Кратко изложение

I. Програма "Леонардо да Винчи" има за цел да изпълнява политиката на Европейския съюз в областта на професионалното образование и обучение. Основна част от програмата са проектите за мобилност, които позволяват на организациите, работещи в областта на професионалното образование и обучение, да изпращат заинтересовани лица в други европейски държави. По този начин участниците в програмата имат възможност да подобрят своите компетентности, знания и умения.

II. Европейската комисия носи цялостна отговорност за програмата и извършва мониторинг и надзор на изпълнението ѝ в сътрудничество със съответните национални органи във всяка участваща страна — обикновено министерства на образованието. Оперативната отговорност за управлението на проектите за мобилност е възложена изцяло на национални агенции, определени от държавите членки.

III. Палатата разгледа доколко е вероятно моделът и управлението на схемата за мобилност на програма "Леонардо да Винчи", която е част от програмата "Обучение през целия живот" (2007—2013 г.), да доведат до ефективни резултати.

IV. Констатациите на Палатата се базират на одит, извършен в Комисията и в шест държави, участващи в програмата. Тъй като "Леонардо да Винчи" е една от четирите програми за образование и обучение, включени в програмата "Обучение през целия живот" на Комисията, много от одитните констатации и оценки могат да бъдат отнесени и до други схеми в рамките на тази програма. Палатата установи, че:

- При разработването на текущата програма "Леонардо да Винчи" (2007—2013 г.) Комисията е взела предвид своите задължителни оценки на предходните програми, но не е разгледала систематично други значими проучвания и доклади.

- Комисията е създала подходяща система за управление на проектния цикъл по програма "Леонардо", но поддържащата ИТ система страда от някои сериозни пропуски.

- Управлението на оперативните елементи на програмата, включително разгласяването и популяризирането на програмата и на годишния програмен цикъл, като цяло е добро, но Комисията не е взела мерки по отношение на трудностите на кандидатите при намиране на партньори и не е гарантирала качеството на оценките на заявленията за безвъзмездна финансова помощ, изготвяни от националните агенции.

- Съществува система за отчитане, но тя все още не позволява на Комисията да измери резултатите и въздействието на програмата, тъй като е засегната от недостатъци. Комисията е започнала, но все още не е приключила — три години след началото, изграждането на цялостна система за измерване на въздействието на програма "Леонардо".

- Контролът на ниво национални агенции е извършван в съответствие с указанията на Комисията.

- Съществуват слабости при контрола от второ ниво, който националните органи упражняват върху националните агенции.

- Общото заключение е, че моделът и управлението на схемата за мобилност на програма "Леонардо да Винчи" могат да доведат до ефективни резултати. Комисията е започнала, но все още не е приключила изграждането на цялостна система за измерване на въздействието на програма "Леонардо". В резултат на това Комисията все още не може да извърши оценка доколко целите са постигнати след три години изпълнение на програмата, т.е. около средата на нейния жизнен цикъл.

V. Въз основа на тези констатации Палатата препоръчва на Комисията да подобри поддържащата ИТ система, да предоставя качествена обратна информация относно годишното планиране на работата, да оказва по-голяма подкрепа за намиране на приемащи партньорски организации, да доразвие и да наблюдава процедурите за оценка на заявленията за финансиране на проекти, да финализира без по-нататъшно забавяне целите SMART (конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове) и показателите за изпълнение, да подобри оценката на резултатите, като се съсредоточи повече върху въздействието на програмата и в бъдеще да гарантира, че за всяка последваща програма ще бъде въведена от самото начало система за измерване на въздействието.

Въведение

1. Европейският съвет в Лисабон през март 2000 г. поставя стратегическата цел Европейският съюз да се превърне в най-динамичната, основана на знанието, икономика в света до 2010 г. и признава важната роля на образованието като неделима част от икономическата и социалната политика. Основата на европейското сътрудничество в областта на професионалното образование и обучение е закрепена в стартиралия по-късно "Копенхагенски процес" [1], който си поставя за цел да засили доброволното сътрудничество с оглед насърчаване на взаимното доверие, прозрачността и признаването на компетентности и квалификации, изграждайки база за увеличена мобилност и по-лесен достъп до обучение през целия живот.

2. Европейската комисия обединява различните си инициативи в областта на образованието и обучението в една рамка — програмата "Обучение през целия живот" [2]— с цел да насърчи обмена, сътрудничеството и мобилността между различните системи за образование и обучение в Европейския съюз. Новата програма за обучение през целия живот заменя предходните програми в областта на образованието, професионалното обучение и "обучението онлайн", които са приключени през 2006 г.

3. 6,97 милиарда евро е индикативният размер на финансовите средства [3], отпуснати за изпълнението на програмата за седемгодишния период, започващ на 1 януари 2007 г. Различните подпрограми следва да получат процент от тези средства, чийто минимален размер не може да е по-нисък от:

- "Коменски" 13 %;

- "Еразъм" 40 %;

- "Леонардо да Винчи" 25 %;

- "Грундвиг" 4 %.

4. "Леонардо да Винчи" е подпрограмата, предназначена да изпълнява политиката на Европейския съюз в областта на професионалното образование и обучение, като подкрепя и допълва действията на държавите членки. Текущата фаза на програмата за периода 2007—2013 г. е продължение на предходни програми, "Леонардо I" (1995—1999 г.) и "Леонардо II" (2000—2006 г.). Общите, специфичните и оперативните цели на програма "Обучение през целия живот" и на програма "Леонардо да Винчи" [4]са изложени в точка 44 и в приложението.

5. По програма "Леонардо да Винчи" могат да бъдат финансирани широк спектър от дейности, между които:

- мобилност — участниците прекарват известно време в друга европейска държава;

- партньорства по въпроси от взаимен интерес;

- многостранни проекти и по-специално такива, които имат за цел подобряване на системите за обучение.

6. Както и при предходните програми, проектите за мобилност продължават да бъдат една от основните дейности по програма "Леонардо". Както е показано в графика 1, безвъзмездно отпуснатата финансова помощ за проекти за мобилност по програма "Леонардо" е била 64 % от общия размер на средствата през 2007 г. и 59 % през 2008 г.

Графика 1

Размер на предоставената безвъзмездна финансова помощ на проекти по програма "Леонардо да Винчи" според вида дейност за 2007—2008 г. (в милиони евро)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

7. Финансираните по програма "Леонардо" проекти за мобилност имат за цел да дадат възможност на участниците, включително на преминаващите през първоначално професионално обучение, на участниците на пазара на труда и на работещите в областта на професионалното образование и обучение, да подобрят своите компетентности, знания и умения посредством стажове в друга европейска държава. Безвъзмездната помощ финансира управлението на проектите, пътните и дневните разходи. В графика 2 е показано процентното разпределение на участниците в проекти за мобилност през 2008 г. според областта на образование и обучение.

Графика 2

Участници в проектите за мобилност за 2008 г. според областта на образование и обучение

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

Роля на Комисията

8. Европейската комисия поема общата отговорност за осигуряването на ефективно и ефикасно изпълнение на програма "Обучение през целия живот" [5]. Комитетът по програма "Обучение през целия живот", който се състои от представители на държавите членки, подпомага Комисията при изпълнението на програмата. Ролята на Комисията е да:

- извършва редовен мониторинг и оценка на програма "Обучение през целия живот" спрямо поставените цели [6] в сътрудничество с държавите членки; и

- установи подходящ надзорен контрол, като наблюдава и координира функционирането на цялата система и като проверява националните контролни системи [7].

Роля на националните органи

9. В програмата участват 31 страни: 27-те държави членки на ЕС и Исландия, Лихтенщайн, Норвегия и Турция. Националните органи — обикновено министерствата на образованието в участващите страни — извършват мониторинг и надзор на работата на съответната национална агенция в сътрудничество с Комисията. Националните органи отговарят за въвеждането на система за контрол от второ ниво, чиято цел е да предоставя достатъчно увереност, че системите и осъществяваният от националните агенции контрол от първо ниво функционират ефективно.

Роля на националните агенции

10. Оперативната отговорност за проектите за мобилност в рамките на програма "Леонардо" е предоставена изцяло на национални агенции, създадени във всяка участваща държава. Тези национални агенции отговарят за управлението на проектните цикли на проектите за мобилност. Съгласно изискванията те също съдействат на Комисията при мониторинга и оценката на програмата. Задълженията им са описани в нормативната база на програмата, в т.ч. в решението на Комисията относно съответните отговорности на Европейската комисия, държавите членки и националните агенции, изпълняващи програма "Обучение през целия живот" (С(2007) 1807); оперативните инструкции са описани подробно в "Ръководство за националните агенции", което е част от годишното финансово споразумение, сключвано между Комисията и националните агенции.

Одитен обхват и подход

11. Одитът се съсредоточи върху дейностите, свързани с мобилността, които се финансират от програма "Леонардо". Общата цел беше да се оцени доколко е вероятно моделът и управлението на схемата за мобилност "Леонардо да Винчи" в рамките на програма "Обучение през целия живот" (2007—2013 г.) да доведат до ефективни резултати.

12. Целите на одита бяха да се оцени:

а) дали моделът на програмата е взел предвид съответните оценки и проучвания и дали системата за управление на проектните цикли е подходяща;

б) дали оперативните елементи на програмата, включително подготовката на годишните работни програми, процесът на популяризиране и предоставяне на информация и подборът на проектите, които да бъдат финансирани, са добре управлявани;

в) дали съществува система за отчитане, която да позволява на Комисията да измерва резултатите и въздействието на програмата;

г) дали системата за контрол е подходяща.

13. Одитът обхвана подготовката на програма "Обучение през целия живот", която започна през 2004 г., и същинското осъществяване на програмата в периода 2007—2008 г. Бяха взети предвид и актуални резултати и обстоятелства през 2009 г. Наред с извършения в Комисията одит бяха посетени шест държави членки [8], които са получили 45 % от общия размер на средствата за мобилност по програма "Леонардо" през 2007 г. и 44 % от тези средства през 2008 г. (вж. графика 3).

14. Тъй като "Леонардо" е част от програмата "Обучение през целия живот", която обединява в обща рамка много инициативи в областта на образованието и обучението, голяма част от констатациите, заключенията и препоръките се отнасят и до тази програма като цяло.

15. Одитната дейност включи събиране и анализ на информация, преглед на документите, свързани с планирането, оценката и изпълнението, проверка на документацията на проектите за мобилност и интервюта със служители на Комисията, националните органи и националните агенции, както и с организации на бенефициенти в избраните държави членки.

Графика 3

Размер на предоставената безвъзмездна финансова помощ за мобилност по програма "Леонардо да Винчи" по страни за 2007—2008 г. (в милиони евро)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

Констатации и оценки

Модел

16. Одитът провери дали при създаването на програма "Леонардо" Комисията е взела предвид богатата информация относно предходните програми, а именно всички оценки, проучвания и национални доклади, както и дали националните органи са използвали тези национални доклади. Беше разгледано също така дали при изпълнението на програма "Леонардо" Комисията е установила подходяща система за управление на проектния цикъл на ниво Комисия и участващи държави, както и поддържаща ИТ система. На ниво Комисия одитът имаше за цел да прецени дали съществува ясно разпределение на задачите между различните отдели. На ниво участващи държави беше проверено административното изпълнение на програмата от страна на натоварените с управлението ѝ национални органи и агенции, чиито роля и отговорности са установени в ръководството, изготвено от Комисията.

Комисията е взела предвид своите задължителни оценки на предходните програми, но не е разгледала систематично други значими проучвания и доклади

17. Всички програми, финансирани от общия бюджет на Европейските общности, се подлагат на задължителна оценка на три етапа [9]:

- Предварителна оценка — законодателното предложение за създаване на нови или подновяване на съществуващи програми или действия на ЕС се придружава от оценъчен доклад.

- Средносрочна оценка — извършва се в междинен етап на програмата. Тя предоставя директна обратна информация по време на изпълнението на програмата, която може да допринесе за подобряване на качеството на текущите интервенции. Освен това, като се има предвид продължителността на процеса на създаване на нови програми, средносрочните оценки са също и много важен източник на информация при планирането на следващите инициативи.

- Окончателна оценка — извършва се при приключване на програмата.

18. При разработването на програма "Леонардо" Комисията е взела предвид резултатите от средносрочните и окончателните оценки на предходната програма. Резултатите от средносрочната оценка са включени в изготвянето на предварителна оценка на "Леонардо". Комисията е изготвила вътрешни планове за действие по отношение и на двете оценки (средносрочна и окончателна), в които посочва как техните препоръки ще бъдат взети предвид по време на етапа на първоначално планиране и при последващи изменения на модела на програмата. При все това вътрешните планове за определяне на цели в областта на информационните технологии, SMART целите и показателите за изпълнение все още не са постигнали очакваните резултати (вж. точки 27—29 и 48—52).

19. Всяка участваща страна следва да изготвя национални средносрочни и окончателни доклади относно изпълнението и ефективността на програмата и въздействието ѝ върху системите и механизмите за професионално обучение в държавите членки. Тези доклади следва да се представят на Комисията като част от процеса на мониторинг и оценка на програмата и да бъдат анализирани и проследени в този контекст.

20. Анализът на окончателните национални доклади е поверен на външен изпълнител, нает от Комисията, за да извърши окончателната оценка [10]. Външният изпълнител обаче не е извършил анализ на всички национални оценъчни доклади, тъй като само 19 от 31 участващи държави са изпратили в срок своите доклади на Комисията. От своя страна Комисията не е извършила отделен анализ на предоставените след крайния срок национални доклади, нито ги е проследила по друг начин.

21. Използването на националните доклади от някои национални органи също е ограничено. Три от посетените държави членки са разгледали и изпълнили препоръките, но само в една от тези държави те са интегрирани в механизмите за управление на новата програма "Леонардо". В другите три посетени държави липсват доказателства, че националните органи са разгледали докладите.

22. Комисията е извършила две основни проучвания на различни аспекти на дейностите, свързани с мобилността, в рамките на програма "Леонардо" [11]. Комисията поддържа становището, че тези две проучвания подпомагат отговорните за вземане на решения лица, но не е ясно по какъв начин самата Комисия е използвала полезната информация от проучванията за развиване и подобряване на ефективността на програмата.

Комисията е създала подходяща система за управление на проектния цикъл. Поддържащата ИТ система обаче страда от някои сериозни пропуски

23. Одитът разгледа установената от Комисията система за управление на проектния цикъл и оцени доколко тя е подходяща. Палатата счита, че системата е подходяща, ако управлението на проектните цикли е разумно разпределено между участващите страни, задълженията са ясно определени и съществуват механизми за надзор.

Каре 1

Примери относно препоръки за действие, отправени в документа "Анализ на въздействието на мерките за мобилност в рамките на програма "Леонардо да Винчи" върху младите стажанти и служители, и влиянието на социално-икономически фактори" (2007 г.)

Все още съществуват слабости в прилагането на мерките в приемащите държави, както и в тяхната подготовка. Наложителна е по-добра подготовка на проектите, включително ангажиране на участниците, по-внимателен подбор на приемащите организации, по-добро и по-задълбочено наставничество/ръководство по време на изпълнението на мерките за мобилност от страна на изпращащата и особено на приемащата организация.

Анализът на въздействието на програмата следва да бъде по-задълбочен и продължителен. При непрекъснатата оценка на процеса следва да се разгледа подготовката, изпълнението и проследяването на програмата, и да се обърне особено внимание на процеса на придобиване на умения (въздействие на програмата), като се зачитат и нуждите на участниците.

24. След стартирането през 2007 г. на новата програма "Обучение през целия живот" генерална дирекция "Образование и култура" на Комисията преминава през реорганизация с цел да отразява нуждите на вече интегрираната програма.

25. До този момент съществуват различни национални агенции, които работят по различни образователни програми. След стартирането през 2007 г. на новата програма "Обучение през целия живот" Комисията насърчава участващите държави да определят само една национална агенция за всички нейни подпрограми. Това е практиката в повечето държави. Проектите за мобилност в рамките на програма "Леонардо" се ръководят пряко от националните агенции, които отговарят за всички аспекти на управлението:

- популяризиране на програмата;

- организиране на процедурата по отпускане на безвъзмездна финансова помощ, включително оценка на заявленията;

- изготвяне на споразумения за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и прехвърляне на средства на успешните кандидати;

- мониторинг и подкрепа на бенефициентите на програмата;

- организиране на разпространението на резултатите;

- предоставяне на обратна информация относно функционирането на програмата и нейното въздействие в съответната държава.

26. Надзорът върху националните агенции се осъществява от определени национални органи, които отговарят за доброто управление на средствата на ЕС, прехвърлени на агенциите, както и за мониторинга на работата на агенциите (в сътрудничество с Комисията).

27. Може да се заключи, че в общия случай механизмът за управление на проектния цикъл е подходящ. Въпреки това съществуват значителни слабости в ИТ системата за управление на проектите и отчитане. Националните агенции са задължени да използват ИТ системата, предоставена им от Комисията [12]. Най-новата система, разработена от Комисията, е LLPLink — инструмент в рамките на програма "Обучение през целия живот", предназначен да управлява проектния цикъл по електронен път от подаването на заявление до окончателното плащане на средства. Паралелно със системата LLPLink Комисията е разработила също уеббазирани електронни формуляри, чрез които заявленията могат да се подават онлайн. Тези формуляри позволяват и на националните агенции да извършват онлайн оценката, подбора и докладването по отношение на проектите. От националните агенции се изисква да използват системата LLPLink за всички нови проекти от 2008 г. насам.

28. Новата поддържаща ИТ система има няколко сериозни недостатъка. Към момента на извършване на одита системата LLPLink е била в състояние да поеме най-спешните нужди на програма "Обучение през целия живот", но въвеждането ѝ е било непълно и закъсняло. Националните агенции, които са искали да управляват процеса на подаване на заявления, на оценка и на докладване чрез онлайн инструментите, е трябвало да продължат да използват старата система или локалните си системи паралелно с LLPLink през цялата 2009 г. В случаите, когато не е съществувал интерфейс, свързващ LLPLink със системите, използвани от националните агенции, данните е трябвало да бъдат въвеждани два пъти, което е отнело много време и е създало допълнително натоварване за служителите.

29. Закъсненията във въвеждането на системата LLPLink имат отражение върху управлението на програма "Леонардо" и програма "Обучение през целия живот" като цяло, тъй като системата не може да предостави пълна и последователна информация за изпълнението от участващите държави от самото начало на програмата, която е необходима за измерване на напредъка за постигане на целите.

Управление

30. Одитът разгледа различни аспекти на всекидневното функциониране на програмата. Беше извършена оценка дали процедурите за приемане на годишната работна програма могат да предоставят на Комисията предварителна увереност, че програмата ще бъде изпълнена в съответствие с разпоредбите на съответните рамкови документи. Одитът разгледа също така дали Комисията и националните агенции са популяризирали програмата, дали агенциите са разпространявали информация относно програмата съгласно указанията от страна на Комисията и дали се предприемат действия по отношение на основните затруднения на агенциите при управлението на програмата. На последно място, одитът провери дали процесът на оценяване на заявленията от страна на агенциите е бил прозрачен, добре организиран и съответстващ на указанията на Комисията, както и дали откритите слабости са били проследени.

Механизмите за одобряване на годишната работна програма на националните агенции са подходящи, въпреки че Комисията не осигурява систематично качествена обратна информация по този въпрос за агенциите

31. Въз основа на предоставените от Комисията стандартизирани спецификации и образци всяка национална агенция изготвя годишна работна програма, която Комисията впоследствие трябва да одобри. С това Комисията цели най-вече да получи увереност на предварителен етап, че националните агенции ще изпълнят програмата в съответствие с разпоредбите на съответните рамкови документи. Националните органи също одобряват работната програма, като по този начин се ангажират да предоставят на националните агенции необходимите ресурси. Тази система работи без особени проблеми и работните програми се одобряват в срок, позволявайки непрекъснато изпълнение на програмата според приетите параметри. Въпреки че получава консолидирани работни програми от всяка национална агенция, Комисията не е използвала възможността да изпраща систематично на националните агенции и органи обратна информация относно качествата на тези програми. Подобна информация би предоставила кратък преглед на планираното изпълнение в отделните държави, който би бил полезен както за Комисията, така и за държавите членки, тъй като би позволил проблемите да бъдат открити и коригирани навреме.

Комисията и участващите държави популяризират програмата по задоволителен начин

32. Благодарение на серия от мерки Комисията и националните агенции са изпълнили задълженията си по отношение на популяризирането на програмата чрез осигуряване на широк отзвук и насърчаване на разпространението на информация и по-нататъшното използване на добрите практики. Националните агенции са разпространявали информация относно поканите за представяне на предложения в участващите държави в съответствие с указанията на Комисията и са предоставили съответната подкрепяща информация относно програма "Леонардо".

Комисията не е взела мерки по отношение на трудностите на кандидатите при намиране на приемащи партньорски организации в други държави

33. Кандидатите са срещнали трудности при намиране на приемащи партньори в други държави. Причините за това включват липса на езикови познания и културни различия. При програма "Леонардо", както и при други схеми за мобилност в рамките на програма "Обучение през целия живот", националните агенции носят отговорността да намерят партньори в друга държава единствено на кандидатите от собствената си страна, но не помагат на кандидати от други държави да намерят подходящи приемащи партньорски организации.

34. Комисията предоставя информация, съвети и подкрепа на потенциалните кандидати, които търсят приемащи партньорски организации. Въпреки това през 2007 г. Комисията закрива своята европейска база данни за търсене на партньори, която е предназначена да улеснява намирането на партньорски организации. Функционирането на базата данни е прекратено, тъй като не е било възможно да се гарантира, че информацията за потенциалните партньори е с качество, очаквано от ползвателите на базата в участващите в програмата държави. Тази база данни все още не е заместена с подходяща алтернатива.

35. В някои от участващите държави вече съществуват национални бази данни за търсене на партньорски организации, но те не могат да заместят подобна база на европейско ниво. Ползването на тези национални бази данни като инструмент за откриване на партньори води до ситуация, в която търсещите организации са принудени да се регистрират многократно в различни бази данни, за да могат да проведат търсенето си.

Слабости при оценката на заявленията

36. Процедурите за оценка на заявленията и подбор на проекти в участващите държави са прозрачни, добре организирани и следват указанията на Комисията. Въпреки това оценките на заявленията за финансиране показаха някои от следните слабости, които увеличават риска част от избраните проекти да не отговарят на поставените цели:

- някои заявления са одобрявани, въпреки че описанието на съдържанието, целите и очакваните резултати на обучението не е било достатъчно, за да оправдае резултатите от оценката;

- има случаи на приети заявления въпреки факта, че информацията, която те са предоставяли относно разходите, не е била достатъчна за обосноваване на размера на поисканите средства;

- липсват коментари от оценителите, които да обосноват точките, дадени на проектите в отделните раздели на формуляра за оценка, особено по въпросите, свързани с качеството.

37. Комисията не извършва проверки на оценките на заявленията за финансиране с оглед гарантиране на тяхното качество, тъй като счита, че това е задължение на националните органи. Въпреки това Комисията не е изготвила специални указания за националните органи относно начина на проверяване на оценките на заявленията. Без ясни указания съществува риск проверките на националните органи да бъдат по-малко стриктни в някои участващи държави, отколкото в други.

Отчитане

38. Комисията, заедно с участващите в програмата държави, следва да осигури събирането, анализа и обработката на наличната информация, необходима за измерване на резултатите и въздействието на програмата [13]. Тази дейност допълва задълбочените оценки на въздействието, извършвани като част от средносрочните и окончателните оценки на програма "Леонардо". Одитът разгледа дали съществува система за отчитане, базирана на SMART цели, която да позволява на Комисията да измерва резултатите и въздействието на програмата спрямо планираното изпълнение [14].

Системата за отчитане на резултатите и въздействието на програма "Леонардо" е засегната от недостатъци

39. Националните агенции изготвят за Комисията годишен отчет за дейността [15], който предоставя информация относно изпълнението на програмата. Съдържанието на отчета се определя от Комисията и обхваща въпроси като броя и вида на финансираните проекти и резултатите от тях.

40. Палатата разгледа отчетите за дейността за 2007 г. на шестте посетени държави и откри редица недостатъци, описани в точки 41—44. Тези недостатъци намаляват стойността на отчетите за дейността като инструмент за информиране на Комисията и на другите им ползватели относно резултатите и въздействието на програма "Леонардо".

41. Тъй като годишната работна програма има различна структура от тази на годишните отчети за дейността, не е възможно да се направи значимо сравнение между резултатите и планираното изпълнение. Комисията възнамерява да адаптира структурата на годишния отчет за дейността при предвиденото преструктуриране на работната програма, което следва да влезе в сила за работната програма по отношение на 2011 г.

42. Информацията относно резултатите, предоставена от националните агенции, се ограничава до данни, които не позволяват оценка на въздействието на програма "Леонардо" по отношение на целите ѝ, например подобряване на обучението и придобиване на умения, нито по отношение на икономическия ѝ ефект. Например годишният отчет за дейността включва информация за броя на проектите, но информацията за резултатите и последствията от финансираните дейности за участниците и за институциите е ограничена.

43. Освен това липсва последователност в подхода на националните агенции към изготвянето на годишния отчет за дейността. Поради това окончателните доклади, предоставени на Комисията, съдържат различни анализи на резултатите, представени по различни начини.

44. При разглеждането на годишните отчети за дейността, предоставени от националните агенции, Комисията се е съсредоточила по-скоро върху пълнотата и последователността, отколкото върху гарантирането, че необходимата информация е отчетена (вж. точка 38). Въпреки това Комисията е отбелязала, че е изпратила обратна информация на участващите държави след оценката на годишните доклади за 2008 г., като по този начин за 2009 г. се установява връзка между предварителната проверка на работните програми и последващата оценка на годишния отчет за дейността.

Каре 2

Примери за слабости в начина, по който националните агенции представят резултатите от изпълнението на работната програма за 2007 г.

липса на количествена оценка на резултатите от проектите;

недостатъчен анализ на подхода към постигане на целите;

общите потенциални ефекти са описани, без да се посочват реални доказателства за въздействие;

примери за въздействие, взети от проучване на предходната програма "Леонардо II".

45. Националните агенции също извършват мониторингови посещения на проекти с цел подпомагане на бенефициентите, събиране и разпространяване на най-добри практики и установяване или поддържане на добри отношения между бенефициентите и агенциите.

46. Комисията е установила изисквания [16]за това кои бенефициенти да бъдат посетени. Тези изисквания се отнасят до големината и размера на организациите на бенефициентите, географския обхват на тези организации в дадената държава и размера на предоставените безвъзмездни средства от ЕС. За разлика от контролите от първо ниво обаче, Комисията не е определила минималния брой мониторингови посещения, които националните агенции следва да извършат.

47. През 2008 г. Комисията въвежда посещения за "мониторинг на качеството и въздействието". Целта на тези посещения е да се получи по-ясна представа за качеството на програмните дейности в участващите държави. Те включват срещи с националните органи, агенции и бенефициенти на отпусната безвъзмездна финансова помощ. Въпреки че въвеждането на тези посещения е положителна стъпка, обхватът им все още не е достатъчен. Докладите на Комисията относно резултатите от посещенията, изготвени през 2008 г., представят информация относно дейностите, свързани с мобилността, но не съдържат никакъв анализ на реалното въздействие на проектите за мобилност по програма "Леонардо" върху образователните системи, участващите институции или лица. Доклади или обратна информация под друга форма не са изпращани систематично на участващите държави за потвърждение или коментар през първите две години.

Три години след началото на програма "Леонардо" Комисията все още не е приключила започнатото изграждане на цялостна система за измерване на въздействието на програмата

48. Програмните цели трябва да бъдат "SMART" (акроним на английски език за конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове) [17]. Целите на програма "Леонардо" обаче са твърде общи и е трудно да се прецени как проектите за мобилност могат да допринесат за тяхното постигане (вж. каре 3).

Каре 3

Специфични цели на програма "Леонардо да Винчи"

да подпомага участниците при действията, свързани с обучение и допълнително обучение при придобиването и използването на знания, умения и квалификации, за да улесни личното развитие, възможностите за трудова заетост и участието в европейския пазар на труда;

да подпомага напредъка по отношение на качеството и новаторството в професионалното образование и системите за обучение, институциите и практиките;

да засилва атрактивността на професионалното образование и обучение и мобилността за работодатели и лица, и да улеснява мобилността на работещите курсисти.

Оперативни цели на програма "Леонардо да Винчи"

да подобрява качеството и да повишава обема на мобилност в цяла Европа на лица, включени в начално професионално образование и обучение, както и в продължаващо обучение, така че да увеличи назначенията в предприятия на поне 80000 лица годишно до края на действието на програма "Обучение през целия живот";

да подобрява качеството и да повишава обема на сътрудничеството между институции и организации, които предоставят възможности за образование, предприятия, социални партньори и други свързани организации в цяла Европа;

да улеснява развитието на новаторски практики в сферата на професионалното образование и обучение, различни от тези за колежанско или университетско ниво, както и техния трансфер, включително от една участваща страна към други страни;

да подобрява прозрачността и признаването на квалификации и способности, включително тези придобити по време на неформално и неофициално обучение;

да насърчава изучаването на модерни чужди езици;

да подпомага разработката на съдържание, услуги, педагогики и практика за обучение през целия живот, което е основано на информационни и комуникационни технологии.

49. Националните агенции отчитат резултатите от програмата в своите годишни отчети за дейността. Към момента на извършване на одита на Палатата Комисията не беше предоставила подробни указания на националните агенции относно начина за оценка на резултатите от програмата или въздействието на проектите за мобилност.

50. През декември 2006 г. Комитетът по програма "Обучение през целия живот" [18]взема решение да създаде работна група, която да оцени въздействието на цялата програма, включително програма "Леонардо да Винчи". Отговорностите на работната група включват определянето на набор от общи показатели за въздействие, които да оценяват успеха на програма "Обучение през целия живот" спрямо поставените цели. През ноември 2009 г. работната група предлага на Комитета да се въведат показатели за въздействие и система за събиране на информация и докладване, които да са насочени към някои от съществуващите слабости. Въпреки това до януари 2010 г. предложението не е одобрено.

51. След като вземе решение кои показатели иска да измери, Комисията ще трябва да въведе и други промени — например да преразгледа въпросите в годишните отчети за дейността, за да се гарантира, че те могат да послужат при събирането на статистическата информация, необходима за ефективното управление на програмата. Модулът за докладване на системата LLPLink също ще трябва да бъде адаптиран към новите нужди за събиране на информация.

52. Формирането на работна група за оценка на въздействието е позитивна стъпка към създаване на необходимите условия за мониторинг и измерване на резултатите и въздействието на програмата. Въпреки това, след три години изпълнение на текущата програма "Леонардо" Комисията не е в състояние да прецени до каква степен програмата постига своите цели, нито разполага със система, която да ѝ позволи да направи това в бъдеще. Дори ако приемем, че Комитетът по програма "Обучение през целия живот" ще одобри показателите за въздействие през 2010 г., необходимите данни за оценка на въздействието на програмата ще бъдат събрани едва през оставащия период до приключването ѝ и ще бъде много трудно да се получи сравнителна информация за първите три години от прилагането на програмата (2007—2009 г.), т.е. за периода, предмет на средносрочната оценка на програма "Обучение през целия живот", която следва да бъде представена през март 2011 г.

Контрол

53. Одитът разгледа доколко са били подходящи контролите на програма "Леонардо да Винчи" на всички нива, т.е. извършени от националните агенции, националните органи и Комисията в рамките на програма "Обучение през целия живот" [19]. Палатата счита, че контролите са подходящи, ако са извършени съгласно указанията на Комисията и под неин надзор.

В повечето случаи контролът на програма "Леонардо" от страна на националните агенции е извършван в съответствие с указанията на Комисията

54. Националните агенции извършват "контрол от първо ниво" на бенефициента. Този вид контрол цели придобиване на увереност относно реалното съществуване и допустимостта на дейностите, финансирани със средства на ЕС, както и относно законосъобразността и редовността на съответните операции.

55. Стандартите и минималните изисквания за контролите от първо ниво са описани в ръководството на Комисията за националните агенции [20]. Тези контроли обхващат широк спектър от дейности: анализ на окончателните доклади, документна проверка на подкрепящите материали, представени от бенефициентите на етапа на предаване на окончателния доклад, проверка на място по време на изпълнението на финансирана дейност, последващ одит и одит на системите на редовните бенефициенти.

56. Контролите от първо ниво по дефиниция представляват контрол на съответствието, който не е предназначен да проверява резултатите от мерките за мобилност. Въпреки че националните агенции обикновено изпълняват тези контроли в съответствие с ръководството на Комисията, бяха установени някои слабости:

- в една национална агенция оценката и одобряването на окончателните доклади не са били извършени в установения срок от 45 дни след получаването на доклада;

- в друга национална агенция окончателните плащания към бенефициентите са извършени без необходимата обратна информация от всички участници в проектите за мобилност.

Въпреки че извършваните от националните органи контроли от второ ниво като цяло предоставят достатъчно увереност относно ефективността на контролите от първо ниво, бяха открити някои слабости

57. Националните органи отговарят за националния контрол по отношение на програма "Леонардо". За тази цел Комисията изисква да се въведе система от контроли от второ ниво, чиято цел е да предостави достатъчна увереност, че управляваната от националните агенции система за контрол от първо ниво е ефективна [21]. В повечето случаи контролите от второ ниво, прилагани от националните органи, предоставят достатъчна увереност, че системата за контрол от първо ниво е ефективна. Въпреки това одитът откри слабости в начина на извършване на контролите от второ ниво — неподходяща документация на процедурите за надзор, недостатъчен надзор от страна на националните агенции и слабости при проследяването на препоръки, отправени от контролни органи на национално ниво или на ниво Комисия.

Едва наскоро Комисията е изготвила допълнителни указания относно специфичните процедури, които са част от контрола от второ ниво

58. Комисията извършва посещения за "мониторинг на системите" в участващите в програмата държави. Чрез тези посещения тя наблюдава доколко системите и процедурите на националните агенции съответстват на правилата на програмата "Обучение през целия живот". Националните органи тълкуват значението на контролите от второ ниво по различни начини. Както Палатата констатира в годишния си доклад за 2008 г. [22], указанията на Комисията относно отговорностите на националните органи не са достатъчно ясни по отношение на специфичните процедури. Извършеният от Палатата одит на програма "Леонардо" потвърждава това заключение, откривайки слабости в контролите от второ ниво. Впоследствие Комисията е предприела корективни действия и е изготвила указания за националните органи, които съдържат по-подробни насоки относно процедурите за контрол от второ ниво.

Заключение и препоръки

59. В процеса на разработване на програма "Леонардо" Комисията е взела предвид извършените от самата нея задължителни оценки, но не е изготвила планове за действие по други значими проучвания и доклади. Комисията е установила подходяща система за управление на проектния цикъл. Въпреки това основната ИТ система — LLPLink, в края на 2009 г. все още не е завършена, като това затруднява процеса на отчитане и налага едновременното използване и на старите системи. Към средата на 2010 г. все още не е завършен общият инструмент за докладване на измерването на въздействието на програма "Обучение през целия живот".

60. Управлението на оперативните елементи на програмата, включително изготвянето на годишните работни програми, популяризирането и разпространяването на информация, като цяло е добро. Въпреки това бяха открити слабости в някои области, например по отношение на подкрепата за намиране на приемащи партньорски организации в други държави и осигуряването на качеството на оценките на заявленията за финансиране, извършвани от националните агенции.

Препоръка 1

а) След анализиране на годишната работна програма Комисията следва да предостави качествена обратна информация на националните органи. Тази информация трябва да съдържа сбит преглед на начина на изпълнение на програмата в съответната държава и да подчертава слабостите и силните му страни. Това би било полезно както за Комисията, така и за националните органи.

б) Комисията следва да разгледа възможностите за осигуряване на лесен за ползване инструмент за търсене на партньорски организации на национални ниво или на ниво ЕС.

в) Комисията трябва да обмисли въпроса дали националните агенции следва да улесняват участниците от други държави при намирането на партньори, като предоставят на другите национални агенции информация относно приемащите и посредническите организации в тяхната страна.

г) Оценката на заявленията за финансиране следва да бъде подобрена чрез доразвиване на ръководството за оценители, както и като за всеки раздел във формуляра за оценка се определи подробно целта на оценката и методите за постигането ѝ.

д) За да се осигури еднакво тълкуване на правилата, Комисията следва да обмисли включването на проверки на оценките на заявленията за финансиране в посещенията си за наблюдение на въздействието в участващите държави.

е) Комисията следва да приключи въвеждането на системата LLPLink за отчитане на резултатите от въздействието без по-нататъшно забавяне, за да може да гарантира, че от всички участващи държави са събрани пълни и последователни данни за изпълнението на програмата.

61. Въпреки че системите за контрол на ниво Комисия и държави членки в повечето случаи са били подходящи, тяхната система за отчитане не се е концентрирала достатъчно върху резултатите на програмата, нито върху нейната ефективност и въздействие. Три години след началото на програма "Леонардо" Комисията все още не е приключила започнатото изграждане на цялостна система за измерване на въздействието на програмата. В резултат на това Комисията не е била в състояние да измери резултатите и въздействието на програма "Леонардо" за първите три години от прилагането ѝ — около половината от целия период на изпълнение на програмата.

Препоръка 2

а) Комисията следва да подобри своята система за наблюдение на качеството и въздействието и да я координира с изготвянето на годишните отчети за дейността от страна на националните агенции.

б) Комисията следва да съгласува структурата на работната програма и на годишния отчет за дейността, за да може да сравни резултатите с планираното изпълнение.

в) Без по-нататъшно забавяне Комисията следва да приключи работата си по въвеждане на SMART цели и показатели за изпълнение.

г) Комисията следва да осигури за всяка последваща програма в бъдеще въвеждането на система за измерване на въздействието от самото начало.

62. Общото заключение е, че моделът и управлението на схемата за мобилност на програма "Леонардо да Винчи" биха довели до ефективни резултати. Комисията е започнала, но все още не е приключила изграждането на цялостна система за измерване на въздействието на програма "Леонардо". В резултат на това Комисията все още не може да оцени доколко целите ѝ са били постигнати след три години от изпълнението на програмата, т.е. около средата на нейния жизнен цикъл.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV, ръководен от г-н Мортен ЛЕВИСОН, член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 29 юни 2010 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Началото на Копенхагенския процес е дадено през ноември 2002 г. от министрите на образованието и професионалното обучение на Европейския съюз и държавите от Европейското икономическо пространство (ЕИП) и Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ), европейските социални партньори и Европейската комисия.

[2] Решение № 1720/2006/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 ноември 2006 година за създаване на Програма за действие за обучение през целия живот (ОВ L 327, 24.11.2006 г., стр. 45).

[3] Член 14 и точка Б.11 от приложението към Решение № 1720/2006/ЕО.

[4] В настоящия доклад терминът "Леонардо" се отнася до текущата фаза на програмата.

[5] Член 6 от Решение № 1720/2006/ЕО.

[6] Член 15 от Решение № 1720/2006/ЕО.

[7] Член 8 от Решение на Комисията от 26 април 2007 г. относно съответните отговорности на държавите членки, на Комисията и на Националните агенции при изпълнението на програмата "Обучение през целия живот" (2007—2013 г.).

[8] Франция, Германия, Малта, Полша, Румъния и Обединеното кралство.

[9] Основните изисквания относно обхвата, целта, графика и използването на оценките са посочени във Финансовия регламент (членове 27, параграф 4, 28, 33, 56, параграф 3 и 166) и в правилата за неговото прилагане (член 21).

[10] Съвместен доклад относно окончателната оценка на програми "Сократ II", "Леонардо да Винчи II" и "eLearning", 2008 г.

[11] "Проучване на пречките пред транснационалната мобилност по отношение на стажантите и другите млади хора, преминаващи през първоначално професионално обучение, и начините за тяхното преодоляване" ("Study on the obstacles to transnational mobility facing apprentices and other young people in initial vocational training and on ways of overcoming them"), наричано също проучване "MoVE-iT" (2007 г.). "Анализ на въздействието на мерките за мобилност в рамките на програма "Леонардо да Винчи" върху младите стажанти и служители, и влиянието на социално-икономически фактори" ("Impact Analysis of Leonardo da Vinci Mobility Measures on Young Trainees and Employees, and the Influence of Socio-economic Factors") (2007 г.).

[12] "Ръководство за националните агенции, изпълняващи програмата "Обучение през целия живот"", 2008 г. (точки 28.1 и 9.1.1).

[13] Член 6, параграф 3, буква г) от Решение № 1720/2006/ЕО.

[14] Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности, член 27 (OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1).

[15] Част 1 от годишния доклад на националните агенции.

[16] "Ръководство за националните агенции, изпълняващи програмата "Обучение през целия живот"", 2008 г., точка 3.1.1.3.

[17] Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности, член 27 (OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1).

[18] Комитетът по програма "Обучение през целия живот" подпомага Комисията при изпълнението на програмата. Той се състои от представители на държавите членки и предоставя становища и консултации относно мерките в рамките на програмата.

[19] Палатата вече е излагала констатациите си от одита на контрола върху програмата "Обучение през целия живот". Вж. годишния доклад на Сметната палата за финансовата 2008 година (OВ C 269, 10.11.2009 г., стр. 181-185).

[20] "Ръководство за националните агенции, изпълняващи програмата "Обучение през целия живот"", точка 3.8.1.

[21] Член 8 от Решение на Комисията от 26 април 2007 г.

[22] Годишен доклад на Сметната палата за финансовата 2008 година, глава 9, точки 9.21 и 9.33.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ

Цели (според правната основа на програма "обучение през целия живот")

Решение № 1720/2006/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 ноември 2006 година за създаване на Програма за действие за обучение през целия живот

Общи цели на програмата "Обучение през целия живот"

Да допринася чрез обучение през целия живот за развитието на Общността като общество, основано на напредналото знание, с устойчиво икономическо развитие, по-голяма и по-добра трудова заетост, и по-голямо социално сближаване, като успоредно с това да гарантира добра защита на околната среда за бъдещите поколения.

По-специално, програмата има за цел да насърчава взаимния обмен, сътрудничеството и мобилността между системите за образование и обучение в Общността, така че те да се превърнат в световен еталон за качество.

Специфични цели на програмата "Обучение през целия живот"

да допринася за развитието на качествено обучение през целия живот, както и да насърчава отличното представяне, иновацията и европейския аспект в системите и практиките от тази сфера;

да подпомага осъществяването на европейско пространство за обучение през целия живот;

да подпомага подобряване на качеството, привлекателността и достъпността на възможностите за обучение през целия живот, които съществуват в държавите членки;

да засилва приноса на обучението през целия живот към социалното сближаване, активното гражданство, диалога между културите, равенството на полове и личностната реализация;

да подпомага съзидателността, конкурентността, работоспособността и развитието на предприемаческия дух;

да допринася за по-голямо участие в обучение през целия живот на хора от всички възрасти, включително тези със специални нужди и представители на групи в неравностойно положение, без да прави разлика поради техния социален и икономически произход;

да насърчава езиковото обучение и лингвистичното многообразие;

да подпомага развитието на новаторското основано на информационни и комуникационни технологии съдържание, услуги, педагогики и практики за обучение през целия живот;

да засилва ролята на обучението през целия живот за създаване на чувство на европейско гражданство, което е основано на разбирането и зачитането на правата на човека и демокрацията, както и да стимулира толерантността и зачитането на други народи и култури;

да насърчава сътрудничеството за постигане на висок контрол на качеството във всички сектори на образованието и обучението в Европа;

да стимулира възможно най-доброто усвояване на резултати, новаторски продукти и процеси, както и да обменя добри практики в областите, които са обхванати от програмата "Обучение през целия живот", за да се подобрява качеството на образованието и обучението.

Специфични цели на програма "Леонардо да Винчи"

да подпомага участниците при действията, свързани с обучение и допълнително обучение при придобиването и използването на знания, умения и квалификации, за да улесни личното развитие, възможностите за трудова заетост и участието в европейския пазар на труда;

да подпомага напредъка по отношение на качеството и новаторството в професионалното образование и системите за обучение, институциите и практиките;

да засилва атрактивността на професионалното образование и обучение и мобилността за работодатели и лица, и да улеснява мобилността на работещите курсисти.

Оперативни цели на програма "Леонардо да Винчи"

да подобрява качеството и да повишава обема на мобилност в цяла Европа на лица, включени в начално професионално образование и обучение, както и в продължаващо обучение, така че да увеличи назначенията в предприятия на поне 80000 лица годишно до края на действието на програма "Обучение през целия живот";

да подобрява качеството и да повишава обема на сътрудничеството между институции и организации, които предоставят възможности за образование, предприятия, социални партньори и други свързани организации в цяла Европа;

да улеснява развитието на новаторски практики в сферата на професионалното образование и обучение, различни от тези за колежанско или университетско ниво, както и техния трансфер, включително от една участваща страна към други страни;

да подобрява прозрачността и признаването на квалификации и способности, включително тези придобити по време на неформално и неофициално обучение;

да насърчава изучаването на модерни чужди езици;

да подпомага разработката на съдържание, услуги, педагогики и практика за обучение през целия живот, което е основано на информационни и комуникационни технологии.

--------------------------------------------------