BG    BG BG 
 
BG    BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 17.9.2008 
SEC(2008) 2437  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
придружаващ  
 
Предложение  за 
 
РЕГЛАМЕНТ  НА СЪВЕТА  за изменение  на Регламент  (ЕО) № 1290/2005 относно  
финансирането  на Общата  селскостопанска  политика  и Регламент  (ЕО) № 
1234/2007 за установяване  на обща  организация  на селскостопанските  пазари  и 
относно  специфични  разпоредби  за някои  земеделски  продукти  ("Общ  регламент  
за ООП ") по отношение  на разпределянето  на храна  на най-нуждаещите  се лица  в 
Общността  
 
Резюме  на оценката  на въздействието  
 
 
{COM(2008) 563 окончателен } 
{SEC(2008) 2436}  
 
 
BG 2   BG 1. ВЪВЕДЕНИЕ  
„Програмата  за разпределяне  на храна  на най-нуждаещите  се лица  в Общността “ на ЕС 
(наричана  по-нататък  ПРХ ) бе въведена  през декември  1987 г., когато  Съветът  прие  
правилата  за отпускане  на публични  интервенционни  складове  за земеделски  продукти  
в държавите -членки  с желанието  те да се използват  като хранителни  помощи  за най-
нуждаещите  се в Общността .  
В средата  на 90-те години  за да осигури  постоянна  доставка  ПРХ  бе изменена , за да 
може  интервенционните  складове  да бъдат  допълнени  от закупуване  на пазара . Не се 
предвиждаше  това да бъде  дългосрочно  решение , а само  мярка , която  да бъде  
използвана  при недостатъчна  наличност  на някои  продукти . Основата  на програмата  ще 
продължи  да бъде  интервенцията  „докато  складовете  намалеят  до нормални  
равнища “.  
Продължаващите  реформи  на Общата  селскостопанска  политика  (ОСП ) постепенно  
върнаха  първоначалната  роля  на интервенцията  като защитна  мярка . През  2008 г. 
закупуването  на пазара  достигна  90 % от разпределената  храна . Интервенционните  
запаси  са ниски  и не се предвижда  или не е много  вероятно  ново  натрупване  на 
излишъци  предвид  преразглеждането  на ОСП  и ситуацията  на световния  пазар .  
Следователно  следва  да се създаде  нова  основа  за ПРХ . За тази цел бе проведена  
оценка  на въздействието  в рамките  на която  бяха  зададени  въпроси  на представителите  
на държавите -членки  и на благотворителните  организации  и предоставеният  онлайн  
въпросник  даде  възможност  за събиране  на обратна  информация  от страна  на широката  
общественост . 
• Как работи  програмата ? 
ПРХ  се финансира  от Европейския  фонд  за гарантиране  на земеделието  (ЕФГЗ ). 
Нейният  бюджет  нарасна  от малко  по-малко  от 100 млн. EUR през 1987 г. до над 305 
млн. EUR през  2008 г. Участието  в тази програма  е избирателно ; през 2008 г. участваха  
деветнайсет  държави -членки . 
Всяка  година  държавите -членки , които  желаят  да участват  изпращат  своите  искания  до 
Комисията  по отношение  на количествата  на наличните  в интервенционните  складове  
продукти . На тази основа  и на база на данни  от Евростат  относно  бедността  Комисията  
определя  бюджетен  таван  за всяка  от участващите  държави -членки  и списък  с 
продукти , които  да бъдат  изтеглени  от публичните  складове  или закупени  на пазара , 
като се използва  отпуснатият  бюджет . 
Когато  доставките  произлизат  от интервенционни  запаси , се организират  търгове  за 
превръщането , или обмена  на тези стоки  (напр . жито ) в преработени  продукти  от 
същото  „семейство “ (напр . брашно  или макаронени  изделия ). Тези  продукти  се 
разпределят  като хранителни  помощи  за най-нуждаещите  се лица  под формата  на 
кошници  с храна  или ястия  в центрове , управлявани  от благотворителни  организации  и 
от други  компетентни  органи , посочени  от държавите -членки . През  2006 г. 13 милиона  
души  в 15 държави -членки  се възползваха  от ПРХ .  
 
BG 3   BG • Кого  подпомага  програмата ? 
ПРХ  подпомага  доставянето  на храна  на отделни  лица  или на особено  уязвими  
семейства , които  се намират  в затруднено  положение . През  2006 г. около  43 милиона  
души  в 25 държави  от ЕС изпитваха  недостиг  на храна . Процентът  варира  между  2 % в 
Дания  и 37 % в Словакия . В 5 от 10 от новите  държави -членки  показателят  надхвърли  
20 %.  
Особено  уязвими  са децата  от бедни  семейства ; хранителните  им навици  определят  
бъдещите  проблеми , свързани  със здравето  им, включително  забавено  развитие  на 
мозъка  и намалена  способност  да учат .  
Често  възрастните  хора  страдат  от недохранване ; поради  бедност  или инвалидност , 
неподходящото  и недостатъчно  хранене  е често  срещано .  
Бездомните  хора  са подложени  на риск , както  и търсещите  убежище  и незаконните  
работници  имигранти , които  по принцип  не са включени  в официалните  данни ; техният  
статут  може  да им попречи  да се възползват  от социални  услуги  и те представляват  
значителна  част от ползвателите  на обществените  трапезарии .  
• Основата  на действието  на Общността  
Гладът , лишенията , бедността  и социалното  изолация  са проблеми  на Европа , които  се 
наблюдават  във всички  държави -членки . ПРХ  има за цел да се справи  директно  с тези 
проблеми  в духа  на Договора , в който  се посочва , че Съюзът  цели  „насърчаването  на 
благосъстоянието  на своето  население “ и „насърчаването  [...]солидарност  между  
държавите -членки ,“ 
В частност  програмата  допринася  за постигане  на целите  на ОСП  за стабилизиране  на 
пазарите  и гарантиране , че доставяните  продукти  достигат  до потребителите  на 
разумни  цени . Въпреки , че в миналото  ОСП  бе насочена  към мерки , свързани  с 
доставката , нейната  политика  винаги  е била  също  да гарантира  задоволяване  на 
търсенето . 
Предоставената  от органите  на държавите -членки  социална  подкрепа  рядко  е насочена  
към достъпа  до храна . Инициативите , свързани  с предоставянето  на храна , които  са 
насочени  към социално  изолираното  и маргинално  население , се провеждат  по принцип  
от благотворителни  организации  и се извършват  с помощта  на доброволци .  
ПРХ  следва  да се разглежда  като принос , който  може  да насърчи  действия  от страна  на 
държавите -членки  и да помогне  на благотворителните  организации  и на гражданското  
общество  да развият  свои  инициативи  за гарантиране  на правото  на всички  граждани  на 
ЕС на изхранване . Създаването  на рамка  на ЕС може  да гарантира , че програмата  се 
провежда  в съответствие  със стандартите  на ЕС за добро  управление , като се допълва  
със съществуващи  програми  на държавите -членки .  
 
BG 4   BG 2. ЦЕЛИ 
Целта  на ПРХ  е да намали  несигурността , свързана  с прехранването  и така да спомогне  
за гарантиране  на право  на изхранване  в ЕС. Преразглеждането  на програмата  следва  да 
има за цел: 
• Да осигури  стабилен  източник  на храна  за целевото  население   
• Да подсили  управлението  от страна  на публичните  органи  
• Да подобри  насочването  на действията  към нуждаещите  се лица  
3. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКАТА   
Вариант  1 – Само  интервенция  („запазване  на сегашното  положение “) 
Ако закупуването  на пазара  не може  да се използва  постоянно , ПРХ  ще зависи  от 
наличните  интервенционни  складове  като на единствен  източник  на храна  за 
разпределяне  на най-нуждаещите  се лица . Тези  запаси  се разменят  за по-полезни  
хранителни  продукти  от същото  „семейство “ под отговорността  на държавите -членки . 
Както  и сега храната  ще се разпределя  от организации , избрани  от държавите -членки .  
За да се опростят  процедурите  държавите -членки , има пряк  достъп  до 
интервенционните  складове , намиращи  се на тяхна  територия  и разходите  за транспорт  
ще бъдат  включени  в поканите  за участие  в търг. Възможно  е наличните  складове  да се 
прехвърлят  между  държави -членки , които  са в рамките  на специфични  споразумения  
между  тях. Информацията  относно  засегнатите  складове  се предоставя  от електронната  
система  за информация  и комуникация  на Комисията . 
Вариант  2 – Интервенционни  складове , допълнени  със закупуване  на пазара   
Програмата  продължава  да се основава  на изтегляне  от интервенционните  складове  при 
наличие  на запаси , като се допълва  със закупуване  на пазара . Ако наличните  складове  
не са подходящи  (напр . тяхното  качество  не е подходящо  за консумация  от човека ) или 
тяхното  местоположение  би довело  до неразумно  високи  разходи  за транспорт , 
държавите -членки  няма  да бъдат  задължени  да ги ползват  за ПРХ . 
При използване  на интервенционни  складов , процедурата  се опростява , както  при 
вариант  1. Продуктите , които  са допустими  за закупуване  не са вече ограничени  до 
настоящите  „семейства “ от продукти  и не е необходимо  предварително  разпределяне  
по вид на продукта . Държавите -членки  могат  да решат , които  продукти  да закупят . 
За подобряване  на прозрачността  държавите -членки  публикуват  информация  относно  
търговете  онлайн .  
Вариант  3 – Единствено  закупуване  на пазара  
Връзката  с интервенционните  складове  не съществува  и програмата  се основава  
единствено  на бюджетно  прехвърляне , което  се използва  за закупуване  на пазара . 
Държавите -членки  решават  без ограничения  кои продукти  да закупят  с отпуснатите  от 
Общността  финансови  средства .  
 
BG 5   BG Както  и при вариант  2 това ще предостави  повече  гъвкавост , ще позволи  постигане  на 
по-добър  хранителен  баланс  отколкото  понастоящем  и ще доведе  до по-ефикасно  
управление  на ПРХ . Разпространението  на информация  за търгове  ще засилено , както  
при вариант  2. 
Вариант  4 – Приключване  на програмата  за разпределяне  на храна  
С намаляването  на интервенционните  складове  програмата  загуби  поне  част от 
основанията  за съществуването  си и следва  да приключи  напълно  след  2009 г. или ще 
бъде  постепенно  прекратено .  
4. ХОРИЗОНТАЛНИ  ВЪПРОСИ  
• Включване  в по-широк  контекст  на социална  политика   
Понастоящем  ЕС координира  действията  на държавите -членки  с цел да се пребори  с 
бедността  и социалната  изолация  посредством  размяна  на добри  практики  и други  
форми  на взаимно  обучение . Този  аспект  може  да бъде  подсилен  в рамките  на нова  
ПРХ .  
• Насочване  на действия  към бенефициери  
Въпросите  се отнасят  до насочването  на хранителните  помощи  към определено  
население  или групи  от населението , критериите  за насочване  и най-доброто  равнище  
за определяне  на това насочване . 
• Намаляване  на количеството  на изхвърлени  храни  
В някои  държави -членки  благотворителните  организации  вече преговарят  със 
супермаркети  и други  магазини  за прясна  храна  с цел прибиране  на непродадената , но 
все още годна  за консумация  продукти , като я разпределят  на нуждаещите  се. От 
държавите -членки , които  участват  в ПРХ , може  да бъде  поискано  да включат  действия  
относно  прибиране  на нежелана /изхвърлена  храна . 
• Административно  управление  
За подобряване  на прозрачността  и съответствието  между  програмата  и нейните  цели  
многогодишните  национални  програми  могат  да съдържат  описание  на националните  
приоритети , целевите  бенефициери , видовете  продукти  и/или приготвените  храни , 
които  да бъдат  доставени  и т.н. Подробните  процедури  ще осигурят  прозрачност  на 
тръжния  процес . 
• Бюджет  и финанси  
Многогодишната  рамка  ще позволи  постигане  на непрекъснатост  и средносрочно  
планиране  от страна  на държавите -членки  и на благотворителните  организации . 
Критериите , използвани  за бюджетната  разбивка  следва  да бъдат  преразгледани  и да 
бъде  взето  предвид  съфинансиране  от страна  на държавите -членки . 
 
BG 6   BG • Купони  за храна  
Възможността  за въвеждане  на система  с купони  за храна  в рамките  на ПРХ  бе 
отхвърлена  поради  риск  от измами . Процедурите  за контрол  ще бъдат  трудоемки , 
неефикасни , а разходите  за трансакции  големи .  
5. АНАЛИЗ  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
Бе счетено , че количествената  оценка  на макроикономическото  въздействие , както  и 
на това върху  околната  среда  за различните  варианти , не е възможно . Счита  се, че не 
съществува  въздействие  в международен  план ; вносни  продукти  са допустими  за 
закупуване  на пазара . Вариантите  бяха  оценени  първо  спрямо  тяхното  въздействие  
върху  публичните  политики  на държавите -членки , върху  благотворителните  
организации  и върху  бенефициерите  на програмите . 
Тъй като е вероятно  наличността  на интервенционните  складове  да е спорадична , 
въздействието  при вариант  1 е само  в незначителна  степен  по-малко  крайно , отколкото  
при вариант  4: първото  води  до драстично  намаляване  на програмата , а второто  до 
пълното  ѝ приключване . 
Последствията  от това да се разчита  изцяло  на интервенционните  складове  (вариант  1) 
е значително  намаляване  на количеството  разпределена  храна ; ПРХ  не може  да 
продължава  да работи  на настоящото  равнище  и ще предостави  малко  подкрепа  за 
нуждаещите  се.  
Въз основа  на бюджета  за 2008 г. ако няма  продукти  в интервенционните  складове , 
загубата  за благотворителните  организации , които  разпределят  храна , ще възлиза  на 
305 млн. EUR. Благотворителните  организации  и социалните  служби  ще трябва  или да 
спрат  програмите  си или да търсят  допълнителна  помощ  от частни  спонсори  и от 
органите  на държавите -членки  или от местните  администрации .  
Приключването  на програмата  (вариант  4) или нейната  зависимост  само  от 
интервенционни  складове  (вариант  1) може  да окаже  пряко  влияние  върху  13 милиона  
души  (цифри  от 2006 г. – 15 участващи  държави -членки ).  
В новите  държави -членки  е вероятно  разпределянето  на хранителни  помощи  за най-
нуждаещите  се лица  на практика  да спре . В „старите “ държави -членки  намаляването  на 
количеството  на разпределени  хранителни  помощи  ще бъде  пропорционално  на 
процента  на помощта  под формата  на принос  на ЕС.  
Докато  в „старите “ държави -членки  развитите  системи  за социални  грижи  продължават  
да помагат  на семейства  с ниски  доходи , тяхната  помощ  (която  най-често  не включва  
предоставянето  на храна ) по принцип  не достига  до социално  изолираните  лица , които  
са засегнати  в най-голяма  степен  от последствията  от приключването  на програмата . 
Увеличаването  на цените  на храните  и на енергията  означава , че въздействието  ще има 
дори  по-сериозни  последици  върху  групите  от населението  в ЕС, за които  се смята , че 
са изложени  на риск  от недостиг  на храна  – и по-специално  децата .  
 
BG 7   BG Варианти  2 и 3 биха  имали  подобно  въздействие , тъй като и двете  позволяват  на 
програмата  да продължи . И двете  имат  предимството  да предложат  гъвкавост  по 
отношение  на видовете  храни  за разпределяне . Ограничението , което  понастоящем  
налага  закупените  храни  да бъдат  продукти  от същото  „семейство “ като наличните  
интервенционни  складове , ще бъдат  премахнато , и така ще позволят  на 
благотворителните  организации  да подобрят  разнообразието  и хранителните  качества  
на храните , които  предоставят .  
Новите  държави -членки , които  участват  в програмата  считат  програмата  на Общността  
за изключително  важна . Тя позволи  постигане  на много  по-високо  равнище  на 
подкрепа  за най-нуждаещите  се в отговор  на ясна  потребност  в тези държави  и помогна  
за увеличаване  на ефикасността  и нивото  на професионализъм  на благотворителните  
неправителствени  организации . 
В допълнение  предоставянето  на хранителни  помощи  дава възможност  за първи  
контакт  между  благотворителните  организации  и нуждаещите  се лица . В последствие  
друг  вид помощ  може  да бъде  организирана  чрез благотворителните  организации  или 
чрез съответните  социални  служби , като се помогне  за повторно  приобщаване  към 
обществото  на социално  изолираните  лица .  
Включване  в по-широк  контекст  на социална  политика  
ПРХ  може  да бъде  от по-голяма  полза  за насърчаване  на социалното  приобщаване  чрез 
избраните  от нея цели , целеви  групи  и продукти , начина  на организация  и разпределяне  
на храна , участието  на заинтересовани  страни  във финансовите  и други  аспекти  на 
програмата . Но тъй като те зависят  от работна  ръка , която  в по-голяма  си част е 
съставена  от доброволци , някои  НПО  могат  да срещнат  трудности  при поемането  на 
нови  административни  задачи . 
Насочване  на действията  
Държавите -членки  следва  да продължат  да насочват  действията  си към групи  от 
население , което  според  тях може  да бъде  подпомогнато  най-ефективно , като взимат  
предвид  специфичната  ситуация  и нужди  в тяхната  страна . 
Изхвърлена  храна  
В ЕС съществуват  различни  инициативи  за прибиране  и повторно  разпределяне  на 
такъв  вид храна  на най-нуждаещите  се, но може  да бъде  направено  повече , като 
например  логистична  подкрепа  и обмен  на информация . Избягването  на изхвърлянето  
на храна  оказва  въздействие  върху  околната  среда  и може  да бъде  също  така начин  за 
увеличаване  на бюджета  за храна  за благотворителните  организации . 
Отражение  върху  бюджета  
• Бюджет  на ЕС 
Вариант  1: ПРХ  ще разчита  единствено  на интервенционни  складове , чиято  наличност  
е спорадична . Въз основа  на наличността  на интервенционни  складове  за програмата  за 
2008 г., разходите  ще бъдат  между  0 и 25 млн. EUR и равносилно  на икономии  от 275-
305 млн. EUR за настоящия  бюджет . 
 
BG 8   BG Вариант  4: приключването  на програмата  ще доведе  до икономия  на целия  бюджет , 
тъй като няма  придружаващи  мерки , които  да доведат  до текущи  разходи . 
Варианти  2 и 3 имат  подобно  въздействие  върху  бюджета . Въпреки , че обхватът  на 
ПРХ  не бе обсъждан , е, че тя следва  да продължи  да бъде  програма , която  представлява  
частичен  принос  към потребностите  от хранителни  помощи  на държавите -членки . 
Предвид  предвижданията  въз основа  на референтното  население  във всички  27 
държави -членки  запазването  на бюджета  за ПРХ  на същото  равнище  както  през 2003 г. 
в реални  стойности , ще изисква  увеличаване  на бюджета  до близо  500 млн. EUR през  
2008 г. 
Удвоеният  бюджета  ще бъде  усвоен  лесно  от благотворителните  организации , особено  
предвид  високите  цени  на храните . През  последните  години  бюджетът  за програмата  
винаги  е бил по-малък , отколкото  поисканото  от държавите -членки . 
• Планиране  
Многогодишното  планиране  има предимството  да предостави  на държавите -членки  
средносрочна  перспектива , като осигури  доставки  на храни  за всяка  година  и предложи  
повече  гъвкавост  при изпълнението  на ПРХ . 
Годишният  мониторинг  ще позволи  да бъдат  направени  промени , когато  е необходимо . 
Неизползваните  средства  не могат  да бъдат  оползотворени  в последствие . 
• Методология  за разпределяне  на бюджетни  средства  
Настоящата  разбивка  на бюджета  се основава  на нуждите , изпратени  от държавите -
членки  и „най-точните  предвиждания “ за броя  на нуждаещите  се лица  за всяка  от тях. 
За да отрази  по-добре  целите  за постигане  на сближаване , бяха  разгледани  нови  методи  
за изчисляване  на бюджетните  разбивки , в които  се взема  предвид  комбинация  от 
различни  показатели . 
• Съфинансиране  
Съфинансирането  ще позволи  на националните  администрации  да участват  в по-голяма  
степен  и ще доведе  до нарастване  на мащаба  на ПРХ . Размерът  на съфинансиране  може  
да варира  между  държави -членки  от и извън  Кохезионния  фонд . 
Административни  разходи  и опростяване  
Използването  на интервенционни  складове  (варианти  1 и 2) води  до допълнителни  
разходи  и административни  стъпки , което  означава , че част от стойността  на 
предоставените  бюджетни  средства  може  да бъде  изгубена , докато  закупуването  на 
храна  на пазара  (варианти  2 и 3) може  да доведе  до икономии  от мащаба . 
Вариант  2 ще опрости  достъпа  на държавите -членки  до интервенционни  складове , като 
по този начин  го прави  не по-малко  ефикасен  отколкото  вариант  3, който  позволява  
единствено  бюджетни  прехвърляния . Използването  на интервенционни  складове  има за 
предимство  намаляването  на периода , през които  храната  се държи  в запас , което  води  
до намаляване  на административните  и финансови  разходи . 
 
BG 9   BG Представа  за добро  управление  
Намаляването  или прекратяването  на помощта  ще бъде  възприета  зле от 
бенефициерите  и обществеността . Варианти  2 и 3 ще продължат  да поддържат  
настоящата  добра  представа  за ПРХ . Използването  на интервенционни  складове  за 
програмата  (варианти  1 и 2), особено  ако те достигнат  високи  нива , ще бъде  възприето  
добре  и ще отрази  доброто  управление  на равнище  на ЕС. 
6. МОНИТОРИНГ , ОЦЕНКА  И ДОКЛАДИ  
Редовно  записаните  показатели  ще позволят  текущото  оценяване  на съответствието  на 
ПРХ  с нейните  цели  и ще позволи  на програмата  на бъде  подобрявана  постоянно .  
Контролните  процедури  ще продължат  да бъдат  в ръцете  на администрациите  на 
държавите -членки . Комисията  ще провежда  редовни  одити . 
Участващите  държави -членки  ще представят  многогодишни  програми , в които  се 
посочват  целевото  население  или групи  от населението , избора  на организации  за 
извършване  на разпределянето , продуктите , които  се разпределят  и т.н. и годишни  
доклади  за изпълнението . 
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ  
Програмата  за хранителни  помощи  на ЕС за най-нуждаещите  се лица  не е създадена  с 
цел да разреши  напълно  проблема , свързан  с недостига  на храна  в държавите -членки . 
Тя цели  да подсили  и/или насърчи  действия  от страна  на държавите -членки  и да 
помогне  на благотворителните  организации  и гражданското  общество  да развият  
собствени  инициативи  за осигуряване  на правото  на изхранване  за всички  граждани  на 
ЕС.  
Варианти  2 и 3 отговарят  на целите , посочени  в подновената  ПРХ . Освен  опростяване  
на административните  процедури  и подобряване  на управлението  програмата  въвежда  
иновации  по отношение  на изхвърлянето  на храна  и включването  в по-широк  контекст  
на социалната  политика .