BG Официален вестник на Европейския съюз C 18/90

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно лицата, управляващи фондове за алтернативни инвестиции, и за изменение на Директива 2004/39/ЕО и Директива 2009/…/ЕО“

COM(2009) 207 окончателен — 2009/0064 (COD)

2011/C 18/16

Главен докладчик: г-н Angelo GRASSO

На 3 юни 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 47, параграф 2 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно лицата, управляващи фондове за алтернативни инвестиции, и за изменение на Директива 2004/39/ЕО и Директива 2009/…/ЕО“

COM(2009) 207 окончателен - 2009/0064 (COD).

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 1 февруари 2010 г. На 16 февруари 2010 г. Бюрото на Европейския икономически и социален комитет прикани специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“ да преразгледа своето становище.

На 462-ата си пленарна сесия (заседание от 29 април 2010 г. ) Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 20 и член 57, параграф 1 от Правилника за дейността си, да определи г-н GRASSO за главен докладчик и прие настоящото становище със 136 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 3 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) одобрява предложението за директива. Макар някои видове фондове за алтернативни инвестиции да са допринесли със сигурност за повишаване на ливъриджа и риска във финансовата система, не е този секторът, който породи основните рискове за стабилността и издръжливостта на финансовата система по време на кризата, последвала сътресенията, които белязаха пазара на рисковите ипотечни кредити. Неотдавна тази гледна точка беше подкрепена от Агенцията по финансови услуги на Обединеното кралство (FSA) в нейния доклад от февруари 2010 г., озаглавен „Assessing the possible sources of systemic risk for hedge funds“ („Оценка на възможните източници на системен риск, свързани с хедж фондовете“), в който се твърди, че „основните хедж фондове не представляват дестабилизиращ кредитен риск, свързан с фалит на партньора.“ ЕИСК отбелязва дебата, предизвикан от предложението, и по-специално предложенията на Съвета на Европейския съюз и на Европейския парламент (докладчик: г-н Gauzès). От своя страна ЕИСК отправя редица забележки и препоръки с цел да бъдат коригирани някои решения и насоки, включени в предложението, които, без да донесат значителна полза за защитата на инвеститорите и целостта на пазара, биха могли да окажат отрицателно въздействие не само върху сектора на фондовете за алтернативни инвестиции, но и върху икономическата система като цяло. ЕИСК приема за отправна точка на своите наблюдения становище (1) относно фондовете за дялово участие и хедж фондовете, прието през 2009 г., в което се казва, че в икономическия контекст на европейската пазарна икономика те се отразяват в по-значителна степен на заетостта и на социалната сфера, отколкото на икономиката и финансите.

1.2 Кризата в Гърция насочи вниманието към въпроса за държавния дълг. ЕИСК отбелязва различните мнения за възможната роля на хедж фондовете за изострянето на кризата. ЕИСК смята, че този въпрос изисква спешно и задълбочено разглеждане.

1.3 С директивата се въвежда хармонизирана правна рамка за сектора на фондовете за алтернативни инвестиции, включително във връзка с изискването за адекватен мониторинг на макроикономическите рискове за европейския финансов сектор. Също така директивата съдържа конкретни разпоредби, за които ЕИСК счита, че трудно могат да се пригодят по ефикасен начин към голямото разнообразие от продукти, произвеждани от този сектор. Поради това ЕИСК препоръчва да се възприеме по-функционален подход, за да се отчете голямото разнообразие от продукти, обединени под наименованието „фондове за алтернативни инвестиции“.

1.4 ЕИСК смята, че е от основно значение незабавно да започне дебат с властите в основните страни извън ЕС, за да се насърчи въвеждането на общи международни стандарти в областта на банковия надзор на фондовете за алтернативни инвестиции, подобни на тези, които Базелският комитет въведе в банковия сектор. В противен случай разпоредбите биха могли лесно да бъдат заобиколени, като се прехвърлят определени активи извън юрисдикцията на европейското право. Това би се отразило върху конкурентоспособността на важни сектори от европейската финансова сфера, и би довело до отрицателни последствия както по отношение на заетостта, така и по отношение на благосъстоянието и доходите. Създаването на бъдещия Европейски орган за ценни книжа и пазари ще може да улесни прилагането на разпоредбите, по-специално в международен план.

1.5 Наред с останалото, директивата въвежда възможността за определяне на ограничения за дълговото финансиране на фондове. ЕИСК не е против това предложение, но отправя искане да бъде ясно посочено въз основа на какви критерии ще могат да бъдат въвеждани подобни ограничения за различните видове продукти и какви мерки ще бъдат взети за ограничаване на тяхното проциклично въздействие.

1.6 ЕИСК счита, че за да се гарантира прозрачността на пазара и защитата на инвеститорите, всички дружества би трябвало да бъдат задължени да регистрират и да предават ключова информация. Тя трябва да бъде разграничавана според продуктите и праговете. Въпреки това ЕИСК смята, че във връзка с този въпрос е необходим по-задълбочен емпиричен анализ от този, който Комисията вече е извършила.

1.7 По отношение на задълженията за информиране, наложени на дружествата, които управляват фондове за дялово участие , ЕИСК оценява желанието за увеличаване на прозрачността, най-вече ако целта е да бъдат защитени заинтересованите страни като дребните акционери и работниците. Комитетът счита също, че тези правила не би следвало да поставят фондовете за дялово участие в неблагоприятно положение, облагодетелствайки по този начин други инвестиционни организации, собственост на частни или институционални инвеститори. Накрая в предложението за директива е предвидено освобождаване от тези задължения за фондовете, които инвестират само в МСП. ЕИСК подчертава обаче, че защитата на инвеститорите и на целостта на пазара са принципи, неподлежащи на обсъждане, които трябва да се прилагат по отношение на всички дружества, управляващи фондове за алтернативни инвестиции.

2. Въведение

2.1 Терминът „фондове за алтернативни инвестиции“ се отнася за всички фондове, които не влизат в приложното поле на Директивата относно предприятията за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (ПКИПЦК) - това са например хедж фондовете, фондовете за дялово участие, фондовете за рисков капитал, фондовете за недвижими имоти, инфраструктурните и стоковите фондове, обхващащи също и сектора, който според използваната в доклада „De Larosière“ терминология се определя като „паралелна банкова система“.

2.2 През 2009 г. ЕИСК изготви становище относно хедж фондовете и фондовете за дялово участие. В това становище не се разглежда Директивата относно МФАИ. То беше насочено само към въздействието на тези фондове върху заетостта и социалните въпроси. Отбелязваме, че предложението за директива относно МФАИ предизвика голяма дискусия, отнасяща се най-вече до заетостта и социалните въпроси. ЕИСК счита, че съдържащите се в това становище заключения и препоръки са важна отправна точка за обсъждането на разглежданата директива.

2.3 Както беше подчертано и в доклада „De Larosière“, за финансовата криза допринесоха излишъкът на ликвидност и значителният дисбаланс на финансовите и стоковите пазари, както и други макроикономически фактори. Прекалената ликвидност доведе до пренебрегване на риска, характерен за самата ликвидност - в процеса на контрол и управление на рисковете, на този риск се обръщаше по-малко внимание, отколкото на кредитния и на пазарния риск, както от страна на операторите, така и в нормативната уредба за финансов надзор.

2.4 Днес не можем да си позволим да се преструваме, че нищо не се е случило, и да не извлечем поука от грешка, за която световната икономика заплати висока цена и която можеше наистина да се окаже фатална. Ликвидността изисква финансовите пазари и системи да имат възможно най-висока степен на прозрачност.

2.5 Директивата следва да предостави възможност за действителна крачка напред към постигане на прозрачност в сектора на фондовете за алтернативни инвестиции, който определено не успя да покаже, че притежава подобно качество.

2.6 ЕИСК счита, че това е необходимо не поради грешки, недостатъци или рискове, които могат да се припишат на сектора, а просто поради жизненоважната необходимост темата за прозрачността и ликвидността да се превърне в основен приоритет.

2.7 Предложенията за европейски финансов надзор на макро и микроравнище, които се обсъждат понастоящем в рамките на ЕС, са абсолютно необходими, за да се гарантира оцеляването на единния пазар (2).

2.8 Президентът Обама започна процес на радикална промяна и обновяване на системата за регулиране и надзор в САЩ. Все още е твърде рано да се дава оценка на резултатите, до които ще доведат инициативите на САЩ.

2.9 В рамките на тази инициатива ЕС следва да положи усилия, с цел на международно равнище да бъдат предприети незабавни мерки за насърчаване на прозрачността и целостта на пазара. ЕИСК обаче подчертава, че регулирането само по себе си не може да гарантира решаването на проблеми, които зависят и от неблагоразумното поведение на професионалните инвеститори.

2.10 ЕИСК подкрепя шестте принципа на високо равнище за управление на хедж фондовете, предложени от Международната организация за комисиите по ценни книжа (International Organisation of Security Commissions - IOSCO) през юни 2009 г. На 25 февруари 2010 г. IOSCO публикува изискванията към данните за системен риск за хедж фондовете, които се отнасят до 11 категории данни. ЕИСК препоръчва на Комисията да се базира на тези принципи и да ги приложи в предложението за директива относно регламентирането на МФАИ.

2.11 IOSCO вече е извършила анализ на рисковете за финансовата система, произтичащи от фондовете за дялово участие, но все още не са направени конкретни предложения за регламентиране. ЕИСК приканва Комисията да адаптира принципите на IOSCO за хедж фондовете към профила на фондовете за дялово участие.

3. Предложението за директива

3.1 Целта на предложението за директива е да се въведе регулация за лицата, управляващи фондове, а не за продуктите. Отказът от мерки, насочени пряко към продуктите, е мотивиран от факта, че фондовете за алтернативни инвестиции могат да бъдат определени на принципа на изключването, тъй като не са хармонизирани от Директивата относно ПКИПЦК, и поради това Комисията смята, че всяка мярка, насочена към пряко регулиране на продуктите, бързо би загубила своята актуалност и приложимост.

3.2 Въпреки това голяма част от аспектите на регулацията за лицата, управляващи фондове, се отразява силно и на оперативността и характеристиките на самите фондове.

3.3 Предложението за директива има две основни цели:

— да се даде възможност за осъществяване на по-ефикасен микрофинансов и макрофинансов надзор, което изисква задълбочено разбиране на динамиката в сектора не само на национално равнище;

— да се насърчи интеграцията на пазара и развитието на единния пазар, като се даде възможност на лицата, управляващи фондовете, да използват нещо подобно на европейски паспорт за своите продукти, което би имало очевидно положително въздействие чрез осъществяването на икономии от мащаба и чрез възможността за избор, предоставена на инвеститорите.

3.4 Тези основни цели биха могли да бъдат постигнати посредством структурирана поредица от конкретни мерки, въз основа на които се определят следните характеристики на предложението:

3.4.1 всички лица, управляващи фондове за алтернативни инвестиции, чиито активи надхвърлят определени прагове, подлежат на процедура по издаване на разрешение за упражняване на дейност. Предвижда се освобождаване от разпоредбите на директивата за лица, управляващи фондове с обща стойност на активите под 100 милиона евро. Прагът достига 500 милиона, в случай че лицата, управляващи фондовете, не използват финансов ливъридж, а инвеститорите не разполагат с право на обратно изкупуване за срок от 5 години след датата на учредяване на фонда.

3.4.1.1 Разрешението се издава от компетентните органи на държавата-членка на произход. Разрешението се издава, ако са налице ясно определени изисквания по отношение на организацията и прозрачността.

3.4.1.2 Лицата, управляващи фондовете, трябва да са установени на територията на ЕС. Дейностите, свързани с администрирането на фондовете, могат да бъдат делегирани на чуждестранни субекти. Функцията на депозитар може да се извършва само от кредитни институции, установени в ЕС. Изрично се забранява пределегирането на вече делегирани функции, освен за депозитарите, като в този случай се прилагат строги условия.

3.4.1.3 Директивата възлага на Комисията задачата да въведе ограничения за използването на финансов ливъридж, с цел да се гарантира стабилността и целостта на финансовата система.

3.4.2 Спазването на изискванията на директивата би дало възможност на лицата, управляващи фондовете, да предлагат свободно своите продукти на професионални инвеститори (съгласно определението, дадено в Директивата за пазарите на финансови инструменти - MIFID) във всички държави-членки. Лицата, управляващи фондовете, могат също да разпределят фондове, установени в трети страни, но за тях се прилагат редица условия с цел предотвратяване на създаването на допълнителен риск на пазарите или на нарушения в системите за данъчно облагане.

4. Оценка на ЕИСК

4.1 ЕИСК вече прие становище относно препоръките на групата „De Larosière“ (3) и изразява пълно съгласие относно необходимостта от въвеждане на наднационален надзор, което обаче изисква прилагането на съгласувана в достатъчна степен правна рамка. При положение че създаването на новите европейски надзорни органи не прекратява правомощията на националните надзорни органи, е важно европейските надзорни органи да изготвят общи правила за самия надзор. По-доброто познаване на фондовете за алтернативни инвестиции и прозрачността в този сектор могат да имат важно значение за подобряване на целостта на пазара, защитата на инвеститорите и създаването на ефикасен макрофинансов надзор. Директивата може да предостави възможност за постигане на тази важна цел, стига да не се допуска налагането на безполезни и тежки ограничения. Ето защо Комитетът препоръчва да се разглеждат с особена предпазливост и внимание разпоредбите, които надхвърлят минималните изисквания за оповестяване, необходими за осъществяването на микрофинансов надзор.

4.2 ЕИСК счита, че съществува спешна необходимост от изготвяне на правна рамка, която да благоприятства повишаването на качеството на управленските критерии за лицата, управляващи фондове за алтернативни инвестиции. Това условие е по-важно от множество други конкретни разпоредби, които в крайна сметка увеличават обществените разходи, като не винаги постигат целта, свързана с увеличаването на гаранциите за пазара, както беше изрично подчертано в първата препоръка на доклада на групата „De Larosière“.

4.3 ЕИСК припомня и други два въпроса от горепосочения доклад, в който се споменава преразглеждането на второто рамково споразумение от Базел и се подчертава фактът, че от финансовата криза бяха извлечени две важни поуки:

— кризата показа, че икономическата и финансова система следва да разполага с по-голям собствен капитал;

— кризата изведе на преден план силното проциклично въздействие на действащата правна рамка, която, вместо да намали, увеличи колебанията на пазара.

4.3.1 Предложението за въвеждане на ограничения за дълговото финансиране и финансовия ливъридж (т.нар. „leverage cap“) на фондовете е насочено към желаното увеличение на собствения капитал. Действително опасенията, свързани с рисковете, на които се излага финансовата система при прекомерен ливъридж, са основателни. При разглеждането на въпроса за прекомерното задлъжняване обаче следва да се отчитат и други характеристики на фондовете, като например размерите. ЕИСК би желал да се извърши оценка на възможността за установяване на определено равнище на максималния размер на ливъридж.

4.3.2 За да се контролира системният риск, би трябвало да се има предвид, че най-големите банки често са основни брокери и следователно кредитори на хедж фондовете. Контролът над тези основни брокери е толкова важен, колкото и контрола над заемателите на средства. При определянето на преразглеждането на директивите относно капиталовите изисквания към банките, съответните органи би трябвало да гарантират, че тези заеми са покрити от подходящи активи.

4.3.3 Накрая следва да бъде отчетен фактът, че leverage cap може да има проциклично въздействие. Всъщност е вероятно подобен leverage cap да бъде надхвърлен при намаляване на стойността на инвестициите, вследствие на което, за да бъде спазено ограничението, може да се наложи лицата, управляващи фондовете, да продадат своите активи, като по този начин тяхната пазарна цена се понижава допълнително. В становището относно доклада „De Larosière“ ЕИСК вече разгледа въпроса за процикличността на правната рамка. Макар да признава, че може би е трудно да се определи кога ограниченията следва да станат по-леки и кога по-строги, Комитетът счита, че въвеждането на определена гъвкавост по отношение на някои ограничения може да намали процикличността на разпоредбите.

4.4 ЕИСК изразява учудване във връзка с минималните прагове, под които дружествата биха били изключени от приложното поле на разпоредбите на директивата.По принцип ЕИСК счита, че всички дружества трябва да бъдат задължени да регистрират, а след това и да предават основната информация, нужна за гарантиране на минималните необходими условия за действителна прозрачност на пазара с цел защита на инвеститорите.

4.4.1 За да се гарантира прозрачност и защита на инвеститорите, следва да се изисква по-подробна информация, по възможност диференцирана в зависимост от продуктите и праговете. По този въпрос обаче ЕИСК счита, че за да се намери подходящ критерий за определянето на тези прагове, е необходим по-задълбочен емпиричен анализ от този, който Комисията е извършила досега.

4.4.2 ЕИСК счита, че публикуваните неотдавна изисквания на IOSCO към данните за системен риск за хедж фондовете (които могат да бъдат адаптирани към други ФАИ) представляват напредък. Посочени са 11 категории данни – от информация за управлението и консултантите, която следва да се изисква за всички фондове, до информация относно заемите, рисковете и зависимостта от партньорите, която би била много необходима на големите фондове, използващи финансов ливъридж. Тези насоки имат международна подкрепа, произтичат от инициативите на Г20 и Съвета за финансова стабилност (FSB) и ще влязат в сила през септември 2010 г.

4.5 Изложените дотук основания са свързани с констатацията, че секторът на фондовете за алтернативни инвестиции е твърде диференциран, за да бъде наложена една напълно уеднаквена правна рамка за всички разнообразни продукти, които спадат към него. По-конкретно, дружествата за алтернативни инвестиции са специализирани в отделни области (например фондове за недвижими имоти, хедж фондове, фондове за дялово участие). Предложението за директива отделя специално внимание само на фондовете, които използват финансовия ливъридж, и на фондовете за дялово участие. Както беше посочено в становището на ЕИСК по собствена инициатива относно въздействието на фондовете върху индустриалните промени (докладчик: г-н MORGAN), разнообразието на фондовете за алтернативни инвестиции изисква по-диференциран подход.

4.6 ЕИСК би желал инициативата на комисар Barnier за създаване на единен европейски паспорт, отнасящ се и за лицата, управляващи фондове, и фондовете, които не са установени в ЕС, да постави началото на намирането на общоприети международни решения.

4.6.1 ЕИСК изразява съгласие относно предложената възможност фондовете, установени извън ЕС, да бъдат третирани наравно с останалите. ЕИСК би желал Комисията да гарантира, че стандартите за качество и прозрачност, прилагани от лицата, управляващи фондове, които не са установени в ЕС, и от самите фондове, са наистина еквивалентни на стандартите на Общността.

4.6.2 Тъй като предложението за директива трябва да даде възможност за увеличаване на гаранциите, включително на тези, предлагани от фондовете извън ЕС, без обаче това да води до поставянето на тези фондове в неблагоприятно положение и на практика до изключването им от единния пазар, ЕИСК препоръчва още отсега да се внесе по-голяма яснота за това какви ще бъдат изискванията към тези фондове, за да могат те да бъдат свободно предлагани на единния пазар.

4.7 ЕИСК счита, че ако приемането на директивата не е съпроводено от подобни мерки в основните страни извън ЕС, разпоредбите биха могли лесно да бъдат заобиколени, като се прехвърлят определени активи извън юрисдикцията на европейското право. Това би се отразило върху конкурентоспособността на важни сектори от европейската финансова сфера и би довело до отрицателни последствия както по отношение на заетостта, така и по отношение на благосъстоянието и доходите.

4.8 ЕИСК поставя въпроса за това каква е причината за въвеждане на изискването депозитарят да бъде кредитна институция. Наличието на независим депозитар е важен вид гаранция за недопускане на измамни или вредни за инвеститорите действия. Необходимостта от въвеждане на по-строги норми в това отношение е безспорна. Въпреки това ЕИСК призовава да се изясни защо се предвижда функцията по попечителство над средствата да бъде поверена единствено на кредитните институции, предвид факта, че Директивата MIFID разрешава и други видове посредници да упражняват попечителство над активите на клиентите.

4.9 Фондовете за алтернативни инвестиции включват и т. нар. „фондове за дялово участие“, които инвестират в капиталови дялове на дружества, които не са котирани.

4.9.1 Фондовете за дялово участие са важен източник на рисков капитал за новосъздадените и новаторските предприятия, а така също и за предприятия, които преминават през процес на разширяване или преструктуриране. ЕИСК вече разгледа (4) въпроса за въздействието, което фондовете за дялово участие могат да окажат върху икономическата система и върху индустриалните промени.

4.9.2 Редица членове от предложението за директива (глава V, раздел 2) се отнасят конкретно до фондовете, придобиващи контрол върху дружества, които не са котирани (по-специално, фондовете, които придобиват поне 30 % от правата на глас).

4.9.3 Информацията, която се изисква, е доста подробна и в много отношения е изрично приравнена към информацията, изисквана при предложения за сливане на котирани дружества. Също така е необходимо да се изготви кодекс за дружествено управление, подобен на този, който се изисква за котираните дружества. Всички тези данни трябва да бъдат предоставени на дружеството, на съответните акционери, на представителите на работниците или на самите работници.

4.9.4 ЕИСК приветства обхвата и задълбочеността на предвидените задължения в областта на управлението, оповестяването и комуникацията, особено когато са предназначени за защита на заинтересованите страни като дребните акционери и работниците. Комитетът счита също, че тези правила не би следвало да поставят фондовете за дялово участие в неблагоприятно положение, облагодетелствайки по този начин други инвестиционни организации, собственост на други частни или институционални инвеститори.

4.9.5 ЕИСК призовава тези правила да се прилагат при наличие най-малко на 25 % от правата на глас и кодексът за корпоративно управление да се придържа изрично към действащите колективни трудови договори. Трябва да бъдат посочени потенциалните последствия за служителите, а информацията трябва да се предава точно и без забавяне. Неспазването на изискванията към информацията и консултациите ще доведе до това, че нито едно решение на МФАИ и/или целевото предприятие няма да има правна сила.

4.9.6 ЕИСК предлага с директивата да се въведат минимални коефициенти за платежоспособност и ликвидност за целевите предприятия. Изплащането на дивиденти трябва да става един път годишно и не бива да надхвърля приходите. Целевите компании, които не са покрили минималните коефициенти, не бива да изплащат дивиденти.

4.10 От гореспоменатите изисквания за оповестяване са изключени придобиванията на МСП. ЕИСК възразява срещу този параграф от директивата, тъй като защитата на инвеститорите и целостта на пазара са принципи, по които не може да се преговаря и които трябва да се прилагат от всички предприятия, управляващи фондове за алтернативни инвестиции.

Брюксел, 29 април 2010 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Mario SEPI

(1) ОВ C 128, 18.05.2010 г., стр. 56.

(2) Становище относно „Пруденциален надзор на макро и микроравнище“.

(3) ОВ C 318, 23.12.2009 г., стр. 57.

(4) ОВ C 128, 18.05.2010 г., стр. 56.