РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ

Биологично земеделие : Метод за производство на хранителни продукти, чиято цел е свеждане до минимум въздействието на човека върху околната среда. От 1991 г. са определени изисквания на европейско ниво, включително за производствени методи и проверки. В момента се урежда от Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета.

Държава членка : В контекста на настоящия одит това са публичните власти, които отговарят за управлението на плащанията за агроекология. За тази цел държавите членки определят управляващ орган. В държави членки, които са разделени на региони, като Германия, Испания и Италия, всеки регион има отделна програма и отделен управляващ орган.

Земеделска дейност с висока природна стойност : Видове земеделска дейност и обработваеми земи с характеристики, с оглед на които може да се очаква, че те ще поддържат високо ниво на биологично разнообразие или видове и местообитания там, където има проблеми, свързани с опазването на околната среда.

Земеделска практика : Производствен метод, който може да има положителен или отрицателен ефект върху околната среда.

Зони по "Натура 2000" : Европейска мрежа от защитени природни зони, създадена съгласно Директивата за местообитанията от 1992 г. (Директива 92/43/ЕИО на Съвета).

Интегрирано производство : Земеделска система без единен набор от изисквания на европейско ниво, чиято цел е използване на природните ресурси и осигуряване на устойчива земеделска дейност, по-специално чрез свеждане до минимум на замърсяването.

Обща рамка за мониторинг и oценка : Разработен от Комисията и от държавите членки подход, който има за цел отчитане на финансовото изпълнение, количественото изражение на мерките, резултатите и въздействието на програмите за развитие на селските райони.

ОСП : Обща селскостопанска политика.

Плащания за агроекология : Най-значимата във финансово изражение мярка за изпълнение на политиката на ЕС за развитие на селските райони, първоначално въведена като незадължителна мярка в ОСП през 1987 г., а от 1992 г. става задължителна за държавите членки. Понастоящем се урежда от разпоредбите на член 39 от Регламент (EO) № 1698/2005 на Съвета.

Подмярка за агроекология : Схема за помощи, използвана от държавите членки за осъществяване на плащанията за агроекология и характеризирана с практиките, които земеделските производители следва да прилагат. Програмите за развитие на селските райони включват няколко подмерки за агроекология, обикновено около десет. Като примери за подмерки за агроекология може да се посочат екстензификацията на системите за земеделие, ротацията на културите и действията за запазване на биологичното разнообразие.

Подпомогнати физически площи : Използвани от земеделски производители и други управители на земи земеделски площи, които подлежат на поемане на агроекологични задължения. В случай че за една и съща площ са поети различни задължения, обхванатата от тях площ се отчита само веднъж за този показател.

Показатели за въздействие : Използват се за оценка на дългосрочните социално-икономически ефекти и ефектите върху околната среда, които е възможно да се наблюдават след известен период. Те се въвеждат на ниво програми за развитие на селските райони. Специфичните показатели по отношение на плащанията за агроекология са: обръщане на тенденцията за намаляване на биологичното разнообразие, поведение на популациите от птици, обитаващи обработваеми земи, поддържане на обработваеми земи и гори с висока природна стойност, подобряване на качеството на водите и принос към борбата с изменението на климата.

Показатели за резултати : Използват се за измерване на непосредствените промени в резултат на програмни интервенции — така например за мерките по ос 2, включващи агроекологията, това е успешно стопанисваната площ (брой хектари), която допринася за постигането на конкретна цел (напр. подобряване на качеството на водата).

Показатели за продуктите и услугите : Използват се за измерване на постигнатото с дадена интервенция, така например за агроекологията това са брой земеделски стопанства/договори и площ (брой хектари) или брой подпомогнати по мярката животни.

Програма за развитие на селските райони : Ключов програмен документ, изготвен от държава членка и одобрен от Комисията, за планиране и изпълнение на политиката на ЕС за развитие на селските райони. Този програмен документ обхваща периода между 1 януари 2007 г. и 31 декември 2013 г. и може да съдържа максимум 40 мерки, една от които се отнася до плащанията за агроекология.

Референтно ниво : Ниво, спрямо което се измерва дали плащанията за агроекология компенсират производителите само за практики, които са по-строги от изискваните от закона. Важен елемент на референтното ниво е "кръстосаното спазване", свързано с изискванията, посочени в приложения ІІ и ІІІ към Регламент (ЕО) № 73/2009 в областта на общественото здраве, здравето на животните и растенията, околната среда, хуманното отношение към животните и поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние.

Речен басейн : Териториална област, чийто повърхностен отток се влива изцяло в морето през поредица от потоци, реки и, евентуално, езера посредством единствено речно устие, естуар или делта (член 2 от Директива 2000/60/ЕО за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите).

Стратегически насоки на Общността : Приоритетите на ЕС за развитието на селските райони за програмния период 2007–2013 г., приети от Съвета (Решение 2006/144/ЕО).

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Агроекологията представлява основна политика на ЕС, за която годишно се изразходват около 2,5 милиарда евро от ЕС и която има за цел да отговори на растящото обществено търсене на услуги в областта на околната среда. Управлението на тази политика се извършва съвместно от Комисията и държавите членки. Плащанията за агроекология се характеризират с голямо многообразие на земеделски практики в държавите членки и с факта, че участието на земеделските производители е доброволно. В този контекст по време на своя одит Палатата оцени дали тази мярка за развитие на селските райони е добре замислена и управлявана.

II. Палатата констатира, че поставените от държавите членки цели са многобройни и недостатъчно конкретни, за да е възможно да се оцени дали са били постигнати. Въпреки че натискът върху околната среда е дефиниран в програмите за развитие на селските райони, той не винаги е в състояние ясно да обоснове агроекологичните плащания. Изпълнението на общата рамка за мониторинг и оценка представлява напредък от гледна точка на системите за наблюдение, установени са и отделни примери за добри практики извън тази рамка. Въпреки това съществуват значителни проблеми по отношение на значимостта и надеждността на информацията за управлението. По-специално, на разположение е много малко информация по отношение на екологичните ползи от плащанията за агроекология.

III. Земеделските производители са съществен фактор при осъществяването на плащанията за агроекология, затова е важно да бъдат добре подпомагани чрез насоки и размерът на помощта да им осигурява правилните стимули. Като цяло системите за предоставяне на насоки на земеделските производители се прилагат добре. Въпреки това бяха установени значителни проблеми във връзка с размера на помощта — от недостатъци при изчисляването до липса на диференциране според регионалните или местните условия.

IV. Съгласно законодателството на ЕС държавите членки трябва да осигурят подпомагане в зависимост от конкретните нужди. Въпреки това по време на одита беше установено, че по-голямата част от разходите са направени за "хоризонтални" подмерки, без да се прилагат процедури за подбор. По отношение на тези подмерки липсват решения относно желаното ниво на насочване на средствата въз основа на поетите разходи. Освен това вземаните от ръководните органи решения не са били достатъчно основани на доказателства и не са насочили плащанията към специфични екологични проблеми.

V. Палатата препоръчва:

- Комисията и държавите членки по-добре да изяснят, обосноват и отчетат подмерките за агроекология;

- Комисията да оценява по строго основните елементи в програмите за развитие на селските райони преди тяхното одобряване;

- по отношение на следващия програмен период Комисията следва да прецени

- дали агроекологичните разходи трябва да бъдат по-добре насочени;

- дали е необходим по-голям принос от страна на ЕС по отношение на подмерките с висок екологичен потенциал;

- дали не е необходимо наличието на ясно разграничение между обикновени агроекологични подмерки и агроекологични подмерки, свързани с повече изисквания; и

- дали държавите членки не трябва да бъдат в по-голяма степен проактивни при управлението на плащанията за агроекология.

ВЪВЕДЕНИЕ

ЗЕМЕДЕЛИЕ И ОКОЛНА СРЕДА — ЕДНО ПРОТИВОРЕЧИВО ПАРТНЬОРСТВО

1. От 70-те и 80-те години на миналия век нараства безпокойството във връзка с неблагоприятния ефект на земеделието върху околната среда. Наред с другото, този ефект е свързан с все по-голямата специализация на стопанствата, използването на изкуствени торове и пестициди, високата гъстота на отглеждане и, по-специално в южните държави членки, разширяването на напояваните площи. Ценовите гаранции за селскостопанските продукти, предлагани в миналото съгласно Общата селскостопанска политика (ОСП), са довели до насърчаване на тези интензивни земеделски практики.

2. Някои видове екстензивни земеделски практики, от друга страна, могат да запазят екологичните активи на природата. Изоставянето на екстензивните стопанства и техните земи се превръща във все по-голям проблем в някои региони на Европейския съюз (ЕС) и има отрицателно въздействие върху биологичното разнообразие и разнообразието на ландшафта, което води и до по-голям риск от горски пожари.

ПОДКРЕПА НА ЕС ЗА ПЛАЩАНИЯТА ЗА АГРОЕКОЛОГИЯ

3. От 1987 г. ЕС съфинансира плащанията за агроекология на държавите членки с цел справяне с двойното предизвикателство — намаляване на отрицателното въздействие на интензивното земеделие и запазване на положителното въздействие на екстензивното земеделие. Целта на тези плащания е "допълнително да окуражават земеделските производители и останалите управители на земи да обслужват обществото като цяло чрез въвеждане или по-нататъшно прилагане на методи за земеделска продукция, съвместими със защитата и подобряването на околната среда, природата и нейните особености, природните ресурси, почвата и генетичното разнообразие" [1].

Средства на ЕС, разпределени за плащания за агроекология за периода 2007—2013 г.: 22,2 милиарда евро

4. От 2000 г. плащанията за агроекология са част от политиката на ЕС за развитие на селските райони, която се изпълнява чрез програми за развитие на селските райони, разработвани от държавите членки за период от седем години. За държавите членки е задължително да включват в програмите си плащания за агроекология, като за настоящия период, който обхваща 2007—2013 г., държавите членки са отделили средства от ЕС в размер на 22,2 милиарда евро за тази цел. Във фигура 1 е показано разпределението на средствата по държави членки. Реалните разходи на ЕС за финансовата 2009 година възлизат на 2,5 милиарда евро, а за първата половина на програмния период ( 1 януари 2007 г.— 1 юли 2010 г.) — на 7,7 милиарда евро [2].

ФИГУРА 1

СРЕДСТВА НА ЕС, РАЗПРЕДЕЛЕНИ ЗА ПЛАЩАНИЯ ЗА АГРОЕКОЛОГИЯ (2007—2013 г.) (ОДОБРЕНИ В ПРОГРАМИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ КЪМ ДЕКЕМВРИ г.)

+++++ TIFF +++++

Източник: ГД "Земеделие и развитие на селските райони": Развитие на селските райони в Европейския съюз —статистическа и икономическа информация — Доклад за 2009 г., декември 2009 г. (Раздел 4.1.1 ЕЗФРСР - Преглед на финансовите планове).

5. Обикновено плащанията за агроекология се осъществяват посредством договори между обществен орган в държавите членки и бенефициент (земеделски производител или управител на земи). Тези договори, които обикновено обхващат периоди между пет и седем години, включват подробно описание на задълженията, които трябва да поеме бенефициентът на помощта. Тези задължения се отнасят до широк кръг земеделски практики, които могат да бъдат групирани, както е посочено по-долу.

Основни групи земеделски практики за плащания за агроекология |

биологично земеделие (вж. речника на термините) |

интегрирано производство (вж. речника на термините) |

друга екстензификация на системите за земеделие: намаляване използването на изкуствени торове и пестициди и екстензификация на животновъдството |

ротация на различни култури, поддържане на земи под угар |

действия за предотвратяване или намаляване на ерозията на почвата |

генетични ресурси (застрашени от изчезване местни породи, заплашени от генетична ерозия растения) |

действия за запазване и подобряване на биологичното разнообразие |

поддържане на ландшафта и традиционните характеристики на земеделската земя |

действия във връзка с водите (с изключение на управлението на хранителните вещества) като защитни ивици, синори, управление на мочурливи местности. |

6. Основен принцип при плащанията за агроекология е, че земеделските производители вземат доброволно решение за кандидатстване и сключване на договор. Това означава, че размерът на плащанията трябва да бъде достатъчно привлекателен в сравнение със задълженията, които следва да бъдат изпълнени, и спрямо съответните разходи. Изплащаната на бенефициентите помощ трябва да се основава единствено на допълнителните разходи и пропуснатите доходи в резултат на поетите агроекологични задължения. Съществува възможност да се включат и разходите по сделки.

7. Плащанията за агроекология не могат да компенсират земеделските производители за практики, които са задължителни по закон. Нивото, спрямо което се измерват допълнителните задължения, е "базово" или "референтно ниво". Очакваните екологични ползи над това ниво могат да бъдат много различни и основно зависят от това колко трудно изпълними са съответните земеделски практики. За повече подробности вж. фигура 2.

8. При оценките на агроекологията се идентифицират два възможни подхода за изпълнение на мерките — "общ и повърхностен" спрямо "задълбочен и подробен", "базисни схеми" спрямо "схеми от по-високо ниво", или "базисен" спрямо "щателен" [3]. Това разграничение се основава на идеята, че двата подхода имат фундаментално различна логика за изпълнение на плащанията за агроекология: областите, в които се прилагат подмерките са различни, както и броят на съответните бенефициенти, поетите бюджетни и административни разходи, приложимите правила за управление и очакваните ефекти. Тези добре установени начини за анализиране на подмерките за агроекология не са предвидени в нормативната рамка, като така на компетентните органи е предоставен избора за това кой подход ще използват в зависимост от контекста и естеството на проблемите. В съобщението на Комисията [4], в което се поставя началото на дебата за периода след 2013 г., се предлага вариантът преките плащания да включват и прости, общи агроекологични дейности.

Снимка 1: Пример за агроекология в Англия, в който отляво надясно са показани парцел с пшеница, необработен синор и ивица земя, засята със "смес от семена за диви птици".

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз, източник: Европейска сметна палата.

9. Базисните подмерки за агроекология могат да представляват разходно-ефективен начин за извършване на плащанията за агроекология, когато е необходимо да се предприемат действия върху по-голяма площ. Тези подмерки се характеризират с прости и разпространени действия (например поддържане на пасбища, затревяване на земеделска земя) и голям брой бенефициенти на помощта. Тъй като изискванията за земеделските производители са ограничени, размерът на помощта е сравнително малък.

ФИГУРА 2

ЛОГИКА НА ИНТЕРВЕНЦИЯТА НА ПЛАЩАНИЯТА ЗА АГРОЕКОЛОГИЯ

+++++ TIFF +++++

10. Обратното, подмерките с повече изисквания могат да бъдат пригодени към местните условия и изискват по-сложни и трудоемки начини на управление на земеделските стопанства. Държавите членки обикновено прилагат тези схеми в по-ограничени географски райони [5] с по-малък брой бенефициенти на помощта. Тъй като изискванията за земеделските производители са по-строги и водят до по-големи разходи и/или загуба на приходи, размерът на помощта е сравнително голям. Заради по-високите изисквания, пригодени за конкретни райони, подмерките с повече изисквания имат потенциал за постигане на по-големи екологични ползи на хектар подпомогната площ, но при по-големи разходи.

11. Комисията и държавите членки заедно управляват плащанията за агроекология. Комисията оценява и одобрява изготвените и представени от държавите членки програми за развитие на селските райони. Държавите членки приемат всички законодателни, нормативни и административни разпоредби, необходими за гарантиране на правилното изразходване на средствата. Земеделските производители (или управителите на земи) сключват договор с управляващия орган на съответната държава-членка и отговарят за реалното прилагане на земеделските практики в съответствие с условията на този договор.

Плащанията за агроекология накратко |

Окуражават земеделските производители да въвеждат методи за земеделска продукция, съвместими със защитата на околната среда. |

Основна политика на ЕС, за която годишно се изразходват около 2,5 милиарда евро от фондовете на ЕС. |

Задължителни за държавите членки, но доброволни за земеделските производители. |

Задълженията трябва да надвишават определено референтно ниво. |

Плащанията се основават на допълнителните разходи и пропуснатите приходи, с възможност да се включат и разходите по сделки. Стимулите са забранени. |

Отговорностите за управлението се споделят между Комисията и държавите членки. |

ПРЕДИШНИ ОДИТИ НА ПАЛАТАТА

12. Палатата вече е извършвала одити на плащанията за агроекология и е идентифицирала известен брой слабости. Най-значимите сред тях са посочени в приложение I.

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

13. Целта на извършения от Палатата одит беше да се установи дали схемите за агроекология са добре проектирани и управлявани, и по-специално да се потърси отговор на следните въпроси:

- Предоставят ли се трайни екологични ползи посредством модела и мониторинга на агроекологичната политика?

- Добре подпомагани ли са земеделските производители чрез предоставяне на уместни насоки и подходящ размер на помощта?

- Вземат ли се предвид специфичните екологични нужди при управление на агроекологичната политика?

14. Палатата установи одитни критерии по отношение на модела, изпълнението и наблюдението/оценката на плащанията за агроекология. Тези критерии са разработени въз основа на законодателството, документи на Комисията, публикации и научни изследвания (вж. приложение II ). Палатата се консултира с група експерти [6] по агроекология във връзка с обосноваността и целесъобразността на тези одитни критерии. Посредством документните проверки и след консултиране с групата експерти Палатата определи кратък списък с добри практики [7], които в научната литература се разглеждат като особено допринасящи за подобряване на ефективността на подмерките за агроекология. Тя посети Англия, провинция Райнланд-Пфалц в Германия и френския "Централен" регион, където бяха наблюдавани примери за подобни практики.

15. Одитът започна с документна проверка на 203 договора за агроекология, произволно избрани от разходите, декларирани от държавите членки на Комисията за 2008 г. Извадката обхвана 48 програми за развитие на селските райони в 21 държави членки.

16. След това Палатата избра осем програми от извадката за допълнително подробно проучване. Избраните държави членки (региони) са Испания (Андалусия), Италия (Пиемонт), Германия (Берлин и Бранденбург), Швеция, Австрия, Унгария, Полша и Франция. Във всяка държава членка бяха събрани одитни доказателства за няколко подмерки за агроекология, които бяха проучени посредством интервюта и анализ на документи и данни. Бяха посетени и няколко стопанства, за да се направи преглед на прилагането на плащанията за агроекология на ниво стопанство заедно със земеделските производители и инспекторите, които отговарят за проверките на място.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ПРЕДОСТАВЯТ ЛИ СЕ ТРАЙНИ ЕКОЛОГИЧНИ ПОЛЗИ ПОСРЕДСТВОМ МОДЕЛА И МОНИТОРИНГА НА АГРОЕКОЛОГИЧНАТА ПОЛИТИКА?

17. В нормативната уредба се съдържат различни елементи, които имат за цел да гарантират, че агроекологичните плащания действително водят до ползи за околната среда. В програмите си за развитие на селските райони държавите членки трябва да опишат настоящото състояние на околната среда. Те трябва да включат също така описание и обосновка на различните видове задължения по отношение на плащанията за агроекология, които се основават на очакваните от тях въздействия върху околната среда във връзка с екологичните нужди и приоритети [8].

18. Принципите на добро финансово управление, посочени в член 27 от Финансовия регламент [9], изискват целите на политиките да бъдат формулирани по конкретен, измерим, достижим, актуален и планиран със срокове начин. Всяка програма за развитие на селските райони трябва да съдържа информация относно специфичните проверими цели на мерките, а техният напредък, ефикасност и ефективност следва да се измерват спрямо тези цели [8].

19. Палатата провери дали целите за плащания за агроекология, включени в програмите за развитие на селските райони, са достатъчно точни (конкретни, измерими и планирани със срокове), за да осигурят надеждна основа за оценка на това дали са постигнати. Палатата провери също така дали програмите за развитие на селските райони предоставят солидна основа за обосноваване на плащанията за агроекология във връзка с идентифицирания натиск върху околната среда. Тъй като наличието на качествени данни е предпоставка за преценка дали политиките постигат очакваните резултати, Палатата извърши оценка на това дали системите за наблюдение подават надеждни данни, които са актуални за оценка на въздействията на плащанията за агроекология върху околната среда.

ЦЕЛИТЕ НА ПЛАЩАНИЯТА ЗА АГРОЕКОЛОГИЯ НЕ СА ДОСТАТЪЧНО КОНКРЕТНИ, ЗА ДА Е ВЪЗМОЖНО ДА СЕ ОЦЕНИ ДАЛИ СА БИЛИ ПОСТИГНАТИ

ЦЕЛИТЕ В ОБЛАСТТА НА АГРОЕКОЛОГИЯТА СА ОПРЕДЕЛЕНИ В КОНТЕКСТА НА ОБЩАТА РАМКА ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ

20. Обикновено правната рамка за развитието на селските райони се определя на по-високо законодателно ниво, като плащанията за агроекология са само един елемент от него. Съветът определя приоритетите на ЕС за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. в стратегическите насоки на Общността (вж. речника на термините). Заедно с други мерки за развитие на селските райони от плащанията за агроекология се очаква да осъществят принос в три приоритетни области на ниво ЕС: поддържане на биологичното разнообразие, съхранение и развитие на земеделие и горско стопанство с висока природосъобразна стойност, развитие на традиционни селскостопански природни дадености; води; изменения в климата.

21. Целите на ЕС, формулирани в Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета, са доста общи, както подобава на текста на законодателство от високо ниво. В регламента на Съвета се постановяват целите на политиката за развитие на селските райони за съгласувани групи от мерки със специфични цели (наричани "оси"). Целта на оста, към която се отнасят плащанията за агроекология, е подобряване на околната среда и ландшафта чрез подпомагане управлението на земята.

МНОГОБРОЙНИ И СЛОЖНИ ЦЕЛИ

22. Всяка държава членка трябва да представи национален стратегически план, в който се посочват приоритетните мерки за Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и тези за съответната държава членка, като се отчитат стратегическите насоки на Общността, специфичните цели за развитие на селските райони и наличните финансови средства. Програмите за развитие на селските райони трябва да гарантират, че подкрепата от страна на ЕС за развитие на селските райони допринася за постигане на приоритетите и целите, определени в стратегическите насоки на Общността и националните стратегически планове. Те следва да включват информация относно осите и предложените мерки по всяка от тях, по-специално специфични проверими цели, които позволяват да се оцени напредъка, ефикасността и ефективността на програмата.

Агроекологичната мярка по програмата в Андалусия съдържа много голям брой цели, които затрудняват измерването на резултатите

23. Целите на плащанията за агроекология, които са определени в различните програмни документи, често водят до създаване на прекалено сложна рамка. Това е видно от примера на Андалусия. В националния стратегически план са посочени 20 цели, свързани с околната среда. Програмата за развитие на селските райони прилага тази структура, като описва плащанията за агроекология в общ раздел, съдържащ осем цели, които се различават от вече установените 20 цели или ги перифразират по обобщаващ начин.

24. Освен това в програмите за развитие на селските райони се съдържат цели за всяка от 15-те подмерки за агроекология (общо 51 цели), които също понякога се различават частично или изцяло от целите, установени в общата част. Като се има предвид общата рамка, включително стратегическата екологична оценка [10] и предварителната оценка [11], много големият брой цели затруднява измерването на резултатите.

25. Палатата констатира, че целите, включени в програмите за развитие на селските райони, не са формулирани по конкретен, измерим и планиран със срокове начин. Обикновено държавите членки изразяват целите, използвайки общи термини като "намали", "защити", "допринесе за" и т.н. В случаите, когато количественото измерване е било възможно (напр. намаление с 20 %), много често то все пак не е било използвано. Например целите, поставени в Полша, които съдържат формулировки като "адекватно използване на почвата и защита на водите", не могат да бъдат проверени. Освен това целите не включват базово или референтно ниво, което описва какво е било положението преди прилагане на плащанията за агроекология, и липсват срокове за тяхното постигане. Подобни слабости, които са констатирани във всички одитирани държави членки, затрудняват преценката дали целите са постигнати или не.

26. Въпреки това бяха установени и някои добри примери за конкретни и измерими цели. В Швеция целите в областта на агроекологията са включени в набор от национални цели за качество на околната среда, приет от шведския парламент през 1999 г. Срокът за постигане на тези цели е 2020 г., но за повечето цели са набелязани междинни срокове, свързани с положението през 2010 г.

27. Като най-добър пример са така наречените "ориентирани към резултата" подмерки, чието изпълнение води до резултати, които могат пряко да бъдат наблюдавани на място. В Андалусия, Пиемонт и Франция тези подмерки са свързани със защитата на породи, застрашени от изчезване поради извършването на земеделска дейност (вж. снимка 2). Подмерките в Райнланд-Пфалц и Франция, одитирани в контекста на най-добрите практики, са свързани с управлението на затревени площи (вж. каре 3).

Снимка 2: Пример за агроекология във Франция: защита на застрашена от изчезване порода коне ("Ardennais").

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз, източник: Европейска сметна палата.

ПОСОЧЕНИЯТ НАТИСК ВЪРХУ ОКОЛНАТА СРЕДА НЕ ОБОСНОВАВА ЯСНО ПРИЛАГАНЕТО НА АГРОЕКОЛОГИЧНИТЕ ПЛАЩАНИЯ

НАТИСКЪТ ВЪРХУ ОКОЛНАТА СРЕДА Е ОПИСАН В ПРОГРАМИТЕ ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ

28. Всички одитирани програми за развитие на селските райони описват съществуващия натиск върху околната среда. По-специално той засяга загубата на биологично разнообразие, опасностите за качеството на водите, ерозията на почвата, замърсяването на въздуха и изменението на климата. Идентифицирането на този натиск до голяма степен се основава на стратегическите насоки на Общността, в които Съветът определя приоритетите на ЕС за развитие на селските райони за програмния период 2007—2013 г.

29. В седем от осемте одитирани програми за развитие на селските райони са включени карти на местата, в които е идентифициран натиск върху околната среда. Като цяло държавите членки бяха в състояние да представят документи, подкрепящи техния анализ на натиска върху околната среда (напр. с данни и изследвания). Програмата за развитие на селските райони на Пиемонт, например, включва различни карти, които показват съществуващите опасности за почвите (обедняване на почвите откъм органични вещества, слягане и замърсяване на почвите и т.н.). Управляващият орган беше в състояние да представи данни, които класифицират всяка от 1206 общини в района (и конкретни части от тях) според риска от ерозия на почвите в три класа (под 3 тона на хектар годишно, между 3 и 15 тона, и над 15 тона).

30. Въпреки това в някои от одитираните програми проблемите с околната среда са описани общо, без да се обосновава ясно прилагането на агроекологични подмерки. Например в Испания, Италия и Франция някои видове натиск върху околната среда, описани в програмите за развитие на селските райони, не са предмет на плащания за агроекология. Тези случаи не са обяснени в програмите.

ВЗАИМОВРЪЗКИТЕ МЕЖДУ ОКОЛНАТА СРЕДА И ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРАКТИКИ СА МНОГОБРОЙНИ И ТЯХНОТО ТОЧНО ОПРЕДЕЛЯНЕ Е ТРУДНО

31. Оценката на нивото, до което са постигнати агроекологичните цели, зависи от съществуването на взаимовръзка между агроекологичните подмерки и натиска върху околната среда. Агроекологичните подмерки могат да окажат положително въздействие върху различни видове натиск върху околната среда (вода, почва, въздух, биологично разнообразие и т.н.). Невъзможно е подреждането по приоритети или класифициране на различните видове натиск върху околната среда, тъй като те се отнасят до елементи, всички от които са от съществено значение, различни по естество и несравними.

32. Ето защо в одитираните програми за развитие на селските райони липсва или е предоставена само ограничена информация за относителната значимост на идентифицирания натиск върху околната среда. Освен това в програмите не е посочена ясната взаимовръзка с предложените агроекологични подмерки. Това затрудни оценката до каква степен подмерките влияят на идентифицирания конкретен натиск върху околната среда. Поради тази причина повечето държави членки са извършили обща оценка на постигането на агроекологичните цели, като всички подмерки са разгледани заедно.

33. В програмите за развитие на селските райони се посочва наличието на многобройни връзки между видовете натиск върху околната среда и земеделските практики, подпомогнати в рамките на агроекологията. С оглед преодоляване на тази трудност в две от осем одитирани програми взаимовръзката между натиска върху околната среда и агроекологичните подмерки може да бъде класифицирана като пряка или непряка. Например в Пиемонт от една от одитираните подмерки за агроекология (помощ за интегрирано производство, вж. речника на термините) се очаква да има принос за четири от петте екологични цели [12], но само една е избрана като пряка и основна цел (опазване качеството на водите). Това помага за изясняване на приноса на плащанията за агроекология за постигането на екологичните цели, определени в рамката.

34. В Полша беше установен друг пример за пряката връзка между подмярката за агроекология и идентифицирания натиск. Според полската програма за развитие на селските райони 28 % от територията е заплашена от ветрова ерозия. Въвеждането на почвена покривка през зимата е земеделска практика, която ограничава ерозията на почвата, причинена, наред с другото, от вятъра. Тази практика се подпомага с плащания за агроекология, включени в полската програма за развитие на селските райони, както се вижда на снимка 3.

Снимка 3: Пример за агроекология в Полша, който показва отдясно район без растителна покривка и почва, подложена на ветрова ерозия, докато отляво почвата е покрита с ръж, засята съгласно подмярка за агроекология, за да се защити от ерозия.

+++++ TIFF +++++

© Европейски съюз, източник: Европейска сметна палата.

ПРИМЕРИ ЗА ПРАКТИКИ, ИМАЩИ ЗА ЦЕЛ ОСИГУРЯВАНЕ НА ТРАЙНИ ЕКОЛОГИЧНИ ПОЛЗИ

ЯСНИ ПРАВИЛА ЗА РАЗПРЕДЕЛЯНЕ НА СРЕДСТВА

35. При идентифициране на натиск върху околната среда отпускането на средства следва да се обосновава от съотношението разходи-ефективност при постигане на екологични ползи в съответните области. В тази връзка Англия, която Палатата посети, за да направи преглед на примери за най-добри практики, прилага подход, при който първоначалните подмерки се разграничават от подмерките от по-високо ниво. Както е посочено в каре 1, това е довело до подобряване на яснотата и обществения отзвук на резултатите.

36. Три от одитираните държави членки също използват отделни бюджети за различните видове подмерки. В своята програма за развитие на селските райони Унгария заявява, че няма намерение да изразходва повече от 35 % от разпределените средства за подмерки с по-ниски количествени екологични резултати. Полша разпределя специален бюджет за две от деветте подмерки в своята програма за развитие на селските райони. Бюджетът за една от тях, отнасяща се до защита на застрашени видове птици и местообитания в зони по "Натура 2000", представлява 19 % от общия бюджет за плащания за агроекология в периода 2007—2013 г. Франция разпределя 27 % от бюджета си за 2007—2013 г. за целеви подмерки, описани в каре 5.

НЕ СА РАЗГЛЕДАНИ В ДОСТАТЪЧНА СТЕПЕН АЛТЕРНАТИВНИ ПОЛИТИКИ НА ПЛАЩАНИЯТА ЗА АГРОЕКОЛОГИЯ

37. Плащанията за агроекология са една от няколкото политики, използвани за защита и подобряване на околната среда. Държавите членки могат да действат например и посредством нормативни разпоредби, специфични данъци или разширено обучение и консултации. Разглеждането на такива алтернативни политики би помогнало да се покаже кога плащанията за агроекология са най-добрият начин за справяне с идентифицирания натиск.

КАРЕ 1

БАЗИСНИ ПОДМЕРКИ И ПОДМЕРКИ ОТ ПО-ВИСОКО НИВО В АНГЛИЯ

В Англия публичните органи са идентифицирали натиск върху околната среда в различни географски региони. Те са анализирали при кой вид подмярка (в Англия съществува разграничение между базисни схеми и схеми от по-високо ниво) се наблюдава по-добро съотношение разходи-ефективност при постигане на екологични ползи. Поради това бюджетът за базисните схеми се определя въз основа на целта 70 % от земеделската земя да бъде предмет на базисни агроекологични договори. Оставащият бюджет се отпуска за схеми от по-високо ниво и се разпределя между девет региона в зависимост от тяхната големина и екологични характеристики, както и въз основа на предходни и прогнозни данни относно степента на усвояване.

Във всеки регион са определени така наречени "целеви зони", които са подредени по приоритет в рамките на схемите от по-високо ниво въз основа на критерии като значимост за биологичното разнообразие, ландшафт, опазване на природните ресурси (напр. от ерозия) и т.н. За всяка целева зона потенциалните бенефициенти се информират относно дейностите по управление на земята които са подходящи за региона. За мониторинг на постигнатите резултати се определят специфични показатели (вж. точка 51).

38. Палатата констатира само два случая (Франция, Швеция), в които такива алтернативни политики ясно са посочени в програмите за развитие на селските райони. В шведската програма се пояснява, че действащите законодателни разпоредби са сред най-важните алтернативни политически средства за намаляване на отрицателното въздействие от използването на торове и продукти за растителна защита. Програмата дава прогноза за бъдещите перспективи и предвижда промяна на модела на плащанията за агроекология в контекста на законодателни промени. Във френската програма се описва взаимодействието между националните и европейските политики и се посочват плащанията за агроекология като един от наличните инструменти (заедно с националното законодателство, данъчната политика и т.н.) за справяне с някои проблеми (биологично разнообразие, води и т.н.).

39. В Полша и Германия (Берлин и Бранденбург) програмите за развитие на селските райони не обясняват защо плащанията за агроекология са най-подходящият начин за удовлетворяване на екологичните потребности. Например полската агроекологична подмярка за защитни ивици би могла да се изпълни и чрез кръстосано спазване, което е част от референтното ниво (вж. речника на термините). Това вече е изтъкнато от Палатата в предишен неин доклад [13].

МОНИТОРИНГЪТ ЗА ПОСТИГАНЕ НА ЦЕЛИТЕ НА АГРОЕКОЛОГИЧНАТА ПОЛИТИКА Е ТРУДНО ОСЪЩЕСТВИМ

ОБЩАТА РАМКА ЗА МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА ПРЕДСТАВЛЯВА НАПРЕДЪК, НО НЕ ПРЕДОСТАВЯ ДОСТАТЪЧНИ, ЗНАЧИМИ И НАДЕЖДНИ ДАННИ

40. Общата рамка за мониторинг и оценка на програмите за развитие на селските райони през периода 2007—2013 г. представлява напредък в сравнение с положението преди 2007 г. Наред с други мерки рамката предвижда набор от общи показатели, които държавите членки трябва да включат в своите програми. Показателите за продуктите и услугите и за резултатите се докладват всяка година на Комисията. Последната след това проверява съгласуваността и надеждността на докладваните показатели и данни. На базата на тези проверки Комисията установи множество недостатъци, като основните са липсващи или неверни данни, липса на съгласуваност между различните таблици и грешки в отчетените разходи.

41. Одитът на Палатата потвърди недостатъците, установени от Комисията, и констатира, че данните от няколко държави членки не са надеждни. Например в Андалусия показателите за продуктите и услугите и тези за резултатите не съответстват на разходите за агроекология. Във Франция Палатата установи различни слабости, включително липсващи данни в изпратените до Комисията таблици за 2008 г. Освен това практиката за включване на данни след изтичането на договорите води до преувеличаване на резултатите, свързани с разходите на ЕС. Всички приключени схеми се разглеждат като продължаващи да оказват същото въздействие до момента на приключване на програмния период [14].

42. Общата рамка за мониторинг и оценка включва показатели за продуктите и услугите от прилагането на мерките, за резултатите и за въздействието. Държавите членки трябва да изпращат на Комисията годишни доклади за напредъка по изпълнението на програмите, включително показатели за продуктите и услугите от прилагането на мерките и за резултатите. Данните, докладвани от осемте одитирани държави членки в техните доклади за напредъка за 2009 г., са включени в приложение III. Показателите за въздействието измерват общи явления, които са засегнати не само от помощта в рамките на програмите за развитие на селските райони, но и от голям брой други фактори [15].

43. Показателят за резултати ("райони с успешно стопанисване на земята") е с особено незадоволително качество. На практика той е идентичен на стойността, докладвана от държавите членки по показателя за продуктите и услугите от прилагането на мерките "площи, получили подкрепа за агроекология". Това е така, защото държавите членки не правят разлика между тези два показателя и всички райони с договор се считат за "успешни". Поради тази причина мониторингът на екологичните ползи е недостатъчен: по време на одита са установени случаи, в които изпълнението на агроекологичния договор е неуспешно, но договорът все пак е включен в показателя за резултати. В следващия раздел се дават примери за възможностите за подобряване на тази практика (вж. точки 48—51).

44. Тъй като общата рамка за мониторинг и оценка е стандартизирана система, член 81 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета изисква от държавите членки да прилагат ограничен брой допълнителни показатели, специфични за съответната програма. Въпреки че всички одитирани държави членки са включили допълнителни показатели в своите програми, за всяка една от тях са открити слабости. Основните слабости са, че въпреки изричното упоменаване в програмите за развитие на селските райони, допълнителните показатели не са отчетени, препокриват се със съществуващите общи показатели или не са достатъчно специфични, или дори липсват за съответния натиск върху околната среда. Като пример за последното може да се посочи случая с Унгария, където има няколко подмерки за агроекология, които се отнасят до специфични екологични проблеми, като висок риск от ветрова и водна ерозия и опазване на застрашени видове птици, но не са създадени допълнителни показатели за наблюдение на съответното им въздействие.

ОБЩАТА РАМКА ЗА МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА НЕ Е АДАПТИРАНА ЗА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО ВЪРХУ ОКОЛНАТА СРЕДА

45. Екологичните ползи от плащанията за агроекология зависят от характеристиките на района, в който ще се прилагат. Съществуват райони със специфични екологични проблеми, като включените в базовите показатели на рамката [16], и други райони, при които няма общ натиск върху околната среда. Следователно има значение да се контролира къде се изразходват средствата. Независимо от тази необходимост държавите членки обикновено не контролират колко средства се изразходват в съответните райони. Например в своите програми за развитие на селските райони някои държави членки заявяват, че изпълнението на политики в областта на агроекологията е приоритет в зони по "Натура 2000". Въпреки това те не можаха да дадат информация относно действителния размер на средствата, усвоени в тези зони.

46. Възможно е въздействията върху околната среда от подмерките за агроекология значително да варират в зависимост от нивото на изискванията и вида на района. Въпреки това общата рамка за мониторинг и оценка не се съобразява с този факт при отчитането на предоставените продукти и услуги и резултати. Всички стойности се събират заедно независимо дали въздействията са ограничени или по-съществени. По-специално, стойностите за подмерките, които обикновено имат по-ограничено въздействие, но върху по-голям район, се събират заедно със стойностите за подмерки, които обикновено имат по-големи екологични ползи, но в конкретен район. Това води до ситуация, при която отчитането силно се влияе от подмерките, приложени в по-голям район, и както е показано в каре 2, събирането на данните на ниво ЕС се лишава от смисъл.

КАРЕ 2

ПРИМЕР ЗА НЕНУЖНО СЪБИРАНЕ НА ДАННИ

Една от 15-те подмерки в испанския район Андалусия подпомага пчеларството с цел опазване на биологичното разнообразие и запазване на флората и фауната извън земеделските райони. Тя е базисна подмярка, за която бенефициентите получават финансова помощ в размер на 21,40 евро/хектар. През 2008 г. Андалусия отчита разходи на ЕС от 7,9 милиона евро за 1540 договора, изпълнявани на 579339 хектара. Само тази подмярка възлиза на повече от 3 % от общата стойност [17], отчетена от Комисията по отношение на агроекологията на ниво ЕС.

Друга подмярка в Андалусия е биологичното земеделие. Размерът на помощта за хектар в зависимост от културите е от 123,10 до 600 евро/хектар. Андалусия планира да подпомага 4000 земеделски производители годишно, което при среден размер на стопанство от 15 хектара, ще възлезе на 60000 хектара, 0,3 % от общата стойност за ЕС.

На ниво ЕС стойностите 579339 и 60000 се събират заедно, което е безсмислено. Стандартният договор за пчелар се отнася до 250 кошера и се отчита като 500 хектара. За да се отчете подобна стойност за биологичното земеделие са необходими повече от 33 земеделски производители, които изпълняват много строги изисквания.

47. Одитът беше извършен повече от три години след началото на програмния период. Комисията и държавите членки са разполагали с много малко информация относно екологичните ползи от плащанията за агроекология за периода 2007—2009 г. Като цяло държавите членки се съгласяват с Палатата, че общата рамка за мониторинг и оценка не е осигурила достатъчно информация по този въпрос. Предложението на някои държави членки и на Комисията е това да стане част от оценките на програмите. Информация относно екологичните ползи обаче е необходима за управлението на подмерките за агроекология, както и за осигуряване на надеждна основа за оценителите.

ОТДЕЛНИ ПРИМЕРИ ЗА ДОБРИ ПРАКТИКИ НА МОНИТОРИНГ СА КОНСТАТИРАНИ ИЗВЪН ОБЩАТА РАМКА ЗА МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА

48. При извършените три посещения за запознаване с добрите практики Палатата установи, че такива се прилагат в областта на мониторинга. Всеки един от посетените случаи е свързан с подмерки с повече изисквания, при които екологичните ползи се оценяват и отчитат извън общата рамка за мониторинг и оценка. Разпространяването на подобни практики в контекста на общата рамка за мониторинг и оценка би струвало скъпо, но липсват налични прогнозни данни относно тези разходи и предоставените ползи.

49. Франция изпълнява подмярка за защита на водите, която е предназначена за конкретни географски райони, наречени "речни басейни" (вж. речника на термините). Разположените в тези райони стопанства се оценяват от консултант. Това води до формулирането на конкретни действия, които трябва да се изпълнят от земеделските производители и се включват в механизмите за мониторинг. Всеки един от проектите има план за мониторинг, който се оценява от компетентните органи преди да започне неговото изпълнение. Конкретни замърсяващи елементи във водата, като например фосфор, се наблюдават посредством химически анализ. В плана за мониторинг се определя броят и честотата на анализите, засегнатите реки и компетентните органи. Тези разпоредби дават възможност за точна оценка на въздействието на подмерките върху околната среда.

50. Германската провинция Райнланд-Пфалц е въвела две подмерки за агроекология през 2007 г., чиято цел е да поддържат затревени площи с висока природна стойност. Очакваният резултат е "ориентиран" към опазването на редица растения и видове на пасищата. Мониторингът на тези подмерки се извършва чрез стандартизиран метод за набиране на данни (вж. каре 3).

КАРЕ 3

ПРИМЕР ЗА МОНИТОРИНГ НА "ОРИЕНТИРАНА КЪМ РЕЗУЛТАТА" ПОДМЯРКА

Основното изискване е документираното съществуване на четири до осем (в зависимост от подмярката) показателни растения от списък на предварително определени видове. В допълнение на минималните изисквания за управление земеделските производители имат право да прилагат земеделски практики, които смятат за подходящи за постигане на искания резултат. Те трябва да документират съществуването на растенията чрез определени методи. Растенията, включени в показателя, се броят в рамките на коридор, определен по най-дългия диагонал на парцела на ширина два метра. Този коридор е разделен на три сектора и всички растения, включени в показателя, които се срещат във всеки сектор, се документират отделно. Методът на събиране на данни е показан на снимката по-долу.

+++++ TIFF +++++

Източник: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten", Mainz 2008, S. 8.

51. В Англия за подмерките от по-високо ниво (вж. каре 1) договорите със земеделските производители включват "показатели за успех". Предназначението им е да гарантират, че управителят на земи и консултантът на публичния орган могат да наблюдават постигането на екологичните резултати. Тези показатели се определят за всяко отделно земеделско стопанство и за всеки вариант за управление, включен в договора. Те осигуряват планирани със срокове, конкретни и изразени в количествено отношение елементи, спрямо които изпълнението може да се подобри чрез коригиране на предписанията за управление. По отношение на показаните на снимка 1 земеделски практики за поддържане на необработени синори и или ивици земя, засети със "смес от семена за диви птици" като пример за такива показатели може да се посочи изискването, че "трябва да има от 5 % до 50 % покритие от желани широколистни растения с минимум три целеви вида полски култури" и че "парцелите следва да осигуряват постоянно семена през цялата зима до 15 февруари". Всяка година компетентните органи извършват оценка на показателите за успех за няколко договора.

ДОБРЕ ПОДПОМАГАНИ ЛИ СА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ ЧРЕЗ ПРЕДОСТАВЯНЕ НА УМЕСТНИ НАСОКИ И ПОДХОДЯЩ РАЗМЕР НА ПОМОЩТА?

52. Необходимо е земеделските производители да са информирани за екологичните проблеми и да разбират какво се очаква от тях и как да изпълняват изискванията на подмерките за агроекология. Тази информираност и разбиране могат да бъдат постигнати чрез подпомагане на земеделските производители. Палатата проучи дали и как се предоставя помощ под формата на обучение, консултации и информация, дали е правена оценка на нейната ефективност и дали тази ефективност е повишена чрез разпространение на добри практики.

53. Участието на земеделските производители в подмерките за агроекология е доброволно, което означава, че трябва да се предоставя подходяща финансова помощ, за да бъдат подмерките достатъчно привлекателни, като същевременно се избягва прекомерната компенсация. Палатата провери дали размерът на помощта, включен в програмите, е правилно изчислен, обоснован със съответни подкрепящи елементи, диференциран според регионалните и местни условия и зависещ от въздействията върху околната среда.

КАТО ЦЯЛО ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ СА ДОБРЕ ПОДПОМАГАНИ ПОСРЕДСТВОМ УМЕСТНИ НАСОКИ, НО РАЗПРОСТРАНЕНИЕТО НА ДОБРИ ПРАКТИКИ МОЖЕ ДА БЪДЕ УСЪВЪРШЕНСТВАНО

54. Във всички посетени държави членки Палатата констатира, че съществуващите административни мрежи се използват за предоставяне на насоки, консултации и обучение на бенефициентите на помощта по базисните схеми. Общата информация се предоставя чрез срещи, брошури и уебсайтове. По-подробна информация и насоки могат да се предоставят и чрез курсове и техническа помощ от публичните органи или от частни консултанти. Всички посетени държави членки са използвали или планират да използват други мерки за развитие на селските райони с оглед подпомагане изпълнението на подмерките за агроекология, в повечето случаи чрез проекти за обучение или информация. В Швеция почти всички стопанства, получили плащания за агроекология, са участвали в такива курсове за обучение.

55. Освен това в повечето държави членки на бенефициентите по схеми с повече изисквания са предоставени по-специфични насоки. Обикновено те са под формата на екологичен план, изготвен от консултант, който след посещение на стопанството определя статуса на неговите екологични характеристики (местообитания, водоеми, уязвими почви и т.н.). В този план се дават насоки за най-подходящите варианти за управление. Например в Швеция, Бранденбург, Полша и Франция планове за опазване на природата, разработени за всеки отделен случай, са задължителни при подмерки за защита на биологичното разнообразие в конкретни райони.

Недостатъчно разпространяване на добри практики и предоставяне на обратна информация на земеделските производители

56. Разпространяването на добри практики е един от начините за осигуряване на насоки за администраторите и бенефициентите на помощта. Комисията използва структури като Европейската мрежа за развитие на селските райони, чиято цел е да събират, разпространяват и консолидират добрите практики в областта на развитието на селските райони на ниво ЕС. Тази практика обаче се прилага ограничено в областта на агроекологията, тъй като съществуващите структури са установили само няколко конкретни примера за добри практики.

57. По време на одита беше установено, че на ниво държави членки отговорните административни органи рядко се свързват с бенефициентите на помощта след подписването на договор, за да предоставят обратна информация за постигнатите резултати по агроекологичните подмерки. Това е станало само за 2 % от извадката от 203 одитирани договора. Предоставянето на обратна информация може да повиши нивото на информираност и разбиране на земеделските производители по отношение на екологичното въздействие на прилаганите подмерки, по-специално в случаите, когато земеделските производители са изменили своите практики.

СЛАБОСТИ ПРИ ОПРЕДЕЛЯНЕ НА РАЗМЕРА НА ПОМОЩТА ЗА ПЛАЩАНИЯТА ЗА АГРОЕКОЛОГИЯ

СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ ПРОЦЕДУРИ НЕ ПРЕДОТВРАТЯВАТ ГРЕШКИ И НЕДОСТАТЪЦИ ПРИ ИЗЧИСЛЯВАНЕТО НА РАЗМЕРА НА ПОМОЩТА

58. Държавите членки следва да опишат в своите програми методологията и агрономическите прогнози, използвани при изчисленията. От тях обаче не се изисква да предоставят подробни стойности и изчисления на помощта, които действително не се включват редовно в програмите. Програмите също така трябва да показват, че е осигурен необходимият експертен опит от органи, функционално независими от тези, които носят отговорност за изчисленията; това обаче не е правено редовно. Добър пример е програмата на Пиемонт, в която подробно се описва предоставеният експертен опит. В него се включва проверка на точността на изчисленията и формулиране на заключения относно спазването на приложимите законови изисквания. Като част от процедурата за одобрение на програмите Комисията проверява размера на помощта. Въпреки това проверките са ограничени до "правдоподобността" на изчисленията.

59. Тези процедури не са предотвратили допускането на грешки и недостатъци в изчисленията на размера на помощта. Грешки при изчисляването на стойност до 8,5 % от размера на помощта са констатирани в Андалусия, Пиемонт и Швеция. Въпреки изискванията при изчисленията не са отчитани фактори като спестяване на разходи в резултат на намалено използване на торове. И накрая, някои държави членки не са използвали актуални стойности при изчисляването на основни елементи от размера на помощта, като например Полша, която използва данните от 2001—2003 г. за пропуснати приходи, независимо от значителните увеличения оттогава насам.

60. Съществуващите процедури също така не предотвратяват извършването на плащания за агроекология за земеделски практики, които вече се прилагат от бенефициентите на помощта. В Андалусия пчеларите са компенсирани по подмярката за записване на техните дейности в регистър, което в голяма степен се дублира с вече съществуващите изисквания за записване. В случая на един посетен на място проект пчелар е получил 1770 евро за изпълнението на тези изисквания, което на практика се състои в отбелязването на няколко реда в неговия регистър (вж. снимка 4).

Снимка 4: Регистър на испански пчелар, посетен от Палатата. Регистрирането на преместването на кошери е "земеделска практика", компенсирана от подмярката за агроекология на ЕС.

+++++ TIFF +++++

61. Най-същественият недостатък е констатиран във Франция за базисната подмярка, чиято цел е поддържане на затревени площи с цел опазване на биологичното разнообразие. През периода 2007—2013 г. за тази цел ще бъдат използвани около 770 милиона евро, от които 235 милиона евро средства от бюджета на ЕС вече са изразходвани през периода 2007—2009 г. Използваните за обосновка на размера на помощта изчисления се основават най-вече на намаляване на употребата на азотни торове. Използваните за изчислението параметри не съответстват на реално прилаганите параметри в районите, където се изпълнява подмярката (вж. каре 4). Това не е било проверено от Комисията при одобряването на френската програма.

КАРЕ 4

ИЗЧИСЛЯВАНЕТО НА РАЗМЕРА НА ПОМОЩТА НЯМА ВРЪЗКА СЪС СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ ЗЕМЕДЕЛСКИ ПРАКТИКИ

Около 90 % от размера на помощта за френската подмярка за поддържане на затревени площи се основава на по-ниските доходи в резултат на намаляване на нивото на наторяване на затревените площи от 180 кг азотен тор на хектар на 125 кг.

Прогнозните данни от статистически източник, използвани от националните органи при изчисленията, показват, че нивото на наторяване в действителност е средно около 65 кг азотен тор на хектар и следователно доста под прага от 125 кг на хектар. Това е потвърдено и от трима земеделски производители, посетени от Палатата, двама от които използват средно 15 кг азотен тор на хектар, а третият — най-много 60 кг. Това показва, че земеделските производители са компенсирани за практики, които вече прилагат.

Френските органи поясняват, че прагът от 125 кг е референтна практика, считана за благоприятна за околната среда, въпреки че надвишава действителните нива на наторяване, използвани от земеделските производители.

Тези обяснения не съответстват на становището, изразено в представен на държавите членки документ на Комисията [18], в който обръща внимание на риска да се компенсират земеделски производители, за които (част от) задълженията са обичайна практика, или да се основават изчисленията на стойности, които не са представителни за конкретен район. Този риск става особено очевиден, ако помощта се изчислява като средна (например за цялата страна), без да се вземат предвид различните агрономически и разходни структури в районите.

62. Стойността на параметрите, използвани за изчисляване на размера на помощта, се променя във времето, в резултат на което е възможно някои подмерки, като тези за разнообразяване на ротацията на културите, да са недостатъчно атрактивни във финансово отношение за потенциалните бенефициенти. Това например се е случило във Франция, където поради липса на интерес една подмярка е трябвало да бъде спряна за нови бенефициенти през 2008 г. Въпреки това повечето държави членки поддържат размера на помощта непроменен по време на действието на договора с оглед да гарантират известна сигурност на земеделските производители и поради факта, че е възможно разходите за адаптиране на размера на помощта към променящите се параметри да се окажат по-високи от ползите, които земеделските производители могат да извлекат от тези промени. Само в 10 % от разгледаните от Палатата 203 договора съществуват системи за адаптиране на цените.

РАЗМЕРЪТ НА ПОМОЩТА НЕ Е ДОСТАТЪЧНО ДИФЕРЕНЦИРАН СПОРЕД РЕГИОНАЛНИТЕ ИЛИ МЕСТНИ УСЛОВИЯ

63. Подмерките за агроекология могат да бъдат изпълнявани в райони с различни характеристики (качество на почвата, валежи, география: равнини, планини и т.н.), които се отразяват на разходите и приходите на земеделските стопанства. В член 53 от Регламент (ЕО) № 1974/2006 се посочва, че държавите членки следва да гарантират, че финансовата помощ за подмерките за агроекология е диференцирана, като е съобразена с регионалните или местни условия и реалния начин на земеползване, според случая.

64. Когато за изчисляване размера на помощта за агроекология се използват недостатъчно диференцирани средни разходи и приходи, някои стопанства са свръхкомпенсирани, което води до неефикасно използване на публични средства, а други не са достатъчно компенсирани, с риск степента на участие да бъде прекалено ниска, за да има ефект. Например данните за 2006 г. показват, че маслинената реколта в Андалусия варира от 0,48 тона/хектар в райони без напояване до 5,46 тона/хектар в райони с напояване. Въпреки тези различия за изчисляване на помощта е използвана средна стойност 3,5 тона/хектар, без да се прави разлика между райони с напояване и такива без напояване.

65. Палатата установи случаи, в които диференцирането би довело до евентуални ползи за земеделските производители, но с възможни допълнителни административни разходи, в четири държави членки с национални програми (Франция, Полша, Унгария и Швеция).

66. Френските органи са решили да използват средни национални стойности за основната подмярка, описана в каре 4, въпреки необходимостта от диференциране на размера на помощта за равнини, планини и по-необлагодетелствани райони. Ако размерът на помощта е бил диференциран, за равнините и по-необлагодетелстваните райони той би могъл да е съответно с 33 % и с 20 % по-нисък, което представлява около 8 милиона евро средства на ЕС през 2009 г. В Полша е използвана една и съща стойност за пропуснати приходи за повече от 10 различни подмерки, независимо от необходимостта от диференциране, например между полски култури и тревни площи. Размерът на помощта не е диференциран и за различните райони, независимо от различните им характеристики.

СТЕПЕН НА УЧАСТИЕ В БАЗИСНИТЕ МЕРКИ

67. По отношение на базисните подмерки участието на земеделските производители трябва да бъде достатъчно голямо, за да доведе до постигане на ефект в даден район. Повечето държави членки обаче не правят оценка на минималната степен на участие, необходима за да се гарантира, че подмерките ще доведат до очакваните въздействия върху околната среда, и дали размерът на помощта е подходящ за постигане на това минимално ниво.

68. В Полша три основни подмерки, представляващи 75 % от разходите през 2008 г., са изпълнявани на по-малко от 1 % от използваните земеделски площи в районите, посетени от Палатата. Липсва информация за това дали това покритие е достатъчно значимо, за да доведе до въздействия върху околната среда. Независимо от ниската степен на обхванати площи, размерът на помощта за тези подмерки е поддържан значително под стойностите (от 16 % до 44 %), изчислени въз основа на допълнителните разходи и пропуснатите приходи.

69. В други случаи размерът на помощта е увеличен, независимо че степента на участие вече е достигнала планираните цели. Това е довело до ситуации като в Швеция, която трикратно е увеличила размера на помощта за една подмярка независимо от факта, че целта по отношение на участието е била постигната.

ВЗЕМАТ ЛИ СЕ ПРЕДВИД СПЕЦИФИЧНИТЕ ЕКОЛОГИЧНИ НУЖДИ ПРИ УПРАВЛЕНИЕ НА АГРОЕКОЛОГИЧНАТА ПОЛИТИКА?

70. В член 39, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 се постановява, че държавите членки разпределят помощите за плащания за агроекология в рамките на техните територии, съобразно специфичните си нужди. При всички одитирани програми за развитие на селските райони се констатира, че в някои райони натискът върху околната среда е по-силен, отколкото в други.

71. Палатата провери до каква степен се отчитат екологичните нужди при предоставяне на агроекологична помощ, дали са използвани наличните управленски инструменти като географска насоченост и подбор, както и дали управлението е било иновативно и основано на доказателства. Най-накрая Палатата провери дали при управлението на средствата е било насочено към осигуряване на въздействие върху околната среда.

ОГРАНИЧЕНО ИЗПОЛЗВАНЕ НА ПРОЦЕДУРИ ЗА НАСОЧВАНЕ НА СРЕДСТВАТА И ПОДБОР

ЛИПСВАТ ДАННИ ЗА ОЦЕНКА НА ПОДХОДЯЩОТО НИВО НА ГЕОГРАФСКА НАСОЧЕНОСТ

72. От основно значение за увеличаване на въздействието на подмерките за агроекология върху околната среда е да се гарантира, че средствата се изразходват според регионалните нужди и приоритети. Това може да се постигне посредством насочване на средствата към географски региони, видове стопанства или земеделски практики и чрез определяне на подходящи критерии за допустимост.

73. През последните десет години постоянно се поставя въпроса за насочването на агроекологичните плащания. В специалния си доклад от 2000 г. "Екологизиране на ОСП" Палатата критикува липсата агроекологични програми, които да са ориентирани към приоритетите на околната среда (за повече подробности вж. приложение I). Оттогава в различни оценки и проучвания [19] е установена необходимост от подобряване на насочването на агроекологичните разходи към идентифицирани нужди. В скорошен доклад на Европейската мрежа за развитие на селските райони [20] насочването на агроекологичните мерки е посочено като един от деветте ключови критерия за успешно постигане на резултати. В скорошното си съобщение относно бъдещето на ОСП през 2020 г. Комисията препоръчва подобряване на насочването на мерките в рамките на политиката за развитие на селските райони.

74. Подходящ подход за насочване на средствата може да ги канализира към райони, където има екологични проблеми. Това може да бъде направено например като се определят критерии за допустимост, които ограничават разходите до точно определени райони, където са необходими изменения в земеделските практики или където съществуват благоприятни за околната среда практики, които не биха били поддържани без агроекологично подпомагане. Това е показано във фигури 3, 4 и 5, в които се посочва разпределението на средства със и без географско насочване. Местните нужди са по-добре удовлетворени във фигура 5. Една и същата сума се използва по-ефективно във фигура 5 в сравнение с фигура 4, при която средствата се използват и в райони, в които няма екологични проблеми.

75. Държавите членки могат да изпълняват подмерки за агроекология за голям район и/или да ги адаптират към местните условия в зависимост от идентифицираните екологични потребности. Като цяло по време на одита беше установено, че по-голямата част от разходите са направени за "хоризонтални" подмерки, изпълнени върху цялата територия на програмата за развитие на селските райони (вж. таблица 1). Част от тези разходи са предназначени за поддържане на съществуващите земеделски практики, които са благоприятни за околната среда [21]. Това съответства на целите на действащата законодателна рамка (вж. точка 3). Понастоящем няма изисквания за насочване на разходите към конкретни области. Въпреки това географското насочване на средства може да бъде ефикасно средство. Така например то позволява определянето на приоритетни области, за които държавите членки са доказали, че при липса на агроекологично подпомагане ще бъдат ориентирани към по-неблагоприятно за околната среда използване на земята.

ТАБЛИЦА 1

РАЗХОДИ ЗА АГРОЕКОЛОГИЯ, ИЗВЪРШЕНИ НА ЦЯЛАТА ТЕРИТОРИЯ, ОБХВАНАТА ОТ ПРОГРАМАТА

Източник: Европейска сметна плата, предварителна оценка на разходите през 2009/2010 г. за подмерки без географско ограничение.

Програма за развитие на селските райони държава членка/регион | Прооцентни разходи, извършени на цялата територия, обхваната от програмата |

AT — Австрия | 90 % |

DE — Бранденбург и Берлин | 90 % |

ES — Андалусия | 50 % |

FR — Франция | 90 % |

HU — Унгария | 80 % [9999] |

IT — Пиемонт | 85 % |

PL — Полша | 100 % [8888] |

SE — Швеция | 60 % |

ФИГУРА 3

ХАРАКТЕРИСТИКИ НА РАЙОНА

+++++ TIFF +++++

ФИГУРА 4

РАЗПРЕДЕЛЯНЕ НА СРЕДСТВА БЕЗ ГЕОГРАФСКО НАСОЧВАНЕ

+++++ TIFF +++++

ФИГУРА 5

РАЗПРЕДЕЛЯНЕ НА СРЕДСТВА С ГЕОГРАФСКО НАСОЧВАНЕ

+++++ TIFF +++++

Източник: Адаптирано от разработка на д-р Pierre Dupraz, INRA, Франция, "Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes".

76. Палатата установи също така случаи на подмерки, които са насочени към конкретни нужди на местно ниво. Два успешни примера за насочване на средствата са описани в каре 5.

77. Насочването на средства, както и някои от управленските практики, посочени в следващите точки, води до допълнителни административни разходи. Би било разумно и желателно Комисията да отчита съотношението разходи-ползи при предлагането на разходни схеми, а държавите членки да ги вземат предвид при изпълнението на тези схеми.

78. Въпреки това по време на своя одит Палатата установи, че одитираните държави членки не оценяват желаната степен на насочване на средства чрез анализ на съответните разходи и ползи.

КАРЕ 5

ПРИМЕРИ ЗА УСПЕШНО ГЕОГРАФСКО НАСОЧВАНЕ

Франция насочва подмерките за агроекология към зони по "Натура 2000" или към райони, засегнати от специфични проблеми, главно замърсяване на водите, но също така и ерозия на почвите. Районите, където има екологични проблеми, са точно определени и само те отговарят на условията на съответните подмерки. Всеки проект включва дейности по управление на земята, които се определят на ниво земеделски парцели измежду различни съществуващи варианти. Участието в подмерките, насочени към замърсяването на водите, е все още слабо в районите с интензивно земеделие, тъй като те изискват промяна на земеделските практики, по-специално при използването на продукти за растителна защита.

Унгария използва географско насочване за 12 от 22-те подмерки, включени в програмата. Това е постигнато чрез определяне на специални подмерки и разпределяне 25 % от бюджета за агроекология за следните пет вида райони:

райони с висока природна стойност;

райони, засегнати от ерозия по склоновете;

песъчливи и льосови почви, изложени на ветрова ерозия;

защитени зони с уязвими водни ресурси и рискови зони за наводнения;

влажни зони.

79. В полската програма например се посочва, че екологичните обстоятелства, свързани с проблеми като висока гъстота на животните, която оказва влияние върху качеството на водите, чувствителност на различни видове почви към ерозия и т.н., в някои райони са по-лоши, отколкото в други. Вместо подхода на разделяне по зони, използван през периода 2004—2006 г., Полша понастоящем прилага агроекологичните подмерки на цялата си територия. Изоставянето на предишния подход не е подкрепено от анализ на разходите и ползите. В Австрия едва четири от общо 28 подмерки, представляващи около 10 % от разходите, са насочени към конкретни райони.

ТЪЙ КАТО БЮДЖЕТЪТ Е ДОСТАТЪЧЕН, НЕ СА БИЛИ ПРИЛОЖЕНИ КОНКРЕТНИ КРИТЕРИИ ЗА ПОДБОР

80. Процедурите на подбор могат да гарантират, че избраните проекти осигуряват максимална ефективност на изразходваните средства. В Регламент (ЕО) № 1698/2005 се посочва, че разходите трябва да съответстват на критериите за подбор, определени от компетентния орган, и че, когато е целесъобразно, бенефициентите могат да бъдат избирани чрез тръжни процедури при специални критерии за икономическа и екологична ефективност [22]. През 2008 г. Комисията напомни с писмо до държавите членки приложимите законови процедури и подчерта, че целта на критериите за подбор е да се даде възможност за изразходване на бюджетните средства за операциите и проектите, които най-много ще допринесат за постигане целите на мярката. Комисията редовно проверява дали държавите членки действително са определили критерии за подбор в областта на агроекологията.

81. Палатата установи няколко случая, при които са използвани подходящи процедури за подбор за изключване на договори с недостатъчна екологична стойност. Франция например използва подходяща процедура за подбор на проекти, изпълнявани по подмерки с териториална насоченост. Специална комисия класира проектите съгласно екологични критерии, например тяхното значение и местоположение. Въпреки това процедури за подбор са използвани само в много малък брой от случаите. На практика, повече от 90 % от бюджетните средства за агроекология са използвани единствено въз основа на принципа критерия за допустимост. Нито един от проверените от Палата 203 договора не е избран въз основа на покана за представяне на предложения.

82. Всички земеделски производители, които кандидатстват за определена програма, трябва да отговарят на едни и същи критерии и изисквания за допустимост, за които Комисията и държавите членки предполагат, че предоставят едни и същи екологични ползи. При условие че бюджетните средства са достатъчни, фондовете се усвояват без оценка на екологичната стойност на различните приложения. Най-често бюджетните средства са в достатъчен размер, тъй като недостиг има единствено ако е изчерпан бюджетът за всички мерки по ос 2. Едва на този етап прилагането на критериите за подбор става задължително. Ето защо, въпреки че пет държави членки са установили критерии за подбор [23], те не са били прилагани, тъй като до този момент бюджетните средства са били в достатъчен размер.

83. Възможно е критериите за подбор също така да бъдат прилагани по отношение на дадени целеви нива, като например брой на бенефициентите. В шест от осемте одитирани държави членки Палатата констатира случаи на подмерки, в които броят на заявленията надвишава планирания за подмярката. Независимо от това всички заявления са получили финансиране. Държавите членки са приемали допълнителни заявления, тъй като определените целеви нива не означават, че на екологичните проблеми е обърнато достатъчно внимание. По-ефективно би било да не се приемат повече заявления, когато целите за определени екологични нива са постигнати, освобождавайки по този начин останалите финансови средства за постигането на целите на други агроекологични подмерки.

РАЗПРЕДЕЛЯНЕТО НА СРЕДСТВА НЕ ВОДИ ДО МАКСИМАЛНА ЕФЕКТИВНОСТ НА РАЗХОДИТЕ

ЛИПСА НА ИНОВАТИВНИ И ОСНОВАНИ НА ДОКАЗАТЕЛСТВА УПРАВЛЕНСКИ РЕШЕНИЯ

84. Има редица елементи, които биха могли да се използват при управлението на подмерките за агроекология, за да се подобри ефективността на изразходваните средства. В допълнение към вече отбелязаните в доклада елементи, в настоящия раздел се разглежда също така диференцираният принос на ЕС, колективните договори и надеждната доказателствена база.

85. Приносът на ЕС за развитието на селските райони се определя на ниво "оси" (групи от съгласувани мерки) и зависи основно от това дали разходите се извършват в районите, допустими по цел "Сближаване", или в други райони [24]. Следователно приносът на ЕС за агроекология е същият като за много други мерки за развитие на селските райони, с едно изключение. От 2009 г. нататък приносът на ЕС (в рамките на определени ограничения) може да бъде увеличен с 10 % за районите по цел "Сближаване" и с 20 % за другите райони за операции, свързани с изменението на климата, управлението на водите и биологичното разнообразие. С изключение на това диференциране приносът на ЕС не зависи от екологични или други фактори от значение за агроекологията, като по-добро поставяне на цели или по-добро насочване към приоритетите на ЕС.

86. В рамките на агроекологичната политика подмерките се предлагат на земеделските производители, които сами вземат решение дали да сключат договор. В някои географски райони е възможно да е необходим определен минимален брой земеделски производители да са подписали договор. Това може да е свързано с поддържане/подобряване на типичен местен ландшафт, намаляване на замърсяването в речен водосборен басейн или защита на определени видове или местообитания. В тези случаи разходите за няколко отделни договора може да са неефективни (вж. също точка 67). Един от начините да се гарантира осигуряването на необходимите екологични ползи от достатъчно голяма група земеделски производители е прилагането на колективни подходи.

87. По време на одита беше констатирано, че такива подходи почти не се използват. Само един от общо 203 одитирани договора за агроекология представлява колективен договор. Подходът "Лидер" за развитие на селските райони също може да бъде използван за прилагане на колективен подход. При един от последните си одити [25] обаче, Палатата констатира, че държавите членки ограничават обхвата на "Лидер", като в някои случаи дори изключват агроекологията.

88. За да се разбере дали подмерките за агроекология са ефективни, е необходима ясна и доказана причинно-следствена връзка между земеделските практики и последиците върху околната среда. Това може да се осъществи чрез използване на тестови участъци, практически казуси, количествено изразен модел на въздействието, проучвания и т.н. Такива солидни доказателства са от особено значение за подмерките с повече изисквания, тъй като тяхното въздействие зависи от специфичните изисквания за подмерките и от характеристиките на районите, където те се изпълняват.

При 24 % от договорите няма информация относно очакваните ползи за околната среда

89. По време на одита обаче беше констатирано, че по отношение на замисъла и управлението на подмерките за агроекология в много малко случаи се използват специфични количествено изразени доказателства. За разгледаните от Палатата 203 договора са използвани методи като анкетиране на бенефициенти, модели/симулации и практически казуси — съответно в едва 11 %, 14 % и 30 % от случаите. За 24 % от одитираните договори държавите членки са докладвали, че причинно-следствената връзка между земеделските практики и очакваните екологичните ползи не е доказана. Тези резултати са съвместими със скорошно изследване [26], което достига до заключението, че повече от половината от проучените (подмерки за агроекология) се основават на "логични" модели на въздействието и следователно по-скоро на общото убеждение за това как земеделските практики са свързани с екологичните промени, а не на документирани доказателства.

90. За някои от подмерките Палатата намери доказателства, че земеделските практики са били ефективни при постигането на екологични ползи. Това се отнася особено до биологичното земеделие, за което въздействията са добре документирани [27]. Това се отнася и до подмерки, основани на резултатите (вж. точка 27), за които очакваните екологични ползи са пряко свързани с прилаганите земеделски практики.

ПЛАЩАНИЯТА НЕ СА НАСОЧЕНИ КЪМ СПЕЦИФИЧНИ ЕКОЛОГИЧНИ ПРОБЛЕМИ

91. Един рационален начин за изпълнение на политиката в областта на агроекологията е въз основа на ясно установени екологични проблеми да се дефинират необходимите целеви нива на въздействието и участието и на тази база да се определят финансовите средства. За установяване на екологичните проблеми е необходимо наличието на заплаха за околната среда, която да обосновава решението за поддържане или изменение на земеделските практики. Неприлагането на тази логика води до недостатъчно фокусиране върху въздействието върху околната среда. По време на одита беше констатирано, че при 39 % от общо 203 проверени договора не съществува конкретен натиск върху околната среда в района, където е изпълнен договора, или пък държавите членки не са успели да го идентифицират. Това е показано в таблица 2.

92. Бюджетите за агроекология се основават на предходни нива на участие и фиксираните цели не зависят от екологичното въздействие, което трябва да бъде постигнато, а от стойности на разходите за минали периоди. Държавите членки използват данните относно степента на участие в подмерките за целите на всекидневното управление, но не успяват да определят дали тази степен е подходяща за постигане на очакваното въздействие върху околната среда. Участието на земеделските производители е доброволно, което означава, че подмерки с не толкова строги изисквания по отношение на размера на помощта са по-лесни за изпълнение, отколкото такива с по-високи изисквания. Два примера за това са Пиемонт и Франция, които използват съответно 75 % и 85 % от разходите за една единствена базисна подмярка без достатъчен анализ или обосновка за това в техните програми за развитие на селските райони.

ТАБЛИЦА 2

ОСНОВНИ ПРОБЛЕМИ ЗА ОКОЛНАТА СРЕДА, СЪЩЕСТВУВАЩИ В РАДИУС ОТ 10 КИЛОМЕТРА ОТ СЪОТВЕТНОТО ЗЕМЕДЕЛСКО СТОПАНСТВО В ИЗВАДКАТА ОТ 203 ДОГОВОРА

Проблем за околната среда | Процент от договорите [7777] |

Няма проблеми за околната среда или не е възможно те да бъдат установени в радиус от 10 километра от земеделско стопанство, което е сключило договор | 39 % |

Замърсяване на водите, причинено от земеделска дейност | 27 % |

Маргинализация и запустяване на земи | 22 % |

Заплахи за биологичното разнообразие на редки растителни видове (в райони от особено значение за околната среда — зони с висока природна стойност) | 21 % |

Деградация на почвите (причинена от вятърна ерозия, загуба на органични вещества, свръхексплоатация, слягане на почвите и т.н.) | 18 % |

Заплахи за животинските популации в райони с нормално биологично разнообразие | 18 % |

Заплахи за биологичното разнообразие на редки животински видове (в райони от особено значение за околната среда — зони с висока природна стойност) | 18 % |

Заплахи за растителните екосистеми в райони с нормално биологично разнообразие | 18 % |

Деградация на ландшафта | 10 % |

Други | 11 % |

93. Във всички одитирани държави членки бюджетът за агроекология е част от един общ седемгодишен бюджет за всички мерки по ос 2. Това позволява по-гъвкаво управление на наличните финансови средства, но води до ситуация, при която липсва анализ относно подходящото финансиране за постигане на свързаните с околната среда цели.

94. Палатата направи анализ на това дали държавите членки могат да докажат, че разходите за агроекология отговарят на основните идентифицирани видове натиск върху околната среда. Това е така при две от осемте одитирани държави членки (Австрия и Швеция). За останалите държави членки обаче случаят не е такъв — или защото съответната информация липсва или не е предоставена (Полша, Унгария и Пиемонт), или защото разходите не съответстват на основните идентифицирани видове натиск (Андалусия, Берлин и Бранденбург, Франция). Последният случай е описан в каре 6.

КАРЕ 6

РАЗПРЕДЕЛЯНЕТО НА СРЕДСТВА ЗА ПЛАЩАНИЯ ЗА АГРОЕКОЛОГИЯ НЕ ОТГОВАРЯ НА ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВАТА ПРЕД ОКОЛНАТА СРЕДА

Регламент (ЕО) № 1974/2006 постановява, че във всяка програма за развитие на селските райони следва да има обосновка на различните видове агроекологични плащания във връзка с екологичните нужди и приоритети, определени в програмата. Френската програма установява три основни предизвикателства, свързани с околната среда: биологично разнообразие, води (качество и количество) и изменение на климата. Планираният агроекологичен бюджет за биологично разнообразие възлиза на около един милиард евро, което представлява около три пъти бюджета, отделен за качеството на водите. Въпреки че френските органи считат, че най-значимата подмярка в програмата, която се отнася до опазване на обширни пасбища, възпрепятства измененията на климата посредством усвояването на въглерод, не са отчетени агроекологични разходи за справяне с изменението на климата. Програмата не обосновава разпределянето на средства по отношение на основните идентифицирани предизвикателства.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

95. Политиката в областта на агроекологията е комплексен инструмент: нейната цел е да се справи с широк кръг от екологични проблеми (биологично разнообразие, почви, води, въздух, ландшафт) в 27 държави членки. За малко повече от 20 години след първоначалното въвеждане на политиката е постигнат значителен напредък. В момента голям брой земеделски производители прилагат по-устойчиви практики, отколкото биха прилагали без наличието на подпомагане, и одитът на Палатата установи известен брой примери за добри практики в няколко области.

96. Въпреки това Палатата също така констатира, че политиката не е създадена и контролирана така, че да доведе до трайни ползи за околната среда. Като цяло целите са твърде неясни, за да позволят оценка на степента на тяхното постигане. В известен брой от случаите плащанията за агроекология не са ясно обосновани от натиска върху околната среда, който е идентифициран в програмите за развитие на селските райони. Общата рамка за мониторинг и оценка представлява напредък, но не предоставя достатъчно информация относно постигнатите ползи за околната среда.

ПРЕПОРЪКА 1

По отношение на всяка агроекологична подмярка Комисията и държавите членки следва да гарантират, че:

- в програмите за развитие на селските райони са определени ясни цели, които са част от йерархията на целите за околната среда;

- в програмите за развитие на селските райони се съдържа ясна обосновка на включените подмерки и на взаимовръзката между натиска върху околната среда и агроекологичните плащания. По-специално в програмите следва да се определи дали връзката между натиска върху околната среда и подмерките е пряка или непряка и да се оцени дали агроекологично подпомагане е по-подходящо от съществуващите алтернативни политики.

Държавите членки следва да събират и отчитат подходяща и надеждна информация относно ползите за околната среда, която да използват за извършване на мониторинг.

97. Земеделските производители са съществен фактор за успешното прилагане на агроекологичните програми и ако те не разполагат с достатъчно разбиране и финансови стимули политиката не би била изпълнена по задоволителен начин. По време на одита беше констатирано, че като цяло земеделските производители са добре подпомагани чрез насоки, въпреки че разпространеняването на добри практики и предоставянето на обратна информация относно резултатите може да се подобри. Палатата установи проблеми при определянето на размера на помощта. Освен това, тъй като размерът на помощта не е диференциран в достатъчна степен съобразно местните условия и не се взема предвид степента на участие, не винаги се предоставят подходящи стимули.

ПРЕПОРЪКА 2

Преди да одобри дадена програма, Комисията следва да гарантира, че:

- в изчисленията са включени всички необходими елементи;

- използваните основни допускания и параметри са подходящи;

- референтните нива винаги съответстват на обичайните земеделски практики в районите, където се изпълняват подмерките за агроекология;

- размерът на помощта за подмерките, които имат за цел поддържане на съществуващи земеделски практики, се основава на реалистични разходи;

- размерът на помощта се диференцира в случаите, когато това е обосновано;

98. Държавите членки трябва да осигурят подпомагане в зависимост от конкретните нужди. Те не са взели предвид желаната степен на насочване на средствата към нуждите чрез анализ на съответните разходи и ползи. Тъй като бюджетните средства са били в достатъчен размер, едва в няколко случая са прилагани процедури за подбор на проектите, имащи най-благоприятно съотношение разходи/ползи в областта на околната среда. Само в малък брой от случаите са прилагани и други процедури, като диференциран принос на ЕС, подмерки, основани на доказателства, и определяне на количествени цели за ниво на участие, на база на търсеното въздействие върху околната среда.

ПРЕПОРЪКА 3

По време на одита беше установено, че по-голямата част от агроекологичните разходи се извършват за ограничен брой подмерки, прилагани на цялата територия, обхваната от програмата. По отношение на следващия програмен период Комисията следва да прецени дали:

- разходите трябва да бъдат по-добре насочени към конкретни нужди в областта на околната среда;

- Комисията и държавите членки трябва да бъдат в по-голяма степен проактивни при управлението на агроекологичните плащания, например посредством;

изискване на по-добра обосновка от страна на държавите членки на различните случаи, в които търсената цел е поддържане на благоприятни за околната среда земеделски практики:

извършване на оценка на потенциалните ползи, предоставени от подобреното географско насочване на разходите за агроекология, спрямо по-големия размер на поетите административни разходи;

определяне на количествени цели за нивото на участие въз основа на търсените въздействия върху околната среда, и впоследствие определяне на размера на необходимите финансови средства;

допълнителна проверка на полезността на екологичните планове на стопанства, основаните на резултати мерки, тръжните процедури и колективните договори;

- приносът на ЕС по отношение на агроекологичните подмерки следва да бъде диференциран така, че подмерките с най-голям потенциал за постигане на трайно положително въздействие върху околната среда да получат по-висок размер на предоставяната от ЕС помощ.

99. Значителните суми, които се отпускат за базисните схеми, и недостатъчния размер на средства, разпределени за схемите от по-високо ниво, не са задоволително обосновани в програмите за развитие на селските райони по отношение на въздействието им върху околната среда. Това разграничение се обсъжда в контекста на предложението на Комисията за ОСП след 2013 г., съгласно което опростени, общи дейности могат да бъдат част от преките плащания [28].

ПРЕПОРЪКА 4

За следващия програмен период Комисията трябва да прецени дали агроекологичните плащания следва да бъдат разделени на опростени, общи агроекологични мерки с относителна ниска степен на подпомагане и на по-амбициозни мерки с по-висока степен на подпомагане, насочени към приоритетни области на ниво ЕС. Подпомагането на биологично земеделие би могло да бъде трета мярка.

100. Въпреки постигнатия до момента напредък съществуват значителни възможности за повишаване на ефективността на политиката на ЕС в областта на агроекологията. Моделът на политиката на ЕС за развитие на селските райони може още да бъде подобрен и е необходимо събирането на повече информация относно постигнатото въздействие. Въпреки че по време на одита бяха установени добри практики, откритите от Палатата слабости затрудняват оптималното постигане на основните цели на агроекологията, по-специално приноса към приоритетните области на ниво ЕС (биологично разнообразие, води, изменение на климата) и подобряване на околната среда и ландшафта.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, ръководен от Olavi ALA-NISSILÄ — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 24 май 2011 г. в Люксембург.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Съображение 35 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1).

[2] Сумите на стойност 2,5 милиарда евро и 7,7 милиарда евро представляват примери за обичайни модели за изразходване на средства. Първоначално отпуснатата за агроекология сума през 2007 г. (в размер на 20,2 милиарда евро) е увеличена с 2 милиарда евро след преразглеждането на ОСП (в рамките на прегледа на състоянието на ОСП и на европейския план за икономическо възстановяване). Освен това разходите за 2007 и 2008 г. са със сравнително малък размер, тъй като програмите все още не са били одобрени.

[3] Документът на Комисията относно оценката на въздействието на програмите за развитие на селските райони в контекста на политиката за развитие на селските райони след 2006 г. (ГД "Земеделие и развитие на селските райони", окончателен доклад, представен от Европейския експертен център за партньорство между публичния и частния сектор, ноември 2004 г.) (Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy) посочва на стр. 85, че този дебат относно "задълбочен и подробен" или "общ и повърхностен" подход е от съществено значение след въвеждането на агроекологичната политика, и че и двата подхода ясно се прилагат в текущите агроекологични програми. Още от 1998 г. това разграничение присъства в различни други оценъчни доклади за Европейската комисия (оценка на Регламент (ЕИО) № 2078/92 (документ DG AGRI VI/7655/98).

[4] "Общата селскостопанска политика през 2020 г.: подготовка за бъдещите предизвикателства в областта на хранителното снабдяване, природните ресурси и териториалния баланс", COM(2010) 672 окончателен от 18 ноември 2010 г.

[5] Биологичното земеделие е изключение. То е един от видовете управление на земеделско стопанство с най-много изисквания, но се прилага върху голям географски район.

[6] Групата се състои от деветима експерти: трима експерти от обществени научноизследователски институти (френският "National Agronomic Research Institute", немският "von Thünen Institute" и ирландският "Teagasc Research Centre"), двама експерти от университети (от университетите на Копенхаген и Глостършър), двама експерти от европейски организации (Европейската агенция за околната среда и Съвместният изследователски център), един експерт от екологична неправителствена организация и един от организация, представляваща земеделските производители на ниво ЕС.

[7] Подобни практики са например: насоки, предоставени на бенефициентите с цел подпомагането им при изпълнението на подмерките; моделът и мониторингът на подмерки, основани на резултатите и ориентирането на подмерки към точно определени нужди.

[8] Вж. по-специално член 16, буква a), буква в), и член 81, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета и приложение II на Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията (ОВ L 388, 23.12.2006 г., стр. 15).

[9] Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г. относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1).

[10] Стратегическата екологична оценка е част от предварителната оценка (вж. бележка под линия 11) и изпълнява изискванията за оценка на въздействието върху околната среда, предвидени в Директива 2001/42/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета (OВ L 197, 21.7.2001 г., стр. 30) (Директива за стратегическата екологична оценка).

[11] Предварителната оценка е част от процедурата за съставяне на програма за развитие на селските райони; целта на предварителната оценка е да оптимизира разпределението на бюджетните средства и да подобри качеството на програмирането.

[12] Запазване на биологичното разнообразие и райони с висока природна стойност, опазване на водните ресурси, намаляване на парниковите газове, поддържане на земеделската дейност в райони с риск от запустяване на земи, опазване на територията.

[13] Специален доклад № 8/2008: Ефективна политика ли е кръстосаното спазване?, точка 60 и каре 3.

[14] Това е опростяване, прието в рамките на общата рамка за мониторинг и оценка. Някои подмерки оказват положително въздействие веднага след прилагането им, а при други ползите се наблюдават едва в края на жизнения цикъл на програмите. Tова доведе до приемането на единен подход, при който се допуска, че програмите продължават да оказват въздействие след тяхното приключване. Това не винаги е така, например в случая на земеделски производител, който в продължение на пет години е получавал средства за преобразуване на продукцията си в биологична, и който се връща към конвенционалнното земеделие след приключване на договора.

[15] Показателите за въздействие са: обръщане на тенденцията за намаляване на биоразнообразието, поддържане на обработваеми земи и гори с висока природна стойност, подобряване на качеството на водите и принос към борбата с изменението на климата.

[16] Общата рамка за мониторинг и оценка включва следните базови показатели, свързани с райони от специфичен екологичен интерес: земеделски земи и гори с висока природна стойност, райони, замърсени с нитрати и пестициди (уязвими райони), площи с риск от почвена ерозия, необлагодетелствани райони, райони с екстензивно земеделие и зони по "Натура 2000".

[17] Подпомогнати физически площи в рамките на агроекологичните плащания (вж. речника на термините).

[18] Комитет за развитие на селските райони, Работен документ RD 10/07/2006-окончателен, Агроекологичните задължения и техния контрол.

[19] Вж. например: 1) Оценъчно проучване от ноември 2004 г., изготвено като част от оценката на Комисията на въздействието на програмите за развитие на селските райони с оглед на политиката за развитие на селските райони след 2006 г. (което определя подобряването на насочването на агроекологичните мерки като една от приоритетните теми за подобряване на резултатите на политиката за развитие на селските райони в държавите членки и регионите) и 2) Изследователски проект относно интегрираните инструменти за разработване и прилагане на агроекологичните програми, който е финансиран в периода 2004—2006 г. по Шеста рамкова програма на ЕС (в рамките на проекта насочването на агроекологичните мерки е посочено като основен критерий за постигане на резултати от тяхното изпълнение).

[20] Тематична работна група 3, Публични блага и публична интервенция, окончателен доклад, декември 2010 г.

[21] Това важи особено за случая с Австрия, където агроекологичните подмерки са разработени преди всичко с цел поддържане на състоянието на околната среда в цялата страна, което в програмата за развитие на селските райони се оценява като допустима положителна практика. Ето защо Австрия прилага превантивен и хоризонтален подход, при който около 70 % от земеделските производители участват в подмерки за агроекология, които обхващат 93,5 % от цялата обработваема земя.

[9999] Предварителна оценка въз основа на райони, обхванати от "зонални" подмерки

[8888] Бюджет от около 20 % е планиран за насочени подмерки, но все още не е изпълнен.

[22] Член 39, параграф 4 и член 71, параграф 2.

[23] От одитираните осем държави членки Полша не е установила нито една процедура за подбор. Това е отбелязано също така и от Комисията. Австрия и Швеция са определили известен брой критерии за подбор, но само по отношение на малка част от бюджета (7,5 % от разходите за Австрия и 12,5 % за Швеция).

[24] В областта на агроекологията член 70 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 определя минимален принос на ЕС от 20 % от допустимите публични разходи. Максималният принос е 80 % в районите по цел "Сближаване" и 55 % в други райони. Приносът се увеличава до 85 % за програми в най-отдалечените райони и по-малките острови в Егейско море.

[25] Специален доклад № 5/2010: Прилагане на подхода "Лидер" в областта на развитието на селските райони, точки 84 и 85.

[26] Primdahl, et al., Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment (Настоящо използване на модели на въздействието за схеми за агроекология и потенциал за подобряване на модела и оценката на политиката), Journal of Environmental Management (2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012.

[27] През ноември 2005 г. при оценка на агроекологичните мерки са разгледани общо 288 научни изследвания, от които извадка от около 30 проучвания са по-конкретно насочени към биологичното земеделие. Заключенията на извършената оценка са, че биологичното земеделие оказва положително въздействие върху биологичното разнообразие (увеличаване на разнообразието на растителните и животинските видове и естествените местообитания) и замърсяването на водата и въздуха посредством намаляване на замърсяващите дейности. В стратегическите насоки на Общността (вж. речника на термините) биологичното земеделие се определя като холистичен подход към устойчиво развитие на селското стопанство, който подобрява околната среда и ландшафта. Наред с това се препоръчва да бъде консолидиран и засилен приносът на биологичното земеделие към целите на екологията и благосъстоянието на животните.

[7777] Възможно е наличието на повече от един проблем в района на изпълнение на договора.

[28] Опция 2 от съобщението на Комисията "Общата селскостопанска политика през 2020 г.: подготовка за бъдещите предизвикателства в областта на хранителното снабдяване, природните ресурси и териториалния баланс".

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

ОСНОВНИ КОНСТАТАЦИИ ОТ ПРЕДИШНИ ДОКЛАДИ НА ПАЛАТАТА ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА В ОБЛАСТТА НА АГРОЕКОЛОГИЯТА

В доклада относно "Екологизиране на ОСП" [1] се съдържат следните констатации: агроекологичните плащания оказват благоприятно въздействие върху околната среда, като подпомагат поддържането на съществуващи екстензивни практики, но не стимулират преобразуването на интензивни земеделски практики, нанасящи вреда на околната среда, в щадящи околната среда земеделски методи; насочването на средства на ЕС съобразно предварително установени екологични приоритети е ограничено, което води до по-неблагоприятно съотношение разходи/ползи в областта на околната среда, отколкото е било предвидено; в някои случаи размерът на помощта е бил прекалено нисък, за да привлече земеделските производители към благоприятните за околната среда земеделски техники, докато в други случаи земеделските стопани са получили подпомагане в размер значително над действителните им разходи; на последно място, липсата на количествено установени цели и екологични референтни стойности затруднява мониторинга на напредъка при постигане на целите в областта на околната среда.

В доклада относно проверката на агроекологичните разходи [2] се констатира, че Комисията само частично е гарантирала извършване на проверка на мерките, преди да одобри програмите за развитие на селските райони, и е извършила недостатъчно проверки на правилното функциониране на агроекологичните системите за контрол в държавите членки. Одитните констатации в държавите членки се отнасят до планирането на проверките на място и до възможностите за извършване на проверка на някои ключови подмерки. Палатата достигна до заключението, че проверката на агроекологичните мерки представлява особен проблем и рядко води до достатъчно ниво на увереност и приемливи разходи. В този контекст Палатата препоръча на Комисията, Съвета и Парламента да обмислят начини за съобразяване с принципа, съгласно който ако една мярка не може да бъде достатъчно добре контролирана, тя не трябва да се финансира с публични средства.

[1] Специален доклад № 14/2000.

[2] Специален доклад № 3/2005.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ОПИСАНИЕ И ПРОИЗХОД НА ОДИТНИТЕ КРИТЕРИИ, ИЗПОЛЗВАНИ ЗА ОТГОВОР НА ОДИТНИТЕ ВЪПРОСИ

Одитен въпрос (вж. точка 13) | Одитен критерий | Пояснение на одитния критерий |

Предоставят ли се трайни екологични ползи посредством модела и мониторинга на агроекологичната политика? | 1.Агроекологичните мерки имат точно определени цели (SMART), които са пряко ориентирани към определени ползи за околната среда. | 1.В Регламент (ЕО) № 1698/2005 се постановява, че всяка програма за развитие на селските райони трябва да съдържа информация относно специфичните проверими цели на мерките, а техният напредък, ефи