BG    BG  
 ЕВРОПЕЙСКА  КОМИСИЯ  
Брюксел , 15.11.2011 
SEC(2011) 1365 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО   
 
придружаващо  
  
Предложение  за Регламент  на Европейския  парламент  и на Съвета  за създаване  
на програма  „Правосъдие “ за периода  2014—2020 година  
 
Предложение  за Регламент  на Европейския  парламент  и на Съвета  за създаване  
на програма  „Права  и
 гражданство “ за периода  2014—2020 година  
{COM(2011) 758 окончател eн} 
{COM(2011) 759 окончател eн} 
{SEC(2011) 1364 окончател eн}  
 
BG 2   BG По време  на финансовата  перспектива  за периода  2007—2013 г. финансирането  в 
областта  на правосъдието , правата  и гражданството  се предоставя  посредством  6 
програми : „Гражданско  правосъдие “, „Наказателно  правосъдие “, „Основни  права  
и гражданство “, „Дафне  ІІІ“, „Превенция  на наркотиците  и информация  за тях“ и 
от раздели  „Недопускане  на дискриминация  и насърчаване  на многообразието “ и 
„Равенство  между  половете “ на „Програма  за заетост  и социална  солидарност  — 
„Прогрес ““.  
1. ПРОЦЕДУРНИ  ВЪПРОСИ  И КОНСУЛТАЦИЯ  СЪС  ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ  СТРАНИ   
При подготовката  на предложенията  за периода  2014—2020 г. бяха  извършени  
средносрочни  оценки  на текущите  програми . Резултатите  от оценките  на програми  
„Гражданско  правосъдие “, „Наказателно  правосъдие “, „Основни  права  и гражданство “, 
„Дафне  ІІІ“, „Превенция  на наркотиците  и информация  за тях“ вече са публикувани . 
Програма  „Прогрес “ беше  оценена  в годишните  доклади  за изпълнението  ѝ и тези 
констатации  бяха  допълнени  от междинните  резултати  в средносрочната  оценка  на 
програмата . 
В периода  от 20 април  2011 г. до 20 юни 2011 г. се проведе  обществена  консултация  
със заинтересованите  страни  относно  бъдещето  на финансирането  в областта  на 
правосъдието , правата  и равенството . Своето  мнение  дадоха  187 участници  (37 
физически  лица  и 150 организации ). В отговорите  до голяма  степен  беше  потвърдена  
добавената  стойност  на ЕС във всички  области  на финансиране  и беше  изразена  
необходимостта  от опростяване  на управлението  и процедурите . Повечето  от 
предложените  мерки  бяха  оценени  положително  и се постигна  съгласие  относно  
предложените  видове  дейности  и механизми  за постигане  на резултати . От 
4 април  2011 г. до 27 май 2011 г. се проведе  обществена  консултация  относно  
възможността  за инструмент  — приемник  на програма  „Прогрес “ . 
На 20 май 2011 г. започна  консултация  с управляващата  група  по оценката  на 
въздействието , в която  участваха  Правната  служба , Генералния  секретариат , 
ГД „Бюджет “, ГД „Трудова  заетост , социални  въпроси  и приобщаване “, ГД „Вътрешни  
работи “, ГД „Здраве  и потребители “, ГД „Комуникация “, ГД „Образование  и култура “, 
ГД „Конкуренция “ и ГД „Вътрешен  пазар  и услуги “, като групата  проведе  две 
заседания  и съпътства  крайните  етапи  от изготвянето  на оценката  на въздействието . 
2. НАСТОЯЩАТА  СИСТЕМА  НА ФИНАНСИРАНЕ  
В текущата  финансова  перспектива  за периода  2007—2013 г. съществуват  шест  
програми  за финансиране  в подкрепа  на политиките  на ЕС в областта  на правосъдието , 
правата  и равенството  с относително  малък  общ бюджет  от 791 млн. EUR  за целия  
период . Те се изпълняват  посредством  централизирано  пряко  управление  чрез годишно  
програмиране  и три вида  действия : транснационални  проекти  (безвъзмездни  средства  
за действия ), подкрепа  за НПО  (безвъзмездни  средства  за оперативни  разходи ) и 
инициативи  на Комисията . Тези  програми  са: 
• програма  „Гражданско  правосъдие “ — 109,5 млн. EUR (2007—2013 г.); 
• програма  „Наказателно  правосъдие “ — 199,3 млн. EUR (2007—2013 г.); 
 
BG 3   BG • програма  „Основни  права  и гражданство “ — 97,25 млн. EUR (2007—2013 г.);  
• програма  „Дафне  III“  — 121,43 млн. EUR (2007—2013 г.); 
• програма  „Превенция  на наркотиците  и информация  за тях“ — 22,35 млн. EUR 
(2007—2013 г.); 
• раздели  „Недопускане  на дискриминация  и насърчаване  на многообразието “ и 
„Равенство  между  половете “ на програма  „Прогрес “ — 241,52 млн. EUR (2007—
2013 г.), 35 % от общия  бюджет  на програма  „Прогрес “.  
3. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМА  
Както  бе потвърдено  в Стокхолмската  програма , изграждането  на пространство  на 
свобода , сигурност  и правосъдие  продължава  да е приоритет  за Европейския  съюз . 
Въпреки  че в тази област  вече е постигнат  значителен  напредък , пред  Европа  все още 
стоят  предизвикателства , които  следва  да се решат  комплексно .  
Предизвикателства  на политиката  
Съдебното  сътрудничество  по гражданскоправни  и наказателноправни  въпроси  
все още не достатъчно  добре  развито . Достъпът  до правосъдие  трябва  да се превърне  в 
реалност , правата  на потребителите  трябва  да бъдат  зачитани , а различията  между  
системите  на договорно  право  на държавите -членки  да бъдат  преодолени . В областта  
на наказателното  право  прилагането  на съществуващите  инструменти  трябва  да бъде  
подобрено , като същевременно  доброто  отношение  към жертвите  стане  приоритет  от 
първостепенно  значение . В областта  на наказателното  правосъдие  предотвратяването  
на свързаните  с наркотици  престъпления  изисква  дългосрочен , интегриран  и 
мултидисциплинарен  подход  на равнище  ЕС.  
Правата , произтичащи  от гражданството  на ЕС, вече са твърдо  залегнали  в 
първичното  право  на ЕС и значително  развити  във вторичното  право . Гражданите  на 
ЕС обаче  все още срещат  трудности  при упражняването  на тези права . Те считат  
липсата  на информация  за една  от най-големите  пречки  пред  трансграничното  пътуване  
до местоработата  и пред  упражняването  на правото  им на свободно  движение . 
Интересите  и очакванията  на хората  относно  прилагането  на Хартата  на основните  
права  на ЕС са високи . Често  обаче  целта  на Хартата  и случаите , в които  тя се прилага  
или не, не са правилно  разбрани . Конкретно  в областта  на правата  на детето  тази 
липса  на осведоменост  е особено  остра .  
Въпреки  забележителния  напредък  в постигането  на равенство  между  жените  и 
мъжете  продължават  да съществуват  значителни  степени  на неравенство  на глобално  
равнище  и на равнище  ЕС. Насилието  срещу  жените  все още се проявява  като един  от 
най-лошите  изрази  на това неравенство .  
Голяма  част от населението  редовно  се чувства  обект  на дискриминация  в ЕС. 
Европейците  обаче  не са достатъчно  осведомени  за правата  си, в случай  че станат  
жертва  на дискриминация  или тормоз . 
 
BG 4   BG ЕС стана  страна  по Конвенцията  на ООН  за правата  на хората  с увреждания . Хората  с 
увреждания  обаче  все още не могат  да се ползват  в пълна  степен  от правата  и 
основните  свободи , залегнали  в конвенцията .  
Роля  на финансирането   
Чрез  финансирането  трябва  да се окаже  подкрепа  за законодателната  дейност  на ЕС и 
дейността  му в сферата  на политиките . Конкретните  проблеми , които  трябва  да бъдат  
решени  чрез финансирането , са: 
- недоброто  познаване  на достиженията  на правото  на ЕС и на политиките  на ЕС от 
страна  на лицата , които  черпят  права  от тях;  
- недоброто  познаване  на достиженията  на правото  на ЕС и на политиките  на ЕС от 
страна  на съответните  специалисти , което  води  до противоречиво  и незадоволително  
прилагане  на правото  и политиките  на ЕС; 
- недостатъчното  сътрудничество  и обмен  на информация  на транснационално  равнище  
и липсата  на взаимно  доверие  между  органите , като например  съдебните  органи ; 
- необходимостта  от конкретна  информация , доказателства , изследвания  и добри  
практики  относно  ситуацията  и нуждите  по места , които  да насочват  развитието  на 
законодателството  и политиките  на ЕС. 
Това  значи , че финансирането  следва  да се съсредоточи  в сфери , в които  може  да 
създаде  несъмнена  добавена  стойност .  
• С него  следва  да се подобри  ефективността  на законодателството  чрез оказване  
на подкрепа  за: 
• предоставянето  на информация  и повишаването  на обществената  осведоменост ;  
• осигуряването  на обучение  и изграждането  на капацитет  за юристи  и други  
специалисти . 
• Финансирането  играе  главна  роля  за насърчаването  на сътрудничеството  на 
транснационално  равнище  чрез: 
• укрепване  на мрежите ;  
• трансгранично  сътрудничество  в областта  на правоприлагането . 
• Освен  това чрез финансирането  следва  да се окаже  подкрепа  за:  
• научните  изследвания , анализите  и другите  спомагателни  дейности , чрез 
които  на законодателя  да се предоставя  ясна  и подробна  информация  за 
проблемите  и ситуацията  по места . 
Значимост , ефективност  и ефикасност  на дейностите  по финансиране  
В съответствие  със съобщението  на Комисията  на тема  „Бюджет  за стратегията  „Европа  
2020““ чрез бюджета  трябва  да може  да се реагира  адекватно  и той да може  да бъде  
 
BG 5   BG адаптиран  лесно  към постоянното  развитие  на политиката , т.е. той следва  да гарантира  
гъвкавост . Това  понастоящем  е трудно  поради  разпокъсания  подход , наложен  от 
съществуването  на шест  отделни  програми . Освен  това този модел  води  и до 
дублиране  на финансирането  в някои  области , което  е в противоречие  с 
необходимостта  от насочване  на вниманието  към приоритетите  на политиката , 
установени  за всичките  шест  програми .  
В средносрочните  оценки  се потвърждава  ефективността  на програмите  като цяло , но 
се установяват  също  така редица  проблеми , като например  раздробяването  на 
финансовите  средства  (т. нар. „saupoudrage“ ) между  множество  малки  проекти  с 
ограничено  въздействие  и значение  за ЕС. Въпреки  че финансирането  е разпределено  
между  множество  проекти , няма  балансирано  географско  разпределение  сред  
организациите , които  получават  финансови  средства . В средносрочните  оценки  се 
стига  до заключението , че трябва  да се направи  повече  за подобряване  на 
разпространението  и използването  на резултатите  и крайните  продукти  от 
финансираните  дейности . Подобряването  на разпространението  става  успоредно  с 
подобряването  на оценяването  и наблюдението .  
Що се отнася  до ефикасността , от средносрочните  оценки  и обществената  
консултация  на преден  план  излязоха  сложните  и бюрократични  процедури , с които  
кандидатите  се сблъскват . От административна  гледна  точка  увеличаването  на броя  
на процедурите  за различните  програми  води  до значителна  административна  тежест  
за Комисията . Увеличаването  на броя  на процедурите  и значителната  
административна  тежест  водят  до нарастване  на продължителността  на 
процедурите .  
4. ПРАВНО  ОСНОВАНИЕ  ЗА ДЕЙСТВИЕ  ОТ СТРАНА  НА ЕС 
Правното  основание  за действие  от страна  на ЕС се съдържа  в специфични  членове  на 
Договора  за функционирането  на Европейския  съюз  (ДФЕС ):  
В дял V:  
• съдебно  сътрудничество  по гражданскоправни  въпроси  (член  81, параграфи  1 и 2 от 
ДФЕС ); 
• съдебно  сътрудничество  по наказателноправни  въпроси  (член  82, параграф  1 от 
ДФЕС ); 
• предотвратяване  на престъпността  (член  84 от ДФЕС ). 
Извън  дял V: 
• недискриминация  (член  19, параграф  2 от ДФЕС ); 
• гражданство  на ЕС (член  21, параграф  2 от ДФЕС ); 
• вътрешен  пазар  (член  114 от ДФЕС ); 
• обществено  здраве  (член  168 от ДФЕС ); 
 
BG 6   BG • защита  на потребителите  (член  169 от ДФЕС ); 
• административно  сътрудничество  (член  197 от ДФЕС ). 
Принцип  на субсидиарност  
Действията  на равнище  ЕС имат  явни  предимства  в сравнение  с действията  на 
отделните  държави -членки , особено  когато  става  въпрос  за насърчаване  на 
транснационалното  сътрудничество , възможностите  за изграждане  на мрежи  от 
контакти  и взаимното  доверие . Освен  това те гарантират  последователното  тълкуване  и 
съгласуваното  прилагане  на законодателните  инструменти  на ЕС във всички  държави -
членки  и водят  до икономии  от мащаба .  
5. ЦЕЛИ 
Обща  цел:  
• да се осигури  целенасочена , ефективна  и ефикасна  подкрепа  за развитието  на 
европейско  пространство  на правосъдие , в което  се зачитат  правата  и 
равенството . 
Специфични  и оперативни  цели :  
• да се гарантира , че приложното  поле  на програмите  е съобразено  с целта  да се 
осигури  подкрепа  за политиките  в областта  на правосъдието , правата  и 
равенството  и се адаптира  към тяхното  развитие : 
да се гарантира  гъвкавост  при разпределянето  на финансовите  средства ; да се намалят  
дублирането  и разпокъсаността .  
• Да се съсредоточи  финансирането  върху  конкретни  области  на действие , които  
имат  ясна  добавена  стойност  и са съобразени  с годишните  приоритети  на 
политиката : 
да се повиши  обществената  осведоменост  и познаване  на правото  и политиките  на ЕС; 
да се окаже  подкрепа  за прилагането  на правото  и политиките  на ЕС в държавите -
членки ; да се насърчи  транснационалното  сътрудничество ; да се насърчи  обменът  на 
информация  и добри  практики ; да се подобрят  познанията  и разбирането  на правото  на 
ЕС с цел разработването  на политиките  да се основава  на доказани  факти . 
• Да се подобри  ефективността  и насочеността  към изпълнение  на 
програмите :  
да се предотврати  раздробяването  на финансовите  средства ; да се осигури  по-добро  
географско  покритие ; да се подобрят  разпространението  и използването  на резултатите ; 
да се подобрят  наблюдението  и оценяването  на програмите .  
• Да се подобри  ефикасността  на програмите :  
да се опростят  процедурите  за бенефициерите  на финансиране  и да се намали  тяхната  
продължителност , а също  и да се намали  административната  тежест  за Комисията .  
 
BG 7   BG 6. ВАРИАНТИ  
Вариант  О — сценарий  със запазване  на статуквото  
При сценария  със запазване  на статуквото  съществуващите  програми  се запазват  в 
сегашната  им форма . 
Вариант  А — 6 програми  — запазване  на статуквото  и подобрения  на управленско  
равнище  
Запазвайки  6 програми , подобни  на съществуващите  такива , някои , но не всички  
установени  проблеми  могат  да бъдат  преодолени  чрез рационализиране  на целите  в 
нормативните  актове  и въвеждане  на хармонизация  в управлението  на програмите . 
Вариант  Б — 2 програми   
При този вариант  ще бъдат  приети  всички  мерки , предвидени  във вариант  А. Освен  
това при него  се цели  допълнително  подобрение  чрез обединяването  на шестте  
програми  в две — програма  „Правосъдие “ (обединяване  на съществуващите  програми  
„Гражданско  правосъдие “, „Наказателно  правосъдие “ и „Превенция  на наркотиците  и 
информация  за тях“) и програма  „Права  и гражданство “ (обединяване  на 
съществуващите  програми  „Основни  права  и гражданство “, „Дафне  ІІІ“ и двата  раздела  
на програма  „Прогрес “). В резултат  на това обединяване  всички  процедури  ще трябва  
да се прилагат  само  два пъти  (вместо  шест  пъти ), като това опростяване  ще окаже  
значително  положително  въздействие  върху  всички  установени  проблеми , свързани  с 
приложното  поле , ефективността  и ефикасността . 
Вариант  В — 1 програма   
При този вариант  ще се изпълнява  само  една  програма  — или програма  в областта  на 
правосъдието , или програма  в областта  на правата  и гражданството . Този  вариант  ще 
гарантира  предимствата  на вариант  Б за тази финансирана  област , но финансирането  
ще бъде  напълно  преустановено  за другата  област  на политиката . 
Отхвърлени  варианти  
Преминаването  от централизирано  управление  към споделено  управление  се отхвърля  
поради  малкото  средства  от бюджета  на ЕС, отделени  за тази област , и 
непропорционално  голямата  административна  тежест , която  това би създало . 
Включването  в целите  на други  програми  за финансиране  на ЕС на целите , 
допринасящи  за насърчаване  на правосъдието , правата  и политиките  за равенството , би 
представлявало  умерена  промяна  в централизираното  пряко  управление . Този  вариант  
се отхвърля , тъй като това ще доведе  до голяма  разпокъсаност  на целите , водеща  до 
намаляване  на ефективността .  
Преустановяването  на финансирането  в областта  на правосъдието , правата  и 
равенството  също  се отхвърля  като вариант , тъй като финансирането  е основен  способ  
за оказване  на подкрепа  за развитието  и прилагането  на политиките  на ЕС, както  и за 
осигуряване  на информация  и повишаване  на осведомеността  в тази бързо  развиваща  се 
област . 
 
BG 8   BG 7. ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
Вариант  0 — сценарий  със запазване  на статуквото  
Въздействието  на този вариант  ще отразява  настоящото  положение . Програмите  ще 
продължат  да се прилагат  успешно  като цяло , но техните  недостатъци  ще продължат  да 
пречат  на разгръщането  на пълния  им потенциал .  
Вариант  А — 6 програми  — запазване  на статуквото  и подобрения  на управленско  
равнище  
Акцентирането  върху  конкретни  области  на действие  ще улесни  реализирането  на 
приоритетите  на финансирането . По-доброто  управление  ще доведе  до прилагането  на 
практика  на мерки  за повишаване  на ефективността  на програмите . Освен  това 
рационализираното  управление  ще реши  някои  от проблемите , свързани  с приложното  
поле  (т.е. дублиране ) и ефикасността  (т.е. опростени  процедури  за кандидатите ). Тези  
подобрения  обаче  ще имат  ограничено  въздействие , тъй като въпросът  с големия  брой  
програми , който  е първопричината  за много  от проблемите , няма  да бъде  решен .  
Вариант  Б — 2 програми   
Обединяването  на програмите  ще бъде  по-ефективна  мярка , с която  да се гарантира , че 
приоритетите  на политиката  са взети  предвид  в достатъчна  степен , и да се постигне  
гъвкавост  в разпределението  на средствата . По-малък  брой  програми  ще означава  също  
така по-малка  степен  на разпокъсаност  и по-малко  случаи  на дублиране .  
Що се отнася  до ефикасността , с обединяването  на програмите  ще се намали  броят  на 
необходимите  процедури . С по-малко  на брой  рационализирани  процедури  ще се 
постигне  по-голямо  опростяване  за кандидатите , ще се намали  административната  
тежест , а следователно  ще се съкратят  и процедурите  в сравнение  с вариант  А.  
Това  опростяване  и повишаване  на ефикасността  на програмите  ще окаже  значително  
положително  въздействие  върху  ефективността  на програмите . Ще бъдат  приложими  
всички  мерки  от вариант  A и това ще увеличи  тяхното  въздействие , тъй като за 
изпълнението  на тези задачи  ще бъдат  отделени  допълнителни  човешки  ресурси .  
Вариант  В — 1 програма   
Изпълнението  на една  единствена  програма  ще бъде  от полза  за опростяването  и 
уеднаквяването  на процедурите  и за постигането  на гъвкавост . Няма  да може  обаче  се 
обърне  достатъчно  внимание  на приоритетите  на политиката  и нуждите  на цялата  
област  на политиката , а само  на тази част, която  бъде  избрана  за финансиране . За 
финансираната  област  програмата  ще бъде  също  толкова  ефективна , колкото  и при 
вариант  Б, но ефективността  на финансирането  като цяло  ще бъде  поставена  под 
въпрос  поради  обстоятелството , че няма  да бъде  възможно  да се предоставят  средства  
за другата  област  на политиката .  
8. ПРЕДПОЧИТАН  ВАРИАНТ  
Предпочитаният  вариант  е да се изпълняват  две програми , с което  ще бъде  обхванато  
цялото  приложно  поле  на съществуващите  програми  за финансиране  (вариант  Б). 
 
BG 9   BG Този  вариант  включва  всички  възможни  ползи  и няма  недостатъци  в сравнение  със 
сценария  със запазване  на статуквото . Обратно , вариант  A не е предпочитаният  
вариант , тъй като предлага  само  подобрения  с ограничено  въздействие , но не премахва  
изцяло  първопричините  за проблемите ; освен  това, въпреки  че вариант  В предлага  
максимални  ползи  от гледна  точка  на управлението , при него  областите  на политиката  
са обхванати  само  частично .  
9. НАБЛЮДЕНИЕ  И ОЦЕНЯВАНЕ  
Задълженията  за наблюдение  и оценяване , редовните  доклади , като и междините  и 
последващите  оценки  ще бъдат  предвидени  в нормативните  актове  на програмите . 
Основаното  на резултати  управление  и измерването  на изпълнението  ще бъдат  
насърчавани  въз основа  на показатели  за изпълнение .