СТАНОВИЩЕ№ 6/2020

(съгласно член 287, параграф 4 и член 322, параграф 1, буква а) от ДФЕС)

относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост (COM(2020) 408)

(2020/C 350/01)

Съдържание

Точка Страница Кратко изложение I—V 3 Въведение 1—6 3 Общи констатации и оценки — концепция на инструмента 7—23 5 Цели и координиране на различните източници на финансиране 7—14 5 Адекватност на размера на предлаганата помощ 15—18 7 Правила за управление и одит 19—23 9 Финансово участие и процес на разпределение 24—36 10 Максимално финансово участие 24—30 10 Разпределение на финансовото участие 31—33 13 Заемни операции 34—36 15 Планове за възстановяване и устойчивост 37—46 15 Изготвяне и приемане на плановете за възстановяване и устойчивост 37—41 15 Оценка на плановете за възстановяване и устойчивост 42—44 18 Връзка с европейския семестър 45—46 18 Финансови разпоредби 47—50 19 Процедура за вземане на решения за исканията за плащане 47—50 19 Докладване, мониторинг и оценка 51—59 20 Докладване от държавите членки пред Комисията 51—52 20 Мониторинг и измерване на резултатите 53—57 20 Оценки 58—59 21 Заключителни бележки 60—63 21 Приложение I — Общ преглед на бюджетите на програмите по NextGenerationEU според предложението на Комисията и заключенията на Европейския съвет 23 Приложение II Сравнение между предложението на Европейската комисия и това на Европейския съвет 24 Приложение III — Други становища на ЕСП от значение за разглежданата тема 27 Приложение IV — Оценка на плановете за възстановяване и устойчивост 28

Кратко изложение

I. През май 2020 г. Комисията предложи регламент за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост. Целта на този механизъм е по него да се предоставят безвъзмездна финансова подкрепа (БФП) и заеми на държавите членки с цел смекчаване на последиците от кризата с COVID-19 и повишаване на тяхната устойчивост занапред.

II. В съответствие с искането на Комисията по бюджетен контрол на Европейския парламент настоящото становище има за цел да предостави оценка на цялостната концепция на Механизма за възстановяване и устойчивост, на адекватността на предложените инструменти и на потенциалните рискове във връзка с неговото изпълнение, съответствие и добро финансово управление, както и на неговите механизми за докладване и мониторинг. То се ограничава до предложението на Комисията, но в него е взето предвид и политическото споразумение, постигнато на заседанието на Европейския съвет от 21 юли.

III. Сметната палата заключава, че Механизмът за възстановяване и устойчивост има потенциал да подпомогне държавите членки при облекчаването на икономическите и финансовите последици от пандемията. Тя приветства факта, че предложението се основава на съществуващи механизми, като например Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР) и европейския семестър, като по този начин се насърчават полезните взаимодействия и се намалява административната тежест както на равнище ЕС, така и на равнище държави членки. Освен това участието на държавите членки, предвидено в предложението, вероятно ще увеличи ангажираността и предлага възможност да се вземат предвид специфичните за съответната държава условия.

IV. Сметната палата обаче отбелязва, че обхватът и целите на Механизма за възстановяване и устойчивост са твърде общи, отчасти се припокриват с други инструменти за финансиране и не са отразени изцяло в разпределението на финансовото участие (подпомагане). Своевременното изпълнение може да бъде усложнено от проблеми с усвояването на ниво държави членки и сложните процедури за оценка на плановете за възстановяване и устойчивост. В този контекст бихме искали да подчертаем значението, което имат ефективните мерки срещу измамите и нередностите, за справяне с рисковете от значителните по размер допълнителни ресурси, които ще бъдат изразходвани в кратък срок, какъвто е случаят с Механизма за възстановяване и устойчивост. Освен това мониторингът на изпълнението на механизма може да бъде затруднен от неговите общи цели на високо равнище в комбинация с недостатъци в системата за докладване. И накрая, в предложението не са определени ясно ролята на Европейския парламент в бюджетния процес или правата за извършване на одит от страна на Европейската сметна палата (ЕСП).

V. Въз основа на констатациите и оценките си Сметната палата счита, че предложението може да бъде допълнително подобрено чрез: — разработване на подходящи механизми с цел осигуряване на координация с други източници на финансиране от ЕС и гарантиране на допълняемост; — по-тясно обвързване на заложените в механизма цели за възстановяване и устойчивост с коефициентите (формулите) за разпределение; — опростяване на процедурите за плановете за възстановяване и устойчивост и исканията за плащане във възможно най-голяма степен, за да се намали административната тежест и да се улесни усвояването; — преразглеждане на честотата и сроковете на докладване и оценка и определяне на подходящи показатели за общите постижения на Механизма за възстановяване и устойчивост; — определяне на ролята на Парламента в бюджетния процес и изрично определяне на правата за извършване на одит от страна на ЕСП.

Въведение

1. Ограничителните мерки, предприети след избухването на пандемията от COVID-19 в началото на тази година, доведоха до значителна загуба на приходи за много предприятия, увеличаване на безработицата и увеличаване на необслужваните заеми в целия ЕС. За да се справят с тези предизвикателства, държавите членки и Европейският съюз (ЕС) предприеха редица мерки в подкрепа на доходите на домакинствата и разходите за здравеопазване, поддържане на заетостта и защита на предприятията.

2. приложение I ). NextGenerationEU има за цел да подпомогне държавите членки в намаляването на социално-икономическото въздействие на пандемията, възстановяването и връщането към устойчив растеж. В края на май Комисията предложи широкообхватен пакет ( 1 ) , съчетаващ новата многогодишна финансова рамка (МФР) за периода 2021—2027 г. в размер на 1,1 трилиона евро и еднократния инструмент за извънредни обстоятелства, наречен NextGenerationEU (NGEU) на стойност 750 милиарда евро (вж.). NextGenerationEU има за цел да подпомогне държавите членки в намаляването на социално-икономическото въздействие на пандемията, възстановяването и връщането към устойчив растеж.

3. фигура 1 ). Предмет на настоящото становище е Механизмът за възстановяване и устойчивост ( 2 ) , който е част от NGEU. С общ бюджет от над 600 млрд. евро по текущи цени Механизмът за възстановяване и устойчивост представлява около 80 % от бюджета на NextGenerationEU и се равнява на над половината от размера на новопредложената МФР. Целта му е да предложи широкомащабна финансова подкрепа за публичните инвестиции и реформи, с които икономиките на държавите членки да станат по-устойчиви и по-добре подготвени за бъдещето. Той включва както безвъзмездна финансова подкрепа, така и заеми за държавите членки ().

Източник: ЕСП, въз основа на предложението на Комисията за Механизъм за възстановяване и устойчивост (по текущи цени; по цени от 2018 г. сумата се равнява на 310 млрд. евро за БФП и 250 млрд. евро за заеми) и въз основа на заключенията на Европейския съвет от 21 юли 2020 г. относно плана за възстановяване и МФР за периода 2021-2027 г. (по цени от 2018 г.).

4. Механизмът за възстановяване и устойчивост ще се изпълнява успоредно с други програми в рамките на NextGenerationEU (REACT EU в рамките на структурните фондове и Кохезионния фонд, както и изменените предложения за ЕФСИ и InvestEU) и други инструменти на ЕС, свързани с ответните мерки срещу COVID-19 (напр. инициативата за подкрепа за смекчаване на рисковете от безработица при извънредно положение (SURE), финансирането от Европейската инвестиционна банка и от Европейския механизъм за стабилност за предприятията и държавите членки и програмата на ЕЦБ за закупуване на активи в условията на извънредна ситуация, причинена от пандемия).

5. приложение II ). На 17 юли 2020 г. Комисията по бюджетен контрол на Европейския парламент поиска от Европейската сметна палата да даде становище по предложението на Комисията за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост. Целта на настоящото становище е да оцени концепцията, адекватността на предложените инструменти, потенциалните рискове и механизмите за мониторинг и докладване на Механизма за възстановяване и устойчивост. То се ограничава до предложението на Комисията, но в него е взето предвид и политическото споразумение, постигнато на заседанието на Европейския съвет от 21 юли ( 3 ) (вж.).

6. Настоящото становище допълва другите становища на Сметната палата относно принципите на правовата държава, Регламента за общоприложимите разпоредби, REACT-EU, Фонда за справедлив преход и Инструмента за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество (вж. приложение III ).

Общи констатации и оценки — концепция на инструмента

Цели и координиране на различните източници на финансиране

Членове 3, 4, 6, 8 и 22 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Припокриването на обхвата и целите на Механизма за възстановяване и устойчивост с други програми на ЕС създава рискове от двойно финансиране и конкуренция — Необходима е по-силно обвързване с поставените от ЕС цели и насоченост — Допълняемостта и взаимното допълване на източниците на финансиране от Съюза биха могли да бъдат засилени още повече

7. Пакетът NGEU, в т.ч. Механизмът за възстановяване и устойчивост, има за цел да допринесе за целите на ЕС за сближаване, устойчивост и цифровизация. По него ще се подпомагат операции по функция „Сближаване и ценности“ на МФР, както и по функции „Единен пазар, иновации и цифрови технологии“ и „Природни ресурси и околна среда“ ( фигура 2 ).

Източник: Европейски парламент, Служба на ЕП за парламентарни изследвания.

8. В предложението на Комисията са определени обхватът на Механизма за възстановяване и устойчивост ( 4 ) , както и неговите общи и конкретни цели ( 5 ) . Обхватът се отнася до области на политиката, вариращи от икономическото, социалното и териториалното сближаване, екологичния и цифровия преход, здравето, конкурентоспособността, устойчивостта, производителността, образованието и уменията, научните изследвания и иновациите, интелигентния, устойчив и приобщаващ растеж, работните места и инвестициите до стабилността на финансовите системи. Общата цел на Механизма за възстановяване и устойчивост е „насърчаването на икономическо, социално и териториално сближаване. Поради това той следва да подобрява устойчивостта и капацитета за приспособяване на държавите членки, да смекчава социалните и икономическите последици от кризата и да подпомага екологичния и цифровия преход“ ( 6 )

9. Обхватът, както и целите са твърде общи и покриват широк спектър от области на политиката. В резултат на това не може да се обърне еднакво внимание на всички тези цели и постигането на някои от тях може да се окаже за сметка на други (напр. икономическо сближаване спрямо екологичен преход). Освен това не са определени количествено нито очакваните резултати на равнище ЕС, нито разпределението на средствата за различните цели, което евентуално може да намали ефективността на Механизма за възстановяване и устойчивост.

10. В предложението се прави връзка между Механизма за възстановяване и устойчивост и такива цели на ЕС на високо равнище, като устойчивото възстановяване и икономическото и социалното сближаване ( 7 ) , както и Зеления пакт и цифровата трансформация ( 8 ) . Тази връзка обаче може да бъде засилена допълнително на практика например чрез задължителни общи показатели. Така би се намалил рискът от слабо обвързване на междинните и крайните количествени цели, определени в индивидуалните планове за възстановяване и устойчивост, с по-общите цели на равнището на Механизма за възстановяване и устойчивост или дори на равнището на ЕС.

11. Подпомагането по Механизма за възстановяване и устойчивост за финансиране на проекти за реформи и инвестиции следва да е в допълнение към подкрепата, предоставяна по линия на други фондове и програми на Съюза, и не следва да покрива същите разходи ( 9 ) . Целите на Механизма за възстановяване и устойчивост са общи с тези на други програми на ЕС, което има предимства по отношение на взаимното допълване и полезните взаимодействия. Това обаче увеличава риска от двойно финансиране и конкуренция между различните програми, по-специално тъй като схемата ще обхваща проекти, които са потенциално допустими по други области на политиката, като сближаване, транспорт, енергетика и научни изследвания.

12. Поради това е от съществено значение наличието на ефективни механизми за координация между различните програми и инструменти на Съюза, за да се гарантира, наред с другото, взаимно допълване, последователност и тясно сътрудничество за постигане на целите, установени в предложението ( 10 ) . Сметната палата приветства намерението на Комисията да разработи тези механизми след консултация с държавите членки.

13. В предложението на Комисията се дава възможност за прехвърляне към Механизма за възстановяване и устойчивост на средства от програмите със споделено управление ( 11 ) , което не е обвързано с условия и ограничения съгласно предложението, но може да е предмет на условията и ограниченията, определени в съответните им регламенти, като например Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР) за европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ). Възможността за прехвърляне на средства може да доведе до пренасочването им към програми, които се считат за обвързани с по-малко условия или са по-изгодни по отношение на разходите. Например прехвърлянето на средства може евентуално да отслаби предпазните мерки, присъщи на оперативните програми със споделено управление, или да създаде възможност за избягване на съфинансирането, което иначе се изисква от държавите членки. Затова следва да се обмисли възможността за въвеждане в регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост на специфични условия за такова прехвърляне на средства, както и максимална сума.

14. Въпреки че Механизмът за възстановяване и устойчивост има някои общи цели със структурните фондове по МФР, той все пак следва различно предназначение и логика на разходите. Механизмът има за цел да подкрепя програми за общи реформи и инвестиции, основани на междинни цели за напредъка, докато по структурните фондове по МФР се предлага възстановяване на конкретни разходи, свързани с програмите или проектите. Това може да е трудна задача на практика, тъй като изисква комбиниране на различни системи от цели и показатели и може да представлява възпиращ фактор за държавите членки да координират ефективно двата потока на финансиране.

Адекватност на размера на предлаганата помощ

Член 5 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Механизмът за възстановяване и устойчивост ще увеличи значително размера на наличните средства, по-специално през периода 2021—2022 г. — Адекватността на предлаганата сума е трудна за оценяване, тъй като целите са доста общи и икономическото въздействие на COVID-19 все още не се е проявило напълно

15. Въз основа на новото предложение на Комисията за МФР от май 2020 г. ЕС предоставя повече от 1,8 трилиона евро за периода 2021—2027 г. (новата многогодишна финансова рамка и NextGenerationEU взети заедно). NextGenerationEU осигурява допълнително финансиране от 750 млрд. евро, като в същото време общият размер на МФР е намален с почти 35 млрд. евро в сравнение с предложението на Комисията от май 2018 г. и с почти 224 млрд. евро в сравнение с предложението, внесено от Европейския парламент през ноември 2018 г. ( 12 )

16. Предвид факта, че 60 % от безвъзмездната финансова подкрепа по Механизма за възстановяване и устойчивост (или 70 % според заключенията на Съвета) ще трябва да бъдат ангажирани в периода 2021-2022 г., наличните средства в този период ще бъдат почти два пъти колкото обичайното годишно финансиране по МФР в размер на около 150 млрд. евро (вж. фигура 3).

Източник: ЕСП въз основа на предложението на Комисията за Механизъм за възстановяване и устойчивост, стр. 40.

17. Сметната палата отбелязва, че въпросът дали Механизмът за възстановяване и устойчивост е подходящ за справяне с последиците от кризата с COVID-19, не следва да се разглежда отделно, тъй като той е част от поредица от мерки както на равнище ЕС, така и на национално равнище, а последиците от кризата за икономиките на държавите членки все още не могат да бъдат оценени. Тя установи, че предложението на Комисията за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост не е било подложено на специална оценка на въздействието или на консултации със заинтересованите страни поради спешното разработване на законодателния акт за много кратко време в отговор на COVID-19.

18. В работен документ на службите на Комисията ( 13 ) се полагат усилия за установяване на нуждите, свързани с възстановяването в ЕС след кризата с COVID-19. Той обаче не включва достатъчно информация как Комисията е определила общата сума, необходима за Механизма за възстановяване и устойчивост, или дела на заемите или безвъзмездната финансова подкрепа. Освен това твърде широкият обхват на механизма и широките общи цели затрудняват количественото определяне на степента на подкрепа, необходима за постигането на тези цели. Това може да увеличи риска от повишаване на очакванията на заинтересованите страни над разумното.

Правила за управление и одит

Членове 7 и 9 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Механизмът за възстановяване и устойчивост се подчинява на правилата за добро икономическо управление, установени в РОР, като по този начин се основава на вече съществуващи механизми — Ролята на Европейския парламент в бюджетния процес не е ясно определена — Правото на извършване на одит от страна на ЕСП не е изрично посочено в предложения регламент — Мерките срещу измамите и нередностите трябва да бъдат засилени, за да се противодейства ефективно на новите рискове

19. Съгласно предложението на Комисията Механизмът за възстановяване и устойчивост се подчинява на правилата за икономическо управление, установени в РОР за структурните фондове и Кохезионния фонд ( 14 ) , и трябва да се изпълнява от Комисията при пряко управление в съответствие с Финансовия регламент ( 15 ) . Следователно Механизмът за възстановяване и устойчивост интегрира вече съществуващи елементи и следователно е разработен така, че да използва механизмите, установени във Финансовия регламент.

20. Тъй като обаче Механизмът за възстановяване и устойчивост се финансира по Инструмента за възстановяване на ЕС и следователно представлява „други приходи“ по смисъла на член 311, параграф 2 от ДФЕС, той не е част от бюджета на ЕС. Това представлява голяма промяна в начина на финансиране на разходите на ЕС през периода на следващата МФР.

21. В предложението се посочва, че Механизмът за възстановяване и устойчивост ще се изпълнява от Комисията при пряко управление в съответствие с Финансовия регламент, но не се споменава изрично дали разпоредбите на Финансовия регламент, свързани с процедурите по съставяне на бюджета и по освобождаване от отговорност, ще бъдат приложими за механизма. Сметната палата последователно е заявявала, че към различните финансови инструменти на ЕС следва да се прилагат едни и същи принципи на отчетност и прозрачност ( 16 ) . Затова тя счита, че ролята на Европейския парламент в бюджетната процедура и процедурата по освобождаване от отговорност следва да бъде ясно определена в регламента.

22. Разбирането на Сметната палата е, че тя има право да одитира всички приходи или разходи на Съюза по Механизма за възстановяване и устойчивост в съответствие с член 287, параграф 1 от ДФЕС. Тъй като Механизмът за възстановяване и устойчивост ще се изпълнява извън бюджета на ЕС, Сметната палата все пак препоръчва, с цел осигуряване на по-голяма яснота, в предложения регламент да бъде добавена специална разпоредба, която ясно да предвижда правото на извършване на одит от страна на Сметната палата за безвъзмездната финансова подкрепа, както и за заемния компонент на механизма.

23. Както Сметната палата е отбелязвала и преди, предоставянето на значителен размер допълнителни ресурси, които ще бъдат изразходвани за кратък период от време, увеличава натиска върху системите за контрол ( 17 ) . В предишен доклад Сметната палата установи няколко недостатъка, засягащи процеса на управление на борбата с измамите, и призова Комисията и управляващите органи да въведат подобрения в разкриването, реакцията и координацията между органите на държавите членки ( 18 ) . С оглед на това Сметната палата приветства намерението на Комисията допълнително да подсили мерките срещу измами и нередности ( 19 ) , но на този етап не е в състояние да прецени дали те биха били подходящи за противодействие на риска от нередности и измами. Ето защо Сметната палата трябва да наблегнем върху значението на ефективния вътрешен контрол и мерките за борба с измамите с цел противодействие на новите рискове от такива икономически стимули, като Механизма за възстановяване и устойчивост.

Финансово участие и процес на разпределение

Максимално финансово участие

Член 10 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Финансовото участие (подпомагане) под формата на БФП само отчасти отразява въздействието на COVID-19 — Предложената формула не отразява напълно целите на Механизма за възстановяване и устойчивост за подобряване на устойчивостта и подпомагане на възстановяването

24. Методиката на Комисията за изчисляване на максималното финансово участие (подпомагане) по отношение на безвъзмездната финансова подкрепа, се основава на населението на държавите членки, реципрочната стойност на брутния вътрешен продукт (БВП) на глава от населението и относителното равнище на безработица за периода 2015—2019 г.

25. Въпреки че Механизмът за възстановяване и устойчивост е въведен като ответна мярка на средносрочните и дългосрочните последици от кризата с COVID-19, това е отразено само отчасти във финансовото участие, като се има предвид, че разпределените суми се основават на слабости отпреди кризата, а не на слабости, свързани с COVID-19. В резултат на това се очаква четири от десетте държави членки, получаващи най-висок размер безвъзмездна подкрепа по Механизма, да понесат по-слаб спад на БВП през 2020 г. от средния за ЕС, който се изчислява на около 7 % (вж. фигура 4).

26. Въпреки че заключенията на Европейския съвет включват преразглеждане на максималното финансово участие, за да се вземе предвид въздействието на COVID-19, то ще се прилага само за 30 % от средствата, за които ще бъдат поети задължения през 2023 г.

Забележка: Очаква се маркираните в сив цвят държави членки да имат спад на БВП от 7 % или повече през 2020 г. съгласно пролетната прогноза на Европейската комисия.

Източници:

(1) Приложение I към предложението за Механизъм за възстановяване и устойчивост.

(2) Пролетна прогноза 2020 г., Европейска комисия.

27. Освен целта на Механизма за възстановяване и устойчивост, свързана със смекчаване на въздействието на COVID-19, той също така е предназначен да увеличи икономическото, социалното и териториалното сближаване на Съюза, като повишава устойчивостта и подпомага възстановяването. И все пак това е отразено само отчасти в механизма за разпределение. Над две трети от размера на безвъзмездната финансова подкрепа, отпускана по Механизма за възстановяване и устойчивост, са заделени за 14-те държави членки, чийто БВП през 2019 г. е бил най-малко 90 % от средния за ЕС, а само около една четвърт — за осемте държави членки, за които БВП през 2019 г. е бил под 75 % от средния за ЕС (вж. фигура 5).

28. Разликата се дължи в голяма степен на размера на населението на държавите фигура 5) и на факта, че в изчислението на максималното финансово участие за безвъзмездната подкрепа населението има еднаква тежест като реципрочната стойност на брутния вътрешен продукт (БВП) на глава от населението.

лежка: Маркираните в сив цвят държави членки имат общ БВП на глава от населението за 2019 г. в размер на 75 % от БВП на ЕС-27 или по-малко.

Източници:

(1) Приложение I към предложението на Комисията за Механизъм за възстановяване и устойчивост.

(2) Евростат, [nama_10_pc], последна актуализация: 4 август 2020 г.

(3) Евростат, код за онлайн данни: TPS00001.

29. Освен това максималната сума за заемите се изчислява като процент от БНД на съответните държави членки. Това позволява по-големи заеми за по-развитите държави членки, макар и — предвид максималната стойност от 6,8 % от БНД — те да са на значително равнище за всички държави членки.

30. Сметната палата също така отбелязва, че корекциите на БВП с течение на времето може да доведат до промени в коефициента на разпределение. Това е особено важно в настоящата ситуация на икономически сътресения, която увеличава вероятността за корекции след 2022 г. на БВП за периода 2020—2021 г. и оттук вероятността за корекции на коефициента за разпределение.

Разпределение на финансовото участие

Член 11 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Кратките срокове за поемане на задължения за средствата осигуряват бърза реакция, но може да възпрепятстват цялостната ефективност на Механизма за възстановяване и устойчивост — Проблеми с капацитета за усвояване може да се окажат пречка за държавите членки

31. Комисията предлага правните задължения за най-малко 60 % от безвъзмездната подкрепа да бъдат поети до 31 декември 2022 г. За останалата част от средствата правните задължения следва да бъдат поети до 31 декември 2024 г. Европейският съвет предлага до края на 2022 г. да се поемат задължения за 70 % от безвъзмездната финансова подкрепа, а за останалата част — до края на 2023 г.

32. Както Сметната палата е отбелязвала и преди ( 20 ) , държавите членки трябва да разполагат с достатъчно време и подходящ административен капацитет, за да усвоят средствата, отпуснати от Комисията чрез различни програми. Някои от държавите членки с най-ниско усвояване през настоящия програмен период вероятно ще получат значителна подкрепа от Механизма за възстановяване и устойчивост (вж. фигура 6).

33. Това може да създаде сериозна административна тежест, а също и риск за успешното изпълнение на плановете за възстановяване и устойчивост, които, ако не бъдат управлявани правилно, могат да застрашат подготовката и прилагането и на политиката на сближаване.

Източници:

(1) Данни за сближаването (https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview), 11 август 2020 г., Европейска комисия. Забележка : Степен на усвояване — процент от общата сума, разпределена на държава членка, който е бил изплатен.

(2) Европейска сметна палата, Бърз преглед на казус: Предоставяне на финансиране на държавите членки по политиката на сближаване за периода 2021—2027 г.

(3) Европейска комисия, Бюджет на ЕС: регионалното развитие и политиката на сближаване след 2020 г.

(4) Приложение I към предложението на Комисията за Механизъм за възстановяване и устойчивост.

Заемни операции

Членове 12 и 13 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Комисията има опит в заемането на средства на финансовите пазари, но се нуждае от бързо увеличение на ресурсите, за да се справи с честотата и мащаба на заемите — Фактът, че лихвеният риск ще се носи от държавите членки — бенефициери, не е изрично посочен в предложението

34. Комисията е натрупала опит със заемането на средства на финансовите пазари от името на Съюза и притежава капацитета да го направи ( 21 ) . Съгласно това предложение обаче Комисията ще заема средства в по-голям мащаб от всякога и се нуждае от бързо изграждане на човешки ресурси, за да може да се справи с честотата на заемането и отпускането на средства за държавите членки — бенефициери.

35. Освен това предложението дава възможност на Комисията да ползва дерогация от предишната практика на заемане на средства и последващото им отпускане с един и същ падеж. От една страна, това би могло да донесе ползи, ако позволява на Комисията да се възползва от пазарните условия и графиците за финансиране на държавите членки — бенефициери. От друга страна, това е свързано с лихвен риск, който възниква, когато цената на заема се промени в периода между заемането и отпускането на средствата.

36. Според предложението на Комисията ( 22 ) държавите членки — бенефициери следва да поемат разходите, свързани със заемането на средства. Освен това в предложението не се посочва нищо за това дали ще се провежда някакъв мониторинг на способността на държавите членки за изплащане за частта, свързана със заемите. В окончателния регламент или в договорите за заем с държавите членки би могло да се посочи по-ясно, че този лихвен риск, произтичащ от трансформация на падежа, трябва да се поеме от държавите членки — бенефициери.

Планове за възстановяване и устойчивост

Членове 14—18 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Изготвянето и приемането на отделните планове за възстановяване и устойчивост вероятно ще отнеме много време — Оценката на плановете за възстановяване и устойчивост е подробна, но може да бъде допълнително прецизирана и евентуално опростена — Връзката с европейския семестър допринася за намаляване на административната тежест, но може да създаде затруднения — Изготвянето на плановете за възстановяване и устойчивост, оперативните програми и националните програми за реформи (НПР) по едно и също време може да се окаже трудна задача за държавите членки

Изготвяне и приемане на плановете за възстановяване и устойчивост

37. Плановете за възстановяване и устойчивост ще формират основата за изплащането на финансовото участие (подпомагане). В тях следва да са предвидени мерки, които са съобразени със специфичните за отделните държави предизвикателства и приоритети, установени в контекста на европейския семестър, и които допринасят за екологичния и цифровия преход ( 23 ) . Освен това те следва да включват междинни и крайни цели, както и примерен график, а също и прогнозните общи разходи за осъществяването на реформите за следващите четири години и на инвестициите за следващите седем години.

38. Предвид обаче целта на Механизма за възстановяване и устойчивост, свързана със смекчаване на икономическите последици от кризата с COVID-19, своевременната оценка и одобряване на плановете за възстановяване и устойчивост са от съществено значение. Ето защо Сметната палата подкрепя възможността за обмен на добри практики между държавите членки, организиран от Комисията ( 24 )

39. В предложението на Комисията се посочва, че държавите членки следва да представят на Комисията плановете си за възстановяване и устойчивост до 30 април, като проектоплан може да бъде представен от 15 октомври на предходната година заедно с проектобюджета за следващата година. Комисията ще оцени плана в срок от четири месеца ( 25 ) . В заключенията на Съвета времето за оценка се намалява на два месеца и се посочва, че Съветът ще се стреми да приеме предложението на Комисията в срок от четири седмици ( 26 ) , без обаче да се определя процедурата, в случай че Съветът не одобри предложението (вж. фигура 7). Като се вземат предвид предложението на Комисията и предложените промени в заключенията на Съвета, плановете за възстановяване и устойчивост най-вероятно ще бъдат приети едва през втората половина на 2021 г.

Източник: ЕСП въз основа на предложението на Комисията за Механизъм за възстановяване и устойчивост и заключенията на Европейския съвет.

40. Евентуални мерки, които могат да бъдат предвидени, са: — силно насърчаване на представянето на проектоплановете за възстановяване и устойчивост през 2020 г.; — предоставяне от Комисията на насоки на държавите членки относно изготвянето на плановете за възстановяване и устойчивост и видовете инвестиции, считани за най-ефективни в подкрепа на икономическото възстановяване; — полагане на усилия за съкращаване на срока за оценката от страна на Комисията на окончателните планове за възстановяване и устойчивост, като се използва за основа предшестващият анализ на проектоплановете; — разглеждане на възможността за по-добър график за представянето на плановете за възстановяване и устойчивост с цел избягване на струпването им.

41. Изготвянето и изпълнението на плановете за възстановяване и устойчивост ще се припокриват с изготвянето и изпълнението на новите оперативни програми за периода 2021—2027 г. и ще бъдат в допълнение към изготвянето на НПР, предвидени в контекста на европейския семестър. Тъй като мерките, включени във всички тях, ще имат сходни цели, Комисията следва да разгледа възможността за евентуални полезни взаимодействия и синхронизиране, за да се намали административната тежест и да се спести време. Освен това Комисията и държавите членки следва да се възползват по всички възможни начини от цифровизацията и информационните технологии.

Оценка на плановете за възстановяване и устойчивост

42. Осигуряването на хармонизирана оценка и висококачествени планове за възстановяване и устойчивост може да се окаже трудна задача. Това се дължи главно на общите и твърде високи цели на Механизма за възстановяване и устойчивост, поради които плановете за възстановяване и устойчивост могат да обхванат голямо разнообразие от проблеми, но без насоченост и конкретика.

43. Плановете за възстановяване и устойчивост, както и тяхната последваща оценка до голяма степен ще се основават на диалог между Комисията и дадената държава членка. Въпреки че Сметната палата приветства този подход, тъй като той потенциално увеличава ангажираността на равнище държави членки, следва да бъдат въведени подходящи механизми, за да се осигури достатъчно ниво на амбиция в плановете за възстановяване и устойчивост по отношение на крайните цели, а също и на междинните цели и показателите.

44. Оценката на плановете за възстановяване и устойчивост от Комисията е съобразена с критериите, определени в приложение II към предложението на Комисията. Според Сметната палата тези критерии и техните рейтинги могат да бъдат допълнително опростени или прецизирани (вж. приложение IV). — Някои критерии може да се припокриват, по-специално тъй като специфичните за всяка държава препоръки (критерий 2.1) вероятно ще засегнат и другите критерии, напр. екологичния и цифровия преход (критерий 2.2.), потенциала за растеж и създаването на работни места (критерий 2.4), и вероятно ще имат за цел трайно въздействие (критерий 2.3). — Някои критерии („да допринесе за ефективното справяне с предизвикателствата“ или „трайно въздействие“), както и рейтингите (напр. „в голяма/умерена/малка степен“) дават възможност за качествена оценка. — Общите показатели, както и стандартните разходи за определени мерки биха могли евентуално да улеснят и подобрят процеса на оценяване. В предложението обаче липсва разпоредба за тях. — Няколко критерия обхващат повече от един аспект, което има вероятност да усложни определянето на рейтинга на въпросния критерий (напр. критерий 2.2 „екологичния и цифровия преход“). — Хармонизирането със специфичните за всяка държава препоръки (критерий 2.1), един от най-важните критерии по отношение на теглото в цялостната оценка, може само отчасти да отговори на разгръщащите се мащаби и предизвикателства на кризата, като се има предвид, че въпросните препоръки бяха предложени още през май 2020 г.

Връзка с европейския семестър

45. Като цяло Сметната палата приветства тясната връзка между европейския семестър и специфичните за всяка държава препоръки, дефинирани в тази уредба, поради сходството на целите и потенциала за намаляване на административната тежест. Обвързването на Механизма за възстановяване и устойчивост с европейския семестър обаче значително променя характера и финансовите последици на семестъра.

46. В одитната си дейност Сметната палата е забелязала следните слабости по отношение на специфичните за всяка държава препоръки и европейския семестър ( 27 ) , които може да окажат влияние и върху Механизма за възстановяване и устойчивост. — Не всички държави членки изпълняват изцяло отправените към тях специфични препоръки, а Комисията невинаги използва или не използва в достатъчна степен правомощията си да препоръчва конкретни мерки, когато държавите членки не изпълняват специфичните за държавата препоръки. — Докладите по държави обикновено служат за основа при подбора и формулирането на специфичните за всяка държава препоръки, но връзката между използването на средства от ЕС за подкрепа на реформи и специфичните за всяка държава препоръки не е достатъчно добре развита. — В някои случаи специфичните препоръки по държави съдържат голямо разнообразие от въпроси и като цяло липсват ясни срокове и разходи. — В специфичните препоръки по държави са отразени рисковете, установени в докладите по държави, но приоритизирането не е аргументирано ясно. — Сметната палата установи, че често в НПР не се разяснява точното съдържание на планираните от органите мерки, техните очаквани срокове, етапните цели за изпълнението и прогнозите за техните разходи и въздействие, а вместо това те често се описват твърде общо.

Финансови разпоредби

Член 19 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Сложната и продължителна процедура на вземане на решения по исканията за плащане може да забави процеса — Предложението на Комисията не включва разпоредби за възстановяването на средства

Процедура за вземане на решения за исканията за плащане

47. Държавите членки може да подават искания за плащане на всеки две години, след като бъдат изпълнени съответните междинни и крайни количествени цели, договорени в плановете за възстановяване и устойчивост. След това Комисията ще направи оценка на искането в срок от два месеца.

48. Заключенията на Съвета предвиждат задължително становище на Икономическия и финансов комитет (ИФК) на Съвета. Освен това те въвеждат възможността държава членка да отнесе обсъждането до Европейския съвет, ако счита, че са налице сериозни отклонения от задоволителното изпълнение на съответните междинни и крайни количествени цели на плана за възстановяване и устойчивост на въпросната държава членка. Европейският съвет трябва да обсъди въпроса в срок от три месеца, след като Комисията поиска становището на ИФК. Остава да се види до каква степен тази интервенция за „аварийно спиране“ ще бъде използвана на практика.

49. В резултат на това процесът — от искането на държавата членка за плащане до плащането от страна на Комисията — може да бъде продължителен, като се има предвид значението на навременния отговор на настоящата криза. Ето защо при прилагането на регламента на практика следва да бъде оценена възможността за опростяване на процедурата и за паралелна работа по някои от стъпките.

50. Необходимостта от навременно предоставяне на средствата в известна степен е застъпена в заключенията на Съвета чрез въвеждането на опцията за 10 % предварително финансиране. Включването на възможност за предварително финансиране в регламента обаче следва да бъде придружено от по-специфични правила за възстановяването на средства. В предложението на Комисията само се посочва, че „за целите на доброто финансово управление следва да се определят специфични правила за … отмяната и възстановяването на средства“, но същите не се конкретизират.

Докладване, мониторинг и оценка

Членове 20, 21, 23—25 от предложението на Комисията Ключови въпроси — Честотата на докладите на държавите членки до Комисията не е съобразена с искането за плащане на всеки две години — В предложението не са включени общи показатели въз основа на критериите RACER с цел по-добър мониторинг и измерване на резултатите на Механизма за възстановяване и устойчивост

Докладване от държавите членки пред Комисията

51. Според предложението на Комисията всяко тримесечие държавите членки следва да докладват относно напредъка при постигането на целите, определени в плановете за възстановяване и устойчивост. Освен това тези доклади трябва да бъдат отразени по подходящ начин и обобщени в НПР, които се представят ежегодно и ще бъдат използвани като инструмент за отчитане на напредъка.

52. В предложението не се уточняват целта и съдържанието на тези тримесечни доклади, а проверки на Комисията понастоящем се планират само за исканията за плащане на държавите членки на всеки две години. Следва да се обмисли възможността честотата на докладване да се намали до две години, като в този интервал да се изготвят доклади, придружаващи исканията за плащане, за да се намали административната тежест за държавите членки и Комисията. Освен това Комисията ще трябва да предостави допълнителни насоки относно съдържанието на докладите, както и относно събирането, анализа и проверката на информацията, включена в тях.

Мониторинг и измерване на резултатите

53. Надеждната система за мониторинг е необходим инструмент за оценка на това дали заемите и безвъзмездната финансова подкрепа по Механизма за възстановяване и устойчивост се използват за постигане на целите, за разрешаване на евентуални проблеми с изпълнението или за предприемане на коригиращи действия при необходимост. Системата за мониторинг следва да осигурява ясна връзка между целите и съответните показатели ( 28 ) . Тези показатели помагат при анализирането и сравняването на резултатите и могат да бъдат полезни за определяне на приоритетите. Доколкото е възможно, тези показатели следва да са съобразени с критериите RACER (подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви) и да се придържат към характеристиките, определени в насоките за по-добро регулиране.

54. Предложението изисква ( 29 ) Комисията да наблюдава изпълнението и да измерва постигането на целите въз основа на показателите за изпълнение, включени в приложение III: — брой на одобрените планове за възстановяване и устойчивост (крайни продукти); — общо финансово участие, разпределено за плана за възстановяване и устойчивост (крайни продукти); — брой на изпълнените планове за възстановяване и устойчивост (резултати); — целите, определени в плана за възстановяване и устойчивост за всяка държава членка, постигнати благодарение на цялостната финансова подкрепа (въздействие).

55. Сметната палата отбелязва, че първите два показателя са показатели за крайни продукти, които не са пряко свързани с целите на Механизма за възстановяване и устойчивост. Третият показател действително измерва резултата от Механизма за възстановяване и устойчивост, но е само косвено свързан с предвидените цели. Следователно единственият показател, пряко свързан с целите на Механизма за възстановяване и устойчивост, е последният, но оценяването му ще бъде трудно предвид обстоятелството, че целта му е да свърже постигането на целите с финансовата подкрепа и следователно се основава на допускането за проста причинно-следствена връзка, каквато в действителност не съществува.

56. Предвид конкретната цел на предложението ( 30 ) Сметната палата изразява съгласие с Комисията, че показателите и крайните количествени цели следва да бъдат определени на равнище държави членки, за да се вземат предвид специфичните особености на всяка държава. Имайки предвид обаче общите цели, определени в предложението, и общите критерии за оценка във връзка с одобряването на плановете за възстановяване и устойчивост за всички държави членки, Комисията следва да разработи общи показатели и да определи конкретни количествени цели на равнище ЕС, когато е възможно. Това би способствало за по-добър мониторинг и измерване на изпълнението на Механизма за възстановяване и устойчивост на равнището на ЕС и би насочило държавите членки към по-ефективно използване на техните ресурси за постигане на целите на ЕС. Без общи показатели или използване на обща методология ще бъде трудно да се проследяват и одитират разходите, например за екологичния преход. В становището си относно Фонда за справедлив преход ( 31 ) Сметната палата подчерта значението на показателите за изпълнение, които следва ясно да отразяват целта за преход към излизане от секторите с голяма въглеродна интензивност в контекста на екологичния преход.

57. В своя неотдавнашен специален доклад относно европейския семестър Сметната палата също така подчертава трудностите при измерването на ефективността на политическите мерки за множество паралелни цели, както и факта, че целите на каскаден принцип (от общи цели въз основа на Договора до ежегодни специфични препоръки по държави) често не могат да се проследят нито предварително, нито впоследствие. Мониторингът на напредъка следва също така да може да покаже значението и напредъка на равнището на специфичните за всяка държава препоръки, както и приноса за постигането на по-общите цели на равнище ЕС.

Оценки

58. В предложението се изисква четири години след влизането в сила на този регламент да се извърши независима оценка на прилагането на Механизма за възстановяване и устойчивост ( 32 ) . Оценката по-специално следва да разгледа до каква степен са постигнати целите, ефективността на използването на средствата и европейската добавена стойност. Освен това в оценката следва да се включат необходими предложения за изменение на регламента.

59. Сметната палата отбелязва, че разходите по Механизма за възстановяване и устойчивост са съсредоточени в началния период, а оценката ще бъде публикувана след извършване на по-голямата част от разходите. Следователно всички поуки, извлечени от оценката, биха били от ограничена полза за останалата част от Механизма за възстановяване и устойчивост. Сметната палата приема аргумента на Комисията, че трябва да се постигне внимателен баланс между оценката на програма, която е изпълнена в достатъчна степен (така че да има съдържателни заключения), и необходимостта от оценка, информацията от която да се използва при управлението на програмата. Сметната палата също така отбелязва, че оценката може да е полезна за евентуални обсъждания дали тя да се използва като модел за бъдещите програми по МФР за периода 2028—2034 г. Освен това Сметната палата трябва да отбележи, че ако не бъде разработен по-надежден набор от показатели, последващите и средносрочните оценки много трудно ще могат да осигурят съдържателна оценка на ефективността.

Заключителни бележки

60. Механизмът за възстановяване и устойчивост, предложен от Комисията през май 2020 г., има за цел да подпомогне възстановяването на държавите членки от последиците от кризата с COVID-19 и да повиши тяхната устойчивост занапред. Като позволява бързо разпределяне на допълнителни ресурси, механизмът има потенциал да допринесе за постигането на общи цели на ЕС през периода на следващата МФР.

61. Сметната палата приветства основния принцип на предложението да се използват съществуващи инструменти и механизми, като например РОР и европейския семестър, като по този начин се насърчават полезните взаимодействия и се намалява административната тежест както на равнище ЕС, така и на национално равнище. Освен това предвиденият диалог с държавите членки има потенциала да увеличи ангажираността, като същевременно се запазва гъвкавост, за да се отчете специфичното положение във всяка държава членка. Бихме искали да подчертаем значението, което имат ефективните мерки срещу измамите и нередностите, за справяне с рисковете от значителните по размер допълнителни ресурси, които ще бъдат изразходвани в кратък срок. Приветстваме усилията на Комисията в тази насока.

62. Сметната палата обаче счита, че предложението може да бъде допълнително подобрено чрез: — въвеждане на подходящи механизми с цел осигуряване на координация с други източници на финансиране от ЕС и гарантиране на допълняемост; — осигуряване на по-тясна връзка между коефициента на разпределение и общата цел за възстановяване и устойчивост; — опростяване на процедурите за плановете за възстановяване и устойчивост и исканията за плащане във възможно най-голяма степен, за да се намали административната тежест и да се улесни усвояването; — преразглеждане на честотата и сроковете на докладване и оценка и определяне на подходящи показатели за общите постижения на Механизма за възстановяване и устойчивост; — определяне на ролята на Европейския парламент в бюджетния процес и изрично посочване на правата за извършване на одит от страна на ЕСП.

63. Сметната палата също така отбелязва, че някои аспекти не са включени в предложението, тъй като ще бъдат разработени в сътрудничество с държавите членки. За да може Механизмът за възстановяване и устойчивост да реализира своя потенциал за насърчаване на възстановяването и устойчивостта, следва да се обърне специално внимание на осигуряването на достатъчна амбиция и съгласуваност в плановете за възстановяване и устойчивост и на подходящата оценка на тяхното изпълнение.

Настоящото становище беше прието от Европейската сметна палата в Люксембург на заседанието ѝ от 7 септември 2020 г. За Сметната палата Klaus-Heiner LEHNE Председател

(1) Европейска комисия, „Бюджетът на ЕС осигурява ресурс за плана за възстановяването на Европа“, 27 май 2020 г. (COM(2020) 442 final).

(2) Европейска комисия, Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост, 2020/0104 (COD), 28 май 2020 г. (COM(2020) 408 final).

(3) Европейски съвет, Заключения относно плана за възстановяване и МФР за периода 2021—2027 г., 17—21 юли 2020 г., EUCO 10/20.

(4) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 3.

(5) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 4.

(6) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, съображение 14.

(7) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, съображение 5.

(8) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, съображение 6.

(9) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 8.

(10) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 22.

(11) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 6.

(12) Европейски парламент, Служба на ЕП за парламентарни изследвания, „Negotiations on the next MFF and the EU recovery instrument — Key issues ahead of the July European Council“ („Преговорите за следващата МФР и Инструмента за възстановяване на ЕС — ключови въпроси преди Европейския съвет през юли“), стр. 4, юли 2020 г.

(13) Работен документ на службите на Европейската комисия: „Определяне на потребностите на Европа от възстановяване“, 27 май 2020 г. (SWD(2020) 98 final).

(14) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 9.

(15) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 7.

(16) Информационно-аналитичен документ на ЕСП, озаглавен „Предложение на Комисията за многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г.“; Обзорен преглед: „Пропуски, припокривания и предизвикателства: обзорен преглед на механизмите на ЕС за отчитане и за одит в публичния сектор“; Становище № 2/2018: „Съображения относно одита и отчетността във връзка с предложението от 6 декември 2017 г. за създаване на Европейски паричен фонд в правната уредба на Съюза“.

(17) Становище № 4/2020 на ЕСП относно предложения регламент относно REACT-EU и Регламента за общоприложимите разпоредби във връзка с европейските структурни и инвестиционни фондове.

(18) ЕСП, Специален доклад № 06/2019: „Борба с измамите при разходването на средства по политиката на ЕС на сближаване — необходими са подобрения в разкриването, реакцията и координацията от страна на управляващите органи“, точка 79 и препоръки.

(19) Европейска комисия, „Бюджетът на ЕС осигурява ресурс за плана за възстановяването на Европа“, 27 май 2020 г. (COM(2020) 442 final).

(20) Становище № 4/2020 на ЕСП относно предложения регламент относно REACT-EU и Регламента за общоприложимите разпоредби във връзка с европейските структурни и инвестиционни фондове, точка 8.

(21) ЕСП, Специален доклад № 18/2015: „Предоставяне на финансова помощ за страни, намиращи се в затруднено положение“, точки 115—136.

(22) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 13, параграф 3.

(23) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 14.

(24) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 15, параграф 4.

(25) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 17, параграф 1.

(26) Европейски съвет, EUCO 10/20, точка A 19.

(27) ЕСП, Специален доклад № 16/20: „Европейски семестър — специфичните препоръки по държави са насочени към важни въпроси, но изпълнението им трябва да се подобри“.

(28) Работен документ на службите на Европейската комисия: „Насоки за по-добро регулиране“, 7 юли 2017 г. (SWD(2017) 350 final).

(29) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 23.

(30) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 4, параграф 2.

(31) ЕСП, Становище № 5/2020 относно предложения 2020/0006 (COD) на Комисията от 14 януари 2020 г. и от 28 май 2020 г. за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Фонд за справедлив преход.

(32) Европейска комисия, Предложение за Механизъм за възстановяване и устойчивост, COM(2020) 408, член 25.