BG Официален вестник на Европейския съюз C 299/60

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Зелена книга относно приложимостта на въвеждането на стабилизационни облигации“

COM(2011) 818 final

2012/C 299/12

Докладчик: г-н DANTIN

На 23 ноември 2011 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Зелена книга относно приложимостта на въвеждането на стабилизационни облигации“

COM (2011) 818 final.

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 13 юни 2012 г.

На 482-ата си пленарна сесия, проведена на 11 и 12 юли 2012 г. (заседание от 11 юли 2012 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 135 гласа „за“, 33 гласа „против“ и 25 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 За да се намери решение на настоящата криза, да се избегне продължителна рецесия и да се създадат условия, благоприятстващи възобновяването на растежа и развитието на заетостта, имаме нужда от „повече Европа“, а не от „по-малко Европа“. Това предполага силна воля от страна на Европейската комисия, чрез която да се утвърди отново и да се прилага общностният метод . От тази гледна точка приветстваме Зелената книга.

1.2 Освен това обаче Комисията трябва да използва напълно своето право на инициатива по всички параметри и да формулира предложения, които да отговарят на мащаба на кризата и да заменят половинчатите междуправителствени мерки.

1.3 Повече Европа, една нова Европа трябва да свърже в едно цяло солидарността, отговорността и взаимното доверие. Последното ще намери своя израз чрез симетрично и балансирано икономическо управление на една ефективна и жизненоважна бюджетна и фискална хармонизация. Повече Европа, за да се гарантират бюджетната отговорност и интеграцията, повече Европа, за да се обединят рисковете, свързани с държавния дълг, да се възстанови кредитоспособността в дългосрочен план, да се улеснят и изпълнят структурните реформи и да се мобилизират инвестициите в полза на растежа, конкурентоспособността и заетостта в целия ЕС с цел да се осъществи идеята за социална Европа и благоденствие за всички.

1.4 Ето защо ЕИСК изразява задоволство във връзка с представянето на Зелената книга относно стабилизационните облигации. Нейното съдържание се вписва в логиката на един Европейски съюз, който става все по-интегриран и разполага със свой единен пазар и с европейски капиталов пазар; то представлява и необходимото допълнение към общата парична политика, въведена в еврозоната. От друга страна, тези еврооблигации биха могли да създадат доверие у потенциалните инвеститори и по този начин да стабилизират търсенето на държавни облигации и да доведат до намаляване на лихвите.

1.5 Въпреки това ЕИСК счита, че рискът от недобросъвестно поведение и неговият евентуален конкретен израз, описан в Зелената книга, са представени по спорен начин и би трябвало да бъдат предмет на задълбочен анализ преди да бъдат направени противоречиви заключения. В действителност, ако представената от Зелената книга теза беше вярна, а именно, че отслабването на наложената от пазарите дисциплина в резултат на въвеждането на единен лихвен процент ще доведе до безотговорно увеличение на публичните разходи или до нарастване на бюджетните дефицити, то подобно развитие трябваше да бъде констатирано още след въвеждането на еврото. Това обаче не се случи.

1.6 Комитетът споделя гледната точка на Комисията, според която стабилизационните облигации трябва да имат високо кредитно качество, за да могат да бъдат приети от инвеститорите и от държавите членки на еврозоната. Въпреки това поради колебливите и закъснели политически мерки, днес несигурността е толкова голяма, че дори еврооблигациите, гарантирани със солидарна отговорност, вероятно няма да бъдат приети така добре утре, както това щеше да стане преди няколко месеца.

1.6.1 Следователно ЕИСК счита, че е от изключително значение ЕЦБ да получи по-голяма роля в решението на кризата, като например бъде предоставен банков лиценз на Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС) или на Европейския механизъм за стабилност (ЕМС).

1.7 Що се отнася до различните „варианти за емитиране на стабилизационни облигации“, Комитетът счита, че е най-вероятно и като цяло най-приемливо да бъде избран подход № 2, който се състои в „частично заместване на националните емисии с емисии на стабилизационни облигации с поемане на солидарна отговорност“.

1.8 Емитирането на такива стабилизационни облигации трябва да става, както подчертава председателят на Европейския съвет, при „солидна рамка за бюджетна дисциплина и конкурентоспособност, за да се избегне моралният риск и да се утвърдят отговорността и спазването. Процесът по посока на емитиране на общи дългови инструменти следва да е основан на критерии и да бъде поетапен, като напредъкът по отношение на обединяването на решенията за бюджетите бъде придружен от съизмерими стъпки за обединяване на рисковете“ (1). Комитетът изразява съгласие сред „градивните елементи“ на този процес да се включат интегрирана финансова и бюджетна рамка и рамка на икономическата политика. Те трябва да бъдат съпътствани от съгласувана рамка, съответстваща на демократичната легитимност и на отговорността на европейско равнище, без да налагат още по-големи бюджетни ограничения. Поради това ЕИСК предлага Комисията да направи задълбочен анализ на потенциалния риск от недобросъвестно поведение, за да може да намери подходящи за тази структура решения.

2. Въведение

2.1 Разглежданата Зелена книга има за цел да постави началото на широка обществена консултация по темата за стабилизационните облигации (2) с всички заинтересовани участници. Тази консултация ще послужи като основа, която да позволи на Европейската комисия да предложи политика в тази област.

2.2 В действителност изострянето на кризата във връзка с емитираните в еврозоната държавни дългови инструменти доведе до по-широк дебат за приложимостта на общо емитиране. Често пъти беше насърчавана идеята, че това може да бъде ефикасен инструмент за справяне със срещаните от редица държави членки от еврозоната затруднения във връзка с ликвидността. По този повод Европейският парламент поиска от Комисията да проучи доколко е приложим подходът на общо емитиране в контекста на приемането на законодателния пакет за икономическото управление на еврозоната, като подчерта, че общото емитиране на стабилизационни облигации се нуждае от допълнителна крачка в посока към създаването на обща икономическа и фискална политика (3).

2.3 От своя страна Европейският икономически и социален комитет разгледа този проблем в редица свои становища и по-специално представи своята позиция в становище по собствена инициатива, озаглавено „Растеж и държавен дълг в ЕС – две новаторски предложения“ (4).

2.4 ЕИСК приветства публикуването на тази Зелена книга, обществения дебат, който тя ще предизвика, както и предприетия подход, който ще даде възможност на Комисията впоследствие да формулира предложения. По тази тематика Комисията най-накрая възобновява общностния метод.

3. Съдържание на Зелената книга

3.1 След описание на контекста, в който се вписва съдържанието на Зелената книга, в разглеждания документ се представят и обясняват множество аспекти, които подкрепят и обосновават отправените в него предложения.

3.1.1 Мотиви, изложени в Зелената книга

3.1.1.1 Перспективата за стабилизационни облигации има потенциала да уталожи настоящата криза с държавния дълг, тъй като държавите членки, чиито ценни книжа са с висока доходност, могат да се възползват от по-голямата кредитоспособност на държавите членки с ниска доходност на ценните книжа. За да може такъв ефект да бъде дълготраен обаче, план-графикът за въвеждането на общи облигации трябва да се придружава от успоредни задължения за укрепване на икономическото управление, което ще гарантира осъществяването на необходимите бюджетни и структурни корекции с цел да се осигури устойчивост на публичните финанси и по този начин да се избегне рискът от недобросъвестно поведение.

3.1.1.2 Стабилизационните облигации биха предоставили възможност в бъдеще да се повиши устойчивостта на финансовата система на еврозоната спрямо неблагоприятни шокове и по този начин да се засили финансовата стабилност. Стабилизационните облигации биха предоставили на всички участващи държави членки по-сигурен достъп до източници на рефинансиране и биха предотвратили внезапната им загуба на достъп до пазара. Успоредно с това, наличието на стабилизационни облигации би било от полза за банковата система.

3.1.1.3 Стабилизационните облигации биха ускорили въздействието на паричната политика на еврозоната. Същевременно те биха предоставили възможност за повишаване на ефективността на пазара на държавни облигации, но също и на цялата финансова система на еврозоната. Стабилизационните облигации биха улеснили също така портфейлните инвестиции в евро и биха допринесли за по-голямо равновесие в световната финансова система.

3.1.2 Предварителни условия

След отчитане на факта, че стабилизационните облигации предлагат значителни предимства по отношение на финансовата стабилност и икономическата ефективност, в Зелената книга се изброяват потенциалните им недостатъци.

3.1.2.1 В предложението на Комисията се посочват следните видове риск от недобросъвестно поведение:

— при някои форми на стабилизационни облигации бюджетната дисциплина може да бъде отслабена или изобщо загубена, тъй като държавите от еврозоната биха обединили кредитния риск във връзка с целия си публичен дълг или с част от него. По този начин би се стигнало до риск от недобросъвестно поведение в резултат на евентуалното разпределение сред всички участници на кредитния риск, произтичащ от липсата на бюджетна дисциплина при отделни участници;

— поради факта, че емитирането на стабилизационни облигации може евентуално да отслаби пазарната дисциплина, ще са необходими съществени промени в рамката за икономическо управление на еврозоната – нещо, което би оказало въздействие върху бюджетния суверенитет;

— за да бъдат приети от инвеститорите, стабилизационните облигации трябва да притежават висока степен на кредитно качество;

— постигането на висока степен на кредитно качество ще бъде важно и за да се гарантира приемането на стабилизационните облигации от всички държави – членки на еврозоната; кредитният рейтинг на стабилизационните облигации основно ще зависи от кредитното качество на участващите държави членки и вида поета по отношение на тях отговорност.

3.1.2.2 Съгласуваността с Договора за ЕС би била от съществено значение за успешното въвеждане на стабилизационните облигации. В действителност някои варианти биха могли да бъдат в противоречие с разпоредбите на ДФЕС и за тях биха били необходими промени в Договора, по-специално в член 125, в който се забранява на една държава членка да поема отговорност за дефицита на друга държава членка. При това положение емитирането на стабилизационни облигации, придружено от поемане на солидарна отговорност, би представлявало a priori нарушение на забраната за спасяване. И обратното – емитирането на стабилизационни облигации, придружено от поемане на индивидуална отговорност, би съответствало на действащите разпоредби на Договора.

3.2 Варианти за емитиране на стабилизационни облигации

3.2.1 В допълнение към многобройните предложения относно стабилизационните облигации, формулирани в рамките на обществения дебат, разглежданата Зелена книга предлага три варианта, в зависимост от степента на заместване на националното емитиране (пълно или частично) и от естеството на предоставените гаранции (солидарни или индивидуални). Тези три широки подхода са следните:

3.2.1.1 Подход № 1: Пълно заместване на националните емисии с емисии на стабилизационни облигации с поемане на солидарна отговорност Този подход предвижда общественото финансиране в еврозоната да бъде напълно осигурено чрез емитирането на стабилизационни облигации, а националните емисии да се преустановят. Кредитният рейтинг на стабилизационните облигации ще зависи най-вероятно от този на най-големите държави от еврозоната, което предполага, че ако бяха емитирани днес, техният рейтинг щеше да бъде висок. При тази формула ползата от емитирането на стабилизационни облигации би била най-осезаема, но същевременно би се стигнало до най-висок риск от недобросъвестно поведение. За нея се изисква много здрава рамка за постигане на бюджетна дисциплина, икономическа конкурентоспособност и намаляване на макроикономическите дисбаланси на национално равнище.

3.2.1.2 Подход № 2: Частично заместване на националните емисии с емисии на стабилизационни облигации с поемане на солидарна отговорност При този подход емитирането на стабилизационни облигации би било подплатено с поемане на солидарна отговорност, но би заменило само ограничена част от националното емитиране. По отношение на дела на емисиите, който не е под формата на стабилизационни облигации, биха се прилагали съответните национални гаранции. Следователно пазарът на държавни ценни книжа в еврозоната би се състоял от две отделни части: стабилизационни облигации и държавни облигации. Ключов при този подход би бил въпросът за специфичните критерии за определяне на съответните дялове на стабилизационните облигации и националните емисии.

3.2.1.3 Подход № 3: Частично заместване на националните емисии с емисии на стабилизационни облигации с поемане на индивидуална отговорност При този подход стабилизационните облигации биха заменили отново само частично националните емисии, а поетата по отношение на тях отговорност от държавите – членки на еврозоната, би била определена на пропорционална основа. Разликата между този подход и подход № 2 е в това, че държавите членки биха запазили своята отговорност за съответния си дял в дадената емисия стабилизационни облигации, както и за националните си емисии.

4. Общи бележки

4.1 Целесъобразно е разглежданият текст да бъде анализиран в контекста на кризата, през която преминава Европейският съюз. Това е многоизмерна криза, едновременно финансова, икономическа, на платежния баланс, на държавния дълг, социална (с почти 23 милиона безработни) и екологична. Тя разклаща самите основи на европейската интеграция. По-специално кризата разкри някои основни грешки в концепцията за икономически и паричен съюз. За да може единната валута да избегне кризите, произтичащи от разлики в конкурентоспособността, макроикономически дисбаланси, неуравновесени платежни баланси и големи разлики в лихвените проценти („спредове“) на държавните облигации, имаме нужда от много повече от обща централна банка и пакт за стабилност и растеж.

4.2 За да бъде намерен изход от тази криза, да се избегне продължителна рецесия и да се създадат благоприятни условия за възстановяване на растежа и заетостта, се нуждаем от повече и по-добра Европа, а не от по-малко Европа. Повече Европа, за да се гарантират бюджетната отговорност и интеграцията, повече Европа, за да се обединят рисковете, свързани с държавния дълг, да се възстанови кредитоспособността в дългосрочен план, да се улеснят и изпълнят структурните реформи и да се мобилизират инвестициите в полза на растежа, конкурентоспособността и заетостта в целия ЕС с цел да се осъществи идеята за социална Европа и благоденствие за всички. По-добра Европа, която може да постигне тези цели по устойчив начин и разполага с ефикасни механизми за избягване на риск от недобросъвестно поведение.

4.2.1 Всичко това предполага силна воля от страна на Европейската комисия, чрез която да се утвърди отново и да се прилага общностният метод. От тази гледна точка приветстваме Зелената книга. Освен това обаче Комисията трябва да използва напълно своето право на инициатива по всички параметри и да формулира предложения, които да отговарят на мащаба на кризата и да заменят половинчатите междуправителствени мерки, които, макар и многобройни, по същество се оказаха недостатъчни и нефункционални, а тяхното прилагане – дълго и несигурно (5).

4.2.2 Повече Европа, една нова Европа предполага полагане на основите на общи ресурси и споделяне на отговорностите. Тази концепция, която свързва солидарността и споделената отговорност, трябва да бъде обединена чрез съюз – подобно на мост между двата израза, означаващи едно и също понятие, а именно доверието. Последното ще намери своя израз чрез симетрично и балансирано икономическо управление на една ефективна и жизненоважна бюджетна и фискална хармонизация.

4.2.2.1 Подобен подход е за предпочитане пред ситуация, в която правителствата на държавите членки вече не могат да устоят самостоятелно на натиска, оказван от пазарите, от техните кредитори и от частните рейтингови агенции. Необходим е голям скок напред в европейската интеграция, не само за да могат да бъдат създадени кредитни инструменти и надежден модел на растеж за инвеститорите, но също така – и най-вече – за да се утвърди отново демократичното управление.

4.2.2.2 За да постигне това, ЕС трябва да подсили икономическото си управление с цел да се гарантира бюджетната дисциплина във всички държави членки, особено в еврозоната. Шестте законодателни предложения за реформа („пакет за икономическото управление“), към които се прибавят новите предложения за регулиране и европейският семестър, който е насочен към по-добра координация на бюджетните политики и към укрепване на надзора в ЕС, трябва да бъдат приложени правилно, макар да не са достатъчни за намиране на изход от кризата. По отношение на практическите аспекти на политиката, този процес едва започва и трябва да се наблюдава внимателно. За успеха на тези реформи ще може да се съди въз основа на видими резултати в отстраняването на макроикономическите дисбаланси. Освен това е целесъобразно да се отдели същото внимание и на макроикономическите дисбаланси, намиращи се в основата на трудностите, пред които са изправени някои държави членки.

4.3 Ето защо Комитетът приветства Зелената книга относно приложимостта на въвеждането на стабилизационни облигации. В действителност, според него, добавянето на строги правила относно икономическото управление и на общи за цялата еврозона гаранции, предназначени да обединят рисковете, свързани с държавния дълг, ще допринесе за излизане от задънената улица, наречена „бюджетни ограничения – растеж“. Тя със сигурност би отвела ЕС към дълбока рецесия.

4.4 Напредъкът, който може да бъде постигнат в тази област, ще позволи също така ЕЦБ да прекрати своята програма за изкупуване на държавни облигации на вторичните пазари (SMP), която понастоящем е необходима, за да могат държавите членки да рефинансират публичните си дългове. Вместо тази политика ЕЦБ може да реши да подкрепи новите стабилизационни облигации, като предостави допълнителни гаранции за участниците на пазара, в рамките на преходен период (6).

4.5 За тази цел би могъл да бъде предоставен банков лиценз на ЕИФС или на ЕМС, което би довело до прекратяване на проблемното смесване на паричната и бюджетната политика на Европейската централна банка и до гарантиране на нейната независимост.

5. Специфични бележки

5.1 ЕИСК изразява задоволство във връзка с представянето на Зелената книга относно стабилизационните облигации. От една страна, въвеждането на облигации на Съюза в еврозоната (това, което наричаме „еврооблигации“ (7), а Зелената книга отбелязва с термина „стабилизационни облигации“) се вписва в логиката на един Европейски съюз, който става все по-интегриран и разполага със свой единен пазар и с европейски капиталов пазар; то представлява и необходимото допълнение към общата парична политика, въведена в еврозоната. Еврооблигациите затрудняват спекулата и благоприятстват стабилността на финансовите пазари и ефикасността на паричната политика.

5.2 От друга страна, въвеждайки обща отговорност, тези еврооблигации биха могли да създадат доверие у потенциалните инвеститори в непосредствен и краткосрочен план и по този начин да стабилизират търсенето на държавни облигации и да доведат до намаляване на пазарните лихвени проценти за страните, които са изправени пред тежки проблеми с финансирането. В тази връзка ЕИСК одобрява факта, че макар и късно Комисията най-накрая инициира дебата относно еврооблигациите и представя по правилен начин предимствата на тези облигации в Зелената книга.

5.3 Предварителни условия по отношение на бюджетната дисциплина

5.3.1 Подобно на общия дебат за възможния изход от настоящата криза, в Зелената книга се подчертава няколко пъти необходимостта от борба с порочните последици – рискът от недобросъвестно поведение, и се отбелязва, че пазарите биха могли да дисциплинират бюджетната политика на държавите членки. Изразяват се съжаление във връзка с факта, че след въвеждането на еврото не всички държави членки имат една и съща „[пазарна] дисциплина на бюджетната политика“, и опасения поради това, че въвеждането на солидарна отговорност за стабилизационните облигации няма да има никакво въздействие върху дисциплината, наложена от пазарите. Въпреки това дори някои държави, които спазваха бюджетните ограничения на пакта за стабилност и растеж, сега имат огромни дългове поради дисбалансите, свързани със задлъжняването в частния сектор; те също трябва да бъдат поставени под наблюдение.

5.3.2 По-общо казано, опасенията се изразяват в това, че една солидарна отговорност, а оттам и невъзможността за „санкциониране“ посредством определянето от пазара на високи лихвени проценти, ще доведе до безотговорно управление на бюджета от страна на правителствата, т.е. до големи бюджетни дефицити. Правителствата биха увеличили публичните разходи по безотговорен начин, ако не са подложени на натиска на увеличаващия се пазарен лихвен процент. Въпреки това ЕИСК счита, че рискът от недобросъвестно поведение и неговият евентуален конкретен израз, описан в Зелената книга, са представени по спорен начин и би трябвало да бъдат предмет на задълбочен анализ преди да бъдат направени противоречиви заключения.

5.3.3 Един точен анализ на проблема с риска от недобросъвестно поведение би предоставил също така възможност за намиране на решения „по мярка“ за неговото преодоляване. Съществуват различни основания за това доверието в „пазарната дисциплина“ и мащабът на проблема с риска от недобросъвестно поведение да бъдат поставени под въпрос:

5.3.3.1 В Зелената книга се твърди, че тенденциите в държавните бюджети влияят върху доходността на държавните облигации, и се прави следната констатация: „Ретроспективно погледнато, високата степен на сближаване на доходността на облигациите в еврозоната през първото десетилетие на обращение на единната валута не бе обосновано от резултатите на държавите членки при изпълнението на националните бюджети“. Следователно, макар очевидно да не е постигнато сближаване между бюджетните политики, се наблюдава силно сближаване на доходността на облигациите, т.е. на лихвените проценти по държавните облигации. Гръцките, испанските, италианските, ирландските и финландските държавни облигации са сред тези, при които намаляването на доходността след въвеждането на еврото беше най-силно. Така, ако през 1995 г. доходността на финландските десетгодишни държавни облигации беше все още около 8,8 %, тя намаля, достигайки 3,4 % през 2005 г., т.е. равнището на доходност на германските държавни облигации.

5.3.3.2 Това се обяснява с факта, че със създаването на еврозоната сред инвеститорите се наложи схващането, че всички облигации на държавите от еврозоната са сравнително сигурни. Така между момента на създаване на еврозоната през 1999 г. и кризата с „Lehman Brothers“ през 2008 г. доминираше ситуация, подобна на тази, която би могла да се очаква след въвеждането на еврооблигациите. Пазарите също не наложиха дисциплина по отношение на бюджетните политики в годините след създаването на еврозоната.

5.3.3.3 Ако защитаваната от Зелената книга теза е вярна, а именно, че отслабването на наложената от пазарите дисциплина в резултат на въвеждането на единен лихвен процент ще доведе до безотговорно увеличение на публичните разходи или до нарастване на бюджетните дефицити, то подобно развитие трябваше да бъде констатирано още след въвеждането на еврото.

5.3.3.4 Това обаче не се случи. След въвеждането на еврото във Финландия, публичните ѝ разходи леко намаляха спрямо нейния брутен вътрешен продукт (БВП) и все още са под равнището на публичните приходи. В Испания отношението между публичните разходи (без да се отчита изплащането на лихви) и БВП остана постоянно, докато равнището на приходите дори се увеличи. В Италия като цяло равнището на публичните разходи намаля, като имаше леко намаление на сумата на изплащаните лихви. Въпреки това беше констатирано и намаление в равнището на приходите в държавния бюджет. В Гърция отношението публични разходи – БВП също остана като цяло без промяна след присъединяването на страната към еврозоната и сближаването на лихвените проценти по облигациите. Беше констатирано нетно намаление на разходите за изплащане на лихви. Въпреки това намалението на публичните приходи спрямо БВП беше много по-голямо в Гърция отколкото в Италия.

5.3.3.5 Очевидно, поради предположенията на инвеститорите за пълна сигурност, липсата на „пазарна дисциплина“ и силното сближаване на лихвените проценти по облигациите не доведоха до риск от недобросъвестно поведение. Не беше констатирано никакво увеличение на публичните разходи спрямо БВП, а точно обратното. Във всеки случай би могло да се твърди, че на много места ниските и сближаващи се лихвени проценти благоприятстваха намаляването на данъчните приходи – намаляването на равнището на приходите беше отчетено поне в два от цитираните по-горе случаи.

5.3.4 Този последен аспект навежда на мисълта, че борбата с риска от недобросъвестно поведение следва да бъде насочена именно към приходите. Една по-силна координация на фискалните политики би могла да предотврати фискалния дъмпинг. В бъдеще би могло също така в някои случаи да се санкционира намаляването на данъците в рамките на засилената координация и управление на икономическите политики в ЕС. Това би гарантирало симетричност на мерките за икономическо управление, за която ЕИСК вече призова в предходни становища (8).

5.3.5 Освен това е много малко вероятно инвеститорите действително да бъдат заинтересовани приоритетно от стабилността на бюджетната политика на държавите, на които желаят да заемат пари. Размерът на бюджетния дефицит и на държавния дълг в действителност не е толкова съществен за равнището на пазарните лихвени проценти, колкото се предполага в Зелената книга. Доказателството за това е, че именно Испания – „отличникът“ в областта на бюджетната политика, понастоящем изпитва проблеми с рефинансирането и че страни, в които дългът е също толкова голям, например Обединеното кралство, намират финансиране на едни от най-ниските в историята лихвени проценти.

5.3.6 Следователно ЕИСК счита, че с оглед на етапите, които ще последват Зелената книга, Комисията трябва спешно да преразгледа своите тези относно риска от недобросъвестно поведение и дисциплината на пазарите. Те могат много бързо да доведат до грешни заключения, чиито икономически последици биха били разрушителни – ако борбата срещу предполагаемия проблем с риска от недобросъвестно поведение доведе, например, до още по-строги правила по отношение на дълга в пакта за стабилност и растеж или до автоматични ограничения на равнището на дълга, следва да се очаква контрапродуктивен (и неефективен според Комисията) натиск върху публичните разходи. За да се убедим, че едно драстично намаление на държавните разходи – противно на предположенията и желанието на Комисията – би имало отрицателно въздействие върху доверието на потенциалните купувачи на облигации, е достатъчно да погледнем това, което се случва в страните в криза: в тях политиката на бюджетни ограничения доведе до още по-голяма несигурност и допълнително повишаване на лихвените проценти.

5.3.7 Освен това ЕИСК счита, че тезата, според която „пазарите“ трябва задължително да наложат дисциплина на демократично избраните правителства, също трябва да бъде поставена под въпрос из основи. В този случай „пазарите“ са в крайна сметка синонимен израз на „притежателите на капитали“, които се явяват кредитори на правителствата. Не разбираме защо трябва да се приветства факта, че един относително малък брой притежатели на капитали има повече влияние върху публичния бюджет отколкото избрания от народа парламент.

5.4 Условия активите да бъдат възприемани като много сигурни от пазара

5.4.1 ЕИСК споделя гледната точка на Комисията, според която стабилизационните облигации трябва да имат високо кредитно качество, за да могат да бъдат приети от инвеститорите и държавите от еврозоната, които вече имат най-високия кредитен рейтинг. Висока степен на кредитно качество би била необходима и за да могат стабилизационните облигации да функционират като международна база, както и с оглед подкрепата за развитието и ефикасното функциониране на съответните пазари на фючърси и опции, които са особено важни за предоставянето на ликвидност на облигационните пазари.

5.4.2 ЕИСК е убеден, че еврооблигациите с поемане на обща солидарна отговорност ще бъдат много атрактивни за потенциалните кредитори, които търсят сигурни инвестиции. Обемът и ликвидността на един пазар на солидарно гарантирани облигации вероятно ще привлекат и нови инвеститори извън Европа. ЕИСК споделя гледната точка, че световните макроикономически дисбаланси изискват да се положат всички възможни усилия, за да може съществената ликвидност от страните с нововъзникващи пазарни икономики да се насочи към стабилни финансови инвестиции, каквито биха били еврооблигациите. В този случай последните биха представлявали съществен елемент за стабилизиране на финансовите пазари, дори извън границите на Европейския съюз.

5.4.3 Междувременно обаче несигурността на европейските облигационни пазари се увеличи значително поради колебливата намеса на правителствата на държавите членки, лошите политически решения и липсата на воля за преодоляване на кризата в нейната цялост. Ето защо несигурността днес е толкова голяма, че дори еврооблигациите, гарантирани със солидарна отговорност (вариант 1, вж. по-горе, параграф 3.2.1.1), вероятно няма да бъдат толкова търсени, колкото преди няколко месеца. Капацитетът на стабилизационните облигации да облекчат кризата също би бил засегнат и може би те не биха постигнали първоначалната си цел – стабилизирането.

5.4.4 Следователно ЕИСК счита, че е от изключително значение ЕЦБ да получи по-голяма роля в решението на кризата, като например бъде предоставен банков лиценз на Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС) или на Европейския механизъм за стабилност (ЕМС), който ще влезе в сила от 1 юли 2012 г. За разлика от Федералния резерв, Централната банка на Япония и Централната банка на Обединеното кралство, ЕЦБ не изпълнява функцията на кредитор от последна инстанция за държавите. Това обяснява значителна част от разликата между лихвените проценти в еврозоната и в много по-задлъжнелите икономики и допринася до голяма степен за оформяне на впечатлението, че кризата никога няма да свърши.

5.4.5 Би било обаче илюзорно да се вярва, че приемането от страна на пазара и получените в резултат на това ниски лихвени проценти на еврооблигациите изискват възможно най-строгата политика на бюджетни ограничения и бюджетна консолидация. В редица становища ЕИСК изрично заклейми пагубните последици от подобна политика за икономическата обстановка и подчерта, че консолидирането на публичните бюджети се основава преди всичко върху икономическия растеж (9).

5.5 Варианти за емитиране на стабилизационни облигации

5.5.1 Подход № 1: Пълно заместване на националните емисии с емисии на стабилизационни облигации с поемане на солидарна отговорност

ЕИСК счита, че това е най-разумният подход в дългосрочен план, който съответства в най-голяма степен на целта на Европейския съюз за постигане на икономически и социален съюз. Същевременно той би могъл да се окаже най-ефективният в краткосрочен план за преодоляване на проблемите с финансирането и следователно за слагане на край на кризата. Въпреки това този подход изисква най-силната степен на европейска интеграция. Следователно прилагането му вероятно ще доведе до най-много проблеми от политическо естество, поради което пълното заместване на националните емисии с емисии на стабилизационни облигации с поемане на солидарна отговорност изглежда най-малко вероятно в близко бъдеще.

5.5.2 Подход № 2: Частично заместване на националните емисии с емисии на стабилизационни облигации с поемане на солидарна отговорност

5.5.2.1 Най-вероятно и най-приемливо е да бъде избран този подход, тъй като той отговаря в основни линии на описания по-горе, с изключение на това, че държавите членки би трябвало да запазят известна самостоятелност на действията си по отношение на финансовите пазари. По този начин пазарните условия и условията за финансиране на всяка държава биха били различни – те биха могли да отразяват разликите между индивидуалните кредитни рейтинги. Във всеки случай този подход би могъл да се окаже много ефективен, независимо дали се разглежда неговото въздействие в средносрочен или в краткосрочен план. Също така той позволява да бъде чувствително намалена силата на аргументите, основани на презумпцията за риск от недобросъвестно поведение. Ето защо това е един от двата варианта, които ЕИСК официално одобрява.

5.5.2.2 Въпреки това до получаването на разрешение за емитиране на стабилизационни облигации остава от основно значение да се реши какви процедури и какъв таван ще се прилагат спрямо дълга така, че да се намери реално решение на деликатния проблем, свързан с държавите, които изпитват трудности по отношение на финансирането. Ето защо ЕИСК счита, че в този случай би било целесъобразно да не се превръщат незабавно (както се посочва в разглежданата Зелена книга, стр. 17) всички съществуващи национални облигации в „стабилизационни облигации“, тъй като тогава определеният таван за емитиране на същите („сини облигации“) би бил достигнат бързо и би се наложило незабавно да се емитират нови национални облигации („червени облигации“) с цел рефинансиране (10).

5.5.3 Подход № 3: Частично заместване на националните емисии с емисии на стабилизационни облигации с поемане на индивидуална отговорност

5.5.3.1 ЕИСК изразява съгласие с Комисията, че от трите подхода този има най-ограничено приложно поле, тъй като би дал само частичен отговор на нуждата на държавите членки от финансиране (също както подход № 2) и предвижда единствено индивидуални гаранции. Следователно този подход би имал само ограничено въздействие по отношение на стабилността и интеграцията. Той би могъл да бъде приложен относително бързо, тъй като изглежда напълно съвместим с действащия Договор за ЕС.

5.5.3.2 За да могат тези инструменти за финансиране да получат достатъчен кредитен рейтинг, държавите членки биха били задължени да представят допълнителни гаранции. Според подход № 3 стабилизационните облигации биха приличали до голяма степен на облигациите, емитирани от ЕИФС, макар че би трябвало да имат малко по-голям обхват и въздействие върху ефективността на пазарите и върху интеграцията. Може да се предположи, че този подход не би имал голям ефект, поради което той отговаря в най-малка степен на позицията на ЕИСК.

5.6 Фискална рамка за стабилизационните облигации

5.6.1 ЕИСК отново потвърждава своето убеждение, че укрепването на пакта за стабилност и растеж в рамките на пакета от шест законодателни акта относно икономическото управление, резолюцията на Съвета относно пакта „Евро плюс“ и общото въвеждане на „златни правила“ са по същество недостатъчни мерки за излизане от кризата и че има опасност социалните последици от тях да доведат до разпад на Европейския съюз (11).

5.6.2 Предприетите от Комисията и Съвета мерки в допълнение към разглежданото предложение за Зелена книга не би трябвало да се основават единствено на намаляването на бюджетните дефицити и задлъжнялостта на държавите чрез икономии от държавните бюджети (бюджетни ограничения). По принцип тези икономии имат отрицателно въздействие върху растежа, заетостта и социалната държава, те ограничават ненужно възможностите да се води подходяща антициклична бюджетна политика и освен това не водят до очакваните от Комисията положителни резултати.

5.6.3 Въпреки това в държавите – членки на паричния съюз, е необходимо да се предприемат мерки с оглед постигането на сближаване на националните икономики, намаляването на дисбалансите и доизграждането на единната парична политика. Освен това е от съществено значение да се координира една икономическа политика, която да преследва правилните цели. В този смисъл многократно споменаваната в Зелената книга идея за „укрепване на конкурентоспособността“ под формата на намаляване на разходите и натиск за понижаване на заплатите е едностранчива и не отчита ролята, която играе търсенето в макроикономически план.

5.6.4 Например, понижаването на доходите в страните, които имат дефицит по текущата сметка, може да доведе до свиване на търсенето и спад на вноса. По този начин със сигурност ще бъде постигнат баланс по текущата сметка в еврозоната, но с цената на намаляване на производството и на икономическите показатели като цяло, които в крайна сметка ще станат по-лоши. ЕИСК заявява отново своето убеждение, че една балансирана икономическа политика е от основно значение за постигане на целите на стратегията „Европа 2020“.

5.6.5 Ето защо е целесъобразно координацията на икономическата политика да бъде насочена към укрепване на факторите за растеж и на националните приходи. Държавите членки, които през последните години имаха относително ниско равнище на публични инвестиции и в които вътрешното търсене беше слабо, трябва да въведат корективни мерки, за да подкрепят търсенето, а държавите членки, които имат относително високи бюджетни дефицити и дефицити по текущата сметка, би трябвало да се стремят към по-добър баланс между приходите и разходите си. Според ЕИСК въвеждането на стабилизационни облигации в Европейския съюз в съответствие с модела на подход № 2 може да подпомогне по устойчив начин спешното и наложително намаляване на вътрешните макроикономически дисбаланси в ЕС.

Брюксел, 11 юли 2012 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Staffan NILSSON

(1) „Към един истински икономически и паричен съюз“, доклад, представен от г-н Herman Van Rompuy, председател на Европейския съвет, на 26 юни 2012 г., II част, точка 2, параграф 3 (EUCO 120/12).

http://www.consilium.europa.eu/not-found.aspx?lang=bg

(2) В публичното дискусионно пространство и литературата обикновено се използва терминът „еврооблигации“. Комисията смята, че основната характеристика на такъв инструмент ще бъде по-висока финансова стабилност в еврозоната. Поради това, в съответствие с речта на председателя на Европейската комисия г-н Барозо за състоянието на Съюза, произнесена на 28 септември 2011 г., в настоящата Зелена книга се говори за „стабилизационни облигации“.

(3) Резолюция на Европейския парламент от 6 юли 2011 г. относно финансовата, икономическа и социална криза (2010/2242(INT)).

(4) Вж. становището на ЕИСК относно „Растеж и държавен дълг в ЕС — две новаторски предложения“, ОВ C 143, 22.5.2012 г., стр. 10, както и становището на ЕИСК относно „Стратегии за интелигентно оздравяване на бюджетната политика: предизвикателствата пред силите, движещи растежа в Европа. Как максимално да се възползваме от потенциала на работната ръка в нашите икономики в контекста на необходимите бюджетни промени?“, OB C 248, 25.8.2011 г., стр. 8.

(5) Вж. мотивите на рейтинговата агенция „Standard & Poor’s“ от 13 януари 2012 г. за намаляване на кредитния рейтинг на държавните ценни книжа на 16 държави от еврозоната: „политическите инициативи, предприети през последните седмици от лицата, отговорни за разработването на европейските политики, могат да се окажат недостатъчни, за да се даде цялостен отговор на непрекъснатите системни сътресения в еврозоната“, вж. линка на английски език:

http://www.standardandpoors.com/prot/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&assetID=1245327399569. В допълнение „Standard & Poor’s“ отбелязва: „Считаме, че един процес на реформи, основан единствено на мерките за бюджетни ограничения, рискува да бъде обречен на провал, тъй като вътрешното търсене намалява в съответствие с нарастващите опасения на потребителите във връзка със сигурността на работните места и разполагаемите доходи, като по този начин се подкопават националните данъчни приходи“.

(6) Маржът на действие на ЕЦБ е почти неограничен – той би могъл да се простира от обикновена декларация относно бъдещата ориентация на нейната парична политика до масивни интервенции за изкупуване на държавни облигации, подложени на спекулативни атаки.

(7) В настоящия документ се използва изразът „еврооблигации“, когато става въпрос за целта политически съюз, в допълнение към икономическия и паричен съюз. Във всички други случаи се използва изразът, създаден от Комисията, а именно „стабилизационни облигации“. На практика не съществува никаква разлика между тези две понятия.

(8) Вж. списъка в становището на ЕИСК относно „Годишен обзор на растежа: напредване с изчерпателния отговор на ЕС на кризата“, ОВ C 132, 3.5.2011 г., стр. 26 и становището на ЕИСК относно „Социални последици от новото законодателство за икономическо управление“, ОВ C 143, 22.5.2012 г., стр. 23.

(9) Вж. бележка под линия № 8 по-горе.

(10) Delpla, J. и von Weizsäcker, J. (2010 г.), The Blue Bond Proposal („Предложение за сини облигации“), Breugel Policy Briefs 420, Bruegel, Брюксел, 2010 г. Авторите предлагат таван за емитирането на сини облигации, равен на 60 % от БВП, което отговаря на първоначално предвидения критерий в Договора от Маастрихт за тавана на общия държавен дълг. Сред все по-големия брой проучвания и повече или по-малко подробни предложения, вж. предложенията на Съвета от икономически експерти на германското правителство за Европейски пакт за обратно изкупуване на дълга (http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Pressemitteilungen/A_european_redemption_pact.pdf) или още Varoufakis, Y. и Holland, S. (2011 г.), A modest proposal for overcoming the euro crisis („Скромно предложение за преодоляване на кризата с еврото“), Levy Economics Institute of Bard College Policy Note 3/2011, http://www.levyinstitute.org/pubs/pn_11_03.pdf.

(11) Вж. в тази връзка параграф 5.3 по-горе.