РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ И СЪКРАЩЕНИЯТА

CASE : съкращение от Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili, т.е. сеизмично изолирано и екологично устойчиво жилищно строителство. Проектът CASE е обявен от Министерския съвет на Италия на 23 април 2009 г. На 28 април 2009 г. италианското правителство публикува постановление № 39, известно като "постановлението Абруцо", съгласно което Службата за гражданска защита следва да осигури изграждането на жилища от типа CASE, които да могат да се използват дългосрочно. Сградите са изградени върху специални пилони, които ги изолират от хоризонтални земетръсни движения. В допълнение, те са енергийно ефективни и включват системи от възобновяеми източници, като например фотоволтаични панели и слънчеви нагреватели за вода.

Служба за гражданска защита : Гражданската защита на Италия е интегрирана система, която позволява координирано използване на всички налични държавни и частни ресурси. Това е служба към кабинета на министър-председателя и по закон включва редица органи, администрации, както и частни и публични организации (в т. ч. армията, флота, военновъздушните сили, много министерства и регионални власти) и членове на академичната общност, занимаващи се с изследователска дейност. Бюджетът за 2012 г. е 1,67 милиарда евро, от които 72 % покриват заеми, свързани с бедствия от предходни години, 21 % са за дейности, предвидени по закон, и 7 % са за вътрешни разходи, включително разходи за въздушния флот.

ФСЕС : Фонд "Солидарност" на Европейския съюз (ФСЕС) е създаден с Регламент (ЕС) № 2012/2002 на Съвета от 11 ноември 2002 г. с цел оказване на помощ при големи природни бедствия и изразява европейската солидарност с пострадалите от бедствия региони в Европа. Той се използва при бедствия, които могат да бъдат от различно катастрофално естество, като например наводнения, горски пожари, земетресения, бури и суша. ФСЕС може да бъде задействан само когато щетите, причинени от природното бедствие, надвишават прага от три милиарда евро (по цени от 2002 г.) или 0,6 % от националния БНД. Фондът разполага с годишен бюджет от 1 милиард евро. Към ноември 2011 г. от фонда е финансирана помощ в размер на почти 2,5 милиарда евро. (вж. приложение I).

Споразумение за прилагане : Споразумение № C(2009)9138, подписано на 11 ноември 2009 г. между Комисията и Службата за гражданска защита, определящо размера на безвъзмездната финансова помощ и на интервенциите, финансирани от ФСЕС след земетресението в Абруци.

+++++ TIFF +++++

Акила :

Столицата на регион Абруци през 2009 г. е с регистрирано население от 73150 жители, но през деня наброява 100000 души, които пребивават с цел учене, висше образование, работа и туризъм. Градът е разположен на 721 метра над морското равнище, сгушен между четири планински върха с височина над 2000 метра. Климатът е хладен в сравнение с по-голямата част от централна Италия.

ФИГУРА 1 - ГЕОГРАФСКО МЕСТОПОЛОЖЕНИЕ НА АКИЛА

Източник: Евростат.

MAP : съкращение от Moduli Abitativi Provvisori, т.е. временни модули за настаняване.

MUSP : съкращение от Moduli ad Uso Scolastico Provvisori — модули, използвани за временни училищни нужди. Тези модули временно заместват училищните сгради, претърпели щети от земетресението.

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Целта на фонд "Солидарност" на Европейския съюз (ФСЕС) е да помага на държавите членки и на страните в процес на преговори за членство в Европейския съюз да се справят с големи природни бедствия чрез допълване на публичните им разходи за основни неотложни действия. Дейностите, които могат да бъдат финансирани, включват незабавно възстановяване до работещ порядък на инфраструктурата и съоръженията в сферата на енергетиката, водоснабдяването и канализационната система, телекомуникациите, транспорта, здравеопазването и образованието, и осигуряване на временно настаняване и спасителни дейности за посрещане на непосредствените нужди на населението.

II. В началото на април 2009 г. италианският регион Абруци и неговата столица бяха разтърсени от земетресение, което причини преки щети, оценени на над 10 милиарда евро. През ноември 2009 г. Европейският съюз предостави половин милиард евро от своя фонд "Солидарност" за неотложните дейности в Италия. Съгласно споразумението за прилагане това финансиране следваше да се използва за (i) първоначални неотложни действия (индикативно участие на ФСЕС в размер на 50 милиона евро), (ii) проекти за MAP (временни модули за настаняване за 7000 души) и MUSP: (временни училища за 15000 ученици) (индикативно участие на ФСЕС в размер на 94 милиона евро) и (iii) Проектът CASE за жилищни сгради за 15000 души (индикативно участие на ФСЕС в размер на 350 милиона евро).

III. Одитът на Палатата разгледа дали (i) предвидените разходи в споразумението за прилагане съответстват на регламента за ФСЕС, (ii) дали проектът CASE е бил добре планиран и бързо изпълнен и, (iii) дали проектът CASE е бил изпълнен при надлежно съобразяване с принципа на икономичността.

IV. Палатата установи, че финансираните проекти, с изключение на проекта CASE, са допустими за подпомагане съгласно регламента за ФСЕС. Всички те са били изпълнени съгласно споразумението за прилагане и са отговорили на много от спешните нужди на засегнатото от земетресението население. Избраната стратегия от италианските власти да построят апартаменти по проекта CASE е разбираема, но проектът не успя да осигури приютяване преди началото на зимата на всички хора, останали без жилище. Апартаментите по проекта CASE се оказват ненужно скъпи и приютяват твърде малко хора, а също така са налице и недостатъци в планирането на проекта и в спазването на принципа на икономичността при изпълнението на проекта.

V. С цел извличане на поуки от опита в Абруци и като отчита конкретната извънредна ситуация и нейното въздействие, Палатата препоръчва на Комисията да: (i) обмисли актуализирането на регламента за ФСЕС съобразно най-новите разработки, съдържащи се в стратегиите за реакции при бедствия, (ii) насърчи държавите членки да повишат своята готовност за реакции в извънредни ситуации за осигуряване на своевременна и ефективна помощ и (iii) насърчи дължимото съобразяване с икономичността при планирането и изпълнението на проекти за извънредни ситуации.

ВЪВЕДЕНИЕ

1. На 6 април 2009 г. италианският регион Абруци е разтърсен от земетресение с магнитуд 6,3. Земетресението е причинило големи щети на основната инфраструктура и сериозно е засегнало населението. Областите, засегнати от бедствието, включват цялата област Акила, по-голямата част от региона Абруци и някои гранични области. Това силно сеизмично явление е с епицентър регионалната столица Акила, историческият център на която е особено силно разрушен.

+++++ TIFF +++++

© Европейска сметна палата.

2. От общо приблизително 300000 души, засегнати от бедствието, над 300 души са загинали, а 1500 са ранени. Хиляди са загубили домовете и/или работата си, а близо 67500 души са настанени в палаткови лагери, хотели и частни домове. Установено бе, че значителна част от сградите, обследвани след земетресението, са изцяло опасни [1] (вж. таблица 1).

3. Съгласно искането за помощ от европейския фонд "Солидарност" общият размер на преките щети е изчислен на над 10 милиарда евро, което представлява 0,67 % от БНД на Италия и е над три пъти повече от прага от 3 милиарда евро, при който се задейства фонд "Солидарност" на ЕС [2]. Италианските власти са поискали финансова помощ във връзка с земетресението в рамките на определения 10-седмичен срок за отправяне на искане до ФСЕС. Комисията публикува решение с дата 8 юни 2009 г., в което предлага Съветът и Европейският парламент, които заедно съставляват бюджетния орган на Европейския съюз, да осигурят 494 милиона евро за финансова помощ [3].

4. В своето искане за осигуряване на 494 милиона евро Комисията е посочила, че разходите за основни неотложни действия, допустими за финансиране съгласно член 3, параграф 2 от Регламент (EC) № 2012/2002 [4], са били разчетени от италианските власти в размер на 2,004 милиарда евро, най-голямата част от които са предназначени за спасителни дейности и в частност за временно жилищно настаняване. Комисията също така е заявила, че италианските власти са декларирали, че проучват възможности за финансиране на част от възстановяването извън неотложните действия чрез съответните оперативни програми, съфинансирани от структурните фондове [5].

ТАБЛИЦА 1

ЩЕТИ ОТ ЗЕМЕТРЕСЕНИЕТО ВЪРХУ СГРАДИ

Източник: Служба за гражданска защита.

Резултати от обследването | Частни сгради | Публични сгради | Културно наследство |

Безопасни (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Частично или временно опасни (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Изцяло опасни (E) или опасни заради външни рискове (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Брой инспектирани обекти | 71302 | 2219 | 1800 |

5. Споразумението за прилагане [6] е сключено на 11 ноември 2009 г., а безвъзмездната финансова помощ е отпусната на 30 ноември 2009 г. [7]

6. Съгласно споразумението за прилагане безвъзмездната помощ от 494 милиона евро (вж. таблица 2) е предвидена да се използва за:

- първоначални неотложни действия, като общата стойност на първоначалната помощ за населението е 653 милиона евро [8], от които индикативна сума от 50 милиона евро е финансирана от ФСЕС;

- проекта MAP (включващ осигуряването на малки единици за временно настаняване на до 7000 души) и проекта MUSP (включващ осигуряването на временни училища за част от над 15-те хиляди ученици, засегнати от земетресението; общият размер на разходите за проектите MAP и MUSP е 321 милиона евро [9], от които индикативна сума от 94 милиона евро е финансирана от ФСЕС;

- проекта за настаняване CASE, състоящ се от временни домове за най-малко 15000 местни жители на Акила. Общата стойност на този проект е 810 милиона евро [10], от които индикативна сума от 350 милиона евро е финансирана от ФСЕС.

ТАБЛИЦА 2

ДЕЙНОСТИ, КОИТО ПОДЛЕЖАТ НА ФИНАНСИРАНИ ОТ ФСЕС (В МЛН. ЕВРО)

Източник: Споразумение за прилагане за ФСЕС.

| Национален бюджет | Финансиране от ФСЕС | Общо |

Първоначални неотложни действия | 603 | 50 | 653 |

Проекти MAP и MUSP | 227 | 94 | 321 |

Проект CASE | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

ОБХВАТ ПОДХОД НА ОДИТА

7. Одитът си поставя за цел да отговори на три конкретни одитни въпроса:

а) Съответстват ли на регламента за ФСЕС дейностите, заложени в споразумението за прилагане?

б) Добре планиран и разработен ли е проектът CASE?

в) Изпълнен ли е проектът CASE съгласно принципа за икономичност?

8. По отношение на одитни въпроси 2) и 3) одитът се съсредоточи върху проекта CASE, който усвоява по-голямата част от помощта от ФСЕС (вж. точка 6). Одитът беше проведен в периода ноември 2011 г. — февруари 2012 г. и обхваща извадка от пет процедури за обществени поръчки и 12 договора за строителство на сгради и доставка на обзавеждане, бетон, пилони и сеизмични изолатори. Извадката обхваща 35 % от сумите, договорени за проекта CASE (вж. приложение II). Анализите на документите са допълнени от интервюта и наблюдения на Службата за гражданска защита на строителните обекти и съответните заинтересовани страни в зоната на земетресението.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

СПОРАЗУМЕНИЕ ЗА ПРИЛАГАНЕ И РЕГЛАМЕНТ ЗА ФСЕС

РЕГЛАМЕНТЪТ ЗА ФСЕС НЕ ПРЕДВИЖДА РЕШЕНИЯ ОТ ТИПА НА ПРОЕКТА CASE

9. Целта на ФСЕС е да допълни усилията на държавите членки и страните в процес на преговори за членство в ЕС за справяне с големи природни бедствия и да покрие част от техните публични разходи за извършване на следните основни неотложни действия [11]:

- неотложно възстановяване в работещ порядък на инфраструктурата и съоръженията в сферата на енергетиката, водоснабдяването и канализационната система, телекомуникациите, транспорта, здравеопазването и образованието;

- предоставяне на временно настаняване и финансиране на спасителни дейности, които да посрещнат непосредствените нужди на засегнатото население;

- неотложно изграждане на превантивна инфраструктура и предприемане на мерки за незабавна защита на културното наследство;

- неотложно почистване на засегнатите от бедствието области, включително природни зони.

10. Тълкуването [12] от страна на Комисията на тези разпоредби е, че размерът на финансирането за неотложни действия не може да надвишава стойността на онова, което се счита за непосредствено необходимо (възстановяване до работен порядък) и не следва, като общо правило, да покрива разходите за пълното възстановяване.

11. Всички дейности са изпълнени съгласно споразумението за прилагане. Регламентът за ФСЕС предвижда извършването на дейности като оказване на неотложна спасителна помощ, подпомагане на населението, както и осъществяването на проекти от типа на MAP и MUSP. Това обаче не се отнася за проекта CASE.

ДОПУСТИМОСТ НА ПЪРВОНАЧАЛНАТА ПОМОЩ ЗА НАСЕЛЕНИЕТО

12. След земетресението Службата за гражданска защита извърши дейности за оказване на първоначална неотложна помощ и за подпомагане на 67000 души, които в края на април 2009 г. са настанени в хотели и частни къщи (близо 32000) и в палаткови лагери (над 35000).

13. Средствата на Фонда за извършване на дейности за оказване на първоначална неотложна помощ и за подпомагане на населението са изразходвани съгласно разпоредбите на регламента за ФСЕС, тъй като те включват неотложни действия от първа необходимост за оказване на спешни услуги за посрещане на непосредствените нужди на засегнатото население.

ДОПУСТИМОСТ НА ПРОЕКТИТЕ MAP И MUSP.

14. Споразумението за прилагане финансира изграждането на 2300 временни жилища (MAP) и на 34 временни училища (MUSP). Съгласно окончателния доклад за изпълнението, Службата за гражданска защита е изградила 3313 домове по проекта MAP и 33 временни училища. В допълнение, 59 повредени училища са възстановени и укрепени. Тези резултати от проекта MAP са особено полезни, тъй като бързото изграждане на училища е дало възможност на семействата с ученици да останат в областта Акила.

+++++ TIFF +++++

© Европейска сметна палата.

15. Проектите MAP и MUSP са изпълнени при спазване на разпоредбите на регламента за ФСЕС. По този начин проектът MAP осигурява временно настаняване за населението, а проектът MUSP отговори на нуждата от незабавно възстановяване до работен порядък в областта на образованието.

ДОПУСТИМОСТ НА ПРОЕКТА CASE

16. Споразумението за прилагане предвижда изграждането на 160 временни жилищни блока [13], състоящи се от 4000 до 4500 апартамента за настаняване на над 15000 души. Построени са общо 185 жилищни блока в рамките на по-малко от една година след земетресението.

+++++ TIFF +++++

© Европейска сметна палата.

17. Вместо да се осигурят жилища за временно настаняване, както е предвидено в регламента за ФСЕС, по проекта са издигнати нови постоянни конструкции, подходящи за настаняване на хора през периода, който е необходим за възстановяването, и това се е отразило трайно на ландшафта и на жилищния фонд на община Акила.

18. Въпреки че в споразумението за прилагане Комисията и италианските власти заявяват, че не следва да се финансират дейности, които излизат извън непосредствено необходимите мерки (вж. точка 10), апартаментите по проекта CASE със своята висока енергийна ефективност и сеизмична изолация са много по-добре оборудвани в сравнение с традиционните временни домове и много от съществуващите преди това сгради.

19. След завършването на всички апартаменти по проекта CASE Службата за гражданска защита ги е предоставила на община Акила, която понастоящем ги управлява. В бъдеще общината планира да продаде някои от апартаментите по проекта CASE на свободния пазар [14]. Други ще бъдат използвани за посрещане на жилищни нужди и за отдаване под наем на студенти и други лица. По този начин се очаква апартаментите да генерират приходи. За разлика от регламентите за структурните фондове, регламентът за ФСЕС не предвижда подобни възможности. Може да се заключи, че регламентът не предвижда възможността за финансиране на подобни новоизградени трайни конструкции [15].

20. Съгласно регламента за ФСЕС обхватът на ФСЕС е ограничен до най-спешните нужди, докато дългосрочното възстановяване следва да се покрие от други инструменти. Следователно, тъй като проектът CASE има за цел осигуряване на трайно жилищно строителство, той не изпълнява целите на ФСЕС.

ПЛАНИРАНЕ И ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПРОЕКТА CASE

СТРАТЕГИЯТА, НА КОЯТО СЕ ОСНОВАВА ПРОЕКТЪТ CASE Е РАЗБИРАЕМА, НО …

21. За временното настаняване на хората, живеещи в община Акила, италианските власти следват различна стратегия от тези, изпълнявани при минали бедствия. При предходни бедствия стратегията е включвала краткосрочно настаняване в палаткови лагери, последвано от изграждане на временни жилища и след това изграждане на постоянни нови сгради. Избраната стратегия след земетресението в Акила се състои от по-дълго от обичайното настаняване в палаткови лагери, което италианските власти считат за възможно, тъй като земетресението се случва преди лятото, както и от едновременно бързо изграждане на висококачествени жилищни блокове. Целта е била да се осигурят, при възможност преди зимата, напълно обзаведени апартаменти, подходящи за непосредствено настаняване, включително от хора, които по време на земетресението са загубили цялата си покъщнина. На фигура 2 е показана възприетата от италианските власти стратегия.

ФИГУРА 2

ТРАДИЦИОННА СТРАТЕГИЯ И СТРАТЕГИЯ ПО ПРОЕКТА CASE

+++++ TIFF +++++

Източник: Служба за гражданска защита.

22. Според италианските власти изборът на стратегия е оправдан поради следните причини:

а) големият брой хора, живели в повредените сгради, особено в град Акила;

б) теренът на Акила е планински и не е лесно да се намери достатъчно земя за строителството на достатъчен брой едноетажни къщи;

в) очакваното продължително възстановяване на историческия център, което предполага, че ще е необходимо да се осигурят жилища за дълъг период от време;

г) екстремните климатични условия, характеризиращи се с много студено време през зимата и много високи температури през лятото.

23. По преценка на Палатата проектът CASE не е спазил конкретните разпоредби на регламента за ФСЕС, въпреки че италианските власти са преценили своята стратегия като основателна.

… НАЛИЦЕ СА СЛАБОСТИ В ОЦЕНКАТА НА НУЖДИТЕ И …

24. Подпомогната от международни експерти, в т.ч. екип на ЕС от експерти по гражданска защита от държавите членки, Службата за гражданска защита извърши оценка на щетите на сградите кратък срок след настъпване на бедствието. Един месец след земетресението Службата за гражданска защита прецени, че нейният разчет за общия брой на опасните сгради е надежден [16].

25. Данните на местните власти не са били подходящи за оценка на реалните нужди от подслоняване на преместените хора. Следователно с оглед на бързото изпълнение на проекта CASE се е наложило обществените поръчки да стартират преди да бъде получена тази информация. Действителните нужди от настаняване са установени окончателно въз основа на преброяване, което е извършено в началото на август 2009 г., т.е. четири месеца след земетресението и повече от два месеца след сключването на договорите за строителство на жилища по проекта CASE Преброяването осигурява надеждна информация за реалните нужди на населението, тъй като то предоставя също така информация за предпочитанията на хората относно условията на временно настаняване [17] и въз основа на него след това се изграждат 19 допълнителни жилищни блока [18].

26. Тъй като е липсвала навременна информация за останалото без подслон население, едва от преброяването през август 2009 г. става ясно, че нуждите от жилищно настаняване надвишават планирания брой апартаменти, и се е наложило те да бъдат разпределени въз основа на приоритетни критерии. На таблица 3 е показан броят на семействата, желаещи временно жилище, и броят на свободните апартаменти по проекта CASE Съгласно тези данни исканията на 4294 семейства или 8800 души за апартаменти по проекта CASE не могат да бъдат удовлетворени. Въпреки че броят на блоковете по проекта CASE е увеличен от 150 на 185, през април 2012 г. 11292 души все още получават средства за наемане на жилище на обща месечна стойност над 3 милиона евро, 162 души живеят в хотели и 142 в помещенията на финансовата полиция [19].

ТАБЛИЦА 3

СЕМЕЙСТВА, КОИТО СА ЗАЯВИЛИ И СА ПОЛУЧИЛИ АПАРТАМЕНТИ ПО ПРОЕКТА CASE

Източник: Служба за гражданска защита.

| Общо | Желаещи настаняване в апартаменти по проекта CASE | Настанени в апартаменти по проекта CASE |

Обследвани семейства | 15752 | 8715 | 4421 |

С повече от 6 членове | 69 | 49 | 26 |

6-членни | 202 | 168 | 120 |

5-членни | 708 | 536 | 408 |

4-членни | 2407 | 1750 | 1309 |

3-членни | 3046 | 1998 | 1486 |

2-членни | 3883 | 2203 | 935 |

1-членни | 5437 | 2011 | 137 |

… ПОВЕЧЕТО ОТ АПАРТАМЕНТИТЕ НЕ СА БИЛИ ГОТОВИ ПРЕДИ НАСТЪПВАНЕТО НА ЗИМАТА

27. Целта населението да се настани в апартаменти преди настъпване на зимата (вж. точка 21) не е постигната напълно. Въпреки че първите апартаменти са готови в края на септември 2009 г. (по-малко от шест месеца след земетресението) и жилищните блокове са изградени съгласно плана, само около 6300 души от 15-хилядното население, предвидено в споразумението за прилагане, е било възможно да бъдат настанени преди края на ноември. Последните апартаменти са готови за предаване през март 2010 г. (вж. таблица 4). Поради тази причина не могат да бъдат избегнати допълнителни разходи за настаняване, като междувременно хората, нуждаещи се от настаняване, прекарват зимата в хотели.

28. Това забавяне се дължи на срока, който е нужен за стартиране на необходимите процедури за обществени поръчки, както и на необходимостта от определяне на подходящи строителни терени, които е трябвало да бъдат анализирани от гледна точка на тяхната сеизмична, хидроложка и геоложка безопасност. Въпреки че Италия е изложена на висок сеизмичен риск (вж. приложение III), това е първият път, когато Службата за гражданска защита приема подобна стратегия. Ето защо техническите спецификации и тръжната документация за домовете по проекта CASE са изготвени едва след земетресението [20]. Въпреки това първите процедури за обществени поръчки са били готови за стартиране на 22 май 2009 г., само месец и половина след земетресението.

ТАБЛИЦА 4

ХРОНОЛОГИЯ НА ПРЕДАВАНЕТО НА АПАРТАМЕНТИТЕ ПО ПРОЕКТА CASE

Източник: Служба за гражданска защита.

Дата | Предадени апартаменти | Настанени хора |

29.9.2009 г. | 300 | 1042 |

30.10.2009 г. | 825 | 2973 |

30.11.2009 г. | 1694 | 6328 |

31.12.2009 г. | 2941 | 10625 |

31.1.2010 г. | 3588 | 12772 |

28.2.2010 г. | 4357 | 14554 |

10.3.2010 г. | 4415 | 14649 |

СТОЙНОСТ НА АПАРТАМЕНТИТЕ ПО ПРОЕКТА CASE

АПАРТАМЕНТИТЕ ПО ПРОЕКТА CASE СА ОТНОСИТЕЛНО СКЪПИ

29. Службата за гражданска защита е сключила договори за проекта CASE на обща стойност 710 милиона евро (без ДДС) [21], включително за благоустройство, озеленяване, обзавеждане и други разходи. В таблица 5 е показана разбивка на разходите, необходими за изчисляване на стойността на квадратен метър на апартаментите по проекта CASE, т.е. с изключение на разходите за обзавеждане, благоустройство, разрушаване, електромеханични дейности и озеленяване (възлизащи на 112,5 милиона евро, вж. приложение II).

30. Средната цена за строителството на всеки от 185-те жилищни блока е 3230629 евро, което прави цената за строителството на всеки от 4449-те апартамента 134337 евро.

ТАБЛИЦА 5

РАЗХОДИ ЗА СТРОИТЕЛСТВОТО НА ПРОЕКТА CASE В ЕВРО

Източник: Анализ на Европейската сметна палата въз основа на документи, предоставени от Службата за гражданска защита.

Вид дейност | Сключени договори | % от общия размер на разходите |

Асансьори | 9810023 | 1,6 |

Сгради | 425305706 | 71,2 |

Отливки/арматура за бетон | 55160175 | 9,2 |

Бетон | 27344339 | 4,6 |

Клетъчни стоманени заварки | 15927758 | 2,7 |

Пилони | 37562778 | 6,3 |

Сеизмични изолатори | 12013512 | 2,0 |

Изкопни работи | 14542086 | 2,4 |

ОБЩО | 597666377 | 100,0 |

31. Палатата сравни разходите за жилищата по проекта CASE със стандартните разходи, прилагани в Италия (вж. фигура 3) въз основа на широкоизползван референтен наръчник [22]. По този начин броят на квадратните метри е изчислен в съответствие с използвания в наръчника метод. Базата за изчисляване на цената на квадратен метър е 1960 квадратни метра за жилищен блок [23]. Цената за единица е 1648 евро на квадратен метър за жилищна площ [24], включително цената за паркомясто.

32. Референтният наръчник определя базова цена за жилищно строителство за социални нужди от около 1153 евро на квадратен метър, включително паркинг местата [25], в сравнение с които блоковете по проекта CASE са средно с 43 % по-скъпи. За сглобяемите апартаменти обаче стандартната цена е около 640 евро за квадратен метър [26] за блокове с обща площ от 5964 квадратни метра, спрямо които жилищата по проекта CASE са средно със 158 % по-скъпи [27] [28].

ЕФЕКТ НА ФАКТОРИТЕ НЕОТЛОЖНОСТ И СЕИЗМИЧНА ИЗОЛАЦИЯ

33. Според Службата за гражданска защита изискването за бързо изпълнение на проекта има ефект върху избора на строителни материали, методите на работа и доставчиците. Палатата изчисли ефекта на тези фактори на около 27 милиона евро.

а) Пилоните за строителството на жилищата по проекта CASE са изработени от стомана, тъй като те са могли да бъдат доставени по-бързо от бетонните пилони, използвани при нормални обстоятелства. Те обаче са и над два пъти по-скъпи от договорената цена за бетонните пилони [29], което води до допълнителни разходи, възлизащи на повече от 21 милиона евро.

б) Бетонът е трябвало да бъде годен за използване при всякакви възможни метеорологични условия и е трябвало да изсъхне бързо, което е наложило използването на висококачествен бетон със скъпи химически добавки, оскъпяващи го с около 16 % или 4 милиона евро [30].

в) Тъй като само няколко дружества предлагат да изградят повече от един от 30-те лота в рамките на кратките срокове, за изпълнители на договорите са избрани 16 различни дружества, участвали в търга. Ако е било възможно поръчките да се възложат на деветте най-високо класирани дружества, участвали в търга, можело е да бъдат постигнати икономии от около 2 милиона евро.

г) Тъй като доставчиците е трябвало да изпълняват голям проект в рамките на кратки срокове, също така е трябвало да заплатят повече за материали и труд, тъй като работата е изпълнявана на три смени. Тези допълнителни разходи не могат да бъдат точно измерени.

34. Част от допълнителните разходи се дължат на избора на структурата на сградите, която е сеизмично изолирана, изискваща не само сеизмични изолатори, но също и допълнителни асансьори и стълбища, свързващи изолираните плочи с неизолирания сутерен. Палатата е изчислила този допълнителен разход в размер на около 23 милиона евро [31].

35. Ревизираната цена на квадратен метър без разходите, дължащи се на спешната ситуация и допълнителните разходи за сеизмична изолация, е 1510 евро (вж. таблица 6), което е все още значително повече от цената за стандартните конструкции (вж. фигура 3).

ТАБЛИЦА 6

КОРИГИРАНИ РАЗХОДИ ЗА АПАРТАМЕНТИТЕ ПО ПРОЕКТА CASE

Източник: Собствени изчисления на Европейската сметна палата.

Описание | Средства (в евро) |

Общо разходи за строителство | 597666377 |

Минус: разходи за бързи методи на работа | - 27000000 |

Минус: разходи за сеизмична изолация | - 23000000 |

Коригирани разходи | 547666377 |

| |

Цена за единица за 185 жилищни блока | 2960358 |

Цена за единица за 4449 апартамента | 123098 |

Цена на квадратен метър обща площ (1960 м2) | 1510 |

36. Разходите, породени от спешността на ситуацията и от избора за оборудване за сградите със сеизмична изолация, могат да обяснят част от допълнителните разходи за проекта CASE Тези разходи обаче се дължат отчасти и на ограничения брой участници в търга, кратките срокове и ниската относителна тежест, която се дава на цената при избора на изпълнител.

БРОЯТ НА УЧАСТНИЦИТЕ В ТЪРГА Е ОГРАНИЧЕН

ИЗКЛЮЧИТЕЛНО КРАТКИ СРОКОВЕ ЗА ПРИЕМАНЕ НА ОФЕРТИТЕ

37. Въпреки възможностите, предоставени от правилата за обществени поръчки в извънредни ситуации, крайните срокове за получаване на офертите и на заявките за участие следва да са достатъчно дълги, за да се осигури разумен и подходящ срок за подготовка и внасяне на офертите от заинтересованите страни, като се отчете сложността на договора [32]. По-дългите крайни срокове спомагат за увеличаване на конкуренцията и за по-високото качество на офертите, като по този начин способстват за успеха на проекта и надлежно отчитане на икономическите фактори.

ФИГУРА 3

СРАВНЕНИЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПРОЕКТА CASE С РАЗХОДИТЕ ЗА СТАНДАРТНИ ЖИЛИЩА

Източник: Европейска сметна палата.

38. В деня на земетресението италианското правителство обявява извънредно положение, при което правомощията на "делегирания комисар по извънредните ситуации в Абруци" са възложени на ръководителя на Службата за гражданска защита. Актът, с който е обявено извънредното положение, упълномощава ръководителя на Службата за гражданска защита да издава заповеди, отклоняващи се от съществуващите закони, което дава възможност на изпълнителния орган да не спазва обичайните процедури за обществени поръчки. Актът Decreto Abruzzo [33] дава възможност за провеждане на обществени поръчки чрез процедура на договаряне без предварително обявление.

39. Въпреки възможностите, предоставени от акта Decreto Abruzzo, Службата за гражданска защита приема по-прозрачни и открити тръжни процедури за строителството на сгради и доставката на обзавеждане, за което са изразходвани повече от 70 % от общите разходи за проекта CASE Процедури на договаряне са използвани само за 30 % от разходите, т.е. за доставката на пилоните, бетона и сеизмичните изолатори. Въпреки това, в резултат на забавянето в стартирането на процедурите за обществени поръчки, Службата за гражданска защита значително намалява времето за внасяне на оферти по всички процедури (вж. таблица 7).

ТАБЛИЦА 7

СРОКОВЕ ЗА ВНАСЯНЕ НА ОФЕРТИТЕ

Източник: Анализ на Европейската сметна палата, базиран на обявления за обществени поръчки и на писма-покани.

Обществена поръчка | Покана за представяне на предложения | Краен срок | Брой дни | Брой дни при стандартна процедура |

Сгради | 26.5.2009 г. | 3.6.2009 г. | 8 | 52 |

Обзавеждане | 8.7.2009 г. | 16.7.2009 г. | 8 | 52 |

Пилони | 22.5.2009 г. | 28.5.2009 г. | 6 | 20 |

Бетон | 22.5.2009 г. | 29.5.2009 г. | 7 | 20 |

Сеизмични изолатори | 28.5.2009 г. | 4.6.2009 г. | 7 | 20 |

40. По информация на Службата за гражданска защита е имало само няколко дружества, способни да осигурят исканите количества и качество в кратки срокове (подробности в таблица 8). Ето защо Службата за гражданска защита е поканила сравнително малък брой дружества за участие в процедурите на договаряне и е получила малък брой оферти. Много оферти обаче са били неприемливи, основно поради кратките срокове за изготвяне на офертите, поради което са получени оферти с ниско качество (вж. каре 1). Това показва, че при определянето на крайните срокове за внасяне на офертите, изпълнителният орган е трябвало да обърне повече внимание на голямата усложненост на поръчките, дължаща се на големия мащаб строителни дейности и на краткото време за изпълнение. Таблица 8 показва, че разликата между броя на поканените дружества и броя на допуснатите оферти е значителна при доставката на бетон (вж. точка 41) и на сеизмични изолатори (вж. каре 1).

ТАБЛИЦА 8

ПОЛУЧЕНИ, ОТХВЪРЛЕНИ И ДОПУСНАТИ ОФЕРТИ

Източник: Европейска сметна палата въз основа на тръжните документи.

Обществени поръчки | Поканени дружества за процедура на договаряне | Получени оферти | Допуснати оферти | Отхвърлени оферти | Процент отхвърлени оферти |

Сгради | N/A | 58 | 44 | 14 | 24,1 % |

Обзавеждане | N/A | 19 | 18 | 1 | 5,3 % |

Пилони | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % |

Бетон | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % |

Сеизмични изолатори | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % |

КАРЕ 1

ПРИЧИНИ ЗА ОТХВЪРЛЯНЕТО НА ОФЕРТИ

Измежду петте недопуснати оферти за участие в процедурите по договаряне една компания е поискала удължаване на крайните срокове за внасяне на тръжните документи (доставка на пилони). Освен това две оферти са отхвърлени, тъй като в тях не е била включена оферта за първия лот (бетон) или поради липсващи документи (бетон и сеизмични изолатори). За откритите процедури за строителството на сгради една оферта е получена със закъснение, пет оферти не отговарят на правилата, отнасящи се до пликовете, а в четири случая липсват някои документи — в два случая офертите не конкретизират кой трудов договор се прилага, а в други два случая липсва сертификат за липса на връзки с мафията [34].

НЕПОДХОДЯЩО РАЗДЕЛЯНЕ НА ДОГОВОРИТЕ НА ЛОТОВЕ

41. Разделянето на поръчките на няколко лота с подходящ размер също увеличава конкуренцията. За разлика обаче от строителството на сградите, което е разделено на голям брой лотове с оглед гарантиране на достатъчен брой участници в търга и по-голям успех, процедурите на договаряне невинаги са разделени на лотове. Това е особено видно при доставката на бетон, където един от трите лота е толкова голям, че двама от четиримата кандидати не са включили финансова оферта за първия лот, тъй като той надвишава производствения им капацитет [35], и по този начин са били изключени от поръчката за останалите лотове.

КАРЕ 2

ПРОЦЕДУРИ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ

Финансовият регламент на ЕС и Директивата за обществените поръчки определят, че поръчките могат да се възлагат чрез използване или на критерия "най-ниска цена", или на критерия "икономически най-изгодна оферта". Тръжните процедури определят минимални критерии (критерии за избор), на които трябва да отговорят дружествата, желаещи да участват в търга. Преодолелите това първо препятствие оферти след това се оценяват по критериите за избор на изпълнител (най-ниска цена или икономически най-изгодна оферта).

Офертите за проекта CASE са класирани според критерия "икономически най-изгодна оферта". Този критерий предвижда кандидатите да представят своите оферти в два различни плика, единият описващ характеристиките на предлаганите дейности/стоки/услуги (техническа оферта), а другият посочващ цената (финансова оферта).

Качествата на техническата оферта се оценяват спрямо технически критерии и се присъждат точки до максималния брой, определен в документацията за обществената поръчка. Финансовата оферта се оценява математически, като най-ниската допусната оферта получава най-голям брой точки, съгласно относителната тежест, определена за всяка поръчка.

В Италия финансовите оферти се оценяват на базата на предложената отбивка от предварително определената цена, известна като "базова цена", която е посочена в документацията за обществената 4поръчка. Следователно цената във финансовата оферта не може да бъде по-висока от базовата цена, а по-скоро е близо до нея, ако и` е дадена малка относителна тежест.

ЦЕНАТА Е ВТОРОСТЕПЕНЕН КРИТЕРИЙ ПРИ ИЗБОРА НА ИЗПЪЛНИТЕЛ

НА ЦЕНАТА Е ОПРЕДЕЛЕНА МНОГО НИСКА ОТНОСИТЕЛНА ТЕЖЕСТ

42. При процедурите за обществени поръчки, използващи критерия "икономически най-изгодна оферта", критериите за избор на изпълнител следва да са най-подходящите за конкретната поръчка, а относителната тежест на цената спрямо останалите критерии не трябва да води до неутрализирането Ѝ при избора на изпълнител [36].

43. Договорите за доставка и строителство за проекта CASE са спечелени въз основа на критерия "икономически най-изгодна оферта". В процеса на оценка на офертите, на оферентите са присъждани точки за качествата на техническите и финансовите им оферти, като относителната тежест, давана на финансовите оферти, варира между 25 и 55 точки от общо 100.

44. За най-важния договор — строителството на сгради, зададената относителна тежест на финансовата оферта е 25/100, което е много ниска тежест, тъй като това е довело до неутрализиране на ефекта на цената при избора на изпълнител. Независимо от големият брой допуснати оферти, (вж. таблица 8), на практика определената за цената относителна тежест е толкова ниска, че всички цени са близки до базовата цена и договорите са спечелени на цени, които не са по-ниски от средната цена, предложена от всички участници в търга. За сравнение, за доставката на обзавеждане относителна тежест на финансовата оферта е 40/100 и конкуренцията се базира в по-голяма степен на цената, т.е. предложените отстъпки са по-високи и предложените цени по-разнообразни.

45. Изборът на изпълнител за строителството на сградите и за доставката на обзавеждането е повлияно повече от дискреционни, отколкото от обективно доказуеми критерии. За договорите за сградите, най важният критерий за спечелване на търга в техническата оферта са естетическите/архитектурните характеристики на сградите, които сами по себе си са дискреционен критерий, тъй като няма обективно доказуем критерий за него. В обявлението за обществената поръчка този критерий е определен доста широко, като по този начин се дават значителни дискреционнни правомощия [37] на комисията за оценка на офертите. В подобни случаи най-добрите практики предполагат даване на допълнителна информация за обосновка на дадените точки.

КРИТЕРИИТЕ ЗА ИЗБОР НА ИЗПЪЛНИТЕЛ СА ПРИЧИНА ЗА УВЕЛИЧАВАНЕ НА ЦЕНАТА НА КВАДРАТЕН МЕТЪР

46. Критериите за избор на изпълнител и различните относителни тежести, определени по отношение на обществената поръчка, водят до това, че за да спечелят, офертите предлагат повече от стандартното съдържание, като например механично регулируема вентилация [38], слънчеви щори или специални довършителни материали. Тези устройства, които вероятно са увеличили нивото на удобство и са допринесли за по-добрата енергийна ефективност, увеличават цената на квадратен метър на апартаментите и намаляват наличните финансови ресурси за изграждане на повече апартаменти за настаняване на по-голям брой хора.

КАРЕ 3

КРИТЕРИИ ЗА ИЗБОР НА ИЗПЪЛНИТЕЛ И ОТНОСИТЕЛНА ТЕЖЕСТ В ОБЩЕСТВЕНАТА ПОРЪЧКА ЗА СГРАДИ

За построяването на сградите по проекта CASE Службата за гражданска защита провежда открит търг. Критерият за избор на изпълнител е "икономически най-изгодна оферта". Относителната тежест на финансовата оферта е 25 от общо 100 точки, а на техническата оферта — 75 от общо 100 точки. В техническата оферта факторите, определящи относителната тежест, са следните:

а) архитектурни особености на сградите и външни аспекти: 15 точки

б) енергийна ефективност и качество на оборудването: 10 точки

в) подобряване на параметрите за устойчивост на околната среда: 10 точки

г) архитектурни особености и вътрешни помещения и качество на довършителните работи: 10 точки

д) размер на предлаганата площ: 5 точки

е) брой настанени лица: 5 точки

ж) гъвкавост и възможност за вариации на проекта на жилищата: 5 точки

з) гъвкавост на сградите по отношение на конкретната дължина на плочата: 5 точки

и) срок за построяване: 10 точки.

47. При обстоятелствата след земетресението критериите следваше да бъдат насочени, наред с останалото, към максимизиране на броя на настанените хора. Вместо това използваните критерии са по-подходящи за дългосрочни инвестиции, отколкото за конкретната извънредна ситуация, тъй като дават по-голяма относителна тежест на увеличаването на архитектурните особености и на максимизирането на енергийната ефективност и малка относителна тежест на броя на настанените хора и на предложената обитаема площ (вж. каре 3). В резултат на това площта на действително осигурените апартаменти е по-малка от средната площ съгласно получените оферти. Освен това броят на действително настанените хора е по-нисък от средния брой хора, посочен в получените оферти. Тези фактори допринасят за увеличаване на разходите за квадратен метър и за настанено лице. Нещо повече, без използването на архитектурния критерий, обществената поръчка би имала за резултат икономии от около 11 милиона евро [39].

ЗА ДОПЪЛНИТЕЛНИТЕ РАБОТИ Е ИЗПОЛЗВАНО ПРЯКО ДОГОВАРЯНЕ

48. С цел пестене на време е било избегнато провеждането на нови процедури за обществени поръчки за допълнителните работи, като вместо това е използвано пряко договаряне. Например, отоплителните системи, които не са включени в първоначалните поръчки, се закупуват от същите доставчици, които строят сградите. В анексите към договорите цените са изчислени, като се прилагат същите ниски отстъпки от базовите цени като тези, използвани за сградите (вж. точка 44). Тъй като поръчките за строителство на сградите се възлагат въз основа на дискреционни критерии (вж. точка 45), заплатените за отоплителните системи цени са по-високи от необходимото [40].

49. Значителни разлики се наблюдават също така при изграждането на асансьорните шахти, които при някои сгради струват 100 % повече, отколкото при други сгради [41]. Окончателната цена за някои сгради нараства с повече от 13 % поради тези дейности и общата цена за един и същ вид допълнителни работи варира от близо 128000 евро за сграда до над 280000 евро за сграда, т.е. от 6 % от първоначалната цена на сградата до над 13 % (вж. таблица 9). По този начин една сграда, която според първоначалния договор е с 34500 евро по-скъпа от най-евтината сграда, се оскъпява с почти 189000 евро след допълнителните работи.

ТАБЛИЦА 9

ЦЕНА ЗА ДОПЪЛНИТЕЛНИ РАБОТИ НА ИЗБРАНИ СГРАДИ

Източник: Анализ на Европейската сметна палата въз основа на официални документи.

Цена/сграда | Договор 1 | Договор 2 | Договор 3 | Договор 4 |

Първоначален договор (евро) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Разлика в сравнение с най-евтиния договор (в евро) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Разлика в сравнение с най-евтиния договор (%) | +1,6 % | +0,3 % | +1,0 % | 0,0 % |

Допълнителни работи | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Разлика в сравнение с най-евтиния договор (в евро) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Разлика в сравнение с най-евтиния договор (%) | +120,9 % | +58,0 % | +18,3 % | 0,0 % |

В % от цената на сградата | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % |

| | | | |

Окончателна цена | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Разлика в сравнение с най-евтиния договор (в евро) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Разлика в сравнение с най-евтиния договор (%) | +8,4 % | +3,6 % | +2,0 % | 0,0 % |

Брой сгради | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

СЪОБРАЗЕНИ ЛИ СА С РЕГЛАМЕНТА ЗА ФСЕС ДЕЙНОСТИТЕ, ЗАЛОЖЕНИ В СПОРАЗУМЕНИЕТО ЗА ПРИЛАГАНЕ?

50. Регламентът за ФСЕС определя, че Фондът може да се използва единствено за основни неотложни действия, в т. ч. за временно жилищно настаняване. Регламентът не предвижда финансиране на реална реконструкция или на проекти, генериращи приходи. Нещо повече, съгласно регламента за ФСЕС обхватът на фонда е ограничен до най-спешните нужди, докато дългосрочните реконструкции следва да се оставят за други инструменти. Ето защо, по преценка на Палатата проектът CASE, който осигурява трайно и постоянно настаняване, не отговаря на целите на ФСЕС. В допълнение, очаква се апартаментите по проекта CASE да генерират значителни приходи в бъдеще, въпреки че регламентът за ФСЕС не съдържа разпоредби за подобни възможности.

51. Разходите за първоначална помощ и подпомагане за домовете по проекта MAP и сградите по проекта MUSP са извършени съгласно регламента за ФСЕС. Проектите са насочени към непосредствените нужди на населението и са включили неотложни действия, изрично предвидени в регламента.

ПРЕПОРЪКА 1

Комисията следва да изясни разпоредбите на регламента за ФСЕС, като има предвид последните разработки в стратегиите за справяне с бедствия и да обмисли дали са необходими промени, в частност във връзка с посрещането на временни нужди от жилищно настаняване чрез изграждане на постоянни конструкции и във връзка с проекти, генериращи приходи. Нещо повече, когато се очакват приходи, Комисията следва да гарантира, че тези приходи се възстановяват в бюджета на ЕС. Комисията също така следва да анализира отново отправеното от италианските власти искане за подпомагане в светлината на критериите за допустимост, съдържащи се в регламента.

ДОБРЕ ЛИ Е ПЛАНИРАН И РАЗРАБОТЕН ПРОЕКТЪТ CASE?

52. Въпреки несъответствието с регламента за ФСЕС стратегията е насочена към жилищните нужди на засегнатото от земетресението население. Алтернативните решения се оказват по-малко ефективни при настаняването на големия брой хора в следствие на трудните условия в региона Абруци.

53. Щетите на сградите са оценени бързо и надеждно, но действителните нужди от жилищно настаняване на напусналите домовете си хора стават ясни едва два месеца след сключването на договорите. Следователно, въпреки че Акила се намира в район с висок сеизмичен риск, липсват необходимите механизми, които биха осигурили информация за населението достатъчно рано, за да е възможно проектът да се съобрази с нея. В допълнение потенциалните терени за строителство не са били предварително определени и оценени.

54. Независимо от липсата на адекватна информация за засегнатото от земетресението население, техническите спецификации изискват изграждането на висококачествени и скъпи триетажни блокове, което поглъща наличните ресурси и намалява възможностите за адаптиране на проекта към по-високото от предвиденото търсене. Така проектът CASE осигурява недостатъчен брой апартаменти за посрещане на окончателно установените нужди на населението, останало без дом.

55. Техническите спецификации за жилищата по проекта CASE са изготвени едва след земетресението. Ето защо, въпреки че апартаментите по проекта CASE са построени бързо, проектът не постига целта за настаняване на всички пострадали хора преди настъпването на зимата.

ПРЕПОРЪКА 2

Като цяло и с оглед повишаване на ползите от финансираните от ФСЕС проекти, използвайки наличните форуми и средства (например, Структурните фондове и разпространяването на добри практики), Комисията следва да подпомогне държавите членки в тяхната подготовка за бързи и ефективни действия при критични обстоятелства. Целта на Комисията и на държавите членки, намиращи се в ситуация на риск, следва да бъде свързана с:

а) изготвяне на актуални планове за управление на бедствия, които да осигуряват също така наличие на своевременна и надеждна информация относно засегнатото от природното бедствие население и своевременно определяне на терени, които да бъдат използвани за целите на временното настаняване;

б) наличие на предварително определени стратегии и решения, които да целят настаняване на максимален брой хора по подходящ начин с ограничените налични ресурси;

в) въвеждане на механизми за своевременно организиране на обществени поръчки при неотложни случаи (процедури при неотложни случаи, осигуряващи разумна икономичност, технически спецификации, рамкови договори и списъци с потенциални изпълнители).

ИЗПЪЛНЕН ЛИ Е ПРОЕКТЪТ CASE С НЕОБХОДИМОТО СЪБЛЮДАВАНЕ НА ПРИНЦИПА НА ИКОНОМИЧНОСТ?

56. Не е обърнато достатъчно внимание на икономичността. Въпреки че сравнението със стандартните разходи за строителство е само индикативно, апартаментите по проекта CASE са очевидно по-скъпи от апартаментите на пазара. Високата стойност може отчасти да се обясни с използването на висококачествени материали и сеизмични изолатори и с необходимостта от бързо изпълнение на проекта. Част от допълнителната стойност обаче е можела да бъде избегната, ако в търговете са участвали повече оференти и се е отдавало по-голямо значение на икономичността при оценяването на офертите.

57. Поради закъснения в стартирането на процедурите за обществени поръчки сроковете за внасяне на офертите са много по-кратки от нормалното, което е в ущърб на качеството на офертите и на конкуренцията. Лотовете, които са предмет на процедури на договаряне, особено за доставката на бетон, са твърде големи, което допринася за намаляване на броя на оферентите. Използваното пряко договаряне за възлагане на допълнителни работи спомага за спестяване на ценно време по време на изпълнението на проекта, но не отчита в достатъчна степен фактора икономичност и в резултат на това за някои от одитираните договори разходите са значително по-високи в сравнение с други сходни резултати.

58. Ниската относителна тежест на финансовите оферти за строителството на сгради, използването на неефикасни технически критерии за избор на изпълнител и високата относителна тежест, дадена на дискреционните критерии (например архитектурни особености на сградите и външни аспекти, енергийна ефективност и качество на оборудването) увеличават стойността на апартаментите.

ПРЕПОРЪКА 3

За да се повиши икономичността при бъдещи дейности, финансирани от ФСЕС, Комисията следва да:

а) извърши преглед на процедурите за обществени поръчки на държавите членки, които се организират след природни бедствия, с оглед да се идентифицират и разпространят добрите практики и натрупания опит по отношение организирането на неотложни обществени поръчки;

б) провери дали помощта от ФСЕС е използвана в съответствие с принципите на добро финансово управление, включително принципа на икономичност, с оглед да се идентифицират и разпространят добрите практики и натрупания опит по отношение на аспекта икономичност.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Harald NOACK — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 12 декември 2012 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Европейска комисия — COM(2011) 136, окончателен, Доклад на Комисията относно фонд "Солидарност" на Европейския съюз, Годишен доклад за 2009 г., стр. 5.

[2] COM(2011) 136, окончателен, стp. 5.

[3] COM(2011) 136, окончателен, стp. 6.

[4] Регламент (EО) № 2012/2002 на Съвета от 11 ноември 2002 година за създаване на фонд "Солидарност" на Европейския съюз (OB L 311, 14.11.2002 г., стр. 3) (специално българско издание: глава 14 том 01 стр. 86).

[5] Предварителен проект на коригиращ бюджет № 9 по отношение на общия бюджет за 2009 г., COM(2009)0448, окончателен, от 28 август 2009 г.

[6] Споразумение за прилагане № C(2009)9138.

[7] COM(2011) 136, окончателен, стp. 6.

[8] Окончателен доклад за изпълнението, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, стp. 11.

[9] Пак там.

[10] Пак там.

[11] Член 3, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 2012/2002.

[12] Доклад на Комисията — Годишен доклад 2002—2003 г. на фонд "Солидарност" на Европейския съюз и Доклад относно натрупания опит една година след прилагането на новия инструмент.

[13] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, документ, подписан от Службата за гражданска защита на Италия, в който се посочва максимален срок от 10 години за временното строителство и минимален срок от 50 години за трайното строителство.

[14] Решение на общината от 29.12.2011 г., протокол № 172.

[15] В обяснителния меморандум към предложението на Комисията за Регламент на Съвета за създаване на фонд "Солидарност" на Европейския съюз (COM(2002) 514, окончателен), Комисията заявява, че реконструкцията с подългосрочен характер на инфраструктурата и офис сградите следва да се остави за изпълнение с други инструменти.

[16] В тази оценка участват техническите експерти на европейския Механизъм за гражданска защита. Те са удовлетворени от качеството на извършените обследвания на сградите. Вж. Механизъм за гражданска защита на ЕС — Технически доклад — Оценителна мисия на Механизма за гражданска защита на ЕС, Земетресението в Италия през 2009 г, април 2009 г.

[17] Изборът е бил проектът CASE или еднократна безвъзмездна помощ за хората, които сами си осигурят настаняване.

[18] Броят на блоковете първоначално е увеличен от 150 на 166, а след преброяването — на 185.

[19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione – Presidente della Regione Abruzzo - Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012.

[20] Неотдавна Службата за гражданска защита разработи проект на технически спецификации за различните решения, които да се осигурят чрез рамкови договори. За тази цел на 13 март 2012 г. е подписано специално споразумение с CONSIP — публично акционерно дружество, изпълняващо функцията на централен орган за обществени поръчки на публичната администрация на Италия.

[21] Освен това са извършени разходи в размер на девет милиона евро за свързването на апартаментите с електроснабдителната и газопреносната мрежа, както и технически разходи в размер на единайсет милиона евро, които не следва да се включват в изчислението на разходите за строителство.

[22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[23] Референтният наръчник посочва общата жилищна площ. Ето защо Палатата взе средната стойност от 1834 квадратни метра, предложена от спечелилите оференти, която включва 30 % от близо 180 квадратни метра балкони и стълбища, и добави останалите 70 % към тази площ.

[24] Изчислената от Палатата стойност се различава от стойността, обявена от Службата за гражданска защита на Италия (1314 евро/квадратен метър) предимно поради различното изчисляване на квадратурата на жилищната площ. Службата за гражданска защита използва като основа за своите изчисления площ от 2333 квадратни метра, което се различава метода, използван в референтния наръчник. Ето защо обявената площ от Службата за гражданска защита не е съпоставима с разходите, посочени в наръчника.

[25] Жилищно настаняване за социални нужди, "edificio in edilizia convenzionata"; отчетените разходи без тези за паркинг са 1066 евро/квадратен метър.

[26] Индустриално строителство за жилищно ползване — "Edificio di civile abitazione industrializzato", Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

[27] Отчетените разходи за къщите по проекта MAP са 733 евро/квадратен метър, близо до стандартните разходи, посочени в референтния наръчник.

[28] Жилищна сграда от висок клас с приблизително същия размер (1754 квадратни метра), в т. ч. голям брой поскъпи гаражи вместо паркоместа, струва 1294 евро/квадратен метър жилищна площ (в т. ч. паркинг и гаражи), спрямо което разходите за апартаментите по проекта CASE все още са с 27 % повисоки.

[29] Средната единична цена на стоманените пилони е 6061,45 евро, докато окончателната единична цена на бетонните пилони е 2743,23 евро.

[30] Тази разлика съответства на разликата в средната цена между бетон клас XC4 (Rck 30 N/mm2), използван за сеизмичноизолираната плоча, или клас XF1 (Rck 40 N/mm2), използван за плочата на мазетата, и поевтините типове бетон (съответно класове XC1 или Xf2).

[31] Тези разходи включват 12 милиона евро за сеизмични изолатори, около 3,5 милиона евро за допълнителните асансьори (всеки по 19000 евро), и 7,5 милиона евро за допълнителните стълбища и асансьорни шахти (всички по 40000 евро).

[32] Член 70, параграф 12 от Decreto Legislativo от 12 април 2006 г., № 163 (италианският закон за обществените поръчки) предвижда, че в случаите, когато поради извънредни ситуации не е възможно да се спазят минималните срокове, предвидени от закона, администрацията определя сроковете, като евентуално взима под внимание сложността на строителните работи и необходимото време за изготвяне на офертите.

[33] Decretolegge 28 Aprile 2009, n. 39.

[34] Сертификат за неучастие в организираната престъпност, който се издава от Търговската камара на Италия.

[35] Съгласно изявленията на един оферент, отразени в протокола на комисията за оценка на търга.

[36] Тази добра практика е регламентирана още в член 138, параграф 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 г. относно определянето на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета относно Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 357, 31.12.2002 г., стp. 1).

[37] Указанията на AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) — италианският орган за надзор на обществените поръчки, предвиждат в обявлението за обществената поръчка всички критерии и присъждани точки да бъдат определяни по такъв начин, че комисията за оценка на търга да разполага с минимални дискреционни правомощия — Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture — Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture.

[38] В една от четирите одитирани оферти е включено устройство, за което се твърди, че "осигурява идеален микроклимат в апартаментите, благоприятства добрите термични и хигрометрични условия и естествената йонизация на въздуха".

[39] Без точките за архитектурните критерии окончателното класиране на офертите щеше да се промени и цената за построяването на 185-те сгради щеше да бъде с 11 милиона помалко.

[40] Въпреки че всички избрани сгради са получили висок брой точки за енергийна ефективност (което предполага, че нуждите от отопление ще са сходни), разходите за найскъпата отоплителна система са почти 140000 евро, докато разходите за найевтината са 67000 евро. Разходите за останалите две сгради са 79000 евро и 128000 евро.

[41] Един от изпълнителите, включени в извадката, е инсталирал две асансьорни шахти, за всяка от неговите 22 сгради, на стойност близо 55000 евро на шахта, т.e. 110000 евро на сграда, докато други двама изпълнители са доставили асансьорни шахти с единична цена 23000 евро.

[1111] При този договор броят на сградите е равностоен на 20,53 сгради със стандартен размер, защото много от тях са малки по размер. Единичната цена за допълнителните разходи се изчислява обаче за всяка от 22-те сгради, тъй като разходите за отоплителните системи и асансьорните шахти не отчитат тази разлика, докато изчислението на единичната цена на сградите се основава на стандартна стойност.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

ИНТЕРВЕНЦИИ НА ФОНД "СОЛИДАРНОСТ" НА ЕС ОТ 2002 Г. НАСАМ (НОЕМВРИ 2002 Г. — СЕПТЕМВРИ 2012 Г.)

Източник: Европейска комисия.

Държава бенефициент | Време на събитието | Характер на бедствието | Категория | Щети (в млн. евро) | Предоставена помощ (в млн. евро) | Общ размер на предоставената помощ (в млн. евро) |

+++++ TIFF +++++

АВСТРИЯ | август 2002 г. | наводнения | голямо | 2900 | 134,0 | 148,8 |

август 2005 г. | наводнения (Тирол, Форарлберг) | регионално | 592 | 14,8 |

+++++ TIFF +++++

БЪЛГАРИЯ | май 2005 г. | наводнения | голямо | 222 | 9,7 | 20,3 |

август 2005 г. | наводнения | голямо | 237 | 10,6 |

+++++ TIFF +++++

ХЪРВАТИЯ | май 2010 г. | наводнения | съседна страна | 153 | 3,8 | 5,0 |

септември 2010 г. | наводнения | съседна страна | 47 | 1,2 |

+++++ TIFF +++++

КИПЪР | април 2008 г. | суша | голямо | 165 | 7,6 | 7,6 |

+++++ TIFF +++++

ЧЕШКА РЕПУБЛИКА | август 2002 г. | наводнения | голямо | 2300 | 129,0 | 145,0 |

май 2010 г. | наводнения | съседна страна | 205 | 5,1 |

август 2010 г. | наводнения | регионално | 437 | 10,9 |

+++++ TIFF +++++

ЕСТОНИЯ | януари 2005 г. | буря | голямо | 48 | 1,3 | 1,3 |

+++++ TIFF +++++

ФРАНЦИЯ | септември 2002 г. | наводнения (Гард) | регионално | 835 | 21,0 | 203,7 |

декември 2003 г. | наводнения (долината на Рона) | регионално | 785 | 19,6 |

февруари 2007 г. | циклон Гамед (Реюнион) | регионално | 211 | 5,3 |

август 2007 г. | ураган Дийн (Мартиник) | регионално | 509 | 12,8 |

януари 2009 г. | буря Клаус | голямо | 3806 | 109,4 |

февруари 2010 г. | буря Ксинтия | регионално | 1425 | 35,6 |

+++++ TIFF +++++

ГЕРМАНИЯ | август 2002 г. | наводнения | голямо | 9100 | 444,0 | 610,9 |

януари 2007 г. | буря Кирил | голямо | 4750 | 166,9 |

+++++ TIFF +++++

ГЪРЦИЯ | март 2006 г. | наводнения (Еврос) | регионално | 372 | 9,3 | 99,1 |

август 2007 г. | горски пожари | голямо | 2118 | 89,8 |

+++++ TIFF +++++

УНГАРИЯ | април 2006 г. | наводнения | голямо | 519 | 15,1 | 37,6 |

май 2010 г. | наводнения | голямо | 719 | 22,5 |

+++++ TIFF +++++

ИРЛАНДИЯ | ноември 2009 г. | наводнения | регионално | 521 | 13,0 | 13,0 |

+++++ TIFF +++++

ИТАЛИЯ | октомври 2002 г. | земетресение (Молизе) | регионално | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

октомври 2002 г. | изригване на вулкана Етна | регионално | 894 | 16,8 |

април 2009 г. | земетресение (Абруцо) | голямо | 10212 | 493,8 |

октомври 2010 г. | наводнение във Венето | регионално | 676 | 16,9 |

октомври 2011 г. | наводнение в Лигурия и Тоскана | регионално | 722,5 | 18,1 |

май 2012 г. | заметресение в Емилия-Романа | голямо | 13274 | 670,2 |

+++++ TIFF +++++

ЛАТВИЯ | януари 2005 г. | буря | голямо | 193 | 9,5 | 9,5 |

+++++ TIFF +++++

ЛИТВА | януари 2005 г. | буря | съседна страна | 15 | 0,4 | 0,4 |

+++++ TIFF +++++

МАЛТА | септември 2003 г. | буря и наводнения | голямо | 30 | 0,96 | 0,96 |

+++++ TIFF +++++

ПОЛША | май 2010 г. | наводнения | голямо | 2994 | 105,6 | 105,6 |

+++++ TIFF +++++

ПОРТУГАЛИЯ | юли 2003 г. | горски пожари | голямо | 1228 | 48,5 | 79,8 |

февруари 2010 г. | наводнения и свлачища в Мадейра | голямо | 1080 | 31,3 |

+++++ TIFF +++++

РУМЪНИЯ | април 2005 г. | пролетни наводнения | голямо | 489 | 18,8 | 108,0 |

юли 2005 г. | летни наводнения | голямо | 1050 | 52,4 |

юли 2008 г. | наводнения | регионално | 471 | 11,8 |

юни 2010 г. | наводнения | голямо | 876 | 25,0 |

+++++ TIFF +++++

СЛОВАКИЯ | ноември 2004 г. | буря (Татри) | голямо | 203 | 5,7 | 26,1 |

май 2010 г. | наводнения | голямо | 650 | 20,4 |

+++++ TIFF +++++

СЛОВЕНИЯ | септември 2007 г. | наводнения | голямо | 233 | 8,3 | 15,8 |

септември 2007 г. | наводнения | голямо | 251 | 7,5 |

+++++ TIFF +++++

ИСПАНИЯ | ноември 2003 г. | нефтен разлив (Престиж) | регионално | 436 | 8,6 | 31,0 |

август 2003 г. | горски пожари (границата с Португалия) | съседна страна | 53 | 1,3 |

май 2011 г. | земетресение в Лорка | регионално | 843 | 21,1 |

+++++ TIFF +++++

ШВЕЦИЯ | януари 2005 г. | буря Гудрун | голямо | 2297 | 81,7 | 81,7 |

+++++ TIFF +++++

ОБЕДИНЕНО КРАЛСТВО | юни 2007 г. | наводнения | голямо | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Общо одобрена помощ от 2002 г. насам | 3160 милиарда евро |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ОБХВАТ НА ОДИТА

Бележка: Възможно е отделните суми да се различават от общите сборове поради закръгляване.

Строителство/доставки | Договорена сума без ДДС (в млн. евро) | Проверена сума без ДДС (в млн. евро) | Обхват (%) |

Полагане на бетон, заварена стоманена мрежа, изпълнение на бетонни пилони | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Доставка на бетон | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Доставка на стоманена мрежа | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Доставка на стоманени пилони | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Доставка на сеизмични изолатори | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Изкопи | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Сгради | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Обзавеждане | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Благоустройство (общо) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Разрушаване | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Електромеханични работи | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Асансьори | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Зелени площи | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

ОБЩО | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ III

СЕИЗМИЧЕН РИСК В ИТАЛИЯ

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------