„De Commissie wenst België mee te delen dat zij na het onderzoek van de door uw autoriteiten meegedeelde informatie over de bovenvermelde zaak heeft besloten de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden.

1. DE PROCEDURE

(1) Bij brief van 19 april 2011, geregistreerd op 26 april 2011, heeft de Commissie van Clear Channel Belgium (hierna „CCB” of „de klager” genoemd) een klacht tegen de Belgische Staat ontvangen met betrekking tot de vermeende toekenning van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun aan haar concurrent JC Decaux Belgium Publicité (hierna „JCD” genoemd).

(2) CCB en JCD zijn twee van de belangrijkste spelers in de sector van de buitenreclame in België. De twee vennootschappen behoren tot internationale groepen die actief zijn in de sector van de buitenreclame op groot en klein formaat. CCB behoort tot Clear Channel International, een groep die in 28 landen in Europa, Azië-Stille Oceaan en Latijns-Amerika actief is en in 2013 een omzet van meer dan 2 miljard EUR had (46). JCD behoort tot de vennootschap naar Frans recht JC Decaux SA, een wereldspeler in de sector van de buitenreclame en de levering, de plaatsing en het onderhoud van stadsmeubilair, die in 2013 een omzet van ongeveer 2,7 miljard EUR had (47).

(3) Om verschillende punten van de klacht verduidelijkt te zien, hebben de diensten van de Commissie tussen 15 september 2011 en 28 november 2014 verschillende contacten en uitwisselingen met de klager en de Belgische autoriteiten gehad. Door die uitwisselingen konden de bezwaren van de klager in de volgende onderdelen worden ondergebracht.

(4) In het eerste onderdeel van de klacht (het onderdeel „installaties van het contract van 1984”) voert CCB aan dat JCD mogelijk staatssteun zou hebben genoten door „zonder recht noch titel” op het grondgebied van de Stad Brussel een bepaald aantal reclame-installaties te exploiteren. Die installaties, die geplaatst zijn op grond van een contract dat de Stad Brussel en JCD in 1984 hebben gesloten (hierna „het contract van 1984” genoemd), werden door JCD geëxploiteerd in ruil voor de plaatsing van stadsmeubilair zonder dat zij retributies, huur of gebruiksvergoedingen hoefde te betalen, volgens de voorwaarden van het contract van 1984. Volgens CCB hadden die reclame-installaties normaal gesproken door JCD moeten worden ontmanteld volgens de voorwaarden van een nieuwe aanbesteding die in 1999 met de Stad Brussel werd gesloten (hierna „het contract van 1999” genoemd). Het contract van 1999 voorzag ook in de plaatsing van nieuwe reclame-installaties, voor de exploitatie waarvan retributies moesten worden betaald. De klager voert aan dat de Stad Brussel stilzwijgend zou hebben aanvaard dat JCD de installaties die onder het contract van 1984 vielen, ook na hun geplande datum van ontmanteling exploiteert, zonder daarvoor retributies en belastingen te hoeven betalen. CCB is van mening dat JCD door die maatregel voor meer dan 2 miljoen EUR met de interne markt onverenigbare staatssteun zou hebben ontvangen.

(5) In het tweede onderdeel van de klacht (het onderdeel „Villo”) voert CCB aan dat JCD staatssteun zou hebben genoten door de toekenning door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (48) van een concessie van een openbare dienst, namelijk de exploitatie van een geautomatiseerd fietsverhuursysteem (hierna „de Villo-concessie” genoemd), aan JCD. Om die openbare dienst te financieren, waarvoor de betalingen van de gebruikers niet volstaan, zou JCD ook de in de fietsenstallingen geïntegreerde reclame-installaties en de aparte reclame-installaties van die stallingen (in hoofdzaak reclameruimten van 2 m2 en ook van 8 m2) mogen exploiteren. Daarnaast zou volgens CCB de Villo-concessieovereenkomst voorzien in de vrijstelling van bepaalde retributies of de neutralisatie van bepaalde belastingen op gemeentelijk en gewestelijk niveau.

(6) Volgens CCB zouden al die maatregelen samen (exploitatie van reclame-installaties en aanvullende maatregelen ten gunste van JCD) staatssteun vormen, omdat JCD voor het verrichten van de openbare dienst Villo een zeer significante overcompensatie zou ontvangen (49), met name omdat er teveel reclame-installaties aan JCD zouden zijn toegekend — die volgens CCB een bijzonder hoge commerciële waarde hebben — zonder dat de Belgische autoriteiten daarop controle uitoefenen. Die situatie zou volgens CCB een schending vormen van de Europese regels inzake compensatie voor de openbare dienst en met name het besluit inzake diensten van algemeen economisch belang van 2012 (hierna „het DAEB-besluit van 2012” genoemd) (50).

(7) Op 29 mei 2013 heeft de Commissie een tweede klacht (51) met betrekking tot het onderdeel Villo ontvangen, die op dezelfde bezwaren als de hierboven uiteengezette bezwaren is gestoeld.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

2.1 Het onderdeel installaties van het contract van 1984

(8) Dit onderdeel van de klacht houdt verband met twee handelscontracten tussen de Stad Brussel en JCD, het ene ondertekend in 1984 en het andere in 1999. Op grond van die contracten moet JCD diensten verrichten voor de Stad Brussel.

(9) De twee contracten hebben betrekking op de plaatsing van stadsmeubilair, waarbij de vergoeding voor JCD erin bestaat dat zij reclame-installaties met een formaat van ongeveer 2 m2 mag plaatsen, waarin reclame kan worden aangebracht (één of twee reclamezijden en soms zes zijden voor installaties met aan beide zijden een rolsysteem). In België heeft de buitenreclame op klein formaat als specifiek kenmerk dat de borden van klein formaat doorgaans in stadsmeubilair zijn geïntegreerd.

(10) De twee contracten waarop de klacht betrekking heeft, hebben verschillende kenmerken.

(11) Het contract van 16 juli 1984 (het „contract van 1984”) voorzag erin dat JCD bushokjes met reclame en stadsmeubilair (mupi's) zou plaatsen en onderhouden (een mupi is een installatie met twee zijden, waarvan één zijde voor de Stad Brussel bestemd is en de andere zijde door JCD mag worden geëxploiteerd voor het aanbrengen van reclame) onder de hierna volgende voorwaarden. i. Naast de bushokjes en de mupi's moest JCD de Stad Brussel een bepaald aantal voordelen in natura verstrekken: kosteloze terbeschikkingstelling van papiermanden, openbaar sanitair en elektronische kranten, verwezenlijking van een algemeen plan, een toeristisch plan en een plan van de hotels, en een plan van de trottoirs van de Stad Brussel. ii. Ter compensatie mocht JCD gedurende 15 jaar een bepaald aantal reclame-installaties op het grondgebied van de Stad Brussel exploiteren, waarbij die installaties in de loop van het contract van 1984 mochten worden geplaatst, terwijl het contract zelf een duur had van 15 jaar (1984-1998). Bijgevolg mochten in 1999 bij afloop van het contract van 1984 een groot aantal reclame-installaties die onder het contract van 1984 vielen, daarna nog worden geëxploiteerd totdat hun eigen plaatsingsduur na 15 jaar afliep. iii. Daarentegen voorzag het contract in geen enkele betaling van huur, gebruiksvergoedingen of retributies door JCD aan de Stad Brussel voor de borden die in feite eigendom van JCD waren (52).

(12) Het contract van 14 oktober 1999 (het „contract van 1999”) heeft het contract van 1984 vervangen na een aanbesteding van de Stad Brussel voor de verwerving, de plaatsing, het onderhoud en het beheer van stadsmeubilair voor informatiedoeleinden, bushokjes en uithangborden, waarvan een deel voor reclamedoeleinden kon worden gebruikt, die door JCD werd gewonnen. Het contract van 1999 had betrekking op soortgelijk meubilair als het contract van 1984, maar dit nieuwe contract met een duur van 15 jaar voorzag in de hierna volgende voorwaarden. i. Het nieuwe stadsmeubilair waarop het contract betrekking had, zou eigendom zijn van de Stad Brussel (53) en JCD zou een maandelijkse huur betalen om het voor reclamedoeleinden te mogen gebruiken. ii. Het oude stadsmeubilair dat op grond van de vorige aanbestedingen tussen de Stad Brussel en JCD was geïnstalleerd, moest worden weggehaald. Voor het onder het contract van 1984 vallende stadsmeubilair waarvan de geldigheidsduur van 15 jaar nog altijd liep, werd bij het contract van 1999 een tijdschema gevoegd („bijlage 10” (54)), waarin de data waarop de verschillende borden moesten worden weggehaald, precies werden vastgesteld (tussen 1999 en 2011).

(13) De Belgische autoriteiten erkennen dat JCD de exploitatie van bepaalde borden die onder het contract van 1984 vielen, ook na de in het contract van 1999 vastgestelde data van ontmanteling (bijlage 10) heeft voortgezet. De Belgische autoriteiten voeren ter rechtvaardiging van deze praktijk aan dat het om een compensatie ging voor het feit dat andere borden vóór de in bijlage 10 vastgestelde data waren weggehaald (55). Overeenkomstig het contract van 1984 betaalde JCD huur noch belasting aan de Stad Brussel voor de exploitatie van de in bijlage 10 opgenomen borden, terwijl zij voor de borden die onder het contract van 1999 vielen, wél huur en ook belastingen betaalde (56). Die situatie is blijven duren tot in augustus 2010 toen de laatste installaties werden ontmanteld.

2.2 Het onderdeel „Villo”

(14) Om op zijn grondgebied zachte mobiliteit aan te bieden, heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest besloten een geautomatiseerd fietsverhuursysteem met zelfbediening op het openbaar domein op te richten.

(15) Het Gewest heeft op 15 maart 2008 daarvoor een aanbesteding uitgeschreven, die op 13 november 2008 door JCD werd gewonnen. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft op 5 december 2008 met JCD een overeenkomst van openbaredienstconcessie voor de exploitatie van het geautomatiseerd verhuursysteem Villo op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest („de Villo-overeenkomst”) gesloten. Die overeenkomst voorzag in het volgende: i. de installatie en het beheer van een geautomatiseerd fietsverhuursysteem (2500 fietsen op een maximum van 200 stallingen in een eerste fase, die op 16 november 2009 aanving, met uitbreiding tot 5000 fietsen in een tweede fase vanaf 2011, voor een totale duur van 15 jaar (tot in 2026)); ii. de installatie, het beheer en de exploitatie van reclame-installaties om het fietsverhuursysteem te financieren in aanvulling op de betalingen van de klanten.

(16) De totale geraamde omzet van de concessie over haar volledige looptijd bedraagt ongeveer [100-150] (57) miljoen EUR (ongeveer [30-40] % van de inkomsten komt van de gebruikers en de rest van de reclame).

(17) In het kader van de onderhandeling van de overeenkomst van de openbare dienst Villo heeft het Gewest daarenboven aan JCD bepaalde financiële maatregelen verleend, die niet in de aanbesteding waren opgenomen (58): i. vrijstelling van de retributie voor ingebruikneming van het openbaar domein van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Die vrijstelling betreft een maximaal bedrag van [75 000-1 50 000] EUR/jaar, dat volgens de Belgische autoriteiten vanaf 2014 moest worden bereikt (wanneer de concessie op kruissnelheid is); ii. clausule dat als de exploitatiekosten ten gevolge van een wijziging (verhoging) van de gewestelijke belastingen verhogen, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zich verbindt tot medewerking om de effecten te neutraliseren. Deze clausule is echter nooit toegepast; iii. clausule waardoor de verhoging van de gemeentebelastingen opgenomen in de overeenkomsten met de gemeenten op grond waarvan die gemeenten JCD een retributie betalen, wordt geneutraliseerd voor een bedrag dat gelijk is aan het deel van de belasting die door die gemeenten op grond van het/de belastingreglement(en) inzake reclame-installaties en het uithangen van reclame voor de fietsenstallingen en de reclame-installaties waarmee de Villo-overeenkomst wordt gefinancierd, wordt ingekohierd, dat 75 EUR/m2 (59) per geëxploiteerde reclamezijde overschrijdt (een driefasige installatie omvat bijvoorbeeld drie reclamezijden). Het reële financiële effect van die maatregel ten gunste van JCD staat ter discussie tussen de Commissie en de Belgische autoriteiten (zie punt (82)).

(18) Ten slotte zijn volgens de klager niet alleen de hierboven uiteengezette financiële maatregelen verleend maar ook niet-financiële maatregelen, zoals de verbintenis van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om bij de gemeentelijke autoriteiten de stedenbouwkundige vergunningen en wegvergunningen te verkrijgen die JCD voor de uitvoering van de concessieovereenkomst nodig heeft.

3. VOORLOPIGE BEOORDELING

3.1 Het onderdeel installaties van het contract van 1984

3.1.1 Staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(19) In artikel 107, lid 1, VWEU is bepaald dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(20) Om een maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aan te merken, moet dus aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldaan zijn: (i) de maatregel wordt gefinancierd door de staat of met staatsmiddelen bekostigd; (ii) de maatregel kent een selectief economisch voordeel toe aan de begunstigde; (iii) de maatregel vervalst de mededinging of dreigt de mededinging te vervalsen; (iv) de maatregel kan het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(21) De analyse van de Commissie heeft geen betrekking op het contract van 1984 maar uitsluitend op het behoud van de installaties van 1984 na hun vervaldatum. Dit is met name gerechtvaardigd door het feit dat de Commissie overeenkomstig artikel 15 van Verordening 659/1999 na het verstrijken van de verjaringstermijn van tien jaar geen terugvordering van verleende steun kan gelasten (60). Op grond van het contract van 1984 konden tot afloop van dat contract (d.w.z. tot in 1999) installaties worden geplaatst en gedurende 15 jaar worden geëxploiteerd (d.w.z. eventueel tot in 2014). Alle steun die via die installaties van het contract van 1984 is verleend, mits wordt aangenomen dat aan alle cumulatieve voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan, zou dus pas kunnen zijn verleend op het tijdstip waarop JCD van de Brusselse autoriteiten de toestemming zou hebben gekregen om de betrokken installatie te plaatsen en dus vóór 1999, het jaar waarin dat contract afliep. Alle eventuele steun die aan JCD zou zijn verleend, zou dus meer dan tien jaar vóór het eerste verzoek om informatie van de Commissie aan de Belgische autoriteiten, in casu 15 september 2011, zijn verleend.

(22) In het geval van het behoud van de installaties van het contract van 1984 zonder betaling van retributies en belastingen na de in bijlage 10 bij het contract van 1999 vastgestelde data zou eventuele steun ten gunste van JCD daarentegen zijn verleend op het tijdstip van de (stilzwijgende) toestemming van de Brusselse autoriteiten om het in die bijlage opgenomen tijdschema niet na te leven. De hierna volgende analyse van de Commissie heeft uitsluitend betrekking op de mate waarin het behoud van de installaties van het contract van 1984 na de in bijlage 10 vastgestelde data staatssteun ten gunste van JCD impliceert die na 15 september 2001 zou zijn verkregen (d.w.z. binnen de in artikel 15 van Verordening 659/1999 vastgestelde verjaringstermijn).

Staatsmiddelen

(23) Een maatregel kan slechts staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, als hij door de staat is verleend of met staatsmiddelen is bekostigd. Staatsmiddelen omvatten alle overheidsmiddelen (61), waaronder middelen van lichamen binnen de staat (gedecentraliseerde, federatieve, gewestelijke of andere) (62).

(24) Zowel voordelen die rechtstreeks als voordelen die zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd, kunnen als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd (63). Staatsmiddelen kunnen in negatieve vorm aanwezig zijn, met name wanneer de autoriteiten inkomsten derven.

(25) In casu betwisten de Belgische autoriteiten niet dat de maatregel hun kan worden toegerekend (en met name aan de Stad Brussel). Zij voeren aan dat zij het behoud van de installaties van het contract van 1984 na de in bijlage 10 vastgestelde data hebben aanvaard teneinde het evenwicht van het contract met JCD te vrijwaren, omdat andere installaties vervroegd op verzoek van de Stad Brussel waren weggehaald om andere types installaties te plaatsen die om met name esthetische redenen de voorkeur genoten (64). De Belgische autoriteiten zijn van mening dat JCD door die vervroegde weghaling verlies leed, omdat zij afstand zou hebben gedaan van installaties waarvoor zij tot de in bijlage 10 vastgestelde data van ontmanteling geen enkele retributie hoefde te betalen, en dat het ter compensatie van dat verlies aanvaardbaar was dat andere installaties langer dan gepland behouden bleven (zonder dat daarvoor retributies of belastingen hoefden te worden betaald).

(26) De Belgische autoriteiten erkennen echter dat het behoud van de installaties na de in bijlage 10 vastgestelde data impliceert dat de Stad Brussel inkomsten derft doordat op die installaties geen retributies en belastingen worden geïnd. Een overdracht van staatsmiddelen is dus aangetoond.

(27) CCB is van mening dat de reclame-inkomsten uit de commerciële exploitatie van de reclame-installaties die na de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleven, ook staatsmiddelen zouden kunnen vormen, omdat de Staat die installaties zelf zou kunnen exploiteren.

(28) Het argument dat de reclame-inkomsten staatsmiddelen vormen, lijkt op het eerste gezicht echter moeilijk aanvaardbaar, omdat die reclame-inkomsten voortkomen uit particuliere contracten tussen JCD en haar klanten, waarin de Staat helemaal niet tussenkomt. Het is dus a priori uitgesloten dat die reclame-inkomsten een overdracht van staatsmiddelen kunnen vormen.

Selectief economisch voordeel

(29) Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden, d.w.z. zonder tussenkomst van de Staat, niet zou hebben verkregen (65). Slechts het effect van de maatregel op de onderneming is relevant, niet de reden voor of de doelstelling van de tussenkomst van de Staat (66). Als de financiële situatie van de onderneming verbeterd is als gevolg van de tussenkomst van de Staat, is er sprake van een voordeel, alsook wanneer die tussenkomst een verlichting betekent van kosten die normaal gesproken ten laste van de eigen financiële middelen van de onderneming zouden zijn gekomen, en daardoor verhinderde dat de op de markt aanwezige krachten hun normale werking hadden (67).

(30) Om als selectief in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te worden aangemerkt, moet een overheidsmaatregel „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen. Bijgevolg vallen slechts de maatregelen die ondernemingen op een selectieve manier begunstigen, onder het begrip steun.

(31) In casu heeft JCD sinds 1999 en volgens het verstrijken van de vergunningen op grond van het contract van 1984 de exploitatie van reclame-installaties op het grondgebied van de Stad Brussel voortgezet, zonder daarvoor retributies of belastingen te betalen, terwijl die installaties volgens het contract van 1999 hadden moeten worden weggehaald en de exploitatie van reclame-installaties uit hoofde van het contract van 1999 onder bezwarende titel plaatsvond.

(32) De Belgische autoriteiten erkennen dat JCD globaal genomen een economisch voordeel heeft genoten, maar uitsluitend vanwege een onevenwichtigheid tussen het aantal vroegtijdig (d.w.z. vóór hun vervaldatum) weggehaalde installaties en het aantal installaties dat na de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleef. Volgens hen heeft JCD enerzijds afstand gedaan van een besparing op het vlak van retributies en belastingen door te aanvaarden installaties vroegtijdig weg te halen, terwijl zij anderzijds een besparing op het vlak van retributies en belastingen heeft genoten doordat installaties na de vastgestelde vervaldata behouden bleven. De Belgische autoriteiten voeren aan dat JCD, blijkens de berekening van het verschil tussen de besparingen waarvan JCD door de vroegtijdige weghalingen afstand heeft gedaan, en de aanvullende besparingen die zij heeft genoten doordat zij installaties langer kon behouden dan in bijlage 10 was gepland, tussen december 1999 en 2011 slechts een financieel voordeel van ten hoogste [90 000-1 50 000] EUR zou hebben genoten (zie onderstaande tabel). WAARDERING VAN DE AFWIJKINGEN TEN OPZICHTE VAN HET TIJDSCHEMA IN BIJLAGE 10 (EUR) Aantal 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Totaal In bijlage 10 vermelde installaties die op 3 december 2007 nog aanwezig waren (zie deurwaardersexploot van CCB) Planimeters [50-100] [50 000-1 00 000] [1 00 000-2 00 000] [1 00 000-2 00 000] [50 000-1 00 000] — — [3 00 000-4 00 000] Bushokjes [10-20] [50 000-1 00 000] [0-50 000] 48 118 [0-50 000] [0-50 000] [0-50 000] — [2 00 000-3 00 000] In bijlage 10 vermelde installaties die vroegtijdig zijn weggehaald Planimeters [10-20] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] — — - 50 850 Bushokjes [0-50] [-(1 00 000-2 00 000)] [-(1 00 000-2 00 000)] [-(50 000-1 00 000)] [-(0-50 000)] — — [-(3 00 000-4 00 000)] TOTAAL — [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [50 000-1 00 000] [50 000-1 00 000] [0-50 000] — [90 000-1 50 000]

(33) Opgemerkt zij dat de berekening van de Belgische autoriteiten gebaseerd is op deurwaardersexploten van CCB van 3 december 2007 en 21 december 2009. De Belgische autoriteiten zijn van mening dat het eerste deurwaardersexploot aantoont dat de installaties die vóór de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata waren weggehaald, in 2007 meer reclamezijden telden dan de installaties die na de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleven. Slechts het deurwaardersexploot van CCB van 21 december 2009 zou aantonen dat de balans naar JCD was doorgeslagen. De Belgische autoriteiten zijn van mening dat, als JCD in de uitvoering van de aanbesteding enig voordeel zou kunnen hebben genoten, dit voordeel bijgevolg slechts voor de aanslagjaren 2007 tot 2011 hoeft te worden berekend zonder risico van bevoordeling van JCD.

(34) CCB is daarentegen van mening dat het aan JCD verleende economische voordeel veel significanter is, omdat zij het argument van de compensatie tussen de vroegtijdig weggehaalde installaties en de laattijdig weggehaalde installaties afwijst.

(35) De Commissie is ook van oordeel dat het door de Belgische autoriteiten aangevoerde compensatiemechanisme ernstig kan worden betwijfeld. De Belgische autoriteiten hebben in de fase van het vooronderzoek immers geen enkel aanhangsel bij het contract van 1999 overgelegd, waardoor een akkoord over compensatie tussen de Stad Brussel en JCD zou worden aangetoond.

(36) Het wordt niet betwist dat de vroegtijdige weghalingen hebben plaatsgevonden, maar die weghalingen hebben kennelijk in onderling overleg tussen de Stad Brussel en JCD plaatsgevonden, waarbij JCD voor elke vroegtijdig weggehaalde installatie een nieuwe installatie heeft verkocht en geplaatst (niet noodzakelijk op dezelfde plaats). Het kan niet worden uitgesloten dat JCD de vervanging van bepaalde borden vóór de vastgestelde datum heeft aanvaard om specifieke redenen die geen noodzakelijke tegenprestatie zouden impliceren. Doordat dit compensatiemechanisme, dat overigens van het contract van 1999 afwijkt, door geen enkel document wordt gestaafd, is het in elk geval niet mogelijk om a posteriori de realiteit en/of relevantie ervan echt in te schatten. Dat de Belgische autoriteiten zich voor de berekening op een deurwaardersexploot van CCB moeten baseren, lijkt er eerder op te wijzen dat niet nauwkeurig werd gecontroleerd welke installaties vroegtijdig werden weggehaald of na de in bijlage 10 vastgestelde data behouden bleven, waardoor het minder waarschijnlijk wordt dat de Stad Brussel en JCD over een compensatie daarvoor zouden hebben onderhandeld.

(37) Ten slotte moet worden beklemtoond dat de referentieregeling die op reclameborden in de Stad Brussel van toepassing is, vanaf 2002 in de heffing van belastingen voorzag en dit los van het contract van 1999. De Belgische autoriteiten hebben op grond daarvan vanaf het aanslagjaar 2009 belastingen op de installaties van het contract van 1999 ingekohierd, ook al voorzag dit contract niet in een specifieke verplichting dienaangaande doch slechts in de betaling van huur. In die omstandigheden is het dus niet duidelijk of de vrijstelling van betaling van huur, gebruiksvergoedingen of retributies waarin het contract van 1984 voorzag, ook impliceert dat de betrokken installaties van de betaling van belastingen hadden moeten worden vrijgesteld. De vraag is dus of de exploitatie van die installaties niet op de nieuwe referentieregeling moet worden afgestemd. In dat geval zou JCD vanaf 2002 door de vroegtijdige weghaling van een installatie van het contract van 1984 geen enkele besparing van belastingen verliezen, omdat die belastingen in elk geval verschuldigd zouden zijn, waardoor met name het argument van een compensatie tussen de vroegtijdige en de laattijdige weghalingen geen hout zou snijden, voor zover het om de belastingen gaat.

(38) Als het door de Belgische autoriteiten aangevoerde compensatiemechanisme buiten beschouwing wordt gelaten, wordt het aan JCD verleende voordeel aanzienlijk groter dan door de Belgische autoriteiten wordt aangevoerd, en zou dit minstens gelijk zijn aan alle niet betaalde huur voor en belastingen op de installaties die vanaf 1999 na de in de bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleven. CCB heeft de Commissie een gedetailleerde berekening verstrekt, waaruit zou blijken dat daarmee een bedrag van meer dan 2 miljoen EUR zou kunnen zijn gemoeid.

Vervalsing van de mededinging

(39) Steunmaatregelen van de Staten voor ondernemingen zijn slechts staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, als daardoor de mededinging wordt vervalst of dreigt te worden vervalst en slechts voor zover het handelsverkeer tussen de lidstaten daardoor ongunstig wordt beïnvloed.

(40) Een door de Staat toegekende maatregel wordt geacht de mededinging te vervalsen of het risico daartoe in te houden wanneer daarmee de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen wordt versterkt (68). In de praktijk wordt een vervalsing van de mededinging dus aangenomen zodra de Staat een financieel voordeel verleent aan een onderneming in een geliberaliseerde sector waar er concurrentie is of zou kunnen zijn.

(41) Omdat JCD actief is op een markt waarop verschillende ondernemingen van de sector met elkaar concurreren (de markt voor buitenreclame op klein formaat), zou de toekenning of het voordeel van steun ten gunste van één van de aanwezige spelers gevolgen kunnen hebben waardoor de mededinging tussen hen zou kunnen worden vervalst.

Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten

(42) In de rechtspraak van de Europese gerechten is vastgesteld dat alle toekenning van steun aan een onderneming die haar activiteiten op de interne markt verricht, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (69).

(43) De betrokken maatregel (behoud van reclame-installaties zonder betaling van retributies of belastingen na de in bijlage 10 vastgestelde data) ten gunste van JCD versterkt haar positie op de markt voor buitenreclame in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en maakt het voor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen moeilijk om die markt te penetreren (70). De Commissie stelt daarenboven vast dat in casu zowel JCD als CCB actief is in andere lidstaten van de Europese Unie (71). Bovendien moet worden beklemtoond dat de exploitanten van reclame-installaties vaak internationale groepen zijn die in veel landen actief zijn en dat de reclamecampagnes zelf in bepaalde gevallen een internationale dimensie hebben.

(44) De conclusie luidt dat het niet kan worden uitgesloten dat de betrokken maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(45) Conclusie over het bestaan van steun: Gelet op de bovenstaande punten is de Commissie van oordeel dat de exploitatie door JCD van bepaalde reclame-installaties die op grond van het contract van 1984 op het grondgebied van de Stad Brussel werden geplaatst en na hun vervaldata (zoals die in bijlage 10 bij het contract van 1999 zijn vastgesteld) behouden bleven, aan de cumulatieve criteria voor staatssteun voldoet en dat die maatregel bijgevolg staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(46) De Belgische autoriteiten zijn van mening dat het aan JCD verleende voordeel niet meer zou kunnen bedragen dan [90 000-1 50 000] EUR en hebben aangevoerd dat de maatregel met gemak onder toepassing van de de-minimisverordening zou kunnen vallen (72). In die verordening is inderdaad bepaald dat bepaalde steun voor een klein bedrag (minder dan 2 00 000 EUR over een periode van drie belastingjaren) niet wordt geacht aan alle criteria van artikel 107, lid 1, VWEU te voldoen, en daardoor buiten de staatssteuncontrole van de Commissie valt en van de aanmeldingsplicht is vrijgesteld.

(47) Zelfs als het bedrag van het aan JCD verleende voordeel met het door de Belgische autoriteiten vooropgestelde bedrag zou overeenstemmen (wat de Commissie ernstig betwijfelt om in de punten (35)-(38) uiteengezette redenen), dan nog moeten op grond van artikel 1, lid 4, van de de-minimisverordening bepaalde regels inzake transparantie (zie hieronder) worden nageleefd, wat bij deze maatregel kennelijk niet gebeurd is: „Deze verordening is alleen van toepassing op steun waarvan, ongeacht de vorm ervan, het bruto-subsidie-equivalent vooraf precies kan worden berekend zonder dat een risicoanalyse hoeft te worden uitgevoerd (hierna „transparante steun” genoemd))”. In casu hebben de Belgische autoriteiten geen enkel document overgelegd dat zou kunnen wijzen op het bestaan van een voorafgaande berekening van de toekenning van de steunmaatregel noch op een controle van het evenwicht tussen de vroegtijdige en de laattijdige weghalingen (zoals vastgesteld in punt (36)), wat de basis is waarop de Belgische autoriteiten het vooropgestelde steunbedrag hebben berekend.

(48) Het lijkt bijgevolg mogelijk om reeds in dit stadium en ondanks de onzekerheid over het precieze steunbedrag te concluderen dat die steun niet onder toepassing van de de-minimisverordening zou kunnen vallen.

3.1.2 Rechtmatigheid van de steunmaatregel

(49) De Commissie stelt vast dat de maatregel waarop dit onderdeel van de klacht betrekking heeft en die staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, niet overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU is aangemeld en is uitgevoerd.

3.1.3 Verenigbaarheid van de steun

(50) Voor zover de exploitatie door JCD van bepaalde reclame-installaties die op grond van het contract van 1984 op het grondgebied van de Stad Brussel zijn geplaatst, na hun vervaldata (zoals vastgesteld in bijlage 10 bij het contract van 1999), staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet worden nagegaan of die maatregel verenigbaar met de interne markt zou kunnen worden geacht. Steunmaatregelen van een Staat kunnen verenigbaar met de interne markt worden verklaard op grond van de afwijkingen waarin artikel 107, leden 2 en 3, en artikel 106, lid 2, VWEU voorzien. De Belgische autoriteiten hebben echter geen enkel argument aangevoerd dat zou kunnen aantonen dat een van die afwijkingen in casu van toepassing zou zijn (73).

(51) De afwijkingen waarin artikel 107, lid 2, VWEU voorziet, die betrekking hebben op steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers, steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, en steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland, lijken in casu niet van toepassing.

(52) De afwijking waarin artikel 107, lid 3, onder a), VWEU voorziet, die betrekking heeft op steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst en van de in artikel 349 bedoelde regio's, rekening houdend met hun structurele, economische en sociale situatie, lijkt in casu evenmin van toepassing.

(53) Wat de afwijkingen van artikel 107, lid 3, onder b) en d), VWEU betreft, lijkt de betrokken steun niet bestemd voor de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang of voor de opheffing van een ernstige verstoring in de economie van België, noch voor de bevordering van de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed.

(54) Ten slotte kunnen op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, verenigbaar met de interne markt worden geacht, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie beschikt in dit stadium over geen enkel element op grond waarvan zij zou kunnen overwegen dat de voordelen die door de betrokken maatregel zijn verleend, verband houden met bijzondere investeringen die staatssteun kunnen genieten bij toepassing van regels en richtsnoeren of kaderregelingen dienaangaande, met de schepping van werkgelegenheid of met specifieke projecten.

(55) Ten slotte zijn het contract van 1984 en het contract van 1999 zuiver commerciële contracten en wordt JCD op grond daarvan niet met een openbare dienst belast. De afwijking waarin artikel 106, lid 2, VWEU met betrekking tot compensaties voor het verrichten van een openbare dienst voorziet, is dus niet van toepassing.

(56) De Commissie is in dit stadium dus van oordeel dat het behoud van de installaties van het contract van 1984 na de in bijlage 10 bij het contract van 1999 vastgestelde vervaldata, zonder betaling van huur of belasting, tot gevolg heeft dat de lasten die JCD normaal gesproken in de uitoefening van haar activiteit zou moeten dragen, worden verminderd en dat die maatregel bijgevolg als exploitatiesteun moet worden beschouwd, wat niet verenigbaar lijkt te zijn met de interne markt.

(57) Conclusie over de verenigbaarheid van de steun: Gelet op de bovenstaande punten is de Commissie voorlopig van oordeel dat JCD door het behoud van de installaties van het contract van 1984 na de in bijlage 10 bij het contract van 1999 vastgestelde vervaldata, zonder betaling van huur of belasting, staatssteun heeft genoten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(58) De Commissie heeft voorts ernstige twijfels over de raming van het bedrag van het voordeel dat door die maatregel aan JCD is verleend, zoals dat door de Belgische autoriteiten is berekend.

(59) Ten slotte heeft de Commissie ook ernstige twijfels over de verenigbaarheid van die steunmaatregel met de interne markt.

(60) Om alle bovenstaande redenen heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van de betrokken maatregel.

(61) Zij nodigt de Belgische autoriteiten en alle belanghebbenden uit haar alle nuttige informatie en opmerkingen over deze maatregel mee te delen.

(62) De Commissie zou inzonderheid wensen dat de Belgische autoriteiten haar een berekening verstrekken: a. van de niet-betaalde huur voor de installaties die na de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleven, vanaf 2001 (zie punt 22) tot augustus 2010; b. van de niet-betaalde belastingen voor de installaties van het contract van 1984 die na de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleven, vanaf 2001 tot augustus 2010.

3.2 Het onderdeel „Villo”

3.2.1 Staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

Staatsmiddelen

(63) De criteria om vast te stellen dat er sprake is van staatsmiddelen, zijn in de punten (23)-(24) toegelicht.

(64) Het fietsverhuursysteem Villo wordt gefinancierd door het beheer en de exploitatie van reclame-installaties in aanvulling op de betalingen van de klanten. Zoals uitgelegd in punt (28), zijn de reclame-inkomsten en de betalingen van de gebruikers van de concessie louter particuliere middelen, die niet als staatsmiddelen zouden kunnen worden aangemerkt.

(65) Daarentegen derven de gemeenten die het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vormen, inkomsten door de vrijstelling van de gewestelijke retributies en de neutralisatie van de verhoging van de gemeentebelastingen, wat een overdracht van staatsmiddelen aan JCD vormt (zie de punten (82)-(83) voor een evaluatie van het financiële effect van die maatregelen).

(66) De in punt (18) vermelde niet-financiële maatregelen, zoals de verbintenis van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om de stedenbouwkundige vergunningen en wegvergunningen die JCD voor de uitvoering van de concessieovereenkomst nodig heeft, bij de gemeentelijke autoriteiten te verkrijgen, lijken a priori geen overdracht van staatsmiddelen ten gunste van JCD te impliceren.

Selectief economisch voordeel

(67) De criteria om vast te stellen dat er sprake is van een selectief economisch voordeel, zijn in de punten (29)-(30) toegelicht.

(68) In casu hoeft JCD door de vrijstelling van de gewestelijke retributies en de neutralisatie van de verhoging van de gemeentelijke retributies geen kosten te dragen die normaal gesproken haar financiële middelen hadden moeten belasten, wat voor haar dus een voordeel kan vormen.

(69) De Belgische autoriteiten zijn echter van mening dat de aanvullende maatregelen als compensaties voor de openbare dienst moeten worden beschouwd die onder de Altmark-rechtspraak vallen, met name omdat JCD in een transparante aanbesteding is geselecteerd (74).

(70) In dit arrest heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaald dat de met staatsmiddelen bekostigde compensatie voor de kosten van levering van een dienst van algemeen economisch belang geen voordeel vormt, mits vier cumulatieve voorwaarden verenigd zijn (75): a. de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn; b. de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld; c. de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken; d. wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.

(71) In casu lijken echter niet al die cumulatieve voorwaarden te zijn voldaan.

(72) Het eerste criterium lijkt geen bijzondere moeilijkheden te stellen.

(73) De Villo-concessie is immers in de Villo-overeenkomst door de Belgische autoriteiten omschreven als een concessie van een openbare dienst. Bovendien heeft het parlement van het Gewest op 25 november 2010 een ordonnantie aangenomen waarin de exploitatie van de openbare dienst Villo is geregeld. In de Villo-overeenkomst en de ordonnantie van 25 november 2010 wordt de openbare dienst omschreven als „de terbeschikkingstelling van een geautomatiseerd fietsverhuursysteem voor het hele grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, op kosten en risico's van de concessiehouder, onder gezag van de regering en onder de minimale voorwaarden die door haar worden vastgesteld”. De openbaredienstverplichtingen die de concessiehouder moet nakomen, zijn in die twee instrumenten vastgesteld, alsook de aard, de geografische dekking en de werking van de dienst. Ook het tariefsysteem voor de gebruikers is vastgesteld.

(74) Er lijkt echter niet volledig te zijn voldaan aan het tweede Altmark-criterium. De Belgische autoriteiten hebben weliswaar uitgelegd dat de parameters van de compensatie vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld, omdat in het bestek dat aan de concessie-overeenkomst voorafging, de belangrijkste parameters van het financieringssysteem van de dienst al waren vastgesteld. Dit lijkt te voldoen aan de praktijk van de Commissie, die aanvaardt dat de gegevens voor de berekening van de compensatie in het ondernemingsplan van de exploitanten worden vastgesteld op basis van parameters die voorafgaandelijk in de aanbestedingsdocumenten zijn vastgesteld (76).

(75) Het financiële effect voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van de aanvullende maatregelen, die pas na de aanbesteding in de overeenkomst werden verleend, en met name een maatregel zoals de neutralisatie van de verhoging van de gemeentelijke retributies, was echter onbekend op het ogenblik waarop die maatregel werd verleend, omdat dit volledig van de toekomstige ontwikkeling van de gemeentebelastingen afhangt. Zonder een beperking van zijn maximale financiële effect kan die maatregel moeilijk als volledig doorzichtig worden beschouwd.

(76) Ook het derde criterium vormt een probleem. Uit de aan de Commissie verstrekte informatie blijkt immers dat op het tijdstip waarop de geanalyseerde aanvullende maatregelen werden verleend, niet vooraf was gecontroleerd dat de door JCD ontvangen compensatie in de loop van de exploitatie van de concessie niet hoger zou worden dan nodig is om alle of een deel van de kosten voor de uitvoering van de daaruit voortvloeiende verplichtingen te dekken rekening houdend met de inkomsten daaruit en een redelijke winst voor de uitvoering van die verplichtingen.

(77) JCD is weliswaar aan bepaalde controles onderworpen (bijvoorbeeld om de kwaliteit van de dienst te garanderen), maar bij die controles werd niet gekeken naar het niveau van de uit de Villo-concessie ontvangen inkomsten en evenmin werd de algemene winst van de Villo-concessie vergeleken met een redelijk winstniveau. Die controles kunnen dus niet garanderen dat er geen sprake is van overcompensatie.

(78) Ten slotte kan in dit stadium zelfs niet achteraf worden uitgesloten dat effectieve overcompensatie mogelijk was, omdat de ontvangsten van de Villo-concessie onzeker zijn, met name door de manier waarop in de analytische boekhouding van JCD een deel van de reclame-inkomsten uit nationale contracten, wordt toegewezen aan installaties die deel uitmaken van de Villo-concessie (zie de punten (103)-(108)). Ook het redelijke winstniveau dat voor een dergelijke controle moet worden gebruikt, is onzeker (zie punt (109)).

(79) Wat ten slotte de vierde voorwaarde betreft, is het niet duidelijk, doordat de autoriteiten het nodig hebben geacht na de aanbesteding bepaalde maatregelen toe te voegen, of de doelstelling van die aanbesteding — die volgens het Altmark-arrest moet bestaan in het selecteren van de exploitant die de dienst tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren — als bereikt kan worden beschouwd. Als niet alle compensatiemaatregelen in de aanbesteding zijn opgenomen, kan immers moeilijk worden geconcludeerd dat door die aanbesteding de exploitant kan worden geselecteerd die de dienst van algemeen economisch belang tegen de laagste kosten kan leveren, zelfs als de aanbestedingsprocedure zelf doorzichtig is.

(80) Gelet op de bovenstaande punten lijkt het niet mogelijk aan te nemen dat de voorwaarden van de Altmark-rechtspraak in casu vervuld zijn.

(81) De Commissie is bijgevolg van oordeel dat die aanvullende overdrachten van staatsmiddelen waartoe na de aanbesteding besloten is, JCD wel degelijk een selectief economisch voordeel verlenen.

(82) Wat de berekening van het bedrag van dat voordeel betreft, zijn de Belgische autoriteiten van mening dat de neutralisatie van de gemeentebelastingen ten hoogste ongeveer [50 000-70 000] EUR per jaar waard is. Die berekening was echter gebaseerd op een vergelijking tussen een bijzonder belastingniveau voor openbare diensten en het belastingniveau dat effectief voor JCD geldt in het kader van de Villo-concessie. Een dergelijke berekening lijkt niet aanvaardbaar omdat het voor openbare diensten toepasselijke tarief al een gunsttarief is voor de verrichters van die openbare diensten (77) ten opzichte van commerciële exploitanten waarvoor een hoger tarief geldt. De Commissie is van oordeel dat het effectief aan JCD verleende voordeel gelijk zou zijn aan het verschil tussen het standaardtarief en het voor JCD geldende tarief. Dat voordeel zou volgens de berekeningen van de Belgische autoriteiten [2 50 000-3 50 000] EUR per jaar kunnen bedragen.

(83) JCD zou in totaal een voordeel van ten minste [3 25 000-5 00 000] EUR per jaar hebben genoten ([75 000-1 50 000] EUR door de vrijstelling van de retributie voor de ingebruikneming van het openbaar domein van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en [2 50 000-3 50 000] door de toepassing van de prijsherzieningsclausule met betrekking tot de gemeentebelastingen).

Vervalsing van de mededinging

(84) Om dezelfde redenen als die welke in de punten (40)-(41) zijn uiteengezet, hebben de aanvullende maatregelen die voor de Villo-concessie aan JCD zijn verleend, gevolgen die de mededinging zouden kunnen vervalsen.

Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten

(85) Om dezelfde redenen als die welke in de punten (42)-(44) zijn uiteengezet, zouden de aanvullende maatregelen die voor de Villo-concessie aan JCD zijn verleend, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.

(86) Conclusie over het bestaan van steun: Gelet op de bovenstaande punten is de Commissie van oordeel dat de aanvullende maatregelen voor de exploitatie van de concessie van de openbare dienst Villo in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest door JCD, aan de cumulatieve criteria voor staatssteun voldoen en bijgevolg staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

3.2.2 Rechtmatigheid van de steunmaatregel

(87) De Commissie stelt vast dat de aanvullende maatregelen waarop dit onderdeel van de klacht betrekking heeft en die staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, niet overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU zijn aangemeld en zijn uitgevoerd.

(88) De Belgische autoriteiten voeren echter aan dat als die maatregelen staatssteun vormen, het compensaties voor de openbare dienst zijn die op grond van het DAEB-besluit verenigbaar zijn (op het tijdstip waarop die maatregelen werden genomen, was de geldende tekst de DAEB-beschikking van 2005 (78), die door het DAEB-besluit van 2012 is vervangen). De twee teksten voorzien in een vrijstelling van aanmelding voor maatregelen die aan de voorwaarden voor verenigbaarheid voldoen (79).

(89) De verenigbaarheid met één van beide besluiten (de beschikking van 2005 of het besluit van 2012) zou aanvaardbaar zijn. Enerzijds zou het uiteraard volstaan dat de betrokken maatregelen voldeden aan de DAEB-beschikking van 2005, op grond waarvan geen aanmelding vereist was. Maar daarnaast is in artikel 10, onder b), van het DAEB-besluit van 2012 uitdrukkelijk het volgende bepaald: „vóór de inwerkingtreding van dit besluit van kracht geworden steunmaatregelen die overeenkomstig Beschikking 2005/842/EG niet verenigbaar waren met de interne markt noch waren vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting, maar die aan de in het onderhavige besluit vastgestelde voorwaarden voldoen, zijn verenigbaar met de interne markt en zijn vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting”. Zelfs als de maatregelen niet volledig aan de DAEB-beschikking van 2005 voldeden, dan nog volstaat het dat ze aan het DAEB-besluit van 2012 voldoen om verenigbaar te zijn en de vrijstelling van aanmelding te genieten.

(90) De DAEB-beschikking van 2005 en het DAEB-besluit van 2012 lopen nog op heel wat andere punten gelijk. De verenigbaarheid met het DAEB-besluit van 2012 wordt hieronder geanalyseerd.

3.2.3 Verenigbaarheid van de steun op grond van het DAEB-besluit van 2012

Toepassingsgebied van het DAEB-besluit

(91) Het DAEB-besluit van 2012 (net als de DAEB-beschikking van 2005) is uitsluitend van toepassing op diensten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt. Uit de rechtspraak blijkt duidelijk dat de lidstaten, ingeval er ter zake geen sectorale Unieregelgeving bestaat, over een ruime beoordelingsmarge beschikken om diensten als diensten van algemeen economisch belang aan te merken. In dat verband is het de taak van de Commissie ervoor te zorgen dat er geen kennelijke fout is.

(92) In casu lijkt er geen kennelijke fout te zijn, omdat de dienst beantwoordt aan een behoefte van de burgers waaraan zonder tussenkomst van de Staat niet onder dezelfde voorwaarden zou worden voldaan (het door de gebruikers betaalde bedrag volstaat bijvoorbeeld niet om de kosten van de dienst te dekken). Ook het Belgische Grondwettelijk Hof heeft zich over deze vraag moeten buigen en heeft bevestigd dat het geautomatiseerd fietsverhuursysteem Villo een openbare dienst vormt (80).

(93) Daarnaast valt de Villo-concessie, die een openbare dienst van fietsverhuur is, niet onder toepassing van artikel 2, lid 5, van het DAEB-besluit van 2012 (81), waardoor activiteiten in de sector van het vervoer over land van het toepassingsgebied worden uitgesloten. Die uitsluiting heeft volgens de Commissie immers slechts betrekking op eigenlijke vervoersactiviteiten, dat wil zeggen het vervoer van personen of goederen per spoor, over de weg of over de binnenwateren, en niet op de loutere verhuur van individuele vervoersmiddelen. Hoewel de fiets onmiskenbaar een vervoersmiddel over land is, is het voorwerp van de concessie de verhuur van fietsen aan particulieren, wat op zich geen vervoersactiviteit vormt in de zin van artikel 2, lid 5, van het DAEB-besluit van 2012.

(94) Het DAEB-besluit van 2012 is van toepassing op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst van minder dan 15 miljoen EUR per jaar. Het totale steunbedrag dat aan JCD is toegekend, bedraagt ongeveer [3 00 000-4 50 000] EUR per jaar op kruissnelheid en hoewel het mettertijd zou kunnen evolueren (het effect van de herziening van de prijzen met betrekking tot de gemeentebelastingen hangt van de ontwikkeling van die belastingen af), lijkt het volledig uitgesloten dat het steunbedrag op de looptijd van de concessie een gemiddelde van 15 miljoen EUR per jaar zou kunnen overschrijden. De steun kan dus worden getoetst aan het DAEB-besluit van 2012.

(95) Hieronder wordt geanalyseerd of de voorschriften van het DAEB-besluit van 2012 zijn nageleefd:

Noodzaak van een opdracht

(96) De verantwoordelijkheid voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang moet aan de betrokken onderneming zijn toevertrouwd middels één of meer besluiten, waarvan de vorm van lidstaat tot lidstaat kan verschillen. In een dergelijk instrument moeten met name de aard en de duur van de openbaredienstverplichtingen zijn omschreven; de onderneming die met die verplichtingen is belast en, in voorkomend geval, het betrokken grondgebied; de aard van alle uitsluitende of bijzondere rechten die aan de onderneming zijn verleend; de beschrijving van het compensatiemechanisme, en de parameters om de compensatie te berekenen, te controleren en te herzien; de voorwaarden waaronder eventuele overcompensatie kan worden teruggevorderd en de middelen om die te vermijden (82).

(97) De Villo-concessie is door de Belgische autoriteiten in de Villo-overeenkomst omschreven als een concessie van een openbare dienst. Bovendien heeft het parlement van het Gewest op 25 november 2010 een ordonnantie aangenomen waarin de exploitatie van de openbare dienst Villo is geregeld.

(98) In de Villo-overeenkomst en de ordonnantie van 25 november 2010 wordt de openbare dienst omschreven als „de terbeschikkingstelling van een geautomatiseerd fietsverhuursysteem voor het hele grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, op kosten en risico's van de concessiehouder, onder gezag van de regering en onder de minimale voorwaarden die door haar worden vastgesteld”. De openbaredienstverplichtingen die de concessiehouder moet nakomen, zijn in die twee instrumenten vastgesteld, alsook de aard, de geografische dekking en de werking van de dienst. Ook het tariefsysteem voor de gebruikers is vastgesteld.

(99) De duur van de concessie is op 15 jaar vastgesteld. Die duur overschrijdt de 10 jaar waarnaar in artikel 2, lid 2, van het DAEB-besluit van 2012 wordt verwezen. Die overschrijding zou echter gerechtvaardigd zijn, zoals in datzelfde artikel is vastgesteld, doordat van de dienstverrichter een aanzienlijke investering werd gevergd. Dit blijkt met name uit het feit dat de concessie pas vanaf 2014 op kruissnelheid zou komen (83). Daarnaast bestond de verplichting de duur van de concessie te beperken, niet op het tijdstip waarop de dienstverrichter met de openbare dienst werd belast (84).

(100) De parameters van de compensatie (betalingen van de gebruikers, de reclame en de verschillende aanvullende maatregelen) zijn in de Villo-overeenkomst omschreven.

(101) Het vereiste dat JCD met de openbare dienst moet zijn belast, lijkt dus globaal genomen te zijn nageleefd, met uitzondering echter van een duidelijke en uitdrukkelijke omschrijving van de voorwaarden waaronder eventuele overcompensatie kan worden teruggevorderd en de middelen om die te vermijden (zie de punten (110)-(112)). Die onduidelijkheid kan problematisch zijn, omdat dit aspect van de opdracht tot doel heeft een eventuele overcompensatie van de verrichter van de openbare dienst te vermijden, en de kern vormt van de klacht van CCB, die terecht aanvoert dat JCD een aanzienlijke overcompensatie heeft ontvangen (zie hieronder).

Compensatie

(102) Het DAEB-besluit van 2012 vereist dat „het compensatiebedrag niet hoger is dan hetgeen nodig is ter dekking van de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, met inbegrip van een redelijke winst” (85).

(103) Om na te gaan of JCD voor de Villo-concessie al dan niet een overcompensatie heeft ontvangen, moeten de volgende berekeningen worden gemaakt: — de inkomsten (I) van JCD: I = betalingen van klanten + reclame-inkomsten + vrijstellingen; — de kosten (K) van JCD; — de exploitatiemarge (M) van JCD: M = I-K. en moet vervolgens worden gecontroleerd of die marge M redelijk kan worden geacht, aan de hand van een passende benchmark.

(104) De Belgische autoriteiten voeren aan dat JCD geen overcompensatie kan hebben ontvangen en hebben een berekening overgelegd waaruit blijkt dat de concessie tussen 2009 en 2014 verlies zou hebben gemaakt (zie de tabel hieronder (86)), zoals in het initiële ondernemingsplan werd aangenomen. De Belgische autoriteiten leggen dus uit dat er tot dan materieel gezien geen sprake van overcompensatie kon zijn (en dit zelfs zonder een redelijke winst in aanmerking te nemen). BEDRAG IN MILJOEN EUR 2009 2010 2011 2012 2013 Pr(2014) BETALINGEN VAN KLANTEN [0-0,5] [0-0,5] [0,5-1] [0,5-1] [1-2] [1-2] RECLAME-INKOMSTEn [0-0,5] [1-2] [2-3] [3-4] [5-6] [5-6] VRIJSTELLING VAN RETRIBUTIES EN NEUTRALISATIE VAN DE VERHOGING VAN DE GEMEENTEBELASTINGEN [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] (I) TOTAAL INKOMSTEN [0-0,5] [1-2] [3-4] [4-5] [7-8] [8-9] (K) EXPLOITATIE-, BEHEERS- EN AFSCHRIJVINGSKOSTEN [1-2] [4-5] [5-6] [7-8] [9-10] [8-9] (M = I-K) EXPLOITATIEMARGE [-(1-2)] [-(2-3)] [-(1-2)] [-(2-3)] [-(1-2)] [-(0,5-1)]

(105) CCB betwist echter de berekeningen van de Belgische autoriteiten. De berekening van de kosten van de concessie en de uit de aanvullende maatregelen voortvloeiende voordelen lijkt niet problematisch, maar CCB bekritiseert de berekening van de inkomsten van de reclamezijden die in het kader van de Villo-overeenkomst worden geëxploiteerd. CCB voert aan dat de reclame-inkomsten slecht berekend zijn en significant ondergewaardeerd zijn.

(106) De bron van het meningsverschil ligt in het feit dat de reclame-inkomsten van de reclamezijden die in het kader van de Villo-concessie worden geëxploiteerd, het resultaat zijn van de toewijzing van een deel van de reclame-inkomsten uit nationale contracten aan de installaties die deel uitmaken van de Villo-concessie. Die inkomsten zijn dus niet direct geïnd maar een onderproduct van de analytische boekhouding van JCD.

(107) CCB is van mening dat JCD die toewijzing niet heeft verricht volgens de in de sector gebruikelijke regels, op grond waarvan de GRP-index (87) als toewijzingssleutel moet worden gebruikt. Op basis daarvan is CCB van mening dat de commerciële exploitatie van die reclamezijden hogere inkomsten oplevert dan die welke voor de financiering van de openbare dienst nodig zijn, en dat JCD, die daarbovenop inkomsten uit de betalingen van de gebruikers van het systeem en voordelen uit de vrijstellingen van belastingen op de exploitatie van reclamezijden ontvangt, een aanzienlijke overcompensatie zou hebben ontvangen. CCB is van mening dat die overcompensatie enkele miljoenen euro's per jaar zou kunnen bedragen (zo meent CCB dat JCD in 2013 een overcompensatie van 4,6 miljoen EUR zou hebben ontvangen (88)). In dit stadium heeft de analyse van de Commissie echter slechts betrekking op de verenigbaarheid van de aanvullende maatregelen (vrijstelling van de gewestelijke retributies en neutralisatie van de gemeentebelastingen), die op zich eventueel tot terugvordering aanleiding zouden kunnen geven, ook al moeten de reclame-inkomsten bij de controle van de afwezigheid van overcompensatie in aanmerking worden genomen.

(108) In de fase van het vooronderzoek hebben de Belgische autoriteiten aangevoerd dat andere, niet (of niet uitsluitend) op de GRP gebaseerde toewijzingsregels gerechtvaardigd zouden zijn, maar in dit stadium hebben zij geen gedetailleerde beschrijving van de regels voor de toewijzing van de reclame-inkomsten van JCD verstrekt, noch de relevantie van het model volledig aangetoond. In dit stadium blijven dus twijfels bestaan over de precieze methode voor de toewijzing van de reclame-inkomsten waarmee in de Villo-concessie rekening wordt gehouden.

(109) Zelfs als na controle blijkt dat JCD inderdaad nog geen winst met de concessie heeft geboekt, dan nog wordt verondersteld dat in de toekomst winst zal worden gemaakt. In die optiek moet worden nagegaan of de voor de controle gebruikte benchmark (zie punt (103)) zelf niet te hoog geraamd is. Volgens de Belgische autoriteiten is een exploitatiemarge van 20 % redelijk (89) maar de Commissie heeft twijfels over een dergelijke benchmark, met name omdat JCD in haar initiële ondernemingsplan niet uitging van een winst van de concessie van meer dan […] %.

Controle van overcompensatie

(110) In artikel 6, lid 1, van het DAEB-besluit van 2012 is het volgende bepaald: „De lidstaten zorgen ervoor dat de compensatie ten behoeve van het beheer van de dienst van algemeen economisch belang voldoet aan de in dit besluit vastgestelde voorwaarden, en met name dat de onderneming geen compensatie ontvangt die het overeenkomstig artikel 5 bepaalde bedrag overschrijdt. De lidstaten leggen de Commissie, op haar verzoek, het nodige bewijsmateriaal over. Zij voeren regelmatige controles uit, of laten deze uitvoeren, ten minste om de drie jaar gedurende de periode waarvoor de onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang is belast, en aan het einde van die periode.”

(111) Zoals hierboven uitgelegd, lijkt de opdracht aan JCD echter niets precies te bepalen met betrekking tot de controle van de overcompensatie. De Belgische autoriteiten hebben beklemtoond dat de kosten van JCD in de uitvoering van de concessie nauwlettend werden gevolgd om te controleren of die kosten overeenstemden met de kosten die op het tijdstip van verlening van de concessie werden vooropgesteld. De Belgische autoriteiten hebben ook aangevoerd dat de uitvoering van de concessie systematisch werd gecontroleerd door een beheerscomité en een begeleidingscomité.

(112) Er wordt niet in twijfel getrokken dat er vele controles hebben plaatsgevonden (bijvoorbeeld om de kwaliteit van de dienst te waarborgen), maar die controles lijken niet echt betrekking te hebben op de inkomsten die door de Villo-concessie worden gegenereerd, en met name de reclame-inkomsten.

(113) De Commissie betwijfelt dus of de door de Belgische autoriteiten verrichte controles konden garanderen dat JCD geen overcompensatie ontving.

Transparantie

(114) Omdat de compensatie voor de concessie van de openbare dienst Villo niet meer bedraagt dan 15 miljoen EUR, is dit voorschrift in casu niet van toepassing (90).

(115) Conclusie over de verenigbaarheid met het DAEB-besluit van 2012: Gelet op de bovenstaande punten stelt de Commissie zich voorlopig op het standpunt dat JCD staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU heeft genoten door de exploitatie van de concessie van de openbare dienst Villo op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in de mate waarin niet aan de criteria van de Altmark-rechtspraak is voldaan, en dat met name de toekenning van de in punt (17) vermelde vrijstellingen van belastingen en neutralisaties tot overcompensatie kan leiden.

(116) De Commissie heeft voorts ernstige twijfels over de kwaliteit van de door de Belgische autoriteiten verrichte controle op eventuele overcompensatie van JCD, en met name of door die controle alle overcompensatie kon worden vermeden. De Commissie heeft ook twijfels over de regels voor de toewijzing van reclame-inkomsten in de analytische boekhouding van JCD en het winstniveau dat redelijk kan worden geacht, en bijgevolg over de afwezigheid van overcompensatie ten gunste van JCD.

(117) Opgemerkt zij dat de analyse op basis van het DAEB-besluit van 2012 niet wezenlijk zou verschillen van een analyse op basis van de DAEB-beschikking van 2005. De twijfels van de Commissie houden immers verband met voorwaarden die zowel in de beschikking als in het besluit voorkomen, namelijk dat de afwezigheid van overcompensatie moet worden gecontroleerd en dat er geen effectieve overcompensatie mag zijn. Het lijkt dus niet nuttig om een aanvullende analyse op basis van de DAEB-beschikking van 2005 te maken.

(118) Om alle bovenstaande redenen heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van de betrokken maatregel.

(119) Zij nodigt de Belgische autoriteiten en alle belanghebbenden uit haar alle nuttige informatie en opmerkingen over deze maatregel mee te delen.

(120) De Commissie zou inzonderheid wensen dat de Belgische autoriteiten het volgende verstrekken: a. een gedetailleerde beschrijving van de modaliteiten voor de toewijzing van reclame-inkomsten aan de Villo-concessie; b. een kritische toetsing van die toewijzingsmodaliteiten aan de gebruikelijke regels in de sector.

In het kader van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU nodigt de Commissie het Koninkrijk België uit binnen de maand na ontvangst van deze brief zijn opmerkingen in te dienen en alle nuttige informatie te verstrekken om de bovenvermelde maatregelen in beide onderdelen (onderdeel installaties van het contract van 1984 en onderdeel Villo) te kunnen beoordelen. Zij verzoekt uw autoriteiten onmiddellijk een afschrift van deze brief aan de mogelijke begunstigden van de steun over te maken.

De Commissie herinnert het Koninkrijk België aan het schorsend effect van artikel 108, lid 3, VWEU en verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad, waarin bepaald is dat alle onrechtmatige steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

De Commissie deelt België bij deze mee dat zij de belanghebbenden van de publicatie van deze brief en een samenvatting ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie in kennis zal stellen. Zij zal ook de belanghebbenden in de EVA-landen die de EER-Overeenkomst hebben ondertekend, in kennis stellen door de publicatie van een mededeling in het EER-supplement bij het Publicatieblad, alsook de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA door middel van een afschrift van deze brief. Alle bovenvermelde belanghebbenden zal worden gevraagd hun opmerkingen in te dienen binnen een maand te rekenen vanaf de datum van die publicatie.”