СЪДЪРЖАНИЕ

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ за състоянието на митническия съюз..... 3

1........... МИТНИЧЕСКИЯТ СЪЮЗ В ЕС................................................................................ 3

1.1........ Въведение.................................................................................................................... 3

1.2........ Достиженията на правото в областта на митническия съюз: повече от 40 години еволюция 5

1.2.1..... Законодателна функция.............................................................................................. 5

1.2.2..... Цели на политиката и стратегически цели.............................................................. 6

1.3........ Митническият съюз през 2012 година: в служба на ЕС.......................................... 6

1.3.1..... Услуги за предприятията и гражданите................................................................... 6

1.3.2..... Митническият съюз в цифри..................................................................................... 8

1.3.3..... Европейска история на успеха................................................................................... 9

1.4........ Управление и функциониране.................................................................................. 9

1.4.1..... Дейности и процедури............................................................................................... 9

1.4.2..... Вложени ресурси...................................................................................................... 10

1.4.3..... Управление............................................................................................................... 11

2........... ОЦЕНКА НА МИТНИЧЕСКИЯ СЪЮЗ.................................................................. 11

2.1........ Външен натиск.......................................................................................................... 12

2.2........ Вътрешен натиск....................................................................................................... 12

3........... МИТНИЧЕСКИ СЪЮЗ 2020 — БЪДЕЩО РАЗВИТИЕ........................................ 13

3.1........ Довършване на модернизацията............................................................................. 14

3.2........ Оценка на пропуските, определяне на приоритетите........................................... 14

3.3........ Подобряване на ефикасността и ефективността с реформа на управлението на митническия съюз 16

4........... ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................................................... 18

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ

за състоянието на митническия съюз

1. МИТНИЧЕСКИЯТ СЪЮЗ В ЕС

1.1. Въведение

Митническият съюз на Европейския съюз (ЕС)[1] е един от най–успешните примери за европейска интеграция и европейска политика. Повече от четири десетилетия той служи за стабилна основа на икономическата интеграция и растежа в Европа. Правното му основание се оказа достатъчно солидно и гъвкаво както по отношение на разширяването на географската територия, така и по отношение на обхвата на задачите. Той е един от първите в публичния сектор, в който започна широкомащабна модернизация с оглед предоставяне на общоевропейски електронни административни услуги. В международните класации някои митнически администрации в ЕС редовно заемат първите места[2].

Също така обаче от класациите е видно, че не всички брънки на веригата работят еднакво добре. Освен това, макар че действащото законодателство е едно и също, резултатите от прилагането му се различават. Налице са признаци, че митническият съюз е изправен пред сериозни предизвикателства в начина си на работа. Тези предизвикателства означават потенциално намаляване на общата ефективност на митническия съюз за защита и обслужване на ЕС. Те означават недостатъчна ефективност, пилеене и липса на синхрон между потребностите и наличието на ресурси. Означават и неравномерно качество на обслужването и недостатъчна защита на границите на ЕС като цяло.

Митническият съюз е от изключителната компетентност на ЕС[3], а отговорността за прилагането на законодателните актове в областта на митниците е предимно на държавите членки[4]. Някои от предизвикателствата пред митническия съюз обаче произтичат от нарастващата глобализация на търговията, бизнес моделите и логистиката, както и от глобализацията на престъпността и други заплахи. Докато ползите от митническия съюз са съвместно споделени, разходите по неговото прилагане не са разпределени поравно: по причини, свързани с историята, географията и търговските маршрути, на някои държави членки се пада непропорционално голям дял от тежестта.

В действителност в нашия взаимосвързан свят държавите членки, сами и изолирани от останалия ЕС, вече не са в състояние ефективно да се справят с предизвикателствата на глобализацията. Общи наблюдения по ситуацията в ЕС[5] описват добре предизвикателствата и необходимостта от действия във връзка с митническия съюз: глобализацията поражда необходимост от по-голямо европейско единство, а по-голямото единство поражда необходимост от по-силна интеграция и осъзнаване, че всички сме засегнати в една и съща степен.

Целите на настоящото съобщение са следните: – да изтъкне добавената стойност и особената важност на услугите, предоставяни от митническия съюз — те са база за растежа, конкурентоспособността и сигурността на Единния пазар и на Европейския съюз; – да потвърди, че митническият съюз е изправен пред предизвикателства, изискващи реакция на европейско равнище; – да очертае курс на действие за борба с тези предизвикателства и за постигане на по-резултатен, стабилен и обединен митнически съюз до 2020 г.

1.2. Достиженията на правото в областта на митническия съюз: повече от 40 години еволюция

1.2.1. Законодателна функция

През 1968 г. митническият съюз най-напред премахна митата и националните граници и създаде единна система за митническо облагане на вноса от държави извън ЕИО. Първоначалното създаване на общата митническа тарифа и общите правила за произход и определяне на митническата стойност впоследствие бе допълнено с директиви или регламенти за различни области от митническото законодателство, например митнически процедури, митнически формалности и контрол, както и митническо задължение и митнически обезпечения. Най-съществената промяна в достиженията на европейското право във връзка със създаването на единния пазар през 1993 г. и премахването на вътрешните граници за стоки беше кодификацията на тези законодателни актове и обединяването им в едно пряко приложимо правно основание. Макар че обществеността възприе началото на Европа без граници като премахване на митниците, всъщност с това се подчерта значението на ефективния митнически надзор на общата външна граница.

Ключовите елементи от достиженията на европейското право в областта на митническия съюз от 1993 г. насам са изчерпателният и пряко приложим Митнически кодекс на общността[6] и Общата митническа тарифа[7], както и последвалите ги изменения. В допълнение, поредица от актуални правни инструменти, в това число регламенти относно правата върху интелектуалната собственост (ПИС)[8], относно прекурсорите на наркотични вещества[9], относно паметниците на културата[10], относно контрола на пари в брой[11], относно надзора на пазара[12] или законодателни актове, целящи защитата на гражданите и околната среда[13], са съществено и пряко приложимо правно основание за правоприлагане в тези области, осъществявано от митниците в ЕС.

1.2.2. Цели на политиката и стратегически цели

През 2008 г. в Стратегията за развитието на митническия съюз[14] бяха посочени стратегическите цели за митническия съюз: 1) защита на ЕС и 2) подпомагане на конкурентоспособността на ЕС. Тези цели остават валидни днес и в бъдеще. Те следва да бъдат изпълнявани по еднакъв и ефикасен начин чрез упражняване на ефикасен и ефективен контрол и чрез тясно сътрудничество между митническите администрации и другите органи, предприятия[15] и международни партньори.

Международното сътрудничество е основен стратегически елемент от митническата политика на ЕС. По отношение на многостранното сътрудничество, например в контекста на Световната митническа организация и Световната търговска организация, ЕС насърчава изготвянето и прилагането на международни стандарти, най-вече в областта на сигурността, улесняването на търговията и опростяването на митническите процедури. По отношение на двустранното сътрудничество, целта на ЕС е да работи активно с основните търговски партньори, за да се справи с предизвикателствата в областта на митниците, например по улесняването на търговията, правилата за произход, прилагането на правата върху интелектуалната собственост, сигурността на веригата за доставки и борбата с измамите.

1.3. Митническият съюз през 2012 година: в служба на ЕС

1.3.1. Услуги за предприятията и гражданите

Митниците са единственият публичен орган, който изцяло отговаря за прегледа и контрола на всички стоки, преминаващи през външните граници на ЕС, които, веднъж пуснати в свободно обращение от митниците в която и да е част на ЕС, могат да се движат свободно навсякъде в митническата територия на ЕС. Отчасти поради това уникално положение, ролята на митническия съюз се измени значително и задачите му нараснаха от 1968 г. насам. Той се превърна във важен доставчик на услуги за предприятията и гражданите, като днес митниците на ЕС изпълняват широка гама от оперативни цели. Митническите органи все по-често са призовани да изпълняват функцията си на правоприлагащ орган, с оглед опазването на сигурността и безопасността на ЕС, като същевременно запазват отговорността пред ЕС и държавите членки за събиране на приходи. Те все по-често изпълняват ролята на „пазител“ на почтеността на вътрешния пазар на стоки, както и на правоприлагащ орган по отношение на много други правителствени интереси на външната граница.

Митническият съюз е оперативният орган за голяма част от мерките на ЕС във връзка с търговската политика и прилага множество международни споразумения по отношение на търговските потоци в ЕС. Освен това значителен и нарастващ брой държавни институции очакват от митниците да прилагат техните политики на границата, тъй като е по-ефективно рисковите стоки от трети държави да бъдат спирани, преди да са пуснати на пазара на ЕС. Те очакват осъществяваният контрол и прилаганите формалности на външните граници, предвидени в митническото законодателство, да служат и за контрол на задълженията по други законодателни актове[16]. По тази причина митниците все по-често служат като всеобхватен „пазител на вътрешния пазар“, включително при прилагане на законодателни актове, отнасящи се например до общественото здраве, защитата на потребителите, околната среда и селското стопанство. Митническият съюз също така категорично допринася за изпълнението на целите на вътрешната сигурност[17]. В таблица 1 е посочен списъкът от услуги, които митническият съюз е предоставил на ЕС през 2012 г.

Таблица 1: Услуги, предоставени от митническия съюз на ЕС през 2012 г.

Услуги, предоставени на правителства (ЕС и национални) || Услуги, предоставени на граждани || Услуги, предоставени на предприятия

Събиране на приходи за ЕС и националните правителства || Защита от тероризма и организираната престъпност (намаляване на изпирането на пари, сигурност на веригата за доставки) || Защита на равнопоставеността на предприятия и стоки при еднакви условия в целия ЕС

Прилагане на политики в областта на митниците/търговията (по суша/вода/въздух) || Защита на здравето (на човека и животните, напр. наркотици, безопасност на продуктите и т.н.) || Минимални необходими физически и процедурни пречки пред търговските потоци, напр. опростяване на процедурите, едно лице за контакт, обслужване на едно гише

Прилагане на (части от) немитническите политики и законодателни актове (напр. относно здравето, безопасността) от митническите органи || Зачитане върховенството на закона || Подкрепа за конкурентоспособността на предприятията в ЕС, напр. тарифно суспендиране

Информация за търговските потоци и участниците за целите на създаването на политики (особено за статистиката за търговията със стоки) || Защита на интересите на данъкоплатците в ЕС || Защита на интелектуалната собственост

|| Увеличаване на икономическия просперитет || Прозрачна, бърза и единна информация и насоки за процедурите, търговските мерки, стандартите и нормите, законодателството и юриспруденцията

|| Прилагане на външната политика на ЕС, напр. налагане на търговско ембарго, неразпространение и т.н. ||

|| Опазване на културното наследство. ||

|| Опазване на околната среда ||

1.3.2. Митническият съюз в цифри

В контекста на предоставянето на тези услуги митниците на ЕС обработват 17 % от световната търговия — над 2 млрд. тона стоки годишно[18] на стойност 3 300 млрд. евро. В периода 2004—2010 г., въпреки въздействието на финансовата криза, стойността на външната търговия на ЕС нарасна с почти 50 %[19]. ЕС е в сърцето на глобалната търговия и на логистиката на веригата за доставки, а също така се явява най-големият търговски партньор на САЩ, Китай и Русия. Повече от 90 % (8,4 млрд. тона стоки) от търговията се извършва по море, а повече от 20 % от нея се разтоварва в Европа. В ЕС има повече от 250 международни летища. Източната сухопътна граница се простира на почти 10 000 km със 133 входни пункта за автомобилен и железопътен транспорт. Общо по цялата външна граница на ЕС (сухопътна, въздушна и морска) има над 1000 входни митнически учреждения.

През 2011 г. митниците на ЕС обработиха 36 милиона предварителни декларации за товар, 140 милиона митнически декларации за внос, 96 милиона митнически декларации за износ и 8 милиона декларации за транзит. Тези цифри означават, че митническите органи на държавите членки обработват средно 8,9 декларации в секунда. Събраните от тях мита добавиха около 16,6 млрд. евро към бюджета на ЕС, т.е. приблизително 13 % от бюджета на ЕС [20].

1.3.3. Европейска история на успеха

Успехът на ЕС като най-големия търговски блок в света и конкурент на глобално равнище, нарастващият обем и темпо на търговията могат с основание да бъдат считани за показатели за трайния успех на митническия съюз на ЕС. Митническият съюз подпомага търговията и икономическия растеж и защитава безопасността, сигурността, здравето и околната среда на 500 милиона граждани на ЕС. През последните четири десетилетия митническият съюз е изпълнявал успешно задълженията си, като непрестанно се е приспособявал към нови задачи, нови географски измерения и променящи се глобални условия.

През последното десетилетие той също успешно въведе взаимосвързани ИТ системи и процеси, които изискват сътрудничество и координиране в целия ЕС. Днес заинтересованите страни очакват от 27-те национални администрации, които си поделят тежестта, да управляват митническия съюз и да прилагат правилата му, сякаш наистина са „единен субект“.

1.4. Управление и функциониране

Основана на общо законодателство и политика, но същевременно прилагана от 27 администрации в ЕС, оперативната дейност на митническия съюз е сложна. Тя се е развила в набор от дейности и процеси, които използват едновременно човешки, технически и финансови ресурси, вложени от ЕС и държавите членки.

1.4.1. Дейности и процедури

Погледнато мащабно, основните процедури на митническия съюз, спомагащи за изпълнение на предвидените от законодателството функции, могат да бъдат сведени до следните дейности:

(1) администриране на освобождаването на стоки от митницата, в това число:

· надзор на въвеждането и напускането на стоките чрез обработка на декларациите преди пристигане/заминаване,

· обработка на митническите декларации и управление на митническите процедури,

· налагане на търговски мерки и ограничения,

· изчисляване и събиране на мита, други такси и управление на гаранциите,

· прилагане на други относими разпоредби;

(2) контрол, в това число:

· профилиране на риска и целеви проверки,

· документални и физически проверки,

· последващи митнически проверки,

· извършване на служебни разследвания,

· предварителни и последващи проверки на търговците във връзка с различните видове разрешения;

(3) правоприлагане, в това число:

· наказателно/административно разследване и наказателно преследване,

· налагане на санкции;

Главните хоризонтални процеси, подпомагащи тези действия, са следните:

(1) управление на данни, включващо управление и обработка на огромно количество данни за търговията и търговците;

(2) управление на търговците, или управление на повече от 3 млн. „клиенти“, занимаващи се с търговия,[21] включващо:

(1) идентификация и регистрация

(2) предоставяне на информация,

(3) предоставяне на различни видове разрешения;

(3) управление на риска, в това число установяване, оценяване, анализ и ограничаване на различните видове и степени на риск, свързан с международната търговия със стоки.

1.4.2. Вложени ресурси

Основните вложени ресурси в митническия съюз, с цел изпълнение на функциите му чрез използване на тези взаимосвързани процеси, представляват правила за прилагане (т.е. законодателни актове), практически насоки и процедури за прилагането им на практика и ресурси за физическото им извършване (финансови, човешки, ИТ, оборудване).

Дори съвсем повърхностната класификация на тези вложени ресурси[22] показва, че те всъщност са сложно съчетание от международни споразумения[23] (например ГАТТ), законодателни актове, насоки и ресурси (например спомагателна ИТ инфраструктура и приложения) на равнище ЕС, както и законодателни актове[24], насоки, процедури и ресурси на национално равнище. Макар че митническото законодателство и насоки са общи, а някои спомагателни бази данни са споделени, националните вложени ресурси, и по-специално човешките и финансовите ресурси, с които митническите администрации на държавите членки разполагат, значително се различават, което важи и за националните процедури и националния обхват на ИТ инфраструктурата и приложенията.

1.4.3. Управление

Управлението на митническия съюз претърпя органично развитие с течение на времето. Формалната законодателна структура обхваща Съвета, Европейския парламент, а по отношение на прилагането на законодателството — голям брой комитети в рамките на комитологията. Прилагането на митническия съюз се подпомага допълнително от по-неформална структура за координация на политиката, в чийто център е Групата за митническа политика (ГМП), която се председателства от Комисията и в чийто състав влизат генералните директори на 27-те национални администрации. Тя разглежда въпроси, представени на вниманието ѝ, и изработва насоки за бъдещото изготвяне на политиките на митническия съюз. ГМП предоставя съвместна платформа на местните администрации от подписването на Договора от Рим насам (1958 г.). Днес тя е група за координиране на общата политика, съставена от управителни комитети, проектни групи и действия, дейността на много от които се управлява от Комисията и се финансира по програмата „Митници 2013“[25].

2. ОЦЕНКА НА МИТНИЧЕСКИЯ СЪЮЗ

Въпреки успеха на 40-годишното си съществуване, последните години се оказаха изпълнени с все повече предизвикателства за митническия съюз. През 2005 г. след публикуването на съобщение[26] относно безкнижна среда в митниците, Комисията предложи законодателен пакет с цел модернизиране на митниците в ЕС, по-специално посредством разширено използване на техники за електронна обработка на данни. Пакетът бе приет през 2008 г.[27] и даде началото на цялостната модернизация на законодателството и процедурите във връзка с митниците на ЕС .

От 2010 г. насам Комисията и държавите членки се заеха с оценка на дейността на митническия съюз. Ясно е, че външният натиск допринесе за необходимостта от промяна. Въпреки това се стигна до важния извод, че може би е нужно и преразглеждане на някои основни нереформирани аспекти на стария модел за действие и на сътрудничеството между участниците в митническия съюз.

2.1. Външен натиск

През последните десетилетия външната среда оказа нарастващ натиск върху дейността на митническия съюз. Непрестанно нарастващите търговски потоци, новите и все по-сложни вериги за доставка и бизнес модели (например електронната търговия), както и новата логистика и конкурентен натиск означават по-голям обем, по-бързо темпо и все по-сложна среда като цяло. Рисковете на самите международни вериги за доставка също се увеличиха поради глобализирането на престъпната и терористична дейност. Освен това натискът, оказван от бързо разрастващия се обем на задачите и очакванията на заинтересованите лица, разшири обхвата на митническата дейност и увеличи нуждата от допълнителни умения, инструменти и ресурси . В момента повече от 60 законодателни акта делегират на митниците задължения за контрол [28]. От друга страна, влиянието на икономическата криза увеличи свързания с ресурсите натиск — необходимостта да се върши все повече с все по-ограничени средства. Кризата започна в критичен за митническите администрации момент — въвеждането на важни законодателни реформи изискваше инвестиции в мащабни ИТ проекти в период на извънредни съкращения на бюджетите и ресурсите.

2.2. Вътрешен натиск

Комисията и държавите членки също така потвърдиха, че самият работещ модел на митническия съюз има някои слабости. Модернизирането с цел общоевропейска електронна митническа среда с обмен на информация в реално време между 27-те държави членки означава нови, общоевропейски процеси, повече инвестиции в ИТ и нови умения за служителите. Така сегашните слабости, например разходи поради неефективността на дублирането на усилията, стават все по-очевидни.

През 2010 г. стартира вътрешна оценка, която трябваше да определи вътрешните слабости на митническия съюз. Извършеното проучване тип „самооценка“[29] установи редица проблемни области, на които трябва да се обърне внимание. По време на проучването възникнаха редица идеи за разработване на бъдещи действия.

Въз основа на същото проучване, в доклада си до Съвета през 2011 г.[30], Комисията посочи няколко области, в които дейността на митническия съюз има нужда от подобрение.

В доклада на Комисията се посочва следното: – Необходим е по-широкообхватен стратегически подход към сътрудничеството с други агенции и международни партньори в областта на сигурността, здравеопазването, безопасността и околната среда; – Управлението на прилагането на митническия съюз трябва да бъде актуализирано и подобрено, както по отношение на структурите и методите му на работа, така и за по-качествено приоритизиране на инициативите и по-оптимално използване на ограничените ресурси. – За подобряване на ефективността, ефикасността и синхронизацията и реализиране на икономии от мащаба, е необходим повече обмен и обединяване на капацитет и способности между държавите членки от една страна и между държавите членки и Комисията, от друга. – Първата и най-важна предпоставка за бъдещото развитие на митническия съюз е създаване на механизъм за измерване и оценка на дейността на митническия съюз.

Неотдавна бяха проведени допълнителни подробни оценки в ключови области като например управление на риска[31], прилагане на правата върху интелектуалната собственост[32] и контрол на парите в брой. Освен това през 2012 г. Комисията започна широкообхватна външна оценка, с която да довърши оценяването от гледна точка на заинтересованите страни.

Резултатите от тези проучвания ще създадат основа за по-широк анализ през 2013 г. на конкретните приоритети в развитието на митническия съюз.

3.

Оперативната цел на настоящото съобщение е да очертае курс на действие за борба с тези предизвикателства и за постигане на по-резултатен, стабилен и обединен митнически съюз до 2020 г. В отговор на доклада на Комисията от 2011 г. Съветът, в заключенията си от 10 декември 2012 г., изтъкна, че „митническият съюз трябва да продължи да изпълнява целите си да подкрепя конкурентоспособността на ЕС, като защитава бизнес средата, улеснява търговията и предлага висококачествени услуги на заинтересованите лица“[33].

Неотложна задача за гарантирането на това развитие е довършването на модернизацията на законодателството и процедурите. Освен това вече са започнали ключовите процеси по определяне на предизвикателствата, в ход са анализите на пропуските, като по някои от тях вече се работи. И накрая, наложително е структурните проблеми да бъдат категорично решени.

Затова съгласуваното и всеобхватно бъдещо развитие на митническия съюз трябва да съдържа три ключови елемента:

(1) Довършване на модернизацията, започнала през 2003 г.,

(2) Довършване на анализа на пропуските и определяне на приоритетите, които трябва да бъдат разгледани, и

(3) Преразглеждане и реформиране на структурите на управление на митническия съюз.

Очевидно тези елементи трябва да бъдат изпълнени съгласувано и планирано, за да се избегне прекъсването на текущата дейност по управлението на международните търговски потоци на ЕС.

3.1. Довършване на модернизацията

През 2003 г. започна цялостна модернизация на митническото законодателство и митническите процедури, която обхваща увеличаване на ролята митниците в обезпечаването на сигурността на външните граници, оптимизация на правната рамка, по-висока степен на стандартизация в митническите разпоредби и тяхното прилагане, опростяване на митническите процедури и компютризиране на всички декларации и обмен на данни .

Първият основен етап в тази модернизация беше приемането на изменение относно безопасността и сигурността на Митническия кодекс на общността през 2005 г.[34], което проправи пътя за въвеждането през 2011 г. на системния и автоматичен анализ на риска въз основа на предварително подавани по електронен път търговски данни, преди въвеждане и напускане на стоките.

Новите възможности, предлагани от развитието на информационните технологии, доведоха до обща тенденция всички национални митнически органи да предлагат възможност за подаване на митнически декларации по електронен път. Към днешна дата над 90 % от митническите декларации в ЕС се подават по електронен път. Модернизацията протича успешно. Информационните технологии осигуряват на митническия съюз значителни подобрения на продуктивността.

Сред основните фактори за бъдещото по-обширно развитие на процеса на модернизация са приемането през 2008 г. на модернизирания митнически кодекс (ММК) и решението за безкнижна среда в митниците и търговията. МКК обаче все още не е приложим и е предмет на предложение за преработка[35]. Решението за безкнижна среда също има нужда от преразглеждане.

Първите приоритети за бъдещото развитие са финализирането и приемането на законодателните актове от Европейския парламент и Съвета, приемането на съответните актове на Комисията и своевременното им прилагане от държавите членки.

3.2. Оценка на пропуските, определяне на приоритетите

Бяха извършени или в момента се извършват няколко анализа на пропуските, най-вече в областта на управлението на риска и сигурността на веригата за доставки, ПИС, пазарния надзор, здравето, безопасността и околната среда, както и управлението на кризи.

В областта на прилагането на правата върху интелектуалната собственост Комисията определи предизвикателствата и предприе действия, като през 2011 г. предложи преразгледан регламент относно правоприлагането, осъществявано от митническите органи по отношение на правата върху интелектуалната собственост [36]. Освен това на 10 декември 2012 г. Съветът прие нов план за действие за 2013—2017 г., като се засилва сътрудничеството с международните партньори, с цел укрепване на защитата на ПИС по цялата верига за доставки.

В областите на здравето, безопасността и околната среда е налице ясна потребност от подпомагане на прилагането, от страна на митниците, на законодателните актове, предвиждащи забрани и ограничения на стоки за внос и износ. За да се синхронизират разпоредбите на тези закони с митническите процедури и процеси, Комисията ще изготви инструментариум със стандартни процедури, които ще бъдат включени в бъдещите законодателни актове. Ограниченията и забраните ще бъдат допълнително интегрирани в TARIC, като в момента е в процес на изготвяне план за обслужване на едно гише за освобождаване на стоки от митницата. В процес на изготвяне са и други инструменти за насоки, обучение и укрепване на капацитета, които ще подпомогнат митниците в прилагането на нефискалните законодателни актове, както и общи подходи за контрол, основани на анализи на риска. Освен това пропуските в знанията за резултатите от прилагането на законодателството от митниците трябва да бъдат отстранени, за да се усъвършенства създаването на политики и оценката на законодателните актове. От съществено значение е разработването на инструменти за измерване и на статистически данни за резултатите от митническия контрол в области като безопасност на продуктите и постигане на съответствие. Всички тези действия ще бъдат обединени в стратегия за съвместни усилия на Комисията и държавите членки за улесняване на работата на митниците по прилагането на нефискални законодателни актове. Комисията вече е създала експертна група от представители на митниците и на органите, отговарящи за нефискалните законодателни актове, чиято цел е разработването на гореспоменатите дейности.

След откриването на експлозиви във въздушен товар („инцидента в Йемен“) и в рамките на доклада на Работната група на високо равнище за засилване на сигурността на въздушния превоз на товари, Комисията, в тясно сътрудничество с различните заинтересовани страни, с предприятията и с международните партньори, разгледа начини за подобряване на сигурността на веригата за доставки и за подпомагане на разработването на международни стандарти в тази област. Пълна оценка на пропуските и потребностите в областта на управлението на риска и сигурността на веригата за доставки ще бъде представена в Съобщението на Комисията относно управлението на риска и сигурността на веригата за доставки[37]. В контекста на Рамковата програма (РП7) се провеждат научни изследвания и международни проекти в тази област.

Следва да се изготвят и бъдещи мерки за подобряване управлението на митническия риск и мерки за контрол на равнище ЕС, с цел по-силна защита на финансовите интереси на ЕС и държавите членки[38].

Комисията също така установи сериозни проблеми, произтичащи от различните подходи към нарушенията на митническото законодателство на ЕС и налагането на санкции, като този въпрос ще бъде разгледан в предложение през 2013 г. Освен това след ядрената авария във Фукушима бе изготвен план за действие [39] за подобряване на управлението на кризи от митниците. Тарифното суспендиране и правилата за квотите също са в процес на разглеждане във връзка с проучване, което ще се проведе през 2013 г. и би могло да покаже необходимост от преразглеждане на тези правила.

По отношение на международното измерение на митническия съюз е необходимо да продължава приоритетното третиране на двустранните отношения с търговските партньори и работата в многостранни форуми с цел разработване на инструменти и условия за сигурността на веригата за доставки и улесняване на търговията, с акцент върху насърчаване на опростяването на митническите процедури, взаимното признаване на разрешени икономически оператори и обмена на информация с трети държави относно управлението на веригата за доставки от край до край Действията за борба с контрабандата на нелегални стоки, нарушенията на ПИС и борбата с измамите ще продължат да бъдат предмет на особено внимание в международните споразумения, например в двустранните търговски споразумения, като се наблегне на модернизирането на правилата за произход, съдържащи се в тези споразумения .

За 2013 г. са определени следните приоритети: – Съобщение на Комисията относно управлението на риска и сигурността на веригата за доставки. – Стратегия за съвместни усилия на Комисията и държавите членки с цел улесняване на работата на митниците по прилагането на нефискални законодателни актове. – Предложение във връзка с различните подходи към нарушенията на законодателството на ЕС в областта на митниците и налагането на санкции. – Приемане на план за действие с цел подобряване на управлението на кризи от страна на митниците. – Разглеждане и (впоследствие) евентуално преразглеждане на тарифното суспендиране и правилата за квотите. – Приоритизиране на инструментите и условията за улесняване на търговията, сигурността на веригата за доставки и прилагането на ПИС в двустранните и многостранните международни споразумения. – Довършване на анализите на пропуските и приоритизирането, по-специално с последващи действия след оценката на митнически съюз през 2013 г.

3.3. Подобряване на ефикасността и ефективността с реформа на управлението на митническия съюз

Сегашната децентрализирана система за национално прилагане и управление на общ набор от отговорности, задачи и все по-често общи процеси и ИТ системи по много причини е изчерпала своята ефективност и ефикасност. Сред тези причини са дублиране, липса на съгласуваност, проблеми с оперативната съвместимост и несъответствие между ресурсите и потребностите в целия ЕС . Тези проблеми се потвърждават от най-новия опит във връзка с използването на общоевропейски процеси и ИТ за прилагане на измененията във връзка със сигурността, направени в Митническия кодекс на Общността, и с използването на някои разрешения, валидни за целия ЕС. Освен това икономическите оператори съобщават за различно третиране в рамките на ЕС и се оплакват от несигурността и разходите, произтичащи от различното ниво на обслужване и практическите изисквания, с които се сблъскват в различни държави на ЕС .

Тъй като правното основание е общо, очевидно е, че недостатъците в това отношение се дължат на оперативното изпълнение. Отдавна непроменяната система за прилагане и управление на национално ниво трябва да отстъпи на по-близка форма на сътрудничество и съвместна отговорност на администрациите, отговарящи за прилагането на митническия съюз. За това ще допринесат реформите на законодателството и на методите на работа, както и решаването на конкретни проблеми. Повсеместен проблем обаче остава силно децентрализираното и все по-сложното управление на прилагането на митническия съюз.

Необходимо е да се предприеме реформа на управлението на митническия съюз, не на последно място с цел повишаване на ефикасността (например постигане на икономии от мащаба чрез обединяването на ресурси) и ефективността (например управление на риска, основано върху обединена информация за риска). Преди всичко реформата на управлението трябва да цели гарантирано предлагане на постоянно високо качество на услугите в целия ЕС.

За да гарантира ефикасно и ефективно предлагане на висококачествени услуги в целия ЕС, реформата на управлението трябва да направи подобрения в следните области: – Определяне на оперативните цели/качество на услугите за ЕС и съвместна система за тяхното наблюдение; – Увеличаване на оперативната координация и съвместните действия, където това е необходимо; – Механизъм за определяне на потребностите и приоритетите и за прехвърляне/подпомагане на капацитет, където това е необходимо.

4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Митническият съюз осигурява ясна и неоспорима добавена стойност за гражданите и предприятията в ЕС. Поради важната си роля за събирането на приходи за ЕС и за държавите членки той е в много отношения пазител на вътрешния пазар и необходима подкрепа за плавното движение на търговските потоци в ЕС, като непрекъснато осигурява ценна защита на предприятията, гражданите и околната среда в ЕС от различни заплахи за международната търговия на стоки.

През последните години митническият съюз претърпя значителна реформа и модернизация на законодателството, процедурите и методите на работа. При все това, реформите трябва да бъдат доведени до край. Освен това реформите трябва да обхванат и неговите вътрешни структури и управлението на оперативната му дейност.

Комисията приканва Съвета и Европейския парламент: – без забавяне да довършат модернизацията; – да участват в диалог със съответните заинтересовани лица, като вземат предвид последните оценки и анализи на пропуските, включително оценката на митническия съюз от 2012 г., за да определят приоритетите; – да реформират управлението, ролите и отговорностите на държавите членки и на Комисията по отношение на общото оперативно ръководство на митническия съюз. Следващите стъпки следва да включват план за реформата до 2014 г.

[1] В настоящото съобщение „митнически съюз на ЕС“ означава митнически съюз и територия на ЕС, съгласно определението в член 30 и следващите членове от ДФЕС, с изключение на митническите съюзи между ЕС и Турция, Андора и Сан Марино.

[2] Световна банка, „Doing business“ (Извършване на стопанска дейност), 2012 г. Извършване на стопанска дейност в един по-прозрачен свят (http://www.doingbusiness.org/rankings); Световен икономически форум — Глобален индекс на конкурентоспособността (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/).

[3] Член 3 от ДФЕС.

[4] Член 291 от ДФЕС.

[5] Реч на председателя Барозу, SPEECH/12/596, 12.09.2012 г.

[6] Регламент (ЕИО) № 2913/92 на Съвета относно създаване на Митнически кодекс на Общността.

[7] Регламент (EИО) № 2658/87 относно тарифната и статистическа номенклатура и Общата митническа тарифа.

[8] Регламент (ЕО) № 1383/2003 на Съвета относно намесата на митническите органи по отношение на стоки, за които се подозира, че нарушават някои права върху интелектуалната собственост, както и относно мерките, които следва да се вземат по отношение на стоки, нарушаващи някои права върху интелектуалната собственост.

[9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/

[10] Регламент (EО) № 116/2009 относно износа на паметници на културата.

[11] Регламент (ЕО) № 1889/2005 относно контрола на пари в брой, които се внасят и изнасят от Общността.

[12] Регламент (ЕС) № 765/2008 за определяне на изискванията за акредитация и надзор на пазара във връзка с предлагането на пазара на продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 339/93

[13] Напр. Регламент (ЕО) № 338/97 на Съвета относно защитата на видовете от дивата флора и фауна чрез регулиране на търговията с тях.

[14] COM(2008) 169 окончателен.

[15] За да се насърчи сътрудничеството с предприятията, повечето администрации в държавите членки са създали национални комитети за връзки между предприятията и митниците, а на равнище ЕС е създаден консултативен механизъм — Контактната група по търговията — с активен принос към подготвителната работа по голяма част от новите инициативи.

[16] Например многогодишния план за надзор на пазара. За повече подробности, вж. приложение 2 към Работен документ на Комисията – „Оценка на въздействието на програма за действие за митниците и данъчното облагане в Европейския съюз за периода 2014—2020 г. (FISCUS) (Commission Staff Working Paper - Impact Assessment of an action programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020 (FISCUS)) - SEC(2011) 1317 final

[17] Вж. например Съобщение от Комисията до Европейския парламент и Съвета от 22 ноември 2010 г. — Стратегията за вътрешна сигурност на ЕС в действие: пет стъпки към една по-сигурна Европа [COM(2010) 673 окончателен – Непубликувано в Официален вестник].

[18] Уебстраница на ЕС – Митническа политика

[19] Външна и вътрешна търговия на ЕС, Статистически годишник, данни за 1958—2010 г., стр. 16

[20] Бюджет 2011 в цифри

[21] База данни EORI

[22] Проект за окончателен доклад, рамков договор DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II – Проучване на осъществимостта относно оценката на състоянието на митническия съюз на ЕС

[23] Много международни споразумения и конвенции, в т.ч. преразгледаната (от СМО) Конвенция от Киото, са залегнали в законодателството на ЕС .

[24] Законодателството на ЕС в областта на митниците е общоприложимо, но оставя място и за национални разпоредби.

[25] Решение № 624/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 май 2007 г. за създаване на програма за действие за митниците в Общността.

[26] COM(2003) 452 окончателен, 24.07.2003 г.

[27] Регламент (ЕО) № 450/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2008 г за създаване на Митнически кодекс на Общността (Модернизиран митнически кодекс), ОВ L 145, 4.6.2008 г., стр.1 и Решение № 70/2008/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 г. относно безкнижна среда в митниците и търговията, ОВ L 23, 23.1.2008 г. стр. 21

[28] Приложение 2 към Работен документ на Комисията – Оценка на въздействието на програма за действие за митниците и данъчното облагане в Европейския съюз за периода 2014—2020 г. (FISCUS) (Commission Staff Working Paper - Impact Assessment of an action programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020 (FISCUS)) - SEC(2011) 1317 final

[29] Бъдещата бизнес архитектура на митническия съюз и кооперативния модел в областта на данъчното облагане в Европа (Future Business Architecture for the Customs Union and Cooperative Model in the Taxation Area in Europe), TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, Рамков договор DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II

[30] COM (2011)922

[31] Проучване на възможните начини за увеличаване на капацитета на равнище ЕС за анализ и определяне на риска (Study on the on possible ways to enhance EU-level capabilities for risk analysis and targeting), PricewaterhouseCoopers, 31 май 2012 г.

[32] Работен документ на Комисията – Оценка на въздействието на Регламента на Европейския парламент и на Съвета относно митническото прилагане на правата върху интелектуалната собственост (Impact assessment of regulation of the European Parliament and of the Council concerning customs enforcement of intellectual property rights) — SEC(2011)597 и SEC(2011)598 и Работен документ на Комисията — Доклад за изпълнението на плана за действие на ЕС в областта на митниците за борба с нарушенията на правата върху интелектуална собственост за 2013—2017 г. – SWD(2012)356

[33] Референтен документ

[34] Регламент (EО) № 648/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 13 април 2005 година за изменение на Регламент (ЕИО) № 2913/92 на Съвета за създаване на Митнически кодекс на Общността

[35] Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Митнически кодекс на Съюза(COM(2012)64 от 20.2.2012 г.)

[36] Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно правоприлагането, осъществявано от митническите органи по отношение на правата върху интелектуалната собственост — COM(2011)285

[37] Подлежи на публикуване в началото на 2013 г.

[38] Сметна палата — Специален доклад № 1/2010 „Ефективен ли е контролът на опростените митнически процедури за внос?“

[39] TAXUD/B2/061/2011