BG Официален вестник на Европейския съюз C 226/10

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Ролята и бъдещето на свободните професии в европейското гражданско общество през 2020 г.“ (становище по собствена инициатива)

2014/C 226/02

Докладчик: г-н Arno Metzler

На 14 февруари 2013 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността, да изготви становище по собствена инициатива относно:

„Ролята и бъдещето на свободните професии в европейското гражданско общество през 2020 г.“

(становище по собствена инициатива) (1).

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 10 февруари 2014 г.

На 497-ата си пленарна сесия, проведена на 25 и 26 март 2014 г. (заседание от 25 март), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 210 гласа „за“, 8 гласа „против“ и 11 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. При условие, че бъдат адаптирани към обществените потребности, свободните професии са перспективни да дават съществен принос за качественото изпълнение на задачи в областта на „социалните блага“ като здравето и в областта на общественото осигуряване, за защита на гражданските права, както и за икономическото благоденствие. Свободните професии са съществен елемент на всяко демократично общество и представляват значителен потенциал за растеж на заетостта и на БВП.

1.2. В някои държави — членки на ЕС понятието „свободна професия“ не се използва. Категорията на тези професии, както и свързаните с нея обществени проблеми и решения на ЕС съществуват в целия ЕС. Често се критикуват слабости в прилагането на надзора и гарантирането на качеството, които обаче редовно се дължат на недостатъци на изпълнението, а не на грешки в системата.

1.3. Както регулирането, основано на правила („rules-based regulation“), така и регулирането, основано на принципи („principles-based regulation“), са подходящи за постигане на оптимално регулиране на свободните професии.

1.4. Предоставянето на услуги от страна на свободните професии се характеризира с информационна асиметрия между предоставящия услугата и получателя на услугата. Услугите засягат съществени въпроси на живота, здравето, правото или важни икономически въпроси. Затова доставчикът на услуги трябва да отговаря на особено високи професионални и етични изисквания.

1.5. За определени професии в немалко страни съществува регулиране на цените. То може да бъде от полза за защитата на потребителите. Регулирането на цените се нуждае от особено солидна обосновка и следва да бъде направено така, че да служи на общия интерес, а не на конкретна група по интереси.

1.6. Във всички държави членки професионалните сдружения или професионалните камари, представляват интересите на съответното съсловие, участват със съвети, а отчасти и ефективно в държавното регулиране и гарантират също, чрез непрекъснато и конкретно сътрудничество с институциите, защитата на общите интереси на гражданите и на държавата. Административното опростяване е един от приоритетите на упражняващите свободни професии, които влагат в него значителни икономически инвестиции в човешки и финансови ресурси без да получават от държавата каквато и да било форма на компенсация.

1.7. Държавите — членки на ЕС структурират и наблюдават самоуправлението в съответните държави. В този процес те трябва да не допускат противоречия между обосноваването на регулирането и представляването на интереси и следва да гарантират съответствие с очакванията на потребителите по отношение на знанията, етиката и профила на доставчика на услуги.

1.8. Приносът на свободните професии за доброто функциониране на административния, политическия и икономически живот на дадена държава членка е признат на национално и европейско равнище, тъй като те допринасят за модернизирането и ефективността на публичните администрации и услугите за гражданите и потребителите.

1.9. Свободните професии са с ключово значение за възможностите за заетост, предлагани на младите хора, които избират бъдеще в свободното предприемачество и инвестиране в собствените знания. Упражняващите свободна професия трябва да спазват законодателните норми и/или колективните договори по отношение на своите служители, с които имат договор за наемане на работа, и по отношение на младите хора, които придобиват професионална квалификация при тях чрез обучение, стаж, чиракуване или повишаване на квалификацията.

2. От „artes liberales“ до услуги, основаващи се на знанието

2.1. Понятието „свободна професия“ произлиза от понятието „artes liberales“, с което в древността били означавани дейности като осъществяваните от учители, адвокати, строители, архитекти или инженери и лекари. Упражняването на „artes liberales“ е било привилегия на свободните граждани и на аристокрацията.

2.2. От 19-и век нататък „свободната професия“ вече не се определя от битността на личността като „свободно роден човек“, а от упражняваната дейност.

2.3. До началото на 19-и век някои свободни професии развили особено голяма близост до държавата. Това пречело на упражняването на функциите по независим начин, което същевременно водело до обществено подценяване. Особено силно засегнати от това били адвокатите, чието назначаване и преместване отчасти се решавало от съдилищата. Служебният надзор и дисциплинарната компетентност също били отчасти в правомощията на съдилищата.

2.4. Под влиянието на либерализма през 19-и век в различни страни — днес членки на ЕС — са се изградили съсловно съзнание на свободните професии и собствени, независими от държавата съсловни организации. Така адвокатурата се освободила от влиянието на държавата. Академичното лекарско съсловие също успяло да постигне ограничена свобода от държавното регулиране и контрол върху професията му.

2.5. Задачите по разрешаване на упражняването на професията, регулирането и надзора често се поемали от съсловни организации. По-късно регулирането било поверено на автономните сдружения/професионалните камари.

2.6. Новото понятие „свободна професия“ представлява социологично описание.

2.7. Характеристики на свободната професия са: предоставянето на висококачествена нематериална услуга с подчертано интелектуален характер въз основа на висококачествено (академично) образование, обвързаност на услугата с общото благосъстояние, професионално и икономически независимо поемане на функциите, предоставяне на услугата в лично качество, на собствена отговорност и по професионално независим начин, наличие на особено отношение на доверие между възложителя и изпълнителя, подчиняване на интереса за максимална печалба на интереса на изпълнителя за предоставяне на оптимално обслужване, както и обвързаност с точни и стриктни нормативни и етични професионални правила.

2.8. Една дейност може да се класифицира като свободна професия и тогава, когато определени характеристики липсват, но основните отличителни черти са налице. Така например в много държави членки няма пречка да бъде класифицирана като свободна професия дейност, извършвана в рамките на трудово правоотношение, но при запазване на професионалната независимост. ЕИСК констатира, че се е извършила диверсификация на свободните професии, както и на камарите или организациите, които съставляват рамката на техните дейности в либералната система в Европа. В съответствие с това новите свободни професии като тези на психолога, социалния работник, данъчния съветник, съветника при финансови проблеми, геодезиста или медиатора, които не се разглеждат като такива във всички държави, се нуждаят от приобщаващ подход.

2.9. Широтата на обхвата на понятието за свободна професия се разбира по различен начин в отделните държави членки, а в някои от тях то не се използва. В някои от тях към свободните професии спада само един основен кръг от професии: медицински професии, професии, свързани с предоставянето на съвети и консултации, като адвокати, данъчни съветници и одитори, трудови консултанти, инженерни и архитектурни професии. В други държави членки освен тях към свободните професии се причисляват и творческите професии.

2.10. Обща за всички държави членки е необходимостта да не се допуска злоупотреба с една от основните характеристики на свободните професии, а именно информационната асиметрия между предоставящия услугата и нейния получател. Услугите, предлагани от упражняващите свободни професии лица, имат комплексен характер и изискват високо равнище на експертни знания. Следователно получателят на услугата не разполага с достатъчно информация, специализирани познания и практически опит, за да може да прецени нейното качество при избора на предлагащия услугата и след получаването ѝ.

2.11. Ето защо свободните професии са професии, основани на доверие. Поради информационната асиметрия получателят на услугата трябва да разчита, че предлагащият услугата няма да се възползва от този недостиг на информация, а ще му предостави най-добрата възможна, съобразена с потребностите му услуга. Така с възлагането на услугата нейният получател дава кредит на доверие. Професионалните минимални стандарти и спазването на насоки за професионална етика са подходящите инструменти за защита на доверието на получателя на услугата.

3. Подходи при регулирането и тяхната цел

3.1. При регулирането на свободните професии държавите членки по принцип следват две различни техники — т.нар. подход, основан на принципи („principles-based regulation“), и подход чрез забраняващи и предписващи правила („rules-based regulation“).

3.2. Регулирането на свободните професии обединява моралните условия за упражняване на професията, както и съсловно-етичните стандарти. В тях намира израз социалната отговорност на свободните професии. Сборът от всички професионално-етични стандарти се нарича деонтология.

3.3. Регулирането въз основа на принципи („principles-based regulation“) се характеризира с формулирането на абстрактни професионално-правни принципи, които трябва да се конкретизират във всеки отделен случай („outcomes-based regulation“). По какъв начин лицата, ръководещи се от тези стандарти, да постигат във всеки конкретен случай поставените цели е оставено обаче на тяхно усмотрение. За разлика от това, регулирането въз основа на правила („rules-based regulation“) почива на казуистичен принцип.

3.4. И двата подхода на регулиране имат предимства и недостатъци. Те обаче съответстват на основния принцип на обществената грижа за получаване на независим съвет и подкрепа. Възможно е при това проблематиката и решенията да се променят с течение на времето, което изисква адаптиране на съществуващите правила и създаването на нови.

3.5. Периодичното преразглеждане на правилата от страна на ЕС е полезно в това отношение и би следвало да се въведе и на национално равнище. Така например стари свободни професии (например в строителството) биха могли да бъдат „освободени“ и — при необходимост — биха могли да се въведат нови правила, за да се вземат предвид новите свободни професии (например в областта на събирането на информация или кредитирането).

4. Икономически аспекти

4.1. Свободните професии имат значителен принос за създаването и поддържането на важна обществена инфраструктура. Приблизително всяко шесто самостоятелно заето лице работи в икономически сектор със силно присъствие на свободни професии, като тенденцията е към увеличаване на този дял. Същото се отнася за всеки шести работник.

4.2. Броят и делът на самостоятелно заетите жени в икономически сектори с голямо участие на свободни професии е нараснал през наблюдавания период 2008 — 2012 г. Техният дял от около 45 % е значително по-висок от дела на самостоятелно заетите жени в икономиката като цяло (31,1 %).

4.3. Над едно от всеки десет евро в брутната добавена стойност идва от икономическите сектори, в които свободните професии са силно застъпени. В тези сектори през кризисната 2009 г. спадът на добавената стойност беше по-умерен отколкото общо във всички останали икономически сектори, както показват данните на равнище ЕС: бюра за консултантски и за инженерни услуги — съответно 6 00 000 и 5 50 000 фирми, правни консултации и одиторска дейност, архитектурни услуги, реклама и маркетинг — 3 15 000 и съответно 2 70 000 фирми.

4.4. Като се имат предвид потенциалът за растеж и делът на този сектор в заетостта — предимно стабилни и висококвалифицирани работни места — дейността на лицата, упражняващи свободни професии, трябва да бъде призната и подкрепяна в цялото ѝ предприемаческо измерение. ЕИСК приветства факта, че Комисията признава упражняващите свободни професии като предприемачи и заявява волята си да подкрепя техния сектор, като ги включи по-конкретно в програмите за насърчаване на развитието и конкурентоспособността на МСП. Този подход предполага да се анализират и развият условията на структурите за упражняване на свободните професии, както впрочем изисква Директивата за услугите на вътрешния пазар. Свободните професии няма да могат да се развиват, ако се упражняват само под формата на еднолични фирми или индивидуална практика. Те трябва да се разграничат от проблема „фиктивна самостоятелна заетост“.

5. Етика и стремеж към печалба

5.1. Във всички държави членки на свободните професии е вътрешно присъща връзката с общото благосъстояние. Медицинските професии и професиите в психо-социалната област поддържат инфраструктура за осигуряване на здравето на цялото население.

В демократичната правова държава професиите, свързани с правни и данъчни консултации, са част от гарантирането на индивидуалните свободи. Освен това те, заедно със съсловието на одиторите, осигуряват правилното протичане на икономическите процеси. Така тези професии имат непосредствена връзка с упражняването на основните права.

5.2. Същевременно от връзката на свободните професии с общото благосъстояние произтича особена етична отговорност. Професиите, свързани с правни и данъчни консултации, както и одиторите са от полза за правовата държава и освен това защитават имуществените интереси на своите възложители. Социалните работници и психолозите допринасят — в интерес на европейските граждани — за създаването на приобщаващ и много по-стабилен климат в междуличностен, психологически и социален аспект. Архитектурните и инженерните професии предпазват общността от опасности, свързани със строежи и технически съоръжения, и насърчават иновативните способности на обществото и качеството на живот на хората чрез по-нататъшното развитие на инфраструктурни съоръжения и чрез нови технологични разработки. Творческите професии допринасят за съхраняването и развитието на културата. Всичко това, както и описаната по-горе информационна асиметрия, предполагат образование на високо равнище и особено високи етични изисквания.

5.3. Особеното отношение на услугите, предоставяни от свободните професии, към общото благоденствие и произтичащите от това задължителни условия за предоставянето на услугата налагат подсигуряване чрез задължителни професионални правила и набор от общопризнати етични стандарти за поведение по отношение на съответната професия. Затова и във всички държави членки съществува поне минимална степен на регулиране. ЕИСК препоръчва всички камари, организации и сдружения на свободните професии да си изготвят етични стандарти и кодекси, както и да създадат постоянни деонтологични комисии в рамките на отделните професии.

5.4. Доколкото все още липсват професионално-етични кодекси, представителствата на отделните съсловия следва да изготвят такива за своята държава членка под формата на незадължителни професионални насоки. Освен това съответните професионални камари и сдружения следва да изготвят европейски етични кодекси, за да поставят и осигурят в целия ЕС високи изисквания към услугите, предоставяни от свободните професии. Създаването на кодекси за поведение се насърчава чрез член 37 от Директивата за услугите (2). Същевременно, поради значението, което професионалните услуги имат за възложителя, и особеното доверие, което той трябва да има към доставчика на услугата, тя следва да бъде предоставяна от последния задължително в личното му качество.

5.5. Личното отношение на доверие между получателя и доставчика на услугата, както и съответните във висша степен лични правни интереси, прави неизбежни законовата защита на тайната и законовото право на отказ от даване на показания и забраната за даване на показания от доставчика на услугата и неговите сътрудници. Това са елементи, характерни за свободната правова държава.

5.6. Услугите предоставяни от свободните професии, които засягат основните области от обществен интерес, например лекарски грижи, социални услуги и психологически грижи, фармацевтични услуги и правни съвети, трябва да се предоставят по цялата територия, включително и в селските региони.

5.7. Посочените изисквания предполагат упражняващите свободни професии винаги да поставят качеството на услугата по-високо от стремежа към максимална печалба, в съответствие с етичните принципи, на които са подчинени.

5.8. Следователно по-нататъшното развитие на законодателството, регулиращо свободните професии, не трябва да бъде ориентирано само въз основа на икономически съображения. Осигуряването на достатъчно висококвалифицирани и отговарящи на най-високи изисквания за качество повсеместни услуги трябва да бъде цел на всяко регулиране. Трябва винаги да се проверява дали съществуващите нормативни уредби са подходящи за гарантиране на посочените цели или в действителност служат на други интереси.

6. Настоящи и бъдещи изисквания към свободните професии и техния профил

6.1. Би следвало да се създаде единно за целия ЕС определение на понятието „свободна професия“. То трябва да съдържа само общите характеристики на свободната професия, както и да посочва категориите свободни професии. Определението не бива да пречи на възникването на нови свободни професии. Като модел може да послужи проектът на харта на свободните професии, изработен от множество различни европейски професионални сдружения под ръководството на Съвета на европейските зъболекари (Council of European Dentists — CED).

6.2. Освен националните междубраншови организации и европейското междубраншово представителство, във всяка държава членка за съответните свободни професии би следвало да има професионална организация, която да обобщава, публикува и доразвива професионално-етични принципи, там, където това не е било извършено от професионалните сдружения. Тази организация би трябвало да отговаря и за спазването на професионално-етичните принципи от страна на професионалното съсловие.

6.3. Високите етични изисквания към предоставянето на услуги от свободните професии и в бъдеще ще трябва да бъдат осигурявани чрез конкретни насоки и ясно дефинирани етични принципи. За целта съществуват нормативни и санкциониращи професионални правила, както и професионално-етични кодекси за поведение. Това укрепва доверието на потребителите.

6.4. Наред с осигуряването на професионални и етични изисквания по отношение на предоставянето на професионални услуги, трябва да се запазят и да се засилят също и конкурентоспособността и иновативността на тези професии. Предизвикателството, което сега стои пред тях, е да преодолеят различията между различните национални правни разпоредби и да могат да се конкурират с колегите от други държави членки в рамките на един все по-интегриран вътрешен пазар.

6.5. Правните норми относно съответната професия трябва да са съвместими с европейските основни свободи, по-специално свободното предоставяне на услуги, свободата на установяване и правото на свободно движение. Следователно тези професионални правни норми трябва да действат недискриминационно, да служат на задължителното съображение за общо благоденствие и да бъдат пропорционални. Освен това те трябва да са съвместими със съответното национално право. То следва да обвързва упражняването на определени функции със специфична квалификация.

6.6. При услугите, предоставяни от свободните професии, често на особен риск са изложени строго лични правни интереси на получателя на услугата. Този възможен риск прави наложително да се регламентира достъпът до професията и да се поставят високи изисквания за допускане до упражняването ѝ. Освен за образованието това се отнася и за други лични характеристики като добра репутация, контрол на здравословното състояние или отказ от едновременното упражняване на друга, несъвместима дейност. На равнището на ЕС това изискване е взето подобаващо предвид посредством Директивата относно признаването на професионалните квалификации (3), както и чрез специални разпоредби като директивите относно лекарите и зъболекарите, както и Директивата относно улесняване на постоянното упражняване на адвокатската професия в държава членка, различна от държавата, в която е придобита квалификацията (4), или Директивата относно задължителния одит (5).

6.7. В почти всички държави членки упражняващите свободна професия са задължени да повишават редовно квалификацията си (Continuing Professional Development, CPD). Съществуват различия по отношение на проверката на мерките за повишаване на квалификацията и на последиците от непремината по надлежния ред квалификация. Във все по-усложняващ се контекст на постоянно развитие на технологичните методи в медицината и техниката, както и на постоянно увеличаване на националните и международните правни норми, задача на свободните професии е да гарантират провеждането на ефективно повишаване на квалификацията на всички принадлежащи към съответната професия.

6.8. В повечето държави членки упражняващите свободни професии могат почти неограничено да влизат в професионално съдружие с представители на други професии. В някои държави членки обаче кръгът от съдружници е ограничен до избрани свободни професии, предвиждат се определени изисквания за мнозинство по отношение на съдружниците, правото на глас или управителите, и е изключено капиталовото участие на трети лица. Тези разпоредби са възможно средство за недопускане на поставянето на едностранчиви икономически цели при упражняването на дадена свободна професия.

6.9. Участието на членове от други професионални съсловия в съдружие на упражняващи свободна професия може да доведе до конфликти по отношение на защитата на тайната, както и на законовото право на отказ от даване на показания. Тук трябва да се гарантира, че чрез ангажирането на съдружие от лица, упражняващи свободни професии, няма да се снижи защитата на възложителя, клиента или пациента. Подобни противоречия могат да бъдат ефикасно избегнати чрез ограничаване на кръга от съдружници.

7. Защита на потребителите и самоуправление

7.1. Във всички държави членки съществува някаква форма на управление на свободните професии от страна на държавата, на професионални камари или професионални сдружения. Концепцията за самоуправлението като принцип на организация на свободните професии е неразривно свързана с идеята за свободна професия.

7.2. По отношение на самоуправлението в държавите членки има две различни концепции. Според едната професионалните сдружения и камари представляват интересите на съответната професия като доброволни форми на сдружаване. Същевременно те вземат консултативно участие в регулирането на професията (от страна на държавата). Освен това тяхното разбиране за стандартите за упражняване на тяхната професия намира израз в етични кодекси. В съответствие с другата концепция професионалните камари освен това поемат, като част от непрякото държавно управление, и публични функции, като издаването на разрешения за упражняване на професията и надзора върху него. Самоуправлението не е в противоречие с управлението от страна на държавата, а по-скоро те изпълняват общи функции.

7.3. Самоуправлението на свободните професии осъществява посредничество между правото на членовете на професията да я упражняват свободно от държавно въздействие и правото на държавата да я регулира. Чрез собственото правно регулиране упражняващите професията отстояват правото си на ненамеса от страна на държавата, но същевременно се гарантира ангажираността им с общото благосъстояние, която е и в интерес на получателите на услугата и на потребителите.

7.4. Посредством самоуправлението на свободните професии се осъществява принципът на субсидиарност, според който една функция винаги трябва да се поема от органа, който е най-близо до нея. Принадлежащите към дадена професия се отличават със специализирани познания и поради това те са най-близката по компетентност инстанция до управлението и регулирането на свободните професии. То използва принципа на взаимен контрол между конкурентите.

7.5. Oт своя страна самоуправлението и саморегулирането на свободните професии ограничава своите членове при упражняването на професията. Това са действия на непряко държавно управление и за тях е необходимо прехвърлянето на правомощия от страна на държавата. Всяко самоуправление и саморегулиране на свободните професии от своя страна е свързано с основните свободи, националното право, както и с европейското и националното антитръстово законодателство.

7.6. Функционално условие за самоуправление е задължителното членство — в онези страни, в които това е възможно съгласно действащото законодателство. Тази намеса в свободата на упражняване на професията е оправдана от по-висш общ интерес в името на общественото благоденствие.

7.7. Разпоредбите относно задължителното членство трябва да бъдат така формулирани, че да не вредят на свободното предоставяне на услуги и на свободата на установяване. Подходящи инструменти за тази цел са признаването на регистрации в друга държава членка или (безплатни) регистрации при наличие на членство в друга държава — членка на Европейския съюз.

7.8. Може да се очаква, че и през 2020 г. ще се запази напрежението между държавни и индивидуални интереси, както и необходимостта от предоставяне на независими съвети и подкрепа. Институцията на свободните професии ще продължи да бъде оперативна вероятно дори и тогава, когато в нея се внася актуализация съобразно съвременните изисквания, без обаче да се ограничават нейни същностни елементи, сравнителната ѝ преднина в познанията, независимостта/прозрачността и основаващото се на тях доверие.

Брюксел, 25 март 2014 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Henri MALOSSE

(1) В рамките на изготвянето на становището ЕИСК възложи на Европейския център за свободни професии към Кьолнския университет да осъществи проучване „The State of Liberal Professions Concerning their Functions and Relevance to European Civil Society“ (Състоянието на свободните професии по отношение на техните функции и значението им за европейското гражданско общество, EESC/COMM/05/2013), чието публикуване е в процес на финализиране.

(2) Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 г. относно услугите на вътрешния пазар, ОВ L 376, 27.12.2006 г., стр. 36 и сл.

(3) Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 г. относно признаването на професионалните квалификации, ОВ L 255, 30.9.2005 г., стр. 22 и сл.

(4) Директива 77/249/ЕИО на Съвета от 22 март 1977 г. относно улесняване на ефективното упражняване от адвокатите на свободата на предоставяне на услуги, ОВ L 78, 26.3.1977 г., стр. 17, и Директива 98/5/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 1998 г. относно улесняване на постоянното упражняване на адвокатската професия в държава членка, различна от държавата, в която е придобита квалификацията, ОВ L 77, 14.3.1998 г., стр. 36.

(5) Директива 2006/43/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2006 г. относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети, за изменение на Директиви 78/660/ЕИО и 83/349/ЕИО на Съвета и за отмяна на Директива 84/253/ЕИО на Съвета, ОВ L 157, 9.6.2006 г., стр. 87 и сл.