Брюксел, 20.9.2007

COM(2007) 545 окончателен

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА КОМИСИЯТА

Доклад на ЕС относно последователността на политиките за развитие {SEC(2007)1202}

СЪДЪРЖАНИЕ

1. Въведение 3

2. Основни заключения 3

2.1. Търговия 5

2.2. Околна среда 5

2.3. Изменение на климата 6

2.4. Сигурност 6

2.5. Земеделие 7

2.6. Риболов 8

2.7. Социално измерение на глобализацията, заетостта и достойни условия на труд 8

2.8. Миграция 8

2.9. Изследователска дейност 9

2.10. Информационно общество 10

2.11. Транспорт 10

2.12. Енергия 10

3. Заключение 11

1. Въведение

С изключение на политиките за сътрудничество за развитие останалите имат силно въздействие върху развиващите се страни. Концепцията на Европейският съюз (ЕС) за последователността на политиките за развитие (ППР) има за цел да изгради взаимодействието между тези политики и целите за развитие. Това изцяло ще повиши ефективността на помощта за развитие. На фона на ангажимента на ЕС за значително повишаване на официалната помощ за развитие, става още по-важно да се гарантира, че тези ресурси няма да бъдат пропилени или употребени неефикасно чрез една непоследователна политика.

Целта на този доклад[1] е да хвърли светлина върху направения от ЕС напредък в насърчаването на по-голяма степен на съгласуваност между главните политики, които влияят върху развиващите се страни, както и да се определят основните нерешени въпроси, които ще бъдат взети под внимание за предприемане на по-нататъшни действия.

Рамката на политиката, която служи за отправна точка за този доклад, бе определена през 2005 г., като част от пакета от мерки приети за ускоряване на напредъка към Целите на хилядолетието за развитие[2]. Тези ангажименти бяха потвърдени на най-високо политическо равнище в Европейския консенсус за развитие[3].

Настоящия доклад създава основата за оценка на изпълнението на ППР. Той следва да спомогне за повишаване на информираността и да представи информация за дискусиите между всички заинтересовани страни в ЕС, включително Европейския парламент и за националните парламенти, организациите на гражданското общество, работещи за развитието, както и други съответни области на политиката с цел по-нататъшно насърчаване на ППР. Докладът се отнася както за ЕС, така и за държавите-членки. Поради това от него също се очаква да подхрани вътрешния дебат във всяка държава-членка.

2. Основни заключения

Що се отнася до организационните механизми създадени от ЕС за подобряване степента на съгласуваност на политиките му с целите за развитие, ситуацията е различна:

- В рамките на институциите на ЕС нарасна информираността за външното влияние на политиките му, освен тази за развитие, а важността на ППР се признава единодушно, така както e отразено от многото механизми на ППР създадени на ниво държава-членка, ЕС и Комисия. Бяха създадени подходящи политически рамки, процедури и инструменти за популяризиране на ППР и сега те трябва да бъдат използвани по по-систематичен начин и, ако е необходимо, да бъдат подобрени и приспособени въз основа на опита.

- В някои междуведомствени консултации, в рамките на Комисията, в системата за оценка на въздействието и в междуведомствената група, изрично натоварена с популяризиране на ППР, действа една поредица от съответни механизми. В рамките на Съвета, благодарение на Председателството, досега е постигнат голям напредък, но ППР не е достатъчно институционализирана в процеса на вземане на решения. Комитетът за развитие, в рамките на Европейският парламент, все повече се ангажира в ППР, която се подпомага чрез издаване на доклади, защитаване на позиции по време на пленарни заседания и свързани с тях дейности.

- Въпреки тези усилия ЕС е все още на ранен етап на развитие на ППР. Често липсва капацитет и осведомеността сред отделите, незанимаващи се с развитие, остава ниска. Самият процес по изготвянето на настоящия доклад е възможно да е допринесъл за започването на обрат в тази тенденция.

- Като цяло оценката да държавите-членки е, че напредъкът в ППР е по-голям на равнище ЕС, отколкото на национално равнище.

- Конфликтни политически приоритети сред политиките или различни интереси, както сред държавите-членки, така и сред развиващите се страни, са основните пречки пред ППР.

Постигнат напредък в установяването на механизмите на ППР [pic]

Източник: ECDPM, ICEI, Particip.

2.1. Търговия

- Търговията е мощен двигател за икономически растеж и страните разчитат значително на нея в борбата с бедността. Докато търговията сама по себе си не може да разреши проблемите на развитието, то либерализацията на търговията и подкрепата на обема на доставките са важни елементи във всяка последователна стратегия за развитие.

- Съществуващият достъп до пазара на ЕО е доста благоприятен за развиващите се страни. Въпреки това развиващите се страни срещат редица пречки. В резултат на това делът най-бедните страни в международната търговия остава незначителен. ЕС предприе редица инициативи, за да се улесни интеграцията им в световната икономика. Например Комисията е главният поддръжник на превръщането на развитието в ключов въпрос на преговорите в СТО и от тогава активно търси успешен резултат от Програмата за развитие от Доха. Споразуменията за икономическо партньорство, за които се преговаря със страните от АКТБ, са замислени като дългосрочни партньорства, основаващи се на цялостен подход към развитието.

- С одобрената реформа от 2005 г. системата на ОСП също осигурява повече стабилност, предсказуемост и търговски възможности за потребителите си. Освен това, дават се допълнителни преференции на страни, които са ратифицирали и ефективно прилагат международните конвенции за устойчиво развитие, трудови права и добро управление.

- В допълнение Комисията понастоящем е в процес на ревизиране на преференциалните си правила за произход с цел те да бъдат опростени и да станат по-прозрачни, по-лесни за употреба, като по този начин се насърчи развитието и не се допусне заобикаляне на разпоредбите.

- ЕС допълва програмата си на преговори с помощи за търговия, като поема ангажимент да се достигне до два милиарда еуро годишно до 2010 г., за да помогне на развиващите се страни да се възползват от новите и съществуващи търговски възможности, да им окаже помощ в прилагането на нови споразумения и, ако е необходимо, в адаптирането им към променящата се външнотърговска среда.

2.2. Околна среда

- Въпреки, че засяга всички, степента на екологичните предизвикателства се различава значително в различните региони или държави. Много, ако не и повечето, развиващи се страни са пряко застрашени от влошаването на качеството на околната среда и обикновено бедни са тези страни, които най-вече страдат от екологични проблеми.

- Обновената Стратегия на ЕС за устойчиво развитие (СУР)[4] акцентира на това, че икономическите, социалните и екологични цели се подсилват взаимно и подчертава важността на работата с външни партньори.

- Положителното въздействие на политиката по околната среда на ЕС за развиващите се страни е обикновено непряка и се постига чрез ефекта на разпростирането, като съхраняване на биологичното разнообразие или въвеждане на мерки за защита на потребителите от опасности за околната среда. ЕС е също силен поддръжник на предоставянето на „екологично чисти обществени блага“, които са предмет на многостранни споразумения в областта на околната среда. Осен това Комисията и държавите-членки на ЕС подкрепят активното участие на развиващите си страни в многостранни споразумения в областта на околната среда (МСОС). ЕС е също готов да окаже помощ на развиващите се страни в адаптирането им към промените относно стандартите на ЕС в областта на околната среда.

2.3. Изменение на климата

- Въпреки че климатичните промени засягат всички страни, развиващите се страни ще бъдат най-рано и най-тежко засегнати. Така, всички направени усилия в рамките на амбициозната политика на ЕС относно климатичните промени целят, в дългосрочен план, да се ограничи повишаването на средната температура на планетата с 2°C спрямо пред-индустриалните равнища, от което тези страни ще се възползват пряко или непряко.

- Страните партньори също ще се възползват непряко от положителните последствия от научноизследователски програми и инвестициите в подходящи технологии.

- Развитието на политики за биогорива на международно равнище би могло да окаже както положително, така и отрицателно влияние върху развиващите се страни в качеството им на производители, ако не се спазят критериите за устойчивост, например по отношение на степента на обезлесяване, загуба на плодородие на почвата, наличието на вода и безопасността на храните в развиващите се страни.

- Необходими са допълнителни подобрения по отношение на интегрирането на загрижеността за климатичните промени в политическия диалог с развиващите се страни, както и в програмите за сътрудничество за развитие. Предложението на Комисията да се създаде Световен алианс за борба с изменението на климата (GCCA) между ЕС и неговите развиващи се партньори, и по-специално най-слабо развитите страни (LDC) и други уязвими развиващи се страни, ще бъде важна стъпка в тази посока.

2.4. Сигурност

- Въпреки че броят на конфликтите в света намаля, вътрешните граждански войни имат разрушителен ефект и липсата на сигурност пречи на законните стремежи на хората.

- ЕС разполага с широк набор от инструменти както в областта на сигурността, така и в областта на развитието. ЕС постоянно заздравява връзките между тези две области през последните години. Да се осигури, обаче, съгласуваност между сигурност и развитие е колкото важно, толкова и трудно. Структурните трудности породени от естеството на проблемите и ситуациите, многообразието на условията, в които се появяват, както и сложността на институционалната уредба на ЕС като участник в политиката за сигурност, представляват сериозни предизвикателства.

- Настоящите усилия са насочени към интегрирането на анализите и действията за предотвратяване на конфликти в програмите за сътрудничество и развитие, справяне с проблемни ситуации, насърчаване на прозрачността и обективността в управлението на естествените ресурси, подкрепа на програми за разоръжаване, демобилизиране и реинтегриране, както и реформа в сектора за сигурност или контрол на износа на оръжие, незаконния трафик на малки оръжия и леко въоръжение, както и на хора, наркотици и взривни вещества.

- Важно значение има сътрудничеството с други участници, по-специално с ООН и ОССЕ, регионални организации като Африканския Съюз (АС) и организациите на гражданското общество.

- Въпреки това подобряване на координацията между сигурност и развитие е все още необходима. Това предполага заздравяване на организационните механизми на Комисията и Съвета, за да се вземе по-добре под внимание загрижеността за развитието в решенията по сигурност, систематично да се извършват анализи свързани със сигурността, когато се информира и насочва сътрудничеството за развитие, подобряване на прехода между различните финансови инструменти и продължаване на изграждането на устойчиви партньорства, както с различни международни и регионални организации, така и с гражданското общество.

- Ще бъдат обсъдени конкретни инициативи, в рамките на бъдещо съвместно стратегическо партньорство между ЕС и Африка, с цел да се отговори на изискванията на африканския континент чрез пакет мерки за все по-интегрирано и свързващо развитие и мерки за сигурност.

2.5. Земеделие

- Земеделието е от особена важност за развиващите се страни и играе ключова роля в икономическия растеж, намаляването на бедността и осигуряването на прехрана.

- ЕО извървя дълъг път в изготвянето на по-добре ориентирана към развитието Обща селскостопанска политика. Достъпът до пазара на ЕС е, в общи линии, благоприятен с ниски и нулеви тарифи за развиващите се страни. Бе направен решителен напредък в експортните субсидии и във вътрешните селскостопански субсидии, с ефекти на нарушаване на цените чрез продължителни реформи, които правят опит да изгладят противоречието между вътрешните селскостопански нужди и целите на ППР.

- От 2003 г. експортните и вътрешните субсидии, нарушаващи търговията, бяха намалени драстично. Към 2011 г., когато реформите на ОСП започнати през 2003 г. и 2005 г. ще бъдат напълно осъществени, почти 90 % от директните плащания на ЕС ще бъдат отделени от производството. В условията на преговорите на СТО ЕС предложи да се премахнат всички експортни субсидии до 2013 г. и да се намали вътрешната подкрепа, нарушаваща търговията, с 70 %.

- Сътрудничеството за развитие на ЕС води до подкрепа на развитието на селското стопанство и на селските райони, по-специално в Африка. Текущите инициативи за заздравяване на сътрудничеството с развиващите се страни, относно установяването и прилагането на СФС, са също важна стъпка в това отношение.

2.6. Риболов

- Риболовът е важна икономическа дейност в много крайбрежни развиващи се страни и е в състояние да направи значителен принос в осигуряването на прехраната.

- Партньорските риболовни споразумения предоставят на риболовния флот на ЕС достъп до морските ресурси на развиващите се страни, които не използват напълно рибните си ресурси. След реформата на риболовната политика на ЕС от 2002 г. и 2004 г. съгласуваността на тези договорености с целите на развитие се подобри съществено.

- Основните проблеми включват качеството на научната оценка на рибните запаси и излишъци, както и обединяването на устойчивото развитие и загрижеността за био-разнообразието; начинът, по който развиващите си страни всъщност използват финансовата подкрепа, получавана по партньорските риболовни споразумения за развитието на техните собствени риболовни дейности; и предприетите мерки за противопоставяне на незаконния, недеклариран и нерегламентиран риболов.

2.7. Социално измерение на глобализацията, заетостта и достойни условия на труд

- Бедните работници представляват половината от бедните в света, а детският труд засяга милиони деца. Усилията на ЕС да подобри социалното измерение на глобализацията са принципно благоприятни за ЦХР.

- Поощряването на заетостта, социалното сближаване и достойните условия на труд са част от европейския план за социална политика и европейския консенсус за развитие.

- Въпреки, че развиващите се страни не са пряко засегнати от вътрешни политики -социални и по заетостта, действията на ЕС в тази област имат важно положително въздействие чрез два основни канала. Първо, ЕС поощрява международната програма за социално измерение на глобализацията и достойни условия на труд. Второ, на регионално и национално равнище, ЕС все повече включва заетостта и социалните проблеми, програмите за сътрудничество и търговските връзки в диалога си с развиващите се страни и региони.

- Подкрепата на ЕС за лоялната търговия, както и за схемата на ОСП+ са примери за действия на ЕС, които могат да имат силно въздействие, особено когато са съчетани със съответните програми за развитие на сътрудничеството.

2.8. Миграция

- Понастоящем има ясно схващане, че миграцията може да бъде полезна за развитието и обратно. Оттук и важността да се направи опит да се вплетат положителните връзки и сътрудничеството, които съществуват между двете области на политики.

- Напредъкът в областта на миграцията и развитието до този момент е добър по отношение на установяването на рамката на политиката и започването на политически диалог на регионално и държавно равнище, най-вече в Африка.

- С установяването на стабилна рамка, сега е нужен напредък относно превръщането на политически насоки, договорености и планове за действие в конкретни действия, които имат истинско въздействие. До сега бяха предприети само няколко действия, с цел преводите на парични средства да станат по-евтини, по бързи и по-сигурни, да се подкрепи сътрудничеството с общности от диаспори и изтичането на мозъци да премине към движение на мозъци, все области в които повечето държави-членки тепърва започват да развиват подходящи мерки. Политическият диалог и бъдещата нова стратегия ЕС–Африка занапред ще доведат до повече сътрудничество.

2.9. Изследователска дейност

- Способността да се изгради, асимилира и приложи ново знание е все по-важен фактор, който определя международната конкурентноспособност на съвременните икономики и допринася за устойчиво развитие. Обаче развиващите се страни, по-специално в Африка, често нямат човешки и институционални ресурси, необходими за справяне с тези проблеми.

- Научноизследователската политика на ЕС допринася за целите на развитие по два основни начина. Първо, тя подкрепя научноизследователски програми в области от всеобщ интерес, включително и за развиващите се страни. Второ, чрез подкрепата на специфични международни проекти за сътрудничество, които включват научноизследователски центрове, университети и други заинтересовани лица от развиващите се страни, тя допринася за създаването на специфични знания според обстоятелствата и изграждането на капацитет на юг.

- По същия начин европейската космическа политика (ЕКП) допринася за развитието и представлява основата за засилено сътрудничество между Европа и Африка по отношение на употребата на космически средства и научноизследователска работа за устойчиво развитие. Корабоводенето, наблюдението на земята (а именно, европейската инициатива „Глобален мониторинг за опазване на околната среда и сигурност“), сателитни комуникации и науки могат да бъдат считани за взаимосвързващ инструмент, позволяващ на европейския ангажимент да постигне ЦХР.

- Седмата рамкова програма за научни изследвания (FP7-2007-2013) е напълно отворена за всички страни по света. Обаче участието на развиващите се страни, и по-специално на най-слабо развитите, се възпрепятства от недостатъчния човешки и институционален капацитет в областта на науките и технологиите. Усилията на страните да изградят такъв капацитет следва, следователно, да бъде подкрепен от сътрудничеството за развитие съвместно с други инструменти и програми.

- Един друг обезпокоителен проблем, от гледна точна на развитието, е ефекта на изтичането на мозъци, свързан с научноизследователската политика на ЕС, която привлича изтъкнати изследователи в Европа. С цел да се справи с този проблем, Комисията продължава системата на международни безвъзмездни помощи за реинтеграция по програма „Мария Кюри“, за да позволи на изследователите, които се връщат в страните си, да продължат изследователската си дейност.

2.10. Информационно общество

- ИКТ могат да бъдат мощен инструмент за развитие, който тласка конкурентноспособността, икономическия растеж и социалния прогрес и отваря нови пътища за свободен поток от идеи и възгледи, които насърчават демокрацията, свободата на словото, човешките права и взаимното разбирателство между хората. Обаче ИКТ могат също да допринесат за задълбочаваща се разлика между севера и юга, както и за разделението между тези, които имат информация и тези които нямат.

- Насърчаването на развитието на информационното общество в развиващите се страни изисква балансиран подход, който комбинира от една страна частна инвестиция в ИКТ инфраструктури, а от друга страна действия от страна на правителството за създаване на благоприятна регулаторна среда, грамотно ИКТ общество и работна сила.

- Политическият диалог и подкрепата за изграждане на капацитета следва да бъдат допълнително насърчавани. Всичко това следва да бъде допълнено от разширяване на достъпа до научноизследователски и образователни мрежи и по-голямо участие на развиващите се страни в Седмата рамкова програма (РП7). Особено внимание трябва да се отдели на субсахарна Африка.

2.11. Транспорт

- Предоставянето на ефективна и ефикасна транспортна инфраструктура е необходимо за постигането на ЦХР и е ключов елемент в укрепването на конкурентноспособността и икономическия растеж. По тази причина насърчаването на устойчив транспорт е важна част на развитието на програми на ЕС за сътрудничество, които покриват всички видове транспорт, както и услуги за улесняване на движението на стоки и хора.

- Вътрешната транспортна политика на ЕС засяга развиващите се страни чрез два основни канала. Първо, чрез действие на ЕС в рамките на международни органи за установяване на международни стандарти, спогодби във въздухоплаването или сътрудничество в международни проекти като Галилео. Второ, чрез политиката на ЕС за развитие на високи социални и екологични стандарти, както и стандарти за безопасност и сигурност приложими към самолети, кораби и сухопътни превозни средства, които влизат на територията му, както и неговите собствени флотилии и паркове.

2.12. Енергия

- За двата милиарда хора в света, които разчитат на традиционните горива от биомаса за готвене и/или нямат достъп до съвременни енергийни услуги, електрификацията и наличността на чисти горива за готвене биха могли съществено да подобрят санитарните и здравни условия и да повишат жизнения стандарт[5].

- ЕС се ангажира в няколко главни инициативи насочени към подкрепата на предоставянето на подходящи, достъпни и енергийни услуги в развиващите се страни. Най-значителните са „Енергийна инициатива за изкореняване на бедността и устойчиво развитие на ЕС“ (ИЕСЕ), партньорството между ЕС и Африка в областта на инфраструктурата и енергийно партньорство Африка-ЕС.

- Новата „Енергийната политика за Европа“[6], която има за цел да предостави , сигурна и конкурентоспособна енергия на всички държави-членки на ЕС, същи се стреми към интегриране на политиките на Европа за енергия и развитие в стратегия, от която всички печелят. Развиващите се страни, най-вече в Африка, ще се възползват от усилията на ЕС за разнообразяване на доставката на енергия и развитието на енергийно ефикасни и възобновяеми енергийни технологии.

- Разработването на взаимосвързани въпроси като околна среда, климатична промяна и достъпа на бедни хора до енергийни услуги, включително в селските райони, ще бъдат също ключа към цялостния успех на енергийните инициативи в развиващите се страни.

3. Заключение

Всички области на политиката, анализирани в настоящия доклад, имат отражение върху икономическото, социалното, политическото или екологичното състояние и перспективите в развиващите се страни.

Даже политики, които са считани най-вече за вътрешни, като социалните или транспортните, могат да повлияят положително или отрицателно на процесите на развитие. Тяхното влияние зависи от променящия се световен контекст и от конкретните обстоятелства в страната. Например, климатичните промени и енергията са превръщат в главни приоритети не само от вътрешна гледна точна на ЕС, но и от гледна точна на перспективата на развитие. Освен това с променящият се баланс на силите, на международната сцена, политиката на ЕС за насърчаване на социални ценности на световно, регионално и национално равнище ще придобива все по-голямо значение в бъдеще.

Ето защо настоящият доклад потвърждава уместността да следят отблизо, през призмата на ПКР, целия обхват от области на политиката. Освен това, някои области, които притежават значителен потенциал за развитие, като ИКТ и научноизследователската работа, биха могли да бъдат по-добре разработени.

Бяха констатирани нерешени въпроси за всяка от дванадесетте анализирани области на политиката, където взаимодействията с политиката за развитие биха могли да бъдат допълнително проучени. В особено чувствителни области като, миграция и сигурност, насърчаването на европейските интереси и установяването на опасенията на партньорските страни трябва да бъде така балансирано, че да се намерят печеливши решения.

Общо казано, ЕС предприе конкретни стъпки за подобряване на степента на ПКР. По този повод ЕС подобри организационните си механизми на равнище държава-членка, Съвет и Комисия. Изготвянето на настоящия доклад, сам по себе си, допринася за повишаването на чувствителността на отделите, отговорни за вътрешната политика, по отношение на въздействието на техните политики върху развитието.

Що се отнася до конкретни резултати, обаче, напредъкът остава под нивото на амбициите, залегнали в европейския консенсус за развитие. Повишаването на информираността и познанията остават недостатъчни. Включването на лица извън общността за развитие е все още ограничена, както в рамките на институциите, така и в гражданското общество и частния сектор.

Необходима е продължителна политическа ангажираност на най-високо равнище за осигуряване на допълнителен напредък, така че съгласуваността, ефективността и прозрачността на програмата „Европа в света“[7] да стане реалност. Това, на свой ред, изисква повишена чувствителност към факта, че развитието и намаляването на бедността са, всъщност, в интерес на Европа.

По-конкретно, основните неразрешени проблеми повдигнати в получените отговори са следните:

- да се преразгледат и подобрят процедурите на Съвета, така както е подчертано от държавите-членки,

- допълнителни усилия за включването на ППР в националните и регионалните стратегии за сътрудничество,

- да се подобри обмена на информация,

- по-добре да се използва процеса на оценка на въздействието,

- да се подобри оперативността на постоянната работна програма за ППР.

Все още съществуват редица потенциални връзки, които следва да бъдат допълнително проучени. Диалогът с развиващите се страни относно влиянието на политиките на ЕС, различни от тези за помощта за развитие, трябва да бъде подобрен, както на държавно и регионално равнище, така и на световно. Изработването на стратегическите документи на страните предлага рамка, в която Комисията и държавите-членки могат да развият такъв политически диалог. Уместността на подхода на ППР към политиките на развиващите се страни следва също да се разгледа, тъй като в повечето области на политиките положителното влияние на политиките на ЕС зависи от паралелните усилия, които се правят от партньорските страни. Включването на ППР в новата подготвяща се съвместната стратегия ЕС—Африка е важна стъпка в тази посока.

[1] Настоящият доклад се основава на данни, предоставени от службите на Комисията и от държавите-членки, събрани чрез въпросник изпратен през януари 2007 г.

[2] Съобщението на Комисията относно „Последователност на политиката за развитие - ускоряване на напредъка за постигане на Целите на хилядолетието за развитие“ -COM(2005)134 окончателен от 12 април 2005 г. и заключението на Съвета по общи въпроси и външни отношения (GAERC) относно Целите на хилядолетието за развитие (Doc. 9266/05) от май 2005 г.

[3] Съвместно изявление на Съвета и представителите на правителствата на държавите-членки на среща в Съвета, Европейския парламент и Европейската Комисия — „Европейският консенсус за развитие“, декември 2005 г. (ОВ 2006/C 46/01).

[4] Документ на Съвета 10917/06 от 26 юни 2006 г.

[5] „Оценка на световната енергия“: Преглед — актуализирана версия от 2004 г., UNDP, UNDESA и World Energy Council. Виж:http://www.undp.org/energy/weaover2004.htm

[6] СОМ (2007) 1 окончателен от 10 април 2007 г.

[7] COM(2006) 278 от 8 юни 2006 г. „Европа в света – практически предложения за по-добра съгласуваност, ефективност и прозрачност“ и Заключения на Европейския съвет от юни 2006 г.