АКРОНИМИ И СЪКРАЩЕНИЯ

ГП : Годишна програма

ЕИСП : Европейски инструмент за съседство и партньорство

ЕК : Европейска комисия

ЕПС : Европейска политика за съседство

ЕС : Европейски съюз

ПОО : Професионално образование и обучение

ТАСИС : техническа помощ за страните от Общността на независимите държави

УПФ : Управление на публичните финанси

EuropeAid : Служба за сътрудничество EuropeAid

MEDA : Помощ за развитие на Средиземноморието (мерки, съпътстващи реформите на икономическите и социалните структури в средиземноморските държави, които не са членки на ЕС)

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Европейският инструмент за съседство и партньорство беше създаден през 2007 г. като нова рамка за планиране и предоставяне на помощ на 17 партньорски държави и територии. Той се превърна в основния инструмент за финансова подкрепа от ЕС за трите държави в Южен Кавказ (Армения, Азербайджан, Грузия), които представляват голям икономически и стратегически интерес за ЕС (вж. точки 1—6).

II. Целта на одита беше да оцени дали стартът на новия ЕИСП е успешен и дали той постига резултати в Южен Кавказ. Отговорът на този въпрос се съдържа в отговорите на следните три подвъпроса:

а) Добре ли са планирани първите годишни програми за действие?

б) Довело ли е изпълнението на първите годишни програми за действие до навременни и успешни постижения?

в) По подходящ начин ли е използвала Комисията механизмите за предоставяне на помощ в рамките на Европейския инструмент за съседство и партньорство?

III. Одитът на Палатата проучи системата за планиране, използвана при определяне на приоритетите на помощта от ЕС, постиженията на първите годишни програми за действие и използването на различните механизми за предоставяне на помощ.

IV. Що се отнася до планирането и разработването на програми, в съответствие с Регламента за ЕИСП Комисията е приложила многогодишна система на планиране, за да определи приоритетите на помощта от ЕС. Въпреки това ползата от програмирането е намалена поради недостатъчна яснота и неопределени приоритети. Продължителният процес на планиране и разработване не е бил подходящ за бързо променящата се и засегната от конфликти обстановка в Южен Кавказ, като това е застрашило практическото значение на помощта. Планирането и разработването на програми за предоставяне на помощ не са били ръководени в достатъчна степен от структуриран диалог с държавите бенефициенти (вж. точки 10—34).

V. Постиженията като цяло са различни. Докато програмата за професионално образование и обучение в Армения е оказала положително влияние и е засилила процеса на реформи, в Азербайджан почти не са направени конкретни стъпки към постигане на напредък при реформите в енергетиката. Програмата за реформи в управлението на публичните финанси в Грузия е отбелязала слаб напредък по време на първите си 12 месеца, но през втората година е стимулирана промяна. В конфликтния регион на Абхазия ЕИСП все още не се е доказал като подходящ инструмент за икономическо възстановяване и изграждане на доверие. Туинингът все още е в начална фаза (вж. точки 35—56).

VI. По отношение на механизмите за предоставяне на помощ Комисията е успяла да разнообрази начина, по който предоставя финансовата помощ, като е използвала секторна бюджетна подкрепа и туининг. Преобладаващият механизъм обаче — секторната бюджетна подкрепа —не е бил достатъчно добре подготвен и това се е отразило на изпълнението. Използваните механизми за предоставяне на помощ не са били достатъчно добре подбрани (вж. точки 57—66).

VII. На базата на тези констатации и оценки Палатата отправя препоръки, които биха могли да помогнат на Комисията да увеличи ефективността на помощта за Армения, Азербайджан и Грузия (вж. точки 67—75). Основните препоръки се отнасят до оптимизиране на процеса на планиране и разработване на програми и по-селективно използване на секторната бюджетна подкрепа.

ВЪВЕДЕНИЕ

1. След разширяването през 2004 г. Европейският съюз (ЕС) се стреми да избягва появата на нови разделителни линии в Европа и да насърчава стабилността и просперитета в рамките на и извън новите граници на ЕС. Беше разработена нова Европейска политика за съседство (ЕПС), основана на планове за действие, съгласувани между ЕС и всяка държава партньор.

2. Целта на ЕПС е да надгради съществуващите споразумения за партньорство и сътрудничество и да предложи на съседните държави възможност за все по-тесни връзки с ЕС. Общата цел е подпомагане на процесите на политически и икономически реформи, насърчаване на по-задълбочена икономическа интеграция, както и доближаване до стандартите на ЕС и устойчиво развитие.

3. През 2007 г. беше създаден Европейският инструмент за съседство и партньорство (ЕИСП) [1] като нова рамка за планиране и предоставяне на помощ. С бюджет от 5,6 милиарда евро за периода 2007—2010 г. ЕИСП предоставя помощ на 17 партньорски държави и територии: десет в Средиземноморския регион [2], четири в Източна Европа [3] и три в Южен Кавказ (Армения, Азербайджан, Грузия) (вж. карта — Южен Кавказ). Замествайки ТАСИС [4] и MEDA [5], ЕИСП се превърна в главния инструмент за финансова подкрепа на ЕС за тези държави.

КАРТА

ЮЖЕН КАВКАЗ

+++++ TIFF +++++

Източник: Евростат.

4. Най-значителните елементи на ЕИСП са годишните програми за действие, чрез които 311 милиона евро се разпределят между трите държави от Южен Кавказ за периода 2007—2010 г. [6] В допълнение на тези средства, отпуснати по национален принцип, държавите се ползват от многонационални, трансгранични и регионални програми на ЕИСП, както и от програми, финансирани от специфични бюджетни редове.

5. ЕИСП предлага по-широк набор от механизми за предоставяне на помощ (вж. приложение I), отколкото предишния инструмент ТАСИС, в това число туининг [7] и секторна бюджетна подкрепа. Комисията определя секторната бюджетна подкрепа като прехвърляне на финансови средства от външна финансираща агенция към държавната хазна на страната партньор в подкрепа на секторна програма, като последната спазва договорените условия за плащане. Така получените финансови средства са част от общия бюджет на страната партньор и впоследствие се използват в съответствие със системата ѝ за управление на публичните финанси.

6. Макар че Южен Кавказ е в края на източния регион на ЕПС (само Грузия, посредством Черно море, има обща морска граница с ЕС), държавите представляват голям икономически и стратегически интерес за ЕС. Палатата никога преди не е провеждала одит на изпълнението за региона на Южен Кавказ, докато два одита обхващат съседни източноевропейски страни — първо Руската федерация (2006 г.) [8], след това Беларус, Молдова и Украйна (2008 г.) [9]. Другият регион в рамките на ЕПС — средиземноморските страни — беше предмет на специален доклад, публикуван през 2006 г. [10]

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

7. Целта на одита беше да се направи оценка дали стартът на новия ЕИСП е успешен и дали той постига резултати в Южен Кавказ. Одитът беше насочен към първите годишни програми за действие по ЕИСП, които Комисията одобри в периода октомври — декември 2007 г. Тези програми имат многогодишен срок на изпълнение и позволяват извършване на плащания до 2013 г.

8. Отговорът на основния въпрос на одита се съдържа в отговорите на следните три подвъпроса:

а) Добър ли е моделът на първите годишни програми за действие?

б) Довело ли е изпълнението на първите годишни програми за действие до навременни и успешни постижения?

в) По подходящ начин ли е използвала Комисията механизмите за предоставяне на помощ в рамките на Европейския инструмент за съседство и партньорство?

9. На първо място, одитът проучи системата за стратегическо планиране, използвана при определянето на приоритетите на помощта, главно в централата на Комисията (ГД "Външни отношения" и EuropeAid в Брюксел). След това, между март и ноември 2009 г. бяха проведени посещения на място във всяка една от трите държави, за да се проверят първите оперативни резултати и използваните механизми за предоставяне на помощта [11]. Те включваха посещения на делегациите на ЕК и националните изпълнителни органи, както и на звената за мониторинг [12].

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ДОБЪР ЛИ Е МОДЕЛЪТ НА ПЪРВИТЕ ГОДИШНИ ПРОГРАМИ ЗА ДЕЙСТВИЕ?

10. Регламентът за ЕИСП изисква изготвянето на многогодишни програми и стратегически документи. Многогодишното програмиране помага да се идентифицират потребностите на държавите бенефициенти и да се превърнат в стратегически цели за развитие. Следващата фаза на планиране превръща целите за развитие в предложения за програми и проекти (идентифициране и формулиране) и завършва с решение относно финансовия принос.

11. Палатата провери дали системата за планиране идентифицира и приоритизира потребностите на държавите бенефициенти по ясен и навременен начин въз основа на структуриран диалог с тях.

НАЛИЧИЕ НА СТРАТЕГИЧЕСКА РАМКА

12. Разработването на първите годишни програми за действие е резултат от процес на стратегическо планиране. Палатата анализира отделните етапи на този процес, съответните документи и връзките между тях (вж. диаграма I). За процеса отговарят две генерални дирекции на Комисията: ГД "Външни отношения", която извършва многогодишното програмиране, и EuropeAid, която разработва и изпълнява годишните програми.

13. След интензивна подготвителна работа от страна на Комисията през ноември 2006 г. плановете за действие на ЕПС са съгласувани двустранно между ЕС и Армения, Азербайджан и Грузия. Заедно със споразуменията за партньорство и сътрудничество от 1999 г. [13] те формират основната политическа рамка за ЕИСП.

ДИАГРАМА I

ПРЕГЛЕД НА ОДИТИРАНИТЕ ДОКУМЕНТИ, СВЪРЗАНИ С ПРОЦЕСА НА ПЛАНИРАНЕ

+++++ TIFF +++++

1 Подновяват се автоматично всяка година, ако няма предизвестие за прекратяване.

14. Въз основа на тази рамка ГД "Външни отношения" разработва два стратегически документа за всяка една от трите държави:

а) документ за национална стратегия за периода 2007—2013 г. Този документ не съдържа никакви финансови разчети, но дава общ преглед на всички бъдещи приоритети на помощта от ЕК [14], които ще бъдат обхванати през следващите седем години;

б) национална индикативна програма за периода 2007—2010 г. Този документ превръща приоритетите за помощта от документа за национална стратегия в приоритети за финансиране за следващите четири години съгласно националното разпределение на средствата от ЕИСП. Той включва разчет за общата необходима сума и представя индикативна разбивка на средствата за избраните приоритети.

15. След това EuropeAid изготвя годишните програми за действие за 2007 г. (вж. диаграма II). За трите държави са определени различни приоритети за отпускане на помощта въз основа на приоритетните области, посочени в националните индикативни програми:

а) в Армения като най-голям приоритет е определено професионалното образование и обучение (ПОО). Комисията счита, че напредъкът в тази област следва да помогне за намаляване на бедността в средносрочен и дългосрочен план (вж. точки 36—39);

б) в Азербайджан като най-голям приоритет е определен секторът на енергетиката, с акцент върху възобновяемите енергийни източници и енергийната ефективност (вж. точки 40—44);

в) в Грузия най-голям приоритет има управлението на публичните финанси, като подкрепата на ЕС има за цел да допринесе за насърчаване на икономическия растеж и намаляване на бедността в средносрочен и дългосрочен план (вж. точки 46—48). Допълнителен приоритет е икономическото възстановяване и изграждането на доверие в зоните на конфликти (вж. точки 49—52).

ДИАГРАМА II

ОБЩ ПРЕГЛЕД НА ГОДИШНИТЕ ПРОГРАМИ ЗА ДЕЙСТВИЕ ЗА 2007 Г.

+++++ TIFF +++++

16. Помощта се предоставя основно под формата на секторна бюджетна подкрепа с елемент на техническа помощ, който да подпомогне прилагането ѝ. Освен това всичките три годишни програми за действие за 2007 г. включват туининг инструмент за сътрудничество между администрациите на държавите бенефициенти и техните партньори в държавите членки на ЕС.

17. Последната стъпка във фазата на разработване на програмите е сключването на споразумения за финансиране между Комисията и държавите бенефициенти. Споразуменията за финансиране определят общите и специфичните условия, както и техническите и административните разпоредби за предоставянето на помощта.

НЕДОСТАТЪЧНАТА ЯСНОТА И НЕОПРЕДЕЛЕНИТЕ ПРИОРИТЕТИ НАМАЛЯВАТ ПОЛЗИТЕ ОТ МНОГОГОДИШНОТО ПРОГРАМИРАНЕ ОТ СТРАНА НА ГД "ВЪНШНИ ОТНОШЕНИЯ"

18. Слабостите във връзките между плана за действие на ЕПС, документа за национална стратегия и националната индикативна програма допринасят за недостатъчната яснота при планирането. Ефективността на програмирането намалява и поради неясните приоритети (вж. точки 19—27).

19. Когато една и съща тема се третира по различни начини в отделни документи, това води до липса на яснота. Например в Армения темата за образованието е обхваната в документа за национална стратегия под две заглавия: "Икономическа и социална реформа, намаляване на бедността и устойчиво развитие" и "Контакти между хората". Освен това, едни и същи приоритети понякога се формулират по различен начин и се преструктурират в различните документи. В Грузия например въпросът за управлението на публичните финанси се появява в рамките на различни приоритети във всички стратегически документи.

20. На стратегическо ниво се използват три различни времеви рамки. Планът за действие на ЕПС обхваща пет години, докато документът за национална стратегия взема предвид всичките седем години на финансовите перспективи на ЕС, а националната индикативна програма обхваща четири години.

21. Планът за действие на ЕПС следва да представлява основната отправна точка за определяне на приоритетите на помощта, формулиране на обхвата на приоритетните области, специфичните действия и общите цели. Множеството приоритетни действия и тяхната широка формулировка обаче пречат на опита да се поставят ясни приоритети (вж. каре 1).

22. Документът за национална стратегия за периода 2007—2013 г., който е изготвен отчасти въз основа на плана за действие на ЕПС, дава добра обща представа за положението в страната, но не помага много за конкретизиране на приоритетите. Последвалата го национална индикативна програма за периода 2007—2010 г., която обхваща по-къс четиригодишен период, намалява броя на основните приоритети, но въвежда нови под приоритети. По този начин широк кръг от теми продължава да отговаря на условията за финансова помощ (вж. каре 2). Това противоречи на практиката в други сфери на външната помощ [15], където обикновено се идентифицират само два целеви сектора.

КАРЕ 1

ШИРОК ОБХВАТ НА ПРИОРИТЕТИТЕ, ОПРЕДЕЛЕНИ В ПЛАНА ЗА ДЕЙСТВИЕ НА ЕПС: ПРИМЕР — АРМЕНИЯ

Планът за действие на ЕПС за Армения определя осем приоритетни области за сътрудничество, в това число 54 специфични действия. Тези приоритетни области се допълват от още 248 действия, изброени в рамките на седем "Общи цели", които се разделят на 20 под цели, а те на свой ред — на 62 под под цели.

КАРЕ 2

ШИРОК КРЪГ ОТ ТЕМИ ЗА ВЪЗМОЖНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ В НАЦИОНАЛНА ИНДИКАТИВНА ПРОГРАМА: ПРИМЕР — АЗЕРБАЙДЖАН

Националната индикативна програма за Азербайджан има три много широко формулирани приоритетни области (напр. "Подкрепа за демократичното развитие и доброто управление"), 10 под приоритета (напр. "Околна среда") и 19 специфични цели (напр. "Улесняване на търговията и подобряване на инвестиционния климат, заетостта и социалното положение по устойчив начин").

23. Националната индикативна програма не добавя много към документа за национална стратегия, освен че очертава индикативен бюджет за приоритетите за периода 2007—2010 г. Тя не предлага график за изпълнение на приоритетите. Освен това дългосрочното въздействие, специфичните цели, очакваните резултати и показателите за постигането им са описани доста общо и широко. Няма и конкретни насоки относно това кои сектори са подходящи за прилагане на инструмента "туининг" или на секторната бюджетна подкрепа. Последната се насърчава и препоръчва само много общо като първи избор […] когато са изпълнени необходимите условия [16].

ИЗБОРЪТ НА ОБЛАСТИ НА ПОДПОМАГАНЕ НЕ ПРОИЗТИЧА ДОСТАТЪЧНО ПРЯКО ОТ ПРОГРАМНИТЕ ДОКУМЕНТИ

24. Документът за национална стратегия и националната индикативна програма предвиждат всички области, за които през следващия седемгодишен период (2007—2013 г.) може да бъде отпускана помощ, както и индикативните суми за следващия четиригодишен период (2007—2010 г.). В рамките на Комисията EuropeAid има отговорността да определи къде да бъде поставен акцентът през първата година (2007 г.) (вж. точка 12).

25. При определянето на областите, върху които да се съсредоточи помощта EuropeAid се е ръководила най-вече от своя ангажимент да предоставя 50 % от помощта от Общността чрез националните системи (вж. точка 58). По този начин въпросът дали дадена област е подходяща за секторна бюджетна подкрепа се превръща във важен фактор за определяне на помощта в годишните програми за действие за 2007 г.

26. В Армения например ПОО е избрана като основната област, която да бъде обхваната в първата годишна програма за действие. Въпреки това нито един от стратегическите документи не подчертава значението на ПОО; тази област остава скрита сред 25-те специфични цели на седемте под приоритета в националната индикативна програма за периода 2007—2010 г. (вж. диаграма III). В Грузия управлението на публичните финанси — главният фокус на годишната програма за действие — заема маргинална позиция както в приоритетите на документа за национална стратегия (където това е последният елемент на пети приоритет), така и в националната индикативна програма, където е споменато в рамките на третия под приоритет на първата приоритетна област.

ДИАГРАМА III

ВРЪЗКА МЕЖДУ ОПРЕДЕЛЕНИТЕ В ГОДИШНАТА ПРОГРАМА ЗА ДЕЙСТВИЕ ЗА 2007 Г. ПРИОРИТЕТИ И СТРАТЕГИЧЕСКИТЕ ДОКУМЕНТИ (ПРИМЕР — АРМЕНИЯ)

+++++ TIFF +++++

Източник: Анализ на Европейската сметна палата въз основа на стратегически документи на Комисията.

27. Ако използва секторната бюджетна подкрепа като основен механизъм, ЕС ще може да обърне внимание по полезен начин на едва около половината от под приоритетите, определени от националните индикативни програми за периода 2007—2010 г., тъй като секторната бюджетна подкрепа заема сравнително голям дял от наличното годишно финансиране. В Азербайджан например по време на четиригодишния период програмите за секторна бюджетна подкрепа ще обхванат само четири от десет под приоритета.

ПРОЦЕСЪТ НА ДВУГОДИШНО ПЛАНИРАНЕ И РАЗРАБОТВАНЕ НА ПРОГРАМИ СЪДЪРЖА РИСКОВЕ ЗА ПРАКТИЧЕСКОТО ЗНАЧЕНИЕ НА ПОМОЩТА

28. Годишните програми за действие за 2007 г. са резултат от планирането (ГД "Външни отношения") и разработването на програми (EuropeAid) в продължение на над две години. В Грузия например първите плащания по годишната програма за действие за 2007 г. са извършени през февруари 2008 г., а първата оценка на стратегическите потребности в контекста на изготвяне на документ за национална стратегия е направена през ноември 2005 г. (вж. таблицата).

29. Документът за национална стратегия, националната индикативна програма и годишната програма са подложени на серия от процедури за контрол на качеството и консултации, преди да бъдат одобрени от Комисията. Този процес включва основно извършване на оценки от страна на групите за подкрепа на качеството на Комисията, процедура на междуведомствени консултации в Комисията, преглед от управителния комитет на ЕИСП в държавите членки и проверки от страна на Европейския парламент.

30. Макар че всеки програмен етап има своя собствена обосновка, заедно те оформят един продължителен процес на планиране. Основната причина за дългата начална фаза на ЕИСП е, че процедурите за контрол на качеството и одобрение са проведени на два последователни етапа: първо под отговорността на ГД "Външни отношения" за документа за национална стратегия за периода 2007—2013 г. и националната индикативна програма за периода 2007—2010 г., а след това от EuropeAid за годишната програма за действие за 2007 г. Тези последователни процедури в ГД "Външни отношения" и EuropeAid обаче се прилагат само когато се въвеждат или преразглеждат документите за национална стратегия или националната индикативна програма [17].

ТАБЛИЦА

ПРОЦЕС НА ПЛАНИРАНЕ И РАЗРАБОТВАНЕ НА ЕИСП ЗА ГОДИШНАТА ПРОГРАМА ЗА ДЕЙСТВИЕ ЗА 2007 Г. (ПРИМЕР — ГРУЗИЯ)

Фази | Основни етапи на процеса | Време | Основни отговорни ГД | Инструмент за планиране |

Изготвяне | Първа концепция и посещение в Тбилиси на ГД "Външни отношения" | ноември 2005 г. | "Външни отношения" | Документ за национална стратегия за периода 2007—2013 г. + Национална индикативна програма за периода 2007—2010 г. |

Програмно посещение в Тбилиси | юни 2006 г. |

Среща на националния екип за Грузия | юли 2006 г. |

Представяне на проект за документ за национална стратегия / национална индикативна програма (НИП) на грузинските органи | септ. 2006 г. |

Контрол на качеството + преработка + демократичен контрол | Оценка от междуведомствената група за подкрепа на качеството | септ. 2006 г. |

Представяне на коментари от грузинските органи | окт. и ноември 2006 г. |

Междуведомствена консултация | ноември 2006 г. |

Заседание на управителния комитет на ЕИСП | дек. 2006 г. |

Консултации с Европейския парламент | дек. 2006 г. |

Официално одобрение | Одобрение от страна на Грузия на бюджета и приоритетите на НИП | февруари 2007 г. |

Одобрение от Комисията | март 2007 г. |

Изготвяне | Идентифициране и формулиране на мерките, които ще бъдат финансирани (вкл. посещение в Грузия) | края на 2006 / началото на 2007 г. | EuropeAid | Национална програма за 2007 г. + споразумения за финансиране |

Контрол на качеството + преработка + демократичен контрол | Оценка от оперативна група за подкрепа на качеството (на два последователни етапа) на 1)идентификационни фишове2)фишове за действие | февруари 2007 г. април 2007 г |

Междуведомствена консултация | май 2007 г. |

Заседание на управителния комитет на ЕИСП | юли 2007 г. |

Консултации с Европейския парламент | септ. 2007 г. |

Официално одобрение | Одобрение от Комисията | окт. 2007 г. |

Подписване на споразумения за финансиране с Грузия | дек. 2007 / ян. 2008 г. |

Първи плащания | | ян. 2008 г. |

31. Подобен продължителен процес създава риск помощта да загуби практическото си значение. Допълнителен въпрос е дали стратегията би могла да обхваща срок, по-къс от седемте години на финансовите перспективи. В бързо променящата се и засегната от конфликти обстановка на Южен Кавказ такава дългосрочна стратегия неминуемо губи практическото си значение, което налага междинно преразглеждане. Войната през август 2008 г. между Грузия и Русия създаде значителни нови потребности (вж. приложение V). В Армения мащабната политическа криза през първата половина на 2008 г. [18] породи потребности, необхванати от стратегията, което доведе до създаването на консултантски групи на ЕС, които пряко да съветват правителството (вж. точка 65). Друг пример за ново развитие е засилената политическа воля за стартиране на Източното партньорство [19]. Като цяло положението на страните е значително променено поради световната финансова и икономическа криза.

ПЛАНИРАНЕТО И РАЗРАБОТВАНЕТО НА ПРОГРАМИ ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ НЕ СА РЪКОВОДЕНИ В ДОСТАТЪЧНА СТЕПЕН ОТ СТРУКТУРИРАН ДИАЛОГ С ДЪРЖАВИТЕ БЕНЕФИЦИЕНТИ

32. Принципът на партньорство изисква партньорите от държавите бенефициенти да бъдат включени във възможно най-голяма степен в планирането и разработването на всички операции. За страните от Южен Кавказ няколко фактора са затруднили систематичния и балансиран диалог:

а) Комисията е била слабо представена на място в Армения и Азербайджан. Регионалната делегация в Ереван (Армения) все още не е била трансформирана в пълноправна делегация [20]; делегацията в Баку (Азербайджан) е открита през февруари 2008 г., но започва работа с пълен капацитет едва през 2009 г.;

б) вниманието на Комисията към вътрешните процедури в процеса на планиране (ГД "Външни отношения") и разработване (EuropeAid) е ограничило възможностите за диалог с държавите бенефициенти: макар че Комисията е създала различни правила и насоки за своя вътрешен диалог, няма конкретни указания за структуриран диалог с държавите бенефициенти;

в) националните координационни звена в държавите бенефициенти не са обединили различните позиции и интереси в страните си и поради това не са могли да действат като ефективен посредник между Комисията и съответните правителства.

33. В резултат на това консултациите с националните органи, другите донори и организациите на гражданското общество относно определянето на приоритетите в документите за национална стратегия, националните индикативни програми и годишните програми за действие са били ограничени. Диалогът е воден основно от централните служби на Комисията (ГД "Външни отношения" и EuropeAid), ограничавайки прекия обмен на мнения до няколко дни при посещенията в съответните страни. От последващите доклади на Комисията за тези посещения не винаги става ясно какви са били темите на дискусиите.

34. В резултат на слабостите в диалога трите държави понякога са разбирали погрешно различните цели на отделните документи за планиране, както и характера на новите механизми за предоставяне на помощта. Държавите също така не винаги са осъзнавали кога забележките им относно приоритетите или програмите все още са могли да окажат влияние върху взимането на решение от страна на Комисията.

ДОВЕЛО ЛИ Е ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ПЪРВИТЕ ГОДИШНИ ПРОГРАМИ ЗА ДЕЙСТВИЕ ДО НАВРЕМЕННИ И УСПЕШНИ РЕЗУЛТАТИ?

35. Три години след стартирането на ЕИСП през 2007 г. Палатата разгледа как решенията на ЕС за предоставяне на финансова помощ са изпълнени чрез осъществяване на дейности на място и до каква степен тези дейности са допринесли за постигане на желаните резултати на програмите.

АРМЕНИЯ: ПО ПРИОРИТЕТ "ПРОФЕСИОНАЛНО ОБРАЗОВАНИЕ И ОБУЧЕНИЕ" ПРОЦЕСЪТ НА РЕФОРМИ Е УСКОРЕН, НО НАПРЕДЪКЪТ ВСЕ ОЩЕ Е ТВЪРДЕ СЛАБ

36. Първата програма за секторна бюджетна подкрепа за ПОО по ЕИСП стартира през януари 2008 г. (вж. точка 15, буква а) с общата цел да подкрепи стратегията на правителството за намаляване на бедността. Програмата цели да повиши качеството на ПОО и да приведе структурата и контекста на системата на ПОО в съответствие с нуждите от умения на пазара на труда, като по този начин се подобри квалификацията на активното население като предпоставка за заетост и конкурентоспособността на частния бизнес.

37. Плащанията по секторната бюджетна подкрепа зависят от изпълнението на общи условия [21]и на специфични условия, свързани с ПОО. Последните включват подбор и модернизиране на регионални центрове за ПОО и изграждане на национални институции за ПОО. Бюджетната подкрепа се изплаща на три транша в размер на 5 милиона евро всеки, като първият е фиксиран, а вторият и третият — променливи в зависимост от степента, в която са изпълнени условията.

38. Комисията е изплатила първия фиксиран транш от 5 млн. евро през юни 2008 г. За да определи каква част от втория променлив транш следва да изплати, в края на 2008 г. Комисията е сключила договор с външни експерти, които да извършат преглед на напредъка на реформите. Въз основа на заключението на експертите, че е постигнат известен напредък, но не всички условия са изпълнени, през януари 2009 г. Комисията е отпуснала 3,25 млн. евро от максималната сума в размер на 5 млн. евро (вж. приложение II). Намаленият размер на плащането е подтикнал правителството да предприеме допълнителни действия, като например да осигури оборудване за регионалните центрове за ПОО и да определи допълнителен персонал за отдела по ПОО в министерството на образованието и науката.

39. Като цяло, Палатата достигна до заключението, че първата програма за секторна бюджетна подкрепа по ЕИСП е оказала положително въздействие и е засилила процеса на реформи в областта на ПОО в Армения. Напредъкът обаче е все още твърде слаб, тъй като програмата за подкрепа не е преодоляла някои структурни пречки:

а) секторната програма все още не е обърнала достатъчно внимание на търсенето в областта на ПОО, например как да определи нуждите на работодателите и безработните;

КАРЕ 3

ЛИПСА НА ФИНАНСИРАНЕ В РЕГИОНАЛНИТЕ ЦЕНТРОВЕ ЗА ПОО

Ремонтите в колежа Ijevan включват поставяне на нов покрив, инсталиране на централно газово отопление и смяна на прозорците до входа и централното стълбище. Макар че модерната отоплителна система заменя печките с дърва в класните стаи, нейната ефективност се намалява от това, че само около 10 % от прозорците са сменени. Старите прозорци не се затварят добре и често имат пролуки.

Обратното, във Vanadzor всички прозорци са сменени, но новото централно газово отопление разчита на стари радиатори, които не са ползвани от около 20 години. Ремонтите изглеждат недостатъчни, като липсват средства дори за модернизиране на базовите санитарни възли.

Доставеното за колежа Ijevan оборудване се състои от основни артикули (мебели за класните стаи и офисите, компютри, спортно оборудване), материали за основните курсове, плюс оборудване за специализираните курсове (ремонт на превозни средства и дървообработване). Макар че директорът на колежа приветства новите доставки, той посочва нуждата от обновяване на стаите, за да може да се инсталира оборудването. Средствата за това все още не са налични. Колежът като цяло изпитва трудности с финансирането, тъй като през последните две години броят на учащите е спаднал с 230 (от 780), след като Ереванският държавен университет е открил филиал в Ijevan.

б) фрагментираната държавна отговорност по отношение на институциите, работещи в областта на ПОО, затруднява координацията в сектора. От 82 държавни колежа министерството на образованието и науката отговаря само за 51, а останалите се управляват от други министерства;

в) без значително увеличение на редовното финансиране, особено от страна на държавата, реформата в областта на ПОО не може да постигне големи резултати. Посещението на място на одиторите в два от колежите, в които се изпълнява програмата (Ijevan и Vanadzor), разкри как липсата на финансиране затруднява постигането на целта тези колежи да бъдат превърнати в устойчиви регионални центрове за ПОО. Направените ремонти изглежда са били непоследователни и минимални (вж. каре 3).

АЗЕРБАЙДЖАН: НЕЗАДОВОЛИТЕЛЕН НАПРЕДЪК ПО ПРИОРИТЕТ "ЕНЕРГЕТИКА"

40. Азербайджан бързо се превръща в значителен производител на нефт и газ, както и в развиваща се транзитна страна за доставки за ЕС от Каспийския басейн и Централна Азия. Значението на енергийния сектор и за двете страни е отразено в специален Меморандум за разбирателство относно стратегическо партньорство между ЕС и Република Азербайджан в областта на енергетиката, сключен през ноември 2006 г.

41. Програмата за секторна бюджетна подкрепа по ЕИСП е насочена към две области, които не са развити в Азербайджан: възобновяеми енергийни източници и енергийна ефективност (вж. точка 15, буква б). Предвидено е цялата помощ от 13 млн. евро да бъде отпусната за период от три години чрез първоначален фиксиран транш от 3 млн. евро и два следващи променливи транша в размер на 5 млн. евро всеки.

42. Докато отпускането на първия фиксиран транш зависи само от изпълнението на две общи условия, отпускането на целия размер на следващите променливи траншове от по 5 млн. евро изисква изпълнението и на пет специфични условия. Те включват одобрение от правителството на подробна енергийна стратегия, три мерки в областта на възобновяемите енергийни източници и енергийната ефективност (планове за действие, нова законодателна рамка, създаване на държавна агенция) и приемане на план за действие за управление на публичните финанси (вж. приложение III).

43. Към момента на посещението на място от страна на Палатата през ноември 2009 г. Азербайджан все още не беше поискал извършването на плащане. След решението на Комисията за финансиране през декември 2007 г. следва двегодишен период на стагнация (вж. каре 4). Почти никакви конкретни стъпки не са предприети за постигане целите на програмата. Секторната стратегия не е преразгледана и не е установен диалог за секторната политика. Поради това до този момент предложената секторна бюджетна подкрепа от ЕС едва ли би могла да бъде стимул или механизъм за ускоряване на желаните реформи.

44. Въпреки това Азербайджан показва известен интерес към развитието на възобновяемите енергийни източници. Независимо от подкрепата на ЕС, например, през 2008 г. и 2009 г. са изградени три пилотни вятърни турбини в крайбрежната равнина северно от Баку и са предприети мерки за създаването на първия вятърен парк в същия район. Въпреки това проучванията на различни донори подчертават липсата на национална рамка за частна намеса в областта на възобновяемите енергийни източници, като например гаранция за достъп до електропреносната мрежа. Необходимо е силните национални производители да се съгласят на промяна в посоката на държавната политика, за да се гарантира напредък.

КАРЕ 4

АЗЕРБАЙДЖАН: СЛАБ НАПРЕДЪК ПРЕЗ ДВЕТЕ ГОДИНИ СЛЕД РЕШЕНИЕТО НА КОМИСИЯТА ЗА ФИНАНСИРАНЕ ПО ПРОГРАМАТА ЗА ПОДКРЕПА НА РЕФОРМИТЕ В СЕКТОРА НА ЕНЕРГЕТИКАТА

Подготвителният период за изпълнението на програмата за подкрепа на реформите в сектора на енергетиката е изключително дълъг в сравнение с останалите две страни. След решението на Комисията за финансиране през декември 2007 г. изминават две години: едногодишен процес на размишление в Азербайджан преди подписването на съответното споразумение за финансиране през декември 2008 г., последван от още една година за определяне на вътрешните начини на изпълнение за новия механизъм за предоставяне на секторна бюджетна подкрепа. Една от причините за това са продължителните вътрешни процедури на одобрение в Азербайджан, както и недостатъчната информация от страна на Комисията относно новия механизъм за отпускане на помощ.

Вътрешните механизми на изпълнение, въведени от Азербайджан, акцентират върху възлагането на обществени поръчки и разходването на помощта от ЕС (13 млн. евро), въпреки че единствено изпълнението на условията на програмата за подкрепа би осигурило отпускане на средства от Комисията.

ГРУЗИЯ: СКРОМЕН НАПРЕДЪК ПО ПРИОРИТЕТ "УПРАВЛЕНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ ФИНАНСИ" И НИКАКЪВ НАПРЕДЪК ПО ПРИОРИТЕТ "ИКОНОМИЧЕСКО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ И ИЗГРАЖДАНЕ НА ДОВЕРИЕ"

45. Както беше посочено в точка 15, буква в), помощта в Грузия се предоставя преди всичко за областта "Управление на публичните финанси" (УПФ). Като допълнителен приоритет е избрана областта "Икономическо възстановяване и изграждане на доверие за Абхазия / Западна Грузия".

УПРАВЛЕНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ ФИНАНСИ

46. Програмата за секторна бюджетна подкрепа по ЕИСП за реформа на УПФ (15 млн. евро), стартирана през декември 2007 г., има за цел да подобри ефикасността на публичните услуги и по този начин да допринесе за намаляване на бедността. Бюджетната подкрепа се изплаща на три еднакви транша от 5 млн. евро, като първият е фиксиран, а вторият и третият са комбинация от фиксирани и променливи траншове. Поставени са седем специфични условия, насочени към цялостното планиране и наблюдение на програмата за реформи на УПФ, както и към напредъка в шест области на системата за УПФ. В приложение IV са показани специфичните условия за втория транш.

47. Програмата за УПФ започва бавно, с недостатъчни усилия за започване на реформа от страна на Грузия. Делегацията на Комисията се оплаква от трудности при постигането на конструктивен диалог с грузинските си партньори. Въпреки това, през декември 2008 г. EuropeAid отпуска част от втория транш, като изплаща 4 млн. евро от максимално предвидените 5 млн. евро. Решението за извършване на плащане се основава на два последователни външни прегледа на постигнатия напредък. Първият от тях достига до отрицателно заключение (ноември 2008 г.), но заключението от втория преглед е положително, като се основава на нови доказателства, предоставени към момента (декември 2008 г.). Палатата отбелязва, че предвид изключително сложното положение в Грузия от август 2008 г. нататък, Комисията е приела усилията за реформа на УПФ като достатъчни, за да извърши плащане. Въпреки това Палатата установи, че не всички условия, поставени за освобождаването на средствата, са били изпълнени.

48. Може да се обобщи, че през първите 12 месеца от изпълнението си програмата за УПФ е реализирала много слаб напредък. В началото на 2009 г. обаче се наблюдава обнадеждаваща промяна в отношението на грузинската страна. Например, въпреки че през 2008 г. правителството показва враждебност към идеята за вътрешен одит, през 2009 г. то приема стратегия за неговото извършване. По-голямата възприемчивост към реформата на УПФ може да бъде обяснена с променените основни условия. След двойния шок от конфликта с Русия от август 2008 г. и глобалната рецесия грузинската икономика зависи от помощ отвън, което кара правителството да обърне по-голямо внимание на постъпленията от бюджетна подкрепа от ЕС.

ИКОНОМИЧЕСКО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ И ИЗГРАЖДАНЕ НА ДОВЕРИЕ

49. След обявяването на независимостта на Грузия от Съветския съюз през 1991 г., конфликтите със сепаратистки движения в районите на Абхазия и Южна Осетия завършват със споразумения за прекратяване на огъня и положение, в което не се води война, но липсва и мир. От този момент ЕС подкрепя програми за социално и икономическо възстановяване и в двата района. ЕС финансира мерки за подкрепа на "вътрешно разселените лица" в контролираните от правителството зони в Грузия. Войната между Грузия и Русия през август 2008 г. става пречка за тези програми, като процесът за укрепване на мира между Грузия и отцепилите се от нея територии до голяма степен е прекратен.

50. Първата програма по ЕИСП (техническа помощ) предвижда 4 млн. евро за мерки за икономическо възстановяване и изграждане на доверие. Тази програма, която е насочена към възстановяване на отцепилия се район на Абхазия, не се реализира, тъй като още преди войната от август 2008 г. средствата практически са блокирани, въпреки че споразумението за финансиране е подписано от Комисията и грузинските власти през януари 2008 г. Политически опасения от страна както на Грузия, така и на Абхазия, са възпрепятствали всякакъв напредък:

а) основното безпокойство на грузинските органи е, че външна подкрепа за Абхазия би могла да стабилизира отцепническия ѝ статут. Например, те се опасяват, че могат да бъдат подпомогнати училища в Абхазия, където да не се използва или преподава грузински език, или че местни неправителствени организации (НПО), които поддържат сепаратизма, биха могли пряко да изпълняват проекти;

б) абхазките власти явно възприемат действията на ЕС като съответстващи единствено на грузинските интереси, тъй като само грузинското правителството одобрява програмата и я е подписало.

51. Като заключение може да се посочи, че в края на 2009 г. ЕИСП все още не се е доказал като подходящ инструмент за икономическо възстановяване и изграждане на доверие в конфликтния район на Абхазия.

52. За разлика от Абхазия, където все още има възможност за дискусия, между Южна Осетия и Грузия няма сътрудничество след конфликта и всички изпълнявани проекти за възстановяване на ЕС са спрени. Няма база (като политическа воля или съвместни интереси) за продължаване на програмите за възстановяване. Затова в годишната програма за действие за 2008 г. Комисията пренасочва 6 млн. евро, предвидени първоначално за конфликтната зона Грузия / Южна Осетия, за нуждите на нови "вътрешно разселени лица" в контролираните от правителството области в Грузия, по-специално за подпомагане на жилищни нужди. Следва да се отбележи, че подобни мерки включват рискове, свързани с оптимизирането на ресурсите (вж. приложение V).

ВСИЧКИ ДЪРЖАВИ: ТУИНИНГЪТ В РАМКИТЕ НА ЕИСП ВСЕ ОЩЕ Е В НАЧАЛНА ФАЗА

53. Годишните програми за действие за 2007 г. включват и туининг инструмент, по който се отпускат общо 14 млн. евро за трите държави [22]. Комисията предвижда началото на първите туининг проекти за 2008 г. Въпреки това едва през юни 2009 г. в Грузия е подписан първият договор за туининг по ЕИСП. През втората половина на 2009 г. в Армения и Азербайджан се подготвят няколко договора, които обаче все още не са подписани. Така стартирането на туининга в рамките на ЕИСП е забавено [23].

54. Основната причина за това е нежеланието на страните да отделят ресурси за изграждането на необходимата управленска структура за туининг. Вероятно е стимулът за сближаване посредством туининг да е по-нисък поради липсата на перспективи за присъединяване към ЕС.

55. Във всяка държава би следвало да има изградена служба за администриране на програмата, която да ръководи инструмента "туининг". Комисията подпомага създаването на тези служби посредством няколко последователни проекта по ТАСИС. Въпреки това след приключването на тези проекти службите за администриране на програмата все още не са в състояние самостоятелно да управляват и ръководят туининг инструмента. Вместо да изграждат капацитет, външните експерти от проектите по ТАСИС по-скоро са поемали функцията на такива служби.

56. Комисията сключва допълнителни договори за техническа помощ, в които участват частни консултанти, с цел изготвяне на задания за туининг проекти. По този начин ранните действия в областта на туининга включват значителен принос на частния сектор в една област, където информацията следва да бъде запазена за публичните органи.

ПО ПОДХОДЯЩ НАЧИН ЛИ Е ИЗПОЛЗВАЛА КОМИСИЯТА МЕХАНИЗМИТЕ ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ В РАМКИТЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ИНСТРУМЕНТ ЗА СЪСЕДСТВО И ПАРТНЬОРСТВО?

57. Ефективността на помощта до голяма степен зависи от разумното използване на различните начини за предоставянето ѝ. Палатата провери дали Комисията е прилагала адекватно новия механизъм за секторна бюджетна подкрепа и дали е използвала по подходящ начин различните налични механизми.

КОМИСИЯТА Е ИЗПОЛЗВАЛА РАЗЛИЧНИ НАЧИНИ ЗА ОТПУСКАНЕ НА ФИНАНСОВА ПОМОЩ

58. Новият механизъм за предоставяне на помощ, предпочитан от Комисията, е секторната бюджетна подкрепа. Комисията, в съответствие с настоящата гледна точка на донорите в цял свят, счита, че подкрепата за държавните бюджети предлага по-голям потенциал за развитие, отколкото помощта, основана на проекти. Чрез въвеждането на секторната бюджетна подкрепа и туининга Комисията успява да наложи промяна в сравнение с преобладаващите по ТАСИС проекти за техническа помощ [24].

59. Използването на секторната бюджетна подкрепа е в съответствие и с Европейския консенсус за развитие от декември 2005 г., който има за цел да насочва 50 % от междуправителствената помощ чрез системите на отделните държави. Въпреки това, макар че основната цел на сътрудничеството за развитие на ЕС е намаляването на бедността, сътрудничеството между Съюза и държавите от Южен Кавказ има за основна цел тяхното сближаване с ЕС. Например в документа за национална стратегия за Грузия Комисията подчертава, че подкрепата за по-тясна икономическа и социална интеграция между ЕС и Грузия е основна цел на помощта. По този начин, според документа за национална стратегия, би следвало ЕС да има различна роля от тази на останалите донори, които се концентрират върху развитието.

ПРЕМИНАВАНЕТО КЪМ СЕКТОРНА БЮДЖЕТНА ПОДКРЕПА НЕ Е БИЛО ПОДГОТВЕНО В ДОСТАТЪЧНА СТЕПЕН И ТОВА СЕ Е ОТРАЗИЛО НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО

60. Няколко фактора сочат, че Комисията не е подготвила в достатъчна степен преминаването към секторна бюджетна подкрепа, което е затруднило нейното прилагане (вж. проблемите, описани в точки 39, 43 и 47):

а) заключенията относно предварителните условия за ефективно използване на секторната бюджетна подкрепа не са документирани достатъчно добре (вж. точки 61 и 62);

б) погрешно е било допуснато, че страните партньори ще разбират добре новия механизъм на секторна бюджетна подкрепа благодарение на предишния си опит с подобен тип мерки (вж. точка 63);

в) на Комисията са липсвали опит и знания на място по отношение на механизмите на секторната бюджетна подкрепа. Делегациите е трябвало да разчитат до голяма степен на работата на външни експерти за техническите аспекти на моделите за изпълнение (например разработването на примерни условия или определянето дали условията са задоволително изпълнени).

61. Съгласно собствените си насоки, преди да предприеме изпълнението на програма за секторна подкрепа, Комисията следва да проучи ситуацията в седем "ключови области за оценка" (вж. каре 5). Комисията е извършила такива оценки, но не е достигнала до ясно документирани заключения. Също така оценките често отдават голямо значение на обещанията на държавите бенефициенти за действия в бъдеще. Тази слабост се среща особено често при оценката на наличието на ефективни системи за мониторинг и секторна координация. В Грузия например Комисията признава лошото функциониране на съществуващата система за мониторинг, но посочва единствено, че пълното въвеждане на средносрочната рамка на разходите предвижда въвеждането на надеждни и подходящи показатели за изпълнение.

62. Освен това Палатата не откри доказателства, че преди да избере секторна бюджетна подкрепа, Комисията е направила оценка на алтернативите за изпълнение на програми за секторна подкрепа, а именно общо финансиране и проектни процедури на ЕК [25].

63. В своите планови документи Комисията изразява увереност, че механизмът на бюджетна подкрепа ще бъде разбран добре от държавите бенефициенти, тъй като те вече имат опит с подобни мерки. На практика обаче държавите са извели малко поуки от този предишен опит. Въпреки че програмите за продоволствено осигуряване в тези държави са предоставяли бюджетна подкрепа в продължение на дълги години, те са твърде специфични, за да послужат като полезно ръководство по въвеждането на секторната бюджетна подкрепа, предвидена по ЕИСП. Програмите за продоволствено осигуряване например не са насочени към реформи само в един сектор, не засягат същите министерства и по-скоро предоставят бюджетната подкрепа на фиксирани, а не на променливи траншове.

КАРЕ 5

СЕДЕМ КЛЮЧОВИ ОБЛАСТИ ЗА ОЦЕНКА ЗА ПРОГРАМИТЕ ЗА СЕКТОРНА ПОДКРЕПА

(1) Стабилност на макроикономическата рамка (2) Надеждност и уместност на програмата за подобряване на системите за управление на публичните финанси (3) Съгласуваност и последователност на секторната политика и цялостна стратегическа рамка (4) Надеждност, изчерпателност и прозрачност на годишните секторни бюджети, включително средносрочна стратегическа бюджетна перспектива (5) Наличие и ефективност на държавно ръководена система за координиране на сектора и донорите (6) Наличие и ефективност на система за мониторинг на изпълнението (7) Наличие и ефективност на програма за укрепване на институционалния капацитет.

Източник: Насоки на EuropeAid за подкрепа на секторни програми (юли 2007 г.).

ИЗПОЛЗВАНИТЕ СРЕДСТВА ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ НЕ СА БИЛИ ДОСТАТЪЧНО ДОБРЕ ПОДБРАНИ

64. По същество годишните програми за действие за 2007 г. предлагат само два основни механизъма за предоставяне на помощ: секторна бюджетна подкрепа и туининг (съответно 72 % [26] и 22 % от общите бюджетни средства, отпуснати за трите държави). Традиционната подкрепа посредством проекти за техническа помощ играе роля единствено при възстановяването на конфликтните зони в Грузия (6 %). Този акцент върху секторната бюджетна подкрепа и туининга в годишните програми за действие има своите ограничения:

а) предоставяне на пряка финансова помощ за гражданското общество и частния сектор е възможно единствено по специфични програми като инструмента за насърчаване на демокрацията и правата на човека [27], но не и по годишната програма за действие на ЕИСП; същевременно видимите аспекти на помощта на ЕС са по-незабележими при преобладаващото използване на секторната бюджетна подкрепа;

б) бързите, гъвкави решения и индивидуалните решения, разработени по конкретни проблеми, много трудно се вместват в рамката на секторната бюджетна подкрепа и туининга (вж. точка 65).

65. В Армения преките цели на ЕПС са финансирани извън рамките на ЕИСП. За да подпомогне процеса на реформи в съответствие с плана за действие на ЕПС, делегацията създава "Консултативна група на ЕС" с финансиране от Инструмента за стабилност. Консултативната група на ЕС е трябвало да предложи всестранна подкрепа на редица ключови органи, като например министерства, чрез осигуряване на лични консултанти. Този механизъм за предоставяне на помощ се прилага като допълнение към туининга, което изисква координация.

66. Палатата констатира, че секторната бюджетна подкрепа е предпочитаният инструмент за предоставяне на помощ в трите държави, но това не се основава на подробна оценка на различните механизми. В случая на Азербайджан са възникнали съмнения по въпроса дали секторната бюджетна подкрепа следва да се прилага в страна, която печели от увеличаващия се износ на нефт и газ [28]. Въпросът доколко е подходящо използването на бюджетна подкрепа е повдигнат на заседанието на управителния комитет на ЕИСП през септември 2007 г. Въпреки това Комисията е избрала секторната бюджетна подкрепа като основен инструмент за предоставяне на подкрепа в Азербайджан. По време на одита представители на правителството подчертаха пред одиторите, че страната предпочита техническа помощ, а не бюджетна подкрепа.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

67. Комисията е стартирала новия ЕИСП в три държави от Южен Кавказ, но резултатите от това не са еднозначни.

СЛАБОСТИ В ПРОЦЕСА НА ПЛАНИРАНЕ НА ПЪРВИТЕ ГОДИШНИ ПРОГРАМИ ЗА ДЕЙСТВИЕ

68. В съответствие с регламента за ЕИСП Комисията е приложила система на многогодишно планиране, за да определи приоритетите на помощта от ЕС. Въпреки това слабостите в координирането между плана за действие на ЕПС, документа за национална стратегия и националната индикативна програма допринасят за недостатъчната яснота в планирането. Яснотата намалява още повече от факта, че едни и същи приоритети се формулират различно и се преструктурират в различните документи. Ползите от програмирането са намалени поради недостатъчно добро определяне на приоритетите.

69. Тези три последователни документа не определят приоритетите достатъчно конкретно. Няма достатъчно ясна връзка между областите, избрани за подпомагане в първите годишни програми за действие, и тези стратегически документи. Вместо това допустимостта на дадена област за предоставяне на секторна бюджетна подкрепа се превръща във важен фактор за определяне на помощта в годишните програми за действие за 2007 г. Освен това трите документа обхващат различни периоди от време (съответно пет, седем и четири години).

70. Процесът на планиране и разработване е отнел повече от две години преди първите годишни програми за действие да бъдат одобрени. Главната причина за това е, че контролът на качеството и процедурите на одобрение са проведени в два последователни цикъла и в две различни генерални дирекции — ГД "Външни отношения" и EuropeAid. Продължителността на процеса не е подходяща за бързо променящата се и засегната от конфликти обстановка в Южен Кавказ и застрашава практическото значение на помощта.

71. Планирането и разработването на програмите за предоставяне на помощ не се ръководят в достатъчна степен от структуриран диалог с държавите бенефициенти, тъй като до голяма степен процесът се управлява от вътрешните процедури на Комисията. Диалогът е затруднен и от слабото присъствие на Комисията на място в Армения и Азербайджан, както и от липсата на подходящ национален посредник, който да обедини интересите на държавите.

ПРЕПОРЪКА 1

Създаването на Европейската служба за външна дейност предоставя възможност за оптимизиране на процеса на планиране и разработване на програми. В този контекст следва да се обмисли:

а) създаването на организационна структура, която да укрепва връзките между стратегическите документи (планиране) и годишните програми за действие (разработване на модели), и да избягва последователните цикли на одобрение;

б) рационализирането на стратегическите документи (разглеждане на възможности за обединяване на документите и хармонизиране на обхванатите периоди от време);

ц) допълнителното конкретизиране на приоритетите по време на програмирането с основната цел на съседните страни да бъде предложена възможност за все по-близки отношения с ЕС.

РАЗЛИЧНИ ПОСТИЖЕНИЯ ПРИ ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ПЪРВИТЕ ГОДИШНИ ПРОГРАМИ ЗА ДЕЙСТВИЕ

72. Като цяло постиженията са различни. Докато програмата за секторна бюджетна подкрепа в областта на ПОО в Армения е успяла да ускори процеса на реформи, програмата, насочена към реформи в енергийния сектор в Азербайджан, е реализирала незадоволителен напредък. Програмата за реформи на УПФ в Грузия е започнала да стимулира промяна през втората година от изпълнението си, след слаба активност от страна на грузинските партньори през първите 12 месеца. В конфликтния регион на Абхазия ЕИСП все още не е подходящ инструмент за икономическо възстановяване и изграждане на доверие.

73. И в трите страни финансираният от ЕИСП компонент "туининг" остава в подготвителна фаза, до голяма степен поради нежеланието на държавите да отделят ресурси за структурите, необходими за управлението му.

ПРЕПОРЪКА 2

Комисията следва:

а) за Армения: с цел постигане на устойчиво подобрение в областта на ПОО, да обърне внимание на пренебрегваните до момента въпроси в процеса на реформи — търсенето в областта на ПОО (нуждите на работодателите и безработните), координирането на сектора от страна на правителството и липсата на адекватно (редовно) национално финансиране;

б) за Азербайджан: да провери дали, след период на значително закъснение, Азербайджан все още желае да изпълни условията за напредък в областта на реформите в енергетиката;

ц) за Грузия: да извърши по-подробна оценка на изпълнението на условията, поставени в контекста на програмата за бюджетна подкрепа в областта на управлението на публичните финанси, и като има предвид икономическото възстановяване и изграждането на доверие в конфликтните зони, да обмисли използването на инструменти, различни от ЕИСП;

д) за туининга и в трите държави: да се увери, че правителствата бенефициенти се ангажират с изграждането на собствен капацитет за управление на този инструмент.

ВЪВЕДЕНИ СА НОВИ МЕХАНИЗМИ ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩТА, НО СЛУЧАИТЕ НА ИЗПОЛЗВАНЕ НА СЕКТОРНАТА БЮДЖЕТНА ПОДКРЕПА НЕ СА БИЛИ ДОСТАТЪЧНО ДОБРЕ ПОДБРАНИ

74. С въвеждането на секторната бюджетна подкрепа и туининга Комисията е успяла да създаде алтернативи на преобладаващите в миналото проекти за техническа помощ. Секторната бюджетна подкрепа обаче е въведена без достатъчна подготовка, което се е отразило на резултатите. Въпреки че Комисията е извършила оценка на предварителните условия за ефективното използване на този механизъм, тя не е достигнала до ясно документирани заключения и често е отдавала голямо значение на плановете за действие в бъдеще на държавите бенефициенти. Тя е подходила с прекален оптимизъм, допускайки, че предишният опит ще помогне на страните да установят как следва да работи новият механизъм. На последно място, Комисията не е осигурила на място достатъчно персонал с подходящ опит и знания.

75. По същество годишните програми за действие за 2007 г. предлагат на държавите два механизъма за предоставяне на помощта: секторна бюджетна подкрепа и туининг. Акцентирането върху тези два инструмента е ограничило възможността за пряко подпомагане по ЕИСП на гражданското общество и частния сектор и не е позволило на годишните програми за действие да дават бързи и гъвкави решения на конкретни проблеми. Освен това преобладаващото използване на секторната бюджетна подкрепа е намалило видимите аспекти на помощта на ЕС и, в случая на Азербайджан, този вид подкрепа не е отговорила на нуждите на страната от техническа помощ. Секторната бюджетна подкрепа не е автоматично правилното средство за всички държави по всяко време.

ПРЕПОРЪКА 3

Комисията следва да:

а) избира по-добре кога да приложи секторната бюджетна подкрепа, като разглежда всички налични възможности в ЕИСП, и да работи по по-балансираното използване на различните средства;

б) подобри подготовката и документирането на решенията за стартиране на бюджетна подкрепа;

ц) осигурява достатъчно квалифициран персонал за изпълнението ѝ, тъй като секторната бюджетна подкрепа изисква аналитични умения различни от проектното финансиране;

д) идентифицира възможностите за популяризиране на секторната бюджетна подкрепа и да осигури наблюдението на този нов инструмент;

е) помогне за укрепването на общата рамка на държавната администрация в държавите бенефициенти, като използва допълващи туининга мерки (например обща хоризонтална подкрепа за държавната администрация).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Jan KINŠT, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 16 ноември 2010 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Регламент (ЕО) № 1638/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 2006 г. за определяне на общи разпоредби относно установяване на Европейски инструмент за съседство и партньорство (ОВ L 310, 9.11.2006 г.). Регламентът се прилага от 1.1.2007 г. до 31.12.2013 г.

[2] Алжир, Египет, Израел, Йордания, Ливан, Либия, Мароко, Палестинските територии, Сирия, Тунис.

[3] Беларус, Молдова, Руската федерация, Украйна.

[4] Програма за техническа помощ за страните от Общността на независимите държави.

[5] Финансови и технически мерки, съпътстващи реформите на икономическите и социални структури в рамките на евро-средиземноморското партньорство.

[6] Средствата са разпределени както следва: Армения — 98,4 милиона евро, Азербайджан — 92,2 милиона евро и Грузия — 120,4 милиона евро. След конфликта в Грузия през 2008 г. Комисията взе решение да увеличи средствата, отпуснати за Грузия, с 61,5 милиона евро (вж. приложение V).

[7] Командироване на национални експерти от държавните администрации на държавите членки на ЕС в държавите бенефициенти дългосрочно и на пълно работно време. Договорите за туининг представляват правни документи, които ангажират и двете страни с постигането на желаните резултати.

[8] Специален доклад № 2/2006 относно изпълнението на проекти, финансирани по програма ТАСИС в Руската федерация (ОВ C 119, 19.5.2006 г.).

[9] Специален доклад № 9/2008 относно ефективността на предоставяната от ЕС подкрепа в областта на правосъдието, свободата и сигурността за Беларус, Молдова и Украйна (ОВ C 71, 25.3.2009 г.).

[10] Специален доклад № 5/2006 относно програмата MEDA (ОВ C 200, 24.8.2006 г.).

[11] Съответните плащания са извършени през 2008 и 2009 г.

[12] Комисията сключва договор за мониторинг на програмите с консорциум.

[13] Тези споразумения формират правната основа на отношенията между ЕС и трите държави. Те са сключени за първоначален срок от десет години и всяка година се подновяват автоматично, при условие че никоя от страните не е отправила писмено известие за денонсиране.

[14] Обхваща национални, многонационални програми, програми за трансгранично сътрудничество на ЕИСП, както и тематични програми и Инструмента за стабилност.

[15] Инструмент за развитие и сътрудничество; Европейски фонд за развитие.

[16] Вж. Национална индикативна програма за периода 2007—2010 г. за Армения.

[17] Съгласно регламента за ЕИСП стратегическите документи се преразглеждат в средата на срока или в случай на необходимост и могат да бъдат преработени.

[18] Страната беше тежко засегната от политическа криза през първата половина на 2008 г. след оспорените президентски избори през февруари 2008 г.

[19] Съвместна декларация от срещата на високо равнище за Източното партньорство, Прага, 7 май 2009 г.

[20] Промяната настъпва през февруари 2008 г.

[21] Продължително прилагане на добра политика за макроикономическа стабилизация; подобряване управлението на публичните финанси; наличие на документи, свързани с изпълнението на програмата.

[22] На държавите, участващи в политиката на съседство, е осигурен достъп до инструмента TAIEX (Бюро за обмен на информация за техническа помощ), който преди това беше запазен за страните кандидатки за членство в ЕС.

[23] В Азербайджан обаче през 2008 г. започва изпълнението на три договора за туининг, финансирани по ТАСИС.

[24] Главно трансфер на знания, опит и експертни познания, включващ обучение, но също така доставки на оборудване и помощ за катализиране и подкрепа на инвестициите.

[25] Насоки на EuropeAid за подкрепа на секторни програми (юли 2007 г.).

[26] Включително 3 милиона евро техническа помощ за успешното стартиране на секторната бюджетна подкрепа.

[27] Регламент (ЕО) № 1889/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 г. за установяване на финансов инструмент за насърчаване на демокрацията и правата на човека по света, (ОВ L 386, 29.12.2006 г., стр. 1).

[28] Значителни приходи от износа на нефт и газ са получени за пръв път през 2006 г.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

МЕХАНИЗМИ ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ ПО ЕИСП [1]

ВИДОВЕ МЕРКИ

1. Помощта на Общността се използва за финансиране на програми, проекти и всеки вид мерки, които допринасят за изпълнение на целите на настоящия регламент.

2. Помощта на Общността може да се използва също:

a) за финансиране на техническа помощ и целеви административни мерки, включително такива мерки за сътрудничество, които ангажират експерти от държавния сектор, изпратени от държавите-членки и от техните регионални и местни органи, включени в програмата;

б) за финансиране на инвестиции и на дейности, свързани с инвестиции;

в) за участия в ЕИБ или в други финансови посредници, в съответствие с член 23, за финансиране на заеми, инвестиране на собствен капитал, гаранционни фондове или инвестиционни фондове;

г) за програми за облекчаване на дълг в изключителни случаи, съгласно международно съгласувана програма за облекчаване на дълг;

д) за секторна или обща бюджетна подкрепа, ако управлението на страната партньор на държавни разходи е достатъчно прозрачно, надеждно и ефективно, и където прилага правилно формулирани секторни или макроикономически политики, одобрени от неговите основни донори, включително, където е уместно, международните финансови институции;

е) за субсидии за лихвените проценти, и по-специално за екологични заеми;

ж) за застраховка срещу нетърговски рискове;

з) за участие във фонд, установен от Общността, от нейните държави-членки, от международни и регионални организации, от други донори или от страни партньори;

и) за участие в капитала на международни финансови институции или на регионалните банки за развитие;

й) за финансиране на разходите, необходими за ефективното управление и наблюдение на проекти и програми от страните, които ползват от помощта на Общността;

к) за финансиране на микропроекти;

л) за мерки за продоволствено осигуряване.

[1] Член 15 от Регламент (ЕО) № 1638/2006.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

АРМЕНИЯ: СПЕЦИФИЧНИ УСЛОВИЯ НА ПРОГРАМАТА ЗА ПОДКРЕПА НА СЕКТОРА НА ПРОФЕСИОНАЛНОТО ОБРАЗОВАНИЕ И ОБУЧЕНИЕ, ВТОРИ ПРОМЕНЛИВ ТРАНШ (5 МИЛИОНА ЕВРО)

Условия | Тежест | Налични средства (в млн. евро) | Действително отпусната сума (в млн. евро) |

1.В избраните центрове за ПОО текат ремонтни работи и доставки на модерно оборудване:подписани договори за ремонтни работи за цялата суматърговете за доставка на оборудване са готови за обявяване | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Изготвена е карта на интервенциите на донорите в областта на образованието | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Увеличен е вътрешният капацитет за мониторинг на министерството и е създаден мониторингов механизъм за програмата за подкрепа на секторната политика за 2007 г. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Подготовка и одобрение на решение за създаване на национален център за развитие на ПОО | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Правителството приема преработена органиграма на отдела за ПОО в съответствие с функционалния анализ, предложен от работната група и одобрен от министъра на образованието и науката | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Длъжностните характеристики и профилите на компетентност за персонала на отдела за ПОО са приети от работната група и одобрени от Съвета по държавна администрация | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Работната група се трансформира в Национален съвет за ПОО — тристранен орган, който отговаря за насоките относно развитието на национална система на ПОО:задачите и отговорностите на Националния съвет за ПОО са ясно определениодобрени са законовите актове за създаване на Съвета | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ III

АЗЕРБАЙДЖАН: СПЕЦИФИЧНИ УСЛОВИЯ НА ПРОГРАМАТА ЗА ПОДКРЕПА НА РЕФОРМИТЕ В СЕКТОРА НА ЕНЕРГЕТИКАТА, ВТОРИ (ПРОМЕНЛИВ) ТРАНШ (5 МИЛИОНА ЕВРО)

Специфични условия | Тежест (променлив транш) | Налични средства (в млн. евро) | Действително отпусната сума (в млн. евро) |

1.Политическа рамка

Подробна и изцяло интегрирана секторна стратегия, одобрена от правителството | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Планове за действие в областта на възобновяемите енергийни източници и енергийната ефективност

Обвързаните със срокове планове за действие за изпълнение на стратегии за възобновяеми енергийни източници и енергийна ефективност по време на изпълнението на програмата за подкрепа на реформите в сектор енергетика до 2010 г. са съгласувани с други институции и са одобрени с постановление на Mинистерството на промишлеността и енергетиката | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Законодателна рамка за възобновяеми енергийни източници и енергийна ефективност

Внасяне в парламента на законопроект относно използването на възобновяеми енергийни източници и възприемане на енергийната ефективност. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Държавна агенция за възобновяеми енергийни източници и енергийна ефективност

Създаване на Държавна агенция за възобновяеми енергийни източници и енергийна ефективност, подчинена на министъра на промишлеността и енергетиката. Определяне на нейните права и отговорности и на обхвата на дейността ѝ. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Управление на публичните финанси

Одобряване на план за действие за управление на публичните финанси | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ IV

СПЕЦИФИЧНИ УСЛОВИЯ НА ПРОГРАМАТА ЗА СЕКТОРНА ПОДКРЕПА НА РЕФОРМИТЕ В УПРАВЛЕНИЕТО НА ПУБЛИЧНИТЕ ФИНАНСИ В ГРУЗИЯ, ВТОРИ ПРОМЕНЛИВ ТРАНШ (5 МИЛИОНА ЕВРО)

| Специфични условия | Показатели | Тежест (променлив транш) | Налични средства (в млн. евро) | Действително отпусната сума (в млн. евро) |

Фиксиран транш | 1.Планиране и мониторинг на програмата за реформи на УПФ |

Министерството на финансите ще актуализира стратегическата концепция за УПФ след анализ на резултатите на програмата за публични разходи и финансова отчетност (PEFA), след което ще развие план за действие със срокове и етапи, необходими за актуализиране на по-широката програма за реформи в УПФ. | План за действие за УПФ, съдържащ обвързани с времето показатели, основани на резултати и одобрени от съответните ведомства | N/A | | |

2.Бюджетен процес, основан на средносрочна рамка на разходите | 3 | 3 |

Допълнително укрепване на процеса на бюджетно планиране и изграждане на средносрочна рамка на разходите (MTEF) чрез подобряване на средносрочното секторно планиране и на изчисляването на разходите за сектора, като тези елементи се включват в процеса на изготвяне на годишния бюджет. Подобрено е съдържанието на вноските по MTEF 2009–2012 г. в 3 избрани ресорни министерства, а обхватът на рамката е разширен и до регионалните правителствени стратегии. | Документът "Основни данни и насоки" (BDD) за 2009—2012 г. е разширен, за да включи изложение на регионалните правителствени стратегии и приоритети; Министерството на правосъдието, министерството на енергетика и министерството на труда и социалните въпроси са изготвили стратегии с изчислени разходи, които ясно показват връзката между политиката, планирането на разходите и изготвянето на годишния бюджет; За един избран регион е изготвена стратегия с изчислени разходи, която ясно показва връзката между средносрочното планиране на разходите и изготвянето на годишния бюджет | N/A | | |

Променлив | 3.Счетоводни системи на държавната хазна |

Завършена е първата фаза на Ръководство за статистиката на държавните финанси (GFSM) от 2001 г. | Главната счетоводна книга на държавната хазна, която включва бюджетната класификация на GFSM 2001 г., е в действие | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Външен одит |

Върховната одитна институция е изготвила политика за управление на одита и процедурни насоки. Приет е проектозакон за одитната институция. | Новата управленска политика и стратегия за корпоративно развитие на Върховната одитна институция е преработена и приета; | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Изготвени са насоки за одит, които се използват като основни материали за обучение на целия персонал | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Системи за вътрешен контрол и вътрешен одит |

Правителството е одобрило документ за политиката и план за действие за постепенно въвеждане на хармонизирана система за държавен вътрешен финансов контрол (управленска отговорност и вътрешен одит). | Протокол от заседание на правителството, с който се одобряват документ за политиката и план за действие | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Обществени поръчки |

На правителството е представен и одобрен план за действие, основан на препоръките на работната група, който има за цел преструктуриране на правната и регулаторна рамка за обществени поръчки. | Препоръки на работната група; | 10 % | 0,2 | 0 |

План за действие, одобрен от правителството | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Служби по приходите |

Изготвена е корпоративна стратегия за приходите. Изготвен е процедурен наръчник. Процедурите за анализ на риска на всички аспекти на митническия контрол и системата на заплащане на данъци са доразвити и одобрени от министерството на финансите. | Използват се методология, система и стандарт за разработването и поддържането на всички процедури на службите по приходите | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ V

ГРУЗИЯ: РИСКОВЕ ЗА ОПТИМАЛНОТО ИЗПОЛЗВАНЕ НА РЕСУРСИТЕ ПРИ ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА ДОПЪЛНИТЕЛНИ СРЕДСТВА ОТ ЕС ВСЛЕДСТВИЕ НА КРИЗАТА

ЕС реагира на кризата от август 2008 г. като оказа политическа и финансова подкрепа на Грузия, обещавайки предоставянето на до 500 млн. евро на донорска конференция през октомври 2008 г. Тези средства се отделят от няколко финансови инструмента, в т.ч. и ЕИСП. Въпреки че националната индикативна програма за ЕИСП за периода 2007—2010 г. не беше изменена, Комисията взе решение да увеличи средствата, отпуснати по ЕИСП за Грузия, с 61,5 млн. евро, които се заделят за тази цел чрез специални мерки като важна част от пакета хуманитарна помощ.

Допълнителните средства, отпуснати по ЕИСП, подкрепят основно повторното заселване в самата Грузия на лицата, разселени по време на сблъсъците през 2008 г. Моделът на отпускане на помощта е целева бюджетна подкрепа за жилищните нужди на "вътрешно разселените лица", която да бъде предоставена от грузинския Общински фонд за развитие [1]. До юли 2009 г. Комисията е извършила две плащания (9,8 млн. евро и 12,1 млн. евро) към държавния бюджет за строителство на къщи, включително и съответните водоснабдителна и електрическа мрежа.

Свързаните с плащанията разходи са проверени и заверени от външни одитори като отговарящи на действащото законодателство и правила. Одит на оптимизирането на ресурсите обаче все още не е извършен въпреки високите рискове: Общинският фонд за развитие не е организирал открит търг за предприятията-изпълнители; напредъкът във вътрешния и външен контрол в областта на УПФ е слаб; при изпълнение на предшестващата програма в Южна Осетия е натрупан лош опит по отношение на качеството на строителството на убежищата.

[1] Общинският фонд за развитие на Грузия е публичноправен субект, създаден през 1997 г. с указ на президента на Грузия в рамките на държавната програма за общинско развитие.

--------------------------------------------------