[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 1.8.2008

COM(2008) 505 окончателен

2008/0165 (COD)

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ИКОНОМИЧЕСКИЯ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Завършване на процеса на поетапно спиране на разпространението на веществата, които разрушават озоновия слой По-добро регулиране на базата на 20 години успехи PART 1 {COM(2008) 2366 окончателен}{COM(2008) 2367 окончателен}

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ИКОНОМИЧЕСКИЯ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Завършване на процеса на поетапно спиране на разпространението на веществата, които разрушават озоновия слой По-добро регулиране на базата на 20 години успехи

Въведение

Стратосферният озонов слой защитава живота на земята от вредните ултравиолетови лъчения на слънцето. В началото на 80-те години учените установиха значителен спад в концентрацията на озона в стратосферата над Антарктика, а явлението стана известно като „озоновата дупка“. Озоновата дупка достигна безпрецедентни размери през пролетите в края на 90-те години, когато тя се прояви в най-голяма степен около полюсите, въпреки че концентрацията на озона беше значително намаляла и на други места. Увеличеното ултарвиолетово лъчение оказва неблагоприятно въздействие върху здравето на човека, така например то повишава заболеваемостта от рак на кожата и от катаракти, както и върху екосистемите.

Още през 1987 г. правителствата се споразумяха за Монреалския протокол за веществата, които нарушават озоновия слой, като по този начин поставиха началото на поетапно спиране по график на разпространението на озоноразрушаващи вещества (ОРВ) във всички държави, които са Страни по споразумението. През 2007 г. Страните (включително Европейската общност) отбелязаха 20-ата годишнина от подписването на Монреалския протокол, като го определиха като най-успешното международно споразумение в областта на опазването на околната среда. Към този момент всички 191 страни бяха постигнали 95 % намаление в потреблението на ОРВ спрямо референтните равнища[1]. Най-голямо намаление е отбелязано в развитите индустриални държави (99,2 %), а малко по-малко (80 %) в развиващите се страни[2]

В последния си доклад, публикуван през 2007 г., Групата за научна оценка (ГНО), създадена съгласно Монреалския протокол, потвърди, че озоновият слой бавно се възстановява благодарение на мерките за контрол, въведени от Протокола — макар и с 10-15-годишно изоставане спрямо прогнозите, направени в предишен доклад от 2002 г. Средното и арктическото равнища на озона се очаква да се възстановят до 2050 г., а озоновата дупка над Антарктика — да изчезне между 2060 г. и 2075 г.

Съгласно Програмата на ООН за околната среда контролните мерки, въведени с Монреалския протокол, ще предотвратят в световен мащаб милиони случаи на тежки форми на рак на кожата и десетки милиони случаи на по-леки форми на рак на кожата и на катаракти. Освен това тези контролни мерки ще помогнат за избягването на емисии на парникови газове които се равняват на над 100 млрд. тона CO2 между 1990г. и 2010 г. До 2010 г. емисиите на ОРВ ще представляват по-малко от 5 % от общите очаквани емисии на CO2 в сравнение с почти 50 % през 1990 г.[3]

В своя доклад от 2007 г. ГНО предупреди Страните по Протокола, че въпреки успехите, е необходимо да се продължи да се проявява бдителност, за да се спази новият проектографик за възстановяване на озоновия слой, като също така се вземат под внимание оставащите неясноти, особено във връзка с влиянието на климатичните промени. Основните предизвикателства, които остават нерешени са:

- Изпускането в атмосферата на „складирани“ ОРВ/ПГ емисии — тъй като Протоколът се фокусира предимно върху забраната за производството на ОРВ, значителни количества ОРВ остават съхранявани или „складирани“ в продукти и оборудване (например в изолационна пяна, охладителни и климатични системи). Оценките сочат, че до 2015 г. в световен мащаб тези складирания ще достигнат 2 милиона тона ОРП или 13,4 млрд. тона CO2eq — това налага необходимостта от предприемане на допълнителни действия.

- Нужди, за които се прави изключение от забраната за употреба на ОРВ — Протоколът предоставя известна гъвкавост при употребата на контролирани ОРВ, например, когато не са налични икономически или технически изпълними алтернативи за някои приложения, като използването на метилбромид за карантина и за обработка на пратки преди износ или за изходни суровини. ГНО предупреди Страните, че до 2015 г. подобни изключения при употребата трябва да бъдат значително намалени от сегашните им равнища от около 20 000 тона ОРП годишно, за да се избегне изоставането с още няколко години от графика за възстановяването на озоновия слой.

- Нови ОРВ — нови научни доказателства показват, че ОРП на някои химически вещества, които в момента не се контролират от Протокола, е изключително висок, като в същото време пазарното разпространение на тези вещества нараства бързо.

ГНО също така изрази сериозното си безпокойство относно ускорения растеж на производството на ненапълно халогенирани хлорофлуоровъглеводороди (HCFC) преди пълното спиране на разпространението през 2040 г. в развиващите се страни. Страните по Протокола обаче реагираха бързо, като се споразумяха още през 2007 г. за изменението на Протокола относно графика за ускорено поетапно спиране на разпространението на HCFC за постигането на намаления с до 1 млн. ОРВ тона и 18 млрд. тона CO2eq в глобален мащаб[4].

Тези глобални предизвикателства (макар и ненапълно отнасящи се за ЕС) определят основата за настоящото предложение на Комисията и съпътстващите го анализи.

Ситуацията в ЕС към момента

Регламент (ЕО) № 2037/2000 относно вещества, които разрушават озоновия слой (Регламентът) е основният инструмент на Европейските общности за прилагане на Монреалския протокол[5]. Близките по съдържание и взаимно допълващи се международни и европейски политически рамки дават забележителни резултати, като показват почти напълно завършено поетапно спиране на потреблението и на производството на контролирани озоноразрушаващи вещества.

Към настоящия момент в ЕО е завършило поетапното спиране на над 99 % от основното потребление на ОРВ. Към 2010 г. потреблението на ОРВ в ЕО напълно ще бъде спряно, с изключение на няколко стотици тона ОРП годишно – на фона на базовото равнище от 400 000 тона. Производството на ОРВ в ЕО за контролирани от Протокола и от регламента нужди следва да бъде прекратено до 2025 г., като текущото намаление е до около 4 000 тона ОРП годишно за 2010 г. спрямо базовите равнища от 700 000 тона. С приемането през 2007 г. от Страните по Протокола на ускорен график за поетапно спиране на разпространението на HCFC е необходимо регламентът да бъде преразгледан, за да се издърпа напред крайният срок за поетапното спиране на производството — от 2025 г. на 2020 г. С оглед на предстоящото поетапно спиране на „свежи“ HCFC, е необходимо да бъдат засилени мерките за намаляване на рисковете от незаконните търговия и употреба на ОРВ.

Складираните ОРВ в ЕО биха могли да достигнат приблизително 700 000 тона ОРП през 2010 г., което се равнява на 5 млрд. тона CO2, въпреки че текущите оценки са доста неточни. Годишните емисии за периода 2005 — 2015 г. биха могли да достигнат 24 000 тона ОРП годишно или 170 млн. тона CO2eq. Забраните за употребата и разпоредбите за рециклирането и унищожаването, включени в регламента, и най-важното — близките по смисъл разпоредби на Рамковата директива за отпадъците и Директивата за отпадъчното електрическо и електронно оборудване, биха могли да обхванат всички тези емисии, въпреки че сегашните равнища на рециклиране и на събиране на отпадъци в ЕС са смятани за много ниски.

Емисиите на нови ОРВ в ЕС в момента се оценяват на по-малко от 300 тона ОРП годишно, но нарастват устойчиво. В ЕС критичните и основни употреби на ОРВ са преустановени в по-голямата си част, с изключение на няколко случая, докато употребите по изключение на метилбромид за карантина и обработка на пратките преди износ се очаква да останат стабилни на равнище от по-малко от 300 тона ОРП годишно.

Административните разходи на всички, ангажирани с прилагането на регламента, са намалели значително в съответствие с устойчивия спад на броя на изискваните решенията за разрешаване на изключения, и непрекъснатото разработване и пазарно утвърждаване на технически и икономически жизнеспособни алтернативи. Проучване на заинтересовани страни, направено с оглед на настоящото предложение, потвърди общото задоволство от ефективността и ефикасността на съществуващата регулаторна рамка, въпреки че често тя е смятана за сложна.

Към по-добро регулиране

Стремежът на европейските институции към по-доброто регулиране в комбинация с 20-годишния опит на ЕС в защитата на озоновия слой създадоха своевременно възможност за преразглеждане на Регламента относно веществата, които нарушават озоновия слой[6].

Основните цели на настоящото преразглеждане са: (1) да опрости и преработи Регламент (ЕО) № 2037/2000, като в същото време намали каквито и да било ненужни административни тежести в съответствие с ангажираността на Комисията към подобряването на правилата. (2) да осигури съответствие с измененията в Монреалския протокол от 2007 г.; и (3) да подсигури, че са взети под внимание горепосочените бъдещи предизвикателства, за да се осигури навременното възстановяване на озоновия слой и за да се избегнат неблагоприятните влияния върху здравето на човека и върху екосистемите.

По време на преразглеждането на регламента и при свързаните с това оценки на въздействието бяха обсъдени и анализирани подробно редица въпроси във връзка с подобренията в контекста на настоящата ситуация, както на глобално равнище, така и на равнище ЕС[7]. В резултат на това Комисията предлага да опрости, модернизира и наложи регламента, за да защити озоновия слой, като успоредно с това вземе редица мерки, включително и на международно равнище.

Преразглеждане на съществуващото законодателство

Преразглеждането открои широк кръг възможности за опростяване на текста регламента[8]. Някои от основните изменения във връзка с неговото опростяване представляват премахване на вече неактуални разпоредби и свързаните с това процедури за употреба на ОРВ при основни и критични нужди и модернизиране на отчетността, където това е възможно, като се вземат под необходимото внимание задълженията на ЕС, произтичащи от Протокола.

Преразглеждането също така послужи за синхронизирането на регламента с неотдавна приетото Решение XIX/6 за ускоряване на поетапното спиране на HCFC, прието от Страните по Протокола през 2007 г. Срокът за завършването на поетапното спиране на производството на HCFC следователно ще бъде изтеглен за началото на 2020 г. Комисията също така предлага някои внимателно обмислени поправки, за да се улесни сложната задача по прилагането, особено от страна на митническите власти, за да се предотврати на незаконната търговия и употреба на ОРВ в ЕС. Тези мерки включват въвеждането на някои изисквания за обозначение и премахването на малко използвани изключения, които налагат значителни административни разходи за ограничен кръг играчи в замяна на бързо намаляващи ползи.

За да може ЕС да се заеме с оставащите предизвикателства, беше необходимо известно засилване на законодателството, макар и с цената на известни разходи, като същевременно често се предлага по-нататъшно административно опростяване.

Във връзка със складираните ОРВ Комисията предлага по-строги разпоредби в Регламента относно събирането и унищожаването на ОРВ, съдържащи се в продукти и оборудване, като по този начин се реализират екологични ползи възлизащи на до 14 000 тона ОРП (112 млн. тона CO2eq).

За да се избегне разрастването на пазари, за които ще бъдат необходими мерки по-късно, Комисията предлага включване на редица нови ОРВ в регламента и изисква производителите и вносителите да докладват за търгуваните обеми. Освен това Комисията предлага понижаване на съществуващата горна граница за употребата на метилбромид за карантина и за обработка на пратки преди износ от 600 тона ОРП до настоящото равнище от 200 тона ОРП, както и завършване на пълното поетапно спиране до 2015 г. Междувременно наличните технологии за улавяне ще станат задължителни, за бъде също така защитено здравето на работниците.

По-нататъшни действия

В допълнение към горепосочените изменения, Комисията ще предприеме допълнителни действия за постигането на пълно спиране на ОРВ, включително и на международно равнище.

Последващите действия ще бъдат насочени на първо място и най-вече към подобряването на прилагането и изпълнението на политическата рамка за отпадъците, по-специално Директивата за отпадъчното електрическо и електронно оборудване и събирането на ОРВ в отпадъците на строителството и при унищожаване. Подобни действия ще бъдат също така насочени към определяне на подходящите стимули за значително увеличаване на количеството ОРВ, съдържащите се продукти и оборудване, представени за събиране, рециклиране или унищожаване в ЕС[9]. Тези действия ще бъдат предприемани в тясно сътрудничество с държавите-членки и със заинтересованите кръгове, свързани с озоноразрушаващите вещества, управлението на отпадъци (особено за отпадъците от строителството и при унищожаване) и климатичните промени. Тези мерки биха могли потенциално да донесат ползи на околната среда за до 80 000 тона ОРВ или 640 млн. тона CO2eq.

Успоредно с това Комисията ще работи на международно равнище с държавите-членки и други Страни по Протокола, включително чрез двустранни споразумения за ограничаване на останалите употреби и емисии на ОРВ, както и за насърчаване на Страните напълно да изразят подкрепата си за измененията в Протокола. Приоритетите ще включват подсигуряването, че глобалното поетапно спиране на HCFC води до въвеждане на благоприятни за климата алтернативи, до предприемане на действия спрямо складираните ОРВ в развиващите се страни, до намаляване на употребата метилбромид за карантина и за обработка на пратки преди износ и до съответен мониторинг на ограниченията в глобален мащаб спрямо новите ОРВ, като при необходимост тяхната строгост се засилва. Комисията допълнително ще продължи да насърчава трансфера на знания и технологии чрез специализирани семинари и мероприятия за обмен на знания.

Очаквано въздействие

Подготвеният пакет ще доведе до значително опростяване на законодателния текст, като в същото време предлага гаранции за запазването и консолидирането на напредъка, отбелязан досега в поетапното спиране на разпространението на ОРВ. Въз основа на успехите, отбелязани в миналото и на възможностите за опростяване, общото намаляване на административните разходи ще възлезе на почти 3 млн. евро за периода 2010 — 2020 г., като от тях 2 млн. евро се падат на промишлеността, 0,7 млн. евро — на властите на държавите-членки, а остатъкът — на Европейската комисия. Общият допълнителен пряк икономически ефект за периода 2010 — 2020 г. се очаква да остане под 13 млн. евро, най-вече във връзка с мерките за намаляване на употребата на метилбромид за карантина и за обработка на пратки преди износ[10]. Очаква се опростяването да бъде от особена полза за малките и средните предприятия, които имат по-ограничен достъп до специализирани знания във връзка с прилагането на Регламента.

Най-осезаемите ползи от пакета са свързани с политическите действия във връзка с дейностите по карантина и обработка на пратки преди износ, както и във връзка със събирането и унищожаването на „складирани“ ОРВ. Те биха могли да допринесат за нетно спестяване на 16 000 тона ОРП за периода 2010 — 2020 г. или 112 млн. тона CO2[11].

Заключение

Регламентът доказа своята висока ефективност, като осигурява, че ЕС е с водещ принос при защитата на озоновия слой. Предложените възможности за политически мерки са на базата на силните страни на съществуващия регламент и отразяват сериозната ангажираност към опростяване и подобряване на правилата въз основа на задълбочен анализ. Предложеният нов регламент ще подсигури, че ЕС ще продължи да се съобразява с Монреалския протокол, като в същото време избягва ненужните административни разходи. Същевременно той ще изведе ЕС на по-добри позиции за запазване на неговата водеща роля при справянето с останалите предизвикателства на глобално равнище, включително с незаконната търговия, като по този начин отговоря и на загрижеността на коректните оператори и на неправителствените организации.

[1] Член 1 от Монреалския протокол определя понятието „потребление“ като сбор на производство и внос, от който се изважда износът на контролирани вещества.

[2] Успешното намаляване в развиващите се страни стана възможно с помощта на Многостранния фонд, който до този момент е осигурил около 2,4 млрд. долара под формата на трансфер на технологии и свързани с това проекти за изграждане на капацитет. Обикновено сроковете за развиващите се страни изостават с няколко години спрямо тези за развитите индустриални държави.

[3] Това голямо влияние върху климатичните промени се дължи на изключително високия потенциал за глобално затопляне (ПГЗ) на озоноразрушаващите вещества (някои от които са с над 14 000 пъти по-голям потенциал в сравнение с CO2).

[4] Вж. Решение XIX/6 от 19-ата среща на Страните по Протокола (2007 г. Монреал, за ускоряване на поетапното спиране на HCFC). Обърнете внимание, че възможностите за намаляване на парниковите газове (ПГ) зависят от контрола на емисиите от сегашните алтернативи (например за хладилни агенти) със сравнително висок ПГЗ (като например HFC) и/или от въвеждането на алтернативи с нисък ПГЗ. Тези съображения във връзка с климатичните промени са залегнали в решенията, взети по въпроса от Страните.

[5] Регламентът също така изменя предишни регламенти, които са били действащи в продължение на почти две десетилетия.

[6] Преразглеждането е включено в законодателната и работна програма на Комисията за 2008 г. в раздел „Опростяване“.

[7] Вж. SEC(2008) xxx и SEC(2008) xxx.

[8] Възможността регламентът да остане непроменен (обичайна практика) или дори възможността за неговата отмяна бяха внимателно обмислени, но отхвърлени, включително и заради това, че ще поставят ЕО в позицията на несъобразяваща се с Монреалския протокол Страна и няма да позволят постигането на целта за опростяване.

[9] Напр. стандарти, свързани със системи за офсет или депозит, финансиране на унищожаване от регионални фондове и т.н.

[10] Разходите биха били значително по-ниски, ако се вземе предвид възможно решение за изключване на метилбромида от съображения за опазване на здравето.

[11] Във връзка с потенциала за глобално затопляне, това се равнява на около 2 % от емисиите на парникови газове през 1990 г. Само за сравнение — намаленията се равняват на една десета от необходимите намаления за постигане на целта до 2020 г. емисиите от парникови газове да бъдат намалени с 20 % в рамките на пакета от мерки за климата и енергията.