[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 9.10.2007

SEC(2007) 1273

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Съпътстващ документ към Предложение за регламент на Съвета относно създаване на съвместно предприятие „Горивни клетки и водород“

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО {COM(2007) 571 окончателен}{SEC(2007) 1272}

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

Въведение

Този документ сравнява потенциалното въздействие на различните варианти на политика, включително една съвместна технологична инициатива (СТИ) за действия, в рамките на седмата рамкова програма (РП7), в областта на научните изследвания и технологичното развитие и демонстрация (НИТРД), отнасящи се до горивните клетки и водорода.

Европейската комисия предлага СТИ за горивните клетки и водорода. Тази инициатива би позволила провеждането на предконкурентни действия в областта на НИТРД в съответствие с плана за внедряване, изготвен от технологичната платформа „Горивни клетки и водород“ (ТПГКВ) посредством съвместно предприятие по силата на член 171 от Договора за ЕО. СТИ би укрепила Европейското изследователско пространство чрез приобщаване на заинтересованите страни от енергетиката и транспорта, публичните институции, регулаторните органи и групите потребители в съвместно усилие за развитие на технологиите в областта на горивните клетки и водорода.

Консултация

При изготвянето на предложението си за създаване на СТИ, Комисията взе предвид становищата на заинтересованите страни от областта на научно-изследователската дейност и промишлеността. През май 2007 г., Европейският парламент прикани институциите на ЕС да подобрят енергийната ефективност и проникването на пазара на незамърсяващи околната среда и възобновяеми енергийни източници, прибягвайки до технологии за съхраняване на водородни горивни клетки за преносимо и стационарно използване и пренос. Комисията се консултира и с ТПГКВ, която изготви Стратегически план за научни изследвания, Стратегия за развитие, както и План за внедряване 2006 г., който е основният референтен документ. Консултации бяха проведени и с „Огледалната група“ на държавите-членки на ТПГКВ. Процесът на консултации включи няколкостотин заинтересовани страни, както и консултация на обществеността по Интернет. Комисията организира и четири значими конференции, както и регионални семинари. Оценката на въздействието беше разгледана от междуслужебна управителна група. Група за съвместно оценяване от четирима международно признати експерти помогна за неговото финализиране.

Горивни клетки и водород

Горивните клетки са много тихи, високо ефикасни преобразуватели на енергия, позволяващи да бъдат намалени значително емисиите на парникови газове и замърсители. Те пряко преобразуват горивото и водорода в електричество, топлина и вода и способстват за енергийната безопасност, тъй като могат да функционират с водород, природен газ, етанол или метанол. Те могат да имат съществено значение, приложени към преносими устройства и такива за комбинирано производство на топло- и електроенергия (КП), както и в транспорта, който понастоящем зависи 98 % от нефта. Горивните клетки обаче са все още твърде скъпи, а трайността и надеждността им в дългосрочен план предстои да бъде доказана. Водородът също така може да служи за средство за съхраняване на енергия: той може да бъде получаван чрез електролиза благодарение на излишъка от електроенергия от ВЕИ, благоприятствайки по този начин интегрирането на последната на енергийния пазар.

Определяне на проблема

Въпреки предоставянето за целите на научните изследвания на значителни публични средства на ЕС и включването на горивните клетки и водорода в РП7, технологиите вероятно няма да бъдат достъпни с желаните темпове и ЕС рискува да изостане още повече спрямо глобалните си конкуренти. Обяснение може да бъде потърсено във следните фактори:

- научно-изследователската дейност е често толкова сложна, че никоя организация не е в състояние да я извършва сама;

- липсата на дългосрочно бюджетно планиране и стратегия за насърчаване на бизнеса и научните работници да вложат повече ресурси;

- неоптималното използване на средствата, водещо до частично покриване на научноизследователските дейности;

- недостатъчните средства за интегрирана програма в областта на НИТРД;

- европейският сектор на горивните клетки е разпръснат в различни държави и видове организации, което ограничава обмен на знания и опит;

- с оглед намаляване на разходите, подобряване на ефикасността и материалите, както и увеличаване на надеждността и дълготрайността, са необходими технически нововъведения.

Развитието на технологиите в областта на горивните клетки и водорода е затруднено поради факта, че значими финансови инвестиции са заключени в предприятия, които се опасяват от промени в избора на енергия. От своя страна, навлизането на пазара е задържано от липсата на ценови механизъм за включване на външните разходи; от необходимите дългосрочни капиталовложения за ново поколение продукти и инфраструктура; както и от трудността да бъдат създадени обща нормативна уредба, правилници и стандарти за улесняване на развитието на световния пазар. За максимизиране на ползите от преходните технологии с използване на горивни клетки, които функционират с природен газ, биогаз, метанол и етанол, е необходима интегрирана стратегия, при възможност в съчетание с улавяне и съхранение на въглерод (УСВ) и използване на стратегически пазарни ниши.

Основните конкуренти напредват с мащабни програми за интегрирана научноизследователска и развойна дейност, целящи пазарната реализация на продуктите и установяването на стандарти, които новодошлите ще трябва да следват. Закъснението на ЕС спрямо Япония и Северна Америка при демонстрацията на превозни средства, оборудвани с горивни клетки, се оценява на пет години. Програмите на Япония и САЩ се управляват в тясно сътрудничество със съответните отрасли на промишлеността. Щатският Департаментът по енергетика разполага с план за пазарно позициониране на водорода (“ Hydrogen Posture Plan “), докато японското министерство на икономиката, търговията и промишлеността инвестира във фундаменталните научни изследвания. Както японските, така и американските програми, разполагат с добре развити процеси на технологично утвърждаване, докато такива отсъстват от разпръснатото научно-изследователско пространство на ЕС.

Пазарен неуспех

Натрупаните познания вследствие на научно-изследователска и развойна дейност в крайна сметка биват споделени между множество участници и за да бъде финансирано тяхното придобиване, въвлечените в пазарната им реализация оператори трябва да съзират в тях възможна икономическа изгода. В случая с горивните клетки и водорода, пазарният неуспех се задълбочава от дългото време, необходимо за пускане на пазара, което намалява капацитета на дружествата да осигурят рентабилност на своите капиталовложения. При тези обстоятелства, за да бъде насърчено придобиването на знания, както и да бъде подсилена една дългосрочна концепция и координация, е необходимо наличието на публична подкрепа. Предварителните нормативни проучвания, които ще проведе СТИ, могат да бъдат разглеждани и като средство за преодоляване на пазарния неуспех на публични стоки, който затруднява сътрудничеството между дружествата, в рамките на конкурентна структура, в областта на предварителните нормативни проучвания. Пазарното лидерство може да доведе до технологичен блокаж, което представлява друг пазарен неуспех в този сектор, където горивните клетки и водородът могат да застрашат множество придобити в областта на технологиите привилегировани позиции.

Субсидиарност

Принципът на субсидиарност се прилага, тъй като предложението не попада под изключителната компетенция на Европейската общността. Мащабът на предизвикателството надхвърля капацитета на всяка отделна държава-членка. Предвид характера на инфраструктурата и технологиите, които трябва да бъдат разработени, както и предвид необходимостта от достатъчно количество ресурси, координацията на усилията в областта на научните изследвания и технологичното развитие на равнище ЕС увеличава шансовете за успех. Предложението би трябвало да насърчи държавите-членки да разработят национални инициативи в духа на укрепването на Европейското изследователско пространство и да оптимизират собствените си програми, обединявайки усилията си.

Цели

Общата цел е насърчаване на интегрирани усилия в областта на НИТРД по отношение на горивните клетки и водорода, които да гарантират:

- сигурност на енергийните доставки;

- нови, по-екологично чисти енергии за борба срещу парниковите газове и замърсяването на въздуха;

- енергийна ефективност и спестяване на енергия;

- устойчиво развитие и транспорт;

- промишлена конкурентоспособност.

Конкретните цели са:

- да се направи възможен напредъкът на пазара на горивни клетки и водородни технологии, за да се позволи на пазарните сили да доведат до генериране на значителни обществени ползи;

- да се изведе Европа на челно място в технологиите в областта на горивните клетки и водорода в световен мащаб;

- да се вдъхне увереност у представителите на промишлеността, публичните и частни инвеститори, отговорните лица и останалите заинтересовани страни да започнат една дългосрочна програма;

- да се наберат допълнителни инвестиции за НИТРД;

- да се изгради европейското изследователско пространство чрез тясно сътрудничество с извършващите изследвания на национално и регионално равнище, като при все това са спазва принципът на субсидиарност;;

- да се интегрират изследователските, развойните и демонстрационните дейности, да се съсредоточат усилията върху постигането на дългосрочна устойчивост, а също така и на промишлените цели за конкурентни равнища на разходи, работа и устойчивост и да се преодолее критичният технологичен застой;

- да се стимулират нововъведенията и възникването на нови вериги за създаване на стойност, в това число и МСП;

- да се подпомогнат фундаменталните изследвания в промишлеността, университетите и изследователските центрове;

- да се поощри участието на новите държави-членки и на страните кандидатки;

- да се извършат широкообхватни социално-икономически и технологични изследвания;

- да се извършат изследвания с оглед подкрепа на нормативната уредба и стандартите, за да се отстранят пречките за достъп до пазара и да се подобри оперативната съвместимост и експортните пазари, като същевременно с това се гарантира безопасната експлоатация и не се спират нововъведенията .

- да се предостави достоверна информация на широката общественост относно безопасността на водорода и ползите за околната среда, сигурността на снабдяването, енергийните разходи и заетостта.

Варианти на политика

Вариантът „липса на действие от страна на ЕС“, при който би се прекъснало финансирането на равнище ЕС на дейностите в областта на научните изследвания и технологичното развитие и би се стигнало до продължаване единствено на програмите на национално и регионално равнище, се отхвърля, тъй като научните изследвания и технологичното развитие в областта на горивните клетки и водорода е включено в РП7 като интегрална част от усилията за развитие на ключови технологии за бъдещи системи за устойчива енергия и транспорт.

Другите варианти са:

Междуправителствена програма за научни изследвания, създадена по силата на член 169

Един междуправителствен подход може да неутрализира разпръснатостта и фрагментираността, както и да насърчи съгласуваността сред научните работници. Комисията се консултира със заинтересованите страни относно възможността за даване ход на сътрудничество по силата на член 169, но не този бе предпочетеният от тях вариант поради бавния процес на взимане на решение и годишни бюджетни формалности във всяка държава-членка. Държавите-членки могат също така да изискат „точна възвращаемост“ на капиталовложенията си и възходящият процес би затруднил прилагането на стратегия, водена от промишления бизнес. Дългосрочната стратегия за горивните клетки и водорода се нуждае от пан-ЕС подход, за който този тип действие не е подходящ. Липсата на подкрепа от страна на заинтересованите страни от промишлеността за междуправителствения подход изключва по-нататъшното му разглеждане.

Запазване на статуквото (business-as-usual): РП7 плюс усилие на национално и регионално равнище, подкрепено от Технологична платформа

Този вариант служи добре на Общността повече от двадесет години. РП е добре установена и възприемана от промишлеността и научните работници, а ползата от нея е доказана; тя е ефикасна и добре управлявана, с ясни цели и очаквани резултати; традиционно приоритет се дава на научното качество и нововъведенията; използвани и проверени финансови структури и правила за участие; зрял подход към техническото и финансово одитиране; отворени и прозрачни процедури и уважаван процес на съвместно експертно оценяване. Все пак, усилията са фрагментирани сред различни теми, а съществуват и координационни трудности. Един видоизменен вариант би бил приобщаването на всички дейности в областта на научните изследвания и технологичното развитие по отношение на горивните клетки и водорода под егидата на една-единствена дирекция или агенция, но тогава промишленият бизнес не би имал водеща роля, принципът на допълващия характер не би бил спазен и административните разходи на ЕС не биха били поделени поравно с него.

Създаване на СТИ като съвместно предприятие по силата на член 171

След задълбочени консултации, този подход се наложи като предпочитан вариант, въпреки че не е лишен от недостатъци. Промишлеността предпочита действие с етапи, които подлежат на стратегически мениджмънт, като се започне от научните изследвания, премине се през развитието и демонстрацията и се стигне до пазарната реализация, както и с предварително определен бюджет, който да позволи едно дългосрочно инвестиционно планиране. Това би стимулирало промишлеността да се включи в дългосрочни проекти с организациите за фундаментални научни изследвания. Промишлеността, в консултация с научните работници и ЕС, би поела водещата роля в определянето на програмните приоритети. Съвместното предприятие би мобилизирало в един-единствен правен субект всички публични и частни средства и би приело формата на публично-частно партньорство, основано на принципите на финансовата регламентация на Европейските общности. Учредителни членове биха били ЕС и т.нар. Промишлена група (ПГ) с равни вноски към общия бюджет, като делът на ЕС ще дойде от темите Енергетика, Транспорт, Материали и Околна среда на РП7.

СТИ би привела в действие програма за предконкурентни дейности в областта на НИТРД, включително подобряване на материалите на горивните клетки; свързаните с тях компоненти; въздействието върху околната среда; интегрирането на водорода в двигателя с вътрешно горене; съхраняването на водорода и развитие на мрежата; интегрирането на задвижващия механизъм и технологията на производство; възобновяемия водород; електролизата; и интегрирането с УСВ. Планът за внедряване на ТПГКВ предлага четири приоритетни действия за нововъведения и развитие:

- Горивни клетки, подлежащи на бързо пускане на пазара

- Горивни клетки за комбинирано производство на топло- и електроенергия

- Устойчиво производство и предлагане на водород

- Превозни средства с водород и инфраструктура за презареждане

Тези действия биха могли да бъдат допълнени с подробна програма за технологично утвърждаване, анализ на жизнения цикъл на продукта, преднормативни проучвания в подкрепа на разработването на стандарти, както и интегрирани технически, социални и икономически оценки. Предвидено е тясно сътрудничество с останалите инициативи като Интелигентна енергия за Европа, финансирането от страна на ЕИБ на устойчиви енергийни решения и ниски емисии на въглерод в развиващите се страни, Европейския технологичен институт, както и с действията на национално и регионално равнище.

Управление

Съвместното предприятие ще разполага с Управителен съвет и Изпълнителен директор, подпомаган от Програмна служба. Управителният съвет ще се състои от шестима членове на промишлената група (ИГ) и още толкова от ЕС. Научноизследователската общност може да бъде представена в управителния съвет в бъдеще. Програмната служба ще бъде натоварена с отправяне на покани за представяне на предложения, управление на знанието и обучение, както и с дейности по привличане на вниманието на обществеността и разпространяване на информацията. Група от държави-членки, съвместно с Научен комитет, ще упражняват надзор над СТИ и ще осигуряват координацията с други действия на ЕС и с действия на национално и регионално равнище. ЕС ще запази правото си на вето по отношение на използването на средствата, внесени от Съюза в съвместното предприятие.

Принцип на допълняемост

На общото събрание на ТПГКВ през октомври 2006 г., 48 заинтересовани страни от промишления бизнес съставиха съвместна декларация, в която заявиха готовността си в рамките на следващите десет години да инвестират 5 млрд. EUR в технологиите на горивните клетки и водорода. В своята декларация за намерение от 18 юни 2007 г., членовете на промишлената група се ангажираха да направят всичко възможно за постигане на целта за минимум 3,2 млрд. EUR частни инвестиции през периода на РП7 спрямо 2,6 млрд. EUR без СТИ, което представлява допълняемост от 600 млн. EUR. В поверително проучване на заинтересованите страни от промишлеността се очаква СТИ да ускори пазарния достъп с 2 до 5 години. СТИ се очаква да има и притегателен ефект върху националните, регионални и частни инвестиции, стимулирайки транснационалните компании да поддържат научно-изследователската си и развойна дейност в рамките на ЕС, както и да насърчават чуждестранните инвестиции.

Анализ на въздействията

Поставянето на всички усилия в областта на НИТРД под общо програмно управление, осигурявайки по този начин съгласуван подход, би донесло значителни ползи. Поканите за представяне на предложения могат да бъдат пригодени към темпа на развитие на специфичните сектори, като текущата успешна научно-изследователска дейност може да бъде включена в следващата демонстрационна фаза. Демонстрациите могат да бъдат планирани с оглед на бъдеща експлоатация, а резултатите – да бъдат използвани отново от научноизследователския сектор. Значими “проекти-фарове“ могат да кандидатстват за кредити по Инструмента за финансиране с поделяне на риска (ИФПР). Все пак, изборът на финансиране с оглед пазарно-ориентирана демонстрация или с фокус дългосрочна научно-изследователска дейност крие за участниците от промишлеността рискове от загуба на прозрачност и конфликт на интереси.

Сравнение на вариантите

Счита се, че предвиденият по РП7 бюджет ще бъде със сходен размер, независимо от избрания вариант. Ключовата разлика е, че бюджетът за СТИ би бил предварително определен и под контрола на съвместното предприятие. Изборът на варианта на СТИ би означавал решимост за сериозно отношение към горивните клетки и водорода, гласуване на доверие на научните работници и промишлеността, както и насърчаване на частните капиталовложения.

Стабилността на режима на финансиране, критичната маса, както и една целева многогодишна научно-изследователска програма, са по-привлекателни за научните работници и промишлеността. Единствено СТИ е източник на двуфакторен ефект, свързан с натрупването на познания: полученото от развитието познание се връща за повторно използване от научно-изследователския сектор и бързо се разгръща нова научно-изследователска дейност до демонстрационната фаза. Ефектът на допълняемост би натрупал значително повече средства и би довел до по-бързо развитие, ускорена пазарна реализация и по-ниски разходи. Ефикасното управление би насочило операциите от фундаменталните изследвания към демонстрацията. Чрез ролята си на европейско средоточие, СТИ би увеличила и възможностите за международно сътрудничество Административните разходи на ЕС биха намалели, тъй като са поравно поделени с промишлеността.

СТИ притежава ред предимства пред варианта РП7:

- периодът до пускане на пазара се скъсява с между 2 и 5 години – не може да се придава прекалено голямо значение на това бъдеш пръв на нов пазар, а това се отплаща чрез намаляване на общата инвестиция, като по-бързо се достига рентабилност и укрепване на конкурентното положение на тези, които са стъпили рано на пазара, включително МСП;

- дългосрочният ангажимент и ясно определеният бюджет стимулират доверието от страна на публичните и частните инвеститори;;

- допълняемост: принципът на съфинансиране ще натрупа поне 600 милиона EUR повече, отколкото ако се запази статуквото, а това представлява почти два и половина повече частни инвестиции в наука;

- по-ранното извличане на ползи от подобряването на енергийната ефективност и сигурността на доставките и от намаляването на емисиите на парникови газове и замърсяването.

Контрол и оценка

Настоящата оценка на въздействието отговаря на изискванията на член 21, параграф 1 от правилата за прилагане на Финансовия регламент на Общността, като предоставя предварителна оценка на икономическата ефективност, риска и контрола за СТИ „Горивни клетки и водород“.

Ще бъдат установени показатели за постигнатите резултати, за да се отчита напредъкът на СТИ и да се определи въздействието върху конкурентоспособността и научните изследвания в ЕС. Тези показатели ще бъдат оценени спрямо базисните резултати от годините, предхождащи създаването на СТИ, за да се прецени допълняемостта. Комисията ще представя на Съвета годишен доклад за изпълнението относно напредъка и финансите. Поредица от конференции за съвместен преглед биха могли да бъдат организирани, за да се обмени информация и да се координират дейностите между СТИ и другите действия. Изпълнителният директор ще извършва контрол и ще предприема действия, за да гарантира равното финансиране от страна на частния и публичния сектор.

Независими експерти ще извършат междинна оценка на СТИ и ще направят препоръки относно необходимо адаптиране на програмата и ако това е приложимо, ще разработят стратегия за излизане. Комисията ще съобщи заключенията на Съвета. В края на 2017 г. Комисията ще извърши окончателна оценка и ще представи резултатите на Европейския парламент и на Съвета.