КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. В рамките на ОСП Европейският съюз разполага с два съпоставими инструмента, насочени към децата:

- Програма "Мляко за училищата", която от 1977 г. насам предлага безвъзмездна финансова помощ за продажбата на намалени цени на млечни продукти в училищата.

- Програма "Плодове в училище", която от началото на учебната година 2009/2010 съфинансира предоставянето на плодове и зеленчуци в училищата.

II. В съответствие с един и същи основен принцип (предоставяне на продукти в училищата), тези програми преследват една и съща двойна цел:

a) подпомагане на стабилизирането на пазара (цел "пазар");

б) насърчаване на здравословното хранене (цел "здравословно хранене").

Свързаната с храненето цел, която първоначално е създадена като мярка за пласиране на продуктите, постепенно се е превърнала за Комисията в основна цел на програмата "Мляко за училищата".

III. И двете програми имат за цел оказване на въздействие на две нива:

a) в краткосрочен план да увеличат или поддържат нивото на консумация на продуктите от младите хора, като осигурят наличието им в училищата;

б) в дългосрочен план да оказват възпитателен ефект върху хранителните навици.

IV. Палатата извърши съвместен одит на ефективността на двете програми. Предвид скорошното стартиране на програмата за доставяне на плодове, одитът беше насочен основно към програма "Мляко за училищата", като в допълнение беше осъществена сравнителна оценка на системата по отношение на плодовете, която се въвежда в момента.

V. Понастоящем двете програми в голяма степен се основават на хипотезата за положителната връзка между консумацията на субсидираните продукти и общественото здраве. При извършването на одита не беше извършена проверка на тази хипотеза, тъй като тя не влиза в правомощията на Палатата. Въпреки това Палатата отбелязва, че тази хипотеза не е всеобщо приета.

VI. Съветът взе решение за продължаване на програма "Мляко за училищата" въпреки получената твърде отрицателна оценка и предложението от страна на Комисията за нейното спиране. Десет години след това решение Палатата констатира, че програмата не е съществено променена и нейната ефективност е в най-добрия случай много ограничена:

a) по отношение на очакваното въздействие в краткосрочен план (предлагане на мляко в училищата) Палатата констатира, че конкретните постижения на програма "Мляко за училищата" са твърде малко:

i) програмата е относително слабо привлекателна най-вече поради ниския размер на субсидията и вследствие на това до голяма степен се наблюдават икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите. В повечето случаи подпомогнатите продукти биха били така или иначе включени в менютата на училищните столове или биха били закупени от бенефициентите дори и при липса на подпомагане.

ii) одитът показа, че организирането на безплатно предоставяне на продукти в някои държави членки е оказало по-положително въздействие, но този вид разпространение се покрива от скъпоструващи национални програми, в които бюджетът на Общността почти не участва.

б) по отношение на очакваното въздействие в дългосрочен план (педагогически ефект) Палатата констатира, че понастоящем програмата не е съобразена в достатъчна степен със заявените педагогически цели. По-специално предоставянето на продукти не винаги е било извършвано по достатъчно разпознаваем начин и не е бил въведен нито един друг специфичен педагогически инструмент.

VII. Палатата констатира обаче, че повечето от слабостите, отбелязани по отношение на програма "Мляко за училищата", са били идентифицирани и поне частично взети предвид от страна на Комисията при изготвянето на програма "Плодове в училище". В резултат на това е приет единен модел за безплатно разпространяване на продуктите извън училищните столове и са въведени инструменти за постигане на педагогическите цели. Тези мерки обаче са свързани с извършването на значителни разходи, една съществена част от които се поема от националните или местните бюджети. Въпреки че все още е рано да се оценява действителната И` ефективност, много по-вероятно е тази нова програма да подпомогне постигането на краткосрочните и дългосрочните цели и по този начин да предостави възможности за подобряване на програма "Мляко за училищата".

VIII. Палатата формулира следните основни препоръки:

a) като се има предвид ограниченото въздействие на програма "Мляко за училищата", решението за нейното продължаване следва да бъде обусловено от възможностите за извършване на задълбочена реформа с оглед коригиране на идентифицираните слабости. При вземането на това решение следва да се отчете по-специално признатата хранителна стойност на продукта в контекста на целите в областта на общественото здраве. Ако се предприеме извършването на една задълбочена реформа, тя би трябвало да се основава на посочените по-долу съображения;

б) за да има програма "Мляко за училищата" действително въздействие върху количествата мляко, консумирани в училищата, размерът на субсидията на килограм би трябвало значително да бъде увеличен до ниво, позволяващо безплатно предлагане на мляко. Тази препоръка обаче не би трябвало да води до увеличаване на разходите на ЕС за програмата, а напротив, да позволи съсредоточаване на средствата в полза на по-ограничен брой бенефициенти, което може също така да допринесе по ефективен начин за преодоляване на проблема с икономическите загуби. Бенефициентите ще бъдат определени в зависимост от установените хранителни нужди;

в) по отношение на програма "Мляко в училищата" следва да се вземат мерки за ограничаване на икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите, по-специално тези, свързани с ученическите столове, като се гарантира оптимална прозрачност на програмата.

г) по отношение на педагогическите цели двете програми следва да възприемат по-последователен подход за оценка на ролята и значението на съпровождащите мерки. Ако значимостта на тези мерки се потвърди, следва да се преразгледа възможността за допускането им до съфинансиране от страна на бюджета на ЕС.

д) в по-общ контекст, с цел гарантиране на последователност на подхода на двете програми към здравословното хранене и оптимизиране на управлението, следва да се подобри координацията и съвместните действия между тях.

ВЪВЕДЕНИЕ

+++++ TIFF +++++

Източник: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_bg.htm

ДВЕ СЪПОСТАВИМИ ХРАНИТЕЛНИ ПРОГРАМИ В РАМКИТЕ НА УЧИЛИЩАТА

1. "Яж, пий, движи се!": това е мотото на информационната кампания на Комисията за здравословно хранене, проведена през 2009—2010 г. и насочена към децата в ЕС. Тази кампания, която е финансирана от бюджета за земеделие на ЕС, има за цел да насърчи децата да възприемат по-добри хранителни навици. Кампанията "Вкусната дружина" стартира с организирането на изложба и се популяризира основно чрез две програми за предоставяне на хранителни продукти в училищата:

a) програма "Мляко за училищата" [1] която от 1977 г. насам предлага безвъзмездна финансова помощ за продажбата на млечни продукти в училищата на намалени цени.

б) програма "Плодове в училище" [2] стартира от началото на учебната година 2009/2010. Тя съфинансира предоставянето на плодове и зеленчуци в училищата.

2. Понастоящем, от 2009 г. насам Комисията разполага с два съпоставими инструмента — единият за млечни продукти, а другият за плодове и зеленчуци (в приложение I се съдържа сравнителна таблица на тези двата механизма). Те са насочени към едни и същи бенефициенти и имат сходен размер на бюджета (вж. графика 1).

3. Двете програми преследват една и съща двойна цел:

a) подпомагане стабилизирането на пазара (цел "пазар") [3];

б) насърчаване на здравословно хранене (цел "здравословно хранене") [4].

Свързаната с храненето цел, която първоначално е създадена като мярка за пласиране на продуктите, постепенно се е превърнала за Комисията в основната цел на програмата "Мляко за училищата" (вж. каре 1).

ГРАФИКА 1

РАЗХОДИ НА ЕС [5] ЗА ПРОГРАМИТЕ "МЛЯКО ЗА УЧИЛИЩАТА" И "ПЛОДОВЕ В УЧИЛИЩЕ" (В МИЛИОНИ ЕВРО)

+++++ TIFF +++++

Източник: Бюджет на ЕС.

4. В съответствие с един и същи основен принцип двете програми имат за цел оказване на въздействие на две нива:

a) в краткосрочен план да увеличат или поддържат нивото на консумация на продуктите от младите хора, като осигурят наличието им в училищата;

б) в дългосрочен план да оказват възпитателен ефект върху хранителните навици [6].

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Източник: http://ec.europa.eu/agriculture/index_bg.htm

КАРЕ 1

ХРАНИТЕЛНИ И ПЕДАГОГИЧЕСКИ ЦЕЛИ НА ПРОГРАМА "МЛЯКО"

Във вътрешен документ от 1990 г. Комисията посочва, че схемата за предоставяне на мляко в училищата не е създадена като мярка за пласиране на излишъци от млечни продукти […]. Става въпрос за реални възпитателни действия, чиято основна цел е поддържане или насърчаване на хранителни навици за консумиране на мляко или млечни продукти в училищата. Освен това програмата е свързана и със здравословното хранене, тъй като предоставяните млечни продукти позволяват допълване на едно непълноценно или небалансирано хранене. Несъмнено не може да бъде отречен вторичния ефект, предизвикан от допълнителната консумация на значителни количества млечни продукти, които в противен случай биха се добавили към излишъка от млечни продукти, който трябва да бъде пласиран в рамките на други мерки.

Източник: Комисия — 1990 г.

Програмата за доставяне на мляко в училищата има хранителен и възпитателен характер и допринася за борбата срещу затлъстяването, както и за предоставянето на децата на основни елементи за техния растеж и здраве.

Източник: прес комюнике на комисар Фишер Бьол от 2008 г.

ОБЩ ПОГЛЕД КЪМ СИСТЕМАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ДВЕТЕ ПРОГРАМИ

5. И двете форми на подпомагане се предоставят пряко на училищното заведение или на друг бенефициент, който може да бъде компетентен орган в областта на образованието (най-често кметството), доставчик или посредническа организация, специално създадена за тази цел [7]. След като са одобрени, различните кандидати за подпомагане поемат оперативната отговорност за доставките (закупуване, съхраняване, разпространяване и административно управление).

МЛЕЧНИ ПРОДУКТИ

6. Помощта се предоставя под формата на европейска субсидия с фиксирана ставка в размер на 18,15 евро за 100 кг мляко [8], като държавите членки не са задължени да участват финансово.

7. Всяко училищно заведение взема решение относно своето участие и разходите за ЕС се изчисляват на база на сбора от получените допустими заявления. Приложимият регламент не фиксира максимален праг за помощта. Въпреки това регламентът предвижда, че субсидия може да се отпусне за максимално количество от 0,25 литра на учебен ден за всеки ученик, посещаващ редовно учебното заведение [9]. Това максимално количество обикновено не се достига от кандидатите.

ГРАФИКА 2

ОТНОСИТЕЛЕН ДЯЛ НА РАЗЛИЧНИТЕ МОДЕЛИ НА ПОДПОМАГАНЕ В ПОСЕТЕНИТЕ ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ В РАМКИТЕ НА ПРОГРАМА "МЛЯКО В УЧИЛИЩАТА"

+++++ TIFF +++++

Източник: Посетени държави членки.

8. Въпреки че програмата може да бъде приложена под различни форми, в посетените държави членки се открояват три основни модела (вж. графика 2 и каре 2):

a) субсидии за млечни продукти, които са включени в менюто на училищния стол [10](основно във Франция, Италия и Швеция);

б) продажба на мляко на намалена цена извън училищните столове (Германия, Полша (средни училища) и Обединеното кралство (деца на повече от 5 години);

в) безплатно доставяне на мляко извън училищните столове [11](най-вече в Полша (начални училища) и в Обединеното кралство (деца до 5 години включително).

ПЛОДОВЕ И ЗЕЛЕНЧУЦИ

9. Помощта от ЕС покрива между 50 % и 75 % [12] от разходите на раздаваните плодове и зеленчуци и някои свързани с тях разходи, като остатъка обикновено се финансира от държавите членки.

КАРЕ 2

ТИПИЧНИ ПРИМЕРИ ЗА МЛЕЧНИ ПРОДУКТИ, СУБСИДИРАНИ В ПОСЕТЕНИТЕ ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ

Франция: порция сирене или кисело мляко за десерт (училищен стол).

Италия: сирене пармезан с порция макаронени изделия или сирене моцарела в салата (училищен стол).

Швеция: машина за мляко на самообслужване по време на хранене (училищен стол).

Обединеното кралство и Полша: кутии с мляко, които се продават на намалена цена или се раздават безплатно на деца на определена възраст най-вече благодарение на финансиране от националните бюджети.

Германия: кутии с ароматизирано мляко, което се продава на намалена цена в рамките на учебните заведения.

10. Регламентът фиксира общ таван на разходите в размер на 90 милиона евро, разпределени между държавите членки, които желаят да участват в програмата. Всяка държава членка в рамките на националната си стратегия решава как да разпредели отпуснатите И` средства между потенциалните кандидати.

11. Помощта за разпространение на плодове е обусловена от приемането на съпровождащи педагогически мерки, които да гарантират успеха на програмата. Въпреки че не са допустими за подпомагане от страна на ЕС, тези мерки се считат за ключов елемент от прилагането на програмата.

12. Всички проверени по време на одита случаи на предоставяне на плодове бяха безплатни и организирани извън часовете за хранене.

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

СЪВМЕСТЕН ОДИТ НА ДВЕТЕ ПРОГРАМИ, НАСОЧЕН КЪМ ЕФЕКТИВНОСТТА…

13. Извършеният одит се концентрира основно върху ефективността на програмите "Мляко за училищата" и "Плодове в училище". Стартирането през 2009 г. на новата програма "Плодове" по сходен модел с този, който се прилага по отношение на млякото, представляваше удобен момент за извършване на подобен анализ. Като се има предвид този хронологичен ред, одитът обхвана най-вече програма "Мляко за училищата" и беше допълнен от сравнителен анализ на системата за плодовете, която се въвежда понастоящем.

14. Одитните въпроси по отношение на ефективността на програмите бяха следните:

a) участието в програмите насърчава ли се достатъчно (анализ на пречките, пред които са изправени кандидатите) и задоволително ли е нивото на участие за постигане на целите?

б) извършените по програмите разходи оказват ли пряко въздействие върху консумацията на продукти от бенефициентите? (Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите: ще се консумират ли продуктите при липса на подпомагане?)

в) в състояние ли са програмите да изпълнят предвидената възпитателна роля и да повлияят на бъдещите хранителни навици?

ГРАФИКА 3

"МЛЯКО ЗА УЧИЛИЩАТА" — ПЛАЩАНИЯ ПО ДЪРЖАВА ЧЛЕНКА ЗА 2009 Г.

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

15. Понастоящем двете програми в голяма степен се основават на хипотезата за положителната връзка между консумацията на субсидираните продукти и общественото здраве [13]. При извършването на одита не беше включена проверка на тази хипотеза, тъй като тя не влиза в правомощията на Палатата. Въпреки това Палатата отбелязва, че тази хипотеза не е всеобщо приета.

16. Одитът обхвана учебните години 2008/2009 и 2009/2010, но също така включи и проверка на изготвянето на двата регламента, които в момента се прилагат, както и анализ на резултатите от последните налични оценки по отношение на програма "Мляко".

17. Одитът беше проведен в службите на Комисията, както и в Германия [14], Франция, Италия, Полша, Швеция и Обединеното кралство. Тези шест държави членки (като последните две от тях участват единствено в програма "Мляко") представляват 75 % от плащанията за 2009 г. по програма "Мляко" и 63 % от бюджета, предвиден за първата година на програма "Плодове" (вж. графики 3 и 4).

ГРАФИКА 4

"ПЛОДОВЕ В УЧИЛИЩЕ" — БЮДЖЕТ ЗА 2009/2010 Г. ПО ДЪРЖАВА ЧЛЕНКА

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

18. Палатата извърши анализ на процедурите, установени от Комисията и от посетените държави членки, за изпълнение и мониторинг на програмите. Одитната дейност включи също така посещение на 31 заявители, получаващи помощ от името на над 40000 учебни заведения и 2 милиона деца. На място бяха посетени също така 56 учебни заведения, които участват в поне една от двете програми и в които учат над 16000 деца.

… И ДОПЪЛНЕН ОТ ПРОВЕРКА НА РЕДОВНОСТТА

19. Одитът включи също така проверка на редовността, насочена към най-важните аспекти, които могат да окажат пряко въздействие върху бенефициентите и ефективността на политиката. При посещенията в различните държави членки бяха установени проблеми, свързани най-вече с интерпретацията на приложимите правила. Впоследствие те бяха посочени в съобщение до Комисията и до съответните държави членки. За повече подробности вж. кратко описание на тези аспекти в приложение II.

+++++ TIFF +++++

Източник: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ВЪПРЕКИ ИЗКЛЮЧИТЕЛНО КРИТИЧНАТА ОЦЕНКА НА ПРОГРАМА "МЛЯКО" ПРЕЗ 1999 Г., ДОСЕГА НЕ СА ИЗВЪРШЕНИ РЕАЛНИ ПРОМЕНИ

20. През 1999 г. за програма "Мляко за училищата" е извършена външна оценка на общностно равнище [15]. Тази оценка е изключително критична по отношение на програмата и препоръчва нейното прекратяване предвид ниското ниво на ефективност и незадоволително съотношение на разходите и ползите (вж. каре 3).

21. Въз основа на тази оценка Комисията предлага прекратяване на програмата, но Съветът отхвърля това предложение. Като взема предвид това политическо решение, Комисията формулира предложения за намаляване на общностното финансиране на програмата, които са приети само отчасти (вж. каре 4).

КАРЕ 3

ОЦЕНКА ОТ 1999 Г. — ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ОКОНЧАТЕЛНА ПРЕПОРЪКА

[…] ако се оценява изключително въз основа на действителните И` официални и декларирани цели (подържане или увеличаване на консумацията на млечни продукти), мярката е оказала много слабо положително въздействие и има незадоволително съотношение на разходите и ползите. Ето защо Комисията би следвало сериозно да обмисли нейното прекратяване. Това би означавало основно, че държавите членки ще поемат отговорността да продължат предоставянето на субсидирано мляко на училищата под различни форми. Макар да е трудно да се предскаже резултатът, прекратяването на програмата несъмнено ще доведе намаляване на наличните количества млечни продукти и на консумацията им в училищата. Въпреки това данните от настоящия доклад подсказват, че ефектът ще бъде най-вероятно твърде ограничен.

[…] Тъй като посочените по-горе основни препоръки са насочени към прекратяване на програмата и разпределяне на ресурсите за други по-ефективни мерки, не са представени други препоръки за подобряване на ефикасността на съществуващата мярка. Авторите считат, че всяко бъдещо изменение следва да е насочено към отстраняване на основните слабости на програмата, които затрудняват постигането на нейните цели. Ако е възможно формулирането на препоръки за подобряване на ефикасността на програмата, те няма да повлияят съществено върху факторите, които допринасят за твърде ниското ниво на ефективност на мярката.

22. През 2005 г. в Обединеното кралство е извършена друга оценка [16], която едновременно обхваща подпомагането от страна на ЕС и допълнителните средства, предоставени от националния бюджет (вж. точка 8, буква б). Заключенията след приключване на тази оценка описват една неефективна и скъпоструваща програма и посочват несъразмерно високите разходи за управление и ниската добавена стойност. Оценката препоръчва на правителството на Обединеното кралство да обмисли евентуално обсъждане с Комисията на идеята да се сложи край на програмата на ЕС за предоставяне на мляко в училищата.

23. Едновременно с това от 1999 г. Комисията редовно се опитва да подобри програмата чрез изменение на правилата за нейното прилагане (опростяване на правилата, изменение на списъка с продукти и на размера на помощта по категории и т.н.). Въпреки това тези промени остават "маргинални", т.е. не водят до промяна на логиката на програмата, нито на основните И` аспекти. Макар като цяло тези изменения да са положителни, те не представляват отговор на съществените критики относно самата концепция на програмата.

КАРЕ 4

ПРЕДЛОЖЕНИЯ НА КОМИСИЯТА СЛЕД ИЗВЪРШЕНАТА ПРЕЗ 1999 Г. ОЦЕНКА

Въз основа на направената препоръка Комисията най-напред предложи прекратяване на програмата и представи предварителния проектобюджет за 2000 г. в съответствие с тази хипотеза […]като всички участници подкрепят продължаването на подпомагането от страна на ЕС, по-специално поради ползите по отношение на здравословното хранене […] В контекста на това обсъждане Комисията преразгледа своето първоначално предложение и предлага съфинансиране в равни части на програмата за доставяне на мляко в училищата. […] Поради ограничената бюджетна рамка и незадоволителното съотношение разходи/ползи на програмата, бюджетният ред за мляко в училищата не може да бъде поддържан на настоящото му ниво […] Много често програмата за предоставяне на мляко в училищата е подкрепяна заради по-общи здравни, хранителни и дори социални цели. Изцяло отчитайки обосноваността на този аргумент, […] тези цели са прекалено амбициозни за програма от ОСП в сектора на млякото и млечните продукти. Освен това […] когато държавите членки настояват за преследване на тези цели, те би трябвало да приемат поделяне на отговорността по отношение на разходите по програмата.

Източник: Съобщение от ГД VI до кабинета на комисаря, отговорен за земеделието и развитието на селските райони — март 2000 г.

НИСКИТЕ РАЗХОДИ И ЛИПСАТА НА ИНСТРУМЕНТ ЗА ОРИЕНТИРАНЕ НА ПОМОЩТА КЪМ ПРИОРИТЕТНИ ЦЕЛИ ОГРАНИЧАВАТ ОЧАКВАНОТО ВЪЗДЕЙСТВИЕ

ЛИПСА НА ЗАДОВОЛИТЕЛНИ СИСТЕМИ ЗА ОЦЕНКА НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО

24. Целите и на двете програми, а именно "пазар" и "здравословно хранене", са дефинирани много общо и само по отношение на качеството (вж. каре 5). Те не са изразени нито количествено, нито като цели SMART [17].

25. По отношение на програма "Мляко", при липса на ясно установени цели, спрямо които да се измери нивото на ефективност на политиката, наличните показатели (доставени количества по категории, предполагаем брой ученици, участващи в програмата) представляват показатели за дейност, които не отчитат резултатите или въздействието на политиката [18]. В допълнение извършването на одита позволи да се установи ненадеждният характер на събраната информация, по-специално във връзка с предполагаемия брой на участващите в програмата ученици [19].

КАРЕ 5

ПРИМЕРИ ЗА ОБЩИЯ ХАРАКТЕР НА ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМА "МЛЯКО"

"За да се подпомогне поддържането на равновесие на пазара на мляко и за да се стабилизират пазарните цени" (съображение 43 от Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета).

Програмата е също така част от по-глобална политика […] в областта на здравните, хранителните и социалните въпроси (предложение за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1255/1999, изложение на мотивите).

Да играе педагогическа роля, като насърчава възприемането на добри хранителни навици, които ще се запазят през целия живот (интернет сайт на ГД "Земеделие и развитие на селските райони").

"Програмата за млечни продукти за ученици засяга както областта на храненето, така и образованието, и е част от борбата с наднорменото тегло" (прес комюнике от 11 юли 2008 г., комисар Фишер Бьол).

26. По отношение на програма "Плодове" не е предвиден нито един показател. Въпреки това тази нова програма предвижда разпоредби за улесняване на мониторинга на изпълнението, от първоначалното изготвяне на стратегия до задължението за извършване на периодични оценки във всяка държава членка. Твърде е рано обаче, за да е възможно да се прецени нивото на ефективност на тези инструменти, които все още се разработват.

ТВЪРДЕ НИСКИ РАЗХОДИ СПРЯМО АМБИЦИОЗНИТЕ ЦЕЛИ НА ДВЕТЕ ПРОГРАМИ

ЦЕЛ "ПАЗАР"

27. По време на предварителните обсъждания във връзка с въвеждането на програма "Плодове" Европейският парламент предлага бюджет в размер на 500 милиона евро на година. В крайна сметка по инициатива на Комисията е приет таван за бюджета в размер от 90 милиона евро. Комисията счита, че проектът би трябвало първо да докаже своята ефективност на по-ниско ниво, преди за него да бъде разпределен по-голям бюджет.

28. Това становище на Комисията се потвърждава от изключително бавното стартиране на програмата (вж. приложение IV). Въпреки това, при този избор, дори като се отчита националното съфинансиране [20], фиксираният от регламента бюджетен таван съответства на около 0,3 % от стойността на производството на плодове и зеленчуци в ЕС. Подобен резултат се наблюдава и за програма "Мляко за училищата", като според наличните данни тя е довела да раздаването през учебната година 2008/2009 на еквивалент мляко на малко под 0,28 % от общото производство в ЕС.

29. И в двата случая, дори ако се предположи ефективно разходване на средствата, тези суми съответстват на количества, които не са в състояние да окажат значително пряко въздействие [21] върху равновесието на пазара.

30. По отношение на програма "Мляко" тези изводи вече са формулирани в направената през 1999 г. оценка [22].

ЦЕЛ "ЗДРАВОСЛОВНО ХРАНЕНЕ"

31. Като се разделят на броя на децата в Европейския съюз, разпределените понастоящем разходи в бюджета за всяка от програмите са в размер между 50 и 80 цента на дете на година. При такова ниво е трудно да разчита на значително въздействие върху хранителните навици на целевата популация като цяло.

32. На практика, тъй като разходите се извършват в полза на по-ограничен брой деца [23], потенциалното въздействие върху всеки бенефициент е по-голямо. Въпреки това общото ниво на ефективност на програмите по отношение на целта "здравословно хранене" зависи до голяма степен от субпопулацията, която е "избрана" за подпомагане.

ЛИПСА НА ИНСТРУМЕНТ ЗА ОРИЕНТИРАНЕ НА ПОМОЩТА КЪМ ПРИОРИТЕТНИ НУЖДИ В ОБЛАСТТА НА ХРАНИТЕЛНИТЕ НАВИЦИ

33. Предлагането на мляко на деца, които приемат мляко в количества много под средното или под препоръчителните стойности [24] има много по-голямо значение, отколкото предоставянето на същите количества мляко на деца, които вече консумират млечни продукти над средните нива или над препоръчителните стойности. Поради това целта за здравословно хранене на двете програми налага приоритетното ориентиране на програмите към категории (региони, държави членки, социални групи и т.н.), в които консумацията се счита за незадоволителна или за по-незадоволителна спрямо средното ниво. В действителност приоритетната цел е не толкова да се увеличи средното ниво на консумация, колкото да се позволи на възможно най-голям брой деца да достигнат приетата за минимално необходима консумация.

34. Някои държави членки вече са започнали да обсъждат този въпрос по отношение на млякото. В оценката от 2005 г. се посочва, че в Обединеното кралство голяма част от целевата популация вече консумира желаното ниво на млечни продукти [25] и се препоръчва подпомагането да бъде ориентирано към някои приоритетни категории. Компетентните органи във Франция са избрали да съсредоточат допълнителните средства от националния бюджет към необлагодетелстваните райони, които се считат за приоритетни по отношение на хранителните нужди [26]. Това насочване на подпомагането може да бъде извършено под различни форми, като е възможно някои от тях да доведат до извършването на допълнителни разходи.

35. Въпреки това нито една от двете програми на ЕС не предвижда механизъм за разпределяне на средства въз основа на извършен анализ на хранителните нужди.

36. По отношение на плодовете регламентът оставя на държавите членки избора дали да възприемат такъв подход в националните си стратегии, но засега нито една от тях не е използвала тази възможност [27].

37. По отношение на млякото не съществува никакъв механизъм. Извършен от държава членка анализ посочва, че не само програмата не разпределя ресурсите приоритетно там, където се считат за най-необходими, но основните и` бенефициенти са по-скоро държави членки, в които консумацията на млечни продукти вече е висока и чиито нужди следователно са най-малко значими или спешни (вж. каре 6).

КАРЕ 6

СЪПОСТАВЯНЕ НА КОНСУМАЦИЯТА НА МЛЕЧНИ ПРОДУКТИ В РАЗЛИЧНИТЕ ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ И ПОМОЩТА, ПРЕДОСТАВЕНА ПО ПРОГРАМА "МЛЯКО" ПРЕЗ 2009 Г.

двете държави членки с най-високо ниво на консумация на млечни продукти са и тези, които получават най-голям размер на подпомагане на глава от населението;

шестте държави членки с най-високо ниво на консумация на млечни продукти получават средно 3,5 пъти по-голям размер на подпомагане на глава от населението от десетте държави членки с най-ниска консумация;

в шестте държави членки, които получават най-голям размер на подпомагане, консумацията на млечни продукти на глава от населението е над средното ниво;

десетте държави членки с най-ниско ниво на консумация на млечни продукти на глава от населението получават едва 20 % от общия размер на помощта. Девет от тях получават подпомагане на глава от населението от два до пет пъти по-ниско от средното ниво или изобщо не участват в програмата.

ПРОБЛЕМИТЕ ПРИ ИЗГОТВЯНЕТО НА МОДЕЛА НА ПРОГРАМА "МЛЯКО" ЗАТРУДНЯВАТ ПОСТИГАНЕТО НА КОНКРЕТНИ РЕЗУЛТАТИ, НО СЪЩЕСТВУВАТ РЕШЕНИЯ ЗА ТЯХНОТО ПРЕОДОЛЯВАНЕ

ПРОГРАМА "МЛЯКО" Е НЕДОСТАТЪЧНО ПРИВЛЕКАТЕЛНА

38. Размерът на разходите по програма "Мляко в училищата" не се фиксира пряко от Комисията, а е резултат от сбора на отделните суми, заявени от кандидатите и потенциалните бенефициенти. Изразходваните през 2009 г. 74 милиона евро представляват по-малко от 10 % от максималните потенциални разходи по програмата [28]. Така процентът на участие е нисък, а политиката слабо привлекателна (вж. каре 7 и 8). Това вече е установено в миналото в съпоставима степен [29].

39. Одитът установи, че непривлекателният характер на програмата до голяма степен се дължи на съчетаването на нисък размер на подпомагане със значителна административна тежест.

СЛУЧАИ НА ПРОДАЖБА НА МЛЯКО НА НАМАЛЕНИ ЦЕНИ ИЗВЪН УЧИЛИЩНИТЕ СТОЛОВЕ

40. Като се има предвид настоящото ниво на подпомагане, предоставяната от ЕС субсидия може да покрие само малка част от разходите, свързани с доставяните продукти [30]. Поради липса на други по-съществени източници на финансиране (вж. точка 60 и сл.), програмата на ЕС не позволява безплатно раздаване на продуктите, а единствено продажбата им на намалена цена.

КАРЕ 7

НИСКО НИВО НА УЧАСТИЕ И НЕПРИВЛЕКАТЕЛЕН ХАРАКТЕР НА ПРОГРАМАТА

Извършено в Германия проучване посочва, че от 56 % учебни заведения, които предлагат мляко или млечни продукти, едва 21 % кандидатстват за получаване на помощ.

Източник: Министерство на земеделието на Бавария.

41. Помощта от ЕС представлява само една четвърт от преките разходи за мляко в Полша и между 10 и 15 % в Германия и в Обединеното кралство. В Германия например тя позволява продажбата на кутии с ароматизирано мляко на цена от 35 цента вместо 40 цента. За потенциалните бенефициенти подобно намаление е обикновено много ниско, за да стимулира закупуването на продукта, още повече, че наличните данни сочат ниска ценова еластичност на търсенето [31].

42. В много от случаите самите учебни заведения решават да не участват в програмата. В действителност въвеждането на механизма в рамките на училището зависи от добрата воля на отделните компетентни лица. Организирането на продажба на намалена цена води до допълнително работно натоварване, което може да бъде значително (закупуване, складиране, раздаване, но също така и събиране на пари от бенефициентите) и представлява истинска пречка пред участието в програмата [32].

43. В някои случаи готовността на компетентните лица да приемат свързаната с програмата допълнителна административна тежест намалява поради факта, че продажбата на намалена цена предизвиква слабо търсене от страна на семействата или че самите служители, натоварени с изпълнението на програмата, не са убедени в нейната полза за здравето.

МЛЕЧНИ ПРОДУКТИ, ВКЛЮЧЕНИ В МЕНЮТО НА УЧИЛИЩНИ СТОЛОВЕ

44. Когато субсидията се предоставя за продукти, използвани в училищните столове, по-голямата част от управленските разходи изчезват, тъй като програмата се вписва в обичайното управление на училищния стол. Без да засяга негативната оценка относно ефективността на субсидията в този случай (вж. точки 47—50), тази констатация означава, че единственият специфичен разход е времето, необходимо за подготвяне на заявлението за подпомагане. Парадоксално, дори тази единствена административна тежест не се приема добре и може да доведе до неучастие в програмата.

45. Причината, поради която административните формалности са непропорционално тежки за по-голямата част от кандидатите и по-специално за по-малките от тях (вж. каре 8), е ниският размер на получаваната помощ, а не сложността на програмата. Като абсолютна стойност помощта се възприема като още по-незначителна, тъй като тя не се съпоставя с цените на млечните продукти, а с общия бюджет, от която тя представлява една твърде малка част (по-малко от 1 % за училищните столове и дори още по-малко в сравнение с общия бюджет на частно училище или ясла).

ПРЯКОТО ВЪЗДЕЙСТВИЕ НА РАЗХОДИТЕ ПО ПРОГРАМА "МЛЯКО" Е ОГРАНИЧЕНО ПОРАДИ ЗНАЧИТЕЛНО НИВО НА ИКОНОМИЧЕСКИ ЗАГУБИ ОТ НЕЕФЕКТИВНО РАЗПРЕДЕЛЯНЕ НА РЕСУРСИТЕ [33]

46. Под каквато и форма да се извършва доставянето на мляко, субсидията за него може да бъде получена за всеки допустим продукт, без да съществува механизъм, който да ограничава плащанията за количества, които във всички случаи биха били консумирани от бенефициентите при липса на подпомагане. По време на одита беше установено, че нивото на икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите варира в зависимост от избраната форма на доставяне на мляко.

КАРЕ 8

НЕПРИВЛЕКАТЕЛЕН ХАРАКТЕР НА ПОМОЩТА ПО ОТНОШЕНИЕ НА УЧИЛИЩНИТЕ СТОЛОВЕ

Във Франция 70 % от всички 11000 кандидати средно получават 300 евро на година.

По време на одита голяма част от интервюираните лица подчертаха, че такъв размер на подпомагане не е достатъчен, за да ги накара да променят навиците си. Един от директорите на учебно заведение например заявява: "Получавам едва 200 евро на година. Нали не мислите, че за тази сума ще си губя времето да чета циркулярни писма".

Въпреки че всички училищни столове използват допустими млечни продукти, за които биха могли да получат минималния размер на подпомагане просто като кандидатстват за него, едва 60 % от учебните заведения във Франция и едва 15 % в Италия подават заявление за подпомагане.

МЛЕЧНИ ПРОДУКТИ, ВКЛЮЧЕНИ В МЕНЮТО НА УЧИЛИЩНИЯ СТОЛ

47. По време на одита беше установено, че предоставянето на подпомагане за млечни продукти, които са включени в менюто на училищния стол, системно води до икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите. По-специално:

a) въпреки че едно стандартно меню често включва млечни продукти (понякога това дори е задължително), понастоящем не съществува начин за ограничаване на помощта, предоставена на училищните столове за продукти, които те така или иначе биха предлагали;

б) не бяха събрани доказателства, които да свидетелстват за въздействие на помощта върху количеството млечни продукти, включени в менютата;

в) почти всички посетени на място отговорни лица недвусмислено се съгласяват с констатацията, че предоставяната помощ не оказва никакво въздействие върху количествата млечни продукти, сервирани на учениците (вж. каре 9).

КАРЕ 9

ПРИМЕРИ ЗА ДЕКЛАРАЦИИ НА ОТГОВОРНИТЕ ЗА УЧЕНИЧЕСКИТЕ СТОЛОВЕ СЛУЖИТЕЛИ ВЪВ ВРЪЗКА С ПРОГРАМА "МЛЯКО"

"Съставът на нашето меню не е повлиян от предоставеното подпомагане от ЕС. […] Това не е мое лично мнение, а факт" (Италия, управител на дружество за кетъринг услуги, отговарящо за училищните столове в един от най-големите градове в страната).

"Никога не мисля за програма "Мляко" на ЕС при изготвянето на нашето меню" (Швеция, представител на дружество за кетъринг услуги, получаващо подпомагане за различни училища в града).

"Менюто по никакъв начин не е повлияно от съществуването на подпомагане от ЕС"(Италия, представител на учебно заведение, получаващо пряко подпомагане).

Във Франция ръководните служители на ясла, която е очаква одобрение за подпомагане по програмата, декларират, че желаят да получават финансовите средства, на които използваната от тях практика им дава право, а именно за продуктите, които са купували дори преди да узнаят за съществуването на програмата.

При един от кандидатите за подпомагане лицето, отговорно за изготвянето на менютата в столовата, дори не е било запознато със съществуването на помощта, която неговото учебно заведение получава от години.

48. По този начин училищните столове получават подпомагане за млечни продукти, които те така или иначе биха използвали, а помощта не ги стимулира да увеличат консумацията на млечни продукти. Дори в Швеция, където ситуацията изглежда най-благоприятна [34], подпомаганите практики (основно машини за мляко на самообслужване в училищните столове) са съществували много преди въвеждането на помощта от ЕС. Високото ниво на консумация на мляко се дължи на съществуващите културни навици и не е в резултат от прилагането на европейската програма, която само допринася финансово за практики, на които не е повлияла по друг начин.

49. Следователно въздействието на предоставяната на училищните столове помощ понастоящем е трудно забележимо, а предвид извършените посещения то е в най-добрия случай изключително слабо по отношение на количествата млечни продукти, консумирани от бенефициентите. Освен това, въпреки нормативните разпоредби в този смисъл, потенциалното и` въздействие върху плащаната от семействата цена често не може да бъде проверено (вж. приложение II), но във всички случаи би било незначително.

50. Същите констатации важат и по отношение на яслите, по-специално защото колкото по-малки децата са, толкова по-често техният нормален хранителен режим съдържа млечни продукти. Такъв е случаят с яслите във Франция (за деца до 3 години), където млечните продукти се считат за задължителен елемент от сервираната храна.

ПРОДАЖБА НА МЛЯКО НА НАМАЛЕНА ЦЕНА ИЗВЪН УЧИЛИЩНИТЕ СТОЛОВЕ

51. Като се има предвид ниският размер на подпомагане, положителното въздействие изглежда твърде ограничено. В действителност предизвиканото от европейската помощ слабо понижение на продажната цена (вж. точки 40 и 41) означава не само ниско ниво на участие, но също и че по-голяма част от бенефициентите биха взели същото решение дори и без подпомагане. Тъй като помощта е с твърде малък размер, за да повлияе съществено на решенията за избор при закупуването на храна [35] (вж. също така каре 10), учениците бенефициенти са основно тези, които най-вероятно биха закупили млякото дори на несубсидирана цена.

52. Освен това тези бенефициенти са по дефиниция също така тези, които най-вероятно ще консумират разглежданите продукти и извън училищните столове. Както извършеният анализ по държава членка показва, че помощта се предоставя там, където нуждата от нея е най-малка (вж. точка 37), така и в случая на много ниско намаление на продажната цена помощта отива най-вече в полза на децата, които така или иначе вероятно ще консумират най-много млечни продукти.

КАРЕ 10

ОТКЪС ОТ ДОКЛАДИТЕ ЗА ОЦЕНКА, ПОСОЧВАЩИ ОГРАНИЧЕНОТО ВЪЗДЕЙСТВИЕ НА ПОМОЩТА ВЪРХУ КОЛИЧЕСТВАТА МЛЯКО, КОНСУМИРАНИ ОТ БЕНЕФИЦИЕНТИТЕ

Оценка от Обединеното кралство от 2005 г.: "Нашето проучване относно учениците съдържа много малко доказателства, че количеството консумирано в училище мляко се прибавя към млякото, консумирано другаде […] Освен това някои от децата пият много малко мляко, независимо дали училищата участват в програмата за предоставяне на мляко в училищата. […] При нашето проучване бяха събрани недостатъчно доказателства, че участието на училищата в програма "Мляко" на ЕС оказва влияние на общото ниво на консумация на мляко от децата. […] В училищата, които участват, както и в тези, които не участват в програмата, само една незначителна част от учениците пият малки количества мляко. Наличната информация показва, че увеличаването на нивото на консумация на мляко в резултат на участието на училищата в програмата за предоставяне на мляко в училищата е особено видимо при децата, които биха консумирали големи количества мляко, независимо от това дали тяхното училище участва в програмата или не.

[…] Опитът в областта на предоставяне на учениците на храна с високо качество показва, че голяма част от родителите, които не купуват подобни продукти в хранителен магазин, не желаят да заплащат за тях и в училище. Същият проблем е валиден и за млякото, което училищата предлагат на родителите да закупят в рамките на отпусканото национално съфинансиране."

Оценка от 1999 г.: "Съществуват много малко доказателства по отношение на въздействието на програмата върху наличността на млечните продукти. […] Докато основните фактори, които оказват въздействие върху програмата, са външни, самата програма допринася по твърде незначителен начин за увеличаване на предлагането на тези продукти."

КОМИСИЯТА Е ВЗЕЛА МЕРКИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПЛОДОВЕТЕ, А НЯКОИ ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ — ПО ОТНОШЕНИЕ НА МЛЯКОТО

ПРИ ИЗГОТВЯНЕ НА ПРОГРАМА "ПЛОДОВЕ" КОМИСИЯТА Е НАМЕРИЛА ПОТЕНЦИАЛЕН ОТГОВОР НА НЯКОИ ОТ ВЪЗНИКНАЛИТЕ ПРОБЛЕМИ

53. При изготвяне на програма "Плодове" Комисията поне частично е взела предвид непривлекателния характер на програма "Мляко"и икономическите загуби от неефективно разпределяне на ресурсите.

ОРГАНИЗАЦИЯ НА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПЛОДОВЕ ИЗВЪН УЧИЛИЩНИТЕ СТОЛОВЕ

54. Тъй като Комисията счита, че субсидирането на плодове, които се сервират едновременно с нормалната училищна храна, представлява риск за допълнителните предимства от прилагането на програмата [36], този начин на раздаване е до такава степен ограничен, че на практика не се използва. В резултат нито една държава членка не е предвидила тази възможност в своята стратегия и наистина всички разгледани случаи на раздаване на плодове са организирани извън училищните столове.

ПО-ВИСОК РАЗМЕР НА ПОМОЩТА И ИЗБОР ЗА БЕЗПЛАТНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПЛОДОВЕТЕ

55. Размерът на съфинансиране от страна на ЕС по отношение на програма "Плодове" варира в държавите членки между 50 % и 75 %, т.е. значително над размера на подпомагане, предвиден за програма "Мляко".

56. Въз основа на това съфинансиране за програма "Плодове в училище" е избран единствено моделът на безплатно предоставяне (във френската версия на регламента за плодовете се използва терминът "раздаване", там където в регламента по отношение на млякото е употребен терминът "продажба").

57. Така предоставянето на плодове на децата е безплатно, което почти системно води до участие в програмата от страна на заведенията, на които се предлагат плодове по схемата. Безплатният характер позволява да се минимизира относителната значимост на икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите, тъй като така се увеличава броят на бенефициентите извън тези деца, които биха закупили продукта и без субсидия. Безплатното предоставяне на плодове води също така до улесняване на ролята на училищата, които не трябва да събират пари от родителите.

58. В повечето държави членки предоставянето на плодове е безплатно и за самите училища, тъй като финансовото участие от ЕС се допълва от национално съфинансиране, което се изплаща пряко на доставчиците. Така училището получава безплатно доставки на плодове, без да поема разходи, нито да извършва авансови плащания. В Италия използваната система за "пакетни" тръжни процедури (включваща физическото раздаване на плодове в класовете и организирането на съпровождащи мерки) е позволила дори да се премахнат всички административни задължения за училищата. Така единствената пречка пред участието на учебните заведения остава размерът на наличните бюджетни средства.

59. Във Франция обаче не е предвиден национален бюджет, така че участието на учебните заведения зависи от възможностите им да намерят местно финансиране. На практика това условие рядко се изпълнява и в резултат броят на кандидатите понастоящем е изключително малък (вж. приложение IV).

НЯКОИ ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ ВЕЧЕ ИЗПОЛЗВАТ МОДЕЛА НА БЕЗПЛАТНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПРОДУКТИ ИЗВЪН УЧИЛИЩНИТЕ СТОЛОВЕ И ПО ОТНОШЕНИЕ НА МЛЯКОТО

60. Докато във Франция основната част от подпомагането от страна на ЕС се получава от училищните столове, правителството е избрало да запази националното съфинансиране за безплатно предоставяне на продукти извън тях. Като причината за това се посочва изричното желание да се гарантира, че националното съфинансиране ще окаже действително въздействие, което изглежда субсидията на училищните столове не може да предизвика.

61. В Полша и в Обединеното кралство помощта от ЕС се добавя към националните бюджети, които позволяват замяната на продажбите на намалени цени с безплатно предоставяне на продуктите извън училищните столове за още по-голям брой бенефициенти (ученици от начални класове в Полша и деца до 5 години в Обединеното кралство).

62. Този модел, който е много по-привлекателен от продажбата на намалена цена, гарантира и много по-голямо участие (вж. каре 11). По този начин значително се намаляват и установените за продажбите на мляко на намалена цена икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите. Така помощта достига до почти всички деца, а не само до тези, които биха заплатили за млякото дори при липса на субсидия.

КАРЕ 11

ВЪЗДЕЙСТВИЕ НА БЕЗПЛАТНОТО ПРЕДОСТАВЯНЕ

Извършено проучване в Обединеното кралство показва много ясно изразено намаляване на нивото на участие на учениците в случаите, когато предоставянето на продукти престава да бъде безплатно (източник: основен участник в програмата в Обединеното кралство за началните и средните училища). По време на одита беше установен случай на учебно заведение с много високо ниво на участие в националната безплатна програма Nursery Milk Scheme (за децата до 5 години включително) и нито едно дете, което да желае да участва след тази възраст. Бяха установени също така случаи, в които учебни заведения отказват да поемат организирането на субсидирани доставки на продукти и ограничават участието си единствено до възрастовите групи, за които доставките са безплатни.

В Полша преминаването към безплатно предоставяне на продукти в началните училища през учебната година 2007/2008 е позволило да се умножи повече от два пъти броят на участващи начални училища, а броят на участващите деца — повече от четири пъти.

Извършено проучване в Германия показва, че дори съществени разлики в продажната цена (от 30/35 цента до 15 цента) оказват ограничено въздействие върху нивото на участие. Единствено безплатният характер на предоставените продукти реално изменя оказваното въздействие (вж. графика 5).

ГРАФИКА 5

ИЗМЕНЕНИЕ НА НИВОТО НА УЧАСТИЕ НА УЧЕНИЦИТЕ В СЪОТВЕТНИТЕ УЧИЛИЩА В ЗАВИСИМОСТ ОТ ПРОДАЖНАТА ЦЕНА

+++++ TIFF +++++

Източник: Местни органи на Северен Рейн-Вестфалия.

63. В Полша и в Обединеното кралство обаче безплатните доставки се осигуряват от средства от националния бюджет в много голям размер (вж. графика 6), като субсидията от страна на ЕС представлява една много скромна част от общия размер на разходите [37]. При сегашното ниво на подпомагане от ЕС безплатното предоставяне на продукти не може да се разглежда като пряк резултат от прилагане на европейската програма [38]. От друга страна примерът на тези две държави членки показва необходимостта от полагането на значителни финансови усилия за въвеждане на модела за безплатно предоставяне на продукти.

ГРАФИКА 6

РАЗМЕР НА НАЦИОНАЛНОТО СЪФИНАНСИРАНЕ ОТ БЮДЖЕТИТЕ НА ДВЕТЕ ОСНОВНИ ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ, КОИТО ОРГАНИЗИРАТ БЕЗПЛАТНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА МЛЯКО (В МИЛИОНИ ЕВРО; 2008/2009 ГОДИНА)

+++++ TIFF +++++

Източник: Бюджетни данни от държавите членки.

ДРУГИ ПРИМЕРИ ЗА УСТАНОВЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОДИТА ДОБРИ ПРАКТИКИ, КОИТО ДОПРИНАСЯТ ЗА УВЕЛИЧАВАНЕ НА НИВОТО НА УЧАСТИЕ В ПРОГРАМАТА И НА НЕЙНАТА ЕФЕКТИВНОСТ

64. По време на одита бяха установени някои фактори или решения на местно ниво, които позволяват намаляване на административните разходи и могат до доведат до увеличаване на нивото на участие в програмата и на нейната ефективност. Става въпрос по-специално за:

a) използването на всички възможни варианти, предвидени от нормативната уредба, за опростяване на изготвянето и контрола на заявленията за подпомагане (по-специално възможността за използване на някои фиксирани коефициенти при изчисленията);

б) насочване на механизма към кандидати с минимална критична маса (като по този начин административната тежест е пропорционално по-приемлива и дори позволява значими икономии от мащаба);

в) включването на частни организации, които могат да поемат частично или изцяло административните и логистичните задължения и имат пряка полза от увеличаване на участието [39].

ПЕДАГОГИЧЕСКИТЕ ЦЕЛИ СЛЕДВА ДА СЕ УТВЪРДЯТ

65. В допълнение към непосредственото въздействие на предоставените продукти, двете програми имат една и съща педагогическа цел, а именно да повлияят на хранителните навици в дългосрочен план. Въпреки това тази цел е дефинирана по различен начин за двете програми и все още трябва да бъде утвърдена.

ПЕДАГОГИЧЕСКИТЕ ЦЕЛИ НЕ СА ДОСТАТЪЧНО ВЗЕТИ ПРЕДВИД ОТ ПРОГРАМА "МЛЯКО" И Е МАЛКО ВЕРОЯТНО ПРОГРАМАТА ДА ОКАЖЕ ЗНАЧИМО ДЪЛГОСРОЧНО ВЪЗДЕЙСТВИЕ

ПЕДАГОГИЧЕСКИЯТ ЕФЕКТ ОТ СУБСИДИРАНОТО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПРОДУКТИ ЗАВИСИ ОТ РАЗПОЗНАВАЕМОСТТА НА ПРОГРАМАТА, КОЯТО НЕ ВИНАГИ Е ОСИГУРЕНА

66. Дори само поради своето естество субсидираното предоставяне на продукти би трябвало да носи послание относно значението, което се отдава на продукта. Въпреки това подобен механизъм предполага схемата за предоставяне на продукти да бъде популяризирана и разпознаваема.

67. Това условие е било изпълнено в повечето от проверените случаи на предоставяне на мляко извън училищните столове, както и в училищните столове в Швеция, в които се използват машини за мляко на самообслужване. Въпреки това в други случаи предоставянето на помощ от ЕС и доставянето на продукти не е било достатъчно забележимо.

68. В Германия например продаваното в училищните закусвални мляко не е обозначено по специфичен начин, а излагането му за продажба до други продукти (безалкохолни напитки, чипс, захарни изделия) му оказва неблагоприятно въздействие. В този случай по отношение на млякото липсва ясната разпознаваемост, присъща на специфичната дистрибуция на един продукт.

69. Също така, когато помощта се отнася до млечни продукти, които са включени в менюто на училищния стол, концепцията за предоставяне на продукта изчезва, а педагогическият ефект намалява. Комисията изрично отбелязва тази слабост и се опитва да ограничи използването на субсидията за училищните столове [40]. Въпреки че е положително, това ограничение изглежда не е достатъчно, за да гарантира ефективното педагогическо въздействие на предоставяната помощ.

Меню с "макаронени изделия с масло" (сос пармезан), субсидирано в рамките на програма "Мляко".

+++++ TIFF +++++

Източник: Училищен стол в Италия.

70. От една страна продуктът не е специфично представен като такъв, което по правило води до по-слабо акцентиране върху него, отколкото при специално организирано предоставяне на този продукт [41]. От друга страна бенефициентите обикновено не са запознати със съществуването на програмата [42] и следователно със специфичното значение, което се отдава на този продукт. Във Франция и в Италия някои от посетените ръководители на учебни заведения дори не са знаели, че училищният им стол получава подпомагане.

ЛИПСВАТ СЪПРОВОЖДАЩИ ПЕДАГОГИЧЕСКИ МЕРКИ

71. Дори когато условието за разпознаваемост е изпълнено, механизмът на предоставяне на продукти сам по себе си не се счита за достатъчен фактор, който да доведе до задоволително постигане на педагогическите цели.

72. Още в оценката от 1999 г. е подчертано слабото педагогическо въздействие на програмата, която се ограничава единствено до намаляване на цената и не включва нито една педагогическа мярка или мярка за популяризиране [43]. Тази констатация е включена и в оценката, извършена в Обединеното кралство през 2005 г. [44] Голям брой от посетените по време на одита участници в програмата подкрепят този анализ, като подчертават, че основната причина, ограничаваща консумацията на мляко (поне под формата на мляко за пиене) от младежите в юношеска възраст, се крие в начина на възприемане на продукта, като този проблем не е достатъчно взет предвид при изготвянето на модела на програмата.

73. Въпреки тези констатации в Регламент (ЕО) № 657/2008 се урежда единствено предоставянето на продуктите и липсват разпоредби, които да налагат или да насърчават използването на съпровождащи мерки. В този контекст нито една от посетените държави членки не е въвела задължителни норми от този род и нито едно от посетените учебни заведения не е въвело или не се възползвало от специфични съпровождащи мерки.

74. Разбира се, извън програма "Мляко за училищата" са организирани различни популяризиращи прояви. Освен вече цитираната кампания "Вкусната дружина" [45] Комисията съфинансира също така промоционални мерки в рамките на Регламент (ЕО) № 3/2008 на Съвета [46], малък брой от които се отнасят до млечните продукти и са насочени към децата [47]. В различни държави членки са установени и други примери за безспорно положителни промоционални прояви. Въпреки това, тъй като тези прояви не са нито предвидени, нито насърчени от разпоредбите на Регламент (ЕО) № 657/2008, те се извършват в голяма степен независимо от програма "Мляко за училищата" и не се разглеждат като резултат от нейното изпълнение.

НЯМА ПРИЗНАЦИ ЗА ОКАЗВАНЕ НА ДЪЛГОСРОЧНО ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ХРАНИТЕЛНИТЕ НАВИЦИ

75. При липса на специфични инструменти и след няколко десетки години прилагане на програмата няма признаци, които да доказват дългосрочно въздействие на програма "Мляко" върху хранителните навици на нейните бенефициенти. Както се посочва в оценката, извършена в Обединеното кралство през 2005 г., не е ясно дали прилагането на програма "Мляко" води до възпитаването на трайни навици за консумирането на мляко.

76. За разлика от това в държавите членки, за които е налична информация, се установява, че при равни други фактори нивото на участие в програмата силно намалява с възрастта. Прилагането на програмата в началните училища не оказва достатъчно въздействие в средносрочен план, за да гарантира задоволително ниво на участие в следващите години. Ето защо е още по-вероятно механизъм, който не успява да спечели лоялността на своите бенефициенти в средносрочен план, да не е в състояние съществено да повлияе върху навиците им в дългосрочен период.

+++++ TIFF +++++

Източник: www.drinkitup.europa.eu

ПЕДАГОГИЧЕСКИТЕ ЦЕЛИ СА ПО-ДОБРЕ ВЗЕТИ ПРЕДВИД В ПРОГРАМА "ПЛОДОВЕ"

77. Макар все още да е рано да се оцени ефективността на тези мерки в дългосрочен план, в модела на програма "Плодове" се наблюдава много по-голяма съгласуваност между поставените педагогически цели и използвания подход.

78. От една страна, при наблюдаваните по време на одита случаи на предоставяне на плодове се констатира много по-голяма вероятност за оказване на педагогическо въздействие поради високата им разпознаваемост. Освен заради ентусиазма във връзка с новаторския характер на програмата, разпознаваемостта е осигурена от организирането на специфични акции за раздаване на плодове извън училищните столове (вж. точка 54).

79. От друга страна, за разлика от програма "Мляко", в програма "Плодове в училище" от момента на изготвянето и` са включени набелязаните педагогически цели посредством въвеждането на специфичен механизъм. В регламента на Комисията се посочва, че "схемите за предлагане на плодове в училищата се нуждаят от съпровождащи мерки, за да бъдат ефективни" [48] и въпреки че не се предвижда финансиране за тях, предоставянето на помощта се обуславя от тяхното въвеждане.

КАРЕ 12

ПРИМЕРИ ЗА СЪПРОВОЖДАЩИ МЕРКИ, ПРОВЕРЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОДИТА

насочена към учениците пътуваща изложба относно плодовете и зеленчуците;

интерактивни информационни монитори във фоайето на учебно заведение;

организиране на дискусии с лекари и специалисти по хранене, насочени към родителите;

отглеждане на зеленчукова градина в двора на училището;

учебни материали с педагогическа насоченост, предоставени на преподавателите.

80. По същата причина се окуражава взаимодействието с мерките за насърчаване, предвидени от Регламент (ЕО) № 3/2008, като се предоставя възможност за допълнително съфинансиране [49], която не съществува по отношение на млякото.

81. Въпреки това одитът показа, че предвид вероятните разходи за въвеждане на съпровождащи мерки, липсата на специфично финансиране и трудностите при определянето на подходящи съпровождащи мерки водят до установяването на механизми с различни амбиции (вж. каре 13). Ето защо ефективността на въвежданите понастоящем педагогически разпоредби следва допълнително да се затвърди в бъдеще.

КАРЕ 13

РАЗНОРОДЕН ХАРАКТЕР НА СЪПРОВОЖДАЩИТЕ МЕРКИ, ПРИЛАГАНИ КЪМ МОМЕНТА НА ОДИТА

В Италия още от първата година е въведена амбициозна система, в която съпровождащите мерки се финансират на регионално ниво от организации на производителите, които отговарят за доставките.

В Германия и във Франция посетените учебни заведения са организирали съпровождащи образователни дейности във връзка с плодовете и зеленчуците и храненето като цяло. Въпреки това, поради липсата на система за контрол, на този етап тези дейности основно разчитат на доброто желание на частни лица или местните власти.

В посетените учебни заведения в Полша не е въведена или предвидена нито една съпровождаща образователна мярка (съгласно предвидените от регламента преходни разпоредби тези мерки не са задължителни през първата година, но националните власти са поели ангажимент изпълнението им да започне на този етап).

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

82. След извършването на външна оценка с изключително критични заключения, през 1999 г. Съветът, въпреки първоначалното предложение на Комисията, взема решение да продължи изпълнението на програма "Мляко за училищата" (вж. точки 20—23). Палатата констатира, че десет години след това решение и въпреки някои подобрения все още не е намерено ефективно решение за преодоляване на установените тогава съществени слабости.

83. И днес програма "Мляко" е все още много неефективна:

a) по отношение на очакваното въздействие в краткосрочен план (предлагане на мляко в училищата) Палатата констатира, че конкретните постижения на програмата "Мляко" са твърде малко:

i) програмата е относително слабо привлекателна най-вече поради ниския размер на субсидията и в следствие на това до голяма степен се наблюдават икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите. В повечето случаи подпомогнатите продукти биха били така или иначе включени в менютата на училищните столове или биха били закупени от бенефициентите дори и при липса на подпомагане (вж. точки 38—52).

ii) одитът показа, че организирането на безплатно предоставяне на продукти в някои държави членки е оказало по-положително въздействие, но този вид разпространение се покрива от скъпоструващи национални програми, в които бюджетът на ЕС почти не участва (вж. точки 60—63).

б) по отношение на очакваното въздействие в дългосрочен план (педагогически ефект) Палатата констатира, че понастоящем програмата не е съобразена в достатъчна степен със заявените педагогически цели. По-специално предоставянето на продукти не винаги е било извършвано по достатъчно разпознаваем начин и не е бил въведен нито един друг специфичен педагогически инструмент (вж. точки 66—75).

84. Палатата констатира обаче, че повечето от слабостите, отбелязани по отношение на програма "Мляко за училищата", са били идентифицирани и поне частично взети предвид от страна на Комисията при изготвянето на програма "Плодове в училище". В резултат на това в новата програма е приет единен модел за безплатно разпространяване на продуктите извън училищните столове (вж. точки 53—59) и са въведени специфични инструменти за постигане на педагогическите цели (вж. точки 77—81). Тези мерки обаче са свързани с извършването на значителни разходи, една съществена част от които се поема от националните или местните бюджети. Въпреки че все още е рано да се оценява действителната и` ефективност, много по-вероятно е тази нова програма да подпомогне постигането на краткосрочните и дългосрочните цели и по този начин да предостави възможности за подобряване на програма "Мляко".

85. Въпреки това Палатата констатира, че сегашното ниво на разходи и за двете програми позволява единствено оказването на ограничено въздействие, още повече че нито една от двете програми не разполага с механизъм за насочване на помощта към приоритетни нужди (вж. точки 27—37). По отношение на програма "Плодове в училище" е бил предвиден първоначален таван от разходи в размер на 500 милиона евро вместо одобрените по-късно 90 милиона евро, но Комисията е счела, че програмата трябва първо да докаже своята ефективност. Твърде рано е да се извършва отново оценка на този аспект, тъй като изпълнението на програмата все още е в начална фаза (вж. приложение IV).

86. В този контекст Палатата формулира следните основни препоръки:

a) като се има предвид ограниченото въздействие на програма "Мляко" решението за нейното продължаване следва да бъде обусловено от възможностите за извършване на задълбочена реформа с оглед коригиране на идентифицираните слабости. При вземането на това решение следва да се отчете по-специално признатата хранителна стойност на продукта по отношение на целите в областта на общественото здраве. Ако се предприеме извършването на една задълбочена реформа, тя би трябвало да се основава на посочените по-долу съображения;

б) за да има програма "Мляко за училищата" действително въздействие върху консумираните в училищата количества мляко, размерът на субсидията на килограм би трябвало значително да бъде увеличен до ниво, позволяващо безплатно предлагане на мляко [50].Тази препоръка обаче не би трябвало да води до увеличаване на разходите на ЕС за програмата, а напротив, да позволи съсредоточаване на средствата в полза на по-ограничен брой бенефициенти, което може също така да допринесе по ефективен начин за преодоляване на проблема с икономическите загуби. Бенефициентите ще бъдат определени в зависимост от установените хранителни нужди;

в) по отношение на програма "Мляко в училищата" следва да се вземат мерки за ограничаване на икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите, по-специално тези, свързани с ученическите столове, като се гарантира оптимална прозрачност на програмата;

г) по отношение на педагогическите цели двете програми следва да възприемат по-последователен подход програми за оценка на ролята и значението на съпровождащите мерки. Ако значимостта на тези мерки се потвърди, следва да се преразгледа възможността за допускането им до съфинансиране от страна на бюджета на ЕС;

д) в по-общ контекст, с цел гарантиране на последователност на подхода на двете програми към здравословното хранене и оптимизиране на управлението, следва да се подобри координацията и съвместните действия между тях.

87. В допълнение Палатата също така отправя следните препоръки:

a) тъй като двете програми не разполагат със задоволителна система за оценка на изпълнението (вж. точки 24—26), следва да се подобри системата за проследяване на изпълнението, за да се отразят по-добре изискванията на Финансовия регламент;

б) следва да се продължат усилията за опростяване на процедурите и за насърчаване на добрите практики, позволяващи по-лесно прилагане на програмите;

в) отбелязаните във връзка с редовността на разходите различни проблеми следва, доколкото е възможно, да бъдат преодолявани съобразно логиката за опростяване на процедурите, като се обръща особено внимание на съотношението разходи/ефективност на контрола (вж. приложение II).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, ръководен от Olavi ALA-NISSILÄ — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 13 юли 2011 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Регламент (ЕО) № 657/2008 на Комисията от 10 юли 2008 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на отпускането на помощ от Общността за доставяне на мляко и някои млечни продукти на учениците в учебните заведения (ОВ L 183, 11.7.2008 г., стр. 17).

[2] Регламент (ЕО) № 13/2009 на Съвета (ОВ L 5, 9.1.2009 г., стр. 1) и Регламент (ЕО) № 288/2009 на Комисията от 7 април 2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) №1234/2007 на Съвета по отношение на отпускането на помощ от Общността за доставяне на плодове и зеленчуци, преработени плодове и зеленчуци и бананови продукти на децата в учебните заведения в рамките на схемата за предлагане на плодове в училищата (ОВ L 94, 8.4.2009 г., стр. 38).

[3] Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 г. за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти ("Общ регламент за ООП") (ОВ L 299 от 16.11.2007 г., стр. 1), съображение 43: "За да се подпомогне поддържането на равновесие на пазара на мляко и за да се стабилизират пазарните цени на млякото и млечните продукти [...]". Регламент (ЕО) № 13/2009, съображение 2: "[...] схемата за предлагане на плодове в училищата би отговорила на целите на ОСП, включително подпомагането на доходите в селското стопанство, стабилизирането на пазарите и наличието на предлагане както понастоящем, така и в бъдеще".

[4] Регламент (ЕО) № 657/2008, съображение 2: "В рамките на борбата със затлъстяването и с цел на децата да се предоставят здравословни млечни продукти [...]". Регламент (ЕО) № 13/2009, съображение 4: "Несъмнените ползи за здравето от схемата за предлагане на плодове в училищата [...]".

[5] Извършени разходи за годините 2008, 2009 и 2010, и предвидени разходи за 2011 г., вписани в проекта за общ бюджет за 2011 г.Във връзка с програма "Плодове в училище" вж. приложение IV за актуална информация относно тези прогнози.

[6] Регламент (ЕО) № 657/2008, съображение 4: "[...] образователните цели на схемата". Регламент (ЕО) № 13/2009, съображение 2: "[...] като се увеличи трайно делът на плодовете и зеленчуците в хранителния режим на децата на етапа, когато се формират техните хранителни навици. […] да накара младите потребители да ценят плодовете и зеленчуците и по този начин да увеличи бъдещото потребление".

[7] Някои държави членки са взели решение да ограничат видовете допустими кандидати за подпомагане, като това е довело до допускането на твърде различни организации: над 11000 училища или общини са одобрени във Франция за получаване на мляко в сравнение с около 40 доставчика в Испания и само четири организации на производители в Италия за плодове.

[8] Размерът на ставката е фиксиран от регламент (ЕО) № 657/2008. По отношение на другите млечни продукти освен мляко (сирене, кисело мляко и т.н.) регламентът предвижда адаптирана скала по категория за преобразуване на количествата в еквивалент на килограм мляко.

[9] Член 5 от Регламент (ЕО) № 657/2008.

[10] Млечните продукти, "използвани за приготвянето на ястия в помещенията на учебното заведение и които не се подлагат на топлинна обработка, могат да се възползват от помощта" (член 5, параграф 4 от регламент (ЕО) № 657/2008).

[11] Тъй като помощта от ЕС покрива само една малка част от разходите, безплатното разпространение се поема основно от националните бюджети. Вж. точки 61 и 63.

[12] Този процент варира в различните държави поради по-високия размер на подпомагане, предвиден за сближаване и за най-отдалечените райони.

[13] Вж. точка 3, буква б) и каре 1.

[14] Северен Рейн-Вестфалия и Бавария.

[15] "Evaluation of the School Milk Measure" (Оценка на мярката за доставяне на мляко в училищата), приключена през февруари 1999 г. от CEAS Consultants (Wye) Ltd, Centre européen d'études agricoles et l’Institut pour la gestion des entreprises laitières, Technische Universität München. На разположение на интернет сайта на Комисията: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/

[16] "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England" (Оценка на националното доплащане към субсидията от ЕС за предоставяне на мляко в училищата в Англия, извършена за сметка на министерство на околната среда, храните и селските райони (Defra), изготвена от London Economics в сътрудничество с д-р Susan New. Вж. откъси и линк в приложение III.

[17] Член 27, параграф 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1) посочва, че "за всички области на дейност, обхванати от бюджета, се набелязват цели, които са конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове (с акроним SMART на английски език)".

[18] Още през април 1996 г. във вътрешна докладна записка на Комисията се подчертава, че ключовият елемент за анализа на ефективността е въздействието на мярката върху възприемането на млякото и върху нивото му на консумация. Службите на ГД VI не са в състояние да извършат анализ на тези елементи, нито на поведението на потребителите.

[19] Например повече от една трета от участниците са преброени във Франция. Въпреки това отчетените за Франция 7,3 милиона деца са ученици, записани в подпомагани по мярката учебни заведения, докато по принцип само учениците, които посещават училищните столове, са тези, които действително участват в програмата. Ето защо броят на бенефициентите за тази държава членка е надвишен с около 3 милиона деца.

[20] Като се има предвид, че средното ниво на съфинансиране от страна на ЕС е в размер на 58 %, сумата от 90 милиона евро на настоящия бюджетен таван съответства на общи разходи (Комисия и държави членки) в размер на 155 милиона евро.

[21] И двете програми си поставят амбициозната цел за по-дългосрочно въздействие в сравнение с прекия ефект от раздадените количества, като разчитат на възпитателния ефект и влиянието върху хранителните навици. Този аспект е анализиран в точка 66 и сл.

[22] Количеството мляко и млечни продукти, които са предоставени в рамките на програмата, е изключително нисък в сравнение с размера на европейския пазар (0,3 % от общото количество мляко, доставено на мандрите в ЕС през 1996/1997 г.). Това количество намалява също така и като относителна величина. […] В най-добрия случай въздействието на програмата е било твърде слабо в контекста на пазара като цяло и спрямо основната и` цел. […] Създадена като мярка за разширяване на пазара на млечни продукти и механизъм за пласиране на излишъци, програмата няма добро съотношение разходи/ползи.

[23] По отношение на програма "Мляко" Комисията разполага с прогнозни цифри (за които обаче по време на одита беше установено, че не са достатъчно надеждни) за 21 милиона бенефициенти или около 20 % от общата целева популация. По отношение на програма "Плодове" през първата година на изпълнение посетените държави членки са взели решение да съсредоточат програмата върху началните училища.

[24] Въпреки че не съществува консенсус по отношение на тези стойности, понятието за препоръчително количество е широко използвано в различните страни.

[25] Учениците, които не са участвали в програмата за предоставяне на мляко в училищата (SMSS, School Milk Subsidy Scheme), средно са консумирали количество мляко, което се счита за достатъчно, за да покрие препоръчителните дневни нужди от калций. Тази констатация се потвърждава и от най-скорошното национално проучване по въпросите, свързани с храненето, според което средната консумация на калций във възрастовата категория от 4 до 10 години е задоволителна.

[26] Едновременно с това помощта от ЕС във Франция се предоставя най-вече на училищните столове, които пропорционално се посещават от по-малко потребители от социални категории в неравностойно положение. По този начин подпомагането от ЕС статистически е насочено в по-малка степен към целевата група, определена като приоритетна от компетентните национални органи.

[27] Необходимо е да се уточни, че макар регламентът по отношение на плодовете да предвижда по-висок размер на съфинансиране за сближаване и за най-отдалечените райони, това не е в резултат на анализ на хранителните нужди, а финансовото участие на ЕС продължава да се разпределя единствено в зависимост от критерия за броя на децата между 6 и 10 години.

[28] При липса на фиксиран от регламента таван на разходите нивото на потенциалните разходи (около 900 милиона евро) се изчислява на база 250 мл. на учебен ден (установена от регламента максимална всекидневна стойност за дете) за всички деца, посещаващи учебни заведения.

[29] Оценка от 1999 г. през учебната 1996/1997 г. степента на участие в програмата на територията на ЕС е едва 12 % от общия обем на потенциални бенефициенти, а през 1992/1993 г. — 19 %. Това показва сравнително ниско ниво на ефикасност и ефективност при достигане до целевите популации […].

[30] Още повече, че програмата има за цел не само да подпомогне един продукт, а цяла услуга, което води до специфични разходи за пакетиране (кутии) или за логистика (например в Обединеното кралство прясното мляко се доставя физически всяка сутрин).

[31] Откъс от оценката от 1999 г. относно слабото въздействие на фактора "цена": Изглежда цената не представлява съществен фактор за консумацията на мляко и млечни продукти от потребителите, в това число от учениците. […] Това подсказва, че основният механизъм за прилагането на програмата за предоставяне на мляко в училищата (субсидирани цени) е ориентиран към фактор, който има ниско въздействие върху нивото на консумация на мляко и млечни продукти. Изводът е, че нетното му въздействие върху консумацията е вероятно твърде слабо.

[32] Откъси от оценките от 1999 и 2005 г. относно административната тежест, свързана с платените доставки на мляко:

- Ние установяваме също така, че програмата за предоставяне на мляко в училищата на ЕС е неефективна. Програмата и допълнителното национално финансиране представляват годишни разходи в Англия в размер от около 7,2 милиона британски лири и водят до административни разходи за училищата в размер на приблизително 5 милиона британски лири, към които се добавят 831000 британски лири за компетентните местни органи в областта на образованието и Агенция за плащания за селскостопанска дейност (RPA). […] Ние препоръчваме в рамките на тези програми млякото да се предоставя по-скоро безплатно, отколкото да се продава на намалена цена, тъй като несъмнено ще струва по-евтино да се управляват програми, които не задължават преподавателите да контролират извършването на плащания от страна на родителите.

- Някои считат, че административните и финансовите изисквания на програмата представляват пречка пред прилагането и` в рамките на училищата. Това се дължи най-вече на времето, което следва да се отдели за въвеждане и управление на програма "Мляко в училищата".

[33] Икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите съществуват, когато една мярка за подпомагане е насочена към бенефициент, който и без нея би взел същото решение. В този случай наблюдаваният резултат не се отчита като въздействие от политиката, а предоставената на бенефициента помощ не е оказала никакъв ефект. Ето защо частта от разходите, които водят до икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите, са неефективни по своето естество, тъй като не допринасят за постигане на фиксираните цели. Поради тяхната същност е много трудно да се измерят точно икономическите загуби от неефективно разпределяне на ресурсите, тъй като това предполага допускането на хипотетична ситуация, в която разглежданата публична помощ не съществува.

[34] Повече от 90 % от училищата получават помощ, която съответства на количества от около 1,2 литра на ден на дете, записано в учебно заведение.

[35] Намаляването на размера на субсидията в резултат на оценката от 1999 г. е засилило констатирания неефективен характер на програмата, като е ограничило още повече възможностите на програмата за оказване на въздействие върху кандидатите и потенциалните бенефициенти.

[36] "За бъде гарантирано наличието на добавена стойност […] държавите членки следва да обявят в своите стратегии по какъв начин възнамеряват да гарантират добавената стойност на своите схеми, особено когато в училищата се предлагат едновременно храни по обичайните схеми и продукти, финансирани по техните схеми за предлагане на плодове в училищата." (съображение 2 от Регламент (ЕО) № 288/2009).

[37] Такъв е случаят и с безплатното предоставяне на продукти във Франция, но тъй като те се осигуряват в много по-малък мащаб, абсолютната стойност на съответните национални бюджетни средства е много по-ниска.

[38] До 2008 г. безплатното предоставяне на продукти в Обединеното кралство изцяло се финансира от британското министерство на здравеопазването. Едва от 2008 г. вследствие на решение на британските власти подпомагането от страна на ЕС се използва за възстановяването на една част от разходите за прилагането на тази национална политика.

[39] Използването на услугите на външно дружество, което да организира доставките, не води до премахване на административните разходи, а само до тяхното поемане от външен изпълнител. В един такъв подобен случай британските власти са приели външно дружество да фактурира суми, които са два пъти по-големи от размера на предоставената от ЕС помощ. Въпреки това възлагането на дейността на външен изпълнител i) най-вероятно ще доведе до значителни икономии от мащаба за административните разходи и ii) освобождава съответните компетентни лица от учебното заведение от извършването на дейност, която в противен случай би могла да ги подтикне да се откажат от участие в програмата.

[40] Регламент (ЕО) № 657/2008, съображение 4: "[...] такова използване не представлява ефективен начин за постигане на образователните цели на схемата. Затова приготвянето на ястия следва да бъде съответно ограничено". В член 5, параграф 4 от същия регламент се забранява подлагането на топлинна обработка на млечните продукти, за да е възможно да бъдат видими и разпознаваеми от децата.

[41] По този въпрос в оценката от 1999 г. е отбелязано, че когато млякото се консумира като допълващ храненето продукт, нивото на ефективност на механизма за подпомагане намалява дори в още по-голяма степен.

[42] В регламентите на Комисията (по отношение на млякото и плодовете) понастоящем се изисква наличието на афиш на входа на всяко участващо учебно заведение. Без да се поставя под въпрос положителният принос на тези разпоредби, тяхното въздействие остава ограничено.

[43] Вероятно мярката е оказала незначително въздействие върху повишаването на осведомеността по отношение на хранителните качества на млечните продукти. Това обаче не е изненадващо, тъй като мярката за предоставяне на мляко в училищата не предвижда финансиране на промоционални прояви и представлява основно мярка за субсидиране на продажни цени.

[44] Програмата за предоставяне на мляко в училищата би могла да предостави полезна информация на родителите и децата. Въпреки това изпращането всеки ден в училищата на камиони за доставка и изискването от преподавателите да контролират плащанията от родителите изглежда скъп метод за предоставяне на информация.

[45] Вж. интернет сайта: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_bg.htm, в който се съдържа препратка към сайта на програма "мляко" Drink it up: (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_bg.htm).

[46] Регламент (ЕО) № 3/2008 на Съвета от 17 декември 2007 г. относно действията за информиране и насърчаване, свързани със селскостопанските продукти на вътрешния пазар и в трети страни (ОВ L 3 от 5.1.2008 г., стр. 1) (бюджетен ред 05 02 10 01).

[47] Бяха установени едва няколко примера за изрично позоваване на програма "Мляко за училищата". Въпреки всичко тези изключения представляват напредък, тъй като в оценката от 1999 г. е отбелязана пълната липса на взаимодействие: Основните резултати от проучването показват, че почти никоя промоционална кампания за млечни продукти в ЕС не се позовава на програма "Мляко за училищата".

[48] Съображение 5 от Регламент (ЕО) № 288/2009.

[49] "Що се отнася до популяризирането на пресните плодове и зеленчуци, особено внимание се отделя на действията за насърчаване, насочени към децата в училищните заведения." (член 5, параграф 1, от Регламент(ЕО) № 3/2008); "Посоченият в първа алинея процент е 60 % за действията за насърчаване на плодове и зеленчуци, предназначени предимно за деца в училищните заведения на Общността." (член 13, параграф 2, от Регламент (ЕО) № 3/2008).

[50] За да се осигури безплатният характер на доставките, е възможно отново да се разгледат възможностите за съфинансиране от държавите членки или дори от промишления сектор.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

СРАВНИТЕЛЕН АНАЛИЗ НА ПРОГРАМИТЕ "МЛЯКО ЗА УЧИЛИЩАТА" И "ПЛОДОВЕ В УЧИЛИЩЕ"

| Мляко за училищата | Плодове в училище |

Допустими продукти | Мляко и млечни продукти, описани в регламента (мляко, ароматизирано мляко, кисело мляко, сирене и т.н.). | Плодове и зеленчуци (включително подложени на обработка без съдържание на захар, мазнини, сол или добавени подсладители). |

Цели | Пазар | Да допринесе за стабилността на пазара/общите цели на ОСП. |

Здравословно хранене | В краткосрочен план: да включи здравословни продукти в хранителния режим на децата. В дългосрочен план: възпитателен ефект, да насърчи добри хранителни навици в бъдеще. |

Принцип на програмата | Субсидия, която позволява продажбата на намалена цена (мляко) или раздаването на продукти (плодове) в училищата. |

Целеви бенефициенти | Редовно записани в учебно заведение ученици. |

Помощта се изплаща на | Учебно заведение, доставчик, компетентен орган в областта на образованието или посредническа организация, специално създадена за тази цел. Тези кандидати трябва да бъдат предварително одобрени от компетентните национални органи. |

Публичност | Поставяне на афиш в централния вход на учебното заведение. |

Размер на помощта/ Допустими разходи | Фиксирана ставка по категория на продукта (за справка: 18,15 евро/100 кг мляко). | Съфинансиране (между 50 % и 75 %) от разходите за доставените продукти (+ някои свързани разходи). |

Финансово участие на бенефициентите? | Размерът на помощта от ЕС позволява единствено продажба на намалена цена. При констатираните случаи на безплатно предоставяне на мляко е имало допълнително финансиране. | Регламентът препоръчва, но не изисква изрично безплатно предоставяне. Не е установен нито един случай на продажба, дори когато родителите понякога косвено поемат една част от разходите. |

Начин за предоставяне на продуктите | Продажба на намалена цена в класовете или училищните закусвални на учебното заведение. Безплатно предоставяне на продуктите в класовете. Млечните продукти са включени в менюто на училищните столове. | Безплатно предоставяне на продуктите и извън часовете за хранене (раздаването на плодовете се извършва в училищните столове, единствено ако държавата членка докаже допълнителните предимства от прилагането на този метод. На практика не е деклариран нито един подобен случай). |

Бюджетен таван | Няма бюджетен таван. Член 5 от Регламент (ЕО) № 657/2008 предвижда обаче, че субсидия може да бъде отпусната за максимално количество от 0,25 литра на учебен ден за всеки ученик, посещаващ редовно учебното заведение. Това максимално количество обикновено не се достига от кандидатите. | 90 милиона евро. |

Условие за участие на учебното заведение | Не | Национална стратегия, представена от държавата членка. |

Съпровождащи мерки | Не | Задължителни и описани като "ключови". Разходите по организирането и финансирането им обаче не се поемат от програмата. |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ОБОБЩЕНИЕ НА ИЗПРАТЕНИТЕ ДО КОМИСИЯТА КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ ОТНОСНО РЕДОВНОСТТА НА РАЗХОДИТЕ

МЛЯКО ЗА УЧИЛИЩАТА

ПРОБЛЕМИ ПРИ ТЪЛКУВАНЕТО НА РАЗПОРЕДБИТЕ НА РЕГЛАМЕНТА

1. Право на участие на яслите в програмата: поради разлики в превода и тълкуването на разпоредбите на регламента на различните езици, на яслите във Франция е дадено възможност да участват в програмата едва през 2008 г. [1]. В Италия и Полша те все още са извън обхвата на програмата, но са допуснати да участват в Германия, Швеция и Обединеното кралство [2].

Макар изрично да е предвидено от някои езикови версии, правото на участие на яслите е в противоречие с други разпоредби на регламента, където бенефициентите са посочени като "ученици", посещаващи "учебни заведения". Яслите в посетените държави членки като цяло не отговарят на тези критерии.

2. Одобряване на местните органи като компетентен орган в областта на образованието: Регламент (ЕО) № 657/2008 определя четири категории допустими заявители. Сред тях са местните органи, които са незаменим елемент от програмата в много държави членки и са одобрени в категория б).

Докато във френския и италианския текст на предишния регламент се съдържа много по-обширно определение (на френски език: le pouvoir organisateur effectuant la demande d'aide ("образователният орган, подаващ заявлението за помощ", а на италиански език: l'amministrazione responsabile), дефиницията на тази категория е уеднаквена от Регламент (ЕО) № 657/2008 ("образователен орган"). Тази хармонизирана дефиниция поставя въпроса за това дали в правно отношение във всички държави членки местните органи могат да бъдат счетени за "образователен орган".

3. Въздействие на размера на предоставената помощ върху храната в училищните столове: в регламента се предвижда държавата членка да осигури надлежното отразяване на сумата на помощта в цената, платена от бенефициента [3]. Тази разпоредба е от съществено значение, за да се гарантира, че помощта в действителност е насочена към целевите бенефициенти. Въпреки това при училищните столове и детските ясли, в които бенефициентите плащат единична фиксирана такса, изпълнението на това задължение на практика не се контролира и в много от случаите няма как да бъде проверено.

4. Организиране на проверки на място от държавите членки: понастоящем между Комисията и една от държавите членки тече правна процедура относно тълкуването на нормативните изисквания за извършване на проверки на място (по-специално във връзка с понятията за предварителен и последващ контрол). Въпреки това по време на одита беше констатирано, че този въпрос не се тълкува еднозначно от другите държави членки. Ето защо с оглед прилагането на единен подход е необходимо съгласуване на гледните точки. Като се имат предвид приликите между двата регламента, същият проблем съществува и по отношение на плодовете.

СПЕЦИФИЧНИ ПРОБЛЕМИ, УСТАНОВЕНИ В ПОСЕТЕНИТЕ ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ

5. В точките по-долу са посочени проблеми, установени в различни държави членки:

a) по време на одита бяха констатирани слабости в системите за контрол на една от държавите членки. По отношение на някои от проверките не беше предоставена никаква информация. В други случаи извършената от инспекторите дейност не позволи да се проверят в детайли декларираните количества. Установен е също така случай, в който липсва обосновка за посочените в декларациите количества;

б) в друга държава членка трябва да се потвърди правното основание за одобрение на основния заявител, тъй като той не отговаря на предвидените от регламента формални изисквания;

в) заявленията за подпомагане, подадени от учебните заведения и местните органи на трета държава членка често са изготвяни въз основа на статистики за закупените продукти, които като цяло не са били проверени от инспекторите. Освен това приспадането на количества, консумирани от недопустими бенефициенти, понякога се извършва по субективен и трудно контролируем начин;

г) в друга държава членка седем от деветте посетени учебни заведения не са поставили информационен афиш, както се изисква от регламента.

РАБОТНО НАТОВАРВАНЕ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ ПРОВЕРКИ

6. Както за администрацията, така и за кандидатите за подпомагане използваната система представлява в повечето случаи голямо работно натоварване, докато получаваната съответна помощ често е твърде малка (вж. по-специално точки 42—45 и каре 8).

7. Ето защо установените проблеми следва да се преодолеят, като се отчита съотношението разходи/ефективност на проверките и нормативните изисквания.

ПЛОДОВЕ В УЧИЛИЩЕ

8. Първите плащания в държавите членки по програма "Плодове в училище" са извършени едва през началото на 2010 г. и понастоящем е твърде рано да се оцени ефективността на системата за мониторинг и контрол. Въпреки това бяха установени някои специфични проблеми във връзка с тълкуването на разпоредбите на регламента. Тези проблеми са описани в точки 9—11 по-долу.

9. Финансиране на съпровождащи мерки, които са неразделна част от договора за доставка на плодовете: в една от държавите членки програмата се изпълнява в рамките на тръжна процедура, която включва и съпровождащите мерки. Въпреки че съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 288/2009 тези мерки не са допустими за съфинансиране от страна на Европейския съюз, по време на одита беше установено, че те представляват съществена част от стойността на тръжната процедура.

10. Затруднения при определянето на достатъчни съпровождащи мерки (в количествен и качествен аспект), както се изисква от регламента: все още нито една от посетените три държави членки не е уточнила този въпрос, нито е дефинирала правила за прилагане на система за контрол и съответни санкции.

11. Понятие за съфинансиране на "разходите": в регламента се предвижда съфинансиране на разходите за продуктите, доставени на учебните заведения. Тази дефиниция се прилага пряко, когато помощта се изплаща на купувача (училище или кметство, какъвто е прилаганият модел във Франция). За разлика от това, когато помощта се изплаща на доставчика (Германия, Италия и Полша), понятието за разходи, което фигурира в Регламент (ЕО) № 288/2009 не се прилага пряко, тъй като помощта може да се изчисли само в зависимост от продажната цена, която трябва да включва марж на печалба.

[1] Във френския текст на регламента използваният първоначално термин "детски градини", (член 2, параграф 1, точка a), от Регламент (ЕО) № 2707/2000 на Комисията (ОВ L 311 от 12.12.2000 г., стр. 37) е заменен с термина "ясли или други предучилищни заведения" (член 2 от Регламент (ЕО) №o 657/2008).

[2] В съответните различни езикови версии използваният термин остава един и същи в двата регламента — "nursery" (на английски език), "scuole materne" (на италиански език), "przedszkola" (на полски език), "Kindergarten" (на немски език), "förskolor" (на шведски език) — но разликите в смисъла на термина са довели до различно прилагане/тълкуване.

[3] Член 14, параграф 1, от Регламент (ЕО) № 657/2008.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ III

ОБОБЩЕНИЕ НА ИЗВЪРШЕНАТА ПРЕЗ 2005 Г. ВЪНШНА ОЦЕНКА В ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО "EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND" (ОЦЕНКА НА НАЦИОНАЛНОТО ДОПЛАЩАНЕ КЪМ СУБСИДИЯТА ОТ ЕС ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА МЛЯКО В УЧИЛИЩАТА В АНГЛИЯ)

1. През 2005 г. Обединеното кралство извършва оценка на националното доплащане към субсидията от ЕС за предоставяне на мляко в училищата в Англия. Обхватът на тази оценка се ограничава до продажбите на мляко на намалени цени и не включва националната програма за безплатно предоставяне на мляко на деца до 5 години (вж. точки 8 и 61).

2. Заключенията на оценката са много критични по отношение на мярката, която е описана като неефикасна и неефективна. Подчертани са по-специално недостатъчните допълнителни предимства от нейното прилагане и високите разходи за управлението и`, както и фактът, че субсидираното мляко струва по-скъпо на учениците, отколкото това, което се продава в хранителните магазини.

3. В доклада се заключава, че националното доплащане е недостатъчно рентабилно и се препоръчва Обединеното кралство да спре неговото изплащане:

a) Като се има предвид, че националното доплащане води до високи административни разходи и че, както изглежда, мярката оказва слабо положително въздействие върху здравето на децата, правителството на Обединеното кралство следва да обмисли неговото преустановяване. […].

б) Като има предвид разходите и ползите от програмата за предоставяне на мляко в училищата на ЕС и недостатъчните аргументи в подкрепа на програма, имаща за цел предоставяне на субсидирано мляко в училищата, правителството на Обединеното кралство би трябвало да обмисли възможността да обсъди заедно с Европейската комисия идеята за прекратяване на програмата за предоставяне на мляко в училищата на ЕС.

[…] Ако националното доплащане и дори програмата за предоставяне на мляко в училищата бъдат преустановени, правителството би могло да се ориентира към други дейности, имащи за цел насърчаване на децата да консумират мляко. Ние считаме, че широкомащабните програми за мляко в училище не представляват добър начин за използване на публични средства, но тяхното съществуване е обосновано, ако са по-тясно насочени. Ние препоръчваме тези програми да предоставят безплатно млякото, а не да го продават на намалена цена, тъй като несъмнено ще струва по-евтино да се управляват програми, които не задължават преподавателите да контролират извършването на плащания от страна на родителите.

4. Пълният текст на доклада Оценка на националното доплащане към субсидията от ЕС за предоставяне на мляко в училищата в Англия, извършена за сметка на министерство на околната среда, храните и селските райони (Defra), изготвен от London Economics в сътрудничество с д-р Сюзън Ню, е на разположение на следния интернет сайт:

http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ IV

БАВНО СТАРТИРАНЕ НА ПРОГРАМА "ПЛОДОВЕ"

СТАРТИРАНЕТО НА ПРОГРАМАТА Е МНОГО ПО-БАВНО ОТ ОЧАКВАНОТО…

1. В сравнение с първоначално предвидените 90 милиона евро за първата учебна година [1], действителните разходи за учебната 2009/2010 година се оценяват в размер на едва 33 милиона евро. От основните участващи държави членки само Италия е успяла да приложи на практика предвидената в нейната стратегия програма (вж. графика).

СЪПОСТАВЯНЕ МЕЖДУ РАЗПРЕДЕЛЕНИТЕ БЮДЖЕТНИ СРЕДСТВА И ИЗВЪРШЕНИТЕ РАЗХОДИ ЗА 2009/2010 УЧЕБНА ГОДИНА (В МИЛИОНИ ЕВРО)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

2. Като се има предвид тази първа равносметка е видно, че Комисията реалистично е поискала ограничаване на предложения от Парламента [2] бюджет и наред с това нейната прогноза относно стартирането на програмата се оказва все още твърде оптимистична.

3. В посетените държави членки:

a) в Полша забавянето произтича от дълги административни срокове и от факта, че първоначалните национални правила за прилагане са затруднили намирането на достатъчен брой доставчици на плодове;

б) в Германия стартирането на програмата е забавено поради

в) бавното стартиране на програмата във Франция също се дължи на трудности при осигуряването на съфинансиране. При липса на национално съфинансиране, участието на всяко учебно заведение е обусловено от наличието на местно финансиране (най-често от страна на кметството). За момента това доплащане към субсидията на местно ниво се оказва трудно за прилагане.

…КАТО НА ТОЗИ ЕТАП ТОВА НЕ ПОСТАВЯ ПОД СЪМНЕНИЕ ИНТЕРЕСА КЪМ ПРОГРАМАТА

4. Основната причина за неучастие в програмата в Обединеното кралство е съществуването на национална програма за безплатно раздаване на плодове, която е действаща и е много по-амбициозна (годишно само за Англия са предвидени 44 милиона британски лири).

5. Установените в почти всички държави членки големи забавяния вероятно се дължат на разминаването между, от една страна, постигнатият консенсус и политическият ентусиазъм, които са позволили стартирането на проекта по възможно най-бързия начин и, от друга страна, реалните възможности на различните заинтересовани участници да организират това стартиране, спазвайки предвидения график. По-специално, съгласно одобрения от Комисията график държавите членки са били информирани за окончателното разпределение на бюджетните средства за учебната 2009/2010 година едва през юли 2009 г., докато при нормално функциониране на програмата решението на Комисията би следвало да бъде прието най-късно до 31 март, предхождащ започването на учебната година.

6. Въпреки че отлагат оказването на въздействие от програмата, тези забавяния изглежда не поставят под съмнение интереса към нея. Там, където програмата се прилага, тя получава положителен отзвук, а 14 от участващите държави членки са увеличили размера на предварителния си бюджет за 2010/2011 г. [3]

7. Участието в програмата вероятно бързо ще бъде ограничено единствено от наличните бюджети (на национално ниво или на ниво ЕС).

[1] Бюджетът за 2010 г. се базира върху хипотеза, при която максимално се изразходват всички налични средства (от които две трети във финансовата година 2010).

[2] Европейският парламент първоначално е предложил бюджет в размер на 500 милиона евро. Таванът от 90 милиона евро е одобрен по предложение на Комисията, която е счела, че програмата трябва първо да докаже своята ефективност в по-малък мащаб.

[3] Като се има предвид, че държавите членки не са в състояние да извършат оценка на нуждите си за първата година, все още не е възможно да се прецени дали в последствие новите заявления ще се окажат по-близки до реалните нужди.

--------------------------------------------------