BG    BG BG 
 
BG 1   BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 20.10.2009 
SEC(2009) 1390 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
Придружителен  документ  към 
 
СЪОБЩЕНИЕ  НА КОМИСИЯТА  
 
относно  рамка  на ЕС за трансгранично  управление  на кризи  в банковия  сектор  
  
ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
 
{COM(2009) 561 окончателен } 
{SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}  
 
BG 2   BG 1. В КАКВО  СЕ СЪСТОИ  ПРОБЛЕМЪТ , КОЙ  Е НАЙ-СИЛНО  ЗАСЕГНАТ  И ЗАЩО  Е 
НЕОБХОДИМА  ПУБЛИЧНА  НАМЕСА ? 
В хода  на настоящата  финансова  криза  на тежко  изпитание  бе подложена  способността  
на органите  да управляват  кризи  както  на национално , така и на трансгранично  
равнище . Финансовите  пазари  в рамките  на ЕС са до такава  степен  интегрирани , че 
последиците  за кредитните  институции  от проблеми , случващи  се в една  държава -
членка , невинаги  могат  да бъдат  овладени  и изолирани  и националните  сътресения  
могат  бързо  да се пренесат  към предприятия  и пазари  в други  държави -членки . 
Въпреки  че дейността  на трансграничните  банки  е силно  интегрирана  (вследствие  на 
което  линиите  на дейност  и вътрешните  услуги  са дълбоко  взаимосвързани  и не могат  
да се разделят  ефективно  съобразно  географските  граници  на държавите -членки ), 
управлението  на кризи  при банките  е все още на национално  равнище . В резултат  на 
това при настъпване  на фалит  на трансгранична  банка  финансовите  надзорници  и други  
органи  (за разрешаване  на проблеми  на банки ) се концентрират  единствено  върху  
оперативната  дейност , осъществявана  в рамките  на съответните  им територии . Това  
може  да усложни  трансграничното  сътрудничество  и да доведе  до неефективни  и 
вероятно  конкурентни  подходи  на разрешаване  на проблеми  на банките , както  и до 
неоптимални  резултати  на равнище  ЕС. 
Един  от най-важните  проблеми , свързани  с усилията  за поддържане  на финансова  
стабилност , е способността  на органите  да действат  предварително  (ранна  намеса1) 
или да овладяват  кризисните  ситуации  (да разрешават  проблеми2) на банките . 
Участието  на органи  може  да бъде  от съществена  значение  за поддържане  на 
стабилността  на цялата  финансова  система , за защита  на депозитите  на физически  и 
юридически  лица  и за поддържане  на непрекъснатостта  на платежните  системи  и други  
основни  финансови  услуги . 
Въпреки  че редица  европейски  надзорни  органа  разполагат  с инструменти  за намеса  
при банкова  криза , наличните  инструменти  могат  да се различават  в отделните  
държави -членки  или в някои  случаи  могат  въобще  да не съществуват . Тези  различия  и 
пропуски , включително  различия  в законодателството  между  отделните  държави -
членки  и/или липса  на законодателна /институционална  основа  в някои  държави , биха  
могли  да усложнят  и дори  да възпрепятстват  ефективното  трансгранично  справяне  с 
една  банкова  криза . Ако различните  органи  се намесват  по различно  време , стремят  се 
към различни  цели  и използват  различни  инструменти  и мерки  с различни  критерии  за 
определяне  на тяхното  приложение  съгласно  тяхното  собствено  разбиране  на проблема , 
е твърде  вероятно  резултатите  да не са оптимални . 
                                                 
1 Ранна  намеса : ранни  коригиращи  действия  на банкови  надзорници  (напр . увеличение  на частния  
капитал , промяна  на линиите  на дейност , продажба  на активи ), които  имат  за цел отстраняване  
на нередностите  в банките  и по този начин  са насочени  към подпомагане  на банките  да 
възстановят  нормален  режим  на работа  и да избегнат  необходимостта  от оздравителни  мерки . 
2 Разрешаване  на проблемите  на банка : реорганизация  на банки  в затруднение  (в административен  
или съдебен  процес ), което  е насочено  към поддържане  на финансовата  стабилност , 
непрекъснатост  на банковите  услуги  и възобновяване  на жизнеспособността  на банката . В 
допълнение  към традиционните  техники  за реорганизация , разрешаването  на проблемите  на 
банките  използва  специфични  инструменти  (напр . „мостови “ банки , принудително  сливане , 
подпомагано  придобиване , частична  разпродажба  на активи ) за постигане  на горните  цели . 
Процесът  се управлява  от орган  за разрешаване  на проблемите  на банките , който  може  да е 
различен  в отделните  държави -членки  (централна  банка , финансов  надзорник , схема  за 
гарантиране  на депозити , финансово  министерство , специален  орган ). 
 
BG 3   BG На равнище  ЕС не съществува  законодателство , което  регулира  разрешаването  на 
проблеми  на банките . Освен  въвеждането  на минимален  набор  от насочени  към 
оздравяването  на дадена  банка  правомощия  за надзорните  органи3, заедно  с някои  
скорошни  промени  в Директивата  за капиталовите  изисквания  (правила  относно  
предупреждаването  на други  органи  при спешни  случаи , координирането  на надзорни  
дейности  и размяната  на информация  при спешни  случаи ) и установяването  на 
процедури  за ликвидация  и реорганизация  на кредитни  институции  с клонове  в други  
държави -членки , не съществува  рамка  на ЕС, която  да разпорежда  как и при какви  
условия  следва  да действат  органите  в случай  на криза , възникваща  в трансгранична  
банка . Управлението  на кризи  почти  изцяло  се регулира  от национални  закони .  
Различните  подходи  и инструменти , както  и конфликтите  на интереси  между  органите  
вероятно  ще доведат  до неефективно  предотвратяване  и разрешаване  на кризи  и няма  
да постигнат  оптимални  резултати  на равнище  ЕС. Това  от своя страна  може  да породи  
по-скъпоструващи  последствия  за гражданите  и данъкоплатците  на ЕС, тъй като 
гарантирането  на ликвидността  на трансгранични  банки  със системно  значение  може  да 
е изключително  скъпо  в сравнение  с разходите  за навременно  и ефективно  разрешаване  
на проблеми  на банките4. Според  последните  оценки  на МВФ5 свързаното  с кризата  
обезценяване  на активи , което  е настъпило  на глобално  равнище , ще достигне  
4,1 трилиона  USD до 2010 г., като се очаква  световната  банкова  индустрия  да понесе  
около  две трети  от загубите , половината  от които  (или 1,4 трилиона  USD, което  
отговаря  на 9 % от БВП  на ЕС) сега се приписват  на европейски  банки . 
Поради  широкото  въздействие  на големите  банки  върху  финансовия  сектор  и 
икономиката  като цяло  една  криза  в голяма  международна  банка  ще засегне  много  
широк  спектър  от заинтересовани  страни  в ЕС, в това число : 
• финансови  институции , изправени  пред  затруднения , включително  техните  
акционери  и служители ; 
• устойчиви  финансови  институции , които  са зависими  от финансовата  стабилност ; 
• потребители  на финансови  услуги , включително  вложители , инвеститори , 
пенсионери  и нефинансови  дружества , МСП ; 
• публични  органи , включително  надзорници , централни  банки  и финансови  
министерства ; 
• данъкоплатци . 
Съобщението  относно  „Рамка  на ЕС за разрешаване  на проблемите  на банките “, което  
настоящата  оценка  на въздействието  придружава , представя  преглед  на проблемите  в 
разгледаните  области , свързани  с мерки  за ранна  намеса  и разрешаване  на проблемите  
на банките . То предлага  цели  на политиката  и цялостен  подход , но на този етап не 
предлага  конкретни  изчерпателни  политически  решения . Поради  това настоящата  
оценка  на въздействието  се фокусира  основно  върху  определянето  на проблема  и 
необходимостта  от и целите  на действието  на равнище  ЕС в тази област . С оглед  на 
консултативния  характер  на съобщението  възможностите  за политика  са разгледани  
                                                 
3 В член  136 от Директивата  за капиталовите  изисквания  (Директива  2006/48/ ЕО).  
4 Ефективни  трансгранични  споразумения  следва  да гарантират  резултат , който  е оптимален  на 
равнище  ЕС, вземайки  предвид  интересите  на заинтересованите  страни  във всички  държави -
членки  и по този начин  свеждайки  до минимум  цялостните  разходи . 
5 МВФ , Реагиране  на финансовата  криза  и измерване  на системния  риск  (Доклад  относно  
световната  финансова  стабилност ), април  2009 г. 
 
BG 4   BG само  в най-общ смисъл . Евентуални  последващи  предложения  за политика , които  
възникнат  в резултат  на тази консултация , ще са предмет  на допълнителна  и по-
цялостна  оценка  на въздействието  на подходящия  етап.  
2. ОПРАВДАНО  ЛИ Е ДЕЙСТВИЕ  НА РАВНИЩЕ  НА ЕС ВЪЗ  ОСНОВА  НА ПРИНЦИПА  НА 
СУБСИДИАРНОСТ ?  
В тази област  е необходимо  действие  на европейско  равнище  с оглед  на високата  
степен  на интеграция  на банковия  пазар  в рамките  на ЕС. Системите  за справяне  с 
банкови  кризи  са все още на национално  равнище  и не са достатъчно  пригодени  за 
справяне  с трансгранични  проблеми . Вероятно  е координирането  при такива  
обстоятелства  да бъде  усложнено  и преследваните  от всеки  орган  цели  да се 
различават . Вследствие  на това правната  рамка  не е в състояние  да гарантира , че 
критични  проблеми , възникващи  в трансгранична  банкова  група , ще бъдат  решавани  
ефективно , навременно  и в достатъчна  степен  чрез ефикасни  споразумения  за 
сътрудничество . 
Утвърждаването  на нова  рамка  чрез въвеждането  на стимули , необходими  за 
насърчаване  на трансгранично  сътрудничество , е задача , която  може  да се предприеме  
най-ефективно  на европейско  равнище  (това важи  най-вече по отношение  на 
преодоляване  на различията  между  националните  рамки  за разрешаване  на проблемите  
на банките  и обявяването  в несъстоятелност , както  и споразуменията  за споделяне  на 
тежестта ). 
3. ЦЕЛИ 
От гледна  точка  на ЕС, общите  цели  на действието  на равнище  ЕС биха  били :  
• поддържане  на финансова  стабилност  и доверие  в банките , избягване  на ефекта  на 
доминото ; 
• свеждане  до минимум  на загубите  за обществеността  като цяло  и особено  за 
данъкоплатците ; 
• укрепване  на вътрешния  пазар  на банкови  услуги . 
В контекста  на ранната  намеса  специфични  цели  биха  били : 
• разработване  на инструменти  и задвижващи  механизми  за разкриване  на проблеми  в 
банки  и намеса  на ранен  етап; 
• гарантиране  на ефективно  сътрудничество  между  национални  финансови  
надзорници , отговорни  за трансгранични  банки  в кризисни  ситуации . 
За разрешаването  на проблемите  на банки  специфичните  цели  биха  били : 
• разработване  на инструменти  и задвижващи  механизми  за гарантиране  на 
реорганизиране  и разрешаване  на проблемите  на трансгранични  банки  по 
навременен  и устойчив  начин ; 
• подобряване  на сътрудничеството  между  национални  органи  за разрешаване  на 
проблемите  на банки  с цел предоставяне  на оптимални  решения  на равнище  ЕС; 
• установяване  на сигурност  и предсказуемост  около  разрешаването  на проблеми  на 
банките  за всички  заинтересовани  страни ; 
 
BG 5   BG • гарантиране  на непрекъснатост  на основни  банкови  услуги  по време  на процеса  на 
разрешаване  на проблемите  на банките . 
4. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКА  
За целите  на настоящата  оценка  на въздействието  анализът  на вариантите  е ограничен  
до обща  оценка  на въвеждането  на нова  рамка  и алтернативните  възможности . 
Разгледани  са и няколко  области , които  могат  да се ръководят  от нова  рамка  — но без 
изказване  на предпочитание  или предлагане  на някакви  конкретни  мерки . Списъкът  с 
вариантите  на политика  не е окончателен  и, в случай  че изникнат  допълнителни  
възможности  в резултат  на консултацията  със заинтересованите  страни , те могат  да 
бъдат  оценени  на по-късен  етап, когато  Комисията  ще направи  конкретни  предложения .  
Общи  съображения  по отношение  на необходимостта  от нова  рамка  за разрешаване  
на проблемите  на банки  
Отправната  точка  на съобщението  е, че е необходима  рамка  на равнище  ЕС за 
разрешаване  на проблемите  на банки . Тя следва  да обръща  внимание  на недостатъците , 
които  са били  установени  в голям  мащаб  като част от определянето  на проблема  и да 
бъде  устроена  по такъв  начин , че да изпълнява  общопризнат  набор  от цели  относно  
начина  за преодоляване  на затрудненията  на банки . Тази  възможност  е сравнена  с две 
други  възможности . Първата  от тях представлява  основният  сценарий , според  който  
трансграничното  сътрудничество  за разрешаване  на проблемите  на банки  би зависело  
от доброволните  споразумения , установени  в Меморандума  за разбирателство  от 
2008 г., заедно  с нововъведените  правила  в Директивата  за капиталовите  изисквания , с 
които  се създават  колегиуми  за трансгранични  банкови  групи , нови  задължения  за 
предупреждаване  и обмен  на информация  и разпоредби  за съвместно  вземане  на 
решения . Втората  възможност  би била  намаляване  на размера  на трансграничните  
банкови  групи  с цел по-ефективно  управление  на кризи  съгласно  текущите  национални  
схеми . Преимуществата  и недостатъците  на тази втора  възможност  са оценени , като се 
подчертава  фактът , че една  такава  възможност  би изисквала  промяна  в Договора  и би 
повишила  цените  на банковите  услуги . 
Ранна  намеса  
Разгледани  са възможности , свързани  с три обширни  области  на политика : 
възможности  за преодоляване  на различията  между  начините , по които  се въвеждат  
мерки  от надзорните  органи , възможности  за преодоляване  на различията  между  
инструментите  и възможности  за преодоляване  на разминаването  между  националните  
отговорности  и глобалния  характер  на банковата  дейност . 
По отношение  на въвеждането  на мерки  от надзорните  органи  са разгледани  две 
алтернативи  на основния  сценарий . Едната  би включила  хармонизиране  на минимален  
набор  от показатели  за ранно  предупреждение  и разработване  на рамка  за обща  оценка  
като средство  за улесняване  на сътрудничеството  по такъв  начин , че да позволи  
съвместни  реакции , но да поддържа  достатъчна  степен  на гъвкавост  и свобода  на 
действие . Втората  алтернатива  би включила  разработване  на набор  от напълно  
автоматични  задвижващи  механизми , които  да определят  момента , в който  е 
необходимо  да се предприемат  мерки  за надзор  — с цел предоставяне  на ясна  (но 
недискреционна ) рамка , съгласно  която  да се провеждат  координирани  надзорни  
действия .  
По отношение  на различията  между  инструментите  за ранна  намеса , извън  основния  
сценарий  са разгледани  две възможности . Едната  би добавила  към инструментите , 
 
BG 6   BG изброени  в член  136 от Директивата  за капиталовите  изисквания , допълнителни  
инструменти , които  в момента  не са достъпни  за органите  във всички  държави -членки  
— като правомощия  за изискване  на предаването  на план  за възстановяване , планове  за 
съкращаване  на дейността  като предохранителна  мярка  срещу  евентуален  фалит  на 
банкова  група  или засилени  правомощия  на ръководствата  на банките . Разгледаната  
алтернатива  се изразява  в споразумение  за единен  набор  от напълно  хармонизирани  
инструменти  за ранна  намеса . Тази  втора  възможност  има преимуществото , че един  
такъв  подход  би премахнал  различията  между  органите , но и недостатъка , че би могло  
да е много  трудно  тя да бъде  приложена  с оглед  на основните  различия  между  
надзорните  и правните  системи . 
По отношение  на разминаването  между  националните  отговорности  и глобалния  
характер  на банковата  дейност , основният  сценарий  би включил  позоваване  на 
Меморандума  за разбирателство  от 2008 г., въпреки  че планираните  промени  на 
устройството  на надзорните  органи  биха  придали  по-активна  роля  на Европейския  
банков  орган , чието  създаване  предстои . Алтернативна  възможност  би се изразила  в 
надграждане  върху  скорошните  промени , но също  и в разработване  на правила , които  
биха  задължили  надзорните  органи  да взимат  съвместни  решения  въз основа  на обща  
оценка  и общ план  за възстановяване , предадени  за групата  като цяло  от дружеството  
майка .  
Разрешаване  на проблемите  на банки   
Разгледани  са възможности  за справяне  с набелязаните  проблеми  в следните  пет 
обширни  области  на политика : инструменти  и задвижващи  механизми  за разрешаване  
на проблемите  на банки , разминаването  между  отговорността  на националните  органи  
и глобалния  характер  на банковата  дейност , по-обширни  пречки  (дружествено  право , 
законова  уредба  относно  несъстоятелността ) пред  разрешаването  на проблемите  на 
банки , финансиране  на трансграничното  разрешаване  на проблемите  и непрекъснатост  
на банковите  услуги . 
По отношение  на инструментите  и задвижващите  механизми  за разрешаване  на 
проблемите  на банки  е обърнато  внимание  на разработването  на минимален  набор  от 
инструменти  (правомощия  за организиране  на придобиване  от страна  на купувач  от 
частния  сектор , за прехвърляне  на активи  и пасиви  към „мостова “ банка  или 
„добра “/„лоша “ банка , подпомагана  продажба  на част от дейността  на купувач  от 
частния  сектор , или национализация ), чието  предназначение  е да позволят  бърза  и 
ефективна  намеса  от страна  на органите  за разрешаване  на проблемите . Такива  
инструменти  биха  допълнили  съществуващи  национални  инструменти  (което  би било  
по-лесен  начин  на действие , но би запазило  различията /несъответствията  между  
националните  инструменти ) или като друга  възможност  би могло  да се разработи  набор  
от общи  инструменти  за всички  национални  органи , който  да се използва  при еднакви  
условия  (което  означава , че биха  били  необходими  обширни  промени  на националното  
законодателство  относно  разрешаването  на проблеми  на банките ). 
По отношение  на разминаването  между  националните  отговорности  и глобалния  
характер  на банковата  дейност  е обърнато  внимание  на разработването  на 
споразумения  за сътрудничество  между  органите  за разрешаване  на проблеми  (въз 
основата  на набор  от законово  обвързващи  задължения ), както  и между  съдебни  органи  
(съдилища  и синдици ). Това  би могло  да включва  координационна  рамка  за 
сътрудничество  и обмен  на информация  (подкрепена  от нови  правила  на ЕС), или (по-
амбициозен  вариант ) по-организирана  координация  на национални  процедури  във 
връзка  с дружества  в дадена  група  от главен  синдик  или ликвидатор . Също  така е 
 
BG 7   BG разгледана  възможността , както  и свързаните  с нея предизвикателства , за ангажиране  
на орган  на ЕС (вероятно  новия  Европейски  банков  орган ) с участие  в разрешаването  
на проблеми  на трансгранична  институция . 
По отношение  на възможностите  за преодоляване  на по-обширните  пречки  е обърнато  
внимание  на това дали  е необходимо  изменение  на дружественото  право  с цел да се 
позволи  на органите  за разрешаване  на проблемите  да надхвърлят  определени  права  на 
акционерите  (като подлежат  на съответните  механизми  за компенсация  и обезщетение ) 
и дали  законите  за несъстоятелност  също  могат  да бъдат  изменени  с цел да се позволи  
разрешаването  на проблемите  на банка  в затруднение  съгласно  специална  процедура , 
или за справяне  с разрешаването  на проблемите  на групата  като цяло . Също  така е 
обърнато  внимание  на това дали  за осъществяването  на интегрирана  реорганизация  или 
ликвидация  на трансгранична  група  е необходим  отделен  и самостоятелен  режим  на 
несъстоятелност  за трансгранични  банкови  групи , заменящ  националните  режими . Този  
подход  също  би довел  до значителни  предизвикателства . 
По отношение  на възможностите  за подпомагане  на финансирането  на трансгранично  
разрешаване  на проблемите  са разгледани  няколко  евентуални  варианта , които  не са 
взаимно  изключващи  се, включително  лансирането  на решения  за финансиране  от 
частния  сектор  чрез приспособяване  на дружественото  право  и законовата  уредба  
относно  несъстоятелността , въвеждането  на рамка  за улесняване  на вътрешногруповата  
прехвърляемост  на активи  след  започването  на производство  по несъстоятелност , 
изследването  на приложимостта  за използване  на схеми  за гарантиране  на депозити  
извън  тяхната  традиционна  функция  на „касички “ и разработването  на процедури  за 
публично  финансиране  чрез споразумение  за ясни  процедури  за споделяне  на тежестта . 
Накрая , по отношение  на политиките  за подпомагане  на непрекъснатостта  на банковите  
услуги  са разгледани  възможни  мерки  за подпомагане  на прилагането  на някои  
инструменти  за разрешаване  на проблемите  на банките . Те включват  промени  в 
дружественото  право  и законовата  уредба  относно  несъстоятелността  с цел гарантиране  
на непрекъснато  предоставяне  на услуги  в случай  на разделяне  на банка  (в резултат  на 
разрешаване  на проблемите , включващо  „мостова “ банка  или частична  разпродажба  на 
активи ); краткосрочно  ограничаване  на правата  за прекратяване , за да се осигури  на 
органа  за разрешаване  на проблемите  необходимото  време  за прехвърляне  на части  от 
дейността  към друго  дружество  (като „мостова “ банка ), както  и координирано  налагане  
на мораториум  в цялата  банкова  група . 
Настоящата  оценка  на въздействието  е в допълнение  към Съобщението  на Комисията , 
което  е с консултативен  характер  и е отворено  по отношение  на възможни  варианти , 
които  биха  могли  да бъдат  преследвани .Ако Комисията  реши  да направи  конкретни  
предложения  за политика , ще бъде  необходима  допълнителна  оценка .