BG Официален вестник на Европейския съюз C 44/90

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Социалното измерение на вътрешния пазар“ (становище по собствена инициатива)

2011/C 44/15

Докладчик: г-н JANSON

На 16 юли 2009 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността си, да изготви становище по собствена инициатива относно:

„Социалното измерение на вътрешния пазар“.

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 5 май 2010 г.

На 464-ата си пленарна сесия, проведена на 14 и 15 юли 2010 г. (заседание от 14 юли 2010 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 143 гласа „за“, 15 гласа „против“ и 19 гласа „въздържал се“.

1. Обобщение

1.1 Социалното измерение е основен елемент на вътрешния пазар. То се характеризира с различни аспекти. В настоящото становище се разглеждат освен всички други и икономическите и социалните аспекти. Неотдавнашните събития повдигат въпроси относно способността на социалното измерение да защитава работниците. Вътрешният пазар не може да функционира правилно без силно социално измерение и без подкрепата на гражданите.

1.2 ЕИСК изразява силното си убеждение, че ЕС има важна роля в социалната област, тъй като социалните проблеми не могат да бъдат решени само от държавите-членки. За да постигне политическо приемане, солидарност и съгласуваност, ЕС следва да поставя по-голям акцент върху социалните аспекти на своите политики.

1.3 Някои негативни събития, заедно с други фактори, застрашават социалното измерение. Европейската икономика е изправена пред най-сериозното предизвикателство от десетилетия насам. Финансовите балони бяха оставени да се разрастват, а механизмите за контрол и традиционните оценки на риска бяха пренебрегнати. В резултат се наблюдава повишаване на безработицата и продължаващо влошаване на положението на пазарите на труда и на социалната обстановка. Следователно заетостта трябва да остане основен приоритет в дневния ред на ЕС. За да финансира системите за социална защита, Европа се нуждае от устойчиво развитие и висока норма на заетост, съчетана с висококачествен пазар на труда.

1.4 През последното десетилетие системите за социална защита бяха предмет на реформи, насочени към насърчаване на по-ефективни стимули за труд в тези системи, с цел да се повиши стойността на труда и да се реинтегрират хората на пазара на труда. Един от резултатите обаче е ръст на неравенството, който задълбочава социалните проблеми. Заетостта и системите за социална защита са жизненоважни за намаляване на бедността и без социалните помощи неравенството и социалното въздействие на кризата биха имали много по-бързо и по-тежко проявление. Влошаването на националните финанси в много държави-членки, водещо до реална или потенциална криза по отношение на държавния дълг, поставя системите за социална защита под значителен натиск. Засилената и устойчива икономическа дейност, регулирането на финансовите пазари и инвестициите в научни изследвания и образование са сред възможните решения на този проблем.

1.5 Вътрешният пазар е област, в която намират изражение както социалното измерение, така и други измерения. За да може той да просперира, трябва да се създават устойчив икономически растеж и работни места, които от своя страна генерират данъчни приходи, представляващи основата за социалните плащания. Равнищата на безработицата и фискалните дисбаланси показват, че може да се направи много за преодоляване на настоящото положение.

1.6 Правните аспекти на социалното измерение бяха поставени под въпрос, тъй като решенията на Съда на ЕО по четири дела (Viking, Laval, Rüffert и Luxemburg) породиха оживен дебат в частност в политическите и академичните среди относно потенциалния страх, че рискът от „социален дъмпинг“ се увеличава. Европейският парламент, академичната общност и представителните организации на работниците (1) изразиха опасенията си във връзка с тези решения. Други са убедени, че решенията на Съда на ЕО по тези дела ще допринесат за по-доброто функциониране на вътрешния пазар, като същевременно ще защитят правата на работниците.

1.7 Затова ЕИСК настоява:

В краткосрочен план ЕИСК призовава за по-ефективно прилагане на Директивата относно командироването на работници. ЕИСК предлага да се обсъди идеята за създаване на „Европейски социален Интерпол“, който да подкрепя дейностите на инспекторатите по труда в различните държави-членки.

ЕИСК призовава Комисията да извърши оценка на положението в ЕС с оглед на неотдавнашните решения на Европейския съд по правата на човека (ЕСЧП).

ЕИСК подкрепя също така мерки на Комисията, насочени към засилване на социалния диалог, включително: — насърчаване на по-качествен социален диалог и европейски механизъм за решаване на спорове и помиряване на страните; — по-нататъшно развитие на макроикономическия диалог с оглед предотвратяването на друга финансова криза; — популяризиране на европейския социален модел в международните отношения.

В средносрочен план ЕИСК подкрепя инициативата на Комисията, с която се разясняват правните задължения на националните власти, предприятията и работниците при прилагане на Директивата относно командироването на работници и се осигурява повсеместното прилагане на тези правила. ЕИСК счита, че предложението в доклада Monti, с което правото на стачка се изключва от вътрешния пазар, е интересно и би могло да реши част от проблемите. Това обаче не бива да изключва частично преразглеждане на Директивата относно командироването на работници с цел последователно прилагане на принципа за местоработата, давайки възможност законодателно да се постанови, че за една и съща работа, извършвана на едно и също място, се полагат едни и същи условия на труд и на заплащане.

В дългосрочен план Европейският съюз следва да се стреми към укрепване на социалното измерение и постигане на пълния потенциал на вътрешния пазар. Договорът от Лисабон и приложената към него Харта за основните права все още не са проявили пълното си въздействие върху баланса между основни права и икономически свободи. Засилването на социалното измерение изисква укрепване на основните социални права и всяко ограничаване на основни права, което включва социални права, да бъде в изключително тесни граници. Тази цел би могла да бъде постигната чрез изменение на Договора.

2. Вътрешният пазар и социалното измерение

2.1 През 1987 г. ЕИСК прие становище (2) относно социалните аспекти на вътрешния пазар. ЕИСК предложи Европейската общност да гарантира редица основни социални права, свързани с пазара на труда. Целта беше да се гарантира, че създаденият неотдавна вътрешен пазар няма да доведе до пазарни изкривявания, както и да се подчертае, че Общността има и социални цели. Социалното измерение включва законодателство и споразумения на европейско равнище, насочени към това да се гарантират на работниците някои основни права на работното място. Това обаче изисква също така сътрудничество с оглед повишаване на заетостта в ЕС.

2.2 Въз основа на това становище Европейската комисия публикува няколко документа, които се превърнаха в отправна точка за по-широко и по-задълбочено разбиране за социалното измерение на вътрешния пазар (3). Както посочва Комисията: „Социалното измерение на вътрешния пазар е основен елемент на този проект, тъй като не става дума само за засилване на икономическия растеж и повишаване на външната конкурентоспособност на европейските предприятия, но и за по-ефективно използване на всички налични ресурси и за постигане на справедливо разпределение на предимствата, произтичащи от единния пазар“ (4).

2.3 През 1989 г. ЕИСК имаше ключова роля при определяне на съдържанието на социалната харта, предоставила на работниците основни социални права, които не би следвало да бъдат нарушени от конкурентния натиск или преследването на по-голяма конкурентоспособност. ЕИСК е на мнение, че упражняването на такива основни права предполага те да не бъдат необосновано ограничавани.

2.4 С настоящото становище се прави опит да се обхванат някои от последните най-важни събития, засягащи възможностите за функциониране на социалното измерение. През последните години ЕИСК прие други становища, свързани със социалното измерение и настоящото становище се гради отчасти на тях (5). Веднага става ясно, че вътрешният пазар не може да функционира правилно в условията на социална пазарна икономика без силно социално измерение или ако не бъде приет от европейските граждани. Предимствата на правилно функциониращия единен пазар са многобройни и имат голямо значение за предприятията, работниците, гражданите и икономиката като цяло. Все пак, от преамбюлите на Договорите става ясно, че единният пазар беше замислен като инструмент в услуга на благоденствието на гражданите, а не като самоцел.

2.5 Затова за съществуването на социалното измерение има четири основни причини:

— свободното движение на хора;

— наличието на неделими социални права, които всяко общество следва да спазва и да зачита при всякакви обстоятелства; става дума за правото на колективни действия, на синдикална свобода и на колективно договаряне и други права, включени в основните конвенции на МОТ и международните и европейските конвенции по въпросите на социалните или личните права;

— да се укрепи функционирането на вътрешния пазар и да се намалят отрицателните последствия от него, с цел да се постигне приемане на политическите и икономическите проекти и да се засили социалното сближаване;

— социалната политика също е един от основните елементи на подобрената конкурентоспособност.

2.6 „Социалната политика“ е споделено правомощие между националното и европейското равнище. Повечето от разпоредбите в тази област бяха концентрирани върху създаване на правото на свободно движение на работници и правото на установяване за целите на вътрешния пазар. Въпреки това социалното измерение придобиваше все по-голямо значение. В следващите договори вземането на решения с мнозинство обхвана и области като законодателството в областта на осигуряването на равни възможности, предоставянето на информация и консултации с работниците и политиките за подпомагане на безработните. Законодателството обаче не осигуряваше – и все още не осигурява – правна основа за обхващане на въпроси като заплащането, правото на сдружаване, правото на стачка или локаут, въпреки че тези въпроси се засягат в решенията на Съда на ЕО и законодателството на ЕС. С Договора от Ница беше формализиран статутът на Хартата за основните права на Европейския съюз. С Договора от Лисабон се засилва още повече официалният характер на тези права чрез превръщането на Хартата на основните права в правно обвързваща.

2.7 Социалните политики са отговорност предимно на държавите-членки. Въпреки това, социалните предизвикателства, произтичащи от събития в световен или европейски мащаб, засягат хората, които живеят в държавите-членки, поради което е необходим координиран европейски подход. ЕС реши дилемата за двойните правомощия по различни начини. Той се опита да подкрепи социалните норми, като прие набор от минимални стандарти. Отвореният метод на координация (ОМК) е друг начин. ОМК би могъл да се използва по-добре и по-ефективно чрез използване на нововъведения подход на общите принципи и като се даде възможност за участие на организираното гражданско общество във формулирането и дори в преговорите по целите на Лисабонската стратегия на европейско равнище (6).

2.8 Достиженията на правото на ЕС в социалната област са забележителни – от създаването на Европейския съюз в тази област са приети около 70 директиви и регламенти. По-голямата част от тях са приети от 1985 г. насам. ЕИСК изразява силното си убеждение, че ЕС има важна социална роля. Социалните проблеми не могат да бъдат решени само от държавите-членки. За да постигне политическо приемане, солидарност и съгласуваност, ЕС следва да поставя по-голям акцент върху социалните аспекти на своите политики, като се съблюдава принципът на субсидиарност.

3. Настоящата ситуация

3.1 Развитие на икономиката

3.1.1 Европейската икономика е изправена пред най-сериозното предизвикателство от десетилетия насам. От втората половина на 2008 г. (7) световната икономика изживява рязко икономическо забавяне, което се оказва значително по-тежко, отколкото повечето страни очакваха. Тъкмо икономиките показаха признаци на възстановяване от банковата криза, а сега са застрашени от криза на държавния дълг и от тежестта на коригиращите мерки, които се налагат.

3.1.2 Положението се влошава от нарастващата безработица. Последиците от финансовата криза и изискванията на заемодателите доведоха до съкращения в социалните системи, пенсиите и социалните трансфери. Това ще засили безработицата и ще постави най-уязвимите групи в неблагоприятна позиция, като по този начин ще се създаде порочен кръг. Много европейски предприятия, които бяха засегнати от кризата, все пак предприеха мерки, заедно с публичните услуги в сферата на заетостта, за задържане на работната им ръка и по този начин хората запазиха работата си.

3.1.3 Тази внезапна поредица от събития и бързото им разпространение показват нови феномени в глобализираната икономика. Причините за това са много: монетарните и валутните политики, които доведоха до прекомерна ликвидност, недостатъчното или несъществуващо регулиране на някои области или действащи лица, стремежът към нереално висока рентабилност, съчетано с недостатъчно разбиране или анализ на рисковете, поемани от играчите на пазара и надзорните и регулаторните органи, прекомерната задлъжнялост, недостатъчно координираните макроикономически политики и неподходящите структурни реформи (8).

3.1.4 Неизбежно възниква въпросът дали кризата не е била изострена от сегашната икономическа рамка на ЕС, включително от недостатъчния макроикономически диалог. Резултатите се изразяват в отслабени автоматични стабилизатори, експлозивен ръст на кредитите вместо на реалните работни заплати, намаляващ икономически ръст и по-малка вероятност от откриване на финансови балони. ЕИСК счита, че трансформирането на частен дълг (банки) в публичен дълг (държави и граждани) създава прекомерна тежест за гражданите, особено като се има предвид, че влошаването на състоянието на публичните финанси и ограниченията на пакта за растеж и стабилност повдигат въпроси за това как ще бъдат финансирани в бъдеще жизненоважните инвестиции в социалните системи.

3.1.5 Последният етап на кризата показа, че голям брой държави-членки имат бюджетни дефицити, които не могат да поддържат. Необходимите за възстановяването на публичните финанси коригиращи действия ще поставят социалните политики и програми под огромен натиск.

3.1.6 Независимо от недостатъците им, следва да се отбележи, че Комисията разглежда възможността за държавни помощи на национално равнище, включително с цел защита на труда, в рамките на по-широка европейска перспектива. Политиката в областта на конкуренцията, по-специално по отношение на МСП и държавните субсидии за банките, оправдано взема предвид социално-икономическата цел за поддържане на равнопоставени условия на конкуренция в Европа.

3.1.7 ЕИСК вече посочи (9), че отговорните за изготвянето на европейската икономическа политика лица са осъзнали необходимостта от антициклична макроикономическа политика в допълнение към използваната в миналото икономическа политика по отношение на мерките за търсенето. ЕИСК също така приветства ангажимента за осигуряване на по-добра защита на най-слабите членове на обществото и за по-ефективно координиране на икономическата политика. Комитетът обаче подчерта, че европейският план за икономическо възстановяване е относително малък по размер в сравнение с пакетите, приети в други части на света.

3.2 Развитие на вътрешния пазар

3.2.1 ЕИСК приветства създаването и развитието на вътрешния пазар в няколко становища (10). Вътрешният пазар обхваща всички държави-членки и страните от ЕИП и облагодетелства потребителите, предприятията и работниците, като осигурява единно регулаторно пространство за движението на стоки, капитали, хора и услуги.

3.2.2 Комисията определи визията си за единния пазар на бъдещето (11). В нея се посочва, че единният пазар носи ползи за потребителите и предприятията, предоставя подкрепа за създаването на работни места и насърчава растежа, конкурентоспособността и иновациите. Според Комисията основните области в бъдеще следва да включват:

— потребители и предприятия, като единният пазар следва да осигури по-добри резултати и ползи, за да отговори на очакванията и тревогите на потребителите и предприятията;

— справяне с глобализацията;

— превръщане на знанията и иновациите в „петата свобода“;

— социално и екологично измерение, като Комисията обещава да подобри своите оценки на въздействието, така че по-ефективно да предвижда пазарните промени.

Най-сериозният недостатък на вътрешния пазар е неговата неспособност да стимулира заетостта и икономическата дейност чрез привличане на инвестиции. По-специално, имаше неуспех в подхранването и развитието на технологиите и научните изследвания, за да се поставят основите на прехода на икономиката. Ако този недостатък не бъде коригиран, Европа ще остане назад в световната икономика.

3.2.3 ЕИСК призовава за постигане на по-добър баланс между социално развитие, благоприятна икономическа среда и опазване на околната среда, който е основен елемент за гарантиране на функциониращия вътрешен пазар и насърчаване на устойчиво развитие в дългосрочен план. Колкото по-голяма е интеграцията на вътрешния пазар, толкова по-наложително е да се осъществи целта на договорите за гарантиране на благоденствие на гражданите и следователно толкова по-добра социална защита трябва да бъде осигурена. При наличието на 27 трудови пазара с различни законодателни традиции, ЕС трябва да гарантира, че правилата за вътрешна мобилност няма да отслабят вече функциониращи системи. Необходимо е да се подхожда предпазливо, за да се гарантира, че конкуренцията между държавите-членки на общия пазар е насочена към иновации и няма отрицателно или дори разрушително въздействие (12).

3.2.4 Нещо повече, в резултат от кризата Европа ще преживее вълна от преструктурирания на предприятия. ЕИСК посочва, че понастоящем ЕС няма обща стратегическа визия за това как или да се справи с отрицателните последици от подобно преструктуриране, или да се възползва от възможността да направи икономиката на ЕС по-конкурентоспособна в световната икономика. ЕИСК призовава Комисията да приеме европейска позиция заедно със социалните партньори, за да защити всички засегнати служители. В този смисъл ЕИСК приветства инициативата на европейските социални партньори да извършат проучване на преструктурирането в ЕС и да изготвят „пътна карта“ за ефективно участие на предприятията в процеса на преструктуриране.

3.2.5 ЕИСК вече посочи (13), че ако Европа иска да остане конкурентоспособна в дългосрочен план, вътрешният пазар трябва да осигури устойчив и дългосрочен растеж, което включва и отчитане на екологичните аспекти. Крайната цел е значително да се подобри функционирането на вътрешния пазар в социалната пазарна икономика, както и да се гарантира зачитането на основните социални права. ЕИСК подчерта също така, че при необходимост и ако е целесъобразно, следва във възможно най-кратък срок да се приемат конкретни подходящи мерки за защита на работниците; нито икономическите свободи, нито правилата за конкуренцията не бива да се поставят над основните социални права (14). Едновременно с това ЕИСК осъзнава необходимостта от стимулиране на създаването на работни места и насърчаване на предприемачеството, както и от създаване на здрави и устойчиви икономики в държавите-членки.

3.2.6 Един недостатък, който следва да бъде преодолян, ако искаме вътрешният пазар да изпълни ролята си, е да се популяризират услугите от общ интерес и да се създаде правна сигурност по отношение на тях, тъй като те изиграха важна роля на стабилизатори на икономиката по време на настоящата икономическа криза, както и да се разработи международното измерение. Необходимо е на международната сцена да популяризираме нашия социален модел като фактор за развитие и да затвърдим идентичността си на взаимно поддържащ, активен орган в международните форуми, който се стреми да осигури по-силна рамка за глобализацията. За да бъде глобализацията справедлива, Европа следва да настоява за по-равнопоставена търговия и глобализация в нейните международни споразумения в областта на търговията и в други области.

3.2.7 ЕИСК изразява твърдото си убеждение, че мобилността в Европа следва да остане един от политическите приоритети на ЕС. В този смисъл ЕИСК призова онези държави-членки, които продължават да прилагат преходни споразумения по отношение на свободното движение на хора, да следват процедурите, произтичащи от договорите и да се откажат от тези споразумения (15).

3.3 Еволюция на системите за социална защита

3.3.1 Независимо от частичния икономически възход, заетостта и социалната ситуация ще продължат да се влошават, особено в контекста на настоящите мерки, имащи за цел преодоляване на кризата с държавния дълг. Комисията докладва, че през следващите две години процентът на безработицата се предвижда да нарасне до равнища, невиждани от десетилетия (16).

3.3.2 В държавите-членки бяха предприети стъпки, които оказаха положително въздействие върху запазването на заетостта на високо равнище и задържането на безработицата на ниски нива. Тези стъпки включват насърчаване на инвестициите, улесняване на колективното договаряне и конкретни мерки за пазара на труда, финансирани от публични схеми за борба с безработицата. Някои, например различните схеми за намаляване на отработените часове, съчетани с обучение, разчитат на „вътрешна гъвкавост“. В някои страни бяха извършени широкомащабни съкращения, отчасти поради липса на подобни разпоредби (17).

3.3.3 Заетостта трябва да бъде основен приоритет в дневния ред на ЕС. Европа има нужда от висок процент на заетост, съчетан с висококачествен пазар на труда. Висококачественият труд има нужда от висококачествено предприемачество, както и от инвестиции в публичния и частния сектор, за да бъде конкурентен в международен план. При финансирането на системите за социална защита се разчита европейският пазар на труда да включи възможно най-голям брой работници. Европа все още е изправена пред пречки за постигане на пълна заетост. За да се поддържат високи бъдещи равнища на заетост в Европа, акцентът беше преместен върху гъвкавата сигурност, пригодността за работа, повишената производителност и образованието и обучението, които могат да допринесат за създаване на по-ефективни пазари на труда. Нещо повече, с най-висок приоритет трябва да се ползват мерките, които ще стимулират създаването на работни места и предприятия, както и мерките, които ще насърчават устойчивия приток на инвестиции.

3.3.4 През последното десетилетие системите за социална защита бяха предмет на реформи, насочени към насърчаване на по-ефективни стимули в тези системи за намиране на работа, в съответствие с философията за ориентиране към предлагането, включваща намаляване на социалните помощи и по-стриктни критерии за допустимост. Счита се, че подобни мерки намаляват безработицата. Системите за социална защита следва да намерят баланса между осигуряването на подкрепа за завръщане на хората на работа и подкрепа на доходите при безработица.

3.3.5 Ефективността на подобни политики може да бъде поставена под въпрос. През последните две десетилетия се наблюдава ръст на неравенството. Системите за социална защита са жизненоважни за намаляването на бедността и без социалните помощи неравенството и социалното въздействие на кризата биха имали много по-бързо и по-тежко проявление. Съществува опасност настоящата криза да доведе до прекратяване на тенденцията към повишаване на заетостта и подобряване на социалното сближаване между държавите, като същевременно изостри дългосрочната тенденция за засилване на вътрешното неравенство по отношение на дохода в държавите в Европа (18).

3.3.6 Антикризисните мерки в много държави-членки дадоха положителни резултати. От друга страна, Комисията докладва (19), че в много страни безработните не получават подкрепа за доходите. В някои случаи тези помощи са неадекватно насочени, което означава, че системите за социална защита не само не успяват да осигурят всеобхватна защитна мрежа, но и не са насочени правилно към онези, които най-много се нуждаят от тях. Качеството и устойчивостта на тези системи са заложени на карта (20). Предвид въздействието на икономическата криза и демографското развитие, съществува риск системите за социална защита да се пренасочат от опазване на стандарта на живот към просто установяване на минимални стандарти. Такъв е конкретно случаят, при който социалните плащания вече превишават данъчните приходи на някои държави-членки. Производителността в страните от ЕС продължава да нараства, както и бедността. Добре би било да се замислим над тази очевидна невъзможност да се гарантира покриването на най-елементарните нужди на гражданите и да им се осигури достоен труд. Едно от решенията в дългосрочен план може да бъде осигурено от растежа на икономиката в публичния и частния сектор, определян от развитието на конкурентоспособни предприятия.

3.3.7 Капацитетът на ЕС да осигурява подходяща защита срещу рискове и да съчетава икономически растеж със социален напредък може обаче да бъде запазен единствено чрез засилване на усилията за реформа. Необходимо е да се постигне съвместен напредък по отношение на повишаването на равнищата на заетост, ръста на производителността, подходящите фискални системи, устойчивостта и възможностите на европейските социални системи да осигуряват подходяща защита.

3.4 Ситуацията в правораздаването

3.4.1 Решенията на Съда на ЕО по четири дела (Viking, Laval, Rüffert и Luxemburg (21)) предизвикаха оживен дебат в политическите и академичните среди и засилиха страховете, както основателни, така и неоснователни, от повишаване на риска от „социален дъмпинг“. Решенията доведоха и до активизиране на европейските институции и социалните партньори.

3.4.2 През октомври 2008 г. Европейският парламент прие резолюция (22) в отговор на решенията на Съда на ЕО. Парламентът посочи, че свободното предоставяне на услуги няма преимущество над основните права, съдържащи се в Хартата на основните права на Европейския съюз, и по-конкретно - правото на професионалните съюзи да договарят, сключват и прилагат колективни трудови договори и да предприемат колективни действия. Парламентът посочи също така, че в сегашното общностно законодателство има вратички, че то е непоследователно и че това не е било намерението на законодателя, който е търсил справедлив баланс между свободното предоставяне на услуги и защитата на правата на работниците.

3.4.3 Академичният дебат (23) беше изключително критичен. През юни 2009 г. повече от сто европейски адвокати по трудово право и представители на академичните среди изпратиха отворено писмо до държавните и правителствените ръководители, в което изразяват голяма загриженост относно влошаването на основните социални права и въздействието на неотдавнашните решения на Съда на ЕО върху правата на работниците и техните организации. Те изразиха също така загриженост, че с решенията се създават сериозни проблеми за ефективната защита на правата на работниците. Те настояха основните социални права да не бъдат подчинявани на свободите на вътрешния пазар и правото в областта на конкуренцията, а по-скоро да бъдат напълно признати като необходими предпоставки за устойчивото икономическо и социално развитие на Европейския съюз.

3.4.4 В края на март 2009 г., по искане на Европейската комисия и френското председателство, европейските социални партньори започнаха съвместен анализ на решенията на Съда на ЕО. За изпълнението на тази задача беше създадена ad-hoc група, чиято дейност беше насочена към ограничен брой ключови въпроси, като взаимовръзката между икономически свободи и социални права; препятствията, които следва да бъдат премахнати и условията, които е необходимо да бъдат създадени за подобряване на свободното движение и предоставянето на услуги; въпроса за прозрачността и правната сигурност и предизвикателството във връзка със съблюдаването на многообразието от национални системи на колективни трудови отношения (24).

3.4.5 ЕИСК зачита прерогативите на СЕО по отношение на тълкуването на съществуващите правила, но изразява убеждението, че решенията дават повод за загриженост и създават необходимост от анализ и разясняване на последиците от тях.

3.4.5.1 Йерархия между икономическите свободи и основните социални права

По отношение на делата Viking и Laval Съдът на ЕО призна, че правото на предприемане на колективни действия е основно право и като такова е част от правото на ЕС, като същевременно подчерта, че то няма преимущество над останалото право на ЕС, като свободното предоставяне на услуги или правото на свободно установяване. СЕО също така придаде хоризонтален пряк ефект на свободното предоставяне на услуги и на правото на свободно установяване. СЕО отбеляза, че действията при колективни трудови спорове следва не само да имат „легитимна цел, съвместима с Договора“ и да са обосновани „с императивни съображения от обществен интерес. В такъв случай освен това е необходимо [те] да [са] в състояние да гарантира[т] осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля[т] необходимото за нейното постигане“ (25). Така признанието, че колективните действия са основно право, е по-скоро признание по принцип, отколкото реалност. Въз основа на това Съдът на ЕО реши, че колективните действия представляват ограничаване на упражняването на тези свободи, като попита дали това ограничение може да бъде оправдано. Това означава, че колективните действия се преценяват спрямо ограничаването на икономическите свободи, което те предполагат. Академичните среди отбелязаха факта, че в последните си решения ЕСПЧ (26) разглежда въпроса от противоположната гледна точка, т.е. въпросът е да се прецени какви ограничения са приемливи в областта на основните права. Решенията на СЕО дават повод за тревога във връзка с несъответствие със съдебната практика на ЕСПЧ.

3.4.5.2 Ограничаване на основни права

Съдът за първи път се произнася по ограниченията за колективни действия на национално равнище в транснационален контекст. ЕИСК счита за особено тревожен факта, че Съдът на ЕО въведе проверка за пропорционалност по този въпрос. С тази проверка не само се лишава от съдържание основното право на предприемане на колективни действия, но и се нарушава правото на стачка. С оглед на решенията и реакциите на ЕСПЧ, ЕИСК подчертава, че процесът на определяне на границите на икономическите свободи и основните социални права зависи също от бъдещите решения и въпросите, които те биха повдигнали.

3.4.5.3 Директива относно командироването на работници

Директивата относно командироването на работници има за цел да осигури необходимата хармонизация, като същевременно се зачита националното многообразие при координирането на националните политики за временно трансгранично командироване на работници. СЕО заключи, че възникналите проблеми се дължат на липсата на транспониране в националното законодателство на някои разпоредби на Директивата относно командироването на работници (Laval), несъвместимо национално законодателство (Rüffert (27)) или твърде широко тълкуване на Директивата относно командироването на работници и неясни и необосновани мерки за контрол (Luxembourg).

Според Съда на ЕО Директивата относно командироването на работници не налага равнопоставено третиране, но гарантира спазването на минимални изисквания по отношение на командированите работници. Затова де факто става въпрос за директива с максимални, а не с минимални изисквания. Решенията на СЕО обаче не предотвратяват прилагането на по-благоприятни условия на заетост. С член 3, параграф 7 от Директивата относно командироването на работници се цели да се гарантира, че прилагането на минимални изисквания на практика в държавите-членки не води до влошаване на условията на труд в сравнение с условията, на които има право командированият работник в страната си на произход. Твърди се, че решенията премахват някои от възможностите на национално равнище да се залагат по-високи стандарти, надхвърлящи задължителните разпоредби за минимална защита по директивата, било то чрез законодателно регулиране или чрез колективни трудови договори в полза на работниците.

Това от своя страна води до изкривяване на конкуренцията в национален мащаб или на вътрешния пазар, където националните предприятия трябва да спазват национални разпоредби или колективни трудови договори, докато конкурентите им от други държави-членки биха могли да прилагат минимални разпоредби.

3.4.5.4 Стълкновение между различни правни системи

Стълкновението между общностното право и международните стандарти е друг резултат от решенията (28). Освен това може да се твърди, че има стълкновение на правни норми с Конвенции № 87 и 98 на МОТ, както и с член 6, параграф 4 от Европейската социална харта и със съдебната практика на съответните институции, както беше посочено от контролните органи на МОТ (случаят BAPA Обединеното кралство).

4. Заключения

4.1 През последните години и в резултат от настоящата криза се появиха нови рискове от повишаване на социалното неравенство. Освен това самият ЕС, чрез свои решения, повиши риска от социални изкривявания и нарушения на конкуренцията. Събитията в икономиката, социалната област и правораздаването създават опасност от изпадане в ситуация, в която социалното измерение на вътрешния пазар е изложено на риск, а основните права и основните социални права, предвидени от ЕИСК в становището му от 1987 г., са нарушени. Затова социалното измерение на вътрешния пазар следва да бъде в центъра на вниманието през следващите години, но за да се подобрят икономическите аспекти – заетост, социални плащания, данъчни приходи – ЕС ще трябва да поправи очевидния неуспех на вътрешния пазар да стимулира растежа чрез висококачествени работни места, висококачествени предприятия и други работодатели.

4.2 Един от най-важните аспекти на социалното измерение е заетостта. Предвид натиска върху публичните финанси, публичният сектор не може да създаде безкрайно много работни места, така че основната тежест от създаването на работни места трябва да падне върху частния сектор. Държавите-членки трябва да създадат условия за „положителен кръг“, преориентиран към реалната икономика, при който клиентите създават работни места, предприятията - клиенти, а инвеститорите и предприемачите - предприятия. Важно е също така да се разглеждат социалните инвестиции като подкрепа за предприятията и за създаване на добър бизнес климат. В тези рамки социалната икономика има неоценим принос.

4.3 ЕИСК спомогна за оформяне на дебата относно предизвикателствата пред европейските социални модели и естеството на европейския социален модел (29). ЕИСК посочи, че силата на европейския социален модел е в начина, по който си взаимодействат конкурентоспособността, солидарността и взаимното доверие.

4.4 Приемането на политика от типа „повече правомощия за държавите, по-малко правомощия за Европа“ би било един от начините за преодоляване на конфликта между вътрешния пазар и социалните права. ЕИСК е на мнение, че се нуждаем точно от обратното - повече правомощия за Европа, но за една различна Европа. За това обаче е необходима нова регулаторна система за икономическата и социалната политика в Европа. Само една напълно демократична и социална Европа може да избегне опасността от нарастващото отчуждение на европейците спрямо европейския проект. ЕС обаче следва да зачита и съществуващите в държавите-членки различни социални системи. Ако съдебната практика и законодателството на ЕС не вземат под внимание многообразието в ЕС, то минималните стандарти могат да станат твърде ниски, за да се избегне социален дъмпинг в много страни.

4.5 Хармонизираната и по-справедлива фискална политика на равнище ЕС е много важен елемент на европейското социално измерение. ЕИСК подкрепя усилията за осигуряване на обща консолидирана корпоративна данъчна основа, за да се избегне сегашната вредна данъчна конкуренция. В дългосрочен план тя е необходима, за да се гарантира правилно функциониращ вътрешен пазар (30). ЕИСК призова също така за по-голяма координация на равнище ЕС на данъчните политики на държавите-членки, най-вече в области, в които данъчната основа е мобилна и рискът от укриване на данъци и данъчна конкуренция между държавите-членки е най-голям (31). Необходимо е да се води борба с укриването на данъци и данъчните измами, както и с данъчните убежища.

4.6 Също така не трябва да се забравя, че частичното премахване на възможността за регулиране на условията на пазара на труда чрез колективни трудови договори води до по-малка гъвкавост на пазарите на труда. Колективните трудови договори и социалният диалог са основни инструменти в концепцията за гъвкава сигурност (32).

5. Как да се гарантира по-ефективното функциониране на социалното измерение

5.1 В краткосрочен план ЕИСК призовава за подобрено прилагане на директивата относно командироването на работници. Ефективният контрол на подходящото прилагане на разпоредбите относно командироването на работници е предпоставка за постигане на целта на директивата, а именно - избягване на социалния дъмпинг. За да се постигне ефективен контрол върху заплащането и условията на труд за командированите работници, е необходимо да се осигури ефективно трансгранично сътрудничество между органите. ЕИСК се застъпва за създаване на „европейски социален Интерпол“, отговарящ за координирането на дейностите на инспекторатите по социални условия в различните държави-членки.

5.2 Предвид съдебната практика на ЕСПЧ във връзка с основните права, ЕСПЧ счита, че „Конвенцията е жив инструмент … така че да отразява все по-високите стандарти, които се налагат в областта на защитата на правата на човека, създавайки по този начин необходимост от по-голяма твърдост в преценяването на нарушения на основните ценности на демократичните общества и от рестриктивно разбиране на ограниченията на права“ (33). ЕИСК насърчава Комисията да извърши оценка на положението в ЕС с оглед на неотдавнашните решения на ЕСПЧ.

5.3 Включването и участието на работниците и техните представители и синдикатите е от основно значение за управлението на промяната по социално приемлив начин на равнище предприятие (34). ЕИСК нееднократно е подчертавал значението на социалния диалог и на укрепването на системите на колективни трудови отношения на европейско и национално равнище, при същевременно зачитане на разнообразието от такива системи в ЕС (35). ЕИСК подкрепя всички мерки на Комисията, насочени към укрепване на социалния диалог, включително:

— насърчаване на по-качествен социален диалог и на европейски механизъм за решаване на спорове и помиряване на страните;

— по-нататъшно развитие на макроикономическия диалог с оглед предотвратяване на друга финансова криза.

5.4 В средносрочен план ЕИСК подкрепя инициативата на Комисията, с която се изясняват правните задължения за националните власти, предприятията и работниците по отношение на прилагането на Директивата относно командироването на работници и се осигурява повсеместното прилагане на тези правила. В този смисъл ЕИСК приветства ангажимента, поет от председателя Barroso пред Европейския парламент. ЕИСК счита, че предложението в доклада Monti, с което правото на стачка се изключва от вътрешния пазар, е интересно и би могло да реши част от проблемите. Това обаче не бива да изключва частично преразглеждане на Директивата относно командироването на работници с цел последователно прилагане на принципа за местоработата, давайки възможност законодателно да се постанови, че за една и съща работа, извършвана на едно и също място, се полагат едни и същи условия на труд и на заплащане.

5.5 В дългосрочен план Европейският съюз следва да се стреми към укрепване на основните социални права.

ЕИСК нееднократно призовава за по-силни европейски социални политики, особено с оглед на настоящата криза. ЕС трябва да се ангажира с политика за пълна заетост, намаляване на неравенството в доходите, подобряване на социалните условия, укрепване на социалната държава, премахване на социално незащитените условия за труд и разширяване на правата на работниците и индустриалната демокрация. Договорът от Лисабон и приложената към него Харта за основните права все още не са проявили пълното си въздействие върху баланса между основни права и икономически свободи. Все още предстои да видим това въздействие.

Въпреки това, укрепването на основни права, включващи социални права, изисква всяко ограничение да бъде в изключително тесни граници. Следователно отправната точка следва да бъде първо да се разглеждат основните права, а не икономическите свободи, в съответствие със съдебната практика на ЕСПЧ. За укрепването на социалното измерение следва да се направят корекции в пряко приложимото законодателство на ЕС (първично законодателство).

Брюксел, 14 юли 2010 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Mario SEPI

(1) Европейската конфедерация на профсъюзите представлява 80 милиона работници.

(2) Вж. становище на ЕИСК от 19.11.1987 г. относно „Социални аспекти на вътрешния пазар“, докладчик: г-н Beretta (ОВ C 356 от 31.12.1987 г., стр. 31-33).

(3) Като например „Социалното измерение на вътрешния пазар“. Работен документ на Комисията. SEC (88) 1148 окончателен, 14.9.1988 г. и съобщението на Комисията относно нейната програма за действие, свързана с прилагането на Хартата на Общността за основните социални права на работниците. COM(89) 568 окончателен, 29.11.1989 г.

(4) „Социалното измерение на вътрешния пазар“. Работен документ на Комисията. SEC(88) 1148 окончателен, 14.9.1988 г.

(5) Вж. становища на ЕИСК:

— от 6.7.2006 г. относно „Социално сближаване – създаване на европейски социален модел“, докладчик: г-н Ehnmark (ОВ C 309 от 16.12.2006 г., стр. 119-125);

— от 9.7.2008 г. относно „Нова европейска програма за социално действие“, докладчик: г-н Olsson (ОВ C 27 от 3.2.2009 г., стр. 99-107) и

— от 4.11.2009 г. относно „Лисабонската стратегия в периода след 2010 г.“, главен докладчик: г-н Greif (ОВ C 128 от 18.5.2010 г., стр. 3-9).

(6) Становище на ЕИСК от 4.12.2008 г. относно „Ефективно управление на обновената Лисабонска стратегия“, главен докладчик: г-жа Florio (ОВ C 175 от 28.7.2009 г., стр. 13-19).

(7) Икономическа прогноза на Европейската комисия, пролет 2009 г.

(8) Вж. становището на ЕИСК от 15.1.2009 г. относно „Европейски план за икономическо възстановяване“, докладчик: г-н Delapina (ОВ C 182 от 4.8.2009 г., стр. 71-74).

(9) Пак там.

(10) Вж. становище на ЕИСК от 14.5.2009 г. относно „Въздействието на законодателните бариери в държавите-членки върху конкурентоспособността на ЕС“, докладчик: г-н van Iersel (ОВ C 277 от 17.11.2009 г., стр. 6-14).

(11) Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно „Единен пазар за Европа през 21-ви век“, COM (2007) 724 окончателен.

(12) Обобщен доклад относно изпълнението и бъдещето на Лисабонската стратегия в периода след 2010 г.

(13) Вж. становище на ЕИСК от 14.1.2009 г. относно „Социално и екологично измерение на вътрешния пазар“, докладчик: г-н Adamczyk (ОВ C 182 от 4.8.2009 г., стр. 1-7).

(14) Вж. становище на ЕИСК от 14.5.2009 г. относно „Въздействието на законодателните бариери в държавите-членки върху конкурентоспособността на ЕС“, докладчик: г-н van Iersel (ОВ C 277 от 17.11.2009 г., стр. 6-14).

(15) Вж. становище на ЕИСК от 25.3.2009 г. относно „Установяване на съществуващите пречки за мобилността на вътрешния пазар на труда“, докладчик: г-жа Drbalová (ОВ C 228 от 22.9.2009 г., стр. 14-23).

(16) Икономическа прогноза на Европейската комисия, пролет 2009 г.

(17) Plant-level responses to the economic crisis in Europe („Реакции на икономическата криза в Европа на равнище производствени мощности“), Vera Glassner and Béla Galgóczi, WP 2009.01 ETUI.

(18) Тази тенденция към нарастване на неравенството се наблюдава и в страните от ОИСР.

(19) The social situation in the European Union 2008 („Социалната ситуация в Европейския съюз през 2008 г.“).

(20) IRES 115.

(21) Viking C-438/05, Laval C-341/05, Rüffert C-346/06, COM срещу LUX C-319/06.

(22) Резолюция на ЕП от 22 октомври 2008 г. относно предизвикателствата пред колективните трудови споразумения в ЕС (2008/2085(INI).

(23) http://www.etui.org/en/Headline-issues/Viking-Laval-Rueffert-Luxembourg/2-Articles-in-academic-literature-on-the-judgements.

(24) Доклад относно съвместната работа на европейските социални партньори по решенията на СЕО по делата Viking, Laval, Rüffert и Luxemburg.

(25) Viking C-438/05 (75).

(26) ЕСПЧ, Demir и Baykara срещу Турция (молба № 34503/97).

(27) По делото Rüffert Съдът реши, че конкурентното предимство от плащането на по-ниски заплати представлява част от свободното предоставяне на услуги и следователно е защитено.

(28) В решението на Съда на ЕО по делото Rüffert не се взема предвид Конвенция № 94 на МОТ и следователно тълкуването на съдията създава стълкновение между различни правни системи.

(29) Вж. становище на ЕИСК от 6.7.2006 г.„Социалното сближаване: да изпълним със съдържание европейския социален модел“, докладчик: г-н Ehnmark (ОВ C 309, 16.12.2006 г., стр. 119-125).

(30) Вж. становище на ЕИСК от 26.9.2007 г. относно „Координиране на прякото данъчно облагане“, докладчик: г-н Nyberg (ОВ C 10 от 15.1.2008 г., стр. 113-117).

(31) Вж. становище на ЕИСК от 4.11.2009 г. относно „Лисабонската стратегия след 2010 г.“, главен докладчик: г-н Greif (ОВ C 128 от 18.5.2010 г., стр. 3-9).

(32) Вж. становище на ЕИСК от 11.7.2007 г. относно „Гъвкава сигурност (измерение на вътрешната гъвкавост - колективното договаряне и ролята на социалния диалог)“, докладчик: г-н Janson (ОВ C 256 от 27.10.2007 г., стр. 108-113).

(33) ЕСПЧ, Demir и Baykara срещу Турция (молба № 34503/97).

(34) Вж. становище на ЕИСК от 29.9.2005 г. относно „Социалният диалог и индустриалните промени“, докладчик: г-н Zöhrer (ОВ C 24 от 30.1.2006 г., стр. 90-94).

(35) Вж. становище на ЕИСК от 11.7.2007 г. относно „Гъвкава сигурност (измерение на вътрешната гъвкавост - колективното договаряне и ролята на социалния диалог)“, докладчик г-н Janson (ОВ C 256 от 27.10.2007 г., стр. 108-113).