C 39/43

Становище на Европейския комитет на регионите – Доклад относно прилагането на директивите в областта на обществените поръчки

(2020/C 39/09)

Докладчик : Thomas Habermann (DE/EPP), председател на Окръжния съвет на Рьон-Грабфелд

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ

1. подчертава, че настоящото становище произтича от ангажимента на КР във връзка с Работната група по въпросите на субсидиарността, пропорционалността и принципа „правим по-малко, но по-ефективно“ и програмата за по-добро регулиране да предостави обратна информация относно прилагането на европейското законодателство на местно и регионално равнище. За тази цел КР и Съветът на европейските общини и региони (СЕОР) осъществиха съвместно общоевропейско проучване с цел оценяване на прилагането на правната рамка за възлагане на обществени поръчки от страна на местните и регионалните власти и възложиха проучване по този въпрос; КР изтъква, че поради различните равнища на участие на държавите членки резултатите от анкетата не могат да имат представително значение за ЕС, а могат само да покажат тенденции; освен това обръща внимание на доклада, публикуван през юли 2019 г., относно първата консултация с Мрежата на КР от регионални центрове ( 1 ) , в който се потвърждават по същество резултатите от изследването на Съвета на европейските общини и региони (CEMR) и КР;

2. отбелязва, че мащабната реформа на директивите относно възлагането на обществени поръчки през 2014 г. беше транспонирана от някои държави членки в националните законодателства през 2016 г., а от други доста по-късно; тъй като от влизането в сила на непосредствено действащите национални нормативи относно обществените поръчки са изминали не повече от три години, този период позволява само ограничен поглед върху практическото прилагане на новите разпоредби;

3. подчертава, че както административната практика, така и икономическите оператори едва сега започват да се ориентират в променения режим на възлагане на обществени поръчки и че в някои случаи все още текат процеси на адаптиране; подчертава също така, че тези процеси на адаптиране на много места са свързани със значителни разходи за обучение и консултиране, а отчасти и за външни правни консултанти; при тези обстоятелства изразява категоричната позиция, че през близките години е нецелесъобразно да се предлагат нови законодателни разпоредби;

4. уточнява, че поради тази причина настоящото становище не е насочено към нова законодателна реформа, а разглежда актуалните трудности на възложителите на обществени поръчки на местно и регионално равнище в прилагането на регулаторната рамка; наред с това в него се коментират отделни аспекти, разгледани за последно от Комисията в нейното незаконодателно съобщение от октомври 2017 г. за по-ефективна, устойчива и професионална организация на обществените поръчки ( 2 )

5. подкрепя целта и основните елементи на директивите, в частност електронните обществени поръчки и насърчаването на участието на МСП, новите концепции за възлагане на вътрешни поръчки и сътрудничество между общините, възможността органите възложители да използват стратегически критерии в своите процедури за вземане на решения при възлагането на обществени поръчки, както и насърчаването на прозрачността и интегритета;

6. подчертава, че (както показаха и резултатите от анкетата ( 3 ) ) трансграничните обществени поръчки не са донесли добавена стойност за местните и регионалните власти. Въпреки редовно провежданите скъпоструващи и времеемки процедури за възлагане на обществени поръчки на равнище ЕС не се представят никакви или много малко трансгранични оферти; причината вероятно се крие във факта, че електронните платформи, с които разполагат държавите, са различни, което се явява пречка пред участието на предприятия и структури от съседни държави: тъй като са разработени и пуснати в действие в рамките на националните държави, тези платформи често не предлагат възможност за ползване на друг език или за включване на административни изисквания на държави, различни от държавата, в която се намира възлагащият орган;

7. привлича вниманието върху факта ( 4 ) , че междувременно правилното прилагане на законодателната рамка за обществени поръчки се е превърнало в самоцел, вместо да се разглежда само като инструмент за поръчка на дейности, доставки и услуги;

8. подчертава, че трябва да се изясни при какви обстоятелства местните и регионалните власти могат да поощряват икономическия растеж на местно равнище и местните структури с оглед на устойчивото развитие и постигането на положителен екологичен баланс чрез използване на къси вериги за доставки (напр. инициативата „Holz von hier“ („Местна дървесина“) в съответствие с така наречения принцип „buy local“ („купувайте местни стоки“);

9. подчертава, че в съответствие с принципа за местно самоуправление предоставената от реформата от 2014 г. възможност за отчитане на критерии за екологосъобразност, социална значимост и новаторство при доставянето на обществени услуги следва да бъде оставена изцяло на преценката на съответните власти; счита, че трябва категорично да се отхвърли евентуално бъдещо задължение за прилагане на стратегически цели при всяко възлагане на поръчка, за да се избегне ненужно претоварване на процедурите по възлагане; посочва, че при много обществени поръчки, например стандартни доставки на продукти, вземането под внимание на стратегически цели може и да не е целесъобразно;

10. подчертава, че поставянето на допълнителни политически цели увеличава както вероятността от грешки, така и риска от конфликти между тези цели; изтъква, че поставените цели в сферата на обществените поръчки могат да се постигат само доколкото – и при условие че – не се пренебрегва основната цел, а именно да се осигурят на гражданите добри продукти и услуги на разумна цена;

11. подчертава също, че в реформата през 2014 г. категорично беше утвърдено правото на местните и регионалните власти да предоставят и организират сами своите услуги през собствени институции, публични дружества или обществени предприятия, както беше утвърдена и концепцията за възлагане на поръчки на вътрешни оператори и сътрудничество между общините. Възлагането на обществени поръчки на трети страни е само една от многото алтернативи за предоставяне на обществени услуги ( 5 ) . В заключение КР изтъква правото на възложителите на обществени поръчки да връщат възложени на трети страни поръчки отново на общинските власти;

12. счита, че целта за увеличаване на прага за публикуването на обявите за обществените поръчки в целия ЕС е целесъобразна, за да се запази балансът между прозрачността, от една страна, и административната тежест за органите и МСП, от друга страна; призовава Комисията в дългосрочен план да работи на равнището на СТО за значително увеличение на праговете в Споразумението за обществените поръчки.

II. ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

Стратегически обществени поръчки

13. счита, че с въведената в директивите за обществените поръчки от 2014 г. възможност възлагащите органи да вземат под внимание стратегически цели при възлагането на обществени поръчки, в отделни случаи може да се постигне „по-добра обществена поръчка“ от гледна точка на възложителя;

14. счита обаче, че произтичащите от това административни разходи за местните и регионалните власти трябва да бъдат пропорционални на ползите, които обществените поръчки могат да донесат за гражданите. Основното предназначение на обществените поръчки не е постигането на политически цели, например в сферата на екологичната устойчивост, социалното приобщаване и иновациите или ускоряване на социално-политическото развитие в даден сектор. При все това те се използват все повече и повече като инструмент за управление и постигане на други политически цели. Важно е обаче да не се забравя целта на обществените поръчки: намиране на най-доброто съотношение между цена и качество в съответствие с принципите за бюджетна дисциплина и ефективност на публичното управление;

15. посочва, че (както показаха резултатите от анкетата на КР/СЕОР) местните и регионалните власти са запознати с възможността да използват критерии за екологосъобразност, социална значимост и новаторство. Тези критерии понякога се прилагат неохотно, от една страна, защото липсва необходимост, от друга страна, защото поради по-голямата вероятност от грешки се увеличава вероятността от процедури по обжалване; по-специално местните и регионалните власти се оплакват от недостиг на професионални умения, каквито са необходими за насърчаването на този вид обществени поръчки;

16. подчертава, че въпреки възможността да възлагат поръчки въз основа на различни критерии за качество местните и регионалните власти често предпочитат по-изгодната цена, защото от тяхна гледна точка тя обосновава разумното използване на публичните средства, а е и по-лесен за прилагане критерий;

17. припомня критиките, отправени от Комисията в нейното съобщение ( 6 ) , че при 55 % от процедурите за възлагане на обществени поръчки най-ниската цена все още се използва като единствен критерий за възлагане; пояснява, че при въпросните процедури за възлагане на обществени поръчки стратегическите цели може и да са били взети предвид, тъй като, например, в много случаи е също толкова ефективно в спецификациите да бъдат включени критерии за екологична и енергийна ефективност, а след това договорите да се възлагат въз основа на най-ниската цена;

18. подчертава, че съгласно резултатите от анкетата необходимостта от стратегически критерии при възлагането варира в много широки граници. Като цяло не се наблюдава необходимост от стимулиращи иновациите обществени поръчки, необходимостта от социални обществени поръчки се оценява като умерена, а необходимостта от екологосъобразни обществени поръчки се потвърждава от мнозинството възлагащи органи. Комитетът отбелязва, че поради сложността на правната рамка съществуват трудности при прилагането на всички критерии, при определянето на условията за изпълнение на поръчката и в частност при оценката на еквивалентността на националните сертификати и етикети, които трябва да обосноват изпълнението на критериите ( 7 )

19. подчертава, че до този момент използването на обществени поръчки за иновации, включително партньорство за иновации или обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий, се практикува само от малък брой органи в някои държави членки. Основните причини са, че стимулирането на научноизследователската и развойната дейност рядко стои на преден план, става въпрос за доставка на стандартни продукти или съществуват бюджетни ограничения. Инструмент за стимулиране на обществени поръчки за иновации би могла да бъде инициативата на комисията „Big Buyers“ („Големите купувачи“). КР подчертава, че обединяването на различни форми на обществени поръчки и групи за закупуване по правило улеснява и по-малките местни и регионални власти и спомага за повишаването на тяхната ефективност;

Достъп на МСП до пазарите на обществени поръчки

20. припомня, че стимулирането на МСП е един от петте приоритета в реформата на нормативната уредба в областта на обществените поръчки от 2014 г.; посочва, че МСП и стартиращите предприятия все още изпитват трудности да изпълнят икономическите или специализираните критерии за допустимост. Наред с това съществени пречки са забавяните плащания, недостатъчното познаване на ключовите аспекти на възлагането на обществени поръчки от страна на МСП, както и високите потенциални разходи за процедурите по обжалване;

21. посочва, че досегашните мерки за повишаване на участието на МСП (както показва и анкетата на КР/СЕОР) не са довели до очакваното подобрение;

22. подчертава, че по правило именно за МСП стратегическите цели на обществените поръчки представляват значително препятствие при участието в процедурата по възлагане в сравнение с големите предприятия, тъй като МСП често не разполагат с необходимите ресурси, за да изпълнят стратегическите критерии за възлагане; изтъква, че има опасност евентуално подсилване на стратегическото възлагане на обществени поръчки да влезе в противоречие с правилната и заслужаваща подкрепа цел да бъде улеснен и стимулиран достъпът на МСП до процедурите за възлагане на обществени поръчки;

23. подчертава в тази връзка необходимостта от преразглеждане на приложимото в момента на европейско равнище определение за МСП ( 8 ) ; посочва, че в актуалното определение средноголемите предприятия („дружества със средна пазарна капитализация“ с до 500 работници) са много съпоставими с МСП в структурно отношение (< 250 работници и годишен оборот ≤ 50 милиона евро или годишен баланс ≤ 43 милиона евро) и въпреки това не получават преференциално третиране спрямо големите предприятия; на фона на нарастващата протекционистична тенденция от страна на значимите пазари подчертава колко е важно ЕС да възприеме конструктивна и подчертано отворена към пазара позиция по отношение на световната конкуренция за благото на местната европейска икономика и да вземе под внимание МСП като силен икономически фактор в селските региони;

24. селективен подбор, когато доставчиците на услугата работят в рамките на обикновена процедура за разрешаване или на т. нар. процедура „open-house“, Съдът на Европейския съюз постанови, че Директивата за обществените поръчки не се прилага посочва, че новият режим за социални и други специфични услуги изправя местните и регионалните власти пред трудности и че срещаните проблеми са свързани, наред с другото, със специфичното естество на тези услуги и специфичния контекст, в който се предоставят; изразява критично отношение към факта, че понастоящем от определен праг (750 000 евро) нататък обявяването на конкурентна тръжна процедура е задължително, въпреки че все още има основания този вид услуги да не се считат за релевантни за вътрешния пазар; посочва, че тези разпоредби отчасти не съответстват на националните системи на държавите членки. В случаите, в които публичните органи не вземат решение заподбор, когато доставчиците на услугата работят в рамките на обикновенаили на т. нар. процедура „open-house“, Съдът на Европейския съюз постанови, че Директивата за обществените поръчки не се прилага ( 9 ) . Разпоредбите на Директивата за обществените поръчки обаче невинаги са съвместими с националните системи на държавите членки и могат да доведат до непропорционална административна тежест за местните и регионалните власти ( 10 ) . Освен това приложното поле на режима е неясно поради позоваванията на кодовете CPV в приложение XIV, чието съдържание е неопределено;

25. счита, че възлагането на обществени поръчки на обособени позиции е особено благоприятно за МСП и средноголемите предприятия и затова е добър подход; посочва, че въпреки това неефективните предприятия или прекалено малките обособени позиции могат да увеличат административните разходи и разходите за координация за възложителите;

Трансгранично закупуване на стоки и услуги

26. отбелязва, че общият дял на трансграничните обществени поръчки е спаднал от 5,95 % през 2013 г. на 3,4 % през 2017 г. ( 11 )

27. подчертава, че понятието „обществени поръчки“ трябва да се тълкува от функционална гледна точка, но дори ако се разглеждат по този начин, различните видове услуги за планиране не могат да се сумират при изчисляването на стойността на договора, а по-скоро могат да се разглеждат като отделни договори; обяснява, че това е особено важно за защитата и засиленото участие на МСП в процедурите за възлагане на обществени поръчки;

28. призовава Комисията да приеме по-всеобхватни насоки относно електронните процедури за възлагане на обществени поръчки с цел повишаване на правната сигурност и на участието на МСП в електронните процедури за обществени поръчки;

29. посочва, че изключенията, посочени в член 10, буква з) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета ( 12 ) , отразяват голямото значение на хуманитарните организации с нестопанска цел, които могат да възникват в резултат на доброволческа дейност, особено в случай на операции по гражданска защита; счита, че държавите членки могат да заложат изрично в своето национално законодателство кои организации се считат за организации с нестопанска цел, като в националното законодателство се гарантира, че тези организации отговарят на критериите за организации с нестопанска цел, определени от Съда на ЕС ( 13 )

30. подчертава, че в анкетата на КР/СЕОР 70 % от запитаните посочват, че трансграничното закупуване не носи допълнителна стойност поради липсата на оферти от други държави членки, и само 24 % изразяват мнението, че то стимулира конкуренцията и води до по-добри алтернативи; обръща внимание на констатациите в доклада на Мрежата от регионални центрове, че някои сектори, по-специално в социалните области, нямат трансгранично измерение и поради това не са от необходимия интерес за вътрешния пазар;

31. изразява принципно съгласие с целта на Комисията за увеличаване на броя на трансграничните процедури за възлагане на обществени поръчки; посочва, че сред причините за малкия дял трансгранични обществени поръчки са необходимостта от предоставяне на документацията за обществената поръчка на няколко езика, което изисква време и ресурси и задължително води до увеличаване на разходите, а също и различното тълкуване на директивите за обществените поръчки в държавите членки;

32. посочва, че друга основна причина вероятно са различните стандарти и правни разпоредби, които държавите членки прилагат в сферата на трудовото право, здравословните и безопасни условия на труд и строителството; това възпира потенциалните чуждестранни оференти и по-специално МСП, които често не разполагат с необходимите материални и правни ресурси, за да изпълнят изискванията на други държави членки, да подават оферти;

33. накрая, изтъква, че е твърде обичайна практика дружествата да създават дъщерни предприятия в други държави членки, за да бъдат по-близо до местните пазари. В повечето случаи офертите за местни и регионални обществени поръчки се представят от дъщерните предприятия, а не от дружеството майка. Тези транзакции не се включват в статистическите данни за трансграничните обществени поръчки;

34. накрая специално изтъква трудностите, които срещат оферентите при изпълнението на различните изисквания на държавите членки по отношение на трансграничните сертификати и електронни подписи; това налага необходимостта да се предвидят общи насоки за изготвяне на общи регулаторни и компютърни системи и за създаване на електронни платформи, които да позволяват участие на структури и предприятия, установени в различни съседни държави;

Действия за подобряване на прилагането

35. посочва, че обявената от Комисия „професионализация“, т.е. обучението на административния персонал, се намира в рамките изключително на организационния суверенитет на държавите членки и в частност на общинските и регионалните власти; освен това изразява опасенията си, че допълнителните насоки и наръчници на Комисията относно „професионализацията“ на възложителите на обществени поръчки (като например планираната Европейска рамка за професионализация (ЕРП), наред с вече твърде обемната регулаторна рамка, ще доведат до допълнителни административни разходи за възлагащите органи, които и без това вече имат обширна регулаторна рамка;

36. приветства окончателния план за действие на Партньорството за иновативни и отговорни обществени поръчки в рамките на Програмата за градовете ( 14 ) от 26 октомври 2018 г. и подкрепя по-специално препоръките, отправени към равнището на ЕС – да се обмисли възможността за финансиране от ЕС на съвместни трансгранични обществени поръчки, обществени поръчки за новаторски решения, стратегически обществени поръчки, по-специално социални обществени поръчки (т.е. използване на социални клаузи и критерии за възлагане при тръжни процедури и договори) и кръгови обществени поръчки, към равнището на държавите членки – да се направят инвестиции в изграждането на капацитет за иновативни и отговорни обществени поръчки, както и към равнището на държавите членки и градовете – да се засили обучението относно кръговите обществени поръчки и иновативните отговорни обществени поръчки;

37. счита, че ЕС трябва да осигури съгласуваност между различните европейски политики, уреждащи обществените поръчки, конкуренцията и държавните помощи, за да гарантира укрепването на целия ЕС като промишлен център и конкурентоспособността на европейските предприятия в глобализирания свят;

38. призовава Комисията да започне процес за въвеждане на общо за целия ЕС, надеждно и ясно етикетиране и сертификати, по-специално в сферата на екологичната устойчивост, с цел обезпечаване на правна сигурност и облекчаване на тежестта за възлагащите органи по места;

39. привлича вниманието върху факта, че разработването на собствени електронни системи и национални портали за възлагане на обществени поръчки понякога създава проблеми със съвместимостта както в рамките на държавите членки, така и между тях; разработването на напълно съвместими системи би могло значително да опрости и ускори процедурите по възлагане на обществени поръчки;

40. изтъква в заключение, че директивите не са изпълнили основната си цел за съществено улесняване на процедурите за местните и регионалните власти; счита обаче, че в интерес на приемствеността и поради горепосочените причини през близките години изобщо не е препоръчително да се предприема нова законодателна реформа.

Брюксел, 8 октомври 2019 г. Председател на Европейския комитет на регионите Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Комитет на регионите, Координационна група по въпросите на субсидиарността, Мрежа от регионални центрове за политика на ЕС, Преглед на прилагането, Доклад относно прилагането, Първа консултация относно обществените поръчки, юли 2019 г.

(2) Съобщение на Комисията „Повишаване на ефективността на обществените поръчки в Европа и в полза на Европа“ от 3 октомври 2017 г. (COM(2017) 572).

(3) Вж. проведената от КР съвместно със Съвета на европейските общини и региони (СЕОР) анкета за оценка на прилагането на директивите в областта на обществените поръчки от 2014 г.: Предизвикателства и възможности на регионално и местно равнище.

(4) Вж. съвместната анкета на КР/СЕОР.

(5) Вж. становището на Европейския комитет на регионите от 5.7.2018 г. относно Пакета за обществените поръчки, докладчик: Adrian Ovidiu Teban (RO/ЕНП).

(6) Съобщение на Комисията „Повишаване на ефективността на обществените поръчки в Европа и в полза на Европа“ от 3.10.2017 г. (COM(2017) 572 final).

(7) Анкета на КР/СЕОР.

(8) Препоръка на Комисията 2003/361/ЕО, 6.5.2003 г. (ОВ L 124, 20.5.2003 г., стр. 36).

(9) Дела C-410/14 Falk Pharma и C-9/17 Tirkkonen.

(10) Становище на платформата REFIT относно ефективността и ефикасността на обществените поръчки (подпомагане на младежта и социално подпомагане) по искане на нидерландското Министерство на здравеопазването, социалните грижи и спорта, 14 март 2019 г.

(11) Европейски парламент, Тематичен отдел по политики в областта на икономиката, науката и качеството на живота Contribution to Growth. („Принос за растежа“)European Public Procurement. („Европейски обществени поръчки“) Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses („Осигуряване на икономически предимства за гражданите и предприятията“), януари 2019 г.

(12) ОВ L 94, 28.3.2014 г., стр. 65.

(13) Решение на Съда на ЕС по дело C-465/17 от 21.3.2019 г.

(14) https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/final_action_plan_public_procurement_2018.pdf