C 440/128

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Европейски орган по труда“

(COM(2018) 131 final — 2018/0064 (COD)

(2018/C 440/21)

Докладчик: Carlos Manuel TRINDADE

Консултация Съвет, 6.4.2018 г. Европейски парламент, 16.4.2018 г. Правно основание Член 46, член 91, параграф 1 и член 304 от ДФЕС Компетентна секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“ Приемане от секцията 19.7.2018 г. Приемане на пленарна сесия 20.9.2018 г. Пленарна сесия № 537 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 189/16/29

1. Заключения и препоръки

1.1. Ситуацията на трансграничния пазар на труда разкрива значителни проблеми за предприятията, за работниците и за държавите членки, по-специално по отношение на нелоялната конкуренция, социалния дъмпинг и различните нередности и измами в областта на данъчното облагане и социалното осигуряване. В допълнение към това недостигът на информация за предприятията и работниците, слабото сътрудничество между държавите членки и ограниченият общ капацитет на инспекциите по труда задълбочиха съществуващите проблеми и конфликти. Въпреки че бяха предприети някои мерки, институциите на ЕС, председателят на Комисията, ЕИСК, социалните партньори и организациите на гражданското общество се произнесоха относно необходимостта да се положат по-големи и по-качествени усилия за преодоляването на тази ситуация.

1.2. Предложението за регламент на Комисията за създаване на Европейски орган по труда (ЕОТ), ако е адекватно приложено, е важна стъпка в правилната посока към подобряване на трансграничната мобилност, прилагането на европейското и националното законодателство, укрепването на сътрудничеството между националните органи за контрол на пазара на труда, подобряването на достъпа до подходяща и актуална информация, борбата с нередностите и укрепването на вътрешния пазар, при условие че ЕОТ зачита националните и европейските компетенции и държавите членки осигуряват подкрепа и сътрудничество.

1.3. ЕИСК подкрепя тази инициатива на Комисията, която допринася за решаването на проблемите, свързани с трансграничната мобилност. Той отбелязва, че Комисията предлага регламент за учредяване на Европейски орган по труда, и подчертава, че между държавите членки е установено балансирано структурно сътрудничество, с цел осигуряване на новаторски решения и добавена стойност за предприятията, работниците, националните органи по труда и инспекциите по труда, като се запазва принципът на субсидиарност.

1.4. Като цяло ЕИСК изразява съгласие с усилията на Комисията за подобряване на трансграничното сътрудничество и избягване на незаконните практики. По-конкретно ЕИСК откроява твърденията, с които е съгласен (вж. параграф 4.1), коментира (вж. параграф 4.2) и отправя някои предложения (вж. параграф 4.3), като се надява те да бъдат взети предвид, за да се повиши ефективността на действията на ЕОТ.

1.5. ЕИСК препоръчва на Комисията да подходи много внимателно към включването на различните органи в ЕОТ, така че натрупаният опит и ноу-хау да се използват добре и да се гарантира, че те не се припокриват с други инструменти и структури, като крайната цел е да се гарантира по-голяма ефективност на действията на ЕОТ. Независимостта на ЕОТ трябва да бъде гарантирана посредством наличието на собствените ресурси, които да му дават възможност да изпълнява своите задачи. ЕИСК обаче предупреждава, че ЕОТ може да изпита недостиг на ресурси, което би могло да застраши неговата ефективност. Поради това, отбелязвайки тези опасения, както и други във връзка с неговата икономическа ефективност, е важно да се гарантира правилното управление на неговите ресурси.

1.6. Измежду различните представени предложения ЕИСК обръща особено внимание на това, което има отношение към участието на социалните партньори (вж. параграф 4.3.3). Решенията на проблемите, свързани с трансграничната мобилност, ще се намерят по-лесно при по-активно участие на социалните партньори на европейско, национално и секторно равнище, което е и целта на представеното тук предложение на ЕИСК. ЕИСК предлага Групата на заинтересованите страни на ЕОТ да се превърне в Консултативен съвет на ЕОТ и да се увеличи присъствието на социалните партньори в този орган.

2. Контекст

2.1. През последните години се наблюдава много съществено увеличаване на трудовата мобилност: между 2010 г. и 2017 г. броят на гражданите, които живеят или работят в държава членка, различна от тази, в която са родени, нарасна от 8 милиона на 17 милиона, а броят на командированите работници се увеличи с 68 % в сравнение с 2010 г., като през 2016 г. достигна 2,3 милиона. Освен това над 2 милиона работници в сектора на автомобилния транспорт ежедневно преминават вътрешните граници на ЕС, превозвайки стоки или пътници ( 1 )

2.2. Един важен аспект на европейската социална реалност е свързан с разпространението на бедността, която не е намаляла съществено и засяга 23,5 % от населението на Европейския съюз ( 2 ) . Сред засегнатите от бедността има неактивни и обезверени, хора с увреждания, имигранти от трети страни, роми и бездомни, като част от тях живеят в държава членка, различна от тази, от която произхождат. Решения за тях ще се намерят по-лесно, ако трансграничните пазари на труда функционират по по-ефикасен начин, тъй като това би разкрило повече възможности за заетост.

2.3. Европейските институции са изразили своята гледна точка по въпроса за трудовата мобилност. Според Комисията „продължават да будят безпокойство спазването и ефективното и ефикасно прилагане на правилата на ЕС, което може да застраши доверието и справедливостта в рамките на вътрешния пазар. По-специално беше изразена загриженост относно уязвимостта на мобилните работници на злоупотреби или неспазването на техните права, както и относно предприятията, работещи в несигурна или неясна бизнес среда и при неравнопоставени условия“ ( 3 ) . Европейският парламент подчертава „необходимостта както от засилване на контрола и координацията между и от страна на държавите членки, включително чрез укрепване на обмена на информация между инспекциите по труда, така и от активно подпомагане на упражняването на правата на свободно движение“ ( 4 ) . Съветът подчерта „необходимостта от подобряване на административното сътрудничество и от установяването на обмен на информация и подкрепа за целите на борбата с измамите, свързани с командироването на работници, като в същото време изтъкна важното значение на ясната и прозрачна информация за доставчиците на услуги и работниците“ ( 5 )

2.4. Речта за състоянието на Съюза, произнесена от председателя Jean-Claude Juncker на 13 септември 2017 г., съдържа добро обобщение на позицията на европейските институции: „Трябва да гарантираме, че нов европейски орган с контролни и правоприлагащи правомощия ще осигурява прилагането на всички правила на ЕС относно трудовата мобилност по справедлив, прост и ефективен начин. Абсурдно е да има банков орган, който да следи за спазването на стандартите в банковата област, а да нямаме общ орган по въпросите на трудовия пазар, който да гарантира справедливост в рамките на нашия единен пазар“ ( 6 )

2.5. ЕИСК също е публикувал редица становища ( 7 ) по този въпрос.

2.6. Въпреки че през последните години бяха приети редица инициативи и предложения за насърчаване на справедлива трудова мобилност, тяхното прилагане и съответният контрол все още са недостатъчни.

2.7. Настоящата ситуация, която се характеризира със злоупотреби и нелегални практики в някои държави членки, има връзка с популизма и насърчи антиевропейските настроения и нарастващия протекционизъм, които се появиха през последните години в много държави членки.

2.8. Тези констатации показват, че правата, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз, не се спазват. Това се отнася по-специално за правата, изложени в членове 15, 16, 21, 29, 31, 34, 35 и 45.

2.9. Освен това признаването на тази реалност представлява едни от основните аргументи за обявяването на Европейския стълб на социалните права, с който „на гражданите се гарантират равни възможности и достъп до пазара на труда, справедливи условия на труд и социална закрила и приобщаване“ ( 8 )

2.10. Тези наблюдения на институциите на ЕС са в духа на предупрежденията и жалбите, които европейските социални партньори, синдикати, предприятия и различни национални власти са представили през годините с искания за политики, които да се справят с това явление.

2.11. Признават се значителните разлики между държавите членки по отношение на равнището на умения и ресурси на инспекциите по труда, като в много случаи броят на инспекторите е под препоръчвания от МОТ ( 9 ) . От друга страна, намаляването на средствата, отпуснати за инспекциите по труда, езиковите трудности и разликите в степените на цифровизация разкриха слабото разбиране за това как функционира трансграничната трудова мобилност и доведоха до необходимостта от действия на равнище ЕС и оказване на помощ на държавите членки за преодоляване на тези недостатъци и повишаване на ефикасността и проактивността в процеса на сътрудничество и доброволно включване в съвместни инициативи.

2.12. Резултатите от обществените консултации в интернет и вътрешните консултации ( 10 ) показват, че е налице пропуск, по-специално във връзка с неадекватността на подкрепата и насоките за работниците и предприятията в трансгранични ситуации, включително непълния и фрагментиран характер на публично достъпната информация относно техните права и задължения, както и недостатъчното сътрудничество и координация между националните публични власти и неефективното прилагане и изпълнение на правилата. Целевите консултации доведоха до разнородни резултати. Повечето участници в консултацията подкрепиха създаването на нов орган, който да се съсредоточи върху подобряването на сътрудничеството между държавите членки посредством улесняването на обмена на информация и добри практики. В същото време участниците подчертават, че новият орган трябва да зачита изцяло националните правомощия, основаващи се на Договора, и не трябва да налага допълнителни изисквания за докладване. Имаше и критики във връзка с възможното дублиране със съществуващите административни структури.

3. Общи бележки

3.1. ЕИСК подкрепя усилията на Комисията за борба с нередностите и измамите при трансграничната мобилност. За тази цел създаването на Европейски орган по труда се дължи на политическите насоки от юли 2014 г. за изграждането на по-социална Европа.

3.2. ЕИСК подкрепя становището на Комисията относно необходимостта от ефективно сътрудничество между националните власти и от съгласувани действия за управление на все по-европеизиращия се пазар на труда и предоставяне на отговори посредством ЕОТ, в случай че той бъде създаден, с ясен мандат, зачитащ принципите на субсидиарност и пропорционалност, по справедлив, прост и ефективен начин, на значимите предизвикателства, свързани с трансграничната мобилност ( 11 )

3.3. ЕИСК подкрепя разбирането на Комисията за това, че „трансграничната трудова мобилност в ЕС е от полза за гражданите, икономиките и обществата като цяло“ и че тези предимства „зависят от наличието на ясни, справедливи и ефективно прилагани правила в областта на трансграничната трудова мобилност и координацията по въпросите на социалната сигурност“ ( 12 )

3.4. Като анализира предложението на Комисията с цел да провери, че то е в съответствие с принципа на субсидиарност и пропорционалност, споразумението между Парламента и Съвета за рационализиране на децентрализираните европейски агенции, принципа на по-доброто регулиране, както и връзката между предложената инициатива и платформата относно недекларирания труд, ЕИСК счита, че то отговаря на тези изисквания.

3.5. ЕИСК счита, че вариантът, избран от Комисията измежду различните разглеждани хипотези ( 13 ) , а именно оперативно решение за създаване на нова агенция въз основа на сътрудничеството между държавите членки и с използване на съществуващите структури, е правилният и е в състояние да отговори на настоящите потребности. Той споделя становището на Комисията, че начинът, по който се създава ЕОТ — посредством регламент — би осигурил по-голяма правна сигурност и поради това е най-подходящ.

3.6. ЕИСК счита, че със създаването на ЕОТ могат да бъдат запълнени посочените по-горе важни пропуски, при условие че има сътрудничество и подкрепа от страна на всички държави членки. ЕИСК подчертава, че ЕОТ следва да се съсредоточи върху подобряването на трудовата мобилност, прилагането на правилата, борбата с нередностите и укрепването на вътрешния пазар чрез засилване на трансграничното сътрудничество между държавите членки. Колкото повече ЕОТ се съсредоточава върху своята мисия, без да се отвлича от целите си, толкова по-успешно ще премахне всяко погрешно представяне или отрицателно тълкуване на своето значение.

3.7. ЕИСК подкрепя по принцип предложението за регламент на Комисията, по-специално целите (член o 2), задачите (член o 5), информацията за трансграничната трудова мобилност (член o 6), достъпа до услуги за трансгранична трудова мобилност (член o 7), сътрудничеството и обмена на информация между държавите членки (член o 8) и сътрудничеството при трансгранични нарушения на функционирането на пазара на труда (член o 14), тъй като в тях са определени задачите на ЕОТ, които биха могли да допринесат да се гарантира спазването на трудовите и социалните права в условия на равнопоставеност в приемащата страна, борбата срещу социалния дъмпинг, защитата на конкуренция между дружествата и борбата с измамите при трансграничната мобилност — проблеми, които държавите членки не могат да решат сами.

3.8. ЕИСК смята, че тези цели и задачи обясняват основателните опасения във връзка с действителните функции и ролята на ЕОТ.

3.9. ЕИСК счита, че действията наЕОТ отговарят на всички условия, за да бъдат положителни, в смисъл че допринасят за това на държавите членки и на социалните партньори да бъде предоставена оперативна и техническа подкрепа за борба с нередностите, злоупотребите и измамите при трудовата мобилност. Спазването на правата на работниците и гражданите на равно третиране, достъпът до възможности за трудова заетост и социално осигуряване ще бъдат гарантирани чрез предоставянето на подходяща информация и услуги за работниците и работодателите, сътрудничеството и обмяната на информация между националните органи, съвместните инспекции и съгласуваното сътрудничество в случай на спорове и сътресения на трудовия пазар с трансгранични последици, като например преструктурирането на предприятия, засягащи няколко държави членки.

3.10. ЕИСК би искал ЕОТ да бъде вдъхновяващ пример и да насърчава увеличаването на капацитета на националните органи, по-специално инспекциите по труда и техния персонал, както и да предоставя информация и съвети в помощ на работниците и предприятията да разберат какви правила се прилагат при трансгранични ситуации.

3.11. ЕИСК обръща внимание на значението на новите форми на заетост, които възникват в резултат на технологичните и цифровите иновации в предприятията и на пазара на труда. Те неминуемо ще възникнат в ситуациите на трансгранична мобилност, така че ЕОТ ще трябва да отчита тази нова реалност.

3.12. ЕИСК се надява, че потенциалните синергии, произтичащи от обединяването на опит, капацитет и задачи и предвиденото от ЕОТ сътрудничество, ще бъдат ефективни и ще се избегне дублиране и липса на яснота, тъй като:

3.12.1. Този орган ще обедини различни съществуващи структури, по-специално Европейските служби по заетостта (EURES), Техническия комитет за свободно движение на работници, Комитета от експерти по въпросите на командироването на работници, Техническата комисия, Одиторския съвет и помирителния комитет на Административната комисия за координация на системите за социална сигурност и Европейската платформа за борба с недекларирания труд.

3.12.3. Въпреки това ЕИСК се надява и очаква тази интеграция и засиленото сътрудничество да представляват реален напредък в ефикасността и че най-добрите практики и съществуващата работа в тези различни области няма да бъдат засегнати. ЕИСК отбелязва добрите примери в страните от Бенелюкс, Платформата срещу недекларирания труд и създаването на европейски карти за самоличност в строителния сектор. Тези инициативи следва да бъдат запазени и възпроизведени, доколкото е възможно и чрез надграждане на този капацитет могат да бъдат стартирани други новаторски инициативи от същия вид. Пример за такъв вид инициатива е създаването на новаторски европейски номер за социално осигуряване, който следва да се въведе в рамките на текущото преразглеждане на Регламент № 883/2004 за координация на системите за социална сигурност ( 18 ) и след приключване на работата по електронния обмен на данни за социалната сигурност (EESSI).

3.13. ЕИСК подчертава колко е важно участието на социалните партньори да бъде предвидено във функционирането и управлението на ЕОТ (член o 24). Въпреки това ЕИСК подчертава, че начинът, по който е предвидено това участие, очевидно е недостатъчен. ЕИСК се надява това участие да създаде ефективни условия за постигане на реална добавена стойност за решаването на актуални проблеми, свързани с трудовата мобилност.

3.14. ЕИСК счита, че ЕОТ следва да спазва принципа на субсидиарност и не би могъл да попречи на правилното функциониране на пазарите на труда в държавите членки, по-специално със своите системи на промишлени отношения и колективно договаряне на всички равнища, с автономността на социалните партньори и инспекциите по труда.

4. Конкретни бележки

4.1. ЕИСК подчертава и подкрепя:

4.1.1. насърчаването на съвместни и съгласувани проверки с националните органи винаги когато са налице случаи на несъответствие, измама или злоупотреба, но в съответствие със законодателството на съответната държава членка. Тези проверки следва да се осъществяват на доброволна основа, за да се зачитат правомощията на държавите членки. Въпреки това се обръща внимание на факта, че евентуалното неучастие на една държава членка, което във всички случаи ще трябва да бъде обосновано, може да подкопае ефективността на действията на ЕОТ.

4.1.2. Факт е, че ЕОТ не разполага с правото да инициира съвместни и съгласувани инспекции, тъй като те са в правомощията на националните органи. Той обаче има възможност да предложи на държавите членки да осъществяват съвместни инспекции, когато открие несъответствие, злоупотреба или трансгранична измама.

4.1.3. Поемането на отговорност от страна на ЕОТ за Европейския портал за професионална мобилност, във взаимодействие с единния цифров портал, в рамките на Информационната система за вътрешния пазар (IMI) и на електронния обмен на данни за социалната сигурност (EESSI).

4.1.4. Признаването и изтъкването от страна на ЕОТ на автономността на социалните партньори и колективното трудово договаряне, по-специално значението на тяхното активно участие за постигането на неговите цели.

4.1.5. Значението на оказваната от ЕОТ подкрепа, по-специално в областта на информацията и техническата подкрепа за синдикатите и предприятията, а също в случаи на трансгранични трудови спорове, като по този начин се признава ключовата роля, която те играят при прилагането на законодателството.

4.1.6. Ролята на ЕОТ като медиатор при спорове между националните органи, особено в контекста на спорове в областта на социалната сигурност, като този процес трябва да бъде уточнен.

4.1.7. Факт е, че националните служители за връзка — като свързващо звено с държавите членки — със сигурност ще направят ЕОТ по-ефективен. Въпреки това е необходимо да се изяснят отношенията му с държавите членки на произход, а не само с органите, но и с националните социални партньори.

4.1.8. Независимостта на ЕОТ трябва да бъде гарантирана посредством наличието на собствените ресурси, които да му дават възможност да изпълнява своите задачи. ЕИСК обаче предупреждава, че ЕОТ може да изпита недостиг на ресурси, което би могло да застраши неговата ефективност. Съществуват също редица опасения във връзка с неговата икономическа ефективност и поради това е важно да се гарантира правилното управление на неговите ресурси.

4.2. Като отчита задачите, възложени на ЕОТ, ЕИСК отбелязва, че:

4.2.1. Споровете между националните администрации в областта на трудовата мобилност и координацията на социалната сигурност могат да бъде разрешени чрез посредничеството на ЕОТ, ако националните власти на държавите членки поискат това и при условие че дадат своето съгласие.

4.2.2. Наличието на подобно посредничество няма да може да постави под въпрос евентуална жалба от която и да е от засегнатите страни до компетентните правораздавателните органи.

4.2.3. Необходимо е да се изяснят взаимодействията и сътрудничеството на ЕОТ с агенциите и другите органи на ЕС, свързани с трудовите въпроси и с изпълнението и прилагането на законодателството.

4.2.4. Създаването на ЕОТ не бива да води до увеличаване на административните разходи както за предприятията, така и за работниците.

4.3. Като отчита необходимостта от постигане на целите, заложени в основата на създаването на ЕОТ, ЕИСК предлага предложението на Европейската комисия за регламент да включва:

4.3.1. Задължението на държавите членки да сътрудничат с ЕОТ, като предоставят информация, помощ и достъп до националните бази данни в областта на законодателството, социалната сигурност и данъчното облагане, трябва да бъде посочено по-ясно. По същия начин ще трябва да се поясни как ще се поемат разноските от различните държави членки, по-специално при съвместните инспекции.

4.3.2. Дейността на ЕОТ би трябвало да допринася за борбата с измамите посредством тясно сътрудничество с Европол и Евроюст, когато това е необходимо.

4.3.3. Член 24 от регламента, който се отнася до участието на социалните партньори, следва да се измени, тъй като очевидно е неподходящ. Предлага се следният текст: i) да се създаде Консултативен съвет на ЕОТ, който да замени Групата на заинтересованите страни; ii) в допълнение към посоченото в цитирания член, съветът трябва да разполага с правомощието да дава становище относно плана за действие и годишния доклад за дейностите и относно предложението на Съвета за назначаване на изпълнителния директор; iii) този съвет би трябвало да има 17 членове — 12 представители на европейски социални партньори (включително от секторите на строителството, селското стопанство и транспорта), 3 представители на Комисията, председателя на Управителния съвет, който председателства Консултативния съвет, и изпълнителния директор; iv) този съвет ще заседава поне три пъти годишно.

4.3.4. ЕОТ би трябвало да създаде база данни, съдържаща актуализирана информация, предоставена от държавите членки, относно предприятията, които извършват незаконна дейност в областта на трансграничната мобилност.

4.3.5. ЕОТ би трябвало да се заеме с въвеждането на европейски номер за социално осигуряване, въпреки че правото на инициатива в тази област принадлежи на Комисията.

4.3.6. ЕОТ следва да изготвя годишен доклад относно трансграничната мобилност, съдържащ оценка на рисковете и възможностите, особено в най-уязвимите географските области и/или сектори.

Брюксел, 20 септември 2018 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Luca JAHIER

(1) SWD(2018) 68 final, стр. 7.

(2) Population at risk of poverty or social exclusion („Население, изложено на риск от бедност и социално изключване“), 2016 г. (ЕВРОСТАТ, 2018 г.)

(3) COM(2018) 131 final, стр. 1.

(4) COM(2018) 131 final, стр. 1 и 2, 2015/2255(INI), 2013/2112(INI), 2016/2095(INI).

(5) COM(2018) 131 final, стр. 2.

(6) Обръщението за състоянието на Съюза 2017 г. е на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_bg.

(7) ОВ C 75, 10.3.2017 г., стр. 81; ОВ C 264, 20.7.2016 г., стр. 11; ОВ C 345, 13.10.2017 г., стр. 85; ОВ C 197, 8.6.2018 г., стр. 45.

(8) COM (2017) 250, стр. 4.

(9) В съответствие с Конвенция № 81 на МОТ за индустриализираните пазарни икономики се препоръчва съотношение 1 инспектор на 10 хиляди работници (297-ото заседание на МОТ от ноември 2006 г.).

(10) COM(2018) 131 final.

(11) Европейската комисия изброява тези предизвикателства по следния начин: — случаи на социален дъмпинг, неприлагане на съществуващото законодателство и измамни практики в трансгранични ситуации; — неподходящи информация, подкрепа и насоки на работниците и служителите в трансгранични ситуации по отношение на техните права и задължения; — недостатъчен достъп и обмен на информация между националните органи, отговарящи за отделни области на трудовата мобилност и координацията по въпросите на социалната сигурност; — недостатъчен капацитет на националните органи да организират трансгранично сътрудничество с органи на други държави членки; — слаби или липсващи механизми за съвместни трансгранични дейности по прилагането на законодателството; — липса на специален механизъм за трансгранична медиация между държавите членки във всички области на трудовата мобилност и координацията по въпросите на социалната сигурност.

(12) COM(2018) 131 final.

(13) SWD(2018) 68 final и SWD(2018) 69 final, глава Б.

(14) Европейски център за развитие на професионалното обучение.

(15) Европейска фондация за обучение.

(16) Европейска агенция за безопасност и здраве при работа.

(17) Европейска фондация за подобряване на условията на живот и труд.

(18) ОВ L 166, 30.4.2004 г., стр. 1, поправка ОВ L 200, 7.6.2004 г., стр. 1.