BG    BG  
 ЕВРОПЕЙСКА  КОМИСИЯ  
Брюксел , 12.10.2011 
SEC(2011) 1154 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
Общата  селскостопанска  политика  до 2020 година  
{COM(2011) 625} 
{COM(2011) 626} {COM(2011) 627} 
{COM(2011) 628} 
{COM(2011) 629} 
{SEC(2011) 1153} 
  
 
 
BG 2   BG Земеделието  е на кръстопът  и е водеща  тема : земеделието  на ЕС и неговата  обща  
селскостопанска  политика  (ОСП ) не правят  изключение . Трудностите , 
въздействията  и решенията  се различават  в световен  мащаб , но се оформя  една  
обща  тема : устойчивостта  е в центъра  на решенията . По тази причина  основната  
цел на бъдещата  ОСП  следва  да бъде  устойчивата  конкурентоспособност  с оглед  
да се постигне  икономически  жизнеспособен  сектор  за производството  на храни , 
заедно  с устойчивото  управление  на природните  ресурси  на ЕС, установени  на 
сушата . 
Предишните  реформи  на ОСП  бяха  предизвикани  главно  от необходимостта  да се 
решат  проблеми  с предимно  вътрешен  за земеделието  характер  — от големи  
излишъци  до търговски  споразумения  или кризи , свързани  с безопасността  на 
храните . Те послужиха  добре  на ЕС както  във вътрешен , така и в международен  
план . Много  от затрудненията , пред  които  е изправено  земеделието  на ЕС днес , са 
причинени  от фактори  извън  неговия  контрол  и изискват  много  по-широки  
политически  решения . 
Бъдещата  ОСП  не трябва  повече  да се занимава  само  с дейността  на малък , макар  и 
съществен  сектор  от икономиката  на ЕС, а да оказва  въздействие  върху  повече  от 
половината  територия  на ЕС и върху  всички  потребители  в ЕС, като е от 
стратегическо  значение  за продоволствената  сигурност  и безопасността  на храните , 
околната  среда , изменението  на климата  и териториалния  баланс . Това  би дало  
възможност  също  така за по-голям  принос  на ОСП  към стратегията  „Европа  2020“. 
Ударението  в настоящия  доклад  се поставя  върху  изясняването  на такава  насока  на 
политиката .  
1. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМА  
През  последните  две десетилетия  ОСП  претърпя  процес  на съществени  реформи , 
който  отразява  променящата  се обществена  загриженост , свързана  главно  с 
околната  среда , качеството  и безопасността  на храните , териториалния  баланс , 
както  и с променящите  се нужди  на икономиката  на ЕС. В резултат  на този процес  
ОСП  днес  осигурява  общата  рамка , която  дава възможност  политиката  да се 
насочи  към предизвикателствата  за конкурентоспособността  и устойчивостта  на 
развитие  на земеделието  и на селските  райони  по цялата  територия  на ЕС. Тази  
рамка  е структурирана  под формата  на два допълващи  се стълба1. 
Стълб  I включва  инструменти , свързани  с функционирането  на земеделските  
пазари  и веригата  на предлагане  на храни  (Регламент  (ЕО) № 1234/2007 на Съвета ) 
и с преките  плащания  (Регламент  (ЕО) № 73/2009 на Съвета ) съобразно  
законоустановените  изисквания  за управление  и доброто  земеделско  и екологично  
състояние2. Тези  мерки  съвместно  осигуряват  основа  за подпомагането  на 
земеделските  производители  в ЕС, като създават  базата  за поддържането  на 
                                                 
1 За подробна  характеристика  на инструментите  на ОСП  и тяхното  развитие  вж. поредицата  
от материали  на ГД „Земеделие  и развитие  на селските  райони “ за разясняване  на 
политиката : http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/perspec/app-briefs/index_en.htm.  
2 Съгласно  приложения  II и III към Регламент  (ЕО) № 73/2009. 
 
BG 3   BG устойчиво  земеделие  в целия  ЕС. Мерките  по стълб  I са задължителни  за 
държавите -членки  и — с много  малко  изключения  — при тях няма  съфинансиране . 
Това  гарантира  прилагането  на обща  политика  в рамките  на единния  пазар , която  
се наблюдава  от интегрирана  система  за администриране  и контрол  (ИСАК ). 
Стълб  II — политика  за развитие  на селските  райони  (Регламент  (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета ) — включва  мерки , чиято  цел е подобряване  на конкурентоспособността  
на земеделския  сектор , като осигурява  специфични  екологосъобразни  обществени  
блага  и спомага  за разнообразяването  на икономическата  дейност  и за 
повишаването  на качеството  на живот  в селските  райони . До голяма  степен  тези 
мерки  са доброволни , договорни  по своя характер , съфинансирани  и предоставяни  
по стратегическа  рамка , която  свързва  политическите  действия  с европейските , 
националните , регионалните  и местните  нужди . 
Горепосочената  рамка  отговаряше  на предизвикателствата , пред  които  беше  
изправено  земеделието  на ЕС през  изминалите  две десетилетия . Но за запазване  на 
адекватността  на политиката , рамката  на нейното  функциониране  трябва  да се 
докаже  като способна  да отговори  на основните  предизвикателства , пред  които  се 
очаква  да се изправи  земеделието  на ЕС през настоящото  десетилетие : от 
икономически  и екологичен  характер , а също  и във връзка  с изменението  на 
климата , както  и териториалните  аспекти  на политиката . 
В икономически  план  понастоящем  земеделието  е изправено  пред  влошаване  в 
световен  мащаб  на условията  за търговия  в този сектор . През  последните  години  
това се прояви  особено  силно . През  периода  2004—2010 г. средното  равнище  на 
цените  на селскостопанските  продукти  на световния  пазар  се повиши  с 50 % 
спрямо  съответното  им равнище  през периода  1986—2003 г.; а за сравнение  цените  
на енергията  скочиха  с 220 %, а цените  на торовете  — със 150 %, като в същото  
време  бяха  с най-високата  степен  на променливост  за изминалите  три десетилетия . 
Стабилните  по-високи  цени  биха  могли  да осигурят  ясни  пазарни  сигнали  за 
сектора . Но голямата  променливост , забавеният  растеж  на факторите  за 
производителност  (земя , енергия , торове , труд ), неравномерното  и асиметрично  
предаване  на ценовите  промени  във веригата  на предлагането  на храни  и 
намаляващият  дял на земеделието  в добавената  стойност  по веригата  се очаква  да 
окажат  допълнителен  натиск  върху  доходността  на стопанствата  в ЕС и да 
изискват  значителни  инвестиции  в по-производителни  методи  с оглед  на 
приспособяването  на сектора  по устойчив  начин . 
Основните  фактори  по отношение  на околната  среда , които  засягат  екологичната  
устойчивост  на земеделието , са свързани  с интензификацията  на производството  в 
определени  райони  с изоставяне  на земята  и недостатъчното  стопанисване  на 
земята  в други , както  и променящите  се модели  на земеползването  и практиките  в 
земеделието  и горското  стопанство . ОСП  играе  важна  роля  за поддържане  на 
устойчиво  земеделие  на цялата  територия  на ЕС и за насърчаване  на 
екологосъобразни  практики , щадящи  климата . 
Екологичната  устойчивост  на земеделието  е свързана  с решенията  на земеделските  
производители  по отношение  на въпросите  дали  да произвеждат  и какво  и как да 
произвеждат , докато  пазарните  цени  не отразяват  външните  фактори , свързани  със 
 
BG 4   BG земеделското  производство , и в много  случаи  предлагането  на екологосъобразни  
обществени  блага  не е достатъчно . Това  е от особена  важност , тъй като 
съвременното  земеделие  упражнява  натиск  върху  околната  среда  по много  начини . 
Обратно , определени  земеделски  системи  и практики , като например  екстензивно  
животновъдство  и смесени  системи , традиционни  системи  на трайни  насаждения  
или биологично  земеделие , са особено  благоприятни  за постигане  на целите , 
свързани  с околната  среда  и климата . 
ОСП  следва  да отговори  на тези предизвикателства , като нейните  цели  се 
интегрират  по-добре  с други  политики  на ЕС и мерките  съответно  се приспособят . 
Стратегията  на ЕС за биологичното  разнообразие  до 2020 г. изисква  по-нататъшно  
интегриране  на биологичното  разнообразие  в основни  сектори , като земеделието  и 
горското  стопанство , с оглед  на изпълнението  на амбициозната  водеща  цел на ЕС. 
Стратегията  „Европа  2020“ определя  намаляването  на парниковите  газове  като 
една  от петте  водещи  цели  на ЕС. В пакета  от мерки  относно  изменението  на 
климата  и енергетиката  ЕС се ангажира  също  така с повишаване  на използването  
на енергия  от възобновяеми  източници , така че нейният  дял да достигне  20 % от 
общото  крайно  потребление  на енергия  в ЕС през 2020 г. 
Накрая , по отношение  на предизвикателствата  в социалната  сфера  на първичния  
сектор  все още се падат  4,9 % от добавената  стойност  (и повече , ако се вземе  
предвид  свързаната  (хранително -вкусова ) промишленост ) и 15,7 % от заетостта  в 
предимно  селските  райони . Именно  там земеделието  би могло  да изпълнява  
особено  важна  роля , не само  пряко , но също  така непряко  — чрез създаването  на 
допълнителни  икономически  дейности  със силен  мултиплициращ  ефект  — най-
вече в секторите  на преработването  на храни , хотелиерството , общественото  
хранене  и търговията . Тези  сектори  от своя  страна  имат  допълнителни  интензивни  
връзки  с останалата  част от селската  икономика , като по този начин  подпомагат , 
наред  с други  фактори , отдалечените  селски  райони , които  имат  най-ограничен  
достъп  до общи  услуги , като училища , първични  здравни  грижи  и банкиране . 
1.1. Добавена  стойност  на ОСП  за ЕС 
Добавената  стойност  на ОСП  се състои  в способността  ѝ: 
– да отговори  ефективно  на транснационалните  цели  и трансграничните  
предизвикателства , като чрез общ набор  от правила , принципи  и цели  спомага  за 
ограничаване  на изменението  на климата  и увеличаване  на биологичното  
разнообразие , а също  така допринася  за икономическото  и социалното  
сближаване , развитието  на единния  пазар  и търговската  политика  на ЕС; 
– да гарантира  по-ефективно  използване  на бюджетните  ресурси  на държавите -
членки  отколкото  при съвместното  съществуване  на национални  политики  
(например  в сравнение  с единната  обща  политика  воденето  на 27 различни  
политики  би било  по-скъпо  и със сигурност  по-неефективно  поради  различните  
нива  на намеса , което  поражда  сериозен  риск  от нарушаване  на конкуренцията ); 
– да спомага  за развитието  на конкурентоспособно  и балансирано  европейско  
земеделие  от екологична  и от териториална  гледна  точка , което  да допринася  за 
конкурентоспособността  на веригата  на предлагането  на храни  и търговията  в 
 
BG 5   BG ЕС, както  и за сближаването  на селските  райони , като насърчава  инициативи , 
благоприятстващи  техния  икономически  и социален  растеж . 
2. ОСНОВНИТЕ  ПОЛИТИЧЕСКИ  ЦЕЛИ  НА РЕФОРМАТА  НА ОСП  
С оглед  ОСП  да се справи  с предизвикателствата  от икономически , екологичен  и 
териториален  характер , както  и във връзка  с изменението  на климата , целите  се 
изразяват  в адаптиране  на сегашната  рамка  на ОСП  в следните  направления : 
(1) насочване  на мерките  на ОСП  към повишаване  на производителността  и 
конкурентоспособността  на земеделския  сектор  чрез:  
- подобряване  работата  на системата  за консултации  и изграждане  на 
мрежи  (на земеделски  производители , консултанти , изследователи , 
производители  и търговци  на храни , потребители  и т.н.) за 
придобиване  и трансфер  на знания  и насърчаване  на новаторски  
подходи  за финансирането  на проекти  по мерки  за развитието  на 
селските  райони ; 
- насърчаване  на съвместни  действия  на земеделските  производители , 
които  благоприятстват  конкурентоспособността , за да се спомогне  за 
ефективното  използване  на ресурсите , разработването  и пускането  на 
продукти  на пазара ; 
- предоставяне  на стимули  за използване  на инструменти  за 
управление  на риска  и стратегии  за активна  превенция ; 
(2) подобряване  на резултатите  на ОСП  в областта  на околната  среда  и по 
отношение  на изменението  на климата  чрез: 
- увеличаване  количеството  на земеделските  площи , стопанисвани  по 
полезен  за околната  среда  и климата  начин , и насърчаване  
предприемането  на по-напредничави  агроекологични  мерки  от 
държавите -членки  и от земеделските  производители ; 
(3) повишаване  на ефективността  и резултатността  на политиката  чрез: 
- коригиране  на подпомагането  с преки  плащания  с оглед  да се 
придаде  по-голямо  значение  на целта  за подпомагане  на приходите , 
както  и на резултатите  в областта  на околната  среда ; 
- намаляване  на различията  между  държавите -членки  и земеделските  
производители  в нивата  на подпомагането  чрез преки  плащания . 
3. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКАТА  
След  широк  обществен  дебат  и поредица  от становища  по собствена  инициатива  на 
институциите  на ЕС и определени  държави -членки , бяха  формулирани  три 
съгласувани  сценария  на политиката  (приспособяване , интеграция  и 
 
BG 6   BG пренасочване ), които  да се използват  в процеса  на вземане  на решения , чрез 
изследване  на съвкупността  от възможни  промени  в политиката  посредством  
холистичен  подход , който  разглежда  също  така евентуалните  взаимодействия  и 
синергии  между  основните  линии  на политическа  намеса , а всеки  един  елемент  е 
оценен  отделно  в специални  приложения . 
• При сценария  на приспособяване  ударението  се поставя  върху  коригирането  в 
ограничена  степен  на ОСП , като се изтъкват  добре  функциониращите  елементи  
в сегашната  ОСП  и се отстраняват  главните  недостатъци  на текущата  рамка  на 
политиката , без да се правят  радикални  промени  в политиката . 
• Сценарият  на интеграцията  цели  по-добро  съгласуване  на подпомагането  по 
ОСП  с целите  на политиката , по-специално  като интегрира  в по-голяма  степен  
приноса  от различните  елементи  на политиката , което  включва  въвеждането  на 
нови  елементи  в рамката  на политиката , както  и съществени  промени  в 
структурата  на политиката . 
• Сценарият  на пренасочване  стеснява  полето  на намеса  на ОСП  до аспекти  в 
областта  на околната  среда  и изменението  на климата , тъй като се приема , че 
производственият  капацитет  може  да се поддържа  без подпомагане , като се 
разчита  на пазарните  сигнали , а целта  да се допринесе  за жизнеспособността  на 
селските  райони  и териториалния  баланс  да бъде  постигната  чрез други  
политики  на Общността . 
Тези  сценарии  представляват  междусекторни  подходи , които  са съобразени  с всяка  
от трите  общи  цели  на ОСП , описани  в предходния  раздел . При тях обаче  се 
поставя  различна  тежест  на трите  цели  и те са базирани  до известна  степен  на 
различни  концепции  по отношение  на необходимостта  от политическа  намеса . 
Поради  това посочените  сценарии  подхождат  по различен  начин  и към 
отстраняването  на основния  риск , произтичащ  от липсата  на политическа  намеса  
— а именно  пазарни  сривове  — както  и на последващия  риск  от неуспех  на 
политиката , произтичащ  от погрешно  насочена  политическа  намеса . Вторият  риск  
беше  в основата  на отхвърлянето  на други  сценарии  за политиката , които  бяха  
представени  в хода  на обществената  консултация . 
Ефектът  от тези сценарии  беше  анализиран  спрямо  статуквото , при което  не се 
решават  установените  при определянето  на проблема  недостатъци  на политиката , и 
хипотетичния  сценарий  да няма  изобщо  никаква  политика , за който  се смята , че би 
довел  до значителни  проблеми  с доходите  и околната  среда3. 
Сценариите  са представени  въз основа  на предполагаемите  промени  в трите  
основни  линии  за политическа  намеса , а именно  пазарни  мерки  (Регламент  (ЕО) 
№ 1234/2007 на Съвета ), преки  плащания  (Регламент  (ЕО) № 73/2009 на Съвета ) и 
политика  за развитие  на селските  райони  (Регламент  (ЕО) № 1698/2005 на Съвета ). 
                                                 
3 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/scenar2020ii/index_en.htm. 
 
BG 7   BG Таблица  1: Обзор  на основните  варианти  на политиката  по сценарии  и 
инструменти  на политиката  
 Пазарни  инструменти  
(Регламент  (ЕО) 
№ 1234/2007 на 
Съвета ) Преки  плащания  
(Регламент  (ЕО) 
№ 73/2009 на Съвета ) Развитие  на селските  райони  
(Регламент  (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета ) 
Приспособяване : 
Подчертаване  на 
постиженията  на 
ОСП  и 
отстраняване  на 
основните  
недостатъци  Рационализиране  и 
опростяване  на 
съществуващите  
инструменти  
Подобряване  на 
сътрудничеството  
между  земеделските  
производители  в 
рамките  на правилата  
за конкуренция . Преразпределение ; 
подобрено  кръстосано  
спазване  Умерено  увеличение  на 
бюджета , използвано  за 
конкурентоспособност / 
иновации  или околна  среда  
Интеграция : 
Подобряване  на 
насочеността  на 
ОСП  и на нейните  
цели  Рационализиране  и 
опростяване  на 
съществуващите  
инструменти  
Съсредоточаване  
върху  хранителната  
верига  и по–силни  
позиции  на 
земеделските  
производители  за 
договаряне  (3 
подварианта ) Преразпределение ; нова  
структура  на преките  
плащания ; 
„екологизиране “ 
Подобрено  кръстосано  
спазване ; определяне  на 
горна  граница ; схема  за 
дребни  земеделски  
производители ; схема  за 
млади  земеделски  
производители  Преразпределение  между  
държавите -членки  
Водещи  принципи  — 
иновации , опазване  на 
климата  и на околната  среда  
Увеличена  стратегическа  
насоченост  и обща  
стратегическа  рамка  с други  
фондове  
Пренасочване : 
Ограничаване  на 
обхвана  на 
намесата  по ОСП  
до аспекти , 
свързани  с 
околната  среда  Премахнати   Постепенно  
преустановени  Значително  увеличено  
финансиране ; 
съсредоточаване  върху  
изменението  на климата  и 
околната  среда  
 
4. ОЦЕНЯВАНЕ  ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  НА АЛТЕРНАТИВНИТЕ  ВАРИАНТИ  НА 
ПОЛИТИКАТА   
При сценария  на приспособяване  продължава  придържането  към принципите  на 
сегашната  рамка  на политиката  въз основа  на пазарна  ориентация . Очаква  се той да 
даде  възможност  на земеделските  производители , подтиквани  от пазарни  сигнали , 
да се възползват  по-добре  от наличните  инструменти  на политиката , за да 
повишават  своята  конкурентоспособност , докато  преразпределените  преки  
плащания  сред  държавите -членки  ще ги защитят  от прекомерно  големи  колебания  
 
BG 8   BG на доходите  по един  по-ефективен  и справедлив  начин  в целия  ЕС. 
Преразпределението  на преките  плащания  в рамките  на държавите -членки  
(регионален  модел ) ще осигури  по-голямо  подпомагане  за земеделски  площи , при 
които  се полага  по-голяма  грижа  за околната  среда , и ще ограничи  изоставянето  на 
земи . По-големият  икономически  натиск  обаче  вероятно  ще доведе  до 
интензификация  на производството  в най-плодородните  региони . Мерките  за 
развитие  на селските  райони  ще продължат  да решават  по-общи  проблеми , 
свързани  със селските  райони , но ролята  на земеделието  в икономиката , заетостта  
и растежа  на селските  райони  ще намалее . 
Сценарият  на интеграцията  предлага  подобрена  рамка  на политиката , насочена  
към подпомагане  за конкурентоспособност , устойчиво  развитие  и иновации  в 
сектора  и целяща  създаване  на благоприятни  условия , при които  земеделските  
производители , било  то поотделно  или колективно , ще са по-подготвени  да се 
изправят  срещу  предстоящите  икономически  и екологични  предизвикателства . 
Преките  плащания  ще осигурят  стабилни  доходи , не само  водещи  до по-
балансирано , ефективно  и справедливо  преразпределение , но и активно  насочени  
към определени  бенефициери  (дребни  стопани , земеделски  производители  в 
райони  с природни  ограничения , застрашени  сектори , нови  участници  и т.н.). 
Елементът  на екологизиране  също  ще насърчи  определени  екологосъобразни  
практики  в целия  ЕС, като се съсредоточи  основно  върху  онези  стопанства , често  
най-конкурентоспособни , които  са се отдалечили  от тези практики , както  и върху  
стопанствата , които  смятат  да ги изоставят  поради  сегашната  икономическа  
принуда . 
При сценария  на пренасочване  постепенното  преустановяване  на преките  
плащания  ще доведе  до сериозно  преструктуриране  в сектора  и много  по-големи  и 
капиталоемки  стопанства . Интензификацията  на производството  в най-
плодородните  райони  и изоставянето  на земите  в по-неблагоприятните  райони  ще 
доведе  до отрицателни  последици  за околната  среда . Насочването  на политиката  
върху  екологични  мерки  за развитието  на селските  райони  ще смекчи  тези 
проблеми , но няма  да допринесе  за подобряване  на устойчивостта  в развитието  на 
земеделието  в целия  ЕС. Постепенното  преустановяване  на преките  плащания  ще 
доведе  до фалит  на много  земеделски  стопанства  и ще подложи  на допълнителен  
натиск  жизнеспособността  на селските  райони  с по-голяма  безработица  и 
миграция . 
4.1. Административна  тежест  
Някои  компоненти  от новия  модел  за преки  плащания , като въвеждането  на горна  
граница , определението  за „активни  земеделски  производители “ и 
„екологизирането “, могат  да се окажат  обременяващи  с допълнителни  изисквания  
за контрол . От друга  страна , схемата  за дребни  земеделски  производители  
значително  би намалила  административните  изисквания  при подаването  на 
заявление  за преки  плащания  и отпускането  им на такива  бенефициери . 
Премахването  на настоящото  припокриване  между  агроекологичните  мерки  по 
линия  на специфичното  подпомагане  по стълб  I и по развитието  на селските  
райони , както  и въвеждането  на единно  решение  за обвързано  с производството  
подпомагане  ще доведат  до опростяване . Въвеждането  на евентуална  процедура  за 
 
BG 9   BG одобрение  от страна  на Комисията  може  да се окаже  обаче  по-обременително , 
главно  за службите  на Комисията . 
Подобреното  насочване  на плащанията  към активните  земеделски  производители  
ще изисква  внимателно  и прецизно  формулиране  на определенията  в 
сътрудничество  с държавите -членки  и критериите  за подбор  на равнище  държави -
членки  за включване  в регистъра  на ИСАК . Това  ще изисква  значителни  
административни  усилия  от тяхна  страна  и със сигурност  от страна  на 
земеделските  производители , за да докажат  те, че отговарят  на условията  за 
подпомагане , тъй като те ще трябва  да предоставят  допълнителна  подробна  
информация  и евентуално  придружаващи  документи  заедно  със заявлението  си. 
4.2. Международно  измерение  
Последователните  реформи  на ОСП  значително  намалиха  нарушаващото  
въздействие  на политиката  върху  международните  пазари . При всички  
анализирани  сценарии  се очаква  минимално  въздействие  върху  световните  пазари  
(включително  върху  пазарите  на развиващите  се страни ). Това  е съвместен  
резултат  от предишните  реформи  на ОСП  и от сегашното  и очакваното  бъдещо  
равнище  на цените  в световен  мащаб , превърнали  ЕС в приемащ  цените  на 
земеделските  пазари . 
4.3. Съпоставяне  на вариантите  
И трите  варианта  целят  постигането  на по-конкурентоспособно , устойчиво  и 
гъвкаво  земеделие  в жизнеспособните  селски  райони  и по този начин  се търси  по-
добро  съгласуване  на ОСП  с „Европа  2020“, особено  от гледна  точка  на ефективно  
използване  на ресурсите . За постигането  на тази цел ще бъде  изключително  важно  
да се повиши  производителността  в земеделието  чрез научни  изследвания , 
трансфер  на знания  и общо  насърчаване  на основаните  на сътрудничество  подходи . 
Това  определя  важността  на иновациите , включително  на предстоящото  
европейско  партньорство  за иновации  относно  производителността  и 
устойчивостта  на земеделието , като основно  предварително  условие , което  важи  за 
всички  варианти  на политиката . Този  междусекторен  елемент  присъства  и в трите  
варианта  и, следователно , не е част от представеното  по-долу  съпоставяне . 
Що се отнася  до бюджета , определено  вариантът  с пренасочването  в крайна  
сметка  изисква  най-малко  средства  от бюджета  на ЕС, тъй като преките  плащания  
ще бъдат  постепенно  преустановени . При този вариант  приоритет  има пазарната  
насоченост  и, следователно , ускоряването  на структурното  приспособяване  в 
сектора  в посока  на по-голяма  доходност  на предприятията . Този  вариант  ще 
изложи  също  така сектора  на по-големи  рискове  по отношение  на пазарната  
устойчивост  в отсъствието  на подходящи  предпазни  мрежи  и инструменти  за 
управление  на риска , както  и на риск  от по-малко  разходи  за иновации  поради  
натиска  върху  доходите  на стопанствата . Структурното  приспособяване  при 
условията  на варианта  с пренасочването  ще бъде  реализирано  на значителна  
социална  и екологична  цена . Доходите  ще намалеят  с 25 %, а производството  ще се 
съсредоточи  в най-изгодните  райони  и сектори . 
 
BG 10   BG Дори  ако разходите  за по-добре  насочени  екологични  мерки  за развитието  на 
селските  райони  се удвоят , няма  да може  да бъде  постигнато  устойчиво  
стопанисване  на земята  на цялата  територия  на ЕС, тъй като политиката  ще изгуби  
механизма  на преките  плащания  в съчетание  с изискванията  за кръстосано  
спазване . Освен  това отрицателните  социални  последици  особено  в райони  и 
сектори , които  в най-голяма  степен  зависят  от преките  плащания  (например  за 
културите , отглеждани  на обширни  площи , и стопанствата  в сектора  на млякото , 
както  и за стопанствата  за екстензивно  отглеждане  на говеда , овце  и кози ), ще 
бъдат  от такава  величина , че временното  използване  на мерки  по ос 1 в помощ  на 
преструктурирането  не би могло  да компенсира  загубите  от постепенното  
преустановяване  на преките  плащания . Липсата  на мерки  по ос 3 би могла  да 
засегне  селските  райони  особено  в диверсифицираните  селски  икономики , като 
изложи  на риск  териториалния  баланс . Тези  резултати  не са нови , но те отразяват  
аналогични  резултати  в двете  прогнозни  проучвания  „Scenar 2020“. 
Другата  крайност  е вариантът  на приспособяване , който  в най-голяма  степен  ще 
даде  възможност  за последователност  на политиката  с ограничени , но осезаеми  
подобрения  както  в конкурентоспособността  на земеделието , така и по отношение  
на екологичните  резултати  чрез преразпределение  на преките  плащания , 
подобрено  кръстосано  спазване , опростяване  и рационализиране  на пазарните  
инструменти  и подпомагане  на основаните  на сътрудничество  подходи , както  и 
насочване  на допълнителни  средства  за справянето  с нови  предизвикателства  пред  
развитието  на селските  райони . Основният  нов елемент  във варианта  на 
приспособяване  е коригирането  на преките  плащания  между  държавите -членки  и в 
рамките  на отделната  държава , за което  са анализирани  различни  варианти . 
Въпросът  е как да се гарантира  по-справедливо  разпределение  и по-добре  насочено  
подпомагане  в съответствие  с целите  на политиката , като в същото  време  се 
избягва  голяма  намеса . Сближаването  в посока  на по-уеднаквена  ставка  ще бъде  от 
особена  полза  за онези  държави -членки , които  понастоящем  се намират  значително  
под средното  равнище  за ЕС. 
Преминаването  към регионален  модел  (заедно  с включването  на пустеещи  земи ) 
ще коригира  подпомагането  между  различните  видове  стопанства  особено  в 
държавите -членки , които  понастоящем  използват  исторически  модел , главно  в 
посока  на по-екстензивни  системи  на производство . Всъщност  дейностите , 
свързани  с добитъка  на паша , виното  и градинарството  ще бъдат  
облагодетелствани , докато  полските  култури , смесените  стопанства  и стопанствата  
за мляко  ще изгубят  от това преразпределение . 
Съществуват  обаче  сериозни  съмнения  дали  вариантът  с приспособяването  в 
бъдеще  ще може  да адекватно  да отговори  на важни  предизвикателства , свързани  с 
климата  и околната  среда , и по този начин  да укрепи  устойчивостта  на самото  
земеделие  в по-дългосрочен  план . 
При варианта  на интеграция  се прави  крачка  напред  към екологизиране  на ОСП  
с компонента  за „екологизиране “ на преките  плащания . Тук проблемът  е това 
екологизиране  да се проектира  така, че да осигури  значителни  ползи  за околната  
среда  и изменението  на климата  и да гарантира  устойчиво  използване  на 
природните  ресурси , без да се засяга  териториалният  баланс  в целия  ЕС и 
 
BG 11   BG дългосрочната  конкурентоспособност  на земеделския  сектор , както  и ненужно  да 
се усложнява  управлението  на преките  плащания . 
Анализът  показва , че това е възможно , въпреки  че не може  да се избегне  известна  
административна  тежест . Отрицателното  въздействие  върху  доходите  в резултат  на 
това като цяло  остава  умерено  (но варира  значително  между  различните  държави -
членки , райони  и системи  за земеделие ); това отрицателно  въздействие  ще бъде  
засилено  при предприемане  на по-амбициозна  мярка  за диверсифициране  на 
културите , но ще бъде  смекчено  при по-амбициозни  разпоредби  за приоритетните  
екологични  площи , благодарение  на въздействието  на пазара . 
Компонентът  за екологизиране  също  така ще освободи  средства  за развитието  на 
селските  райони , които  да се използват  за по-усъвършенствани  агроекологични  
мерки  и мерки , съсредоточени  върху  климата . По този начин  комбинираното  
въздействие  на екологичните  мерки  и на мерките  за по-малко  облагодетелстваните  
райони  и по двата  стълба  може  значително  да повиши  приноса  на ОСП  за 
предоставянето  на обществени  блага , макар  и за сметка  на допълнителни  
административни  усилия  за управление  на по-сложна  структура  и за избягване  на 
дублиране  на мерките . Ако бъде  постигнат  правилният  баланс  при проектирането  
на мерките  и тяхното  прилагане  от държавите -членки , този вариант  в най-голяма  
степен  запазва  териториалния  баланс , като решава  проблема  с дългосрочната  
устойчивост  в развитието  на земеделието  и на селските  райони . 
Вариантът  на интеграция  включва  и съществена  промяна  на политиката  за 
развитие  на селските  райони . Резултатът  от това следва  да е една  по-ефективна  
политика , която  дава резултати  в съответствие  с приоритетите  на „Европа  2020“ в 
обща  рамка  с другите  фондове  на ЕС, при условие  че държавите -членки  и 
регионите  използват  добре  възможностите  на равнището  на програмното  
планиране  и че по-тясната  координация  с другите  фондове  не премахва  синергиите  
със стълб  I. Разпределението  на средствата  за развитие  на селските  райони  също  
така би отразило  в по-голяма  степен  целите  на политиката , като същевременно  се 
вземе  предвид  сегашното  разпределение .  
Накрая  по-доброто  насочване  на подпомагането  посредством  различните  
компоненти  на преките  плащания  (по-специално  определянето  на горна  граница , 
схемата  за дребни  земеделски  производители  и по-доброто  определение  за 
„активни  земеделски  производители “) може  да спомогне  за постигането  на по-
голяма  ефективност  от гледна  точка  на подпомагане  на доходите  и предоставяне  на 
екологосъобразни  обществени  блага . Що се отнася  до веригата  на предлагането  на 
храни , трябва  да се намери  балансът  между  по–силните  позиции  на земеделските  
производители  за договаряне  и гарантирането  на конкурентоспособността  и 
подобрените  характеристики  на цялата  верига .  
Вариантът  на интеграция  ще увеличи  до максимум  добавената  стойност  за ЕС, 
понеже  поддържа  най-добре  устойчивото  развитие  на земеделието  на цялата  
територия  на ЕС, решава  важни  трансгранични  въпроси , например  във връзка  с 
изменението  на климата , и утвърждава  солидарността  между  държавите -членки . 
Това  ще бъде  последвано  от приспособяване  и след  това пренасочване .  
 
BG 12   BG От гледна  точка  на ефективността  на разходите  при варианта  на интеграция  най-
добре  ще се оползотворява  бюджетът , като се получава  максимална  добавена  
стойност  за ЕС. От друга  страна , вариантът  на приспособяване  изисква  също  
толкова  значително  финансиране  от бюджета  на ЕС без същата  амбициозност  на 
преследваните  резултати , докато  вариантът  на пренасочването  ще осигури  
бюджетни  икономии , но в същото  време  значително  ще намали  обхвата  и 
добавената  стойност  на действията  на ЕС.  
Таблица  2: Съпоставяне  на вариантите  по цели , добавена  стойност  за ЕС и 
ефективност  на разходите  
 Приспособява
не  Интеграция   Пренасочване   
Рентабилно  производство  на храни  ++ +++ + 
Устойчиво  управление  на природните  
ресурси  и действия  във връзка  с 
климата  + +++ ++ 
Балансирано  териториално  развитие  ++ +++ + 
Добавена  стойност  за ЕС ++ +++ + 
Ефективност  на разходите  + ++ + 
Въз основа  на горното  съпоставяне  като предпочитан  е определен  вариантът  на 
интеграция , следван  от варианта  на приспособяване  и, накрая , варианта  на 
пренасочване . Настоящата  оценка  съвпада  с предпочитанията , изразени  в хода  на 
обществената  консултация  (вж. приложение  9). Докато  вариантът  на 
приспособяване  може  да не е достатъчно  целенасочен , а вариантът  на 
пренасочване  да е твърде  рискован , вариантът  на интеграция  изглежда  да постига  
точния  баланс , като постепенно  насочва  ОСП  към постигане  на целите  на 
„Европа  2020“, а този баланс  ще трябва  да бъде  установен  и при прилагането  на 
отделните  елементи . 
5. НАБЛЮДЕНИЕ  И ОЦЕНКА  НА РАЗХОДИТЕ , ПОЛЗИТЕ  И ПОСТИГАНЕТО  НА 
ЖЕЛАНИЯ  ЕФЕКТ  
В бъдеще  ще бъде  важно  да се подобри  наблюдението  и оценяването  на ОСП , 
включително  на въведените  в стълб  I нови  елементи  за формиране  на политиката , 
като например  екологизирането . В бъдещата  система  за наблюдение  и оценяване  
на развитието  на селските  райони  трябва  също  така да е отразен  в по-голяма  степен  
утвърденият  стратегически  подход , с общи  показатели , основани  на цели  и 
приоритети , и да е улеснено  използването  на оценяването  като инструмент  за 
управление  през целия  програмен  период . 
Освен  това наблюдението  и оценяването  и за двата  стълба  следва  да бъде  
обединено  в обща  рамка  с цел измерване  на общите  резултати  от ОСП  в рамките  на 
„Европа  2020“. За тази цел в момента  се разработва  общ набор  от показатели , 
свързани  с целите  на политиката , който  ще се състои  от:  
 
BG 13   BG – показатели  за въздействието , свързани  с общите  цели ; 
– показатели  за резултати , свързани  с конкретни  цели ; 
– показатели  за продукция , свързани  с разходите  по различни  инструменти . 
Освен  това, с цел да бъдат  запълнени  пропуски  в данните , например  в показателите  
за устойчивост , се предвижда  също  така да се стартира  пилотен  проект  за 
разработване  на процес , който  чрез запълване  на съществуващите  пропуски  в 
данните  за показателите  на равнище  стопанства  да даде  възможност  за по-добро  
наблюдение  и оценяване  на осъществяваните  реформи .