СЪКРАЩЕНИЯ

АКТБ : Държави от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн

ЕФР : Европейски фондове за развитие

ОБП : Обща бюджетна подкрепа

СБП : Секторна бюджетна подкрепа

УПФ : Управление на публичните финанси

ЦХР : Цели на хилядолетието за развитие

CPIA : Оценка на политиките и институциите на страните (Country Policy and Institutional Assessment)

PEFA : Публични разходи и финансово отчитане (Public Expenditure and Financial Accountability)

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Европейската сметна палата проведе одит на изпълнението с цел да оцени дали Европейската комисия управлява ефективно своите програми за предоставяне на обща бюджетна подкрепа (ОБП). ОБП има няколко потенциални предимства пред традиционния подход, основан на проекти — позволява предоставянето на помощ в по-големи размери и по по-предвидим начин, а поради факта, че чрез този инструмент се финансират националните стратегии за развитие на страните партньори, тяхната ангажираност е по-голяма. Тъй като помощта се насочва чрез националния бюджет, тя може да допринесе за подобряване на управлението на публичните финанси (УПФ) в страната партньор и за подобряване на отговорното управление. ОБП се възприема също така като начин за засилване на диалога по отношение на политиките и за по-добро хармонизиране и координиране на помощта между донорите, което би могло да увеличи нейната ефикасност и да намали разходите на страната партньор. През последното десетилетие Комисията все по-често използва ОБП с оглед постигане на основната си цел в политиката на развитие — намаляване на бедността.

II. Програмите за ОБП обикновено се състоят от пакет от мерки за подкрепа, включващи превеждане на средства, мерки за изграждане на капацитет, диалог със страната партньор и определяне на условия за извършване на плащанията. Много други донори също използват ОБП и Комисията трябва внимателно да координира своите програми с техните.

III. Както и при другите инструменти за предоставяне на помощ, крайният принос на ОБП за намаляване на бедността зависи от специфичните обстоятелства във всяка страна, както и от ефективното управление от страна на Комисията на програмите за ОБП. Палатата установи, че въпреки значителните усилия на Комисията през последното десетилетие да разработи подход за предоставяне на помощ чрез ОБП, продължават да съществуват слабости в методологията и управлението на програмите за ОБП в страните от АКТБ, Латинска Америка и Азия. Това намалява вероятността тези програми да достигнат изцяло потенциалната си ефективност.

IV. Една от положителните страни на подхода на Комисията е систематичното включване на макроикономически цели и цели, свързани с УПФ. Въпреки това Палатата установи, че целите на програмите за ОБП не обръщат достатъчно внимание на специфичните обстоятелства и променящите се приоритети в страните партньори, както и на други програми, изпълнявани от Комисията и други донори. Освен това, въпреки че в по-скорошните програми са отбелязани известни подобрения, програмните цели често са формулирани твърде общо, което възпрепятства разработването на различните компоненти на програмите и затруднява проследяването на отговорността на Комисията за тяхната ефективност.

V. Комисията все още не е разработила стабилна рамка за управление на риска, чрез която да се оценяват и намаляват рисковете пред нейните програми за ОБП. Това е особено важно предвид високите нива на фидуциарен риск, присъщи на слабите системи за УПФ и значителните нива на корупция, както и сериозните рискове, свързани с развитието, които възникват поради слабости в националните стратегии за развитие на много от страните партньори.

VI. Решенията на Комисията за определяне размера на средствата, които ще бъдат отпуснати за отделните програми за ОБП, не са ясно обосновани. Въпреки това беше отбелязано, че Комисията е успяла да направи плащанията към страните партньори по-предвидими, което има важно значение за тяхното бюджетно управление.

VII. Предоставената подкрепа за изграждане на капацитет е полезна за укрепването на УПФ, въпреки че не е основана на подходяща оценка на приоритетните нужди. По-специално, не е обърнато достатъчно внимание на нуждата от укрепване на надзорните органи като например върховните одитни институции, парламентите и организациите на гражданското общество, които имат за цел да извършват мониторинг на начина, по който правителството използва бюджетните средства. Освен това този вид помощ е използвана недостатъчно за подпомагане на другите цели на ОБП, по-специално във връзка със здравеопазването и образованието. Комисията често не е успявала да реализира изцяло подкрепата за изграждане на капацитет във времевите рамки на програмите за ОБП. През 2008 г. Комисията обаче прие стратегия, чиято цел е да подобри ефективността на техническото сътрудничество.

VIII. Установените от Комисията условия за изплащане на ОБП са обвързани с постигането на резултати и като цяло са подходящи, но не е много вероятно да постигнат очаквания стимулиращ ефект поради своя модел и начин на прилагане. Невинаги може да се оцени дали условията са спазени или не, което се дължи най-вече на липсата на яснота кога напредъкът се определя като задоволителен, както и на слабости в статистическите системи, използвани за оценка на резултатите.

IX. Въпреки че програмите за ОБП имат катализиращ ефект за подобряване на диалога относно националния бюджет и УПФ, Комисията не използва пълния потенциал на този инструмент поради недостатъчен опит в приоритетните области, свързани с целите на програмите за ОБП, и поради слабости при управлението на процеса на диалог.

X. Външните отчети на Комисията относно общата бюджетна подкрепа като цяло акцентират върху възможните ползи от този инструмент за подобряване предоставянето на помощ, въпреки че съществува сравнително малко информация относно действителното му въздействие за намаляване на бедността. Все още не е изградена методология за оценка, която да се използва за обосновка на това дали и при какви обстоятелства бюджетната подкрепа може да има реален принос върху намаляването на бедността. Комисията обаче е начело на усилията на донорите за разработване на такава методология.

XI. Комисията осъзнава нуждата от подобряване на своето управление на ОБП и в края на 2009 г. започна преразглеждане на вътрешните си насоки, за да се справи с повечето от проблемите, посочени от Палатата в настоящия доклад. Той съдържа редица препоръки, които Комисията следва да разгледа в този контекст.

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Намаляването на бедността е основната цел на сътрудничеството за развитие на ЕС и през последното десетилетие общата бюджетна подкрепа (ОБП) се използва все по-често от Комисията и от други донори като средство за постигане на тази цел. ОБП включва трансфер на средства от Комисията към националната хазна на страната партньор с цел предоставяне на допълнителни бюджетни ресурси в подкрепа на съответната национална стратегия за развитие. Предоставянето на средства по този начин цели също да засили макроикономическата стабилност, която се приема като основна предпоставка за развитието и намаляването на бедността. Освен това насочването на средства през националните финансовите системи има за цел да доведе до подобрения в управлението на публичните финанси (УПФ), тъй като ефективността на системите за УПФ също има важно значение при усилията за намаляване на бедността.

2. Програмите за ОБП на Комисията и на други донори включват не само трансфер на средства, но и три други компонента, които имат важно значение за постигане на програмните цели:

a) мерки за изграждане на капацитет, най-вече чрез техническа помощ, които следва да помогнат на страните да подобрят разработването на политики и управлението си (вж. точка 49);

б) определяне на условия за превеждане на средствата, които да са обвързани с програмните цели и да са съгласувани между страната партньор и донорите. Подходът на Комисията за определяне на условия е насочен към предоставянето на повече стимули за страните да постигат резултати, чрез използване на механизма на т.нар. "променливи траншове" за поощряване на изпълнението (вж. точка 58);

в) диалог със страната партньор относно разработването, изпълнението и резултатите на националните и секторните политики, включително бюджета. По-големите възможности за диалог често се считат за специфична положителна страна на бюджетната подкрепа (вж. точка 68).

3. Общата бюджетна подкрепа има много сходства със секторната бюджетна подкрепа, в рамките на която също се предоставят средства за националните хазни. Програмите за секторна бюджетна подкрепа обаче имат за цел подпомагането на дадена секторна политика, а не на национална стратегия. Съответно изграждането на капацитет, условията и диалогът се фокусират върху подпомагането на избрания сектор.

4. Важна характеристика на ОБП е тясното сътрудничество, което се създава между всички донори, тъй като те подкрепят една и съща национална стратегия и използват едни и същи национални системи. Това означава, че при определянето на целите на програмите за ОБП и планирането на трансфера на средства, Комисията следва също така да се увери, че необходимите за постигането на тези цели мерки за изграждане на капацитет, условия и механизми на диалог са координирани с дейността на другите донори.

5. Тясната координация между донорите на ОБП се счита за добра практика за намаляване на свързаните с операциите разходи на страните партньори, които възникват от поддържането на двустранни отношения с множество донори. Въпреки това, макар че спазва принципа за хармонизиране на донорските действия, Комисията продължава да носи цялата отговорност за вземане на решенията за финансиране и отговаря пред органа за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за използването на средства на ЕС. Балансираното съчетаване на подхода на партньорство между донорите с отговорността и отчитането по отношение на програмите за ОБП неизбежно представлява сериозно предизвикателство за Комисията.

БЮДЖЕТНАТА ПОДКРЕПА Е ПРЕДПОЧИТАН ОТ МНОГО ДОНОРИ НАЧИН ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ

6. Комисията предоставя ОБП на държавите от АКТБ от 7мия ЕФР (1990—1995 г.) насам, а на държавите от Азия и Латинска Америка — от 2003 г. Възможността за използване на ОБП в държавите от АКТБ е записана в споразумението от Котону [1] и през 2006 г. е включена официално в новия регламент относно Инструмента за сътрудничество за развитие [2], който обхваща Азия и Латинска Америка. При управлението на ОБП Комисията използва подробни вътрешни насоки [3], разработени от нея за пръв път през 2002 г, основно преразгледани през 2007 г. и актуализирани през 2009 г. По време на провеждането на настоящия одит Комисията стартира още едно основно преразглеждане, което следва да приключи през 2010 г. Наред с това Комисията е разработила серия от обучения за своите служители, които обхващат различни аспекти на бюджетната подкрепа.

7. Бюджетната подкрепа (независимо дали става дума за ОБП или за секторна бюджетна подкрепа (СБП) се превърна в предпочитаният от много донори инструмент за предоставяне на помощ, между които и Комисията, поради факта, че донорите считат този начин за предоставяне на помощ за най-ефективен. В Парижката декларация, подписана през 2005 г., донорите се ангажират да насочват все по-голяма част от предоставяната помощ през националните системи. ЕС по-специално поема ангажимент да постигне тази цел, като до 2010 г. 50 % от двустранната помощ минава през тези системи. През 2008 г. Програмата за действие от Акра доразвива идеите на Парижката декларация и посочва, че използването на националните системи на страните партньори (като се има предвид най-вече бюджетната подкрепа) би следвало в бъдеще да се превърне в "първи избор" при предоставянето на помощ, както и че донорите следва да посочват ясни причини, ако не изберат тази възможност.

8. Обемът на бюджетната подкрепа от страна на ЕС с течение на времето се увеличава в съответствие с тези промени. Ако бюджетната подкрепа представлява 30 % (ОБП 21 %, СБП 9 %) от общия размер на финансирането по деветия ЕФР (2001—2007 г.), очакванията са тя да достигне 48 % (ОБП 31 %, СБП 17 %) от общия размер на финансирането по десетия ЕФР (2008—2013 г.). За Азия и Латинска Америка частта от помощта, която се предоставя чрез бюджетна подкрепа, се е увеличила от 12 % (ОБП 3 %, СБП 9 %) в периода 2003—2005 г. до 25 % (ОБП 5 %, СБП 20 %) в периода 2006—2009 г. ОБП се използва в 35 държави от АКТБ, както и в седем държави до този момент от Азия и Латинска Америка. В приложения I и II са представени поетите задължения по държави.

ОБП ИМА МНОГО ПОТЕНЦИАЛНИ ПРЕДИМСТВА В СРАВНЕНИЕ С ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА ПОМОЩ ЧРЕЗ ПРОЕКТИ

9. Съществуват различни потенциални предимства при предоставянето на помощ чрез ОБП, а не чрез финансиране на специфични проекти. ОБП позволява предоставянето на помощ в по-големи размери и по по-предвидим начин, а поради факта, че чрез този инструмент се финансират националните стратегии за развитие на страните партньори, ангажираността на последните е по-голяма. Тъй като помощта се насочва през националния бюджет, тя може да допринесе за подобряване на управлението и планирането на публичните финанси и за укрепване на отговорното управление в страната партньор. ОБП се възприема също така като начин за засилване на диалога по отношение на политиките и за по-добро хармонизиране и координиране на помощта между донорите, което би могло да увеличи ефикасността на предоставянето на помощ и да намали разходите за страната партньор.

10. Както и при другите начини за предоставяне на помощ, крайната ефективност на ОБП по отношение на намаляването на бедността зависи от специфичните обстоятелства във всяка страна. Правната рамка [4] постановява, че ОБП може да се отпуска единствено в държави, в които съществува стабилна макроикономическа политика, добре разработена национална политика за развитие и достатъчно прозрачно, надеждно и ефективно УПФ. Комисията тълкува тези условия динамично. Според нейното становище слабостите, засягащи УПФ и националната стратегия за развитие на страните партньори към момента на решението за финансиране, не изключват възможността за стартиране на програма за ОБП, ако съществува воля за провеждане на реформи и ако тези реформи са целенасочени и изпълними. По този начин Комисията взема предвид не само първоначалното положение в страната партньор, но и приетата от нея посока на действие. Други донори на бюджетна подкрепа също следват подобен подход.

11. Наред със специфичните обстоятелства във всяка държава, въздействието на програмите за ОБП зависи и от друг основен фактор — доколко Комисията управлява добре тези програми. Настоящият доклад разглежда въпроса дали Комисията управлява ефективно програмите за ОБП.

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

12. За да отговори на въпроса "Управлява ли Комисията ефективно своите програми за ОБП?", одитът се фокусира върху четири ключови области:

a) Правилно ли избира и формулира Комисията целите и очакваните резултати на своите програми за ОБП?

б) Адекватно ли управлява Комисията основните рискове за ефективността на програмите за ОБП?

в) По ефективен начин ли разработва и изпълнява Комисията своите програми за ОБП?

г) Докладва ли Комисията ясно, изчерпателно и точно дали ОБП постига своите цели?

13. Одитът беше фокусиран върху управлението от страна на Комисията на програмите за ОБП в държавите от АКТБ, Латинска Америка и Азия. Предвид техните особености държавите в нестабилно положение бяха изключени от обхвата на одита. Одитът провери деветия и десетия ЕФР, което означава поетите задължения от 2001 г. нататък, и всички програми за ОБП в рамките на общия бюджет, за първата от които е поето задължение през 2003 г. Оценките на Комисията за допустимостта на страните за получаване на ОБП се разглеждат от финансовите одити на Палатата, констатациите от които са представени в годишните доклади на Палатата. Настоящият доклад съдържа препратки към тези констатации, където е уместно. Одитът нямаше за цел да извърши оценка на предимствата или недостатъците на ОБП в сравнение с други начини за предоставяне на помощ.

14. Одитът включи аналитичен преглед на всички програми за ОБП, финансирани в посочените региони в периода 2001—2009 г. с оглед оценка на подхода на Комисията при управлението на ОБП. Бяха посетени четири държави— Бенин, Лаос, Парагвай и Уганда. По време на тези посещения одиторите на Палатата интервюираха служители на Комисията, представители на националните органи и други донори. Освен това програмите за ОБП в Никарагуа и Виетнам бяха включени чрез документна проверка, и на делегациите на Комисията в тези две държави бяха изпратени въпросници. По време на одита бяха проведени и срещи със секретариата на PEFA [5], Световната банка и Международния валутен фонд, както и мисия в Обединеното кралство с цел посещение на Министерството на международното развитие (Department for International Development), националната Сметна палата и една консултантска компания. Одитът беше проведен от май 2009 г. до май 2010 г.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

КОМИСИЯТА НЕ АДАПТИРА В ДОСТАТЪЧНА СТЕПЕН ЦЕЛИТЕ НА СВОИТЕ ПРОГРАМИ ЗА ОБП КЪМ СПЕЦИФИЧНИТЕ ОБСТОЯТЕЛСТВА ВЪВ ВСЯКА СТРАНА

15. Общата цел на програмите за ОБП е да подкрепят изпълнението на националната стратегия за развитие в съответните страни [6]. Комисията се стреми да съобрази специфичните цели на своите програми с тези стратегии.

16. Настоящият раздел разглежда въпроса дали Комисията избира и формулира адекватно целите и очакваните резултати на своите програми за ОБП. Палатата провери дали програмните цели са точно определени и дали са адаптирани към обстоятелствата в съответната държава. Освен това Палатата разгледа дали целите включват подобряване на УПФ в страните партньори и дали в програмите ясно е посочено по какъв начин бюджетната подкрепа ще допринесе за постигането на очакваните резултати.

ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМИТЕ ЗА ОБП ЧЕСТО СА СХОДНИ ЗА ВСИЧКИ СТРАНИ ПАРТНЬОРИ, ВЪПРЕКИ РАЗЛИЧИЯТА ПОМЕЖДУ ИМ

17. В по-голямата си част целите на програмите за ОБП са много сходни в различните държави, в които Комисията използва този начин на предоставяне на помощ. По-специално в държавите от АКТБ през последните десет години програмите за ОБП в преобладаващата част от случаите си поставят цели, свързани с четири области — макроикономическа стабилност, УПФ, здравеопазване и образование [7]. Този унифициран подход не обръща достатъчно внимание на специфичните и променящи се приоритети на всяка държава, нито на изпълняваните в нея други програми, финансирани от Комисията и други донори.

18. Положителна характеристика на програмите на Комисията за ОБП е систематичното включване в тях на цели на общото икономическо управление, свързани с макроикономическата стабилност и реформата на УПФ. И двата елемента са от особена важност за постигане на основната цел на програмите за ОБП — намаляване на бедността. Въпреки това избраните цели в сферата на УПФ често не са адаптирани към изпълнението на приоритетите на реформата на УПФ в отделните страни партньори. Така например в Лаос целите по отношение на УПФ не вземат предвид важни области като вътрешния контрол и корупцията, а във Виетнам въпросите на УПФ не са приоритизирани. Въпреки че прегледът на УПФ в Парагвай и Никарагуа установи значителни слабости, програмите за ОБП не формулират специфични цели, които да засягат УПФ.

19. По отношение на другите цели на програмите за ОБП подходът на Комисията не отразява адекватно факта, че националните стратегии за развитие на някои държави в последните години преминават към подходи, насочени към постигане на икономически растеж, за да постигнат основната цел за намаляване на бедността. Тази промяна не е отразена в целите на новите програми за ОБП, които следва да подкрепят подобни национални стратегии. Като пример може да се посочи новият "План за национално развитие" на Уганда, който беше в процес на изготвяне по време на одита на Палатата. В него се обръща много повече внимание на инфраструктурата и развитието на частния сектор, отколкото в предишните национални стратегии за развитие, изготвени под формата на планове за действие за премахване на бедността [8]. Въпреки че във вътрешните насоки на Комисията се посочва, че икономическият растеж е необходимо условие за намаляване на бедността, те не отразяват нарасналото му значение за страните партньори, нито определят по какъв начин Комисията следва да подходи към това обстоятелство при избора на програмни цели и свързаните с тях условия.

20. Процедурите за изготвяне на програми на Комисията предвиждат общият размер на помощта за всяка страна да се насочва към не повече от два приоритета или "целеви" сектора и, ако съответната страна отговаря на условията — чрез ОБП. Сравнително стандартизираният подход на Комисията към определяне на целите на програмите за ОБП не взема предвид избраните целеви сектори. В някои страни това е довело до ситуацията Комисията да провежда програми за ОБП, които имат здравни и образователни цели, и едновременно с това здравеопазването и образованието да са определени като сектори с финансиране от СБП. В подобни случаи не е ясно какви са допълнителните ползи от поставянето на цели в областта на образованието и здравеопазването за програмите за ОБП. Палатата установи такива случаи в текущите програми на четири държави от АКТБ [9]. Този проблем не е толкова значим в Азия и Латинска Америка, най-вече поради факта, че програмите за ОБП в тези държави обикновено не са толкова стандартизирани и имат по-фокусирани цели. Програмите за ОБП в държавите от Азия например са структурирани около отпусканите от Световната банка кредити за подкрепа на борбата с бедността, които поставят силен акцент върху икономическия растеж като ключов елемент за намаляване на бедността, а не върху социалните сектори.

21. Фактът, че Комисията използва стандартизирани цели за своите програми за ОБП означава, че е трудно програмите да се адаптират така, че да са координирани с целите, които други донори поставят за собствените си програми за ОБП. Освен това Кодексът за поведение на ЕС относно взаимното допълване и разделението на труда в политиката за развитие от 2007 г. изисква Комисията и държавите членки да се стремят към фокусиране на активното си участие в страните партньори върху най-много три сектора [10]. Това повдига въпроса до каква степен програмите за ОБП следва да имат секторни цели при положение, че това изисква участие на Комисията в тези сектори в допълнение към другите два целеви сектора.

ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМИТЕ ЗА ОБП ЧЕСТО СЕ ОПРЕДЕЛЯТ ТВЪРДЕ ОБЩО

22. В повечето случаи целите на програмите за ОБП са формулирани общо, без да посочват резултатите, които програмите следва да постигнат, нито сроковете за постигането им (вж. каре 1). Това възпрепятства разработването на различните компоненти на програмите за ОБП, а именно трансфера на средства, развитието на капацитет, определянето на условия и провеждането на диалог (вж. точки 1 и 2). Също така тази практика не позволява извършването на обективна оценка дали целите са били постигнати и затруднява проследяването на отговорността на Комисията за ефективността на нейните програми за ОБП.

КАРЕ 1

ИЗБОР И ФОРМУЛИРАНЕ НА ЦЕЛИ

Добра практика на Комисията — Лаос

Програмите на Комисията за ОБП в Лаос [11] са включени [12] в пакета от политики на Световната банка, свързани с отпускането на бюджетна подкрепа, представящ ясна и подробна информация относно приоритетните действия, които трябва да бъдат завършени във времевите рамки на програмата. Например, целта да се извършат ключови реформи в сектора на УПФ е разделена на три конкретни цели — бюджетен процес, прозрачност на междуправителствените фискални трансфери и финансов одит. За всяка от тези цели пакетът от политики определя какви действия трябва да предприеме правителството през всяка година от изпълнението на програмата. Ясната връзка с показателите за изпълнение позволява извършването на обективен мониторинг на напредъка в постигането на програмните цели.

Слаба практика на Комисията — Никарагуа

Споразумението за финансиране на програмата на Комисията за ОБП в Никарагуа [13] се съсредоточава върху селските райони, но не определя общи и специфични цели, нито очаквани резултати. Споразумението препраща към общите цели на националния план за развитие, но не определя какви постижения очаква Комисията от ОБП. Освен това не е ясен евентуалният принос за УПФ. Въпреки че в споразумението за финансиране са описани слабостите на УПФ и предприетите от правителството основни мерки за подобряване на системата на УПФ, последното не фигурира изрично като цел на програмата.

23. В споразуменията за финансиране по десетия ЕФР е постигнат известен напредък при формулирането на целите, като в структурата на документите ясно се разграничават общите и специфичните цели. Комисията планира да въведе допълнителни подобрения, като преразгледа вътрешните си насоки по отношение на бюджетната подкрепа (вж. точка 6) и изиска от служителите си да:

a) посочват в документите за финансиране необходимите стъпки за осъществяване на реформите в областта на УПФ, националните стратегии за развитие или секторните политики;

б) определят средносрочни цели за програмата.

КОМИСИЯТА НЕ УПРАВЛЯВА ПО ПОДХОДЯЩ НАЧИН ОСНОВНИТЕ РИСКОВЕ ЗА ЕФЕКТИВНОСТТА НА ОБП

24. Всяко сътрудничество за развитие предполага поемането на рискове, които могат да се отразят върху ефективността на помощта. ОБП е свързана с рискове, които са различни от тези, присъщи на традиционния проектен подход към сътрудничеството за развитие. Основните рискове за ефективността на ОБП са фидуциарният риск и рискът, свързан с развитието. Фидуциарният риск може да бъде определен като съществуващият риск правителственото финансиране да не бъде използвано за планираната цел — намаляване на бедността. Рискът, свързан с развитието, може да бъде определен като риск от неадекватност на националните политики и стратегии, финансирани чрез ОБП.

25. Настоящият раздел разглежда въпроса дали Комисията управлява по подходящ начин основните рискове, засягащи ефективността на ОБП. Палатата провери по какъв начин Комисията оценява фидуциарния риск и риска, свързан с развитието, и какви стъпки е предприела за управление на тези рискове посредством изграждане на капацитет, формулиране на условия, провеждане на диалог и мерки за мониторинг и намаляване на риска.

РАМКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА РИСКА НЕ Е ДОБРЕ РАЗРАБОТЕНА

26. Условията за допустимост за финансиране чрез бюджетна подкрепа имат за цел да гарантират, че ОБП се предоставя само в страни, които разполагат с рамката, необходима за гарантиране на ефективността на ОБП — стабилна макроикономическа политика, ясна национална политика за развитие и достатъчно прозрачна, надеждна и ефективна система за УПФ (вж. точка 10). Тъй като Комисията тълкува динамично условията за допустимост, наличието на значителни слабости в УПФ или в стратегиите за развитие към момента на вземане на решение за финансиране не изключва възможността за стартиране на програма за ОБП, при условие, че страната партньор е поела ангажимент за реформи и постига адекватен и реален напредък в тяхното извършване. Провеждането на реформи е продължителен процес. Динамичният подход означава, че Комисията, заедно с други донори, инвестира в бъдещето, но наред с това е необходимо тя да оцени и намали рисковете, свързани със системи, които не предоставят незабавно достатъчни гаранции по отношение на прозрачността, ефикасността и ефективността [14].

27. Оценката на Комисията на риска по отношение на държавите от АКТБ [15] се фокусира върху риска тези държави да не продължат да отговарят на условията за допустимост през целия период на изпълнение на програмите за ОБП. Тази оценка се основава на предишните резултати на съответната страна от предоставената ОБП и перспективите ѝ за спазване на критериите за допустимост в бъдеще. Заключенията от оценката са важен фактор за вземане на решение дали да се предостави бюджетна подкрепа в тези страни (вж. точка 45). Въпреки че тази оценка на риска е полезна, тя не е достатъчна, тъй като не обхваща потенциалното отражение на фидуциарния риск и на риска, свързан с развитието, върху ефективността на ОБП.

28. Вътрешните насоки на Комисията не предвиждат оценка на фидуциарния риск и на риска, свързан с развитието. Основните видове риск не са определени и липсват указания относно начина на оценка на значимостта, вероятността от възникване и потенциалното отражение на рисковете. Освен това не е ясно как ще се разработват мерки за ограничаване на риска за различните видове и нива на риск, като например подкрепа за изграждане на капацитет, формулиране на условия, провеждане на диалог и краткосрочни действия, и как тези мерки следва да се координират с мерките, предприети от други донори.

В ПОВЕЧЕТО ДЪРЖАВИ, ПОЛУЧАВАЩИ ОБП, РИСКОВЕТЕ СА ВИСОКИ, А КОМИСИЯТА НЕ ГИ КОНТРОЛИРА АДЕКВАТНО

ФИДУЦИАРЕН РИСК

29. ОБП се предоставя предимно в страни със слаби системи за УПФ. Годишната оценка на политиките и институциите на страните (CPIA), публикувана от Световната банка, също подкрепя това твърдение. В тази оценка показателят за качеството на бюджетното и финансовото управление е със сравнително ниски стойности за по-голямата част от страните, които получават ОБП [16]. Слабите системи за УПФ могат да доведат до загуба на средства и до неефективност, което намалява ефикасността на програмите за ОБП при постигането на целите им за намаляване на бедността.

30. Друга последица от слабите системи за УПФ е увеличеното ниво на корупция. CPIA включва и показател относно прозрачността, отговорното управление и корупцията в публичния сектор, чиито стойности в повечето страни, получаващи ОБП, също са ниски [17]. Други данни за нивото на корупция, което често е високо, могат да бъдат получени от индекса за възприятие на корупцията, публикуван от Transparency International. От 27-те държави от АКТБ, които не са в нестабилно положение [18] и за които документите за национална стратегия по десетия ЕФР предвиждат предоставяне на ОБП, в 12 държави [19] индексът за възприятие на корупцията за 2009 г. установява "широко разпространена корупция" [20]. От шестте държави от Латинска Америка и Азия, в които се изпълняват програми за ОБП, пет [21] са класирани в същата категория.

31. Палатата установи, че Комисията разполага с необходимата информация за системите на УПФ и програмите за тяхната реформа за целите на взимането на решения и извършването на мониторинг. Особено полезен източник на информация за системите на УПФ са документите за оценка на публичните разходи и финансовото отчитане (PEFA), които се основават на обща методология, изготвена със съвместните усилия на донорите през 2005 г. със значителен принос на Комисията. Оценките на PEFA са извършени за много страни [22] и характеризират състоянието на системите за УПФ на дадена държава според 28 показателя. В много държави тези оценки стимулират диалога в областта на УПФ, както и изготвянето на планове за действие и програми за подкрепа на реформите в УПФ сектора. Резултатите от оценките представляват добра база за измерване на напредъка за определен период от време. За тази цел те се допълват и от годишните доклади за УПФ, изготвяни от делегациите на Комисията, които като цяло дават добра представа за състоянието на УПФ и последните промени в сектора.

32. Въпреки това Комисията не извършва оценка и няма заключения относно фидуциарния риск. Това се дължи отчасти на факта, че за разлика от някои държави членки като Франция [23] и Обединеното кралство [24] и други организации [25], тя няма методология за извършване на подобна оценка. Освен това Комисията не разполага с достатъчна информация относно реалното функциониране на системите за УПФ на практика. PEFA не са предназначени да бъдат инструмент за оценка на фидуциарния риск, защото не проверяват в достатъчна дълбочина до каква степен се спазват контролите и процедурите, нито вероятното въздействие на корупцията. Обикновено подобна информация може да бъде открита в годишните доклади на върховните одитни институции и други надзорни органи. Въпреки това в Уганда, където върховната одитна институция публикува годишен доклад сравнително навреме, Комисията не е използвала достатъчно добре публикуваната в него информация за идентифициране на фидуциарни проблеми. В повечето държави върховните одитни институции изготвят докладите си със значителни закъснения или, както е в случая с Лаос, тези доклади не се разпространяват публично.

33. Освен това в повечето проверени страни липсата на прозрачност при представянето на националните и местните бюджети затруднява Комисията да анализира как се използват бюджетните средства. Диагностични изследвания като например изследвания за проследяване на публичните разходи [26] и прегледи на публичните разходи [27] могат да допринесат за компенсиране на липсата на информация, като идентифицират основните слабости и уязвими елементи, за да могат донорите и правителствата бенефициенти да насочат своите усилия приоритетно към тези проблеми. Комисията използва подобни инструменти сравнително малко.

34. В своите програми за ОБП Комисията използва редица методи за намаляване на фидуциарния риск, най-вече критерия за допустимост на УПФ, който изисква задоволителен напредък в реформата на УПФ и други свързани с УПФ условия като предпоставка за превеждането на средства. Подкрепата на Комисията за програмите за реформа в УПФ чрез изграждане на капацитет и провеждане на диалог също се използва като инструмент за намаляване на риска. Липсата обаче на задълбочена и ясна оценка на фидуциарния риск затруднява изготвянето на план за намаляване на рисковете, в който те да са ясно формулирани и да са набелязани необходимите мерки за намаляването им в рамките на даден период. Освен това предприетите от Комисията действия за намаляване на риска са насочени най-вече върху подобрения, които биха могли да се проявят в средносрочен или дългосрочен план. Почти не се прилагат краткосрочни мерки по отношение на областите с висок риск, съгласувани с правителствата партньори. Тези мерки предвиждат например подпомагане на върховните одитни институции за извършване на по-бързи и по-качествени одити, или подпомагане на страните да прилагат стандартните международни процедури за обществени поръчки (вж. каре 2).

35. Въпреки че Комисията е включила някои подобни мерки за намаляване на риска при разработването на своите програми за ОБП по деветия ЕФР в Уганда и Бенин (като например използване на частни одиторски дружества, които да подпомагат върховните одитни институции при извършването на одити, провеждане на изследвания за проследяване на публичните разходи и прегледи на публичните разходи), те не са придружени от ясен и съгласуван план за прилагане, който да посочва по какъв начин и в какви срокове тези мерки ще противодействат на специфичните рискове. На практика по-голямата част от планираните мерки не са били приложени. Проверените програми за ОБП по десетия ЕФР за тези страни, както и програмите за ОБП за държавите от Азия и Латинска Америка, не предвиждат краткосрочни мерки.

КАРЕ 2

НАМАЛЯВАНЕ НА ФИДУЦИАРНИЯ РИСК

Добра практика на Комисията — Етиопия

Програмата за защита на основните услуги II [28] е разработена с цел подкрепа на регионалните бюджети и бюджетите от по-ниско ниво, които отговарят за предоставянето на основни услуги като образование, здравеопазване и водоснабдяване. Програмата включва мерки за засилване на отчитането и отговорното управление, които позволяват да се провери дали услугите са достигнали до съответните бенефициенти. Между тези мерки е и по-редовното и навременно отчитане на регионалните и местните разходи за основни услуги. Освен това потокът на бюджетни средства следва да се проследява до крайната точка на предоставяне на услугите, например чрез провеждане на проучвания относно предоставянето на обществени услуги. Мерките за отчитане и отговорно управление също включват последващи проверки на процедурите за възлагане на обществени поръчки, мерки за подобряване оповестяването на публична информация за бюджета на регионално и местно ниво и в крайните точки на предоставяне на услугите. Наред с това е предвидено главният одитор да извършва непрекъснат одит на разходите на местните органи на управление, съчетан с необходимото изграждане на капацитет за администрацията на главния одитор.

Слаба практика на комисията — Парагвай

Подготвителните документи за одобряване на програмата за ОБП на Комисията не споменават фидуциарния риск, въпреки че общото заключение от оценката на финансовото управление на страната от август 2004 г. посочва, че свързаният с финансовото управление риск е висок. Според оценката, за да се намали този риск до допустимо ниво са необходими реформи в областта на вътрешния контрол, външния одит и контрола на децентрализираните органи. Освен това подготвителните документи не посочват основните рискове, свързани с неефективността и загубите в националния бюджет, и не разглеждат проблема с корупцията въпреки неговата значимост [29]. Въпреки високото ниво на фидуциарен риск подготвителните документи не съдържат мерки за преодоляване на основните слабости и не са предприети краткосрочни мерки.

36. В своите програми за ОБП Комисията е обърнала сравнително малко внимание на риска от корупция при определянето на целите, в подкрепата за изграждане на капацитет и извършването на мониторинг и като цяло рядко я споменава в документите за оценка на програмите. Една от причините за това е, че Комисията възприема корупцията като по-широк проблем на управлението и поради това не ѝ отделя достатъчно внимание в контекста на усилията за реформа в УПФ. Въпреки това през 2008 г. Комисията е увеличила значително своите усилия за разрешаване на проблема с корупцията в Уганда, заедно с други донори и Европейската служба за борба с измамите.

РИСК, СВЪРЗАН С РАЗВИТИЕТО

37. За да бъде ефективна ОБП, държавите следва да разполагат, наред с работещи системи за УПФ, с ясни национални стратегии за развитие, които да са обвързани с националната бюджетна рамка и секторните политики. Една структурирана оценка на тези стратегии би следвало да бъде значителна част от работата на Комисията при разработването на програми за ОБП. Палатата установи, че националните стратегии за развитие като цяло се съдържат в документите на Комисията за програмиране, идентификация и формулиране на бюджетната подкрепа, но не се подлагат на критична оценка, а Комисията не формира изрични заключения доколко дадена стратегия е целенасочена и изпълнима.

38. Националните стратегии за развитие като цяло са все още слаби, което вероятно означава, че рискът, свързан с развитието, е сравнително висок. Изследване на Световната банка, извършено през 2007 г., заключава, че само осем от разгледаните 62 развиващи се страни (13 %) разполагат с добре разработена стратегия [30], въпреки че всички страни отбелязват напредък в тази посока. По-специално изследването установява, че:

a) в повечето държави стратегиите все още имат слаба връзка с бюджета;

б) много държави все още работят по изпълнението на множество средносрочни стратегии, което може да доведе до значително дублиране на усилията и да попречи на напредъка по другите компоненти на стратегията за развитие;

в) много държави са определили цели и приоритети, адаптирани към специфичните си нужди, но трябва по-ясно да формулират как ще бъдат постигнати тези цели.

39. Комисията разполага със значителна информация относно рисковете, свързани с развитието. Въпреки това тези рискове не са ясно описани в документите за идентифициране и формулиране на програмите за ОБП. В Парагвай например рисковете включват планиране на недостатъчни финансови и човешки ресурси, необходими за изпълнението на националната стратегия за развитие, неподходящи институционални механизми, които водят до слаби и неефективни политики, липса на прозрачност при разработването и изпълнението на политиките и програмите и неподходящо насочване на разходите. Когато Комисията е идентифицирала рисковете, като например за Уганда и Виетнам, тя не е оценила рисковете, свързани с развитието, и не е идентифицирала по систематичен начин мерки за тяхното намаляване.

НАЧИНЪТ, ПО КОЙТО КОМИСИЯТА РАЗРАБОТВА И ИЗПЪЛНЯВА РАЗЛИЧНИТЕ КОМПОНЕНТИ НА СВОИТЕ ПРОГРАМИ ЗА ОБП, НЕ ГАРАНТИРА ОПТИМИЗИРАНЕТО НА ПОТЕНЦИАЛНО ИМ ВЪЗДЕЙСТВИЕ

40. Настоящият раздел разглежда въпроса дали Комисията е разработила и приложила ефективно различните компоненти на ОБП — трансфер на средства, подкрепа за изграждане на капацитет, формулиране на условия и провеждане на диалог.

ОПРЕДЕЛЯНЕТО НА РАЗМЕРА НА СРЕДСТВАТА, ОТПУСНАТИ ЗА ОТДЕЛНИТЕ ПРОГРАМИ ЗА ОБП, НЕ Е ЯСНО ОБОСНОВАНО, НО ИЗПЛАЩАНЕТО ИМ Е ВСЕ ПО-ПРЕДВИДИМО ЗА СТРАНИТЕ ПАРТНЬОРИ

41. Палатата разгледа дали Комисията е определила размера на средствата за отделните програми за ОБП според целите на програмите и специфичните обстоятелства в съответните държави. Освен това беше проверено дали Комисията изплаща ОБП по предвидим начин и в съответствие с бюджетните системи на различните страни.

ЛИПСВА РАМКА ЗА ОЦЕНКА НА ПОДХОДЯЩИЯ РАЗМЕР НА СРЕДСТВАТА ЗА ПРОГРАМИТЕ ЗА ОБП

42. Проверените от Палатата документи за национална стратегия и други документи, свързани с вземането на решения относно програмите за ОБП, не съдържат ясни обяснения относно начина, по който се определя размера на отпуснатата ОБП. В повечето случаи се посочва единствено общата цел да се увеличи използването на бюджетна подкрепа от Комисията (вж. точка 7).

43. Неточно формулираните цели (вж. точка 22) представляват проблем при определянето на размера на средствата, които да бъдат отпуснати за отделните програми за ОБП. Размерът на средствата, необходими за да се окаже въздействие върху структурата на бюджетните разходи на страната партньор, например, може да бъде много различен от размера на средствата, предназначени за укрепване на системите за УПФ.

44. Комисията не извършва структурирани оценки за сравнение на очакваните ползи и рискове. Вътрешните ѝ указания предвиждат първо да се определи размерът на средствата за ОБП и след това да бъдат оценени очакваните ползи и рискове, произтичащи от отпускането на тези средства. По-логичният подход би поставил на първо място оценката на очакваните ползи и рискове от програмата за ОБП и чак след това определянето на финансовия портфейл въз основа на извършената оценка и в рамките на общите средства, предназначени за съответната страна.

45. По отношение на рисковете Комисията взема предвид риска от неизползване на ОБП поради неспазване на критериите за допустимост (вж. точка 27). Обикновено в рамките на десетия ЕФР колкото по-ниско е оценен рискът за дадена страна, толкова повече средства за ОБП е вероятно тя да получи и толкова по-висок е делът средства по нейната национална индикативна програма, които се отпускат за ОБП (вж. таблицата). Въпреки това при вземането на решение относно размера на финансирането Комисията не отчита фидуциарния риск и рисковете, свързани с развитието (вж. точки 32 и 37).

ТАБЛИЦА

ВРЪЗКА МЕЖДУ ОТПУСНАТИТЕ СРЕДСТВА ЗА ОБП И ОЦЕНКАТА НА КОМИСИЯТА ЗА РИСКА ОТ НЕИЗПОЛЗВАНЕ НА ОБП ПОРАДИ НЕСПАЗВАНЕ НА КРИТЕРИИТЕ ЗА ДОПУСТИМОСТ

| НИСЪК РИСК | СРЕДНО ВИСОК РИСК | ВИСОК РИСК |

Брой държави от АКТБ, в чиито национални индикативни програми по десетия ЕФР са планирани програми за бюджетна подкрепа | 20 | 14 | 8 |

Брой държави от АКТБ, в чиито национални индикативни програми по десетия ЕФР не са планирани програми за бюджетна подкрепа [1001] | 0 | 8 | 18 |

Дял на бюджетната подкрепа в националната индикативна програма по десетия ЕФР | Средно | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Най-нисък | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Най-висок | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

КОМИСИЯТА ИЗПЛАЩА ОБП ПО ПРЕДВИДИМ НАЧИН И В СЪОТВЕТСТВИЕ С НАЦИОНАЛНИТЕ СИСТЕМИ

46. По дефиниция трансферът на средства от Комисията към националния бюджет на страната бенефициент е основна част от бюджетната подкрепа. В последните години една от добрите практики при предоставянето на бюджетна подкрепа е отчитането на предвидимостта на финансовите потоци на бюджетната подкрепа, отпускана от донорите, като важен фактор за страните партньори. Това позволява на съответните държави да бъдат информирани на достатъчно ранен етап за очаквания размер и график на траншовете.

47. Плащанията по предоставяната от Комисията ОБП като цяло са предвидими. В повечето държави плащанията се насрочват за годината след извършването на оценката на изпълнението, което позволява на страните партньори да включат ОБП като планирани приходи в своите бюджети. В повечето случаи забавянето на плащанията се е дължало на закъснение в подаването на заявления за плащане от страна на държавите бенефициенти и не е имало значително отрицателно въздействие.

48. Комисията е предприела съществени действия за подобряване на предвидимостта на финансирането, като е въвела т. нар. договори за ЦХР [32]. Тези програми отделят средства за период от шест години, вместо за обичайните три, и, ако условията за допустимост продължават да се спазват, позволяват изплащането на най-малко 70 % от общия размер на заделената сума, независимо от изпълнението. Договори за ЦХР се подписват само с държави, които вече са отбелязали успехи в приемането на бюджетна подкрепа, демонстрират ангажираност към мониторинга и постигането на ЦХР и разполагат с работещи механизми за координация на донорите, които да подпомагат проверките на изпълнението и диалога.

ПОДКРЕПАТА ЗА ИЗГРАЖДАНЕ НА КАПАЦИТЕТ ИМА ПОЛЕЗЕН ПРИНОС, НО ЧЕСТО НЕ СЕ ОСНОВАВА НА ПОДХОДЯЩА ОЦЕНКА НА ПРИОРИТЕТНИТЕ НУЖДИ

49. Подкрепата за изграждане на капацитет е един от ключовите компоненти на програмите за ОБП. Тя се включва в тях или пряко, или чрез специфична програма за изграждане на капацитет, коята цели да допринесе за постигане на целите на програмите за ОБП. Обикновено за изграждане на капацитет се отделят около 5 % от всички средства по програмата за ОБП.

50. Настоящият раздел разглежда въпроса дали подкрепата за изграждане на капацитет, предоставена в контекста на програмите за ОБП, действително допринася за постигане на програмните цели. Палатата провери дали подкрепата за изграждане на капацитет е адекватна, достатъчна и ясно определена по отношение на програмните цели и интервенциите на други донори. Наред с това беше разгледано дали подкрепата за изграждане на капацитет е била използвана по подходящ начин.

НЯМА ДОКАЗАТЕЛСТВА, ЧЕ ПОДКРЕПАТА ЗА ИЗГРАЖДАНЕ НА КАПАЦИТЕТ Е ДОСТАТЪЧНА И НАПЪЛНО АДЕКВАТНА

51. Въпреки голямото значение на подкрепата за изграждане на капацитет Комисията не разполага с критерии или насоки за оценка на необходимата подкрепа за изграждане на капацитет, съответстваща на приоритетните нужди на страната партньор. Оценките на нуждите от изграждане на капацитет не са изчерпателни, а при вземане на решение за финансиране на този компонент на програмите за ОБП не се взема систематично предвид финансирането от други донори [33].

52. Подобряването на УПФ е важна цел на всички програми за ОБП на Комисията (вж. точка 18), а изграждането на капацитет може да има важна роля при намаляването на риска. Поради това подкрепата от страна на Комисията за изграждане на капацитет се съсредоточава основно върху УПФ. Въпреки това не съществува ясна връзка между необходимостта от подобряване на УПФ в дадена държава и размера на подкрепата за изграждане на капацитет. Следователно не е ясно дали обичайните средства, отпускани за изграждане на капацитет, които са в размер на около 5% от финансирането на програмите за ОБП, са достатъчни, за да имат значително въздействие.

53. Само част от изграждането на капацитет в областта на УПФ е била насочена към засилване на органите, натоварени с надзора, като например върховните одитни институции, парламентите и организациите на гражданското общество, които имат за цел да извършват мониторинг върху използването на бюджетните средства от правителството [34]. Подкрепата за изграждане на капацитет в различни от УПФ области, които също са част от целите на програмите за ОБП, като например здравеопазването и образованието, е много уместна, но като цяло е незначителна.

54. В някои случаи средствата за изграждане на капацитет са били използвани за финансиране на помощ за управлението на програмите за ОБП. В резултат на това тези средства не са допринесли пряко за създаването на устойчив капацитет в страната партньор. В Никарагуа техническата помощ се съсредоточава най-вече върху изготвяне на доклади и отчети, мониторинг на условията, изготвяне на заявления за получаване на плащания и преглед на правителствените програми. По подобен начин в Бенин над една трета от средствата, предназначени за изграждане на капацитет по деветия ЕФР, са използвани за оценяване на показатели, изготовяне на съвместни годишни прегледи, формулиране на програма за ОБП в рамките на десетия ЕФР и разработване на мерки за изграждане на капацитет в областта на УПФ и статистиката.

55. През юли 2008 г. Комисията прие стратегия [35], чиято цел е да подобри ефективността на предоставяната от нея подкрепа за изграждане на капацитет. Стратегията поставя изисквания подкрепата да се предоставя за програми, ръководени от страната партньор, да се основава на заявка от страна на съответната държава и да се фокусира върху устойчиви резултати. При програмите, стартирани след приемането на стратегията, са отбелязани подобрения в модела на подкрепата за изграждане на капацитет. В Бенин и Уганда средствата за изграждане на капацитет в рамките на десетия ЕФР са предоставени чрез многостранни донорски фондове и в сравнение с деветия ЕФР отговарят по-добре на приоритетните нужди, планирани са по-добре и по-успешно са координирани с другите донори. Остава неясно обаче по какъв начин е определен размерът на средствата, предоставяни чрез подобни механизми.

ПРЕДОСТАВЕНАТА ПОДКРЕПА Е ИМАЛА ПОЛЕЗЕН ПРИНОС ЗА ИЗГРАЖДАНЕТО НА КАПАЦИТЕТ, НО ЗА ГОЛЯМА ЧАСТ ОТ НАЛИЧНИТЕ СРЕДСТВА НЕ СА БИЛИ ПОЕТИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ

56. Подкрепата за изграждане на капацитет има полезен принос, особено когато се предоставя в отговор на ясни нужди в страната партньор. По отношение на УПФ подкрепата е свързана най-вече с реформи на УПФ в области като бюджетна процедура, вътрешен контрол, обществени поръчки и качество на статистическата информация. В случаите, когато подкрепата за изграждане на капацитет е била съсредоточена в други сектори, тя е била насочена към области като формулиране на националните и секторните стратегии, разработване на информационни системи за секторно управление, мониторинг и оценка (вж. каре 3).

КАРЕ 3

ПОДКРЕПА ЗА ИЗГРАЖДАНЕ НА КАПАЦИТЕТ

Добра практика на Комисията — Лаос

Комисията е отделила значителен дял (около 20 %) от средствата по ОБП за изграждане на капацитет, което отразява недостатъчния капацитет в бюджетния сектор. Програмата се съсредоточава върху слабостите на УПФ, но също така се стреми да изгради капацитет в областта на предоставянето на социални услуги, което съответства на целта на Комисията за подобряване на секторите на образованието и здравеопазването. Целите на техническата помощ включват улесняване на секторния диалог между министерствата и партньорите за развитие и подпомагане на правителството в постигането на целевите нива на показателите за изпълнение, с които са обвързани променливите траншове на програмата за ОБП. По този начин се съчетава действието на различните компоненти на ОБП, а именно подкрепата за изграждане на капацитет от една страна и установяването на диалог и определянето на условия от друга.

Слаба практика на Комисията — Бенин

Подкрепата за изграждане на капацитет, включена в програмата за ОБП по деветия ЕФР, представлява около 2 % от общото финансиране за програмата, като липсва яснота при определянето на нуждите, целите, приоритетите и планирането. Не съществува документирано становище относно подобренията, които биха могли и следва да бъдат постигнати в периода на изпълнение на програмата и как подкрепата за изграждане на капацитет би допринесла за тяхното постигане. Липсва оценка на нуждите и обосновка защо някои области са избрани за финансиране, а други не са, като например мерките за борба с корупцията и административната реформа, въпреки че стратегията за намаляване на бедността ги определя като важни за постигане на добро УПФ. Наред с това съществува отделна специфична програма за подкрепа на отделни цели на реформата на публичното управление. Тази програма е насочена към превъзмогването на реални слабости, но връзката ѝ с програмата за ОБП не е ясна. Резултатите от предоставената помощ са променливи, тъй като част от помощта не е довела до реални подобрения на системите.

57. При повечето програми за ОБП в крайна сметка са поети задължения само за част от средствата, отделени за изграждане на капацитет, като по този начин ефективността на този компонент на програмите се намалява. В действителност преди приключване на програмите се поемат задължения средно за едва около 60 % от предвидените средства за изграждане на капацитет. Това се дължи отчасти на факта, че периодът на изпълнение на програмите често е прекалено кратък за разработването и пълното разгръщане на компонента им за изграждане на капацитет. Този проблем се утежнява от трудностите при идентифициране на нуждите, както и от закъсненията при изпълнението на дейностите за изграждане на капацитет. Палатата откри значителни закъснения при стартирането на тези дейности в четири от шестте страни. Подобни трудности при изпълнението обаче не се срещат единствено при подкрепата за изграждане на капацитет, предоставена от програмите за ОБП [36].

УСЛОВИЯТА ЗА ПРЕВЕЖДАНЕ НА ПЛАЩАНИЯТА СА ОБВЪРЗАНИ С ИЗПЪЛНЕНИЕТО, НО НА ПРАКТИКА НЕ ФУНКЦИОНИРАТ СПОРЕД ПРЕДВИДЕНОТО

58. Условията, с които е обвързано превеждането на средства за ОБП, включват общи условия, които се отнасят до допустимостта на бюджетната подкрепа, и следва да бъдат изпълнени преди изплащането на всеки фиксиран или променлив транш, и специфични условия, които засягат най-вече механизма на променливите траншове, свързан с постигането на определени стойности на показателите за изпълнение [37]. Механизмът за превеждане на променливи траншове е особена характеристика на програмите на Комисията за бюджетна подкрепа и отразява растящото значение на постигането на резултати при управлението на сътрудничеството за развитие. Размерът на променливите траншове зависи от това до каква степен са постигнати целите на избраните показатели за изпълнение, което има стимулиращ ефект.

59. Палатата провери дали условията, с които е обвързано превеждането на средства по програмите за ОБП, адекватно отговарят на програмните цели, стимулират правителствата да постигат тези цели и позволяват обективна оценка на извършения напредък.

УСЛОВИЯТА КАТО ЦЯЛО СЕ ОПРЕДЕЛЯТ АДЕКВАТНО, НО НЕ Е МНОГО ВЕРОЯТНО ДА ПОСТИГНАТ СТИМУЛИРАЩ ЕФЕКТ

60. Общите условия за превеждането на фиксирани или променливи траншове са подходящи, тъй като са съобразени с целите на държавата за поддържане на макроикономическа стабилност, подобряване на УПФ и намаляване на бедността. В някои случаи е възможно да се подобри определянето на приоритетните мерки в областта на УПФ, които следва да бъдат изпълнени [38]. Специфичните условия, свързани с променливите траншове по програмите за ОБП, също са адекватни като цяло, тъй като са съгласувани с националните приоритети за развитие на страните партньори (вж. каре 4). Комисията все повече използва показателите, заложени в националната стратегия за развитие на съответната държава. При някои програми Комисията използва показатели, съсредоточени върху по-бедните региони на страните партньори, или показатели, разбити по пол, с оглед по-голямата им адаптираност към приоритетите за намаляване на бедността.

61. Палатата установи, че стимулиращият ефект на механизма за превеждане на променливи траншове вероятно ще бъде по-малък от предвиденото. В много случаи е било трудно да се определят подходящи стойности за показателите за изпълнение. Целеви стойности, които са недостатъчно или прекалено амбициозни, могат да намалят стимулиращия ефект. Освен това често липсват надеждни статистически данни, показващи ясно изходното състояние и предоставящи информация за минали тенденции (вж. точка 67).

62. Освен това документацията на Комисията не показва, че е извършен достатъчен анализ в процеса на определяне на необходимите и възможните реформи и допълнителните бюджетни ресурси за постигане на целите. Тъй като предложенията за целите все по-често идват от съответната държава, Комисията трябва да поддържа задълбочен диалог с националните власти, за да гарантира, че тези цели не са определени на умишлено ниско или нереалистично високо ниво. В много от делегациите на Комисията обаче не достига експертен опит за това (вж. точка 74). В допълнение, в някои случаи целите са били определени доста късно през годината, за която се измерва изпълнението.

КАРЕ 4

ОПРЕДЕЛЯНЕ НА УСЛОВИЯ

Добра практика на Комисията — Никарагуа

Програмата за ОБП в Никарагуа е съсредоточена върху селските райони, както и върху избрани социални показатели, показатели, свързани с частния сектор, и показатели за УПФ. Трите социални показателя на програмата са свързани с целите на стратегическите документи за намаляване на бедността, тъй като се отнасят до някои от причините за бедност, установени в националната стратегия. Четирите показателя за частния сектор, съдържащи се в програмата, са свързани с ползването на земята и нейния производствения капацитет, което съответства на приоритетите, поставени в стратегическите документи за намаляване на бедността, за инвестиране в селските райони и на необходимостта да се засили връзката между производството, конкурентоспособността и разработването на земята с цел намаляване на бедността. Един от двата показателя в областта на УПФ съответства на препоръките на плана за действие за УПФ. Освен това при избора на показатели Комисията е взела предвид допълването с две програми за СБП.

Слаба практика на Комисията— Бенин

Адекватността на показателите за изпълнение е засегната от редица слабости:

всички цели на показателите в образователния сектор за 2005 г. са били постигнати, създавайки впечатление за добро развитие на този сектор. Съвместният годишен преглед [39] за същата година обаче достига до заключението, че изпълнението на реформите в сектора е незадоволително;

два от четирите показателя, свързани със сектора на здравеопазването, измерват честотата на посещенията на здравните центрове. Определеният от правителството приоритет обаче са превантивните действия срещу маларията, които вероятно ще имат отрицателно въздействие върху показателите. Поради тази причина Комисията е трябвало да изключи тези показатели при изчисляването на размера на променливия транш за 2006 г.;

показателите за УПФ не са насочени към основните нужди на процеса на реформиране на УПФ. Според заключенията на съвместните годишни прегледи, както и според оценките на PEFA, най-необходимо е било да се подобрят областите на външния контрол, финансовата отчетност и събирането на данъци. Това е и становището на Комисията след вътрешния преглед на качеството относно формулирането на програмата за ОБП по десетия ЕФР. Въпреки това програмата не включва никакви условия по отношение на събираемостта на данъците и съдържа само едно условие относно външния контрол за променливия транш през 2009 г., но не и за останалите години от изпълнението на програмата.

63. В Уганда половината от целите на ОБП в областта на здравеопазването са поставени или по-ниско, или много по-високо от изходното състояние, без за това да е предоставено обяснение. В Лаос и Парагвай част от целите не са много амбициозни и понякога са определяни на същото ниво, на което е и изходното състояние. В Никарагуа правителството признава, че за много от целите няма достатъчен бюджет.

64. Друг фактор, който влияе върху стимулиращия ефект на променливите траншове, е какъв дял от средствата по програмата за ОБП се отпускат по този начин. Комисията няма критерии, според които да решава дали средствата ще бъдат предоставени чрез фиксирани или чрез променливи траншове, което води до значителни разлики в съотношението, в което двата вида траншове се използват в различните региони и държави [40]. Използването на фиксирани или променливи траншове може да варира значително и между две последователни програми в една и съща държава, без за промяната да бъде представено ясно обяснение. Комисията счита, че делът на ОБП, предоставен чрез променливи траншове, следва да бъде по-висок в страните, за които има опасения по отношение на ангажираността им в реформите и намаляването на бедността. Този подход обаче не се споменава във вътрешните насоки на Комисията или в отделните програмни документи. Освен това при много от програмите за ОБП, особено в държавите от Азия и Латинска Америка, променливите траншове не се използват.

65. Някои споразумения за финансиране също предвиждат, че ако показателите за изпълнение, с които са обвързани променливите траншове, не са постигнати, в края на програмата Комисията може да преведе неизползваните средства, ако са изпълнени нови условия. Подобна възможност е предвидена в програмите за ОБП в Бенин, Никарагуа и Парагвай. В други случаи неизплатените средства се преразпределят към други програми или проекти на Комисията в страната.

В МНОГО СЛУЧАИ Е ТРУДНО ДА СЕ ПРЕЦЕНИ ДАЛИ УСЛОВИЯТА СА СПАЗЕНИ, ИЛИ НЕ

66. Общите условия за превеждане на траншове по ОБП често се определят неясно, като се основават на "задоволително" изпълнение от страна на правителствата партньори на националните стратегии, провеждане на реформите на УПФ и макроикономическо управление. Не се определят конкретни важни етапи или резултати, които да служат като критерии за"задоволително" изпълнение. Както беше отбелязано от Палатата в нейните годишни доклади относно дейностите, финансирани от седмия осмия, деветия и десетия Европейски фонд за развитие [41], Комисията често заключава, че напредъкът на реформите в УПФ е бил "задоволителен", въпреки че разполага с малко доказателства в подкрепа на това становище. Този подход често отразява стремежа на Комисията да гарантира продължаването на своите програми. Следва да се отбележи обаче, че от началото на десетия ЕФР Комисията е постигнала подобрение в своите анализи в тази област.

67. Ненадеждните данни могат да затруднят преценката дали условията, свързани с целевите нива на показателите за изпълнение, са били изпълнени или не. Извършеният през 2007 г. от Световната банка преглед на националните стратегии за развитие, основани на резултати, посочва слабите статистически системи като най-голямото предизвикателство пред почти всички от разгледаните 62 държави. Проблемът се утежнява от факта, че Комисията определя на годишна основа целеви нива за показателите за изпълнение, от които зависят променливите траншове, въпреки че в някои области реално може да се очаква само малък в процентно изражение годишен напредък Трудно е подобен растеж да бъде измерен реалистично.

НЕ СЕ ИЗПОЛЗВА ПЪЛНИЯТ ПОТЕНЦИАЛ НА ДИАЛОГА СЪС СТРАНИТЕ ПАРТНЬОРИ

68. Една от основните положителни страни на бюджетната подкрепа са увеличените възможности на донорите за диалог с правителствата относно националните политики. Диалогът може да играе много важна роля и в усилията за постигане на целите на програмите за ОБП, тъй като позволява на Комисията да обсъжда с правителствата определянето и изпълнението на ключови цели на политиката, финансирани от програмите. Диалогът също така се счита за много важна част от ориентирания към резултати подход на Комисията към бюджетната подкрепа, тъй като тя го използва в съчетание с поставените условия и цели, спрямо които ще бъде оценявана дейността на правителството. Обикновено диалогът се провежда както на политическо, така и на експертно ниво, съвместно с други донори.

69. Палатата провери дали Комисията управлява диалога със страните партньори по начин, който допринася за постигане на очакваните резултати от програмите за ОБП. За тази цел беше проверено дали целите и условията на диалога са били ясно определени и подходящи, дали Комисията е участвала активно в диалога на съответното ниво и съгласно предвидените условия и дали приносът на Комисията към диалога е бил насочен адекватно към ключови аспекти на мерките за намаляване на бедността и УПФ.

ЛИПСВА ПОДХОДЯЩА РАМКА, КОЯТО ДА ГАРАНТИРА ЕФЕКТИВЕН ДИАЛОГ

70. В повечето страни, където се отпуска ОБП, се сключват съвместни донорски споразумения между донорите и със страните партньори. Те определят общите принципи и процедури за провеждане на диалог, а Комисията активно подкрепя и участва в подобни споразумения. Въпреки това Комисията все още не е разработила подробни насоки, които да могат да гарантират, че нейните служители ще използват всички възможности за диалог в тези рамки.

71. Вътрешните насоки на Комисията не предоставят много информация какви би следвало да бъдат целите и съдържанието на диалога, нито как той следва да се установи и да се документира на различните етапи на програмния цикъл. Те обаче изискват при установяването на слабости, засягащи ключови аспекти на програмата за ОБП, да се разработи "подходяща стратегия за диалог". На практика такива стратегии не са изготвяни въпреки ползата и значението, които биха могли да имат за всички програми за ОБП — да допринесат за систематичното подобряване на диалога, определяйки ясни цели и механизми и планирайки необходимите човешките ресурси за провеждане на диалога.

72. Степента, в която програмите за ОБП са успели да изградят добра основа за диалог, варира между отделните програми. В Лаос и Виетнам целите и условията на диалога са ясно определени в годишния цикъл на програмите, обединени около стратегията на Световната банка за намаляване на бедността, към които програмите за ОБП на Комисията имат принос. Диалогът се съсредоточава върху реформите, които националните правителства следва да проведат. В Уганда и Парагвай обаче съществува недостатъчна информация относно конкретните цели на диалога, който Комисията ще провежда по време на изпълнението на програмата, а в Парагвай освен това не са изяснени и механизмите, които следва да бъдат използвани за постигане на целите. В сравнение с деветия ЕФР, при десетия ЕФР в Бенин е отбелязан значителен напредък в това отношение.

АНГАЖИРАНОСТТА НА КОМИСИЯТА В ДИАЛОГА Е РАЗЛИЧНА, НО В МНОГО СЛУЧАИ Е ОГРАНИЧЕНА

73. Програмите за ОБП имат особено значение поради факта, че позволяват на Комисията да провежда диалог относно националния бюджет и УПФ. Участието на Комисията в диалога по ОБП е като цяло по-развито в тези области. Резултатите от оценките на PEFA (вж. точка 31) често са имали катализиращ ефект за подобряване на диалога в сферата на УПФ. В другите целеви области на програмите за ОБП провежданият от Комисията диалог в много случаи по-скоро се ограничава до въпроси, свързани с оценката на съответствието с условията за променливите и фиксираните траншове по програмата, отколкото до разглеждане на общите постижения на правителството в съответните области. Поради тази причина в много случаи Комисията не изпълнява ролята, която се очаквало да има в диалога предвид нейния значителен финансов принос (вж. каре 5).

КАРЕ 5

ДИАЛОГ

Добра практика на Комисията — Виетнам

Във Виетнам Комисията предоставя ОБП в рамките на отпусканите от Световната банка кредити за подкрепа на борбата с бедността, които представляват механизъм за ОБП, използван от всички донори в тази държава. Този механизъм предоставя ясна рамка за диалог между донорската общност, ръководена от Световната банка, и правителството. Той представлява годишен цикъл, по време на който всички донори определят, наблюдават и оценяват условията съвместно с правителството. Комисията насочва своя диалог в ограничен брой области, което отразява усилията ѝ да спазва Кодекса за поведение на ЕС относно разделението на труда в областта на политиката за развитие.

Слаба практика на Комисията — Парагвай

Целта на програмата за ОБП в Парагвай е да подпомогне прилагането на мрежата за социална защита, която е значим елемент в частта за социална защита на националната стратегия за намаляване на бедността. След значителните политически промени, последвали проведените избори, диалогът се провежда в особен политически контекст. Не съществува структурирана рамка за диалог, нито механизми за координиране на донорите, като например работни групи или съвместни годишни прегледи, чрез които да се обсъжда подробно изпълнението на националната стратегия за намаляване на бедността. Комисията е съсредоточила диалога върху това доколко правителството следва показателите, с които са свързани променливите траншове. В резултат на това тя не е обърнала достатъчно внимание на цялостното изграждане на мрежата за социална защита и не е използвала възможността за по-широк дебат по отношение на качеството на социалните услуги. В действителност ограниченият мониторинг от страна на Комисията върху създаването на мрежата за социална защита и плана за действие за УПФ ограничават възможния обхват на диалога. Това означава, че слабите резултати не се откриват достатъчно рано, за да може да има навременна реакция чрез диалог. Когато показателите не са били постигнати, или са обратно — били са постигнати, надхвърляйки поставената цел с много повече от очакваното, Комисията не е потърсила обяснение от правителството, нито е поставила под въпрос надеждността на статистическите данни.

74. Ключов фактор за качеството на диалога е капацитетът на натоварените с тази дейност служители на Комисията. Важна причина за слабото използване от Комисията на предоставените от ОБП възможности за диалог е недостатъчният експертен опит в много от делегациите на Комисията в приоритетните области, за които са определени цели на програмите за ОБП. В своя Годишен доклад относно Европейските фондове за развитие за 2007 г. (точка 33) Палатата посочва, че "увеличаването на бюджетната подкрепа […] създава нужда от специфични компетентности и познания и Палатата отбелязва, че Службата за вътрешен одит (IAC) на EuropeAid е препоръчала по отношение на бюджетната подкрепа изготвянето на политика за човешките ресурси, в която да се фиксират цели по отношение на броя, компетентностите и познанията на засегнатите служители".

75. Въпреки че Комисията като цяло отдава приоритетно значение на диалога за УПФ, набирането на специалисти в областта на УПФ е трудно поради сравнително малкото експерти в този сектор. Комисията е положила усилия да преодолее този проблем, като е разработила няколко курса за обучение, свързани с УПФ. Необходимостта да се осигурят достатъчно служители, натоварени с диалога в сектора на здравеопазването и образованието, като цяло е с по-нисък приоритет, въпреки че Комисията систематично определя цели за тези две области в програмите за ОБП [42]. Делегацията в Бенин например е разполагала с експерти в областта на УПФ, но не и със специалисти в областите на образованието и здравеопазването. Поради това тази делегация не е участвала в работните групи по здравеопазване и образование [43] и може да има само ограничено участие в съвместните годишни прегледи [44].

76. Писмата, изпращани от Комисията за уведомяване на правителствата относно частта от променливите траншове, която ще бъде преведена, се използват като част от диалога. В тези писма Комисията изразява виждането си по проблемни въпроси, свързани с това дали програмата за ОБП продължава да е допустима, с нейното изпълнение и с постиженията на правителството в областите, върху които се фокусира програмата. В някои страни обаче тази възможност изобщо не е била използвана (например в Парагвай), или е използвана само частично (например в Бенин).

77. Въпреки голямото значение на диалога, вътрешното отчитане от страна на Комисията по отношение на диалога, предприет конкретно в контекста на програмите за ОБП, е ограничено [45]. Вътрешните отчети на Комисията от делегациите до централата на EuropeAid се ограничават основно в общи коментари относно състоянието на политическия диалог, свързан с общата програма за сътрудничество. Тази липса на информация и липсата на ясни цели за провеждания от Комисията диалог за ОБП (вж. точка 71) затруднява Комисията да оцени и демонстрира ефективния принос на диалога за постигане на целите на програмите за ОБП.

ОТЧИТАНЕТО НА КОМИСИЯТА ПРЕД ВЪНШНИТЕ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ СЕ ФОКУСИРА ПОВЕЧЕ ВЪРХУ ПОТЕНЦИАЛНИТЕ ПОЛЗИ ОТ ОБП, ОТКОЛКОТО ВЪРХУ РЕЗУЛТАТИТЕ

78. Основните документи на Комисията за отчитане на външното сътрудничество, включително ОБП, са нейните годишни доклади относно политиките на Европейската общност за развитие и външна помощ и тяхното изпълнение [46]. През 2008 г. Комисията публикува и два документа относно бюджетната подкрепа, озаглавени "Бюджетна подкрепа — въпрос на взаимно доверие" и "Бюджетна подкрепа — ективен начин за финансиране на развитието?". Освен това тя изготвя информационни бележки за ЕФР и управителните комитети на Инструмента за сътрудничество за развитие, които се състоят от представители на държавите членки [47].

79. Палатата разгледа отчитането на Комисията относно нейните програми за ОБП, за да установи дали то е било изчерпателно и точно, особено що се отнася до ефективността, потенциалните ползи, рисковете и предизвикателстватата пред изпълнението на тези програми. Палатата се съсредоточи върху годишните доклади на Комисията за периода 2001—2009 г.

ВЪНШНОТО ОТЧИТАНЕ СЕ КОНЦЕНТРИРА ВЪРХУ ПОТЕНЦИАЛНИТЕ ПОЛЗИ ОТ ОБП

80. Годишните доклади често съдържат описание на процедурите на Комисията за управление на бюджетната подкрепа и новите моменти при разработването на този инструмент. Те предоставят също така информация за средствата, заделени за бюджетна подкрепа. Наред с това докладите обръщат голямо внимание на потенциалните ползи от бюджетната подкрепа.

81. Комисията използва редовно годишните доклади, за да разясни потенциалните ползи от бюджетната подкрепа, като например съгласуване на помощта с националните политики и системи, по-голяма ангажираност, увеличени възможности за диалог, по-добра координация между донорите, по-голяма предвидимост и по-ниски разходи, свързани с операциите. Въпреки това докладите рядко подчертават факта, че описаните ползи са само потенциални. В действителност, много от тях могат да се реализират в най-добрия случай само частично, тъй като в страната бенефициент необходимите условия все още не съществуват изцяло, най-вече поради продължаващите слабости в националните планове за развитие и системите за управление на публичните финанси (вж. точки 26, 29 и 38). Също така Комисията в много случаи няма необходимия капацитет да използва максимално потенциалните предимства, особено когато нейните делегации не разполагат с достатъчно експертен опит, за да оползотворят изцяло подобрените възможности за диалог, които бюджетната подкрепа предлага (вж. точка 74).

82. След приемането на Парижката декларация относно ефективността на помощта през 2005 г., годишните доклади на Комисията започват да акцентират върху ролята на бюджетната подкрепа за повишаване на ефективността на помощта [48]. Докладите обаче не правят ясно разграничение между "ефективност на помощта", каквато визира Парижката декларация (с което се има предвид подобряване на предоставянето на помощта, като се следват основните принципи на декларацията) и "ефективност на помощта" като крайно въздействие на помощта за намаляване на бедността. Използването на бюджетна подкрепа с оглед по-добро спазване на принципите на Парижката декларация не е гаранция, че помощта действително е допринесла за подобряване на живота на засегнатите от бедност лица.

83. По отношение на потенциалната роля, която бюджетната подкрепа може да играе при предоставянето на помощ, в съответствие с принципите на Парижката декларация, Европейският съюз си постави за цел да предоставя 50 % от двустранната помощ чрез националните системи (вж. точка 7). Освен това делът на помощта, предоставяна чрез бюджетна подкрепа, се използва като показател за резултатите в годишните работни програми на EuropeAid. В тази връзка важна част от описанието на бюджетната подкрепа в годишните доклади е отчитането на напредъка към постигането на тази количествено измерима цел, въпреки че засиленото използване на бюджетната подкрепа не означава непременно, че нейната ефективност за намаляване на бедността също се е увеличила.

ВЪНШНОТО ОТЧИТАНЕ ПРЕДОСТАВЯ НЕДОСТАТЪЧНО ИНФОРМАЦИЯ ЗА РИСКОВЕТЕ, ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВАТА ПРИ ИЗПЪЛНЕНИЕТО И РЕАЛНАТА ЕФЕКТИВНОСТ

84. Годишните доклади коментират реалните резултати на бюджетната подкрепа значително по-малко от нейните потенциални ползи и увеличено предоставяне. Липсата на информация относно резултатите на бюджетната подкрепа в годишните доклади контрастира с информацията относно други форми на помощ, която Комисията получава от "ориентираната към резултати система за мониторинг", разработена от нея с оглед извършване на годишна оценка на проектите. Комисията не разполага с други процедури за вътрешно отчитане, чрез които да извършва систематична оценка на постиженията на програмите за ОБП при намаляване на бедността и които след това да послужат за целите на външното отчитане. Не съществува еквивалент на годишните доклади на делегациите относно УПФ (вж. точка 31), който да отчита напредъка в постигането на целите, свързани с намаляването на бедността. Шестмесечните доклади за управление на външната помощ (EAMR), изготвяни от делегациите за EuropeAid, се фокусират повече върху състоянието на изпълнението, отколкото върху резултатите.

85. Най-съществената обратна информация за резултатите на ОБП е предоставена в годишния доклад за 2007 г. Докладът съдържа преглед на констатациите от съвместната оценка на ОПБ, извършена през 2006 г., която е първата значима оценка на ОБП. Въпреки че потвърждава изразеното в оценката мнение, че ОБП има положителен ефект върху процесите и политиките, свързани с УПФ, годишният доклад също отбелязва, че повечето резултати от вложените ресурси на ОБП до момента са по-скоро свързани с достъпа до услуги, отколкото с увеличаването на доходите като мярка срещу бедността или със създаването на повече права и възможности за бедните. В годишния си доклад от 2009 г. Комисията признава ограниченията на тази оценка, която не оценява резултатите.

86. Обезпокоително е, че не съществува установена методология за оценка, чрез която да се натрупва база от оценъчни данни, предоставящи доказателства дали и при какви обстоятелства бюджетната подкрепа може да има ефективен принос за намаляване на бедността. Трудностите при оценката от 2006 г. са свързани отчасти с принципните предизвикателства при оценяването на ефективността на бюджетната подкрепа, а именно как могат постигнатите подобрения в областта на развитието да бъдат отнесени единствено към бюджетната подкрепа. Това е така поради факта, че бюджетната подкрепа от донорите се обединява с националния бюджет и поради това не може да бъде идентифицирана отделно, както и поради факта, че подобрените резултати могат да се дължат на външни фактори или на правителствени програми, които бюджетната подкрепа подпомага.

87. След изготвянето на съвместната оценка от 2006 г., Комисията поема водеща роля в донорските усилия в рамките на Комитета за подпомагане на развитието към мрежата за оценка на Организацията за икономическо сътрудничество и развити при разработването на усъвършенствана методология за оценка, която да позволява по-добра оценка на въздействието на бюджетната подкрепа. В края на 2009 г. три пилотни оценки са стартирани на национално ниво, две от които са ръководени от Комисията.

88. Една от важните междинни цели на ОБП, информация за която също би била от полза, е да допринесе за подобряване на управлението на публичните финанси в страните партньори. Ефективното използване на системите за УПФ за прехвърляне на бюджетни средства за разходи, свързани с подобряването на състоянието на засегнатите от бедност, е съществена част от постигането на общите цели за намаляване на бедността. Въпреки че Комисията е разработила система за ежегодно вътрешно отчитане от страна на делегациите по отношение на въпросите на УПФ, тези ежегодни доклади не оценяват доколко са постигнати свързаните с УПФ цели на програмите за ОБП. Това означава, че отново липсва подробна информация, която да се използва за външно отчитане на напредъка към постигането на целите на УПФ в програмите за ОБП, което обяснява ограниченото разглеждане на този въпрос в годишните доклади.

89. Основен риск пред бюджетната подкрепа, особено в контекста на слабото управление на публичните финанси и нерядко високото ниво на корупция, е бюджетът на държавата получател да не бъде използван за предвидените цели за намаляване на бедността. Годишните доклади обаче обръщат малко внимание на този въпрос. Предговорът към годишния доклад за 2009 г. посочва по отношение на най-значителните бенефициенти на бюджетна подкрепа, че те са демонстрирали надеждност на своите публични финанси. Годишните доклади отново акцентират повече върху потенциалните ползи от бюджетната подкрепа за развитие на системите за УПФ, отколкото върху риска, които слабите системи за УПФ създават, а именно бюджетната подкрепа да не постигне своите цели, свързани с намаляване на бедността.

90. При разглеждане на въпросите на УПФ в контекста на бюджетната подкрепа, в годишния доклад на Комисията често се споменава разработването на рамката на PEFA като инструмент за диагностика на УПФ. Както вече беше отбелязано (вж. точка 31), оценките на PEFA наистина са полезен инструмент за установяване на области на УПФ, които съответните държави следва да подобрят, и за измерване на тези подобрения във времето. Въпреки това, едно по-балансирано представяне на ролята на PEFA би следвало да признае и техните ограничения, както и факта, че тя сама по себе си не е инструмент за оценка на риска.

91. Годишните доклади на Комисията също така не са разгледали ключовите предизвикателства, с които тя се сблъсква при управлението на ОБП и които Палатата засяга в настоящия си доклад. Между тях са недостатъците (наред с предимствата) на практиката на Комисията да поставя условия, ориентирани към резултатите, капацитета на служителите на Комисията да използват напълно предоставените от ОБП възможности за диалог и полезността и ефективността на техническото сътрудничество, свързано с програмите за ОБП.

92. В своя доклад относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на ЕФР за финансовата 2007 г. Европейският парламент подчертава нуждата от отчитане от страна на Комисията на бюджетната подкрепа, като набляга, че е необходимо то да се основава на "аналитична и оценъчна, а не само описателна информация" [49]. В по-общ смисъл докладът призовава Комисията да основава подхода си по-скоро върху "реалност и [...] недвусмислени доказателства", отколкото върху "реторика" [50]. В своя доклад за последващите действия Комисията се ангажира да разгледа по-задълбочено въпросите на бюджетната подкрепа в бъдещите годишни доклади.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

ОБЩИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ

93. Използването на ОБП има множество потенциални ползи като начин на предоставяне на помощ. Както и при другите начини за предоставяне на подкрепа, крайното въздействие на ОБП върху намаляването на бедността обаче зависи от специфичните обстоятелства във всяка страна. То зависи също така от ефективното управление от страна на Комисията на нейните програми за ОБП. Палатата установи, че макар през последното десетилетие Комисията да е положила значителни усилия да развие подхода си за предоставяне на помощ чрез ОБП, продължават да съществуват слабости в методологията и в управлението на програмите за ОБП в държавите от АКТБ, Латинска Америка и Азия. Това означава, че има по-малка вероятност тези програми да достигнат напълно потенциалната си ефективност.

94. Следва да се отбележи, че програмите за ОБП на Комисията се разработват и изпълняват координирано с други донори и че много от откритите от Палатата недостатъци не се отнасят единствено до Комисията. Други върховни одитни институции, като например сметните палати на Обединеното кралство [51] и на Швеция [52], също са изразили подобни констатации по отношение на управлението на ОБП от техните донорски организации. Въпреки това Комисията носи цялата отговорност за вземането на решения за финансиране и се отчита пред органа за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета относно начина, по който управлява своите програми за ОБП.

95. Комисията осъзнава нуждата от подобряване на начина си на управление на ОБП и в края на 2009 г. предприе преразглеждане на своите вътрешни насоки с цел да се съобрази с повечето констатации и препоръки, направени от Палатата. Ключов аспект, по който към момента не са предприети действия, е необходимостта Комисията да подобри отчитането си пред външните заинтересовани страни. Фактът, че Комисията е предприела този процес на преразглеждане, е окуражителен, но неговата крайна ефективност ще зависи от резултатите. Пред Комисията продължава да стои предизвикателството да изготви подходящи насоки и да осигури ефективното и последователното им прилагане от всички свои служители. Това изисква сериозна ангажираност на всички нива, ясен график, допълнителни усилия за обучение на съответните служители, засилена подкрепа за делегациите и цялостен мониторинг на спазването на преразгледаните насоки.

СПЕЦИФИЧНИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

96. Въпреки че систематичното включване на макроикономически и свързани с УПФ цели е положителна стъпка, а в по-скорошните програми са отбелязани и някои подобрения при определянето на целите, като цяло целите не са достатъчно адаптирани към специфичните обстоятелства във всяка страна и в много случаи не са точни. Освен това целите не отчитат състоянието на човешките ресурси в делегациите

ПРЕПОРЪКА 1

ИЗБОР И ФОРМУЛИРАНЕ НА ЦЕЛИТЕ И ОЧАКВАНИТЕ РЕЗУЛТАТИ НА ПРОГРАМИТЕ ЗА ОБП

Комисията следва да адаптира целите на програмите си за бюджетна подкрепа към специфичните обстоятелства в страната партньор. При това Комисията следва да:

a) гарантира взаимното допълване между ОБП и другите програми на Комисията за предоставяне на подкрепа в съответната страна;

б) съсредоточава усилията си повече върху тези области от общите национални приоритети, в които може да постигне най-големи ползи;

в) определя цели, които са достатъчно точни, измерими и обвързани със срокове, за да е възможно извършването на мониторинг на напредъка и оценка на постиженията;

г) оповестява ясно логиката на интервенцията, като обвързва ясно целите с мерките по различните компоненти на програмите за ОБП.

97. Динамичната интерпретация на условията за допустимост от страна на Комисията е придружена от висок риск средствата да не се използват ефективно и ефикасно от страните партньори. Комисията обаче не е разработила добре рамката за управление на риска за своите програми за ОБП и рисковете не се управляват адекватно.

ПРЕПОРЪКА 2

УПРАВЛЕНИЕ НА ОСНОВНИТЕ РИСКОВЕ ЗА ЕФЕКТИВНОСТТА НА ПРОГРАМИТЕ ЗА ОБП

Комисията следва да подобри управлението на рисковете с цел да защити по-добре ресурсите на ЕС срещу разхищаване, загуби и неефективност. За тази цел тя следва да:

а) извършва структурирана и ясна оценка на фидуциарния риск и на риска, свързан с развитието, в самото начало на програмите за ОБП, и да я актуализира по време на изпълнението на програмата;

б) като основа за оценка на фидуциарния риск:

използва по-добре наличната информация, по-специално оценките на PEFA и CPIA, информацията относно изпълнението на бюджета, докладите на върховните одитни институции и парламентите и информацията от организациите на гражданското общество;

използва по-добре други инструменти като изследвания за проследяване на публичните разходи, прегледи на публичните разходи и доклади за корупцията;

в) като основа за оценка на риска, свързан с развитието — извършва цялостна оценка на това доколко националните стратегии за развитие са целенасочени и изпълними, включително доколко са изпълними от гледна точка на обвързаността им с бюджета и с основните секторни политики;

г) включва в условията, диалога и подкрепата за изграждане на капацитет подходящ набор от конкретни мерки за наблюдение и намаляване на основните рискове, идентифицирани за определена времева рамка, включително и краткосрочни мерки за страните, в които системите за УПФ са особено слаби.

98. Разработването и изпълнението на четирите компонента на програмите за ОБП, а именно финансиране, изграждане на капацитет, определяне на условия и провеждане на диалог, не гарантират, че тяхното потенциално въздействие е оптимизирано:

a) средствата се превеждат по предвидим начин и в съответствие с бюджетните системи на съответните страни, но принципите за определяне размера на средствата, които следва да бъдат отпуснати за отделните програми за ОБП, не са ясни;

б) подкрепата за изграждане на капацитет е полезна при укрепването на УПФ, но в много случаи не се основава на подходяща оценка на приоритетните нужди и поради закъснения при изпълнението се предоставя само частично. През 2008 г. обаче Комисията прие стратегия, която има за цел да увеличи ефективността на нейната подкрепа за изграждане на капацитет;

в) подходът на Комисията към определянето на условия за изплащане на ОБП, които са обвързани с изпълнението, отразява увеличаващото се значение на насоченото към резултати управление в сферата на сътрудничеството за развитие. Въпреки това не е вероятно този подход да има стимулиращ ефект поради сериозни недостатъци в стимулиращите механизми, особено по отношение на променливите траншове, както и поради трудностите да се прецени дали условията са били спазени или не;

г) Комисията с право счита диалога за ключов компонент от своите програми за ОБП, но не използва пълния му потенциал. Програмите за ОБП имат катализиращ ефект за укрепване на диалога относно националния бюджет и УПФ, но липсата на стратегия за диалог за всяка програма и недостатъчният експертен опит в делегациите са ключови фактори, които ограничават по-голямата и по-ефективната ангажираност в диалога.

ПРЕПОРЪКА 3

ФИНАНСОВИ СРЕДСТВА

Комисията следва да определя средствата, които да бъдат отпускани за всяка програма за ОБП, с по-добра обосновка и с по-голяма прозрачност. При това тя следва да:

a) извършва структурирана оценка, отчитайки рисковете и ползите;

б) е в състояние да докаже, че размерът на отпусканите за ОПБ средства съответства на целите и на съотношението между рисковете и ползите.

ПРЕПОРЪКА 4

ПОДКРЕПА ЗА ИЗГРАЖДАНЕ НА КАПАЦИТЕТ

В съответствие с новата си стратегия за техническо сътрудничество, Комисията следва да съсредоточи предоставяната подкрепа за изграждане на капацитет върху приоритетните нужди. При това Комисията следва да:

a) извършва оценка на приоритетните нужди за изграждане на капацитет заедно със страната партньор и съгласувано с останалите донори;

б) съсредоточава усилията си върху области, където подкрепата може да има най-висока полза;

в) обръща достатъчно внимание на нуждата от подкрепа за механизми, налагащи отговорност в управлението и противодействащи на корупцията, в страната партньор, както и подкрепа за области, различни от УПФ.

ПРЕПОРЪКА 5

ОПРЕДЕЛЯНЕ НА УСЛОВИЯ

Комисията следва да подобри управлението на обвързаните с изпълнението условия. При това тя следва да:

a) извършва формализирана оценка на подходящото съотношение между фиксирани и променливи траншове с оглед на специфичните условия в страната партньор, както и с оглед на целите и модела на програмата за ОБП;

б) по отношение на общите условия за допустимост — във всяко споразумение за финансиране да определя ясна рамка за оценка, която да фиксира условията, графика, източниците на доказателства и критериите, спрямо които да се измерва задоволителният напредък;

в) по отношение на специфичните условия за изплащане на променливи траншове:

определя ясни показатели, целеви стойности за тях, методи за изчисление и източници за проверка на информацията;

определя трудни, но реалистични цели на показателите въз основа на изходното състояние и миналите тенденции, както и на адекватна оценка на очакваното въздействие на дейностите и бюджетите, предвидени за постигането на тези цели;

г) обосновава решенията за превеждане на средства с по-структурирани и формализирани доказателства за постигнат задоволителен напредък в съответния период, като определя ясно критериите за оценка на напредъка, постигнатият напредък и евентуално причините, поради които той може да не съответства на планираното.

ПРЕПОРЪКА 6

ДИАЛОГ

Комисията следва да подобри подхода си към диалога. При това тя следва да:

a) установи стратегия за диалог за всяка програма за ОБП, която да определя целите, съдържанието и условията на участието на Комисията в диалога;

б) осигури необходимия експертен опит в делегациите, който да им позволи да участват ефективно в диалога в приоритетните области, върху които се концентрират целите на програмите за ОБП;

в) отчита пред външните заинтересовани страни предприетите стъпки в диалога и неговите постижения.

99. Отчитането на Комисията пред външните заинтересовани страни често се фокусира върху потенциалните ползи от ОБП, а не върху реалното изпълнение и постиженията на програмите. Една от причините за това е фактът, че Комисията не е установила процедури за вътрешно отчитане за систематична оценка на напредъка спрямо всички определени цели на програмите за ОБП. Подобна оценка би могла да се използва по-късно като източник на информация при отчитането пред външни заинтересовани страни. Освен това, липсата на подходяща методология за оценка възпрепятства Комисията (както и други донори) да демонстрира ефективността на програмите за ОБП.

ПРЕПОРЪКА 7

ОТЧИТАНЕ ОТНОСНО ПОСТИГАНЕТО НА ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМИТЕ ЗА ОБП

Комисията следва да подобри отчитането относно ефективността на програмите за ОБП. При това тя следва да:

a) извършва систематичен мониторинг на напредъка спрямо всички определени междинни и крайни цели на програмите за ОБП и да разработи съответстваща система за вътрешно отчитане;

б) продължи съвместно със своите партньори усилията си за разработване на подходяща и общоприета методология за оценка, която да позволи въздействието на програмите за ОБП да бъде оценено;

в) разграничава ясно при отчитането си пред външните заинтересовани страни "ефективност на помощта" като процес на предоставяне на помощта и "ефективност на помощта" като крайно въздействие на помощта за подобряване на системите за УПФ и намаляване на бедността;

г) предоставя на външните заинтересовани страни пълно, ясно и точно описание на програмите за ОБП, по-специално по отношение на съществуващите рискове (включително корупцията), осъществения напредък при изпълнението на програмите и постигането на целите.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Jan KINŠT, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 16 ноември 2010 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Член 61.

[2] Регламент (ЕО) № 1905/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година за създаване на финансов инструмент за развитие на сътрудничеството, член 25, параграф 1, буква б) (OВ L 378, 27.12.2006 г., стр. 41).

[3] "Насоки за програмиране, разработване и управление на общата бюджетна подкрепа", достъпни на уебсайта на EuropeAid, http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf.

[4] Член 61, параграф 2 от Споразумението от Котону и член 25, параграф 1, буква б) от регламента относно инструмента за сътрудничество за развитие.

[5] Публични разходи и финансова отчетност.

[6] Често подобни национални стратегии за развитие се представят като стратегически документи за намаляване на бедността, макар че в последните години това наименование се използва по-рядко.

[7] Съгласно вътрешните насоки на Комисията, когато се предоставя подкрепа по стратегически документи за намаляване на бедността е нормално фокусът да се постави върху социалните сектори на образованието и здравеопазването като ключови елементи за намаляването бедността, независимо дали тя е свързана с получаване на доходи или не.

[8] Първият план за действие на Уганда за премахване на бедността е изготвен през 1997 г. Той служи като модел на по-късните стратегически документи за намаляване на бедността в други развиващи се страни, чието изготвяне се поощрява от Световната банка.

[9] Доминиканска република, Мозамбик, Танзания и Замбия.

[10] Ръководен принцип № 1 от Кодекса за поведение на ЕС.

[11] През 2007 г. е поета като ангажимент първата програма с един фиксиран транш в размер на 3,2 милиона евро, а през 2008 г. — втора четиригодишна програма за 13,0 милиона евро.

[12] От една страна, Комисията участва в разработването на дейностите в подкрепа на намаляването на бедността, а от друга използва тези дейности в процеса на формулиране на цели и определяне на условия за своите програми за ОБП.

[13] Програмата за ОБП е заявена като ангажимент през декември 2004 г. и предвижда изплащането на 68 милиона евро за периода от 2006 до 2009 г.

[14] Специален доклад на Сметната палата № 2/2005 относно бюджетната подкрепа за държавите от АКТБ в рамките на ЕФР — управление от страна на Комисията на компонента, засягащ реформите на публичните финанси, точка 13.

[15] Оценката е извършена в контекста на програмирането на десетия ЕФР. Подобна оценка не е извършена за държавите извън АКТБ.

[16] CPIA оценява доколко политиката и институционалната рамка на дадена страна благоприятстват намаляването на бедността, устойчивия растеж и ефективното използване на помощта за развитие. При отпускането на помощ Световната банка използва рейтингите на CPIA. CPIA се състои от 16 показатели, които приемат стойности от едно (ниска) до шест (висока). За държавите от АКТБ, Азия и Латинска Америка, които получават ОБП, средната стойност на показател 13 — "Качество на бюджетното и финансовото управление" — през 2008 г. е 3,4, като се движи между 2,0 и 4,0.

[17] За държавите от АКТБ, Азия и Латинска Америка, получаващи ОБП, през 2008 г. средната стойност на показател 16 — "Прозрачност, отговорност за отчитане и корупция в публичния сектор" — е 3,0, като се движи между 2,0 и 4,5.

[18] Тези държави не бяха включени в одита (вж. точка 13).

[19] Бенин, Етиопия, Гамбия, Гвиана, Кения, Мали, Мавритания, Мозамбик, Нигер, Танзания, Того и Уганда.

[20] Индекс за възприятие на корупцията по-нисък от 3. Индексът може да приема стойности от 0 (висок риск) до 10 (нисък риск).

[21] Камбоджа, Лаос, Никарагуа, Парагвай и Виетнам.

[22] Оценки на PEFA са извършени в 28-те държави от АКТБ, за които са заделени средства за ОБП по десетия ЕФР към 31 декември 2009 г. За девет от тези страни е извършена повече от една оценка, което би следвало да позволи измерване на напредъка. Някои от тези последващи оценки обаче имат за цел да създадат по-надеждна референтна база от първите оценки и поради това не позволяват проследяване на промените в изпълнението на база сравнение със съответните първи оценки. Оценките на PEFA се извършват в четири от шест държави от Азия и Латинска Америка, в които към момента Комисията предоставя ОБП.

[23] "Doctrine en matière de risque fiduciaire dans les états étrangers", France Coopération, април 2008 г.

[24] Managing Fiduciary Risk in DFID bilateral aid programmes, DFID, януари 2008 г.

[25] Тази липса на методология контрастира например с подхода на Азиатската банка за развитие при нейните интервенции в Лаос за предоставяне на секторна бюджетна подкрепа. Азиатската банка за развитие е разработила матрица, описваща всеки значителен риск, действията по отношение на риска и в какъв период от време те следва да бъдат извършени.

[26] Изследванията за проследяване на публичните разходи са метод за изучаване на потоците на публични средства и други ресурси, преминаващи през различни нива на правителствената и административната йерархия. Използването на този метод е най-уместно в държави, където публичните счетоводни системи функционират незадоволително или предоставят ненадеждна информация.

[27] Прегледите на публичните разходи анализират разпределението и управлението на публичните разходи. Те могат да обхванат всички правителствени разходи или да се