ИЗВЕСТИЕ НА КОМИСИЯТА

Наръчник за прилагане на членове 34—36 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС)

(текст от значение за ЕИП)

(2021/C 100/03)

ПРЕДГОВОР

В основата на дългосрочния план за действие за по-добро изпълнение и ефективно прилагане на правилата на единния пазар (1), приет през март 2020 г., стоят единният пазар и неговото ефективно прилагане. За да се подобри спазването и да се избегне сегментирането на пазара, в действие 1 от плана за действие за ефективно прилагане се предвижда, че Комисията ще предостави на националните органи и заинтересованите страни по-конкретни насоки. В него също така се предвижда актуализиране на Наръчника за прилагане на членове 34—36 от ДФЕС.

Именно в този контекст Комисията актуализира настоящия наръчник. Настоящият документ има за цел да улесни прилагането на правото на ЕС в областта на свободното движение на стоки, да подобри правоприлагането и да допринесе за ползите, които вътрешният пазар на стоки може да донесе на предприятията и потребителите в ЕС. Той е предназначен да осигури по-добро разбиране по отношение на прилагането на членове 34—36 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) в контекста на най-значимата съдебна практика на Съда на Европейския съюз (Съда на ЕС) в тази област. Той също така има за цел да засили съгласуваното прилагане на принципа на свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар, като спомогне за преодоляване на оставащите пречки и за предотвратяване на появата на нови пречки.

Настоящият наръчник доразвива предходното издание от 2009 г. (2) и обхваща най-съществената практика на Съда на ЕС от последните единадесет години, за да се гарантира, че той предоставя изчерпателен и актуален преглед на прилагането на членове 34—36 от ДФЕС. Той обаче не може да се счита за изчерпателен, въпреки че обобщава съответната съдебна практика и предоставя допълнителен коментар. Наръчникът няма правнообвързващ характер.

Законодателството на ЕС и съдебните решения, упоменати в настоящия наръчник, могат да бъдат намерени в Eurlex (3), като решенията на Съда са достъпни и на уеб страницата на Съда на ЕС (4).

СЪДЪРЖАНИЕ

1. РОЛЯТА И ЗНАЧЕНИЕТО НА СВОБОДНОТО ДВИЖЕНИЕ НА СТОКИ НА ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР 41

2. РАЗПОРЕДБИТЕ НА ДОГОВОРА 41

3. ОБХВАТЪТ НА ЧЛЕН 34 ОТ ДФЕС 42

3.1. Общи условия 42

3.1.1. Нехармонизирана област 42

3.1.2. Значение на понятието „стоки“ 42

3.1.3. Адресати 43

3.1.4. Активни и пасивни мерки 44

3.2. Териториален обхват 45

3.3. Трансгранична търговия 45

3.4. Видове ограничения съгласно член 34 от ДФЕС 46

3.4.1. Количествени ограничения 46

3.4.2. Мерки, имащи равностоен ефект 46

3.4.2.1. Ограничения по отношение на употребата 47

3.4.2.2. Дискриминационни условия за продажба 48

3.5. Принципът на взаимно признаване 49

4. ВИДОВЕ МЕРКИ 51

4.1. Национални разпоредби, свързани с дейност по внос (лицензии за внос, инспекции и проверки) 51

4.2. Задължения за назначаване на представител или за осигуряване на съоръжения за съхранение в държавата членка на внос 51

4.3. Национални забрани за специфични продукти/вещества 52

4.4. Ценови мерки 53

4.5. Процедури за издаване на разрешения 55

4.5.1. Одобряване на типа 55

4.5.2. Регистрация на автомобили 56

4.6. Ограничения на рекламата 56

4.7. Технически регламенти, съдържащи изисквания по отношение на представянето на стоките (тегло, състав, представяне, етикетиране, форма, размер, опаковане) 57

4.8. Наименования за произход, маркировки за качество, стимулиране на закупуването на национални продукти 58

4.9. Ограничения по отношение на продажбите от разстояние (продажби по интернет, поръчки по пощата и др.) 59

4.10. Задължения за заплащане на депозит 59

4.11. Възстановяване на разходи и паралелен внос 60

4.12. Задължение за използване на националния език 62

4.13. Ограничения по отношение на вноса на стоки за лична употреба 62

5. СЕЛСКОСТОПАНСКИ ПРОДУКТИ 63

6. ОГРАНИЧЕНИЯ НА ИЗНОСА (ЧЛЕН 35 ОТ ДФЕС) 64

6.1. Определение за „износ“ 64

6.2. Количествени ограничения и мерки с равностоен ефект 64

7. ОСНОВАНИЯ ЗА ОГРАНИЧЕНИЯ НА ТЪРГОВИЯТА 66

7.1. Член 36 от ДФЕС 66

7.1.1. Обществен морал, обществен ред и обществена сигурност 67

7.1.2. Опазване на здравето и живота на хората, животните и растенията (принцип на предпазните мерки) 68

7.1.3. Закрила на националните богатства с художествена, историческа или археологическа стойност 69

7.1.4. Закрила на индустриалната и търговската собственост 69

7.2. Императивни изисквания 71

7.2.1. Опазване на околната среда 72

7.2.2. Защита на потребителите 73

7.2.3. Други императивни изисквания 73

7.3. Проверка за пропорционалност 74

7.4. Тежест на доказване 76

8. ВРЪЗКА С ДРУГИ СВОБОДИ И ЧЛЕНОВЕ ОТ ДОГОВОРА, СВЪРЗАНИ СЪС СВОБОДНОТО ДВИЖЕНИЕ НА СТОКИ 76

8.1. Основни свободи 76

8.1.1. Член 45 от ДФЕС — Свободно движение на работници 76

8.1.2. Членове 49 и 56 от ДФЕС — Свободно установяване и предоставяне на услуги 77

8.1.3. Член 63 от ДФЕС и сл. — Свободно движение на капитали и плащания 79

8.2. Други приложими членове от Договора 79

8.2.1. Член 18 от ДФЕС — Недискриминация на основание гражданство 79

8.2.2. Членове 28 и 30 от ДФЕС — Митнически съюз 80

8.2.3. Член 37 от ДФЕС — Държавни монополи 80

8.2.4. Член 107 от ДФЕС — Държавни помощи 82

8.2.5. Член 110 от ДФЕС — Данъчни разпоредби 83

8.2.6. Член 351 от ДФЕС 84

9. ПРИЛАГАНЕ НА ЧЛЕНОВЕ 34 И 35 ОТ ДФЕС 84

9.1. Пряк ефект — правоприлагане от страна на частни субекти 84

9.2. SOLVIT 84

9.3. Производство за установяване на нарушение в съответствие с членове 258 и 260 от ДФЕС 85

9.3.1. Производство за установяване на нарушение 85

9.3.2. Жалби 85

10. СВЪРЗАНИ АКТОВЕ ОТ ВТОРИЧНОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО 86

10.1. Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 г., установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество 86

10.2. Регламент (ЕС) 2019/515 — „Регламентът относно взаимното признаване“ 87

10.3. Регламент (ЕО) № 2679/98 — Така нареченият „ягодов“ регламент 87

1. РОЛЯТА И ЗНАЧЕНИЕТО НА СВОБОДНОТО ДВИЖЕНИЕ НА СТОКИ НА ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР

Вътрешният пазар е едно от най-големите достижения на ЕС. Той е в сърцевината на европейския проект, източник е на икономическия растеж през последните десетилетия и осигури конкретни ползи за европейските потребители и предприятия. Добре функциониращият единен пазар придобива още по-голямо значение по време на санитарни кризи, като пандемията от COVID-19. Той позволява на продуктите да се движат свободно, като се гарантира тяхната наличност и те достигат до най-нуждаещите се в целия ЕС.

Целостта на единния пазар също е необходим фактор за стимулиране на колективното възстановяване на икономиките на всички държави членки. В това отношение вътрешният пазар не само улеснява достъпа на гражданите на ЕС до по-голям избор от продукти, но и предоставя на икономическите оператори от ЕС голям вътрешен пазар, като стимулира търговията и конкуренцията и подобрява ефективността.

Днешният вътрешен пазар способства за лесното закупуване и продажба на продукти в 27-те държави членки с общо население от над 450 милиона души и предоставя на потребителите широк избор от продукти. Същевременно свободното движение на стоки е от полза и за бизнеса, тъй като приблизително 75 % от търговията в рамките на ЕС е със стоки. Единният европейски пазар помага на предприятията в ЕС да изградят стабилна платформа в открита, разнообразна и конкурентна среда. Тази сила насърчава растежа и създаването на работни места в ЕС и дава на предприятията в ЕС ресурсите, от които се нуждаят, за да успеят на световния пазар. По този начин правилно функциониращият вътрешен пазар на стоки се явява необходима предпоставка за настоящия и бъдещия просперитет на ЕС в условията на една глобализирана икономика (5).

От правна гледна точка, принципът на свободното движение на стоки е ключов компонент при създаването и развитието на вътрешния пазар. В членове 34—36 от ДФЕС бяха определени обхватът и съдържанието на този принцип, като разпоредбите им забраняваха необосновани ограничения на търговията в рамките на ЕС. Те обаче са приложими само в нехармонизираните области.

Законодателството за хармонизация се състои от регламенти и директиви на ЕС, които имат за цел създаването на общи правила, приложими във всички държави членки. Докато регламентите са пряко приложими и задължителни актове, които трябва да се прилагат в своята цялост в целия ЕС, директивите са актове, които само определят цел, която всички държави членки трябва да постигнат. Значението на вътрешния пазар беше определено чрез хармонизираното законодателство в много области и по този начин принципът на свободно движение на стоките беше конкретизиран с точни определения за специфични продукти. Независимо от този факт, основната функция на заложените в Договора принципи като ключов фактор за стабилизиране и предпазване на вътрешния пазар остава непроменена.

Днес свободното движение на стоки включва много политики и се вписва добре в контекста на един отговорен вътрешен пазар, който гарантира лесен достъп до висококачествени продукти, при едновременно гарантиране на висока степен на защита на други обществени интереси.

2. РАЗПОРЕДБИТЕ НА ДОГОВОРА

Основните разпоредби на Договора относно свободното движение на стоки са:

— член 34 от ДФЕС, който се отнася до вноса в рамките на ЕС и забранява „количествените ограничения и всички мерки, имащи равностоен ефект“, между държавите членки; текстът му гласи: „Количествените ограничения върху вноса и всички мерки, имащи равностоен ефект се забраняват между държавите членки“.

— член 35 от ДФЕС, който се отнася до износа от една държава членка в друга и по подобен начин забранява „количествените ограничения, както и всички мерки с равностоен ефект“. Текстът му гласи: „Количествените ограничения на износа между държавите членки, както и всички мерки с равностоен ефект, се забраняват“.

— член 36 от ДФЕС, който предвижда дерогации от предвидените в членове 34 и 35 от ДФЕС свободи на вътрешния пазар, когато тези дерогации се основават на някои специфични съображения. Текстът му гласи: „Разпоредбите на членове 34 и 35 не са пречка за налагането на забрани или ограничения върху вноса, износа или транзитното преминаване на стоки, основаващи се на съображенията за обществен морал, обществен ред или обществена сигурност; за закрила на здравето и живота на хората, животните или растенията; за закрила на националните богатства с художествена, историческа или археологическа стойност; за закрила на индустриалната и търговската собственост. При все това тези забрани или ограничения не трябва да представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите членки.“.

Главата от Договора, отнасяща се до забраната на количествените ограничения между държавите членки, освен това съдържа в член 37 от ДФЕС правила за привеждане в съответствие на държавните монополи с търговски характер. Нейната роля и връзка с членове 34—36 от ДФЕС ще бъдат описани накратко в глава 6 от настоящия наръчник, която обхваща и други членове от Договора.

3. ОБХВАТЪТ НА ЧЛЕН 34 ОТ ДФЕС

3.1. Общи условия

3.1.1. Нехармонизирана област

Макар че с членове 34—36 от ДФЕС са положени основите за принципа на свободното движение на стоки, те не са единственият правен критерий за оценяване на съвместимостта на националните мерки с правилата на вътрешния пазар. Тези членове от Договора се прилагат, когато даден продукт не е обхванат от хармонизиращото законодателство на ЕС или е обхванат само частично от законодателството на ЕС за хармонизация. Такъв би бил случаят, ако техническите спецификации на даден продукт или условията на неговата продажба подлежат на хармонизиране чрез директиви или регламенти, приети от ЕС. Ето защо основното правило е, че когато дадена област е предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, всяка свързана с нея национална мярка трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на тази мярка за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право (6). Въпреки това в случаите с неправилно транспониране на вторично законодателство, което има за цел премахване на пречките пред вътрешния пазар, частноправните субекти, които са претърпели вреди от такова неправилно транспониране, могат да се позоват на разпоредбите на Договора относно свободното движение на стоки, за да ангажират отговорността на тяхната държава членка за нарушение на правото на ЕС (7).

Следователно в случаите, в които вторичното законодателство е приложимо, всяка свързана с въпроса национална мярка трябва да се преценява в контекста на разпоредбите за хармонизиране (8). Това се дължи на факта, че законодателството за хармонизиране може да се разбира като придаване на конкретно съдържание на принципа на свободно движение на стоки чрез установяване на действителни права и задължения, които следва да се спазват по отношение на конкретни продукти.

Това може да се види в решението по дело C-292/12, Ragn-Sells, което се отнася до определени договорни документи, изготвени от общината в хода на процедура по възлагане на концесия за услуги по събиране и превозване на образуваните на нейната територия отпадъци. Съдът е посочил, че тъй като Регламент (ЕС) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно превози на отпадъци (9) цели да въведе хармонизирана система от процедури, посредством които може да се ограничи движението на отпадъците с цел да се гарантира опазването на околната среда, не е необходимо да се проверява дали национална мярка е съобразена с членове 34—36 от ДФЕС (10). Дори след няколко десетилетия на целенасочени усилия от страна на законодателя на ЕС във връзка с осигуряването на система от хармонизирани правила обаче, разпоредбите на Договора относно свободното движение на стоки не са станали излишни; техният обхват продължава да е забележителен. Не са единични случаите, в които определени области изобщо не са хармонизирани или са само частично хармонизирани. Когато не може да бъде установено законодателство за хармонизиране или то не е изчерпателно, се прилагат членове 34—36 от ДФЕС. В това отношение членовете от Договора действат като предпазна мрежа, за да се гарантира, че всяка пречка пред търговията в рамките на вътрешния пазар може да се проучва по отношение на нейната съвместимост с правото на ЕС.

3.1.2. Значение на понятието „стоки“

Членове 34 и 35 от ДФЕС обхващат вноса и износа на стоки от всякакъв вид. Всяка стока може да попада в обхвата на членовете от Договора, стига да има икономическа стойност: „под стоки, по смисъла на Договора, трябва да се разбират продукти, които могат да се оценят в парична стойност и които могат като такива да бъдат предмет на търговски сделки“ (11).

В своите решения Съдът на ЕС е пояснил правилното обозначаване на даден продукт. Така например, предметите на изкуството трябва да се считат за стоки (12). Монетите, които вече не са в обращение като парично средство, също така попадат в обхвата на определението за стоки, както и банкнотите и чековете на приносител (13), макар че даренията в натура не се включват (14). Отпадъците трябва да се разглеждат като стока, независимо от възможността да бъдат рециклирани или използвани повторно (15). Електричеството (16) и природният газ (17) също се разглеждат като стоки, както и човешката кръв, плазма и производни на тях медицински продукти (18).

Важно е обаче да се прави разграничение от правна гледна точка между стоки и услуги съгласно свободите, залегнали в Договора (19). Така например, докато рибата определено е стока, правата за риболов и разрешителните за риболов не са непременно обхванати от принципа на свободно движение на стоки. Те по-скоро представляват „предоставяне на услуга“ по смисъла на разпоредбите на Договора, свързани със свободното предоставяне на услуги (20). Ако дадена държавна мярка засяга както свободното предоставяне на услуги, така и свободното движение на стоки, Съдът може да разгледа мярката във връзка с двете свободи. Например в решението си по дело C-591/17, Австрия/Германия, относно такса за ползване на инфраструктури и освобождаване от данък върху моторните превозни средства за превозни средства, регистрирани в Германия, Съдът е разгледал случая в контекста на член 34 от ДФЕС и свободата за предоставяне на услуги съгласно член 56 от ДФЕС. В допълнение Съдът е разгледа случая във връзка с принципите на недискриминация съгласно член 18 от ДФЕС и член 92 от ДФЕС, чиито разпоредби забраняват всякаква дискриминация в областта на транспорта (21).

3.1.3. Адресати

Членове 34—36 от ДФЕС се отнасят до мерките, предприети от държавите членки. Тези разпоредби са тълкувани в широк смисъл като обвързващи не само за националните органи, но и за всички други органи в дадена държава, включително местните и регионалните органи (22), както и съдебните или административните органи на дадена държава членка (23). Това очевидно обхваща мерките, предприети от всички органи, конституирани в съответствие с публичното право като „публични органи“. В допълнение членове 34—36 от ДФЕС могат да се прилагат спрямо мерките, предприемани от недържавните участници или други органи, конституирани в съответствие с частното право, при условие че те изпълняват някои суверенни функции или техните дейности могат да бъдат вменени на държавата по друг начин. В действителност мерките на професионално-съсловна организация, на която са предоставени правно-регулаторни и дисциплинарни правомощия по силата на националното законодателство във връзка с нейната професионална област на дейност, могат да попаднат в обхвата на член 34 от ДФЕС (24).

Същото е приложимо за дейностите на организации, конституирани в съответствие с частното право, които обаче са учредени на основата на закон и се финансират основно от правителството или от задължителни вноски на предприятия от съответния стопански отрасъл и/или членове на които са назначени или под контрола на публични институции и поради това могат да бъдат вменени на държавата (25). В решението по делото Fra.bo Съдът е определил, че член 34 от ДФЕС се прилага хоризонтално по отношение на частноправна сертифицираща организация. Националните органи разглеждат сертифицираните от тази организация продукти като съответстващи на националното право. Съответно по силата на тези придобити фактически компетенции сертифициращата организация е разполагала с правомощието да регламентира достъпа на продукти, в случая медни фитинги, до германския пазар (26). Съдът е установил, че публичните изявления на държавен служител, въпреки че нямат правна сила, се приписват на държава членка и могат да представляват пречка за свободното движение на стоки. По-конкретно, такива случаи биха възникнали, ако адресатите на изявленията могат основателно да предположат, че става въпрос за позиция, която длъжностното лице изразява по силата на своята длъжност (27).

Въпреки че понятието „държава членка“ се тълкува в широк смисъл, по принцип то не се прилага за мерки с „чисто частен характер“ или мерки, предприети от частноправни субекти или дружества, тъй като те не могат да бъдат вменени на държавата. В Решение по дело Комисия/Франция (265/95) обаче Съдът разглежда като нарушение на член 34 от ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 от ДФЕС факта, че Франция не е предприела всички необходими и пропорционални мерки за предотвратяване на увреждащи действия, предприети от частни лица, като в този случай това са френските земеделски производители, които са саботирали вносни селскостопански стоки (28). Въпреки че ограничението е било следствие от действията на частноправни субекти, е установено, че държавата членка е нарушила правото на ЕС, тъй като не е предприела достатъчно мерки за защита на свободното движение на тези стоки.

И накрая, член 34 от ДФЕС е бил прилаган също и по отношение на мерки, предприети от институциите на ЕС. При все това, по отношение на съдебния контрол законодателят на ЕС трябва да разполага с широка свобода на преценка. Съответно законосъобразността на дадена мярка, предприета от институция на ЕС, може да бъде поставена под въпрос само ако мярката очевидно е неподходяща по отношение на целта, към която компетентната институция се стреми (29).

3.1.4. Активни и пасивни мерки

Прилагането на разпоредбата на член 34 от ДФЕС, която често е характеризирана като право на защита, срещу национални мерки, създаващи пречки пред трансграничната търговия, неизбежно предполага активни действия от страна на държавата. В резултат на това мерките, попадащи в обхвата на член 34 от ДФЕС, се състоят основно от задължителни разпоредби на законодателството на държавите членки. Въпреки това и незадължителни мерки могат да съставляват нарушение на член 34 от ДФЕС (30). Такъв е случаят с административни практики, които може да създадат пречки пред свободното движение на стоки, ако се отличават с несъмнена степен на трайност и обща приложимост (31).

Примерите за административни практики, които са счетени от Съда на ЕС за мерки, имащи равностоен на количествени ограничения на вноса ефект, включват: системен отказ за издаване на одобрение на типа за пощообработващи машини с устройство за сумиране, който по своя характер е протекционистки и дискриминационен (32); систематично квалифициране като лекарствени продукти по функция и изтегляне, поради липса на разрешение за пускане на пазара, на продукти на основата на лечебни растения, които са били законно произведени и търгувани в други държави членки като добавки към храни или диетични продукти (33); автоматично квалифициране като лекарствени продукти на витаминни препарати, които са били законно произведени и търгувани в другите държави членки като добавки към храни, при това съдържащи три пъти повече витамини (34); и налагане на изискване обогатени храни, законно произведени или търгувани в други държави членки, да могат да бъдат пуснати на пазара в Дания единствено ако се докаже, че такова обогатяване с хранителни вещества задоволява потребност на датското население (35).

С оглед на задълженията на държавите членки съгласно член 4, параграф 3 от ДФЕС, чиято разпоредба ги задължава да вземат всички подходящи мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите, и „effet utile“ („полезния ефект“) на правото на ЕС, Съдът е посочил, че член 34 от ДФЕС забранява не само действия на държавата, които съставляват нарушения, но и бездействие с такъв ефект. Такава ситуация може да възникне когато държава членка се въздържа от приемане на изискуемите мерки с оглед отстраняване на съществуващи пречки пред свободното движение на стоки, като конкретната пречка може дори да произтича от действие на частни субекти. По дело C-265/95 Франция е подведена под отговорност за действията на местни земеделски стопани, целящи ограничаване на вноса на селскостопански стоки от съседни държави членки посредством прихващане на камиони, пренасящи тези стоки, или унищожаване на техните товари. Ненамесата от страна на националните органи срещу тези действия е счетена за нарушение на член 34 от ДФЕС, тъй като държавите членки са длъжни да гарантират свободното движение на продукти на тяхна територия чрез предприемане на необходимите и подходящи мерки с цел избягване на каквито и да било ограничения, дължащи се на действията на частни субекти (36).

В допълнение, член 34 от ДФЕС може да създаде задължение за постигане на резултат. Това задължение е нарушено, ако дадена държава членка не постигне целите поради своето бездействие или недостатъчно действие. В решението по преюдициално запитване по дело C-309/02 например Съдът е постановил, че германските правила противоречат на член 34 от ДФЕС, защото Германия не е гарантирала, че частноправните субекти могат ефективно да участват в германската задължителна система за обратно приемане на еднократни опаковки за напитки (37).

3.2. Териториален обхват

Задължението за спазване на разпоредбите на членове 34—36 от ДФЕС се прилага за всички държави — членки на ЕС. В допълнение разпоредбите на Договора могат да се прилагат спрямо европейските територии, за чиито външни отношения носи отговорност дадена държава членка, както и спрямо отвъдморските територии, зависещи от дадена държава членка или свързани по друг начин с нея (38).

За подробен преглед на териториите, спрямо които се прилага член 34 от ДФЕС, вижте приложението към настоящия наръчник.

По отношение на държавите от ЕАСТ, които са договорни партньори по Споразумението за ЕИП, и Турция търговията със стоки между тези държави и държавите — членки на ЕС, се урежда от разпоредбите на специфични споразумения, а не от разпоредбите на ДФЕС. Съответно продуктите, за които се отнася член 8, параграф 3 от Споразумението за ЕИП, с произход от Исландия, Лихтенщайн и Норвегия, се ползват от правото на свободно движение в рамките на ЕС по силата на член 11 от Споразумението за ЕИП. Промишлените продукти с произход от Турция се ползват от правото на свободно движение на стоки в рамките на ЕС по силата на членове 5—7 от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране ЕО — Турция от 22 декември 1995 г. за осъществяване на последната фаза на митническия съюз (39).

3.3. Трансгранична търговия

Обхватът на член 34 от ДФЕС е ограничен до пречки пред търговията между държавите членки. Следователно, за да се оценява даден случай с оглед на тази разпоредба, е необходимо наличието на трансграничен елемент. Изцяло национални мерки, които се отнасят само до стоки местно производство, не попадат в обхвата на членове 34—36 от ДФЕС. За да отговаря дадена мярка на изискването за трансграничен елемент, е достатъчно тя да е в състояние косвено или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на ЕС (40).

На теория необходимостта от трансграничен елемент, заложена в разпоредбите на Договора, не е пречка за държавите членки да третират своите продукти местно производство по начин, който е по-малко благоприятен от третирането на вносните продукти („обратна дискриминация“), въпреки че е малко вероятно това да се случи на практика. Макар че член 34 от ДФЕС се прилага в случаите, когато продукт местно производство се реимпортира, или напуска държавата членка и се внася обратно (41), той не се прилага в случаите, когато единствената цел на обратния внос е заобикаляне на националните правила (42).

Изискването за трансграничен елемент може също така да бъде изпълнено, ако продуктът просто преминава транзит през въпросната държава членка. В тази връзка в член 36 от ДФЕС ясно се посочва, че ограниченията относно „транзитното преминаване на стоки“ попадат в обхвата на разпоредбите на членове 34 и 35 от ДФЕС.

Принципът на свободно движение на стоки се прилага по отношение на продукти с произход от държавите членки и на такива с произход от трети държави, допуснати за свободно обращение в държавите членки. В член 29 от ДФЕС е установено, че продуктите с произход от трети държави се считат за намиращи се в свободно обращение в държава членка, при условие че формалностите по вноса са били изпълнени и съответните мита са били начислени. В решението по дело C-30/01, Комисия/Обединеното кралство, Съдът е потвърдил, че съгласно член 29, параграф 2 от ДФЕС предприетите мерки за целите на търговията в рамките на Съюза се прилагат по един и същ начин по отношение на продукти с произход от държавите членки и по отношение на онези с произход от трети държави (43).

В съответствие с установената съдебна практика, дадена национална мярка не попада извън обхвата на забраната, съдържаща се в членове 34—35 от ДФЕС, единствено поради факта, че пречката, която създава, е незначителна и защото е възможно продуктите да се предлагат на пазара по други начини (44). Дори ако мярката с относително малко икономическо значение е приложима само спрямо много ограничена географска част от националната територия (45) или засяга само ограничен брой случаи на внос/износ или ограничен брой стопански субекти, тя може да представлява забранена мярка с равностоен ефект.

Въпреки това от описаните по-горе мерки (46) могат да бъдат разграничени държавните мерки, които са твърде несигурни и косвени, за да оказват ограничаващ ефект върху търговията между държавите членки. В решението по дело C-297/05 например Съдът е приел, че наложена от Нидерландия административна формалност, свързана с идентификацията на превозни средства, внесени в държавата преди да бъдат регистрирани, „не може да има възпиращо действие върху вноса на превозно средство в тази държава членка или да направи този внос по-неизгоден“ (47). Съответно тази мярка попада извън обхвата на член 34 от ДФЕС.

3.4. Видове ограничения съгласно член 34 от ДФЕС

3.4.1. Количествени ограничения

Количествените ограничения са определени като мерки, които се свеждат до пълно или частично ограничаване на вноса или транзитното преминаване на стоки (48). Примерите за такива мерки включват пълна забрана на вноса или квотна система (49). С други думи, количествени ограничения се прилагат, когато са достигнати определени тавани за внос или износ. Въпреки това само нетарифните квоти попадат в обхвата на член 34 от ДФЕС, тъй като тарифните квоти са обхванати от член 30 от ДФЕС, чиято разпоредба забранява митата по вноса и износа и таксите с равностоен ефект.

Количественото ограничение може да се основава на нормативни разпоредби или просто на административна практика. По този начин дори прикрита или скрита квотна система ще попада в обхвата на член 34 от ДФЕС.

3.4.2. Мерки, имащи равностоен ефект

Понятието „мерки, имащи равностоен ефект“, е с много по-широк обхват в сравнение с количественото ограничение. Макар да не е лесно да се направи ясно разграничение между количествените ограничения и мерките, имащи равностоен ефект, това не е от голямо практическо значение предвид факта, че правилата по принцип се прилагат по еднакъв начин спрямо количествените ограничения и мерките, имащи равностоен ефект.

В решението по делото Dassonville Съдът дава следното тълкуване на значението и обхвата на мерките, имащи равностоен ефект (50):

„Всяка правна уредба в областта на търговията, приета от държавите членки, която е в състояние пряко или непряко, реално или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на ЕС, трябва да се счита за мярка с равностоен на количествени ограничения ефект.“

Това определение беше потвърдено от следващата съдебна практика на Съда с леки вариации. Понятието „правна уредба в областта на търговията“ обикновено не се използва в наши дни, тъй като формулировката по делото Dassonville в действителност не се ограничава с правните уредби в областта на търговията, а например обхваща и техническите регламенти и дори актове с необвързващ характер.

По делото Dassonville Съдът е подчертал, че най-важният елемент, определящ дали дадена национална мярка попада в обхвата на член 34 от ДФЕС, е нейният ефект (…която е в състояние пряко или непряко, реално или потенциално да възпрепятства…) (51). Съответно не е необходим дискриминационен елемент, за да попада дадена национална мярка в обхвата на член 34 от ДФЕС.

Принципното решение на Съда по делото Cassis de Dijon (52) потвърждава този подход. Като признава, че разликите между националните правила на държавите членки биха могли да представлява спънка за търговията със стоки, Съдът потвърждава, че член 34 от ДФЕС би могъл да обхване и националните мерки, които важат с еднаква сила за стоките местно производство и вносните стоки. В този случай държавите членки биха могли да използват дерогация, като се позоват не само на член 36 от ДФЕС, но и на императивните изисквания — виждане, което е застъпено за първи път в това решение.

В обобщение, член 34 от ДФЕС се прилага спрямо националните мерки, които са дискриминационни по отношение на вносните стоки (т.нар. мерки, приложими по различен начин), и спрямо националните мерки, които по закон изглежда се прилагат по еднакъв начин както спрямо стоките местно производство, така и спрямо вносните стоки, но на практика налагат допълнителна тежест върху вноса (т.нар. мерки, приложими по еднакъв начин) (53). Тази тежест произтича от факта, че вносните стоки трябва да съответстват на два набора от правила — онези, определени от държавата членка на производство, и онези, определени от държавата членка на внос.

Впоследствие мерките, имащи равностоен ефект на количествено ограничение, са започнали да включват и всички други мерки, способни да възпрепятстват достъпа до пазара (54). В тази връзка Съдът е посочил следното в решението по делото Комисия/Испания (55): „От съдебната практика е видно, че дадена мярка, дори ако няма за своя цел или резултат да третира по-малко благоприятно продуктите от други държави членки, попада в обхвата на понятието за мярка, равностойна на количествено ограничение по смисъла на член 34 от ДФЕС, ако възпрепятства достъпа до пазара на държава членка на стоките, произхождащи от други държави членки“.

Допускането в основата на т.нар. тест за достъп до пазара е, че условията за достъп по някакъв начин са затруднени за вносните продукти. Често Съдът поставя акцент върху преценката на това дали разглежданата мярка може да окаже значително въздействие върху поведението на потребителите, като направи закупуването на вносния продукт по-малко привлекателно (56).

Следователно определението за мерки, имащи равностоен ефект, е широко и постоянно търпи развитие. Така например в решението по дело C-591/17, Австрия/Германия, Съдът е определил, че таксата за ползване на инфраструктури и освобождаването от данък върху моторните превозни средства за превозни средства, регистрирани в Германия, могат да възпрепятстват достъпа до германския пазар на стоки с произход от други държави членки и съответно съставляват ограничение на свободното движение на стоки. Съдът отбелязва, че макар таксата за ползване на инфраструктурите да не се събира върху превозваните стоки в това им качество, тя все пак може да засегне стоките, доставяни с леки автомобили с тегло до 3,5 тона, които са регистрирани в държава членка, различна от Германия (57).

Друг пример за динамичния характер на понятието за мерки, имащи равностоен ефект, е дело C-573/12, Ålands Vindkraft, което се отнася за национална схема за подпомагане на зелената електроенергия. Сертификатите по схемата се издават само на шведски производители на енергия от възобновяеми източници, дори ако електроенергията, която те доставят или използват, може да е включвала вносна електроенергия. Съдът е приел, че такава схема може да възпрепятства, най-малкото непряко и потенциално, вноса на (зелена) електроенергия от други държави членки. Съдът е изтъкнал, че има вероятност фактът, че дадена държава членка не е приела подходящи мерки, за да предотврати пречките за свободното движение на стоки, които са създадени, да възпрепятства търговията в рамките на Съюза в същата степен, както положителните действия. Поради това Съдът е заявил, че разглежданата правна уредба представлява мярка с равностоен на количествено ограничение на вноса ефект (58).

3.4.2.1. Ограничения по отношение на употребата

Наскоро в практиката на Съда беше разработена следната категория ограничения: ограниченията по отношение на употребата. Тези ограничения се определят като национални правила, които позволяват продажбата на конкретен продукт, като същевременно ограничават неговата употреба до определена степен. Ограниченията по отношение на употребата могат да включват ограничения, свързани с целта или метода на конкретната употреба, контекста или времето на употреба, степента на употреба или видовете употреба. Такива мерки могат при определени обстоятелства да представляват мерки с равностоен ефект на количествени ограничения.

В тази връзка могат да бъдат посочени три съдебни дела. Първо, делото Комисията/Португалия (59) , отнасящо се до закон в Португалия, с който се забранява поставянето на цветни покрития върху стъклата на моторни превозни средства. Според Комисията евентуалните клиенти — търговци или частни лица — няма да закупуват такива покрития, знаейки, че няма да могат да ги поставят върху стъклата на моторните превозни средства (60). Съдът изглежда е приел този довод и е посочил, че „… евентуалните заинтересовани — търговци или частни лица — практически нямат никакъв интерес да закупуват такива покрития, знаейки, че поставянето им върху предното стъкло и върху стъклата редом със седалките на пътниците в моторните превозни средства е забранено“ (61). В резултат на това той стига до заключението, че Португалия е в нарушение на задълженията си съгласно член 34 от ДФЕС.

Второ, по делото Комисията/Италия (62) се повдига въпросът дали като поддържа разпоредби, с които се забранява мотоциклети да теглят ремаркета, Италия не е в неизпълнение на задълженията си по член 34 от ДФЕС. Съдът е заявил, че доколкото става дума за ремаркета, специално проектирани да бъдат теглени от мотоциклети, възможностите за използване на същите другояче освен с мотоциклети са ограничени, и че потребителите, знаейки, че им е забранено да използват мотоциклета си с ремарке, специално проектирано за него, практически нямат никакъв интерес да купуват такова ремарке (63). По този начин въпросната забрана представлява нарушение на член 34 от ДФЕС.

И накрая, делото Mickelsson и Roos (64) се отнася за отправено преюдициално запитване, в което е повдигнат въпросът дали членове 34 и 36 от ДФЕС преклудират шведските правила относно използването на плавателни съдове за индивидуално ползване. В съответствие с шведската нормативна уредба използването на такива съдове на места, които не се смятат за общи плавателни водни пътища, и във водите, в които орган на местната администрация не е разрешил използването на индивидуални плавателни съдове, е забранено и се наказва с глоба. Съдът е посочил, че когато такива правила водят до възпрепятстване на използващите плавателни съдове за индивидуално ползване да ги използват по подходящ и присъщ на тези стоки начин или до силно ограничаване на тяхното използване, те биха довели до препятстване на достъпа на тези стоки до посочения национален пазар. Тъй като реалните възможности за използване на плавателните съдове за индивидуално ползване в Швеция са били съвсем ограничени, националните правила съставляват мерки, имащи равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект (65). Съдът обаче е постановил, че националните правила биха могли да са обосновани от целта за опазване на околната среда, при условие че са спазени някои допълнителни условия (66). Освен това в делото Sandström Съдът е уточнил условията, при които може да бъде допусната забрана за използването на плавателни съдове за индивидуално ползване във води, различни от определените плавателни пътища (67).

Както стана видно по-горе, оценката на ограниченията по отношение на употребата се ръководи и от теста за достъп до пазара. В допълнение към оценката на пазарните последици на мярката, Съдът оценява също последиците, които тя може да окаже върху поведението на потребителите. Може да се обобщи, че мерките, с които се налага пълна забрана на употребата на определен продукт, което води до възпрепятстване на използването му по подходящ и присъщ на този продукт начин или до силно ограничаване на неговото използване, може да попадат в обхвата на член 34 от ДФЕС.

3.4.2.2. Дискриминационни условия за продажба

Почти двадесет години след делото Dassonville Съдът е счел за необходимо да преразгледа своята практика относно обхвата на понятието „мерки, имащи равностоен ефект“, по смисъла на член 34 от ДФЕС. Поради това Съдът въвежда понятието „условия за продажба“ в принципното решение по делото Keck и Mithouard, което се отнася до френска правна уредба, забраняваща препродажбата на загуба (68). В него се посочва, че „прилагането по отношение на стоки с произход от други държави членки на национални разпоредби, които ограничават или забраняват някои начини на продажба, не може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията между държавите членки по смисъла на съдебната практика по делото Dassonville, доколкото:

1. Тези разпоредби се прилагат към всички заинтересовани оператори, които упражняват своята дейност на националната територия, и

2. засягат по един и същи начин от правна и фактическа гледна точка търгуването на националните продукти и на продуктите от други държави членки“ (69).

Правилата, определящи изискванията, на които трябва да отговарят стоките, продължават да се третират съгласно делото Cassis de Dijon и следователно се счита, че сами по себе си попадат в обхвата на член 34 ДФЕС. За сметка на това, условията за продажба попадат в обхвата на член 34 от ДФЕС само при условие че страната, която твърди, че има нарушение, може да докаже, че с тях се въвежда, било де юре, било де факто, дискриминация въз основа на произхода на продуктите.

В решението по дело C-591/17, Австрия/Германия, Съдът е описал условията за продажба като национални разпоредби, които уреждат „условията, при които стоките могат да бъдат продавани“ (70). Съответно условията за продажба включват мерките, отнасящи се до условията и методите на предлагане на пазара (вж. раздел 4.6.) (71), мерките, отнасящи се до времето на продажба на стоките (72), мерките, отнасящи се до мястото на продажба на стоките или ограниченията по отношение на лицата, които могат да продават стоките (73), и мерките, свързани с контрола върху цените (вж. раздел 4.4.) (74). Сравнително по-лесно е да се разбере кои видове мерки се отнасят до характеристиките на продуктите, отколкото кои видове мерки представляват условия за продажба. Мерки, които се отнасят до характеристиките на продукта, биха могли например да бъдат мерките, засягащи формата, размера, теглото, състава, външния вид или идентифицирането му (вж. раздел 4.7.).

Като илюстрация на гореописаното, по делото Alfa Vita (75) Съдът е постановил, че националното законодателство, съгласно което продажбата на полуготови хлебни продукти подлежи на същите изисквания като приложимите към пълния цикъл на производство и предлагане на пазара на традиционни хлебни и тестени изделия, е в нарушение на член 34 от ДФЕС и не може да се счита за условия за продажба. Съдът е достигнал до това заключение въз основа на факта, че условието търговците на полуготови хлебни продукти да спазват всички изисквания, наложени на пекарните за традиционни хлебни и тестени изделия, не отчита специфичния характер на тези продукти и предполага допълнителни разходи, с което прави предлагането на тези продукти на пазара по-трудно (76).

Някои процедури или задължения, които нямат връзка с продукта, нито с неговото опаковане, биха могли да се счетат за условия за продажба, както е демонстрирано в решението по делото Sapod Audic/Eco-Emballages (77). Въпросната национална мярка е предвиждала задължение за всеки производител или вносител да съдейства за или да организира отстраняването на всички свои отпадъци от опаковки. Съдът е посочил, че с мярката се налага само „общо задължение за идентифициране на събраните опаковки с цел отстраняване от одобрено предприятие“ (78). Съответно Съдът е счел, че „задължението, вменено с тази разпоредба, не се отнася като такова нито към продукта, нито към неговата опаковка, и поради това само по себе си не представлява правило, определящо изисквания, на които трябва да отговарят стоките, като например изискванията по отношение на тяхното етикетиране или опаковане“ (79). Следователно мярката може да се разглежда като условия за продажба.

В обобщение, условията за продажба представляват мерки, които са свързани по-скоро с предлагането на стоката на пазара, отколкото с характеристиките на стоката (80), и които попадат извън обхвата на член 34 от ДФЕС, в случай че отговарят на двете обяснени по-горе кумулативни условия, установени в решението по делото Keck.

3.5. Принципът на взаимно признаване

Техническите пречки пред свободното движение на стоки могат да възникнат, когато националните органи прилагат национални разпоредби за определяне на изисквания, на които трябва да отговарят стоки, законно предлагани на пазара в други държави членки. Стоки, „законно предлагани на пазара в друга държава членка“, означава, че стоките или стоки от този тип съответстват на съответните правила, прилагани в тази държава членка, или не са обхванати от такива правила в тази държава членка и се предоставят на крайните ползватели в тази държава членка. Ако националните правила не са приети в изпълнение на вторичното законодателство на ЕС, те представляват технически пречки, спрямо които се прилагат членове 34 и 36 от ДФЕС, дори ако тези правила са приложими без разлика по отношение на всички продукти.

Принципът на взаимно признаване беше установен в практиката на Съда. В решението по делото Cassis de Dijon (81) Съдът определя, че в отсъствие на хармонизирано законодателство национални правила, установяващи изисквания (като например правила относно наименованието, формата, размера, теглото, състава, външния вид, етикетирането и опаковката), на които трябва да отговарят стоки с произход от други държави членки, в които те са законно произведени или пуснати на пазара, представляват пречки за свободното движение на стоки и съставляват мерки, имащи равностоен ефект, забранени съгласно член 34 от ДФЕС.

Съгласно принципа на взаимно признаване, ако дадено предприятие законно търгува с продукт в една държава членка в съответствие с приложимите национални технически правила на тази държава членка, то следва да е в състояние да търгува с него в други държави членки, без да е необходимо да го адаптира към националните правила на държавата членка на вноса.

Следователно по принцип държавата членка на местоназначение не може да наложи ограничения или да забрани предлагането на своя пазар на стоки, които не са предмет на хармонизация от страна на ЕС и които законно се предлагат на пазара в друга държава членка, дори ако са произведени в съответствие с технически правила и правила за качество, различни от тези, които трябва да се спазват от продуктите местно производство. Същото е валидно, ако няма технически правила, приложими за тези продукти в държавата членка на произход.

Този принцип обаче не е абсолютен. Дадено ограничение може да бъде обосновано с цел от обществен интерес.

Следователно не трябва да се счита, че взаимното признаване предполага по-ниски стандарти за защита на здравето, околната среда и за безопасност, или че ограничава възможностите на националните органи да упражняват надзор на пазара, а по-скоро че чрез него се постига внимателен баланс между свободното движение на стоки и целите от обществен интерес. Държавите членки трябва да се придържат към принципа само ако законните обществени интереси, обхванати от тяхното приложимо национално техническо правило, са защитени по подходящ начин.

Изключенията от свободното движение на стоки следва да се тълкуват стеснително (82). Пречките са обосновани единствено ако националните мерки са необходими за удовлетворяването на императивните изисквания или за защитата на всеки от интересите, описани в член 36 от ДФЕС, и са пропорционални на поставената законна цел. Това е обобщено добре в неотдавнашно решение на Съда, което се отнася до отказ да се признае маркировката, а именно:

„Ето защо представляват забранени от член 34 от ДФЕС мерки с равностоен ефект пречките пред свободното движение на стоки, възникнали — при липса на хармонизация на националните законодателства — вследствие на прилагането от държава членка за стоки с произход от други държави членки, където те се произвеждат и се продават законно, на правила относно условията, на които тези стоки трябва да отговарят, дори правилата да се прилагат без разлика за всички стоки, когато това приложение не може да се обоснове с цел от общ интерес, която има предимство пред изискванията за свободно движение на стоките“ (83).

В същото дело Съдът е отбелязал и че принципът на взаимно признаване не може да се приложи за търговия в рамките на Съюза с намиращи се в свободно обращение стоки с произход от трети държави, когато преди износа им към държава членка, различна от тази, в която са в свободно обращение, те не се били законно пуснати на пазара на територията на държава членка (84).

В обобщение, възможни са изключения от принципа на взаимно признаване, който се прилага в нехармонизираната област:

1) общото правило е, че законно предлаганите на пазара на друга държава членка продукти се ползват с правото на свободно движение;

2) общото правило не се прилага, ако държавата членка на местоназначение може да докаже, че е от съществена важност да наложи своите собствени технически правила върху въпросните продукти на основанията, посочени в член 36 от ДФЕС или в императивните изисквания, формулирани в съдебната практика на Съда, и ако е спазен принципът на пропорционалност.

Считано от 19 април 2020 г. се прилага новият Регламент (ЕС) 2019/515 на Европейския парламент и на Съвета относно взаимното признаване на стоки, законно предлагани на пазара в друга държава членка (85). Той заменя Регламент (ЕО) № 764/2008 на Европейския парламент и на Съвета относно установяване на процедурите, свързани с прилагането на някои национални технически правила за продукти, законно предлагани на пазара в други държави членки (86).

4. ВИДОВЕ МЕРКИ

Мерките, имащи равностоен ефект, по смисъла на член 34 от ДФЕС, приемат множество различни форми и видове. Понякога те са много праволинейни мерки, специално насочени към вноса или позволяващи преференциално третиране на местните стоки, а понякога са неочакван страничен ефект на решения от сферата на общата политика. През изминалите десетилетия в хода на съдебната практика и практическото прилагане на членове 34—36 от ДФЕС в производствата за установяване на нарушения многократно се проявяваха определени видове мерки. Някои от тях са описани по-долу.

4.1. Национални разпоредби, свързани с дейност по внос (лицензии за внос, инспекции и проверки)

Националните мерки, които касаят директно вноса на продукти от други държави членки, могат да утежнят вноса и поради това обикновено се считат за мерки, които са с ефект, равностоен на количествените ограничения, и които противоречат на член 34 от ДФЕС. Задължението за получаване на лицензия за внос преди осъществяването на вноса на стоки е красноречив пример в това отношение. Тъй като формалните процедури от този вид могат да доведат до забавяния дори когато лицензиите се издават автоматично и въпросната държава членка не претендира да запази правото си да откаже лицензия, такова задължение може да нарушава член 34 от ДФЕС (87).

Инспекциите и проверките, като ветеринарни, санитарни, фитосанитарни и други проверки, включително митнически проверки на вноса (и износа), се считат за мерки с равностоен ефект по смисъла съответно на членове 34 и 35 (88). Има вероятност такива инспекции да направят вноса или износа по-труден или по-скъп поради забавянията, които са присъщи за процедурата за инспекция, и допълнителните транспортни разходи, евентуално понесени от търговеца в тази връзка.

Със създаването на вътрешния пазар на 1 януари 1993 г. бяха отстранени по същество системните гранични проверки при трансфера на стоки. Оттогава насам държавите членки нямат право да извършват проверки по своите граници, освен ако тези проверки не са част от обща система за контрол, която се прилага в подобна степен в рамките на националната територия, и/или освен ако те не се извършват под формата на проверки на място. Ако обаче тези проверки, независимо от това къде се извършват, представляват системно инспектиране на вносните продукти, те все пак се считат за мерки, имащи равностоен ефект (89). Те могат да бъдат оправдани само по изключение, ако са спазени строги условия (90).

4.2. Задължения за назначаване на представител или за осигуряване на съоръжения за съхранение в държавата членка на внос

Съдът е обявил, че задължението вносителят да разполага с място на стопанска дейност в държавата членка по местоназначение на стоките е в пряк разрез с членовете относно свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар. Съдът е констатирал, че принуждаването на предприятия, установени в други държави членки, да поемат разходите по установяване на представител в държавата членка на внос, затруднява и дори прави невъзможно навлизането на определени предприятия, особено малките или средните, на пазара на тази държава членка (91). Задължението за назначаване на представител или агент или за откриване на вторично място на установяване, офис или съоръжения за съхранение в държавата членка на внос по принцип също е в разрез с член 34 от ДФЕС.

Някои държави членки се опитаха да обосноват тези изисквания, като заявиха, че те са необходими за гарантиране на правилното прилагане на националните разпоредби от обществен интерес, включващи в някои случаи и наказателна отговорност. Съдът е отхвърлил този аргумент. Той е постановил, че макар всяка държава членка да има право да предприема на своята територия подходящи мерки, за да гарантира защитата на обществения ред, такива мерки са обосновани само ако са изпълнени определени условия. Трябва да се установи, че такива мерки са необходими за постигането на законни цели от общ интерес и че това не може да бъде постигнато чрез средства, които ограничават свободното движение на стоки в по-малка степен (92). Съдът е постановил, че „[м]акар наказателноправните санкции да са в състояние да окажат възпиращ ефект по отношение на поведението, което санкционират, този ефект не е гарантиран и във всеки случай не се подсилва … единствено от присъствието на националната територия на лице, което може легитимно да представлява производителя“ (93). Поради това, от гледна точка на целите на обществения интерес, изискването за установяване на представител на националната територия не осигурява достатъчни допълнителни гаранции, за да обоснове изключение от забраната, съдържаща се в член 34 от ДФЕС.

Националните изисквания, които уреждат складирането или съхранението на вносни стоки, също могат да представляват нарушение на член 34 от ДФЕС, ако тези мерки засягат вносните стоките по дискриминационен начин в сравнение с продуктите местно производство. Това би включвало всякакви правила, които забраняват, ограничават или изискват складиране само на внесените стоки. Национална мярка, с която се изисква вносният алкохол на основата на вино да бъде складиран за поне шест месеца, за да се ползва с определени наименования за качество, беше определена от Съда като мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение (94).

Подобни пречки пред търговията със стоки биха могли да се създадат от всякакви национални правила, които изцяло или отчасти ограничават използването на съоръжения за складиране само за продукти местно производство, или които обвързват складирането на внесените продукти с условия, различни от изискваните за продуктите местно производство, и които са по-трудни за изпълнение. Съответно национална мярка, която насърчава складирането на продуктите местно производство, би могла да създаде пречки пред свободното движение на стоки съгласно член 34 от ДФЕС.

4.3. Национални забрани за специфични продукти/вещества

Забрана за предлагането на пазара на специфичен продукт или вещество е най-ограничаващата мярка, която дадена държава членка може да приеме, от гледна точка на свободното движение на стоки. Повечето стоки, обект на национални забрани, са хранителни продукти, като витамини и други хранителни добавки (95), както и химични вещества (96).

Основанията, на които държавите членки се позовават най-често за тези строги мерки, са опазването на здравето и живота на хората, животните и растенията в съответствие с член 36 от ДФЕС и задължителните изисквания, наложили се в хода на съдебната практика на Съда, като например опазване на околната среда. Често се изтъкват няколко основания едновременно. Държавата членка, която налага национална забрана върху продукт/вещество, трябва да докаже, че мярката е необходима и, ако това е целесъобразно, че предлагането на въпросните продукти на пазара води до сериозен риск например за общественото здраве, както и че въпросните правила са в съответствие с принципа на пропорционалност (97). Това включва осигуряване на всички относими доказателства, например технически, научни, статистически и хранителни данни (98). Въпреки че целта на ограничението в случая по делото Humanplasma е да се гарантират качеството и безопасността на кръвта и на кръвните съставки, и съответно и на общественото здраве, беше счетено, че тази мярка надхвърля необходимото (99).

Освен това държавата членка поема тежестта на доказване, че декларираната цел не може да бъде постигната чрез никакви други средства, които оказват по-малко ограничаващо въздействие върху търговията в рамките на ЕС (100). Например, във връзка с френска забрана за добавяне на кофеин в напитки над определена граница, Съдът е заявил, че „подходящото етикетиране, с което потребителите се уведомяват относно естеството, съставките и характеристиките на обогатените продукти, може да позволи на потребителите, които рискуват прекомерна консумация на хранителна съставка, добавена към тези продукти, сами да решат дали да ги употребяват“ (101). Поради това Съдът е счел, че забраната за добавяне на кофеин над определена граница не e възможно най-неограничителната мярка и съответно не е необходима за постигане на целта за защита на потребителите.

Делото във връзка с „датските витамини“ (102) касаеше датската административна практика за забрана на обогатяването на хранителни продукти с витамини и минерали, ако не може да се докаже, че такова обогатяване е в отговор на определена нужда на датското население. Съдът първоначално е приел, че Дания сама следва да определи желаното от нея равнище на опазване на здравето и живота на хората, като вземе предвид приложимостта на принципа на пропорционалност. Съдът обаче е отбелязал, че на датските органи се пада тежестта „да докажат във всеки отделен случай, предвид националните хранителни навици и в контекста на резултатите от международните научни изследвания, че техните правила са необходими за осигуряване на ефективна защита на съответните интереси“, и „че предлагането на въпросните продукти на пазара води до действителен риск за общественото здраве“ (103). Накрая, Съдът е заключил, че мярката не може да бъде обоснована въз основа на критерия за наличие на „действителен риск за общественото здраве“, което би изисквало подробна оценка за всеки случай поотделно на ефектите от добавянето на минерали и витамини в хранителните продукти (104).

По принцип Съдът е предприел ограничителен подход по отношение на мерки от този вид. В области, в които липсва научна сигурност, що се отнася до въздействието на специфичен продукт или вещество например върху общественото здраве или околната среда, за Съда обаче се оказа по-трудно да отхвърли такива забрани (105). В такива случаи така нареченият принцип на предпазните мерки също играе важна роля в цялостната оценка на делото от страна на Съда (106).

При случаи, свързани с опазване на общественото здраве, могат да възникнат и ситуации, при които държавите членки не забраняват изрично добавянето на даден продукт или вещество, разрешени в друга държава членка, а просто изискват предварително разрешение за неговото добавяне. В тези случаи държавите членки ще спазват своите задължения съгласно правото на ЕС единствено ако тези процедури са достъпни и могат да се извършват в рамките на разумен период от време и ако забраната на даден продукт може да се оспори пред националните съдилища. Тази процедура трябва да бъде изрично предвидена в мярка с обща приложимост, която е задължителна за националните органи на държавата членка. Характеристиките на тази „опростена процедура“ бяха установени от Съда в решението му по дело C-344/90 (107).

4.4. Ценови мерки

Въпреки че Договорът не съдържа специфични разпоредби по отношение на националната нормативна уредба на контрола върху цените, в своята съдебна практика Съдът неколкократно е приложил член 34 от ДФЕС по отношение на националната нормативна уредба на контрола на цените.

Такава нормативна уредба обхваща редица мерки: минимални и максимални цени, замразяване на цените, минимални и максимални маржове на печалба и запазване на цените при препродажба.

Минимални цени: Минимална цена, фиксирана в определен размер, която, макар и приложима еднакво спрямо продуктите местно производство и вносните продукти, може да ограничи вноса, като не позволява по-ниската себестойност на тези продукти да бъде отразена в цената за продажба на дребно. Тя пречи на вносителите да използват своето конкурентно предимство и съответно е мярка с равностоен ефект по смисъла член 34 от ДФЕС, тъй като потребителят не може да се възползва от тази цена (108). Минималните цени могат обаче да бъдат регулирани и на равнището на ЕС, например с национална правна уредба за определяне на минимални цени на тютюна, която следва да бъде разглеждана в контекста на Директива 2011/64/ЕС на Съвета от 21 юни 2011 г. относно структурата и ставките на акциза върху обработен тютюн (109).

В решението си по дело C-221/15, Colruyt, което касаеше определянето на цените на тютюневите изделия в Белгия, Съдът е постановил, че национална правна уредба, която забранява на търговците на дребно да продават тютюневи изделия на единична цена, по-ниска от посочената от производителя или вносителя цена върху продукта, доколкото тази цена е била свободно определена от производителя или вносителя, се допуска съгласно член 34 от ДФЕС (110). В случая Съдът приема, че минималните цени на тютюневите изделия представляват определен режим на продажба, който се прилага за всички съответни търговци, действащи в рамките на националната територия, и който не възпрепятства в по-голяма степен достъпа до белгийския пазар на тютюневи изделия от друга държава членка, отколкото достъпа на местните тютюневи изделия.

В хода на делото Scotch Whiskey Association Съдът е разгледал дали правителството на Шотландия е нарушило член 34 от ДФЕС, като е наложило минимални цени за алкохолна единица. Целта на мерките е била премахване на алкохол с много ниски цени от пазара и като основание за тях са били изтъкнати съображения, свързани с общественото здраве. Съдът е заключил, че националната правна уредба представлява мярка с равностоен ефект, тъй като „не допуска по-ниската себестойност на вносните продукти да оказва влияние върху продажната цена за потребителите“ (111).

Максимални цени: Преди решението по дело Keck Съдът беше приел, че макар максимална цена, която е приложима в еднаква степен спрямо продуктите местно производство и вносните продукти, сама по себе си да не представлява мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение, тя може да има такъв ефект, ако е фиксирана на ниво, което прави продажбата на вносния продукт невъзможна или по-трудна от продажбата на продукта местно производство. Тя може да премахне всяко конкурентно предимство на вносните стоки и/или, ако максималната цена е определена на много ниско ниво, в нея да не са включени транспортните разходи на вносителя (112).

Замразяване на цени: По подобен начин, в по-ранната си съдебна практика, преди решението си по делото Keck (вж. раздел 3.4.2.2), Съдът е бил на мнение, че замразяването на цените, приложимо еднакво спрямо националните продукти и внесените продукти, само по себе си не представлява мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение. Замразяването обаче може да доведе до такъв ефект de facto, ако цените са определени на такова ниво, че предлагането на внесените продукти на пазара става невъзможно или по-трудно от предлагането на местните продукти (113). Такъв ще бъде случаят, ако вносителите могат да продават вносните продукти единствено на загуба.

Минимални и максимални маржове на печалба: Това са маржове, които са фиксирани в определен размер, а не като процент от себестойността. Според съдебната практика на Съда на ЕС преди решението му по делото Keck те не представляват непременно мярка с равностоен ефект по смисъла на член 34 от ДФЕС. Същото ще важи за фиксиран марж на печалбата от търговия на дребно, който е процентна част от продажната цена на дребно, определена свободно от производителя, най-малкото когато представлява адекватно възнаграждение за търговеца на дребно. Максимален марж на печалбата, който е фиксиран в единен размер, приложим както спрямо продуктите местно производство, така и спрямо вносните продукти, и при който не са отчетени разходите за вноса, попада обаче в обхвата на член 34 от ДФЕС (114).

След решението си по делото Keck изглежда, че Съдът често е определял националната нормативна уредба за контрол върху цените като попадаща в обхвата на понятието „условия за продажба“ (115). В това отношение тя може да попада извън обхвата на член 34 от ДФЕС. Фактът, че „контролът върху цените“ може да представлява „условие за продажба“, е потвърден в решението на Съда по делото Belgapom, в хода на което беше обявено, че белгийското законодателство, забраняващо продажби на загуба и продажби, носещи само много малък марж на печалба, попада извън обхвата на член 34 от ДФЕС (116).

В по-скорошното дело LIBRO обаче Съдът първоначално е класифицирал правило, с което се забранява на вносителите на немскоезични книги да определят по-ниска цена от крайната продажна цена, определена или препоръчана от издателя, като условие за продажба по смисъла на решението по делото Keck. Той обаче е стигнал до извода, че правилото в действителност е мярка с равностоен ефект, доколкото то създава отделна правна уредба, която третира по-неблагоприятно стоки с произход от други държави членки (117).

В решение по дело Deutsche Parkinson Vereinigung Съдът е приложил подхода за достъп до пазара при анализа си на режима на определяне на единни продажни цени в аптеките на лекарствени продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарско предписание, без да се позовава пряко на Keck в решението си. След като e сравнил въздействието на режима на определяне на цените върху аптеките, установени в Германия и в други държави членки, Съдът в крайна сметка е приел, че този режим представлява мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение върху вноса (118). Той е установил, че аптеките за поръчка по пощата имат ограничена възможност да се конкурират с традиционните аптеки по отношение на услугите и поради това са се конкурирали предимно въз основа на цените и в резултат на това са били засегнати в по-голяма степен от режима на определяне на цените. В своята оценка Съдът се е позовал на решението си по делото DocMorris, касаещо немско законодателство за забрана на продажбата на лекарствени продукти извън аптеки и съответно по интернет, където като съображение той е приложил решението си по делото Keck (119).

Както бе посочено по-горе, в решение по дело Scotch Whiskey Association Съдът е заключил въз основа на теста за достъп до пазара, че определянето на минимална цена представлява мярка с равностоен ефект, без изрично да се позовава на Keck. Според него „само поради това че не допуска по-ниската себестойност на вносните продукти да оказва влияние върху продажната цена за потребителите, разглежданата [...] правна уредба може да възпрепятства достъпа“ (120).

4.5. Процедури за издаване на разрешения

Националните системи, при които предлагането на стоки на пазара подлежи на предварително разрешение, ограничават достъпа до пазара на държавата членка на внос и поради това се считат за мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение върху вноса, по смисъла на член 34 от ДФЕС (121). Съдът на ЕС е определил няколко условия, при които може да се оправдае изискването за такова предварително разрешение (122):

— то трябва да е основано на обективни, недискриминационни критерии, които са предварително известни на съответните предприятия, по начин, който ограничава упражняването на свободата на преценка на националните органи, за да не се използва тя произволно;

— то следва да не повтаря по същество проверки, които вече са били извършени в контекста на други процедури в същата държава или в друга държава членка;

— процедура за издаване на предварително разрешение ще е необходима само когато последващият контрол трябва да се счита за твърде закъснял, за да е действително ефективен и да дава възможност за постигане на преследваната цел;

— процедурата не следва, поради своята продължителност или свързаните с нея непропорционални разходи, да възпира съответните оператори от осъществяване на техния бизнес план;

— процедурата не трябва да изисква технически анализи, когато същите анализи вече са извършени в друга държава членка и техните резултати са на разположение (123).

4.5.1. Одобряване на типа

Изискванията за одобряване на типа предопределят регулаторните и техническите условия и условията за безопасност, на които трябва да отговаря даден продукт. Съответно одобряването на типа не е ограничено до конкретен отрасъл, тъй като такива изисквания съществуват за най-разнообразни продукти, като морско оборудване, мобилни телефони, леки автомобили и медицинско оборудване.

По принцип одобряване на типа се изисква, преди даден продукт да се пусне на пазара. Спазването на изискванията за одобряване на типа често се обозначава с маркировка върху продукта. Маркировката „CE“ например потвърждава спазването на такива изисквания или чрез лична декларация от производителя, или чрез сертификат от трета страна.

Въпреки че обичайните изисквания за одобряване на типа, приложими за целия ЕС, обикновено улесняват предлагането на продукти на вътрешния пазар, националното одобряване на типа в нехармонизираните области може да създаде пречки пред търговията със стоки. В допълнение различаващите се национални продуктови стандарти затрудняват производителите при предлагането на един и същи продукт на пазара в различни държави членки и могат да доведат до по-високи разходи за привеждане в съответствие. Поради това задълженията, които изискват национално одобряване на типа преди пускането на продуктите на пазара, се считат за мерки с равностоен ефект (124).

Дадена държава членка може да има право, от здравни съображения или от съображения за безопасност, да изисква продукт, който вече е получил одобрение на типа в друга държава членка, да бъде подложен на нова процедура на изпитване и одобряване. В такива случаи обаче държавата членка на внос трябва да вземе под внимание тестовете или проверките, които са извършени в държавата членка (държавите членки) на износ и които предоставят равностойни гаранции или защита (125).

По делото Комисия/Португалия (126) надзорният орган е отказал исканото от едно предприятие разрешение за монтиране на вносни тръби от полиетилен с аргумента, че тези тръби не са били одобрени от националния орган за изпитване. Сертификатите на предприятието, които не са били признати, са били издадени от италиански институт за изпитване. Съдът е счел, че органите — в този случай органите на Португалия — са длъжни да вземат под внимание сертификатите, издадени от сертифициращите органи на друга държава членка, особено ако тези органи са оправомощени от държавата членка за тази цел. Въпреки че португалските органи не са разполагали с достатъчна информация, за да проверят достоверността на въпросните сертификати, те са били в състояние да получат тази информация от органите на държавата членка на износ. Изисква се възприемане на проактивен подход от страна на националния орган, до който има подадено заявление за одобряване на продукт или за неговото признаване.

4.5.2. Регистрация на автомобили

По принцип съгласно законодателството на ЕС има три отделни стъпки при процеса на регистрация на моторно превозно средство. Първо, трябва да се одобрят техническите характеристики на моторното превозно средство, което в повечето случаи ще бъде чрез ЕО одобряване на типа. Някои типове моторни превозни средства обаче все още подлежат на национални процедури за одобряване. Второ, извършва се проверка на техническата изправност на употребявани превозни средства с цел да се удостовери, че конкретното моторно превозно средство е в добро състояние към момента на регистрацията. И накрая, моторното превозно средство се регистрира, с което се разрешава неговото въвеждане в експлоатация по пътищата, идентифицира се съответното моторното превозно средство и му се издава регистрационен номер.

Съдът се е произнесъл и по отказа за регистриране на превозно средство с разположени отдясно кормилна уредба и волан. В решенията си по дела C-61/12 и C-639/11 той е постановил, че такава правна уредба представлява мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение върху вноса, доколкото има за последица препятстването на достъпа до пазара на превозните средства с разположена отдясно кормилна уредба, които се произвеждат и регистрират законно в друга държава членка. Съдът е заявил, че такова изискване не е необходимо за постигане на поставената цел за осигуряване на безопасност по пътищата (127).

4.6. Ограничения на рекламата

Рекламата играе първостепенна роля при навлизането на пазара, особено за продукти, които се предлагат законно на пазара в друга държава членка. Важната роля на рекламата за осигуряване на възможност продукт от една държава членка да проникне на нов пазар в друга държава членка беше призната от генералните адвокати (128) и Съда на ЕС (129). Наред с другото, рекламата има за цел и ефект да се убедят потребителите да сменят търговски марки или да закупят нови продукти.

Преди решението по делото Keck (вж. раздел 3.4.2.2) Съдът често е заявявал, че национални мерки, които налагат рекламни ограничения, попадат в приложното поле на член 34 от ДФЕС. Един такъв случай беше делото Oosthoek относно забрана за предлагане или предоставяне на безплатни подаръци с цел насърчаване на продажби. Съдът е заключил, че „законодателство, което ограничава или забранява определени форми на реклама и определени средства за насърчаване на продажби, може, макар и да не се отразява пряко на вноса, да ограничава неговия обем, тъй като засяга неблагоприятно възможностите за предлагане на пазара на продуктите от внос“ (130). След решението по делото Keck в някои отношения изглежда Съдът е възприел различен подход (третирането на ограниченията на рекламата като условия за продажба). Независимо от това, мерки, свързани с рекламна дейност, които изглежда попадат в категорията на условия за продажба, се третират като правила, свързани с продуктите, когато се оказва, че те засягат условията, на които трябва да отговарят стоките (131).

Поради това изглежда, че при обичайния подход на Съда, следван понастоящем от него, ограниченията на рекламата и промоционалните кампании следва да се считат за „условия за продажба“ и, ако не са дискриминационни, биха попаднали извън обхвата на член 34 от ДФЕС (132). Ако обаче съответната мярка е дискриминационна, тя попада в обхвата на член 34 от ДФЕС. Националните ограничения на рекламата, които затрудняват продажбата на стоки от други държави членки в сравнение с продажбата на стоки местно производство, могат следователно да представляват мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение. Съдът е счел например, че „абсолютна забрана за реклама на характеристиките на определен продукт“ (133) би могла да попречи на достъпа до пазара на продукти от други държави членки в по-голяма степен, отколкото пречи на достъпа на продукти местно производство, с които потребителите са по-добре запознати (134).

Както става ясно от посоченото по-горе, Съдът изглежда свързва обхвата на ограничението с дискриминация. С други думи, ако ограничението е пълно, се приема, че то би могло да окаже по-голямо въздействие върху вносните продукти (135), а ако е частично, че би могло да засегне продуктите местно производство и вносните продукти по еднакъв начин (136). Следва да се подчертае обаче, че по делата Dior (137) и Gourmet (138) Съдът е посочил, че при някои забрани за реклама не е задължително въздействието върху вносните продукти да е по-голямо отколкото върху националните стоки.

Съдът също така е подчертал, че ограниченията на рекламата в интернет не засягат по същия начин продажбата на национални стоки — в този случай национални лекарствени продукти — така, както те засягат продажбата на лекарствени продукти с произход от други държави членки (решение от 11 декември 2003 г. по дело Deutscher Apothekerverband, C-322/01). Следователно ограниченията върху рекламата в интернет могат да представляват пречка, обхваната от член 34 от ДФЕС.

4.7. Технически регламенти, съдържащи изисквания по отношение на представянето на стоките (тегло, състав, представяне, етикетиране, форма, размер, опаковане)

Изискванията, на които трябва да отговарят вносните продукти, по отношение на тяхната форма, размер, тегло, състав, външен вид, идентифициране или опаковка, могат да принудят производителите и вносителите да адаптират въпросните продукти към действащите правила в държавата членка, в която се предлагат, например чрез промяна на етикетирането на вносните продукти (139). В решението си по дело C-27/80, Fietje (140), Съдът е постановил, че разширяването от страна на държава членка на обхвата на разпоредба, забраняваща продажбата на определени алкохолни напитки с описание, различно от предвиденото съгласно националното законодателство, така че тази разпоредба да се прилага и за напитки, внесени от други държави членки, което налага изменението на етикета, с който вносната напитка се предлага законно в държавата членка на износ, трябва да се счита за мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение, която е забранена съгласно член 34 от ДФЕС.

Предвид факта, че изискванията по отношение на представянето на стоките са пряко свързани със самия продукт, те не се считат за условия за продажба. Те се считат по-скоро за мерки, имащи равностоен ефект, по смисъла на член 34 от ДФЕС (141).

Например следните мерки са счетени за противоречащи на член 34 от ДФЕС:

— строго изискване за поставяне на маркировка „СЕ“ на нехармонизирани строителни продукти (142);

— изискване маргаринът да се продава в опаковка с кубична форма, за да се различава от маслото (143);

— забрана от държава членка за предлагане на пазара на изделия от благородни метали, без необходимите (официални национални) отличителни знаци (144);

— забрана за предлагане на пазара на видеокасети и DVD дискове, продавани с поръчка по пощата и чрез интернет, върху които няма обозначение за минималната възраст, произтичащо от решение за класификация от по-висш регионален орган или национална организация за саморегулиране (145).

4.8. Наименования за произход, маркировки за качество, стимулиране на закупуването на национални продукти

Националните правила, които изискват върху продукта или върху етикета му да се посочва произходът на продукта, представляват мярка с равностоен ефект, която противоречи на член 34 от ДФЕС.

Съдът е постановил, че националните правила относно задължителното посочване на произхода могат да насърчат потребителите да купуват национални продукти в ущърб на еквивалентни продукти с произход от други държави членки (146). Според Съда такива правила водят до затрудняване на пускането на пазара на дадена държава членка на сходни стоки, произведени в други държави членки, и до забавяне на взаимното икономическо проникване в Европейския съюз чрез възпрепятстване на продажбата на стоки, произведени в резултат на разделението на труда между държавите членки (147). Съдът също така е отбелязал, че икономическият оператор може да има интерес сам да посочва произхода на своите продукти, без да бъде принуден да го прави. В този случай потребителите могат да бъдат защитени от евентуални неверни или подвеждащи указания за произход, като се разчита на съществуващите правила, забраняващи подобно поведение (148).

Съдът също така е постановил, че схемите за качество, предвидени в националното право и свързани с произхода на продукта, могат да имат подобен ефект. Дори фактът, че дадена схема за качество не е задължителна, не означава, че тя престава да бъде мярка с равностоен ефект, ако използването на това наименование насърчава или може да насърчи търговията на съответния продукт в сравнение с продукти, които не се възползват от неговото използване (149).

Съдът е постановил, че държавите членки имат право да определят схеми за качество за селскостопанските продукти, предлагани на пазара на тяхната територия, и могат да използват наименования за качество при спазване на такива схеми. Такива схеми и наименования не трябва обаче да бъдат обвързвани с изискване производственият процес за въпросните продукти да се извършва в рамките на държавата, а да зависят единствено от наличието на присъщи обективни характеристики, които придават на продуктите изискваното по закон качество (150). Тези схеми трябва следователно да бъдат достъпни за всеки производител в Съюза или за всеки друг потенциален оператор от Съюза, чиито продукти отговарят на изискванията. Следва да се избягва всяко изискване, което възпрепятства достъпа до такава схема за продукти от други държави членки, тъй като то може да улесни предлагането на пазара на продукти местно производство в ущърб на вносните продукти (151).

Съдът е допуснал схеми за качество, предвидени в националното законодателство, когато те позволяват вноса на продуктите с произход от държави членки под наименованията, които носят, дори те да са подобни, сходни или идентични на наименованията, предвидени в националната правна уредба (152).

Промоционална кампания, провеждана от органите на държавите членки и включваща етикетиране на качеството и/или произхода, също представлява мярка с равностоен ефект съгласно член 34 от ДФЕС. Най-известният случай на такова стимулиране за купуване на продукти местно производство е делото Buy Irish (153) , което касаеше широкообхватна кампания за насърчаване закупуването на продукти местно производство. Съдът също така е постановил, че схема, установена от органите с цел насърчаване на разпространението на някои продукти, произведени в определена държава или регион, може също да насърчи потребителите да закупуват такива продукти до степен на изключване на вносните продукти (154).

4.9. Ограничения по отношение на продажбите от разстояние (продажби по интернет, поръчки по пощата и др.)

С усъвършенстването на информационните и комуникационни технологии стоките се търгуват все повече по интернет в рамките на вътрешния пазар. Поради това броят на делата пред Съда, свързани със сделки по интернет, включващи прехвърляне на стоки от една държава членка в друга, се е увеличил.

Въпросите, отнесени до Съда по делото DocMorris (155), възникнаха в хода на национални процедури във връзка с продажби по интернет на лекарствени продукти за хуманна употреба в държава членка, различна от държавата на установяване на DocMorris. Германското законодателство към онзи момент забраняваше продажбата чрез поръчка по пощата на лекарствени продукти, които могат да се продават само в аптеките.

Първият въпрос, повдигнат от националния съд, беше дали има нарушение на член 34 от ДФЕС, в случай че разрешени лекарствени продукти, чиято продажба е ограничена до аптеките във въпросната държава членка, не могат да бъдат внасяни с търговска цел чрез поръчка по пощата през аптеки, одобрени в други държави членки, в отговор на индивидуална поръчка по интернет.

В началото Съдът е третирал това национално ограничение като условие за продажба, което може да бъде в нарушение на член 34, ако е дискриминационно. Първо, по аналогия на делото De Agostini (относно значението на рекламата за продажбата на въпросния продукт) (156), Съдът подчерта значението на интернет за продажбата на даден продукт. След това той е обяснил как такава пълна забрана е по-скоро пречка за аптеките извън Германия, отколкото за тези на германска територия. Поради това мярката е в нарушение на член 34 от ДФЕС.

По-конкретно, Съдът е счел, че за аптеките, които не са установени в Германия, интернет предоставя по-голяма възможност за получаване на „пряк достъп“ до германския пазар (157). Съдът е обяснил, че забрана, която оказва по-голямо въздействие върху аптеките, установени извън Германия, би могла да възпрепятства достъпа до пазара на продукти от други държави членки в по-голяма степен, отколкото тя възпрепятства достъпа на продукти местно производство.

В решението си по делото Ker-Optika (158), което се отнасяше до национална правна уредба, която разрешава продажбата на контактни лещи единствено в магазините за медицински материали, Съдът е потвърдил, че като забранява тяхната продажба по интернет, националната мярка нарушава Директива 2000/31/EO на Европейския парламент и на Съвета (159), а така също и членове 34—36 от ДФЕС по отношение на забраната за последващата доставка на контактните лещи до клиентите.

Наскоро Съдът прие решение по делото Visnapuu, което беше свързано с финландския закон за алкохола, съгласно който продавач, установен в друга държава членка, трябва да притежава разрешение за продажба на дребно, за да внася алкохолни напитки с цел продажба на дребно на потребители, пребиваващи във Финландия. Съдът е счел, че изискването за разрешение за продажба на дребно при внос на алкохолни напитки възпрепятства установените в други държави членки търговци свободно да внасят алкохолни напитки във Финландия и съответно представлява мярка с ефект, равностоен на количествено ограничение върху вноса, по смисъла на член 34 от ДФЕС. Той също така е счел обаче, че членове 34 и 36 от ДФЕС допускат такава правна уредба, при условие че тя е в състояние да гарантира постигането на поставената цел по осигуряване на защита на здравето и на обществения ред (160).

4.10. Задължения за заплащане на депозит

Системите за заплащане на депозит и връщане, особено в сектора на напитките, доведоха през последните десетилетия до дискусии в контекста на законодателството за околната среда и правилата на вътрешния пазар. За оператори, осъществяващи дейност в няколко държави членки, такива системи често затрудняват продажбата на един и същи продукт в еднаква опаковка в различни държави членки. Вместо това производителите и вносителите са длъжни да адаптират опаковката към нуждите на всяка отделна държава членка, което обикновено води до допълнителни разходи. Ефектът от тези системи, т.е. разделянето на пазарите, често противоречи на идеята за един истински вътрешен пазар. Поради това националните изисквания в този смисъл могат да се считат за пречка пред търговията в съответствие с член 34 от ДФЕС. Въпреки това схемите за плащане на депозит може да са обосновани поради причини, свързани с опазването на околната среда.

В две решения относно германската система за задължително заплащане на депозит за опаковки за еднократна употреба за напитки, в началото на 21-ви век Съдът потвърди, че в съответствие с правото на ЕС държавите членки имат право да избират между система за заплащане на депозит и връщане, от една страна, и единна система за събиране на опаковките, от друга, или комбинация от двете системи (161).

Понастоящем схемите за депозит са частично обхванати от законодателството за хармонизация, т.е. от Директива 94/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 1994 г. относно опаковките и отпадъците от опаковки (162). Но към 2020 г. в Съюза няма въведена единна схема за плащане на депозит. Когато национална правна уредба е извън обхвата на съответните директиви, се оценява нейната съвместимост с членове 34—36 от ДФЕС.

4.11. Възстановяване на разходи и паралелен внос

Възстановяване на разходи: законодателството на ЕС не засяга правомощието на държавите членки да организират своите системи за социална сигурност (163); при отсъствие на хармонизация на равнището на ЕС, законите на всяка държава членка определят обстоятелствата, при които се предоставят социалноосигурителни обезщетения. Тези закони могат обаче да засегнат възможностите за предлагане на пазара и на свой ред да окажат въздействие върху възможността за внос. От това следва, че национално решение за възстановяване на разходи за фармацевтични продукти може да окаже отрицателно въздействие върху техния внос.

Освен това от решението по делото Duphar следва, че разпоредбите на национално законодателство, което урежда възстановяването на разходи за медицински изделия в рамките на националната система за здравно обслужване, могат да са съвместими с член 34 от ДФЕС, ако са изпълнени определени условия. При определянето на продуктите, които подлежат на възстановяване, и тези, които не подлежат, не се допуска дискриминация по отношение на произхода на продуктите, и то трябва да се извърши въз основа на обективни и позволяващи проверка критерии. Освен това следва да бъде възможно да се внасят изменения в списъка с подлежащи на възстановяване продукти, когато спазването на определените критерии налага това. „Обективните и позволяващи проверка критерии“, на които Съдът се е позовал, могат да касаят наличието на пазара на други, по-евтини продукти със същия терапевтичен ефект, факта, че въпросните изделия се предлагат свободно на пазара, без да е необходимо лекарско предписание, или факта, че по отношение на въпросните продукти не се допуска възстановяване на разходите поради причини от фармакологично и терапевтично естество, обусловени от съображения за опазване на общественото здраве.

Процедурните правила за приемане на национални решения за възстановяване на разходи бяха определени с Директива 89/105/ЕИО на Съвета относно прозрачността на мерките, регулиращи цените на лекарствени продукти за употреба от човека и включването им в обхвата на националните системи за здравно осигуряване (164).

По делото Decker (165) Съдът е счел, че националните правила, в съответствие с които за възстановяването на разходите за медицински изделия се изисква предварително разрешение от компетентната институция на държава членка при закупуване на продуктите в друга държава членка, представляват ограничение на свободното движение на стоки по смисъла на член 34 от ДФЕС. В този случай, тъй като те насърчават осигурените лица да закупуват тези продукти в тяхната собствена, а не в друга държава членка, те могат следователно да затруднят вноса на продукти в други държави членки.

Паралелен внос: Паралелната търговия с продукти е законна форма на търговия в рамките на вътрешния пазар. Тя е „паралелна“ в смисъл, че включва продукти, които отговарят на същото описание, но са от различна партида от продуктите, предлагани на пазара чрез дистрибуторските мрежи на производителите или първоначалните доставчици, но се извършва извън (често паралелно на) тези мрежи. Паралелната търговия се явява резултат от разлики в цените на фармацевтични продукти (166) или пестициди (167), например когато държави членки фиксират или по друг начин контролират цената на продаваните продукти в рамките на съответните им пазари. Паралелната търговия води по принцип до здравословна конкуренция и намаления на цените за потребителите и е пряка последица от развитието на вътрешния пазар, който гарантира свободното движение на стоки и предотвратява разделението на националните пазари (168).

Въпреки че безопасността и първоначалното предлагане на пазара на лекарствени продукти се регулират от законодателството на ЕС, принципите, върху които се гради законността на паралелната търговия с тези продукти, произтичат от решения на Съда въз основа на разпоредбите на Договора относно свободното движение на стоки (169).

Паралелните вносители не могат да бъдат задължавани да отговарят на същите изисквания като тези, приложими за стопанските субекти, които подават за първи път заявление за разрешение за търговия, при условие че не е застрашена защитата на човешкото здраве (170). Когато необходимата информация с цел опазване на общественото здраве е вече на разположение на компетентните органи на държавата членка по местоназначение вследствие на първото предлагане на определен продукт на пазара в тази държава членка, паралелно внасяният продукт подлежи на лицензия, издавана въз основа на пропорционално „опростена“ процедура (в сравнение с процедура за издаване на разрешение за търговия), при условие че:

— вносният продукт е получил разрешение за търговия в държавата членка на произход, и независимо от изтичането на срока на действие на това разрешение за търговия, и по-специално когато референтното разрешение изтича поради причини, различни от защита на общественото здраве, т.е. единствено поради желанието на титуляря на референтното разрешение (171); и

— вносният продукт по същество е подобен на продукт, който вече е получил разрешение за търговия в държавата членка по местоназначение, което означава, че не е задължително двата продукта да са идентични във всички отношения, но те следва да са произведени поне по една и съща формулация, чрез използване на една и съща съставка, а така също и да имат едни и същи терапевтични ефекти (172). Следователно отказ за издаване на разрешение за търговия не може да бъде обоснован със съображения за опазване на общественото здраве, ако отказът е продиктуван единствено от факта, че двата лекарствени продукта нямат един и същ произход (173).

Освен това националните органи не могат да откажат да издадат лицензия за паралелен внос единствено поради съображения, свързани с липсата на документация относно лекарствения продукт, който подлежи на паралелен внос, ако те разполагат със законодателни и административни средства, за да получат посочената документация (174). Нито пък могат да откажат да издадат лицензия за паралелен внос на ветеринарни лекарствени продукти на тези лица, които желаят да ги внасят, за да ги използват в собственото си животновъдно стопанство (175).

Освен това паралелната търговия трябва да се разграничава от обратния внос. При фармацевтичните продукти например това означава сделки, при които лекарствени продукти се внасят в държава членка, в която са разрешени, като преди това са получени от аптека в друга държава членка от търговец на едро в държавата членка на внос. В това отношение Съдът е заявил, че продукт, произведен в държава членка, който се изнася и после се внася обратно в тази държава членка, представлява вносен продукт по същия начин както продукт, произведен в друга държава членка (176). Съдът обаче е изтъкнал, че тези констатации не са приложими, ако се установи, че въпросните продукти са били изнесени единствено с цел обратен внос, за да се заобиколи законодателство като разглежданото в делото (177).

4.12. Задължение за използване на националния език

Езиковите изисквания, налагани в нехармонизирани области, могат също да представляват пречка пред търговията в рамките на ЕС, в случай че те пораждат допълнителна тежест за продуктите с произход от други държави членки. Поради това те могат да бъдат забранени в съответствие с член 34 от ДФЕС, когато продукти, внасяни от други държави членки, трябва да бъдат снабдени с различни етикети, тъй като това води до допълнителни разходи за опаковане (178). В някои случаи обаче може да е необходимо да се използва националният език, за да се гарантира, че информацията относно въпросния продукт е лесноразбираема за потребителите (179).

В своето решение по дело Yannick Geffroy (180) Съдът постанови, че член 34 от ДФЕС „трябва да бъде тълкуван като препятстващ налагането от национално правило [...] на изискване за използването на определен език при етикетирането на хранителни продукти, без да се даде възможност да се използва друг език, който лесно се разбира от купувачите, или да се гарантира, че купувачът е уведомен чрез други средства“.

Когато става дума за определяне на това дали езикът е лесноразбираем за потребителите, Съдът е заявил в решението си по делото Piageme (181), че могат да се вземат под внимание различни фактори, например „възможното сходство на думите в различни езици, широко разпространеното сред въпросното население знание на повече от един език или наличието на особени обстоятелства, като например широкообхватна рекламна кампания или широкомащабно разпространение на продукта, при условие че може да бъде установено, че на потребителя е осигурена достатъчна информация“.

От общия принцип на пропорционалност следва, че държавите членки могат да приемат национални мерки, които изискват предоставяне на определена информация по отношение на продуктите местно производство или внесените продукти на език, който е лесноразбираем за потребителя. Въпросната национална мярка обаче не трябва да изключва възможността за използване на други средства за информиране на потребителите, като например дизайн, символи и пиктограми (182). На последно място, дадена мярка трябва да бъде ограничена до информацията, която е определена като задължителна от въпросната държава членка и за която използването на други средства, различни от превод, не би било подходящо за целите на предоставяне на подходяща информация на потребителите.

4.13. Ограничения по отношение на вноса на стоки за лична употреба

Член 34 от ДФЕС не само предоставя на дружествата правото да внасят стоки с търговска цел, но и позволява на физически лица да внасят стоки за лична употреба, както е видно от делото Schumacher (183). Ограниченията по отношение на вноса на стоки за лична употреба се отнасят най-вече за продукти, които са свързани с потенциални рискове за здравето на човека, като например алкохол, тютюн и лекарствени продукти. В случая с делото Schumacher частно лице е поръчало за своя лична употреба лекарствен препарат от Франция. Митническите органи в Германия, където живее лицето, обаче отказали да освободят въпросния продукт.

Националният съд повдига въпроса дали законодателство, което забранява на частно лице да внася лекарствен препарат за лична употреба, който е разрешен в държавата членка на внос, достъпен е в нея без лекарско предписание и е бил закупен от аптека в друга държава членка, е в разрез с членове 34 и 36 от ДФЕС. Съдът е счел, че такова законодателство представлява нарушение на член 34 от ДФЕС и то не може да бъде обосновано със съображения за защита на общественото здраве. Той е обяснил, че закупуването на лекарствени препарати в аптека в друга държава членка предоставя гаранция за безопасност, равностойна на тази от национална аптека.

При все това, както стана ясно от делото Escalier Bonnarel (184) , частни лица, които внасят стоки за употреба в рамките на своя личен имот, също могат да бъдат обект на определени задължения, приложими и за вносителите на стоки с търговска цел. В рамките на това дело са били образувани наказателни производства срещу две лица, обвинени в притежание и намерение за използване на пестицидни продукти, предназначени за селскостопанска употреба, без те да разполагат с разрешение за търговия. Обвинените заявили, че националните изисквания за получаване на разрешение не могат да се прилагат за земеделски стопани, които внасят продукти за лични цели. Съдът е решил, че държавите членки са длъжни да подложат вноса на продукти за растителна защита на тяхна територия на процедура по преглед, която може да е под формата на „опростена“ процедура и която има за цел да се провери дали даден продукт се нуждае от разрешение за търговия, или той трябва да се счита за вече разрешен в държавата членка на внос (185). Съдът е изтъкнал, че горепосочените принципи се прилагат независимо от целта на вноса.

5. СЕЛСКОСТОПАНСКИ ПРОДУКТИ

Следва да се обърне внимание, че селскостопанските продукти са в центъра на решенията на Съда във връзка с вътрешния пазар. В настоящия раздел са разгледани някои специфични въпроси, свързани с тези продукти. Отправната точка за това се намира в член 38, параграф 2 от ДФЕС, който гласи, че предвидените правила за създаването на вътрешния пазар се прилагат и по отношение на селскостопанските продукти, освен ако в членове 39—44 от ДФЕС е предвидено друго (определение на тези продукти е дадено в първия параграф на същата разпоредба и те са описани в приложение I към ДФЕС).

Един въпрос, който е предмет на неотдавнашни решения на Съда, се отнася до степента, в която държавите членки могат да приемат законодателство в области, обхванати от обща организация на пазара. Съдът е постановил, че в рамките на общата селскостопанска политика компетентност, която попада съгласно член 4, параграф 2, буква г) от ДФЕС в рамките на сп