Специален доклад Необходими са повече 
усилия за решаване 
на проблемите 
с обществените поръчки 
при разходването 
на средства на ЕС 
за сближаване BG 2015  № 10
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет ( http://europa.eu ).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.
Print ISBN 978-92-872-2863-5 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/073075 QJ-AB-15-012-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-2834-5 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/230620 QJ-AB-15-012-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-2867-3 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/318066 QJ-AB-15-012-BG-E
© Европейски съюз, 2015 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
За използване или възпроизвеждане на снимката на стр. 20, трябва да бъде искано разрешение непосредствено 
от притежателя на авторските права.
Printed in Luxembourg
Необходими са повече 
усилия за решаване 
на проблемите 
с обществените поръчки 
при разходването 
на средства на ЕС 
за сближаване 
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2015  № 10
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършените от нея одити на изпълнението или на съ ‑
ответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си 
задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, 
проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Henri Grethen, член на 
ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани със структурните политики, транспорта 
и енергетиката.
Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Phil Wynn Owen, със съдействието на Gareth Roberts, ръководител на 
неговия кабинет, и Katharina Bryan, аташе в кабинета; Niels‑Erik Brokopp, ръководител на отдел; Milan Smid, ръково ‑
дител на екип; Remus Blidar, Anastassios Karydas, Laura Zanarini, одитори; Ildikó Preiss, аташе в кабинета на члена на 
ЕСП г‑н Grethen; Johanne Vermer, юрист.
От ляво надясно: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar,  
K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N. ‑E. Brokopp, P . Wynn Owen.

03
 Съдържание
Точка
 Речник на термините
 Съкращения
I-VIII  Кратко изложение
1-13  Въведение
4-8 Рамка на ЕС за обществените поръчки
9 -11  Политика на сближаване и обществените поръчки
12-13  Процедури за възлагане на обществени поръчки: какво представляват те?
14-17  Обхват и подход на одита
18-94  Констатации и оценки
19-48  Извършва се много ограничен систематичен анализ на грешките при обществените поръчки 
от страна на Комисията и държавите членки
19-24  Неспазването на правилата за обществените поръчки все още е съществен източник на грешки в 
областта на политиката на сближаване
25-34  Различни са източниците на грешки при обществените поръчки
35-40  Не е възможно да се извърши цялостен анализ на грешките в държавите членки поради липсата на 
съгласувани данни …
41 … но в посетените държави членки има признаци, че данните започват да се събират 
по-систематично
42-48  Комисията все още не анализира изчерпателно и систематично грешките при обществените поръчки
49-94  Комисията и държавите членки са започнали да предприемат действия за решаване на 
проблема, но остава още много да се направи
51-60  Предприетите от Комисията действия от 2010 г. насам са насочени към общите проблеми
61-74  Ако се прилага правилно, новото законодателство има потенциал да спомогне за решаване на 
проблема с грешките при обществените поръчки
75-82  Държавите членки съсредоточават вниманието си върху проверките от първо ниво и едва наскоро 
започнаха да предприемат превантивни действия
83-94  ИТ инструментите биха могли да спомогнат за разрешаване на проблемите с обществените поръчки, 
но те ще трябва да бъдат въведени изцяло
04 Съдържание
95-105  Заключения и препоръки
 Приложение I —  Функции на Комисията и държавите членки в областта на 
обществените поръчки и политиката на сближаване
 Приложение II —  Анализ на грешките, открити от Сметната палата за периода 
2009—2013 г., по фондове
 Приложение III  —  Описание и анализ на грешките в различните фази на тръжните 
процедури
 Приложение IV  —  Процедури за нарушение при обществените поръчки, приведени 
в действие от Комисията в периода 2009—2013 г.
 Отговори на Комисията
05
 Речник на 
термините
Възлагане на обществени поръчки  е процесът, чрез който националните, регионалните и местните 
публични органи закупуват продукти, услуги и строителни работи, като например строителството на 
пътища и сгради. Частните предприятия също се подчиняват на правилата и/или принципите за възлагане 
на обществени поръчки, когато извършват поръчки, които са предимно публично финансирани, или когато 
такива изисквания са включени в споразумението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ.
Възлагащите органи са национални, регионални или местни публичноправни органи или структури, 
чиято роля включва прилагането на директивите за обществените поръчки при възлагането на обществени 
поръчки и при конкурси за проект.
Върховните одитни институции  са национални органи, отговарящи за одита на държавните приходи 
и разходи.
Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ , преди известна 
като „ГД „Вътрешен пазар и услуги“, е структурата на Европейската комисия, отговаряща за доизграждане 
на вътрешния пазар на стоки и услуги, насърчаване на икономиката на ЕС чрез дейности в подкрепа на 
промишлеността и малките и средните предприятия и осъществяване на космическата политика на ЕС. Това 
включва също и разработване на законодателство на ЕС в областта на обществените поръчки и надзор на 
прилагането му от държавите членки.
Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“  е структурата на Европейската комисия, 
отговаряща за насърчаване на икономическото и социалното развитие на необлагодетелстваните региони 
на Европейския съюз. Тази генерална дирекция отговаря за средствата на Европейския фонд за регионално 
развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд (КФ).
Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“  е структурата на 
Европейската комисия, отговаряща за заетостта и социалните въпроси в ЕС. В партньорство с националните 
органи, социалните партньори, организациите на гражданското общество и други заинтересовани страни, 
генералната дирекция работи по въпросите, свързани с глобализацията, застаряването на населението на 
ЕС и променящите се социални реалности. Тази генерална дирекция отговаря за средствата по Европейския 
социален фонд (ЕСФ).
Целта на Европейския социален фонд  е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките 
на Европейския съюз чрез подобряване на възможностите за заетост и работни места, основно чрез мерки за 
обучение, насърчаване на по‑високо равнище на заетост и създаване на повече и по‑добри работни места.
Целта на Европейския фонд за регионално развитие  е да се засили икономическото и социалното 
сближаване в Европейския съюз, като се преодолеят основните различия между регионите чрез финансова 
подкрепа за създаването на инфраструктура и продуктивни инвестиции, насочени към създаването на 
работни места, най‑вече за предприятията.
Измама  е умишлената заблуда с цел лична облага или ощетяване на друга страна.
Корупция  е злоупотребата с власт за лично облагодетелстване. Пасивна корупция е умишленото действие 
на служител, който пряко или чрез посредник иска или получава облаги за себе си или за трета страна, или 
който приема обещание за такава облага, за да извърши или да не извърши действие по служба. Активна 
корупция е умишленото действие на всяко лице, което обещава или дава такива облаги на служител.
Целта на Кохезионния фонд  е подобряването на икономическото и социалното сближаване в рамките на 
Европейския съюз чрез финансиране на проекти в областта на околната среда и транспорта в държавите 
членки, чийто БНП на глава от населението е по‑малък от 90 % от средния за ЕС.
06 Речник на термините
Нередност  е действие, което не е в съответствие с правилата на ЕС и има потенциално отрицателен 
ефект върху финансовите интереси на ЕС. Тя може да е резултат от неволни грешки, извършени 
от бенефициентите при предявяване на исканията за възстановяван на средства или от органите, 
отговарящи за плащанията. Ако нередността е извършена умишлено, тогава тя се класифицира като 
измама.
Одитният орган  осигуряват увереност на Комисията относно ефективното функциониране на системите 
за управление и вътрешен контрол за дадена оперативна програма (ОП) (и следователно относно 
законосъобразността и редовността на сертифицираните разходи). Одитните органи обикновено са 
структури в държавната администрация, част от министерството на финансите (или представляват органи 
за вътрешен контрол, подчинени на министъра), други министерства или са в рамките на върховните 
одитни институции. Те трябва да са функционално независими от органите, управляващи фондовете. 
Одитният орган докладва констатациите от своите одити на системите и одити на операциите на 
управляващите и сертифициращите органи на съответната оперативна програма. Докладите относно 
одитите на системите и годишният доклад за контрола се представят също и на Комисията. Ако одитният 
орган счита, че управляващият орган не е предприел подходящи корективни действия, той трябва да 
насочи вниманието на Комисията към този въпрос.
В оперативната програма  се определят приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка 
и начинът, по който финансирането ще бъде използвано в рамките на определен период от време, 
обикновено 7 години, за финансиране на проекти. Тези проекти трябва да допринесат за постигането 
на една или повече от няколко цели, определени на равнището на приоритетната ос на оперативната 
програма. Трябва да съществуват програми за всеки от фондовете в областта на политиката на 
сближаване, т.е. Европейския фонд за регионално развитие, Кохезионния фонд и Европейския социален 
фонд. Оперативните програми се изготвят от държавите членки и трябва да бъдат одобрени от 
Комисията, преди да могат да се извършват каквито и да е плащания от бюджета на ЕС. Те могат да бъдат 
променяни само по време на обхванатия период, ако и двете страни са съгласни.
Предварителни условия  са условията, основани на предварително определени критерии, установени 
в споразуменията за партньорство. При изготвянето на оперативните програми по ЕФРР , КФ и ЕСФ 
в рамките на програмния период 2014—2020 г. държавите членки трябва да направят оценка дали са били 
изпълнени тези условия. Ако те не са били изпълнени, трябва да бъдат подготвени планове за действие, 
които да гарантират изпълнението им до 31 декември 2016 г.
Сертифициращите органи  извършват проверки от първо ниво на разходите, декларирани от 
управляващите органи, и удостоверяват, че тези разходи са законосъобразни и редовни. Те обикновено 
са част от министерството на финансите или са органи за вътрешен контрол, подчинени на министър.
Споразуменията за партньорство  се сключват между Европейската комисия и отделните държави 
членки. В тях се определят плановете на националните органи за това как да използват финансирането 
от европейските структурни и инвестиционни фондове в периода 2014—2020 г. Те също така включват, 
наред с другото, подробности за всички предварителни условия и рамки за управление на изпълнението.
Управляващият орган  е национален, регионален или местен публичен орган или друг държавен или 
частен орган, определен от държавата членка да управлява дадена оперативна програма. Неговите 
задачи включват подбор на проекти, които да бъдат финансирани, мониторинг на начина на изпълнение 
на проектите и докладване на Комисията за финансовите аспекти и постигнатите резултати.
Финансовите корекции  имат за цел да се защити бюджетът на ЕС от бремето на погрешно извършени 
или неправомерни разходи. За разходите, които подлежат на споделено управление, възстановяването 
на неправилно извършени плащания е отговорност преди всичко на държавите членки. Финансови 
корекции могат да бъдат направени чрез оттегляне на неправомерните разходи от декларациите 
за разходи на държавите членки или чрез събиране на неправомерно използвани средства от 
бенефициентите. Финансови корекции могат да бъдат налагани и от Комисията.
07
 Съкращения
ВОИ : Върховни одитни институции
ДФЕС : Договор за функционирането на Европейския съюз
ЕСФ : Европейски социален фонд
ЕФРР : Европейски фонд за регионално развитие
КФ: Кохезионен фонд
ОП: Оперативна програма
OLAF : Европейска служба за борба с измамите
08
 Кратко 
изложение
I
Политиката на ЕС в областта на обществените 
поръчки е ключов инструмент за създаване на 
единен пазар и гарантиране на ефективното 
използване на публичните средства. В рамките на 
ЕС обществените поръчки се уреждат от директи ‑
вите на ЕС за обществените поръчки, установяващи 
общи правила и процедури, които публичните 
органи, възлагащи поръчки за строителство или 
услуги, трябва да следват.
II
За програмния период 2007—2013 г. са отпуснати 
349 милиарда евро в областта на политиката на 
сближаване чрез Европейския фонд за регионално 
развитие (ЕФРР), Кохезионния фонд и Европейския 
социален фонд. Значителна част от тези парични 
средства, по‑конкретно при ЕФРР и Кохезионния 
фонд, се изразходва чрез обществени поръчки. 
Почти половината от всички проекти, свързани 
с тези три фонда, одитирани от Сметната палата 
през периода 2009—2013 г., са включвали една 
или няколко тръжни процедури за възлагане на 
обществени поръчки.
III
Неспазването на правилата за обществените 
поръчки е многогодишен и съществен източник на 
грешки. Сериозните грешки са довели до липса или 
пълно отсъствие на лоялна конкуренция и/или до 
избор на изпълнител сред оферентите, които не са 
предложили най‑добрата оферта.
IV
В настоящия доклад се разглежда въпросът дали 
Комисията и държавите членки предприемат 
подходящи и ефективни действия за решаване на 
проблема с грешките при обществените поръчки 
в областта на политиката на сближаване.V
Одитът установи, че Комисията и държавите членки 
са започнали да разрешават този проблем, но 
остава още много да се направи по отношение на 
анализирането на проблема и изпълнението на 
съответните действия.
VI
Извършва се много ограничен систематичен ана ‑
лиз от страна на Комисията и държавите членки 
на грешките при обществените поръчки. Поради 
липса на достатъчно подробни, надеждни и съгла ‑
сувани данни за естеството и степента на грешките 
при обществените поръчки не е възможно да се 
направи цялостен анализ на първопричините. Има 
признаци обаче, че някои от посетените при насто ‑
ящия одит държави членки започват да събират 
данните по систематичен начин.
VII
От 2010 г. Комисията започна да предприема 
редица действия. Законодателните действия се със ‑
тоят в преразглеждане на директивите за общест ‑
вените поръчки и включване в споразуменията 
за партньорство на специфични условия за систе ‑
мите за възлагане на обществени поръчки, които 
трябва да бъдат изпълнени от държавите членки 
най‑късно до края на 2016 г. Комисията също така 
създаде през 2013 г. вътрешна техническа работна 
група и изготви вътрешен план за действие. 
Въпреки това, повечето от действията в плана все 
още не са изцяло изпълнени. Държавите членки 
едва наскоро започнаха да предприемат всеоб ‑
хватни действия за предотвратяване на възниква ‑
нето на грешки.
кратко изложение 09
VIII
Сметната палата отправя следните препоръки:
а) i)  Комисията следва да разработи база данни 
за нередностите, която да е в състояние да 
предостави основа за пълноценен анализ 
на грешките, възникващи при обществени ‑
те поръчки. Тя следва да направи цялостен 
анализ на честотата, сериозността и причи ‑
ните за грешките при обществените поръч ‑
ки в областта на политиката на сближаване, 
въз основа на съответните данни, взети 
както от собствените и ` бази данни, така 
и предоставени и ` от държавите членки. 
Комисията следва да публикува своя анализ 
като част от доклада относно обществените 
поръчки, който се изисква съгласно новите 
директиви;
ii)  Компетентните органи в държавите членки 
следва да разработят и извършат анализ 
на своите собствени бази данни относно 
нередностите в областта на политиката на 
сближаване, в т.ч. нередностите, свързани 
с обществените поръчки, и следва да си 
сътрудничат с Комисията за предоставянето 
на тези данни по график и във форма, която 
да улеснява работата на Комисията;
б) Ако предварителните условия във връзка с об ‑
ществените поръчки не са изпълнени до края 
на 2016 г., Комисията следва да използва сис ‑
темно правомощията си за спиране на плащани ‑
ята към съответните държави членки, докато те 
не отстранят недостатъците;
в) Комисията следва да актуализира и публику ‑
ва своя вътрешен план за действие относно 
обществените поръчки и следва ежегодно да 
докладва за напредъка. За тази цел Комисията 
следва да подобри координацията между свои ‑
те служби, чиято дейност е свързана с общест ‑
вени поръчки;г) Комисията следва да създаде група на високо 
равнище, за да осигури поемането на ръковод ‑
на роля в решаването на проблема с грешките 
при обществените поръчки и да избегне риска 
от непоследователно прилагане на мерки във 
всички служби. Групата следва да действа като 
застъпник за подобрения в областта на общест ‑
вените поръчки, включително, когато е необхо ‑
димо, за опростяване на тази област;
д) Комисията следва да налага финансови корек ‑
ции, когато установи, че проверките от първо 
ниво на държавите членки не са достатъчно 
ефективни и, при продължаващи нарушения 
на правните норми на директивите за общест ‑
вените поръчки, да прилага процедури за 
нарушение;
е) Комисията следва да проучи по‑пълноценно 
възможностите, предоставени от развитието 
на информационните технологии, както и да 
насърчава прилагането на инструментите за 
електронно възлагане на обществени поръчки 
и на инструментите за извличане на информа ‑
ция, както и прилагането на добри практики; и
ж) Държавите членки следва да проучат възмож ‑
ностите, предоставяни от инструментите за 
електронно възлагане на обществени поръчки 
и инструментите за извличане на информация.
10
 Въведение
01 
Обществените поръчки на ЕС са 
ключов инструмент за създаването 
на единeн пазар и за постигането на 
интелигентен, устойчив и приобща ‑
ващ растеж, съгласно стратегията 
„Европа 2020“, като същевремен ‑
но се гарантира най‑ефективното 
използване на публични средства1. 
Подобряването на ефективността на 
публичните разходи и постигането 
на по‑голяма икономическа полза 
са основни цели на управлението. 
Създадени са правила на различни ‑
те равнища на управление, за да се 
гарантира възможно най‑доброто 
използване на публичните средства 
при възлагането на обществените 
поръчки. На фигура 1  са показани 
някои ключови стойности. Фигура 1Някои ключови стойности по отношение на използването на обществените 
поръчки в ЕС
2 406 млрд. евро
Общо средства, изразходвани за строителни 
работи, стоки и услуги през 2011 г.
(т.е. около 20 % от БВП на държавите членки)
От 6,4 млрд. до 35,5 млрд. евро
Оценка на годишните икономии, дължащи се на 
наличието на законодателство на ЕС за 
обществените поръчки (стойности за 2014 г.)
От 36,5 млрд. до 66,5 млрд. евро
Оценка на допълнителните годишни икономии, 
които могат да бъдат постигнати при 
окончателното изграждане на единния пазар
в областта на обществените поръчки
Източник: Европейски парламент и Европейска комисия21 COM(2010) 2020 окончателен 
от 3 март 2010 г. 
„Европа 2020 — Стратегия за 
интелигентен, устойчив 
и приобщаващ растеж“.
2 Вж. Годишния преглед за 
правоприлагането 
в областта на обществените 
поръчки за 2013 г., 
публикуван от ГД „Вътрешен 
пазар и услуги“ на 1 август 
2014 г.; „Достъпа на МСП до 
пазари за обществени 
поръчки и агрегиране на 
търсенето в ЕС“, проучване, 
изготвено за Европейската 
комисия от PwC, ICF GHK 
и Ecorys, февруари 2014 г.; 
и „Цената на „отказа от 
Европа“ в областта на 
единния пазар, IV — 
Обществени поръчки 
и концесии“, Служба на ЕП за 
парламентарни изследвания 
(СЕПИ), септември 2014 г. — 
PE 536.355.
11 Въведение
02 
Наред с другото, правилата на ЕС за 
обществените поръчки имат за цел 
да гарантират, че се зачитат принци ‑
пите и основните свободи, посочени 
в Договора за функционирането на 
Европейския съюз (ДФЕС) (вж. фигу -
ра 2 )3. Това от своя страна засилва 
конкуренцията и трансграничната 
търговия, като осигурява икономи ‑
ческа ефективност за публичните 
органи и същевременно увеличава 
производителността в секторите на 
доставчиците и подобрява учас ‑
тието и достъпа до тези пазари от 
страна на МСП. Накратко, правилата 
съществуват, за да се подпомага 
единният пазар, да се насърчава кон ‑
куренцията и да се постига икономи ‑
ческа ефективност.03 
В настоящия доклад се разглежда 
въпроса за трайно високото ниво на 
грешки при обществените поръчки, 
финансирани с разходи на ЕС в об ‑
ластта на политиката на сближаване, 
което се дължи на нарушения на 
правилата. По‑специално, в настоя ‑
щия доклад се анализира дали Ко ‑
мисията и държавите членки пред ‑
приемат подходящи и ефективни 
действия за решаване на проблема5.Фигура 2Принципи на обществените поръчки
Принципи на обществените 
поръчки
Равно третиране и липса на дискриминация
Потенциалните доставчици трябва да бъдат 
третирани еднакво. Взаимно признаване
Квалификациите и стандартите от други държави членки следва да бъдат считани за валидни в същата степен.Пропорционалност
Процедурите за обществени поръчки и свързаните с тях решения трябва да бъдат пропорционални.Прозрачност
Процедурите за обществени поръчки трябва 
да бъдат прозрачни, а възможностите за 
участие в обществените поръчки по принцип 
следва да бъдат публично оповестявани.
Източник: Европейска сметна палата, въз основа на документа на Европейската комисия4.3 Свободно движение на 
стоки (член 28 от ДФЕС) 
и услуги (член 56), право на 
установяване (член 49) 
и свободно предоставяне на 
услуги, недискриминация 
и равно третиране, 
пропорционалност, 
прозрачност и взаимно 
признаване (членове 18 
и 53).
4 Тълкувателно съобщение на 
Комисията относно правото 
на Общността, приложимо 
към обществените поръчки, 
които не са или не са изцяло 
предмет на разпоредбите на 
директивите за 
обществените поръчки 
(ОВ C 179, 1.8.2006 г., стр. 2).
5 Вж. също Обзорния преглед 
на Сметната палата за 2014 г. 
„Оптимално използване на 
средствата на ЕС: обзорен 
преглед на рисковете пред 
финансовото управление на 
бюджета на ЕС“ ( http://eca.
europa.eu ).
12 Въведение
Рамка на ЕС за 
обществените поръчки
04 
Рамката на ЕС за обществените 
поръчки се основава на Споразуме ‑
нието за държавните поръчки  
(СДП) — многостранно споразу ‑
мение между редица членове на 
Световната търговска организация 
(СТО)6, с което се урежда получава ‑
нето на стоки и услуги от публични 
органи и което се основава на прин ‑
ципите на откритост, прозрачност 
и недискриминация. На фигура 3  
е показана структурата на управле ‑
ние при обществените поръчки.05 
В рамките на ЕС обществените по ‑
ръчки се уреждат от директивите на 
ЕС за обществените поръчки, устано ‑
вяващи общи правила и процедури, 
които публичните органи трябва да 
следват по отношение на общест ‑
вените поръчки с висока стойност7. 
Правилата имат за цел да гаранти ‑
рат, че дружествата от целия единен 
пазар имат възможност да се конку ‑
рират за получаване на обществени 
поръчки. Тези правила, валидни за 
целия ЕС, се прилагат независимо 
от това дали средствата са изцяло 
национални или участват средства 
от ЕС. Директивите на ЕС се прилагат 
също и в Европейското икономиче ‑
ско пространство.Фигура 3Управление на обществените поръчки
Източник: Европейска сметна палата Специфични за отделните държави членки:
     -   Национални
     -   Регионални     -   Специфични правила за отделните фондове  Европейски съюз  Световна търговска организация
Законодателство и правила 
за обществените поръчкиДирективи за 
обществените поръчкиСпоразумение за 
държавните поръчки6 От началото на 2015 г. 
страните по СДП са 15, 
включващи 43 членове на 
СТО. Още 28 членове на СТО 
участват в Комитета по СДП 
като наблюдатели. От тях 
10 членове са в процес на 
присъединяване към 
споразумението.
7 Директива 2004/18/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 31 март 2004 г. 
относно координирането на 
процедурите за възлагане на 
обществени поръчки за 
строителство, услуги 
и доставки (OB L 134, 
30.4.2004 г., стр. 114), 
Директива 2004/17/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 31 март 2004 г. 
относно координиране на 
процедурите за възлагане на 
обществени поръчки от 
възложители, извършващи 
дейност във водоснабдяване ‑
то, енергетиката, транспорта 
и пощенските услуги 
(OB L 134, 30.4.2004 г., стр. 1). 
Те ще бъдат заменени от 
преразгледаните директиви 
и от нова директива за 
възлагане на договори за 
концесия, които бяха 
публикувани на 17 април 
2014 г. и трябва да бъдат 
приложени до 18 април 2017 г. 
(точка 0). Поръчките 
в областта на отбраната 
и услугите от общ интерес са 
обхванати от други правила.
13 Въведение
06 
Подобно на всички директиви, 
директивите на ЕС и в областта на 
обществените поръчки трябва да 
бъдат транспонирани, т.е. включени 
в националното законодателство от 
държавите членки. Тези директиви 
установяват минимални стандарти 
и спомагат за създаването на равно ‑
поставени условия на конкуренция, 
като същевременно дават възмож ‑
ност на държавите членки да реа ‑
гират на националните особености 
и нужди и да се съобразяват с тях. 
Държавите членки могат да решат 
да приемат закони, които са по‑кон ‑
кретни или по‑строги в някои отно ‑
шения. Държавите членки имат също 
така значителна свобода на действие 
по отношение на административните 
мерки, въвеждани с цел да се гаран ‑
тира съответствие с правилата на ЕС.
07 
Не всички поръчки попадат в обхва ‑
та на директивите на ЕС за общест ‑
вените поръчки. Директивите на ЕС 
за обществените поръчки предвиж ‑
дат минимални прагови стойности8, 
поръчките под които се уреждат 
единствено от националните прави ‑
ла. Във всички случаи обаче поръч ‑
ките трябва да бъдат в съответствие 
с принципите, посочени в Договора 
(вж. Фигура 2 ).08 
Поръчките в обхвата на директивите 
на ЕС трябва да бъдат публикувани 
онлайн в базата данни на „Tender 
Electronic Daily“ (TED — електронен 
ежедневник за поръчки). Съотноше ‑
нието на стойността на поръчките, 
публикувани в TED, спрямо брутния 
вътрешен продукт (БВП) може да се 
използва като показател за това кол ‑
ко широко се използват обществени ‑
те поръчки в ЕС. През 2012 г. общата 
стойност на поръчките, публикувани 
в TED, е 3,1 % от БВП на ЕС9. В някои 
държави членки обемът на общест ‑
вените поръчки на стойност над този 
праг е по‑нисък от тази средна стой ‑
ност, като нивата са значително под 
3,1 %, например в Германия (1,1 %), 
Австрия (1,5 %), Ирландия (1,5 %) 
и Люксембург (1,6 %). Комисията е в 
контакт с органите в Германия, за да 
установи причините за това10.
Политика на сближаване 
и обществените поръчки
09 
За програмния период 2007—2013 г. 
бяха отпуснати 349 млрд. евро в об ‑
ластта на политиката на сближаване 
чрез Европейския фонд за регио ‑
нално развитие (ЕФРР), Кохезионния 
фонд (КФ) и Европейския социален 
фонд (ЕСФ); за периода 2014—2020 г. 
са отпуснати 367 млрд. евро11.
8 Най‑често използваните 
прагове за периода от 
1 януари 2014 г. до 
31 декември 2015 г. са: 
5 186 000 евро за 
строителство, 134 000 евро 
за обществени услуги 
и доставки. По отношение на 
дружествата за комунални 
услуги и регионалните 
възлагащи органи се 
прилагат други прагове.
9 Вж. Показатели за 
обществени поръчки за 
2012 г., публикувани от ГД 
„Вътрешен пазар 
и услуги“ — Икономически 
анализ и електронно 
възлагане на обществени 
поръчки от 12 ноември 
2014 г.
10 Препоръка на Съвета от 
8 юли 2014 г. относно 
националната програма за 
реформи на Германия за 
2014 г. и съдържаща 
становище на Съвета 
относно програмата за 
стабилност на Германия за 
2014 г. (OB C 247, 29.7.2014 г., 
стр. 20).
11 Бюджетни кредити за поети 
задължения по текущи цени 
за икономическото, 
социалното 
и териториалното 
сближаване. Източник:  
‘Multiannual financial 
framework 2014 ‑2020 and EU 
budget 2014, EU Commission’ 
(„Многогодишна финансова 
рамка за периода 2014—
2020 г. и бюджет на ЕС за 
2014 г., Европейска комисия“ ).
Източник:  Европейска сметна палата.
14 Въведение Фигура 4Органи, изпълняващи функции в областта на политиката на сближаване 
и обществените поръчки
ЕВРОПЕЙСКА
КОМИСИЯ
ДЪРЖАВИ
ЧЛЕНКИ
НА НИВО
ПРОЕКТИГД „Регионална
и селищна
политика“ГД „Вътрешен пазар,
промишленост,
предприемачество
и МСП“Рамка на политиката на сближаванеПравна рамка за
обществените поръчки (ОП)
ЕФРР и Кохезионен
фонд
Изпълнявани
отГД „Трудова заетост,
социални въпроси
и приобщаване“
ЕСФДирективи на
ЕС за ОП
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxТръжни процедури,
строителни работи, доставки и услугиМониторинг наизпълнението
ПрилагатИнформация загрешките при ОПИнформация за
грешките при ОПИзвършват 
мониторинг
и одит на 
съответствието 
с правилата за 
ОПИзвършват мониторинги одит на съответствието с правилата за ОП
Управляващи, сертифициращи 
и одитни органи
Извършват мониторинги одит на съответствието с правилата за ОПИзвършват 
мониторинг
и одит на 
съответствието
с правилата за 
ОПНационални 
институции за 
управление
и контрол
Бенефициенти, напр. министерства, 
публични дружестваНационални/ 
регионални 
правила за ОП, 
специфични за 
отделните фондове
Източник: Европейска сметна палата
15 Въведение
10 
Отговорността за разходването на 
средства на ЕС в рамките на поли ‑
тиката на сближаване се споделя 
между Комисията и държавите член ‑
ки (вж. фигура 4  и приложение I ). 
Значителна част от тези парични 
средства, и по‑специално за ЕФРР 
и КФ, се изразходва чрез обществе ‑
ни поръчки. Почти половината от 
всички одитирани от Сметната па ‑
лата операции, свързани с тези три 
фонда, включват една или няколко 
поръчки.
11 
Държавите членки имат въведени 
свои собствени рамки за публично 
управление и контрол както за раз ‑
ходването на национални средства, 
така и за разходването на публични 
средства от ЕС, в които участват 
широк кръг публични органи, вклю ‑
чително върховните одитни институ ‑
ции (ВОИ).Процедури за възлагане 
на обществени 
поръчки — какво 
представляват те?
12 
След първоначалното изготвяне на 
проекта и оценката на нуждите, про ‑
цедурите за възлагане на обществе ‑
ни поръчки протичат в три основни 
фази, всяка от които включва кон ‑
кретни стъпки (вж. фигура 5 ).Фигура 5Основни фази на процедурите за обществени поръчки
ПодготовкаДоклад за
окончателно редаване
Решаване на евентуални проблемиИзменения на 
договора и др.Плащания за изпълнителя
Управление на 
договоритеПодписване на договора и публикуване на обявление  завъзложена поръчка
Отваряне, разглежданеи оценяване на 
офертитеПубликуване на обявлението за обществена поръчка
Спецификация на критериите за подбор/Определяне на изпълнителПодготвяне на тръжната 
документация
Избор на вида процедураИдентифициране на нуждите Изготвяне на проектТръжна процедураФаза преди 
провеждането на 
тръжна процедура
Източник: Европейска сметна палата
16 Въведение
13 
Подробните етапи на всяка фаза 
зависят от това коя конкретна 
процедура за възлагане на общест ‑
вени поръчки се прилага ( каре 1  
съдържа описание на основните 
видове процедури). Поръчките могат 
да се възлагат или въз основа само 
на цената, или на оферента, подал 
икономически най‑изгодната офер ‑
та. По‑голямата част от поръчките 
(70 %) се възлагат въз основа на 
втория критерий12.
Шестте основни вида процедури за обществени поръчки съгласно 
директивите от 2014 г.
Открита процедура.  Най‑често използваните процедури, представляващи 51 % от всички възложени 
поръчки. Офертите трябва да бъдат подадени до определена дата и се оценяват всички допустими 
оферти13.
Ограничена процедура.  От заинтересованите доставчици първо се иска да представят своите квалифи ‑
кации, след това се съставя списък с подбрани кандидати и само одобрените доставчици се приканват 
да представят оферти.
Състезателен диалог.  Използва се за по‑сложни обществени поръчки. Процедурата включва диалог 
между възлагащия орган и потенциалните доставчици с цел идентифициране и определяне на най‑доб ‑
рия правен и/или финансов модел на проект, който да съответства на нуждите или целите на възлага ‑
щия орган.
Състезателна процедура с договаряне . След обявяването на покана за подаване на оферти и извърш ‑
ването на първоначална оценка, възлагащият орган приканва избрания икономически оператор да 
представи първоначална оферта. След това възлагащият орган провежда преговори по първоначалната 
и всички следващи оферти, с изключение на последната, с цел да подобри тяхното съдържание.
Процедури на договаряне без публикация могат да бъдат използвани само в някои предварително 
определени случаи. Възлагащият орган влиза в преговори за възлагане на поръчката с един или повече 
доставчици.
Партньорство за иновации . Възлагащият орган избира доставчици след публикуване на обявление 
и използва преговори, за да ги прикани да представят идеи за разработване на иновативна дейност, 
доставки или услуги, насочени към потребности, за които няма подходящ съществуващ „продукт“ на 
пазара. Възлагащият орган може да възлага такива партньорства на повече от един доставчик.
13 Вж. Годишния преглед за правоприлагането в областта на обществените поръчки за 2013 г., публикуван от ГД „Вътрешен пазар и услуги“ 
на 1 август 2014 г.Каре 112 ‘Public Procurement in Europe, 
Cost and effectiveness’ 
(„Обществените поръчки 
в Европа, разходи 
и ефективност“) , проучване 
относно нормативната 
уредба за обществените 
поръчки, изготвено за 
Европейската комисия от 
PwC, London Economics 
и Ecorys, март 2011 г., стр. 5.
17
 Обхват и подход 
на одита
14 
Сметната палата провери дали Ко ‑
мисията и държавите членки пред ‑
приемат подходящи и ефективни 
действия за решаване на проблема 
с грешките при обществените по ‑
ръчки в областта на сближаването 
и се опита да отговори на следните 
въпроси:
а) Анализирали ли са Комисията 
и държавите членки проблема 
с грешките при обществените 
поръчки в областта на политика ‑
та на сближаване?
б) Предприели ли са Комисията 
и държавите членки подходящи 
действия за решаване на проб ‑
лема и били ли са тези действия 
ефективни?
15 
Одитът обхвана резултатите от оди ‑
тите на Сметната палата на декла ‑
рациите за достоверност в периода 
2009—2013 г. и взе под внимание 
действията, предприети от Комисия ‑
та и държавите членки през периода 
2009—2014 г. за решаване на про ‑
блема с неспазването на правилата 
за обществените поръчки.16 
Резултатите от одита се основават 
на:
а) анализ на съответната докумен ‑
тация на Комисията;
б) интервюта със служители на 
Комисията;
в) анкета сред 115 одитни органа 
в 27 държави членки (с изключе ‑
ние на Хърватия), отговарящи за 
оперативните програми по ЕФРР , 
ЕСФ и КФ, 69 от които са отгово ‑
рили. Основната цел на анкетата 
беше да се събере информация 
относно рамката за обществени 
поръчки, установените грешки 
при обществените поръчки, 
както и превантивните и корек ‑
тивните действия, предприети на 
национално равнище;
г) посещения в четири държави 
членки (Чешката република, 
Испания, Италия и Обединеното 
кралство), в одитите на чиито 
декларации за достоверност 
от страна на Сметната палата 
в периода 2009—2013 г. бяха ус ‑
тановени голям брой грешки при 
обществените поръчки;
д) посещение в Кипър, съсредо ‑
точено върху използването 
на електронните обществени 
поръчки; и
е) кратка анкета, изпратена на 
28 ВОИ в ЕС, 18 от които са 
отговорили.
17 
Одитът имаше за цел да установи 
добри практики, където това е въз ‑
можно, които да се споделят между 
държавите членки.
18
 Констатации и оценки
18 
Констатациите и оценките са изло ‑
жени в два раздела:
а) В първия раздел е представено 
резюме на констатациите от оди ‑
та на Сметната палата, свързани 
с обществените поръчки, по от ‑
ношение на ЕФРР , КФ и ЕСФ през 
периода 2009—2013 г., и се прави 
анализ на това дали Комисията 
и държавите членки имат солид -
на аналитична основа  за раз ‑
биране на проблема с грешките 
при обществени поръчки; и
б) във втория раздел са описани 
действията, предприети  както 
от Комисията, така и от държа ‑
вите членки през последните го ‑
дини, и където това е възможно, 
е направена оценка на тяхната 
ефективност.Извършва се много 
ограничен систематичен 
анализ на грешките при 
обществените поръчки 
от страна на Комисията 
и държавите членки
Неспазването на правилата 
за обществените поръчки 
все още е съществен 
източник на грешки 
в областта на политиката 
на сближаване
Какво представлява 
грешката?
19 
Грешка е налице, когато правилата 
на ЕС и/или националните правила 
за обществените поръчки не се спаз ‑
ват. За целите на настоящия доклад 
са разграничени три вида грешки, 
както е показано в  таблица 1 .Таблица 1Типология на грешките, използвана в настоящия доклад, с примери1
Вид грешка Описание Примери
СериознаСериозно нарушение на правилата, водещо 
до възпрепятстване на конкуренцията и/или 
възлагане на поръчки на оференти, за които 
се счита, че не са предложили най‑добрата 
офертаа)   пряко възлагане — възлагане на поръчки без прибягване до процедура 
за възлагане на обществена поръчка, когато е следвало да има такава;
б)  възлагане на значителни и/или предвидими допълнителни работи или 
услуги без прибягване до процедура за възлагане на обществена поръч ‑
ка, когато е следвало да има такава;
в)  незаконосъобразни критерии за подбор/избор на изпълнител или тях ‑
ното неправилно прилагане, водещо до различен резултат от тръжната 
процедура.
СъщественаСъществено нарушение на правилата, но 
въпреки това се счита, че обществените 
поръчки са били възложени на най‑добрите 
оферентиа)   незаконосъобразни критерии за подбор/избор на изпълнител или тяхно ‑
то неправилно прилагане, което обаче не води до различен резултат от 
тръжната процедура;
б)  не всички критерии за подбор/избор на изпълнител са публикувани 
в тръжната спецификация;
в)  ограничена конкуренция поради неоправдано прибързване.
НезначителнаНе толкова сериозни и  често формални 
грешки, които не са оказали неблагоприятно 
въздействие върху степента на конкуренцияа) публикуване на обявлението за избор на изпълнител по‑късно от изиск ‑
вания срок или непубликуването му;
б) непубликуване на такова обявление в Официален вестник на ЕС.
1  В контекста на декларацията за достоверност на Сметната палата, грешките, описани тук като сериозни, се наричат „количествено из ‑
мерими“ грешки. Тези грешки участват в изчисления от Палатата процент грешки. Вж. Годишния доклад на Сметната палата за 2013 г., 
приложение 1.1 (ОВ C 398, 12.11.2014 г.).
Източник: Европейска сметна палата
19 Констатации и оценки
Грешки, установени от 
Сметната палата при нейните 
одити на декларациите за 
достоверност в периода 
2009—2013 г.
20 
През периода 2009—2013 г., като 
част от годишната си работа по 
декларациите за достоверност, 
Сметната палата провери повече от 
1400 операции14, съфинансирани от 
бюджета на ЕС чрез ЕФРР , КФ и ЕСФ, 
включително като направи провер ‑
ка на процедурите за обществени 
поръчки, отнасящи се до близо 700 
проекта. Грешки, свързани с об ‑
ществените поръчки, бяха устано ‑
вени при около 40 % от всички тези 
проекти. Бяха установени общо 
около 590 грешки. Фигура 6  показва 
разпределението на тези грешки 
според тяхната сериозност.21 
Сериозните грешки представляват 
48 % от изчисления от Сметната 
палата процент грешки за ЕФРР и КФ 
и 16 % за ЕСФ за периода 2009—
2013 г. Най‑голям дял сериозни  
грешки — 70 %, беше установен при 
ЕФРР . Това отчасти е така, защото 
програмите по ЕФРР и КФ обикно ‑
вено включват по‑големи инфра ‑
структурни проекти, договорите за 
които често подлежат на тръжни 
процедури за обществени поръчки15. 
Приложение II  представя обобщена 
информация за това как грешките са 
разпределени между трите фонда: 
ЕФРР , КФ и ЕСФ.Фигура 6Разпределение на грешките, установени при одитите на Сметната палата 
на декларациите за достоверност в периода 2009—2013 г., в областта на 
политиката на сближаване, според тяхната сериозност
Източник:  Европейска сметна палата14 По принцип една операция 
се отнася за един проект. 
В някои случаи обаче 
няколко операции могат да 
се отнасят за един проект.
15 Съфинансираните от ЕСФ 
проекти често включват 
услуги, като например 
професионалното 
образование и обучение, 
които не попадат напълно 
в обхвата на директивата 
(приложение II Б към 
Директива 2004/18/ЕО, 
изменено с приложение VII 
към Регламент (ЕО) 
№ 213/2008 на Комисията от 
28 ноември 2007 г. за 
изменение на Регламент (ЕО) 
№ 2195/2002 на Европейския 
парламент и на Съвета 
относно Общия 
терминологичен речник, 
свързан с обществените 
поръчки (CPV), и на 
директиви 2004/17/ЕО 
и 2004/18/ЕО на Европейския 
парламент и на Съвета 
относно координиране на 
процедурите за възлагане 
на обществени поръчки, във 
връзка с ревизирането на 
CPV (OB L 74, 15.3.2008 г., 
стр. 1).
Незначителни грешки (22 %)
Съществени грешки (49 %)Сериозни грешки (29 %)
20 Констатации и оценки
22 
Грешки бяха установени във всички 
фази на обществените поръчки, като 
най‑големият дял сериозни грешки 
беше установен във фазата преди 
провеждане на тръжна процедура:
а) във фазата преди провеждане 
на тръжна процедура  повечето 
установени грешки — 71 (82 %) 
от 87, бяха сериозни . В повече ‑
то случаи възлагащите органи 
са избягвали процедурите за 
възлагане на обществени по ‑
ръчки, като са възлагали дого ‑
ворите пряко в случаите, когато 
е следвало да има процедура за 
обществена поръчка, или като са 
разделяли договорите на по‑мал ‑
ки поръчки, за да се избегне 
превишаването на праговете, или като са използвали неподхо ‑
дяща процедура. Много поръчки, 
които са били възложени пряко 
по този начин, са включвали 
предоставяне на услуги, а не 
извършването на строителни 
работи (вж. примера в  каре 2 ); б) 
Във фазата на тръжната про -
цедура  повечето сериозни  
грешки бяха установени при 
определянето и прилагането на 
критериите за подбор/избор на 
изпълнител. Грешките, свързани 
с изискванията за оповестяване 
и прозрачност, като цяло пред ‑
ставляваха най‑големия брой 
грешки (186 от 587 грешки), една 
трета от които бяха съществени 
(вж. примера в  каре 3 ).
Пример за сериозна грешка, свързана с пълната липса на обществена поръчка
В проект по ЕФРР в  Полша , чиято цел е да се построи околовръстен път за голям град, възлагащият 
орган е взел решение да проведе процедура на договаряне с един икономически оператор и да въз ‑
ложи поръчка за „авторски надзор“ от архитекта16. Следвало е да се използва открита или ограничена 
процедура, която да позволи състезание между няколко оферента. Стойността на поръчката е около 
300 000 евро.
16 „Авторският надзор“ гарантира точното изпълнение на проекта и спазването на архитектурните, технологичните, стилистичните 
и конструкционните правила и норми, както и подготовката на документацията за влизането на проекта в действие.
Пример за съществена грешка, свързана с неспазване на изискванията за 
обявяване и прозрачност
В Чешката република  при един проект за изграждане на 
магистрала, за който са били отпуснати приблизително 
87 млн. евро по Кохезионния фонд, възлагащият орган не 
е посочил в обявлението за обществена поръчка минимални ‑
те изисквания относно техническата компетентност. В резул ‑
тат на това не са били спазени изискванията за прозрачност 
и публичност.
© Отдел „Пътища и магистрали“ на Чешката републикаКаре 2 Каре 3

21 Констатации и оценки
в) Във фазата на управление на 
договорите  31 (42 %) от 74 ‑те 
установени грешки са сериоз -
ни и се отнасят до изменение 
или разширяване на обхвата на 
поръчките, без да е използва ‑
на процедура за възлагане на 
обществена поръчка в случаите, 
когато това се е изисквало (вж. 
примера в  каре 4 ).
23 
В приложение III  е представена 
допълнителна информация относно 
разпределението на грешките през 
различните фази — преди тръжните 
процедури, самото провеждане на 
тръжните процедури и управление ‑
то на договорите.
24 
Специалният доклад на Сметната 
палата относно причините за греш ‑
ките в областта на развитието на 
селските райони показва сходна кар ‑
тина. Значителен брой грешки при обществените поръчки се дължат на 
прякото възлагане на обществени 
поръчки, без да има основание за 
това, неправилното прилагане на 
критериите за подбор и избора на 
изпълнител или липсата на равно 
третиране на оферентите17.
Пример за сериозна грешка, свързана с изменения на обхвата на договора за 
поръчка
В Испания е била обявена процедура за възлагане на обществена поръчка за изграждането на пре ‑
чиствателна станция за отпадъчни води, за която са били отпуснати приблизително 33 милиона евро по 
ЕФРР , като първоначално тя е била проведена и възложена правилно. Впоследствие повече от поло ‑
вината от възложените работи са били заменени с други, включващи различни технологии, материали 
и количества. Въпреки че целта на проекта и общата цена не са се променили, извършените в крайна 
сметка работи се различават значително от първоначално възложените. Следователно повече от поло ‑
вината от окончателните работи не са били изпълнени чрез тръжната процедура.Каре 417 Специален доклад 
№ 23/2014 г. „Грешки 
в разходването на средства 
за развитие на селските 
райони: какви са причините 
и какви мерки се 
предприемат?“  
(http://eca.europa.eu ).
22 Констатации и оценки
Различни са източниците на 
грешки при обществените 
поръчки
Сложност, липса на 
административен капацитет 
и недостатъчно планиране
25 
Всяка система на обществени поръч ‑
ки се характеризира с известна слож ‑
ност. Съществуващото понастоящем 
ниво на сложност на правната и ад ‑
министративната рамка обаче се раз ‑
глежда като проблем. Според 90 % от 
69 одитни органа, които отговориха 
на анкетата, направена за целите на настоящия одит (вж. точка 16), прав ‑
ната рамка за обществените поръчки 
в тяхната държава е по‑сложна, откол ‑
кото трябва да бъде. Респондентите 
на анкетата отбелязаха, че грешките 
се дължат главно на големия обем 
законодателни актове и/или насоки, 
трудностите при прилагането им на 
практика и липсата на експертен опит 
в провеждането на процедури за 
обществени поръчки. Почти полови ‑
ната от респондентите отбелязаха, че 
основната област за подобряване на 
свързаната с обществените поръчки 
практика би могла да бъде опростява ‑
нето на процедурите. Вж. каре 5  за си ‑
туацията в една от държавите членки, 
посетени при одита.
Проблемът, свързан със сложността и с големия обем законодателни актове: 
пример от държава членка
Органите в  Италия , интервюирани за целите на настоящия одит, считат законодателната рамка за об ‑
ществените поръчки за сложна поради обхвата и задълбочеността на законодателството, както и поради 
сложността на процедурите, предвидени както за възлагащите органи, така и за дружествата, участващи 
в тръжните процедури. Освен това основният закон за обществените поръчки в Италия е бил изменян 
често, което е усложнявало прилагането му. Съгласно органа за борба с корупцията на Италия главните 
изменения на основните законодателни актове относно обществените поръчки от 2009 г. насам се съ ‑
държат в 22 законодателни акта. Големият обем законодателни актове се увеличава чрез въвеждането на 
специфични за отделните фондове правила за обществените поръчки — например, решението на Минис ‑
терството на заетостта, в което се определят допълнителни разпоредби относно обществените поръчки 
за договори под праговете за съфинансирани от ЕСФ проекти. През юни 2014 г. е създадена работна 
група, съставена от представители на италианските органи и на Комисията, с цел да се постигне опростя ‑
ване в контекста на транспонирането на директивите на ЕС от 2014 г. в националното законодателство.Каре 5
26 
Липсата на административен капа -
цитет  се отнася както до непознава ‑
нето на правилата, така и до липсата 
на технически опит относно кон ‑
кретните работи или услуги, които 
са обект на обществени поръчки. 
Този проблем засяга не само възла ‑
гащите органи, но също и органите, 
отговарящи за мониторинга на тези процедури. Опитът на Сметната 
палата с одита на грешките при 
обществените поръчки сочи, че 
проблемите с несъответствието са 
свързани със слабото прилагане на 
съществуващите правила18. Техниче ‑
ските грешки също водят до грешки 
при обществените поръчки. Вж. 
каре 6  за пример от една от държа ‑
вите членки, посетени при одита.18 Вж. Становище № 4/2011 на 
Сметната палата относно 
Зелената книга на Комисията 
относно модернизирането на 
политиката на Европейския 
съюз в областта на обществе ‑
ните поръчки (ОВ C 195, 
2.7.2011 г., стр. 1) и нейния 
неотдавнашен Обзорен 
преглед „Оптимално 
използване на средствата на 
ЕС: обзорен преглед на 
рисковете пред финансовото 
управление на бюджета на 
ЕС“, точка 30 и съдържащата 
се в него отделна информа ‑
ционна брошура относно 
обществените поръчки, т. 16 
(http://eca.europa.eu ).
23 Констатации и оценки
27 
Недостатъчното планиране  на 
проектите и тръжните процедури 
също е причина за грешки, особено 
във фазата на управление на догово ‑
рите по отношение на изменението 
или разширяването на обхвата на 
поръчките.
Директивите на ЕС не винаги 
са правилно транспонирани 
от държавите членки
28 
Всяка държава членка е длъжна да 
транспонира директивите на ЕС за 
обществените поръчки в нацио ‑
налното законодателство. Когато 
Комисията счита, че транспонира ‑
нето не е в съответствие с директи ‑
вите или че не се следват основните принципи, тя може да започне про ‑
цедура за нарушение19 и в крайна 
сметка да отнесе случая до Съда 
на Европейския съюз. Комисията 
е констатирала 74 такива процедури 
в периода 2009—2013 г., 8 от които 
са били отнесени до Съда на Евро ‑
пейския съюз до края на 2014 г. (вж. 
приложение IV  за анализ на тези 
процедури по държави членки за 
всяка година). Такова неправилно 
прилагане/транспониране също 
може да доведе до грешки (вж. 
каре 7  за пример).
Предизвикателства, свързани с административния капацитет: примери от 
държава членка
В Италия  рискът при много възлагащи органи да липсва експертен опит се е увеличил поради твърде 
големия брой на тези органи. Съществуват 40 000 възлагащи органа, а ако се броят всички разходни 
центрове, броят им е 70 000. По отношение на конкретни категории стоки и услуги най‑новите разпо ‑
редби на италианското законодателство предвиждат значително намаляване на броя на възлагащите 
органи, като по този начин експертният опит в сферата на обществените поръчки се концентрира само 
в няколко възлагащи органа.
Пример за грешки, дължащи се на неправилно транспониране на директивите 
в националното право
В Испания неподходящото отразяване на директивите от 2004 г. в законодателството на Испания е до ‑
вело до чести грешки, свързани с изменения на поръчките. Поради това испанските органи са решили, 
че разходите, свързани с измененията на поръчките, вече няма да бъдат допустими за съфинансиране 
от ЕС. Едва през 2012 г., след изменението на законодателството, някои изменения на поръчките отново 
са били разглеждани при определени обстоятелства като допустими от испанските органи.Каре 6 Каре 719 Като се има предвид, че 
в член 258 от ДФЕС 
нарушението се определя 
като неизпълнение от 
дадена държава членка на 
задължение, произтичащо 
от Договорите.
24 Констатации и оценки
Тълкуването на 
законодателството понякога 
е непоследователно
29 
Грешките могат да произтичат и от 
различия в тълкуването на правните 
разпоредби. Например:
а) в Чешката република органите 
докладваха, че различни тълку ‑
вания на един и същи въпрос от 
страна на различни органи — 
напр. управляващите органи, 
одитните органи, ВОИ, службите 
за обществените поръчки, Евро ‑
пейската комисия — са довели 
до различни резултати от одита 
и до правна несигурност;
б) В Италия сред възлагащите орга ‑
ни има различни тълкувания на 
концепцията за това какво пред ‑
ставлява непредвидимо съби ‑
тие, което би могло да оправдае 
изменението на даден договор 
без използването на процеду ‑
ра за възлагане на обществена 
поръчка. В резултат на това 
някои национални органи считат, 
че определени изменения на договорите са в съответствие 
с националните правила, докато 
одитните органи и Комисията 
считат същите изменения за 
неправомерни. Грешките, свър ‑
зани с такива случаи, са много 
важна причина за финансовите 
корекции в Италия: в периода 
2010—2012 г. стойността на тези 
корекции е била около 8 ми ‑
лиона евро. По време на одита 
Италия се опитваше да се справи 
с този проблем в рамките на своя 
национален план за действие 
относно обществените поръчки 
(вж. точка 65).
Държавите членки понякога 
усложняват рамката 
с допълнително регулиране
30 
Някои държави членки въвеждат на 
национално равнище правила, които 
надминават предвиденото в дирек ‑
тивите на ЕС по отношение на някои 
аспекти на обществените поръчки 
(вж. каре 8 ).
Пример за национални правила за обществените поръчки, които излизат 
извън обхвата на изискванията на директивите на ЕС
В националното законодателство на Чешката република  се предвижда ограничение от 20 % по отноше ‑
ние на увеличаването на стойността на дадена поръчка поради непредвидими обстоятелства в сравне ‑
ние с ограничението от 50 %, предвидено в директивата на ЕС. Въпреки че целта на Чешката република 
е била увеличаване на прозрачността, някои от нейните икономически оператори и възлагащи органи 
считат това за ненужно усложнение.Каре 8
25 Констатации и оценки
Измамите могат да бъдат 
причина за грешки в областта 
на обществените поръчки
31 
Според Организацията за икономи ‑
ческо сътрудничество и развитие 
(ОИРС) „обществените поръчки са 
правителствената дейност, която 
е най‑уязвима на прахосване на 
средства, измама и корупция поради 
своята сложност, размера на фи ‑
нансовите потоци, които генерира, 
и тясното взаимодействие между 
обществения и частния сектор“20.
32 
Държавите членки са правноза ‑
дължени да докладват на Коми ‑
сията всяко тримесечие относно 
всички нередности, надвишаващи 
10 000 евро, като посочват случа ‑
ите, в които подозират наличието 
на измами21. Европейската служба 
за борба с измамите (OLAF) събира 
тези данни от името на Комисията 
в своята Система за управление на 
нередностите (СУН). Докладваната 
от държавите членки информация 
включва всички видове нередности, 
в т.ч. нередностите, свързани с об ‑
ществените поръчки. Въз основа на тази информация Комисията изготвя 
своя годишен доклад относно защи ‑
тата на финансовите интереси на ЕС 
и борбата с измамите22.
33 
Относно политиката на сближаване, 
в периода от 2007 до 2013 г. 38 % от 
приблизително 12 000 нередности, 
докладвани от държавите членки 
на OLAF, са били свързани с общест ‑
вени поръчки. От докладваните 
нередности, свързани с обществе ‑
ните поръчки, 2 % са били свърза ‑
ни с измами (вж. фигура 7 ). Някои 
държави членки докладват на OLAF 
много малко нередности, които счи ‑
тат за измами. Например в периода 
2007—2013 г. Испания и Франция не 
са докладвали никакви нередности 
по отношение на обществените 
поръчки, които да са били свързани 
с измами.Фигура 7Нередности, докладвани от държавите членки на OLAF от името на Комисията 
чрез СУН за програмния период 2007—2013 г.
Източник:  OLAF.
Нередности, свързани с обществените
поръчки 38 %
от които свързани с измамиДруги нередности 62 %
от които свързани с измами20 ОИСР , Fighting corruption in the 
public sector: integrity in 
procurement ( Борба с корупция -
та в обществения сектор: 
почтеност при обществените 
поръчки)  (www. oecd.org/gov/
ethics/integrityinpublic  
procurement.htm).
21 Регламент (ЕО) № 1828/2006 на 
Комисията от 8 декември 
2006 г. за определяне на 
правила за прилагането на 
Регламент (ЕО) № 1083/2006 на 
Съвета относно определянето 
на общи разпоредби за 
Европейския фонд за 
регионално развитие, 
Европейския социален фонд 
и Кохезионния фонд и на 
Регламент (EО) № 1080/2006 на 
Европейския парламент и на 
Съвета относно Европейския 
фонд за регионално развитие, 
член 28.
22 Вж. SWD(2014) 244 окончателен 
от 17 юли 2014 г. ‘Statistical 
evaluation of irregularities 
reported for 2013 Own 
Resources, Natural Resources, 
Cohesion Policy, Pre‑accession 
and Direct expenditure’ 
(„Статистическа оценка на 
нередностите, докладвани 
през 2013 г. за собствените 
ресурси, природните ресурси, 
политиката на сближаване, 
предприсъединителната 
помощ и преките разходи“ ), 
стр. 67, документ, придружаващ 
COM(2014) 474 окончателен от 
17 юли 2014 г. „Защита на 
финансовите интереси на 
Европейския съюз  — борба 
срещу измамите — Годишен 
доклад за 2013 г.“
26 Констатации и оценки
34 
Сметната палата информира OLAF 
относно всеки проект, за който по ‑
дозира, че е бил засегнат от измами. 
Палатата е информирала OLAF за 
17 такива проекта, 6 от които са 
свързани с обществени поръчки, 
в резултат на работата си по своята 
декларация за достоверност в об ‑
ластта на политиката на сближаване 
относно периода 2009—2013 г. OLAF 
е започнала разследване на 10 от 
17‑те проекта, 5 от които са свързани 
с обществени поръчки.
Не е възможно да се 
извърши цялостен анализ 
на грешките в държавите 
членки поради липсата на 
съгласувани данни…
35 
Сметната палата също така се  
опита да определи дали естеството, 
сериозността и причините за греш ‑
ките при обществените поръчки 
в областта на сближаването са били 
подробно анализирани от Комиси ‑
ята и държавите членки. Редовното 
извършване на такъв анализ относно 
причините, поради които възникват 
грешките при обществените по ‑
ръчки, е необходимо, за да се даде 
възможност на Комисията и държа ‑
вите членки да изготвят и да прила ‑
гат ефективно мерки за коригиране 
и предотвратяване на тези грешки.36 
Данните, свързани с грешките при 
обществените поръчки в държа ‑
вите членки, често са разпръснати 
в няколко институции. Освен това те 
не се споделят систематично с други 
институции на територията на съща ‑
та държава членка, които въпреки 
че не участват пряко в управлението 
на ЕФРР , ЕСФ и КФ, имат известно 
отношение към тяхното прилага ‑
не — например институциите, които 
участват в изготвянето на законода ‑
телството за обществените поръчки. 
Това увеличава риска държавата 
членка да не разполага с пълна кар ‑
тина на тенденциите и проблемите, 
която би могла да послужи като 
източник на информация при под ‑
готвянето на превантивни действия. 
За справяне с този риск в Италия, 
Чешката република и Обединеното 
кралство са създадени междуведом ‑
ствени работни групи (вж. точка 82).
37 
Респондентите в анкетата сред одит ‑
ните органи откроиха проблеми, 
подобни на тези, които се съдържат 
в анализа на Сметната палата на 
собствените и ` данни относно вида 
и сериозността на грешките при об ‑
ществените поръчки (вж. точка 20). 
За да формират своето мнение обаче 
държавите членки са извършили 
само много ограничен системен 
и задълбочен анализ на грешките 
при обществените поръчки. Въпре ‑
ки че 60 от 69 одитни органа, които 
отговориха на анкетата, заявяват, че 
анализират грешките при обществе ‑
ните поръчки, едва 14 бяха в състоя ‑
ние да предоставят структурирани 
данни относно установените през 
последните години грешки при об ‑
ществените поръчки. Половината от 
тях са от Италия, а останалите са от 
Белгия, Латвия, Литва, Нидерландия 
и Испания.
27 Констатации и оценки
38 
В четирите посетени държави член ‑
ки Сметната палата установи, че:
а) органите на държавите членки, 
които осъществяват политиката 
на сближаване, рядко са из ‑
следвали основните причини за 
грешките;
б) само в Италия е извършен ана ‑
лиз, съсредоточен конкретно 
върху грешките при общест ‑
вените поръчки. Национални ‑
ят координационен орган на 
одитните органи е анализирал 
основния източник на грешки 
в Италия, а именно изменението 
на договорите и допълнителните 
работи.
39 
Поради липса на достатъчно под ‑
робни и съгласувани данни за 
естеството и степента на грешките 
при обществените поръчки в дър ‑
жавите членки не е възможно да се 
извърши цялостен надежден анализ 
на първопричините на национално 
и европейско равнище.
40 
ВОИ на 18 от 28 ‑те държави членки 
отговориха на въпроса в анкетата 
на Сметната палата (вж. точка 16) 
относно това дали възприемат про ‑
цедурите за обществени поръчки, 
финансирани само с национални 
средства, като по‑малко или повече 
податливи на грешки в сравнение 
с процедурите, съфинансирани със 
средства от ЕС, или считат, че няма 
съществена разлика. От тях:
а) 13 посочиха, че „не съществува 
съществена разлика“ в сравне ‑
ние с процедурите, съфинанси ‑
рани със средства от ЕС;б) 2 посочиха, че процедурите за 
обществени поръчки, финанси ‑
рани само с национални сред ‑
ства, са по‑податливи на грешки, 
отколкото процедурите по въз ‑
лагане на обществени поръчки, 
съфинансирани и със средства 
от ЕС;
в) 3 посочиха, че не могат да комен ‑
тират, тъй като не са сравнявали 
констатациите относно грешките 
или не разполагат с надежден 
показател за вероятността от 
грешка, защото техните одити са 
свързани главно с националното 
финансиране на възложените 
обществени поръчки.
… но в посетените държави 
членки има признаци, че 
данните започват да се 
събират по -систематично
41 
В четирите държави членки, посете ‑
ни при настоящия одит:
а) три държави членки — Италия, 
Чешката република и Испания — 
са създали бази данни през 
последните години (вж. каре 9 ). 
Тези бази данни биха могли да 
улеснят извършването на по‑ця ‑
лостен и редовен анализ, като по 
този начин се задълбочи разби ‑
рането на грешките при общест ‑
вените поръчки като основа за 
разработването на подходящи 
мерки за справяне с проблемите 
(вж. точка 89);
б) В Обединеното кралство все още 
не беше създадена такава база 
данни. Управляващият орган 
на ЕФРР за Англия е предви ‑
дил включването на подробна 
информация за грешките при 
обществените поръчки в своята 
управленска информационна 
система за програмния период 
2014—2020 г.
28 Констатации и оценки
Използване на структурирани бази данни за грешки при обществените 
поръчки в държавите членки
В Италия координиращият орган на ЕФРР и одитните органи на ЕСФ са допълнили своята обща база данни 
за одити с данни за вида на всички грешки при обществените поръчки. В базата данни се съдържат всички 
такива грешки, установени от 2010 г. насам. За всеки вид грешка и за всеки одитен орган в базата данни се 
посочва броят на установените грешки и съответните финансови корекции на тези грешки. Италианската 
сметна палата използва своята база данни с нередностите и като инструмент за оценка на риска в областта 
на обществените поръчки.
В Чешката република  от 2013 г. одитният орган вписва своите констатации по отношение на обществените 
поръчки в структурирана база данни, която използва за извършване на анализ, и споделя резултатите с дру ‑
ги институции.
В Испания базата данни на одитния орган съдържа данни за грешките при обществените поръчки, установе ‑
ни от него от началото на програмния период 2007—2013 г. При все това, към момента на извършване на на ‑
стоящия одит, тази база данни все още не беше използвана за задълбочен анализ на естеството на грешките.Каре 9
Комисията все още не 
анализира изчерпателно 
и систематично грешките 
при обществените поръчки
42 
Сметната палата провери дали 
Комисията е събирала данни и е 
изграждала бази данни, за да улесни 
анализа на грешките при обществе ‑
ните поръчки.
43 
ГД „Вътрешен пазар, промишленост, 
предприемачество и МСП“ следи 
ключовите показатели относно из ‑
ползването на обществените поръч ‑
ки в държавите членки, като използ ‑
ва базата данни TED, например дела 
от БВП, който е обект на тръжни 
процедури, или публичните средства 
в държавите членки, които са разход ‑
вани за обществени поръчки съглас ‑
но правилата на ЕС (вж. точка 8).
44 
ГД „Регионална и селищна полити ‑
ка“ и ГД „Трудова заетост, социални 
въпроси и приобщаване“ получават информация за грешките при об ‑
ществените поръчки в областта на 
разходването на средства за поли ‑
тиката на сближаване от следните 
четири основни източника:
а) годишните доклади относно кон ‑
трола, представяни на Комисията 
от одитните органи на държа ‑
вите членки23. Информацията 
за грешките при обществените 
поръчки обаче не се предоставя 
по начин, който да позволи на 
Комисията да извърши цялостен 
анализ на тези грешки
б) собствените одити на Комисията, 
при които естеството, сериоз ‑
ността и причините за грешките 
при обществените поръчки се 
анализират за проектите, съфи ‑
нансирани от ЕФРР/КФ и ЕСФ;
в) двустранните срещи с национал ‑
ни органи, по‑специално с одит ‑
ни органи; и
г) одитите, извършени от Сметната 
палата като част от ежегодната 
и ` работа по декларациите за 
достоверност.23 Вж. Специален доклад 
№ 16/2013 „Преглед на 
прилагането на модела за 
„единен одит“ 
и използването от страна на 
Комисията на работата на 
националните одитни 
органи в областта на 
сближаването“,  
(http://eca.europa.eu ).
29 Констатации и оценки
45 
До момента Комисията е извърши ‑
ла един хоризонтален анализ (май 
2011 г.), съсредоточен върху греш ‑
ките при обществените поръчки.24 
При този анализ, направен от ГД 
„Регионална и селищна политика“, 
са използвани собствените одити 
на Комисията и тези, извършени от 
Сметната палата, и той показа общи ‑
те тенденции в грешките, открити 
при ЕФРР и Кохезионния фонд — 
ЕСФ не е бил включен — в периода 
2007—2010 г. Оттогава насам нито ГД 
„Регионална и селищна политика“, 
нито ГД „Трудова заетост, социални 
въпроси и приобщаване“ е направи ‑
ла такъв анализ.
46 
Въпреки че Комисията разполага 
с определено количество налични 
данни относно грешките при об ‑
ществените поръчки в областта на 
политиката на сближаване, тя все 
още не е разработила надеждна 
всеобхватна база данни за всички 
грешки при обществените поръчки. 
ГД „Регионална и селищна политика“ 
има създадена база данни, която 
включва подробна информация 
за повечето констатации от одита 
относно ЕФРР и КФ, включително 
относно обществените поръчки. Тя 
обаче обхваща само 2010 г. и 2011 г.
47 
ГД „Трудова заетост, социални въпро ‑
си и приобщаване“ счита, че разра ‑
ботването на специална база данни 
за грешките при обществените 
поръчки при ЕСФ не е целесъобраз ‑
но поради по‑слабия ефект, който 
тези грешки имат при ЕСФ в сравне ‑
ние в ЕФРР и КФ (вж. също точка 21). 
Поради това тя не е извършвала 
хоризонтален анализ и не планира 
да създаде база данни на грешките 
при обществените поръчки за ЕСФ.48 
Наличието на база данни за неред ‑
ности, включително за такива, въз ‑
никващи при обществените поръчки, 
би било ценен актив за Комисията, 
за да добие представа за естеството, 
степента и причините за грешките, 
така че действията, които предприе ‑
ма, да могат да бъдат насочвани или 
адаптирани според необходимост ‑
та. От 2008 г. насам OLAF поддържа 
база данни, наричана Система за 
управление на нередностите (СУН). 
Чрез тази система държавите членки 
съобщават на OLAF информация за 
нередностите (вж. точка 33). Данните 
в СУН относно нередностите в об ‑
ластта на обществените поръчки 
обаче не позволява пълноценен 
анализ на естеството, обхвата или 
причините за грешките. При изгот ‑
вянето на своите доклади за 2011 г. 
Комисията не е използвала СУН за 
анализ на грешките при обществени 
поръчки в държавите членки. След 
този момент Комисията никога не 
е използвала данните, докладвани 
от държавите членки чрез СУН, за 
анализ на грешките в областта на 
обществените поръчки.24 ’Working Document prepared 
by DG Regional Policy on the 
main audit findings regarding 
application of public 
procurement rules in Member 
States found in projects 
co‑financed by ERDF and the 
Cohesion Fund under 
cohesion policy’ ( „Работен 
документ, изготвен от ГД 
„Регионална политика“, 
относно основните 
констатации от одита, 
свързани с прилагането на 
правилата за 
обществените поръчки 
в държавите членки, 
установени в проектите, 
съфинансирани от ЕФРР 
и Кохезионния фонд 
в рамките на политиката 
на сближаване“ ) (CC /2011/08  
EN), не е публично достъпен. 
Резултатите от този анализ 
са използвани отново 
в работния документ на 
Комисията „Analysis of errors 
in cohesion policy for the 
years 2006 ‑2009 – actions 
taken by the Commission and 
the way forward“ („Анализ на 
грешките в политиката на 
сближаване през периода 
2006 ‑2009 г. — действия, 
предприети от Комисията, 
и пътят напред“), 
SEC(2011)1179, пу блик уван на  
5 октомври 2011 г.
30 Констатации и оценки
Комисията и държавите 
членки са започнали да 
предприемат действия 
за решаване на 
проблема, но остава още 
много да се направи
49 
Сметната палата имаше за цел да оп ‑
редели дали Комисията и държавите 
членки са предприели подходящи 
действия за решаване на пробле ‑
ма с грешките при обществените 
поръчки в областта на политиката на 
сближаване. Тези действия по прин ‑
цип могат да бъдат или превантивни 
по своя характер — мерки, насочени 
на първо място към възпрепятства ‑
не на възникването на грешки, или 
корективни по своя характер — це ‑
лящи да ограничат въздействието на 
установените грешки върху бюджета 
на ЕС. Подходящите превантивни 
действия в този контекст могат да 
бъдат законодателни действия, т.е. 
отнасящи се до създаването и при ‑
лагането на правни разпоредби, 
или действия, свързани със систе ‑
мата за управление и контрол, като 
например мерки за подобряване на 
административния капацитет, които 
не включват законодателен елемент.
50 
В тази част от доклада се посочват, 
и където е възможно се оценяват, 
действията, предприети от Комиси ‑
ята и от четирите държави членки, 
посетени по време на одита.Предприетите от 
Комисията действия от 
2010 г. насам са насочени 
към общите проблеми
51 
Още през 2006 г. в своите доклади 
и становища Сметната палата посочи 
конкретни проблеми със спазването 
на правилата на ЕС и националните 
правила за обществените поръчки 
в областта на сближаването25. Взе ‑
майки предвид изводите от дейност ‑
та си през предходните години26, 
през 2010 г. и 2011 г. Комисията е за ‑
почнала да разработва конкретни 
действия, насочени към преодолява ‑
нето на общите проблеми.
52 
Фигура 8  показва развитието на 
действията на Комисията от 2010 г. 
насам.25 Вж. например Годишния 
доклад на Сметната палата 
относно изпълнението на 
бюджета за финансовата 
2006 година (ОВ C 273, 
15.11.2007 г.), Годишния 
доклад на Сметната палата 
относно изпълнението на 
бюджета за финансовата 
2008 година (OB C 303, 
9.11.2010 г.), Становище 
№ 1/2010 „Подобряване на 
финансовото управление на 
бюджета на Европейския 
съюз — рискове 
и предизвикателства“, 
точкa 6 ( http://eca.europa.eu ).
26 При работата си по 
проблемите на 
обществените поръчки 
в областта на сближаването 
преди 2010 г. Комисията 
е предприела ad‑hoc 
корективни мерки, в т.ч. 
финансови корекции, 
насочени към конкретни 
държави членки, и изготвяне 
на насоки за прилагането на 
финансови корекции от 
държавите членки по 
отношение на грешките 
в обществените поръчки.
31 Констатации и оценки Фигура 8
Източник: Европейска сметна палата.2014 г.
 Регламентът за ЕСИ фондовете за периода 2014—2020 г. с предварителните условия във връзка
с обществените поръчки влиза в сила с краен срок края на 2016 г.
 Бяха приети нови директиви за обществените поръчки, които трябва да бъдат транспонирани
в националното законодателство до 18 април 2016 г.
 Директорите на ГД  „Регионална и селищна политика“ одобряват вътрешния план за действие, изготвен от 
вътрешната работна група.
 Комисията публикува насоки за това как да се избягват грешките при обществените поръчки.
 ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ съсредоточава ресурсите си върху малък 
брой държави членки, за да им помогне да подобрят управлението на обществените поръчки. 
 Финансовите корекции и прекъсванията на плащанията от страна на Комисията в областта на 
политиката на сближаване продължават.
 Внедрява се разработеният от Комисията ИТ инструмент за извличане на информация ARACHNE.2012/2013 г.
 Предварителните условия във връзка с обществените поръчки бяха включени в приетия регламент 
за европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове) за периода 2014—2020 г.
 ГД „Регионална и селищна политика“ създава вътрешен екип, който да осигурява подкрепа за 
административния капацитет на държавите членки.
 ГД „Вътрешен пазар и услуги“ започва ориентиран към действия подход спрямо системите за 
възлагане на обществени поръчки на държавите членки, за да допълни процедурите за нарушения.
 Вътрешна работна група на Комисията разработва план от 12 точки, включващ редица действия.
 Финансовите корекции и прекъсванията на плащанията от страна на Комисията в областта на 
политиката на сближаване продължават.
 Решение на Комисията относно насоките за финансовите корекции от страна на Комисията по отношение 
на разходите, финансирани от Съюза в рамките на споделеното управление, в случаите на неспазване на правилата за възлагане на обществени поръчки.2010/2011 г.
 Комисията започва да преработва директивите за обществените поръчки. ГД „Регионална и селищна политика“ изготвя работен документ, в който се анализират 
грешките при обществените поръчки в държавите членки при ЕФРР и Кохезионния фонд.
 Финансовите корекции и прекъсванията на плащанията от страна на Комисията в 
областта на политиката на сближаване продължават.
 Предложението на Комисията за регламент за периода 2014—2020 г. Действия на Комисията: Основни развития през последните години
32 Констатации и оценки
53 
През 2010 г., като подготовка за 
предлагането на нови директиви 
за обществените поръчки, Комиси ‑
ята осъществи цялостна оценка на 
въздействието и ефективността на 
законодателството на ЕС в областта 
на обществените поръчки27, както 
и обществена консултация28. Сметна ‑
та палата публикува становище като 
принос към дебата относно пре ‑
разглеждането на директивите29 (вж. 
също точка 67).
54 
Специално в областта на полити ‑
ката на сближаване, през 2011 г. 
Комисията:
а) публикува своето предложение 
за регламент за европейските 
структурни и инвестицион ‑
ни фондове (ЕСИ фондове) за 
периода 2014—2020 г., което 
включва, наред с другото, пред ‑
варителни условия във връзка 
с рамките за обществени по ‑
ръчки на държавите членки (вж. 
точка 62)30;
б) завърши изготвянето на работен 
документ, в който бяха анализи ‑
рани грешките при обществени ‑
те поръчки и бяха набелязани ня ‑
кои действия, които биха могли 
да бъдат предприети (вж. точ ‑
ка 45). Този документ не съдържа 
план за действие;
в) приложи в по‑голяма степен 
финансови корекции и прекъсва ‑
ния на плащанията; и
г) организира семинари за обуче ‑
ние в четири държави членки.План за действие относно 
обществените поръчки, 
въведен от Комисията през 
2013 г.
55 
В началото на 2013 г. ГД „Регионална 
и селищна политика“ създаде специ ‑
ална вътрешна структура, наричана 
„експертен център за изграждане на 
административен капацитет“, чиято 
цел е да увеличи усвояването на 
средства от структурните фондове 
на ЕС чрез подобряване на админи ‑
стративния капацитет на държавите 
членки. Един от аспектите в рамките 
на компетентност на тази структу ‑
ра е решаването на проблемите, 
свързани с капацитета за ефективно 
осъществяване на процедурите за 
възлагане на обществени поръчки.
56 
Приблизително по същото време 
Комисията създаде вътрешна техни ‑
ческа работна група, наречена„По ‑
добряване на обществените поръч ‑
ки, свързани с управлението на ЕСИ 
фондове“, която проведе първата си 
среща през септември 2013 г.31 През 
януари 2014 г. на редовно заседание 
на старши служители на ГД „Регио ‑
нална и селищна политика“ е одоб ‑
рен план за действие, изготвен от 
групата, включващ списък с 12 неза ‑
конодателни действия, които да бъ ‑
дат изпълнени от Комисията и които 
бяха насочени към подобряване на 
административния капацитет в дър ‑
жавите членки. Планът включваше 
действията, които вече са в процес 
на изпълнение от Комисията, заед ‑
но с идеи за нови действия, които 
Комисията би могла да предприеме. 
В таблица 2  са посочени дейст ‑
вията и е показано състоянието на 
изпълнение на всяко от тях в края на 
2014 г.27 Обхващаща най‑вече 
разходите и ефективността на 
процедурите за възлагане на 
обществени поръчки, 
въпросите на трансграничните 
поръчки, достъпа на МСП до 
пазарите на обществени 
поръчки и стратегическото 
използване на обществените 
поръчки в Европа.
28 Въз основа на COM(2011) 
15 окончателен от 27 януари 
2011 г. „Зелена книга относно 
модернизирането на 
политиката на ЕС в областта на 
обществените поръчки — Към 
по‑ефективен европейски 
пазар на обществените 
поръчки“.
29 Становище № 4/2011.
30 COM(2011) 615 окончателен от 
6 октомври 2011 г. — „Предло ‑
жение за Регламент на 
Европейския парламент и на 
Съвета за определяне на 
общоприложими разпоредби 
за Европейския фонд за 
регионално развитие, 
Европейския социален фонд, 
Кохезионния фонд, Европей ‑
ския земеделски фонд за 
развитие на селските райони 
и Европейския фонд за морско 
дело и рибарство, обхванати от 
общата стратегическа рамка, 
и за определяне на общи 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално развитие, 
Европейския социален фонд 
и Кохезионния фонд и за 
отмяна на Регламент (ЕО) 
№ 1083/2006“. Регламент, 
основан на това предложение, 
беше приет от Европейския 
парламент и Съвета през 2013 г. 
(Регламент (ЕС) № 1303/2013).
31 В техническата работна група 
участваха длъжностни лица от 
трите основни генерални 
дирекции (ГД „Регионална 
и селищна политика“, ГД 
„Трудова заетост, социални 
въпроси и приобщаване“ и ГД 
„Вътрешен пазар и услуги“), 
както и от Европейската 
инвестиционна банка (ЕИБ), 
ГД „Земеделие и развитие на 
селските райони“ и ГД „Морско 
дело и рибарство“, като групата 
се председателстваше от 
длъжностно лице от ГД 
„Регионална и селищна 
политика“, обикновено от 
ръководителя на структурата, 
отговаряща за екипа на 
експертния център. Работната 
група продължава да се среща 
и към момента на изготвяне на 
настоящия доклад е провела 
общо 10 срещи.
33 Констатации и оценки Таблица 2Вътрешен план за действие на Комисията относно обществените поръчки, 
одобрен от директорите на ГД „Регионална и селищна политика“ през 
януари 2014 г.
Действия Описание Състояние към края на 2014 г.Краткосрочни1Преглед/анализ на текущите постижения на държавите членки по 
отношение на изграждането на капацитет, включително оценка на 
извършените дейности, добри примериОткрити са обществени поръчки за набиране на 
експерти
2Събиране и анализ на доказателства и показатели относно изпълне ‑
нието на обществените поръчки, които да се използват като информа ‑
ция при преговорите относно предварителните условияСъбрана е информация по време на преговорите относ ‑
но предварителните условия във връзка с обществени ‑
те поръчки, изготвена е таблица за оценка, показваща 
изпълнението на предварителните условия във връзка 
с обществените поръчки от страна на държавите 
членки
3Изготвяне и разпространение на практически насоки „Как да избягва ‑
ме често срещаните грешки“Изготвени са обяснителни бележки
4Планове за действие за всяка отделна държава за държавите членки, 
в които са били установени слабостиРабота на ГД „Вътрешен пазар, промишленост, пред ‑
приемачество и МСП“ с четири държави членки
5Обучение/насоки как да се изготвят и проследяват плановете за 
действиеДа бъде свързано с действие 1Средносрочни6Подготовка за изготвяне на нови директиви за обществените поръчки 
чрез провеждане на обучение на управляващите органи, включително 
10 семинара за борба с корупцията Ad hoc презентации от ГД „Вътрешен пазар и услуги“ 
в държавите членки
7 Инициатива за прозрачност срещу корупциятаВ процес на подписване е договор за първата пилотна 
фаза
8Оценка на текущите практики и необходимостта от професионално 
обучение и квалификации в областта на обществените поръчки за 
лицата, управляващи фондоветеВ момента се провежда вътрешна подготовка
9Целенасочено подпомагане на конкретни държави членки чрез „учене 
чрез практика“, побратимяване или друг вид експертна подкрепаВ пилотна фаза, стартира понастоящем
10Анкета за това как обществените поръчки могат да се използват като 
стратегически инструмент, напр. електронни обществени поръчкиВсе още не е започнатаДългосрочни11Системи за управление на качеството на обществените поръчки (пре ‑
глед на опита и оценка на обхвата с цел разработване на стандарти за 
целия ЕС за европейските структурни и  инвестиционни фондове)Все още не са въведени
12Ръководство към насоките (изследване на причините, поради които 
някои насоки не подобряват резултатите)Все още не е изготвено
Източник: Европейска комисия, Европейска сметна палата.
34 Констатации и оценки
57 
Планът за действие е първи опит за 
обединяване на незаконодателните 
действия по един съгласуван на ‑
чин. От 12 ‑те действия в плана осем 
все още не бяха изцяло изпълнени 
в края на 2014 г., като или бяха на 
етап подготовка, или предстоеше 
тепърва да бъдат започнати. Три 
действия са изцяло изпълнени:
а) събиране и анализ на доказа ‑
телства и показатели относно 
изпълнението на обществените 
поръчки, които да се използват 
като информация при прегово ‑
рите относно предварителните 
условия (действие 2);
б) обяснителни бележки за това как 
да се избягват често срещаните 
грешки при проектите, финан ‑
сирани от европейските струк ‑
турни и инвестиционни (ЕСИ) 
фондове (действие 3), предос ‑
тавящи изчерпателен материал 
за лицата, които ги използват на 
практика; и
в) провеждане на обучение за 
борба с корупцията за управля ‑
ващите органи в 10 държави 
членки като част от подготви ‑
телната работа по новите дирек ‑
тиви за обществените поръчки 
(действие 6).58 
Създаването на работната група 
и плана за действие предполага по ‑
добряване на координацията в рам ‑
ките на Комисията. Въпреки това:
а) планът за действие е одобрен 
само от една служба на Комиси ‑
ята (ГД „Регионална и селищна 
политика“), но не и от другите 
генерални дирекции, участва ‑
щи в работната група. Той не 
е публикуван от Комисията, така 
че прозрачността, ангажира ‑
ността и отговорността за плана 
е ограничена;
б) работната група беше създадена 
на работно равнище — на равни ‑
щето на техническия персонал — 
в рамките на Комисията.
59 
Тъй като повечето действия все още 
не са изцяло изпълнени, въздействи ‑
ето на плана за действие не може да 
бъде оценено на този етап.
60 
От гореизложеното се вижда иден ‑
тифицирането на някои незаконо ‑
дателни въпроси и потенциалния 
напредък по тях. Но то също така 
сочи, че Комисията все още не е по ‑
казала координирано ръководство 
на високо равнище по този въпрос.
35 Констатации и оценки
Ако се прилага правилно, 
новото законодателство 
има потенциала да 
спомогне за решаване на 
проблема с грешките при 
обществените поръчки
Регламентът за ЕСИ фондове 
за периода 2014—2020 г. 
и предварителните условия
61 
С новата правна рамка за европей ‑
ските структурни и инвестиционни 
фондове за периода 2014—2020 г. се 
въвеждат предварителни условия. 
Това са условия, основани на пред ‑
варително определени критерии, 
които се считат за необходими пред ‑
поставки за ефективното и ефикасно 
използване на подкрепата от Съюза, уредена със споразуменията за 
партньорство. Системата за общест ‑
вени поръчки на дадена държава 
членка е една от областите, за които 
са включени такива условия (вж.  фи-
гура 9 ). От държавите членки се из ‑
искваше да направят самооценка на 
това как и дали отговарят на услови ‑
ята32, както и да включат резюме от 
нея в споразуменията за партньор ‑
ство, които представиха през 2014 г. 
Ако Комисията счита, че дадена 
държава членка не е изпълнила до 
31 декември 2016 г. определените 
условия, Комисията може да спре 
плащанията към държавата членка33.Фигура 9Критерии относно предварителните условия във връзка с обществените 
поръчки
Механизми за осигуряване на 
необходимия административен 
капацитет за транспониране
и прилагане на правилата на Съюза за 
обществените поръчкиМеханизми за обучение на персонала, 
който участва в привеждането на ЕСИ 
фондовете в действие, и за 
разпространение на информация до 
този персоналМеханизми за осигуряване на 
прозрачни процедури за възлагане 
на обществени поръчки
Предварителни условия: съществуване 
на условия за ефективно прилагане на 
правото на Съюза относно обществените 
поръчки в областта на европейските 
структурни и инвестиционни (ЕСИ) 
фондове Механизми за ефективно прилагане на 
правилата на Съюза за обществените 
поръчки чрез подходящи мерки 
Източник: Приложение XI към Регламент (ЕС) № 1303/2013.32 Член 2, точка 33), член 19 
и приложение XI от 
Регламент (ЕС) № 1303/2013 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 17 декември 
2013 г. за определяне на 
общоприложими 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд, Кохезионния 
фонд, Европейския 
земеделски фонд за 
развитие на селските райони 
и Европейския фонд за 
морско дело и рибарство 
и за определяне на общи 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд, Кохезионния 
фонд и Европейския фонд за 
морско дело и рибарство, 
и за отмяна на Регламент 
(ЕО) № 1083/2006 на Съвета 
(OВ L 347, 20.12.2013 г., 
стр. 320).
33 Член 19 от Регламент (ЕС) 
№ 1303/2013.
36 Констатации и оценки
62 
Според Комисията въвеждането на 
предварителни условия има по ‑
тенциала да намали грешките и да 
подобри обществените поръчки, тъй 
като то предоставя стимул за дър ‑
жавите членки да въведат стабилна 
правна и административна рамка 
за обществените поръчки. Ефектив ‑
ността на този потенциално мощен 
инструмент зависи обаче от това 
дали държавите членки ще изпълнят 
условията до края на 2016 г., а ако 
случаят не е такъв — от това дали 
Комисията установява и оценява не ‑
съответствията и дали спира плаща ‑
нията съобразно с това.
63 
Когато преценява дали да спре 
плащанията към държавите член ‑
ки, е възможно Комисията да бъде 
раздвоена между две цели: от една 
страна, подобряване на системите 
за обществени поръчки и от друга 
страна, насърчаване на усвояване ‑
то на средствата на ЕС от страна на 
държавите членки34.
64 
В началото на 2015 г. 1235 от 28 ‑те 
държави членки все още не бяха из ‑
пълнили условията във връзка с об ‑
ществените поръчки. Това включва 
две от четирите държави членки, по ‑
сетени при настоящия одит, Италия 
и Чешката република, като и двете са 
изготвили планове за действие.65 
Въвеждането на предварителни 
условия, свързани с обществените 
поръчки, е улеснило опитите на ГД 
„Вътрешен пазар, промишленост, 
предприемачество и МСП“ да работи 
съвместно с държавите членки, 
които срещат известни проблеми 
с обществените поръчки. Това е така, 
защото държавите членки осъзнават, 
че трябва да отговарят на предва ‑
рителните условия и са отворени 
към получаването на подкрепа от 
ГД „Вътрешен пазар, промишле ‑
ност, предприемачество и МСП“. ГД 
„Вътрешен пазар, промишленост, 
предприемачество и МСП“ е избрала 
държавите членки — четири от тях 
към момента на одита36, като е из ‑
ползвала основан на риска целеви 
подход, въз основа на редица кри ‑
терии, и като е взела под внимание 
човешките ресурси на службите на 
Комисията (вж. каре 10 ). Комисията 
посочи, че за държавите членки, 
които не са изпълнили предварител ‑
ните условия, приоритетът до края 
на 2016 г. е да се потърси начин за 
ефикасно изпълнение на договоре ‑
ните планове за действие, а не да се 
прибягва до прилагане на коректив ‑
ни действия и евентуални процеду ‑
ри за нарушение.
66 
След това ГД „Вътрешен пазар, 
промишленост, предприемачество 
и МСП“ осигурява подкрепа чрез 
редица мерки, например работни 
групи за разработване на цялостна 
стратегия за обществените поръчки. 
Координирането на такива действия, 
предприети от различните служби 
на Комисията, е важно предвид по ‑
тенциалното напрежение, посочено 
по‑горе (точка 63).34 Такива случаи на 
напрежение и преди са били 
отбелязвани от Сметната 
палата. Вж. Годишния доклад 
на Сметната палата за 2011 г., 
точка 5.23 (ОВ C 344, 
12.11.2012 г.) и „Оптимално 
използване на средствата на 
ЕС: обзорен преглед на 
рисковете пред 
финансовото управление на 
бюджета на ЕС“, стр. 54, 
точка 5, буква а), публикуван 
на 25 ноември 2014 г.  
(http://eca.europa.eu ).
35 България, Чешката 
република, Гърция, 
Хърватия, Италия, Латвия, 
Унгария, Малта, Полша, 
Румъния, Словения 
и Словакия.
36 България, Гърция, Италия 
и Румъния.
37 Констатации и оценки
Новите директиви за 
обществените поръчки 
трябва да бъдат приложени 
до април 2016 г.
67 
Новият законодателен пакет беше 
публикуван на 28 март 2014 г. и се 
състои от три директиви:  
2014/24/ЕС37 и 2014/25/ЕС38, които 
отменят или изменят предишни 
директиви, и 2014/23/ЕС39, която 
въвежда нови изчерпателни правила 
за концесии. Крайният срок за при ‑
лагане от държавите членки, с мал ‑
ко изключения, е 18 април 2016 г. 
Независимо от това, директивите 
вече са от значение за тълкуването 
на разпоредбите.68 
Новите директиви за обществените 
поръчки имат за цел да осигурят 
ефективното функциониране на вът ‑
решния пазар, да повишат ефектив ‑
ността на разходването на публични 
средства, да улеснят участието на 
малките и средните предприятия 
и да дадат възможност за по‑добра 
подкрепа на общи, публични цели, 
чрез обществените поръчки.Критерии на ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ 
за насочване на усилията и ` към определени държави членки
 οвисок процент на грешки при обществените поръчки в разходването на средства на ЕС;
 οнеизпълнение на предварителните условия във връзка с обществените поръчки;
 οсистематична неефективност по отношение на обществените поръчки;
 οжалби, получени от Комисията, за предполагаеми нарушения на правото на ЕС;
 οпроцедури за нарушение или действия преди откриването на процедури за нарушение;
 οпроцент на съдебните спорове; и
 οготовност на държавите членки да установят партньорство с Комисията.Каре 10
37 Директива 2014/24/ЕС на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 26 февруари 2014 г. 
за обществените поръчки 
и за отмяна на Директива 
2004/18/ЕО (ОВ L 94, 
28.3.2014 г., стр. 65).
38 Директива 2014/25/ЕС на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 26 февруари 2014 г. 
относно възлагането на 
поръчки от възложители, 
извършващи дейност 
в секторите на 
водоснабдяването, 
енергетиката, транспорта 
и пощенските услуги, и за 
отмяна на Директива 
2004/17/ЕО (ОВ L 94, 
28.3.2014 г., стр. 243).
39 Директива 2014/23/ЕС на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 26 февруари 2014 г. 
за възлагане на договори за 
концесия (ОВ L 94, 
28.3.2014 г., стр. 1).
38 Констатации и оценки
69 
Комисията е заявила, че по‑специал ‑
но новите изисквания за докладване 
и мониторинг от страна на държавите 
членки пред Комисията „следва да 
спомогн[ат] за намаляване на грешки ‑
те, причинени от неправилното при ‑
лагане на правилата за обществените 
поръчки при управлението на сред ‑
ства от ЕС“40. Чрез кодифицирането 
на съществуващата съдебна практика 
новите директиви за обществени ‑
те поръчки предоставят по‑голяма 
правна сигурност и правят обществе ‑
ните поръчки по‑достъпни за лицата, 
които ги използват на практика. По 
този начин те имат потенциала да спомогнат за предотвратяването на 
някои грешки, например по отно ‑
шение на използването на опита 
и квалификацията на персонала като 
критерии за избор на изпълнител, 
както и по отношение на дефинира ‑
нето на конфликтите на интереси. 
Промените в правната рамка могат 
в някои случаи да доведат и до нови 
видове грешки. В  каре 1141 е предста ‑
вен анализ на избрани промени по от ‑
ношение на обществените поръчки за 
строителство и услуги и на потенциа ‑
ла им да решат проблема с грешките 
при обществените поръчки в област ‑
та на политиката на сближаване.
Анализ на подбрани промени, въведени в новата директива за обществените 
поръчки за строителство и услуги
Въвеждане на нова процедура, партньорство за иновации , в допълнение към съществуващата със ‑
тезателна процедура с договаряне (вж. каре 1 ). Новият подход, отличаващ се с по‑голяма гъвкавост на 
договарящите органи, може да доведе до по‑малко процедурни грешки в случаи, при които откритите 
и ограничените процедури не са подходящи. Въпреки това е възможно прилагането и одитирането на 
прозрачността, както и недискриминацията и равното третиране да станат по‑трудни.
Възможност за използване на социалните и  екологичните аспекти като критерии за избор на изпъл -
нител.  Посетените при настоящия одит органи в държавите членки изразиха опасения относно риска 
новото законодателство да въведе някои нови усложнени елементи, като включване на нови критерии 
за избор на изпълнител и условия за изпълнение на поръчките, свързани със социални и екологични 
въпроси. Обществените поръчки, основани на тези аспекти, могат да представляват предизвикателство 
за възлагащите органи с оглед на осигуряването на прозрачна и недискриминационна процедура. Нат ‑
рупването на опит, свързан с определянето на законни и подходящи критерии за избор на изпълнител 
и условия за изпълнение на поръчките в системите на държавите членки може да отнеме време.
Нов правен инструментариум, насочен към изменението на договорите.  Въведена е по‑голяма гъв ‑
кавост, която при специфични обстоятелства позволява изменение на договорите без използването на 
нова процедура за възлагане на обществени поръчки. Има вероятност възникването на грешки, свърза ‑
ни с изменението на договорите, да намалее. Тези промени обаче няма да се справят с грешки, дължащи 
се на лоша подготовка на проектите, което води до необходимост от изменения на по‑късен етап.
Точно определяне на максималната стойност на референтните дейности  Като определят, че мини ‑
малният годишен оборот не може да бъде повече от два пъти прогнозната стойност на дадената по ‑
ръчка, освен в надлежно обосновани случаи, възлагащите органи може да допускат по‑малко грешки, 
определяйки незаконосъобразни критерии за подбор.
Въвеждане на нов режим за определени услуги като здравни, образователни и социални услуги,  
при които стойността на поръчката е над 750 000 евро. При този режим държавите членки ще определят 
свободно националните правила, при условие че спазват общите принципи, посочени в Договора за ЕС 
и изискванията на Директивата, по‑конкретно изискванията, свързани с прозрачността. В зависимост от 
правилата, определени от държавите членки, и тяхната сложност, грешките, свързани с услугите в сфе ‑
рата на обучението и образованието, съфинансирани от ЕСФ, биха могли да се увеличат.Каре 1140 Европейска комисия, 
Съобщение за медиите 
(http://europa.eu/rapid/
press‑release_MEMO ‑14‑
20_fr.htm?locale=fr ).
41 Становище № 4/2011 на 
Сметната палата
39 Констатации и оценки
70 
Само 40 % от одитните органи, които 
отговориха на анкетата, изразиха 
мнение, че новите директиви могат 
да помогнат за намаляване на греш ‑
ките, по‑специално по отношение на 
избора на процедура за възлагане 
на обществена поръчка, публику ‑
ване на поканата за представяне на 
предложения, определяне на кри ‑
терии за подбор или оценяване на 
офертите (вж. анализа на грешките 
в точка 22).
71 
ГД „Вътрешен пазар, промишленост, 
предприемачество и МСП“ вече 
е предоставила съвети за това как 
да се транспонират новите дирек ‑
тиви в националното законодател ‑
ство. Това е било направено главно 
чрез участие в срещи, но също така 
и чрез организиране на специфични 
тематични сесии за националните 
експерти.
72 
В крайна сметка ефектът на тези 
характеристики в новия законодате ‑
лен пакет, от гледна точка на нама ‑
ляването на случаите на нередности, 
ще зависи от това как те са приложе ‑
ни в държавите членки.
Нови задължения за 
докладване
73 
Новите директиви въведоха нови 
изисквания за мониторинг и доклад ‑
ване. Тези нови задължения включ ‑
ват следното42:а) Всяка държава членка трябва да 
представи на Комисията, за пър ‑
ви път през април 2017 г., а след 
това на всеки три години43, док ‑
лад от мониторинга, включващ:
i)  информация за най‑чести ‑
те източници на погрешно 
прилагане или на правна 
несигурност; и
ii)  информация за предо ‑
твратяването, откриването 
и адекватното докладване на 
случаите на измами, коруп ‑
ция, конфликт на интереси 
и други сериозни нередно ‑
сти, свързани с обществени ‑
те поръчки.
б) Въз основа на докладите на 
държавите членки Комисия ‑
та редовно публикува доклад 
относно прилагането на нацио ‑
налните политики за обществе ‑
ните поръчки и свързаните с тях 
най‑добри практики в рамките 
на вътрешния пазар.
74 
Ако бъдат приложени правилно, 
тези нови изисквания за държавите 
членки за докладване и мониторинг 
биха могли да предоставят много 
по‑добра информация на Комиси ‑
ята за това как правилата на ЕС за 
обществените поръчки се прилагат 
на практика.42 Членове 83—85 от 
Директива 2014/24/ЕС.
43 Първият от тези доклади 
трябва да бъде представен 
до април 2017 г.
40 Констатации и оценки
Държавите членки 
съсредоточават 
вниманието си върху 
проверките от първо 
ниво и едва наскоро 
започнаха да предприемат 
превантивни действия
Корективни действия, 
предприети от държавите 
членки и/или Комисията
75 
Грешките при обществените поръч ‑
ки, които възникват на равнището 
на бенефициентите, могат и следва 
да бъдат откривани и коригирани от 
органите на държавите членки пре ‑
ди те да подадат искания за плащане 
до Комисията. Това са така нарече ‑
ните „проверки от първо ниво“ и са 
свързани с:
а) проверки, извършвани от управ ‑
ляващите органи на държавите 
членки на исканията за плащане 
на бенефициентите; и
б) проверки, извършвани от серти ‑
фициращите органи на държа ‑
вите членки, в т.ч. проверки на 
информацията, докладвана от 
управляващите органи.
76 
Както вече беше отбелязано от Смет ‑
ната палата44 и от Комисията в ней ‑
ните собствени одити, проверките 
от първо ниво на държавите членки 
все още са недостатъчно ефективни. 
Резултатът от това е, че държавите 
членки представят на Комисията 
разходи за възстановяване от бю ‑
джета на ЕС за проекти, засегнати от 
грешки при обществените поръчки.77 
Ако Комисията установи грешки при 
обществените поръчки, след като 
искането за плащане вече и ` е било 
представено, тогава Комисията:
а) може да наложи финансови 
корек  ции по отношение на засег ‑
натите отделни проекти; или
б) ако Комисията счете, че би било 
невъзможно да провери всич ‑
ки свързани с това поръчки, тя 
може да наложи корекция с фик ‑
сирана ставка на равнището на 
оперативната програма (или на 
една или няколко приоритетни 
оси).
78 
За да осигури съгласуван подход за 
такива финансови корекции, Коми ‑
сията е разработила насоки за опре ‑
деляне на размера на финансовите 
корекции, които трябва да се при ‑
лагат в случаите на неспазване на 
правилата за обществените поръч ‑
ки45. От 2013 г. това е кодифицирано 
като решение на Комисията и следо ‑
вателно е задължително за всички 
служби на Комисията, отговарящи за 
съвместното управление.
79 
Когато прецени, че системите за 
управление и контрол на държавите 
членки са слаби, и с цел да гаран ‑
тира, че държавите членки пред ‑
приемат необходимите действия за 
тяхното подобряване, Комисията 
прекъсва сроковете за плащане. По 
време на тези прекъсвания не се из ‑
вършват плащания от бюджета на ЕС 
за дадената ОП. Системата за управ ‑
ление и контрол на обществените 
поръчки може да попадне в този 
обхват (вж. примерите в  каре 12  
и каре 13 ).44 Годишен доклад на Сметната 
палата относно 
изпълнението на бюджета за 
финансовите 2012 г. и 2013 г.
45 COCOF 07/0037/03 – Насоки 
за определянето на 
финансовите корекции, 
които трябва да се прилагат 
спрямо разходите, 
съфинансирани от 
структурните фондове 
и Кохезионния фонд при 
неспазване на правилата 
относно обществените 
поръчки, 29.11.2007 г.; 
Решение на Комисията 
C(2013) 9527 окончателен от 
19.12.2013 г. за установяване 
и одобряване на насоките за 
определяне на финансовите 
корекции от страна на 
Комисията по отношение на 
разходите, финансирани от 
Съюза в рамките на 
споделеното управление, 
в случаите на неспазване на 
правилата за възлагане на 
обществени поръчки.
41 Констатации и оценки
80 
Финансовите корекции, освен ако 
не са наложени с решение на Ко ‑
мисията, могат да имат ограничено 
възпиращо действие във времето до 
приключването на програмния пе ‑
риод 2007—2013 г. през 2017 г. Това 
е така, защото според регламенти ‑
те държавите членки имат право 
да заменят разходите, за които са 
наложени корекции, с други допус ‑
тими разходи. По този начин общият 
размер на средствата, получени 
от държавите членки, фактически 
рядко е бил намаляван. В периода 
2014—2020 г. правилата бяха измене ‑
ни: държавите членки биха могли да 
загубят финансовите средства, ако 
впоследствие се установи, че при 
разходи, които са били декларирани 
от управляващите, сертифициращи ‑
те и одитните органи като законосъ ‑
образни и редовни, е имало наличие 
на грешки46.Предприемането на 
превантивни действия 
в държавите членки 
е започнало, но едва наскоро
81 
В четирите държави членки, посе ‑
тени при настоящия одит, предпри ‑
емането на повечето превантивни 
действия е започнало едва към края 
на програмния период 2007—2013 г., 
най‑вече през 2013 г. и 2014 г.Пример за прекъсване на плащанията
По време на одит, проведен от одитния орган в  Испания през 2011 г., е било установено, че процедурите 
за възлагане на договори, прилагани от управителя на летища и вертолетни площадки, не са съответ ‑
ствали на правилата за обществените поръчки. Поради това Комисията е прекъснала плащанията по 
отношение на проекти, изпълнявани от тази организация. През 2014 г. одитният орган в Испания след 
извършен одит на ефективното изпълнение на подобрените процедури е удостоверил, че процедурите 
за възлагане на обществени поръчки в организацията са се подобрили и се прилагат ефективно. Коми ‑
сията е прекратила прекъсването на плащанията. Била е приложена финансова корекция с фиксирана 
ставка спрямо всички разходи, направени от организацията, за които е било счетено, че с течение на 
времето са били засегнати от проблемите.
Пример на план за действие
В Чешката република  поради сериозни слабости в системите за управление и контрол беше изготвен 
план за действие, който се изисква от Комисията, и бяха направени подобрения. Например системите 
бяха актуализирани така, че разходите, които са били определени от одитния орган, Комисията или 
Сметната палата като неправомерни поради грешки при обществените поръчки, автоматично не се 
представят на Комисията за плащане.Каре 12 Каре 13
46 Вж. член 143 от Регламент 
(ЕС) № 1303/2013.
42 Констатации и оценки
82 
В три от държавите членки — Обеди ‑
неното кралство, Италия и Чешката 
Република — наскоро бяха създа ‑
дени междуведомствени работни 
групи по въпросите, свързани с въз ‑
лагането на обществени поръчки 
в областта на политиката на сближа ‑
ване. Тези работни групи обединяват 
управляващите органи, одитните органи, изпълнителните органи, 
правните служби или други структу ‑
ри, занимаващи се с обществените 
поръчки, и са полезни за обмяна на 
опит, търсене на съгласуваност при 
работата, свързана с обществени ‑
те поръчки, и идентифициране на 
подходящи действия. В  каре 14  са 
показани подробности за мрежа, 
създадена в Обединеното кралство.
Пример за междуведомствена работна група, която се занимава с обществени 
поръчки в държава членка
През 2013 г. в  Обединеното кралство  управляващият орган на ЕФРР за Англия е създал вътрешна мре ‑
жа, която разглежда откритите нередностите в процедурите за възлагане на обществени поръчки и се 
занимава със запитвания, свързани с обществените поръчки. В мрежата участват адвокати на управля ‑
ващия орган, служители, отговарящи за изпълнението на програмата, междинно звено и, в качеството 
на консултант, одитният орган.
Мрежата извършва следното:
 οпреглед и преиздаване на национални изисквания за обществените поръчки и свързани с тях насоки;
 οредовни видеоконферентни връзки за обсъждане на проучвания по отделни случаи, насоки и др.;
 οпреглед на одити на системи и проекти и други проверки, свързани с обществените поръчки.Каре 14
ИТ инструментите биха 
могли да спомогнат 
за разрешаване 
на проблемите 
с обществените поръчки, 
но ще трябва да бъдат 
въведени изцяло
83 
Трансформационният потенциал на 
информационните технологии може 
да спомогне за предотвратяване 
и установяване на грешките при об ‑
ществените поръчки. Както Комиси ‑
ята, така и държавите членки разра ‑
ботват ИТ решения, като например:а) електронни обществени 
поръчки,
б) събиране на данни и изграждане 
на бази данни, за да се улесни 
анализът на грешките, както и
в) инструменти за извличане на ин ‑
формация за идентифициране на 
схеми за измами и нередности.
43 Констатации и оценки
Електронни обществени 
поръчки
84 
Понятието „електронни обществени 
поръчки“ в този контекст означава 
използването от организации от 
публичния сектор на електронни 
средства за комуникация и обработ ‑
ка на транзакции при закупуването 
на доставки и услуги или при въз ‑
лагането на обществени поръчки 
за строителство47. Електронните 
обществени поръчки включват 
въвеждането на електронни про ‑
цеси за поддържане на отделните 
етапи от процедурата за възлагане 
на обществени поръчки — публику ‑
ване на обявлението за обществена 
поръчка, предоставяне на тръжната 
документация, представяне на офер ‑
тите, оценка, избор на изпълнител48, 
поръчки, фактуриране и плащане49. 
През 2014 г. Комисията изчисли, че 
средно около 10 % от обществените 
поръчки в ЕС се провеждат по елек ‑
тронен път50.
85 
Електронните обществени поръчки 
имат потенциала да:
а) засилят конкуренцията и увели ‑
чат икономическата ефективност 
чрез разширяване на достъпа до 
тръжните процедури в рамките 
на единния пазар, в т.ч. за МСП;б) подобрят ефективността на 
управлението на обществените 
поръчки чрез разширяване на 
достъпа до тръжни процедури 
и автоматизиране на основните 
процедури, което би довело до 
икономии на средства както за 
оферентите, така и за възлагащи ‑
те органи; и
в) да спомогнат за установяване 
и предотвратяване на нереднос ‑
тите, корупцията и измамите51.
86 
В каре 15  е представена информа ‑
ция за въвеждането на електронните 
обществени поръчки в посетените 
при одита държави членки.
87 
Комисията, след като вече беше под ‑
крепила няколко пилотни проекта 
за електронни обществени поръчки, 
включи в своя план за действие за 
2013 г. действия за увеличаване на 
използването на електронните об ‑
ществени поръчки (вж. таблица 2 ). 
По време на одита това обаче все 
още не беше започнало.
Примери за въвеждане на електронните обществени поръчки
 οв Италия системата включва виртуален каталог с продукти, добавени от регистрирани дружества;
 οв Чешката република  понастоящем се разработва база данни за единичните разходи, която да служи 
като референтен показател за оферентите с цел повишаване на прозрачността и справедливо це ‑
нообразуване; и
 οв Испания  при определени обстоятелства офертите могат да се подават по електронен път.Каре 1547 COM(2010) 571 окончателен от 
18 октомври 2010 г. „Зелена 
книга за по‑масово използване 
на електронните обществени 
поръчки в ЕС“.
48 За целите на новите директиви 
за обществените поръчки 
„задължението за използване 
на електронни средства за 
комуникация не следва да 
обхваща никой от елементите 
на процедурата за обществена 
поръчка след избора на 
изпълнител, нито вътрешната 
комуникация в рамките на 
възлагащия орган“.
49 Директиви 2014/24/ЕС 
и 2014/25/ЕС изискват от 
държавите членки да 
гарантират, че всички 
комуникации и обмен на 
информация, обхванати от тези 
директиви, се извършват чрез 
електронни средства за 
комуникация. Това включва 
публикуване на обявленията за 
обществените поръчки, 
предоставяне на разположе ‑
ние на свързаните с тях 
документи и електронно 
подаване на офертите. Тези 
изисквания трябва да влязат 
в сила в периода 2016—2018 г.
50 SWD(2014) 262 окончателен от 
1 август 2014 г. „Annual Public 
Procurement Implementation 
Review 2013“ [ „Годишен преглед 
за правоприлагането 
в областта на обществените 
поръчки за 2013 г.“ ].
51 Вж. например „Идентифицира ‑
не и намаляване на корупцията 
при обществените поръчки 
в ЕС“, проучване, изготвено за 
Европейската комисия (OLAF) 
от PwC и Ecorys, с подкрепата 
на Utrecht University, 30 юни 
2013 г. ( http://ec.europa.eu/anti_  
fraud/documents/anti‑fraud‑  
policy/research‑and‑studies/
identifying_reducing_
corruption_in_public_
procurement_en.pdf ).
44 Констатации и оценки
88 
Кипър също беше посетен по вре ‑
ме на одита, за да се провери на 
място въведената там система за 
електронни обществени поръчки 
(вж.  каре 16 ).
Електронни обществени поръчки в Кипър
Стартиралите през 2010 г. електронни обществени поръчки в  Кипър представляват уеб‑базиран инстру ‑
мент, чието използване в публичната администрация нараства. До края на 2014 г. 501 от приблизително 
700 възлагащи органа се бяха регистрирали за използване на електронни обществени поръчки. Използ ‑
ването на някои от функциите остава по избор на възлагащите органи и икономическите оператори. По ‑
вечето възлагащи органи използват системата за обявяване на тръжните процедури. От регистрираните 
до края на 2014 г.дружества 21 % са чуждестранни дружества. През 2014 г. беше създадено двуезично 
бюро за помощ за всички ползватели на системата. Стратегията на кипърските органи относно елек ‑
тронните обществени поръчки предвижда пълното им прилагане до 30 юни 2016 г., като ще се предоста ‑
вя обучение, което ще започне от март 2015 г.Каре 16
Информационните 
технологии едва наскоро 
започнаха да се използват за 
създаване на бази данни за 
грешките при обществените 
поръчки
89 
Както беше описано по‑горе, за 
по‑пълно разбиране на тенденции ‑
те при проблемите с обществените 
поръчки е необходимо наличието 
на изчерпателни данни във формат, 
който позволява те да бъдат анали ‑
зирани. Използването от държавите 
членки на съществуващи или нови 
бази данни за анализиране на греш ‑
ките при обществените поръчки се 
разви напоследък (вж. точка 41) и Ко ‑
мисията тепърва трябва да разрабо ‑
ти база данни за нередности, вклю ‑
чително за нередности, възникващи 
при обществените поръчки.Инструменти за извличане на 
информация — примерът на 
инструмента за предупрежде -
ние за измами ARACHNE
90 
През 2009 г. Комисията започна да 
развива ИТ‑базиран инструмент за 
предупреждение за измами, който 
тя нарича ARACHNE. Той започна да 
функционира през 2013 г. Притежава 
се и се поддържа от Комисията.
91 
Инструментът е проектиран да 
съхранява ключови данни за проек ‑
ти, финансирани по ЕФРР , КФ и ЕСФ, 
например за дружества и проекти, 
така че да могат да се анализират 
взаимоотношенията и връзките 
между различните икономически 
субекти, участващи в тези проекти. 
Този уеб‑базиран инструмент пред ‑
лага също така и връзки към други 
външни публични бази данни. На 
ползвателите на инструмента се пре ‑
доставят показатели за потенциални 
рискове от измама по отношение на 
конкретни предприятия.
45 Констатации и оценки
92 
Комисията приканва управляващите 
и одитните органи във всички 28 
държави членки да въведат данни ‑
те си и да използват инструмента 
безплатно.
93 
През февруари 2015 г. 17 от 28 ‑те 
държави членки или вече полз ‑
ват инструмента, или са изразили 
намерението си за това (вж. също 
фигура 10 ).94 
Такава система обаче може да 
функционира правилно само ако 
достатъчно голям брой органи на 
държавите членки въведат изчер ‑
пателни и качествени данни. До 
края на 2014 г. 14 държави членки са 
предоставили такива данни за поне 
една ОП. За да бъде инструментът 
ефективна система за предупреж ‑
дение за измами, обхващаща целия 
ЕС, другите държави членки също ще 
трябва да предоставят данни.Фигура 10ARACHNE: степен на въвеждане в държавите членки, февруари 2015 г.
1 не използва Arachne (DE)(EE, IE, LT, LU, FI, UK)(NL, AT, SI, SE)(ES, FR, CY, MT)*4 са в процес на създаване/
финализиране на своите файлове 3 предстои скоро да въведат Arachne(DK, HU, SK)
 6 все още не са посетени 4 са в „процес на размисъл“   * най-малко 1 програма (BE, BG, CZ, GR, IT, LV, HR, PL, PT, RO)*10 използват Arachne  17 държави членки участват 
понастоящем в Arachne: ARACHNE – Степен на въвеждане в държавите членки 
Регионална политика
и политика по заетостта
Източник: Европейска комисия
46
 Заключения 
и препоръки
95 
Обществените поръчки на ЕС са 
ключов инструмент за създаването 
на единен пазар и за постигането на 
интелигентен, устойчив и приобща ‑
ващ растеж, съгласно стратегията 
„Европа 2020“, като същевременно 
се гарантира най‑ефективното из ‑
ползване на публични средства.
96 
През периода 2009—2013 г. грешки ‑
те, свързани с обществените поръч ‑
ки, са допринесли значително за 
общия изчислен от Сметната палата 
процент на грешки в тази област на 
политика, предимно за процентите 
на грешки при Европейския фонд за 
регионално развитие и Кохезионния 
фонд. Сериозните грешки са довели 
до липса или пълно отсъствие на 
лоялна конкуренция и/или до избор 
на изпълнител сред оферентите, 
които не са предложили най‑добрата 
оферта.
97 
Съществуват редица причини за 
грешките. Сложността на правна ‑
та и административната рамка се 
разглежда като проблем, включи ‑
телно големият обем законодателни 
актове и/или насоки и трудностите 
при прилагането им на практика. 
Липсата на административен капаци ‑
тет, отнасящ се както до познаването 
на правилата, така и до експертния 
опит относно конкретните строител ‑
ни работи или услуги, които са обект 
на обществени поръчки, е причина 
за грешки. Проблем са и недоста ‑
тъчното планиране на проектите 
от страна на възлагащите органи 
и техническите грешки.98 
В настоящия доклад е разгледан въ ‑
просът дали Комисията и държавите 
членки предприемат подходящи 
и ефективни действия за решаване 
на проблема с грешките при об ‑
ществените поръчки в областта на 
политиката на сближаване. Сметна ‑
та палата установи, че Комисията 
и държавите членки са започнали да 
разрешават този проблем, но остава 
още много да се направи по отноше ‑
ние на анализирането на проблема 
и изпълнението на съответните 
действия.
Извършва се много 
ограничен систематичен 
анализ на грешките при 
обществените поръчки 
от страна на Комисията 
и държавите членки
99 
Невъзможно е да се извършва изчер ‑
пателен анализ на грешките, както 
на равнището на отделните държа ‑
ви членки, така и на равнището на 
Комисията, поради липса на съгла ‑
сувани данни. Има обаче признаци 
в четирите държави членки, посе ‑
тени при настоящия одит, че данни ‑
те за грешките при обществените 
поръчки започват да се събират по 
систематичен начин или се планира 
това да стане (вж. точка 41). Въпреки 
това анализът на грешките продъл ‑
жава да е ограничен (вж. точки 35—
39). Комисията още не е разработила 
надеждна всеобхватна база данни 
за всички нередности, включител ‑
но нередностите, възникващи при 
обществените поръчки. Тя е извър ‑
шила един анализ на грешките при 
обществените поръчки, свързани 
с ЕФРР и КФ, а именно през 2011 г. 
(вж. точка 45).
47 Заключения и препоръки
Препоръка 1
а) Комисията следва да разработи 
база данни за нередностите, 
която да е в състояние да пре ‑
достави основа за пълноценен 
анализ на грешките, възникващи 
при обществените поръчки. Тя 
следва изчерпателно да анали ‑
зира честотата, сериозността 
и причините за грешките при 
обществените поръчки в област ‑
та на политиката на сближаване, 
въз основа на съответните дан ‑
ни, взети както от собствените 
и` бази данни, така и предоста ‑
вени и` от държавите членки. 
Комисията следва да публикува 
своя анализ като част от доклада 
относно обществените поръчки, 
който се изисква съгласно нови ‑
те директиви.
б) Компетентните органи в държа ‑
вите членки следва да разрабо ‑
тят и анализират собствените 
си бази данни за нередности 
в областта на политиката на 
сближаване, включително за 
нередностите, възникващи при 
обществените поръчки, и следва 
да сътрудничат на Комисията 
и да предоставят тези данни 
във формат и в момент, който да 
улеснява работата на Комисията.
Комисията и държавите 
членки са започнали да 
предприемат действия за 
решаване на проблема, 
но остава още много да се 
направи
100  
Въпреки липсата на цялостен анализ 
на проблема, Комисията и дър ‑
жавите членки са започнали да предприемат действия за неговото 
решаване. Законодателните и неза ‑
конодателните действия, предпри ‑
ети от Комисията след 2010 г. са на ‑
сочени към разрешаване на общите 
проблеми. През 2014 г беше въведен 
нов пакет от законодателни актове 
за обществените поръчки, който 
трябва да бъде въведен от държави ‑
те членки до април 2016 г. (вж. точ ‑
ки 67—74). С него се въвеждат също 
така нови изисквания за докладване 
за Комисията и за държавите членки. 
В крайна сметка ефектът от новия 
законодателен пакет, от гледна точка 
на намаляването на случаите на 
нередности, ще зависи от това как 
той се прилага в държавите членки. 
С новата правна рамка за европей ‑
ските структурни и инвестиционни 
фондове за периода 2014—2020 г. се 
въвеждат предварителни условия 
във връзка със системите на държа ‑
вите членки за обществени поръчки. 
Тези предварителни условия имат 
потенциала да спомогнат за решава ‑
нето на проблемите (вж. точки 61—
65). От държавите членки се изисква 
да направят самооценка на това как 
и дали отговарят на условията, както 
и да включат резюме от нея в спора ‑
зуменията за партньорство, които 
представиха през 2014 г. Към начало ‑
то на 2015 г. значителен брой държа ‑
ви членки все още не са изпълнили 
тези условия (вж. точки 61—65).
Препоръка 2
Ако предварителните условия във 
връзка с обществените поръчки не 
са изпълнени до края на 2016 г., Ко ‑
мисията следва да използва систем ‑
но правомощията си за спиране на 
плащанията към съответните дър ‑
жави членки, докато те не отстранят 
слабостите.
48 Заключения и препоръки
101  
През 2013 г. Комисията създаде 
вътрешна техническа работна 
група и изготви вътрешен план за 
действие. Това показва подобрява ‑
не на координацията в рамките на 
Комисията. Повечето действия обаче 
все още не са изцяло изпълнени. 
Освен това планът за действие е бил 
одобрен само от част от службите 
на Комисията и не е бил публикуван 
(вж. точки 56—60).
Препоръка 3
Комисията следва да актуализира 
и публикува своя вътрешен план 
за действие относно обществените 
поръчки. Тя следва ежегодно да до ‑
кладва за напредъка. За тази цел Ко ‑
мисията следва да подобри коорди ‑
нацията между своите служби, които 
се занимават с въпроси, свързани 
с обществените поръчки.
102  
Грешките при обществените поръч ‑
ки все още са съществен източник на 
грешки и остава много да се направи 
по отношение на анализирането 
на проблема и предприемането на 
съответните действия. Сега е необ ‑
ходимо ефективно изпълнение на 
действията. При все това, въпреки че 
вътрешната техническа работна гру ‑
па е едно положително развитие, тя 
е създадена на ниско ниво в рамките 
на службите на Комисията и Коми ‑
сията не е показала координирано 
ръководство на високо равнище (вж. 
точки 55—60).Препоръка 4
Комисията следва да създаде група 
на високо равнище, за да осигури 
поемането на ръководна роля в ре ‑
шаването на проблема с грешките 
при обществените поръчки, с цел да 
се избегне рискът от това действията 
да не се изпълняват съгласувано във 
всички служби на Комисията. Групата 
следва да действа като застъпник за 
подобрения в областта на обществе ‑
ните поръчки, включително, когато 
е необходимо, за извършване на 
опростяване в тази област.
103  
Грешките при обществените поръч ‑
ки, които възникват на равнището 
на бенефициентите, могат и следва 
да бъдат откривани и коригирани 
от органите на държавите членки 
преди те да подадат искания за 
плащане до Комисията. Както вече 
беше отбелязано от Сметната палата 
и от Комисията в нейните собствени 
одити, проверките от първо ниво 
на държавите членки все още са 
недостатъчно ефективни. Резулта ‑
тът от това е, че държавите членки 
представят на Комисията разходи 
за възстановяване от бюджета на 
ЕС за проекти, засегнати от грешки 
при обществените поръчки (вж. 
точка 76).
104  
През програмния период 2007—
2013 г. Комисията е прилагала финан ‑
сови корекции в по‑голяма степен 
в сравнение с преди. Финансовите 
корекции обаче, освен ако не са 
наложени с решение на Комисията, 
могат да имат ограничено възпира ‑
що действие във времето до при ‑
ключването на програмния период 
2007—2013 г. през 2017 г. Това е така, 
защото според регламентите държа ‑
вите членки имат право да заменят 
разходите, за които са наложени ко ‑
рекции, с други допустими разходи. 
49 Заключения и препоръки
По този начин общият размер на 
средствата, получени от държавите 
членки, фактически рядко е бил на ‑
маляван. За периода на разходване 
2014—2020 г. правилата са изменени: 
възможно е държавите членки да се 
окажат в ситуация на нетна коре ‑
кция, ако впоследствие се устано ‑
ви, че при разходи, които са били 
декларирани от управляващите, 
сертифициращите и одитните органи 
като законосъобразни и редовни, 
е имало наличие на грешки (вж. 
точки 75—80).
Препоръка 5
Комисията следва да налага финан ‑
сови корекции, когато установи, 
че проверките от първо ниво на 
държавите членки не са достатъчно 
ефективни и, при продължаващи 
нарушения на правните норми на ди ‑
рективите за обществените поръчки, 
да прилага процедури за нарушение.
105  
В допълнение към необходимост ‑
та от база данни на Комисията за 
улесняване на анализа на греш ‑
ките при обществените поръчки (вж. препоръка 1), ИТ инструменти, 
като например инструментите за 
електронни обществени поръчки 
и за извличане на информация, биха 
могли да увеличат ползите от об ‑
ществените поръчки и да спомогнат 
за разрешаване на проблемите. Към 
момента на одита прилагането на 
тези инструменти варираше между 
отделните държави членки, което 
възпрепятства възможността да се 
използват пълноценно тези потенци ‑
ални ползи (вж. точки 83—94).
Препоръка 6
а) Комисията следва в още по‑го ‑
ляма степен да използва въз ‑
можностите, предоставени от 
развитието на информационните 
технологии, включително като 
насърчава използването на 
електронни обществени поръчки 
и инструменти за извличане на 
информация, както и добрите 
практики;
б) Държавите членки следва в още 
по‑голяма степен да използват 
възможностите, предоставени 
от електронните обществени 
поръчки и инструментите за 
извличане на информация.
Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на 
заседанието и` от 16 юли 2015 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

50
 Приложение Приложение IФункции на Комисията и държавите членки в областта 
на обществените поръчки и политиката на сближаване
В Европейската комисия:
а) ГД „Регионална и селищна политика“  упражнява надзор на изпълне ‑
нието на ЕФРР и КФ, включително на воденето на преговори и одоб‑
ряването на оперативните програми (ОП). Тя извършва мониторинг 
и одит на изпълнението на оперативните програми, включително на 
спазването на правилата за обществените поръчки. ГД „Регионална 
и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и при ‑
общаване“ публикуват също и насоки, като част от тях се разработ ‑
ват съвместно с държавите членки. Например, те публикуват насоки 
относно финансовите корекции, прилагани в случаите на неспазване 
на правилата за обществените поръчки1.
б) ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“  упражнява 
надзор на ЕСФ по подобни начини, както ГД „Регионална и селищна 
политика“ за ЕФРР и КФ (вж. по‑горе);
в) ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“  
(известна преди като „ГД „Вътрешен пазар и услуги“) отговаря за разра ‑
ботването на законодателство за обществените поръчки и за надзора 
на неговото изпълнение. Тя извършва мониторинг и подпомага държа ‑
вите членки в изпълнението на законодателството, като предприема 
мерки за прилагането му, когато е необходимо.
г) ГД „Бюджет“  отговаря за управлението на бюджетната регулаторна 
рамка, както и представя предложения и прилага регулаторната рамка 
за определянето, изпълнението и контрола на бюджета на ЕС.
В държавите членки:
а) управляващите органи  отговарят за управлението и изпълнението на 
оперативните програми; те могат да делегират изпълнението на про ‑
грамите на изпълнителни органи; управляващият орган или неговите 
изпълнителни органи извършват проверки на процедурите за общест ‑
вени поръчки като част от техните управленски проверки;
б) сертифициращите органи  извършват окончателните проверки на 
исканията за плащане преди те да бъдат представени на Комисията; и
в) одитните органи  извършват последващи одити на системите и извад ‑
ките на отделни проекти преди да представят доклади на Комисията; 
техните одити обхващат въпроси, свързани със системите за управле ‑
ние на обществените поръчки и отделните проверки за съответствие 
на проектите.1 Насоки на COCOF (комитет, 
създаден за координиране 
на фондовете) 
(COCOF 07/0037/03 – Насоки 
за определянето на 
финансовите корекции, 
които трябва да се прилагат 
спрямо разходите, 
съфинансирани от 
структурните фондове 
и Кохезионния фонд при 
неспазване на правилата 
относно обществените 
поръчки, 29.11.2007 г.) 
Решение на Комисията 
C(2013) 9527 окончателен от 
19.12.2013 г. за установяване 
и одобряване на насоките за 
определяне на финансовите 
корекции от страна на 
Комисията по отношение на 
разходите, финансирани от 
Съюза в рамките на 
споделеното управление, 
в случаите на неспазване на 
правилата за възлагане на 
обществени поръчки.
51 Приложение Приложение IIАнализ на грешките, открити от Сметната палата за периода 2009—2013 г., 
по фондове
Прове -
рени 
операцииПроекти, за 
които са били 
проверени 
процедурите 
за възлагане 
на обществе -
ните поръчкиПроекти с  поне 
една грешка 
при обществе -
ните поръчкиОбщ брой грешки
Сериозна СъщественаНезначи -
телна
Брой %
ЕФРР 657 378 170 382 60 117 185 80
Кохезионен 
фонд156 145 68 125 21 26 74 25
ЕСФ 607 171 42 80 19 25 29 26
Общо 1420 694 280 587 100  % 168 288 131
52 Приложение Приложение IIIОписание и анализ на грешките в различните фази на тръжните процедури
Описание на грешкатаБрой грешки, установени от Сметната палата за 
периода 2009—2013  г.
Сериозна СъщественаНезначи -
телнаОбщо
Преди провежда -
нето на тръжна 
процедураИзкуствено разделяне на договорите на по‑малки поръчки, 
за да се избегне превишаването на праговете23 3 0 26
Пряк избор на изпълнител, без да има основание за това 21 2 0 23
Използване на неподходяща тръжна процедура 27 10 1 38
Междинен сбор за фазата преди провеждането на тръж -
на процедура71 15 1 87
По време на 
тръжната 
процедураПроблеми, свързани с изискванията за публикуване и про ‑
зрачност и  с тръжните спецификации11 64 111 186
Определяне на незаконосъобразни критерии за подбор 
и избор на изпълнител или неправилно прилагане на тези 
критерии 33 128 6 167
Процедурни слабости, включително липса на подходяща 
документация22 39 12 73
Междинен сбор за фазата на тръжната процедура 66 230 130 426
Управление на 
договоритеИзменение или разширяване на обхвата на договорите, без 
да е използвана процедура за възлагане на обществени 
поръчки31 42 1 74
ОБЩО 168 288 131 587
29 % 49 % 22 % 100  %
53 Приложение Приложение IVПроцедури за нарушение при обществените поръчки, приведени в действие от 
Комисията в периода 2009—2013 г.
2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. ОбщоЗа които 
е сезиран Съдът 
на Европейския 
съюз1
Белгия 1 1  
България 2     2  
Чешка република    
Дания        
Германия 4 1 1 1 7 1
Естония        
Ирландия    
Гърция 8 6 4   18 3
Испания 2 1 3  
Франция        
Италия 1 1 5 2 9  
Кипър 1     1  
Латвия  1 1 2  
Литва        
Люксембург    
Унгария 2 2   1 5 2
Малта 2 1 3  
Нидерландия 1 3    4 1
Австрия  1 1 2  
Полша   2 1  3 1
Португалия 1 1 2  
Румъния 2 1  1  4  
Словения  1 1  
Словакия 1     1  
Финландия    
Швеция 1    1 2  
Обединено кралство 3 1    4  
Общо 32 18 14 7 3 74 8
1  Съдебни решения по германското и по нидерландското дело бяха постановени през 2012 г. Двете унгарски дела и две от испанските 
бяха оттеглени от Съда на ЕС. Едно от гръцките дела и полското дело са висящи.
54
Анализът на Комисията на грешките при възлагането 
на обществени поръчки е отразен също в Решението 
на Комисията от 19 декември 2013 г. (C(2013) 9527 
final) за установяване на насоките за определяне на 
финансовите корекции в случаите на неспазване на 
правилата за възлагане на обществени поръчки. Тези 
насоки са актуализиран вариант на насоките, които 
съществуваха от ноември 2007 г.3
За периода на програмиране 2014—2020 г. Комиси ‑
ята възприе проактивен подход към помощта, която 
оказва на държавите членки, чрез насочване, мони ‑
торинг и подкрепа (напр. чрез техническа помощ), за 
да изпълнят националните си планове за действие 
за неизпълнени предварителни условия до края на 
2016 г. Посредством този превантивен подход Коми ‑
сията иска да намали риска от евентуално спиране на 
плащанията в полза на оперативните програми (ОП) 
след 2016 г., но тя ще използва това средство за спи ‑
ране на плащанията, ако целите и основните етапи на 
плана за действие очевидно не са постигнати.
VIII а) i)
Комисията приема препоръката.
Комисията ще разгледа възможността за подобря ‑
ване на функционалните възможности на своята 
Система за управление на нередностите (СУН), 
за да изпълни функционалните искания на Пала ‑
тата. Понастоящем се проучва възможността за 
оперативна съвместимост между СУН и CED/ABAC 
и други бази данни на Комисията.
Освен това, що се отнася до грешките, открити при 
собствените и` одити, службите на Комисията започ ‑
ват да използват общ ИТ инструмент за одит за 
Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), 
Кохезионния фонд (КФ) и Европейския социален 
фонд (ЕСФ), който се нарича MAPAR (Management of 
Audit Processes, Activities and Resources — управле ‑
ние на одитните процеси, дейности и ресурси).
3 Референтен документ COCOF 07/0037/03 ‑EN от 29.11.2007 г., 
приложим за Европейския фонд за регионално развитие, 
Кохезионния фонд и Европейския социален фонд; референтен 
документ EFFC/24/2008 от 1.4.2008 г., приложим за Европейския 
фонд за рибарство; и документ SOLID/2011/31 REV от 11.1.2012 г., 
т.е. насоките за финансовите корекции, които следва да се 
прилагат при нередности при прилагането на разпоредбите 
на Съюза относно възлагането на обществени поръчки по 
отношение на договорите, съфинансирани от четирите 
фонда на общата програма „Солидарност и управление на 
миграционните потоци“ през периода на програмиране 
2007—2013 г.Кратко изложение
V
Комисията отдавна работи за преодоляването на 
грешките при възлагането на обществени поръчки 
в областта на политиката на сближаване, но сега 
подхожда към проблема по по‑съгласуван начин 
в контекста на плана за действие за обществените 
поръчки (вж. констатацията на Палатата в точка 56).
За преодоляване на грешките при обществените 
поръчки се работи от предходните периоди на програ ‑
миране. Одитните констатации помогнаха за изготвя ‑
нето на първите насоки относно финансовите корекции, 
които бяха публикувани през 2007 г. Комисията също 
така вече анализира задълбочено грешките при общест ‑
вените поръчки в областта на политиката на сближа ‑
ване. Този анализ се прави всяка година посредством 
задълбочена оценка на годишните доклади за контрола, 
представени от националните одитни органи, и посред ‑
ством собствените и` одитни констатации (в контекста на 
одитното проучване „Постигане на гаранции“ („Bridging 
the assurance gap“), според което половината от одит ‑
ните констатации са свързани с обществените поръчки). 
Тази оценка се включва в годишните отчети за дей ‑
ността на съответните генерални дирекции (ГД).
Общ отговор на Комисията по 
точки VI и VII
Комисията предприе мерки за справяне с пробле ‑
мите в областта на обществените поръчки преди 
2010 г. Изпълнението на планове за действие за 
предприемане на мерки във връзка с констатациите 
в областта на обществените поръчки, направени 
в хода на одитите на Комисията, започна в различни 
държави членки още през 2006 г. Освен хоризонтал ‑
ния анализ, извършен по отношение на грешките 
при обществените поръчки и представен през май 
2011 г. на Консултативния комитет по обществените 
поръчки1, Комисията също така публикува през 
октомври 2011 г. работен документ на службите на 
Комисията, озаглавен „Анализ на грешките в поли ‑
тиката на сближаване през периода 2006—2009 г. — 
действия, предприети от Комисията, и пътят напред“2.
1 Работен документ, изготвен от ГД „Регионална политика“, за 
основните одитни констатации по отношение на прилагането на 
правилата за възлагане на обществени поръчки в държавите членки 
в рамките на проекти, съфинансирани от ЕФРР и Кохезионния фонд 
по линия на политиката на сближаване (CC/2011/08 EN).
2 Работен документ на службите на Комисията „Анализ на 
грешките в политиката на сближаване през периода 2006—
2009 г.“ (SEC(2011) 1179 от 5 октомври 2011 г.) иОтговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 55
VIII в)
Комисията приема тази препоръка и от лятото на 
2014 г. вече я изпълнява с подобрена координация 
между службите си на равнище директори.
Намерението на Комисията е планът за действие 
за обществените поръчки да бъде подкрепен 
в по‑широк план в службите на Комисията. Пред ‑
вижда се също той да бъде подкрепен и на по‑ви ‑
соко равнище.
VIII г)
Комисията приема тази препоръка, която е час ‑
тично изпълнена, и подкрепя инициативите, 
водещи до подобрения на обществените поръчки.
Предвижда се да бъдат осъществявани редовни 
контакти между съответните комисари, отгова ‑
рящи за европейските структурни и инвести ‑
ционни фондове (ЕСИФ), и вътрешния пазар във 
формат, който предстои да бъде определен. Тази 
група може да покани опитни външни заинтересо ‑
вани страни, когато прецени това за полезно. Коми ‑
сията подкрепя също така идеята за осигуряване 
на лидерство на високо равнище и отбелязва, че 
директорите на ГД „Регионална и селищна поли ‑
тика“ (ГД REGIO) и ГД GROW се срещат редовно от 
юли 2014 г. Опитни външни заинтересовани страни 
вече са били поканени на това равнище.
VIII д)
Комисията приема препоръката и счита, че вече 
изпълнява препоръчаните действия. Вж. също 
отговора на Комисията по точка VIII, буква б) 
по‑горе.
Комисията ще продължи да налага финансови 
корекции, когато установи, че проверките от първо 
ниво на държавите членки не са достатъчно ефек ‑
тивни. При откриване на сериозни недостатъци 
се прилагат превантивни и коригиращи мерки, 
като например планове за действие, прекъсва ‑
ния и финансови корекции, които осигуряват 
законосъобразността и редовността на миналите 
и бъдещите разходи, декларирани пред Комисията. 
Плащанията не се възобновяват, докато системите 
бъдат подобрени и докато бъде упражнен внима ‑
телен надзор след прилагането на коригиращите 
мерки, за да се гарантира, че системите за управле ‑
ние и контрол на програмите няма да се влошат 
отново.На последно място, Комисията предвижда да 
предприеме допълнителни мерки за подобряване 
на анализа на данните за обществените поръчки, 
и по‑специално насърчаване на събирането на 
такива данни и разработване на инструмент за 
анализ на данни, предназначен за ранно откриване 
на реални и потенциални аномалии в областта на 
обществените поръчки и за по‑добро разбиране 
на техните причини (надхвърляйки областта на 
сближаването).
VIII а) ii)
Комисията приема препоръката и отбелязва, че тя 
е отправена към държавите членки.
СУН вече предоставя на държавите членки база 
данни, която може да бъде използвана не само за 
изпълняване на задълженията за докладване на 
нередности, определени в различните секторни 
регламенти, но и за извършване на анализи, които 
ще бъдат използвани за национални цели.
VIII б)
Комисията приема тази препоръка. Генералните 
директори на четирите генерални дирекции, 
отговарящи за европейските структурни и инвес ‑
тиционни фондове (ГД за ЕСИФ), вече се срещат 
редовно в рамките на т.нар. комитет за спиране на 
плащанията поради неизпълнение на предвари ‑
телно условие, към който е асоциирана генерал ‑
ната дирекция за вътрешния пазар, промишле ‑
ност  та, предприемачеството и МСП (ГД GROW)4. Ще 
продължи строго и последователно да бъде при ‑
лаган подход, който е както превантивен (с изпъл ‑
нението на националните планове за действие за 
неизпълнение на предварителни условия), така 
и коригиращ (със спиране на плащанията).
4 Комитетът следва да координира и изготвя препоръки за 
решения за спиране на плащанията, включително изготвяне 
на проекти на решения за спиране, в изпълнение на член 19, 
параграф 5 и член 142, параграф 1, буква д) от Регламент 
(ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за 
определяне на общоприложими разпоредби за ЕФРР , ЕСФ, 
Кохезионния фонд, ЕЗФРСР и ЕФМДР и за определяне на 
общи разпоредби за ЕФРР , ЕСФ, КФ и ЕФМДР и член 41 от 
Регламент № 1306/2013 („Хоризонталният регламент“ за 
ОСП), и предоставя на генералните директори на четирите 
генерални дирекции за ЕСИФ съвети по въпроси, свързани 
с тази тема.
Отговори на Комисията 56
Констатации и оценки
24
Комисията препраща към отговорите си в специал ‑
ния доклад, упоменат от Палатата.
25
Всяка система за възлагане на обществени поръчки 
трябва да се характеризира с известна сложност, за 
да бъде сведено до минимум произвол  ното пове ‑
дение от страна на възложителите и за да бъдат 
спазвани принципите на равно третиране, недопус ‑
кане на дискриминация и прозрачност.
Комисията отбелязва също случаите, при които 
националното право надхвърля предвидените 
в директивите задължения.
Общ отговор на Комисията по 
точки 26 и 27
Комисията е разработила няколко действия за пре ‑
одоляване на липсата на административен капаци ‑
тет. Два примера за действия в плана за действие 
за обществените поръчки (споменат в точка 56 
от доклада) са насочени точно към този проблем. 
През 2015 г. Комисията финализира насока за 
избягването на най‑често срещаните грешки при 
обществените поръчки, в която се набляга на 
необходимостта от добро планиране. Освен това 
през 2015 г. тя проведе проучване за установяване 
на настоящото състояние на административния 
капацитет и на системите и практиките в ЕС с цел 
гарантиране на спазването на разпоредбите 
и качеството на обществените поръчки, в които се 
използват ЕСИФ. Това проучване съдържа кон ‑
кретни препоръки за подобряване на администра ‑
тивния капацитет във всяка държава членка.
29 а)
Комисията отбелязва, че в Чешката република 
е сформирана работна група на национално 
равнище, която включва службата за обществе ‑
ните поръчки, министерството на регионалното 
развитие (в качеството му на координиращ орган) 
и други компетентни органи, с цел хармонизиране 
на тълкуването на разпоредбите в областта на 
обществените поръчки.Що се отнася до продължаващите правни нару ‑
шения на директивите за обществените поръчки, 
Комисията ще продължи да открива производства 
за установяване на неизпълнение на задължения, 
когато това е необходимо.
VIII е)
Комисията приема препоръката.
Тъй като по‑конкретно електронните обществени 
поръчки подобряват прозрачността, улесня ‑
ват трансграничните търгове и достъпа на МСП 
и рационализират административните процедури, 
директивите от 2014 г. определят редица задъл ‑
жения в областта на електронните обществени 
поръчки. Правилното и бързо транспониране на 
тези разпоредби е приоритет за Комисията.
Що се отнася до инструментите за извличане на 
информация, Комисията предприема препоръча ‑
ните мерки. Тя активно насърчава използването 
от отговорните национални органи на Arachne — 
превантивен инструмент за измерване на риска, 
разработен от нея. Този инструмент може да 
доведе до значителни подобрения на предотвра ‑
тяването и откриването на различни рискове, 
свързани например с процедурите за възлагане на 
обществени поръчки, с конфликтите на интереси 
и с концентрирането на безвъзмездните средства 
при определени оператори. Той може също да под ‑
помогне откриването на признаците на евентуални 
измами. Комисията знае, че се използват и други 
съпоставими инструменти за извличане на инфор ‑
мация, и подкрепя това.
VIII ж)
Комисията приема препоръката и отбелязва, че тя 
е отправена към държавите членки.
Въведение
10
Комисията подчертава, че при споделеното управ ‑
ление прилагането на нормативната уредба, свър ‑
зана с обществените поръчки, попада в обхвата на 
компетенциите на държавите членки. Те отговарят 
също за начина, по който директивите за общест ‑
вените поръчки се транспонират в националния 
правен ред.
Отговори на Комисията 57
38 б)
Проблемите, свързани с обществените поръчки, се 
третират с висок приоритет в Италия, тъй като те са 
основният източник на финансови корекции за ЕФРР .
Необходимата отправна точка за преодоляване на 
съответните слабости е описването и анализът на 
грешките в областта на обществените поръчки.
39
Въз основа на анализа от 2011 г.5 Комисията пред ‑
прие конкретни мерки в стремежа си да намали 
тези рискове и да помогне на държавите членки. 
По‑конкретно бяха осигурени допълнителни 
насоки и обучения за управляващите органи 
относно установените рискове, както и мерки във 
връзка с навременното прилагане на финансовите 
корекции и процедурите за прекъсване и спиране 
на плащанията. Също така продължи извършването 
на одити, насочени към най‑рисковите области. 
Тези мерки бяха обединени в план за действие за 
обществените поръчки, изготвен през 2013 г. от ГД 
за ЕСИФ, ГД GROW и Европейската инвестиционна 
банка (ЕИБ) с цел подобряване на прилагането на 
разпоредбите, свързани с обществените поръчки.
44 а)
Целта на информацията, която се предоставя 
в годишните доклади за контрол, е да бъде използ ‑
вана за процеса на осигуряване на гаранции за 
всяка ОП, а не за анализ на грешките при общест ‑
вените поръчки.
Вж. също отговора на Комисията по точка 39.
44 в)
Проблемите в областта на обществените поръчки 
се обсъждат в рамките на двустранните срещи 
с одитните органи, когато са от значение за 
съответната държава членка или за съответните 
програми.
5 Работен документ на службите на Комисията „Анализ 
на грешките в политиката на сближаване през периода 
2006—2009 г.“ (SEC(2011) 1179 от 5 октомври 2011 г.) и работен 
документ, изготвен от ГД „Регионална политика“, за основните 
одитни констатации по отношение на прилагането на 
правилата за възлагане на обществени поръчки в държавите 
членки, направени при проекти, съфинансирани от ЕФРР 
и Кохезионния фонд в рамките на политиката на сближаване 
(CC /2011/08 EN).32
Нередностите, които държавите членки съобщават 
на Комисията посредством Системата за управ ‑
ление на нередностите (СУН), не се използват 
единствено за изготвянето на годишния доклад 
за защитата на финансовите интереси на ЕС и за 
борба с измамите, а се анализират за приключва ‑
нето на периода на програмиране 2000—2006 г. 
и в рамките на годишните координационни срещи 
с одитните органи.
Съобщените данни се използват също за анализ на 
риска, и по‑конкретно: от одиторите на Комисията 
с цел подготвяне на командировки и от Европей ‑
ската служба за борба с измамите (OLAF). При 
поискване те се предоставят също на одиторите на 
Сметната палата.
33
OLAF получава нередностите, докладвани от дър ‑
жавите членки от името на Комисията, чрез СУН. 
Комисията изтъква, че класирането на докладвана 
нередност не представлява статично и оконча ‑
телно събитие. Моментът, в който държавите 
членки класират случаите, е различен поради 
националното законодателство и практики, както 
и националната политика. В някои случаи се кон ‑
статира известно нежелание за класиране прека ‑
лено рано на даден случай като „измама“ поради 
евентуалните последици, свързани с отговорност, 
предвидени в националното законодателство.
Ето защо може дадена нередност, която първона ‑
чално не е класирана като „съмнение за измама“, да 
бъде прекласирана поради направените по‑късно 
актуализации по случая и развитието на съответ ‑
ното производство. Аналогично, случай, който пър ‑
воначално е класиран като „съмнение за измама“, 
може да бъде променен на „нередност“ вследствие 
например на решение на съдилищата или на раз ‑
следващите органи.
35
Вж. общия отговор на Комисията по точки 26 и 27.
Отговори на Комисията 58
Системата не е предназначена за осигуряване, чрез 
изцяло структурирани полета, на споменатата от 
Палатата информация.
Вж. отговора на Комисията по точки 32 и 46.
49
Комисията отдавна работи по този въпрос, но 
действията и` вече са по‑координирани в контекста 
на плана за действие за обществените поръчки.
Комисията припомня документите, упоменати 
в точка 39 (насоки за избягването на грешки и про ‑
учването за установяване на настоящото състоя ‑
ние на административния капацитет).
51
Анализът на Комисията на грешките при общест ‑
вените поръчки е отразен също така в Решението 
на Комисията от 19 декември 2013 г. (C(2013) 9527 
final) за установяване и одобряване на насоките за 
определяне на финансовите корекции от страна 
на Комисията по отношение на разходите, финан ‑
сирани от Съюза в рамките на споделеното управ ‑
ление, в случаите на неспазване на правилата за 
възлагане на обществени поръчки. Тези насоки са 
актуализиран вариант на насоките, които същест ‑
вуваха от 2007 г.
57
До края на юни 2015 г. по изпълнението на плана за 
действие за обществените поръчки бе постигнат 
допълнителен напредък. От 12 ‑те действия три са 
приключени (както посочва Палатата в точки а)—в) 
по‑долу), седем действия са в процес на изпълне ‑
ние и две са предвидени за дългосрочно прилагане 
и изпълнението им все още не е започнало.
Незапочнатите действия са дългосрочните дейст ‑
вия номер 11 (системи за управление на качеството 
в областта на обществените поръчки) и 12 (наръч ‑
ник за насоките) в  Таблица 2 .46
Службите на Комисията разработиха ИТ инструмент, 
наречен MAPAR (Management of Audit Processes, 
Activities and Resources — управление на одит ‑
ните процеси, дейности и ресурси), който вече се 
използва. Една от функционалностите на този общ 
инструмент за ЕФРР , КФ и ЕСФ е въвеждането и кла ‑
сирането на констатациите по вид на грешката и в 
една категория (напр. обществени поръчки) по под ‑
категория на констатацията (липса на стимулиращ 
ефект, не е изпратено уведомление за схемата и т.н.).
ГД REGIO и ГД EMPL ще използват MAPAR за хори ‑
зонтално проследяване на всички одитни кон ‑
статации и редовно ще актуализират таблица със 
степените на риска с цел подобряване на управле ‑
нието на фондовете. Това важи също така за всички 
проблеми, открити от Комисията в областта на 
одита на обществените поръчки.
Базата данни на СУН е създадена също като 
инструмент, с помощта на който държавите членки 
да докладват откритите нередности, включи ‑
телно нередностите в областта на обществените 
поръчки. До тази база данни имат достъп всички 
съответни служби на Комисията.
47
През 2012 г. в контекста на тематичен одит относно 
проверките на управлението ГД EMPL откри спе ‑
цифични случаи на нарушения на разпоредбите за 
обществените поръчки, които не са били открити 
в хода на националните проверки. Докладът 
и заключенията в него бяха обсъдени с национал ‑
ните органи няколко пъти.
Вж. също отговора на Комисията по точка 46.
48
СУН бе създадена, за да могат държавите членки да 
съобщават нередности (както свързани с измама, 
така и несвързани с измама, включително нередно ‑
сти, свързани с обществените поръчки) на Комисията.
Във връзка с нередностите в областта на общест ‑
вените поръчки, освен в структурираните полета, 
допълнителна информация може да бъде намерена 
с помощта на полетата за свободен текст в СУН. 
Това, доколко данните са използваеми, обаче зависи 
от качеството на информацията и от подробностите, 
предоставени от националните органи.
Отговори на Комисията 59
61
В контекста на предварителните условия и на 
Споразуменията за партньорство, приети през 
2014 г., за периода на програмиране 2014—2020 г.6 
бяха приети 12 плана за действие, които ще бъдат 
оценени до 2016 г.
Комисията възприе проактивен подход към 
помощта, която оказва на държавите членки, чрез 
насочване, мониторинг и подкрепа (напр. чрез 
техническа помощ), за да изпълнят националните 
си планове за действие за неизпълнени предвари ‑
телни условия до края на 2016 г. Посредством този 
превантивен подход Комисията иска да намали 
риска от евентуално спиране на плащанията 
в полза на ОП след 2016 г., но тя ще използва това 
средство за спиране на плащанията, ако целите 
и основните етапи на плана за действие очевидно 
не са постигнати.
63
Комисията препраща към отговора по точки 60 
и 61 и изтъква, че доброто прилагане на приложи ‑
мата обща и/или специфична законодателна рамка 
и рамка за програмиране има приоритет пред 
усвояването на средствата.
71
ГД GROW отговори също на специфични въпроси, 
зададени от националните органи, и създаде 
ИТ инструмент (WIKI), в който се качват въпроси 
и отговори и те се предоставят на всички нацио ‑
нални органи.
74
Комисията предвижда да предостави на държа ‑
вите членки насоки за изготвянето на доклада от 
мониторинга съобразно информационните нужди 
на Комисията.
76
Недостатъчната ефективност на проверките 
на управлението на проверките от първо ниво 
е повод за сериозни тревоги от страна на Комиси ‑
ята (вж. годишния отчет за дейността на ГД REGIO 
за 2014 г., стр. 50).
6 За BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK и RO.58 а)
Комисията възнамерява да подкрепи плана за 
действие за обществените поръчки на по‑широко 
и евентуално по‑високо равнище на заинтересова ‑
ните страни в сравнение с преди.
58 б)
Работната група бе създадена като подгрупа на 
междуведомствената група за укрепване на капа ‑
цитета на фондовете в по‑слабите държави членки, 
която бе сформирана на равнище генерални 
директори. Тази междуведомствена група е подчи ‑
нена на Генералния секретариат.
Според Комисията всеки технически проблем 
се нуждае от техническа мярка, предприета под 
надзора на ръководството, което, когато е целе ‑
съобразно, участва активно в работната група за 
обществените поръчки.
Директорите на ГД REGIO и на ГД GROW се срещат 
редовно от юли 2014 г. и обсъдиха възможността за 
провеждането на редовни срещи на много високо 
равнище (генерални директори и комисари).
60
През последните години всеки комисар изтъква 
проблемите в областта на обществените поръчки 
и призовава държавите членки да подобрят своите 
системи. През последните шест години това бе 
потвърдено и от комисарите, които отговарят за 
регионалната политика, по време на изслушвани ‑
ята им в рамките на процедурата за освобожда ‑
ване от отговорност във връзка с изпълнението 
на бюджета. Освен това всяка генерална дирекция 
докладваше в годишните си отчети за дейността за 
предприетите мерки за разрешаване на пробле ‑
мите, свързани с обществените поръчки, и също 
призовава държавите членки да подобрят систе ‑
мите си.
Комисията счита, че всички дейности, свързани 
с обществените поръчки, се започват и надзирават 
внимателно от висшето ръководство на компетент ‑
ните служби на Комисията (ГД за ЕСИФ и ГД GROW).
Отговори на Комисията 60
 — Комисията подкрепя пилотния проект 
eTendering на eSens, който позволява 
трансгранична оперативна съвместимост. 
Икономическите оператори ще могат да 
ползват един и същ софтуер, за да изпращат 
съобщения на няколко eTendering решения 
на общоевропейско равнище. Освен това 
Комисията започна за използва Механизма за 
свързване на Европа (МСЕ) за покриване на 
други аспекти на цифровизацията на общест ‑
вените поръчки, включително електронното 
фактуриране и опростяването.
 — фондовете на ЕС се изплащат чрез ЕФРР/КФ 
или чрез ЕСФ, за да се помогне на държавите 
членки да развият административния капаци ‑
тет и инфраструктура (включително да разра ‑
ботят платформа за електронни обществени 
поръчки), необходими за пълно преминаване 
към електронни обществени поръчки.
89
Вж. отговорите на Комисията по точки 26, 27 и 46.
91
ARACHNE е създадена, за да помага на държа ‑
вите членки при проверките на управлението, 
и като инструмент за сигнализиране на измами. 
Тя включва редица показатели за риска, свързани 
с обществените поръчки, като например: време 
между публикуването на обявлението за търга 
и датата на подписване на договора; брой на неот ‑
говарящите на условията оферти/брой на получе ‑
ните оферти; брой на валидните оферти; стойност 
на поръчките, възложени посредством процедура 
на договаряне, ограничена процедура или чрез 
пряко възлагане/обща цена на проекта; брой на 
допълненията към договора в сравнение със сред ‑
ния брой за всеки сектор; финансови корекции 
спрямо процедурата за възлагане на обществена 
поръчка, приложени в миналото за бенефициера.
На второ място, ARACHNE посочва участието на 
бенефициерите, изпълнителите и подизпълните ‑
лите в различни проекти и програми, но посочва 
също така връзките между субектите, участващи 
в изпълнението на даден проект.През 2014 и 2015 г. с държавите членки бе обсъден 
документ, озаглавен „Насоки за проверките на 
управлението“, който ще бъде публикуван през 
юли 2015 г. Той съдържа раздел, посветен на про ‑
верките на обществените поръчки. Той не е част 
от плана за действие за обществените поръчки, 
тъй като обхваща всички видове проверки на 
управлението.
80
В съответствие с правните разпоредби от периода 
на програмиране 2007—2013 г. нормативната 
уредба позволява заменянето на нередовни раз ‑
ходи с допустими разходи, ако тези нови разходи 
са били подложени на проверки от управляващите 
и одитните органи. Въпреки това такива финансови 
корекции могат да доведат до загуби на средства 
за държавата членка при приключването, когато 
замяната на разходи вече не е възможна при лип ‑
сата на следващо искане за плащане.
За периода 2014—2020 г. и в съответствие 
с член 145 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 финан ‑
совата корекция ще представлява нетно намале ‑
ние на помощта също при наличие на сериозен 
недостатък на ефективното функциониране на 
системите, който не е открит и съобщен от одитния 
орган преди датата, на която е открит от Комисията 
или от Сметната палата.
87
Във връзка със съобщението си „Цялостен 
електронен цикъл на обществените поръчки за 
модернизиране на публичната администрация“ 
(COM(2013)453) Комисията предприе редица дейст ‑
вия за подпомагане на навлизането на електрон ‑
ните обществени поръчки:
 — на политическо равнище целите за навлиза ‑
нето на електронните обществени поръчки 
са разгледани в цялостния политически па ‑
кет, насочен към доизграждането на цифро ‑
вия единен пазар (COM(2015)192);
 — Комисията започна работата на съставения 
от различни заинтересовани страни форум 
за електронните обществени поръчки (EXEP), 
който работи за обмена, разпространяването 
и разясняването на най‑добрите практики 
в областта на управлението, регулирането 
и оперативната съвместимост;
Отговори на Комисията 61
Що се отнася до създаването на солидна, всеоб ‑
хватна база данни с всички нередности, Комисията 
препраща към отговора по точки 32, 46 и 48, както 
и, относно изготвените документи, към общия 
отговор на Комисията по точки 26 и 27.
Препоръка 1 а)
Комисията приема препоръката.
Комисията ще разгледа възможността за подобря ‑
ване на функционалните възможности на своята 
Система за управление на нередностите (СУН), 
за да изпълни функционалните искания на Пала ‑
тата. Понастоящем се проучва възможността за 
оперативна съвместимост между СУН и CED/ABAC 
и други бази данни на Комисията.
Освен това, що се отнася до грешките, открити при 
собствените и` одити, службите на Комисията започ ‑
ват да използват общ ИТ инструмент за одит за 
Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), 
Кохезионния фонд (КФ) и Европейския социален 
фонд (ЕСФ), който се нарича MAPAR (Management of 
Audit Processes, Activities and Resources — управле ‑
ние на одитните процеси, дейности и ресурси).
На последно място, Комисията предвижда да 
предприеме допълнителни мерки за подобряване 
на анализа на данните за обществените поръчки, 
и по‑специално насърчаване на събирането на 
такива данни и разработване на инструмент за 
анализ на данни, предназначен за ранно откриване 
на реални и потенциални аномалии в областта на 
обществените поръчки и за по‑добро разбиране 
на техните причини (надхвърляйки областта на 
сближаването).
Препоръка 1 б)
Комисията приема препоръката и отбелязва, че тя 
е отправена към държавите членки.
СУН вече предоставя на държавите членки база 
данни, която може да бъде използвана не само за 
изпълняване на задълженията за докладване на 
нередности, определени в различните секторни 
регламенти, но и за извършване на анализи, които 
ще бъдат използвани за национални цели.94
Следва да се отбележи, че нормативната уредба за 
периода 2007—2013 г. не съдържаше задължение 
за държавите членки да изпълняват например 
стратегии за борба с измамите. Що се отнася до 
периода на програмиране 2007—2013 г., потреби ‑
телите се съгласиха предимно да ползват ARACHNE, 
за да тестват системата. Поради това много дър ‑
жави членки решиха да изпратят данни само за 
част от оперативните програми, за които отговарят. 
До средата на 2015 г. още четири държави членки 
изпратиха данни за поне една ОП.
Комисията очаква броят на потребителите за 
периода 2014—2020 г. да нарасне още. За този 
период ARACHNE може да бъде ефективен елемент 
за намаляване на риска от измами.
Заключения и препоръки
97
Вж. общия отговор на Комисията по точки 26 и 27.
98
От предходните периоди на програмиране Коми ‑
сията е тази, която работи за преодоляване на 
грешките при обществените поръчки. Одитните 
констатации помогнаха за изготвянето на първите 
насоки относно финансовите корекции, които бяха 
публикувани през 2007 г.
Сега Комисията работи по този въпрос по‑коорди ‑
нирано и по‑изчерпателно в контекста на плана за 
действие за обществените поръчки.
99
Комисията предприе подходящи мерки и планове 
за коригиращи действия в отделните държави 
членки, когато в хода на одитите бяха открити 
проблеми. Нейният анализ допринесе за актуа ‑
лизиране през 2013 г. на насоките за определяне 
на финансовите корекции, които трябва да бъдат 
направени при неспазване на правилата за общест ‑
вените поръчки.
Отговори на Комисията 62
101
Действията в плана за действие за обществените 
поръчки бяха до голяма степен обсъдени, изме ‑
нени и одобрени от представители на всички ГД 
за ЕСИФ, ГД GROW и ЕИБ. Те бяха разработени 
в тясно сътрудничество в рамките на работната 
група за подобряване на обществените поръчки. 
Тази работна група бе създадена като подгрупа на 
междуведомствената група за укрепване на капа ‑
цитета на фондовете в държавите членки, която 
бе сформирана на равнище генерални директори. 
Тази междуведомствена група е подчинена на Гене ‑
ралния секретариат.
По изпълнението на плана за действие за общест ‑
вените поръчки бе постигнат напредък (вж. отго ‑
вора на Комисията по точка 57). Комисията въз ‑
намерява също да подкрепи плана за действие за 
обществените поръчки на по‑широко и евентуално 
по‑високо равнище в сравнение с преди.
Препоръка 3
Комисията приема тази препоръка и от лятото на 
2014 г. вече я изпълнява с подобрена координация 
между службите си на равнище директори.
Намерението на Комисията е също така планът 
за действие за обществените поръчки да бъде 
подкрепен по‑широко в службите на Комисията. 
Предвидено е също той да бъде подкрепен на 
по‑високо равнище, описано в отговора на Комиси ‑
ята по препоръка 2.
102
Вж. отговорите на Комисията по точки 100 и 101.
7 Комитетът следва да координира и изготвя препоръки 
за решения за спиране, включително изготвяне на проекти 
на решения за спиране, в изпълнение на член 19, параграф 5 
и член 142, параграф 1, буква д) от Регламент (ЕС) № 1303/2013 
на Европейския парламент и на Съвета за определяне на 
общоприложими разпоредби за ЕФРР , ЕСФ, Кохезионния фонд, 
ЕЗФРСР и ЕФМДР и за определяне на общи разпоредби за 
ЕФРР , ЕСФ, КФ и ЕФМДР и член 41 от Регламент № 1306/2013 
(„Хоризонталният регламент“ за ОСП), и предоставя на 
генералните директори на четирите генерални дирекции за 
ЕСИФ съвети по въпроси, свързани с тази тема.100
Комисията предприе мерки за справяне с пробле ‑
мите в областта на обществените поръчки преди 
2010 г. Изпълнението на планове за действие във 
връзка с констатациите, направени в областта на 
обществените поръчки, започна още през 2006 г. 
в различни държави членки. Освен хоризонтал ‑
ния анализ, извършен по отношение на грешките 
при обществените поръчки и представен през май 
2011 г. на Консултативния комитет по обществените 
поръчки, Комисията също така публикува през 
октомври 2011 г. работен документ на службите на 
Комисията, озаглавен „Анализ на грешките в поли ‑
тиката на сближаване през периода 2006—2009 г. — 
действия, предприети от Комисията, и пътят напред“.
Анализът на Комисията на грешките при възла ‑
гането на обществени поръчки е отразен също 
в Решението на Комисията от 19 декември 2013 г. 
(C(2013) 9527 final) за установяване на насоките 
за определяне на финансовите корекции в слу ‑
чаите на неспазване на правилата за възлагане на 
обществени поръчки. Тези насоки бяха актуализи ‑
ран вариант на насоките, които съществуваха от 
ноември 2007 г.
За периода на програмиране 2014—2020 г. Коми ‑
сията възприе проактивен подход към помощта, 
която оказва на държавите членки, чрез насочване, 
мониторинг и подкрепа (напр. чрез техническа 
помощ), за да изпълнят националните си планове за 
действие за неизпълнени предварителни условия 
до края на 2016 г. Посредством този превантивен 
подход Комисията иска да намали риска от евен ‑
туално спиране на плащанията в полза на ОП след 
2016 г., но тя ще използва това средство за спиране 
на плащанията, ако целите и основните етапи на 
плана за действие очевидно не са постигнати.
Препоръка 2
Комисията приема тази препоръка. Генералните 
директори на четирите генерални дирекции, 
които отговарят за европейските структурни 
и инвестиционни фондове, вече се срещат редовно 
в рамките на комитета за спиране на плащанията 
поради неизпълнение на предварително условие, 
към който ГД GROW е асоциирана7. Ще продължи 
строго и последователно да бъде прилаган под ‑
ход, който е както превантивен (с изпълнението на 
националните планове за действие за неизпълне ‑
ние на предварителни условия), така и коригиращ 
(със спиране на плащанията).
Отговори на Комисията 63
104
В съответствие с правните разпоредби от периода 
на програмиране 2007—2013 г. нормативната 
уредба позволява заменянето на нередовни раз ‑
ходи с допустими разходи, ако тези нови разходи 
са били подложени на проверки от управляващите 
и одитните органи. Въпреки това такива финансови 
корекции могат да доведат до загуби на средства 
за държавата членка при приключването, когато 
замяната на разходи вече не е възможна при лип ‑
сата на следващо искане за плащане.
За периода 2014—2020 г. и в съответствие 
с член 145 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 финан ‑
совата корекция ще представлява нетно намале ‑
ние на помощта също при наличие на сериозен 
недостатък на ефективното функциониране на 
системите, който не е открит и съобщен от одитния 
орган преди датата, на която е открит от Комисията 
или от Европейската сметна палата.
Препоръка 5
Комисията приема препоръката и счита, че вече 
изпълнява препоръчаните действия. Вж. също 
отговора на Комисията по препоръка 2.
Комисията ще продължи да налага финансови 
корекции, когато установи, че проверките от първо 
ниво на държавите членки не са достатъчно ефек ‑
тивни. При откриване на сериозни недостатъци 
се прилагат превантивни и коригиращи мерки, 
като например планове за действие, прекъсва ‑
ния и финансови корекции, които осигуряват 
законосъобразността и редовността на миналите 
и бъдещите разходи, декларирани пред Комисията. 
Плащанията не се възобновяват, докато системите 
бъдат подобрени и докато бъде упражнен внима ‑
телен надзор след прилагането на коригиращите 
мерки, за да се гарантира, че системите за управле ‑
ние и контрол на програмите няма да се влошат 
отново.
Що се отнася до продължаващите правни нару ‑
шения на директивите за обществените поръчки, 
Комисията ще продължи да открива производства 
за установяване на неизпълнение на задължения, 
когато това е необходимо.Препоръка 4
Комисията приема тази препоръка, която е час ‑
тично изпълнена, и подкрепя инициативите, 
водещи до подобрения на обществените поръчки.
Предвижда се да бъдат осъществявани редовни 
контакти между съответните комисари, отгова ‑
рящи за европейските структурни и инвести ‑
ционни фондове (ЕСИФ), и вътрешния пазар във 
формат, който предстои да бъде определен. Тази 
група може да покани външни заинтересовани 
страни, когато прецени това за полезно. Комисията 
подкрепя също идеята за осигуряване на лидер ‑
ство на високо равнище и отбелязва, че директо ‑
рите на ГД REGIO и ГД GROW се срещат редовно от 
юли 2014 г. Опитни външни заинтересовани страни 
вече са били поканени на това равнище.
103
Недостатъчната ефективност на проверките 
на управлението на проверките от първо ниво 
е повод за сериозни тревоги от страна на Комиси ‑
ята. В рамките на надзорната си роля Комисията 
прави от 2010 г. целенасочени одити на проверките 
на управлението на високорисковите програми, 
при които е открила, че значителен брой грешки, 
произтичащи от тези рискове, могат да останат 
неоткрити или да не бъдат своевременно открити 
от одитния орган на програмата. При необходи ‑
мост тези одити водят до планове за действие за 
коригиране на установените недостатъци. Тези 
одити допринасят за внасянето на подобрения 
в системите за управление и контрол на програ ‑
мите, поставени под резерви, което гарантира, че 
миналите и бъдещите разходи, декларирани пред 
Комисията, са законосъобразни и редовни.
През 2014 и 2015 г. с държавите членки бе обсъден 
документ, озаглавен „Насоки за проверките на 
управлението“, който ще бъде публикуван през 
юли 2015 г. Той съдържа раздел, посветен на про ‑
верките на обществените поръчки. Той не е част 
от плана за действие за обществените поръчки, 
тъй като обхваща всички видове проверки на 
управлението.
Отговори на Комисията 64
105
Комисията подкрепя електронните обществени 
поръчки, напр. пилотния проект eTendering на 
eSens за трансгранична оперативна съвместимост.
За периода на програмиране 2007—2013 г. нямаше 
задължение за държавите членки да изпълняват 
стратегии за борба с измамите чрез инструменти 
за извличане на информация като ARACHNE (вж. 
отговора на Комисията по точка 94). Комисията 
очаква броят на потребителите за периода 2014—
2020 г. да нарасне още. За този период ARACHNE 
може да бъде ефективен елемент за намаляване на 
риска от измами.
Препоръка 6 а)
Комисията приема препоръката. Тъй като 
по‑конкретно електронните обществени поръчки 
подобряват прозрачността, улесняват трансгра ‑
ничните търгове и достъпа на МСП и рационализи ‑
рат административните процедури, директивите 
от 2014 г. определят редица задължения в областта 
на електронните обществени поръчки и тяхното 
правилно и бързо транспониране е приоритет за 
Комисията.
Що се отнася до инструментите за извличане на 
информация, Комисията предприема препоръча ‑
ните мерки. Тя активно насърчава използването 
от отговорните национални органи на Arachne — 
превантивен инструмент за измерване на риска, 
разработен от нея. Този инструмент може да 
доведе до значителни подобрения на проверките 
на управлението, но също и на предотвратяването 
и откриването на различни рискове, свързани 
например с процедурите за възлагане на общест ‑
вени поръчки, с конфликтите на интереси и с 
концентрирането на безвъзмездните средства при 
определени оператори. Той може също да подпо ‑
могне откриването на признаците на евентуални 
измами. Комисията знае, че се използват и други 
съпоставими инструменти за извличане на инфор ‑
мация, и подкрепя това.
Препоръка 6 б)
Комисията приема препоръката и отбелязва, че тя 
е отправена към държавите членки.
/uni041A/uni0410/uni041A /uni0414/uni0410 /uni0421/uni0415 /uni0421/uni0414/uni041E/uni0411/uni0418/uni0415/uni041C /uni0421 /uni041F/uni0423/uni0411/uni041B/uni0418/uni041A/uni0410/uni0426/uni0418/uni0418/uni0422/uni0415 /uni041D/uni0410 /uni0415C?
/uni0411/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
/uni041F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Неспазването на правилата за възлагане на обществени 
поръчки от много години представлява значителен 
източник на грешки в разходите на ЕС в областта на 
политиката на сближаване. Възникналите сериозни 
грешки са довели до недостига или пълната липса на 
справедлива конкуренция и/или на възлагане на 
договори на лица, които не са представили най -добрата 
оферта. Сметната палата установи, че Комисията 
и държавите членки са започнали да вземат мерки за 
преодоляване на този проблем, но все още трябва да 
бъдат постигнати резултати и да се положат 
допълнителни усилия.
ЕВРОПЕЙСКА
СМЕТНАПАЛАТА