ПРИЛОЖЕНИЕ

Подробни препоръки за проект на междуинституционално споразумение относно реда и условията на процедурите за мониторинг и последващи действия във връзка с положението с демокрацията, принципите на правовата държава и основните права в държавите членки и институциите на ЕС

ПРОЕКТ НА МЕЖДУИНСТИТУЦИОНАЛНО СПОРАЗУМЕНИЕ

ПАКТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ ЗА ДЕМОКРАЦИЯТА, ПРИНЦИПИТЕ НА ПРАВОВАТА ДЪРЖАВА И ОСНОВНИТЕ ПРАВА

Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия:

като взеха предвид преамбюла на Договора за Европейския съюз (ДЕС), и по-специално второто, четвъртото, петото и седмото съображение от него,

като взеха предвид по-специално член 2, член 3, параграф 1, член 3, параграф 3, втора алинея и членове 6, 7 и 11 от ДЕС,

като взеха предвид членовете от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) относно спазването, насърчаването и защитата на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права в Съюза, включително членове 70, 258, 259, 260, 263 и 265 от него,

като взеха предвид член 4, параграф 3 и член 5 от ДЕС, член 295 от ДФЕС, протокол № 1 относно ролята на националните парламенти в Европейския съюз и протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, приложени към ДЕС и ДФЕС,

като взеха предвид Хартата на основните права на Европейския съюз (Хартата),

като взеха предвид Европейската социална харта на Съвета на Европа, и по-специално член Д от нея относно недопускането на дискриминация,

като взеха предвид критериите за присъединяване от Копенхаген и съвкупността от правила на Съюза — достиженията на правото на Европейския съюз, и по-специално глави 23 и 24 — които всяка държава кандидатка трябва да изпълни, ако желае да се присъедини към Съюза,

като взеха предвид Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), съдебната практика на Европейския съд по правата на човека, конвенциите, препоръките, резолюциите и докладите на Парламентарната асамблея, Комитета на министрите, комисаря за правата на човека и Венецианската комисия на Съвета на Европа,

като взеха предвид контролния списък на принципите на правовата държава, приет от Венецианската комисия на нейното 106-о пленарно заседание от 18 март 2016 г.,

като взеха предвид Меморандума за разбирателство между Съвета на Европа и Европейския съюз от 23 май 2007 г.,

като взеха предвид Рамковата конвенция на Съвета на Европа за защита на националните малцинства,

като взеха предвид Европейската харта за регионалните или малцинствените езици на Съвета на Европа,

като взеха предвид Всеобщата декларация за правата на човека,

като взеха предвид договорите на ООН за защита на правата на човека и основните свободи, както и съдебната практика на органите на ООН по договорите,

като взеха предвид публикациите на Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA), включително предложението за Европейска информационна система за основните права, представено в нейния документ със заглавие „Fundamental rights in the future of the European Union's Justice and Home Affairs“ (Основните права в рамките на бъдещата политика на Европейския съюз в областта на правосъдието и вътрешните работи) от 31 декември 2013 г.,

като взеха предвид подхода на ООН към помощта в областта на принципите на правовата държава от април 2008 г.,

като взеха предвид Целите на ООН за устойчиво развитие, и по-специално цел 16,

като взеха предвид двадесет и петия по ред шестмесечен доклад на Конференцията на комисиите по европейски въпроси (КОСАК): „Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny“ (Развитие в процедурите и практиките на Европейския съюз, свързани с парламентарния контрол) от 18 май 2016 г.,

като взеха предвид писмото от 6 март 2013 г. на министрите на външните работи на Германия, Дания, Финландия и Нидерландия до председателя на Комисията,

като взеха предвид становището на Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA) от 8 април 2016 г. относно разработването на интегриран инструмент от обективни показатели в областта на основните права за измерване на съответствието с общите ценности, посочени в член 2 от ДЕС, въз основа на съществуващите източници на информация,

като взеха предвид нотата на италианското председателство от 15 ноември 2014 г., озаглавена „Гарантиране на спазването на принципите на правовата държава в Европейския съюз“,

като взеха предвид заключенията на Съвета и на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, от 16 декември 2014 г. относно гарантирането на спазването на принципите на правовата държава,

като взеха предвид насоките на Съвета относно методологичните стъпки, които следва да се предприемат с цел да се провери съвместимостта с основните права в рамките на подготвителните органи на Съвета, от 19 декември 2014 г.,

като взеха предвид първия и втория диалог в рамките на Съвета относно принципите на правовата държава, проведени по време на люксембургското и нидерландското председателство (на 17 ноември 2015 г. и 24 май 2016 г.),

като взеха предвид механизма за мониторинг и инструментите за периодична оценка, с които понастоящем разполага Комисията, включително Механизма за сътрудничество и проверка, Информационното табло на ЕС в областта на правосъдието, докладите относно борбата с корупцията и обсерваторията за медиите,

като взеха предвид съобщението на Комисията от 19 октомври 2010 г., озаглавено „Стратегия за ефективно прилагане на Хартата на основните права от Европейския съюз“,

като взеха предвид работния документ на службите на Комисията от 6 май 2011 г., озаглавен „Operational Guidance on taking account of Fundamental rights in Commission Impact Assessments“ (Оперативни насоки за вземане под внимание на основните права в изготвяните от Комисията оценки на въздействието),

като взеха предвид съобщението на Комисията от 19 март 2014 г., озаглавено „Нова уредба на ЕС за укрепване на принципите на правовата държава“,

като взеха предвид годишния колоквиум на Комисията относно основните права,

като взеха предвид Междуинституционалното споразумение от 13 април 2016 г. за по-добро законотворчество,

като взеха предвид резолюцията на Европейския парламент от 27 февруари 2014 г. относно положението на основните права в Европейския съюз (2012 г.) (1),

като взеха предвид резолюцията на Европейския парламент от 8 септември 2015 г. относно положението с основните права в Европейския съюз (2013—2014 г.) (2),

(1) като имат предвид, че съществува необходимост от механизъм за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, който да е обективен и безпристрастен, да се основава на фактите и да се прилага еднакво и справедливо за всички държави членки, както и за институциите на Съюза, и който да включва както превантивни, така и корективни мерки;

(2) като имат предвид, че основната цел на този механизъм следва да бъде да предотвратява нарушенията и неспазването на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права и същевременно да осигурява необходимите инструменти за прилагане на практика на превантивните и на корективните мерки по член 7 от ДЕС, както и на другите инструменти, предвидени в Договорите;

(3) като имат предвид, че следва да се избягва ненужното създаване на нови структури или дублирането и че следва да се отдава предпочитание на интегрирането и включването на съществуващите инструменти;

(4) като имат предвид, че изготвянето на определения, стандарти и целеви показатели относно демокрацията, принципите на правовата държава и основните права не е еднократно решение, а напротив — постоянен и интерактивен процес, основан на широки обществени дебати и консултация, редовно преразглеждане и споделяне на най-добри практики;

(5) като имат предвид, че механизмът може да бъде ефективен единствено ако се ползва с широка подкрепа сред гражданите на Съюза и ако им предоставя възможност да се ангажират с този процес;

(6) като имат предвид, че държавите членки носят основната отговорност за отстояването на общите стандарти, но че когато те не изпълняват тази отговорност, Съюзът е задължен да се намеси, за да защити своята конституционна основа и да осигури, че ценностите, посочени в член 2 от ДЕС и в Хартата, са гарантирани за всички граждани на Съюза и всички лица, пребиваващи в него, на цялата територия на Съюза;

(7) като имат предвид, че е важно всички равнища на управление да работят в тясно сътрудничество помежду си в съответствие със своите правомощия и отговорности с цел установяване на ранен етап на евентуални системни заплахи за правовата държава и подобряване на защитата на принципите на правовата държава;

(8) като имат предвид, че съществуват редица инструменти за справяне с риска от тежко нарушение на ценностите на Съюза, но че е необходимо да се разработят ясни и обективни целеви показатели, за да могат тези инструменти да бъдат ефективни и да имат възпиращ ефект в достатъчна степен, за да предотвратяват нарушенията на принципите на правовата държава и основните права; като имат предвид, че Съюзът не разполага с правно обвързващ механизъм за редовен мониторинг на спазване от страна на държавите членки и институциите на Съюза на ценностите и основните права на Съюза;

(9) като имат предвид, че в съответствие с член 295 от ДФЕС в настоящото междуинституционално споразумение се определят редът и условията за сътрудничество между Европейския парламент, Съвета и Комисията и че в съответствие с член 13, параграф 2 от ДЕС тези институции действат в кръга на правомощията, които са им предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях; като имат предвид, че междуинституционалното споразумение не накърнява прерогативите на Съда по отношение на автентичното тълкуване на правото на Съюза,

СЕ ДОГОВОРИХА, КАКТО СЛЕДВА:

Член 1

Основните ценности и основополагащите принципи на Съюза, а именно демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, се отстояват в целия Съюз чрез Пакт на Съюза за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, който предвижда определянето, разработването, мониторинга и прилагането на тези ценности и принципи и който е насочен както към държавите членки, така и към институциите на Съюза.

Член 2

Пактът на ЕС за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права се състои от:

— годишен доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права (европейски доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права), съдържащ специфични за всяка държава препоръки, като в него са отразени докладите на Агенцията на ЕС за основните права, Съвета на Европа и други съответни органи, извършващи дейност в тази област;

— ежегодни междупарламентарни разисквания въз основа на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права;

— договорености за справяне с евентуалните рискове и нарушения, както се предвижда в Договорите, включително активиране на превантивните или корективните мерки по член 7 от ДЕС;

— политически цикъл във връзка с демокрацията, принципите на правовата държава и основните права в институциите на Европейския съюз.

Член 3

Обхватът на Пакта на Съюза за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права се разширява, така че в него да се включат уредбата на Комисията за принципите на правовата държава и диалогът на Съвета относно принципите на правовата държава под формата на единен инструмент на Съюза.

Член 4

Европейският доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права относно състоянието на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права в държавите членки се изготвя от Комисията, която се консултира с експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, посочена в член 8. Комисията представя европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права на Европейския парламент, на Съвета и на националните парламенти. Европейският доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права се предоставя на разположение на обществеността.

Европейският доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права съдържа обща част, както и специфични за всяка държава препоръки.

Ако Комисията не приеме своевременно европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, включително специфичните за всяка държава препоръки, компетентната комисия на Европейския парламент може официално да поиска от Комисията да обясни забавянето и да приеме доклада незабавно, с цел да избегне всякакво допълнително отлагане.

Член 5

Европейският доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права включва и допълва съществуващите инструменти, сред които информационното табло на ЕС в областта на правосъдието, обсерваторията за плурализма на медиите, доклада за борбата с корупцията и процедурите за партньорска оценка, основаващи се на член 70 от ДФЕС, и заменя Механизма за сътрудничество и проверка за България и Румъния.

Член 6

Европейският доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права се съставя чрез използване на различни източници и на съществуващите инструменти с цел оценка, докладване и мониторинг на дейностите на държавите членки, включително:

— констатации на компетентните органи на държавите членки по отношение на спазването на демокрацията, принципите на правовата държа и основните права;

— Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA), и по-специално нейния инструмент EFRIS (Европейска информационна система за основните права);

— други специализирани агенции на Съюза, и по-специално Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД), Европейския институт за равенство между половете (EIGE), Европейската фондация за подобряване на условията на живот и труд (Eurofound) и Евростат;

— експерти, представители на академичната общност, организации на гражданското общество, професионални и браншови сдружения на, например, съдии, юристи и журналисти;

— съществуващи индекси и целеви показатели, разработени от международни организации и НПО;

— Съвета на Европа, по-конкретно Венецианската комисия, Групата държави срещу корупцията (GRECO) и Конгреса на местните и регионалните власти на Съвета на Европа, както и Европейската комисия за ефикасност на правосъдието (CEPEJ);

— международни организации като Организацията на обединените нации, Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР);

— съдебната практика на Съда на Европейския съюз, Европейския съд по правата на човека и други международни съдилища, трибунали и органи по различни договори;

— всички резолюции или други документи на Европейския парламент в тази област, включително неговия годишен доклад за състоянието на основните права в Съюза;

— приноса от институциите на Съюза.

Всички материали от източниците, посочени в настоящия член, както и проектът на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, изготвен от експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, включително специфичните за всяка държава препоръки, се предоставят на разположение на обществеността на уебсайта на Комисията.

Член 7

Европейският доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права се представя в хармонизиран формат и се придружава от специфични за всяка държава препоръки, като при изготвянето му се отделя особено внимание на следните аспекти:

— разделение на властите;

— безпристрастен характер на държавата;

— обратимост на политическите решения след изборите;

— наличие на механизми за взаимозависимост и взаимоограничаване на институциите, които гарантират, че безпристрастието на държавата не се поставя под въпрос;

— постоянен характер на държавата и институциите, основаващ се на неотменимостта на конституцията;

— свобода и плурализъм на медиите;

— свобода на изразяване на мнение и свобода на събранията;

— насърчаване на гражданското пространство и ефективни механизми за граждански диалог;

— право на гражданите да избират и да бъдат избирани в избори и демокрация на участието;

— почтеност и липса на корупция;

— прозрачност и отчетност;

— законност;

— правна сигурност;

— предотвратяване на злоупотребата с власт или на неправомерното използване на власт;

— равенство пред закона и недискриминация;

— достъп до правосъдие: независимост и безпристрастност, справедлив съдебен процес, конституционно правосъдие (когато е приложимо), независимост на юристите;

— специфични предизвикателства, свързани с принципите на правовата държава: корупция, конфликти на интереси, събиране на лични данни и наблюдение;

— дялове I—IV от Хартата;

— Европейската конвенция за правата на човека и протоколите към нея.

Член 8

Оценката на състоянието на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права в държавите членки, както и проектите на специфичните за всяка държава препоръки, се изготвят от представителна група от независими експерти („експертна група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права“) въз основа на количествен и качествен преглед на наличните данни и информация.

8.1. Експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права се състои от следните членове: — по един независим експерт от всяка държава членка, назначен от националния парламент на съответната държава; който е квалифициран съдия от националните конституционни или върховни съдилища и понастоящем не изпълняват активно служебните си функции; — десет допълнителни експерти, назначени от Европейския парламент с мнозинство от две трети и избрани от списък с експерти, номинирани от: i) Федерацията на Асоциацията на европейските академии (ALLEA); ii) Европейската мрежа на националните институции за правата на човека (ENNHRI); iii) Съвета на Европа, включително Венецианската комисия, Групата държави срещу корупцията (GRECO) и комисаря на Съвета на Европа за правата на човек; iv) Европейската комисия за ефективност на правосъдието (CEPEJ) и Съвета на адвокатските колегии от Европейския съюз (CCBE); v) ООН, ОССЕ и ОИСР.

8.2. Експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права избира председател измежду своите членове.

8.3. За да се улесни изготвянето на проекта на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права и на проектите на специфичните за всяка държава препоръки, Комисията осигурява секретариат за експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, който да спомага за нейното ефективно функциониране, по-специално чрез събиране на данни и източници на информация, които се преглеждат и оценяват, и чрез предоставяне на административна подкрепа по време на процеса на изготвяне на проектите.

Член 9

Експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права извършва оценка на всяка от държавите членки във връзка с аспектите по член 7 и посочва евентуалните рискове и нарушения. Тази оценка се извършва на анонимна и независима основа от всеки от членовете на експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, с цел да се гарантира независимостта на експертната група, както и обективността на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права. Членовете на експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права обаче могат да се консултират помежду си с оглед на обсъждането на методите и съгласуваните стандарти.

Методите за извършването на оценката се преразглеждат ежегодно от експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права и при необходимост се доразвиват, усъвършенстват, допълват и изменят по общо съгласие на Европейския парламент, Съвета и Комисията след консултация с националните парламенти и гражданското общество.

Член 10

Приемането на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права от Комисията бележи началото на междупарламентарните разисквания и разискванията в Съвета, чиято цел е да се предприемат действия във връзка с резултатите от европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права и специфичните за всяка държава препоръки чрез следните стъпки:

— Европейският парламент организира междупарламентарни разисквания въз основа на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права и приема резолюция. Тези разисквания се организират по такъв начин, че в техните рамки да се определят целеви показатели и цели, които трябва да бъдат постигнати, и да се осигурят средства за оценяване на промените всяка поредна година в рамките на съществуващия консенсус в Съюза относно демокрацията, принципите на правовата държава и основните права; съответните процедури следва да се ускорят, за да се осигурят такива средства, които не само ще предоставят възможност за незабавно и ефективно наблюдение на годишните промени, но също така гарантира спазването на ангажиментите от страна на всички заинтересовани страни;

— ежегодните парламентарни разисквания са част от многогодишния структуриран диалог между Европейския парламент, Съвета, Комисията и националните парламенти, в който участват също гражданското общество, Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA) и Съвета на Европа;

— Съветът провежда ежегодни разисквания, които представляват продължение на диалога относно принципите на правовата държава и се основават на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, и приема заключения на Съвета, в които приканва националните парламенти да представят отговор на европейския доклад, предложения или реформи;

— въз основа на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права Комисията може да реши да образува производство за „системно нарушение“ съгласно член 2 от ДЕС и член 258 от ДФЕС, като обедини няколко производства за установяване на нарушение;

— въз основа на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права Комисията, след като се запознае със заключенията на Европейския парламент и на Съвета, може да реши да представи предложение за оценка на прилагането от страна на държавите членки на политиките на Съюза, свързани с пространството на свобода, сигурност и правосъдие съгласно член 70 от ДФЕС.

10.1 Въз основа на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, ако дадена държава членка отговаря на изискванията по всички аспекти, посочени в член 7, не е необходимо да се предприемат допълнителни действия.

10.2 Въз основа на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, ако дадена държава членка не отговаря на изискванията по един или повече от аспектите, посочени в член 7, Комисията своевременно открива диалог с тази държава членка, като взема предвид специфичните за тази държава препоръки. 10.2.1 Ако в специфичната за дадена държава членка препоръка експертната група заявява, че е налице явен риск от тежко нарушение на ценностите, посочени в член 2 от ДЕС, и че има достатъчно основания за позоваване на член 7, параграф 1 от ДЕС, Европейският парламент, Съветът и Комисията своевременно и поотделно обсъждат въпроса и приемат мотивирано решение, което се оповестява.

10.3 Въз основа на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, ако в специфичната за дадена държава членка препоръка експертната група заявява, че е налице тежко и продължаващо нарушение — т.е. нарушение, което се задълбочава или остава непроменено в продължение на най-малко две години — на ценностите, посочени в член 2 от ДЕС, и че има достатъчно основания за позоваване на член 7, параграф 2 от ДЕС, Европейският парламент, Съветът и Комисията своевременно и поотделно обсъждат въпроса и всяка институция приема мотивирано решение, което се оповестява.

Член 11

Основните права се включват в оценката на въздействието за всички законодателни предложения на Комисията в съответствие с член 25 от Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество.

Експертната група по въпросите на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, посочена в член 8, извършва оценка на съблюдаването от Европейския парламент, Съвета и Комисията на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права.

Член 12

Създава се междуинституционална работна група за оценка на въздействието („работна група“) с цел подобряване на междуинституционалното сътрудничество по отношение на оценките на въздействието и създаване на култура на съблюдаване на основните права и принципите на правовата държава. Работната група се консултира с националните експерти на ранен етап с оглед на по-ефективното предвиждане на предизвикателствата, свързани с прилагането в държавите членки, и на преодоляването на разликите в тълкуването и възприятието от различните институции на Съюза на въздействието на основните права и принципите на правовата държава върху правните актове на Съюза. Дейността на работната група се основава на насоките на Съюза относно методологичните стъпки, които следва да се предприемат с цел да се провери съвместимостта с основните права в рамките на подготвителните органи на Съвета, на стратегията на Комисията за ефективно прилагане на Хартата на основните права от Европейския съюз, на оперативните насоки на Комисията за вземане под внимание на основните права в изготвяните от Комисията оценки на въздействието, на инструмент № 24 от Инструментариума за по-добро регулиране и на член 38 от Правилника за дейността на Европейския парламент, с цел да се гарантира спазването и насърчаването на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права.

Член 13

Следните годишни доклади на Европейския парламент, Съвета и Комисията, отнасящи се до изпълнението и спазването на принципите на правовата държава и основните права от страна на институциите на Съюза, се представят успоредно с годишния политически цикъл във връзка с демокрацията, принципите на правовата държава и основните права в рамките на европейския доклад за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права:

— годишен доклад относно прилагането на Хартата;

— годишен доклад относно прилагането на правото на ЕС;

— годишен доклад относно прилагането на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета (3).

Член 14

Настоящото споразумение влиза в сила на …