Специален доклад Отговаря ли по адекватен 
начин финансовата 
подкрепа от ЕС на 
потребностите на 
микропредприемачите?BG 2015  № 08
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в  интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.
Print ISBN 978-92-872-2606-8 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/310662 QJ-AB-15-008-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-2553-5 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/971193 QJ-AB-15-008-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-2550-4 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/538337 QJ-AB-15-008-BG-E
© Европейски съюз, 2015  г.
Възпроизвеждането е  разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
Отговаря ли по адекватен 
начин финансовата 
подкрепа от ЕС на 
потребностите на 
микропредприемачите?
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2015  № 08
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на 
съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва 
одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението 
или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия 
и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Henri Grethen, член на 
ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходването на средства за структурни политики, транспорт и 
енергетика. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Илиана Иванова с участието на Tony Murphy, ръководител 
на нейния кабинет; Михаил Стефанов, аташе в кабинета; Emmanuel Rauch, ръководител на отдел; Dennis Wernerus, 
ръководител на екип; Romuald Kayibanda, ръководител на екип; Piotr Senator, одитор, и Christian Wieser, одитор.
От ляво на дясно: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, И. Иванова, T. Murphy, 
D. Wernerus, P . Senator, М. Стефанов.

03
 Съдържание
Точки
 Съкращения
 Речник на термините 
I – VI Кратко изложение
1 – 16 Въведение
17 – 18 Обхват и подход на одита
19 – 63 Констатации и оценки
19 – 37 Планиране и разработване на подкрепата на ЕС за микропредприемачи
21 – 30 Липса на конкретни оценки на потребностите и подходящи системи за управление на риска по 
отношение на подкрепата от ЕСФ за микропредприемачи
31 – 33 Като цяло условията за създаване на ЕММП са задоволителни
34 – 36 Повечето финансови инструменти на ЕСФ не са привлекли частно финансиране
37 Финансовите инструменти на ЕММП са успели да привлекат известно количество частно финансиране
38 – 54 Системи за мониторинг и докладване на резултатите от изпълнението
41 – 44 Липсва достатъчна информация относно степента на обхват и процента на оцеляване за 
оперативните програми по ЕСФ
45 – 47 Налице е по-подробна информация относно степента на обхват и процента на оцеляване за 
проектите по ЕММП
48 – 54 Предоставяната подкрепа е достигнала до микропредприемачите, от които около половината преди 
това са били безработни
55 – 63 Информация относно разходите, свързани с изпълнението на подкрепата на ЕС за 
микропредприемачи
56 – 58 Непълна информация относно административните разходи, свързани с изпълнението на 
оперативните програми по ЕСФ
59 – 63 Разлики в начислените разходи за финансовите инструменти на ЕСФ
64 – 72 Заключения и препоръки
 Отговори на Комисията
04
 Съкращения
БНД : Брутен национален доход
ЕИБ : Европейска инвестиционна банка или група на Европейската инвестиционна банка, когато става въпрос 
едновременно за ЕИБ и ЕИФ
ЕИФ : Европейски инвестиционен фонд
ЕММП : Европейски механизъм за микрофинансиране „Прогрес“
ЕС: Европейски съюз
ЕСФ : Европейски социален фонд
ЕФРР : Европейски фонд за регионално развитие
КГПБ : Консултативна група за подпомагане на бедните
МСП : Малки и средни предприятия
ОП: Оперативна програма
EaSI : Програма на Европейския съюз за заетост и социални иновации
05
 Речник на термините
Европейски инвестиционен фонд : ЕИФ е специализиран доставчик на рисково финансиране за 
стимулиране на малките и средните предприятия (МСП) в Европа. Той е част от групата на Европейската 
инвестиционна банка и неговите акционери са Европейската инвестиционна банка (ЕИБ), Европейската 
комисия и голям брой публични и частни банкови и финансови институции.
Европейски кодекс за добри практики при предоставянето на микрокредити : Набор от насоки за 
„добри практики“ и препоръки за субектите, предоставящи микрокредитиране, издадени от Комисията през 
декември 2011 г.
Европейски механизъм за микрофинансиране „Прогрес“ (ЕММП) : Европейският механизъм за 
микрофинансиране „Прогрес“ (ЕММП) се изпълнява от името на Комисията от Европейския инвестиционен 
фонд (ЕИФ) за гаранции за микрокредитиране и за кредити за банки и други финансови посредници.
По отношение на финансовите посредници ЕИБ е съинвеститор в ЕММП.
Европейски социален фонд (ЕСФ) : Европейският социален фонд (ЕСФ) цели укрепване на икономическото 
и социално сближаване в рамките на Европейския съюз чрез повишаване на заетостта и възможностите за 
намиране на работа (предимно чрез мерки за обучение), насърчавайки високо ниво на заетост и създаването 
на повече и по‑добри работни места.
Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР) : Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР) 
цели засилване на икономическото и социално сближаване в рамките на Европейския съюз посредством 
преодоляване на основните различия между регионите, чрез финансова подкрепа за създаването на 
инфраструктура и продуктивни инвестиции, създаващи работни места, най‑вече за предприятията.
Ефект на лоста : Във връзка с финансовите инструменти, финансирани от бюджета на ЕС и националните 
публични фондове, ефектът на лоста се изразява по отношение на това каква сума от средствата (публични или 
частни) са действително на разположение, за да се осигури финансова подкрепа за крайните получатели за 
всяко евро от публичните средства (от ЕС и националните публични фондове), предоставени на инструмента.
Консултативна група за подпомагане на бедните (КГПБ) : Консултативната група за подпомагане на 
бедните (КГПБ) е център за политика и изследвания, който получава подкрепа от около 30 агенции за 
развитие и частни фондации, чиято мисия е да подобрят достъпа до финансиране за бедното население по 
света. Седалището на КГПБ се намира в Световната банка.
Ликвидация : Ликвидацията е процес, който води до продажбата на всички активи от даден фонд, изплащане 
на дължимото на кредиторите, разпределяне на всички останали активи на принципалите и след което се 
пристъпва към разпускане на фонда. По своята същност този процес следва да се разбира като ликвидация 
на фонда, прилагащ даден финансов инструмент.
Малки и средни предприятия : Малките и средните предприятия (МСП) са предприятия, които наемат под 
250 души персонал и които имат годишен оборот, който не надвишава 50 млн. евро и/или общ счетоводен 
баланс, който не надвишава 43 млн. евро. В рамките на категорията МСП малко предприятие се определя като 
предприятие, което наема под 50 души персонал и чийто годишен оборот и/или общ счетоводен баланс не 
надвишава 10 млн. евро.
Микрокредитиране : Комисията определя микрокредитирането като кредити в размер до 25 000 евро 
за микропредприемачи (вж. Работен документ на Комисията „Микрокредитиране за европейските малки 
предприятия“, SEC(2004) 1156).
Микропредприемач : В настоящия доклад, понятието микропредприемачи следва да се разбира като 
самостоятелно заети лица, както и микропредприятия (т.е. регистрирани като юридическо лице).
Микропредприятие : Както е посочено в Препоръка 2003/361 на Комисията, микропредприятие се определя 
като предприятие, което наема под 10 души персонал и чийто годишен оборот и/или общ счетоводен баланс 
не надвишава два млн. евро.
06 Речник на термините
Микрофинансиране : В настоящия доклад понятието микрофинансиране се определя като кредити за 
микропредприемачи и гаранции за банки и други финансови посредници, които предоставят такива кредити.
Обхват : Обхватът е степента, до която проектите достигат до целевата група, за която са предназначени 
(напр. микропредприемачи).
Оперативна програма (ОП) : Оперативната програма (ОП) определя приоритетите и специфичните цели 
на държавата членка, както и начина, по който ще бъде използвано финансирането (от ЕС и националното 
публично и частно съфинансиране) през определен период (обикновено седем години) за финансирането 
на проекти. Тези проекти трябва да допринесат за постигане на определен брой цели, определени на ниво 
приоритетна ос на оперативната програма. Създадени са оперативни програми за всеки от фондовете 
в областта на сближаването (т.е. ЕФРР и ЕСФ). Оперативната програма се изготвя от държавата членка и трябва 
да бъде одобрена от Комисията преди да бъдат извършения плащания от бюджета на ЕС. Оперативните 
програми могат да бъдат променяни само по време на посочения период, ако и двете страни са съгласни.
Политика за прекратяване на дейността : Политика за прекратяване на дейността означава политика/
стратегия за ликвидацията на вложения капитал от финансовия инструмент в съответствие с план за 
постигане на максимална възвръщаемост.
Процент на оцеляване : Процентът на оцеляване е показател за успеха на финансовата подкрепа за 
микропредприемачи. Той се изчислява, като се раздели броят на организациите, които са получили 
финансиране и които все още са действащи в края на определен период („наблюдаван минал период“), на 
общия брой организациите, получили финансиране.
Револвиращ ефект : Ефектът на средствата, отпуснати за финансов инструмент, които са използвани поне 
още веднъж (чрез използването на кредити и гаранции).
Рисков портфейл : Стойността на всички непогасени кредити, които имат една или повече просрочени 
вноски по главницата за повече от определен брой дни (обикновено 30 дни).
Управляващ орган : Национален, регионален или местен публичен орган (или всякакъв друг публичен 
или частен орган), който е определен от държавата членка да ръководи дадена оперативна програма. 
По‑конкретно, това включва избирането на проекти, които да получат финансиране, мониторинг на 
изпълнението на тези проекти и докладването както на финансовите аспекти, така и на постигнатите 
резултати пред Комисията.
Финансови инструменти : Финансови инструменти е общ термин за договори, които предоставят на своя 
титуляр право на иск срещу длъжник. ЕС осигурява подкрепа за три възможни вида финансови инструменти: 
капиталови, кредитни и гаранционни инструменти. Капиталови или кредитни инструменти са договори 
между инвеститор и субект, в който е инвестирано, или между кредитор и кредитополучател. Гаранциите са 
договори, при които гарантът гарантира правата на инвеститора или кредитора.
Финансови инструменти в прекалено голям размер : Даден финансов инструмент се счита за прекалено 
голям, когато общата стойност на отпуснатите финансови средства значително надвишава финансирането, 
необходимо за покриване на действителните потребности на съответните целеви групи от населението (т.е. 
микропредприемачите в контекста на настоящия одит).
EaSI : Програмата за заетост и социални иновации (EaSI) е финансов инструмент на ниво ЕС за насърчаване 
на висока степен на качествена и устойчива заетост, гарантиране на адекватна и достойна социална закрила, 
борба срещу социалното изключване и бедността и подобряване на условията на труд.
EaSI се управлява пряко от Европейската комисия. Тя обединява ЕММП и две други програми на ЕС, 
управлявани поотделно в периода 2007—2013 г.
07
 Кратко 
изложение
I
Микропредприемачите имат проблеми с достъпа до 
традиционния кредитен пазар, което възпрепятства 
създаването на нови микропредприятия и самостоя ‑
телна заетост. Предоставяната подкрепа от ЕС има 
за цел да превъзмогне до известна степен съществу ‑
ващия недостиг на финансиране, чрез предоставяне 
на безвъзмездни финансови средства на микропред ‑
приемачи (в рамките на ЕСФ) или чрез улесняване на 
достъпа до кредити, благодарение на финансовите 
инструменти за субектите, предоставящи микрокре ‑
дитиране, а именно кредити и гаранции.
II
Подкрепата на ЕС се предоставя предимно от два 
отделни инструмента: Европейският социален фонд 
(ЕСФ) и Европейският механизъм за микрофинанси ‑
ране „Прогрес“ (ЕММП). ЕСФ включва мерки, които 
се изпълняват главно чрез отпускане на безвъз ‑
мездни финансови средства, както и чрез финан ‑
сови инструменти (кредит или гаранция), които са 
включени в оперативните програми, изготвени от 
държавите членки и одобрени от Комисията. От 
друга страна, ЕММП се изпълнява от името на Коми ‑
сията от Европейския инвестиционен фонд.
III
Сметната палата оцени дали планирането и разра ‑
ботването на подкрепата на ЕС са отговорили на 
действителните потребности на микропредприема ‑
чите и дали са били приложени стабилни системи 
за отчитане на резултатите от изпълнението. Освен 
това Сметната палата провери дали има достатъчно 
налична информация относно разходите, свързани 
с изпълнението на различните механизми за финан ‑
сиране от ЕС, в подкрепа на микропредприемачите.
IV
Сметната палата заключава, че по отношение на 
финансовата подкрепа на ЕСФ за микропредпри ‑
емачи има слабости в планирането и разработва ‑
нето на подкрепата, както и липса на достатъчна 
и надеждна мониторингова информация относно 
резултатите от изпълнението. В допълнение Коми ‑
сията и държавите членки не разполагат с доста ‑
тъчно информация относно административните 
разходи за всяка държава членка и за всеки меха ‑
низъм за финансиране (т.е. безвъзмездни финан ‑
сови средства или финансови инструменти като 
кредити или гаранции).V
Като цяло Сметната палата счита, че тези въпроси 
могат да окажат отрицателно въздействие върху 
ефективността на финансовата подкрепа от ЕС, 
чиято цел е да отговори на потребностите на 
микропредприемачите.
VI
С цел справяне с проблемните въпроси, посочени 
в настоящия доклад, Сметната палата препоръчва:
а) За програмния период 2014—2020 г. държавите 
членки следва да извършват системно оценки 
на потребностите при разработването на фи ‑
нансови инструменти и изготвянето на опера ‑
тивни програми, които включват финансова 
подкрепа от ЕС за микропредприемачи. Също 
така това ще помогне да се определи подхо ‑
дящото равнище на финансиране за алтерна ‑
тивните механизми за финансиране, т.е. без ‑
възмездни финансови средства или финансови 
инструменти (кредити или гаранции). Комисията 
следва да предостави насоки в тази област.
б) Комисията да обвърже с условия използването 
на финансови инструменти на ЕСФ от държави ‑
те членки, не само по отношение на спазването 
на регулаторните изисквания, но също така и по 
отношение на наличието на стабилна система 
за управление на риска, за да се избегне отпус ‑
кането на прекалено големи суми.
в) С цел да се подобри обхватът, Комисията след ‑
ва да разработи заедно с държавите членки 
финансови мерки за подкрепа на ЕСФ за ми ‑
кропредприемачи и да определи критерии за 
допустимост, чиято цел е да се достигне до без ‑
работните и уязвимите лица, които са в нерав ‑
ностойно положение по отношение на достъпа 
до традиционния кредитен пазар.
г) За програмния период 2014—2020 г. Комисия ‑
та следва да извърши сравнителен анализ на 
разходите за изпълнението на безвъзмездните 
финансови средства на ЕСФ, финансовите ин ‑
струменти на ЕСФ и финансовите инструменти 
на Европейската програма за заетост и социал ‑
ни иновации (EaSI), с оглед на установяване на 
техните действителни равнища. Оценката след ‑
ва да позволи определянето на „добри практи ‑
ки“ относно начина, по който безвъзмездните 
финансови средства, кредитите и гаранциите 
в малък размер могат да бъдат отпуснати при 
икономически приемлива цена.
08
 Въведение
01 
Микропредприемачите често са 
засегнати от липсата на достъп 
до традиционния кредитен пазар. 
В действителност общото търсене 
на микрофинансиране в държави ‑
те членки на ЕС, което се оценява 
на над 12 млрд. евро през 2012 г.1, 
надхвърля предлагането на креди ‑
ти, предоставени от банки и други 
финансови институции. Финансовата 
подкрепа на ЕС за микропредпри ‑
емачи цели справяне до известна 
степен с недостига на финансиране, 
пред който те са изправени.
02 
Наред с предлагането на възможност 
за стартиране или развитие на нови 
стопански дейности, финансовата 
подкрепа за микропредприемачи 
също така е насочена към преодо ‑
ляване на проблема със социалното 
изключване на лица и към увелича ‑
ването на заетостта, особено сред 
лица, които преди това са били без ‑
работни. По този начин ЕС допринася 
за постигането на целите на страте ‑
гия „Европа 2020“, а именно насър ‑
чаване на интелигентния, устойчив 
и приобщаващ растеж чрез увелича ‑
ване на заетостта, производителнос ‑
тта и социалното сближаване.
03 
Комисията дефинира микрофинан ‑
сирането като финансова подкре ‑
па в размер до 25 000 евро, която 
може да бъде предоставена на 
микропредприемачи в рамките на 
ЕММП. Повишаването на тяхната 
достъпност и наличност ще бъде 
гарантирано, посредством финан ‑
сови инструменти под формата на 
кредити и гаранции. В контекста на 
настоящия одит безвъзмездните 
финансови средства, предоставени 
за стартиране или развитие на нови 
стопански дейности, които спазват 
този праг от 25 000 евро, също се 
считат за финансова подкрепа за 
микропредприемачи.Подкрепа на ЕС за 
микропредприемачи 
чрез ЕСФ и ЕММП
04 
Финансовата подкрепа на ЕС за 
микропредприемачи е била предос ‑
тавяна предимно чрез Европейския 
социален фонд (ЕСФ) през програм ‑
ния период 2007—2013 г. и чрез 
Европейския механизъм за микро ‑
финансиране „Прогрес“ (ЕММП) за 
периода 2010—2013 г.
05 
Други инструменти на ЕС осигуряват 
микрофинансиране за микропред ‑
приятия, като например финансови 
инструменти за МСП в рамките на 
оперативните програми на ЕФРР 
(3,136 млрд. евро през програмния 
период 2007—2013 г.2) и Механизма 
за гарантиране по отношение на 
МСП в рамките на Програмата за 
конкурентоспособност и иновации 
(CIP), управлявана от ЕИФ от името 
на Комисията (550 млн. евро3 през 
програмния период 2007—2013 г.). 
Те не са обхванати от настоящия 
одит, тъй като или не са част от 
бюджета на ЕС (кредити от ЕИБ), 
или не са насочени конкретно към 
микропредприемачи.
06 
Примери за проекти, проверени 
от Сметната палата са посочени 
в каре 1 .1 Европейска комисия, оценка 
от JASMINE Technical 
Assistance Pilot Phase, ICF 
GHK от името на ГД 
„Регионална и селищна 
политика“, 
14 ноември 2013 г., 
стр. 20—22.
2 Източник : Обобщени данни 
относно постигнатия 
напредък при 
финансирането 
и прилагането на 
инструментите за финансов 
инженеринг, докладвани от 
управляващите органи 
в съответствие с член 67, 
параграф 2, буква й) от 
Регламент (ЕО) № 1083/2006 
на Съвета от 11 юли 2006 г. за 
определяне на общи 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд 
и Кохезионния фонд и за 
отмяна на Регламент (ЕО) 
№ 1260/1999 (OВ L 210, 
31.7.2006 г., стр. 25), 
програмен период 
2007—2013 г., 
септември 2014 г., 
Европейска комисия, 
ситуацията към 
31 декември 2013 г., стр. 26.
3 Източник : Данни за 
финансовото участие за 
2007—2013 г., ЕИФ, 
ноември 2011 г. ( http://www.
eif.org/news_centre/
publications/corporate_
brochure/fei_brochure_new/
files/assets/seo/page14.html ).
09 Въведение
Европейски социален фонд
07 
Целта на ЕСФ е улесняване на 
наемането на работници (включи ‑
телно самостоятелна заетост), както 
и увеличаване на тяхната географ ‑
ска и професионална мобилност, 
и улесняване на тяхното адаптиране 
към индустриални промени и към 
промени в производствените систе ‑
ми4. По време на програмния период 
2007—2013 г. Комисията препоръча 
на ЕСФ да подкрепи мерките за по ‑
добряване на финансовото и социал ‑
ното приобщаване на хора в нерав ‑
ностойно положение и предоставяне 
на достъп до заетост5.
08 
Подкрепата за микропредприемачи, 
финансирана от ЕСФ, включва мер ‑
ки, прилагани чрез безвъзмездни 
финансови средства и финансови ин ‑
струменти и е определена в опера ‑
тивните програми, които са изготве ‑
ни от държавите членки и одобрени 
от Комисията.09 
По време на програмния период 
2007—2013 г. държавите членки са 
изготвили 117 оперативни програми 
по ЕСФ, от които 96 са финансира ‑
ли мерки, класифицирани по код 
„подкрепа за самостоятелна заетост 
и създаване на нови предприя ‑
тия“6, възлизащи приблизително 
на 2,4 млрд. евро, предимно чрез 
безвъзмездни финансови средства. 
Няма информация обаче каква част 
от това финансиране с безвъзмездни 
средства е разпределено на ми ‑
кропредприемачи. От друга страна, 
финансовите инструменти на ЕСФ 
за предоставяне на подкрепа за 
микропредприемачи са получили 
680 млн. евро до края на 2013 г.7.4 Член 162 от Договора за 
функционирането на ЕС.
5 Препоръка 2008/867/EК на 
Комисията от 3 октомври 
2008 г. относно активното 
приобщаване на лицата, 
изключени от пазара на 
труда (ОВ L 307, 18.11.2008 г., 
стр. 11); SEC(2010) 1564 
окончателен от 
16 декември 2010 г. „Списък 
на ключови инициативи“.
6 Тази оценка се основава на 
анализ на изразходваните 
средства по код 86, 
определен от Комисията за 
докладване от страна на 
дадена държава членка 
съгласно приложение II към 
Регламент (ЕО) № 1828/2006 
на Комисията от 
8 декември 2006 г. относно 
правила за прилагане на 
Регламент (ЕО) № 1083/2005 
на Съвета, съдържащ общи 
разпоредби относно 
Европейския фонд за 
регионално развитие, 
Европейския социален фонд 
и Кохезионния фонд, 
и Регламент 
(EО) № 1080/2006 на 
Европейския парламент и на 
Съвета относно Европейския 
фонд за регионално 
развитие (ОВ L 371, 
27.12.2006 г., стр. 1), 
и по‑специално разходите 
по код 68 „Подкрепа за 
самостоятелна заетост 
и създаване на нови 
предприятия“.
7 Подкрепата на стойност 
680 млн. евро, предоставена 
чрез микрокредит, 
е включена отчасти, но не Кои микропредприемачи се възползват от подкрепата на ЕС?
В един малък град в Ополското войводство (Полша), една жена микропредприемач е получила безвъз -
мездна финансова помощ  в размер на 40 000 полски злоти (около 9 500 евро) от проект по ЕСФ с цел 
подпомагане за строеж на детска площадка на закрито и магазин за дрехи.
В провинция Бавария (Германия), микропредприемач се е възползвал от 7 000 евро микрокредит за фи ‑
нансирането на нова музикална инсталация за привличане на повече клиенти в заведението му, намира ‑
що се на брега на езеро. Кредитът  е бил предоставен от финансов посредник, подпомогнат от ЕСФ.
На остров Крит (Гърция) микропредприемач е използвал механизъм за оборотен капитал на стойност 
5 000 евро с цел разширяване на градския си павилион. Този микрокредит е предоставен от местна 
банка с  гаранция  от ЕММП.Каре 1
10 Въведение
и изцяло в сумата от 
2,4 млрд. евро от 
изразходваните средства по 
ЕСФ за подкрепа за 
самостоятелна заетост.
8 Решение № 283/2010/ЕС на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 25 март 2010 г. за 
създаване на Европейски 
механизъм за 
микрофинансиране за 
трудова заетост и социално 
приобщаване „Прогрес“ 
(ОВ L 87, 7.4.2010 г., стр. 1).
9 SEC(2009) 907 от 2 юли 2009 г.
10 Белгия, България, Дания, 
Ирландия, Гърция, Испания, 
Франция, Хърватия, Италия, 
Кипър, Литва, Холандия, 
Австрия, Полша, Португалия, 
Румъния, Словения, 
Словакия, Швеция 
и Обединеното кралство.
11 COM(2014) 639 окончателен 
от 20 октомври 2014 г. 
„Прилагане на Европейския 
механизъм за 
микрофинансиране 
„Прогрес“ — 2013 година“.
12 Регламент (ЕС) № 1296/2013 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 
11 декември 2013 г. относно 
Програма на Европейския 
съюз за заетост и социални 
иновации (EaSI) и за 
изменение на 
Решение № 283/2010/ЕС за 
създаване на Европейски 
механизъм за 
микрофинансиране за 
трудова заетост и социално 
приобщаване (OB L 347, 
20.12.2013 г., стр. 238).Европейски механизъм 
за микрофинансиране 
„Прогрес“
10 
ЕММП цели подобряване на достъпа 
до микрофинансиране за лица, като 
например безработни, както и други 
уязвими лица, които са в неравно ‑
стойно положение по отношение на 
достъпа до традиционния кредитен 
пазар8 и до микропредприятия. 
ЕММП се изпълнява от името на 
Комисията от Европейския инвес ‑
тиционен фонд (ЕИФ), действащ 
в качеството на управител на финан ‑
сови инструменти и на упълномощен 
субект за гаранции.
11 
Решението на Европейския парла ‑
мент и на Съвета за създаването на 
ЕММП се основава на предварителна 
оценка, извършена от Комисията. 
Този документ заключава, че като 
допълнение на вече съществуващи ‑
те инструменти на ЕС, е необходимо 
създаване на механизъм за микро ‑
финансиране в рамките на бюджета 
на ЕС9.
12 
През периода 2010—2013 г. 
ЕММП е получил 203 млн. евро 
(103 млн. евро от бюджета на 
ЕС и 100 млн. евро от ЕИБ): 
25 млн. евро (12 % от общата сума) 
са били предназначени за гаранции 
и 178 млн. евро (88 %) за финансира ‑
не на кредити. Финансовите ин ‑
струменти на ЕММП не предоставят 
пряка финансова помощ на микроп ‑
редприемачите, а подпомагат посре ‑
дници чрез отпускане на кредити и/
или гаранции.13 
ЕИФ избира банки или други фи ‑
нансови посредници, желаещи да 
предоставят подкрепа за микроп ‑
редприемачи при условия, които са 
възможно най‑близки до пазарните 
условия. Тези посредници предос ‑
тавят кредити на допустими крайни 
получатели при преференциални 
условия спрямо съществуващите на 
пазара за кредитополучатели с подо ‑
бен кредитен риск.
14 
Към 30 юни 2014 г. 55 банки или 
други финансови посредници в 20 
държави членки са били избрани10 
и повече от 23 000 микрокредита 
в размер на 208 млн. евро са били 
отпуснати на микропредприемачи11.
15 
За програмния период 2014—2020 г. 
едно от трите направления на Про ‑
грамата на ЕС за заетост и социални 
иновации (EaSI)12 постепенно ще 
замени ЕММП.
16 
Във фигура 1  е представен пример 
за това как подкрепата на ЕС за 
микропредприемачи се предоставя 
чрез безвъзмездни финансови сред ‑
ства на ЕСФ, финансови инструменти 
на ЕСФ и ЕММП.
11 Въведение Фигура 1Подкрепа на ЕС за микропредприемачи чрез безвъзмездни финансови средства 
от ЕСФ, финансови инструменти от ЕСФ и ЕММП (схематично представена)
Източник:  ЕСП.Микропредприемачи
(Крайни получатели)Национални бюджети Бюджет на ЕС Бюджет на ЕИБ
Европейския социален фонд – Оперативни програми 
(ОП на ЕСФ) изпълнявани от Комисията и управляващите
органи на държавите членки
Безвъзмездни
финансови средстваФинансови инструменти Финансови инструменти
Финансови посредници
(в т.ч. и банки)Финансови посредници
(в т.ч. и банки)Ръководители на проектиЕСФ ЕММП
Европейски механизъм за
микрофинансиране „Прогрес“ (ЕММП)
изпълнява се от ЕИФ от името на Комисиятаза гаранции за кредити
12
 Обхват и подход 
на одита
13 Проектите са проверени на 
ниво управляващ орган или 
междинно звено (в случай на 
безвъзмездни финансови 
средства) или финансов 
посредник (в случай на 
финансови инструменти).
14 Германия (пет проекта), 
Гърция (шест проекта), 
Италия (четири проекта), 
Полша (осем проекта) 
и Румъния (четири проекта).
15 Белгия, България, Чешка 
република, Естония, 
Испания, Франция, Латвия, 
Литва, Малта, Португалия, 
Словения, Словакия, 
Финландия и Обединеното 
кралство.
16 Отговори са получени от 
16 управляващи органи от 
14 държави членки относно 
19 ОП.17 
С настоящия одит Сметната палата 
оценява дали финансовата подкрепа, 
отпусната от Европейския социален 
фонд (ЕСФ) и Европейския механи ‑
зъм за микрофинансиране „Прогрес“ 
(ЕММП), е отговорила на потребности ‑
те на микропредприемачите. Сметна ‑
та палата проучи по‑конкретно:
 ‑ дали планирането и разработва ‑
нето на подкрепата на ЕС отгова ‑
ря на действителните потребно ‑
сти на микропредприемачите;
 ‑ дали са били приложени стабил ‑
ни системи за отчитане на резул ‑
татите от изпълнението;
 ‑ дали има достатъчно налич ‑
на информация относно раз ‑
ходите по изпълнението на 
различните механизми за фи ‑
нансиране от ЕС в подкрепа на 
микропредприемачите.
18 
Одитните резултати се основат на:
 ‑ проверката на документи на 
ниво Комисия и държава членка 
(за ЕСФ) и ЕИФ (за ЕММП);
 ‑ проверката на извадка от 27 про ‑
екта13, предоставящи финансова 
подкрепа за микропредприема ‑
чи: за шест оперативни програми 
по ЕСФ — 14 субсидии и шест 
финансови инструмента (три кре ‑
дитни и три гаранционни фонда); 
както и седем финансови инстру ‑
мента на ЕММП (два инструмента, 
предоставящи кредити и пет ин ‑
струмента, предоставящи гаран ‑
ции). Тези проекти, възлизащи на 
приблизително 1,6 млрд. евро, за 
които са поети задължения (от ‑
пуснати са1,2 млрд. евро), са били 
изпълнени в пет държави член ‑
ки14 (Германия, Гърция, Италия, 
Полша и Румъния), и са били час ‑
тично или напълно завършени до 
края на 2013 г. (вж. таблица 1 ); ‑ събеседвания с експерти в тази 
област;
 ‑ анализа на досиета на клиенти 
(бенефициенти на безвъзмездни 
финансови средства и кредито ‑
получатели) на ниво банки и дру ‑
ги финансови посредници;
 ‑ проучване на 18 допълнителни 
управляващи органи в 14 дър ‑
жави членки15, отговарящи за 
22 оперативни програми по ЕСФ 
с изразходване на средствата 
за самостоятелна заетост и съз ‑
даване на нови предприятия. 
Процентът на отговорилите на 
проучването е бил 89 %16, като 
те са предоставили и обратна 
информация относно своя опит 
по отношение на мерките за 
финансова подкрепа за микроп ‑
редприемачи. Сметната палата 
анализира отговорите на 11 уп ‑
равляващи органи в 10 държави 
членки, които са заявили, че 
техните ОП включват мерки за 
микропредприемачи.
13 Обхват и подход на одита Таблица 1Публично финансиране, отпуснато (до края на 2013 г.) за подпомагане на достъпа 
до финансиране за микропредрпиемачи за проекти, проверени от Сметната 
палата (в млн. евро)
Член ДържаваЕСФ ЕММП
Общо Безвъзмездни 
финансови 
средстваГаранции Кредити Гаранции Кредити
Германия 665,8 100,0 765,8
Гърция 368,9 0,8 369,7
Италия 9,1 13,9 9,5 32,5
Полша 21,0 11,6 7,9 40,5
Румъния 1,7 6,2 18,9 26,8
Общо 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Източник:  Анализ на ЕСП, декември 2013 г.
14
 Констатации и оценки
17 България, Чешка република. 
Естония, Франция 
(континентална част, 
Мартиника), Латвия, Литва, 
Португалия (Мадейра), 
Словения, Словакия 
и Финландия.Планиране 
и разработване на 
подкрепата на ЕС за 
микропредприемачи
19 
Разработването на инструменти за 
финансиране за постигане на опре ‑
делена цел на политиката е пред ‑
извикателна задача. Важен фактор 
в това отношение е да се гарантира, 
че същността и вида на подкрепата 
(безвъзмездни финансови сред ‑
ства или финансови инструменти), 
както и наличните суми отговарят 
на действителните потребности на 
потенциалните бенефициенти.
20 
Поради това Сметната палата 
провери:
 ‑ дали са били извършени оценки 
на потребностите за ЕСФ, за да 
се определи общото ниво и вида 
мерки за подкрепа, предложени 
на микропредприемачите, а по 
отношение на финансовите ин ‑
струменти, дали са били прило ‑
жени подходящи инвестиционни 
стратегии и процедури за упра ‑
вление на риска, за да се избегне 
отпускането на прекалено много 
или прекалено малко средства, 
както и дали е била определена 
политика за прекратяване на 
дейността и/или разпоредби за 
ликвидация.
 ‑ дали стабилна система за упра ‑
вление на риска е била приложе ‑
на за финансовите инструменти, 
финансирани в рамките на ЕММП 
и по‑конкретно дали е била 
извършена необходимата оценка 
за рисков портфейл;
 ‑ дали финансовите инструменти, 
финансирани от ЕСФ или ЕММП, 
са довели да привличане на до ‑
пълнително частно финансиране 
чрез изчисляване на постигнатия 
коефициент на ефекта на лоста.Липса на конкретни оценки 
на потребностите и подхо -
дящи системи за управле -
ние на риска по отношение 
на подкрепата от ЕСФ за 
микропредприемачи
Управляващите органи 
не са отговорили на 
специфичните потребности 
на микропредприемачите 
на етапа на разработване 
на проверените оперативни 
програми по ЕСФ
21 
Одитът на Сметната палата показа, 
че органите, управляващи провере ‑
ните оперативни програми по линия 
на ЕСФ, не са извършили оценка 
на специфичните потребности на 
микропредприемачите преди да 
разпределят средствата и да опре ‑
делят най‑подходящия начин, по 
който тези средства следва да бъдат 
оползотворени.
22 
В отговор на проучването на Смет ‑
ната палата 11 управляващи органа 
в 10 държави членки17 са отговорили, 
че техните ОП по ЕСФ са включили 
мерки за подпомагане на микроп ‑
редприемачите. Анализът на Смет ‑
ната палата обаче показа, че нито 
един от тези управляващи органи не 
е извършил оценка на специфичните 
потребности на предприемачите 
преди одобряването на оператив ‑
ната програма. Такъв беше случаят 
и при всички ОП в петте държави 
членки, където Сметната палата про ‑
вери конкретни проекти. Сметната 
палата отбелязва, че за програмния 
период 2007—2013 г. не съществува 
нормативно изискване държавите 
членки да извършват оценки на 
потребностите.
15 Констатации и оценки
19 Член 43 от Регламент (ЕО) 
№ 1828/2006 на Комисията.23 
Каре 2  предоставя пример из ‑
вън одитираната извадка, къде ‑
то е била извършена стабилна 
оценка на потребностите, за да се 
определи необходимостта от це ‑
ленасочени мерки за подкрепа за 
микропредприемачите.
Няма действащи 
инвестиционни стратегии 
за три от шестте проверени 
финансови инструмента на 
ЕСФ
24 
След създаването на тяхната правна 
структура обикновено финансовите 
инструменти на ЕСФ получават сред ‑
ства в своя фонд от оперативната 
програма. Впоследствие те използ ‑
ват тези средства за подпомагане 
на проекти, които попадат в обхвата 
на съответната ОП (т.е. предоставят 
кредити и гаранции на крайните по ‑
лучатели). В съответствие с регула ‑
торните изисквания за финансовите инструменти на ЕСФ, за всеки фонд 
следва да бъде изготвена инвести ‑
ционна стратегия. За финансовите 
инструменти на ЕСФ инвестицион ‑
ната стратегия19 включва също така 
и анализ на потенциалната целева 
група с цел да се избегне отпускане ‑
то на прекалено много или прекале ‑
но малко средства от фонда.Пример за проучване, определящо необходимостта от специфични мерки за 
подкрепа, насочени към микропредприемачите
През 2006 г. в германската провинция Бранденбург е проведено проучване за определяне на специфич ‑
ните потребности от създаването на нови предприятия18, както и в частност относно адекватността на 
финансовите услуги, предоставяни на микропредприемачи от банки.
Това проучване се основава на количествената и качествената оценка на търсенето и предлагането за 
микрофинансиране в този регион.
Проучването установи, че (i) за традиционните банки, предоставянето на финансови услуги за микроп ‑
редприемачи не е било привлекателен вариант, особено за малки кредити в размер до 10 000 евро, 
както и (ii) че съществуващите инициативи за финансова подкрепа (напр. кредити, субсидирани от дър ‑
жавата) не са представлявали подходящи алтернативи за микропредприемачи.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ , по‑рано GTZ GmbH), „Микрофинансиране в Европа — регионални примери от 
практиката от Франция, Германия и Гърция“, стр. 13—15 (доклад, съфинансиран от ЕСФ).Каре 2
16 Констатации и оценки
20 Насоки относно 
инструментите за финансов 
инженеринг съгласно 
член 44 от 
Регламент (ЕО) № 1083/2006 
на Съвета, COCOF_10 ‑0014 ‑
04‑EN, 21 февруари 2011 г., 
член 4.1.6.25 
В три от шестте одитирани финан ‑
сови инструмента на ЕСФ в Полша 
и Италия (Калабрия) Сметната палата 
установи, че не е разработена инвес ‑
тиционна стратегия (вж. таблица 2 ).
Неподходящи системи за 
управление на риска за пет от 
шестте проверени финансови 
инструмента
26 
Като допълнение към предвари ‑
телната оценка на потребностите 
управителите на фондове също 
така следва да въведат подходящи 
процедури за управление на риска. 
По‑конкретно това включва анализ 
на рисковия портфейла на финан ‑
совия инструмент, за да се опреде ‑
ли дали отпускането на средства 
е адекватно, както и в частност да се установи дали потенциалните загуби 
от кредити и гаранции могат да бъ ‑
дат покрити. Провеждането на такъв 
анализ следва да е в съответствие 
с принципите на доброто финансово 
управление, съгласно насоките на 
Комисията20 за държавите членки за 
програмния период 2007—2013 г.Таблица 2Наличие на инвестиционна стратегия, системи за управление на риска 
и политики за прекратяване на дейността/разпоредби за ликвидация 
в одитираните финансови инструменти на ЕСФ
Одитирани финансови ин -
струменти на ЕСФ (държава 
членка)Инвестиционна стратегия Системи за управление на 
риска (анализ на рисковия 
портфейл)Политика за прекратяване 
на дейността/разпоредби за 
ликвидация
Финансов инструмент А
(Германия) да не да
Финансов инструмент Б
(Италия)не не не
Финансов инструмент В
(Италия)не не не
Финансов инструмент Г
(Италия)да не не
Финансов инструмент Д
(Полша)да да да
Финансов инструмент Е
(Полша)не не да
Източник:  Анализ на ЕСП (2014 г.).
17 Констатации и оценки
21 Член 43, параграф 2 от 
Регламент (ЕО) № 1828/2006 
на Комисията.
23 Член 43, параграф 2 от 
Регламент (ЕО) № 1828/2006 
на Комисията.27 
Сметната палата установи, че от 
всички шест проверени финансови 
инструмента е извършен анализ на 
рисковия портфейл само за финан ‑
совия инструмент на ЕСФ (вж.  таб -
лица 2 ). В случая на Италия Сметната 
палата счита, че трите одитирани 
финансови инструмента на ЕСФ са 
с прекалено голям размер на отпус ‑
натите средства (вж. каре 3 ).28 
Съгласно Регламента неусвоени 
средства от финансови инструменти 
следва при приключване да бъдат 
върнати в бюджета на ЕС21.
Слабости във връзка 
с политиката за прекратяване 
на дейността и разпоредбите 
за ликвидация за 
финансовите инструменти на 
ЕСФ
29 
Сметната палата провери също така 
дали управляващите органи са при ‑
ложили политика за прекратяване 
на дейността и/или разпоредби за 
ликвидация в съответствие с при ‑
ложимите правила23 за финансовите 
инструменти на ЕСФ. Целта на тези 
политики и разпоредби е да се 
гарантира стабилна и организирана 
ликвидация на фонда към момента 
на приключване.30 
Сметната палата установи, че за три 
от шестте проверени финансови 
инструмента на ЕСФ (два в Кампа ‑
ния и един в Калабрия) не са били 
приложени политика за прекратя ‑
ване на дейността/разпоредби за 
ликвидация.Пример за прекалено голям размер на отпуснатите средства по линия на 
финансовите инструменти на ЕСФ
До края на 2013 г. усвоените от микропредприемачи средства са били в размер на 9,5 % от общия раз ‑
мер на отпуснатите средствата за кредитния фонд в Кампания (създаден през декември 2009 г.), докато 
за двата гаранционни фонда в Калабрия този размер е възлизал на 0 % и 26,7 % (създаден през септем ‑
ври и ноември 2012 г.).
За да се спази правилото за допустимост на разходите, финансовата подкрепа следва да бъде изплатена 
до 31 декември 2015 г.22 Малко вероятно е оставащите средства да достигнат до микропредприемачите 
до края на 2015 г.
22 Към този момент краят на периода на допустимост, както е определен в Регламент 1083/2006, е в процес на обсъждане.Каре 3
18 Констатации и оценки
24 Коефициент на ефект на 
лоста под 1,0 е възможен, 
когато част от средствата са 
били използвани за такси за 
управление.Като цяло условията за 
създаване на ЕММП са 
задоволителни
31 
Финансовите инструменти на ЕММП 
се създават по различен начин от 
финансовите инструменти на ЕСФ. 
Финансови посредници на ЕММП 
(като банки) трябва да подадат 
заявление пред ЕИФ, за да получат 
финансиране за своите финансо ‑
ви инструменти. Ако финансовите 
посредници не са изправени пред 
търсене на кредити или на гаранции, 
те просто не подават заявления за 
финансиране от ЕИФ. Следователно 
не е необходима специфична оценка 
на регионалните потребности.
32 
Освен това, в съответствие с пра ‑
вилата на ЕММП, всеки финансов 
посредник подлежи на стандартен 
процес за надлежна проверка, из ‑
вършвана от ЕИФ. Той обхваща оцен ‑
ка на системите за управление на 
риска, в т.ч. процедурите за рисков 
портфейл. След което финансовият 
посредник наблюдава портфейла 
и съответния процент на неизпъл ‑
нение, и докладва периодично на 
ЕИФ. Специфичните правила по 
отношение на тези договорености за 
наблюдение и докладване са неде ‑
лима част от договора между ЕИФ 
и финансовия посредник.
33 
Сметната палата установи, че не ‑
обходимият анализ на рисков 
портфейл е бил извършен за всич ‑
ки седем проверени финансови 
инструмента на ЕММП. Въпреки че 
дейностите по микрокредитиране по 
правило са с висок риск, анализът на 
Сметната палата показа, че риско ‑
вият портфейл за кредитен фонд 
в Румъния е бил по‑нисък в срав ‑
нение с други подобни фондове. 
Фондът, който е действал от месец 
март 2012 г., е имал 0,3 % риск от неизпълнение за своя портфейл и не 
е имал никакви отписвания, считано 
към 30 септември 2013 г.
Повечето финансови 
инструменти на ЕСФ не 
са привлекли частно 
финансиране
34 
Едно от предимствата за използ ‑
ването на финансови инструменти 
в сравнение с безвъзмездни финан ‑
сови средства е, че те биха могли 
да привлекат частно финансиране 
в допълнение към публичното (от 
ЕС и националните бюджети). Това 
се нарича още ефект на лоста, който 
се измерва като пропорция между 
общото и публичното финансиране. 
Коефициент на ефект на лоста над 
1 означава, че е било привлече ‑
но частно финансиране. Сметната 
палата проучи дали финансовите 
инструменти, използвани в рамките 
на ЕСФ или ЕММП за подпомагане 
на микропредприемачи, са успели 
да привлекат частно финансиране 
в допълнение към публичното.
35 
Анализът на Сметната палата показа, 
че само един от шестте одитирани 
финансови инструмента на ЕСФ са 
привлекли допълнително частно 
финансиране с коефициент на ефек ‑
та на лоста от 1,2 за гаранционен 
фонд в Италия (Калабрия). За четири 
от шестте инструмента не е имало 
ефект на лоста, тъй като коефици ‑
ентът е бил едно или по‑малък от 
едно24. По отношение на последния, 
който е още един гаранционен фонд 
в Италия (Калабрия), управляващи ‑
ят орган не е могъл да предостави 
информация относно коефициента 
на ефекта на лоста.
19 Констатации и оценки
36 
По отношение на количествените 
цели, Сметната палата отбелязва, 
че определянето на целеви коефи ‑
циент на ефект на лоста не е било 
нормативно изискване по време на 
програмния период 2007—2013 г. 
Сметната палата обаче отбелязва, 
че целевите коефициенти на ефект 
на лоста над 1,0 са били определе ‑
ни при създаването на фонда само 
за двата италиански гаранционни 
фонда (при закриването на фондове ‑
те през 2015 г. е трябвало да достиг ‑
нат 1,25). Във всички други случаи 
е липсвала информация или целе ‑
вият коефициент на ефект на лоста 
не е предвиждал привличането на 
частно финансиране.Финансовите инструменти 
на ЕММП са успели да при -
влекат известно количе -
ство частно финансиране
37 
Сметната палата установи, че всич ‑
ки седем финансови инструмента 
на ЕММП, изпълнени по времето на 
одита, са привлекли допълнително 
частно финансиране (вж.  табли -
ца 3 ). По отношение на гаранциите, 
целевите коефициенти на ефекта на 
лоста съвпадат точно в един от се ‑
дем случая и не са достигнати в два 
случая. В други два случая е малко 
вероятно първоначалните цели да 
бъдат постигнати, тъй като разли ‑
ката между коефициента на текуща 
ликвидност и целевия коефициент 
е твърде голяма, за да бъде прео ‑
доляна до средата на целевата дата 
през 2015 г. По отношение на двата 
случая с портфейла за микрокреди ‑
тиране, няма поставени цели. Спо ‑
ред Комисията, окончателна оценка 
на резултатите от целевия коефици ‑
ент на ефект на лоста за целия ЕММП 
ще бъде извършена след неговото 
приключване, не по‑рано от 2020 г.Таблица 3Ефект на лоста на проверените финансови инструменти на ЕММП
Обект  
(държава членка)Описание на проектаКоефициент на ефект на лоста
Целева датаЧастно 
финансиране 
(в млн. евро )Целева 
стойностДействителен 
размер 
(31.12.2013  г.)
Предприятие 1 (Гърция) Гаранция по портфейл за микрокредитиране 7, 47 1,33 18.12.2014  г. 0,3
Предприятие 2 (Румъния) Портфейл за микрокредитиране не е  определен 1,25120.3.2014  г. 2,4
Предприятие 3 (Румъния) Портфейл за микрокредитиране не е  определен 1,18 16.5.2013  г. 1,7
Предприятие 4 (Румъния) Гаранция по портфейл за микрокредитиране 8,33 1,38 29.12.2013  г. 2,4
Предприятие 5 (Полша) Гаранция по портфейл за микрокредитиране 9,13 9,13 30.3.2013  г. 55,2
Предприятие 6 (Полша) Гаранция по портфейл за микрокредитиране 6,67 1,33 27.6. 2015  г. 0,3
Предприятие 7 (Полша) Гаранция по портфейл за микрокредитиране 7, 5 8 1,33 27.6. 2015  г. 0,1
1 Датата на реалния ливъридж е 30.9.2013 г.
Източник:  анализ на ЕСП въз основа на данни от ЕИФ (2013 г.).
20 Констатации и оценки
25 Член 20, параграф 2 от 
Регламент (ЕО) № 1828/2006 
на Комисията.
26 Европейски кодекс за добри 
практики при 
предоставянето на 
микрокредити, CGAP , The 
Smart Campaign (Център за 
финансово приобщаване), 
Универсални стандарти за 
управление на социалната 
активност (Работна група по 
въпросите на социалната 
активност).Системи за мониторинг 
и докладване на резул -
татите от изпълнението
38 
Сметната палата извърши най‑на ‑
пред оценка на уместността на 
системата за докладване на резул ‑
татите от изпълнението, въведена 
от държавите членки и ЕММП и след 
това по отношение на проектите, 
включени в извадката, провери дали 
е имало възможност те да осигурят 
подкрепа на предприемачи, както 
и в частност на тези, които преди 
това са били безработни. Сметната 
палата отбелязва, че мониторингът 
на ЕСФ е бил извършен на ниво при ‑
оритетна ос, а не на ниво проект за 
програмния период 2007—2013 г.25
39 
Крайната цел на финансовата под ‑
крепа от ЕС за микропредприемачи 
е създаване или по‑нататъшно раз ‑
работване на устойчиви предпри ‑
ятия, откриване на работни места, 
както и предотвратяване или прео ‑
доляване на безработицата. Поради 
това Сметната палата оцени дали 
следната информация е била до ‑
кладвана от ЕСФ или ЕММП, тъй като 
такива показатели за изпълнението 
се препоръчват също и в Кодекса за 
добри практики на Комисията и от 
експертни организации в областта 
на микрофинансирането26:
 ‑ информация относно социал ‑
ния профил (напр. образование, 
възраст, местоположение или 
принадлежност към конкретна 
уязвима група, като напр. без ‑
работни, етнически малцинства 
или мигранти) на получатели на 
финансова подкрепа за микроп ‑
редприемачи; както и
 ‑ информация относно процента 
на оцеляване на микропредпри ‑
ятия след определен период от 
спирането на предоставената 
подкрепа (напр. две години).40 
Тази оценка е извършена въз основа 
на проверка на място на проектите, 
отговорите от проучването на ЕСП, 
както и на преглед на годишните до ‑
клади за изпълнението, предоставе ‑
ни на Комисията от управляващите 
органи за 17 оперативни програми 
по ЕСФ, обхванати от одита.
Липсва достатъчна инфор -
мация относно степента 
на обхват и процента на 
оцеляване за оперативните 
програми по ЕСФ
41 
Анализът на Сметната палата показ ‑
ва, че:
 ‑ за 11 от 17 ‑те (65 %) проверени 
оперативни програми по ЕСФ 
не е налична информация дали 
получателите на финансова 
подкрепа за микропредприе ‑
мачи са били част от уязвима 
група. За други шест програми 
информацията се счита за час ‑
тично налична, тъй като е била 
предоставена само за проекти, 
насочени конкретно към безра ‑
ботните. Освен това, по отноше ‑
ние на одитираните оперативни 
програми по ЕСФ, дори когато 
информацията относно профила 
на получателите е била налична, 
тя не е била предмет на система ‑
тичен мониторинг;
 ‑ информация относно процента 
на оцеляване е била налична 
за три (в Германия, България 
и Финландия) от 17 ОП по ЕСФ 
(18 %). При липсата на солидни 
и надеждни данни за резултатите 
от дейността по отношение на 
процента на оцеляване, устой ‑
чивостта на проектите не може 
да бъде оценена за оставащите 
14 ОП.
21 Констатации и оценки
27 Член 8 от Решение 
№ 283/2010/EС.42 
Настоящият анализ е подкрепен 
от преглед на годишните доклади 
за изпълнението на оперативните 
програми, предоставени на Комиси ‑
ята от управляващите органи, които 
също съдържат ограничено количе ‑
ство данни или въобще нямат такива 
по отношение на подкрепата на ЕС 
за микропредприемачи.
43 
Поради ограничеността на данните, 
предоставени от държавите член ‑
ки, Комисията не е в състояние да 
събере последователна, полезна 
и надеждна информация, за да следи 
постиженията на подкрепата от ЕСФ 
за микропредприемачи, най‑вече по 
отношение на приобщаването.
44 
Поради това Сметната палата счита, 
че липсата на достатъчна и надежд ‑
на информация относно резултатите 
от изпълнението прави невъзможно 
достигането до общо заключение 
за това до каква степен крайните 
цели на финансовата подкрепа на 
ЕСФ за микропредприемачи са били 
постигнати.Налице е по -подробна 
информация относно сте -
пента на обхват и процента 
на оцеляване за проектите 
по ЕММП
45 
За всички седем проекта на ЕММП, 
обхванати от одита на Сметна ‑
та палата, е била предоставена 
информация относно това дали 
помощта е достигнала до микроп ‑
редприемачите. В повечето случаи, 
докладването от страна на ЕММП 
също е предоставило информация 
относно профила на получателите 
на финансова подкрепа за микроп ‑
редприемачи (като например пол, 
образование, възраст и регион). 
Данни относно предходния трудов 
статус на крайните получатели обаче 
са били налични само в един от се ‑
демте проверени финансови инстру ‑
мента на ЕММП (в Гърция).
46 
По отношение на процента на 
оцеляване три проекта на ЕММП са 
докладвали 100 % оцеляване, а един 
проект е със средно ниво на оцеля ‑
ване от 70 %. Относно останалите 
три проекта на ЕММП, статусът на 
изпълнение все още не позволява 
извършването на такова изчисление.
47 
Като цяло, Сметната палата установи, 
че докладването е било в съответ ‑
ствие с изискванията на решението 
на ЕММП за всички седем проверени 
проекта27, както и че е предоставило 
по‑добра информация, отколкото 
тази, която е била налична за финан ‑
совите инструменти в рамките на 
споделено управление.
22 Констатации и оценки
28 Препоръка на Комисията 
2003/361/ЕО от 6 май 2003 г. 
относно дефиницията на 
микро, малки и средни 
предприятия (ОВ L 124, 
20.5.2003 г., стр. 36).Предоставяната подкрепа 
е достигнала до микроп -
редприемачите, от които 
около половината преди 
това са били безработни
48 
Сметната палата извърши оценка 
на това дали проектите, включени 
в извадката, са могли да предоставят 
подкрепа на микропредприемачи 
и най‑вече на безработните. На 
първо място, оценката беше извър ‑
шена чрез проверка на това дали 
средният размер на предоставяното 
подпомагане е бил в съответствие 
с потребностите на микропред ‑
приемачите, и на второ място, чрез 
проверка на профилите на получа ‑
телите на безвъзмездни финансови 
средства или бенефициентите на 
финансови инструменти.Средният размер на 
финансовата подкрепа 
от ЕС е в съответствие 
с потребностите на 
микропредпиремачите
49 
Сметната палата установи, че сред ‑
ният размер на предоставяното 
подпомагане е бил под или малко 
над препоръчания от ЕС таван от 
25 000 евро28 за всички с изключение 
на един от 20 ‑те проверени проекта 
на ЕСФ. Всички седем проверени про ‑
екта по ЕММП са спазили задължи ‑
телния праг от 25 000 евро, опреде ‑
лен от правното основание на ЕММП 
(вж. фигура 2 ). Според Комисията 
към 30 септември 2014 г. средният 
размер на един кредит от ЕММП 
е възлизал на 9 825 евро за гаранции 
и 6 717 за кредитни инструменти.Фигура 2Среден размер на финансовата подкрепа на ЕС за микропредприемачи за проект 
спрямо определени прагови стойности
Източник:  Анализ на ЕСП (2013 г.), въз основа на данни, предоставени от управляващите органи (2013 г.) и Световната банка (2012 г.).
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Г ермания Италия Гърция Полша РумънияКГПБ „Риск от бедност“
ЕС „Микрофинансиране“
Проекти по ЕСФ
Проекти по ЕММПв хиляди евро
23 Констатации и оценки
29 Прагът по CGAP се състои от 
БНД на глава от населението, 
изразен в щатски долари, 
умножен по 2,5.50 
Сметната палата отбелязва, че та ‑
ванът от 25 000 евро, приложим за 
всяка от 28 ‑те държави членки, не 
взема предвид значителните раз ‑
личия по отношение на доходите 
и разпределението на богатството 
в тях. Поради това Сметната палата 
провери дали подкрепата е била под 
изчисления праг спрямо БНД, като 
отчита степента, до която тя е била 
използвана за изложено на риск от 
бедност население,,до което е дос ‑
тигнала (CGAP „Риск от бедност“29). 
Този допълнителен анализ показа, 
че всички 27 проверени проекта са 
били под тавана по CGAP .
51 
Това показва, че индивидуалните 
мерки за финансова подкрепа са 
били в размер, който може да бъде 
счетен за съответстващ на потребно ‑
стите на микропредприемачите.
Не всички проекти 
в извадката са били насочени 
към безработните
52 
Сметната палата също така прера ‑
згледа профилите на получателите 
на безвъзмездни финансови сред ‑
ства (на ниво управляващи органи) 
или профилите на клиенти, получили 
финансова подкрепа чрез финансо ‑
вите инструменти на ЕСФ и ЕММП (на 
ниво управители на фондове), за да 
оцени до каква степен са обхванати 
микропредприемачи, които преди 
това са били безработни.53 
Микропредприемачи, които преди 
това са били безработни, са били об ‑
хванати в 11 от 20 проверени проек ‑
та на ЕСФ (55 %). Това включва девет 
проекта (45 %), които са били изця ‑
ло насочени към безработни (пет 
в Гърция, два в Полша, един в Италия 
(Кампания) и един в Германия).
54 
По отношение на ЕММП, един от 
седемте проверени проекта е бил 
специално насочен към крайните 
получатели, които преди това са 
били безработни. Според Комисията 
обаче всички обобщени данни от 
ЕММП към края на септември 2014 г. 
показват, че 58 % от самостоятелно 
заетите лица, получили финансиране 
в рамките на ЕММП, преди това са 
били безработни и повече от 60 % 
от микропредприемачите, подкре ‑
пени от ЕММП, са стартирали своята 
дейности, което показва, че помощта 
е обхванала до голяма степен ми ‑
кропредприемачи, които преди това 
са били безработни.
24 Констатации и оценки
30 Белгия, Чешка република, 
Италия, Малта, Полша, 
Финландия и Обединеното 
кралство.
31 ГД „Трудова заетост, 
социални въпроси 
и приобщаване“, годишен 
отчет за дейността за 
2013 г. , стр. 61 ( http://
ec.europa.eu/atwork/
synthesis/aar/doc/empl_
aar_2013.pdf ).Информация относно 
разходите, свързани 
с изпълнението на 
подкрепата на ЕС за 
микропредприемачи
55 
По отношение на разходите за 
изпълнение на подкрепата на ЕС за 
микропредприемачи има два еле ‑
мента, които трябва да бъдат взети 
под внимание: разходите за публич ‑
на администрация и разходите за 
финансовите инструменти. Ето защо 
Сметната палата оцени дали е била 
предоставена достатъчно инфор ‑
мация на Комисията и на държавите 
членки относно тези разходи.
Непълна информация 
относно административ -
ните разходи, свързани 
с изпълнението на опера -
тивните програми по ЕСФ
56 
През 2011 г. Комисията изчисли, 
че административните разходи по 
изпълнението на оперативните 
програми възлиза на 3,2 % от общия 
размер на финансирането от ЕФРР/
КФ и ЕСФ за програмния период 
2007—2013 г. Това включва разхо ‑
дите за контрол, оценени на 0,9 %, 
които са свързани с проверката, 
сертифицирането и одитните дей ‑
ности, извършени от националните 
органи. Тази оценка се основава на 
данни, докладвани от някои държави 
членки30 за първите години от про ‑
грамния период 2007—2013 г., както 
за оперативните програми по ЕФРР/
КФ, така и по ЕСФ.57 
Въз основа на това31 генерална ди ‑
рекция „Трудова заетост, социални 
въпроси и приобщаване“ изчисли 
в годишния си отчет за дейността за 
2013 г., че разходите на ниво държа ‑
ви членки възлизат на около 4,8 % 
от бюджета на ЕСФ за програмния 
период 2007—2013 г. (обхващайки 
управляващите, сертифициращите 
и одитните органи). При изчисление ‑
то са използвани средните разходи 
за държавите членки, които варират 
между 2 % и 13 %. Освен това общите 
годишни административни разходи 
на Комисията възлизат на прибли ‑
зително 0,2 % от общите бюджетни 
кредити. Прогнозираните общи 
годишни административни разходи 
за управлението и контрола на ЕСФ 
възлизат на около 5 % от общия 
годишен бюджет. Основните компо ‑
ненти на административните разхо ‑
ди са описани в  каре 4 .
58 
В заключение, Сметната палата 
отбелязва, че Комисията не разпо ‑
лага със сравнителна информация 
относно административните разходи 
за всяка държава членка и за всеки 
механизъм за финансиране (т.е. без ‑
възмездни финансови средства или 
финансови инструменти като креди ‑
ти или гаранции). Освен това налич ‑
ните данни са били актуализирани 
само за финансовите инструменти. 
По отношение на проверените от 
Сметната палата оперативни про ‑
грами по ЕСФ в пет държави членки, 
няма налична информация относно 
действителните административни 
разходи на равнището на различни ‑
те управляващи органи.
25 Констатации и оценки
32 Съгласно член 43 от 
Регламент (ЕО) № 1828/2006 
на Комисията, разходите по 
управлението за 
финансовите инструменти 
на ЕСФ са ограничени до 
максимум 4 % от общия 
размер на отпуснатите 
средства от фонда средно за 
една година, освен ако 
управителят на фонда не 
е бил избран въз основа на 
конкурентна тръжна 
процедура, какъвто е бил 
случаят с един фонд 
в Германия.Разлики в начислените 
разходи за финансовите 
инструменти на ЕСФ
59 
Високите разходи водят до по‑малко 
средства, които действително да са 
на разположение за микропредпри ‑
емачите, и може да изложат на риск 
устойчивостта на фонда, особено 
в случая с малки фондове за микро ‑
финансиране. Най‑често срещаните 
разходи, начислявани за финансови 
инструменти, са разходите за упра ‑
вление, които може да включват 
различни подкомпоненти (напр. 
разходи за персонал, разходи за 
реклама и маркетинг, пътни разходи 
и разходи за консултации).60 
Анализът на Сметната палата показа, 
че разходите за управление за пет 
от шестте проверени финансови 
инструмента на ЕСФ варират между 
2,3 % и 4,2 %32. И накрая, един гаран ‑
ционен фонд в Италия (Калабрия) не 
е могъл да предостави информация 
относно своите разходи за управле ‑
ние, когато тази информация е била 
поискана от Сметната палата.Основни компоненти на разходите за публична администрация за оперативни 
програми по ЕСФ
За държавите членки административните разходи включват разходи, свързани с управление, контрол, 
мониторинг и оценка на оперативните програми от националните органи. Такива разходи могат да 
бъдат свързани с възнаграждения на служителите, оперативни разходи, пътни разноски и разходи за 
обучение. За да се гарантира, че съответната държава ефективно извлича полза от предоставената под ‑
крепа, административните разходи може също така да обхванат разходи, свързани с информационните 
и комуникационните дейности относно възможностите за финансиране от оперативни програми по ЕСФ 
или разходи за укрепване на административния капацитет на бенефициентите (напр. чрез обучение).
В случая с финансовите инструменти част от административната дейност се извършва от управителя на 
фонда (напр. избор на крайните получатели), което води до по‑ниски административни разходи на ниво 
държава членка. За тези дейности, разходите за управление директно се начисляват от управителите на 
фондове към оперативните програми.
На равнището на Комисията, административните разходи са свързани с разходи за съставяне на регула ‑
торната рамка на ЕСФ, финансовото управление, контрол, одит, техническата координация с държавите 
членки, както и оценяване и информационни дейности.
Тези административни разходи не включват разходите, поети от получателите на финансова подкрепа 
на ЕС.Каре 4
26 Констатации и оценки
61 
В своята извадка за два финансови 
инструмента на ЕСФ в Италия (Ка ‑
лабрия) Сметната палата отбелязва, 
че освен разходите за управление 
са били начислени допълнителни 
разходи към ОП, а именно лихвеното 
плащане по гарантираните кредити 
(вж. каре 5 ). Това води до увелича ‑
ване на разходите за изпълнение за 
един от двата финансови инструмен ‑
та до 7,8 %, което представлява при ‑
близително 4  млн.  евро на година.62 
Структурата на разходите, начислени 
за финансовите инструменти на ЕСФ 
към бюджета на ЕС, варира на базата 
на различните подкомпоненти. Въ ‑
преки че Сметната палата признава, 
че е възможно да има основателни 
причини за тези разлики, Комиси ‑
ята няма цялостен поглед, който 
да ѝ позволи да е информираназа 
базата на изчисляване на разходите 
за управлението и изпълнението 
на финансовите инструменти на 
ЕСФ, както и за това дали те са били 
оправдани.
63 
От друга страна, за ЕММП (кре ‑
дити и гаранционни инструменти 
взети заедно), според изчисления 
на Комисията средните годишни 
разходи, дължими от бюджета на ЕС, 
са в максимален размер от 0,5 % до 
0,7 % от предоставените финансови 
средства.
Високи разходи, начислени от финансовия инструмент в Калабрия
В Калабрия разходите за управление, начислени от гаранционен фонд за микрокредитиране, са били 
докладвани на Комисията в размер на 2,23 % от общите отпуснати средства, което означава, че те офи ‑
циално са били под регулаторния таван от 4 %.
Управляващите органи обаче са договорили с местните банки такава структура на разходите за упра ‑
вление, при която ЕСФ да заплати лихва за микрокредитиране от името на кредитополучателите. Когато 
към разходите за управление се добавят и лихвени плащания в размер на 5,6 % по гарантираните креди ‑
ти, общият размер на разходите, начислени на ОП възлиза на над 7,8 %. Освен това същите тези частни 
банки, които са получили лихвените плащания, междувременно също така са спечелили от лихвата 
върху депозираните средства на ЕСФ, които са послужили като гаранции.Каре 5
27
 Заключения и препоръки
64 
Сметната палата заключава, че по 
отношение на финансовата подкре ‑
па на ЕСФ за микропредприемачи 
има слабости в планирането и разра ‑
ботването на подкрепата и липса на 
достатъчна и надеждна информация 
относно резултатите от изпълнение ‑
то. В допълнение Комисията и дър ‑
жавите членки не разполагат със 
сравнителна информация относно 
административните разходи за всяка 
държава членка и за всеки механи ‑
зъм за финансиране (т.е. безвъзмезд ‑
ни финансови средства или финан ‑
сови инструменти като кредити или 
гаранции).
65 
Като цяло, Сметната палата счита, 
че тези въпроси могат да окажат 
отрицателно въздействие върху 
ефективността на финансовата 
подкрепа от ЕС, чиято цел е да 
отговори на потребностите на 
микропредприемачите.
Слабости при планирането 
и разработването на 
финансовата подкрепата на 
ЕСФ за микропредприемачи
66 
Държавите членки като цяло не са 
извършили адекватна оценка на спе ‑
цифичните потребности на микроп ‑
редприемачите при разработването 
на оперативни програми по ЕСФ. 
Няма нормативно задължение спе ‑
цифичните потребности на микроп ‑
редприемачите да бъдат взети под 
внимание на ниво Европейски съюз 
по време на програмния период 
2007—2013 г. По време на периода, 
обхванат от одита, безвъзмездните 
финансови средства са били основ ‑
ният механизъм за подкрепа от ЕСФ, 
използван досега за предприемачи.67 
Финансовата подкрепа на ЕС за ми ‑
кропредприемачи от ЕСФ обикновено 
се предоставя, без да има обоснована 
оценка на потребностите. За някои от 
проверените финансови системи на 
ЕСФ липсата на инвестиционни стра ‑
тегии, заедно с неадекватни системи 
за управление на риска, са довели до 
прекалено голям размер на отпусна ‑
тите средства за фондовете. Сметната 
палата също така установи, че при по ‑
ловината от проверените финансови 
инструменти са липсвали политика за 
прекратяване на дейността и раз ‑
поредби за ликвидация, въпреки че 
това е било изискване на приложими ‑
те регламенти.
68 
Счита се, че като цяло финансовият 
инструмент на Комисията— ЕММП, 
има задоволителни механизми за 
изграждане на системите за упра ‑
вление на риска. ЕММП е успял да 
привлече известно количество до ‑
пълнително частно финансиране за 
разлика от финансовите инструмен ‑
ти на ЕСФ. Но сумите, които са били 
разпределени на ЕММП от бюджета 
на ЕС към днешна дата (ако се срав ‑
нят с финансовите инструменти на 
ЕСФ), са били ограничени.
Препоръка 1
За програмния период 2014—2020 г. 
държавите членки следва системно 
да извършват оценки на потребно ‑
стите при разработването на фи ‑
нансови инструменти и изготвянето 
на оперативни програми, които 
включват финансова подкрепа от ЕС 
за микропредприемачи. Също така 
това ще помогне да се определи 
подходящото равнище на финанси ‑
ране за алтернативните механизми 
за финансиране, т.е. безвъзмездни 
финансови средства или финансови 
инструменти (кредити или гаран ‑
ции). Комисията следва да предоста ‑
ви насоки в тази област.
28 Заключения и препоръки
Препоръка 2
Комисията следва да обвърже с ус ‑
ловия използването на финансови 
инструменти на ЕСФ от държавите 
членки, не само по отношение на 
спазването на регулаторните изиск ‑
вания, но също така и по отношение 
на наличието на стабилна система за 
управление на риска, за да се избег ‑
не отпускането на прекалено големи 
суми.
Липса на достатъчна 
и надеждна мониторингова 
информация относно 
резултатите от изпълнението
69 
Системите на ЕММП за докладване 
на резултатите от изпълнението са 
предоставили по‑пълна информа ‑
ция, отколкото тези на ЕСФ, които се 
считат за неподходящи. Въз основа 
на данните, предоставени от дър ‑
жавите членки, Комисията не е в 
състояние да събере последовател ‑
на, полезна и надеждна информация 
(напр. процент на оцеляване на 
микропредприятията и обхват), за 
да следи постиженията на подкре ‑
пата от ЕСФ за микропредприемачи. 
Сметната палата счита, че тази ситу ‑
ация прави невъзможно достигането 
на общо заключение относно ефек ‑
тивността на подкрепата от ЕСФ, пре ‑
доставена на микропредприемачи.
70 
Въз основа на проверената извадка, 
безвъзмездните финансови средства 
на ЕСФ, финансовите инструменти 
на ЕСФ и ЕММП са предоставили фи ‑
нансова подкрепа за микропредпри ‑
емачи. Достигането до микропред ‑
приемачи, които преди това са били 
безработни, е осъществено само 
в около половината от проектите.Препоръка 3
С цел да се подобри обхватът в бъ ‑
деще, Комисията заедно с държавите 
членки следва да разработи финан ‑
сови мерки за подкрепа на ЕСФ за 
микропредприемачи и да определи 
критерии за допустимост, чиято цел 
е да се достигне до безработните 
и уязвимите лица, които са в нерав ‑
ностойно положение по отношение 
на достъпа до традиционния креди ‑
тен пазар.
Недостатъчна информация 
относно разходите 
за изпълнението на 
безвъзмездната финансова 
подкрепа и финансовите 
инструменти на ЕСФ
71 
За проверените оперативни програ ‑
ми по ЕСФ управляващите органи 
не са разполагали с информация 
относно действителните админи ‑
стративни разходи. Комисията и дър ‑
жавите членки не разполагат със 
сравнителна информация относно 
разходите за публична администра ‑
ция за всяка държава членка или за 
всеки механизъм за финансиране 
(т.е. безвъзмездни финансови сред ‑
ства или финансови инструменти 
като кредити или гаранции). Ситу ‑
ацията не им позволява да вземат 
под внимание най‑изгодния начин 
за доставяне на подкрепа на ЕС за 
микропредприемачи.
72 
За проверените финансови инстру ‑
менти Сметната палата установи 
различни структури на разходите 
и разлики в процентната ставка на 
разходите за управление, начисле ‑
ни върху бюджета на ЕС. Комисията 
няма цялостен поглед върху осно ‑
вата за изчисляването на разходите 
за изпълнението на финансовите 
инструменти на ЕСФ и следователно 
29 Заключения и препоръки
не е в състояние да прецени дали 
разликите в разходите между ин ‑
струментите са оправдани.
Препоръка 4
За програмния период 2014—2020 г. 
Комисията следва да извърши 
сравнителен анализ на разходите 
за изпълнението на безвъзмезд ‑
ните финансови средства на ЕСФ, 
финансовите инструменти на ЕСФ 
и финансовите инструменти на 
Европейската програма за заетост и социални иновации (EaSI), с оглед 
на установяване на техните дейст ‑
вителни равнища. Оценката следва 
да позволи определянето на „добри 
практики“ относно начина, по който 
безвъзмездните финансови сред ‑
ства, кредитите и гаранциите в ма ‑
лък размер могат да бъдат отпуснати 
при икономически приемлива цена.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Henri 
GRETHEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 
заседанието му от 10 юни 2015 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

30
VI г)
Комисията не приема тази препоръка.
От една страна, Комисията счита, че анализът ще 
изисква отделянето на управлението на разхо ‑
дите за безвъзмездни средства или финансов 
инструмент, поети от управляващия орган. Нещо 
повече, съпоставката на разходи и такси между 
безвъзмездните средства и финансовите инстру ‑
менти на ЕСФ и между финансовите инструменти 
на ЕСФ и Европейския механизъм за микрофи ‑
нансиране „Прогрес“ (ЕММП) би било трудно 
(например разходите за финансовите инстру ‑
менти на ЕСФ включват банковите такси, но не 
и разходите за управляващите органи и междин ‑
ните образувания); Освен това структурата на 
разходите на финансови инструменти на ЕММП 
е различна от тази на ЕСФ, тъй като управлява ‑
щите органи не се намесват).
От друга страна, анализът може да не постигне 
целите на разработването на добри практики за 
новия програмен период, тъй като регулатор ‑
ната рамка предвижда нови правила за разхо ‑
дите и таксите за управление, които се основават 
на резултатите и включват прагове (вж. делеги ‑
ран Регламент № 480/2014).
Въведение
09
По време на програмния период 2007—2013 г., 
докладване на Комисията от управляващите 
органи на ниво проект за микропредприемачи 
целева група не беше задължително.Резюме
VI а)
Комисията приема препоръката.
За програмния период 2014—2020 г. регула ‑
торната рамка ще гарантира, че всеки финан ‑
сов инструмент е „основан на предварителна 
оценка“, при която са установени пазарна 
неефективност или неоптимални инвестиционни 
ситуации и инвестиционни нужди. Изискванията 
на предварителната оценка са предвидени също 
така за продължаване на финансовите инстру ‑
менти, създадени през предходния програмен 
период.
При одобряване на оперативните програми 
Комисията е гарантирала привеждане в съответ ‑
ствие със стратегическите приоритети, иден ‑
тифициране/изпълнение на предварителните 
условия и оценка на основанията за предложе ‑
ната форма на подкрепа.
Комисията също така се ангажира да даде съвети 
относно предварителната оценка и предоставя 
насоки относно прилагането на финансовите 
инструменти.
Тя вече е предоставила насоки и практически 
методология за изготвяне на задължителна пред ‑
варителна оценка за новия програмен период.
VI б)
Комисията приема тази препоръка, която вече 
е разгледана в новата регулаторна рамка на ЕСФ, 
която изисква предварителни оценки за финан ‑
совите инструменти.
VI в)
Комисията приема тази препоръка.
Новата регулаторна рамка ще позволи иденти ‑
фицирането на най‑подходящите целеви групи 
на инструмента за микрофинансиране за всеки 
разглеждан пазар. Това следва да бъде постиг ‑
нато чрез предварителни оценки.Отговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 31
27
Вж. общ отговор на § 21 и § 22.
В рамките на програмния период 2014—2020 г., 
извършването на предварителна оценка е пред ‑
поставка и правилата за плащането предвиждат 
поетапно удостоверяване за плащането. Това 
ще допринесе за оптимизиране на размера на 
финансовите инструменти.
Каре 3
По отношение на Campania, както бе установено 
от Сметната палата, надвишаването на номинал ‑
ната стойност се дължи на свръхзаявяване на 
една ос цел в ущърб на други, които са останали 
незаявени. Последвалата покана за представяне 
на предложения беше изменен с цел разглеж ‑
дане на този въпрос. В края на май 2015 г., изпла ‑
щането за микропредприемачите достигна 37,4 % 
от общия капитал на фонда.
33
Комисията счита, че все още е твърде рано да се 
направи оценка на рисковото портфолио, тъй 
като портфолиото на ЕММП е създадено наскоро 
и първият цикъл на възстановяванията все още 
не е завършен.
Общ отговор на § 35 и § 36
Ливъриджът не беше правно изискване за 
програмния период 2007—2013 г. Въпреки това 
той е бил включен в правната рамка на периода 
2014—2020 г1.
Въпреки това, дори и без привличане на допъл ‑
нителни частни средства, финансовите инстру ‑
менти, финансирани от ЕСФ, могат да имат мул ‑
типликационен ефект благодарение на техните 
револвиращ характер.
1 Съображение 34 и член 37, параграф 2, буква в) и член 46, 
параграф 2, буква з) от Регламент (ЕС) № 1303/2013.Констатации
Общ отговор на § 21 и § 22
или финансовите инструменти в режим на спо ‑
делено управление с Регламента за общоприло ‑
жимите разпоредби 1303/2013 през програмния 
период 2014—2020 г. се въвежда задължителна 
предварителна оценка, която следва да включва, 
наред с другото, основанията за предложената 
форма на подкрепа.
Общ отговор на § 24 и § 25
При споделено управление и в съответствие 
с принципа на субсидиарност, националните 
органи отговарят за това да се гарантира, че 
отделните дейности се изпълняват в съответ ‑
ствие с приложимите правни разпоредби.
Комисията признава факта, че инвестиционната 
стратегия не е била разработена за създаването 
на три от шестте финансови инструменти.
Този въпрос, произтичащи от програмния 
период 2007—2013 г., е вероятно поради липсата 
на сигурност в Общия регламент № 1828/2006, 
който е изменян няколко пъти през 2010 и 2011 г. 
що се отнася до финансови инструменти.
26
През програмния период 2007—2013 г. това 
изискване произтича от посочената бележка на 
COCOF. То излиза извън обхвата на компетент ‑
ност на управляващите органи и е отговорност 
на управителя на фонда в съответствие с прин ‑
ципите за добро финансово управление.
За програмния период 2014—2020 г. тези изиск ‑
вания са ясно предвидени в член 37, параграф 2 
от Регламента за общоприложимите разпоредби, 
предвиждащ задължението за извършване на 
предварителна оценка.
Отговори на Комисията 32
45
Съгласно правилата на ЕММП, данните относно 
предишен трудов статус са били събирани за 
физически лица, но не и за микропредприятията. 
Този въпрос е бил взет предвид при изготвя ‑
нето на финансовите инструменти на Заетостта 
и социалните иновации (EaSI).
Общ отговор на § 52 — § 54
Комисията отбелязва, че одитираните инстру ‑
менти за микрофинансиране са инструменти за 
постигане на съответните цели на части от опе ‑
ративните програми на ЕСФ и на ЕМПП, в рамките 
на които те се прилагат, което може да надхвърля 
интеграцията на безработните лица.
По решение на ЕМПП целевите групи са опреде ‑
лени както като физически лица, по‑специално от 
уязвимите групи, така и като микропредприятия.
Като се работи с небанкови институции за микро ‑
финансиране, когато такива съществуват на 
съответния пазар, се осигурява добро обхващане 
на микрокредитополучатели, които са в нерав ‑
ностойно положение по отношение на конвен ‑
ционалния кредитен пазар. Бизнес моделът на 
небанкови МФИ се основава на съществуващата 
ситуация, в която уязвимите лица са в неравно ‑
стойно положение по отношение на достъпа до 
конвенционалния кредитен пазар, защото те се 
възприемат от основните банки като по‑скъпи и/
или на по‑рискови.
58
Комисията счита, че би било непропорционално 
натоварващо да се предостави тази информация 
в сравнение с очакваните резултати. По‑специ ‑
ално, това би изисквало отделянето на управле ‑
нието на разходите за безвъзмездни средства 
или за финансов инструмент, които са поети от 
управляващия орган. Нещо повече, съпоставката 
на разходи и такси между безвъзмездните сред ‑
ства и финансовите инструменти на ЕСФ би било 
трудно (например разходите за финансовите 
инструменти на ЕСФ включват банковите такси, 
но не и разходите за управляващите органи 
и междинните образувания);37
По отношение на целевия ливъридж, Комиси ‑
ята би желала да отбележи, че фактът, че някои 
транзакции не постигнат очакваният ливъридж, 
не е въпрос на изпълнение, но приемлива сто ‑
пански реалност за неразвития пазар за микро ‑
финансиране и за инструмента, който се опитва 
да достигне не само до най‑добрите посредници, 
но също и тези, които са новоучредени, както 
и онези, които са насочени към уязвимите групи. 
За да се увеличи максимално използването на 
наличния бюджет на ЕС, в гаранционните спора ‑
зумения, които не достигат до целеви ливъридж, 
ЕИФ коригира съобразно съответните ОСП суми 
и използва повторно освободените ОСП суми за 
нови транзакции. Освен това посредниците са 
длъжни да заплащат такси ангажимент за неспаз ‑
ване на договорените обеми на портфолиото.
Общ отговор на § 41— § 44
Мониторингът на ЕСФ като такъв се извършва 
на равнище приоритетна ос, а не на равнище 
проект. Показателите за крайните продукти 
и резултатите бяха формулирани на равнище 
приоритетна ос в съответствие с нейните цели. 
В програмния период 2014—2020 г. ще бъдат 
въведени подобрения тъй като показателите за 
крайните продукти и резултатите се определят 
на равнището на инвестиционния приоритет, 
като се отразяват специфичните цели на този 
инвестиционен приоритет.
По отношение на докладването за процента на 
оцеляване, тъй като това не е изискване от регла ‑
мента, то не може да бъде очаквано.
Освен това Комисията не счита, че процентът на 
оцеляване сам по себе си да бъде релевантен 
критерий за оценка на успеха на инструмента за 
микрофинансиране. Например, ако безработното 
лице се опитва да създадат свой собствен бизнес 
и впоследствие не е успяло, то все пак би придо ‑
било професионален опит и управленски умения, 
благодарение на които е могло да намери работа 
на по‑късен етап. Резултатът от интервенцията 
следва да се разглежда като положителен.
Процентът на оцеляване на получилите под ‑
крепа микропредприемачи може например да се 
попълни с измерване на ситуацията на крайния 
получател на пазара на труда по някое време 
след приключването на дейността.
Отговори на Комисията 33
Заключения и препоръки
Общ отговор на § 64 и § 65
Комисията счита, че би било непропорционално 
натоварващо да се събере тази информация. 
Нещо повече, съпоставката на разходите и так ‑
сите между безвъзмездните средства и финансо ‑
вите средства от ЕСФ и между тези на държавите 
членки би било трудно.
Освен това административните разходи като 
такива не следва да бъде основният фактор 
при избора на най‑подходящия механизъм за 
финансиране.
67
Вж. отговорите на Комисията по точки 21 & 22 
и 27.
68
ЕММП стартира като пилотна инициатива от 
2010 г. насам. Допълнителни бюджетни средства 
са били отпуснати за последващата програма 
по линия на Европейската програма за заетост 
и социални иновации (EASI).
Препоръка 1
Комисията приема препоръката.
За програмния период 2014—2020 г. регулаторна 
рамка ще гарантира, че всеки финансов инстру ‑
мент е „въз основа на предварителна оценка“, 
която е установила пазарна неефективност или 
неоптимални инвестиционни ситуации и инвес ‑
тиционни нужди. Изискванията на предварител ‑
ната оценка са предвидени също така за продъл ‑
жаване на финансовите инструменти, създадени 
през предходния програмен период.
При одобряване на оперативните програми 
Комисията е гарантирала привеждане в съответ ‑
ствие със стратегическите приоритети, иден ‑
тифициране/изпълнение на предварителните 
условия и оценка на основанията за предложе ‑
ната форма на подкрепа.59
Разходите за управление на действия по микро ‑
кредитиране по дефиниция са по‑високи от 
нормалното кредитиране поради специфичната 
целева популация, малкия размер и големия 
брой заеми, предоставени от институциите за 
микрофинансиране.
62
При споделено управление и в съответствие 
с принципа на субсидиарност, националните 
органи отговарят за това да се гарантира, че 
отделните дейности се изпълняват в съответ ‑
ствие с приложимите правни разпоредби.
От 2011 г. насам, е налице задължение за държа ‑
вите членки да предоставят данни в годишния 
доклад за изпълнението относно разходите 
и таксите за управление, свързани с прилагането 
на финансови инструменти.
Тези данни са достъпни за институциите 
и обществеността относно „Обобщение на 
данните за напредъка във финансирането и при ‑
лагането на инструментите за финансов инжене ‑
ринг, отчетен от управителните органи“, който се 
публикува всяка година през декември.
Следва също така да се подчертае, че управи ‑
телят на фонда е определен чрез процедура за 
възлагане на обществена поръчка, докато нивото 
на разходите и таксите за управление се опре ‑
деля от пазара.
По отношение на изчисляването на разходите, 
какъвто беше случаят за периода на програми ‑
ране 2007—2013 г., правната рамка за периода 
2014—2020 г. включва въвеждането на горна 
граница на разходите и таксите за управление. 
В допълнение, компонентът за изпълнение вече 
е задължителен елемент на тези такси2.
Комисията определи в Делегиран регламент 
№ 480/2014 критериите за определяне на раз ‑
ходите и таксите за финансови инструменти въз 
основа на резултатите и определи прагове за 
разходите и таксите за управление въз основа на 
добри пазарни практики.
2 Вж. член 42, параграф 5 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
Отговори на Комисията 34
Общ отговор на § 71 и § 72
За финансови инструменти по линия на ЕСФ, от 
2011 г. насам е налице задължение за държавите 
членки да предоставят данни в годишния доклад 
за изпълнението относно разходите и таксите за 
управление, свързани с прилагането на финан ‑
сови инструменти.
За програмния период 2014—2020 г. Комисията 
определи в Делегиран регламент № 480/2014 
критериите за определяне на разходите и так ‑
сите за финансови инструменти въз основа на 
резултатите и установи прагове за разходите 
и таксите за управление въз основа на добрите 
пазарни практики.
Препоръка 4
Комисията не приема тази препоръка.
От една страна, Комисията счита, че анализът ще 
изисква отделянето на управлението на разхо ‑
дите за безвъзмездни средства или финансов 
инструмент, поети от управляващия орган. Нещо 
повече, съпоставката на разходи и такси между 
безвъзмездните средства и финансовите инстру ‑
менти на ЕСФ и между финансовите инструменти 
на ЕСФ и Европейския механизъм за микрофи ‑
нансиране „Прогрес“ (ЕММП) би било трудно 
(например разходите за финансовите инстру ‑
менти на ЕСФ включват банковите такси, но не 
и разходите за управляващите органи и междин ‑
ните образувания); Освен това структурата на 
разходите на финансови инструменти на ЕММП 
е различна от тази на ЕСФ, тъй като управлява ‑
щите органи не се намесват).
От друга страна, анализът може да не постигне 
целите на разработването на добри практики за 
новия програмен период, тъй като регулатор ‑
ната рамка предвижда нови правила за разхо ‑
дите и таксите за управление, които се основават 
на резултатите и включват прагове (вж. делеги ‑
ран Регламент № 480/2014).Комисията също поема ангажимент да съветва 
относно предварителната оценка и да осигурява 
насоки относно прилагането на финансовите 
инструменти.
Тя вече е предоставила насоки и практически 
методология за изготвяне на задължителна пред ‑
варителна оценка за новия програмен период.
Препоръка 2
Комисията приема тази препоръка, която вече 
е разгледана в новата регулаторна рамка на ЕСФ, 
която изисква предварителни оценки за финан ‑
совите инструменти.
69
ЕММП изглежда не страда от недостатъчна 
и ненадеждна мониторингова информация 
относно изпълнението.
За програмния период 2014—2020 г. Комисията 
отбелязва, че с изключение на коефициента на 
оцеляване, специфичните показатели на ЕСФ, 
като например броя на подпомаганите микроп ‑
редприятия и трудовия статус на участниците 
при влизане и напускане също помагат да се 
измери ефективността на предоставяната от ЕСФ 
подкрепа на микропредприемачите.
Препоръка 3
Комисията приема тази препоръка.
Новата регулаторна рамка ще позволи иденти ‑
фицирането на най‑подходящите целеви групи 
на инструмента за микрофинансиране за всеки 
разглеждан пазар. Това следва да бъде постиг ‑
нато чрез предварителни оценки.
/uni041A/uni0410/uni041A /uni0414/uni0410 /uni0421/uni0415 /uni0421/uni0414/uni041E/uni0411/uni0418/uni0415/uni041C /uni0421 /uni041F/uni0423/uni0411/uni041B/uni0418/uni041A/uni0410/uni0426/uni0418/uni0418/uni0422/uni0415 /uni041D/uni0410 /uni0415C?
/uni0411/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
/uni041F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Микропредприемачите в ЕС изпитват затруднения при 
достъпа до традиционния кредитен пазар. С цел 
подобряване на тази ситуация ЕС предоставя финансова 
подкрепа под формата на безвъзмездни средства 
и финансови инструменти.
С настоящия доклад Сметната палата оцени дали 
планирането и разработването на финансовата 
подкрепа на ЕС са насочени към действителните нужди 
на микропредприемачите и дали са въведени стабилни 
системи за отчитане на резултатите от изпълнението. 
В допълнение към това, Сметната палата провери дали 
е налице достатъчно информация относно разходите за 
прилагане на различните механизми на ЕС за 
финансиране в подкрепа на микропредприемачите.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА