СТАНОВИЩЕ НА ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА

от 20 май 2020 година

относно изменения на пруденциалната рамка на Съюза в отговор на пандемията от COVID-19

(CON/2020/16)

(2020/C 180/04)

Въведение и правно основание

На 6 и 12 май 2020 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) получи искане съответно от Съвета на Европейския съюз и от Европейския парламент за становище относно предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на регламенти (ЕС) № 575/2013 и (ЕС) 2019/876 относно корекции в отговор на пандемията от COVID-19 (1) (наричан по-нататък „предложеният регламент“).

ЕЦБ е компетентна да даде становище на основание член 127, параграф 4 и член 282, параграф 5 от Договора за функционирането на Европейския съюз, тъй като предложеният регламент съдържа разпоредби, които засягат: 1) основната задача на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) да определя и осъществява паричната политика съгласно член 127, параграф 2, първо тире от Договора; 2) задачите на ЕЦБ относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции съгласно член 127, параграф 6 от Договора; и 3) приноса на ЕСЦБ за гладкото провеждане на следваните от компетентните органи политики, свързани със стабилността на финансовата система, както е посочено в член 127, параграф 5 от Договора. Управителният съвет прие настоящото становище съгласно член 17.5, изречение първо от Процедурния правилник на Европейската централна банка.

Общи забележки

Безпрецедентните последици от глобалната криза, предизвикана от пандемията от коронавирус (COVID-19), накараха органите на публична власт по света да предприемат бързи и решителни действия с цел да гарантират, че кредитните институции могат да продължат да изпълняват ролята си да финансират реалната икономика и да поддържат икономическото възстановяване независимо от вероятно покачващите се загуби, които ще понесат поради кризата.

ЕЦБ използва гъвкавостта в надзора, която настоящата правна рамка допуска, за да подпомогне кредитните институции да продължат да предоставят кредити на домакинствата, жизнеспособните предприятия и корпорациите, най-тежко засегнати от актуалните икономически последици (2). Във връзка с това ЕЦБ предостави временно облекчение на капиталовите изисквания и оперативната тежест (3) и обяви допълнителна гъвкавост на пруденциалния режим на кредитите, обезпечени с публични гаранции (4). ЕЦБ също насърчи институциите да избягват прекомерните проциклични последици при прилагането на международния стандарт за финансово отчитане (МСФО 9) (5), намали временно качествения множител за пазарен риск, за да предприеме мерки срещу необичайните равнища на колебливост на пазарите (6), и издаде препоръка относно разпределението на дивиденти, чиято цел е да се запазят капиталовите ресурси в банковата система, за да се подобри капацитетът ѝ да подпомага реалната икономика (7). Тези мерки представляват много значима помощ за овладяването на настоящата криза и отразяват важни взаимодействия между мерките на ЕЦБ в качеството ѝ на орган за банков надзор и действията ѝ в областта на паричната политика в качеството ѝ на централна банка.

Други органи, по-специално Базелският комитет за банков надзор (БКБН) и Европейският банков орган (ЕБО), също предприеха действия чрез пруденциални мерки с допълнителен характер, които бяха координирани на международно равнище. Освен това националните правителства стартираха много важни програми за помощ, включващи публични гаранции и мораториуми за плащания на кредитни задължения.

В този контекст ЕЦБ изцяло подкрепя инициативата на Комисията да се увеличи капацитетът на кредитните институции да отпускат заеми и да покриват свързаните с пандемията от COVID-19 загуби, като същевременно се гарантира трайната им устойчивост (8). Целевите корекции на Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета (9) (РКИ) се приемат като положителни, тъй като с тях допълнително се увеличава капацитетът на банковата система да смекчи икономическото въздействие на пандемията и да подпомогне възстановяването, като същевременно се запазят ключовите елементи на пруденциалната рамка. Освен това някои елементи на предложения регламент допълват взетите от ЕЦБ смекчаващи надзорни мерки, а някои мерки, договорени неотдавна от БКБН, налагат изменения на правната рамка на Съюза, за да бъдат прилагани. Евентуални други корекции на предложения регламент не би трябвало фундаментално да изменят пруденциалната рамка, която трябва да остане съобразена с договорените базелски стандарти и да избягва по-нататъшната фрагментация на единния европейски наръчник.

ЕЦБ представя следния допълнителен общ коментар във връзка с готовността за предоставяне на кредити на икономиката. Ако съотношението на базовия собствен капитал от първи ред на кредитните институции падне под равнището на комбинираното изискване за буфер, кредитните институции могат да разпределят ресурсите си само в рамките на максималната сума за разпределяне (10). Ако печалбите се окажат отрицателни, разпределенията се отменят независимо от размера на нарушението. Кредитните институции може да не искат да използват буферите си за допълнително кредитиране поради опасения, че ще бъдат задължени да отменят купоните на допълнителния капитал от първи ред и ще получат евентуално негативни реакции от участниците на пазара. Подобно поведение би накърнило търсения положителен ефект на буферната рамка.

Специфични забележки

1. Преходни разпоредби за смекчаване на въздействието на МСФО 9 върху регулаторния капитал

1.1. Член 473а от РКИ съдържа преходни разпоредби, които позволяват на институциите да добавят обратно към своя базов собствен капитал от първи ред част от всяко увеличение на провизиите в резултат от счетоводното отчитане по МСФО 9 на очакваните кредитни загуби. Преходните разпоредби се състоят от два компонента: статичен и динамичен. Статичният компонент позволява на кредитните институции да неутрализират частично „непосредственото въздействие“ върху базовия собствен капитал от първи ред на увеличението на счетоводните провизии вследствие на въвеждането на МСФО 9. Динамичният компонент позволява на кредитните институции частично да неутрализират въздействието на допълнителното (т.е. след непосредственото) увеличение на провизиите за експозиции, които не са с кредитна обезценка. Съществуващите преходни разпоредби обхващат периода 2018—2022 г. ( 11 )

1.2. На 3 април 2020 г. БКБН постигна съгласие за изменения ( 12 ) на съществуващите преходни разпоредби за регулаторния режим на очакваните кредитни загуби предвид кризата, предизвикана от COVID-19. БКБН също така изясни, че юрисдикциите (вкл. Европейският съюз), които вече са приложили преходните разпоредби, могат да изберат да добавят обратно по-малко от 100 % през 2020 и 2021 г. или да вземат други мерки, за да предотвратят включването на размера на очакваните кредитни загуби, установени преди избухването на COVID-19, в сумата, която се добавя обратно към базовия собствен капитал от първи ред ( 13 ) . За да се вземат предвид тези съображения, в предложения регламент се предвижда подновяването на 5-годишния преходен период, започнал през 2018 г., само за динамичния компонент.

1.3. ЕЦБ подкрепя изменение на член 473а от РКИ, за да се позволи на кредитните институции да добавят обратно към базовия си собствен капитал от първи ред сума, не по-голяма от увеличението, дължащо се на динамичния компонент на провизиите за очаквани кредитни загуби след 31 декември 2019 г. Първо, това решение би дало възможност да се адаптира обхватът на допълнителните мерки за овладяването на последиците от COVID-19, като те се разграничат от непосредственото въздействие, което увеличението на провизиите е имало върху базовия собствен капитал от първи ред поради въвеждането на МСФО 9. Второ, това решение би било изцяло съобразено с решеното от БКБН на 3 април 2020 г.

2. Третиране на публично гарантираните заеми съгласно пруденциалния предпазен механизъм за необслужваните експозиции

2.1. Съгласно член 47в, параграф 4 от РКИ необслужваните експозиции, гарантирани от официални агенции за експортно кредитиране, се ползват с преференциален режим по отношение на изискванията за приспадане по член 47в, параграф 3 от РКИ (т.нар. пруденциален предпазен механизъм за необслужваните експозиции). В случай на необслужвани експозиции, гарантирани от агенции за експортно кредитиране, частта от експозицията, покрита от гаранцията, трябва да бъде изцяло приспадната само след като са изминали седем години, през които тя е била необслужвана експозиция, докато преди това няма изискване за приспадане. За всички други необслужвани експозиции, които са обезпечени изцяло или отчасти с приемливо обезпечение, минималните изисквания за приспадане се увеличават постепенно във времето до момента, в който съответната необслужвана експозиция е изцяло обезпечена.

2.2. Предложеният регламент предвижда специалният режим на необслужваните експозиции, гарантирани от агенции за експортно кредитиране, временно да се разшири и спрямо необслужваните експозиции, гарантирани от националните правителства или други публични субекти, които са приемливи доставчици на кредитна защита съгласно правилата за редуциране на кредитния риск ( 14 ) , при условие че гаранцията или насрещната гаранция се предоставя като част от мерките за подпомагане на кредитополучателите в условията на пандемията от COVID-19 ( 15 )

2.3. ЕЦБ приветства предложението за временно разширяване на по-благоприятния режим по член 47в, параграф 4 от РКИ към необслужваните експозиции, гарантирани от националните правителства или други публични субекти, което съответства и на предложеното от ЕЦБ ( 16 ) . С предложението се премахва произволното разграничение между гаранциите, предоставени от различни публични субекти със сходен кредитен рейтинг.

3. Дата на прилагане на буфера на отношението на ливъридж

3.1. На 27 март 2020 г. Групата на управители на централни банки и ръководители на надзорни органи, която упражнява надзор върху БКБН, одобри отлагането с една година на срока за въвеждането на последните елементи от пакета реформи „Базел III“, включително буфера на отношението на ливъридж за глобалните системно значими банки, който ще започне да се прилага в Съюза на 1 януари 2022 г. Предложеният регламент предвижда съгласуване на срока по РКИ с новия срок, одобрен от Групата на управители на централни банки и ръководители на надзорни органи, т.е. 1 януари 2023 г. вместо 1 януари 2022 г. ( 17 )

3.2. ЕЦБ подкрепя решението да се използва договорения на международно равнище удължен срок за финализирането на пакета от реформи „Базел III“ с оглед на транспонирането им в правото на Съюза. Отлагането на прилагането на буфера на отношението на ливъридж за глобалните системно значими банки ще даде възможност за по-безпрепятствена адаптация на кредитните институции, като същевременно те ще продължат да се съобразяват изцяло със същността и сроковете на договореното на международно равнище. Това ще позволи на кредитните институции да съсредоточат оперативния си капацитет върху мерките, които са необходими за овладяването на настоящата криза и за стимулирането на икономическото възстановяване.

4. Компенсиране на въздействието от изключване на определени експозиции от изчисляването на отношението на ливъридж

4.1. Съгласно окончателния стандарт за отношението на ливъридж, публикуван от БКБН през декември 2017 ( 18 ) , с цел да улесни осъществяването на паричната политика, дадена юрисдикция може временно да изключи резервите в централната банка от мярката за общата експозицията при определянето на отношението на ливъридж при извънредни макроикономически обстоятелства. Ако тази възможност бъде използвана, базелските стандарти изискват рекалибриране (т.е. увеличение) на изискването за отношението на ливъридж, за да се компенсира невключването на резервите в централната банка. Тази възможност, която е въведена в правото на Съюза ( 19 ) , ще започне да се прилага на 28 юни 2021 г.

4.2. ЕЦБ отбелязва, че опитът от глобалната финансова криза ясно подчерта необходимостта от задължително изискване за отношението на ливъридж в стълб 1. Широко прието е, че натрупването на прекомерен ливъридж в банковата система беше основната причина за глобалната финансова криза. Поради това ЕЦБ счита за важно да се запази изцяло функцията на отношението на ливъридж като надежден нерисков предпазен механизъм и да се избегне изключването на съществените му компоненти.

4.3. Предложеният регламент предвижда промяна на сега действащия механизъм за рекалибриране, предвиден в РКИ. По-специално, кредитната институция ще трябва да изчисли коригираното отношение на ливъридж само веднъж въз основа на стойността на приемливите резерви на тази институция в централната банка и мярката за общата експозиция на институцията на датата, на която компетентният за институцията орган обявява, че съществуват извънредни обстоятелства, които оправдават упражняването на свободата на преценка. Коригираното отношение на ливъридж ще се прилага през целия период, през който се упражнява свободата на преценка, и няма да се променя за разлика от сега действащия механизъм за рекалибриране.

4.4. ЕЦБ приветства обстоятелството, че с предложения регламент се прилага целево изключване на увеличението на резервите в централната банка, което може да подпомогне безпрепятственото изпълнение на мерките на паричната политика и трансмисията им. ЕЦБ отбелязва, че увеличението на предоставяната от централните банки ликвидност в резултат от провежданата парична политика ще доведе до увеличение на количеството резерви, държани от банковия сектор, какъвто е случаят с наскоро обявените мерки на паричната политика във връзка с кризата, предизвикана от COVID-19. Макар че отделните кредитни институции могат да местят тези резерви, банковата система няма да е в състояние да избегне държането на тези допълнителни резерви и съпътстващото увеличение на мярката за общата експозиция при определянето на отношението на ливъридж. С цел изключването да бъде напълно ефективно ЕЦБ предлага следните изменения.

4.5. Промяната в механизма за рекалибриране се прилага от 28 юни 2021 г. Докато настъпи обаче моментът, в който компетентният орган упражнява свободата си на преценка, което може да е на 28 юни 2021 г. или след тази дата, размерът на резервите в централната банка, държани от кредитната институция, може вече да се е увеличил значително в резултат от мерките на паричната политика. Рекалибрирането, извършено въз основа на държаните от кредитната институция резерви в централната банка на датата, на която компетентният орган упражнява свободата си на преценка, може да не съдейства напълно за изпълнението на мерките на паричната политика и ефективната им трансмисия. Това е така, защото се очаква увеличението на резервите в централната банка, заложено в тези мерки, вече да е настъпило в голяма степен до тази дата. Поради това изключването на резервите в централната банка, изчислени към тази дата, ще доведе до по-малък капацитет на банките за евентуално увеличение на кредитирането на реалната икономика. Освен това, ако е необходимо изключването да бъде подновено в края на периода, през който се упражнява свободата на преценка (първоначално максимален едногодишен период), рекалибрирането ще се основава на размера на резервите, държани на датата на подновяването, който междувременно може още да се е увеличил. Предвид несигурността по отношение на продължителността на извънредните обстоятелства механизмът за рекалибриране може съществено да затрудни ефективността на мярката да осигури правилното осъществяване и трансмисия на паричната политика.

4.6. Поради това компетентните органи трябва да могат да определят референтната дата за рекалибрирането, така че то да остане стабилно за периода на извънредните обстоятелства. Това ще позволи на компетентните органи, като се консултират с централните банки, да изберат датата, която ще отбележи началото на периода на извънредните обстоятелства, което ще бъде установено въз основа на ключови решения, свързани с паричната политика ( 20 ) . Това би гарантирало сигурност и яснота на участниците на пазара и би подпомогнало плавното осъществяване и трансмисия на паричната политика.

4.7. Освен това компетентните органи трябва да могат да рекалибрират въз основа на референтен период вместо на референтна дата. В такъв случай при рекалибрирането ще се вземе предвид средният размер на приемливите резерви в централната банка. Това би дало възможност на компетентните органи да игнорират дневното вариране на резервите в централна банка, когато определят новото минимално изискване за всяка институция.

5. Евентуални допълнителни промени на някои аспекти на изискванията за пазарен риск

5.1. Необичайните равнища на колебливост, отчетени на финансовите пазари след избухването на COVID-19, оказват въздействие по два начина върху капиталовите изисквания за пазарен риск на институциите, използващи вътрешнорейтинговия подход за пазарен риск: а) стойностите под риск се увеличават като последица от наблюдаваната по-висока колебливост; и б) количествените множители за пазарен риск, отразяващи броя на превишенията, установени посредством извършените бек-тестове, се увеличават ( 21 ) . Тези промени оказват влияние върху съотношението на базовия собствен капитал от първи ред на кредитните институции и може също да повлияят върху капацитета на кредитните институции да продължат дейностите по поддържане на пазара и върху капацитета им да предоставят ликвидност на пазара, като така засягат неблагоприятно правилното функциониране на пазара. Освен това прекомерното увеличение на капиталовите изисквания за пазарен риск би затруднило постигането на целта да се освободи капитал, за да се подпомогне кредитирането на реалната икономика.

5.2. Стандартът на БКБН за вътрешните модели за пазарен риск предоставя достатъчна гъвкавост на компетентните органи във връзка с третирането при извънредни обстоятелства на превишенията, установени посредством извършените бек-тестове ( 22 ) . По-специално, стандартът на БКБН отчита, че дори добре конструираните модели може да не успеят да предскажат неочаквана висока колебливост на пазара. При такива извънредни обстоятелства дори точен модел може да даде изключения в сравнително кратък период от време.

5.3. Макар че РКИ не посочва изрично извънредните обстоятелства, описани в текста на БКБН, се допуска известна гъвкавост на компетентния орган при оценяването на резултатите от бек-тестовете. По-специално, член 366, параграф 4 от РКИ предвижда, че надзорният орган има свободата да не брои превишенията, които произтичат от действителни загуби, когато те са предизвикани от фактори, различни от недостатъците на модела, като например необичайни пазарни условия. РКИ обаче не допуска компетентният орган да прилага сходен режим за хипотетичните превишения и ги игнорира при изчисляването на надбавката в резултат от бек-тестовете. Очаква се смущенията на пазара, предизвикани от COVID-19, да повлияят на броя хипотетични превишения по начин, сходен с начина, по който влияят на броя на действителните превишения.

5.4. В резултат от това, в сравнение с международните стандарти, когато предприемат надзорните мерки, с които разполагат, компетентните органи са ограничени при постигането на целта си да поддържат капацитета на кредитните институции да предоставят ликвидност на пазара и капацитета им да продължат дейностите по поддържане на пазара при извънредни обстоятелства, като и двата капацитета играят първостепенна роля при подпомагането на реалната икономика. Тази цел ще се постигне по по-задоволителен начин с допълнителни мерки, като например игнориране на превишенията (които произтичат както от действителни, така и от хипотетични загуби) при извънредни обстоятелства. Поради това РКИ трябва да бъде изменена, за да се гарантира, че при извънредни обстоятелства компетентните органи могат да предприемат подходящи действия в съответствие със стандарта на БКБН. За тази цел на компетентните органи трябва да се предостави допълнителна гъвкавост, която би им позволила временно да коригират броя на превишенията (които произтичат както от действителни, така и от хипотетични загуби) или да предприемат други подходящи действия. Предвид това, че извънредните пазарни условия не са свързани с конкретни лица, а с целия пазар, би било важно също така компетентният орган да упражнява това правомощие спрямо всички поднадзорни лица във връзка със съответния им вътрешен модел, а не на индивидуална основа. Настоящото становище ще бъде публикувано на уебсайта на ЕЦБ.

Съставено във Франкфурт на Майн на 20 май 2020 година. Председател на ЕЦБ Christine LAGARDE

(1) COM (2020) 310 final.

(2) Вж. блог статия на Андреа Енрия, председател на надзорния съвет на ЕЦБ, от 27 март 2020 г., „Гъвкавост в надзора – как банковият надзор в ЕЦБ допринася за борбата с икономическите последици от коронавируса“, достъпна на уебсайта на банковия надзор на ЕЦБ www.bankingsupervision.europa.eu.

Вж. също често задаваните въпроси относно надзорните мерки на ЕЦБ срещу коронавируса, достъпни на уебсайта на банковия надзор на ЕЦБ www.bankingsupervision.europa.eu.

(3) Вж. прессъобщение на ЕЦБ от 12 март 2020 г.„Банковият надзор в ЕЦБ предоставя временно облекчение на капиталовите изисквания и оперативната тежест в отговор на коронавируса“, достъпно на уебсайта на банковия надзор на ЕЦБ www.bankingsupervision.europa.eu.

(4) Вж. прессъобщение на ЕЦБ от 20 март 2020 г.„Банковият надзор в ЕЦБ предоставя временно облекчение на капиталовите изисквания и оперативната тежест в отговор на коронавируса“, достъпно на уебсайта на банковия надзор на ЕЦБ www.bankingsupervision.europa.eu.

(5) Вж. прессъобщение на ЕЦБ от 20 март 2020 г.„Банковият надзор в ЕЦБ предоставя временно облекчение на капиталовите изисквания и оперативната тежест в отговор на коронавируса“, достъпно на уебсайта на банковия надзор на ЕЦБ www.bankingsupervision.europa.eu.

(6) Вж. прессъобщение на ЕЦБ от 16 април 2020 г.„Банковият надзор в ЕЦБ предоставя временно облекчение на капиталовите изисквания за пазарен риск“, достъпно на уебсайта на банковия надзор на ЕЦБ www.bankingsupervision.europa.eu.

(7) Препоръка на Европейската централна банка от 27 март 2020 г. относно политиките за разпределяне на дивиденти по време на пандемията COVID-19 и за отмяна на Препоръка ЕЦБ/2020/1 (ЕЦБ/2020/19) (ОВ C 102 I, 30.3.2020 г., стр. 1).

(8) Вж. раздел 1 от обяснителния меморандум към предложения регламент.

(9) Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 27.6.2013 г., стр. 1).

(10) Вж. член 141 от Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 27.6.2013 г., стр. 338).

(11) Вж. раздел 5 от обяснителния меморандум към предложения регламент.

(12) Вж. прессъобщение на Банката за международни разплащания от 3 април 2020 г.„Базелският комитет определя допълнителни мерки за смекчаване на въздействието на Covid-19“, https://www.bis.org/press/p200403.htm.

(13) БКБН, „Мерки, отразяващи въздействието на COVID-19“, https://www.bis.org/bcbs/publ/d498.pdf.

(14) В член 201, параграф 1, букви а)—д) от РКИ се посочват: а) централни правителства и централни банки; б) регионални правителства или местни органи на власт; в) многостранни банки за развитие; г) международни организации, експозициите към които са с присъдено 0 % рисково тегло съгласно член 117; д) субекти от публичния сектор, вземанията към които се третират в съответствие с член 116.

(15) Вж. предложението за нов член 500а в РКИ.

(16) Вж. често задаваните въпроси относно надзорните мерки на ЕЦБ срещу коронавируса, достъпни на уебсайта на ЕЦБ www.bankingsupervision.europa.eu.

(17) Вж. предложеното изменение на член 3, параграф 5 от Регламент (ЕС) 2019/876 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2019 г. за изменение на Регламент (ЕС) № 575/2013 по отношение на отношението на ливъридж, отношението на нетното стабилно финансиране, капиталовите изисквания и изискванията за приемливи задължения, кредитния риск от контрагента, пазарния риск, експозициите към централни контрагенти, експозициите към предприятия за колективно инвестиране, големите експозиции, изискванията за отчетност и оповестяване и на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 150, 7.6.2019 г, стр. 1).

(18) БКБН, „Базел III: финализиране на посткризисните реформи“, стр. 144, https://www.bis.org/bcbs/publ/d424.pdf.

(19) Вж. разпоредбите на член 429а, параграф 1, буква н) и параграф 7 от РКИ, въведени с Регламент (ЕС) 2019/876.

(20) Вж. прессъобщението на ЕЦБ от 12 март 2020 г.„Решения, свързани с паричната политика“, достъпно на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu.

(21) Вж. също Декларация на ЕБО от 22 април 2020 г. относно прилагането на пруденциалната нормативна уредба по отношение на целеви аспекти в областта на пазарния риск по време на епидемията от COVID-19 [Statement on the application of the prudential framework on targeted aspects in the area of market risk in the COVID-19 outbreak], достъпна на уебсайта на ЕБО www.eba.europa.eu.

(22) БКБН, параграфи MAR99.65—MAR99.69, „Изчисление на рисковопретеглените активи за пазарен риск“, https://www.bis.org/basel_framework/standard/MAR.htm.