Доклад относно Европейския инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE) вследствие на избухването на COVID-19 съгласно член 14 от Регламент (ЕС) 2020/672 SURE: една година по-късно

Равнището на усвояване на финансовата помощ, предоставена по линия на SURE изглежда високо за по-голямата част от държавите членки въз основа на информацията, която са докладвали. Равнището на усвояване ще бъде наблюдавано по-отблизо в три държави членки, които понастоящем отчитат по-ниски планирани публични разходи от сумата, отпусната по SURE, но които също така са изразили ангажимент за разрешаване на възможни проблеми. Равнището на усвояване е потенциално ниско в една държава членка, където възстановяването е по-голямо от очакваното.

Над половината от общия размер на финансовата помощ по линия на SURE беше разпределена от държавите членки в подкрепа на схемите за подпомагане на работата на непълно работно време. Над 40 % трябваше да подкрепят подобни мерки, включително почти една трета за мерки за самостоятелно заетите лица, като само 5 % са разпределени за мерки, свързани със здравето, което потвърждава техния „допълващ“ характер в съответствие с Регламента за SURE.

16 от 19-те държави членки, които се възползват от SURE, са използвали подкрепата, за да подпомогнат финансирането на схеми за подпомагане на работата на непълно работно време. През първата половина на 2021 г. много държави членки, подпомагани по SURE, разшириха своите схеми за подпомагане на работата на непълно работно време, за да отговорят на новите вълни на пандемията. Шестте държави членки, които поискаха допълнителни средства по SURE в началото на 2021 г., промениха структурата на схемите, които вече се ползват от SURE, или създадоха нови мерки. Към август 2021 г. по-голямата част от държавите членки, които са използвали SURE за финансиране на схеми за подпомагане на работата на непълно работно време, все още не са прекратили подкрепата, въпреки че някои държави членки вече са преустановили използването на своите схеми за подпомагане на работата на непълно работно време.

Според докладите на държавите членки планираните разходи представляват само 10 % от общите разходи за мерки, подкрепяни по SURE. Те трябва да се сравнят със стойността от 20 % в първия шестмесечен доклад през март 2020 г. и 54 % през август 2020 г., когато 17 държави членки за първи път кандидатстваха за подпомагане по SURE.

Общите публични разходи за допустими мерки по SURE са се увеличили значително след първия доклад. Според актуализираните доклади на държавите членки бенефициери вече се очаква те да достигнат 114 милиарда евро, което е над 94-те милиарда евро, ефективно отпуснати по линия на SURE. Това подчертава значението на допустимите мерки за финансиране по SURE от гледна точка на държавите членки.

Счита се, че през 2020 г. по линия на SURE са подпомогнати приблизително 31 милиона души и 2½ милиона дружества. Това представлява над една четвърт от общата заетост в държавите членки бенефициери. По-специално по линия на SURE са подпомогнати приблизително 22½ милиона наети лица и 8½ милиона самостоятелно заети лица през 2020 г., обхванати от схеми за подпомагане на работата на непълно работно време и подобни мерки.

Комисията вече е изплатила 95 % от общата финансова помощ по SURE, предоставена от Съвета, чрез отпускане на заеми „бек-ту-бек“ на държавите членки чрез емитиране на облигации на ЕС. След първия шестмесечен доклад, между март и май 2021 г., Комисията успешно емитира от името на ЕС още 36 милиарда евро под формата на социални облигации по SURE. Интересът на инвеститорите остана силен въпреки по-трудните пазарни условия в сравнение с 2020 г. и началото на 2021 г. Това позволи допълнителни благоприятни ценови условия. На 9 март 2021 г. Комисията успешно извърши петото емитиране на облигации по SURE в размер на 9 милиарда евро. Шестото емитиране на облигации по SURE от Комисията на 23 март 2021 г. се състоеше от два транша на обща стойност 13 милиарда евро. Седмото емитиране на облигации по SURE на стойност над 14,1 милиарда евро беше успешно осъществено на 18 май 2021 г. Сумата, събрана по време на тези три емисии от Комисията, беше изплатена на държавите членки след 5 работни дни. Средният срок до падежа на плащанията към държавите членки е 14,5 години, което е близо до максимума от 15 години, предвиден с решенията за изпълнение на Съвета.

Търсенето на финансова помощ по линия на SURE от страна на държавите членки е голямо, включително през първата половина на 2021 г. След въвеждането му над 94 % от общия пакет от 100 милиарда евро бяха разпределени от Съвета — въз основа на предложения на Комисията — към 19 държави членки. През март 2021 г., след публикуването на първия шестмесечен доклад относно SURE, на Естония беше предоставена финансова помощ по линия на SURE. След възобновяването на пандемията шест държави членки, които вече се възползваха от SURE (Белгия, Кипър, Гърция, Литва, Латвия и Малта), в средата на март 2021 г. отправиха ново искане за допълнителни средства. Тези искания за допълнителни средства на обща стойност 3,7 милиарда евро бяха обработени бързо от Комисията и одобрени от Съвета (съответно в края на март и средата на април).

ЕС емитира за пръв път облигации за социално въздействие с цел финансиране на финансовата помощ за държавите членки по SURE. В допълнение към изискванията на Регламента за SURE в настоящия доклад се представя и съответното докладване съгласно Рамката на ЕС за облигации за социално въздействие по SURE, по-специално относно разпределението на постъпленията, вида на разходите и въздействието на SURE. В него също така се потвърждава, че разходите по SURE са били добре приведени в съответствие с целите на ООН за устойчиво развитие.

Прилагането на инструмента беше бързо и гладко. На 2 април 2020 г. Комисията предложи Регламента за SURE като част от първоначалния отговор на ЕС на пандемията и регламентът беше приет от Съвета на 19 май 2020 г. Финансовият пакет в размер на 100 милиарда евро стана разполагаем на 22 септември 2020 г., след като всички държави членки подписаха гаранционните споразумения. Комисията ускори прилагането на инструмента, като работеше в тясно сътрудничество с държавите членки. По-голямата част от предоставената финансова помощ беше изплатена само за седем месеца — от октомври 2020 г. до май 2021 г. През юни 2021 г. SURE спечели наградата на Европейския омбудсман за 2021 г. за добро управление в категорията предоставяне на услуги, насочени към гражданите.

Настоящият доклад е вторият шестмесечен доклад относно Европейския инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE). В него се представят операциите по линия на инструмента и неговото използване до момента и се прави преглед на социално-икономическите му въздействия. SURE е инструмент за справяне с кризи в размер на 100 милиарда евро, създаден от Европейския съюз (ЕС), за да помогне на държавите членки да защитят работните места и доходите на работниците в контекста на пандемията от COVID-19. SURE също така е силен израз на солидарност между държавите членки чрез ЕС: всички държави членки се споразумяха да предоставят на ЕС двустранни гаранции, така че Съюзът да може да заема средства от пазарите при много благоприятни условия с цел финансиране на заемите по SURE.

В настоящия доклад се очертава използването на инструмента SURE до момента и се прави преглед на социално-икономическите му въздействия. Докладът се състои от пет раздела. В раздел I се описват финансовата помощ, предоставена на държавите членки, включително изплатените и неизплатените суми, и съответният погасителен план. В раздел II са обобщени общите публични разходи на държавите членки за национални мерки, подпомогнати от SURE . Предварителният анализ на въздействието на SURE, представен в първия доклад, е актуализиран и разширен в раздел III, като са включени промените в равнищата на безработица и икономиите от лихви, генерирани от SURE за държавите членки. В раздел IV се разглеждат обстоятелствата, които оправдават продължаването на SURE, а именно продължаващото въздействие на пандемията. В раздел V се съдържа съответното докладване, за което е поет ангажимент съгласно раздел 2.4 от Рамката на ЕС за облигации за социално въздействие по SURE и което е включено в настоящия доклад .

В настоящия доклад е актуализирана информацията, съдържаща се в първия шестмесечен доклад за SURE, и е разширен анализът в някои области. Той обхваща институционалните промени след крайната дата на първия доклад — 26 февруари 2021 г., включително предоставянето на финансова помощ на Естония и предоставянето на допълнителна подкрепа („допълнителни средства“) на 6 държави членки вследствие на техните искания за тази цел. Той съдържа сведения за последните три плащания, извършени след тази дата. В настоящия доклад е актуализиран анализът от първия доклад, по-специално на публичните разходи на държавите членки, обхванати от SURE — въз основа на актуализираните доклади, предоставени от държавите членки през юни 2021 г., и на измерването на въздействието на SURE — въз основа на последните макроикономически и финансови данни. В него също така се задълбочава анализът, най-вече по отношение на покритието на наетите/самостоятелно заетите лица и дружествата.

-над половината от финансовата помощ по SURE е отпусната от държавите членки в подкрепа на схеми за подпомагане на работата на непълно работно време, а над 40 % — за подкрепа на подобни мерки, включително почти една трета за мерки за самостоятелно заетите лица, като само 5 % са разпределени за мерки, свързани със здравето, които са „допълващ“ в съответствие с Регламента за SURE;

Настоящият доклад е вторият шестмесечен доклад относно Европейския инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE). SURE беше създаден от Европейския съюз (ЕС) през май 2020 г., за да помогне на държавите членки да защитят работните места и доходите на работниците по време на пандемията от COVID-19. Той предоставя на отправилите искане държави членки финансова помощ от ЕС под формата на заеми при благоприятни условия. По линия на SURE се предоставя финансова помощ в размер до 100 милиарда евро за подпомагане на финансирането на схемите на държавите членки за подпомагане на работата на непълно работно време или подобни мерки, предназначени за защита на служителите и самостоятелно заетите лица, и в допълнителен аспект — за свързани със здравето мерки, по-специално на работното място. През юни 2021 г. SURE спечели наградата на Европейския омбудсман за 2021 г. за добро управление за „високи постижения в предоставянето на услуги, насочени към гражданите“.

Възстановяването изисква фискалната политика постепенно да премине от временна спешна помощ, като от SURE например, към по-целенасочени и ориентирани към бъдещето мерки за възстановяване. Това ще включва активни политики на пазара на труда в съответствие с препоръката на Комисията относно ефективна активна подкрепа за заетостта вследствие на кризата с COVID-19 (ЕАПЗ). В същото време по линия на SURE остават на разположение почти 6 милиарда евро до края на 2022 г., които биха могли да бъдат използвани, за да продължи преодоляването на сериозните икономически сътресения, причинени от пандемията от COVID-19.

До края на август 2021 г. почти 90 милиарда евро финансова помощ по линия на SURE беше изплатена на 19 държави членки. Това представлява 95 % от общата финансова помощ по SURE, предоставена от Съвета на държавите членки. Останалите средства, които трябва да бъдат изплатени, бяха забавени по искане на съответните държави членки. Допълнителна информация относно транзакциите и плащанията по SURE към държавите членки е представена в таблици А2 и А3 в приложението.

След възобновяването на пандемията шест държави членки, които вече се възползваха от SURE, отправиха искания през първото тримесечие на 2021 г. за допълнителна финансова помощ по линия на SURE. През март 2021 г. Белгия, Кипър, Гърция, Литва, Латвия и Малта поискаха допълнителни средства към първоначалните суми, предоставени им от Съвета през 2020 г.

Равнището на усвояване на средствата, отпуснати по SURE на държавите членки, изглежда високо за по-голямата част от държавите членки. 16 от 19 държави членки вече са изразходвали или планират да изразходват най-малко финансовата помощ, която им е била предоставена по линия на SURE за допустими мерки (вж. графика 3). 13 от тях дори планират да изразходват повече от отпуснатата сума, включително чрез финансиране на останалата част на национално равнище.

Понастоящем се очаква общите публични разходи за допустими мерки да достигнат 114 милиарда евро, което е над сумата, пряко подкрепена от SURE (94 милиарда евро). Тази сума не включва разходите, финансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове, и представлява увеличение с 15 % след първия доклад, когато се очакваше в държавите членки бенефициери да бъдат изразходвани 99 милиарда евро. Това е повече от общата сума, отпусната по SURE, тъй като за мерки, допустими по SURE, редица държави членки планират да изразходват повече от финансовата помощ, която са поискали. Това допълнително доказва значението на обхвата на SURE от гледна точка на държавите членки.

Разходите за мерки, допустими за SURE, следваха прогнозираното темпо на пандемията. Графика 2 показва, че профилът на допустимите публични разходи от последното докладване е белязан от три пика, а именно през май 2020 г., декември 2020 г. и април 2021 г., което съответства на трите епидемични вълни, регистрирани преди крайната дата на доклада. Въздействието на втората и третата вълна върху публичните разходи, допустими за SURE, беше по-слабо, отколкото при първата вълна, вероятно поради приспособяването на икономиките след първата вълна, по-малката строгост на съпътстващите противоепидемични мерки и вероятно поради факта, че в някои първоначални искания за подкрепа по SURE вече е било предвидено възобновяването на пандемията след лятото на 2020 г.

90 % от общите планирани публични разходи за допустими мерки вече са били извършени до края на май 2021 г. . Регламентът за SURE дава възможност да се използва финансова помощ за планирани увеличения на публичните разходи за мерки, обхванати от SURE. През юни 2020 г. делът на планираните разходи е 54 % (според доклада от август 2020 г.); в края на 2020 г. този дял е бил 20 % (както е посочено в първия доклад); останалите планирани разходи понастоящем са по-малко от 10 % (вж. графика 2).

Използва се актуализирано докладване от държавите членки бенефициери за наблюдение на планираното и действителното използване на финансовата помощ, предоставена по линия на SURE . Изискваното отчитане включва разпределението на публичните разходи между мерките, обхванати по SURE (и покритието на тези мерки по отношение на служителите и дружествата, както е посочено в раздел 2.3). До момента има три поредни докладвания: през август 2020 г. („данни, придружаващи официалното искане“), през януари—февруари 2021 г. („първи доклад“) и юни 2021 г. („последно докладване“ за настоящия доклад). Информацията е представена по начина, по който е докладвана от държавите членки . Разходите, докладвани от държавите членки, съответстват на разходите за мерки, които са допустими за SURE. Някои държави членки са допълнили подкрепата по SURE с национално финансиране или със структурни фондове на ЕС, поради което разходите биха могли да надхвърлят сумата, подкрепяна по линия на SURE. Докладването помага да се измери усвояването на финансовата помощ по SURE в сравнение със сумата, предоставена от Съвета.

Настоящият раздел е посветен на използването на инструмента от гледна точка на политиката. По-конкретно в него се обобщават публичните разходи на държавите членки, обхванати от или допустими за SURE, и естеството на националните мерки. В него също така се посочва обхватът на подкрепяните от SURE мерки по отношение на служителите и дружествата.

II.Използване на инструмента SURE: публични разходи и национални мерки, обхванати от SURE

Над половината от общите публични разходи, подкрепяни от SURE, се очаква да бъдат изразходвани за схеми за подпомагане на работата на непълно работно време. Това се основава на анализ на Комисията, който категоризира мерките, докладвани от държавите членки по видове. 53 % от публичните разходи за мерки, допустими по SURE, се използват за схеми за подпомагане на работата на непълно работно време, а други 33 % — за „подобни мерки“ за самостоятелно заетите лица. 7 % са разпределени за схеми за субсидиране на заплатите, докато 5 % се очаква да бъдат изразходвани за мерки, свързани със здравето. Останалите 2 % от разходите се разпределят за „други“ сходни мерки в подкрепа на запазването на работни места и доходите на работниците. 9 държави членки са използвали финансова помощ по SURE само за схеми за подпомагане на работата на непълно работно време и подобни мерки (вж. графика 4).





Графика 4: Публични разходи за допустими мерки по SURE по видове разходи

Бележка: За повече информация относно разходите на Унгария, свързани със здравеопазването, вж. доклада за SURE от март 2021 г.

16 от 19-те държави членки, които се възползват от SURE, са използвали подкрепата, за да подпомогнат финансирането на схеми за подпомагане на работата на непълно работно време. Това включва Естония, на която беше предоставена финансова помощ по линия на SURE през март 2021 г. По-специално в отговор на пандемията Естония въведе през 2020 г. нова (временна) схема за подпомагане на работата на непълно работно време, заедно с мерки, подобни на мерките за работа на непълно работно време, и мерки, свързани със здравето.

Шестте държави членки, които поискаха допълнителни средства по SURE в началото на 2021 г., промениха структурата на схемите, които вече се ползват от SURE, или създадоха нови мерки. Промените в структурата на мерките се състоят по-специално в това да направят схемите по-щедри или да разхлабят условията за допустимост.

През първата половина на 2021 г. много държави членки, подпомагани по SURE, разшириха своите схеми за подпомагане на работата на непълно работно време, за да отговорят на новите вълни на пандемията. Mерки, които вече са приключили, са били или повторно активирани (напр. в Естония и Латвия), или променени (напр. чрез увеличаване на тяхната щедрост). Италия удължи допустимия период за свързаното с COVID-19 използване на схеми за подпомагане на работата на непълно работно време. Кипър, Чехия, Латвия, Литва, Полша, Словакия и Испания увеличиха щедростта на своите схеми, например като подкрепиха по-голям дял от заплатите на работниците , намалиха таваните или улесниха достъпа до своите схеми.

По-голямата част от държавите членки, които са използвали SURE за финансиране на схеми за подпомагане на работата на непълно работно време, все още не са прекратили спешната подкрепа. Единадесет от шестнадесетте държави, които разчитат на работа на непълно работно време, все още подържат схемата си (вж. приложение 1 за по-подробна информация), но много от тях имаха за цел постепенно да преустановят своите схеми през лятото на 2021 г. (България, Литва и Румъния), септември 2021 г. (Белгия, Гърция, Словения и Испания) или по-късно през 2021 г. (Кипър, Хърватия, Словакия). Ирландия и Малта, които получават подкрепа по SURE за своите програми за субсидиране на заплатите, удължиха срока им до края на 2021 г.. Италия е удължила няколко свързани с Covid корекции на своите схеми за подпомагане на работата на непълно работно време до края на 2021 г., като някои специфични разпоредби вече са премахнати. Съгласно препоръките в съобщението на Комисията относно ефективна активна подкрепа за заетостта, с оглед подпомагане на възстановяването, Испания и Португалия въведоха мерки за обучение или стимули за преход към трудова заетост в рамките на своите схеми за подпомагане на работата на непълно работно време.

Някои държави членки вече са преустановили използването на своите схеми за подпомагане на работата на непълно работно време. Чехия, Естония, Латвия и Полша преустановиха своите схеми през май или юни 2021 г. Сроковете за преустановяване на схемите за подпомагане на работата на непълно работно време обаче обикновено са временни и могат да бъдат актуализирани с развитието на пандемията.

2.3Покритие от SURE по отношение на заетостта и дружествата

Изчислено е, че през 2020 г. около 31 милиона души са получили подкрепа от SURE, което представлява над една четвърт от общата заетост в държавите членки бенефициери. Тази оценка съответства на лицата, които в даден момент са били обхванати от схеми за подпомагане на работата на непълно работно време или подобни мерки, подкрепяни от SURE. Това включва приблизително 22½ милиона наети лица и 8½ милиона самостоятелно заети лица. Като се има предвид, че SURE има по-широк обхват (включващ подобни мерки, по-специално за самостоятелно заетите лица), тези стойности може да бъдат ориентировъчно сравнени с близо 19 милиона души, обхванати от схеми за подпомагане на работата на непълно работно време в държавите членки — бенефициери по SURE, и 35 милиона души в целия ЕС през 2020 г. Разбивката по държави членки за покритието на работниците по SURE е представена в графика 5. Тези оценки не отчитат подкрепата по SURE за мерки, свързани със здравето, и по този начин могат да се смятат за консервативни.





Графика 5: Работници, обхванати от SURE през 2020 г. (% от общата заетост) Източник: Докладване от държавите членки (вж. бележка под линия 26), Ameco. Бележка: Данните за покритието са тези, докладвани от държавите членки. Данните за общата заетост (т.е. знаменателят на съотношението) са взети от AMECO, като е използвано определението за обща заетост от националните сметки, включващо както лица, които получават възнаграждения, така и самостоятелно заетите лица. Графика 6: Дружества, обхванати от SURE през 2020 г. (% от всички дружества) Източник: Докладване от държавите членки (вж. бележка под линия 28), бизнес статистика на Евростат. Бележка: Държавите членки се подреждат според покритието на работниците по SURE. За да се гарантира последователно третиране на данните във всички държави членки, общо дружествата включват и дружества с нула работници, което може да занижи коефициента на покритие, тъй като някои самостоятелно заети лица могат да бъдат отчетени в знаменателя, но не и в числителя.

Очаква се покритието по SURE през 2021 г. да остане съществено, т.е. почти 10 % от заетостта. Икономическото въздействие на последващите вълни на пандемията се очаква да бъде много по-малко от това на първата вълна, като някои държави членки няма да използват SURE за публични разходи през 2021 г. поради очаквания икономически растеж. Въпреки това оценката сочи, че най-малко 5 милиона души ще се възползват от SURE през 2021 г. в контекста на неравномерното възстановяване в отделните държави и икономическите сектори.

Смята се, че през 2020 г. SURE е подпомогнал над 2½ милиона дружества. Това представлява най-малко една пета от дружествата в държавите членки бенефициери (вж. графика 6). През 2021 г. около 8 % от дружествата ще продължат да получават подкрепа в контекста на очакваното, но неравномерно икономическо възстановяване. В по-голямата част от държавите членки бенефициери дружествата в сектора на услугите са основните получатели на подкрепа, по-специално: i) търговията на едро и дребно и ii) хотелиерството и ресторантьорството (вж. таблица 3). Производството също получи голяма част от подкрепата.

Както МСП, така и големите предприятия, са се възползвали от подкрепата по SURE. Преди кризата, свързана с COVID-19, работата на непълно работно време се извършваше предимно от големи фирми в промишлеността. Големите предприятия обикновено са изправени пред по-високи разходи за наемане и уволнение; дружества в сектора на услугите коригираха заетостта основно чрез съкращения или по-голяма зависимост от срочна и нестандартна заетост. С пандемията този модел се промени и използването на работа на непълно работно време стана особено важно при услугите (основно хотели и ресторанти) и при търговията на дребно. В някои държави членки делът на микропредприятията, участващи в схемите, се е увеличил значително от март 2020 г. В повечето държави членки — бенефициери по SURE, по-голямата част от дружествата, обхванати от SURE, са малки предприятия (графика 7). При все това, като се има предвид разнородното докладване от страна на държавите членки относно покритието на дружествата, за настоящия доклад е трудно да се изготвят подробни оценки на състава на дружествата.

Участието на жените и младите хора в работата на непълно работно време се увеличи по време на кризата, свързана с COVID-19. Това основно отразява промяната в секторния състав на подкрепата, която е пренасочена от производството и строителството към услугите и търговията на дребно, т.е. сектори с относително по-висок дял на жените и младите хора в заетостта.