Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съгласуването на политиките в областта на климата и енергетиката от гледната точка на промишления сектор“

(становище по собствена инициатива)

(2019/C 353/10)

Докладчик: Aurel Laurențiu PLOSCEANU

Съдокладчик: Enrico GIBELLIERI

Решение на пленарната асамблея 24.1.2019 г. Правно основание Член 32, параграф 2 от Правилника за дейността становище по собствена инициатива Компетентен орган Консултативна комисия по индустриални промени (CCMI) Приемане от CCMI 3.6.2019 г. Приемане на пленарна сесия 17.7.2019 г. Пленарна сесия № 545 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 148/3/3

1. Заключения и препоръки

1.1. Европейските ресурсо- и енергоемки промишлени сектори (РЕПС) са от стратегическо значение за промишлените вериги за създаване на стойност в ЕС. В изпълнение на политиката на ЕС за смекчаване на изменението на климата е задължително в тях да се извърши дълбока трансформация и да направят големи инвестиции за постигане на неутралност по отношение на климата преди 2050 г.

1.2. Целта на действащата схема за търговия с емисии (ЕТС) е да се стимулират тези инвестиции чрез определяне на цена за емисиите на парникови газове (ПГ) при противоречащи си изисквания: (1) за постигането на целите в областта на климата са необходими високи цени, но (2) за да бъдат конкурентоспособни на пазарите извън ЕС, РЕПС трябва да се съобразяват с ниската или дори несъществуваща цена на външните конкуренти.

1.3. ЕИСК изразява загриженост, че в настоящата обстановка на различаващи се цени на емисиите на парникови газове на световните пазари в РЕПС съществува опасност от изместване на въглеродни емисии или инвестиции и от произтичащата от това загуба на работни места (осъществяване на производство или инвестиции там, където СТЕ не се прилага).

1.4. В свое предходно становище ( 1 ) ЕИСК призова за глобална СТЕ, за да се създадат равнопоставени условия за международната конкуренция между РЕПС. Към момента обаче надеждата за това не е оправдана.

1.5. ЕИСК счита, че е от съществено значение политиките в областта на промишлеността и енергетиката да се съгласуват с политиката в областта на климата, за да се мобилизират огромните инвестиции, необходими за прехода към икономически модел с нулеви емисии за РЕПС, който следва да бъде „справедлив преход“, а социалните партньори да участват активно в неговото определяне и осъществяване.

1.6. Инвестициите на ЕС и държавите членки следва да окажат влияние върху научноизследователските, развойните и иновационните дейности и внедряването на технологии с ниски или нулеви емисии за РЕПС, включително върху необходимото за тях допълнително производство на електрическа енергия, както и образованието и обучението на тяхната работна сила. Затова в рамките на следващата многогодишна финансова рамка (2021—2027 г.) следва да се увеличи финансирането, включено за тази цел в предложението на Комисията, за програмата InvestEU, както и това за другите инвестиционни програми, които ще бъдат свързани с нея.

1.7. ЕИСК възнамерява да даде своя принос за обсъждането на дългосрочната индустриална стратегия, за която призова Европейският съвет ( 2 ) , като разгледа техническата и правната осъществимост на един от многото варианти на политиката, които понастоящем се обсъждат в публичната сфера: прилагането на корективни мерки, приложими на границите (КМПГ), на вътрешната цена на емисиите на парникови газове въз основа на съдържанието на емисии на парникови газове в основните метали, химикали и материали, вложени в промишлените стоки. Той посочва, че още през 2014 г. в становището си по собствена инициатива „Пазарни инструменти — икономика с ниски въглеродни емисии в ЕС“ ( 3 ) привлече вниманието върху необходимостта от проучване и евентуално въвеждане на подобен механизъм, но не получи адекватен отговор от Комисията или Съвета.

1.8. ЕИСК препоръчва на Комисията да задълбочи обсъждането на този и на други варианти на политиката, като например реформирана СТЕ, корективни мерки, приложими на границите, относно въглеродните емисии ( 4 ) , ставка на ДДС, адаптирана спрямо въглеродния интензитет ( 5 ) , и да ги сравни по отношение на: — въздействие върху изместването на въглеродни емисии и инвестиции в една бъдеща обстановка с по-високи цени и по-малка наличност на квоти съгласно СТЕ в ЕС; — правна сигурност относно спазването на правилата на СТО; — приемливост за търговските партньори; — техническа осъществимост, по-специално по отношение на наличието на световно приети счетоводни стандарти и стандарти за измерване и на надеждни и признати бази данни.

1.9. ЕИСК също така препоръчва на Комисията да започне отрано консултации с основните търговски партньори на ЕС, за да провери какви са техните възгледи относно разглежданите варианти.

2. Общи бележки

2.1. Дилемата на политиката в областта на климата, приложена спрямо ресурсо- и енергоемките промишлени сектори

Политиката в областта на климата е изправена пред присъща трудност.

2.1.1. От една страна, целта на тази политика е амбициозно да намали емисиите на парникови газове (ПГ) (както от изгарянето на изкопаеми горива, така и от промишлените процеси). Целта за ЕС е до 2050 г. да постигне въглеродна неутралност, както е насърчен в съобщението на Комисията „Чиста планета за всички“. С тези намаления глобалното затопляне следва да остане значително под 2 °C и да се надяваме – под 1,5 °C, така че да е съвместимо със селското стопанство, което да е в състояние да изхранва човечеството. В пазарната икономика един много ефикасен инструмент е да се определи цена за емисиите на парникови газове. По този начин икономическите участници могат или да инвестират изгодно в оборудване или процеси за намаляване на емисиите (включително улавяне и съхранение/използване на въглерод), или да спестят средства чрез намаляване на потреблението си на материали (например чрез използване на по-дълготрайни продукти), или да започнат да закупуват материали, които отделят по-малко емисии на парникови газове (като например рециклирани материали). За да бъде ефективен този метод, цената на емисиите на парникови газове трябва да бъде висока и достатъчно предвидима, за да стимулира инвестиции или промяна в поведението.

2.1.2. От друга страна, енергийните разходи представляват голяма част от общите разходи на РЕПС: 25 % за стомана, 22 – 29 % за алуминий ( 6 ) , 25 – 32 % за стъкло ( 7 )

2.1.3. Ако енергийните разходи се увеличат заради високата цена на емисиите на парникови газове в ЕС в сравнение с цените на други места и заради мащабните и ранните инвестиции в технологии с ниски или нулеви емисии в РЕПС и в свързаните с тях мощности за производство, пренос и съхранение на електроенергия, необходими за тяхното захранване ( 8 ) , които причиняват високи разходи за амортизация, външната конкурентоспособност на базираните в ЕС РЕПС е застрашена. Въпреки усилията си за енергийна ефективност, те в крайна сметка произвеждат на по-високи цени от външните си конкуренти. На тези пазари с много стандартизирани продукти по-високата цена води до загуба на пазарен дял и свързаните с него работни места. Ако това се случи, емисиите на парникови газове просто се прехвърлят от производителите в ЕС към производители на други места (които често са с по-ниска енергийна ефективност), като това (в най-добрия случай) няма отражение върху световните емисии на парникови газове. Това явление е познато като „изместване на въглеродни емисии“. В световната конкурентна среда, където цената на емисиите на парникови газове е нула, това поражда необходимост цената на въглеродните емисии да бъде възможно най-ниска – дори нула. Към това явление се добавя и „изместването на инвестиции“. Дори при ниска цена на емисиите на парникови газове в ЕС, несигурността по отношение на нейното развитие вече възпрепятства инвестициите в поддръжка и модернизация на промишлените обекти на РЕПС, което води до друга и много обезпокоителна загуба на конкурентоспособност за производителите от ЕС. Изместването на инвестиции за базираните в ЕС РЕПС би се увеличило драстично, ако цените на емисиите на парникови газове освен високи са и нестабилни.

2.1.4. Понастоящем ЕС се опитва да определя цена за емисиите на парникови газове чрез схемата за търговия с емисии (СТЕ). Тя до голяма степен е неефективна: цената за емисиите на парникови газове от години е много ниска (въпреки че неотдавна се повиши), но е достатъчно нестабилна, за да предизвика изместване на инвестиции. Освен това схемата е сложна и дава редица възможности за освобождаване от нея. Една структурна причина за тази неефективност и сложност може би е фактът, че СТЕ не успя да преодолее описаната по-горе присъща трудност между противоречащите си изисквания за високи и ниски цени на емисиите на парникови газове. Следователно може би е необходимо да се реши тази дилема и да се съгласуват противоречивите цели на политиката за (1) смекчаване на последиците от изменението на климата и (2) външната конкурентоспособност на европейските РЕПС, като същевременно се вземат под внимание всички останали цели на политиката, като например свободната и справедлива търговия, в рамките на дългосрочната индустриална стратегия, за която призова Европейският съвет.

2.2. Средства за защита, приложими на границата, като възможно решение

2.2.1. Вариантът за решаването на тази дилема, предпочитан от институциите на ЕС, е чрез единна глобална схема за търговия с емисии да се определя световна цена за емисиите на парникови газове. Надеждата за това обаче не беше оправдана. Последните геополитически процеси в посока към предпочитане на едностранен подход не дават големи надежди, че подобно споразумение ще бъде постигнато своевременно в световен мащаб. Определените от Европейската комисия разпоредби (използване на приходите от СТЕ в промишлеността, подкрепа за иновации, безплатни квоти, разрешение за държавите членки да компенсират непреките разходи и др.) може да не предоставят достатъчно предпазни мерки срещу изместването на въглеродни емисии и инвестиции в обстановка на асиметрични политики в областта на климата и по-амбициозни цели на ЕС в областта на климата. Ето защо редица гласове призовават за алтернативни подходи към съгласуването на целите на политиката в областта на климата с външната конкурентоспособност на РЕПС като възможно решение. Тези подходи са свързани с концепцията за корективни мерки, приложими на границите (КМПГ), определена от Световната търговска организация (СТО). Целта на настоящото становище е да се проучи техническата и правната осъществимост на подобен вариант, като се направи конкретно предложение.

2.3. Правните принципи на СТО: корективни мерки, приложими на границите, на вътрешните данъци върху потреблението не бива да дискриминират външните икономически участници.

2.3.1. Принципът на КМПГ е следният: когато в дадена юрисдикция се определи вътрешен данък върху потреблението, има риск местните производители (които подлежат на облагане с този данък) да бъдат поставени в по-неблагоприятно конкурентно положение в сравнение с външните си конкуренти (които не дължат този данък) както на вътрешния пазар (където конкуренцията е между местните производители и вносителите), така и на експортните пазари. Властите в тази юрисдикция имат възможност да възстановят справедливостта на конкуренцията чрез: (1) налагане на данък върху вносните стоки и (2) възстановяване на данъка върху изнасяните стоки.

2.3.2. При условие че са отговорили на определени условия, свързаните с продукти КМПГ бяха приемани като законни от СТО, без да бъдат изразени опасения относно протекционизма, след преглед на тези корекции от 1970 г. ( 9 ) (Доклад на работната група за търговските корекции, приложими на границите). Съгласно тези условия чрез корективните мерки не трябва да бъдат дискриминирани външните икономически участници (членове II-2a, III-2 и VI-4 от Общото споразумение за митата и търговията ( 10 ) ), което в този случай означава, че за вносните стоки следва да се заплаща данък, който не е по-висок от този на местните производители, а възстановяванията за изнасяните стоки не следва да бъдат по-големи от данъка, който вече е платен на местния пазар.

2.4. Предвидените механизми: прозрачна счетоводна система за износителите; вносителите плащат само за емисиите на парникови газове, съдържащи се в основните материали

2.4.1. Предвидените механизми за адаптиране на общата идея на КМПГ към контекста на емисиите на парникови газове са следните:— — с цел определяне на сумата, която да бъде възстановена на износителите, прозрачна счетоводна система проследява съдържащите се във всяко промишлено изделие емисии на парникови газове и ги придвижва напред по веригата на стойността като допълнителен ред във фактурите; — вносителите заплащат емисиите на парникови газове, съдържащи се в основните материали, използвани за производството на промишленото изделие, но не и емисиите на парникови газове, използвани за неговото преобразуване или оформяне, както и за неговото логистично придвижване. Това е много добро приблизително изчисление, тъй като над 90 % от емисиите на парникови газове на дадено промишлено изделие се съдържат в основните материали. То предоставя на митническия орган неоспоримо доказателство за определяне на данъчната основа (естеството и теглото на всеки материал). То дава и леко предимство на вносителите, така че да не могат да твърдят, че са дискриминирани. Тези механизми са представени и разгледани по-подробно по-долу.

2.5. Възстановяването на цената на емисиите на парникови газове, съдържащи се в изнасяните стоки, следва да се извършва чрез счетоводна система, подобна на тази за ДДС

2.5.1. Системата ще бъде следната. Когато един РЕПС е трябвало да заплати емисиите си на парникови газове (под формата на квоти съгласно СТЕ, закупени на пазара на променлива цена за кг еквивалент на CO 2 или под формата на данък върху въглеродните емисии с фиксирана цена), той трябва да отрази това плащане (и свързания с него обем на емисиите на парникови газове) в счетоводната си система и да го прехвърли към клиентите си чрез фактурирането (включително амортизацията на съдържанието на емисиите на парникови газове от своето оборудване). По този начин ще се използва отново съществуващата усъвършенствана система за осчетоводяване на емисиите на парникови газове, която беше разработена в ЕС с цел изчисляване на безплатните квоти за СТЕ и която безспорно е добра. Придобитият опит през последните над 50 години по отношение на ДДС следва да докаже техническата осъществимост на подобна схема за прехвърляне на разходите в бъдещ период.

2.5.2. Предстои да бъде определено на кое място по веригата на доставки да бъде включено във фактурите това плащане. Ако бъде прехвърлено на крайния потребител, това ще има следните последици: — ще доближи предложената схема до модела на вътрешен данък върху потреблението, като например ДДС или акцизи, за който СТО изрично е приела легитимността на КМПГ, и по този начин ще увеличи правната сигурност; — по този начин ще се избегне санкционирането на междинните предприятия; — потребителите биха били стимулирани да предпочетат по-благоприятни за климата варианти.

2.5.3. Когато едно дружество изнася стока, в която са включени разходите за емисии на парникови газове, впоследствие то трябва да извади от счетоводната си система съдържанието на емисии на парникови газове на изнасяния продукт и това съдържание да му бъде възстановено от държавата (чрез повторна продажба на пазара на съответните квоти съгласно СТЕ или чрез възстановяване на данъка върху въглеродните емисии) за обема на емисиите на парникови газове, съдържащи се в продукта.

2.5.4. Ако се запази настоящото безплатно разпределение на квоти по СТЕ на най-добре представящите се производители от ЕС, това възстановяване ще се прави по средната цена на квота по СТЕ в мащаба на икономиката на ЕС, въз основа на пазарната спот цена и дела на безплатните квоти, издадени на производителите от ЕС.

2.5.5. Тази счетоводна система доказва, че на износителя се възстановява точната цена за всички емисии на парникови газове, които са станали част от продукта по веригата на доставки. Износителят не получава неправомерно предимство и следователно системата е в съответствие с изискванията на СТО. Справедливостта на тази система може да се докаже по-лесно за всеки отделен случай, когато цената на емисиите на парникови газове е фиксирана (както при данъка върху въглеродните емисии). Тя обаче е валидна само като средна стойност, между спекулантите със и без късмет на пазарите в рамките на СТЕ и между високо- и нискоефективните производители от ЕС, които получават различни разпределения на безплатни права за емисии, когато цената на емисиите на парникови газове е променлива (както на пазара в рамките на СТЕ).

2.6. Средствата за защита, прилагани за вносните стоки, може да се основават на съдържанието на емисии на парникови газове на включените основни метали, химикали или материали

2.6.1. По същество съдържанието на емисии на парникови газове на едно промишлено изделие може да бъде открито в материалите, от които е изработено. Съдържанието на емисии на парникови газове на едно промишлено изделие може да се раздели на три основни компонента, като всеки от тях съответства на различните категории операции за добавяне на стойност: — съдържанието на емисии на парникови газове на основните метали, химикали и материали, от които пряко или непряко е съставен продуктът (например стомана, етилен, бензен, амоняк, солна киселина, стъкло, дървесина и др.); — съдържанието на емисии на парникови газове на промишлените операции за преобразуване и оформяне на основните метали, химикалите или материалите (например полимеризация, формоване, обработване с машини, рязане и др.); — съдържанието на емисии на парникови газове при логистиката в рамките на обектите и между тях при различните етапи за добавяне на стойност.

По-голямата част от съдържанието на емисии на парникови газове на даден промишлен продукт се намира в съдържащите се в него основни метали, химикали и материали (по-специално когато те са нерециклирани). С примера на машинно обработен къс стомана, в който използваната в процеса енергия е 2,8 kWh (11), а енергията, вложена в материала (12), е 117 kWh, т.е. 40 пъти повече, може да се илюстрира мащабът на относителното тегло на тези компоненти. При торовете, пластмасите, еластомерите, разтворителите, смазочните материали и текстилните влакна изключително голяма част от съдържанието на парникови газове от крайния продукт се дължи на основните химикали, от които са произведени, и може да се изведе от тяхната формула. Това означава, че пълното съдържание на емисии на парникови газове на даден промишлен продукт може да се изчисли приблизително чрез съдържанието на емисии на парникови газове на съдържащите се в него основни метали, химикали и материали (13).

2.6.2. Изчисляване на средствата за защита, приложими за вносните стоки

2.6.2.1. За да може митническите органи, отговорни за управлението на КМПГ, да работят ефективно и с правна сигурност както за себе си, така и за добросъвестните дружества вносители, данъчната основа и данъчната ставка трябва да бъдат определени с минимална възможност за тълкуване или правен спор. Данъчната ставка по отношение на ценообразуването при емисиите на парникови газове е или изискване за закупуване на квоти съгласно СТЕ за обема на емисиите на парникови газове, съдържащи се във внесения продукт, на същата цена за квота по СТЕ, както при възстановяването за износители (при пазарна система), или ставката на данъка върху въглеродните емисии (при режим с фиксирана ставка).

2.6.2.2. Данъчната основа трябва да подлежи на проверка чрез анализ на самите внесени стоки, което е най-неоспоримото доказателство. Във въпросния случай идеалната данъчна основа би била пълното съдържание на емисии на парникови газове на внесената стока. Определянето на пълното съдържание на емисиите на парникови газове на даден промишлен продукт е трудно заради сложността на всички добавящи стойност операции, които са извършени по веригата на стойността, много от които не оставят следа в самия продукт. Вариантът, който се предлага, е да се използва простото, но ефективно приблизително изчисление, посочено по-горе: пълното съдържание на емисии на парникови газове на внесената стока се изчислява приблизително чрез съдържанието на емисии на парникови газове на съдържащите се в него основни метали, химикали и материали, ограничени до тези, които представляват повече от например 1 % от общата маса. Микроелектрониката, която генерира големи емисии на парникови газове въпреки малката си маса, все пак ще бъде включена в изчислението. Общото съдържание на емисии на парникови газове на материалите, които присъстват в изделието, се изчислява, както следва: масата на всеки вид основен метал, химикал или материал, присъстващ в изделието в значителна степен, се умножава по интензивността на емисиите на парникови газове в този основен метал, химикал или материал (т.е. емисиите на парникови газове, които се съдържат във всеки килограм от този основен метал, химикал или материал). Средната интензивност на емисиите на парникови газове на равнището на всяка държава е определена за повечето основни метали, химикали и материали. Данните са налични в набор от публично достъпни бази данни (посочени например в Протокола на парниковите газове (14)), основани на добре разработени методологии за оценки на жизнения цикъл, включително за Китай.

2.6.2.3. За да се насърчи и възнагради по-ниската интензивност на емисиите на парникови газове в отделните съоръжения, както и оповестяването на данни, се предлага следният механизъм на благоприятния цикъл. — Ако производителят може да докаже по надежден начин действителната интензивност на своите емисии на парникови газове, то тази стойност се прилага за неговите продукти, внасяни в ЕС. Ако обаче не са предоставени надеждни данни, тогава се използва средната интензивност на емисиите на парникови газове на държавата на произход, като тази средна стойност се изчислява въз основа на оставащото производство и оставащите емисии на парникови газове, след като се приспаднат емисиите на производителите, които са предоставили надеждни данни. — По този начин най-екологичните производители в една държава първи ще участват в счетоводните изчисления (за да не бъдат ощетени от прилагането на съответната национална средна стойност). Поради тази причина националната средна стойност – след като тези „благоприятни“производители бъдат извадени от изчислението – се влошава с времето и стимулира още производители да предоставят надеждни данни.

2.6.2.4. Освен това ЕС би могъл да предостави техническа подкрепа на дружествата в чужбина за създаване на необходимите надеждни счетоводни системи за емисии на парникови газове и по този начин да продължи настоящата си добронамерена позиция спрямо търговските партньори.

2.6.2.5. За да се попречи на безскрупулните участници неправомерно да прехвърлят ниската интензивност на емисии на парникови газове от едно съоръжение към производството на друго, може да се разработи и да се използва система за проследимост, например въз основа на блокова верига.

Брюксел, 17 юли 2019 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Luca JAHIER

(1) ОВ C 71, 24.2.2016, стр.57.

(2) Заключения на Европейския съвет от 22 март 2019 г., EUCO 1/19.

(3) ОВ C 226, 16.7.2014, стр. 1.

(4) Резолюция на Европейския парламент от 16 декември 2015 г. относно развитието на устойчива европейска промишленост за неблагородни метали (2014/2211(INI).

(5) A. Gerbeti, CO2 in goods and European industrial competitiveness („CO2 в стоките и европейската промишлена конкурентоспособност“), издателство Delfino (2014 г.) and A. Gerbeti, A Symphony for energy: CO2 in goods („Симфония за енергетиката: CO2 в стоките“), издателство Delfino (2015 г.).

(6) Andrei Marcu, Wijnand Stoefs: „Study on composition and drivers of energy prices and costs in selected energy-intensive industries“(„Проучване на състава и факторите, определящи цените и разходите за енергия в избрани промишлени сектори с високо потребление на енергия“).

Център за европейски политически изследвания, 2016 г., достъпен на адрес: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20355

(7) C. Egenhofer, L. Schrefler: „Study on composition and drivers of energy prices and costs in selected energy-intensive industries. The case of the flat glass industry“(„Проучване на състава и факторите, определящи цените и разходите за енергия в избрани промишлени сектори с високо потребление на енергия, например в индустрията за плоско стъкло“), Център за европейски политически изследвания, 2014 г., достъпно на: https://www.ceps.eu/system/files/Glass.pdf

(8) Според проучването на T. Wyns („Industrial Value Chain: A Bridge towards a Carbon Neutral Europe“(„Индустриалната верига за създаване на стойност: мост към въглеродно неутрална Европа“), VUB-IES, 2018, което може да се прочете на https://www.ies.be/node/4758), за картографирането на 11 европейски РЕПС и мащабното внедряване на технологични пътеки с ниски емисии на CO2 ще бъдат необходими между 2 980 TWh и 4 430 TWh допълнителна електрическа енергия годишно.

(9) GATT, „Доклад на работната група за търговските корекции, приложими на границите“, 1970 г., достъпен на адрес: https://www.wto.org/gatt_docs/English/SULPDF/90840088.pdf, по-конкретно параграфи 4, 11 и 14

(10) Достъпно на адрес: https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_e.htm

(11) Yohei Odaa, et al.: „Energy Consumption Reduction by Machining Process Improvement“(„Намаляване на потреблението на енергия чрез подобряване на процеса на машинна обработка“), 3-та конференция на CIRP, 2012 г., достъпна на адрес: http://isiarticles.com/bundles/Article/pre/pdf/17172.pdf

(12) Inventory of Carbon and Energy (IEC) (Опис на въглеродните емисии и енергията), достъпен на адрес: http://www.circularecology.com/embodied-energy-and-carbon-footprint-database.html

(13) Тези емисии са като цяло положителни. Те могат да бъдат отрицателни в случай на устойчиво отглеждани материали с биологичен произход (напр. дървесина).

(14) Пълният списък на базите данни, предоставящи данни за емисиите на парникови газове за различните материали и процеси, е достъпен на адрес: http://www.ghgprotocol.org/life-cycle-databases