Резолюция на Европейския икономически и социален комитет относно „Участие на организираното гражданско общество в националните планове за възстановяване и устойчивост — Какво работи и какво не?“

(въз основа на консултации в 27-те държави членки)

(2021/C 155/01)

Докладчици: Gonçalo LOBO XAVIER Javier DOZ ORRIT Luca JAHIER

На пленарната си сесия, проведена на 24 и 25 февруари 2021 г. (заседание от 25 февруари), Европейският икономически и социален комитет прие настоящата резолюция с 268 гласа „за“ и 5 гласа „въздържал се“.

1. Въведение

1.1 ЕИСК прие редица становища, резолюции и декларации относно плана за възстановяване NextGenerationEU и различните му компоненти, по-специално Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ). Комитетът изрази съгласието си с неговото съдържание и посоката на предложенията за реформа, които имат за цел да стимулират икономическото и социалното възстановяване и да доведат до промяна в производствения модел.

1.2 ЕИСК счита, че всички реформи в процеса на преструктуриране трябва да се основават на принципите, залегнали в основата на ЕС: защитата на правата на човека и социалните права, демократичните ценности и върховенството на закона. Инвестициите по линия на МВУ трябва да имат за цел отключване на пълния потенциал на единния пазар, укрепване на икономическата устойчивост на ЕС, постигане на целите за устойчиво развитие (ЦУР) на ООН, създаване на кръгова икономика, постигане на неутралност по отношение на климата в ЕС най-късно до 2050 г., насърчаване на иновациите и модернизацията, свързани с цифровизацията на икономиката и обществото, и осигуряване на ефективно прилагане на Европейския стълб на социалните права, за да се гарантира социалното сближаване, да се изкорени бедността и да се намалят неравенствата. Те трябва да дадат отговор на икономическата и социалната криза, предизвикани от пандемията, така че да се гарантира бързо възстановяване, като се има предвид, че последиците ще бъдат по-мащабни, по-тежки и по-дълбоки от очакваното. МВУ освен това следва да се използва в пълно съответствие с международните конвенции и договори, по които ЕС и държавите членки са страни, като Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. Комитетът счита, че е от първостепенно значение да се гарантират добро управление, бдителност срещу корупцията при управлението на средствата и демократична отчетност.

1.3 Освен това Комитетът смята, че е много важно реформите да са насочени както към подобряване на производителността на икономиката, така и към укрепване на иновативната структура на промишлеността чрез подкрепа за МСП и предприятията от социалната икономика. Той изтъква ролята на научните изследвания на европейско равнище и връзките им с производствения процес. Комитетът освен това счита, че следва да бъдат въведени механизми за гарантиране на справедлив екологичен и цифров преход в ЕС и във всички държави членки, както и за подпомагане на икономическата реинтеграция на лицата, изключени от пазара на труда. Във връзка с това ЕИСК отново изразява загриженост, че средствата, заделени за справедлив преход в многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2021—2027 г., са недостатъчни.

1.4 Институциите на ЕС реагираха по много различен начин в сравнение с кризата от 2008 г. Финансирането на плана за възстановяване (ПВ) чрез емитиране на общи европейски дългови инструменти е крайъгълен камък в историята на ЕС. Комитетът изразява особена загриженост относно подкрепата за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз (ИПС). Този въпрос следва да бъде разгледан на предстоящата Конференция за бъдещето на Европа, без да се пренебрегва значението на срещата на върха в Порто, която ще бъде свикана от португалското председателство и ще бъде посветена на ефективното прилагане на Европейския стълб на социалните права. ЕИСК счита, че участието на гражданското общество трябва да излезе извън рамките на икономическата, социалната и екологичната сфера и да засегне важни въпроси като бъдещето на Европа или преговорите за присъединяване и предприсъединяване с държавите, подали молба за членство.

1.5 Комисията следва да вземе предвид въздействието на пандемията върху различните държави членки и техния капацитет, когато прави оценка на техните НПВУ.

1.6 В настоящата резолюция бихме искали също така да изразим удовлетворението си от споразумението, постигнато през декември миналата година между Европейския парламент и Съвета в рамките на тристранната среща; в това споразумение те одобриха Регламент, в чийто член 18 се изтъква необходимостта социалните партньори и организациите на гражданското общество (ОГО) да участват посредством консултации в изготвянето и изпълнението на националните планове за възстановяване и устойчивост (НПВУ).

1.7 Именно участието на гражданското общество в НПВУ е предмет на настоящата резолюция. Въз основа на докладите, изготвени от националните делегации на група „Европейски семестър“, бихме искали да направим първоначална оценка на начина, по който се развива това участие, за да можем да информираме европейските институции и националните правителства за установените от нас недостатъци. Така Комитетът би могъл да помогне да се гарантира, че националните правителства и европейските институции ще предприемат подходящи корективни мерки преди крайния срок за финализиране на НПВУ от националните правителства и тяхното одобрение от Европейската комисия. Тази оценка следва да разкрие не само степента на участие на гражданското общество в изготвянето на плановете, но и качеството на тяхното участие, както и степента на прозрачност при осигуряването на публичен достъп до проектите за НПВУ в държавите членки.

1.8 Що се отнася до участието на общоевропейските социални партньори и ОГО в плана за възстановяване NextGenerationEU, те отбелязват, че е постигнат напредък в сравнение с обичайните процедури на европейския семестър. Те също така признават положителната роля, която Европейската комисия играе за насърчаване на участието на гражданското общество на национално равнище. Повечето от тях обаче считат, че равнището на действително участие все още е до голяма степен недостатъчно и че процедурите не позволяват позициите на ОГО да окажат достатъчно въздействие. Социалните партньори и ОГО призовават тези недостатъци да бъдат коригирани на етапите на изпълнение и оценка на НПВУ чрез въвеждането на процедури от по-официален характер, които да улеснят реалния обмен.

2. Контекст

2.1 На 18 декември 2020 г. Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент постигнаха споразумение относно МВУ. За да получат достъп до финансиране, държавите членки ще изготвят НПВУ, които да съдържат пакет от инвестиции и реформи, в съответствие с насоките на Европейския съюз относно процеса на консултации. Още в първите насоки, публикувани през септември, от държавите членки се изисква „да опишат всички консултации и приноса на социалните партньори, гражданското общество и други заинтересовани страни в контекста на изготвянето и изпълнението на плана за възстановяване и устойчивост“ ( 1 )

2.2 Споразумението, постигнато от Европейския парламент и Съвета през декември, включва, наред с останалото, параграф относно участието на социалните партньори и гражданското общество. В член 18, параграф 4, буква р) се изисква НПВУ да включват „резюме на процеса на консултации, проведен в съответствие с националната правна рамка, с местните и регионалните органи, социалните партньори, организациите на гражданското общество и други заинтересовани страни, за изготвянето и, когато е възможно, за изпълнението на плана, и как приносът на заинтересованите страни е отразен в плана“ ( 2 )

2.3 Работната програма на група „Европейски семестър“ за периода 2020—2023 г. беше приета на първото заседание на групата на 16 декември 2020 г. Важен нов елемент от работната програма беше организирането на виртуални консултации от членовете на ЕИСК в държавите членки през януари 2021 г. Целта беше да се събере информация относно участието на организираното гражданско общество в НПВУ с оглед на приемането на резолюция по време на пленарната сесия на ЕИСК през февруари.

3. Метод

3.1 Данните и информацията, необходими за този доклад, бяха събрани през януари 2021 г. Бяха получени общо 26 мнения от държавите членки. Консултациите се проведоха въз основа на знанията на членовете и включваха социалните партньори и ОГО. В някои държави участваха националните икономически и социални съвети или равностойни органи, а в други бяха проведени консултации и с правителствени представители.

3.2 Следните пет въпроса послужиха за основа на консултациите: 1) Съществуват ли механизми за консултации относно плановете за възстановяване и устойчивост във Вашата страна? Смятате ли, че те са достатъчни и адекватни? 2) Съществуват ли различни механизми за консултации със социалните партньори и останалата част от гражданското общество във Вашата страна? 3) Страната Ви трябва да представи своя национален план за възстановяване и устойчивост най-късно до 30 април. Какъв е напредъкът ѝ в процеса? 4) С какво процедурата за консултации относно ПВУ се различава от обичайната процедура за консултации с ОГО в рамките на европейския семестър във Вашата страна? 5) До каква степен планът за възстановяване и устойчивост на Вашата страна съответства на политическите цели на ОГО?

4. Констатации въз основа на резултатите от консултациите

4.1 Въпрос 1: Съществуват ли механизми за консултации относно плановете за възстановяване и устойчивост във Вашата страна?

4.1.1 В преобладаващата част от отговорите се посочва, че националното правителство е създало някакъв вид механизъм за консултации с цел участие на ОГО в изготвянето на плана за възстановяване и устойчивост (ПВУ). В някои държави членки вече са били проведени консултации с гражданското общество, докато в други те все още продължават или се предвижда да се проведат на по-късен етап.

4.1.2 Използваните механизми са разнообразни, в това число внасяне на писмени предложения, срещи на високо равнище с компетентните министри, оценяване на изготвените за целта и попълнени въпросници, и кръгли маси между представители на правителството и ОГО. Някои държави членки са използвали и доразвили вече съществуващите механизми за консултации в рамките на обичайната процедура на европейския семестър, с необходимите промени с оглед на специалния нов график за 2021 г. и ограничаващите обстоятелства в резултат на пандемията от COVID-19.

4.1.3 Въпреки това в няколко отговора се отбелязва липсата на реално участие от страна на гражданското общество. Една от установените пречки пред участието е очевидното нежелание на някои национални правителства да включат гражданското общество в изготвянето на своите планове. Вместо правителството да положи усилия да осигури участието на гражданското общество, в много случаи консултациите са се провели по инициатива на и след отправен призив от социалните партньори и други ОГО.

4.1.4 Въпреки че гражданското общество формално е включено в процеса, недостатъчното време, отделено за консултации с него, беше посочено като друга пречка пред реалното участие. Участниците разкритикуваха кратките срокове, определени от някои правителства, заради вероятността те да възпрепятстват съдържателния дебат и да не позволят приносът на гражданското общество към ПВУ да бъде взет предвид. Следователно, въпреки че голям брой държави членки разполагат с някакъв вид механизъм за консултации с ОГО в процеса на изготвяне на ПВУ, на практика значително по-малък брой държави дават възможност гражданското общество да участва реално, а получените предложения да окажат действително въздействие.

4.1.5 За съжаление редица участници съобщиха, че на етапа на изготвяне на националния план такива консултации не са били проведени или не е планирано да се проведат. Освен това някои респонденти съобщават, че макар и да са проведени консултации, до този момент в тях са били включени само социалните партньори, а не ОГО като цяло.

4.1.6 Въз основа на получената информация ( 3 ) разпределихме държавите членки в три категории във връзка с предмета на настоящата резолюция: държави, в които не е имало никакво участие, поне до този момент (Дания, Словакия); държави, в които е имало някакво официално или неофициално участие, но без възможност за оказване на влияние (Австрия, Белгия, Германия, Гърция, Естония, Ирландия, Испания, Литва, Латвия, Люксембург, Нидерландия, Полша, Португалия, Румъния, Словения, Унгария, Франция, Хърватия, Чехия, Швеция); и накрая, държави, в които е имало по-структурирано участие, което в някои случаи е повлияло на някои аспекти от плановете (България, Италия, Кипър, Малта, Финландия).

4.1.7 Като цяло отговорите показват силното желание на ОГО да допринесат за изготвянето на НПВУ. Респондентите, представляващи социалните партньори и ОГО, описаха положените усилия за участие в процеса, в това число изготвяне на предложения и установяване на контакт с представители на правителствата. В някои държави членки тези инициативи са довели до по-голямо участие на гражданското общество в изготвянето на плановете, но в други за съжаление са останали без отговор.

4.2 Въпрос 2: Съществуват ли различни механизми за консултации със социалните партньори и останалата част от гражданското общество във Вашата страна?

4.2.1 Повечето държави членки имат различни процедури за консултации със социалните партньори и с останалите ОГО. Респондентите посочиха, че участието на социалните партньори е по-структурирано, институционализирано и постоянно, докато консултациите с останалите ОГО са спорадични и неформални. Както беше посочено по-горе, в процеса на изготвяне на своите ПВУ редица държави членки са се консултирали само със социалните партньори, а не с гражданското общество като цяло. Една държава членка е избрала друг вариант — правителството се е консултирало само с организацията, представляваща гражданското общество като цяло, която включва и социалните партньори, но не и с по-тясно специализираната организация, включваща само социалните партньори. По-малко държави членки са избрали да използват обща процедура, обхващаща всички заинтересовани страни.

4.3 Въпрос 3: Страната Ви трябва да представи своя национален план за възстановяване и устойчивост най-късно до 30 април. Какъв е напредъкът ѝ в процеса?

4.3.1 По същество получените реакции са смесени. Всички участници съобщиха, че националните им правителства са започнали работа по своите ПВУ; отделните държави членки обаче са на различни етапи от процеса.

4.3.2 В повечето държави членки компетентните министерства — в повечето случаи Министерството на финансите — са в процес на изготвяне на първоначалната версия на НПВУ. В някои държави консултациите с гражданското общество вече са приключили, докато в други все още предстоят консултации с външни заинтересовани страни. Редица респонденти освен това съобщиха, че правителствата им се консултират тясно с Европейската комисия или планират скоро да започнат такива консултации.

4.3.3 За няколко държави членки беше съобщено, че работят по втора версия на националния си план след консултация с Европейската комисия на по-ранен етап.

4.4 Въпрос 4: С какво процедурата за консултации относно ПВУ се различава от обичайната процедура за консултации с ОГО в рамките на европейския семестър във Вашата страна?

4.4.1 Отговорите на този въпрос също са смесени и донякъде нееднозначни. Въпреки това се очертават някои от същите тенденции като при отговорите на предходните въпроси: някои респонденти посочват, че е твърде рано да се каже, други отбелязват, че няма достатъчно време за подходяща консултация, а трети заявяват, че социалните партньори са включени в по-голяма степен в сравнение с останалите ОГО. Някои посочват, че процедурата за консултации относно ПВУ е била по-отворена или адаптирана за ОГО в сравнение с обичайната процедура на европейския семестър; по-голям брой държави обаче заявяват, че съществуващата рамка за консултации с ОГО при обичайната процедура на европейския семестър не е била използвана при процедурата за консултации относно ПВУ.

4.5 Въпрос 5: До каква степен планът за възстановяване и устойчивост на Вашата страна съответства на политическите цели на ОГО?

4.5.1 Отговорите на този въпрос се разпределят приблизително поравно в три широки категории. Една група счита, че като цяло има съответствие на целите — или в резултат на процедура за консултации, или защото интересите са съвпадали така или иначе. Друга група изразява съжаление, че при изготвянето на плановете правителствата са пренебрегнали добре известните обществени интереси на ОГО, а третата, последна група посочва, че не може да отговори или поради липса на солидни познания, или защото процесът е все още на твърде ранен етап.

5. Заключения

5.1 Въпреки че процесите на консултации със социалните партньори и ОГО относно НПВУ като цяло отчитат подобрение спрямо тези от редовния европейски семестър през предходните години, ЕИСК счита, че в повечето държави членки те далеч не са задоволителни — нито от гледна точка на основателните искания на гражданското общество, нито дори на условията, определени в Регламента за МВУ. Докато социалните партньори като цяло разполагат с повече възможности за участие, било то чрез социалния диалог или чрез специфичните за НПВУ процеси, другите ОГО имат по-ограничени възможности.

5.2 Резултатите от анкетата, на която се основава настоящата резолюция, съответстват на резултатите от други проучвания ( 4 ) във връзка с участието на ОГО в НПВУ на държавите членки, проведени от общоевропейските ОГО. Според тези проучвания в повечето държави е имало ограничено или не е имало никакво реално участие от страна на ОГО. Данните, които събрахме през януари за нашето проучване, показват само леко подобрение в това отношение. Подобно равнище на неудовлетвореност показва и консултацията на Комитета на регионите ( 5 ) относно участието на регионалните и местните политически институции в НПВУ.

5.3 Комитетът счита, че реално участие има тогава, когато в рамките на официални процеси на консултации, основани на правни норми и публични и прозрачни процедури, ОГО са надлежно информирани посредством писмена документация, разполагат с достатъчно време да анализират предложенията на правителството и да изготвят свои собствени предложения, които или се вземат под внимание, или се отхвърлят обосновано, и които при всички случаи се документират в протоколи или публични документи. Когато се прилагат нови рамкови условия, тази консултация следва да се повтори. Участието на гражданското общество по никакъв начин няма за цел да замени или да постави под въпрос върховенството на парламентарните демократични институции, а само да ги допълни посредством сътрудничество с тях.

5.4 ЕИСК призовава правителствата на държавите членки, които не са установили подходящи процедури за консултации със социалните партньори и ОГО, спешно да въведат такива процедури и да спазят Регламента за МВУ. Комитетът призовава европейските институции, и по-специално Комисията, да използват своите правомощия, за да изискат от националните правителства, които не са направили това, да изпълнят задълженията си в това отношение. Все още е възможно това да бъде направено в рамките на сроковете, определени за приемането на НПВУ. ЕИСК споделя мнението на другите политически и социални участници, че ресурсите за финансиране на инвестициите за възстановяване и трансформация на европейските икономики и общества трябва да стигнат до държавите членки и техните общества възможно най-скоро.

5.5 Опитът от участието на гражданското общество във фазата на изготвяне на НПВУ и оценката на пропуските и недостатъците в това отношение трябва да се използват, за да се гарантира, че в бъдеще, по време на етапите на изпълнение на НПВУ и с оглед на изготвянето на НПВУ за 2022 г., тези пропуски и недостатъци ще бъдат коригирани. Активното участие на социалните партньори и ОГО като цяло е гаранция за инициирани от долу нагоре промени, които ще бъдат устойчиви и ефективни. При изпълнението на плановете трябва да бъдат взети предвид и ОГО, тъй като те предоставят много социални услуги.

5.6 Сред рисковете, произтичащи от необходимостта публичните и социалните участници да инвестират значителни финансови ресурси за много кратко време, са неспособността за усвояване и оползотворяване на средствата в рамките на предвидения срок и неефективното използване на тези ресурси. Още по-сериозен е рискът от корупция. Комитетът призовава националните правителства да предприемат необходимите мерки за подобряване на управленския капацитет и насърчаване на прозрачността и административния и парламентарния контрол, за да се справят с тези рискове, но подчертава, че участието на представителните ОГО в мониторинга на изпълнението на НПВУ е мощен инструмент в борбата срещу корупцията и неефективността.

5.7 ЕИСК изразява загриженост, че към момента на изготвяне на националните доклади, на които се основава настоящата резолюция, в повечето държави членки няма достатъчно яснота относно системите за управление на НПВУ и разпределението на отговорностите за тяхното прилагане между централното, регионалното и местното равнище. Разбира се, няма достатъчно яснота и относно подходящите механизми за включване на ОГО и социалните партньори във фазите на изпълнение, мониторинг и адаптиране на НПВУ.

5.8 Настоящата резолюция е съсредоточена върху участието на социалните партньори и ОГО в НПВУ в момент, когато процесът на изготвяне на НПВУ все още не е приключил, с цел да се подобрят тези процеси и да се настоява за подходящо участие на социалните партньори и ОГО в изпълнението, мониторинга и адаптирането на НПВУ. Запознати сме със съдържанието на плановете, които са изложени в рамковите програми и в първите проекти на НПВУ на някои държави членки. От отговорите на въпрос 5 от въпросника обаче може да се заключи, че сред тези, които споделят впечатленията си на този етап от процеса, в повечето държави — десет от общо шестнадесет — е налице широко или частично съответствие между целите на ОГО и съдържанието на рамковите програми и проектите за НПВУ, съгласно целите и насоките, определени от Комисията и Европейския парламент за NextGenerationEU и неговия МВУ. В останалите шест държави ОГО се изказват критично, а в десет от тях не дават отговор, най-вече защото считат, че е твърде рано.

5.9 Комитетът обаче би желал да даде гласност на някои опасения и искания, отправени от социалните партньори и ОГО във връзка със съдържанието на НПВУ: — Инвестициите за изпълнение на целите на Зеления пакт и цифровата трансформация — и свързаните с тях справедливи преходи — както и инвестициите, свързани със социалната уязвимост на национално равнище, заетостта, здравеопазването и социалната закрила, наред с осъществяването на необходимите структурни реформи, посочени в специфичните за всяка държава препоръки за 2019 г. и 2020 г., следва да доведат до преход към икономически модел, който да насърчава в по-голяма степен производителността и да е екологично и социално устойчив. — В НПВУ следва ясно да се посочи връзката между инвестиционните проекти и програмата за реформи на всяка държава, като се определят подходящи показатели, графици и методология за мониторинг. — Програмата NextGenerationEU предлага безпрецедентна финансова подкрепа от ЕС за националните бюджети. При оценката на националните планове Комисията следва да изисква европейските фондове да бъдат използвани и за създаване на реална европейска добавена стойност чрез подпомагане на трансграничните инфраструктурни инвестиции и проекти. Налице са очевидни положителни икономически и социални странични ефекти от трансграничните инвестиции, които трябва да бъдат насърчавани в по-голяма степен. — Инвестициите в рамките на НПВУ следва да послужат като стимул за други частни инвестиции в секторите, определени като приоритетни в тези планове. Инвестиционните програми трябва да вземат предвид в достатъчна степен отговарящите на условията проекти, осъществявани от МСП и предприятията от социалната икономика. — Както специалният докладчик на ООН по въпросите на крайната бедност и правата на човека Olivier De Schutter заяви много ясно в изказването си на пленарната сесия на Комитета на 28 януари 2021 г., съществува риск социалните въпроси, включително инструментите за борба с бедността и неравенството, да не получат необходимата тежест в НПВУ. Важно е да се подчертае колко голям е рискът да не се постигне намаляване на цифровото разделение, като се има предвид, че цифровизацията на икономиката и обществото е един от основните акценти на NextGenerationEU. — Инвестициите във висококачествено образование, учене през целия живот и научноизследователска и развойна дейност са от първостепенно значение за стимулирането и допълването на икономическите и социалните промени, които NextGenerationEU насърчава; същото важи и за инвестициите, които укрепват здравните системи и политиките в областта на общественото здраве на обществата, засегнати тежко от пандемията от COVID-19.

5.10 ЕИСК призовава националните правителства и институциите на ЕС да вземат предвид тези опасения на европейското гражданско общество относно съдържанието на НПВУ, когато ги приемат.

Брюксел, 25 февруари 2021 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Christa SCHWENG

(1) SWD(2020) 205 final.

(2) ОВ L 57, 18.2.2021 г., стp. 17.

(3) Докладите от различните държави членки са анализирани в приложението към настоящата резолюция. Всички материали са поместени на уебсайта на Комитета.

(4) Civil Society Europe и European Centre for Not-for-Profit Law: Participation of civil society organisations in the preparation of the EU National Recovery and Resilience Plans („Участие на организациите на гражданското общество в подготовката на националните планове за възстановяване и устойчивост в ЕС“), декември 2020 г.

(5) КР — СЕОР: „Участието на общините, градовете и регионите в подготовката на националните планове за възстановяване и устойчивост“, 20 януари 2021 г.