разработване 
и утвърждаване, която представлява половината от 
бюджета, следва де факто  
да се прилагат провизии за 
непредвидени разходи от 20 %: 
ако натрупаната стойност на 
превишените разходи е по-ниска 
от 20 % от финансовия пакет за програмата, никоя от участващите 
държави-членки няма право да се 
оттегли от програмата.
42 Изискванията в областта на 
сигурността са взети предвид 
твърде късно в програмата: през 
2004 г. Съветът по сигурността 
на „Галилео“ обявява, че 
допълнителните изисквания 
съответстват приблизително на 
120 милиона евро извънредни разходи. Ефектът от последвалите 
1 000 искания за изменения по 
отношение на техническата част 
и съответно на текущите дейности 
на разработване е значителен.
43 Тази сума включва: а) 41 милиона 
евро за разработване на втори 
експериментален спътник, 
който да намали риска, свързан 
с осигуряване на честотите преди 
юни 2006 г., тъй като рискът само с един спътник е бил прекалено 
висок; б) 15 милиона евро за 
допълнителните разработки 
в областта на полезната маса; 
в) поети от ЕКА 40 милиона евро извънредни разходи в резултат на 
основни промени във времевия 
график; г) 46 милиона евро 
извънредни разходи за работна 
ръка в областта на индустрията, 
породени от изменящите се 
икономически условия.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“28
 49.  Организацията в областта на индустрията  на фазата на разработване 
и валидиране, която е характеризирана от особена структура, осно-
вана на главен изпълнител ad hoc, е довела до закъснения и превиша-
ване на разходите . Очакванията са наличието на конкурентна среда 
да благоприятства постигането на целите навреме и в рамките на 
бюджета. През 2000 г. водещите европейски космически компании 
създават съвместно предприятие44, което има за цел да бъде глав-
ният изпълнител в индустриалната област, натоварен с разработва-
нето и доставянето на инфраструктурата на „Галилео“. В олигополна 
среда като европейската космическа индустрия, създаването на съвместно предприятие води до допълнително намаляване на кон-
куренцията. ЕКА няма друг избор освен да възложи редица договори 
на това съвместно предприятие между юли 2001 г. и декември 2004 г. 
При изпълнението на някои от тези договори се наблюдават значи-
телни закъснения и превишаване на разходите. Според докладите на ЕКА тези проблеми се дължат на трудности при управлението, 
липса на яснота в йерархията и структурата на вземане на решения, 
както и на факта, че подборът на подизпълнителите се е основавал 
по-скоро на „ограничения при доставките, които индустриалният 
сектор сам си е наложил, отколкото заради ефикасност на разхо-
дите и спазване на сроковете“. В резултат на сериозни проблеми 
при изпълнението на основния договор от фазата на разработване и валидиране през 2007 г. ЕКА решава съществено да измени орга-
низацията в областта на индустрията  и договорната рамка на 
валидирането в орбита (IOV). ЕКА поема изпълнението на задачите 
и задълженията на главния изпълнител. Тази реорганизация озна-
чава, че се поемат допълнителни разходи
45 по време на фазата на 
разработване и валидиране. Според предвижданията на ЕКА тези нови разходи включват 350 милиона евро за новата индустриална рамка и 194 милиона евро за направени от ЕКА разходи
46.
 50.  Прекъсването на преговорите за концесия  през втората половина на 
2005 г. (вж. точка 23) също засяга технологичното развитие: про-
грамата е забавена с четири месеца и половина. Това закъснение 
и прилагането на споразумението от 5 декември 2005 г. са причина 
за извънредни разходи в размер на 103 милиона евро47.
ОГРАНИЧЕНА ПОЛЗА ОТ ДЕЙНОСТИТЕ В ОБЛАСТТА 
НА ИЗСЛЕДВАНИЯТА И ТЕХНОЛОГИЧНОТО РАЗВИТИЕ
ЦЕЛ
 51.  Третата задача на съвместното предприятие48 се състои в иниции-
ране и управление на изследователските дейности, необходими за 
постигане на основните задачи и цели на фазата на разработване и валидиране на „Галилео“ (т.е. технологичното разработване  и първоначалното разработване на оборудване за потребители — 
вж. също така точки 13 и 14).44 Местонахождението 
и компетенциите на централната 
администрация, структурата на управление на предприятието 
и възлагането на дейности на 
различните подизпълнители са 
предмет на споразумение между 
различни правителства.
45 Включително приключването 
на договора за IOV.
46 Удължаване на покритието 
на IOV до 2010 г. и изготвяне 
на условията за сключване на договори с оглед постигане на 
пълна оперативна способност.
47 Партньорите в обединения 
консорциум се споразумяват 
да установят два идентични 
контролни центъра на „Галилео“ (GCC), състоящи се от наземна 
инфраструктура на мисията 
(GMS) и наземна инфраструктура 
за контрол (GCS), и да пристъпят 
по-скоро към двойно пускане в действие на GCC посредством 
базираната в Германия GMS 
и базираната в Италия GCS, 
отколкото да разполагат само 
с един оперативен и един 
резервен контролен център. 
Партньорите приемат също така и установяването на трета GCS 
и трета GMS в извънработен 
режим на съхраняване на данни.
48 Комисията възлага тази задача 
на съвместното предприятие 
в рамките на работната програма на 6РП от 9 декември 2002 г. 
(приоритетна област 1.4: 
„Аеронавтика и космическо 
пространство“). В резултат на 
това са сключени три договора за специфични помощни 
мерки (6РП) със съвместното 
предприятие.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“29
РЕЗУЛТАТИ
 52.  Между септември 2003 и декември 2006 г. съвместното предприя-
тие „Галилео“ извърши подбор, договаряне и мониторинг на над 70 изследователски проекта на стойност 110 милиона евро, финан-сирани в рамките на 6РП посредством няколко покани за предло-жения. Дейностите са насочени към разработването на оборудване за потребителите, по-специално за насърчаване на иновационни услуги и приложения в съответната технология (приемници,  локални компоненти), и към пазарното развитие в различните общ-ности от потребители. Дейностите в областта на изследванията  
и технологичното развитие също включват някои технологични  
разработки на системата „Галилео“, както и някои демонстраци-
онни дейности на ЕГССНП.
 53.  По време на одита е установено49, че съвместното предприятие обик-
новено се възприема като ефикасна структура за прилагане на  
работната програма 6РП в областта на „Галилео“50. Изследовател-
ските проекти предизвикват интерес сред потребителите, пови-
шават тяхната информираност и също така успяват да обединят  
различни организации и заинтересовани страни. Въпреки това  крайното приложение на изследователските и развойни дейности 
за програма „Галилео“ е ограничено. Съвместното предприятие не 
успява в достатъчна степен да използва резултатите от проектите 
с оглед да формулира последователни изисквания, одобрени от  
потребителите, които биха могли да послужат за основа на ЕКА  при изготвяне на характеристиките на системата „Галилео“. Редица проекти представляват подробен анализ на нормативните изисква-ния на ниво ЕС и държави-членки, които са необходими за пости-
гане на благоприятна среда за насърчаване на приложенията на 
ГНСС в много социални и икономически сектори. За нито един от 
тези проекти не е извършено проследяване на резултатите.
ПРИЧИНИ ЗА ОГРАНИЧЕНИТЕ ПОЛЗИ
 54.  Ограничените ползи от резултатите на програма „Галилео“ в областта 
на изследователската и развойна дейност се дължат на редица  
фактори, а именно прекъсване на дейността, неприложимост на  
6РП по отношение на финансирането на дейности за развитие на пазара, липса на общ подход за пазарно развитие, както и забавя-
ния в изпълнението.
 55.  Когато Комисията предлага ликвидирането на съвместното предпри-
ятие, тя планира да осигури непрекъснатост  на програмата, прех-
върляйки безпроблемно дейностите ≠ на Европейския надзорен 
орган на ГНСС51. Въпреки това прехвърлянето към Европейския  
надзорен орган на ГНСС на дейностите, свързани с мониторинга на над 50 проекта, е довело до закъснения и проблеми по отношение на подпомагането и проследяването на проектите и разпростра-
нението на резултатите от тях
52.49 Най-вече чрез провеждането 
на проучвания и интервюта 
с участници в 6РП.
50 Резултатите от проучванията 
дават цялостна положителна 
оценка на управлението 
от страна на съвместното предприятие, по-специално 
в следните области: тръжна 
документация (представяне 
на дейността), управление 
на договорите, мониторинг и проверки. Областите, където 
са необходими подобрения 
включват: политиката 
относно правата върху 
интелектуалната собственост 
и разпространението 
и употребата на резултатите.
51 COM(2006) 261 — Предложение 
за регламент на Съвета за 
изменение на Регламент (ЕО) 
№ 1321/2004 за създаване на структури за управление 
на европейските сателитни 
радионавигационни програми, 
2 юни 2006 г.
52 75 % от всички 482 участници 
в проучването са отчели отрицателния ефект върху 
проекта/ите им.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“30
 56.  Механизмът за предоставяне на субсидии от 6РП не е подходящ за 
финансиране на дейностите за развитие на пазара. Безвъзмездните 
средства по 6РП (отпускани след покана за предложения) се предос-тавят най-вече съгласно възходящ подход, при който резултатите не 
се използват на централно ниво. В идеалния случай дейностите по 
6РП би трябвало да са подпомогнати от консолидирането на резулта-
тите им съгласно глобален низходящ подход за развитие на пазара  на 
ниво съвместно предприятие „Галилео“/Европейски надзорен орган 
на ГНСС (вж. също така ЕГССНП — точка 65). Без възприемането на 
такъв активен подход ще бъде трудно да се гарантира ползата от проектите за програма „Галилео“ след тяхното приключване.
 57.  Резултатите от проучването потвърждават също така, че натрупаните 
закъснения на програмата  (що се отнася до технологичното разрабо-
тване, операциите на ЕГССНП и преговорите за концесия) имат отри-
цателен ефект върху изпълнението на проектите по 6РП (например 
поради липсата на достъпен сигнал на ЕГССНП) и бъдещото използ-
ване на резултатите от проектите (поради отражението им върху дей-
ността на ГНСС и върху възможностите за икономическо развитие).
ИНТЕГРИРАНЕТО НА ЕГССНП Е САМО 
ОТЧАСТИ УСПЕШНО
ЦЕЛ
 58.  Като система, предшестваща „Галилео“, ЕГССНП играе ключова роля 
в ранното разработване на оборудването за потребителите (вж. 
също така точка 14). Четвъртата задача на съвместното предприя-тие е да извършва „надзор на оптималното интегриране на ЕГССНП 
в „Галилео“ (вж. бележка под линия 12). Тъй като ЕГССНП и „Гали-
лео“ са две напълно независими системи (вж. приложение II  за  
подробно съпоставяне между ЕГССНП и „Галилео“)
53, интегрирането 
не засяга техническото разпределяне на инфраструктурата, а се 
отнася до следните елементи:
а) Интегрирането в структурите на управление и ръководство на 
„Галилео“е счетено за необходимо с оглед преодоляване на  
проблеми като сключването на споразумение между собстве-
ниците на ЕГССНП, интегрирането на финансирането на ЕГССНП 
и „Галилео“54 и времевия график за определяне на икономиче-
ски оператор за ЕГССНП.
б) Целта на интегрирането е да се подготви въвеждането на пазара 
на „Галилео“, използвайки ЕГССНП като предшестваща про-грама, тъй като тя следва да предоставя регионални услуги,  
подобни на три от бъдещите пет услуги на „Галилео“.53 Наречено също така рамково 
споразумение за ЕГССНП.
54 Тази цел е дефинирана заради 
финансовите проблеми, пред 
които е изправена ЕГССНП през 
януари 2006 г.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“31
РЕЗУЛТАТИ
 59.  В политически план ЕГССНП и „Галилео“ са интегрирани в единна евро-
пейска политика за ГНСС. По същия начин, от финансова гледна  
точка, финансирането на Комисията за ЕГССНП е интегрирано във 
финансирането за „Галилео“.
 60.  Все пак ЕГССНП е засегната от закъснения, а основните предизвика-
телства пред програмата като пазарното развитие, сертифицира-
нето и ролята на различните заинтересовани страни, все още не 
са преодолени:
а) От октомври 2004 г. се водят преговори за рамково споразуме-
ние относно правата на собственост и бъдещата експлоатация 
на системата ЕГССНП. До септември 2008 г. такова споразуме-
ние все още не е подписано. Общодостъпната услуга (OS) на  
ЕГССНП е технически достъпна от юли 2006 г., но без икономи-
чески оператор тя не може да бъде обявена за оперативна55.
б) Планът за навлизане на пазара на съвместното предприятие  
„Галилео“ не е приложен, а сертифицираната версия на ЕГССНП 
се очаква едва през март 2009 г., тоест с поне две години  
закъснение56.
ПРИЧИНИ ЗА ОГРАНИЧЕНИЯ УСПЕХ
 61.  Различни фактори възпрепятстват изпълнението на четвъртата задача 
на съвместното предприятие „Галилео“:
а) не са ясно дефинирани ролята и мандатът на съвместното пред-
приятие спрямо ЕГССНП;
б) решението за интегрирането на ЕГССНП в „Галилео“ има отри-
цателен ефект за ЕГССНП;
в) институционалната рамка за ЕГССНП е твърде сложна;
г) съвместното предприятие „Галилео“ не полага достатъчно уси-
лия в областта на дейностите за развитие на пазара.55 Поради въпроси, свързани 
с поемането на отговорност 
и заради несигурността относно 
бъдещото финансиране 
и управление на ЕГССНП.
56 При липсата на ясно 
определени етапи и планиране 
за ЕГССНП, това е само една 
консервативна оценка.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“32
 62.  Не са ясно дефинирани ролята  и мандатът на съвместно предприя-
тие „Галилео“ по отношение на ЕГССНП . В устава на съвместното 
предприятие „Галилео“ се посочва единствено, че неговата мисия е „да следи за оптималното интегриране на ЕГССНП в програма  
„Галилео“. Съгласно тристранното споразумение
57 чрез своята про-
грама ARTES-9 ЕКА отговаря за техническото развитие и опериране 
на ЕГССНП. Тези нормативни разпоредби обаче не определят ясно кой е цялостният ръководител на програмата. При отсъствието на 
програмен ръководител  определено липсва дългосрочна стратеги-
ческа визия за ЕГССНП
58, което води до несигурност в програмата, 
закъснения и превишаване на разходите ( приложение II ).
 63.  Въпреки че решението за интегриране на  ЕГССНП в преговорите за 
отдаване на концесия осигурява непрекъснато финансиране от  
Общността, същевременно то забавя изпълнението на програма 
ЕГССНП, тъй като:
а) забавянията на преговорите за концесия са довели до удъл-
жаване на сроковете за технологично развитие на системата 
ЕГССНП; и
б) всички дейности, свързани с назначаването на икономически 
оператор за ЕГССНП, са преустановени, тъй като влизат в задъл-
женията на концесионера на „Галилео“.
  Освен това необходимостта да се сключи рамково споразумение за 
ЕГССНП е усложнила още повече преговорите за концесия.
 64.  Институционалната рамка на  ЕГССНП е твърде сложна.  Различните 
финансови участници в ЕГССНП имат различни приоритети. Тъй  като е собственик на активите на ЕГССНП по време на прилага-
нето на програма ARTES-9, ЕКА представлява държавите, които  
имат финансово участие в нея. Всяко прехвърляне на права на  
собственост се извършва с тяхното съгласие
59. Комисията не при-
тежава права на собственост върху ЕГССНП, но посредством над-
зорния орган на ГНСС и по силата на разпоредбите на Регламент 
(ЕО) № 1321/2004, тя би трябвало да стане собственик на акти-вите на ЕГССНП. Отсъствието на ясни пълномощия за съвместното 
предприятие „Галилео“ като програмен ръководител на ЕГССНП  
е довело до съмнения дали съвместното предприятие има право 
да води преговори за рамково споразумение за ЕГССНП.57 Споразумение между 
Европейската общност, 
Европейската космическа агенция и Европейската 
организация за безопасност 
на въздухоплаването 
относно европейския 
принос към развитието на 
глобалната навигационна 
спътникова система (GNSS), подписано през 1998 г. 
(ОВ L 194, 10.7.1998 г., стр. 16).
58 Като например: поемане 
на дългосрочни финансови задължения, стабилни 
технически изисквания, ясен 
преход към бъдещо управление, 
изготвяне на приоритетни 
цели относно разширяването 
на ЕГССНП извън пределите 
на Европа, ясна визия относно взаимното допълване на 
системите ЕГССНП и „Галилео“.
59 Съгласно двустранните 
споразумения между ЕКА и осем национални компании, 
предоставящи аеронавигационно 
обслужване (управление) 
и други агенции.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“33
 65.  В допълнение усилията на съвместното предприятие „Галилео“ са били 
насочени към финансови и институционални въпроси, както и към 
такива, свързани с международното сътрудничество и то е отделило ограничено време и средства за ранното разработване на компо-
ненти, позволяващи въвеждането на услугите за ЕГССНП: съвмест-
ното предприятие не е събирало и използвало на централно ниво 
резултатите за пазарното развитие във връзка с 6РП (точка 56) и не е приложило плана за навлизане на ЕГССНП на пазара.
НЕЗАДОВОЛИТЕЛНО УПРАВЛЕНИЕ ОТ СТРАНА 
НА ПУБЛИЧНИЯ СЕКТОР
 66.  По-долу Палатата разглежда разпределението на отговорностите 
и ключовата роля, която играе Комисията за насърчаване на про-
грама „Галилео“.
НЕЯСНО РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОТГОВОРНОСТИТЕ
 67.  Липсва ясно установено разпределение на отговорностите между 
участниците във фазата на разработване и валидиране на про-
грамата (ЕС и държавите-членки на ЕКА, Комисията, съвместното предприятие „Галилео“ и ЕКА).
 68.  Редица фактори са възпрепятствали съвместното предприятие „Гали-
лео“ да постигне ефективно управление на програмата:
а) Неговата структура на управление ( фигура 2 ). 
Съгласно устава на съвместното предприятие то осъществява 
надзорна роля по отношение на дейностите за технологично 
развитие, които следва да се извършват от ЕКА. Въпреки това 
ЕКА е едновременно учредителен член на съвместното пред-
приятие „Галилео“ (и по този начин е представлявана в изпъл-
нителния комитет и административния съвет) и „изпълнител“ (получател на средствата и отговорна за изпълнението по  
силата на споразумението между съвместно предприятие  
„Галилео“ и ЕКА). Така на практика съвместното предприятие 
не е в позиция да извършва ефективен надзор над ЕКА поради 
конфликта на интереси за ЕКА в рамките на съвместното пред-приятие „Галилео“.
б) Временният му характер. 
Прекратяването на дейността на съвместното предприятие  „Галилео“ преди края на фазата на разработване и валидиране 
съществено подкопава авторитета му
60.60 В съобщение от май 2007 г. 
Комисията признава, че „срокът 
за трансфер на дейностите от съвместното предприятие 
„Галилео“ към надзорния орган 
на ГНСС се е оказал недостатъчен 
(…). Надзорният орган на 
ГНСС все още е в процес на 
изграждане и отношенията му 
с Комисията и ЕКА не са ясно дефинирани.“
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“34
 69.  Споразумението между ЕКА и съвместното предприятие „Галилео“ 
относно изпълнението на дейностите за технологично развитие  
по време на фазата на разработване и валидиране (договорено  от Комисията преди съвместното предприятие да започне своята 
дейност
61) не е достатъчно конкретно (един по-добър модел за  
това биха могли да бъдат споразуменията, сключени между ЕКА  и EUMETSAT
62, 63). Това е довело до неяснота по отношение на пра-
вилата за възлагане на обществени поръчки64, прехвърлянето на 
собственост, изготвянето на доклади и изпълнението65. Това спо-
разумение не дефинира ясно ролите на различните участници.  В контекста на рамковото споразумение между ЕКА и Европей-
ската общност
66 тези роли би трябвало взаимно да се допълват:  
ЕКА е компетентният технически орган, Комисията е натоварена 
с политическите решения, а съвместното предприятие „Галилео“ 
отговаря за изискванията на потребителите и сертификацията.
 70.  ЕКА участва в управлението на програмата (посредством съвместното 
предприятие) и едновременно отговаря за всекидневното управление 
на дейностите за технологично развитие на „Галилео“ и ЕГССНП.
 71.  Неясното разпределение на отговорностите е довело до неясни пра-
вила за отчетност. Голяма част от решенията във връзка с „Гали-
лео“ са повлияни от факта, че нито един от участниците (Комисия, 
съвместно предприятие „Галилео“, ЕКА, държави-членки) не е поел 
цялата отговорност за тях: решението в полза на разделяне на  фазите на разработване и разполагане, изборът на публично-частно 
партньорство, приемането на предложението за обединяване на участниците в търга, споразумението между ЕКА и съвместното  предприятие „Галилео“, недостатъчният бюджет, закъсненията на 
технологичното разработване на ЕГССНП и организацията на вали-дирането в орбита (IOV) в областта на индустрията.
 72.  Управлението на програмата е затруднено и от намесата на дър-
жавите-членки в управлението на отделни нейни компоненти  (точки 23 и 49).61 По-късно официално прието 
от административния съвет на 
съвместно предприятие „Галилео“ и подписано от изпълнителния 
му директор.
62 EUMETSAT (Европейска 
организация за разработване 
на метеорологични спътници) 
е междуправителствена организация, основана с цел 
да предоставя своите услуги на 
членуващите 21 държави и на 
страните, сключили споразумение 
за сътрудничество.
63 ЕКА отговаря за разработването 
на космическия сегмент на 
програмите на EUMETSAT, 
а EUMETSAT отговаря за цялата 
система. Споразуменията между 
ЕКА и EUMETSAT са по-точни в някои аспекти, като например:
финансовите задължения, • 
тяхното класифициране 
в промишлени цени и разходи 
на ЕКА, както и процедурите, 
гарантиращи, че финансовите 
задължения са изпълнени;използването на процедури за • 
одобрение и свобода на действие 
при управлението;
установяването на ясни правила • 
за комуникация;ясните процедури за • 
предприемане на действия при 
обявления за изменения, които 
не са обхванати в първоначално 
предвидените дейности;
материалната и интелектуална • 
собственост.
64 ЕКА прилага принципа на справедлива възвръщаемост като част от своята индустриална политика. С други думи една 
държава, която плаща вноска на ЕКА, ще има възможност в определени граници да сключи договори в сферата на индустрията, 
които са с приблизително еквивалентна стойност на тази вноска. На теория този принцип може да се прилага само за 50 % от 
бюджета за разработване и валидиране. На практика правилото за 50 % е неприложимо за дейност, която се управлява като 
едно неделимо цяло.
65 Например относно прилагането и финансирането на някои обявления за изменение като идентификацията, обмена 
на данни, услугата за позициониране с висока точност и споразумението от 5 декември.
66 Рамково споразумение между Европейската общност и Европейската космическа агенция (ОВ L 261, 6.8.2004 г., стр. 64).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“35
СТРУКТУРА НА УПРАВЛЕНИЕ НА СЪВМЕСТНОТО ПРЕДПРИЯТИЕ „ГАЛИЛЕО“ФИГУРА 2
Надзорен съвет
на съвместното 
предприятие „Галилео“
(държави-членки на ЕС)Управителен съвет
(PB-Nav) на ЕКА 
(държави-членки на ЕКА)Съвет по сигурността 
на „Галилео“
Административен съвет на 
съвместното предприятие „Галилео“
Изпълнителен комитет на 
съвместното предприятие „Галилео“Изпълнителен комитет на 
съвместното предприятие „Галилео“
ЕКА Индустрия КонсултантиДруги 
изпълнителиСпоразумение между ЕКА
и съвместното предприятие 
„Галилео“ Безвъзмездни средства
за изследователски и технологични 
развойни дейностиДоговори
за
проучванияСъвместно предприятие „Галилео“
Съвместното предприятие „Галилео“ се управлява от изпълнителен директор, четири съвета 
и изпълнителен комитет. Всички въпроси от дневния ред на административния съвет се 
подготвят на заседания на изпълнителния комитет и се разискват най-напред от надзорния съвет на ниво държави-членки на ЕС и от управителния съвет на програмите за спътникова навигация (PB-Nav) на ниво държави-членки на ЕКА. ЕКА и Комисията разполагат с равен брой гласове в административния съвет, което налага постигането на консенсус за всички решения.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“36
ПРОГРАМАТА НЕ РАЗПОЛАГА СЪС СЕРИОЗЕН ФИНАНСОВ 
ПАРТНЬОР И НАДЗОРЕН ОРГАН
 73.  Между 1999 и 2004 г. Комисията активно се занимава с въвеждането 
и стартирането на програмата. Още през 2005 г. се наблюдават  закъснения и превишаване на разходите, но до март 2007 г. не са взети съществени корективни мерки.
 74.  Комисията, която играе основна роля за насърчаване на програмата, 
не е спазила редица основни принципи на управление по време 
на нейното изпълнение като:
а) Определяне на ясни, реалистични и приемливи цели: програ-
мата има множество цели, поради което участниците в нея имат 
различни очаквания. В допълнение към политическите, иконо-
мическите и технологичните аргументи (точка 7), държавите-
членки разглеждат „Галилео“ като средство за консолидиране на 
европейската космическа индустрия. За някои държави-членки 
възможността за използване на системата в областта на отбра-ната и военните сили също представлява важна цел. Комисията 
не си е поставила като приоритет целите на програмата.
б) Определяне на подходящи стратегии и инструменти за тяхното 
постигане: Комисията не е насочила усилията си към разра-
ботване на дългосрочна стратегическа визия за програмите  
ЕГССНП и „Галилео“
67, а се фокусира върху краткосрочни цели 
и решения. Това е видно от:
липсата на програмни насоки за развитието на ЕГССНП и „Гали- i) 
лео“. До края на 2008 г. все още не са разрешени въпроси, 
отнасящи се например до бъдещия модел на експлоатация за „Галилео“ и ЕГССНП, до изпълнението на приоритети за сис-
темата (напр. коя услуга трябва да бъде въведена първа) или 
до развитието на пазарите за военна авиация за ЕГССНП;
проблемите, срещнати при преговорите за изготвяне на  ii) 
рамково споразумение за ЕГССНП. Като част от европей-ската политика за спътникова навигация Комисията пред-лага обединяване на програмите ЕГССНП и „Галилео“ в един проект: Европейски програми за спътникова навигация.  Това обаче е предложено без предварителното съгласие на останалите участници в ЕГССНП (точки 5 и 64) и на практика, 
без да се отчете сложността на институционалната рамка. Съвместното предприятие „Галилео“ (а след това Надзор-
ният орган на ГНСС) е натоварено да води преговорите за 
такова споразумение, но до края на 2008 г. не е постигнат 
никакъв напредък. В резултат на това, като се изключат  
техническите въпроси (управлявани от ЕКА), нито една от 
организациите не е била упълномощена да взема ключови 
решения за ЕГССНП и за управлението на програмата;67 Като например взаимно 
допълване на двете програми, 
модели за бъдещата 
експлоатация на ЕГССНП 
и „Галилео“ или изпълнение на 
приоритетите за системата.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“37
усилията, които Комисията полага за насочването на про- iii) 
грамата от едно заседание на Съвета до друго (вж. напр.  
точки 21 и 22 относно съобщението на Комисията от 6 октом-ври 2004 г.).
в) Създаване на бъдеща (постоянна) организация: между юли  
1999 г. и декември 2006 г. Комисията е възложила последова-телно на шест различни временни структури да предоставят  техническа помощ при управлението на програма „Галилео“  
или да поемат самостоятелно цялото управление. Съвместно предприятие „Галилео“e петата подобна инициатива. Тъй като 
предприятието представлява създадена със специфична цел  
гъвкава структура с предприемачески дух, то би могло да бъде 
ефективен ръководител на програмата. Въпреки това неговата 
позиция е отслабена заради временният му характер
68, струк-
турата му на управление ( фигура 2 ) и липсата на експертен  
опит.
г) Осигуряване на подходящи умения за прилагането на всички 
компоненти на програмата, управлявани и контролирани от  
публичния сектор: при създаването на съвместното предприя-
тие Комисията не е обърнала достатъчно внимание на факта, че това е нова организация, с недостатъчен опит и компетенции за 
изпълнение на възложените ≠ задачи (вж. също така точка 41, 
буква в).
д) Прогнозиране на риска при управление: в началото на програ-
мата, Комисията не е извършила адекватна оценка на рисковете, 
свързани с отдаването на концесия на „Галилео“ (напр. пазарен риск, риск при проектиране и технологичен риск) (вж. също  
така точка 41, буква а) и каре 2 ) и съответно е започнала про-
цеса по отдаване на концесия без необходимата подготовка.
е) Вземане на навременни решения, засягащи всички аспекти на 
програмата: Комисията не е извършила достатъчно критична 
оценка и мониторинг на докладите за напредъка на съвмест-
ното предприятие. Така в съобщенията на Комисията неизменно 
присъства оптимистичния тон, възприет от официалните декла-рации на съвместно предприятие „Галилео“. Вследствие на  това Комисията не е поискала или предприела съществени  корективни мерки до март 2007 г., въпреки че крайният срок 
за отдаването на концесия е продължаван всяка година с още 
дванадесет месеца.68 Дори преди съвместното 
предприятие „Галилео“ да 
започне работа, Комисията публикува предложение 
за регламент на Съвета 
относно установяването на 
надзорния орган на ГНСС 
като правоприемник на 
съвместното предприятие 
(COM(2003) 471 окончателен от 31 юли 2003 г.).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“38
ЗАКЛЮЧЕНИЯ 
И ПРЕПОРЪКИ
 75.  Управлението на фазата на разработване и валидиране е незадово-
лително. Програма „Галилео“ е срещала трудности на различни  
нива:
а) Съвместното предприятие „Галилео“ не е действало като ста-
билен управителен орган на програмата, а и никой друг орган не е бил натоварен с тази задача. Предприятието не е постиг-нало по-голямата част от своите цели, въпреки че причините за 
това са се дължали на фактори извън контрола на съвместното 
предприятие.
б) Програмата не разполага със сериозен финансов партньор  
и надзорен орган: Комисията не е участвала активно в ней-
ното управление, като я е оставила без ръководна фигура.  
В управлението на програмата се наблюдават известен брой  слабости: липса на реалистични цели, подходяща стратегия  и умения, недостатъчна подготвителна дейност, както и про-дължително време за реакция преди предприемането на корек-
тивни мерки.
в) Поради различните им очаквания от програмата държавите-
членки са защитавали собствените си национални индустрии и са блокирали решения. Постигнатите компромиси са довели 
до проблеми в изпълнението, забавяния и в крайна сметка до 
превишени разходи.
КОИ ФАКТОРИ СА ДОВЕЛИ ДО ПРОВАЛА 
НА ПРЕГОВОРИТЕ ЗА КОНЦЕСИЯ?
 76.  Подготовката и концепцията на публично-частното партньорство 
са неадекватни. Поради тази причина съвместното предприятие „Галилео“ е трябвало да преговаря за публично-частно партньор-
ство, което е било неосъществимо (точки 35—42).
КОИ ФАКТОРИ СА ПРИЧИНИЛИ ЗАКЪСНЕНИЯТА 
И ПРЕВИШАВАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ, ЗАСЯГАЩИ ТЕХНОЛОГИЧНОТО РАЗВИТИЕ?
 77.  Задачата на съвместното предприятие „Галилео“ да извършва над-
зор над дейностите в областта на технологичното развитие е била сериозно възпрепятствана от проблеми при управлението, непъ-
лен бюджет, закъснения, както и от организацията на индустрията 
на фазата на разработване и валидиране (точки 43—50).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“39
ДО КАКВА СТЕПЕН ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ 
СЕ Е ПОЛЗВАЛА ОТ РАЗХОДИТЕ ЗА ИЗСЛЕДОВАТЕЛСКА 
И РАЗВОЙНА ДЕЙНОСТ?
 78.  Ограничените ползи от резултатите на програма „Галилео“ в областта 
на изследователската и развойна дейност се дължат на редица  фактори, а именно на прекъсвания в дейността, неприложимост  на 6РП по отношение на финансирането на дейности за развитие 
на пазара, липса на общ подход за пазарно развитие, както и заба-вяния в изпълнението (точки 51—57).
ДОКОЛКО СЪВМЕСТНО ПРЕДПРИЯТИЕ „ГАЛИЛЕО“ 
Е УСПЯЛО ДА ИНТЕГРИРА ПРОГРАМА ЕГССНП В „ГАЛИЛЕО“?
 79.  Интегрирането на ЕГССНП в „Галилео“ е само отчасти успешно, тъй 
като мандатът на съвместното предприятие „Галилео“ не е ясно  
дефиниран, решението за интегрирането на ЕГССНП в преговорите за отдаване на концесия е забавило изпълнението на програмата 
ЕГССНП, институционалната рамка за ЕГССНП е твърде сложна,  
а съвместното предприятие „Галилео“ не е положило достатъчно 
усилия в областта на дейностите за развитие на пазара за ЕГССНП 
(точки 58—65).
ЗАДОВОЛИТЕЛНО ЛИ Е БИЛО УПРАВЛЕНИЕТО 
НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“?
 80.  Управлението на програмата е незадоволително. Не е ясно устано-
вено разпределението на отговорностите между участниците във 
фазата на разработване и валидиране на програмата (ЕС и държа-
вите-членки на ЕКА, Комисията, съвместното предприятие „Гали-лео“ и ЕКА). Комисията не е изиграла съответната ръководна роля в развитието и управлението на „Галилео“ (точки 66—74).
ИЗВОДИ ЗА РАЗВИТИЕ НА ДЕЙНОСТИТЕ В БЪДЕЩЕ
 81.  Организацията на програма „Галилео“ се е променила значително 
от 2007 г. Но голяма част от изводите, извлечени от дейността на 
съвместното предприятие „Галилео“, се отнасят както до продъл-
жението на програма „Галилео“, така и до евентуалните бъдещи 
съвместни проекти и индустриални програми.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“40
 82.  Комисията предлага да играе ролята на ръководител на програмата , 
предизвикателна задача, за която тя разполага с малко опит. Това 
може да е целесъобразно краткосрочно решение, но Комисията  следва да обмисли дали е най-подходящото в дългосрочен план. 
Палатата формулира следните препоръки.
ПРЕПОРЪКА 1
За да разполага с авторитет като ръководител на програмата, Комисията следва да адаптира своите ресурси и правни и финан-
сови инструменти към специфичните характеристики на разви-
тието и управлението на индустриална програма:
а) Човешките ресурси що се отнася до броя на персонала и екс-
пертния опит, следва да съответстват на задачата ≠ на ръко-
водител на програмата.
б) Следва да се установи подходяща рамка за сътрудничество 
между ЕС и ЕКА.
в) Комисията следва да гарантира, че разполага с финансовите 
инструменти за финансиране на инфраструктурата (по друг 
начин освен чрез безвъзмездни средства) и да се ангажира 
дългосрочно да поеме годишните оперативни разходи и раз-
ходите по снабдяването, свързани с инфраструктурата.
г) Управлението на програмата следва да бъде предвидено,  
така че да позволи на ръководителя на програмата да  изпълни своята мисия по последователен начин (дефиниране на очакванията, предоставяне на пълномощия и контрол на 
изпълнението).
 83.  За да бъде успешна, програма „Галилео“ има нужда да бъде ръково-
дена по ясен начин. Решенията във връзка с бъдещото ≠ развитие 
не могат да се вземат единствено от Комисията, но е абсолютно необходимо наличието на ясна ръководна фигура.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“41
ПРЕПОРЪКА 2
Комисията следва в най-кратък срок да изясни политическите 
цели на програмата и да ги преобразува в стратегически  
и оперативни цели , което ще позволи да се дефинират добри  
програмни насоки за „Галилео“ от актуалното му състояние до окончателното разполагане на системата. Например:
а) По какъв начин „Галилео“ следва да се установи като тър-
говска система? Необходимо ли е да постигне възвръщане на инвестициите или има нужда от непрекъсната подкрепа 
от страна на публичния сектор? Трябва ли в максимална сте-
пен да се генерират приходи или да се извлекат оптимални 
макроикономически ползи и да се предоставят на всички  
участници по веригата на „Галилео“ създадените благода-рение на неговите приложения стоки и услуги?
б) Каква ще бъде връзката между ЕГССНП и „Галилео“, когато 
„Галилео“ стане напълно функционираща система? Ще  
съществуват ли паралелно, като по този начин подсигуряват 
качествено предоставяне на услугата в случай на авария, или 
ЕГССНП ще преустанови своята дейност?
 84.  Провалът на преговорите за концесия не означава, че занапред 
е невъзможно отдаването на концесия на „Галилео“. Всеки бъдещ 
опит за привличане на финансови средства от частния сектор обаче следва да се основава върху по-реалистична оценка на търговските 
качества на продуктите или услугите, както и да се определи дали реално съществува възможност за сключване на публично-частно партньорство. Следва да се отбележи, че съществуват успешни  
модели на експлоатация на други международни проекти, свързани със спътници, като Inmarsat, Intelsat, Eutelsat или Eumetsat.
ПРЕПОРЪКА 3
Комисията следва да отдели достатъчно време за подготовка на фазата на търговска експлоатация, като се базира на добрите 
практики в държавите-членки, като взема предвид различните 
съществуващи модели за частни инициативи и като отчете натру-
пания опит в сходни области.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“42
 85.  В зависимост от решението за установяването на „Галилео“ като тър-
говска система (вж. препоръка 2) Европейският съюз ще трябва  
или да се ангажира с ранното развитие на пазара с оглед на при-ходите, свързани с експлоатацията на „Галилео“/ЕГССНП (гене-
риране на преки приходи с цел компенсиране на разходите), или 
да поеме всички евентуални разходи на „Галилео“ (потенциални разходи на стойност 10 милиарда евро за следващите 20 години). В първия случай е необходимо създаването на подходяща рамка 
за потребителите.
ПРЕПОРЪКА 4
Комисията следва да гарантира, че е обърнато внимание на след-ните въпроси:
а) анализ, консолидиране и утвърждаване на уместни и устой-
чиви изисквания за потребителите;
б) разработване на подходящи мерки (като необходимата  
правна и регулаторна рамка);
в) популяризиране на ЕГССНП като представителен пример на 
„Галилео“ посредством сертифициране на услугата SoL на  
ЕГССНП и осигуряване на съвместимостта между експлоата-
ционните модели на ЕГССНП и „Галилео“;
г) разработване на ясна и съгласувана ценова политика или  
модел на приходите за услугите на „Галилео“, както и на  режим на гражданска отговорност.
 86.  Междувременно Комисията стартира няколко съвместни инициативи 
(SESAR, ITER и няколко съвместни технологични инициативи (JTI). 
Придобитият от „Галилео“ опит подсказва, че подходът за тези нови предприятия следва да бъде добре планиран и реалистичен.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“43
ПРЕПОРЪКА 5
За всички бъдещи съвместни предприятия и индустриални про-
грами , в които ЕС се ангажира да участва, Комисията следва:
а) да гарантира, че съществуват ясни и убедителни причини за 
създаването на съвместно предприятие;
б) да гарантира, че са добре обмислени всички реални възмож-
ности за сътрудничество с частния сектор;
в) да положи усилия за установяване на структура на управле-
ние, която не затруднява доброто ръководство на програ-
мата от страна на съвместното предприятие.
  Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на 
заседанието ≠ от 14 май 2009 г.
За Сметната палата
За Сметната  палата
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Председател
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“44
ЕВРОПЕЙСКА КОСМИЧЕСКА АГЕНЦИЯ
ЕКА е междуправителствена организация, основана под настоящата си 
форма през 1975 г. в резултат на обединението на две съществуващи агенции — ELDO (Европейска организация за създаване и изграждане на носители за космически апарати) и ESRO (Европейска организация 
за космически изследвания). В ЕКА членуват 18 държави: Австрия, Бел-
гия, Чешката република, Дания, Финландия, Франция, Германия, Гърция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерландия, Норвегия, Португалия, 
Испания, Швеция, Швейцария и Обединеното кралство. В управителния 
съвет на ЕКА участват националните органи, които отговарят за извършва-
ните в тези страни дейности, свързани с космическото пространство.
Задачата на ЕКА е да осигурява и насърчава сътрудничеството, един-
ствено за мирни цели, между европейските държави в областта на кос-
мическите изследвания и технологии и техните приложения в космоса 
с оглед използването им за научни цели и за оперативни системи с при-
ложения, свързани с космическото пространство.
Дейностите на ЕКА се разделят на две категории — „задължителни“ 
и „незадължителни“. Програмите, изпълнявани със средства от общия 
бюджет и бюджета за научни програми, са „задължителни“. Те включват 
основните дейности на Агенцията (проучвания за бъдещи проекти, тех-
нологични изследвания, съвместни технически инвестиционни проекти, 
информационни системи и обучителни програми). За осъществяването на тези програми всички държави-членки на Агенцията внасят сред-
ства, съобразени със съответния им БВП. В другите програми, известни като „незадължителни“, участват ограничен брой държави, които имат свобода да решават в каква степен желаят да се включат. Програмите ARTES-9 и GalileoSat са незадължителни. Бюджетните разходи на ЕКА за 2006 г. възлизат на приблизително 3 милиарда евро.
ЕКА и Европейската общност са взаимно независими организации. В тях 
членуват различни държави и се прилагат различни правила и проце-
дури. ЕКА не е обвързана с регламентите на ЕС.
С рамковото споразумение между ЕКА и Европейската общност (в сила 
от май 2004 г.) формализира сътрудничеството между двете институции. 
Европейската космическа политика, подписана през май 2007 г., обеди-
нява подхода на ЕКА с подходите на отделните държави-членки на ЕС 
и за първи път създава обща политическа рамка в Европа за дейностите, 
свързани с космическото пространство.ПРИЛОЖЕНИЕ I
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“45
ФАКТИ, ЦИФРИ И ИЛЮСТРАТИВНИ ПРИМЕРИ, СВЪРЗАНИ С ЕГССНП
СРАВНЕНИЕ МЕЖДУ ПРОГРАМИТЕ ЕГССНП И „ГАЛИЛЕО“ПРИЛОЖЕНИЕ II
ЕГССНП Галилео
Връзка с други ГНСС Усилва сигналите на GPS и ГЛОНАСС Напълно независима от други ГНСС
Услуги 3: OS, SoL, SAR 5: OS, CS, PRS, SoL, SAR
Покритие Регионално (Европа) Глобално
Космическа 
инфраструктура3 транспондера на геостационарни 
спътници в орбита на височина 36 000 км30 спътника, разположени в средна 
околоземна орбита на височина 23 000 км
Наземна 
инфраструктура4 MCC (контролни центрове за мисиите)
34 RIMS (станции за контрол на 
отдалечеността и целостта)
6 NLES (навигационни наземни станции)3 GCC (контролни центрове на „Галилео“)
20 GSS (сензорни станции на „Галилео“)
5 станции за възходяща връзка 
в S-честотен обхват
10 станции за възходяща връзка 
в C-честотен обхват
ФинансиранеЕКА, Европейска комисия, Евроконтрол, 
EOIG, заинтересованите страни от съвместното предприятие „Галилео“ЕКА, Европейска комисия, Китай, Израел
ИЗТОЧНИЦИ НА ФИНАНСИРАНЕ НА ЕГССНП
Източници на финансиране на ЕГССНП (общо 630 МЛН. евро по цени от 2001 г.)
Предоставени средства между 1995 и 2007 г.
EOIG
26 %Евроконтрол
2 %Заинтересовани страни от съвместното
предприятие „Г алилео“
7 % Европейска
комисия 
(ТЕN-T + 7РП)
28 %
Държави, 
членуващи в ЕКА
(ARTES)
37 %
Източник : Оценка на ЕСП.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“46
ЛИПСВА ДЪЛГОСРОЧНА ВИЗИЯ ЗА ЕГССНП
Целите на ЕГССНП постепенно биват адаптирани при нейното трансфор-
миране от демонстративна в пълноценно функционираща програма. Тя е засегната от липса на дългосрочна стратегия и политическа ангажира-ност. Ето някои примери:
а) Предоставяните от Европейската комисия безвъзмездни средства за 
ЕГССНП са били изплащани на годишни траншове и систематично са 
пристигали със закъснение. Вноските от държавите-членки на ЕКА 
също са закъснявали. В резултат на това някои дейности по програ-мата са били забавени, което е внесло несигурност в планирането на фазата на разполагане на програмата.
б) Междувременно променящите се изисквания и стандарти, както 
и новите идеи по отношение на сертифицирането на системата, са 
довели до забавяния и извънредни разходи.
в) Към септември 2008 г. все още не са изготвени програмни насоки за 
ЕГССНП.
г) Въпреки че сигналът за общодостъпната услуга на ЕГССНП е осигурен 
от юли 2006 г., към септември 2008 г. системата все още не е обявена 
за функционираща поради въпроси, свързани с гражданската отго-
ворност, несигурността по отношение на бъдещето на програмата във връзка с нейното финансиране и управление, както и нежеланието 
на Комисията да одобри системата от техническа гледна точка.
д) Въпреки усилията от страна на ЕКА и на съвместното предприятие 
„Галилео“ да демонстрират капацитета на ЕГССНП отвъд океана (напр. в Африка, Китай и Южна Америка) на практика липсва стратегия за 
подкрепа на ЕГССНП извън Европа.
е) В организационната структура на съвместното предприятие „Гали-
лео“ ЕГССНП е прикрепена към техническия отдел вместо да бъде разглеждана като пълноценна междусекторна програма. До 2006 г. съвместното предприятие „Галилео“ не е получило финансови сред-ства от Комисията за специфични проучвания, свързани с ЕГССНП.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“47
МЕЖДУНАРОДНО СЪТРУДНИЧЕСТВО ВЪВ ВРЪЗКА  
С ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“
ЕС сключва няколко международни споразумения във връзка  
с „Галилео“.
Подписани са споразумения за сътрудничество със Съединените щати 
(2004 г.) и Русия (2006 г.) с оглед осигуряването на оперативна съвмести-мост между „Галилео“ и съществуващите ГНСС като GPS и ГЛОНАСС.
Сключените споразумения за сътрудничество с Китай (2003 г.) и Израел 
(2004 г.) довеждат до членството на съвместното предприятие „Галилео“ 
съответно в NRSCC и MATIMOP.
Подписани са общи споразумения за сътрудничество с Украйна (2005 г.), 
Индия (2005 г.), Мароко (2005 г.) и Южна Корея (2006 г.), но те така и не 
водят до конкретно участие или членство на съвместното предприятие 
„Галилео“.
Целта на всички тези споразумения е да се сведат до минимум техноло-
гичните и политическите рискове, да се насърчават и укрепват знанията 
и опитът в индустрията и политиката, да се стимулира осигуряването 
на приложения на системата, да се навлезе в пазара на трети страни, 
„Галилео“ да се превърне в международен стандарт и да се подготви 
основата за инсталирането на елементи от наземната му инфраструктура в различни части на света.
Отношенията с китайските и израелските предприятия се влошават след 
преустановяването на дейността на съвместното предприятие „Галилео“ и възникват проблеми при прехвърлянето на съответните споразумения под отговорността на Надзорния орган на ГНСС. Преговорите за сътруд-
ничество с други държави като Бразилия, Мексико, Чили, Канада, Аржен-тина и Австралия също са прекратени при закриването на съвместното 
предприятие „Галилео“.ПРИЛОЖЕНИЕ III
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“48КРИТЕРИИ, ИЗПОЛЗВАНИ ОТ ЕСП ЗА ОЦЕНКА НА УПРАВЛЕНИЕТО ОТ СТРАНА НА ПУБЛИЧНИЯ СЕКТОР  
НА ПРОЦЕСА ПО ОТДАВАНЕ НА КОНЦЕСИЯ НА „ГАЛИЛЕО“ , И ОБОБЩЕНИ ОЦЕНКИПРИЛОЖЕНИЕ IV
Критерии (съгласно насоките 
на ИНТОСАЙ относно добрите 
практики за извършване на 
одит на публични/частни 
финанси и концесии)Отговорен 
органИзпълнени 
ли са 
критериите?Обобщена оценка
A. Определяне обхвата на проекта
A.1 Подбор на проекта
Как одитираният орган 
е подредил по приоритети потенциалните проекти? Изпълнил ли ги е съгласно тази подредба?Комисия 
(Съвет)Няма оценка
(политически 
избор)„Галилео“ е единствен по рода си проект и решението за неговото изпълнение е политическо. По инициатива 
на Комисията, стартирала в началото на 90-те години, Съветът одобрява програма „Галилео“ и възлага нейното управление на Европейската комисия.
Впоследствие по предложение на Комисията и с цел стартиране на фазата на разработване е взето решение 
за създаване на публично-частно партньорство / концесия като политически консенсус между държавите-членки. Предвидено е тази схема да се използва и за управлението и финансирането на последващите фази. Вж. поредицата от съобщения и проучвания на Комисията, както и заключенията на Съвета от 1994 до 2003 г.
A.2 Определяне на изискванията към проектаОдитираният орган заявил ли 
е ясно своите изисквания от самото начало и дефинирал ли ги е като крайни продукти, посочвайки някакви особени ограничения, на които подлежи частният сектор?Комисия 
(Съвет)Отчасти Както може да се заключи от подготвителната работа на Комисията и взетите от Съвета решения, 
европейският публичен сектор е заявил своите изисквания много общо. Предложената концесия е трябвало да обхване финансирането и управлението на фазите на разполагане и експлоатация, в това число и обновяването, на системата „Галилео“. За тази цел концесионерът би следвало да осигури, стартира, оперира, експлоатира и поддържа системата и нейните елементи по време на концесионния период, за да предоставя петте спътникови услуги на „Галилео“ и да обслужва последващото разработване на допълнителни приложения. Обмислено е също така включването на управлението на ЕГССНП и предоставянето на услуги по ЕГССНП в договорните разпоредби за концесията на „Галилео“.
Подготвителната работа на Комисията за концесията е оставила голяма доза несигурност по важни въпроси 
като механизма за приходите и за прехода между фазите на разработване и разполагане. Въпреки че накратко 
са посочени някои от ограниченията за участието на частния сектор в проекта, не е очертана стратегия за 
публичния сектор, която да бъде предложена на частния сектор.
По този начин при подготвителната работа Комисията не е изложила пред частния сектор ясни изисквания 
и ограничения за предложената концесия на „Галилео“.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“49A.3 Капацитет на частния сектор
Одитираният орган извършил 
ли е предварителна оценка на капацитета на частния сектор да отговори на изискванията?Комисия Отчасти При подготвителната работа Комисията е достигнала до положително, макар и много общо заключение 
относно осъществимостта на концесията в сравнение с алтернативния модел на съвместно предприятие (под формата на капиталови дялове в съвместното предприятие „Галилео“). Било е преценено, че частният сектор не е мотивиран да участва и да инвестира в такова предприятие поради несигурността по отношение на очакваната възвръщаемост и възможния конфликт на интереси във фазата на разработване и валидиране.
Комисията е заключила също така, че европейският частен сектор притежава необходимия капацитет за 
предоставяне на услугите и компонентите на системата „Галилео“ с помощта на своите установени технически познания и доказан опит във финансирането и управлението на големи проекти.
Въпреки това, както беше посочено в A.2, изискванията към проекта не са били достатъчно ясни. В резултат на 
това оценката на капацитета на частния сектор да отговори на тези изисквания е твърде обща.
Следователно Комисията не е била в позицията да направи предварителна оценка на капацитета на частния 
сектор.
A.4 Оценка на потенциалните ползи
Одитираният орган извършил 
ли е предварителна оценка на желаните от него ползи?Комисия 
(Съвет)Отчасти Обосновката за функционирането на „Галилео“ като публично-частно партньорство включва следните 
аргументи (вж. съобщението на Комисията от 10 февруари 1999 г.): допълващо се финансиране, подобрен модел на проекта, добро съотношение между качество и цена, по-добро навлизане на услугата на пазара, придаване на основно значение на нуждите на потребителите и по-добро управление на разходите.
В резултат на проведено по искане на Комисията проучване е съставен списък с цели: да се постигне пълна 
оперативност във възможно най-кратък срок, в идеалния случай до началото на 2008 г., за да се използват все още незапълнени ниши на пазара на ГНСС, значителна част от разходите във фазата на разполагане да бъде покрита от частно финансиране (с примерен дял от 2/3), да бъде получено добро съотношение между качество и цена (чрез оптимизиране на техническите решения и системата, повишаване на конкуренцията и ефикасността при възлагането на поръчка, постигане на подходящо ниво на прехвърляне на риска и въвеждане на финансови стимули за добро изпълнение), европейският индустриален сектор да бъде включен, за да може да се възползва от поръчките за изграждане на системата и произвеждане на оборудване за потребителите, частният сектор да бъде натоварен с отговорността системата да функционира и спецификациите да съответстват на изискванията на пазара и на публичния сектор, да се оптимизира генерирането на приходи от пазара, да се намали необходимостта от публични разходи и публичните финанси да се разпределят за по-дълъг период от време, както и да се оптимизират разходите за целия цикъл на живот на системата чрез въвеждане на по-ефикасните механизми на частния сектор. В проучването се признава, че проект с толкова много цели налага компромиси.
При все това в своята подготвителна дейност Комисията не говори за компромиси. Още повече тези общи 
цели не са били достатъчно конкретни за предлаганата концесия за „Галилео“. Комисията е следвало да очертае стратегия, с която да се определят например: i) предпочитанията на публичния сектор за търговската експлоатация на „Галилео“ и ii) стратегията на публичния сектор за осигуряване на практически преход за разрешаване на взаимосвързаността между фазите на разработване и разполагане.
Подобни елементи биха могли впоследствие да послужат като подходящи критерии за оценка и подбор, 
спрямо които да се оценяват офертите, подадени по време на конкурентната тръжна процедура.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“50A.5 По-широки политически цели (вкл. нормативни аспекти)
Одитираният орган оценил 
ли е въздействието, което по-широките политически цели биха могли да имат върху проекта?Комисия 
(Съвет)Отчасти Проектът „Галилео“ е ограничен от стратегически съображения (напр. потенциал за използване за военни 
цели). Държавите-членки не са единодушни по тези въпроси. Въпреки това близо една трета от евентуалните приходи на „Галилео“ се очаква да постъпят от използването на PRS (публично регулирана услуга), напр. от службите за спешна помощ, силите за сигурност, военните служби.
Разработването на приложения на ГНСС също така е силно зависимо от нормативните мерки, които следва 
да бъдат въведени на ниво държави-членки и ЕС. Отново близо една трета от потенциалните приходи се оценяват като зависими от законодателната подкрепа от страна на публичния сектор, без която частният сектор не може да очаква приходи. Въпреки това Комисията не е представила план за увеличаване на шансовете за успех на „Галилео“ чрез въвеждане на нормативни мерки.
A.6 Избор на най-подходящата форма на партньорствоОдитираният орган разгледал 
ли е различните алтернативи за посрещане на своите нужди, като например традиционна обществена поръчка или приватизация, преди да направи избор между публично или частно финансиране и концесия?Комисия 
(Съвет)Не Традиционната обществена поръчка не е била разгледана в рамките на подготвителната работа на Комисията. 
Комисията се е ограничила до разглеждането на i) разработването на бизнес план за програма „Галилео“ и ii) подходящата структура за публично-частно партньорство. В резултат на подготвителната работа Комисията е предложила модела на публично-частно партньорство под формата на концесия пред модела на съвместно предприятие.
Противно на препоръките от две проучвания, проведени от ПрайсуотърхаусКупърс (ноември 2001 г. 
и януари 2003 г.), не е изработен сравнителен показател на публичния сектор, който да служи за референтен критерий, спрямо който да се измерва цялостната полза от офертите от частния сектор за публично-частното партньорство с оглед подобряването на позицията на публичния сектор в преговорите.
A.7 ИновацииОдитираният орган 
идентифицирал ли е предварително обхвата на иновациите в области като проектиране и конструиране, опериране и финансиране на проекта?Комисия Отчасти При своята подготвителна работа Комисията е отчела нуждата от иновации в предлаганата концесия на 
„Галилео“, но не е идентифицирала с точност в какви области и по какъв начин те могат да се осъществят.
Комисията не е провела никаква допълнителна подготвителна дейност. В началото на процеса по отдаване на 
концесия в тръжната документация оферентите са били стимулирани да предлагат иновативни решения като могат да представят различни варианти на офертата.
Поради липса на ясни изисквания за концесията на „Галилео“ обаче (вж. A.2) е било невъзможно иновациите 
да бъдат разгледани като важен фактор по време на процеса на подбор.
A.8 Оценка на рискаОдитираният орган проучил ли 
е предварително подходящото разпределение на свързаните с про-екта рискове между страните от публичния сектор и частния сек-тор, засегнати от проекта?Комисия Не В подготвителния етап не е извършен анализ на разпределението на рисковете. Това щеше да бъде възможно, 
ако имаше ясно установени изисквания за частния сектор.Критерии (съгласно насоките 
на ИНТОСАЙ относно добрите 
практики за извършване на 
одит на публични/частни 
финанси и концесии)Отговорен 
органИзпълнени 
ли са 
критериите?Обобщена оценка
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“51A.9 Приемливост на разходите и съотношение между качество и цена
Преди стартирането на проце-
дурата по възлагане на поръчка одитираният орган разгледал ли е доколко проектът е финансово приемлив и дали може да пред-ложи добро съотношение между качество и цена?Комисия Не Въпреки че в подготвителния етап са идентифицирани рисковете и трудностите, които трябва да бъдат 
преодолени преди отдаването на концесия на частни партньори, не е извършена оценка на степента, в която тези несигурности биха могли да засегнат осъществяването на проекта. Разгледани са потенциалните ползи от проекта „Галилео“, но аргументите за и против отдаването на концесия не са напълно развити.
Приемливостта на разходите и съотношението между качество и цена на концесията на „Галилео“ не са били 
обмислени преди стартирането на процедурата по възлагане на поръчка.
A.10 Изготвяне на икономическа обосновка
Одитираният орган изготвил 
ли е подходяща икономическа обосновка в подкрепа на решението да стартира процедура по възлагане на поръчка по проекта?Комисия Отчасти По искане на Съвета (Резолюция на Съвета от 5 април 2001 г.) Комисията е предприела подготвителни 
действия с цел предоставяне на подкрепа за разработването на бизнес план за програма „Галилео“ и проучване за избор на подходящ модел (икономическа обосновка) за публично-частно партньорство.
Въпреки че в резултат на извършената работа е избран публичният сектор, като се изтъква много доброто 
съотношение между ползи и разходи, не са представени ясно положителните и отрицателните страни на използването на концесионния модел.
Б. Управление на проекта
Б.1 Екип
Одитираният орган оценил ли 
е уменията, които ще са необхо-дими за осигуряването на успеха на проекта? Как одитираният орган би могъл да придобие такива уме-ния, напр. с помощта на своя персо-нал или на външни консултанти? Одитираният орган съставил ли е екип по проекта в подходящ срок?Споделена 
отговорност Комисия — съвместно предприятие „Галилео“Отчасти Съвместното предприятие „Галилео“ започва да функционира през септември 2003 г., когато към него 
е прехвърлен персоналът от GISS. Нает е допълнителен персонал, но съвместното предприятие „Галилео“ не успява да наеме служители с предварителен пряк опит в управлението на процеса по създаването на публично-частни партньорства и концесии.
Съвместното предприятие „Галилео“ е назначило външни консултанти едва на по-късен етап в процеса на 
подбор (т.е. след изготвянето на тръжната документация и провеждането на състезателния диалог).
Б.2 Проучване на пазара
Одитираният орган проучил 
ли е пазара преди да стартира официалната процедура по възлагане на поръчка, за да се увери, че има доставчици, които желаят да участват в търга по проекта?Комисия Отчасти На 22 февруари 2003 г. Комисията публикува покана за изразяване на интерес (ОВ C 43, 22.2.2003 г., стр. 12) от страна 
на предприятията относно концесията на „Галилео“. Тази покана има за цел да се създаде база данни от заинтересо-вани фирми и да им се даде възможност да се подготвят за тръжната процедура. 85 фирми са изразили интерес и са регистрирани в базата данни. Въпреки че е организирана информационна кампания за заинтересованите страни, не е направена оценка на тяхното разбиране и възприемане на предложените изисквания относно концесията.
Като цяло се е наблюдавал интерес към проекта „Галилео“ от страна на потенциалните доставчици, но са им 
били необходими по-точни изисквания преди участието им в концесията.
Б.3 Въпроси, свързани с договораОдитираният орган идентифи-
цирал ли е въпросите, свързани с договора, които биха могли да възникнат по време на процедура по възлагане на поръчка, и изгот-вил ли е примерен договор, в който са изложени първоначалните предложения по всеки въпрос?Съвместно 
предприятие „Галилео“Отчасти По време на етапа на подбор и провеждането на състезателния диалог е изготвен примерен договор.
Въпреки това примерният договор е бил изготвен твърде рано, като се имат предвид множеството неясни 
въпроси, сред които избора на приложима нормативна рамка.
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“52Б.4 Стратегия за тръжната процедура
Одитираният орган изготвил 
ли е стратегия за тръжната процедура, която да включва броя на кръгове, които да бъдат проведени, броя на офертите, които да бъдат допуснати на всеки етап от тръжната процедура, подхода на органа при комуникацията с оферентите и реалистична времева рамка за тръжната процедура?Споделена 
отговорност Комисия —съвместно предприятие „Галилео“Отчасти При подготвителната работа Комисията е съставила примерен план за процедурата по възлагане на 
поръчка по отношение на подбора и договарянето, който включва покана за заявяване на интерес, покана за концесия, фаза на предварителен подбор и фаза на подбор. Било е предвидено възлагането на договора да се осъществи в рамките на 14 месеца от началото на процедурата. Въпреки закъснялото стартиране на операциите на съвместното предприятие „Галилео“ Комисията и съвместното предприятие в началото са се придържали към плана да се организира подбор и договаряне в рамките на кратък период през 2003 и 2004 г. (обявление за концесия, ОВ 2003/S 200 — 179789).
Тази времева рамка обаче е твърде амбициозна. Практиката от публично-частните партньорства/частните 
финансови инициативи в Обединеното кралство показва, че определянето на конкретни и последователни цели дори и за обикновен, не особено сложен проект за публично-частно партньорство отнема много повече време (период от 18 месеца не е изключение). Установените практики на ЕКА за възлагане на поръчки също сочат, че за дефинирането на стабилен подход в областта на Европейската космическа индустрия е необходимо много повече време от една година, дори за опитните организации.
Б.5 Времева рамка на проектаОдитираният орган определил 
ли е изпълнима времева рамка за проекта, в която са идентифици-рани основните стъпки, служещи за измерване на напредъка, както и етапите на процеса, на които органът да преразглежда осъ-ществимостта на проекта?Споделена 
отговорност Комисия —съвместно предприятие „Галилео“Отчасти Първоначалната цялостна времева рамка на програмата „Галилео“ е обявявана няколко пъти между 2000 
и 2004 г. (вж. таблица 1 ).
Тази рамка обаче е твърде обща и не съдържа междинни стъпки, които да бъдат използвани за преразглеж-
дане на осъществимостта на програмата. Промените в графика са обявени официално през 2006 и 2007 г.
На няколко пъти са отлагани междинните стъпки, свързани с процеса по отдаване на концесия, но без да се 
обсъжда дали проектът продължава да бъде осъществим.
Б.6 Съпоставка между разходите и ползите
Одитираният орган направил ли 
е оценка на разходите и ползите от публично-частното финанси-ране спрямо алтернативна въз-можност за възлагане на поръчка?Споделена 
отговорност Комисия — съвместно предприятие „Галилео“Не Подготвителната работа на Комисията включва анализ на разходите и ползите от проекта „Галилео“, но такъв 
анализ липсва за предложената концесия спрямо други алтернативни възможности за възлагане на поръчка.
Както е посочено в A.6, в своите проучвания ПрайсуотърхаусКупърс препоръчва да се изготви солиден 
сравнителен показател на публичния сектор. Тази препоръка обаче не е взета предвид.
Б.7 Списък с тръжни оферти
Одитираният орган успял ли е да 
състави списък с добри тръжни оферти?Споделена 
отговорност Комисия — съвместно предприятие „Галилео“Отчасти Избраните на предварителния етап консорциуми (вж. също Б.2) включват подходящ кръг от европейски 
индустриални предприятия с капацитет за прилагане на системата „Галилео“.
При все това операторите и предприятията на по-ниско ниво са изместени встрани от производствените пред-
приятия в областта на космическото пространство. Тази ситуация е била допълнително влошена след като един от трите предварително избрани консорциума се е оттеглил от процедурата по подбор през лятото на 2004 г.
Критерии (съгласно насоките 
на ИНТОСАЙ относно добрите 
практики за извършване на 
одит на публични/частни 
финанси и концесии)Отговорен 
органИзпълнени 
ли са 
критериите?Обобщена оценка
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“53Б.8 Поставяне на конкретни изисквания
Одитираният орган изложил ли 
е ясно своите изисквания?Съвместно 
предприятие „Галилео“Не Тръжната документация на съвместното предприятие „Галилео“ е послужила на оферентите главно за 
структуриране на техните предложения. В нея са посочени общи принципи, а не конкретни цели, ясни позиции по отношение на риска или предпочитани подходи, установени от съвместното предприятие „Галилео“ като представител на публичния сектор. По-специално в тръжната документация не е обърнато внимание на грешките в модела и принципните трудности в предложената схема на концесия. Така например съвместното предприятие „Галилео“ не е заявило ясно предпочитаната от него опция (или алтернативни варианти) за развитие на пазара, а просто е поканило оферентите да предложат свой подход. Освен това, макар че съвместното предприятие „Галилео“ е поискало от оферентите да изложат своя стратегия за използване на резултатите от IOV, както и по отношение на въпроса за „гражданската отговорност“, то не е установило правната рамка, приложима за договора за концесия, въпреки че това е могло да послужи на оферентите като основа за анализ. Единственото изключение е свързано с опциите за изстрелване, където съвместното предприятие „Галилео“ ясно е посочило своето предпочитание към Ариана 5 и Съюз.
В резултат на това оферентите не са разполагали с достатъчно информация относно позицията 
и предпочитанията на публичния сектор и са били оставени да изготвят офертата си по собствена преценка, без да получат насоки по предложенията, нито възможност да отговорят на ясно поставени изисквания.
Б.9 Поддържане на конкурентна средаОдитираният орган успял ли е да 
поддържа конкурентна среда във връзка с възлагането на поръчка и да води добре преговорите с избрания оферент?Съвместно 
предприятие „Галилео“Не Поради факта, че съвместното предприятие „Галилео“ на два пъти не е било в състояние да избере оферент 
и е одобрило обединението, то не е успяло да поддържа конкурентна среда.
Б.10 Редовни прегледи
По време на процедурата 
по възлагане на поръчка одитираният орган оценявал ли е редовно дали проектът продължава да предлага добро съотношение между качество и цена?Споделена 
отговорност Комисия — съвместно предприятие „Галилео“Не В своите съобщения съвместното предприятие „Галилео“ редовно е показвало сериозно желание да постигне 
споразумение с частния сектор, но не е направило оценка на осъществимостта и потенциалното добро съотношение между качество и цена (вж. също Б.5).
Б.11 Бюджетни средства за разходите по проекта
Одитираният орган определил 
ли е и съответно управлявал ли е реалистични бюджети за всички разходи по проекта, включващи вътрешни и външни ресурси?Споделена 
отговорностДа Съвместно предприятие „Галилео“ се е базирало на одобрени годишни бюджети за всяка негова задача.
Комисията и съвместното предприятие „Галилео“ обаче не са оценили размера на разходите както на 
публичния, така и на частния сектор, за целия процес на подбор и договаряне. През октомври 2005 г. частният сектор е представил оценка, възлизаща на 24,5 милиона евро.
Б.12 Назначаване на консултанти
Одитираният орган наел ли 
е висококвалифицирани външни консултанти с конкурс?Споделена 
отговорностОтчасти Съвместното предприятие „Галилео“ е избрало опитни външни консултанти чрез конкурс, но ги е назначило 
на късен етап в процедурата за подбор (т.е. след изготвянето на тръжната документация и провеждането на състезателния диалог).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“54Б.13 Управление на разходите
По какъв начин одитираният 
орган е следил и управлявал разходите по проекта, включително вътрешните и външните ресурси?Споделена 
отговорностОтчасти Съвместното предприятие „Галилео“ е наело външни консултанти чрез рамкови договори, сключени след 
обявления за представяне на оферти. Разходите са контролирани чрез поставяне на индивидуални работни задания.
Съвместното предприятие „Галилео“ обаче не е имало дългосрочна политика по отношение на разходите на 
външните консултанти.
В. Оферти и договор
В.1 Предложения на оферентите
Оферентите предложили ли са добри решения? Отчасти Офертите, получени от съвместното предприятие „Галилео“, отразяват експертните знания и опит на 
оферентите като европейски лидери в тази индустрия.
При все това, тъй като публичният сектор не e задал точни условия (вж. Б.8), оферентите не са разполагали 
с насоки по отношение на предложенията и не са имали възможност да отговорят на ясно поставени изисквания.
Този проблем е бил установен от един от предварително избраните оференти, който с точност е предвидил 
крайния резултат от процеса по отдаване на концесия през лятото на 2004 г. (протокол от срещата за провеждане на състезателен диалог):
„Тръжната документация на съвместното предприятие „Галилео“ съдържа много добри инструкции 
и решението да се провеждат двустранни срещи през две седмици (т.е. срещи за състезателен диалог) е смислено, но продължават да съществуват поводи за загриженост. Времето за анализ на изискванията на съвместното предприятие „Галилео“, изготвяне на оперативен бизнес план за „Галилео“ и представяне на оферта до 1 септември тази година е недостатъчно. Изготвените в този срок оферти ще трябва в голяма степен да гадаят. Устните насоки към оферентите да направят възможно най-доброто противоречат на писмените инструкции да се изготвят и представят правно обвързващи оферти. Съвместното предприятие „Галилео“ не е в състояние да направи правилна съпоставка на офертите въз основа на стойността им за публичния сектор. Съвместното предприятие „Галилео“ не изготвя бизнес план на публичния сектор, с помощта на който да направи подобно сравнение, и не е в състояние да направи това в рамките на заложените в конкурса срокове. По-конкретно оценката на офертите ще бъде непоследователна поради: i) необходимостта оферентите да поставят множество условия за своите оферти — условия, които ще се различават при различните оферти и които съвместното предприятие „Галилео“ няма да може да оцени; ii) поставеното от съвместното предприятие „Галилео“ изискване оферентите да изложат своите основни ангажименти по отношение на крайните продукти, които отново ще се различават в офертите и които съвместното предприятие „Галилео“ няма да е в състояние да оцени. Вследствие на това оферентите са изправени пред риск по отношение на възлагането на поръчка, който значително противоречи на общоприетите принципи на публично-частните партньорства.“Критерии (съгласно насоките 
на ИНТОСАЙ относно добрите 
практики за извършване на 
одит на публични/частни 
финанси и концесии)Отговорен 
органИзпълнени 
ли са 
критериите?Обобщена оценка
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“55В съответствие с тази прогноза представените оферти не са съдържали фиксирани цени и ангажименти 
и съвместното предприятие „Галилео“ е било принудено да удължи етапа на подбор. В техническа бележка от декември 2004 г. от консултант на съвместното предприятие „Галилео“ се потвърждава горната оценка:
„В няколко отношения липсата на разработки в предложенията от оферентите е отражение на 
неяснотата в изискванията на съвместното предприятие „Галилео“. В резултат на тази неяснота се наблюдават съществени структурни разлики между офертите (което затруднява прякото съпоставяне между тях) и оферентите са предложили само примерни цени.“
В.2 Оценка на офертитеОдитираният орган извършил ли е всеобхватна 
оценка на офертите?Отчасти Съвместното предприятие „Галилео“ е разгледало и оценило получените оферти в съответствие 
с предварително установените общи критерии за оценяване (финансови, технически, управленски).
През февруари 2005 г. обаче съвместното предприятие „Галилео“ в крайна сметка е дало една и съща обща 
оценка на състезаващите се оферти (вж. също В.1).
В.3 Избор на оферентОдитираният орган разгледал ли е резултатите 
от оценките, за да избере офертата, която предлага най-добро качество?Отчасти Съвместното предприятие „Галилео“ е направило оценка на офертите, прилагайки своите формални 
критерии за оценяване на тръжни оферти. То обаче не е разполагало с подробни и стабилни критерии за оценяване, базирани на точни изисквания, спрямо които да се извърши оценка и съпоставка на състезаващите се оферти (вж. също A.4).
Съвместното предприятие „Галилео“ е изразило невъзможност за избор на оферент в два случая: през 
октомври 2004 г. и след удължаването на етапа на подбор през февруари 2005 г.
В.4 Промени по време на договарянето със спечелилия оферентОдитираният орган свел ли е до минимум 
промените на условията на сделката по време на финалното договаряне със спечелилия оферент?Не След одобряването на обединението и подаването на съвместна оферта съвместното предприятие „Галилео“ 
вече не е било способно да води процеса на преговори. То не е било в състояние да наложи спазването на условията при обединението, а съставът на обединения консорциум, както и неговата неспособност да достигне до консенсус, са се отразили неблагоприятно върху преговорите (поради броя на заинтересованите страни, техните различни интереси, техния опит в публично-частни партньорства и т.н.).
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“56
РЕЧНИК НА ИЗПОЛЗВАНИТЕ ТЕРМИНИ В ДОКЛАДА
Бизнес план : Официално заявяване на бизнес целите, причините, поради 
които те се смятат за постижими, и плана за изпълнение на тези цели.
Договор за концесия : Договор между публични и частни партньори, по 
силата на който на последните се дава изключително право да оперират, 
подкрепят и осъществяват инвестиции в обществени услуги.
Икономическа обосновка : Информация, в която се описват аргументите за 
създаване и продължаване на даден проект, като се посочват причините и отговорите на въпроса „Защо?“ във връзка с проекта.
Конкурентна среда : Ситуация, в която конкуриращите се страни са при-
нудени да направят своите предложения за стоки/услуги/оферти въз-можно най-привлекателни за възлагащата поръчката организация, за да не загубят своите позиции спрямо конкурентите, в резултат на което 
възлагащият поръчката орган получава по-добри условия.
Конфликт на интереси : Ситуация, в която определена личност или орга-
низация има две функции, чиито цели или интереси си противоречат.
Оборудване за потребителите на „Галилео“ : За разлика от космическото 
и наземното оборудване на системата оборудването за потребители пре-връща сигналите в услуги за крайните потребители. То представлява 
различни видове потребителски приемници.
Плащане за наличност : Периодично плащане на концесионер, извършвано 
от публичен орган за осигуряване на дадена инфраструктура/услуга.
Прехвърляне на риска : Прехвърляне на риска, който обикновено се 
поема от възлагащата поръчката организация, към предоставящата услуги частна фирма.
Публично-частно партньорство : Държавна служба или частна фирма, 
финансирана и управлявана чрез партньорство между държавни струк-
тури и една или повече компании от частния сектор.ПРИЛОЖЕНИЕ V
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“57
Разпределение на рисковете : Споразумение между страните от публично-
частна финансова сделка или концесия, с което се определя коя страна(и) отговаря за поемането на финансовите или други последици в даден случай, като сведе до минимум вероятността да се случи определено 
неблагоприятно събитие и като предвиди действия за смекчаване на 
последствията от едно такова събитие.
Сравнителен показател на публичния сектор : Оценка на необходимите 
за проекта средства, в случай че се използват традиционни методи за възлагане на обществени поръчки. Този показател помага да се определи дали финансирането от частния сектор предлага по-добро съотношение между качество и цена, отколкото традиционната обществена поръчка.
Традиционна обществена поръчка : Поръчка, при която клиентът просто 
заплаща на изпълнителя за предоставянето на даден актив с развиването 
на дейността, свързана с този актив. Тези активи биват изплащани изцяло 
при крайното им получаване. Поддържането на активите е предмет на 
отделни поръчки, а тяхното използване остава отговорност на публич-ния сектор.
Тръжна процедура : Практика, при която се обявява конкурс, получават 
се и се оценяват оферти от различни компании от частния сектор за предоставяне на услуги в рамките на публично-частни финансови и кон-
цесионни сделки с оглед постигането на най-добро съотношение между 
качество и цена.
Управленски структури : Действаща система за надзор, даваща възмож-
ност на ръководството да упражнява контрол върху проекта, която 
включва разпределяне на управленските отговорности, както и проце-
дурите и системите за отчитане пред ръководството.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“58
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА
ОБОБЩЕНИЕ
I.–V.
Програмите ЕГССНП и „Галилео“ са две  
новаторски програми, насочени към създа-
ване на европейска глобална навигационна спътникова система (ГНСС). Европейската космическа агенция (ЕКА) и Комисията  
стартираха тези две програми като съв-
местна инициатива и получиха от своите  държави-членки голяма подкрепа за тях.
ЕКА пое отговорността за техническото им 
разработване, а Комисията за разработва-нето на политиката. Те създадоха заедно съвместното предприятие „Галилео“ като платформа за координация за надзор на  изпълнението на фазата на разработване и валидиране.
По предложение на Комисията за фазата на 
разполагане и за оперативната фаза Съве-тът създаде регулаторна агенция (Надзо-
рен орган на ГНСС), която да представлява 
интересите на публичния сектор в пуб-
лично-частното партньорство (ПЧП).
От нейното създаване до момента дър-
жавите-членки и ЕКА изиграха основна  роля. След срещнати трудности във връзка 
с намирането на частни източници на  
финансиране, през 2008 г. интегрираната 
програма Галилео/ЕГССНП се превърна  
в програма на ЕС, която е изцяло финан-сирана от бюджета на ЕС. От този момент 
нататък Комисията пое ролята на ръково-дител на програмата. С новото положение отговорностите бяха изяснени и Комисията 
днес счита, че е на прав път към постига-
нето на своите цели. Комисията признава, 
че е имало забавяния и превишени раз-ходи, но предвид новаторския характер  
и техническата сложност на предварител-ния проект Комисията счита, че оценката на Палатата за управлението на фазата на разработване и валидиране е прекалено  
негативна. В ретроспектива става ясно,  
че е било възможно да се направи повече 
с цел разрешаване на някои от срещнатите 
проблеми на по-ранен етап.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“59
V.
i)
Съвместното предприятие „Галилео“ бе  създадено, за да служи за връзка между  ЕКА, която отговаря за осъществяването на дейностите по техническото разработване (IOV или фаза на валидиране в орбита),  и Европейската комисия, която отговаря  за аспектите на политиката.
ii)
Комисията извършваше непрекъснат над-
зор на програмата, без да се намесва  в отговорностите на ЕКА, и по-специално по отношение на техническите и индус-триалните въпроси. Комисията предприе действия всеки път, когато бе необходимо да се отстранят пречки и да се предложи 
адаптиране на програмата.
VI.
Изборът на ПЧП бе политическо решение, 
взето от Съвета. Комисията получи ясен  
политически мандат да подготви ПЧП  
в рамките на ограничен срок и това бе  
направено въз основа на наличната тогава информация в този много специфичен  
и новаторски сектор. Индустрията пред-
стави сериозни и реалистични предложе-
ния в отговор на поканата за предложения 
за концесия за ПЧП.
VIII.
Посредством СПГ и Надзорния орган на  
ГНСС Комисията използва средства по  6РП, за да финансира дейности за техно-логично разработване, както и свързана  с приложението изследователска и раз-война дейност. Тези проекти за изсле-дователска и развойна дейност, особено  свързаната с приложението изследовател-ска и развойна дейност, трябва да дадат  резултати в средносрочен / дългосрочен план (2009—2015 г.) и резултатите от тази дейност следва да бъдат включени в след-ващия „План за действие за прилагане на ГНСС“.IX.
Предложението на Комисията за интегри-ране на ЕГССНП в „Галилео“ бе ефективен начин за спасяване на програмата ЕГССНП, 
като така бе осигурено необходимото  
финансиране за продължаване на този  проект. Комисията продължи този инте-гриран подход както по време, така и след 
преговорите за концесия.
X.
Оценката на Палатата не отразява изцяло 
реалната ситуация в онзи момент. Про-грамата включваше голям брой заинте-ресовани страни от публичния сектор  (държавите-членки на ЕС и на ЕКА, ЕКА,  трети държави, Комисията) с различни  институционални роли и отговорности,  
и Комисията работи активно за намиране 
на начини за подходящо включване на  
тези заинтересовани страни в програ-
мата. Комисията постигна действителен  напредък в областта на международното  
сътрудничество. Създаването на СПГ и на 
Надзорния орган на ГНСС, както и пред-
ложенията за преориентиране на про-грамата, които доведоха до приемането  
на Регламент 683/2008, са показателни за 
ръководната роля на Комисията, като се  
отчитат съответните роли на другите заин-
тересовани страни.
XI.
Комисията получи ясен мандат да поеме  
управлението на фазата на разполагане  в рамките на програмата като вследствие на това започна да адаптира способност та си за управление както вътрешно, така  и с помощта на квалифицирани външни  консултанти.
XII.
Поуките от „Галилео“ се споделят с дър-жавите-членки и с други заинтересовани страни с цел подобряване на управлението на големи инфраструктурни програми.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“60
ВЪВЕДЕНИЕ
2.
Европейската космическа агенция и Коми-
сията стартираха ЕГССНП и „Галилео“ като 
съвместна инициатива и получиха от сво-ите държави-членки голяма подкрепа за  програмите.
ЕКА пое отговорността за техническото им 
разработване, а Комисията за разработва-
нето на политиката. Те създадоха заедно 
съвместното предприятие „Галилео“ като платформа за координация за надзор на  изпълнението на фазата на разработване и валидиране.
По предложение на Комисията за фазата на 
разполагане и за оперативната фаза Съве-
тът създаде регулаторна агенция (Надзо-
рен орган на ГНСС), която да представлява 
интересите на публичния сектор в пуб-лично-частното партньорство (ПЧП).
ИСТОРИЯТА НА „ГАЛИЛЕО“
15.
СПГ бе създадено за изпълнение на фазата 
на разработване на програма „Галилео“,  
за да гарантира единоначалие на управле-
нието и финансовия контрол на проекта  
за фазите на проучване, разработване  
и демонстрация на програма „Галилео“,  като за целта да мобилизира средствата,  
определени за тази програма (член 1 от  Регламент (EО) № 876/2002). Техниче-ската отговорност за тази програма бе  
поверена на ЕКА в рамките на нейната  
програма GalileoSat. Одобрението на  
програма GalileoSat от държавите-членки на ЕКА постави началото на индустриал-
ните дейности. Съвместното предприятие „Галилео“ бе координационна платформа между ЕКА и Комисията за фазата на раз-работване и валидиране.17.–18.
В съответствие с член 2 от Устава на СПГ 
основните задачи са:
1)  надзор на интегрирането на ЕГССНП  
в „Галилео“, както и изпълнение на  
фазата на разработване и валидиране  
на „Галилео“;
2)  стартиране на индустриалните дейности 
от фазата на разработване с помощта на ЕКА;
3)  подготовка в сътрудничество с Комиси-
ята и ЕКА на фазите на разполагане и екс-плоатация чрез управление на тръжната процедура, която да доведе до сключ-
ване на споразумение за концесия;
4)  надзор на осъществяването на всички  
дейности по програмата.
21.
Целта на съобщението на Комисията от  октомври 2004 г., определена на среща  
на Съвета по въпросите на транспорта,  
проведена през март 2004 г., не бе да се  
докладва относно напредъка на фазата  
на разработване и валидиране, а относно 
стартирането на фазата на разполагане  
и на оперативната фаза.
Закъснението на технологичното раз-
работване (IOV или фаза на валидиране  в орбита) в онзи момент бе счетено за  съвместимо със стартирането на дейност-
ите от фазата на разполагане в рамките на 
програмата през 2006 г.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“61
22.
Наличната тогава информация подкре-
пяше идеята, че очакванията за положи-
телен резултат от процеса на възлагане на поръчка не са неоснователни. Съобщени-ето отбеляза, че до момента процедурата 
беше успешна и поиска потвърждение от 
Съвета, за да:
—  позволи на съвместното предприятие  
да завърши преговорите за договор за концесия, който да бъде подписан през 2005 г., и
—  позволи на заинтересованите страни  
от частния сектор да потвърдят своите 
оферти и финансови ангажименти.
23.
В изпълнение на възложената ≠ полити-
ческа отговорност Комисията създаде  
условията за споразумение между дър-
жавите-членки, като се обърна с искане  
за посредничество към бившия член на  Комисията г-н Van Miert. Комисията успя  
да отблокира преговорите за концесия  
и частта дейности от фазата на разрабо-
тване и валидиране, които бяха спрени  
поради несъгласия между държавите-
членки в периода между юли и декември 
2005 г.
26.
През 2006 г., и по-специално през втората част на 2006 г., с подкрепата на Комиси-ята и Европейската инвестиционна банка, 
СПГ намали различията с обединения кон-
сорциум до няколко съществени въпроса, 
които останаха неразрешени. Резултатът  от тези преговори заедно с преговаря-
щия екип и други дейности на СПГ бяха  прехвърлени на Надзорния орган на ГНСС в края на 2006 г.27.
В края на 2005 г. Комисията подготви  
основата за фазата на разполагане като  
предприе действия за гарантиране на  прехвърлянето от СПГ, създадено за фазата на разработване, към Надзорния орган на 
ГНСС, създаден с цел да управлява инте-
ресите на публичния сектор в рамките на схемата за ПЧП за фазата на разполагане 
и за оперативната фаза.
В основата на тези действия на Комисията 
бяха две предположения: 1) че прегово-рите за концесия биха могли да приключат до края на 2006 г., нещо, което изглеждаше вероятно поради етапа на преговори след 
обединяването на консорциумите, и 2) че 
вече явните закъснения при фазата на  
валидиране в орбита означаваха, че фазата 
на валидиране в орбита ще „надживее“  СПГ.
28.
Успоредно с това през 2006 г. и 2007 г. ЕКА продължи да изпитва сериозни затрудне-
ния при управлението на ЕГССНП и „Гали-
лео“. По отношение на ЕГССНП трудностите 
бяха по-скоро технически. По отношение 
на „Галилео“ бе налице съществено закъс-
нение и превишаване на разходите по  
отношение на индустриалното изпълнение 
на програмата и нейното управление от  ЕКА. ЕКА предприе основно реформиране 
на договорните отношения, които бе уста-новила за програмата GalileoSat.
Изправена пред тези трудности и пред спи-
рането на процеса за концесия Комисията 
предложи на Съвета и на Парламента да  преориентира програмата, да финансира 
фазата на разполагане от бюджета на Общ-ността, както и да действа като ръководи-тел на програмата и да използва ЕКА като орган по обществените поръчки за фазата на разполагане. Регламент № 683/2008 за 
продължаване на изпълнението на евро-пейските програми за спътникова навига-
ция бе приет на 9 юли 2008 г.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“62
29.
Обхватът на съобщението от май 2007 г. не целеше да опише причините за неуспеха  на преговорите за концесия, а по-скоро да обобщи резултатите от преговорите и да даде предложения за в бъдеще.
ПОДХОД И ОБХВАТ НА ОДИТА
31. В периода, към който се отнася одитът на Палатата (септември 2003—декември  2006 г.), СПГ бе създадено с цел гаран-тиране на единоначалието при управле-нието и финансовия контрол на проекта  за фазите на проучване, разработване  и демонстрация на програма „Галилео“,  както и за мобилизирането на средства,  предназначени за тази програма.
КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
39.Идеята за ПЧП се основаваше на проучва-ния и доклади, изготвени в хода на фазата на дефиниране на „Галилео“, които бяха  
показали осъществимостта на разполага-
нето, функционирането и търговската екс-
плоатация на „Галилео“ като ПЧП структура, 
включваща частно финансиране. Изборът 
на ПЧП бе насърчен и окончателно одо-
брен от Съвета. Подготовката на ПЧП бе  
възпрепятствана от ограничено налично  време. Индустрията представи сериозни  
и реалистични предложения в отговор на поканата за предложения за концесия за ПЧП.
41.
Въз основа на проучванията, с които раз-полага Комисията, може да се твърди, че 
са взети предвид най-добрите практики  в областта на ПЧП. Тези практики обаче  бяха разработени с утвърдени индустрии и услуги (магистрали, болници, електро-централи…), където рисковете са вече  
относително добре определени и извърш-ването на съпоставка на разходите е лесно 
въз основа на съществуващите данни за  
разходите. Това не бе и продължава да не 
бъде случаят с разполагането, оператив-ното действие и търговската експлоатация 
на „Галилео“.a)
Уникалният характер на проекта „Гали-лео“ направи изключително трудно при-лагането на най-добрите практики за ПЧП, като разработване на надеждна система  за съпоставка в публичния сектор поради липса на данни.
Материалните различия по отношение  
на обхвата между валидирането в орбита и пълната оперативна способност напра-
виха невъзможно използването на данните, 
получавани от фазата на валидиране  в орбита, за разработването на такава сис-тема за съпоставка.
Проучванията, възложени от Комисията  
и СПГ, посочиха ясно съществуващите  
рискове за разполагането, функционира-
нето и търговската експлоатация на пред-
ложената инфраструктура и съдържаха  
заключението, че ефикасното разпреде-ляне на рисковете е възможно в рамките 
на ПЧП / схема за концесия.
б)
Предвид недостатъчното време и труд-ността да се намерят достатъчно преце-
денти, на които да се опрат, Комисията  
и СПГ се спряха на процеса на конкурентен 
диалог за възлагането на поръчка, за да  
осигурят възможност за постепенно пре-
цизиране на тръжните спецификации.
Процедурата на конкурентен диалог  
съществува за разрешаване на сложни  случаи, като ПЧП „Галилео“, предвид  неговото техническо, финансово и правно 
устройство.
Наистина се очакваше, че неизвестните  
елементи, характеризиращи ПЧП „Гали-
лео“, ще бъдат изяснени с помощта на  тази процедура чрез взаимодействието  с изключително сериозни и отдадени на  проекта участници в търга.
Срокът на процедурата бе удължен точно, 
за да се позволи на кандидатите да пред-
ставят прецизни и по-надеждни планове  
за работа и финансови модели.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“63
Удължаването на процеса на диалог и вза-
имодействие между СПГ и кандидатите,  дори след неговото обединяване, доведе до важни резултати, които бяха включени в необвързващо споразумение „Heads of  Terms“.
в)
Персоналът на СПГ включи професиона-листи с голям специфичен опит в областта 
на космическите изследвания и проекти,  
които имаха специфичен управленски опит по отношение на инфраструктурни про-екти в рамките на публичния сектор и по отношение на финансирането на проекти. Нямаше липса на знания спрямо екипите, работещи в промишлеността.
Във фазата на концепция на програмата  
бяха включени опитни консултанти (Вж.  
по-специално проучването на замисъла). Що се отнася до активната фаза на конку-
рентния диалог, опитни консултанти (Price-
waterhouseCoopers, Lovell’s,…) и старши  
служители на Европейската инвестиционна банка помогнаха на СПГ при преговорите 
преди или след обединяването на канди-
датите и в контекста на самия процес на  
обединяване.
г)
Обединяването на двете оферти не бе  
насърчено нито подкрепено нито от СПГ, нито от Комисията. С цел намаляване на  
описаните от Палатата последствия върху процеса (най-вече намаляване на конку-ренцията) Комисията наложи условия във 
връзка с одобряването на обединението.
След внимателен анализ на съвместното  
предложение СПГ, с помощта на високо  
квалифицирани консултанти, прецени, че съвместното предложение осигурява по-добра парична стойност спрямо отделните оферти.д)
Не бе необходимо държавите-членки да  разчитат единствено на официалното  докладване на СПГ, тъй като те бяха пред-ставени в Надзорния съвет на СПГ, който бе подробно информиран относно напре-дъка на преговорите и напредъка на  програмата.
Те също така бяха представени в специ-
фични работни групи, а именно в рамките 
на срещата на експертите от ПЧП, за да  
проследят по-отблизо процеса на прего-вори и бяха запознати подробно с трудно-стите, срещнати по време на преговорите, по-специално по въпроси, свързани  с концесията.
Макар и сложни, преговорите бяха струк-
турирани и проведени по сериозен и про-
фесионален начин от двете страни и СПГ  
нямаше достатъчно основания да се съм-нява в изпълнимостта на концесията.  
Докладите на СПГ бяха насочени към по-
широка публика от държавите-членки и по 
тази причина бе необходимо да запази  част от търговската информация като  
поверителна.
42.
Моделът на ПЧП, предложен от Комиси-
ята, се различаваше от съществуващите  
вече модели на ПЧП. Много специфичният 
характер на дейностите и съществуващите рискове означаваше, че други същест-
вуващи проекти не биха могли да бъдат  взети като пример за проекта „Галилео“  що се отнася до поделянето на рисковете 
и финансирането между публичния и част-
ния сектор.
a)
Технологичната сложност на проекта  „Галилео“ е добре разбран факт от всички участващи в него и особено от частния  сектор.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“64
б)
Встъпителните проучвания ясно показаха, 
че генерирането на приходи е трудно да се прогнозира, но не посочиха това за при-
чина да се спре създаването на схемата  
за ПЧП.
Плащанията за наличност от публич-
ния сектор бяха счетени за подходящ  
инструмент за гарантиране на финансова жизнеспособност.
„Heads of Terms“ включваше възможна  
структура за плащания за наличност, за  
която бе постигнато споразумение на  високо равнище с частния сектор.
в)
Фактът, че публичният сектор бе поел  
отговорността за проектирането по време 
на фазата за разработване, бе известен  
на частния сектор и бе подчертан като  елемент на сложност за разпределяне на 
съответния риск в рамките на схемата за 
концесия.
Независимо от това експертите в тази  
област никога не са изтъкнали това като  основен проблемен момент за жизнеспо-собността на схемата за концесия.
Необходимо е да се припомни, че предста-
вителите на индустрията, които участваха 
в проектирането по време на фазата на раз-работване, бяха широко представени сред 
кандидатите за договора за концесия.
Каре 2Пазарният риск, рискът при проектирането 
и в по-малка степен рисковете, свързани с отговорността на трети страни, бяха в по-голяма степен спорните теми по време на преговорите.Независимо от това бе постигнат напре-
дък поне що се отнася до разпределението на риска, свързан със отговорността, и на 
пазарния риск.
Освен това, възможно е провалът на пре-
говорите за концесия да бъде отдаден  и на други фактори, например реализи-рането от страна на индустрията на по-привлекателни от финансова гледна точка възможности.
Трудността да се прехвърли 
пазарният  
риск  бе изтъкната и потвърдена и вслед-
ствие на това в „Heads of Terms“ бе ясно  
посочено, че е възможно споразумение,  
при което рискът от прехвърляне би бил 
минимален в първоначалния етап при  
наличието на механизми за постепенно  
увеличаване на степента на прехвърляне 
на пазарния риск по време на изпълнени-ето на договора.
Прехвърлянето на 
риска при проектиране  
бе най-противоречивият въпрос от прего-
ворите за ПЧП.
Фазата на валидиране в орбита, първона-
чално замислена за намаляване на рис-ковете при проектиране, бе счетена от  частния сектор като основна пречка пред 
поемането на риск.
Поведението на индустрията, свързано  
с отказ на всякакво ангажиране с риск  
при проектиране въз основа на липсата на 
способности за осигуряване на видимост, участие и валидиране на фазата на валиди-ране в орбита, бе тема на оживени спорове по време на преговорите, предвид това че потенциалният концесионер бе съставен  
основно от същите участници от страна на идустрията, които имаха видимост относно 
собствените си разработки във фазата на 
проектиране.
Основните елементи на структурата за  
намаляване на 
задълженията на третите  
страни  бяха одобрени на равнище „Head  
of Terms“.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“65
43.
Указанията за СПГ в регламента бяха да  
„възложи на [ЕКА] извършването на необ-ходимите дейности по време на фазата  
на разработване с оглед на сегментите  
космос и земя, които са свързани със  системата“.
Тези дейности бяха извършени от ЕКА  
в рамките на програма GalileoSat, съв-местно финансирана от държавите-членки 
на ЕКА на доброволни начала и от Евро-
пейските общности.
45.
ЕКА отговаряше за изпълнението на про-грама GalileoSat и докладваше на СПГ за  
своите действия. Съгласно посоченото  
в член 2, параграф 4 надзорът от страна  
на СПГ бе ограничен до гарантирането на 
това, че всички фази на програмата се съв-
местяват правилно, а не бе замислен като заместител на техническата експертиза,  
осигурявана от ЕКА.
47.
Бюджетът на „Галилео“ за разработване  
и валидиране бе определен въз основа  
на проучванията, възложени от Комиси-ята, и бе приет от ЕКА в декларацията за  
GalileoSat.
В декларацията за GalileoSat бе предви-
дена стандартна гъвкавост на ЕКА от 20 % по отношение на нейната вноска, което  
представляваше de facto  10 % за непред-
видени разходи от общия бюджет, но се  
оказа недостатъчно предвид сложността  на програмата.
48.
Късното стартиране на програмата  
GalileoSat от държавите-членки на ЕКА  
доведе до непредвидени закъснения  
и превишени разходи, които не бяха  
компенсирани.49.
Доставките за фазата на валидиране  
в орбита бяха извършени от ЕКА в съот-ветствие с нейната собствена система за  
доставки.
ЕКА се спря на индустриална организация, 
ръководена от един единствен основен  изпълнител, но гарантираше, поне що се  отнася до частта на програмата, финан-сирана от държавите-членки на ЕКА, връ-щане към подизпълнители на географски принцип.
„Галилео“ бе първата и единствена про-
грама за ГНСС, която е действително  
отворена за участието на европейската  
космическа индустрия. В резултат на това 
за избрания основен изпълнител същест-
вуваше вероятност да се ползва от окон-
чателно конкурентно предимство при  
следващи търгове (най-вече за фазата на разполагане). Това доведе до големи отра-
жения върху индустриалната политика,  
следвана от ЕКА.
Вследствие на това и на действията на  
няколко заинтересовани държави-членки окончателно избраният основен изпълни-тел бе смесено дружество от антагонис-тични дружества, които никога не успяха да работят заедно ефективно.
Накрая, изправена пред превишени раз-
ходи и закъснения, през декември 2007 г. 
ЕКА реши да предпочете различна индус-
триална организация и различна договорна 
рамка, което щеше да ≠ позволи да поеме 
директно основните отговорности и да въз-ложи директно на подизпълнителите дого-ворите за различните работни пакети.
53.
Изследователските дейности, финансирани 
по 6РП, бяха насочени към всички основни 
потребителски сектори, обхващайки науч-
ните изследвания на приложенията и други аспекти (стандартизация, правни аспекти 
и аспекти, свързани с предоставянето на 
услуги, пазарни аспекти…), които ще поз-
волят бъдещото използване на „Галилео“. 
Научноизследователските проекти в раз-
личните потребителски сектори обикно-вено включваха дейности по разработване, 
изпитвания и демонстрации.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“66
Резултатите от тази работа следва да бъдат 
включени в следващия „План за действие за прилагане на ГНСС“.
Определянето на услугите, които бяха  
в основата на спецификациите на систе-мата, бе осъществено по-рано със сред-ства по 5РП.
54.
Целта на РП е да насърчи развитието на  
технологии и услуги, въпреки че предос-
тавя свобода на участниците на пазара  
относно избора на област, в която да бъдат осъществени тези разработки. Този под-
ход доказа своята валидност в смисъл, че 
няколко дружества, а именно МСП придо-
биха знания и опит, които им позволиха  
да заемат водещи позиции на пазара, като 
„Ifen“ и „Septentrio“ за двойните прием-
ници „Галилео“/Глобална позиционираща система, „Polestar“ за вътрешни решения 
за позициониране и „Telesys“ за услуги по 
места.
Както при всяка изследователска дейност 
резултатът от проектите не е гаранти-ран и зависи от няколко фактора, които  са извън компетентността на Комисията.  Използването на резултатите в рамките на пазара трябва да продължи да бъде реше-
ние, което се взема от консорциумите по 
проекта.
55.
Проследяването на проектите от Надзор-
ния орган на ГНСС се осигуряваше най-вече от персонал, който вече е работил  за СПГ по тези проекти. Надзорният орган на ГНСС насърчи разпространяването  на резултатите от проекта като създаде  
Интернет база данни за резултатите от  проекта, организира две успешни меро-
приятия „Growing Galileo“, при които бяха 
отчетени тези резултати, и публикува  
сборник с такива резултати.Възникнаха закъснения при редица про-
екти по 6РП, но анализът на всеки отде-лен проект сочи, че съществуват различни 
причини, които не са задължително свър-
зани с прехвърлянето.
56.
Дейностите, финансирани по 6РП, включ-
ват разработване на нови приложения,  оценка на съответния пазарен потенциал, 
проучване на възможните бизнес модели 
и изследвания, насочени към намирането 
на подходящи за тяхното комерсиализи-
ране бизнес планове. Опитът с развити-ето на пазара и технологичната иновация 
показва, че повечето пазарни иновации  
са създадени от пазара, а не чрез подход 
„отгоре надолу“. Това е особено вярно за 
незрели пазари, като този, при който СПГ / 
Надзорният орган на ГНСС биха срещнали 
трудности при изготвянето на всеобхватни стратегии за развитие.
57.
Закъсненията в програмата „Галилео“ /  
ЕГССНП могат да обяснят част от закъсне-нията при някои проекти по 6РП.
60.
Закъсненията при ЕГССНП се дължат  основно на технологични въпроси, които са извън контрола на Комисията, и които пред-
полагат закъснения в разработването.
a)
Сключването на споразумение за ЕГССНП 
се оказа много трудно, поради вътрешни трудности, свързани с отношенията между различните страни, участващи в ЕГССНП.  Накрая споразумението бе финализирано до края на 2008 г. и подписано на 31 март 
2009 г. Освен това, програмата на ЕКА за ЕГССНП (Програма за усъвършенствани  
изследвания в областта на телекомуни-
кационните системи—9 (ARTES9), в рам-
ките на която се управлява понастоящем ЕГССНП, приключва на 31 март 2009 г.,  
момента, в който системата би трябвало да 
е съвместима с техническите специфика-
ции, необходими за нейната експлоатация 
от икономически оператор.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“67
б)
През март 2009 г. системата ще може да  
бъде действително сертифицирана, а сер-тифицирането на оператора е планирано 
да стане до 2010 г. в съответствие с регла-
мента за единно европейско небе.
61.
б)
Макар и потвърдено като цел на полити-ческо равнище, интегрирането на ЕГССНП 
в „Галилео“ винаги е било източник на про-
блеми от договорна гледна точка.
По тази причина от кандидатите за дого-
вор за концесия бе поискано да представят 
интегрирането на ЕГССНП в „Галилео“ като 
вероятен сценарий.
Получените оферти ясно посочваха пол-
зите от интегриране на двете системи  
и преговорите за договора за концесия  след обединяването на двамата кандидати 
бяха проведени с оглед на интегрирания 
сценарий.
в)
Институционалната рамка на ЕГССНП  е сложна по исторически причини, свързани с начина на изготвяне на програмата.
г)
СПГ възложи подготовката на няколко биз-
нес плана за ЕГССНП и няколко проучва-ния за евентуалното комерсиализиране на 
нейните услуги, в които се очертава доста 
ограничен потенциал по отношение на  
способностите на ЕГССНП за генериране  на приходи.
Дискусиите, проведени с участието на ави-
ационния сектор, показаха трудностите за 
установяване на механизъм за генериране на приходи за самия сигнал на ЕГССНП,  
който е открит и достъпен безплатно за  
всеки потребител.В това отношение е необходимо да се под-
чертае, че от техническа гледна точка OS (общодостъпна услуга) и SoL (услуга за  
безопасност на живота) при ЕГССНП не се 
различават по отношение на достъпа за  потребители. Те се различават единствено по отношение на сертифицирането си.
Тези предположения обосноваха пове-
дението на СПГ относно решението да  не инвестира в дейности за развитие на  пазара за ЕГССНП.
62.
Програма ЕГССНП бе ръководена като  програма на ЕКА (ARTES 9), финансирана  
основно от държавите-членки на ЕКА и от 
Оперативната и инфраструктурна група на 
ЕГССНП. Финансирането от страна на ЕС бе 
ограничено.
В резултат на различни технически при-
чини имаше закъснения и превишаване на 
разходи на програма ARTES 9.
63.
a)
Независимо от процеса на концесия ЕГССНП се сблъска с редица технологични про-
блеми, които бяха извън контрола както  на Комисията, така и на СПГ, и които също доведоха до програмни закъснения.
б)
Много трудно е да се назначи оператор  
за инфраструктура, която не е завършена 
от техническа гледна точка. Освен това би било невъзможно за Комисията да упъл-номощи оператор без да притежава права върху активите, с които той ще оперира.
В момента назначаването на икономически 
оператор за ЕГССНП е в етап на финали-
зиране, за което отговаря Европейската  
комисия.
Необходимостта от сключване на рамково 
споразумение оказа ограничено въздейст-
вие върху преговорите за концесия.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“68
64.
СПГ получи ясен мандат да интегрира  
ЕГССНП в „Галилео“ и това наложи про-веждането на преговори за рамково спо-
разумение с различните заинтересовани  
страни в ЕГССНП, за да се проправи път  за окончателно прехвърляне на собстве-ността на ЕГССНП.
Водените от СПГ преговори за рамково  
споразумение завършиха неуспешно  поради сложната институционална рамка, отчетена от самата Палата, но послужиха за солидна основа за настоящото финали-зирано споразумение с Комисията.
65.
Поради закъсненията в рамките на програ-
мата, СПГ не изпълни плана за проникване 
на ЕГССНП на пазара.
67.
Разпределението на задачите между стра-
ните по време на фазата на разработване 
бе вдъхновено от принципа на сътруд-
ничество между страните, за да създадат 
съвместна платформа за разработване на програмата.
Този подход бе преразгледан отново за  
целите на фазата на разполагане в рам-ките на регламента за ГНСС, в който ясно се предвижда стриктно разделение на  
ролите и отговорностите между участва-щите страни.
68.
a)Относно основните задачи на СПГ вж. пози-цията на Комисията в параграф 17.
Комисията отбелязва, че тази структура  
на управление, и по-специално двойната 
роля на ЕКА, е ясно определена в регла-
мента за създаването на СПГ.б)
Закриването на СПГ няма никакво въз-
действие върху ролята на СПГ в тази фаза на програмата.
От друга страна закриването на СПГ бе  
необходимо, за да се избегне дублирането на ролите между СПГ и Надзорния орган  на ГНСС.
69.
Споразумението между ЕКА и СПГ бе насо-
чено към установяване на партньорство  
между страните, които финансират съв-
местно проекта, с което на ЕКА се предос-тавяше право да приложи своите правила за възлагането на договори.
Договореностите за изпълнение и докла-
дване не бяха подробно представени като 
при стандартни договорни отношения  
поради характера на сътрудничество на  споразумението. Специфичните правила  
и условия за докладване бяха определени 
от изпълнителния комитет на СПГ, когато 
настъпи периодът, свързан със задълже-
нията за плащане на ЕКА.
В споразумението за делегиране между  
Комисията и ЕКА, подписано през декем-ври 2008 г. за фазата на разполагане, се  предвиждат стриктни задължения за мони-
торинг и докладване.
70.
ЕКА отговаряше както за фазата на вали-
диране в орбита, така и за ЕГССНП в рам-
ките на две програми на ЕКА, а именно  GalileoSat и ARTES 9.
71.
Комисията поддържа мнението, че ЕКА носи 
отговорност за резултатите от осъществя-
ваните от нея дейности за технологично  
разработване. Комисията е поела своята  
политическа отговорност за програмата.  Всяко решение може да бъде проследено 
обратно до организацията, която е била  
упълномощена да вземе това решение.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“69
73.
Комисията изигра основна роля за насър-
чаване на програмите за ГНСС.
През 2005—2007 г. преговорите за кон-
цесия бяха в ход и през декември 2006 г. бе представено очакваното „Heads of  Terms“.
Корективни мерки бяха взети в момента,  
в който имаше доказателство за провала  на преговорите за концесия.
Трудностите, срещнати в хода на прего-
ворите до края на 2006 г. не бяха доста-тъчни, за да се стигне до заключението, че е невъзможна доставката на инфраструк-турата „Галилео“ в рамките на схема за  
концесия за ПЧП.
Едва в началото на 2007 г. Комисията раз-
полагаше с елементите, необходими за  оценка на положението и за достигане до 
виждането, че продължаването на процеса 
на концесия не би довело до положите-
лен резултат за публичния сектор и сле-
дователно е необходимо прекратяване на 
преговорите.
Комисията се позовава също на отговора 
си в параграф 23.
74.
Трудностите, срещнати при фазата на раз-работване, се дължаха на причини, които 
бяха в голяма степен извън контрола на  
Комисията и които преди всичко не бяха  
повлияни от принципите на управление,  ръководещи нейните действия.
a)
Комисията успя да определи ясни цели за 
европейските програми за ГНСС, одобрени 
от Съвета и Парламента.При програма от такъв мащаб е вероятно 
да се породят редица различни очаквания от страна на заинтересованите страни,  
а именно държавите-членки може да са  
определили и преследвали различни цели, но това не промени целите, определени  в самото начало на програмата.
б)
Изборът на модел за концесия за ПЧП,  способен да обхване различните фази на проекта (фаза на разполагане, оперативна фаза, фаза на търговска експлоатация),  наистина съответства на дългосрочна  стратегическа визия и дългосрочно  планиране.
Неуспехът на този процес не влияе на дъл-
госрочния подход, възприет от Съвета.
i)
В рамките на схемата за концесия за ПЧП, 
моделът за експлоатация и пътната карта 
се очаква да бъдат представени от частния 
сектор.
Една от причините да бъде избран този  
модел се дължи именно на факта, че бе  преценено, че частният сектор е в състо-яние да направи това.
В резултат на регламента за ГНСС, Комиси-
ята ще отговаря за определянето на пътна карта за „Галилео“ успоредно с разполага-
нето на инфраструктурата.
Що се отнася до ЕГССНП изготвянето на  
пътна карта ще бъде въпрос на преговори в контекста на избор на бъдещ оператор за ЕГССНП.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“70
ii)
Проблемите, срещнати при преговорите  
за рамково споразумение за ЕГССНП,  зависеха в голяма степен от динамиката  на отношенията между заинтересованите 
страни в ЕГССНП.
Преговорите за споразумението бяха поети 
от Надзорния орган на ГНСС и приключени 
от Комисията без никакво прекъсване или 
забавяне в темпото на преговори.
Споразумението между ЕК и Оператив-
ната и инфраструктурна група на ЕГССНП 
бе финализирано до декември 2008 г.  
и подписано на 31 март 2009 г.
iii)
Отчитайки политическия и стратегиче-ския характер на програмата Комисията  
се погрижи да уведомява редовно и да  
следи за наличието на консенсус по време 
на срещите на Съвета.
в)
Предвид разпоредбите на Договора, Коми-сията трябваше да създаде две правни  
структури: СПГ (по член 171), което да  служи за средство за сътрудничество с ЕКА относно фазата на разработване и вали-
диране, и Надзорния орган на ГНСС (по  член 308) за управление на фазата на раз-
полагане и на оперативната фаза. С цел  
проправяне на пътя за тези две структури 
бяха осъществени помощни дейности  в рамките на четири различни договора,  но те не включваха създаването на правни структури.
г)
Вж. коментарите на Комисията в параграф 
41 в).д)
Матрицата на риска за концесията бе под-
робно разработена от СПГ по време на  фазата на диалог и с помощта на опитни  консултанти.
В хода на преговорите с кандидатите за  
концесия бе подготвен голям набор от  документи за определяне и възможно раз-пределение на такива рискове.
Естеството на проекта, както бе описано  
по-горе, не позволи предварително под-робно определяне и оценка на размера на 
тези рискове.
е)
Комисията изигра основна роля за насър-
чаване на програмите за ГНСС. Корективни мерки бяха взети в момента, в който имаше 
доказателство за провала на преговорите 
за концесия.
Трудностите, срещнати в хода на прего-
ворите до края на 2006 г. не бяха доста-
тъчни, за да се стигне до заключението, че е невъзможна доставката на инфраструк-
турата „Галилео“ в рамките на схема за  концесия за ПЧП.
Едва в началото на 2007 г. Комисията раз-
полагаше с елементите, необходими за  
оценка на положението и за достигане до 
виждането, че продължаването на процеса 
на концесия не би довело до положите-лен резултат за публичния сектор и сле-дователно е необходимо прекратяване на преговорите.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“71
ЗАКЛЮЧЕНИЯ 
И ПРЕПОРЪКИ
75.
Предвид новаторският характер и техни-
ческата сложност на проекта Комисията  счита, че оценката на Палатата относно  управлението на фазата на разработване 
и валидиране е твърде негативна.
a)
СПГ не бе замислено като силен операти-
вен ръководител на програмата. В регла-
мент 876/2002 се посочва ясно, че: „за  
изпълнението на фазата на разработване на програма „Галилео“, с настоящото се  създава съвместно предприятие по сми-съла на член 171 от Договора за период  
от четири години. Целта на съвместното  
предприятие е да гарантира единоначалие 
при управлението и финансовия контрол 
на проекта за фазите на проучване, раз-работване и демонстрация на програма  
„Галилео“, като за тази цел предприятието 
мобилизира средствата, предназначени за 
тази програма.“ Също така от СПГ се изис-
ква да „възложи на [ЕКА] осъществяването 
на необходимите дейности по време на  
фазата на разработване с оглед на свър-заните със системата сегменти космос  
и земя“, с което признава в действител-ност отговорността на ЕКА за осъщест-вяването на дейностите за технологично  
разработване.
б)
В рамките на своите отговорности Коми-
сията осъществи постоянен надзор  и ръководство на програмата. Комисията предприе действия всеки път, когато бе  необходимо да се отстранят пречки, да се 
предоставят допълнителни средства и да 
се адаптират структурите на програмата.При преработката на програмата, предло-
жена от Комисията през 2008 г., ролята на ръководител на програмата бе ясно възло-жена на Комисията с цел разрешаване на 
въпроса, подчертан от Палатата.
76.
ПЧП бе подготвено въз основа на инфор-
мацията, налична в онзи момент, както  
и въз основа на подготвителната работа, 
извършена с помощта на външни консул-танти, запознати с последните технически достижения.
Концепцията за ПЧП се основаваше на про-
учвания и доклади, изготвени в хода на  
фазата на дефиниране на Галилео, които  
бяха показали изпълнимостта на разпола-гането, функционирането и търговската  
експлоатация на „Галилео“ в рамките на  
структура ПЧП, включваща частно финанси-
ране. Изборът на ПЧП бе насърчен и окон-
чателно одобрен от Съвета. Подготовката 
на ПЧП бе възпрепятствана от ограничено 
налично време. Специфичните предизви-кателства пред ПЧП „Галилео“, свързани  
най-вече с техническите и пазарни особе-ности, обясняват в голяма степен неспо-собността за приключване на процеса за  
концесия.
77.
ЕКА срещна технически и програмни  
трудности, които обясняват закъсненията и превишените разходи.
78.
Изследователските и развойни дейности  
бяха помощно средство за определяне на 
мисията и характеристиките на „Галилео“, 
за концентриране върху всички основни  
потребителски сектори, обхващайки  изследването на приложенията и други  
аспекти, които ще позволят бъдещото  
използване на „Галилео“.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“72
Тези дейности породиха значителен инте-
рес в потребителските сфери и доведоха до развитието на технологии и знания,  
които ще бъдат използвани на по-късна  
фаза на комерсиализиране.
79.
Интегрирането на ЕГССНП в „Галилео“  
бе от съществено значение за гаранти-ране на продължаването на програмата  
ЕГССНП и за осигуряване на необходимото 
финансиране.
Въпреки технологичните трудности и бла-
годарение на изясняването на инсти-туционалната рамка, по инициатива на  
Комисията, ЕГССНП ще бъде първата дейст-
ваща европейска програма за ГНСС.
80.
Комисията трябваше да има насърча-ваща роля през периода на програмата,  
вземайки предвид всички участници,  
и по-специално ЕКА като партньор в тази 
съвместна инициатива. Комисията бе  
активна в управлението на положението  
и редовно вземаше инициативата за отбло-
киране и насърчаване на програмата.
81.
Комисията реформира управлението на  програмата като взе предвид много пре-поръки на Сметната палата.
82.
Комисията реши да предложи да поеме  
управлението на програма „Галилео“  в решаващ момент за програмата. Съве-тът и ЕП одобриха това предложение като приеха регламент 683/2008. Част от ком-
петентността на Комисията е правото ≠ 
да предложи най-подходящото решение  
в дългосрочен план.Препоръка 1
Комисията вече направи много конкретни 
стъпки за адаптиране на своите ресурси  и своите правни и финансови инструменти, 
за да изпълни ролята си на ръководител  
на програмата. С оглед на улесняването  на този процес бе сформирана междуин-ституционална работна група „Галилео“  
(МРГГ).
a)
Комисията осигури прехвърлянето на 30  
души опитен персонал от Надзорния орган 
на ГНСС (някои с опит в рамките на СПГ)  
и завърши вътрешните назначения с цел  сформиране на екип за „Галилео“.
б)
В Регламент 683/2008 се изясняват съот-
ветно ролите и отговорностите на ЕКА  
и на Комисията. В изпълнение на този  
регламент Комисията и ЕКА сключиха спо-разумения за делегиране с оглед на изпъл-
нението на дейностите по снабдяване за  
постигане на пълна оперативна способ-
ност и за бъдещите дейности за разрабо-
тване на ЕГССНП.
в)
В Регламент 683/2008 бе предвиден  отделен бюджетен ред за Комисията за  финансиране на инфраструктурата по  
програма „Галилео“. Комисията пристъпи 
към обществени поръчки за закупуване на инфраструктурата.
Що се отнася до оперативните разходи  
и разходите по снабдяването Комисията  подготвя следващата финансова рамка, за да гарантира адекватно бюджетно покри-тие. Тя същото така ще разгледа финан-
совите инструменти, с които разполага  
съгласно своя финансов регламент, за да 
бъде сигурна, че те са адекватни за финан-
сирането на програмата.
г)
Рамката за управление, установена с Регла-
мент 683/2008, определя ясно ролите  
и отговорностите.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“73
83.
С Регламент 683/2008 бе ясно възложено 
на Комисията да поеме ръководството  и да предложи на Съвета и Парламента  
сценарии за „Галилео“ след фазата на  
разработване. В допълнение бе създадена междуинституционална работна група  „Галилео“.
Препоръка 2
В Регламент 683/2008 бяха повторени  политическите цели на програмата, които останаха непроменени през изминалите  няколко години. Също така за програмата бе предвидена подробна пътна карта за  фазата на разполагане и на Комисията  бе възложено през 2010 г. да представи  Съобщение за бъдещето на „Галилео“ след фазата на разполагане.
a)
Съобщението на Комисията ще обхване,  inter alia , стратегическите и оперативните 
цели на „Галилео“. В него ще се разгледа 
въпросът за модела на операциите на  
системата, като се вземат предвид пазар-
ните реалности, желаното позициониране 
на системата в рамките на стойностната  
верига и ще се подчертаят ясно послед-ствията от предложените модели с оглед 
на бюджетните отговорности и отговорно-стите на публичния сектор.
б)
В съобщението ще се разгледа въпросът за 
интегрирането на ЕГССНП в „Галилео“.
84.
Комисията вече започна да работи с раз-личните заинтересовани страни за изгот-вянето на проект на това съобщение  и потърси подкрепата на външни консул-танти, които да ≠ помогнат да се възползва 
от богатата информация, събрана през  
годините, а именно благодарение на опита 
от преговорите за концесия.Препоръка 3
С цел да бъде готова навреме за края на  
фазата на разполагане, Комисията започна работа по подготовката на оперативната  
фаза. Тя ще вземе предвид натрупания  
опит.
85.
Както се изисква в Регламент 683/2008  
Комисията ще анализира вариантите  и ще представи своето заключение през  
2010 г.
Препоръка 4
(a + б)В рамките на съобщението Комисията под-готвя набор от изисквания за потребите-лите и очертава подходящите действия,  
необходими за насърчаване на използ-
ването на технологията на ГНСС. Това ще 
позволи на Комисията да предложи подхо-
дяща регулаторна рамка.
в)
Комисията предприе стъпки, за да гаран-
тира, че оперативната ЕГССНП ще отговаря 
на нуждите на потребителите, по-специ-
ално в авиационния сектор, като за целта 
бе избран опитен оператор с голям авиа-ционен опит.
86.
Комисията създаде и може да създаде  
други съвместни предприятия. Всяко едно от тях е внимателно планирано и оценя-
вано индивидуално спрямо подходящи за 
неговата дейност критерии.
Препоръка 5
Комисията извършва внимателен преглед, за всеки случай поотделно, на обосновката и оптималното управление на всяко ново съвместно предприятие.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“74
ПРИЛОЖЕНИЕ II
Програмата ЕГССНП се осъществяваше  
съгласно допълнителна програма на ЕКА  
(ARTES 9) като част от програмите, упра-
влявани от ЕКА. В качеството ≠ на първа  
навигационна програма на ЕКА при нея  
бяха налице редица затруднения от тех-нически характер.
б)
Тази изследователска програма е в ход  
повече от 10 години, през които техни-
ческите изисквания се промениха и усло-
вията за сертифициране претърпяха  развитие.
в)
Поради провала на преговорите за конце-
сия, пътната карта за ЕГССНП трябваше да 
бъде преработена в съответствие с новата 
форма на управление, установена през юли 2008 г. с Регламент 683/2008.
г)
Една от основните причини за това ЕГССНП 
да не функционира бяха трудностите,  срещнати от ЕКА при поддържането на сиг-
нала на равнището на качество и надежд-
ност, които биха позволили нейното  
сертифициране.
Техническото приемане от ЕКА започна  
едва в началото на март 2009 г. Това  е предпоставка за прехвърлянето на сис-
темата към ЕК, която ще приеме тогава,  
а не по-рано, системата ако тя изпълнява 
целите, които ЕКА е определила за себе си 
в рамките на програма ARTES 9.д)
Комисията координира и финансира уси-лията на ЕКА и СПГ относно демонстрира-нето на презокеанските способности на  ЕГССНП. Въз основа на тези подготвителни проучвания Комисията ще реши дали да  предложи или не разширяване на ЕГССНП извън Европа.
е)
СПГ получи от Комисията средства по  
Трансевропейската транспортна мрежа  
за 2004 г. и по Трансевропейската транс-
портна мрежа за 2005 г., специално пред-назначени за ЕГССНП, както и средства  
от ГД „AIDCO“ през 2005 г. В допълнение, 
няколко проекта по 6РП бяха посветени  
на ЕГССНП. Накрая, СПГ получи бюджетни 
средства за проучвания по избор, които  
бяха одобрявани всяка година от неговия 
Управителен съвет, и които са могли да  бъдат използвани, ако това бе решено от 
ръководството на СПГ, за финансиране  
на специфични проучвания, свързани  
с ЕГССНП.
ПРИЛОЖЕНИЕ III
Споразуменията с Националния център  
за дистанционно наблюдение на Китай  
(NRSCC), Израелския индустриален цен-тър за научни изследвания и развитие  
(MATIMOP) и СПГ бяха прехвърлени на  
Надзорния орган на ГНСС. Закриването на 
СПГ стана със съгласието на Израелския  
индустриален център за научни изследва-
ния и развитие и на Националния център за дистанционно наблюдение на Китай на 
равнище Управителен съвет. Дискусиите  
с трети страни бяха проведени от Комиси-
ята, а не от СПГ и следователно закрива-
нето на СПГ не оказа влияние върху тези 
дискусии.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“75
ПРИЛОЖЕНИЕ IV
Като цяло Комисията се позовава на горе-
посочените отговори на текста на доклада 
на Платата, и по-специално на тези в пара-
графи 39, 41 и 42.
A.2.
Поради уникалния характер на проекта бе невъзможно да се достигне равнище на  познаване на изискванията и пречките,  които могат да бъдат открити в проекти на 
утвърдени индустрии и услуги (магистрали, 
болници, електроцентрали…), където рис-
ковете са вече относително добре опре-делени и извършването на съпоставка на 
разходите е лесно въз основа на същест-
вуващите данни за разходите. Предвид  
ограниченото време и трудността да се  
намерят достатъчно прецеденти, на които 
да се опрат, Комисията и СПГ се спряха  
на процеса на конкурентен диалог за въз-лагането на поръчка, за да осигурят въз-
можност за постепенно прецизиране на  
тръжните спецификации.
Процедурата на конкурентен диалог  
съществува за разрешаване на сложни  
случаи, като ПЧП „Галилео“, предвид  
неговото техническо, финансово и правно 
устройство.
Очакваше се, че неизвестните елементи,  
характеризиращи ПЧП „Галилео“, ще бъдат изяснени с помощта на тази процедура  
чрез взаимодействието с изключително  
сериозни и отдадени на проекта участници 
в търга.
Удължаването на процеса на диалог и вза-
имодействие между СПГ и кандидатите,  
дори след неговото обединяване, доведе 
до важни резултати, които бяха включени 
в необвързващо споразумение „Heads of  
Terms“.A.3.
Вж. отговора на A.2.
A.4.
Вж. отговора на A.2.
A.5.
При всичките си неотдавнашни регула-торни дейности Комисията включи разпо-редби за насърчаване на приложенията на ГНСС (вж. например Европейската система 
за електронно събиране на такси).
Комисията обаче внимаваше да не наруши 
конкуренцията в полза на „Галилео“ или  
ЕГССНП.
Съответният дял на приходите, зависещ  
пряко или непряко от публичния сектор,  
бе изчислен от бъдещия концесионер  
в момента на преговорите. В съобщението за бъдещето на „Галилео“ ще се съдържа 
преоценка на тези цифри и ще бъдат пред-
ложени подходящи регулаторни мерки.
A.6.
Изборът на ПЧП бе насърчен и оконча-
телно одобрен от Съвета.
Разработването на надеждна система  
за съпоставка в публичния сектор не бе  
реалистичен вариант, поради липсата на  съответни данни, за разлика от съществу-
ващото положение в повечето утвърдени 
индустрии.
Дори данните от валидирането в орбита  
не можеха да бъдат използвани за раз-работването на такава система за съпос-
тавка, поради материалната разлика по  
отношение на обхвата между валиди-
рането в орбита и пълната оперативна  
способност.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“76
A.7.
С помощта на метода на конкурентен диа-
лог се достигна до новаторски решения,  предложени от оферентите, и тези реше-
ния бяха подробно обсъдени.
Особено внимание бе отделено на оцен-
ката на онези новаторски решения за  комерсиализация, които бяха намерени  от оферентите. По този начин Комисията успя да се запознае с нови приложения  и пазари.
A.9.
Тези теми бяха разгледани по време на  предварителните проучвания, направени от PricewaterhouseCoopers, и заключе-нието, съдържащо се в тези проучвания,  
бе в подкрепа на варианта с ПЧП от  
гледна точка на съотношението качество/
разходи.
B.1.
Персоналът на СПГ включи професиона-
листи с голям специфичен опит в областта 
на космическите изследвания и проекти,  
които имаха специфичен управленски опит 
по отношение на инфраструктурни про-
екти в рамките на публичния сектор и по отношение на финансирането на проекти. 
Нямаше липса на знания спрямо екипите, работещи в промишлеността.
Във фазата на концепция на програмата  
бяха включени опитни консултанти (Вж.  
по-специално проучването на замисъла). 
Що се отнася до активната фаза на конку-
рентния диалог, опитни консултанти (Price-waterhouseCoopers, Lovell’s,…) и старши  служители на Европейската инвестиционна банка помогнаха на СПГ при преговорите 
преди или след обединяването на канди-
датите и в контекста на самия процес на  
обединяване.B.2.
През цялата фазата на конкурентен диалог 
бе отделено голямо внимание на оценка  и насърчаване на разбирането от всички 
страни на изискванията за предоставяне  
на концесия.
Това бе една от причините за избор на про-
цедура на конкурентен диалог.
B.3.
По време на фазата на конкурентен диалог, 
проектодоговорът бе доуточнен и разши-
рен и бяха проведени задълбочени дис-
кусии относно избора на приложимото  законодателство.
B.4.
Планът бе амбициозен и СПГ го измени, за 
да се вземе предвид факта, че преговорите 
се оказаха по-сложни от първоначалните 
очаквания.
B.5.
Непрекъснатата изпълнимост на проекта  
бе предмет на редовни прегледи и комен-
тари, и по-специално в последващи съоб-
щения на Комисията.
B.6.
Вж. отговора на A.6.
B.7.
Както бе отбелязано от Палатата, тръжният процес привлече разнородни европейски 
дружества, които бяха изцяло отдадени  
на проекта. Съвсем естествено е за ино-
вационен и предизвикателен космически проект космическата индустрия да поеме водеща роля в рамките на консорциумите. Независимо от това операторите бяха  
представени във всички конкуриращи се 
консорциуми.
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“77
B.8.
Вж. отговора на A.2.
B.11.
Разходите за подготовка и представяне на 
оферти в частния сектор не бяха оценени, тъй като не бе предвидено те да бъдат  финансирани с публични средства.
B.12.
Вж. отговора на В.1.
B.13.
Разходите за външни консултанти бяха  
постоянно наблюдавани.
C.1.
Вж. отговора на В.2.
C.2.
Офертите бяха внимателно оценени  
и сравнени.
C.4.
Въпреки обединението СПГ успя да ръко-
води процеса на преговори и постигна  
сближаване по много теми, което бе отра-
зено в „Heads of Terms“, подписано в края 
на 2006 г. с обединения консорциум.

ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 7/2009 — Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“79
Европейска сметна палата
Специален доклад № 7/2009
Управление на фазата на разработване и валидиране на програма „Галилео“
Люксембург: Служба за официални публикации на Европейските общности2009 г. — 77 стр. — 21 
✕ 29,7 cm
ISBN 978-92-9207-333-6doi: 10.2865/48638

Как да получим публикации на Европейския съюз?
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  от близката книжарница, като посочите заглавието, името на издателя и/или 
ISBN номера;
•  като се обърнете пряко към един от нашите разпространители. За да 
получите координатите им, посетете следния адрес: http://bookshop.europa.eu или изпратете факс на следния номер: +352 2929-42758.
Безплатни публикации:• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  от представителствата или делегациите на Европейската комисия. За да 
получите координатите им, посетете следния адрес: http://ec.europa.eu или изпратете факс на следния номер: +352 2929-42758.
2009
УПРАВЛЕНИЕ НА ФАЗАТА 
НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ЕВРОПЕЙСКА 
СМЕТНА ПАЛАТА
Специален доклад  № 7ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ Е СЪЗДАДЕНА В СРЕДАТА НА 90-ТЕ ГОДИНИ 
С ЦЕЛ УСТАНОВЯВАНЕ НА ЕВРОПЕЙСКА ГЛОБАЛНА НАВИГАЦИОННА СПЪТНИКОВА СИСТЕМА. ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ПРОГРАМАТА  Е СЪПЪТСТВАНО СЪС СЕРИОЗНИ ЗАКЪСНЕНИЯ И ПРЕВИШАВАНЕ НА РАЗХОДИТЕ. НАСТОЯЩИЯТ СПЕЦИАЛЕН ДОКЛАД Е РЕЗУЛТАТ ОТ ИЗВЪРШЕНИЯ ОТ ПАЛАТАТА ОДИТ НА ФАЗАТА НА РАЗРАБОТВАНЕ И ВАЛИДИРАНЕ НА ПРОГРАМА „ГАЛИЛЕО“ , КЪДЕТО СЕ РАЗГЛЕЖДАТ ФАКТОРИТЕ, ДОВЕЛИ ДО НЯКОИ НЕУСПЕХИ. ПАЛАТАТА ДОСТИГНА ДО 
ЗАКЛЮЧЕНИЕТО, ЧЕ УПРАВЛЕНИЕТО НА ФАЗАТА НА РАЗРАБОТВАНЕ 
И ВАЛИДИРАНЕ Е БИЛО НЕЗАДОВОЛИТЕЛНО. ЗА ДА Е ВЪЗМОЖНО УСПЕШНОТО ПРЕОРИЕНТИРАНЕ НА ПРОГРАМИТЕ ЕГССНП И „ГАЛИЛЕО“ , ЗА КОЕТО Е ВЗЕТО РЕШЕНИЕ В СРЕДАТА НА 2007 г., КО МИСИЯТА ТРЯБВА 
ЗНАЧИТЕЛНО ДА ПОДОБРИ ТЯХНОТО УПРАВЛЕНИЕ. В НАСТОЯЩИЯ ДОКЛАД СА ВКЛЮЧЕНИ РЕДИЦА ПРЕПОРЪКИ, КОИТО ИМАТ ЗА ЦЕЛ ДА ПОДПОМОГНАТ КОМИСИЯТА В ТАЗИ ЗАДАЧА. НА ПОСЛЕДНО МЯСТО, АКО ЕС ВЗЕМЕ РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ДРУГИ 
ГОЛЕМИ ИНФРАСТРУКТУРНИ ПРОГРАМИ, КОМИСИЯТА ТРЯБВА ДА 
ИЗПОЛЗВА ПОДХОДЯЩИ МЕХАНИЗМИ НА УПРАВЛЕНИЕ.
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
BG
QJ-AB-09-006-BG-C
ISSN 1831-0974
ISBN 978-92-9207-333-6