[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 27.10.2008

COM(2008) 671 окончателен

ОТЧЕТ НА КОМИСИЯТА

ГОДИШЕН ОТЧЕТ ПО ИНСТРУМЕНТА ЗА СТРУКТУРНА ПОЛИТИКА ЗА ПРЕДПРИСЪЕДИНЯВАНЕ (ИСПА), 2007 г. [SEC(2008)2681]

СЪДЪРЖАНИЕ

1. Нови проекти по ИСПА 6

2. Нови поети задължения 6

3. Проекти, финансирани през периода 2005―2007 г. 6

4. Плащания 7

5. Обобщителни таблици 8

6. Форми и предоставяне на техническа помощ 10

7. Техническа помощ, предоставена по инициатива на държавата-бенефициер 10

8. Изпълнение 12

9. Мониторинг на проектите 12

10. Финансово управление и контрол, включително РДСИ 13

11. Оценка на риска 14

12. Констатации на Европейската сметна палата 14

13. Партньори при съфинансиране — Европейска инвестиционна банка (ЕИБ), Европейска банка за възстановяване и развитие (ЕБВР) и Кредитна институция за възстановяване (KfW) 14

14. Обществени поръчки 16

15. Политика на конкуренция 16

16. Политика по околната среда 16

17. Транспортна политика 17

18. Мерки за публичност 18

Увод

След Европейския съвет в Брюксел през юни 2004 г., който предостави статут на държава-кандидатка на Хърватия, тази страна започна да получава подпомагане от ИСПА от 1 януари 2005 г. насам. Така Хърватия последва предишните държави-бенефициери по ИСПА, които получаваха подпомагане по ИСПА от създаването на този инструмент през 2000 г. На 1 януари 2007 г. България и Румъния станаха членове на Европейския съюз и престанаха да бъдат бенефициери на предприсъединителните фондове, включително на ИСПА. Ето защо настоящият отчет обхваща дейността на ИСПА, извършвана само в Хърватия, тъй като тя е единственият получател на финансиране от ИСПА. Изпълнението на проектите по ИСПА/Кохезионния фонд в Румъния и България ще бъде отчетено в годишния отчет за Кохезионния фонд.

Програмата ИСПА престана да съществува в края на 2006 г. и следователно нови проекти няма да бъдат одобрявани. Ето защо настоящият и бъдещите годишни отчети за ИСПА ще се отнасят изключително до изпълнението на онези проекти на ИСПА в Хърватия, които са били вече одобрени.

През 2007 г. Хърватия беше изправена пред различни предизвикателства. Основната цел беше да се обявят търгове за различните договори, за да може да започне разходването на средства. Напредък в това отношение беше отбелязан, като няколко търга бяха обявени преди края на годината. По отношение на разходването на средства се забелязва незначителен напредък поради факта, че съответните търгове бяха обявени едва в края на годината.

През 2007 г. беше обърнато голямо внимание на превръщането на Изпълнителната агенция от Централно звено за финансиране и договаряне (ЦЗФД ― орган, създаден в структурите на Министерството на финансите) в Централна агенция за финансиране и договаряне (ЦАФД ― правителствена агенция). Промяната беше необходима, за да се даде възможност за предоставянето на по-атрактивни финансови и други стимули на персонала, да се постигне едно по-успешно задържане на персонала и да се насърчи наемането на допълнителни служители с подходящ опит. Тези две действия бяха в отговор на препоръките, направени от одиторите на Комисията през 2006 г.

Бюджет на ИСПА

В съответствие със счетоводната система на Комисията, която е структурирана по дейности, бюджетът за инструмента ИСПА беше предоставен по два бюджетни реда: функционален бюджетен ред B13.01.04.02 и оперативен бюджетен ред B13.05.01.01. Първият ред съдържа средствата за административни разходи по техническата помощ (ТП) (главно в подкрепа на делегации на ЕК) и той приключи през 2006 г., докато вторият ред включва бюджетните кредити за поети задължения, отпуснати за ефективното изпълнение и действие на ИСПА за държавите в процес на предприсъединяване Хърватия, България и Румъния.

Бюджетният ред B13.05.01.01, възлизащ на 265 714 000 EUR през 2007 г. (за България, Румъния и Хърватия), покрива всички разходи за съфинансиране на инфраструктурни проекти (мерки). Тъй като Румъния и България станаха държави-членки на 1 януари 2007 г., представените по-долу плащания по бюджетен ред B13.05.01.01 се отнасят само до Хърватия.

Таблица 1: Бюджет на ИСПА за 2007 г. ― в евро

Бюджетен ред | Извършени плащания |

Функционален бюджетен ред B13.01.04.02 | 0 |

Оперативен бюджетен ред B13.05.01.01 (само Хърватия) | 124 629 |

Общо | 124 629 |

Финансиране на проекти

Нови проекти по ИСПА

През 2007 г. не бяха приети нови проекти по ИСПА.

Нови поети задължения

През 2007 г. не бяха поети нови задължения нито в сектор околна среда, нито в сектор транспорт.

Проекти, финансирани през периода 2005―2007 г.

През периода от 2005 до 2007 г. Комисията одобри общо 6 проекта въз основа на представени от Хърватия предложения. Три от тези проекти се отнасят до сектор околна среда, два — до сектор транспорт, а един проект е хоризонтална мярка по предоставяне на техническа помощ (за организацията на задължителните комитети за мониторинг и изпълнителните агенции, оказващи съдействие на ИСПА). Общите допустими инвестиционни разходи по тези проекти са 123 052 милиона EUR, като общо 59 милиона EUR, или 47,9%, са заделени като безвъзмездни средства по ИСПА. Други 1 милион EUR бяха заделени за покриване на разходите за администриране от Комисията на програмата ИСПА, като по този начин всичките 60 милиона EUR заделени за Хърватия средства по ИСПА до края на програмата бяха разчетени. До края на 2007 г. Комисията беше поела задължения с общ размер от 100 % от заделените за Хърватия за периода от 2005 до 2007 г. средства по ИСПА, като задълженията са разпределени балансирано между сектор околна среда и сектор транспорт.

Таблица 2 : Одобрени проекти за Хърватия за периода 2005—2007 г. — в еврo

Транспорт | 2 | 76 502 738 | 29 271 310 | 38,26 | 29 271 310 |

Хоризонтална техническа помощ | 1 | 262 335 | 262 335 | 100 | 262 335 |

Околна среда | 3 043 266 | 0 | 3 043 266 |

Транспорт | 2 975 344 | 0 | 2 975 344 |

Tехническа помощ | 52 467 | 124 629 | 177 096 |

Общо | 6 071 077 | 124 629 | 6 195 706 |

Обобщителни таблици

Представената по-долу таблица 4 представя справка за средствата на ИСПА за 2007 г. и за периода 2005―2007 г.

Таблица 4: Проекти, приети в Хърватия за периода 2005—2007 г. — в евро

Подсектор | Брой на проектите | Допустими разходи | Принос на ИСПА | 2007 г. | 2005 – 2007 г. |

Водоснабдяване и канализация | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Водоснабдяване и отпадни води, вкл. пречистване | 1 | 36 000 000 | 22 500 000 | 0 | 0 | 22 500 000 | 2 250 000 |

Съоръжение за пречистване на отпадни води | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Твърди отпадъци | 1 | 8 823 601 | 6 000 049 | 0 | 0 | 6 000 049 | 600 005 |

Качество на въздуха | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Хоризонтални | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 0 | 966 306 | 193 261 |

Общо за сектора | 3 | 46 287 701 | 29 466 355 | 0 | 0 | 29 466 355 | 3 043 266 |

Транспорт |

Автомобилен | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Железопътен | 1 | 75 761 000 | 28 789 180 | 0 | 0 | 28 789 180 | 2 878 918 |

Автомобилен и железопътен | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Вътрешни водни пътища | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Летища | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Хоризонтални | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 0 | 482 130 | 96 426 |

Общо за сектора | 2 | 76 502 738 | 29 271 310 | 0 | 0 | 29 271 310 | 2 975 344 |

Хоризонтални |

Техническа помощ | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 124 629 | 262 335 | 177 096 |

Общо за сектора | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 0 | 966 306 | 193 261 |

Транспорт |

Общо за сектора | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 0 | 482 130 | 96 426 |

Хоризонтална техническа помощ |

Общо за сектора | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 124 629 | 262 335 | 177 096 |

ОБЩО |3 | 2 468 173 |1 710 771 |0 |124 629 |1 710 771 |466 783 | |

Управление и изпълнение

Изпълнение

Първите два проекта на ИСПА в Хърватия бяха одобрени през декември 2005 г., а други 4 бяха одобрени през юли и септември 2006 г. До края на 2007 г. беше започнало практическото изпълнение само на един от тези проекти (2005HR16PPT001). Въпреки това известен напредък беше направен по отношение на първите два проекта, одобрени през 2005 г., като до края на годината бяха обявени 3 търга за извършване на строителни работи. Освен това бяха обявени търговете за 5 други договори за предоставяне на услуги, както и тези за сключването на 4 рамкови договора. До края на годината четирите рамкови договора бяха подписани и беше започнала работата по тях. Трябва да се отбележи също, че всички търгове (2 за извършване на строителни работи и 1 за предоставяне на услуги) за един инфраструктурен проект (2005HR16PPT001) бяха обявени до края на 2007 г.

Има редица причини за забавеното изпълнение на проектите в Хърватия. На първо място, изпълнителната агенция страдаше от недостиг на персонал с подходящ опит и от лошо управление. Освен това агенцията беше реорганизирана в течение на годината и новата структура все още не разполага с персонал в пълен състав. Допълнителни проблеми възникват поради липсата на опит на крайните бенефициери за подготовката и провеждането на международни търгове, липсата на подготвен персонал и непознаване на процедурите на ИСПА. Друг проблем, който забави скоростта на изпълнението на проекти, са прекомерно бюрократичните процедури, установени от Хърватия за управление и мониторинг на процеса на изпълнението на проекти. В редица случаи Комисията препоръча тези процедури да бъдат опростени. Към момента на подготвянето на настоящия отчет няма проекти, които да са застрашени от неизпълнение на правилото „N+2“[1].

Мониторинг на проектите

Общият мониторинг и оценката на напредъка и ефективността на изпълнението се подпомагат от редовни заседания в офисите на делегацията на ЕК, отчети за мониторинг от изпълнителните органи, посещения на място от служители на Комисията и официален мониторинг чрез заседания два пъти годишно на комитета за мониторинг на ИСПА в Хърватия.

Освен че упражнява правомощията на Комисията да одобрява търговете и договорите, делегацията на ЕК има най-голяма възможност да осигури напредъка на място и да осъществява връзка с националните органи и крайните бенефициери по всеки възможен проблем.

Две заседания на комитета за мониторинг на ИСПА се проведоха в Хърватия през юни и декември 2007 г. Основните теми, обсъждани на тези заседания, бяха необходимостта да се ускорят търговете и договорните процедури и да се гарантира, че договорите за предоставяне на техническа помощ за подготовка на бъдещи проекти ще се сключат колкото е възможно по-скоро, за да се избегнат по-късни проблеми с усвояването на средствата по ИПП. Освен това Комисията подчерта необходимостта за максимално бързо използване на финансираните от ИСПА мерки по оказване на техническа помощ, предоставяни като техническо и административно подпомагане на изпълнителната агенция и съответните министерства.

Като признава бавното практическо изпълнение на проектите, комитетът отбеляза, че няколко търга са били обявени до края на годината, вследствие на което през 2008 г. трябва да има значително увеличаване на плащанията.

Финансово управление и контрол, включително РДСИ

Основните изисквания за финансовото управление и контрол, както и за справяне с нередностите, се определят от разпоредбите на регламента за ИСПА и приложение III към финансовите меморандуми, приложими съгласно режима на ex ante контрол на Комисията. Тези изисквания са близки до прилаганите за Кохезионния фонд и структурните фондове. Основните елементи включват изграждането на системи и процедури за вътрешен финансов контрол, които могат да осигурят прозрачни и недискриминационни процедури за обществени поръчки, точността на декларираните разходи, адекватния капацитет за вътрешен одит, достатъчно одиторско проследяване и целесъобразно справяне с нередностите.

Поради бавния напредък при изпълнението на проектите по ИСПА беше решено, че през 2007 г. няма да се провеждат конкретни, свързани с ИСПА, одити в Хърватия. Все пак един консултативен одит беше извършен от отдела „Контрол и одит“ към ГД „Регионална политика“ на Националната финансова и изпълнителна агенция (ЦЗФД) през април 2007 г. като продължение на предшестващата мисия за акредитация на ДСИ (децентрализирана система за изпълнение) на ИСПА. Общите заключения на мисията в частта, свързана с ИСПА, се отнасяха до голямото текучество на персонала в ЦЗФД и в тази връзка ― до начини за задържане на персонала, както и до недостатъчно щателните проверки на документите в ЦЗФД преди предаването им на делегацията на ЕК за одобрение.

ДСИ

Изискването за акредитация за ДСИ на изпълнителната агенция на ИСПА в Хърватия, ЦЗФД (понастоящем преобразувана в ЦАФД), следва разпоредбите на член 164 от Финансовия регламент. Акредитацията за ДСИ беше предоставена от Комисията на 13 февруари 2006 г.

РДСИ

До предоставянето на РДСИ (децентрализирана система за изпълнение ― изискваща само ex post контрол), персоналът на делегацията на ЕК в Хърватия ще продължи да извършва ex ante контрол и да играе важна роля в надзора на текущото управление, изпълнението и мониторинга на мерките по ИСПА. Понастоящем целта е достигане на РДСИ за Хърватия до края на втората половина на 2009 г. До голяма степен подготовката за придвижване към РДСИ ще зависи от подобряване на функциите на съществуващата структура ДСИ.

Оценка на риска

Стратегията за одит, планирана за 2007 г. и следващите години, се основаваше на резултатите от свързания с изпълнението на ИСПА и на съответните цели анализ на дирекция „Одит“ към ГД „Регионална политика“. Стратегията за одит излага целите, които се определят от ръководството на ГД „Регионална политика“. Тези цели се определят на базата на подробни обсъждания с оперативните дирекции, при които се обменя информация за потенциалния риск. Стратегията за одит излага след това действията за постигане на целите, като взема предвид посочените рискове. По принцип чрез прилагането на тази стратегия рискът се свежда до минимум. През 2007 г. не са били извършени одити поради ограничения напредък при изпълнението.

Приоритетна задача в рамките на системата за одобрение ex ante е осигуряването на достатъчно контролни процедури при изпълнението на проектите и плащанията по тях. При управлението на средствата по предприсъединителните фондове обаче е налице неизбежен риск, тъй като тези средства се предоставят от различни организации и системи. Допустимостта на разходите се определя в съответствие с правилата и условията, установени на общностно и национално равнище, което може да доведе до сложност и риск от неправилно тълкуване. През втората половина на 2009 г. хърватските власти планират да внесат искане за освобождаване от ex ante контрол за проектите по ИСПА в съответствие с разпоредбите на Регламент № 1266/1999.

Констатации на Европейската сметна палата

През 2007 г. в Хърватия не са провеждани одиторски мисии или одити.

Партньори при съфинансиране — Европейска инвестиционна банка (ЕИБ), Европейска банка за възстановяване и развитие (ЕБВР) и Кредитна институция за възстановяване (KFW)

Предвид опита на тези кредитни институции в изготвянето и реализирането на проекти, Комисията поддържа редовни контакти с тях както на хоризонтално ниво за съгласуване на политиката и методологичните въпроси, свързани с програмирането и изпълнението, така и на национално равнище. Специализираните умения на тези банки при структурирането на комбинирано финансиране, състоящо се от безвъзмездни средства и заеми, включително публично-частни споразумения за партньорство, са изключително полезни за подобряване на качеството на проектите, финансирани от ИСПА. Въпреки това ЕИБ не участва в проекти по ИСПА в Хърватия, като ЕБВР е единствената международна финансова институция, която участва активно в един проект по ИСПА в Хърватия. Един проект по околната среда, одобрен през 2005 г., е съфинансиран със заем от ЕБВР ― Програмата за водоснабдяване и пречистване на отпадни води в Карловац.

Принос към политиките на Общността

Обществени поръчки

От самото начало на ИСПА изпълнението на правните изисквания за устойчивост, справедливост и прозрачност на обществените поръчки, заложено в Практическото ръководство за договорните процедури, финансирани от бюджета на Европейските общности в контекста на външните дейности (PRAG), се оказа основно предизвикателство. В много случаи осигуряването на съответствие с принципите на ЕС за възлагане на поръчки е довело до забавяне на изпълнението на проекти по ИСПА. Службите на Комисията ― и по-специално делегацията на ЕК в Загреб ― трябваше да се намесват често, не само за да проверяват дали процедурите са правилно приложени, но и за да коригират грешки, да се свързват с недоволни участници в търговете и да обясняват на изпълнителната агенция как трябва да се изпълняват съответните процедури. Редовно се налагаше подобряване на качеството на тръжните документи, което водеше до закъснения в обявяването на търговете. Кумулативният ефект от тези намеси се състоеше в допълнителни забавяния на процеса на изпълнение.

Поради това одобрението ex ante от Комисията, която управлява обявяването на търгове и сключването на договори по проектите на ИСПА, е напълно обосновано, докато не бъдат налице условията за предоставяне на РДСИ. Съгласно системата на одобрение ex ante и в съответствие с решенията на ДСИ за възлагане на управлението, само ЦАФД играе ролята на възложител, отговорен за изпълнението на проектите, докато Комисията одобрява всеки етап от процеса на възлагане на поръчките. От това следва, че макар Комисията да не е договорен партньор, тя носи споделена отговорност за спазване на процедурата при процеса на възлагане на поръчките (без одобрението на Комисията договорите, сключени между бенефициери и изпълнители, са невалидни).

Политика на конкуренция

Тъй като помощта, предоставяна по ИСПА, е насочена на първо място към покриване на публичните разходи ― или еквивалента им ― при проекти за обществени услуги, при нея обикновено не се появяват проблеми за несъвместимост с правилата на Общността относно конкуренцията. Ако правилата за възлагане на обществени поръчки не са нарушени и при положение, че е осигурен свободен достъп до такава инфраструктура за всички оператори, отговарящи на необходимите технически и правни условия, такава помощ не дава специално предимство на конкретни фирми.

Политика по околната среда

Чрез осигуряване на пряко подпомагане на приоритетни проекти за околната среда ИСПА допринася също така за прилагането на политиката по околна среда и постигането на съответствие със стандартите на ЕС в Хърватия. Опитът, придобит чрез разработване и изпълнение на проектите, развива административния капацитет и ускорява секторната реформа в сектора на околната среда. По конкретно се повишава административният капацитет по отношение на планирането и определянето на приоритети при инвестициите в областта на околната среда. Непрестанни и по-големи усилия са необходими във връзка с прилагането на законодателството, свързано с екологичните информационни системи (ЕИС), и по-специално отнасящото се до аспектите на допитване до обществото. Очаква се, че по тези начини ИСПА ще допринесе за напредъка в защитата на околната среда в Хърватия. Налице са проблеми във връзка с трудностите на органите по опазването на околната среда да получат адекватно финансиране и персонал, като голямото текучество заличава всички ползи от обучение и придобиване на опит.

В тази връзка е важно да се подчертае, че по отношение на Хърватия и с оглед на въвеждането на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) с многобройните му органи и потока допълнителни проекти, трябва да се осигури съществуването на достатъчно финансови и човешки ресурси за изпълнението (включително мониторинг, проверки, издаване на разрешения и отчитане).

Транспортна политика

Транспортните мрежи в Хърватия, договорени в съответствие с Оценката на нуждите от транспортна инфраструктура (ОНТИ) и REBIS (Проучването на регионалната инфраструктура на Балканите — транспорт), бяха изградени в рамката на паневропейските коридори. Някои от тях минават през територията на Хърватия, в това число коридор VІІ (река Дунав), коридор Х (Залцбург-Любляна-Загреб-Белград-Ниш-Скопие-Велес-Солун, включително клон Ха), както и коридор V, който има два клона в Хърватия (Vb ― Будапеща, Загреб, Риека, и Vс ― Будапеща, Сараево, Плоче). Тези мрежи бяха използвани като база за планиране на националните стратегии за развитие на транспорта за целите на ИСПА. В резултат на това единният транспортен проект ИСПА представлява част от мрежите ОНТИ и REBIS, т.е. той се отнася до изграждането или възстановяването на участък, пътен възел или достъп до мрежите. Мрежата TEN-T за Хърватия е базирана на препоръките на ТОЮЕ (Транспортна обсерватория за Югоизточна Европа).

Координация между предприсъединителните инструменти

В съответствие с изискванията на регламента за координация[2] Комисията осигурява тясна координация между трите предприсъединителни инструмента: ФАР, САПАРД и ИСПА. Съгласно разпоредбите на този регламент Комитетът за управление на ФАР играе специална роля в общата координация между трите предприсъединителни инструмента.

Координация със Съвместния комитет за мониторинг (ФАР)

Съвместният комитет за мониторинг отговаря за координацията на мониторинга на всеки предприсъединителен инструмент и за оценката на общия напредък на финансираната от ЕС помощ в държавите-бенефициери. Комитетът издава препоръки до комитета на ИСПА или до Комисията, когато това е уместно.

Координация с делегациите на ЕК

Периодични заседания бяха организирани от службите на Комисията (генерални дирекции „Разширяване“, „Външни отношения“ и „Регионална политика“) с експертите на делегациите, отговарящи за ФАР и ИСПА, за обсъждане на въпроси във връзка с програмирането и изпълнението, по-конкретно свързаните с обявяването на търгове и договарянето.

Координация с инструмента ИПП

За да се осигури ефикасна координация на дейностите и избягване на дублирането, двете заседания на комитета за мониторинг на ИСПА, състояли се в Хърватия през 2007 г., бяха организирани заедно със секторните комитети за мониторинг на ИПП за компонента „Регионално развитие“. Освен това трябва да се отбележи, че две от мерките по предоставяне на техническа помощ, финансирани чрез ИСПА, се отнасят до подготовката на бъдещи проекти за изпълнение при използване на съфинансиране по ИПП. Очаква се, че по този начин ще се осъществи плавен преход от инструментите на ИСПА към тези на ИПП и изпълнение без прекъсване на мерките в съответните сектори.

Мерки за публичност

През 2007 г. не бяха предприети действия за публичност относно проектите по ИСПА, тъй като нито един проект не беше стигнал до етапа на практическо изпълнение. Все пак планира се провеждането през 2008 г. на церемония при подписването на първия договор за извършване на строителни работи (по проекта: Възстановяване на ж.п. линията Винковци―Товарник). Съответните медии ще бъдат поканени да присъстват.

[1] Правилото „N+2“ се отнася до изискването търгът за основните строителни работи или договорът за доставка в рамките на дадена мярка да бъде обявен в срок от 2 години след подписването на съответния финансов меморандум. В случай на мярка, състояща се само от договори за услуги, правилото „N+2“ се отнася до подписването на основния договор за услуги в срок от 2 години след подписването на съответния финансов меморандум.

[2] Регламент (EО) № 1266/1999 на Съвета от 21 юни 1999 г. за координиране на помощта за страните-кандидатки в рамките на предприсъединителната стратегия.