BG Официален вестник на Европейския съюз C 424/46

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за решение на Европейския парламент и на Съвета относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара към Схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове и относно изменение на Директива 2003/87/ЕО“

COM(2014) 20 final – 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Докладчик: г-н Antonello Pezzini

На 6 февруари 2014 г. Европейският парламент, на 13 февруари 2014 г. Съветът и на 22 януари 2014 г. Европейската комисия решиха, в съответствие с членове 192 и 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), да се консултират с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за решение на Европейския парламент и на Съвета относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара към Схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове и относно изменение на Директива 2003/87/ЕО“

COM(2014) 20 final.

Специализираната секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 22 май 2014 г.

На 499-ата си пленарна сесия, проведена на 4 и 5 юни 2014 г. (заседание от 4 юни), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 167 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 10 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Комитетът счита, че Схемата за търговия с емисии на Европейския съюз (СТЕ на ЕС) е ключов инструмент на политиката на ЕС в областта на климата и енергетиката за намаляване на индустриалните емисии на ЕС и поради тази причина призовава за действителното ѝ реформиране, насочено към постигането на целите на ЕС за 2020 г. и за 2030 г., при запазване на конкурентоспособността на промишлеността на Съюза и избягване на преместването на инвестициите.

1.2 Комитетът подкрепя предложението за създаване на резерв за стабилност на пазара на СТЕ в началото на следващия период на търговия на СТЕ през 2021 г. като възможна мярка по отношение на колебанията на цените на СТЕ след 2020 г.

1.3 Комитетът отбелязва, че Европейският съвет от 21 март 2014 г. изрази желание по-специално за мерки за пълното компенсиране на преките и непреките разходи, произтичащи от политиките на ЕС в областта на климата, за секторите, изложени на световна конкуренция, докато с общо международно споразумение за климата не се установят равнопоставени условия за европейската промишленост в световен план.

1.4 ЕИСК отправя искане за осигуряване на следните елементи: — предварително определени механизми за автоматично регулиране, които да могат да издържат на сериозни удари без маржове или дискреционни намеси; — прозрачност, предвидимост и простота на системата; — умерени разходи за извършване на прехода; — предвидими перспективи за инвестиране; — сигурни и стабилни цели в дългосрочен план; — използване на приходите от търговете с квоти за подкрепа на предприятията, които извършват преход към икономика с ниски емисии на CO2, и за разработване и прилагане на чистите технологии; — подходящи мерки за иновативна подкрепа на енергоемките производствени сектори; — по-голяма стратегическа яснота на европейско равнище и в световен план.

1.5 Според Комитета схемата за търговия с емисии се припокрива с други европейски и национални политики в областта на околната среда, климата, енергетиката и индустриалното развитие, които би трябвало да се координират помежду си в по-голяма степен, за да постигнат положителни въздействия: поради това ЕИСК отправя искане преразглеждането на схемата да се разглежда в по-тясна връзка с другите нормативни изисквания, които оказват въздействие върху емисиите на парникови газове и цената на енергията за индустриални нужди.

1.6 ЕИСК изтъква, че СТЕ трябва да бъде засилена не само като инструмент за оптимизация на разходите и насърчаване на енергийната ефективност във всички сектори, но и като инструмент за по-добро осъзнаване на проблема от страна на общественото мнение с цел: — отдаване на предпочитание на стоки и услуги, произведени с ниски въглеродни емисии; — подкрепа за инвестициите в инфраструктурата; — насърчаване на обучението и развитието на капацитет в ключовите сектори с оглед на възраждането на икономическата стойност на европейския производствен сектор.

1.7 Комитетът подчертава, че промишлеността винаги е била ангажирана в един непрестанен процес на иновации, насочен към намаляване на потреблението на енергия и повишаване на енергийната ефективност, но е очевидно, че изкривяванията на пазара на СТЕ с прекомерните намаления на цената на въглерода могат да затруднят насърчаването на устойчиви научно-технически иновации.

1.8 Според ЕИСК след 2020-2030 г. ролята на СТЕ на ЕС би трябвало да се състои не само в улесняване на намаляването на въглерода по икономически ефективен начин за предприятията и обхванатите сектори посредством инвестиции в нисковъглеродни технологии, използване на възобновяеми източници на енергия и намеси за повишаване на енергийната ефективност, но и в подобряване на достъпа до международни компенсации, за да се намалят емисиите на световния пазар на въглерод, включително и с оглед на Глобалното споразумение по въпросите на климата, което ще бъде сключено през 2015 г., в съответствие с целите на устойчивото развитие, посочени в Програмата за периода след 2015 г. и свързани с интегрираните подходи към развитието, равенството, правата на човека и пълното изграждане на екологичната устойчивост.

1.9 Според Комитета е необходимо да се направи тясна връзка между предложеното преразглеждане на СТЕ от 2021 г. нататък като неизменна част от новата Рамка за политиките в областта на климата и енергетиката през периода до 2030 г., използването на програмата „Хоризонт 2020“ и координирането на националните програми, за да се ускори възраждането на устойчиви технологични иновации, така че да се запази конкурентоспособността на индустрията в Европа, като се насърчават нови и по-добри промишлени обекти.

1.10 ЕИСК е убеден в необходимостта пазарът на въглерод да бъде направен по-стабилен, гъвкав и отворен към всички големи участници в него в световен план и поради това отправя искане към Комисията, Парламента и Съвета да очертаят много подробна и координирана рамка за действията, които следва да се предприемат, за да се постигне целта за изграждане на конкурентоспособна и устойчива производствена система.

1.11 ЕИСК подчертава, че политиките за декарбонизация могат да повишат заетостта и да окажат положително въздействие върху намаляването на емисиите и качеството на въздуха. Отправя искане тези фактори да бъдат изтъкнати в международните преговори.

2. Въведение

2.1 Схемата за търговия с емисии на Европейския съюз (СТЕ на ЕС) трябва да представлява ефективен ключов инструмент за намаляване на енергийните емисии на ЕС. За да бъде ефективна от гледна точка на разходите, тя трябва да следва пазарна логика, която може да стимулира цената на въглерода, но също и да влияе положително върху инвестициите в технологии с ниски въглеродни емисии, развитието на възобновяемите източници на енергия и повишаването на енергийната ефективност с оглед на една конкурентоспособна производствена икономика в световен план, съобразена с целите на устойчивостта, които се споделят и подкрепят от всички основни партньори.

2.2 Понастоящем СТЕ предвижда на дружествата, които са задължени да намалят емисиите, да се отпускат кредити, еквивалентни на тоновете CO2, които могат да произведат, като размерът на тези кредити намалява всяка година (- 1,74 %). От 2021 г. този процент трябва да стане 2,2 %.

2.3 От своето създаване Схемата за търговия с емисии на ЕС (СТЕ на ЕС) дава референтна цена на въглерода на равнище ЕС, която ежедневно насочва оперативните и стратегическите решения за инвестиции, като целта е намаляване на емисиите във всички сектори на европейската икономика, генериращи близо половината от емисиите на парникови газове в ЕС.

2.4 Въпреки това вследствие на тежката икономическа криза и произтичащия от нея спад на дейността системата генерира структурен дисбаланс между търсенето и предлагането на квоти по СТЕ, който доведе до излишък от квоти на стойност близо 2 милиарда, като се очаква този дисбаланс да се запази повече от едно десетилетие.

2.5 Излишъкът на пазара предизвика спад на цените в общностната система СТЕ, като през 2010 г. те спаднаха от близо 30 EUR за тон CO2 до 13,09 EUR за тон, а през 2011 г. — до 11,45 EUR за тон, за да стигнат през 2012 г. средна пазарна цена на въглерода около 5,82 EUR за тон.

2.6 В много европейски страни бяха разработени различни инициативи като Белите сертификати и Зелените сертификати в Италия с цел въглеродните емисии да се намалят чрез спестяване и ефективност (Белите сертификати) или замяна на въглеводородите като първична енергия с възобновяеми източници (Зелените сертификати) (1).

2.7 Промишлеността винаги е ангажирана в непрестанен процес на иновации с цел намаляване на потреблението на енергия и повишаване на енергийната ефективност. Очевидно е обаче, че с прекомерното намаляване на цената на въглерода насърчаването на устойчивите научно-технически иновации ще стане по-трудно.

2.8 Съгласно действащите понастоящем стандарти, които са в основата на СТЕ, предлаганите на търг квоти на емисии са определени за много години и не се допускат изменения, с които да се реагира на големите промени в търсенето на квоти: по този начин се предопределят трайни дисбаланси, които оказват отрицателни въздействия върху иновациите и инвестициите в нови технологии с ниски въглеродни емисии.

2.9 През декември 2013 г. Европейският парламент и Съветът, обсъждайки корекциите, които следва да се внесат в механизма СТЕ, решиха до приемането на структурни мерки в дългосрочен план да предоставят на Комисията възможността при изключителни обстоятелства и с цел гарантиране на правилното функциониране на пазара да отложи еднократно и по изключение продажбата на най-много 900 милиона квоти за въглеродни емисии, като се договориха за нов краен срок през 2020 г. вместо тригодишния период 2014-2016 г.

2.10 Въпреки този напредък в краткосрочен план ЕС все още е далеч от разрешаването на въпроса с излишъците в по-дългосрочен план.

2.11 Според Комисията създаването на резерв за стабилност на пазара, който да бъде оперативен от 2021 г., т.е. от фаза 4, е опцията, която би дала възможност за интегриране на съществуващите стандарти с цел да се гарантира по-балансиран пазар, на който цената на въглерода да се определя в по-голяма степен от намаляването на емисиите в средносрочен и дългосрочен план и на който да има стабилни очаквания, за да се насърчават нисковъглеродните инвестиции в полза на предприятията, които са работили и работят, изпитвайки необходимост от голяма енергоемкост.

2.12 Резервът би трябвало да даде възможност да се подходи както към натрупания през последните години излишък от квоти за емисии, така и към подобряването на устойчивостта на системата на силни удари, като регулира автоматично количеството квоти, които ще се предлагат на търг.

2.13 Създаването на такъв резерв, което може би е по-добро от отлагането („back-loading“), договорено неотдавна с решението през периода 2019-2020 г. да се предложат на търг 900 милиона квоти, се подкрепя от широк спектър заинтересовани страни. В предложеното законодателство се предвижда резервът да оперира изцяло според предварително определени правила, които не би трябвало да оставят на Комисията или държавите членки възможност за вземане на решения относно неговото използване.

3. Обобщено съдържание на предложенията на Комисията

3.1 Комисията предлага в началото на следващия период на търговия на СТЕ — през 2021 г., да се създаде резерв за стабилност на пазара. Резервът, заедно с договореното неотдавна отлагане („back-loading“) на предлагането на търг през периода 2019-2020 г. на 900 милиона квоти, би трябвало да даде възможност: — да се подходи към натрупания през последните години излишък от квоти за емисии; — да се подобри устойчивостта на системата на сериозни удари; — да се създадат механизми за автоматично регулиране на квотите, които ще се предлагат на търг.

3.2 В предложеното законодателство се предвижда подобни предварително определени механизми за автоматично регулиране да не оставят на Комисията или държавите членки възможност за вземане на решения относно тяхното прилагане.

3.3 Предложението относно ЕТС след 2021 г. е неизменна част от новата рамка, предложена от Комисията в областта на климата и енергетиката за периода до 2030 г. — предмет на друго становище на ЕИСК, която обхваща различни елементи като намаляването на емисиите на парникови газове с 40 % в сравнение с 1990 г., обвързващи цели на равнище ЕС, за да достигне енергията от възобновяеми източници най-малко 27 %, по-амбициозни политики в областта на енергийната ефективност, нова система на управление и поредица от нови показатели за гарантиране на конкурентоспособна и сигурна енергийна система.

4. Общи бележки

4.1 Комитетът винаги е подкрепял „тенденцията за увеличаване на търговете с квоти. Търговете с квоти съответстват на принципа „замърсителят плаща“, не допускат неочаквани печалби, стимулират и финансират инсталации с ниско ниво на въглеродни емисии и продукти, произведени по нисковъглеродни технологии, и така насърчават иновациите“ (2).

4.2 ЕИСК счита, че е от основно значение да бъде запазена силна СТЕ като крайъгълен камък на климатичната и енергийна политика на ЕС. Функционирането на тази система не бива да води до упадък на производствения сектор и преместване на инвестициите. Всичко това е възможно благодарение на реформирана система за управление на пазара на въглерода като ефективен инструмент за намаляване на емисиите от страна на промишлеността и другите заинтересовани сектори, но също и на насърчаването на инвестициите в иновативни нисковъглеродни технологии, които да са конкурентоспособни в световен план.

4.3 Повечето прилагани понастоящем мерки за защита на промишлеността в областта на СТЕ на ЕС ще бъдат премахнати до 2021 г., а безплатното предоставяне ще бъде премахнато напълно през 2027 г. Една нова цел за 2030 г., свързана с намаляването на CO2 за секторите, обхванати от СТЕ на ЕС, би могла да предизвика значителна допълнителна тежест за промишлените сектори на ЕС.

4.4 Докато не бъде сключено глобално международно споразумение относно изменението на климата, с което да се установят равни условия за промишлеността в световен план, СТЕ на ЕС би трябвало да се препроектира така, че да компенсира напълно преките и непреките разходи за намаляване на въглеродните емисии, произтичащи от политиките на ЕС в областта на климата за секторите, изложени на глобална конкуренция. Този подход е в духа на заключенията на Европейския съвет от 21 март 2014 г., в които се призовава за периода 2020-2030 г. да се разработят мерки за предотвратяване на потенциално изместване на въглеродни емисии и постигане на сигурност при дългосрочното планиране на инвестициите в промишлеността с цел да се гарантира конкурентоспособността на европейските промишлени сектори с голяма енергоемкост.

4.5 В становището си относно „Пътна карта за постигане до 2050 г. (3) на конкурентоспособна икономика с ниска въглеродна интензивност“ ЕИСК препоръчва на Комисията да представи изчерпателен нов пакет от мерки с цел да стимулира реализирането на мащабните инвестиции, необходими за изпълнение на тези нови цели, като този пакет следва да съдържа мерки за укрепване на СТЕ като инструмент за оптимизиране на разходите, който може да направлява вземането на инвестиционните решения, както и други мерки за: насърчаване на енергийната ефективност във всички сектори; повишаване на информираността на общественото мнение, на гражданите и потребителите относно способността им да използват покупателната си способност в полза на нисковъглеродните стоки и услуги; подкрепа за инвестициите, които ще трябва да се направят в инфраструктурата; насърчаване на обучението и изграждане на капацитет в ключовите сектори.

4.6 Комитетът счита, че общностните стратегии и политики в областта на околната среда, климата, енергетиката и индустриалното развитие също би трябвало да бъдат по-добре координирани помежду си, за да се постигнат положителни синергии: да се смята, че „цената на въглерода“ включва само стойността на квотите на CO2 на пазара на СТЕ, без да се отчитат разходите, свързани с другите инструменти, като стимулирането на възобновяемите източници на енергия или политиките за енергийна ефективност би могло да се окаже ограничаващо и непълно и да доведе до изцяло изкривени оценки (4).

4.7 ЕИСК подкрепя заключенията на Европейския съвет от пролетта на 2014 г. относно нуждите на промишлеността във всички области — от енергетиката до конкуренцията, търговията и обучението, и по-специално принципа, според който конкурентоспособността на промишлеността „трябва да се разглежда във връзка с последователната европейска политика в областта на климата и енергетиката, в т.ч. като се търси решение на въпроса за високите разходи за енергия, особено за енергоемките отрасли“.

4.8 СТЕ би трябвало да предостави регулаторна рамка, която да е обща за енергийния сектор и за секторите с голяма енергоемкост, борейки се със загубата на конкурентоспособност чрез придружаващи мерки за следене на изместването на емисиите и ускорявайки постигането на по-нататъшни подобрения в секторите, необхванати от СТЕ, които генерират повече от половината от настоящите емисии на CO2 в ЕС, по-специално в секторите с голям потенциал за енергийна ефективност — строителството и транспорта.

4.9 ЕИСК настоятелно призовава реформата на СТЕ да бъде придружена от силни мерки за стимулиране на икономическото възстановяване посредством инвестиции в сектори с висок потенциал като инфраструктурите, зелената икономика и стратегически промишлени сектори като научните изследвания и иновациите и по-специално производствения сектор и малките и средните предприятия.

4.10 ЕИСК убедено изтъква, че СТЕ би могла да бъде ефективен пазарен инструмент за намаляване на емисиите на парникови газове по икономически устойчив начин, доколкото е в състояние да гарантира по-голяма стабилност, ограничавайки намесите за вземане на решения и гарантирайки гъвкавост според предварително определени правила на базата на критерии за прозрачност, предвидимост и простота, за да се даде възможност на операторите на пазара да включат в своето поведение очаквания за корекции на предлагането.

4.11 За да бъде ефективна една СТЕ, е необходимо: — да се ограничат разходите за извършване на прехода; — да се предоставят предвидими перспективи за инвестиране; — да се гарантира сигурност на стабилни цели в дългосрочен план; — да се гарантира използването на приходите от търговете с квоти за подкрепа (5) на предприятията, които извършват преход към икономика с ниски емисии на CO2, и за разработване и прилагане на чистите технологии.

4.12 От 2020-2030 г. ролята на СТЕ на ЕС би трябвало да се състои в улесняване на намаляването на въглерода по икономически ефективен начин за предприятията и обхванатите сектори посредством инвестиции в нисковъглеродни технологии, чрез използване на възобновяеми източници на енергия или със силни ангажименти в подкрепа на енергийната ефективност.

4.13 Пазарната цена на квотите съгласно СТЕ би трябвало и занапред да бъде валидна отправна точка за инвестициите, за да се намалят емисиите.

4.14 В бъдещата система СТЕ трябва да се запази достъпът до международни компенсации, доколкото те предоставят надеждни средства за ефективно ограничаване на емисиите, като се използват възможностите за създаване на световен пазар на въглерода.

4.15 Механизмът за чисто развитие (МЧР) би трябвало да бъде запазен, подобрен и разширен, а връзките между европейската система СТЕ и новите системи, които възникват в други региони на света, трябва да се подкрепят по подходящ начин.

4.16 ЕИСК счита, че е необходимо ЕС да полага максимални усилия за създаване на истински международен пазар на въглеродни емисии, като разширява в световен план обхвата на ефективните механизми за обмен на квоти, отворени за всички големи участници.

4.17 Новите механизми би трябвало да се разработват бързо и да са на разположение за доброволно използване от страна на правителствата съобразно техните национални изисквания: подобни механизми би трябвало да се проектират така, че да се избягват, доколкото е възможно, изкривявани на конкуренцията между регионите по отношение на стоки, търгувани на световния пазар.

4.18 На практика схемата за търговия с емисии се припокрива с други европейски и национални политики като политиките за стимулиране на възобновяемите източници на енергия или на енергийната ефективност, пораждайки изкривявания на пазара и неефективност: поради това преразглеждането на схемата би трябвало да се разглежда в по-тясна връзка с другите нормативни изисквания, които оказват въздействие върху емисиите на парникови газове и цената на енергията за индустриални нужди.

4.19 Едностранните решения могат да утежнят бремето на CO2 (на първо място на енергийните разходи) за предприятията и създават риск от подкопаване на конкурентоспособността на стратегическите производствени сектори, без да се постигне конкретен напредък от гледна точка на климата: в това отношение неотдавнашни проучвания показаха (6) как постигнатото в ЕС намаляване на емисиите се компенсира с излишък от нарастването на емисиите, „инкорпорирани“ във внасяните в ЕС продукти.

4.20 Според ЕИСК въпреки че е изключително важно през 2015 г. да се постигне световно споразумение относно изменението на климата, което да обхваща основните страни, носещи отговорността за генерирането на емисии, е необходимо да се продължи по пътя на технологичните иновации посредством използването на „Хоризонт 2020“ и координирането на националните инвестиции, така че да се запази конкурентоспособността на производствения сектор в Европа, като се насърчават нови и по-добри индустриални обекти.

4.20.1 За да се постигне тази цел, е необходимо да се очертае много подробна и координирана рамка за действията, които следва да се предприемат, за да се постигне целта за изграждане на конкурентоспособна и устойчива индустриална система в световен план: поради това ЕИСК отправя искане към Комисията, Парламента и Съвета да очертаят тази рамки в съответствие с целите на хилядолетието за устойчиво развитие, посочени в програмата на ООН за периода след 2015 г.

4.21 Комитетът подчертава отново необходимостта „да се отчете поуката, извлечена от факта, че Европейската схема за търговия с емисии се оказа уязвима на световните икономически сили. Ясно е, че бъдещето на СТЕ ще зависи от успеха или неуспеха за съгласуване на световно равнище на политика за климата и изходът от преговорите през 2015 г. ще бъде изключително важен, а радикалните мерки за подобряване на положението, налагани от СТЕ, не могат да бъдат приложени, без да има повече яснота за световната политика“ (7).

4.22 ЕИСК подчертава, че оценката на въздействието на рамката за 2030 г. показва, че „посредством използването на приходите от търговете и прилагането на тарифите за въглерода във всички сектори политиките за декарбонизация могат да увеличат заетостта (8). По същия начин са важни положителните въздействия върху намаляването на емисиите и качеството на въздуха. Поради това отправя искане тези фактори да бъдат изтъкнати при международните преговори.

Брюксел, 4 юни 2014 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Henri MALOSSE

(1) В изпълнение на предписанията на Директива 2006/32/ЕО, в която е предвидено всички държави членки да изготвят национални планове за действие в областта на енергийната ефективност с цел намаляване на потреблението и развитие на възобновяемите източници на енергия.

(2) ОВ C 27, 3.2.2009 г., стр. 66.

(3) ОВ C 376, 22.12.2011 г., стр. 110.

(4) ОВ С 226, 16.7.2014 г., стр.1.

(5) Вж. „Сравнително проучване на различните мерки, финансирани посредством използването на Икономическия екологичен инструмент“ (ЕИСК 2012 г.).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber и Ottmar Edenhofer (2010 г.) „Growth in Emission Transfers via International Trade from 1990 to 2008“ („Ръстът на трансферите на емисии посредством международната търговия от 1990 г. до 2008 г.“), PNAS; A. Brinkley, S. Less, „Carbon Omissions“ („Пропуски в схемата за търговия с въглеродни емисии“), Policy Exchange, изследователска бележка (2010 г.).

(7) ОВ C 341, 21.11.2013 г., стр. 82.

(8) Вж. SWD (2014) 18 final, Обобщение на оценката на въздействието, 22.1.2014 г.