BG Официален вестник на Европейския съюз C 18/80

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, и относно съдържанието на предоставената закрила

(преработен текст)

COM(2009) 551 окончателен/2 — 2009/0164 (COD)

2011/C 18/14

Докладчик: г-н PÎRVULESCU

На 26 ноември 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, и относно съдържанието на предоставената закрила“ (преработен текст)

COM(2009) 551 окончателен/2 — 2009/0164 (COD).

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 23 март 2010 г.

По време на 462-рата си пленарна сесия на 28 и 29 април 2010 г. (заседание от 28 април 2010 г.) Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 136 гласа „за“ и 2 гласа „въздържал се“.

1. Заключения

1.1 ЕИСК изразява съгласие с поставените от Комисията цели относно адаптирането на Общата европейска система за предоставяне на убежище (ОЕСУ). Той обаче обръща внимание на съществуващата огромна разлика между поставените на европейско равнище цели и националните практики в област, в която би могло да се усети особено болезнено икономическата криза, както и обществено-политическите последици от нея.

1.2 Комитетът смята, че преразглеждането на директивата може да допринесе за създаването на една много по-подходяща законодателна и институционална основа, която ще позволи да се гарантира по-голяма и съгласувана помощ на лицата, искащи международна закрила.

1.3 Комитетът обаче предупреждава, че и при тази европейска политика има опасност отстояваните ценности да изгубят своето съдържание заради прекалено много реторика и декларации за добри намерения. Ето защо във втората фаза от изпълнението на тази политика, когато ще се прилага процедурата за съвместно вземане на решения, следва да се гарантира създаването на законодателни условия, позволяващи реален достъп на лицата, търсещи убежище, до пазара на труда и до програмите за обучение.

1.4 Комитетът набляга върху принципа за признаване на ролята на гражданското общество изобщо и, по-специално, на неправителствените организации, работещи в областта на убежището и на защитата на бежанците, и настоява да им бъде позволен пълен достъп до всички процедури и места, свързани с тяхната дейност. Той обаче обръща внимание, че тези организации не могат да поемат ролята и отговорността, които правителствата следва да изпълняват в тази област.

1.5 Комитетът констатира с безпокойство, че националните и общностните практики в областта на експулсирането на лица, които потенциално се нуждаят от международна защита, са лишени от необходимата прозрачност, за да бъдат възприети като оправдани от гражданите на държавите-членки и от международната общност.

1.6 Комитетът смята, че различните бюджетни ограничения, произтичащи от икономическата криза, не трябва да се изразяват в понижаване на равнището и качеството на закрилата в полза на бенефициентите.

1.7 Комитетът подкрепя целта за подобряване на съдържанието на международната закрила под формата на признаване на квалификациите и подобрен достъп до професионалното обучение и работните места, до механизмите за интеграция и до жилищния фонд.

2. Въведение

2.1 Установяването на Общата европейска система за предоставяне на убежище (ОЕСУ) в рамките на пространството на свобода, сигурност и правосъдие се базира върху ангажимента за ефективно прилагане на Женевската конвенция за статута на бежанците (1951) и върху ценностите, които определят областта на правата на човека и които се споделят от държавите-членки. След заключенията от Европейския съвет в Тампере, а после и с програмата от Хага, създаването на ОЕСУ е най-важният инструмент, чиято цел е да създаде обща процедура за предоставяне на убежище и единна система за защита във всички държави-членки на ЕС.

2.2 Между 1999 и 2006 г. беше постигнат значителен напредък, като например приемането на четири инструмента, които представляват настоящите достижения на правото в тази област. Директива 2004/83/ЕО на Съвета (наречена директивата за признаването) позволи да се дефинират общи критерии за определяне на лицата, които се нуждаят от международна закрила, и да се гарантира поне минимално равнище на предимства за тези лица във всички държави-членки. Чрез програмите от Хага и Стокхолм Европейската комисия се ангажира да оцени напредъка, осъществен през първата фаза, и да представи на Съвета и Европейския парламент поредица от мерки с оглед на тяхното приемане до края на 2010 г.

2.3 Още през 2002 г. Европейският икономически и социален комитет се включи в процеса на изготвяне и прилагане на обща европейска система за предоставяне на убежище посредством редица становища, сред които становищата относно директивата, която е предмет на преработка (1), относно зелената книга за бъдещата обща европейска система за предоставяне на убежище (2) и относно плана за политика в областта на убежището (3).

2.4 В плана за действие в областта на предоставянето на убежище (4), одобрен на 17 юни 2008 г., Комисията предложи ЕС да финализира втората фаза от Общата европейска система за предоставяне на убежище (ОЕСУ), като приеме най-добрите стандарти за закрила и гарантира хармонизираното им прилагане в държавите-членки. Приемането от Европейския съвет на 17 октомври 2008 г. на Европейския пакт за имиграция и убежище потвърди за пореден път подкрепата за тази политика и за определените цели.

2.5 В плана за действие се предвижда преразглеждането на директивата за признаването, така че да се превърне в разширен пакет, който ще включва преразглеждането на Регламента от Дъблин и на Регламента „ЕВРОДАК“ и на директивата за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (5), както и приемането на 19 февруари 2009 г. на предложението относно създаването на Европейска служба за подкрепа в областта на убежището (6). Сред мерките е и укрепването на външното измерение на убежището и по-специално чрез европейска програма за повторно установяване и за разработване на регионалните програми за закрила.

2.6 Преразглеждането на директивата би допринесло за създаване на законодателна и институционална основа за гарантиране на по-голяма и по-съгласувана помощ на лицата, търсещи международна закрила. През втората фаза системата за вземане на решения ще спазва процедурата за съвместно вземане на решения, съгласно член 294 от Договора за функционирането на Европейския съюз, който предвижда Европейският съвет да се произнася с квалифицирано мнозинство и Европейският парламент да бъде включен в процеса в качеството си на съзаконодател.

2.7 Преразглеждането на директивата се налага предвид неяснотите в първоначалната ѝ формулировка – неясноти, които държавите-членки считат за една от основните причини за настоящото недобро функциониране на системата, което се изразява по-специално в многобройни оспорвания на решения и разлики между процентите на приемане на молбите.

2.8 Преразглеждането на директивата ще позволи съдържанието ѝ да се приведе в съответствие с решенията на Европейския съд за правата на човека и на Съда на Европейските общности, които са подходящата основа за изясняване на формулировката от достиженията на правото на ЕС и съвкупността от процедури за предоставяне на международна закрила.

2.9 Новата редакция се явява необходима и защото директивата се отнася до един основен елемент от механизма за оказване на международната закрила. Описаните в нея стандарти допълват други раздели от достиженията на правото и по-специално директивата относно процедурата за предоставяне на убежище. Това преразглеждане, съпроводено и с други мерки за институционална и финансова подкрепа, може да представлява значителен напредък към изграждането на оперативна и ефективна Обща европейска система за предоставяне на убежище.

2.10 Комитетът, в качеството си на представител на организираното гражданско общество, прие със задоволство усилията за консултации с гражданското общество и с експертите в областта на разработването на политиката в областта на убежището. Можем например да споменем консултациите, организирани с оглед написването на зелената книга, представена от ЕК през юни 2007 г. (7), и в рамките на подготвянето на проучванията относно прилагането на директивата (и по-специално доклада Odysseus) или на външния доклад относно успеха на политиката в областта на убежището (8).

2.11 Комитетът признава значението на ролята на регионалните и местните власти за успеха на политиката на убежище и по-специално що се отнася до интеграцията на ползващите се с международна закрила. В този контекст ЕИСК желае Комитетът на регионите също да се включи в консултациите относно политиката на убежище.

2.12 ЕИСК е особено загрижен от практиката на правителствата на държавите-членки и на агенция FRONTEX в областта на експулсирането на лица, потенциално нуждаещи се от международна закрила (9). Тези действия, чиято честота и размери нараснаха, трябва да протичат в условия на пълна прозрачност и пълно поемане на отговорността (10). Комитетът препоръчва агенция FRONTEX и Европейската служба за подкрепа в областта на убежището да си сътрудничат, за да се предотвратяват нарушенията на правата на човека. Експулсирането на лица към страни или зони, в които сигурността им е застрашена, е отявлено нарушение на принципа за забрана на връщането. Комитетът настоява спешно да се изготви доклад за дейността на агенция FRONTEX и незабавно да се определят редът и условията, при които агенцията, в сътрудничество с националните власти, се занимава с експулсиранията. Той държи да подчертае, че укрепването на тази агенция без предвиждане на процедури за гарантиране на зачитането на човешките прави е заплаха за Общата европейска система за предоставяне на убежище като цяло и уронва доверието към ЕС и неговите държави-членки.

2.13 Комитетът смята, че ОЕСУ може да функционира успешно само ако се прилага на практика принципът на солидарността между държавите-членки. Действително някои държави-членки, най-вече поради своето географско положение, са подложени на далеч по-голям натиск от другите. ОЕСУ ще може да функционира само при условие, че тези държави-членки бъдат подкрепяни от другите, както и от специализираните агенции на ЕС.

3. Общи бележки

3.1 ЕИСК приветства предложението за преразглеждане на директивата, чието съдържание отразява неговите предишни препоръки, най-вече що се отнася до отношението към търсещите убежище лица и до изясняването на статута на лицата, които могат да се ползват с международна закрила. Въпреки това трябва да бъдат преодолени много етапи, докато се стигне до действаща Обща европейска система за убежище. Действително една такава система е възможна само ако е здраво вкоренена в съвкупност от общи ценности и принципи, според които достойнството и сигурността на човешките същества се намират в основата на дейността на ЕС и неговите държави-членки. Също така изграждането на това пространство е застрашено от липсата на инструменти и ресурси, които да гарантират една прозрачна и ефективна процедура за оказване на международна закрила и които вървят ръка за ръка с политики и програми за интеграция на ползващите се със закрила в обществата и икономиките на държавите-членки.

3.2 Наблюдава се значително разминаване между законодателство на равнище ЕС, от една страна, и на националните законодателства и практики, от друга страна (11). Хармонизирането не трябва да се извършва към най-малкия общ знаменател в областта на закрилата. От голямото многообразие на национални практики, проличаващо в различните проценти на одобрени молби, броят на оспорвани решения и вторичните движения на търсещите убежище лица, проличава, че не се прилага негласният принцип на солидарността между държавите-членки.

3.3 ЕИСК нееднократно е изтъквал поредица от принципи, които трябва непрестанно да ръководят дейността на държавите-членки и институциите на ЕС (12): принципът за забрана на връщането, по силата на който бежанец не може да бъде експулсиран към държава, в която животът или свободата му биха били застрашени, принципът на поверителност на сведенията, съдържащи се във всяка молба за убежище, както и гаранцията за незадържане на лицата, търсещи убежище, само защото са поискали такъв статут.

3.4 В становището си относно Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище (13) Комитетът изрази подкрепата си за тези принципи и даде точни препоръки за подобряване на отношението към лицата, търсещи международна закрила. Така например европейските и националните институции трябва да си сътрудничат, за да се уверят, че лицата, нуждаещи се от международна закрила, могат да влизат по всяко време на територията на ЕС и молбите им са предмет на сериозно и индивидуално разглеждане. Комитетът препоръча също така отпадането на списъка на страните, смятани за сигурни, и създаването на Европейска служба за подкрепа в областта на убежището.

3.5 Освен определянето на основни ценности и принципи за управление на дейността в областта на убежището, Комитетът препоръчва ангажираност с постигането на няколко специфични цели, които се изразяват на практика чрез значителното подобряване на отношението към лицата, които търсят международна закрила и се ползват с такава. ЕИСК приканва да се определят поредица от основни показатели, въз основа на които ще може да се проследява и оценява постигнатият напредък при изпълнението на тези цели.

3.6 ЕИСК подкрепя изграждането на европейска система за анализ и оценка на рисковете за сигурността на отделните лица и на групите в трети страни посредством Европейската служба за подкрепа. Понастоящем има няколко системи за оценка на рисковете или на политическото насилие, които са създадени от националните власти, но и от неправителствени организации, университети и научни институти (14).

3.7 Всеки път, когато е необходимо, има основание да се приобщят към процеса на събиране на сведения Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), дипломатическите представители на държавите-членки, но и международните организации и НПО, които имат достъп до трети страни и развиват дейности в тях. Тази система за анализ и оценка ще служи за ориентир на националните власти с оглед на по-ефективната и бърза обработка на молбите за международна закрила. Тя ще бъде обща база за оценка и ще позволи да се определят опасностите в реално време.

4. Специфични бележки

4.1 В своето изложение на правните елементи от предложението за директива Комисията препоръчва да се приеме пакет от определения, които позволяват приемането на по-стриктни стандарти за закрила, и да продължава хармонизирането на вече съществуващите. В същия дух Комитетът предлага поредица от уточнения и разработки с цел да спомогне за установяването на практики, съобразени с основните ценности и принципи на Европейския съюз.

4.2 Субекти на закрила. Комитетът счита за неподходящо разширяването на дефиницията за субектите на закрила и съжалява, че недържавни единици като НПО и международните организации отначало са били включени в списъка на субектите на закрила. Въпреки че тези субекти (международни организации, НПО) могат да имат волята и дори способността да закрилят гражданите на дадена държава, това не е част от техните отговорности. Международните организации се отчитат пред държавите-членки, а НПО – пред своите членове и финансови поддръжници. Единствената валидна и функционална закрила в средносрочен и дългосрочен план може да бъде само държавната, защото държавата се отчита пред своите граждани, които естествено са най-заинтересовани от нейната жизнеспособност и стабилност. Макар че субектите на закрила могат да предоставят в краткосрочен план полезни и дори понякога необходими услуги, най-вече за решаване на хуманитарни проблеми, отговорността – дори и частична – за предоставяне на закрила за лицата на дадена територия не може да им бъде поверена. Присъствието на такива субекти не може да бъде изтъквано като оправдание за отказ от оказване на международна закрила.

4.3 Вътрешна закрила. Наличието на вътрешна закрила в дадена държава не е достатъчно, за да гарантира сигурността на потенциалните кандидати за международна закрила. В някои случаи само малка част от територията на съответната държава е безопасна и не е много вероятно всички, които се намират в рискова ситуация, да успеят да стигнат до там. Има и ситуации, в които няколко субекта си оспорват контрола над дадена зона, и тогава не може да се установи ясно на кого принадлежи отговорността за осигуряване на ред и сигурност. Ето защо дефиницията следва да се изясни в значителна степен. Закрилата вътре в държавата важи само в случай, че по-голямата част от територията се намира под контрола на действаща централна власт, притежаваща необходимите средства за гарантиране на вътрешния ред, минимална степен на обществени услуги и адекватно зачитане на човешките права и на личната безопасност.

4.4 Причинно-следствена връзка. Следва да се предвиди „причинно-следствена връзка“ за ситуации, в които преследванията се извършват от неправителствени субекти. Когато има преследване и недостиг на правителствена закрила, молбите за международна закрила биват приемани. Важно е тълкуванието на тази връзка да бъде по-широко и да се прилага внимателно във всички ситуации, когато дадено правителство отказва гласно или негласно да закриля своите граждани.

4.5 Принадлежност към определена социална група. Комитетът приветства добавянето на пола като критерий за определяне на социалните групи, които биха могли да се окажат в рисково положение, защото смята, че тази мярка е навременна. Освен това е целесъобразно приемането на трансверсална перспектива при тълкуването на Женевската конвенция, за да се отчитат по-добре ситуациите, в които жените в частност са изложени на риск. Комитетът обръща внимание и на сексуалната ориентация като източник на преследвания. В някои общества безопасността и благоденствието на индивидите зависят от техния пол. ЕИСК споделя идеята в консултациите във връзка с политиката в областта на убежището да се включат организациите и институциите, притежаващи експертен опит в тази област, за да има по-пълно виждане за рисковете, свързани с пола на дадено лице. Комитетът препоръчва също така проблематиката на равенството между половете да бъде призната в рамките на дейностите на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището посредством изграждането на специализирани структури.

4.6 Прекратяване на статута на бежанец. Комитетът приветства предложената промяна и смята, че тя съответства на основните ценности и принципи, залегнали в основата на политиката в областта на убежището. Статутът на лице под международна закрила може да се прекрати само от момента, в който връщането в страната по произход не крие никаква опасност за лицата, възползвали се от това право.

4.7 Разлики в съдържанието на двата статута на закрила. Комитетът изразява задоволство от напредъка, изразяващ се в обединяването на двата статута на закрила. Той неведнъж е подкрепял този напредък, който ще може да гарантира в бъдеще по-пълна закрила на лицата в рисково положение и по-добра интеграция в държавите-членки на ЕС. Освен това въздействието (пряко или непряко) от обединяването на двата статута на закрила не трябва да се изразява в намаляване на степента на закрила и на качеството на тяхното съдържание.

4.8 Съдържание на закрилата. Съдържанието на закрилата е чувствителен дял от политиката в областта на убежището. Различията между държавите-членки също са по-значителни, отколкото при процедурата за оказване на международна закрила в тесен смисъл. Абсолютно наложително е в рамките на развитието на политиката в областта на убежището Комисията да мобилизира необходимите ресурси, за да проучи внимателно и по-конкретно националните политики и програми в тази област. При отсъствие на превантивни мерки оказването на международна закрила ще бъде изпразнено от съдържание и в резултат на това ползващите се от този статут ще бъдат подложени на негласна дискриминация. ЕИСК препоръчва синдикатите и работодателите да се включат в изграждането и прилагането на политиките за предоставяне на убежище на национално равнище.

4.9 Комитетът приветства включването на разпоредби относно признаването и приравняването на дипломите и квалификациите, както и на мерките за улесняване на достъпа на ползващите се с международна закрила до програми за професионално обучение. Това са важни стъпки за интегрирането на тези лица в икономиката и в обществото и за подобряване на качеството им на живот. Колкото до достъпа до пазара на заетостта, важно е да бъде укрепен посредством активни мерки за борба с дискриминацията и за насърчаване на икономическите субекти.

4.10 Членове на семейството. Комитетът приветства изясняването на определението за членовете на семейството и смята, че то ще позволи да се извършва по-точно и по-еднообразно разглеждане на молбите за международна закрила във всички държави-членки на ЕС.

4.11 Комитетът подкрепя приемането на интереса на малолетното или непълнолетно лице като критерий при оценката, свързана с оказването на международна закрила.

Брюксел, 28 април 2010 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Mario SEPI

(1) ОВ C 221, 17.9.2002 г., стр. 43.

(2) ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 77.

(3) ОВ C 218, 11.9.2009 г., стр. 78.

(4) COM (2008) 360 окончателен.

(5) COM(2008) 815 окончателен; COM(2008) 820 окончателен; COM(2008) 825 окончателен.

(6) COM(2009) 66 окончателен.

(7) COM (2007) 301 окончателен.

(8) GHK, Impact assessment studies on The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC and The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC, Multiple framework service contract JLS/2006/A1/004. (GHK, Проучвания на оценката на въздействието относно Бъдещото разработване на мерки относно признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като лица, които се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила въз основа на Директива 2004/83/ЕО на Съвета и Бъдещото разработване на мерки за процедури за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите-членки въз основа на Директива 2005/85/ЕО на Съвета, Рамков договор за многократно предоставяне на услуги JLS/2006/A1/004.)

(9) Вж. доклада на Human Rights Watch (HRW), озаглавен „Pushed Back, Pushed Around. Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers“ („Отхвърляни, малтретирани: Италия гони със сила идващите с лодки имигранти и бежанци, Либия ги бие“, Human Rights Watch, 2009).

(10) Комитетът приветства решимостта на Европейската комисия за повече прозрачност на процедурите в тази област.

(11) COM(2009) 551 окончателен – SEC(2009) 1374, стр. 14-16.

(12) ОВ C 193, 10.7.2001 г., стр. 77-83.

(13) ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 77-84.

(14) Могат да се изброят редица такива системи за оценка: „Fund for Peace“ (Фонд за мир): http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366; Minorities at Risk (Застрашени малцинства): http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp; Conflict and Peace (Конфликт и мир): http://www.cidcm.umd.edu/pc/; Global Report The Center for Systemic Peace (CSP) (Глобален доклад – Център за системен мир): http://www.systemicpeace.org/; Human Security Report (Доклад за сигурността на човека): http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.