Специален доклад Предприсъединителна 
помощ от ЕС за укрепване 
на административния 
капацитет в Западните 
Балкани – метаодитBG 2016  № 21
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел. +352 4398-1
За запитвания:  eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт:  eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет ( http://europa.eu ).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.
Print ISBN 978-92-872-5717-8 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/608433 QJ-AB-16-022-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-5678-2 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/086946 QJ-AB-16-022-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-5697-3 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/15641 QJ-AB-16-022-BG-E
© Европейски съюз, 2016 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
За всяко използване или възпроизвеждане на снимки 1 и 2 трябва да бъде искано разрешение директно от 
притежателя на авторските права.
Предприсъединителна 
помощ от ЕС за укрепване 
на административния 
капацитет в Западните 
Балкани – метаодит
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2016  № 21
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съот -
ветствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си 
задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, 
проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III с ръководител Karel Pinxten, член на ЕСП. 
Този състав е специализиран в областта „Външни действия, сигурност и правосъдие“. Одитът беше ръководен от 
члена на ЕСП Istvan Szabolcs Fazakas, със съдействието на Márton Baranyi, аташе в неговия кабинет, Francis Joret 
и Sabine Hiernaux-Fritsch, подпомагане и контрол на качеството; Dennis Wernerus, ръководител на задача; Nicola 
Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem и Nikolaos Zompolas, одитори.
От ляво надясно:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, 
T. Haellstroem.

03
 Съдържание
Точки
 Съкращения и акроними
I—XII  Кpатко изложение
1—9  Въведение
10—14  Обхват и подход на одита
15—64  Констатации и оценки
15—40  Част I — Добро ли е управлението от страна на Комисията на ИПП в Западните Балкани?
16—19  В рамките на ИПП I целите невинаги са били конкретни и измерими
20—23  Програмите и целите се основават на нужди, но в някои оценки на бенефициентите са установени 
значителни недостатъци
24—26  Процесът на усвояване на финансирането по ИПП понякога е бил затруднен от слаб административен 
капацитет
27—29  Комисията не е прилагала систематично стриктни условия
30—37  В общия случай Комисията е извършвала ефективен мониторинг на изпълнението и частично 
ефективно проследяване на оценките
38—40  Въпреки значителните недостатъци, установени по отношение на бенефициентите, Комисията е 
подкрепяла по ефективен начин координацията на донорите
41—64  Част II — Довело ли е прилагането на ИПП до укрепване на административния капацитет в 
Западните Балкани?
42 Комисията е предоставила по ефективен начин предвидените крайни продукти и услуги
43—58  По отношение на върховенството на закона и реформата на публичната администрация 
изпълнението на ИПП е частично устойчиво
59—64  Политическият диалог е взел предвид административния капацитет
04 Съдържание 
65—75  Заключения и препоръки
 Приложение I —  Ключови събития за разбиране на отношенията между ЕС и Западните 
Балкани
 Приложение II — Одитна извадка на национални проекти по ИПП I
 Приложение III — Одитна извадка на регионални програми по ИПП I
 Отговори на Комисията
05
 Съкращения и  акроними
ДМИП : Документи за многогодишно индикативно планиране
ЕСВД : Европейска служба за външна дейност
ЕСП : Европейска сметна палата
ИПП : Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП I е за периода 2007—2013 г., а ИПП II — за 
периода 2014—2020 г.)
ИРЗБ : Инвестиционна рамка за Западните Балкани
ОРМ : Ориентиран към резултатите мониторинг
СРС : Съвет за регионално сътрудничество
ССА : Споразумение за стабилизиране и асоцииране
BIRN : Балканска мрежа за разследващи репортери
ICJ: Международен съд
ReSPA : Регионална школа по публична администрация
SIGMA : Подкрепа за подобряване на управлението и ръководството
UNSCR : Резолюция на Съвета за сигурност на ООН
06
 Кpатко  
изложение
I
От 2007 г. до 2014 г. финансовата помощ от ЕС за Западните Балкани чрез Инструмента за предприсъедини -
телна помощ (ИПП) е в размер на 5,1 млрд. евро. Тя е отпусната в контекста на национални и регионални про -
грами. Около една четвърт от средствата по националните програми е насочена за укрепване на администра -
тивния капацитет в ключовите сектори „върховенство на закона“ и „реформа на публичната администрация“. 
В допълнение политическият диалог е допринесъл за укрепване на административния капацитет в шестте 
страни от Западните Балкани, които са бенефициенти на правна и финансова помощ от ИПП.
II
Сметната палата извърши оценка дали управлението на Комисията на ИПП в Западните Балкани е било ефек -
тивно и дали в действителност е довело до укрепване на административния капацитет в региона. Одитът 
обхвана основно програмния период 2007—2013 г., но беше разгледан също така и напредъка в рамките на 
новия програмен период (2014—2020 г.).
III
Особена характеристика на настоящия метаодит е, че Сметната палата анализира основно данни от пред -
ходни свои доклади и оценки на Комисията. Сметната палата извърши оценка на целия програмен процес на 
ИПП (част I) и провери 52 национални проекта и три регионални програми (част II).
IV
Тя заключи, че предприсъединителната помощ от ЕС като цяло е била ефективна и че прилагането на 
ИПП I отчасти е довело до укрепване на административния капацитет в региона въпреки значителния брой 
установени недостатъци, присъщи на националните органи от Западните Балкани.
V
По отношение на управлението от страна на Комисията целите на ИПП I невинаги са били конкретни 
и измерими. Програмите и проектите са се основавали на нужди, но при някои оценки на бенефициентите 
в област  та на върховенството на закона са констатирани значителни недостатъци. Усвояването на средствата 
по ИПП I е било затруднено от слабия административен капацитет в някои от държавите, а в случая на децен -
трализирано управление — от стриктните изисквания за управление на фондовете на ЕС.
VI
В рамките на ИПП I Комисията не е приложила стриктни условия и не се е придържала по систематичен начин 
към тях. Въпреки някои недостатъци в докладването във връзка с ориентирания към резултатите мониторинг 
Комисията е извършвала ефективен мониторинг на изпълнението на проектите по ИПП. Тя е била частично 
ефективна по отношение на проследяването на действията, предприети във връзка със заключенията и пре -
поръките от оценките на ИПП. На последно място, въпреки значителните недостатъци, установени по отно -
шение на бенефициентите, тя е успяла да подпомогне координирането на донорите.
Кpатко изложение 07
VII
По отношение на административния капацитет в Западните Балкани прилагането на ИПП обикновено 
е водело до предоставяне на договорно предвидените крайни продукти и услуги, а осигуряваната от 
него подкрепа за върховенството на закона и реформата на публичната администрация е била частично 
устойчива.
VIII
В случая на проектите в областта на върховенството на закона Комисията не е приложила в достатъчна сте -
пен обвързването с условия, а по ИПП I са предоставени сравнително малко средства в ключови области във 
връзка с върховенството на закона, като например свобода на медиите, прокуратура и борба с корупцията 
и организираната престъпност. Липсата на политическа воля от страна на бенефициентите за реформиране 
на институциите, недостатъчните бюджетни средства и персонал, както и слабата координация също са засег -
нали устойчивостта на проектите.
IX
В областта на реформата на публичната администрация Комисията е успяла да преобразува голям брой от 
крайните продукти и услуги в устойчиви резултати. Въпреки че не представлява изрична цел на ИПП, инстру -
ментът е могъл да бъде използван за насърчаване на по-засиленото му използване като учебен инструмент 
в останалата част от публичната администрация.
X
Засилването на регионалното сътрудничество и укрепването на административния капацитет в региона като 
цяло е от първостепенна важност и се насърчава от Комисията, по-специално чрез Инвестиционната рамка 
за Западните Балкани. По време на одитирания период обаче, Съветът за регионално сътрудничество не 
е оказал значително въздействие на място. По отношение на регионалната школа по публична администра -
ция (ReSPA) е било прекалено рано, за да се установи дали тя е довела до подобряване на административния 
капацитет в Западните Балкани.
XI
Политическият диалог в Западните Балкани е оказал ограничено въздействие в областта на върховенството 
на закона при редица случаи. Благодарение на него е постигнат известен напредък, що се отнася до рефор -
мата на публичната администрация.
XII
В настоящия доклад се отправят редица измерими конкретни препоръки за подобряване на процеса на 
определяне на целите и модела на изпълнение на проектите по ИПП в Западните Балкани, както и за насърча -
ване на по-голяма ангажираност от страна на националните органи в шестте страни от Западните Балкани за 
укрепване на административния им капацитет.
08
 Въведение
01 
След присъединяването на Хърватия през 2013 г. политиката на разширя -
ване на ЕС в Западните Балкани обхваща шест държави — Албания, Босна 
и Херцеговина, Косово*, бивша югославска република Македония, Черна гора 
и Сърбия (вж. фигура 1 ).* Това название не засяга 
позициите по отношение на 
статута и е съобразено 
с Резолюция 1244 на Съвета 
за сигурност на ООН 
и становището на 
Международния съд 
относно обявяването на 
независимост от страна на 
Косово.
Политическа карта на Западните Балкани
*  Това название не засяга позициите по отношение на статута и е съобразено с Резолюция 1244 на Съвета за сигурност на ООН и стано -
вището на Международния съд относно обявяването на независимост от страна на Косово.
Източник:  Европейска комисия.Фигура  1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Въведение 
02 
След икономическа и политическа криза през 80-те години на ХХ век и нади -
гане на национализма, Югославия се разпадна през 90-те години, първо на 
пет страни, като това доведе в някои от тях до въоръжен конфликт. По-къс -
но Черна гора (2006 г.) и Косово (2008 г.) също обявиха независимост. Що 
се отнася до Албания, страната е била управлявана като изцяло изолирана 
комунистическа диктатура до 1991 г. и е трябвало да изгради из основи 
своята публична администрация. Въпреки че тези шест европейски страни 
са засегнати по исторически причини от сериозни етнически, политически 
и икономически конфликти, всички те желаят да се присъединят към ЕС, 
където ще имат единство на целите. Всички тези шест страни от Западните 
Балкани са кандидатки  или потенциални кандидатки  за членство в ЕС (вж. 
таблица  1 и каре 1 ).Таблица 1 Каре 1Статут на страните в Западните Балкани по отношение на присъединяването 
в ЕС
Статут — страна кандидатка  
(от година)Статут — начало на преговори за 
присъединяване
Албания 2014 Не са извършени преговори
Босна и Херцеговина Потенциална кандидатка за членство Не са извършени преговори
Косово Потенциална кандидатка за членство Не са извършени преговори
бивша югославска република Македония 2005 Не са извършени преговори
Черна гора 2010 22 отворени глави, две са приключени
Сърбия 2012 Две отворени глави
Източник:  Европейска комисия.
Присъединяване към ЕС
Съществуващите принципи, политики, закони, практики, задължения и цели на ЕС често се разглеждат 
в институциите на ЕС като достижения на правото ( acquis ) Основна част от преговорите за присъединя -
ване достиженията на правото на ЕС  се състоят от 35 различни преговорни глави, които се договарят 
между ЕС и всяка от страните кандидатки за членство. Така например преговорна глава 23 обхваща 
съдебната система и основните права, а глава 24 обхваща областта „Правосъдие, свобода и сигурност“.
Междуправителствените конференции са органите, които вземат решения относно отварянето и вре -
менното затваряне на преговорните глави в съответствие с рамката за преговори, приета от Съвета. 
От 2012 г. за Черна гора и от 2014 г. за Сърбия двете страни започват участие в тези конференции. Няма 
решение на Съвета относно създаване на рамка за преговори за присъединяване за Албания и за бивша 
югославска република Македония, така че с тях няма организирани междуправителствени конферен -
ции.  Като потенциални страни кандидатки Босна и Херцеговина и Косово не са били допустими за започ -
ване на преговори за присъединяване.
10 Въведение 
03 
От 2000 г. целта на ЕС за присъединяване на тези страни в ЕС е в основата на 
отношенията ЕС — Западни Балкани (вж. приложение  I). От 2007 г. Комисията 
им предоставя финансова помощ чрез Инструмента за предприсъединител -
на помощ (ИПП)1, така както е представено във фигура 2  относно ИПП I.
04 
В рамките на всяка програма по ИПП ЕС подпомага различни области като 
върховенството на закона2, реформата на публичната администрация, окол -
ната среда, транспорта, развитието на селските райони и социалното разви -
тие. Той подпомага също така програми с няколко бенефициенти и трансгра -
нични програми за шестте страни от Западните Балкани като регион.1 Регламент (EO) № 1085/2006 
на Съвета от 17 юли 
2006 година за създаване на 
Инструмент за 
предприсъединителна 
помощ (ИПП I) (OВ L 210, 
31.7.2006 г., стр. 82) 
и Регламент (ЕС) № 231/2014 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 11 март 2014 г. 
за създаване на Инструмент 
за предприсъединителна 
помощ (ИПП II) (OВ L 77, 
15.3.2014 г., стр. 11).
2 Основни права, правосъдие 
и вътрешни работи в т.ч. 
борба с корупцията 
и организираната 
престъпност.
Отпуснати средства по ИПП I за Западните Балкани (2007—2013 г.)
Бележка:  Процентите са закръглени.
Източник:  Европейска комисия, 31 декември 2015 г.Фигура  2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Сърбия
Програми с няколко
 бенефициента
Косово
бивша югославска
република Македония
Босна и Херцеговина
Албания
Черна гораОтпуснати средства в млн. евро23 %
12 %12 %11 %
10 %
5 %
11 Въведение 
05 
Подкрепата на ИПП в областта на върховенството на закона в страните 
бенефициенти е разработена с цел да насърчи редица публични органи 
с чувствителни правомощия, като например министерства, агенции, поли -
цейски и съдебни органи, да спазват в по-голяма степен основните права на 
ЕС и  достиженията на правото на ЕС . ИПП допринася също така да се гаран -
тира по-добро изготвяне и приемане на националното законодателство.
06 
Подкрепата на ИПП за реформата на публичната администрация, в т.ч. 
управлението на публичните финанси, също е насочена към чувствителни 
области, като например набирането на служители въз основа на заслуги 
и предоставянето на качествени обучения в публичната администрация, но 
също така и към целия бюджетен цикъл, включително събирането на данъ -
ци, бюджетиране, възлагане на обществени поръчки, публичния вътрешен 
финансов контрол, външен одит и статистически данни.
07 
В допълнение, чрез създаването на регионални програми Комисията под -
помага дейностите на регионални организации като Съвета за регионално 
сътрудничество (СРС), Регионалната школа по публична администрация 
(ReSPA), както и чрез интервенции посредством Инвестиционната рамка за 
Западните Балкани (ИРЗБ). Въпреки че основната цел на ИРЗБ не е укрепване 
на административния капацитет в Западните Балкани, тя е допринесла за 
неговото постигане.
08 
В своите годишни доклади Комисията прави оценка на напредъка на страни -
те кандидатки и потенциални кандидатки към членство в ЕС. По-специално, 
що се отнася до Западните Балкани, тези доклади посочват разпростране -
нието на корупцията и организираната престъпност и слабости във връзка 
с независимостта на съдебната система3. Комисията следи ситуацията във 
всяка държава чрез мониторинг и посещения на експерти, и чрез срещи 
в рамките на политическия диалог.
09 
В политическите насоки за следващата Европейска комисия се постановява, 
че нито една държава няма да се присъедини към ЕС преди 2020 г.4 Въпреки 
това с този нов срок и предвид факта, че страните от Западните Балкани вече 
са стратегически важни партньори, Комисията има възможност да постигне 
дългосрочни стратегически цели и да подготви за бъдещо присъединяване 
към ЕС не само отделните страни, но и целия регион, в рамките на хармони -
зиран процес и координиран регионален подход5.3 Вж. докладите за напредъка 
на Албания, Босна 
и Херцеговина, Косово, 
бивша югославска 
република Македония, 
Черна гора и Сърбия, 
2012—2015 г.
4 Встъпително изявление на 
кандидата за председател 
Юнкер на откриването на 
сесия в Европейския 
парламент, 15 юли 2014 г., 
точка 9.
5 Вж. Заключения на Съвета 
относно разширяването 
и процеса на стабилизиране 
и асоцииране, 15356/15, 
15 декември 2015 г.
12
 Обхват и  подход  
на одита
10 
Предвид констатациите от предишни специални доклади целта на Сметната 
палата беше да се направи оценка на това дали Комисията е допринесла за 
укрепване на административния капацитет на Западните Балкани чрез про -
грама ИПП. Сметната палата разгледа два основни въпроса:
a) Добро ли е управлението от страна на Комисията на ИПП в Западни -
те Балкани?
б) Довело ли е прилагането на ИПП до укрепване на административ -
ния капацитет в  Западните Балкани?
11 
Одитът на ЕСП обхвана периода 2007—2013 г. (ИПП I), но бяха взети предвид 
и първите етапи от следващия период 2014—2020 г. (ИПП II). Сметната палата 
се съсредоточи върху два сектора от значение за укрепване на администра -
тивния капацитет в страните от Западните Балкани:
a) върховенство на закона (основни права, правосъдие и вътрешни работи) 
с особен акцент върху борбата с корупцията и организираната престъп -
ност; и
б) реформа на публичната администрация, включително управлението на 
публичните финанси.
12 
Както е показано в  таблица  2, от проекти на стойност 902 млн. евро в об -
ластта на върховенството на закона и реформата на публичната администра -
ция, Сметната палата провери 52 проекта, договорени на обща стойност от 
109 млн. евро (12 %)6. От общия бюджет за регионалните програми в размер 
на 1,16 млрд. евро Сметната палата провери три регионални програми на 
договорена обща стойност от 330 млн. евро (28 %)7.6 Приложение  II съдържа 
пълния списък на 
одитираните проекти.
7 Приложение  III съдържа 
списък с  програмите.Таблица 2ИПП (2007—2013 г.) за развитие на административния капацитет в Западните 
Балкани
Програми по ИПП за развитие на административния 
капацитет в  страните от Западните БалканиДоговорени сумиОдиритан  
процентБрой проекти/  
одитирани програмиОбщо Извършен одит
Национални програми, проекти в областта на върховен -
ството на закона485 60 12 % 29
Национални програми, проекти в областта на реформата на 
публичната администрация417 49 12 % 23
ОБЩО 902 109 12 % 52
Регионални програми 1 160 330 28 % 3
ВСИЧКО ОБЩО 2 062 439 21 %
Бележка:  Сумите са в милиони евро, процентите са закръглени.
Източник:  ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия, 30 юни 2015 г.
13 Обхват и подход на одита  
13 
Важна част от работата на Сметната палата беше да се направи оценка какво 
са постигнали програмите и проектите на ЕС по отношение на резултатите, 
така както е посочено в регламента за определяне на общи правила и проце -
дури за изпълнението на инструментите на Съюза за финансиране на външ -
ната дейност8.
14 
Като част от подхода на настоящия метаодит, на първо място бяха разгледани 
редица специални доклади на ЕСП и докладите на Комисията за оценка, свър -
зани с региона на Западните Балкани (вж. таблица  3). Като взе предвид об -
хвата на метаодита и прегледаните доклади, Сметната успя да идентифицира 
одитни пропуски, които доведоха до значителна допълнителна одитна работа, 
извършена в периода между март и декември 2015 г. Тази допълнителна одит -
на дейност включва документен преглед на напредъка на Комисията, монито -
ринг, експертни доклади и доклади от заседания и интервюта със служители 
на Комисията, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), делегациите на 
ЕС, компетентните национални органи в Западните Балкани и RCC.8 Регламент (ЕС) № 236/2014 на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 11 март 2014 г. за 
определяне на общи 
правила и процедури за 
изпълнението на 
инструментите на Съюза за 
финансиране на външната 
дейност, съображение 12 от 
преамбюла и член 12 (OB 
L 77, 15.3.2014 г., стр. 95).Таблица 3Използвани предишни одитни доклади и доклади за оценка
Източници Референтни данни на документаСПЕЦИАЛНИ ДОКЛАДИ НА ЕСП№ 20/2016 „Укрепване на административния капацитет в Черна гора — наблюдава се напредък, но в много основни области са 
необходими по-добри резултати“
№ 11/2016 „Укрепване на административния капацитет в бивша югославска република Македония — ограничен напредък 
в труден контекст“
№ 19/2014 „Предприсъединителна помощ от ЕС за Сърбия“
№ 18/2014 „Системите на EuropeAid за оценка и за ориентиран към резултатите мониторинг“
№ 18/2012 „Помощ от Европейския съюз за Косово в областта на върховенството на закона“
№ 14/2011 „Подобрила ли е помощта от ЕС капацитета на Хърватия за управление на следприсъединителното финансиране?“
№ 12/2009 „Ефективност на проектите на Комисията в областта на правосъдието и вътрешните работи на Западните Балкани“
Специален доклад № 5/2007 относно управлението на програма КАРДС от КомисиятаОЦЕНКИПодкрепа по ИПП за борбата срещу корупцията, август 2015 г.
Принципите на публичната администрация, основни измервания в рамките на SIGMA (Албания, Босна и Херцеговина, бивша 
югославска република Македония, Косово, Черна гора и Сърбия), април 2015 г.
Метаоценка на помощта по ИПП, септември 2013 г.
Междинна оценка и метаоценка на помощта по ИПП, оценка на програми с няколко бенефициента, юни 2013 г.
Оценка на прилагането на принципите на правовата държава, реформата на съдебната система и борбата с корупцията и органи -
зираната престъпност в Западните Балкани, февруари 2013 г.
Източник:  Европейска сметна палата.
14
 Констатации  
и оценки
Част I— Добро ли е управлението от страна на 
Комисията на ИПП в Западните Балкани?
15 
Сметната палата направи оценка на управлението от страна на Комисията на 
инструмента ИПП през целия му програмен цикъл и въз основа на следните 
критерии за одит:
a) Разполага ли ИПП с конкретни и измерими цели?
б) Програмите и проектите основават ли се на ясни нужди?
в) Помощта действително ли е изплатена (усвоена)?
г) Приложени ли са стриктни условия за предоставяне на помощта (обвър -
заност с условия)?
д) Извършени ли са ефективен мониторинг на изпълнението и ефективна 
оценка на резултатите?
е) По ефективен начин ли е координирана помощта от донорите?
В рамките на ИПП I целите невинаги са били конкретни 
и измерими
16 
Във Финансовия регламент на ЕС се посочва, че за всички сектори на дей -
ност, обхванати от бюджета, се набелязват цели, които са конкретни, из -
мерими, постижими, актуални и обвързани със срокове9. Регламентите за 
ИПП10 и документите на Комисията за многогодишно индикативно планиране 
(ДМИП) разглеждат значението на върховенството на закона и реформата на 
публичната администрация в страните от Западните Балкани.
Националните програми често са с  широкообхватни цели
17 
В рамките на ИПП I целите са били с толкова широк обхват, че често не 
е било възможно да бъдат измерени и конкретизирани посредством специ -
фични целеви стойности11. Въпреки това, в случая на Черна гора и Сърбия, 
чиито преговори за присъединяване започнаха съответно през 2012 г. и през 
2014 г., Комисията определя ясни и измерими цели в областта на върховен -
ството на закона, които, ако не са изпълнени, могат да блокират преговорите 
за разширяване12.9 Регламент (ЕС, Евратом) 
№ 966/2012 на Европейския 
парламент и на Съвета от 
25 октомври 2012 г. относно 
финансовите правила, 
приложими за общия 
бюджет на Съюза и за отмяна 
на Регламент (ЕО, Евратом) 
№ 1605/2002 на Съвета 
(ОВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1).
10 Регламент (EО) № 1085/2006 
на Съвета, приложен 
с Регламент (ЕО) № 718/2007 
на Комисията от 12 юни 
2007 г. и Регламент (ЕС) 
№ 231/2014, приложен 
с Регламент за изпълнение 
на Комисията (EС) 
№ 447/2014 от 2 май 2014 г.
11 Анализ на ЕСП на 
европейските споразумения 
за партньорство, 
споразуменията за 
стабилизиране 
и асоцииране (ССА), ГД 
„Политика за съседство 
и преговори за 
разширяване“, годишни 
отчети за дейността 
(за 2013 г. и 2014 г.). 
В метаоценката на помощта 
по ИПП (септември 2013 г., 
стр. 20) се посочва, че 
общите цели често не 
съдържат достатъчно 
измерими целеви нива.
12 План за управление за 
2015 г. — ГД „Политика за 
съседство и преговори за 
разширяване“, стр. 4 и 18; 
COM(2012) 600 окончателен 
от 10 октомври 2012 г. 
„Стратегия за разширяване 
и основни 
предизвикателства през 
периода 2012—2013 г.“, стр. 4.
15 Констатации и  оценки  
18 
Освен това от 2010 г. насам Комисията е изменила подхода си от предоставя -
не на подкрепа на по-скоро индивидуални проекти към предимно по-про -
зрачен и измерим секторен подход13, при който програмите и проектите 
ясно се вписват в секторни стратегии. Комисията планира изцяло да прилага 
секторен подход по време на изпълнението на ИПП II14.
Регионалните програми обикновено са с конкретни 
и измерими цели
19 
Целите на регионалните програми, които Сметната палата разгледа, като 
цяло съдържат конкретни и измерими целеви стойности. Като се имат 
предвид историческите конфликти между страните от Западните Балкани, 
регионалните програми обикновено имат изразена цел за регионална ин -
теграция, която съответства на целите на ИПП за подпомагане на процесите 
на помирение, изграждане на доверие и възстановяване след конфликтите15 
(вж. каре 2 ).
Програмите и целите се основават на нужди, но в някои 
оценки на бенефициентите са установени значителни 
недостатъци
20 
По време на програмирането на ИПП I Комисията е изготвила документи за 
планиране (ДМИП), в които се набелязват основни сектори за подкрепа по 
ИПП. Националните органи представят своите оценки на нуждите по своя 
собствена инициатива или чрез насърчаване от страна на Комисията.13 COM(2011) 666, окончателен 
от 12 октомври 2011 г., 
Стратегия за разширяване 
и основни 
предизвикателства през 
периода 2011—2014 г.
14 Инструмент за предприсъе -
динителна помощ (ИПП II), 
многонационален индикати -
вен стратегически документ 
(30 юни 2015 г.) и индикатив -
ни стратегически документи 
за Албания и Черна гора 
(18 август 2014 г.), бивша 
югославска република 
Македония и Сърбия 
(19 август 2014 г.), Косово 
(20 август 2014 г.), и Босна 
и Херцеговина (15 декември 
2014 г.).
15 Съображение 13 от 
преамбюла и член 2, буква ж) 
от Регламент (ЕО) 
№ 1085/2006 на Съвета.Каре 2Инвестиционна рамка за Западните Балкани (ИРЗБ)
ИРЗБ е била с ясната цел да предоставя финансиране и техническа помощ за стратегически инвестиции 
и нейните цели са измерими чрез ясни показатели (например брой на заявленията за проекти, техниче -
ска помощ изплатена, отпуснато финансиране)16.
16 https://www.wbif.eu/ .
16 Констатации и  оценки  
Оценка на нуждите на ниво Комисия
21 
ДМИП обикновено се основават на приоритетите, определени в докладите за 
напредъка и партньорствата за присъединяване. Те не се основават на оцен -
ки на референтните показатели за държавите бенефициенти, използвани за 
оценка на административния капацитет в различни сектори (напр. в областта 
на върховенството на закона), нито отчитат действителната политическа 
воля на държавите за реформи. На ниво проекти проверките ясно се осно -
вават на нуждите, идентифицирани от Комисията и съгласувани с държавите 
бенефициенти.
22 
По време на програмирането на ИПП II документите за планиране на ИПП I са 
заменени на национално равнище с индикативни стратегически документи 
(за периода 2014—2020 г.). В тях е отделено повече внимание на капацитета 
на бенефициентите да се ангажират с реформата на политическо равнище 
и да управляват финансирането по ИПП.
Оценка на нуждите на ниво бенефициенти
23 
Всички страни от Западните Балкани са разполагали с всеобхватна нацио -
нална стратегия с оценка на потребностите по отношение на реформата 
на публичната администрация. Не е бил такъв обаче случаят с областта на 
върховенството на закона в Албания и Косово. В Босна и Херцеговина стра -
тегията за реформа в областта на съдебната система е била приета с голямо 
закъснение (вж. каре 3 ).Каре 3Стратегия за реформа на съдебната система в Босна и Херцеговина за 
периода 2014—2018 г.
Приемането на тази стратегия е част от политическия диалог на ЕС с националните органи, по-специ -
ално чрез структуриран диалог за съдебната система. Стратегията за реформа на съдебната система 
е била приета едва през 2015 г., тъй като е била забавена поради политически различия между органите 
в Босна и Херцеговина. По-специално, Република Сръбска (вж. фигура 3 ) системно е оспорвала оцен -
ката на нуждите от Комисията в рамките на ИПП. Това е отслабило ефекта от националните оценки на 
нуждите, особено по отношение на проектите, насочени към засилване на координацията между дей -
ностите за борба срещу корупцията, полицейските органи и местните публични органи.
17 Констатации и  оценки  
Политическа карта на Босна и Херцеговина
Източник:  Евростат.Фигура  3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Констатации и  оценки  
Процесът на усвояване на финансирането по ИПП 
понякога е бил затруднен от слаб административен 
капацитет
24 
В някои страни от Западните Балкани е трудно да се извършват плащания за 
договорени суми по ИПП I (вж. фигура 4 ) основно поради слаб администра -
тивен капацитет.
Процент на усвояване на отпуснатите средства, които все още не са предмет 
на договори, и на средствата, които са договорени, но още не са изплатени, 
ИПП I (2007—2013 г.)
Източник:  Изчисление на ЕСП въз основа на данни на Комисията, 31 декември 2015 г.Фигура  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
бивша югославска
 република Македония
Албания
Сърбия
Босна и Херцеговина
Косово
Черна гора%
Отпуснати и все още 
подлежащи на договаряне
Договорени и все още подлежащи на изплащане
19 Констатации и  оценки  
25 
След преглед на различните оперативните структури по ИПП в Западните 
Балкани това може отчасти да се обясни с факта, че Комисията е децентрали -
зирала значителна част от управлението на ИПП към националните органи17. 
Сметната палата отбеляза, че в бивша югославска република Македония 
и в Сърбия (вж. каре 4 ), както и в Албания, това е наложило период на обуче -
ние и по-стриктна управленска структура18.17 Считано от 1 януари 2014 г., 
понятието 
„децентрализирано 
управление“ се заменя 
с „непряко управление от 
трети държави“.
18 Наред с други изисквания, 
децентрализираното 
управление включва 
процедури по акредитиране 
на национален ръководител, 
създаване на оперативна 
структура по ИПП и одитен 
орган, както 
и предварителен контрол от 
делегацията на ЕС на всички 
децентрализирани проекти 
по ИПП. Вж. членове 11—31 
от Регламент (ЕО) № 718/2007 
на Комисията от 12 юни 
2007 г. за прилагане на 
Регламент (ЕО) № 1085/2006 
на Съвета за създаване на 
Инструмент за 
предприсъединителна 
помощ (ИПП) (ОВ L 170, 
29.6.2007 г., стр. 1).Каре 4Опит с децентрализирано управление по ИПП I
Бивша югославска република Македония
Комисията е децентрализирала управлението в съответствие с Финансовия регламент19 и регламенти -
те за ИПП I, но тези разпоредби не изискват от нея да прецени дали националните органи са готови да 
управляват обема и сложността на фондовете, които ще бъдат децентрализирани20. След децентрали -
зиране на управлението националната администрация се стреми да спазва сроковете и да представя 
договорни документи с подходящо качество. В много случаи това е довело до загуба на проекти, пред -
назначени за финансиране на ключови реформи. Може да се очакват още загуби на проекти21.
Сърбия
Създаването на одитен орган и оперативната структура за управление на проектите по ИПП са били 
засегнати от трайни и сериозни слабости, открити от одитите на Комисията. Децентрализираното 
управление не е било свързано с предварителна задълбочена оценка на управлението на публичните 
финанси на държавно ниво22, но се базира само на съответствието на структурите на ИПП в Сърбия с из -
искванията за вътрешен контрол от Финансовия регламент23.
19 Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г. относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на 
Европейските общности (OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1), и съответните изменения.
20 Специален доклад на ЕСП № 11/2016 „Укрепване на административния капацитет в бивша югославска република Македония — 
ограничен напредък в труден контекст“, точка 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Пак там, точки 48 и 50.
22 Специален доклад на ЕСП № 19/2014 „Предприсъединителна помощ от ЕС за Сърбия“, точка 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Регламент (ЕС, Евратом) No 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, 
приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета.
20 Констатации и  оценки  
26 
В рамките на ИПП II (2014—2020 г.) се поставя по-голям акцент върху подо -
бряването на системите за управление на публичните финанси на страните 
като цяло. Въпреки това програмите по ИПП II са били приети едва в края на 
2014 г. поради забавяния, свързани с новата законодателна рамка и процеду -
рите на ИПП. Сключването на договори и плащанията са били допълнително 
забавени от процедурите за ратифициране на страните бенефициенти. Пора -
ди това към момента на одита е било твърде рано да се коментира относно 
договори и изплатени суми по ИПП II.
Комисията не е прилагала систематично стриктни 
условия
27 
В своите последователни стратегии за разширяване Комисията неколко -
кратно се е позовавала на „строго обвързване с условия“24, но без да дава 
конкретно определение на това понятие. Принципът на обвързаност с усло -
вия се състои в определянето на някои условия преди възлагане на договор 
или плащане, независимо дали е на равнище политика, програма или проект. 
Ако даден бенефициент не изпълни тези предварително определени усло -
вия, Комисията може да предприеме действия, като например временно да 
преустанови плащанията за цялата програма, да намали бъдеща финансова 
помощ или да анулира проект.
28 
На ниво програма, Комисията прилага стриктни условия само в много редки 
случаи, главно в Босна и Херцеговина (вж. каре 5 ) и в бивша югославска ре -
публика Македония25.24 В съответствие със 
стратегията на Комисията 
относно разширяването за 
периода 2011—2012 г., 
изпълнението на 
съответните ангажименти 
и изисквания 
и установяването на 
доверие са поставени 
в центъра на процеса на 
присъединяване и неговия 
успех (стр. 2), 
а обвързаността с условия 
ще бъде труден, взискателен 
и строг процес (стр. 18 и 23). 
Стратегията за разширяване 
за периода 2012—2013 г. се 
позовава на строга 
обвързаност с условия 
(стр. 2, 3, 16 и 22), както 
и стратегията за 
разширяване за 2014 г.(стр. 2 
и 19) и стратегията за 
разширяване за 2015 г.
(стр. 12).
25 Временно спиране на 
плащанията, предвидено по 
силата на член 46 от 
Регламент (ЕО) № 718/2007 
на Комисията.Каре 5Строга обвързаност с условия на ниво програми в областта на съдебната 
система в Босна и Херцеговина
През 2013 г. процесът на европейска интеграция в Босна и Херцеговина е в застой. Политическите предста -
вители на страната изглежда нямат капацитет или не желаят да постигнат консенсус, необходим за пости -
гане на напредък по пътя към присъединяването. Показателна за това е неспособността или липсата на 
политическа воля за изпълнение на съдебно решение на Европейския съд по правата на човека26. Това кара 
Комисията да прилага обвързаността с условия чрез намаляване на средствата по ИПП I за 2013 г. с 45 млн. 
евро и чрез допълнително намаляване на средствата, отпуснати по ИПП II27. След като Босна и Херцегови -
на не е успяла да приеме нова цялостна стратегия за реформа в сектора на съдебната система, одобрена 
от всички четири конституционни структури, включително Република Сръбска (вж. картата на фигура 3 ), 
Комисията временно е преустановила текущата бюджетна подкрепа в областта на правосъдието.
26 В Решение по делото Сейдич и Финци срещу Босна и Херцеговина  (декември 2009 г.) Европейският съд по правата на човека установява, 
че Босна и Херцеговина е нарушила правото на ищците да бъдат избрани само защото принадлежат към етнически малцинства.
27 От 2014 г. до 2017 г. 165 млн. евро са разпределени за тази държава в сравнение с 331 млн. евро за периода 2007—2010 г.
21 Констатации и  оценки  
29 
На ниво проект, Комисията не е прилагала систематично строги условия, 
така както е видно от примерите в  каре 6 . Въпреки че през 2011 г. ЕСП пре -
поръча да се следи в по-голяма степен за това предложенията за проекти 
в другите държави на предприсъединителен етап да бъдат достатъчно добре 
разработени за изпълнение28, това невинаги е било гарантирано от Коми -
сията. Това е засегнало резултатите от изпълнението на проекти в няколко 
държави29.28 Специален доклад на ЕСП 
№ 14/2011 „Подобрила ли 
е помощта от ЕС капацитета 
на Хърватия за управление 
на следприсъединителното 
финансиране?“, точка 53 
(http://eca.europa.eu ).
29 Вж. Оценка в областта на 
върховенството на закона, 
реформата на съдебната 
система и борбата 
с корупцията 
и организираната 
престъпност в Западните 
Балкани, февруари 2013 г., 
стр. 240.Каре 6Строгата обвързаност с условия не е приложена по време на изпълнение на 
ИПП  I
Албания
За седем от 15-те одитирани проекта Комисията не е определила стриктни условия на етапа на сключва -
не на договора30 и преди извършването на плащанията. Такъв е бил случаят не само за проекти, свърза -
ни с комплексни цели (като например засилване на мерките за борба с корупцията), но също и за такива, 
насочени към относително прости резултати, като проекта за построяване на съдебната палата в Тирана 
(вж. приложение  II, проект № 10). За този проект не са били представени необходимите разрешителни, 
а съмненията за нередности във връзка със собствеността на земята са довели до допълнителни труд -
ности. След 4,5 години преговори с Министерството на правосъдието, Комисията е отменила проекта 
и е пренасочила част от финансирането за мерки, които не са свързани със сектора на върховенството 
на закона.
Сърбия
Комисията не е обръщала достатъчно внимание на изискванията и последователността при разработва -
нето на проектите, както и на несъответствията със законодателството. Това често е застрашавало без -
препятственото и навременно изпълнение на проектите31. След 2012 г. някои предложения за проекти 
са били отложени или обхватът им е бил намален поради липсата на разрешителни или на изискваните 
проучвания за осъществимост.
30 Вж. приложение  II, Проекти в областта на върховенството на закона в Албания № 2, 3, 4, 5, 9 и 10, и проект в областта на управлението на 
публичните финанси № 2.
31 Специален доклад № 19/2014 „Предприсъединителна помощ от ЕС за Сърбия“, каре 5 и точки 27 и 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Констатации и  оценки  
В общия случай Комисията е извършвала ефективен 
мониторинг на изпълнението и частично ефективно 
проследяване на оценките
30 
Комисията наблюдава изпълнението на проектите и секторните реформи 
пряко, както и чрез шестте делегации на ЕС в Западните Балкани. Най-висо -
кото равнище на контрол се извършва два пъти годишно по време на заседа -
ния на Съвместния комитет за мониторинг, както и на редовни интервали от 
време в рамките на секторните мониторингови комитети. Делегациите на ЕС 
също извършват мониторинг на резултатите от изпълнението на място.
31 
Комисията прави секторни и тематични оценки в рамките на своя цикъл на 
оценяване. Те не бива да се бъркат с годишните доклади за напредъка на 
страните кандидатки и потенциалните страни кандидатки, които са официал -
ните политически оценки на тези държави от Комисията.
Като цяло Комисията е била ефективна при мониторинга на 
изпълнението
32 
Делегациите на ЕС са извършвали ефективен мониторинг на проекти по ИПП 
в отделните сектори чрез:
a) проверки на законосъобразността и редовността въз основа на системи 
за управление и информационни системи;
б) координационни срещи с изпълнители и администрации на държавите 
бенефициенти, включително чрез посещения на място;
в) доклади на вторично оправомощения разпоредител с бюджетни 
кредити;
г) съвместен мониторингов комитет и заседания на секторния мониторин -
гов комитет;
д) за по-рискови проекти — вътрешни тримесечни таблици за мониторинг.
33 
Комисията извършва мониторинг на прилагането на ИПП и на предоставяне -
то на крайните продукти и услуги по ефективен начин32. В допълнение към 
горепосочените инструменти за мониторинг докладите във връзка с ориен -
тирания към резултатите мониторинг (ОРМ) са следвали стандартна мето -
дология на Комисията и са проследявали най-вече резултатите от текущите 
проекти. Ориентираният към резултатите подход обаче показа наличието на 
три важни недостатъка.32 Одитният екип събра 
доказателства в това 
отношение от делегациите 
на ЕС в Албания, Босна 
и Херцеговина и Сърбия.
23 Констатации и  оценки  
34 
На първо място, тъй като значителен брой от проектите по ИПП, които 
Сметната палата оцени, включват договори на стойност под един милион 
евро, те са били под прага за докладите за ОРМ. В резултат на това не всички 
политически чувствителни проекти са били предмет на мониторинг, ориен -
тиран към резултатите. На второ място, в нито един от разгледаните доклади 
не е оценено спазването на принципа на обвързаност с условия. На трето 
място, липсата на последващ мониторинг на проектите33 е възпрепятствала 
измерването на устойчивостта на проектите.
Комисията е извършвала частично ефективно проследяване 
на оценките
35 
По отношение на върховенството на закона Комисията осъществи цялостна 
междусекторна оценка на ИПП в Западните Балкани, както и две тематични 
оценки на проектите по ИПП в областта на върховенството на закона и бор -
бата с корупцията34. В тясно сътрудничество със Съвета на Европа и Венеци -
анската комисия35 Комисията финансира голям брой експертни доклади за 
посещения във връзка със съдебната система, в които се посочва например, 
че още няма успешни наказателни присъди.
36 
Независимо от това, Комисията не се е възползвала от собствените си оцен -
ки или експертни доклади за посещения с оглед на по-рационално използва -
не на принципа на обвързаност с условия. Тя не е коригирала показателите 
от докладите за ОРМ във връзка с проекти от областта на върховенството 
на закона, които имат тенденция да бъдат насочени върху показателите за 
крайни продукти и услуги на текущите проекти. В действителност Комисията 
е заявила, че често липсва проследяване на проектите по ИПП в областта на 
върховенството на закона.
37 
По отношение на реформата на публичната администрация Комисията не 
е извършила цялостна оценка на помощта по ИПП, но някои оценки обхва -
щат ограничен брой проекти по ИПП в тази област.33 Тематична оценка на 
върховенството на закона, 
реформата на съдебната 
система и борбата 
с корупцията 
и организираната 
престъпност в Западните 
Балкани — лот 3, 
окончателен доклад, 
февруари 2013 г., стр. 60.
34 Метаоценка на помощта по 
ИПП и оценка на програми 
с няколко бенефициента, 
септември 2013 г. Тематична 
оценка на върховенството 
на закона, реформата на 
съдебната система и борбата 
с корупцията 
и организираната 
престъпност в Западните 
Балкани — лот 3, 
окончателен доклад, 
февруари 2013 г. Тематична 
оценка на подкрепата по 
ИПП за борба срещу 
корупцията, окончателен 
доклад, август 2015 г.
35 Европейската комисия за 
демокрация чрез право 
е със седалище във Венеция, 
Италия и наред с други 
дейности, предоставя 
правни консултации на 
държавите членки на Съвета 
на Европа, по-специално 
като им помага да приведат 
своите съдебни системи 
в съответствие 
с европейските стандарти 
в областта на 
върховенството на закона 
(http://www.venice.coe.int ).
24 Констатации и  оценки  
Въпреки значителните недостатъци, установени по 
отношение на бенефициентите, Комисията е подкрепяла 
по ефективен начин координацията на донорите
38 
Принципът на ръководени от държавите донори е определен в Парижката 
декларация относно ефективността на помощта (2005 г.)36. Съгласно този 
принцип, който се прилага също и за финансиране по ИПП, всяка страна 
бенефициент следва да поставя реалистични цели в малък брой сектори и да 
избягва припокриване на помощта от донорите. В целия регион Комисията 
ефективно е подкрепяла страните бенефициенти по отношение на тяхната 
отговорност за координиране на донорите.
Координация на донорите на регионално ниво
39 
Инвестиционната рамка за Западните Балкани (ИРЗБ) и Съветът за регионал -
но сътрудничество (RCC) се финансират от регионалните програми по ИПП. 
Една от техните цели е насочена към подобряване на координацията между 
донорите на Западните Балкани (вж. каре 7 ).36 COM(2007) 72 окончателен 
от 28 февруари 2007 г. 
„Кодекс за поведение на ЕС 
относно разделението на 
труда в областта на 
политиката за развитие“.Каре 7Регионална координация на донорите в Западните Балкани
ИРЗБ
В контекста на инфраструктурните проекти по ИРЗБ представянето на един портфейл от инфраструк -
турни проекти от всички страни от Западните Балкани през декември 2015 г. улесни процеса на оценка 
и подбор на проекти.
СРС
Една от целите на СРС включва предоставянето на „регионална перспектива“ в донорската помощ37. 
С изключение на една среща, състояла се през 2015 г., страните от Западните Балкани не са използвали 
СРС за целите на координацията на донорите.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Вж. устава на СРС.
25 Констатации и  оценки  
Координация на донорите на ниво бенефициенти
40 
Координацията на донорите от страната бенефициент е била ефективна 
в Сърбия, частично ефективна в бивша югославска република Македония 
и Черна гора и неефективна в Албания, Босна и Херцеговина и Косово (вж. 
каре 8 ). Това се дължи на липса на лидерство и административен капацитет 
в рамките на националните структури, отговарящи за координацията между 
донорите. Сметната палата установи обаче, че Комисията е подпомогнала 
бенефициентите за осигуряване на известна координация между донорите. Каре 8Неефективна координация на донорите на ниво бенефициенти
Албания
Сметната палата извърши проверка на донорските дейности на министерството за планиране на раз -
витието, финансиране и външна помощ. То не е разполагало с ясна организационна структура, нямало 
е достатъчно персонал и не е създало база данни на донорите. Докато секторните работни групи на до -
норите са в застой от 2013 г., ръководеният от Комисията технически секретариат на донорите е позво -
лил ефективно взаимно допълване и разделение на дейностите между различните донори. Въз основа 
на интервюта с общността на донорите (САЩ, Италия, Франция) делегацията на ЕС в Тирана като цяло 
е приветствана за нейната работа.
Косово
До края на 2011 г. няма действащи ефективни механизми за координация на донорите и въпреки раз -
личните инициативи от този момент за координиране на донорите в рамките на отделните сектори, ЕС 
и другите международни донори призовават за по-активна роля на институциите в Косово за коорди -
нация на донорите, както и за последващи действия на техническо равнище38. Това се потвърждава от 
последните вътрешни документи на Комисията.
38 Специален доклад на ЕСП № 18/2012 „Помощ от Европейския съюз за Косово в областта на върховенството на закона“ точки 82 и 86 
(http://eca.europa.eu ).
26 Констатации и  оценки  
Част II — Довело ли е прилагането на ИПП до 
укрепване на административния капацитет 
в Западните Балкани?
41 
От 2007 г. нататък ИПП е единственият инструмент за финансиране от ЕС, 
създаден с цел укрепване на административния капацитет на Западните 
Балкани. В областта на принципите на правовата държава, от една страна, 
и реформата на публичната администрация, от друга, Сметната палата про -
вери дали:
a) Комисията е предоставила по ефективен начин предвидените крайни 
продукти и услуги;
б) резултатите от ИПП, извън крайните продукти и услуги са устойчиви;
в) политическият диалог е бил ефективен по отношение на укрепването на 
административния капацитет.
Комисията е предоставила по ефективен начин 
предвидените крайни продукти и услуги
42 
В различните сектори проверените проекти по националните и регионални -
те програми са постигнали крайни продукти и услуги според предвиденото 
по договор39. Например затворът Фиер в Албания и информационно-тех -
нологичната система на Висшия съдебен и прокурорски съвет на Босна 
и Херцеговина са били изпълнени навреме и в съответствие с договорните 
спецификации (вж. снимки  1 и 2).39 Това наблюдение се 
основава на одитната 
извадка, проверена през 
2015 г. (вж. приложение  II). 
Подобна констатация беше 
направена в метаоценката 
на Комисията, стр. 6 (2013 г.).
27 Констатации и  оценки  
Завършени затворнически килии, проект за строителство  
на затвор, Фиер, Албания
Проектът в областта на информационните технологии в рамките  
на Висшия съдебен и прокурорски съвет, който осъществява  
надзор върху съдебната система на Босна и Херцеговина от СараевоИзточник:  Европейска комисия (7-и междинен и окончателен доклад, стр. 33).
©Eriton Hasaj, 2014 г. ©Висш съдебен и прокурорски съвет на Босна и Херцеговина (HJPC BiH).
Източник:  Европейска комисия (проект за окончателен описателен доклад, стр. 23).Снимка 1 Снимка 2

28 Констатации и  оценки  
По отношение на върховенството на закона и реформата 
на публичната администрация изпълнението на ИПП 
е частично устойчиво
Проектите в областта на върховенството на закона са 
частично устойчиви
43 
Комисията само отчасти е успяла да превърне крайните продукти и услуги 
от проектите в устойчиви резултати в различните области от сектора на 
върховенството на закона, които бяха подкрепени от ИПП (например право -
прилагащите органи, прокуратурата, съдилищата, агенции за борба с коруп -
цията). От 29-те проекта в областта на върховенството на закона от одитната 
извадка на национални проекти 15 са неустойчиви40. Установено беше, че 
причините, поради които резултатите са неустойчиви често се намират на 
ниво страна бенефициент и включват недостатъчно бюджетни средства 
и персонал, лоша координация и липса на политическа воля за реформиране 
на институциите и за проследяване на препоръките.
44 
За тези 15 проекта, Комисията не е приложила достатъчно подходящи 
условия преди сключването на договори. Договорите по ИПП са можели да 
включват условието за въвеждане на по-добри гаранции в сектора за рефор -
ма на съдебната система. Ако това условие не бъде изпълнено, заплащането 
на годишните отпуснати средства по ИПП би могло да бъде прекратено до 
второ нареждане.
45 
На регионално равнище СРС стратегията за Югоизточна Европа до 2020 г. об -
хваща главно правосъдието и борбата срещу корупцията41. Въпреки че СРС 
силно зависи от финансирането по ИПП42, по време на одитирания период 
по отношение на принципите на върховенството на закона ЕСП не е забеля -
зала значителни дейности на тази международна организация на Западните 
Балкани.
Въздействието на ИПП I в борбата срещу корупцията 
и организираната престъпност е ограничено
46 
От 1995 г. насам организацията Transparency International  класира държави 
според световния индекс за възприятие на корупцията43 — колкото е по-ви -
соко в класацията, толкова по-голямо е и нивото на възприятие за наличие 
на корупция. Във фигура 5  е представено класирането на шестте държави 
от Западните Балкани през последните шест години, което съответства на 
последната част на периода на изпълнение на ИПП I и след това.40 Вж. приложение  II, проекти 
в областта на 
върховенството на закона 
в Албания (№ 2, 3, 4, 5, 9 и 10), 
Босна и Херцеговина (№ 11 
и 14), бившата югославска 
република Македония (№ 21 
и 22), Черна гора (№ 23) 
и Сърбия (№ 25, 26, 27 и 28).
41 „Стратегия за Югоизточна 
Европа до 2020 г.“, СРС, 
стр. 31—33.
42 За административното 
функциониране на СРС и за 
изпълнението на проектите 
той разчита на 
финансирането по ИПП 
(14 млн. евро, изплатени от 
2007 г. до 2013 г.), тъй като 
минималният годишен 
членски внос от 50 000 евро 
на участник в Борда не 
покрива всичките разходи.
43 Transparency International  
определя корупцията като 
злоупотреба с власт с цел 
постигане на лична облага; 
вж. http://www.transparency.
org/ . Показателят за 
управление на Световната 
банка „Контрол на 
корупцията“ показва 
сравнимо класиране за 
шестте държави от 
Западните Балкани; вж. 
http://info.worldbank.org/
governance/wgi/ .
29 Констатации и  оценки  
47 
През 2015 г. индексът за възприятие на корупцията класира в Албания 
и Косово, съответно на 88 и 103 позиция, което поставя тези страни наравно 
с Египет и Етиопия. Индексът класира останалите четири страни от Западни -
те Балкани между 60-та и 80-та позиция за периода 2010—2015 г.
48 
Годишните доклади за напредъка, проучванията и две тематични оценки 
показват, че Комисията е била наясно, че политическото вмешателство в ра -
ботата на съдебната власт е широко разпространено на Западните Балкани, 
както и корупцията на високо равнище и организираната престъпност44 (вж. 
каре 9 ). В Черна гора и Сърбия обаче — две държави, с които ЕС е започнал 
преговори за присъединяване45, степента на готовност за реформата на съ -
дебната система е по-добра, отколкото в останалите четири държави.44 Доклади за напредъка за 
периода 2012—2015 г. 
Оценка на подкрепата по 
ИПП за борба срещу 
корупцията, август 2015 г. 
Оценка на прилагането на 
принципите на 
върховенството на закона, 
реформата на съдебната 
система и борбата срещу 
корупцията 
и организираната 
престъпност в Западните 
Балкани, февруари 2013 г.
45 Доклад за напредъка за 
2015 г., Черна гора, стр. 14, 15, 
18 и 19. Доклад за напредъка 
за 2015 г., Сърбия, стр. 11, 13, 
14, 17 и 18.Класация на Индекса за възприятие на корупцията за Западните Балкани
Източник:  Европейска сметна палата, въз основа на индекса за възприятие на корупцията на Transparency International  (2010—2015 г.).Фигура  5
020406080100120
2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.Албания
Босна и Херцеговина
СърбияКосово
Черна горабивша югославска 
република Македония
30 Констатации и  оценки  
49 
За целите на мониторинга, Комисията поиска от всяка страна бенефициент 
таблици с резултати за ефективно разследване, наказателно преследване 
и издаване на окончателни присъди по дела, свързани с корупция на високо 
равнище и организирана престъпност. В зависимост от страната, включените 
в тези таблици случаи на корупция на високо равнище и на организирана 
престъпност варират от няколко (Сърбия) на нула (Косово), което показва 
липса на политическа воля. Каре 9Политическа намеса, корупция на високо равнище и организирана 
престъпност в Западните Балкани
Албания
Пълната независимост и отчетност на съдиите и прокурорите не е гарантирана. Бавното правораздава -
не и съдебните решения, които не винаги са били прилагани са довели до незначителен брой оконча -
телни присъди, които ефективно премахват престъпни организации46.
Босна и  Херцеговина
Политическият ангажимент не е довел до издаване на осъдителни присъди47. Например в проучване на 
СРС от 2015 г. 90 % от респондентите в Босна и Херцеговина са изразили несъгласие с твърдението, че 
правителството им води ефективна борба с корупцията.
Косово
Оспорвани назначения, неясни мандати и постоянен недостиг на национално финансиране подкопават 
дейностите на ключови институции, гарантиращи върховенството на закона в Косово. Разследванията 
на случаи на корупция на високо равнище са редки и не водят до окончателни присъди. Освен това 
участието на граждани на Косово в актове на организирана престъпност в региона е застрашило регио -
налната междуетническа стабилност48.
46 Доклад за напредъка за 2015 г., Албания, стр. 4 и 51.
47 Доклад за напредъка за 2015 г., Босна и Херцеговина, стр. 16.
48 Доклад за напредъка за 2015 г., Косово, стр. 12, 15, 16 и 18.
31 Констатации и  оценки  
50 
Според Комисията липсата на политическа воля, често е отразена в недос -
татъчните финансови и човешки ресурси, отпуснати за съответните инсти -
туции, което ограничава амбициозните цели и капацитета на усвояване на 
ИПП I. Двата примера в  каре  10 показват, че въздействието на проектите 
по ИПП I върху борбата срещу корупцията и организираната престъпност 
е било само ограничено.
Комисията е използвала малко финансиране от ИПП в ключови 
области, свързани с върховенството на закона
51 
Свободата на медиите и силното гражданско общество са ключови фактори 
за повишаване на информираността на обществеността относно корупцията 
и организираната престъпност50; те често насърчават агенциите за борба 
с корупцията и прокуратурата да действат. От своя страна, те допринасят 
пряко за ефективни резултати в разследването, наказателното преследване 
и окончателните присъди по дела за корупция на високо равнище и органи -
зирана престъпност. В областта на върховенството на закона в Западните 
Балкани широко разпространените проблеми с независимостта на съдебна -
та система и ефективността на борбата срещу корупцията и организираната 
престъпност (вж. точки 46—50), в съчетание със становищата на Комисията 
относно значението на медиите, гражданското общество, агенциите за борба 
с корупцията и прокуратурата51, са достатъчно основание за постоянна под -
крепа в тези ключови области.50 Transparency International , 
„Инструментариум за борба 
с корупцията: опит на 
гражданското общество 
и бъдещи стратегии“, 2002 г. 
(http://www.transparency.
org/whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Например, вж. Съобщение 
на Комисията до 
Европейския парламент и до 
Съвета — Стратегия за 
разширяване и основни 
предизвикателства през 
периода 2011—2012 г., 
COM(2011) 666 окончателен, 
по-специално стр. 3, 7, 23, 39, 
41, 45, 54, 58, 60 и 67.Каре 10Резултати от проектите по ИПП I в борбата с корупцията
Проект за борба с корупцията, Албания
Целта на проекта за борба с корупцията в Албания е да се подпомогне албанското правителство при 
изпълнението на неговата стратегия за борба с корупцията (2007—2013 г.). Той не само че не е изпълнил 
измерими цели, но устойчивостта му е била засегната и от факта, че националният координатор за бор -
бата с корупцията не е бил независим, а за координираните политики на национално и местно равнище 
е липсвал достатъчен бюджет или персонал.
Държавна комисия за предотвратяване на корупцията, бивша югославска република Македония
Този проект има за цел да укрепи работата на основния орган, отговорен за предотвратяване на ко -
рупцията. Не е взет предвид обаче факта, че държавната комисия за предотвратяване на корупцията 
не е била в състояние да упражнява ефективно мандата си в условия на недостатъчна ангажираност от 
страна на националните органи, липса на независимост от страна на висшето ръководство и недоста -
тъчни ресурси49.
49 Специален доклад № 11/2016 на ЕСП „Укрепване на административния капацитет в бивша югославска република Македония — 
ограничен напредък в труден контекст“, точка 28 и каре 3 ( http://eca.europa.eu ). Оценка на подкрепата на ИПП за борба с корупцията, 
август 2015 г., стр. 30 и 120.
32 Констатации и  оценки  
52 
Въпреки това в рамките на ИПП I Комисията разпределя сравнително малко 
средства за свободата на медиите и гражданското общество в Западните 
Балкани (0,5 % от общия размер на отпуснатите средства)52. Например на Ал -
бания не са били отпуснати средства на национално равнище за свободата на 
медиите и гражданското общество в рамките на борбата срещу корупцията. 
Също така Комисията е отпуснала малко средства за борбата срещу корупция -
та и организираната престъпност (2 %) и в подкрепа за прокуратурата (1 %).
Проектите за реформа на публичната администрация като 
цяло са устойчиви
53 
Изграждането и поддържането на административен капацитет е било особе -
но трудно, главно поради широко разпространената корупция и постоянна 
политическа намеса при набирането на държавни служители и при профе -
сионалното им развитие. Това е довело до голямо текучество на персонал 
и липса на квалифицирани служители в националните органи53. В този кон -
текст Комисията е успяла да преобразува много крайни продукти и услуги от 
проектите в устойчиви резултати, които са подкрепени по ИПП I (например 
реформа на държавната администрация, митниците, обществените поръчки, 
държавния вътрешен финансов контрол, одита).
54 
От 23-те проекта в одитната извадка на национални проекти, 14 са били 
устойчиви54. В случаите когато тези проекти не са били устойчиви, това 
се е дължало основно на недостатъчните бюджетни средства и персонал, 
лошата координация и на първо място — на липсата на политическа воля 
на бенефициентите за реформиране на институциите и за проследяване 
на реформата. В някои случаи, преди да разреши договарянето, Комисията 
е имала възможност да използва предварително определени допълнителни 
условия по отношение на законодателството и референтни условия за про -
ектите, но не го направила (вж. ка р е  11).52 Анализ на ЕСП, данни на 
Комисията, юли 2015 г.
53 Мета-оценка на помощта по 
ИПП, септември 2013 г., 
стр. 19. Доклади за 
напредъка за периода 
2012—2015 г.
54 Вж. приложение  II, проекти 
в областта на реформата на 
публичната администрация 
в Албания (№ 3, 4 и 5), Босна 
и Херцеговина (№ 6, 7 и 9), 
бивша югославска 
република Македония (№ 12 
и 14), Черна гора (№ 17 и 18) 
и Сърбия (№ 20, 21, 22 и 23).Каре 11ИПП и реформата на публичната администрация
Босна и  Херцеговина
В тази държава бюджетите са били приети със закъснение, а бюджетната координация и планиране 
продължават да бъдат слаби55. Освен това на държавно равнище федеративните единици и областта 
Бръчко имат свои собствени бюджети и законите за държавната служба и администрация и публичната 
администрация продължават да бъдат фрагментирани. Това е възпрепятствало устойчивостта на проект 
за административна координация в рамките на страната и на проект за статистически данни за публич -
ните финанси.
55 Референтно измерване SIGMA от 2015 г., Босна и Херцеговина (стр. 2, 39, 94 и 95), описани в настоящия конкретен контекст.
33 Констатации и  оценки  
55 
Що се отнася до регионалните програми (вж. приложение  III) ИРЗБ е създа -
дена като инструмент за съчетаване на инфраструктурни проекти в Западни -
те Балкани56. В периода 2008—2014 г. са сключени договори за 2,8 млрд. евро 
в заеми за проекти, в сравнение с 305 млн. евро финансиране от ЕС57. ИРЗБ 
е била добър инструмент за подобряване на координацията между донори -
те и за осигуряване на техническа подкрепа за националните органи, които 
отговарят за инфраструктурата (напр. подготовка на поредица от проекти, 
изготвяне на документация за финансиране на проекти), като по този начин 
се укрепва административният капацитет на бенефициента. Сметната палата 
провери типичен пример на проект по ИРЗБ (вж. каре  12).
56 
Управлявана от шестте страни от Западните Балкани, Регионалната школа по 
публична администрация (ReSPA) е международна организация със седали -
ще в Даниловград, Черна гора. Тя е получило 2,4 млн. евро от ИПП за техни -
ческа помощ, оборудване и обзавеждане и годишен бюджет от 1,2 млн. евро 
за финансиране по ИПП, за подкрепа на нейните оперативни дейности58.56 Смесеното финансиране 
е комбинация от заеми от 
финансови институции 
с безвъзмездна финансова 
помощ и позволява на 
Комисията да мобилизира 
средства от ИПП, като 
привлича заеми от 
финансови институции. Вж. 
Специален доклад на ЕСП 
№ 16/2014 „Ефективност на 
смесването на безвъзмездна 
финансова помощ по 
регионалните механизми за 
инвестиции със заеми от 
финансови институции с цел 
подпомагане на външните 
политики на ЕС“ ( http://eca.
europa.eu ).
57 Годишни и мониторингови 
доклади за ИРЗБ reports 
(https://www.wbif.eu/Library ).
58 Въз основа на договори, 
сключени от 2008 г. до 2014 г., 
Европейска комисия, юни 
2015 г.Каре 12Проекта за Йонийско-Адриатически газопровод
Този регионален проект за 3,5 млн. евро, финансиран от Европейската банка за възстановяване и раз -
витие, включва техническа помощ за проучване за осъществимост на свързващ газопровод от Албания 
до Хърватия. Проектният резултат (технически доклад) е бил завършен навреме и е предоставил техни -
чески експертен опит на Министерството на енергетиката и промишлеността на Албания. Техническият 
доклад ще бъде използван и за плана за газопровода и за бъдещото му изграждане.
34 Констатации и  оценки  
57 
Въпреки че целта и ` е да допринесе за ефективна и професионална публична 
администрация в страните от Западните Балкани, държавните служители от 
тези държави не са се възползвали в достатъчна степен от възможностите 
за обучение на Регионалната школа по публична администрация59. Това не 
е съизмеримо с обема на средствата от ИПП и националните средства, ин -
вестирани в школата в продължение на почти едно десетилетие60. Комисията 
направи предложения за подобряване на резултатите на ReSPA, включително 
чрез осигуряване на координация между регионалната и национална помощ 
по ИПП61. Въпреки че тези предложения са били взети предвид по време 
на одита, беше прекалено рано да се установи дали ReSPA действително 
е спомогнала за подобряване на административния капацитет на Западните 
Балкани.
Комисията би могла да насърчи бенефициентите да използват 
инструмента за предприсъединителна помощ като инструмент 
за обучение
58 
Сметната палата установи, че подходът на Комисията към ИПП I се ограни -
чава предимно до структурите на ИПП, създадени специално за целите на 
управлението на средствата по ИПП62. Той е можел също така да насърчи 
активно националните органи да използват добрите практики, развити 
в тези структури на ИПП, като учебно средство за засилване на други час -
ти на публичната администрация, извън тези структури63, въпреки че това 
не е било конкретна цел на ИПП. Той обаче не го е направил, и в резултат 
на това приносът на ИПП за укрепването на административния капацитет 
е останал ограничен до органи, тясно свързани с реформата на публичната 
администрация на ИПП. Каре  13 и каре  14 показват два важни примера, при 
които бенефициентите не прилагат добрите практики, които биха могли да 
научат от ИПП.59 Въз основа на обратна информа -
ция от албанските органи за 
Европейската сметна палата (юни 
2015 г.), Специален доклад на ЕСП 
№ 11/2016, точка 37 (каре 1). 
Специален доклад на Европей -
ската сметна палата 20/2016 
„Укрепване на административ -
ния капацитет в Черна гора — 
наблюдава се напредък, но 
в много основни области са 
необходими по-добри резулта -
ти“, точка 19 (каре 2)  
(http://eca.europa.eu ).
60 Мета-оценка/оценка на 
програма с няколко бенефици -
ента, юни 2013 г., стр. 19, 20, 24 
и 25.
61 Специален доклад на ЕСП 
№ 20/2016 „Укрепване на 
административния капацитет 
в Черна гора — наблюдава се 
напредък, но в много основни 
области са необходими по-добри 
резултати“, точка 20  
(http://eca.europa.eu ).
62 По отношение на идеята ИПП да 
бъде от полза за по-широката 
общественост, а не само за 
структурите на ИПП, в оценките 
на Комисията се препоръчва 
звената за управление на ИПП да 
се слеят с оперативната 
структура на бенефициентите, 
вместо да бъдат самостоятелни 
органи. Метаоценки на помощта 
по ИПП, септември 2013 г. Този 
въпрос също беше повдигнат от 
ЕСП през 2014 г. в контекста на 
нейния Специален доклад 
№ 19/2014, точка VI.
63 Вж. Специален доклад № 11/2016 
„Укрепване на административния 
капацитет в бивша югославска 
република Македония — ограни -
чен напредък в труден контекст“, 
точки 55 и 72 ( http://eca.europa.eu ).Каре 13Проект „Скопие 2014“, бивша югославска република Македония
Този проект е обявен през 2010 г. като проект за 80 млн. евро. През 2015 г. обаче, общите разходи са били 
изчислени на седем пъти тази сума или 560 млн. евро. Този широкомащабен градоустройствен проект в сто -
лицата включва построяването на сгради и паметници (вж. снимка 3). Не се е възползвал от финансиране по 
ИПП. Този проект не следва правилата на ЕС относно обществените поръчки; налице е липса на прозрачност 
по време на процеса на възлагане на обществени поръчки (напр. за произведения на изкуството са платени 
такси, които не са били фиксирани преди тръжната процедура), а твърденията за нередности при възлагане -
то на обществени поръчки не са били одитирани от външен одитор, нито разследвани64.
64 БМРР , „Разкрита е реалната стойност на Скопие през 2014 г.“ ( True cost of Skopje 2014 Revealed ), 27 юли 2015 г. БМРР , „Въпроси за отчетността 
тормозят авторите на Скопие през 2014 г.“ ( Accountability questions dog authors of Skopje 2014 ), 14 август 2015 г. Доклад за напредъка за 
2014 г., стр. 25. Оценка на подкрепата по ИПП за борба срещу корупцията, август 2015 г., стр. 40.
35 Констатации и  оценки  Каре 14Проектът за мост Žeželj, Сърбия
В сръбската автономна област Войводина, финансирани от ИПП части на разходи по проекта за моста 
Žeželj. Новият мост е трябвало да бъде приключен до ноември 2013 г., за да замести силно натоварен 
и опасен железопътен мост в центъра на град Нови Сад, който е бил временно построен, след като 
предишният мост е бомбардиран по време на войната в Косово. Поради прекомерна администра -
тивна тежест и слаба координация (напр. делегирането на основните задачи от сръбските органи на 
външни страни, несъвместимостта на сръбските процедури с международните технически процедури, 
проблеми с определянето на междинни цели на проекта), през 2015 г. са натрупани сериозни закъс -
нения и сръбските органи не са успели да завършат проектни етапи, които не се финансират от ИПП 
(снимка 4 ).Част от проекта „Скопие през 2014 г.“: Произведения на  
изкуството в река Вардар и обществени сгради на брега на реката
Източник:  Европейска сметна палата.Снимка 3

36 Констатации и  оценки  
Политическият диалог е взел предвид административния 
капацитет
59 
Постиженията на ИПП зависят до голяма степен от напредъка, постигнат 
от различните структури за водене на политически диалог. Политическият 
диалог се извършва на междуправителствено равнище или на съвместно 
парламентарно равнище. На междуправителственото равнище са включени 
Съвета на ЕС и държавите членки, ЕСВД, Комисията и шестте правителства 
на страните от Западните Балкани. Съответните съвместни парламентар -
ни комитети на Европейския парламент и шестте парламента на страните 
от Западните Балкани съставляват съвместното парламентарно равнище. 
В таблица  4 са обобщени най-важните структури за водене на политически 
диалог с участието на Комисията и които са от значение за настоящия одит.Местоположение на бъдещия мост Žeželj за преминаване  
на река Дунав в Нови Сад
Източник:  Европейска сметна палата.Снимка 4

37 Констатации и  оценки  
60 
Тези структури за водене на диалог са насочени към стимулиране на полити -
ческата воля за укрепване на принципите на върховенството на закона, на -
сърчаване на административната реформа и подобряване на управлението 
на публичните финанси, специално през периода 2014—2015 г. В зависимост 
от политическия статут на страната по отношение на членството в ЕС (страни 
потенциални кандидатки, кандидатки или кандидатки с активни преговори 
по главите), структурите за водене на политически диалог са довели до спе -
циализирани работни групи по технически въпроси.
Политическият диалог в областта на върховенството на закона 
е оказал ограничено въздействие
61 
Комисията ефективно е създала работни групи, по-специално във връзка 
с независимостта на съдебната система, слабостите в прокуратурата и ко -
рупцията в съдебната система и полицията. Освен това в случая с Черна гора 
и Сърбия, с които Съветът одобри започването на преговори за присъединя -
ване (вж. таблица  4), процесът на стабилизиране и асоцииране, плановете 
за действие за глави 23 и 24 и ИПП са им дали определено ниво на подготве -
ност по отношение на реформата на съдебната система и борбата с корупци -
ята и организираната престъпност. Таблица 4Структури за водене на диалог с участието на Комисията и Западните Балкани
Политически диалог Начало
АлбанияДиалог на високо равнище по ключовите приоритети на 
равнището12 ноември 2013 г.
Босна и ХерцеговинаДиалог на високо равнище относно процеса на 
присъединяване27 юни 2012 г.
Структуриран диалог относно правосъдието 6 юни 2011 г.
Косово Структуриран диалог относно върховенството на закона 30 май 2012 г.
бившата югославска република Македония Диалог на високо равнище относно присъединяването 29 март 2012 г.
Черна гора Начало на преговори за присъединяване 29 юни 2012 г.
Сърбия Начало на преговори за присъединяване 21 януари 2014 г.
Всички държави от Западните Балкани Съвети за стабилизиране и асоцииране Различни дати
Източник:  Европейска сметна палата.
38 Констатации и  оценки  
62 
В държавите, с които преговорите за присъединяване все още не са започна -
ли, ефектът от работните групи ЕС-Западни Балкани за генериране на поли -
тическа воля за насърчаване на върховенството на закона, е бил ограничен, 
както е показано в  каре  15.
Политическият диалог относно реформата на публичната 
администрация е постигнал известен напредък
63 
Политическият диалог относно реформата на публичната администрация се 
е провел в рамките на споразуменията за стабилизиране и асоцииране (ССА). 
В партньорство с публичните администрации на бенефициентите в целия 
регион на Западните Балкани Комисията успешно е създала специални групи 
за реформа на публичната администрация. Каре 15Ограничения на политическия диалог във връзка с върховенството на закона
Босна и  Херцеговина
Поради политическите и институционалните предизвикателства политическият диалог е частично 
неефективен. Известен напредък е постигнат при създаването на функционални и устойчиви инсти -
туции65, но има малко напредък в областта на реформата на съдебната система. Съдебната система 
продължава да страда от политическо вмешателство, неефективности трайни слабости, що се отнася до 
нейната независимост66.
Косово
Въпреки че върховенството на закона е приоритет в Косово67, напредъкът в борбата с корупцията и ор -
ганизираната престъпност страда от значителни пречки, както е видно от различни доклади68. До този 
момент политическият диалог е бил неефективен при справянето с преобладаващото чувство на безна -
казаност в страната, по-специално поради липса на независимост на съдебната власт, както и поради 
ограничени резултати в борбата срещу корупцията и организираната престъпност69.
65 Доклад за напредъка за 2015 г., стр. 9 и 12.
66 Доклад за напредъка за 2015 г., стр. 12, 15, 16, 17.
67 ДМИП за периода 2011—2013 г., Косово.
68 Според доклада за напредъка за 2014 г. особено внимание следва да се обърне на по-доброто прилагане на принципа на 
върховенството на закона (…) и за засилване на борбата срещу организираната престъпност и корупцията.
69 Доклад за напредъка за 2015 г., стр. 12, 15, 16 и 18. Придружително писмо, Доклад за напредъка за 2014 г.
39 Констатации и  оценки  
64 
Тези специални групи систематично разглеждат въпроси във връзка със 
стратегическата рамка за реформа в публичната администрация, обществе -
ните услуги и управлението на човешките ресурси, развитието и координа -
цията на политиката, предоставянето на услуги за гражданите и предприя -
тията, отчетността на публичната администрация, както и на управлението 
на публичните финанси. Те са създадени през 2010 г. в бивша югославска 
република Македония, през 2012 г. в Албания, през 2013 г. в Косово, през 
2014 г. в Черна гора и Сърбия и през 2015 г. в Босна и Херцеговина.
40
 Заключения  
и препоръки
65 
Въз основа на констатациите от предишни специални доклади, оценките 
на Комисията и допълнителната одитна дейност, извършена през 2015 г., 
целта на ЕСП е да направи оценка на това дали Комисията, посредством 
програмата ИПП, е допринесла за укрепване на административния капаци -
тет на Западните Балкани. Извършеният от Сметната палата одит обхвана 
ИПП I (2007—2013 г.), но освен това бяха също така взети предвид и първите 
етапи на ИПП II (2014—2020 г.). Одиторите се съсредоточиха върху клю -
човите области на върховенството на закона и реформата на публичната 
администрация.
66 
Сметната палата стигна до заключението, че като цяло предприсъединител -
ната помощ на ЕС е била ефективна и че ИПП I частично е засилила админи -
стративния капацитет в региона, въпреки значителните недостатъци, присъ -
щи на националните органи в Западните Балкани.
67 
По отношение на управлението на Комисията целите на ИПП I невинаги са 
конкретни и измерими. Програмите и проектите са се основавали на потреб -
ности, но при някои оценки на бенефициентите в областта на върховенство -
то на закона са констатирани значителни недостатъци (точки 16—23).
68 
Усвояването на средствата по ИПП I е било затруднено от слабия админи -
стративен капацитет в някои от държавите, а в случая на децентрализирано 
управление — от стриктните изисквания за управление на фондовете на ЕС 
(точки 24—26).
Препоръка  1 
Цели. Непряко управление
В рамките на ИПП II Комисията следва да набележи специфични цели, осно -
вани на степенувани приоритети и измерими цели.
С цел опростяване на изискванията за управление, когато Комисията ус -
танови слаб административен капацитет, тя следва да прилага непрякото 
управление избирателно, като вземе предвид обема на съответните фондове 
и сложния характер и политическата чувствителност на проектите, които 
трябва да бъдат децентрализирани.
41 Заключения и препоръки  
69 
В рамките на ИПП I Комисията не е приложила и не се е придържала по сис -
тематичен начин към стриктни условия. Въпреки някои недостатъци в до -
кладването във връзка с ориентирания към резултатите мониторинг Комиси -
ята е извършвала ефективен мониторинг на изпълнението на проектите по 
ИПП. Тя е била също така частично ефективно по отношение на проследява -
нето на действията, предприети във връзка със заключенията и препоръките 
от оценките на ИПП. На последно място, въпреки значителните недостатъци, 
установени по отношение на бенефициентите, тя е успяла да подпомогне 
координирането на донорите по ефективен начин (точки 27—37).
Препоръка  2 
Условия. Мониторинг. Оценка
Комисията следва да прилага подходящи условия на секторно, програмно 
и проектно равнище и последващи действия по тях. Например тя би могла да 
прилага, когато е подходящо, нетно намаление в бъдещите средства, отпуснати 
по ИПП, да спира плащания, да отменя проекти, които все още не са договоре -
ни, и системно да следи за съответствието на проектите с предварително оп -
ределени условия. Европейската комисия следва систематично да осъществява 
мониторинг върху чувствителни програми и проекти, и да извършва външни 
оценки на интервенциите в приоритетни сектори в Западните Балкани.
70 
По отношение на административния капацитет в Западните Балкани прила -
гането на ИПП обикновено е водело до предоставяне на договорно пред -
видените крайни продукти и услуги, а осигуряваната от него подкрепа за 
върховенството на закона и реформата на публичната администрация е била 
частично устойчива (точки 42—57).
71 
В случая на проектите в областта на върховенството на закона Комисията 
не е приложила в достатъчна степен обвързването с условия, а по ИПП I са 
предоставени сравнително малко средства в ключови области във връзка 
с върховенството на закона, като например свобода на медиите, прокурату -
ра и борба с корупцията и организираната престъпност. Липсата на полити -
ческа воля от страна на бенефициентите за реформиране на институциите, 
недостатъчните бюджетни средства и персонал, както и слабата координа -
ция също са засегнали устойчивостта на проектите (точки 43—52).
72 
В областта на реформата на публичната администрация Комисията е успя -
ла да преобразува голям брой от крайните продукти и услуги в устойчиви 
резултати. Въпреки че не представлява изрична цел на ИПП, инструментът 
е могъл да бъде използван за насърчаване на по-засиленото му използване 
като учебен инструмент в останалата част от публичната администрация 
(точки 53—58).
42 Заключения и препоръки  
Препоръка  3 
Резултати. Ресурси
В рамките на политическия диалог и по линия на ИПП I и II Комисията следва 
да включи държавите бенефициенти в по-силен политически ангажимент, 
така че те да представят убедителни резултати в ефективното разследване, 
наказателното преследване и окончателните присъди по дела за корупция 
на високо равнище и за организирана престъпност. За тази цел тя следва да 
изисква от всеки един от бенефициентите да изготвя по-добре оценка на своя 
напредък. Това следва да се направи в контекста на политическия диалог 
и следва да бъде отразено в отпусканите в бъдеще средства на национално 
ниво по ИПП и за другите потенциални източници на финансиране от ЕС.
Освен това при наличие на политическа ангажираност и по-добър капацитет 
за усвояване, Комисията следва да насочва по-добре ресурсите в ключови 
области на върховенство на закона, където одиторите отбелязаха значи -
телна необходимост от подкрепа: борбата с корупцията и организираната 
престъпност (с особен акцент върху прокуратура) и свободата на медиите.
73 
Засилването на регионалното сътрудничество и укрепването на админи -
стративния капацитет в региона като цяло е от първостепенна важност и се 
насърчава от Комисията, по-специално чрез Инвестиционната рамка за 
Западните Балкани (точки 19, 39 и 55).
74 
По време на одитирания период обаче, Съветът за регионално сътрудничест -
во не е оказал значително въздействие на терена. По отношение на Реги -
оналната школа по публична администрация е било твърде рано, за да се 
установи дали тя е довела до подобряване на административния капацитет 
в Западните Балкани (точки 39, 45 и 57).
Препоръка  4 
Регионално сътрудничество
По линия на ИПП I и II Комисията следва да подкрепя регионалното сътруд -
ничество. По-специално тя следва да гарантира, че нейният финансов при -
нос към СРС и ReSPA дава измерими и устойчиви резултати на място.
43 Заключения и препоръки  
75 
Политическият диалог в Западните Балкани е оказал ограничено въз -
действие в областта на върховенството на закона в редица случаи. Благода -
рение на него е постигнат известен напредък, що се отнася до реформата на 
публичната администрация. (точки 59—64).
Препоръка  5 
Политически диалог
По линия на ИПП I и II Комисията следва да използва политически диалог 
в подкрепа на постигането на резултати, свързани с върховенството на зако -
на и реформата на публичната администрация в рамките на ИПП.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel 
PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 
12 юли 2016 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

44
 Приложения
Ключови събития за разбиране на отношенията между ЕС и Западните Балкани
2000  г. ο 1 юни — Европейският съвет от Санта Мария да Фейра заключава, че всички страни, които участват в процес на 
Споразумението за стабилизиране и асоцииране, са потенциални кандидатки за членство в ЕС.
2001  г. ο 1 април — Задържан е бившият президент на Югославия Слободан Милошевич, търсен за военни престъпления, злоупотреба 
с властта и корупция.
 ο 13 август — Охридското рамково споразумение потвърждава мирното споразумение между правителството на бившата 
югославска република Македония и етническото албанско малцинство в страната.
2003  г.  ο 20 юни — Европейският съвет от Солун потвърждава гледната точка на ЕС за Западните Балкани.
2004  г. ο 22 март — Бившата югославска република Македония кандидатства за членство в ЕС.
 ο 1 април — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с бившата югославска република Македония
2005  г.  ο 16 декември — Съветът одобрява бившата югославска република Македония за страна кандидатка.
2006  г.  ο 3 юни — След успешен референдум Черна гора декларира своята независимост.
2007  г. ο 1 януари — ИПП влиза в сила
 ο 26 февруари — По делото Босна и Херцеговина срещу Сърбия и Черна гора Международният съд отсъжда, че клането 
в Сребреница е акт на геноцид, като същевременно освобождава ответника от отговорността за него.
2008  г. ο 17 февруари — Косово обявява своята независимост.
 ο 11 юли — На донорската конференция за Косово Комисията и държавите членки на ЕС поемат ангажимент да предоставят 
близо 800 млн. евро конкретно в подкрепа за Косово.
 ο 15 декември — Черна гора кандидатства за членство в ЕС.
2009  г. ο 1 април — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с Албания.
 ο 24 април — Албания кандидатства за членство в ЕС.
 ο 22 декември — Сърбия кандидатства за членство в ЕС.
 ο 22 декември — Европейският съд по правата на човека осъжда Босна и Херцеговина за нарушаване на демократичните права 
на гражданите от непринадлежащите към мнозинството общности.
2010  г. ο 1 май— Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с Черна гора.
 ο 22 юли — Международният съд излиза с консултативно становище, че едностранното обявяване на независимост на Косово 
не е нарушило нито едно от приложимите правила на международното право.
 ο 17 декември — Съветът одобрява Черна гора за страна кандидатка.
2011  г. ο 26 май и 20 юли — Задържани са известни сръбски военнопрестъпници, търсени от Международния наказателен трибунал за 
бивша Югославия.Приложение  I
45 Приложения 
2012  г. ο 1 март — Европейският съвет одобрява Сърбия за страна кандидатка.
 ο 29 юни — Официално започват преговорите за присъединяване на Черна гора.
2013  г. ο 19 април — Премиерите на Косово и Сърбия подписват споразумението от Брюксел, като така се нормализират отношенията 
между двете държави.
 ο 1 септември — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране със Сърбия.
2014  г. ο 1 януари — Влиза в сила ИПП II.
 ο 21 януари — Официално започват преговорите за присъединяване на Сърбия.
 ο 27 юни — Съветът одобрява Албания за страна кандидатка.
 ο 15 юли — Декларация от новия председател на Комисията, че до 2020 г. няма да бъдат присъединявани нови държави членки.
 ο 28 август — Среща на високо равнище в Берлин за Западните Балкани.
2015  г. ο 1 юни — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с Босна и Херцеговина.
 ο 20 август — Среща на високо равнище във Виена за Западните Балкани.
2016  г. ο 15 февруари — Босна и Херцеговина кандидатства за членство в ЕС.
 ο 30 март — Среща на високо равнище в Дюрес (Албания) за Западните Балкани.
 ο 1 април — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с Косово.
Източник:  ЕСП въз основа на данни от Европейската комисия.Приложение  I
46 Приложения 
Одитна извадка на национални проекти по ИПП I
Не Бенефициент ПроектИПП  
Година на 
решениетоРазмер на 
средствата  
(в eврo)
Върховенство на закона
1
АлбанияМисия на Европейската комисия за подпомагане на полицията в Албания 
(PAMECA  III)2007 6 768 790
2 Проект за борба с корупцията в Албания (PACA) 2008 2 000  000
3Подкрепа за борба срещу изпирането на пари и Структури за разследване на 
финансови престъпления2009 1 500  000
4Механизъм за гражданско общество — граждански инициативи и изгражда -
не на капацитет2009 1 500  000
5 Подкрепа за защита на свидетелите 2009 554 199
6 Мисия за полицейска помощ на Европейската комисия в Албания (PAMECA IV) 2009 1 000  000
7 EURALIUS III: Техническа помощ за съдебната система 2009 2 300  000
8 Изграждането на нов затвор във Фиер 2010 9 654 814
9 Система за управление на делата за службата на главния прокурор на Албания 2010 990  396
10 Построяване на съдебната палата в Тирана 2012 0
11
Босна и ХерцеговинаСъвместно обучение на звено SIPA за финансово разузнаване и разследване на 
престъпления, прокурори, финансови регулаторни агенции и институции2007 392 973
12Финансиране на Съд на държавно равнище за военни престъпления (Държа -
вен съд)2008 2 999  599
13 Помощ за Дирекция „Координация на полицейските органи“ 2008 1 200  000
14Укрепване на институционалния капацитет за предотвратяване и борба 
с корупцията2009 488  048
15 Зоркото око на отговорната журналистика: Борбата с корупцията и медиите 2009 102 923
16Изграждане на държавен затвор с висока степен на сигурност 
в Сараево — етап II2010 5 150 000
17 Висш съдебен и  прокурорски съвет 2010 1 000  000
18 Туининг подкрепа за Дирекция „Координация на полицейските органи“ 2008 1 200  000
19 Подкрепа за правоприлагащите институции 2010 6 999  999
20Повишаване на капацитета на парламентите в контекста на присъединяването 
към ЕС2012 3 499 966
21бившата югославска 
република МакедонияПодкрепа за изготвянето на последващите стратегически документи и съот -
ветните планове за действие за предотвратяване и наказване на корупцията 
и конфликта на интереси2008 165 968
22Обмен на добри практики в ЕС в областта на мониторинга за борба с корупция -
та на местно равнище2009 138 500Приложение II
47 Приложения 
Не Бенефициент ПроектИПП  
Година на 
решениетоРазмер на 
средствата  
(в eврo)
Върховенство на закона
23Черна гораПодкрепа за изпълнението на стратегията за борба с корупцията и плана за 
действие2012 700 000
24 Корупцията в  местното управление  — нулева толерантност! 2012 190 308
25
СърбияРеформа на полицията: вътрешни въпроси 2007 1 000  000
26Повишаване на ефикасността и прозрачността на съдебната система 
(съдилища)2007 2 643 064
27 Борба с  корупцията 2008 2 147 000
28Повишаване на прозрачността и ефикасността (прокурори и наказателна 
система)2008 1 891 517
29 Подкрепа за гражданското общество (I и II)2007
20081 983 458
ОБЩО: 60 161 522
Реформа на публичната администрация
1
АлбанияПодпомагане на албанския Департамент за публична администрация (DOPA) 2008 958 892
2Подкрепа за албанските системи за възлагане на обществени поръчки, конце -
сии и обществени търгове2008 899 076
3 Укрепване на парламента на Албания 2010 1 454 147
4Подпомагане на албанските митници
Администрация2011 1 424 496
5Въвеждане на съвременна система за финансово управление и контрол и за 
държавна финансова инспекция2012 2 500  000
6
Босна и ХерцеговинаИзграждане на капацитета на службата на координатора за реформа на 
публичната администрация2007 1 824 961
7Разработване и прилагане на национална стратегия за публичен вътрешен 
финансов контрол2007 1 105 904
8Изграждане на капацитета на държавно управление и статистика на публич -
ните финанси2009 1 603 790
9 Програма за прозрачност и  отчетност 2010 445 253
10Подкрепа за координацията и изпълнението на реформа на публичната 
администрация2011 476 450Приложение II
48 Приложения 
Не Бенефициент ПроектИПП  
Година на 
решениетоРазмер на 
средствата  
(в eврo)
Реформа на публичната администрация
11
бившата югославска 
република МакедонияТехническа помощ за механизма на ИПП за обучение и подпомагане 2007 856 280
12Укрепване на капацитета на институциите за управление и изпълнение на 
оперативни програми2008 1 599 710
13 Подкрепа за системата за възлагане на обществени поръчки 2008 986 442
14Техническа помощ за Министерството на информационното общество 
и администрация и укрепване на изпълнението на националната система за 
координация за обучение2009 1 095 000
15
Черна гораДопълнително развиване и укрепване на системата за възлагане на обществе -
ни поръчки2009 1 080 017
16 Укрепване на системите за управление и контрол на финансовата помощ от ЕС2009
2010
20132 000  000
17 Укрепване на Държавната одитна институция 2014 751 068
18 Контрол на качеството на одита в Държавната одитна институция 2014 250 000
19Укрепване на управлението на средствата на ЕС и на общите административни 
процедури2014 1 261 500
20
СърбияПрограма за подкрепа на общините 2007 22 501  150
21 Подкрепа за Службата за възлагане на обществени поръчки 2007 116 650
22 Подкрепа за развитието на публичния вътрешен финансов контрол 2008 2 000  000
23Хармонизиране на Отдела за митническо правоприлагане със стандартите, 
организацията и оперативната методика на правоприлагащите агенции на ЕС2008 1 399 641
ОБЩО: 48 590  427
Източник:  ЕСП въз основа на данни на Европейската комисия, 30 юни 2015 г.Приложение II
49 Приложения 
Одитна извадка на регионални програми по ИПП I
Не Програма с  няколко бенефициента в  Западните БалканиИПП  
Години на 
решениетоДоговорена сума  
(в eврo)
1 Съвет за регионално сътрудничество (СРС) 2008—2013  г. 18 641 100
2 Инвестиционна рамка за Западните Балкани (ИРЗБ) 2008—2014  г. 305 000  000
3 Регионална школа по публична администрация (ReSPA) 2010—2013  г. 5 900  000
ОБЩО: 329 541 100
Източник:  ЕСП въз основа на данни от Европейската комисия, 30 юни 2015 г. Договорените суми представляват общите договорени суми 
за всички проекти по тези програми.Приложение III
50 Отговори на  
Комисията
Кpатко изложение
VIII
Комисията би искала да подчертае, че обвързаността с условия е приложена, когато е целесъобразно и на 
подходящото равнище, за постигане на максимално въздействие на целите на политиката на разширяване, 
често в труден политически контекст.
Що се отнася до равнището на финансиране Комисията, би желала да посочи, че финансирането, предоста -
вяно в съответните сектори, е било уместно, като се има предвид относително малкото количество широко -
мащабни инвестиции и ограниченията, наложени от съществуващия капацитет за усвояване на средствата. 
Свободата на медиите, гражданското общество и борбата срещу корупцията и организираната престъпност 
изискват преди всичко предоставяне на експертни консултации чрез техническа помощ, която бе осигурена 
чрез ИПП, а не широкомащабни инвестиции.
Х
Комисията би желала да подчертае, че Съветът за регионално сътрудничество първоначално бе създаден от 
страните в региона като форум, на който да се срещат и да обсъждат общите предизвикателства, както и че 
тази цел е била постигната.
Въведение
09
Комисията би искала да подчертае, че разширяването е стриктен, но справедлив процес, основан на уста -
новени критерии и поуки от миналото. Всяка страна се оценява въз основа на собствените и` достойнства. 
Предизвикателствата, пред които са изправени понастоящем държавите, обхванати от процеса на разши -
ряване, са такива, че те няма да бъдат готови да се присъединят към ЕС по време на мандата на настоящата 
Комисия, който изтича в края на 2019 г. През декември 2015 г. Съветът изтъкна отново, че разширяването 
продължава да бъде основна политика на ЕС, и потвърди категоричния ангажимент на ЕС по отношение на 
европейската перспектива на Западните Балкани.
Констатации и оценки
23
Комисията би желала да посочи, че всички държави имат стратегии в областта на върховенството на 
закона. При все това, вероятно не всички разполагат с всеобхватна и актуализирана стратегия в областта на 
правосъдието.
Каре 4 — Опит с децентрализирано управление по ИПП I
бившата югославска република Македония
Комисията би искала да подчертае, че за да се намали рискът от загуба на още проекти, процедурата за пре -
разглеждане на договорните документи е подобрена и е по-селективна за децентрализираните средствата 
по ИПП II. Комисията също така следи отблизо плановете за обществени поръчки, изготвени от националните 
органи, и предоставя консултации за приоритизирането на проектите. Освен това Комисията наблюдава 
изпълнението на изготвения от националните органи план за действие за ДСИ, за да предприеме мерки по 
проблемите, свързани с привеждането в действие на ИПП.
Отговори на Комисията 51
Каре 4 — Опит с децентрализирано управление по ИПП I
Сърбия
Целта на децентрализираната система за изпълнение (ДСИ) по линия на ИПП I беше управление на средствата 
по ИПП от страна на националните органи.
Затова процедурата по акредитиране не включваше цялостна оценка на управлението на публичните 
финанси на национално равнище, която беше включена само в правната рамка за ИПП II.
Следва да се отбележи, че в случая на Сърбия Комисията продължи да наблюдава структурите на ДСИ, като 
следи всички нерешени въпроси и предприема корективни мерки. Например през 2015 г. поради продължа -
ващите слабости в една от основните структури (одитиращ орган) Комисията реши да прекъсне предоставя -
нето на управителни правомощия, предвид факта, че системата не гарантира целесъобразно използване на 
средствата на ЕС.
28
Комисията би искала да подчертае, че обвързаността с условия е приложена, когато е целесъобразно и на 
подходящото равнище, за постигане на максимално въздействие на целите на политиката на разширяване, 
често в труден политически контекст.
Каре 6 — Строгата обвързаност с условия не е приложена по време на изпълнение 
на ИПП
Сърбия
От програмата на ИПП за 2012 г. насам обвързаността с условия се използва по целенасочен начин. Условията 
са ясно определени в секторни/проектни фишове по измерим начин и се прилагат по време на изпълнението. 
Целта е да се гарантира, че се финансират само проекти в напреднал стадий на разработка (действия). Редица 
проекти са били отложени в програмирането, когато не са били изпълнени важни предварителни условия. 
36
Комисията е съгласна отчасти. По правило Комисията систематично проследява всички оценки, по-специално 
чрез подробна таблица на препоръките и последващи действия. Комисията би желала да посочи също, че 
ориентираният към резултатите мониторинг (ОРМ) се основава на общи въпроси, които могат да се използ -
ват за всички страни и/или сектори. Въпреки това могат да се използват експерти с подходящ целеви опит за 
осигуряване на по-балансирано гледище.
37
Комисията отбелязва, че в момента се прави обширна стратегическа оценка на реформата на публичната 
администрация.
Каре 7 — Регионална координация на донорите в Западните Балкани
СРС
Комисията би искала да отбележи, че СРС организира няколко секторни обсъждания на регионално равнище, 
включително специална координационна среща на донорите. Тези действия са допринесли за предоставя -
нето на регионална перспектива в донорската помощ.
СРС изгради база данни за донорството (SEEDAD). Бета версията беше завършена през декември 2015 г. 
и базата данни беше представена на донорската общност по време на координационната среща, проведена 
през месец март 2016 г. ( http://www.rcc.int/seedad/)
Отговори на Комисията 52
40
Въпреки някои недостатъци в процеса на координация на донорите от страна на националните власти, благо -
дарение на подкрепата от Комисията и делегациите на ЕС, това не е повлияло върху правилното изпълнение 
на финансовата помощ по ИПП.
Каре 8 — Неефективна координация на донорите на ниво бенефициенти
Косово
Комисията е съгласна с констатацията, че до края на 2011 г. правителството на Косово „няма действащи 
ефективни механизми за координация на донорите“, въпреки че оттогава насам бе постигнат напредък и бе 
проведена консултация с донорите за нова подобрена „регулация на координацията на донорите“ и тя беше 
приета през юни 2015 г. Службата на ЕС също оказа подкрепа на националните органи.
43
Комисията отбелязва, че в чувствителната област на върховенството на закона, за да се постигнат устойчиви 
резултати, е особено важно да се гарантира пълен и постоянен политически ангажимент преди, по време 
и след датата на приключване на проекта.
44
Комисията би искала да подчертае, че чрез своя политически диалог тя системно насърчава политическата 
подкрепа за реформи в областта на върховенството на закона от страна на бенефициерите. Този диалог, 
въпреки че не е пряко свързан с въпроси относно проекта, има пряк интерес да гарантира, че политическите 
условия са въведени или са в процес на разглеждане.
Освен това Комисията би искала да подчертае, че е особено сложно да се наложат строги условия, но съще -
временно без прекомерно да се ограничава финансовата подкрепа в областта на върховенството на закона. 
Това изисква внимателно калибриране чрез диалог в областта на политиката, програмиране и изпълнение на 
проекта.
45
Комисията отбелязва, че СРС е създал работна група по въпросите на правосъдието с министерствата на 
правосъдието в Западните Балкани, която прие регионален план за действие в областта на правосъдието. 
Те са създали два регионални мрежи (институции за съдебно обучение и асоциации на медиаторите), които 
да работят по прилагането на плана за действие. СРС ангажира също така Европейския институт за публична 
администрация, Европейската мрежа за съдебно обучение и Съвета на Европа за разработването на семи -
нари и материали за съдии и прокурори.
49
Комисията би искала да подчертае, че постигането на трайни резултати изисква постоянен политически анга -
жимент от страна на властите за дълъг период от време.
Що се отнася до Косово, Комисията би желала да се позове на своя неотдавнашен доклад относно постиг -
натия от Косово напредък в изпълнението на изискванията на пътната карта за либерализиране на визовия 
режим, включително за постигане на трайни резултати в борбата срещу корупцията и организираната прес -
тъпност (COM(2016) 276 final).
Отговори на Комисията 53
Каре 10 — Резултати от проектите по ИПП I в борбата с корупцията
Проект за борба с корупцията, Албания
Комисията отчасти не е съгласна с това становище. Проектът сам по себе си не постигна цели, като намаля -
ване на нивото на възприятие за наличие на корупция или увеличаване на изземването на активи, които са 
резултати с по-дългосрочен характер. Независимо от това, други важни цели на проекта са били успешно 
изпълнени и са оказали положително въздействие върху борбата с корупцията в Албания. Наскоро напра -
вената тематична оценка на помощта по ИПП в борбата с корупцията показа, че проектът „е допринесъл за 
предотвратяването на корупцията в сектора на образованието“, и оценката беше положителна за приноса на 
помощта за изпълнението на препоръките на GRECO и Moneyval.
52
Комисията би желала да посочи, че постоянно подкрепя организациите на гражданското общество чрез 
помощ по ИПП във всички сектори, включително демокрацията и върховенството на закона, включително 
чрез многонационални програми. Изключително важно е тази подкрепа да отчита капацитета за усвояване на 
гражданското общество.
Що се отнася до равнището на финансиране в другите посочени области, Комисията би желала да посочи, че 
предоставеното финансиране е било уместно, като се има предвид относително малкото количество широ -
комащабни инвестиции и ограниченията, наложени от съществуващия капацитет за усвояване на средствата. 
Тези сектори изискват главно предоставяне на експертни консултации посредством техническа помощ, която 
е осигурена чрез ИПП, а не широкомащабни инвестиции, както и силна политическа ангажираност.
58
Комисията би искала да подчертае, че посочените от Сметната палата структури, „създадени специално за 
целите на управлението на средствата по ИПП“, се използват основно за децентрализираното управление 
и следователно съществуват само в някои държави. Комисията също така подчертава важността от насър -
чаване на националните органи, когато е възможно, да се възползват от най-добрите практики на тези 
структури.
Комисията би искала да отбележи, че насърчаването на доброто управление на публичните финанси не се 
ограничава до използването на ИПП I. Новата стратегия за разширяване „основните принципи на първо 
място“ от октомври 2013 г. поставя специален акцент върху всички форми на икономическо управление, 
включително управлението на публичните финанси и обществените поръчки, в съответствие със стандартите 
на ЕС. Това е обект на внимателно наблюдение чрез съответните структури.
Каре 14 — Проектът за мост Žeželj, Сърбия
Според оценката по-голямата част от закъсненията са по вина на изпълнителя. Неотдавна този вид трудност 
бе преодоляна чрез подобряване на връзките между целите на политиката и планирането.
61
Комисията изтъква, че политическият диалог може само да насърчава  реформите, но отговорността за про -
цеса на реформи е на националните органи.
Отговори на Комисията 54
Каре 15 — Ограничения на политическия диалог във връзка с върховенството на 
закона
Общ отговор на Комисията на пасажите за Босна и Херцеговина и Косово
Комисията посочва, че политическият диалог със страните от Западните Балкани беше проведен по ефекти -
вен и ориентиран към постигането на резултати начин и доведе до напредъка, посочен в годишните доклади 
за пакета за разширяването/за напредъка. Въпреки това сложността на реформите, оценени в настоящия 
одит, означава, че този процес изисква време, по-специално тъй като Комисията прилага подхода на качест -
вото пред бързината. Освен това скоростта на реформите в съответните страни е в сферата на отговорност 
на националните органи.
Заключения и препоръки
Препоръка 1 – Цели. Непряко управление
Комисията приема тази препоръка.
Препоръка 2 – Условия. Мониторинг. Оценка
Комисията приема тази препоръка.
71
Комисията би искала да подчертае, че обвързаността с условия е приложена, когато е целесъобразно и на 
подходящото равнище, за постигане на максимално въздействие на целите на политиката на разширяване, 
често в труден политически контекст.
Що се отнася до равнището на финансиране, Комисията би желала да посочи, че финансирането, предоста -
вяно в съответните сектори, е било уместно, като се има предвид относително малкото количество широко -
мащабни инвестиции и ограниченията, наложени от съществуващия капацитет за усвояване на средствата. 
Свободата на медиите, гражданското общество и борбата срещу корупцията и организираната престъпност 
изискват преди всичко предоставяне на експертни консултации чрез техническа помощ, която бе осигурена 
чрез ИПП, а не широкомащабни инвестиции.
Препоръка 3 – Резултати. Ресурси
Комисията приема тази препоръка.
74
Комисията би желала да подчертае, че Съветът за регионално сътрудничество първоначално бе създаден от 
страните в региона като форум, на който да се срещат и да обсъждат общите предизвикателства, както и че 
тази цел е била постигната.
Препоръка 4 – Регионално сътрудничество
Комисията приема тази препоръка.
Отговори на Комисията 55
75
Комисията би желала да посочи, че когато политическият диалог е имал ограничено въздействие върху вър -
ховенството на закона, това се е дължало основно на липсата на политическа воля от страна на националните 
власти.
Препоръка 5 – Политически диалог
Комисията приема тази препоръка.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0436/uni0435/uni0442/uni0435 /uni0441 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0430/uni0442/uni0430 Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)   
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
Платени публикации: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Събитие Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО)/Начало на одита 10.3.2015 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран 
обект)6.6.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура 12.7. 2016  г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на 
всички езици31.8.2016 г.
Политиката за разширяване на ЕС в Западните Балкани 
се прилага за шест европейски страни, които по 
исторически причини са засегнати от сериозни 
етнически, политически и икономически конфликти.
Сметната палата оцени дали управлението от 
Комисията на ИПП в Западните Балкани в ключовите 
области на върховенството на закона и публичната 
администрация е било ефективно и дали 
в действителност е довело до укрепване на 
административния капацитет в региона. В допълнение 
Сметната палата провери до каква степен 
политическият диалог между ЕС и страните от 
Западните Балкани е допринесъл за укрепване на 
административния капацитет.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА