Специален доклад Предоставяне на 
финансова помощ за 
страни, намиращи се 
в затруднено положениеBG 2015  № 18
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в  интернет ( http://europa.eu ).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.
Print ISBN 978-92-872-3192-5 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/04182 QJ-AB-15-016-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-3220-5 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/32294 QJ-AB-15-016-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-3191-8 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/32101 QJ-AB-15-016-BG-E
© Европейски съюз, 2015 г.
Възпроизвеждането е  разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
Предоставяне на 
финансова помощ за 
страни, намиращи се 
в затруднено положение
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2015  № 18
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответстви -
ето по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че 
те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем 
приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV с ръководител Milan Martin Cvikl, член на ЕСП. 
Този състав е специализиран в одита на приходите, изследванията и вътрешните политики, както и на институциите 
и органите на Европейския съюз. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Baudilio Tomé Muguruza със съдействието на 
Daniel Costa de Magalhães, ръководител на неговия кабинет, и Ignacio García de Parada, аташе в кабинета, Zacharias Kolias, 
директор, Josef Jindra, ръководител на екип, и одиторите Giuseppe Diana, Marco Fians, Даниела Христова, Didier Lebrun, 
Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin, Kristian Sniter.
От ляво надясно : D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, Д. Христова, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Съдържание
Точки
 Съкращения
I – XIX Кратко изложение
1 – 26 Въведение
1 – 7 Криза с държавния дълг в държавите — членки на ЕС
8 – 18 Разработване и изпълнение
8 – 10 Разработване на програмите
11 – 15 Условия
16 – 18 Изпълнение
19 – 26 Финансови ресурси
19 – 23 Финансиране на програмите
24 – 26 Привличане на средства от пазарите
27 – 32 Подход на одита
33 – 47 Част I — Комисията не е била подготвена за мащаба на избухналата криза
33 – 44 Комисията е подценила степента на фискалните дисбаланси в навечерието на кризата
35 – 40 Комисията е оценила публичните бюджети като по-стабилни, отколкото са били в действителност
41 – 44 Оценките на Комисията са подценили потенциалните фискални рискове
45 – 47 В резултат на това Комисията не е била подготвена за управление на програмите
04 Съдържание
48 – 114 Част II — В повечето случаи процедурите са били незадоволителни
50 – 96 Процедурите на Комисията невинаги включват достатъчно контрол и противодействие
52 – 54 Най-успешно Комисията се е справила с набавянето на необходимата информация за нуждите на 
мониторинга
55 – 70 Прогнозите на програмите включват общи контроли за последователност на ниво разработване на 
програмите, но редица условия не се проверяват
71 – 75 Като цяло елементите на програмите са били изградени върху солидна основа, но понякога са 
липсвали важни документи
76 – 79 В някои случаи Комисията се е отклонявала от решенията на Съвета
80 – 92 Страните не са били третирани по един и същи начин
93 – 96 Слабости в управлението на програмите вследствие на слаб контрол
97 – 107 Програмните документи са били усъвършенствани с времето, но са продължавали да 
показват недостатъци
97 – 99 Подобряване на качеството на програмните документи
100 – 107 Слабости по отношение на мониторинга и отчитането на изпълнението
108 – 114 Сътрудничеството с другите партньори е било само неформално
115 – 136 Част III — Привлечените заемни средства са отговорили на финансовите 
нужди, въпреки че първонaчално обстоятелствата невинаги са 
позволявали придържане към добри практики
117 – 122 Голям интерес за закупуване на емисиите облигации
117 – 118 Разходите по дълга са в съответствие с нивата на сходни организации
119 – 122 Понякога ценовите равнища при емитиране са били по-високи от първоначалните насоки на 
банките
123 – 136 Обстоятелствата първоначално са затруднили редовното придържане към добри 
практики
137 – 178 Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
138 – 143 Не е било необходимо увеличаване на цялостното финансиране
138 – 141 Финансовите пакети са се оказали достатъчни, въпреки че в две държави са били доста ограничени
142 – 143 Някои държави членки са получили по-благоприятни финансови условия, отколкото са били 
предвидени първоначално
05 Съдържание
144 – 154 Коригираните цели за дефицита са били изпълнени в повечето случаи, но невинаги 
устойчиво
144 – 148 С някои изключения, ревизираните годишни цели за дефицита са изпълнени
149 – 152 Всички страни са подобрили своята фискална позиция, но в различна степен
153 – 154 Държавите са използвали еднократни мерки
155 – 164 Висока степен на изпълнение на условията
155 – 158 В края на програмите държавите членки са изпълнили най-малко 80 % от условията
159 – 164 Програмите са задействали реформи, но понякога желаният ефект не се е материализирал
165 – 178 Доколко се е увеличила конкурентоспособността на държавите?
165 – 172 Конкурентоспособността е била засилена, но в различна степен
173 – 174 Вътрешна девалвация е постигната чрез промяна в заплатите на лицата, които се назначават на 
работа
175 – 178 Заемите в чуждестранна валута са останали предизвикателство
179 – 204 Заключения и препоръки
179 – 180 Осъществяване на надзор в периода преди кризата
181 – 192 Процес на управление на програмите
193 – 194 Операции по привличане на заемни средства
195 – 204 Резултати по програмите
 Приложение I — Причини, налагащи искането на помощ
 Приложение ІІ — Механизми за отпускане на заеми за петте държави
 Приложение ІІІ — Методология на одита
 Отговор на Комисията
06
 Съкращения
EMTNs : Средносрочни еврооблигации
ESA : Европейска система от сметки
EWG : Работна група за Еврогрупата
ЕИФС : Европейски инструмент за финансова стабилност
ЕМФС : Европейски механизъм за финансово стабилизиране
ЕЦБ : Европейска централна банка
ИФК : Икономически и финансов комитет
МзР : Меморандум за разбирателство
Съвет : Съвет на Европейския съюз — с този термин в текста се обозначава всеки орган за вземане на решения на 
държавите членки
07
 Кратко изложение
I
Преди седем години Европа беше изправена пред 
финансова криза, която прерасна в криза на държав -
ния дълг. Кризата на държавния дълг е следствие от 
различни фактори, в т.ч. недостатъчния банков над -
зор, слабите фискални политики, както и затруднени -
ята, които изпитаха редица големи финансови инсти -
туции (и последвалите разходи за пакета спасителни 
мерки, поети от широката общественост). Кризата 
засегна държавите — членки на ЕС, на два етапа — 
най-напред държавите извън еврозоната в периода 
2008—2009 г., a след това кризата се разпространи и в 
самата еврозона. Общо осем държави — членки на ЕС, 
бяха принудени да поискат макрофинансова помощ.
II
Но успешно ли бяха преодолени тези сътресения? 
Сметната палата извърши анализ на управлението 
на Комисията на финансовата помощ, предоставена 
на пет държави членки (Унгария, Латвия, Румъния, 
Ирландия и Португалия).
Някои предупредителни знаци не бяха забелязани
III
Важно е да се припомни, че преди кризата вече беше 
налице рамка, насочена към наблюдението на бюдже -
тите на държавите членки. Комисията има задълже -
нието да предупреждава Съвета при увеличаващи 
се фискални дисбаланси. Тя не беше подготвена за 
първите искания за финансова помощ.IV
Сметната палата установи, че Европейската комисия 
е оценила държавните бюджети на страните като 
по-стабилни, отколкото са били в действителност. 
Важна слабост на преценките на Комисията преди 
2009 г. е липсата на докладване относно натрупването 
на условни задължения в публичния сектор, които 
в много случаи са ставали действителни задълже -
ния по време на кризата. Комисията също така не 
е обърнала достатъчно внимание на връзката между 
големите външни финансови потоци, състоянието на 
банките и, в крайна сметка, на публичните финанси.
V
Реформите от Пакта за стабилност и растеж през 
2011 г., 2013 г. и 2014 г. имаха за цел да се справят със 
слабостите от периода преди кризата чрез въвеж -
дане на по-голям макроикономически надзор. През 
2008 г. обаче Комисията се оказва неподготвена да 
управлява финансовата помощ за държавите, които са 
я поискали.
Приемане на предизвикателството
Наваксване на изгубеното време
VI
Комисията е успяла да поеме новите си функции за 
управление на програми, които по-специално включ -
ват провеждане на преговори с националните органи, 
изготвяне на прогнози за програмите и оценки на 
недостига на финансиране и определяне на необходи -
мите реформи. Това е постижение, като се имат пред -
вид първоначалните времеви ограничения и недоста -
тъчния експертен опит.
Кратко изложение 08
VII
Комисията успешно се е справила с набавянето на 
нужната информация. Тя е увеличавала непрекъснато 
броя на мобилизираните вътрешни експерти и е анга -
жирала широк кръг от заинтересовани лица в стра -
ните, които са се обърнали за подкрепа.
Сложни за използване инструменти
VIII
Изготвянето на макроикономически прогнози и про -
гнози за дефицита не е нова дейност. Комисията 
е използвала съществуващи и доста сложни прогно -
зни инструменти, като например електронни таблици 
за извършване на прогнозни изчисления. Контролът 
на качеството се е ограничил най-вече до съгласу -
ването на различните части на прогнозите, без да 
се извършва проверка от страна на ръководството 
относно обосновката за прогнозните допускания. 
Било е трудно да се оцени достоверността на ключови 
допускания, като например фискалните мултиплика -
тори, не само при всеки последващ преглед, но също 
така — от страна на ръководството — по време на 
действителното изготвяне на прогнозите.
Проблеми на „начинаещия“
IX
Програмите за подпомагане са били в по-голямата си 
част разработени върху солидна основа, като се има 
предвид преобладаващите политики на равнище ЕС 
и икономическите познания по това време. Но общ 
недостатък на процедурата на Комисията е била лип -
сата на документиране. Това не позволява връщане 
назад във времето с цел оценка на взетите решения. 
Сметната палата не успя да потвърди някои от основ -
ните данни, които са били представени на Съвета, като 
например първоначалните оценки на недостига на 
финансиране за някои програми.X
Това може да се обясни отчасти с контекста на кри -
зата, първоначалния времеви натиск и новия харак -
тер на управлението на програми за Комисията. Нали -
чието на данни се е подобрило с времето, но дори 
при последните програми липсват някои ключови 
документи.
XI
Условията в меморандумите за разбирателство 
в по-голямата си част са обосновани с конкретно 
позоваване на решението на Съвета. Условията обаче 
не винаги са били достатъчно съсредоточени върху 
общите условия на икономическата политика, опреде -
лени от Съвета.
Различни подходи
XII
Сметната палата установи различни примери за това 
как страните не се третират по един и същи начин, 
въпреки че се намират в сходни ситуации. Условията 
за предоставяне на помощ се разглеждат по различен 
начин в отделните програми. В някои програми като 
цяло те са по-малко взискателни, а това е позволявало 
по-лесното им спазване. При съпоставяне на страни 
със сходни структурни слабости, беше установено, че 
изисканите реформи невинаги са били пропорцио -
нални на възникналите проблеми или са извършвани 
по много различни начини. Целите във връзка с дефи -
цита на някои страни са били по-гъвкави, отколкото 
е било оправдано спрямо икономическата ситуация.
Ограничен контрол на качеството
XIII
Една от причините за тези слабости е била, че раз -
работването и мониторингът на програмите са били 
извършвани преди всичко от програмните екипи 
на Комисията. Преди да достигнат до Съвета или 
Комисията, основните документи, произтичащи от 
работата на екипите, са били проверявани, но това не 
е било достатъчно в няколко аспекта. Извършените 
изчисления не са били разглеждани от лица извън 
екипа, работата на експертите не е била щателно 
проверявана, а процесът на преглед не е бил добре 
документиран.
Кратко изложение 09
Необходими са подобрения
XIV
Като положително развитие може да се посочи, че 
програмните документи, които осигуряват основа 
за решенията, взети от Съвета или Комисията, са се 
подоб  рили значително след първото искане за финан -
сова помощ. Това се дължи на насочването на допъл -
нителен персонал за управление на програмите, на 
по-големия натрупан опит и по-добрата подготовка. 
Въпреки това, дори и при по-новите програмни доку -
менти, липсват някои основни данни.
XV
По отношение на мониторинга Комисията използва 
цели за дефицита на база текущо начисляване. Това 
гарантира съгласуваност с процедурата при прекоме -
рен дефицит, но означава също така, че когато дадено 
решение за продължаване на програмата следва 
да бъде взето, Комисията не може да докладва със 
сигурност дали съответната държава членка е спазила 
целта за дефицита, тъй като дефицитите при текущо 
начисляване могат да бъдат наблюдавани единствено 
след изтичането на определен срок. Начинът на отчи -
тане на изпълнението на условията е несистематичен. 
Използват се множество различни изрази за обо -
значаване на „неизпълнението на условията“, а това 
води до неясноти. Някои условия изобщо не са били 
предмет на докладване. Други са били отчетени като 
изпълнени, когато това всъщност не е било така.
Програмите са изпълнили своите цели
XVI
Като цяло, преразгледаните цели за дефицита са били 
изпълнени, с някои изключения. Тъй като през 2009 г. 
икономическата активност е намаляла, държавите 
са реализирали загуби на приходи, които не са били 
изцяло компенсирани от мерките за нови приходи. 
Данъчно неутралните реформи или тези, имащи отра -
жение върху данъците, са довели до нови бюджетни 
разходи в краткосрочен план и някои страни са 
предприели допълнителни данъчни мерки, за да 
компенсират спада на съотношението на данъците 
към БВП. Структурните дефицити са се подобрили, 
но с различно темпо. Част от фискалната корекция 
е била извършена по неустойчив начин. Държавите са 
използвали еднократни мерки за постигане на целите.XVII
Макар и с известни закъснения държавите членки са 
изпълнили повечето условия, заложени в техните про -
грами. Закъсненията са възниквали основно по при -
чини, които са извън контрола на Комисията. Поня -
кога обаче Комисията е определяла нереалистично 
кратки срокове за широкообхватни реформи. Висо -
ката степен на изпълнение на условията не означава, 
че всички важни изисквания са били спазени. Освен 
това Сметната палата установи, че държавите членки 
често са отлагали изпълнението на важни условия за 
крайната фаза на програмния период.
XVIII
Програмите са постигнали своите цели за насърча -
ване на реформите. Като цяло държавите са продъл -
жили с извършването на реформите,започнати като 
отговор на програмните условия. Към момента на 
провеждане на одита случаите на обрат в реформите 
бяха редки. Те са били заместени от алтернативни 
реформи, които често не са имали еквивалентно 
потенциално въздействие.
XIX
В четири от петте страни текущата сметка е била 
коригирана по-бързо от предвиденото. Това се обяс -
нява главно с неочакваното подобрение на баланса 
на приходите и, в по-малка степен, с неочакваното 
подобрение на търговския баланс.
Кратко изложение 10
Препоръки на Сметната палата
а) Комисията следва да установи рамка за цялата 
институция, която да позволява бързо мобилизи -
ране на служителите и експертния опит на Коми -
сията, в случай че се предвижда прилагане на про -
грама за финансова помощ. Освен това Комисията 
следва да разработи процедури в контекста на 
регламентите от „двойния пакет“.
б) Процедурата по прогнозиране следва да 
бъде предмет на по-систематичен контрол на 
качеството.
в) С цел осигуряване на вътрешно ниво на прозрач -
ност на факторите, които са в основата на про -
грамните решения, Комисията следва да подобри 
документирането и да обърне внимание на този 
процес при прегледа на качеството.
г) Комисията трябва да осигури солидни процедури 
за преглед на качеството на управлението на про -
грамите, както и съдържанието на програмните 
документи.
д) За целите на мониторинга на бюджета Комисията 
следва да включи в меморандумите за разби -
рателство показатели, които да може да отчита 
в кратки срокове.
е) Комисията следва да разграничава условията по 
важност и да се фокусира върху истински значи -
мите реформи.
ж) При евентуални бъдещи програми Комисията 
следва да се опита да формализира междуинсти -
туционалното сътрудничество с други програмни 
партньори.
з) Процесът на управление на дълга следва да бъде 
по-прозрачен.
и) Комисията следва допълнително да анализира 
ключовите аспекти на корекциите, извършвани от 
страните.
11
 Въведение
Криза с държавния дълг 
в държавите — членки 
на ЕС
01 
Финансовата криза, която засегна 
сериозно Европа през 2008 г., доведе 
до европейска криза на държавния 
дълг. Кризата на държавния дълг 
е следствие от различни фактори, в т.ч. 
недостатъчния банков надзор, слабите 
фискални политики, както и затрудне -
нията, които изпитаха редица големи 
финансови институции (и последвали -
те разходи за пакета спасителни мер -
ки, поети от широката общественост). 
Последиците от кризата все още се 
усещат към момента на публикуване 
на настоящия доклад, а произтичащи -
те от нея програми за финансиране 
вече са достигнали до размери от сто -
тици милиарди и са довели до обреме -
няващи управленски отговорности за 
всички заинтересовани страни.
02 
Кризата засегна държавите — членки 
на ЕС, на два етапа. На първо място, 
финансовата криза се разпространи 
чрез чуждестранни кредитни и тър -
говски канали в няколко държави 
членки извън еврозоната. Рязкото на -
растване на чуждестранните капитали 
и спадът в износа разкриха значителни 
външни дисбаланси в някои държави, 
три от които (Унгария, Латвия и Румъ -
ния) поискаха финансова помощ от 
механизма за платежния баланс на ЕС1, 
МВФ2 и други източници3.03 
Втората вълна на кризата засегна дър -
жави членки от еврозоната. Въпреки 
че паричният съюз първоначално 
е предоставил ликвиден буфер, през 
2009 г. кредитните агенции започнаха 
да намаляват рейтингите на държав -
ните облигации на различни държави 
членки. Лихвените проценти на пазара 
на държавните дългови инструменти 
рязко се увеличиха в някои държави 
членки4, но намаляха в други5. В ре -
зултат на спада в частното финанси -
ране и увеличаването на разходите 
по дълга правителствата на Ирландия 
и Португалия, наред с други страни6, 
поискаха външна финансова помощ.
04 
Целта на финансовата помощ е да 
помогне на страните да изплатят или 
финансират своите дефицити и дълго -
вете си с настъпващ падеж. Помощта 
осигурява финансов буфер с цел улес -
няване прилагането на програмите 
за корекции, необходими във всяка 
страна за разрешаване на съществу -
ващите проблеми. В най-общ план, 
механизмите имаха за цел да гаран -
тират стабилността в еврозоната или 
в ЕС като цяло, да ограничат риска от 
разпространяване на проблемите и да 
предотвратят внезапни сътресения 
за икономиките на държавите членки 
бенефициенти. Целите на всяка про -
грама се различават в детайлите, но 
общата цел на финансовата помощ за 
държавите членки е връщане към ста -
билно макроикономическо или финан -
сово състояние и възстановяване на 
способността им да изпълняват своите 
задължения към публичния сектор 
(страни от еврозоната) или задължени -
ята си във връзка с платежния баланс 
(страни извън еврозоната). Фигура 
1 представя графика на финансовата 
подкрепа, предоставена на петте дър -
жави членки, включени в одита.1 На основание член 143 от 
Договора за 
функционирането на 
Европейския съюз.
2 През май 2009 г. Полша 
получи достъп до ресурсите 
на МВФ чрез гъвкава 
кредитна линия, но не 
поиска подкрепа от ЕС.
3 В зависимост от конкретната 
програма, други източници 
на финансиране е трябвало 
да бъдат предоставени от 
Световната банка, 
Европейската банка за 
възстановяване и развитие, 
Европейската 
инвестиционна банка, 
Чешката република, Дания, 
Финландия, Полша, 
Норвегия и Швеция.
4 Ирландия, Гърция, Испания, 
Италия и Португалия.
5 Германия и Франция.
6 В страните от еврозоната 
Гърция, Испания и Кипър 
също поискаха финансова 
помощ.
12 Въведение
05 
Тъй като кризата се е развивала по 
различен начин във всяка отделна 
страна, финансовата помощ е била 
поискана по различни причини. В  при -
ложение I  е представено обобщение 
на тези причини.
06 
Бяха разработени редица правни ин -
струменти за предоставяне на финан -
сова помощ. Държавите членки извън 
еврозоната имаха възможност да се 
възползват от съществуващия меха -
низъм за платежния баланс. Ирландия 
и Португалия бяха подпомогнати от 
новосъздадения Европейски меха -
низъм за финансово стабилизиране 
(ЕМФС) и от Европейския инструмент 
за финансова стабилност (ЕИФС). Само 
механизмът за платежния баланс и ЕМФС са създадени като инстру -
менти на ЕС въз основа на Договора 
за функционирането на Европейския 
съюз, а ЕИФС представлява междупра -
вителствен инструмент извън рамката 
на ЕС. В  приложениe II  e представено 
обобщение на правното основание 
за трите инструмента. Петте държави 
получиха финансова помощ и от МВФ.
07 
Помощта за страни извън еврозоната 
се управляваше от Комисията и МВФ. 
Европейската централна банка (ЕЦБ), 
която е третият член от Тройката на 
кредиторите, е участвала в управ -
лението на финансовата помощ за 
Ирландия и Португалия. В настоящия 
текст тези институции са обозначени 
като „партньорите“.Фигура 1Етапи на финансовата помощ
Забележка:  Началната дата на всяка програма е датата, на която е подписан меморандумът за разбирателство между държавата членка 
и Комисията.
Източник: ЕСП.ЕврозонаИзвън
еврозоната2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
HU (ноември 2008 г. – ноември 2010 г.)
LV (януари 2009 г. – януари 2012 г.)
RO (юни 2009 г. – юни 2011 г.) RO 2 (юни 2011 г. – март 2013 г.)
IE (декември 2010 г. – декември 2013 г.)
PT (май 2011 г. – май 2014 г.)
13 Въведение
Разработване 
и изпълнение
Разработване на 
програмите
08 
Искания за финансова помощ от ЕС се 
предявяват от органите на държавите 
членки. Исканията трябва да бъдат 
представени на Комисията и на Иконо -
мическия и финансов комитет (ИФК)7, 
заедно с проект на програма за ико -
номически реформи8. Службите на Ко -
мисията9 изготвят макроикономически 
прогнози, на които се основава всяка 
програма, и водят преговори с нацио -
налните органи. Правомощията за тези 
преговори се определят предвари -
телно в информационен документ10. 
Комисията неофициално се свързва 
с други заинтересовани страни (МВФ, 
Икономическия и финансов комитет и, 
в случая със страните от еврозоната — 
с ЕЦБ) с цел постигане на съгласувана 
позиция по програмните условия, кои -
то ще съпътстват финансовата помощ 
(вж. точка 11).
09 
Посещението в страната с цел про -
веждане на преговори11 приключва 
с набор от ключови документи:
а) Предложение за решение на 
Съвета за предоставяне на финан -
сова помощ, в което се посочват 
общите условия на икономическа -
та политика, свързани с помощта, 
и общите финансови условия на 
заема (финансов пакет, разпо -
редби във връзка с траншовете 
и максимален среден матуритет)12.б) Обяснителна бележка към по -
соченото по-горе предложение, 
в която се представя оценката на 
Комисията на планираната програ -
ма за икономически корекции на 
държавата членка. Оценката се ос -
новава на прогнози на Комисията, 
финансови и макроикономически 
модели, данни на Евростат и ин -
формация, получена от посеще -
нието за преговори.
в) Меморандум за разбирателство, 
който представлява по-подробен 
акт за поемане на ангажимент от 
страна на държава членка, и обик -
новено се подписва от органите 
на държавата членка и Комисията. 
Меморандумът за разбирателство 
включва точни икономически 
условия за изплащането на всеки 
транш и определя изискванията за 
докладване на държавата членка.
г) Споразумение за заем, съдържа -
що технически и правни данни за 
кредита (като например изчисле -
ние на средния матуритет, лихвени 
проценти, плащания и разпоредби 
за изплащане на заема13).7 Икономическият и финансов 
комитет е създаден, за да 
насърчава координацията на 
икономическите и финансови -
те политики между държавите 
членки. Комитетът се състои от 
високопоставени служители от 
националните администрации 
и централните банки, ЕЦБ 
и Комисията.
8 Член 3, параграф 2 от 
Регламент (ЕО) № 332/2002 на 
Съвета от 18 февруари 2002 г. за 
установяване на механизъм, 
осигуряващ средносрочна 
финансова подкрепа за 
платежния баланс на 
държавите членки (ОВ L 53, 
23.2.2002 г., стр. 1) и член 3, 
параграф 1 от Регламент (ЕС) 
№ 407/2010 на Съвета от 
11 май 2010 г. за създаване на 
Европейски механизъм за 
финансово стабилизиране (ОВ 
L 118, 12.5.2010 г., стр. 1). 
Програмата за икономически 
реформи е набор от политики 
за приспособяване, които 
страната възнамерява да 
предприеме, за да коригира 
основните проблеми и да 
възстанови своята макроико -
номическа и финансова 
стабилност.
9 Програмният екип, ръководи -
телят на отдела, отговорен за 
страната в която се прилага 
програмата, ръководителят на 
програмата и директорът, 
отговарящ за въпросната 
държава.
10 В краткия доклад за политиката 
се анализира финансовото 
и макроикономическото 
състояние на държавата 
членка и потенциалното 
въздействие на предлаганите 
мерки върху нейната 
икономика. В доклада също 
така се определя рамката за 
преговори с държавата членка. 
Краткият доклад за политиката 
се одобрява от отговорния 
член на Комисията след 
получаване на коментарите на 
председателите на Икономиче -
ския и финансов комитет 
и работната група за 
Еврогрупата.
11 Тези посещения се провеждат 
от висши служители на 
Комисията и МВФ, заедно с ЕЦБ 
в при страните от еврозоната. 
По принцип тези посещения са 
с продължителност между две 
и три седмици.
12 Всяко плащане в рамките на 
финансовата помощ може да 
има различен срок до падежа. 
Среднопретеглената стойност 
на тези срокове не трябва да 
14 Въведение
10 
Тъй като МВФ и ЕС14 продължават да 
отговарят за своите собствени кредит -
ни решения, изготвят се два отделни 
набора от програмни документи, по 
един от всяка институция. В ЕС окон -
чателното решение за отпускане на 
финансова помощ се взима от Съвета.
Условия
11 
Условията на програмите изрично 
обвързват одобрението или продъл -
жаването на финансирането с прила -
гането на редица мерки— обикновено 
тези, които са от значение за целите на 
програмите. Условията на програмите 
могат да включват също така целеви 
нива на някои ключови данни, чрез 
които ще се подават предупредителни 
сигнали, в случай че политиките се 
отклоняват от начертания път (напр. 
целево ниво за инфлация)15.
12 
Условията са или количествени (напр. 
ограничаване на бюджетния дефицит), 
или структурни (напр. по-стриктен 
контрол върху прилагането на право -
то в областта на конкуренцията). Те се 
различават също и по предназначение:
а) За коригиране на основните 
дисбаланси (напр. намаляване на 
бюджетния дефицит);
б) За предотвратяване на възниква -
нето на дисбаланси отново в бъде -
ще (напр. приемането на закони за 
фискална отговорност); и
в) За откриване на мащаба на дисба -
лансите (например широкообхват -
на оценка на публично-частните 
партньорства).
13 
На практика, определените усло -
вия се основават на програмата за икономически реформи на държавата 
членка и на анализа, извършен от 
партньорите. По този начин, всяка 
програма има различен набор от усло -
вия, насочени към фискална консоли -
дация, структурни реформи за стиму -
лиране на икономически растеж и/или 
реформи или подкрепа за финансовия 
сектор (вж. таблица 1 ).
14 
Всички програми за подпомагане са 
насочени към фискална консолидация 
чрез приемане на фискални политики 
за намаляване на бюджетния дефицит 
и за постигане на устойчив размер на 
дълга. Освен тази основна цел фискал -
ната консолидация е важно условие 
в контекста на програмата, тъй като 
може, наред с другото:
а) да улесни вътрешните корекции 
чрез различни канали (като напри -
мер пряко намаляване на съвкуп -
ното търсене, или въздействието 
на заплатите и броя на заетите 
в публичния сектор върху разхо -
дите за труд в частния сектор)16;
б) да улесни външните корективни 
мерки чрез намаляване на пре -
комерния дефицит по текущата 
сметка;
в) да спомогне за справяне с ин -
флацията чрез оказване на 
въздействие върху цените по 
различни начини (като нейното 
въздействие върху съвкупното 
търсене или върху търсенето на 
парични средства);
г) да освободи ресурси за други 
сектори, в случай че икономиката 
е изправена пред финансови огра -
ничения; и
д) да доведе до изграждане на дове -
рие — при определени условия — 
в рамките на икономиката и по 
този начин да оказва експанзио -
нистично въздействие17.надвишава максималния 
среден срок до падежа, 
посочен в решението на 
Съвета.
13 Договор за заем се подписва 
също така и за всеки транш.
14 Финансирането по ЕМФС за 
Ирландия и Португалия 
е предоставено във връзка 
с финансиране по ЕИФС. 
И двата заема се подчиняват 
на едни и същи 
икономически условия.
15 Moon, S. and Bulíř, A.: Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?,[ Успяват ли 
подпомаганите от МВФ 
програми да доведат до 
по-устойчиви фискални 
реформи? ], работен 
документ на МВФ, 2003 г.
16 Hernandéz de Cos, P and 
Enrique Moral-Benito:The Role 
of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process, 
Workshop ‘Government wage 
bill: determinants, interactions 
and effects ; 2014 г. ( Ролята 
на публичния сектор 
в процеса на фискална 
консолидация, семинар 
„Разходи за заплати 
в държавната 
администрация: 
Определящи фактори, 
взаимодействия 
и въздействие ), организиран 
от Генерална дирекция 
„Икономически и финансови 
въпроси“.
17 Daniel, J; Jeffrey Davis, J, 
Fouad, M. and Van 
Rijckeghem, С., Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth ( Фискална корекция 
за стабилност и растеж) , 
Pamflet Series No 55, 2006 г. 
Международен валутен 
фонд, Вашингтон.
15 Въведение
15 
Ролята на структурните условия е пре -
ди всичко да съдейства за извършва -
нето на структурни реформи, насоче -
ни към укрепване на дългосрочната 
устойчивост на макроикономическите 
корекции. Условията за финансовия 
сектор имат за цел неговото стаби -
лизиране. Този сектор често играе 
ключова роля в началото на програ -
мата, когато обикновено се извършва 
преструктуриране на банките.Изпълнение
16 
Комисията трябва регулярно да прове -
рява дали икономическата политика 
на държавата членка бенефициент 
съответства на нейната програма за 
корекции и на програмните условия. 
Програмните условия са предмет на 
мониторинг от страна на Комисията18 
в координация с МВФ. За тази цел дър -
жавите членки бенефициенти доклад -
ват редовно за напредъка по изпълне -
нието на програмите19, а партньорите 
извършват мониторингови посещения. 
Комисията и МВФ изготвят свои собст -
вени доклади за прегледа, извършен 
при техните посещения.Таблица 1Фокус върху програмните условия
ПрограмаФискална 
консолидацияСтруктурни реформи Финансов сектор
Унгария Да Липсват значителни реформи - Засилване на регулирането и надзора
Латвия Да- Бизнес среда
- Активни политики на пазара на труда
- Управление на средствата на ЕС- Засилване на регулирането и надзора
-  Преструктуриране на банки или планове за 
консолидация
Румъния I Да- Бизнес среда
- Управление на средствата на ЕС- Засилване на регулирането и надзора
Румъния II Да- Реформи на пазара на труда
- Конкурентоспособност в  икономикатаЛипсват значителни реформи
Ирландия Да- Реформи на пазара на труда
- Конкурентоспособност в  икономиката- Намаляване на задлъжнялостта
- Засилване на регулирането и надзора
-  Преструктуриране на банки или планове за 
консолидация
Испания Да- Реформи на пазара на труда
- Конкурентност в икономиката и извън нея
- Образование
- Здравеопазване
- Бизнес среда
- Съдебна реформа
- Жилищен пазар- Намаляване на задлъжнялостта
- Засилване на регулирането и надзора
-  Преструктуриране на банки или планове за 
консолидация
Източник: ЕСП въз основа на съответните решения на Съвета и първоначалните програмни документи.
18 В случая с ЕМФС ЕЦБ участва 
също така в мониторинга.
19 Меморандумът за 
разбирателство по принцип 
включва приложение 
с показатели и данни, които 
страната трябва редовно да 
предоставя.
16 Въведение
17 
Въз основа на своя преглед и след кон -
султиране с Икономическия и финан -
сов комитет Комисията взема решение 
относно отпускането на последващи 
траншове, както и относно това дали 
условията на програмата следва да бъ -
дат изменени и/или допълнени, с цел 
справяне с непредвидени обстоятел -
ства, като например промяна в макро -
икономическата ситуация, значително 
ревизиране на данните, или полити -
чески или институционални фактори 
в държавата членка. Първоначалният 
меморандум за разбирателство може 
да бъде преразгледан, за да се вземат 
предвид новите обстоятелства, и да 
се гарантира осъществяването на 
програмата за макроикономически 
корекции.
18 
Ако прегледът доведе до значителни 
изменения на условията20, решение -
то на Съвета също трябва да бъде 
изменено. Процедурата за изменение 
на решението на Съвета е в голяма 
степен подобна на първоначалния 
процес на преговорите (вж. точки 
8—10)21.
Финансови ресурси
Финансиране на 
програмите
19 
Предоставените в заем средства по 
всяка програма за подпомагане по -
криват „недостига на финансиране“ на 
държавата членка — нейните финан -
сови нужди, докато успее да финан -
сира своите национални сметки (дълг 
с настъпващ падеж и нови дефицити) 
или нейната външноикономическа по -
зиция (платежен баланс) при нормал -
ни условия.20 
Външното финансиране на икономи -
ките от еврозоната преминава през 
Евросистемата22. Следователно недос -
тигът на финансиране на страните от 
еврозоната се ограничава до нужди -
те на техните правителства. Извън 
еврозоната недостигът на финанси -
ране включва всички потребности от 
външно финансиране, така както са 
представени в платежния баланс на 
съответната страна.
21 
По време на договарянето на програ -
мата партньорите извършват оценка 
на недостига на финансиране, като 
използват макроикономическите 
и фискалните прогнози, както и набор 
от допускания, като например револ -
виращия лихвен процент за дълга23. 
Последното ниво на финансиране на 
програмата се основава на тази оцен -
ка, но също така е предмет на догова -
ряне между партньорите и държавата 
членка. Тогава всеки кредитор поема 
дял от финансирането24. Могат също 
да бъдат взети предвид и вътрешните 
източници на финансиране на държа -
вата членка.
22 
Във фигура 2  са представени обоб -
щено основните елементи от финан -
сирането на програмите, относител -
ния дял на всеки основен кредитор 
и размерът на отпуснатото финансово 
подпомагане.20 Например, ако целите за 
дефицита са променени.
21 Комисията извърши 36 
официални прегледа на шест 
одитирани програми. В 16 
случая прегледът беше 
последван от изменение на 
съответното решение на 
Съвета.
22 Евросистемата 
е централната банкова 
система на еврозоната. Тя 
включва Европейската 
централна банка 
и националните централни 
банки.
23 Когато дългът на страната 
е близо до датата на падежа, 
той трябва да бъде 
предоговорен в нов дълг, 
който да покрие 
изплащането на стария. При 
предоговорянето (или 
рефинансирането) има риск 
дългът да бъде 
рефинансиран при по-висок 
лихвен процент, при което 
се увеличават лихвените 
разходи, или държавата 
кредитополучателка да не 
привлече достатъчно 
средства, с които да се 
покрие изплащането на 
стария дълг в пълен размер.
24 Въпреки че правната рамка 
дава възможност за 
отпускане на заеми 
самостоятелно от ЕС, 
напоследък практиката 
е обикновено да се 
предоставя помощ 
в сътрудничество с МВФ 
и други международни 
институции или държави.
17 Въведение Фигура 2Финансиране на програмите
Източник: ЕСП, данните са предоставени от Европейската комисия и МВФ.
... като процент от БВП на всяка от държавите
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Унгария
20 млрд.Латвия
7,5 млрд.Румъния
20 млрд. 
+ 5,4 млрд1Ирландия
67,5 млрд.Португалия
78 млрд.
33 %
6,5 млрд.41 %
3,1 млрд.25 %
5 млрд.33 % (60 % от ЕИФС)
22.5 (40,2) млрд.33 % (67 %)
26 (52) млрд.Предвидено финансиране от Европейския съюзОбщо финансиране на програмите в евро
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Извършени плащания
/uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni043F/uni0440/uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni0442 /uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0432/uni0438/uni0434/uni0435/uni043D/uni043E/uni0442/uni043E /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0435 
Португалия Ирландия Румъния Латвия Унгария
Подкрепа за ПБ/ЕМФС ЕИФС МВФ Други кредитори
1 /uni041F/uni0440/uni0435/uni0434/uni043F/uni0430/uni0437/uni043D/uni0430 /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449. /uni041D/uni0435 /uni0435 /uni0432/uni043A/uni043B/uni044E/uni0447/uni0435/uni043D/uni0430 /uni0432 /uni0434/uni0440/uni0443/uni0433/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0433/uni0440/uni0430/uni0444/uni0438/uni043A/uni0438. 
18 Въведение
23 
Петте държави членки са използвали 
95 % от финансирането, предоставе -
но от Европейския съюз, като 13 % от 
тази сума вече е възстановена към 
31 март 2015 г. (вж. фигура 3 ).Фигура 3Финансова помощ: извършени плащания и непогасена част от заемите
Източник: ЕСП, въз основа на данни, предоставени от Европейската комисия.
63 млрд. евроПредвидена помощ
от Европейския съюз
Заемни средства, отпуснати
за предоставяне на помощ
60 млрд. евроИзвършени
плащания
по държавиНепогасена
част от заемите
по държави1
Общо непогасени
52 млрд. евро5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Румъния
Португалия
Латвия
Ирландия
Унгария70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Данни към 31 март 2015/uni00A0г.
19 Въведение
Привличане на средства от 
пазарите
24 
За да предостави своя дял от об -
щия размер на финансовата помощ, 
Европейският съюз сключва заеми на 
капиталовите пазари и отпуска сред -
ства за държавите членки, изпитващи 
затруднения, при същите условия, т.е. 
в същия размер и със същия купон 
и срок на падеж. До края на 2014 г. ЕС 
е пуснал в обращение общо 22 емисии 
на облигации с номинална стойност 
60,1 млрд. евро. Комисията управлява 
тези заеми от името на ЕС.
25 
Обикновено заемите са под формата 
европейски средносрочни бонове 
(EMTN), които се емитират на капита -
ловите пазари и се котират на Люк -
сембургската фондова борса. EMTN се 
погасяват в пълен размер на датата 
на падежа и носят фиксирана годишна 
лихва за целия срок на съществува -
нето си. Европейските инвеститори 
представляват около 80 % от всички 
инвеститори в EMTN.
26 
Обслужването на дълга по EMTN оста -
ва задължение на Европейския съюз, 
който трябва да гарантира, че всички 
плащания се осъществяват своевре -
менно, ако съответната държава член -
ка не успее да погаси главницата и/или 
дължимата лихва.
20
 Подход на одита
27 
По време на одита беше проверено 
дали Комисията е управлявала добре 
програмите за финансова помощ. За 
тази цел бяха разгледани следните 
под-въпроси:
i) Навреме ли са били разкрити на -
растващите фискални рискове?
ii) Достатъчно добре ли са разра -
ботени процедурите,за да могат 
цялостно да подпомогнат взе -
мането на решения във връзка 
с програмите?
iii) Договаря ли Комисията заеми -
те при най-добрите възможни 
лихвени равнища в съответствие 
с най-добрите практики за емити -
ране на дългови инструменти?
iv) Изпълняват ли програмите за 
финансова помощ своите основни 
цели?
28 
Одитът обхвана управлението от 
страна на Комисията на финансова -
та помощ, предоставена съгласно 
механизма за подкрепа на платежния 
баланс и по линия на ЕМФС, за които 
Комисията сключва заеми на капита -
ловите пазари, като използва бюджета 
на ЕС като обезпечение. По време на 
одита беше разгледана финансовата 
помощ, отпусната на Унгария, Латвия, 
Румъния (първите две програми), Ир -
ландия и Португалия, с акцент върху 
ролята на Комисията в тези програми. 
Сметната палата разгледа също така 
сътрудничеството между Комисията 
и нейните партньори (ЕЦБ и МВФ), но 
не извърши одит на партньорите.29 
Сметната палата не извърши одит на 
решенията, взети на политическото 
равнище на ЕС, и ограничи обхвата 
на одита в няколко аспекта. Не беше 
разгледан алтернативния сценарий, 
при който не се предоставя финансова 
помощ, нито възможността за разреша -
ване на кризите с други средства (напр. 
поемане на общи гаранции за държав -
ния дълг). Сметната палата не направи 
оценка и на устойчивостта на дълга или 
на вероятността за погасяване на за -
емите. Не беше направена оценка и на 
това дали Съветът е избрал най-подхо -
дящите цели за дефицита или структур -
ни условия за разрешаване на кризата. 
При проверката на сътрудничество -
то на Комисията с други партньори 
Сметната палата не дава оценка дали 
тяхното участие е оправдано.
30 
Одитните критерии са извлечени от 
следните източници:
i) нормативни изисквания (регла -
менти на Съвета, решения на 
Съвета, меморандуми за разбира -
телство между Комисията и държа -
вите членки);
ii) вътрешни правила и процедури на 
Комисията (насоки и стандарти за 
вътрешен контрол);
iii) добри управленски практики 
и критерии за оценка, извлечени 
от оценките на програмите на 
МВФ, последващи оценки на ме -
ханизма на ЕС за подпомагане на 
платежния баланс на трети държа -
ви, предишни доклади на Сметната 
палата относно макрофинансовата 
помощ, насоки и други публикации 
от независими институти и мозъч -
ни тръстове, академични изслед -
вания; както и
iv) най-добри практики, описани 
в редица насоки относно управле -
нието на публичния дълг, отноше -
нията с инвеститорите и прозрач -
ността при емитиране на дълг.
21 Подход на одита
31 
Приложение III  съдържа допълнител -
ни подробности относно методология -
та на одита.
32 
Одитните доказателства бяха събрани 
въз основа на:
i) подробен преглед на документа -
цията, свързана с програмите за 
финансова помощ на ЕС (програм -
ни документи, вътрешни анализи 
на Комисията, прогнозни таблици, 
оценки и проучвания от други 
организации);
ii) интервюта със служители на 
Генерална дирекция „Икономи -
чески и финансови въпроси“ на 
Комисията;
iii) интервюта със служители на 
националните органи като минис -
терства на финансите, централни 
банки, звена за координиране 
на програмите и отраслови 
министерства;
iv) анализ на програмните условия25 
с цел класифицирането им съоб -
разно техните характеристики 
и изпълнение; и
v) интервюта със служители на МВФ 
и ЕЦБ.25 Извадката се състои от 360 
изключителни условия.
22
 Част I  
Комисията не е била подготвена за 
мащаба на избухналата криза
Комисията е подценила 
степента на фискалните 
дисбаланси 
в навечерието на 
кризата
33 
Да предупреждава Съвета във връзка 
с нарастващи фискални дисбаланси 
в държавите членки е без съмнение 
една от най-важните дейности на Ко -
мисията в областта на икономическите 
и финансовите въпроси. Още преди 
кризата е съществувала рамка за на -
блюдение, насочена към мониторинга 
на бюджетната ситуация в държавите 
членки26.
34 
Въпреки че макроикономическите 
цели на програмите за финансова 
помощ не се отнасят само до фискал -
ни корекции, оказа се, че и в петте 
програми бюджетната подкрепа27 
е ключов елемент от използването на 
помощта. Това поставя въпроса дали 
увеличаващите се фискални рискове 
са били своевременно открити и опо -
вестени в рамките на процедурите за 
надзор.
Комисията е оценила 
публичните бюджети като 
по-стабилни, отколкото са 
били в действителност
35 
Съществуват два основни вида фискал -
ни показатели. Първият е действител -
ното бюджетно салдо, т.е. разликата 
между държавните приходи и разходи. 
Това салдо обаче е чувствително към 
временни фактори, като например 
икономически растеж, цени на акти -
вите и еднократни фискални мерки. Вторият вид представлява други 
фискални показатели (напр. бюджетно -
то салдо, коригирано спрямо фазата 
на икономическия цикъл, и структур -
ното салдо), които целят коригиране 
на тези временни фактори и по този 
начин предоставят по-точна картина 
за основната фискална позиция на 
страната. Тези показатели не могат да 
бъдат пряко наблюдавани, а са резул -
тат от сложни изчисления.
36 
През периода преди кризата дейст -
вителните фискални баланси са 
били като цяло правилно оценявани 
най-късно в края на съответната 
година. Въпреки това появата на висок 
бюджетен дефицит за 2008 г. в Ирлан -
дия, Латвия, Португалия и Румъния 
не е била правилно прогнозирана 
в изчисленията на Комисията във 
връзка с дефицитите. Например през 
март 2008 г. Комисията декларира по 
отношение на Ирландия, че „свързани -
те с бюджетните прогнози рискове за 
2008 г. са в общи линии неутрални“28. 
Още в края на 2008 г. обаче действи -
телното бюджетно салдо е било по-
ниско от прогнозираното със 7,2 про -
центни пункта от БВП.
37 
В своите изчисления относно бю -
джетното салдо, коригирано спрямо 
фазата на икономическия цикъл за 
периода 2005—2008 г., Комисията 
систематично надценява стабилността 
на публичните финанси на страните29. 
Тази грешка се дължи основно на про -
мени в очаквания потенциален ръст на 
БВП. И петте държави са отчели висок 
икономически растеж, но първона -
чално Комисията е оценила мащаба 
на прегряването като по-умерен от 
това, на което след това станахме 
свидетели.26 Това е „превантивна мярка“ 
от Пакта за стабилност 
и растеж, създаден 
с Регламент (ЕО) № 1466/97 
на Съвета от 7 юли 1997 г. за 
засилване на надзора върху 
състоянието на бюджета 
и на надзора 
и координацията на 
икономическите политики 
(ОВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 1). 
Рамката за наблюдение беше 
изменена за последен път 
през 2005 г. с Регламент (ЕО) 
№ 1055/2005 на Съвета за 
изменение на Регламент (ЕО) 
№ 1466/97 (ОВ L 174, 
7.7.2005 г., стр. 1).
27 Финансирането на текущите 
фискални дефицити 
и погасяването на 
държавния дълг.
28 Европейска комисия: 
Ireland – Macro fiscal 
assessment – an analysis of the 
December 2007 update of the 
stability 
programme( Ирландия — 
Макрофискална оценка — 
анализ на актуализацията 
на програмата за 
стабилност от декември 
2007 г. ), стр. 36.
29 Достатъчно е да се сравни 
първата оценка, направена 
след приключване на 
годината (т.е. в прогнозните 
данни от пролетта) със 
скорошна оценка (октомври 
2013 г.).
23
Част I — Комисията не е била подготвена за мащаба 
на избухналата криза
38 
Оценката на мащаба на прегряването 
(размерът на положителната разлика 
между фактическия и потенциалния 
БВП30) е била в съответствие със значи -
телното увеличение на показателите 
на общия производствен капацитет 
на икономиката. Увеличението обаче 
е било предизвикано от бум в цените 
на жилищата, а инвестициите в жи -
лищния сектор нямат същия ефект за 
увеличаване на потенциала на ико -
номиката като други по-продуктивни 
инвестиции.
39 
Комисията се е съсредоточила върху 
оценката на разликата между факти -
ческия и потенциалния БВП в реалната 
икономика, без да разглежда сектор -
ните дисбаланси, като например във 
финансовия и строителния сектор. 
Както обаче стана ясно по време на 
кризата, мониторингът на инфлацията 
и на производството не е достатъчен, 
за да се гарантира макроикономиче -
ска стабилност и устойчиво фискал -
но салдо. Рамката за наблюдение 
е значително преработена оттогава, 
така че да отчита в по-голяма степен 
макроикономическите рискове и тези, 
свързани с финансовия сектор.
40 
След избухването на кризата Комиси -
ята е установила различни случаи на 
секторни бумове. Например в Ирлан -
дия, Латвия и Румъния е бил отбелязан 
строителен бум, а във всичките пет 
държави е бил отбелязан бурен рас -
теж на частните кредити. Въпреки това 
алгоритъмът, използван за изчислява -
не на разликата между фактическия 
и потенциалния БВП, не предвижда 
възможност за отчитане на такива 
дисбаланси.Оценките на Комисията са 
подценили потенциалните 
фискални рискове
41 
Пактът за стабилност и растеж изисква 
от държавите членки да докладват 
за последните фискални промени 
и прогнози в програмите им за стабил -
ност и сближаване. Тези програми се 
оценяват от Комисията, която прове -
рява достоверността на прогнозите 
за траекториите на БВП и държавния 
бюджет.
42 
Съществена слабост на оценките на 
Комисията преди 2009 г. е липсата на 
докладване относно натрупването на 
условни задължения в публичния сек -
тор31. Не са били установени фискал -
ните рискове, свързани с финансовата 
стабилност, държавните предприятия 
или други публични гаранции (напр. 
публично-частните партньорства).
43 
Надзорът от страна на Комисията 
не е довел до адекватна оценка на 
последиците от големите притоци 
на чуждестранен финансов капитал, 
особено под формата на дълг, които са 
подхранвали бума в строителството 
и търсенето, и са били с потенциал да 
нарушат функционирането на бан -
ковия сектор при следваща фаза на 
свиване на икономиката. Комисията 
не е установила тази връзка преди 
анализа си на исканията на държавите 
членки за финансова помощ.30 Положителна разлика между 
фактическия 
и потенциалния БВП 
е сумата, с която 
действителното 
производство на 
икономиката надвишава 
потенциалния БВП.
31 Например дългосрочните 
пасиви от общественото 
пенсионно осигуряване или 
значителни бъдещи данъчни 
разходи, произтичащи от 
необходимостта да се 
предприемат мерки в случай 
на спасителен план. 
С изключение на 
обществените пенсионни 
задължения Комисията не 
е представила доклад 
относно други условни 
пасиви.
24
Част I — Комисията не е била подготвена за мащаба 
на избухналата криза
44 
В рамките на своите оценки Комисията 
не е проверявала чувствителността 
на бюджетните баланси към едно 
неочаквано повишение на лихвените 
проценти по държавния дълг или към 
също толкова внезапни сътресения 
в икономическия растеж или валут -
ните курсове. А тези рискове са били 
признати или оповестени в различни 
научни статии, публикувани преди 
кризата32.
В резултат на това 
Комисията не е била 
подготвена за 
управлението на 
програми
45 
Преди 2008 г. механизмът за подкрепа 
на платежния баланс е бил използ -
ван за последен път през 1993 г.33. 
През 2008 г. целият експертен опит, 
придобит през първата половина на 
1990-те години, е бил изгубен. Така, 
предоставянето на финансова помощ 
за страните е било в действителност 
нова дейност за Комисията.
46 
След като е подценила фискалните 
дисбаланси и техните последици за 
държавите членки, Комисията е била 
неподготвена за управление на про -
грамите. Това важи особено за първо -
началните програми, които е трябвало 
да бъдат създадени за твърде кратки 
срокове. Например, предложението за 
първата програма (Унгария) е трябва -
ло да бъде изготвено само за няколко 
дни. Комисията е разполагала с много 
малко собствен опит в разработването 
и управлението на програми за фи -
нансова помощ, и тази липса на опит 
не е могла да бъде запълнена в такъв 
кратък срок.47 
По време на първоначалния етап еки -
пи на МВФ са подпомогнали Комиси -
ята в изготвянето на отделни части на 
анализа на програмите. Практиките, 
използвани от Комисията, също са 
били почерпени от МВФ (вж. точка 
109).32 Вж. например „Fiscal Policies 
and Financial Markets“ 
(фискални политики 
и финансовите пазари ), 
месечен бюлетин на ЕЦБ, 
2/2006 г., стр. 71.
33 Решение № 93/67/ЕИО на 
Съвета от 18 януари 1993 г. за 
заем от Общността в полза 
на Италианската република 
(ОВ L 22, 30.1.1993 г., стр. 121).
25
 Част II 
В повечето случаи процедурите са 
били незадоволителни
48 
Съгласно регламентите Европейската 
комисия е упълномощена да извършва 
оперативното управление на финан -
совата помощ. Голяма част от управ -
лението се състои във вземане на 
основни програмни решения относно 
първоначалното отпускане на помощ 
и, при всяко преразглеждане, относно 
продължаването на програмата. Взе -
мането на решения изисква поредица 
от стъпки и координация със Съвета 
и с другите партньори (вж. фигура 4 ).
49 
Сметната палата раздели анализа на 
процесите за управление на програ -
мите в три части:
i) Процеси в рамките на Комиси -
ята, по-специално в рамките на 
Генерална дирекция „Икономиче -
ски и финансови въпроси“ — ус -
пяла ли е Комисията да упражни 
контрол върху процеса на разра -
ботване на програмите?
ii) Процес на предоставяне на инфор -
мация на Съвета и отговорния 
член на Комисията — получили ли 
са Съветът и отговорният член на 
Комисията програмни документи 
с добро качество?
iii) Процес на взаимодействие с други 
партньори —успешно ли е било 
взаимодействието с другите 
партньори?
26
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителниФигура 4Решения относно програмите
Преговори
по програмитеI-ви
прегледII-ри
прегледN-ти
преглед
Решения за предоставяне
на помощРешения за продължаване
на програматаРешения за продължаване
на програмата
Какви решения се взимат?
Всяко решение
включва три
отделни актаОпределяне
на общите
параметри
на програмата
Изготвяне
на подробна
програма
за реформи
Извършване
на плащането
Решение на Комисията Решение на Съвета¹
Общ размер и срок
Цели за дефицитаШироки области наструктурни реформиБЕтапи на програмите
/uni041E/uni0431/uni0438/uni043A/uni043D/uni043E/uni0432/uni0435/uni043D/uni043E /uni0441/uni0435 /uni0432/uni0437/uni0438/uni043C/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni0437/uni0430/uni043C/uni0435/uni0441/uni0442/uni043D/uni0438/uni043A-/uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0435/uni0434/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni044F /uni043E/uni0442 /uni0438/uni043C/uni0435/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 /uni041A/uni043E/uni043C/uni0438/uni0441/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 
1 При ирландската и португалската  програмa общите параметри са определени както от Съвета,
 така и от Съвета на директорите на ЕИФС, т.е. Еврогрупата. Процедурата на вземане на решения на ЕИФС е отделена от процедурата на вземане на решения на ЕС. A
/uni041D/uni0435 /uni0432/uni0441/uni0438/uni0447/uni043A/uni0438 /uni0440/uni0435/uni0448/uni0435/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0435 /uni0438/uni0437/uni0438/uni0441/uni043A/uni0432/uni0430/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0438 
/uni0432/uni0441/uni0435/uni043A/uni0438 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0433/uni043B/uni0435/uni0434. /uni041D/uni0430/uni043F/uni0440/uni0438/uni043C/uni0435/uni0440, /uni0430/uni043A/uni043E /uni043D/uni0435 /uni0441/uni0435 /uni043D/uni0435/uni043E/uni0431/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni043C/uni0438 /uni043F/uni0440/uni043E/uni043C/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0432 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043F/uni0430/uni0440/uni0430/uni043C/uni0435/uni0442/uni0440/uni0438 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449/uni0442/uni0430, /uni0440/uni0435/uni0448/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 /uni0421/uni044A/uni0432/uni0435/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0435 /uni0441/uni0435 /uni043F/uni0440/uni043E/uni043C/uni0435/uni043D/uni044F. 
която се включва в Меморандум за разбирателство, подписан от държавата членка и Европейската комисия
27
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителниФигура 4
Източник:  ЕСП.Последователност на стъпките В
+
+
231
Одитирани области
1. Процесът в рамките на Г енерална 
дирекция „Икономически
и финансови въпроси“
2. Предоставена информация на Съвета 
и отговорния член на Комисията
3. Взаимодействие с другите партньори
2 ИФК – Икономически и финансов комитет 
EWG – Работна група за Еврогрупата
MР – Меморандум за разбирателствоСъгласуване с Икономическия и финансов комитет
и Работната група на Еврогрупата 
Ако е поискано от държавата членкаПлащането се извършва само ако 
държавата членка е подписала нов МРПрограмни документи
ПлащанеРешение на КомисиятаПодписванена МРРешениена СъветаВътрешен преглед от Комисията/uni041F/uni0440/uni0438 /uni043F/uni0440/uni0438/uni0435/uni043C/uni0430/uni043D/uni0435/uni0442/uni043E 
/uni043D/uni0430 /uni043D/uni043E/uni0432/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0433/uni0440/uni0430/uni043C/uni0430 
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni0440/uni043E/uni043C/uni044F/uni043D/uni0430 /uni043D/uni0430 
/uni0443/uni0441/uni043B/uni043E/uni0432/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 
/uni0421/uni044A/uni0432/uni0435/uni0442/uni0430/uni0410/uni043A/uni043E /uni0441/uni0430 /uni043D/uni0435/uni043E/uni0431/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni043C/uni0438 
/uni043F/uni0440/uni043E/uni043C/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0432 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0433/uni0440/uni0430/uni043C/uni0430/uni0442/uni0430
/uni0437/uni0430 /uni0440/uni0435/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0438
Проект на Решение на СъветаПроект на МРПозиция на 
Съвета
Извършва се заедно 
с представители на 
МВФ и ЕЦБОпределя 
правомощията на 
преговарящия екип
Посещение за преговори или прегледИнформационе
н документ 
Други партньори
/uni0421/uni044A/uni0433/uni043B/uni0430/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni0441 /uni0434/uni0440/uni0443/uni0433/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043F/uni0430/uni0440/uni0442/uni043D/uni044C/uni043E/uni0440/uni0438 /uni0441 /uni0446/uni0435/uni043B /uni0443/uni0435/uni0434/uni043D/uni0430/uni043A/uni0432/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435
/uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni0437/uni0438/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0438 /uni0434/uni043E/uni0441/uni0442/uni0438/uni0433/uni0430/uni043D/uni0435 /uni0434/uni043E /uni043E/uni0431/uni0449/uni043E /uni0432/uni0438/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0435Председател на ИФК и EWG Член на Комисията /uni043F/uni0440/uni0435/uni0433/uni043E/uni0432/uni043E/uni0440/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043F/uni0440/uni0430/uni0432/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449/uni0438/uni044F/uni043F/uni0440/uni043E/uni043C/uni044F/uni043D/uni0430 /uni0432/uni0418/uni0437/uni044F/uni0432/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0421/uni044A/uni0432/uni0435/uni0442/uni0430 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni0433/uni0440/uni0443/uni043F/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043F/uni0440/uni0438
/uni043F/uni0440/uni0438/uni0435/uni043C/uni0430/uni043D/uni0435/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 /uni043D/uni043E/uni0432/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0433/uni0440/uni0430/uni043C/uni0430 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni0441/uni044A/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni043C/uni0435/uni043D/uni0435/uni043D/uni0438/uni044F
/uni041E/uni0431/uni0441/uni044A/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0435 /uni0432 /uni0418/uni0424/uni041A /uni0438 EWG
2
/uni0421/uni0442/uni0430/uni043D/uni043E/uni0432/uni0438/uni0449/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0435/uni0434/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni044F /uni043D/uni0430 /uni0418/uni0424/uni041A /uni0438 EWG/uni0412 /uni0437/uni0430/uni0432/uni0438/uni0441/uni0438/uni043C/uni043E/uni0441/uni0442 /uni043E/uni0442 /uni0432/uni0430/uni0436/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430, /uni043C/uni043E/uni0436/uni0435 /uni0434/uni0430 /uni0438/uni043C/uni0430 /uni0440/uni0430/uni0437/uni043B/uni0438/uni0447/uni043D/uni0438 /uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0438:
Информационе
н доклад или 
доклад за 
преглед
Решение отколегиума на членовете на Комисията
28
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
Процедурите на 
Комисията невинаги 
включват достатъчно 
контрол 
и противодействие
50 
Процедурите на Комисията следва 
да гарантират — чрез достатъчно 
контрол и противодействие — че при 
първоначалното разработване на про -
грамите и при последващите актуали -
зации се спазват следните критерии:
i) изчерпателност — следва да бъде 
взета предвид значимата инфор -
мация, както тази по отношение 
на държавите членки, така и съ -
държащата се в икономически 
изследвания;
ii) последователност — различните 
елементи на програмата следва да 
бъдат взаимно съгласувани, като 
конфликтите между различните 
цели на програмата следва да се 
сведат до минимум;
iii) документиране — данните за моти -
вите за решенията относно различ -
ните елементи на програмата след -
ва надлежно да се съхраняват34;
iv) съответствие — меморандуми -
те за разбирателство следва да 
са съгласувани с решенията на 
Съвета;
v) безпристрастност — тъй като 
програмните условия най-често се 
изготвят от „програмните екипи“ 
на Комисията, страните трябва да 
се третират по един и същи начин 
от различните екипи, като се при -
лагат сходни условия при сходни 
обстоятелства35.
51 
Работата на програмните екипи следва 
да бъде проверявана и поставяна под 
съмнение, с цел да се следи за това, 
екипите да спазват тези критерии.Най-успешно Комисията се 
е справила с набавянето на 
необходимата информация 
за нуждите на мониторинга
Комисията в голяма степен 
е разчитала на вътрешен 
експертен опит, но си 
е сътрудничела и с редица 
институции от държавите 
членки
52 
Комисията е разчитала на вътреш -
ния експертен опит на служители от 
Генерална дирекция „Икономически 
и финансови въпроси“. С течение на 
времето тя е провеждала все пове -
че консултации със специалисти от 
други генерални дирекции. Приносът 
на тези други експерти към първона -
чалните програми е бил ограничен 
и се е осъществявал основно чрез 
вътрешноведомствени консултации. 
Те са участвали в по-голяма степен 
в двете програми в еврозоната. Из -
ползването на по-широки експертни 
познания е позволило да се направи 
по-задълбочен анализ на проблемите 
на страните, особено в областта на 
структурните реформи. Политиката 
в областта на човешките ресурси на 
Комисията също не е дала възможност 
за по-широко използване на външен 
експертен опит за конкретни тясно 
определени области, каквато е честата 
практика в МВФ.34 Стандарти за вътрешен 
контрол на Комисията № 8 
и 11.
35 Няколко проучвания 
потвърждават, че този риск 
е реален. Например преглед 
на академичните 
изследвания в тази област 
може да бъде намерен 
в статия на Hakan Gunaydin: 
Compliance with the IMF 
conditions: Selection Bias and 
Conditions on Social Policy 
[Спазване на условията на 
МВФ:Грешка на подбора 
и условия относно 
социалната политика ], 
подготвена за годишното 
заседание на PEIO, 2014 г. 
Независимата служба за 
оценка към МВФ (IEO) 
предостави също така 
документ, в който се посочва 
липсата на 
безпристрастност, 
установена по време на 
извършените от нея оценки. 
За повече подробности вж. 
IEO: Recurring Issues from 
a Decade of Evaluation 
Lessons for the IMF [Често 
срещани проблеми, 
установени при 
извършваните от едно 
десетилетие оценки за МВФ], 
2014 г.
29
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
53 
Редовните посещения в страните, 
направени от Комисията и от другите 
партньори, са били основната възмож -
ност за получаване на необходимата 
информация за мониторинг. По време 
на своите посещенията за преговори 
и за преразглеждане на програмите 
Комисията се е консултирала с ре -
дица министерства, други държавни 
ведомства и ключови независими 
институции (като например централни 
банки, фискални съвети и върховни 
одитни институции). Комисията е про -
вела също срещи с други организации, 
в т.ч. организации на работодателите, 
синдикати и опозиционни политиче -
ски партии. В три от петте държави36 
Комисията е имала представител, 
пребиваващ в страната. Всичко това 
е позволило на Комисията да бъде 
информирана и да идентифицира 
реформите, които е трябвало да се 
включат в програмата.
Комисията е събрала широк 
спектър от информация
54 
В допълнение към информацията, 
събрана в рамките на посещенията 
в различните държави, всеки мемо -
рандум за разбирателство съдържа 
изискване за мониторингови доклади, 
които съответната държава трябва да 
предоставя на Комисията. Информаци -
ята, която е трябвало да бъде събира -
на в тези доклади, е широкообхватна 
и засяга много области. Комисията 
е поискала подобна информация за 
мониторинг по отношение на всички 
програми. В няколко случая обаче не 
е била поискана основна информация 
или са били събрани само ограничен 
брой ключови данни.Прогнозите на програмите 
включват общи контроли 
за последователност на 
ниво разработване на 
програмите, но редица 
условия не се проверяват
55 
Доброто прогнозиране е от съществе -
но значение за последователността на 
програмите. Малко вероятно е обаче 
прогнозите да бъдат изцяло прецизни, 
тъй като в изчисленията има много 
неизвестни компоненти, които не мо -
гат да се предвидят с точност. Вместо 
да акцентира върху точността на 
прогнозите, Сметната палата направи 
оценка на качеството на прогнозите 
процеси и инструменти, прилагани от 
Комисията в контекста на програмите. 
На практика, Комисията подготвя две 
отделни, но тясно свързани помежду 
си прогнози (вж. фигура 5 ):
i) програмни прогнози (включващи 
макроикономически прогнози 
и прогнози за дефицита); и
ii) оценка на недостига на 
финансиране.36 Латвия, Ирландия 
и Португалия.
30
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителниФигура 5Връзка между програмните прогнози и оценката на недостига на финансиране
Източник: ЕСП.Т екуща сметка
/uni041B/uni0435/uni0433/uni0435/uni043D/uni0434/uni0430:/uni0410/uni043A/uni043E /uni0435 /uni0432/uni043A/uni043B/uni044E/uni0447/uni0435/uni043D/uni0430 
/uni0432 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0433/uni043D/uni043E/uni0437/uni0438/uni0442/uni0435/uni041E/uni0431/uni0445/uni0432/uni0430/uni0449/uni0430/uni0449/uni0438 /uni0432/uni0441/uni0438/uni0447/uni043A/uni0438 /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432/uni0438 /uni043D/uni0443/uni0436/uni0434/uni0438 /uni043D/uni0430 /uni0438/uni043A/uni043E/uni043D/uni043E/uni043C/uni0438/uni043A/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0421/uni0430/uni043C/uni043E /uni0437/uni0430 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0435/uni0432/uni0440/uni043E/uni0437/uni043E/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430
Потребности от парични 
средства в резултат
на спасяването на 
финансовия сектор Еднократни разходи в 
резултат на спасяването 
на финансовия секторОбщ държавен 
дефицит на 
касова основаОбщ държавен 
дефицит на 
начислена основаНетни погашения на целия 
държавен дългНетни погашения 
на външния 
държавен дългДруги сметки на платежния баланс Обвързани чрез 
системи от 
сметки Оценка на недостига на 
външно финансиранеМакроикономически 
прогнози
Отношение между две тясно свързани променливи
Бележка: Показани са само основните връзки.Корелация чрез системи от сметкиОценка на недостига на 
финансиране в сектор 
„Държавно управление“Прогнози за дефицитаПрогнози за програмите Оценка на недостига на финансиране 
31
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
Трудно е да се оцени 
процесът на изготвяне на 
програмните прогнози
56 
Прогнози могат да бъдат изготвени 
с помощта на различни методи, които 
варират от обикновената професио -
нална преценка до широкомащабни 
калибрирани или иконометрични 
прогнозни модели, включващи мно -
гобройни поведенчески уравнения 
и корелации чрез системи от сметки.
57 
Инструментът на Комисията за из -
готвяне на програмните прогнози 
и прогнозите за дефицит представ -
лява корелации на различни видове 
сметки, чиято цел е да се гарантира, 
че прогнозите на макроикономи -
ческите или бюджетните агрегати 
са в съответствие с прогнозите на 
техните компоненти. Компонентите се 
генерират извън прогнозните таблици 
чрез използване на професионална 
преценка или понякога чрез ком -
бинация от различни количествени 
инструменти. Комисията не използва 
теоретичен или емпиричен модел за 
прогнозиране.Таблиците за прогнозиране 
са труден за използване 
инструмент, който затруднява 
извършването на контрол на 
качеството
58 
Прогнозите, извършвани след вся -
ка ревизия, обикновено се изготвят 
в множество файлове с електронни 
таблици. По време на одита срещ -
нахме трудности при достъпа до 
всички необходими файлове. Причи -
ната за това е, че наборът от таблици 
представ  лява изключително голяма 
и тежка платформа с данни37, която се 
характеризира с липса на прозрачност 
и проследяемост. Освен това, тъй като 
решенията са били вземания в изклю -
чително кратки срокове, съхранява -
нето на всички прогнозни материали 
в систематизирана и лесно достъпна 
форма не е било приоритет.
59 
Файловете с електронни таблици об -
общават информация, генерирана из -
вън инструмента. Данните обикновено 
идват от няколко източника, а прогно -
зите зависят от преценките, направени 
от различни източници на прогнози, 
както в Комисията, така и при другите 
партньори и националните органи (вж. 
фигура 6 ). Разнородността на данни -
те и използването на разнообразни 
професионални оценки са обичайни 
характеристики на макроикономи -
ческото прогнозиране и е съвсем 
основателно да се вземат предвид 
различни данни и оценки в процеса на 
прогнозиране. Въпреки това същест -
вуват известни рискове, включително 
от това последствията от всички нови 
допускания да не бъдат подходящо 
отразени във всички прогнози, или 
че новите допускания няма да бъдат 
добре обосновани.37 Изчисляването на всяка 
прогноза се прави в два до 
четири основни файла, 
които съдържат десетки 
електронни таблици. Тези 
основни файлове са 
свързани помежду си 
с множество формули 
и извличат данни и прогнози 
от други документи, които 
невинаги се съхраняват на 
същото място. Това 
значително увеличава риска 
от използване на 
непоследователни прогнози 
и данни при 
актуализирането на 
изчисленията, което 
в контекста на една 
програма може да се 
извършва ежедневно. 
Допусканията са 
разпръснати на различни 
места в таблиците на 
основните файлове за 
прогнозиране и е много 
трудно да се получи ясна 
представа за следвания 
подход. В допълнение, 
служителите използват 
помощни модели, които се 
съхраняват извън 
електронните таблици.
32
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
60 
С цел да се управляват тези рискове, 
контролът на качеството на прогноз -
ните резултати е бил извършен на 
няколко етапа по време на процеса 
на прогнозиране. Някои контролни 
проверки за последователност38 са 
вградени в електронните таблици. Екс -
пертите по прогнозиране, отговарящи 
съответно за фискалната и за макро -
икономическата част от прогнозите, 
са обсъждали резултатите помежду 
си и, когато е било необходимо, са 
извършвали допълнителна оценка, за 
да се гарантира последователността 
на прогнозите39.61 
По същество обаче контролът на 
качеството на работата на експертите 
по прогнозиране е бил извършван 
под формата на равнения, без да 
бъде проверяван прогнозният про -
цес на програмния екип. Подходът 
с използването на електронни табли -
ци и недостатъчната документация 
затрудниха оценката на достоверност -
та на допусканията и имплицитните 
парамет  ри, използвани в процеса 
на прогнозиране. Дискусиите меж -
ду партньо  рите са представлявали 
единственият контролен етап, в който 
е била проверявана достоверност -
та на допусканията и имплицитните 
параметри.Фигура 6Накратко за макроикономическите прогнози и прогнозите за дефицита
Източник: ЕСП.
/uni041C/uni0438/uni043D/uni0438/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E /uni043D/uni0430 /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni0438/uni0442/uni0435
/uni0421/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438/uni0441/uni0442/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni043A/uni0430 /uni0441/uni043B/uni0443/uni0436/uni0431/uni0430Фискални данни за минали периоди
/uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni0441/uni0442/uni0430/uni0442
/uni0421/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438/uni0441/uni0442/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni043A/uni0430 /uni0441/uni043B/uni0443/uni0436/uni0431/uni0430Макро данни за минали периоди
Преценка относно 
бюджетните прогнозиНови фискални
мерки
/uni041C/uni0438/uni043D/uni0438/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E /uni043D/uni0430 
/uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni0438/uni0442/uni0435Ефект на 
макропрогнозите
върху бюджетаЕфект на бюджета върху макропрогнозите
Преценка относно 
макропоказателитеПрогнози за дефицитаМакроикономич
ески прогнози
38 Например проверки за за 
достоверност на 
корелациите на различните 
видове сметки или на 
съотношенията.
39 През есента на 2013 г. 
Комисията въведе нов 
инструмент за автоматично 
откриване на цифрови 
и икономически 
несъответствия, но този 
инструмент не е бил 
използван за програмните 
прогнози.
33
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
62 
Анализът на прогнозните фишове 
разкри също, че въпреки проверките 
за последователност съществуват 
примери за грешки и несъответствия 
(вж. каре 1 ).
Трудности при оценката на 
достоверността на фискалните 
мултипликатори
63 
Променливите фискални показатели 
са включени в таблиците под форма -
та на очаквания обем приходи или 
разходи, увеличен или намален с нет -
ните бюджетни приходи от всички 
нови фискални мерки през годината. 
Въздействието на новите мерки върху 
икономиката и верижният ефект върху 
държавния бюджет не са били изрично 
посочени или включени в таблиците. 
Вместо това прогнозните стойности 
на допълнителните бюджетни прихо -
ди вече са включвали резултатите от 
верижната реакция.64 
Прогнозите за бюджетни приходи са 
били основани на прогнозните данни, 
получени от националните органи, 
които са ги били разчели на вътрешно 
ниво в рамките на своите процедури 
по планиране. Националните орга -
ни са обсъдили своите изчисления 
с представители на партньорите. Така 
тези изчисленията са могли да бъдат 
преразгледани преди да бъдат офици -
ално приети и включени в програмни -
те прогнози.Примери за грешки и непоследователност в прогнозите
i) Размерът на ДДС, начислен върху частното потребление, не е бил равнен между държавните приходи 
и плащанията на частния сектор и това е довело до разлика от 0,7 % от БВП за една година.
ii) Поради ръчните корекции на формулите размерът на преките данъци, налагани върху труда, не е била 
равнен между сектора на държавното управление и сектора на домакинствата. Разликата е надвишавала 
0,5 % от БВП.
iii) Данъчна мярка, която е трябвало да се прилага от средата на годината, е била включена в прогнозата 
на целогодишна основа. Съответната прогноза за дефицита е била използвана в програмния документ 
в подкрепа на решението за предоставяне на един транш от помощта и е била оповестена на Икономи -
ческия и финансов комитет през юни 2009 г.
iv) Въздействието на цените на недвижимите имоти не е било отразено по последователен начин в прогно -
зните данни на същия ценови индекс, използван в различните прогнози за една и съща година.Каре 1
34
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
65 
Въздействието на отделните фискал -
ни мерки върху реалната икономика 
е отчетено косвено и извън електрон -
ните таблици чрез няколко разнород -
ни процедури. Използваните таблици 
не са позволили проследяването на 
източника на конкретните допуска -
ния, както и причините за тях. Самите 
представители в държавите членки не 
са били добре запознати с моделите, 
прилагани от националните органи 
за изчисляване на параметрите за 
оценка на въздействието на различ -
ните фискални мерки върху икономи -
ката. Налице е липса на прозрачност 
и непознаване на имплицитната 
стойност на фискалните мултипли -
катори40. Едва през 2013 г. Комисията 
е извършила оценка на имплицитните 
мултипликатори.
66 
Единствените проверки на нетните 
приходи са били направени от парт -
ньорите под формата на собствена 
оценка на достоверността. Въпреки че 
при този подход има голяма вероят -
ност за откриване на всяко същест -
вено завишаване или занижаване на 
изчисленията, той не е толкова ефика -
сен, когато става въпрос за идентифи -
циране на относително малки грешки, 
натрупването на които обаче може да 
ги превърне в съществени по размер.
67 
Програмните екипи водят отчет за 
част от информацията, но в различна 
степен, тъй като не съществува офи -
циално изискване за това. Ето защо 
Сметната палата не успя да иденти -
фицира и да провери възприетите 
допускания и стойности на използва -
ните параметри. Ако дадена прогноза 
се е оказвала погрешна (например 
заради подценяване на отрицателното 
въздействие върху растежа на БВП на 
намаляването на публичните разходи), 
беше невъзможно или изключително 
трудно да се идентифицира източни -
кът на грешките.Оценките на недостига от 
финансиране са непълни 
и неточни
68 
Оценката на недостига на финанси -
ране е от първостепенно значение 
в етапа на договаряне, защото това 
е моментът на определяне на размера 
на финансовата помощ, който обик -
новено остава непроменен. Ако се 
появят нови нужди от финансиране 
в рамките на програмата, те трябва да 
бъдат финансирани от общия финан -
сов пакет. За разлика от изготовянето 
на програмните прогнози, оценката на 
недостига на финансиране е била нова 
дейност за Комисията.
69 
За страните от еврозоната недостигът 
на финансиране съответства само на 
нуждите на техните правителства. 
Извън еврозоната финансовата помощ 
трябва да обхваща всички нужди от 
външно финансиране, както са пред -
ставени в платежния баланс на стра -
ната. Комисията винаги е обосновала 
своите решения за предоставяне на 
помощ, като е представяла на Съвета 
първоначалната оценка на недостига 
на финансиране. Съответните изчисле -
ния са изготвени в електронни табли -
ци. Липсата на документация обаче до 
голяма степен е ограничавала възмож -
ностите за изменения. При поисква -
не Комисията е била в състояние да 
изпрати единствено предварителни 
документи41, които са се различавали 
от окончателните версии, предста -
вени на Съвета, не е предоставяла 
никаква информация относно важни 
елементи от прогнозните данни42 или 
пък не е била в състояние да предос -
тави каквато и да било съпътстваща 
документация43.40 Фискалният мултипликатор 
измерва степента на 
въздействието на 
различните мерки за 
фискална консолидация 
върху основните 
макроикономически 
променливи (потребление, 
производство) и фискални 
променливи (дефицит).
41 Програмите в Латвия 
и Румъния.
42 Програмата в Ирландия.
43 Програмите в Унгария 
и Португалия.
35
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
70 
При извършения от Сметната палата 
преглед на предварителните доку -
менти са открити съществени грешки 
при прогнозирането, като например 
двойно отчитане на някои променли -
ви, използване на неточни суми в чуж -
дестранна валута или нереалистично 
високи разчети за револвиращия ли -
хвен процент за дълга. В някои случаи 
грешките в таблиците са били същест -
вени44 и не са били открити по време 
на вътрешните проверки. Откриването 
на грешки не непременно е щяло да 
доведе до увеличаване на размера 
на финансовата помощ, тъй като това 
зависи също от готовността и способ -
ността на кредитора да отпусне заем, 
но е можело да доведе до различен 
набор от политики за преодоляване на 
недостига на финансиране.
Като цяло елементите 
на програмите са били 
изградени върху солидна 
основа, но понякога са 
липсвали важни документи
Елементите на програмите са 
били подкрепени от анализ
71 
В повечето случаи Комисията може 
да се обоснове с анализи въз основа 
на приоритетите на политиката на 
ЕС и текущи данни, използвани при 
определянето на условията на програ -
мите. Като цяло, с течение на времето 
анализите са станали по-задълбочени. 
Това се дължи най-вече на увеличения 
експертен опит и по-големия брой 
служители на Комисията, разпреде -
лени за работа по управлението на 
програмите.Липса на проследяемост за 
някои основни данни
72 
Съхраняването на данни е важна част 
от всеки процес. Различни стандарти 
за вътрешен контрол на Комисията се 
позовават на добри практики в това 
отношение45. Внимателното съхра -
няване на данни може да подобри 
вътрешния контрол на дадена орга -
низация, като помага да се разберат 
причините за вземането на опреде -
лени решения. Съхранените данни са 
от основно значение за мониторинга 
и оценката, както и предпоставка за 
добра управленска отговорност.
73 
Тъй като програмите за финансова 
помощ са били нещо неочаквано, 
процедурите са продължили дасе 
усъвършенстват и формализират след 
започването на първоначалните опе -
рации. Операциите са били усложнени 
и от недостатъчното време, неси -
гурната макроикономическа среда 
и сложност  та на управлението на 
програмите. Ето защо акцентът е бил 
поставен по-скоро върху солидността 
на оперативните процедури, откол -
кото върху доброто съхраняване на 
данни.
74 
В много случаи информацията, из -
ползвана в подкрепа на вземането на 
решения, беше изгубена към момента 
на одита или събирането и ` се оказа 
непосилна задача. Някои особено 
важни дейности изобщо не са били 
документирани. Наръчниците с про -
цедури, които обикновено осигуряват 
стабилността на всеки процес, не са 
били добре разработени. В  каре 2  са 
посочени срещнатите трудности по 
време на одита46.44 При оценката на недостига 
на финансиране на Румъния 
заемите в рамките на група 
от предприятия са били 
отчетени едновременно 
като преки чуждестранни 
инвестиции и като нови 
дългове по други 
инвестиции. Това двойно 
отчитане е довело до 
по-ниско прогнозиране на 
финансовите нужди с 1,8 
млрд. евро. В допълнение, 
първоначалната сума на 
валутните резерви, 
използвана в прогнозата, се 
различава с 0,7 млрд. евро от 
данните, докладвани 
понастоящем от 
Централната банка на 
Румъния за края на 2008 г. 
В програмата в Латвия 
Комисията е прогнозирала, 
че през първата година на 
програмата както 
корпоративният, така 
и банковият сектор ще 
успеят да получат по-голямо 
дългосрочно 
и средносрочно 
финансиране, отколкото им 
е необходимо за 
инвестициите. Подобно 
допускане в таблицата 
е било не само малко 
вероятно предвид силния 
финансов натиск, но 
и противоречи на 
информацията, 
предоставена 
в обяснителната бележка.
45 Например в стандарт за 
вътрешен контрол № 8 се 
изисква основните процеси 
и процедури на ГД да са 
достатъчно добре 
документирани, особено 
тези, свързани с критични 
рискове; а стандарт № 11 
предвижда наличието на 
подходящи процеси 
и процедури, за да се 
гарантира, че управлението 
на документите на ГД 
е ефикасно (по-специално 
по отношение на 
извличането на подходяща 
информация).
46 Проблемът за получаване на 
съответната информация не 
е характерна само за този 
одит. Сметната палата на 
Португалия отбеляза сходни 
пречки в своя доклад 
относно мониторинга на 
финансовата помощ за 
Португалия, Relatório de 
auditoria n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal, 
Dezembro de 2013 .
36
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
75 
Разбираемо е, че липсват документи 
за първоначалната фаза през 2008 г. 
и началото на 2009 г., тъй като този 
период носи всички отличителни 
белези на една ситуация на кризисно 
управление. С течение на времето 
съхраняването на данни значително 
се е подобрило. Въпреки това някои 
от посочените по-горе примери за 
липсващи данни се отнасят до по-ско -
рошни години.В някои случаи Комисията 
се е отклонявала от 
решенията на Съвета
Случаи на неспазване на 
решенията на Съвета
76 
След като разгледа съответствието 
между меморандумите за разбирател -
ство и съответните решения на Съвета 
Сметната палата установи, че обоснов -
ката на повечето условия се основава 
на тези решения. Въпреки това в някои 
случаи условията са били различни 
от тези в решението на Съвета или 
меморандумът за разбирателство не 
е бил своевременно актуализиран (вж. 
каре 3 ).Примери за проблеми при набавянето на важна информация
Докладването пред ръководството във връзка с хода на посещенията, както и исканията за одобрение за 
всяко отклонение от правомощията за водене на преговори, се е извършвало по електронна поща. Елек -
тронните съобщения са били важно средство и за комуникация между партньорите и с националните органи. 
В повечето случаи обаче тези ключови данни не бяха налични, тъй като електронните съобщения илибяха 
изгубени, или не беше възможно да се възстановят.
Документите или данните, предоставени от националните органи по време на изпълнение на програмата, не 
са били съхранени от Комисията или не е било възможно изцяло да разгледани, тъй като за повторното им 
събиране са необходими значителни ресурси.
Някои таблици за Румъния с макроикономически прогнози по програмите не бяха предоставени на Сметната 
палата по време на одита.
Таблиците с изчисленията относно окончателния финансов недостиг са били изгубени или не са били получе -
ни от МВФ. Понякога не беше възможно да се получат изчисленията във връзка с някои основни суми.
Фискалният мониторинг от страна на служители на Комисията изобщо не е бил документиран и бяха пред -
ставени само твърде елементарни таблици в подкрепа на анализа на Комисията относно изпълнението на 
бюджета.Каре 2
37
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
Някои условия не са били 
достатъчно фокусирани
77 
Целта на условията в меморандума 
за разбирателство е установяване на 
оперативна пътна карта с оглед пости -
гане на задоволително изпълнение на 
общите условия на икономическата 
политика, определена от Съвета.
78 
За повечето условия връзката с об -
щата икономическа политика е била 
сравнително ясна, тъй като те изискват 
промяна в политиката или са стъпка 
към сериозни реформи. Въпреки това 
ръководството47 не е разгледало по 
достатъчно критичен начин предло -
женията, за да установи дали всички 
условия наистина са били необходими 
за постигането на общите цели на 
икономическата политика.79 
Програмите включват условия, които 
или са от второстепенно значение, 
като се имат предвид програмните 
цели, или имат потенциални въздейст -
вия, които ще бъдат реализирани след 
изтичането на периода на програмата. 
Такива условия, които имат далечна 
връзка с целите на програмата, са 
например въвеждането на конкретни 
информационни системи, отпускане -
то на бюджетните средства за малко 
държавно предприятие, обучение на 
държавни служители и научноизсле -
дователска и развойна дейност.Примери за неспазване на правилата
Неофициално посещение в Румъния през август 2009 г. е показало, че държавата членка не може да спази 
първоначалните целеви нива за дефицита. Вследствие на това Комисията и румънските власти са се догово -
рили за значително смекчаване на целевите нива. Това изменение е било оповестено в бележка до Икономи -
ческия и финансов комитет през август 2009 г. Въпреки това нито решението на Съвета, нито меморандумът 
за разбирателство са били съответно актуализирани. В крайна сметка актуализацията е направена в мемо -
рандума за разбирателство през февруари 2010 г. Правното основание — решението на Съвета — е било 
актуализирано още по-късно — през март 2010 г. Въпреки това Комисията е отложила извършването на 
плащане през ноември 2009 г. поради факта, че бюджетът на Румъния не е в съответствие с актуализираното 
целево ниво.
В Латвия, въпреки че решенията на Съвета не се отнасят до пенсионни реформи, меморандумът за разбира -
телство е включвал специфични условия във връзка с втория стълб на пенсионната система.
В Ирландия, въпреки че в решенията на Съвета не се упоменават никакви специфични условия по отношение 
на банковия надзор и продажбите на държавни активи и приватизацията, тези условия се съдържат в мемо -
рандума за разбирателство.Каре 3
47 Става въпрос за висшето 
ръководство в Комисията 
и заместник председателя, 
който подписва 
меморандума за 
разбирателство от името на 
Комисията.
38
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
Страните не са били 
третирани по един и същи 
начин
80 
След като анализира различните 
аспек  ти на управлението на програ -
мите на Комисията, Сметната палата 
констатира няколко примера за при -
лагане на непоследователен подход 
в различните държави, което трудно 
може да се обясни чрез специфични 
национални обстоятелства.Различно управление на 
условията от страна на 
Комисията
81 
Комисията е управлявала условията за 
всяка програма за финансова помощ 
по различен начин. В някои програми 
условията са представлявали сравни -
телно стабилен набор от изисквания, 
докато в други те са били съществено 
изменяни след всеки преглед. За пове -
че информация вж. таблица 2 .Таблица 2Различни модели, използвани от Комисията при управлението на условията
Унгария Латвия Румъния I Ирландия Португалия
Как са били определени условията?
Разграничаване на 
различните видове 
условияНеНе, но значимостта им 
е отбелязана в един от 
докладите за прегледПредварителни дейст -
вия и други условияПостоянни и други 
условияНе
Как е извършван мониторинг на условията?
Какъв е бил 
мониторингът на 
изпълнението?Смесен1 Обикновено по отделни 
условияПо области По области По отделни условия
По какъв начин са актуализирани условията?
По какъв начин са били 
изменени условията?Съществуващите 
условия са останали 
валидни, аденду -
мите са съдържали 
единствено нови 
условияВсеки адендум е заменял 
предишната версияСъществуващите 
условия са останали 
валидни, адендумите 
са съдържали един -
ствено нови условияВсеки адендум 
е заменял предишната 
версияВсеки адендум е заменял 
предишната версия
Продължаващо 
действие на условията2Условия, които са 
частично стабилни 
във времето
Почти непроменени 
условияЧести промени 
в условията
Промяна в условията 
дори преди изтичане на 
срока
Трудно проследяване на 
условията във времетоПостоянно действа -
щи и  непроменени 
условия, освен при 
замяната им с нови 
условияСмесено
Някои условия без 
промяна, други биват 
често изменяниСтабилни условия във 
времето
Стабилни и  непроменени 
условия до пълното им 
изпълнение
1 В някои доклади за преглед Комисията е отбелязвала изпълнението за всяко отделно условие, в други е отбелязвала изпълнението 
по области.
2 За допълнителни пояснения вж. приложение III .
Източник: ЕСП.
39
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
82 
Някои от тези модели са имали отри -
цателни последици за управлението 
на програмите. По-специално, поради 
честите промени в условията на някои 
програми48 е било много по-трудно да 
се проследяват резултатите от из -
пълнението на съответната държава. 
В някои случаи реформите постепенно 
са отслабнали с приемането на все 
по-малко строги условия или с пълно -
то им премахване от меморандумите 
преди те бъдат изцяло изпълнени (вж. 
каре 4 ).83 
Условията са имали за цел и постига -
нето на различни структурни ефекти. 
Те могат да варират от публикуването 
или изготвянето на специална страте -
гия или план до законодателни про -
мени, които следва да бъдат приети 
от националните парламенти и които 
засягат важни части на икономиката49. 
Макар че условията от първия тип не 
биха довели до някакви съществе -
ни икономически промени сами по 
себе си, те биха могли да служат като 
подготвителни стъпки за по-значител -
ни реформи. Условията от втория тип 
биха могли да предизвикат дълготрай -
ни промени в икономиката.
Примери за реформи, които с течение на времето са отслабнали
Първоначалният меморандум за разбирателство в латвийската програма изисква установяването на единна 
система за планиране и управление на човешките ресурси за институциите в публичната администрация. 
Това условие не е било изпълнено и не фигурира в последващите изменения. Вместо това условието е било 
заменено от няколко други условия, имащи общата цел „подготовка на стратегия за публичната администра -
ция“ — условие, чието изпълнение е доста по-лесно.
Португалската програма е включвала условие, по силата на което до края на 2011 г. е трябвало да се изгот -
ви план за действие за реформиране на системата за осигуряване срещу безработица, по-специално чрез 
намаляване на максималната продължителност на обезщетенията за безработица до не повече от 18 месеца 
за нови безработни лица. След реформата максималната продължителност на обезщетенията при безработи -
ца е била намалена от 38 на 26 месеца, като по този начин е бил надвишен таванът от 18 месеца, който е бил 
първоначално договорен с португалските власти.Каре 448 По-конкретно Латвия, но 
също така Ирландия 
и специфични области 
в други програми.
49 Други примери включват 
значителни промени 
в институционалната 
структура, като например 
създаването на фискален 
съвет, реорганизацията на 
местното управление или 
приватизация. Вж. 
приложение III .
40
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
84 
Сметната палата установи съществени 
разлики между условията по отноше -
ние на тяхната строгост. Условията на 
програмите, свързани с платежния 
баланс, обикновено налагат въвежда -
нето на някои законодателни про -
мени. За разлика от тях, програмите 
за държавите от еврозоната често 
съдържат само първия тип условия, 
като приемането на програмата от 
Парламента рядко се изисква. В ре -
зултат на това решенията за изпла -
щането на траншовете се позовават 
единствено на подготвителните етапи, 
а не на действителното изпълнение на 
реформите (вж. каре 5 ).
85 
Друга разлика е свързана с броя на 
условията, които са нараснали с тече -
ние на времето. Унгария е трябвало да 
се съобрази с по-малко от 60 уникални 
условия, докато за Португалия те са 
били около 400. Тези големи разлики 
не отразяват само нуждата от повече 
реформи в някои страни. Сметната 
палата откри примери за обратната 
ситуация държави, които се нуждаят 
от повече реформи в дадена област, 
е трябвало да се съобразят с по-малко 
условия, отколкото по-добре предста -
вящите се държави50. По същия начин 
условията са налагали приемането на 
различни реформи, въпреки че държа -
вите са били в сходни ситуации51.Целите на програмите не 
са били преразгледани по 
последователен начин
86 
Преразглеждането на целите за дефи -
цита е естествено явление за програ -
мите за помощ. Изменението на тези 
цели не показва автоматично слабо 
изпълнениеот страна на националните 
органи, тъй като то може да бъде нало -
жено от обективни промени в иконо -
мическото положение, които оказват 
отрицателно или положително въз -
действие върху държавния бюджет.
Пример за условие, свързано единствено с подготвителния етап
В ирландската програма правителството е трябвало да въведе законодателство за засилване на финансовото 
регулиране, чрез което да се разширят надзорните и правоприлагащите правомощия на Централната банка52. 
Ирландските органи са спазили това изискване, като министерството на финансите е публикувало проект за 
закон с незначително закъснение от един месец. Влизането в сила на закона обаче е отнело още две годи -
ни. Не е имало условие, свързано с влизането в сила на закона и то не е било необходимо за отпускането на 
траншовете.
52 Наричана „The Central Bank Bill“ в последващите условия.Каре 550 Например в областта на 
структурните фондове.
51 Например в областта на 
личната и корпоративната 
несъстоятелност.
41
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
87 
При четири от шестте програми цели -
те за дефицита са били изменени (вж. 
таблица 3 ). В документите на Комиси -
ята понижаването на стойностите на 
целите се пояснява винаги със (значи -
телен) спад в икономическата дейност, 
какъвто е случаят в Унгария, Румъния, 
Латвия и Португалия.88 
В зависимост от страната промяната 
в икономическите перспективи може 
да има различни последици за пре -
разглеждането на целите по отноше -
ние на дефицита. Като част от своя 
фискален надзор Комисията изчислява 
цикличен бюджетен баланс53. Кога -
то икономическите перспективи се 
променят, се извършва и съответно 
изменение на оценката на цикличния 
баланс. Следователно промените в ре -
ално време на оценката на цикличния 
баланс следва да се доближават до 
промените в целевите нива за дефици -
та, които са наложени от променената 
икономическа обстановка54.Таблица 3Изменение на целите за дефицита съгласно ESA
2008  г. 2009  г. 2010  г. 2011  г. 2012  г. 2013  г. 2014  г.
HUМзР0 (ноември 2008 г.) - 3,4 % - 2,6 %
МзР1 (март 2009 г.) - 2,9 %
МзР2 (юни 2009 г.) - 3,9 % - 3,8 % - 3,0 %
LVМзР0 (януари 2009 г.) - 5,3 % - 5,0 % - 3,0 %
МзР1 (юли 2009 г.) - 10,0 % - 8,5 % - 6,0 % - 3,0 %
МзР5 (декември 2011 г.) - 4,5 % - 2,5 %
RO IМзР0 (юни 2009 г.) - 5,1 % - 4,1 % - 3,0 %
МзР1 (февруари 2010 г.) - 7 ,8 % - 6,4 % Н/П - 3,0 %
МзР2 (юли 2010 г.) - 7 ,3 % Н/П - 3,0 %
МзР3 (януари 2011 г.) - 5,0 % - 3,0 %
RO II МзР0 (юни 2011 г.) - 5,0 % - 3,0 %
IE МзР0 (декември 2011 г.) - 10,6 % - 8,6 % - 7 ,5 %
PTМзР0 (май 2011 г.) - 5,9 % - 4,5 % - 3,0 %
МзР5 (октомври 2012 г.) - 5,0 % - 4,5 % - 2,5 %
МзР7 (юни 2013 г.) - 5,5 % - 4,0 %
Бележка: Н/П – не е приложимо.
Източник: Европейска комисия.53 Бюджетното салдо може да 
бъдат разбито на циклични 
и нециклични компоненти. 
Цикличният компонент 
отразява въздействието на 
колебанията в приходите 
и разходите, произтичащи от 
икономическия цикъл.
54 Приема се, че няма 
съществени грешки 
в прогнозите на 
потенциалния БВП, който се 
използва като входна 
величина за изчисляване на 
цикличния баланс.
42
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
89 
Когато цикличният бюджетен баланс 
не е бил съществено ревизиран по 
време на програмата, не е имало нуж -
да от ревизиране на целевите нива за 
дефицита. Такъв е случаят с Ирландия. 
Въпреки това Сметната палата конста -
тира, че не всички изменения на целе -
вите нива са били съвместими с реви -
зията на цикличния баланс. Например, 
докато целевото ниво на дефицита за 
2009 г. за Унгария е било облекчено 
по-малко, отколкото е предполагало 
изменението на цикличния баланс, 
целевото ниво за 2012 г. за Португа -
лия е било облекчено независимо от 
подобрения цикличен баланс и за -
пазването на същите икономически 
перспективи.
90 
По време на одита Комисията заяви, 
че фактори извън контрола на пра -
вителството, като например промени 
в структурата на растежа или спад 
на приходите, може да са довели до 
преразглеждане на целевите нива. 
Въпреки това нито програмните доку -
менти, нито вътрешната методология 
на Комисията разкриват систематичен 
подход за оценка на тези други факто -
ри, когато при всеки преглед Комиси -
ята проверява осъществимостта на 
целевите нива за дефицита.
91 
Друга разлика е установена в трети -
рането на мерките за банково под -
помагане, имащи въздействие върху 
дефицита. Целевите нива за дефицита 
в програмите на Португалия и Ирлан -
дия са били определени, без да вземат 
предвид тези мерки, докато определя -
нето на латвийската програма е било 
съобразено с тях.
92 
Програмните документи са се разли -
чавали и по акцента, който са поста -
вили върху социалното измерение. 
Например в португалската програма 
увеличенията на данъците са били поетапни, групите с най-ниски до -
ходи са запазили своите равнища 
на доходи, а минималните работни 
заплати и най-ниските пенсии са 
останали непроменени55. Това кон -
трастира с общото намаляване с 25 % 
на заплатите на държавните служи -
тели в румънската програма, при 
което не се отчита как тази мярка ще 
се отрази на по-ниските категории на 
заплащане. По същия начин, ефектът 
от съчетаването на по-ниската единна 
ставка за данъка върху доходите на 
физическите лица с увеличения ДДС — 
мярка, която е имало вероятност да 
доведе до прехвърляне на тежестта 
на фискалната консолидация върху 
лицата с най-ниски доходи — не е бил 
отчетена в първоначалните програмни 
документи за Латвия.
Слабости в управлението 
на програмите вследствие 
на слаб контрол
93 
Въпреки че крайната отговорност за 
решенията във връзка с дадена про -
грама се носи от Съвета и/или Коми -
сията, представителите на Комисията 
са тези, които преговарят с национал -
ните органи и извършват преглед на 
програмите. Правомощията за воде -
не на преговори се определят в т.н 
информационен документ. По време 
на дадено посещение представители -
те на Комисията информират своето 
ръководство относно развитието на 
преговорите, обикновено веднъж на 
ден, и искат одобрение за всяко откло -
нение от правомощията. След посеще -
нието представителите на Комисията 
изготвят програмните документи 
(решение на Съвета, меморандум 
за разбирателство и обяснителната 
бележка). Програмните документи са 
предмет на проверка и представляват 
основа за решенията на Комисията 
и на Съвета.55 Европейска комисия: 
Програма за икономически 
реформи на Португалия, 
European Economy, 
Occasional Papers, 2011 г., стр. 
16.
43
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
94 
Изготвянето на „информационния 
документ“ и програмните документи 
е процес, извършван от експерти, при 
който преценката на експертите по 
прогнозиране и на редица експер -
ти по отделни политики от няколко 
генерални дирекции играят ключова 
роля. Документите са преразглеждат 
от заместник-генералния директор 
и ръководителите на хоризонталните 
отдели, участващи в тяхното изготвя -
не. Заместник-генералния директор се 
фокусира върху цялостната съгласува -
ност на документите, а ръководители -
те на хоризонталните отдели отгово -
рят за осигуряването на съгласуваност 
между политиката на ЕС и приноса по 
съответните области.
95 
Няколко слабости са били открити 
в процеса на преразглеждане:
i) Никой извън програмния екип 
не прави преглед на съответни -
те изчисления и прогнози, за да 
се провери съгласуваността на 
макроикономическите прогнози 
с оценката на недостига от финан -
сиране или с макроикономическо -
то въздействие на условията на 
програмата.
ii) В редица аспекти работата на 
представителите на Комисията не 
е била проверена в достатъчна 
степен, като твърде малко са били 
поставени под въпрос експертните 
прогнози (вж. точка 61), оценките 
на недостига от финансиране (вж. 
точки 69 и 70) и избора на про -
грамните условия (вж. точка 79).
iii) Вътрешният контрол на ка -
чеството обикновено не е бил 
документиран.96 
МВФ също е установил процес на въ -
трешен преглед на основните характе -
ристики на разработването на програ -
мите и техните актуализации. В някои 
отношения той е подобен на вътреш -
ния процес на преглед на Комисията, 
но съществуват три основни разлики:
i) МВФ разполага със специален 
отдел за извършване на пре -
глед, който дава своя принос на 
ръководството;
ii) В МВФ повече на брой длъжност -
ни лица участват в процеса по 
извършване на прегледа; и
iii) Процесът по извършване на пре -
глед в МВФ се документира.
Програмните документи 
са били 
усъвършенствани 
с времето, но са 
продължавали да 
показват недостатъци
Подобряване на качеството 
на програмните документи
97 
Налице са значителни разлики между 
програмите по отношение на ана -
литичната задълбоченост на про -
грамните документи. Много от тези 
различия се дължат на подобренията 
в аналитичния капацитет на Комисия -
та. В първите три програми програм -
ните документи съдържат ограничена 
информация относно редица аспекти, 
в т.ч. състава на фискалната корекция, 
анализа на последиците в случай на 
непостигане на целевите нива за дефи -
цита, както и социалните въздействия. 
Анализът, който е направен в двете по -
следни серии от програмни документи 
(Ирландия и Португалия), значително 
се е подобрил (вж. каре 6 ) и в много 
отношения е бил много подробен.
44
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
98 
В някои случаи Сметната палата ус -
танови, че в програмните документи 
е била пропусната съществена инфор -
мация. Например Комисията невинаги 
е оповестявала ключови допускания, 
които са били в основата на изчисля -
ването на недостига на финансиране.
i) В програмата на Унгария Коми -
сията не е оповестила данните, 
потвърждаващи прогнозните 20 
млрд. евро, които е било пред -
видено да и ` се предоставят през 
програмния период.
ii) В програмата на Ирландия изчис -
ляването на недостига на финан -
сиране, използвано в документите 
на първоначалната програма, 
е показало дефицит от 44 млрд. 
евро за целия период на програ -
мата, съгласно ESAи въз основа на 
текущо начисляване. Въпреки това 
прогнозираният касов дефицит, 
включително записите на заповед, 
който е бил използван при изчис -
ляването на финансовите нужди, 
е бил в размер на 58 млрд. евро. 
Основните причини за тази значи -
телна разлика от 14,1 млрд. евро 
(21 % от първоначалния недостиг 
на финансиране) не са били разяс -
нени в документа.99 
Комисията е извършила някои основ -
ни тестове за чувствителност, за да 
оцени въздействието на дадена про -
мяна върху един или повече параме -
три на общите нужди от финансиране. 
Въпреки че са можели да предоставят 
ценна информация относно риска от 
възможни неблагоприятни послед -
ствия, резултатите от тестовете не 
са били оповестени в програмните 
документи.
Слабости по отношение на 
мониторинга и отчитането 
на изпълнението
100  
По време на изпълнението на всяка 
програма Комисията следва да про -
вери дали икономическата политика 
на държавата членка е в съответствие 
с условията, определени от Съвета. На 
практика това еставало чрез провер -
ка на това дали държавата членка 
прилага условията от меморандума за 
разбирателство.Пример за подобрение в анализа на програмните документи
Първоначалните програмни документи за програмите за подпомагане на платежния баланс като цяло ха -
рактеризират фискалната консолидация като насочена основно към разходите. Подробностите за необходи -
мите бюджетни мерки обаче са били откъслечни (Унгария), понякога са липсвали (Румъния) или, ако са били 
дефинирани, не е имало оценка за степента на въздействието им (Латвия). За същите три държави Комисията 
впоследствие е подобрила равнището на детайлност на програмните документи, като изброява и количест -
вено определя кои мерки са били договорени за постигане на целевите нива на дефицита. И в останалите 
програми (Ирландия и Португалия) правилото е било предоставяне на повече подробности.Каре 6
45
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
Използването на общи 
цели за дефицита с цел 
проследяване на фискалното 
изпълнение е ненадежден 
метод
101  
Фискалната консолидация е клю -
чов елемент и на петте програми, 
а фискалните резултати са били осно -
вен въпрос за обсъждане на разгово -
рите с национални органи,както и при 
вземането на програмните решения. 
Целите за дефицита обикновено са 
били определяни като дефицит, изра -
зен в процент от БВП в съответствие 
с Европейската система от сметки 
(ESA). Изборът на дефицит по ESA като 
ключов параметър на фискалната по -
литика е бил мотивиран от ангажимен -
тите, поети в рамките на процедурата 
при прекомерен дефицит56.
102  
Дефицитът по ESA не може да бъде 
пряко наблюдаван през годината57. 
Вместо това, спазването на общите 
цели се е наблюдавало главно чрез из -
числяване на дефицита. Използването 
на тези прогнозни оценки обаче води 
до риска Комисията да не бъде в със -
тояние да докладва със сигурност на 
Съвета дали фискалната политика на 
държавата членка е в съответствие 
с програмата за корекции. На ня -
колко пъти прогнозните оценки на 
Комисията се оказаха погрешни. Така 
например:
i) В нотификацията от пролетта на 
2009 г. е докладвано, че дефицитът 
на Унгария е в рамките на про -
грамната цел за дефицит за 2008 г. 
Въпреки това в нотификацията 
от есента на 2009 г. дефицитът 
е изменен на 3,8 % от БВП, т.е. над 
целевото ниво за дефицит58.ii) През януари 2010 г. Румъния 
докладва касов дефицит за 2009 г. 
в размер на 7,3 % от БВП, в съот -
ветствие с целевата стойност на 
МВФ, докато според предварител -
но изчисление на Комисията дефи -
цитът по ESA е бил в границите на 
набелязаната цел и програмата се 
е изпълнявала по график. Въпреки 
това през май 2010 г. Комисията 
е изменила дефицита по ESA до 
8,3 %. От есента на 2011 г. измене -
ният дефицит е бил в размер на 
9 %.
iii) През януари 2013 г. Комисията 
е направила предварително изчис -
ление, че дефицитът по ESA на Ир -
ландия за 2012 г. е бил 8,2 %, след 
което го е изменила на 7,7 % през 
април и на 8,2 % през есента на 
2013 г. Последната ревизия обаче 
се дължи главно на прекласифици -
рането на еднократните приходи.
103  
Друго затруднение е било изключва -
нето на мерките за подпомагане на 
банките от еврозоната от дефиницията 
на целите в програмите. Определе -
ните по този начин фискални цели би 
трябвало по принцип да бъдат много 
по-добра база за фискалната полити -
ка, тъй като мерките за подпомагане 
на банките са еднократни и мащабни 
елементи, които са извън прекия кон -
трол на правителството. Въпреки това, 
в случая с Ирландия, Комисията е из -
ключила само увеличаващите дефици -
та капиталови трансфери, отпуснати 
на банките, а е допуснала включването 
на приходи, свързани с мерките за 
подпомагане на банките. Така опреде -
лените целеви нива не дават достатъч -
но ясен сигнал и не осигуряват точно 
измерване на фискалните резултати. 
Например, ако бяха изключени всички 
банкови операции, през 2012 г. бю -
джетният дефицит щеше да бъде 
по-висок с 1 процентен пункт.56 Процедурата при 
прекомерен дефицит 
е поетапна процедура на ЕС 
за коригиране на 
прекомерния дефицит (над 
3 % от БВП) или равнищата 
на задлъжнялост (над 60 % 
от БВП).
57 Данните на държавите 
членки от тримесечните им 
публични отчети, основани 
на дефиниции поESA, са 
били публикувани със 
закъснение от 90 дни. Освен 
това оценката на дефицит по 
ESA изисква допускания 
относно бъдещите решения 
за статистическото 
третиране на някои големи 
операции.
58 Според Комисията 
изменението на дефицита за 
2008 г. отразява промени по 
отношение на усвояването 
на средства от ЕС, тъй като 
някои проекти не са 
получили съфинансиране, 
което се е очаквало да 
замени предварителното 
финансиране от бюджета.
46
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
Непоследователно 
докладване за изпълнението 
на условията
104  
Само по отношение на Португалия 
и отчасти за Унгария, Латвия и Ирлан -
дия Комисията е изготвяла редовни 
доклади относно съблюдаването от 
държавата членка на заложените 
структурни условия.
105  
В редки случаи е било докладвано 
неизпълнение на условията. Само 
за много малък брой условия (4 % 
в португалската програма) Комисията 
ясно посочва, че са „неизпълнени“, въ -
преки че почти половината от всички 
условия не са били изпълнени в срок. 
За неизпълнението на условията са 
били използвани множество различ -
ни изрази, което понякога води до 
объркване59.
106  
За около 30 условия (8 % от извадката) 
или не е докладвано относно тяхното 
изпълнение или условията са били 
толкова общи, че изпълнението им не 
е могло да бъде ефективно наблюдава -
но (за примери вж. каре 7 )60.107  
Някои условия са били отчетени като 
изпълнени, но не е било възможно да 
бъдат проверени. Например:
i) В програмата за Ирландия (след 
проверката от есента на 2012 г.) 
Комисията е продължавала да 
преговаря с ирландските органи 
с цел да се гарантира, че елемен -
тите от многогодишната бюджетна 
рамка са достатъчно обвързващи 
и прозрачни, за да представляват 
надежден политически ангажи -
мент61 в периода след програмата. 
Въпреки това условието е доклад -
вано от Комисията като изцяло 
изпълнено.
ii) В Португалия условието, което 
изисква изготвяне на ежемесечни 
доклади относно изпълнението 
на бюджета от националното 
правителство, е било постепенно 
разширено, за да включи всички 
държавни предприятия и пуб -
лично-частни партньорства на 
национално, регионално и местно 
равнище на управление. Това усло -
вие е отчетено като изпълнено, 
след като е било въведено специ -
фично докладване на регионално 
равнище, въпреки че изискването 
за докладване на консолидирания 
бюджет не е било изпълнено.59 Например: като цяло 
постигнато, до голяма 
степен постигнато, частично, 
текущи, частично 
изпълнено, неизпълнено.
60 Изключени са условията, 
които изискват постоянно 
съответствие при всяко 
преразглеждане.
61 Обвързването в областта на 
данъчната политика 
осигурява структура за 
вземане на решения от 
правителството относно 
подходящия размер на 
бюджетния дефицит, като се 
има предвид състоянието на 
икономиката и някои 
средносрочни или 
дългосрочни цели за 
държавните финанси.
47
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
Сътрудничеството 
с другите партньори 
е било само неформално
108  
Във всички програми финансовата 
помощ е била предоставена съвмест -
но от ЕС и МВФ. Всяка институция 
е вземала независими решения за 
финансиране в съответствие със 
своите устави и вътрешни процедури. 
В програмите на Ирландия и Португа -
лия и ЕЦБ е участвала в управлението 
на програмата.
109  
Съвместната работа с МВФ е помогна -
ла на Комисията да се научи да упра -
влява програмите. Сметната палата ус -
танови няколко примера на практики 
на МВФ, които Комисията е възприела 
след започването на програмите, напр. 
по-подробни електронни таблици за 
прогнозиране, използване в послед -
ващите програми на представител, 
който пребивава на място. Освен това 
програмните екипи на Комисията са 
били разширени така че числеността 
им да съответства на тази на екипите 
на МВФ.110  
Правната рамка е дала възможност на 
трите институции да решат как да бъде 
организирано сътрудничеството. Във 
всички програми програмните екипи 
са установили неформални механизми 
за сътрудничество. Разнообразието 
на експертен опит между служители -
те на трите институции е позволило 
да се изготвят все по-задълбочени 
оценки, а това е намалило риска от 
грешки и пропуски при разработва -
нето на програмите и при тяхното 
актуализиране.Примери за условия, спазването на които никога не е било докладвано
Да се намали броят на публичните научни изследвания и на приоритетите за развитие, за да се предоставят 
повече средства за важни области на научни изследвания (Латвия).
Укрепване на капацитета на управляващия орган на структурните фондове и Кохезионния фонд във връзка 
с контрола и вземането на решения относно изразходването на средства на ЕС (Румъния).
Правителството да приеме законодателство с цел значително намаляване на броя на данъците и плащанията, 
които имат характер на данъци (Румъния).
През юли 2012 г. правителството да разработи консолидиран план за преструктуриране и значително намаля -
ване на броя на общините (308). Правителството ще приложи в действие този план, а измененията ще влязат 
в сила в началото на следващия цикъл местни избори (Португалия).
Създаване на специализирани отделения в съдебните данъчни органи (Португалия).Каре 7
48
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
111 
Институциите не са приели формални 
правила относно сътрудничеството 
помежду си за такива аспекти като:
i) Обмен на информация — каква 
информация (напр. правомощия за 
водене на преговори, други про -
грамни документи, базисни изчис -
ления62, информация, събрана от 
държавата членка) следва да бъде 
обменяна с другите партньори? 
По какъв начин се третира инфор -
мацията, получена след крайната 
дата?
ii) Поверителност — по какъв начин 
се третират документи, които 
първоначално са предоставени на 
друга институция? Какво следва да 
се направи, ако дадена институция 
придобие поверителна информа -
ция, която не е достъпна за други -
те партньори63, и която би могла да 
окаже въздействие върху общата 
концепция за разработване на 
програмите и вътрешния анализ?
iii) Правото на собственост върху 
съвместната работа — някои 
електронни документи са изгот -
вени съвместно от всички парт -
ньори (напр. макроикономиче -
ските прогнози, изчисленията на 
недостига на финансиране), но не 
са били споделени изцяло между 
институциите.
iv) Механизми за решаване на 
спорове относно решенията за 
финансиране или други основни 
параметри.Консултативната роля на ЕЦБ 
е с много широк обхват
112  
В областта на управлението на програ -
мите регламентът за ЕМФС64 създава 
консултативно правоотношение меж -
ду ЕЦБ и Комисията:
i) „(общите) условия (на икономи -
ческата политика) (...) ще бъдат 
определени от Комисията, след 
консултация с ЕЦБ,)“65; и
ii) „Комисията преразглежда, 
след консултация с ЕЦБ, общи -
те условия на икономическата 
политика“66.
113  
Служителите на ЕЦБ са предоставяли 
консултации по въпроси, свързани 
с финансовата стабилност и правил -
ното функциониране на паричните 
пазари. Това включва въпроси като 
устойчивостта на дълга и темпото на 
фискална консолидация67, които се 
разглеждат от ЕЦБ като важни пред -
поставки в двете области на консулта -
тивната и ` роля.62 В програмите, насочени към 
подпомагане на платежния 
баланс, електронните 
таблици за изчисляване на 
недостига от финансиране, 
са били изготвени от МВФ и, 
според Комисията, 
служителите на Комисията 
не са разполагали с тях.
63 Например информация за 
финансовите пазари 
в оценките на МВФ на 
финансовия сектор, 
информация, събрана от 
Генерална дирекция 
„Конкуренция“, банкови 
данни на ЕЦБ.
64 Регламент (ЕС) № 407/2010 на 
Съвета.
65 Член 3, параграф 3, буква б).
66 Член 3, параграф 6.
67 Например ЕЦБ е настоявала 
за запазването на целите за 
дефицита в португалската 
програма.
49
Част II — В повечето случаи процедурите са били 
незадоволителни
114  
Предоставянето на консултации не 
означава обаче, че ЕЦБ предоставя на 
другите партньори анализа, залегнал 
в основата на нейната позиция при 
преговорите по програмата. Напри -
мер ЕЦБ не е информирала Комисията 
за своите вътрешни обсъждания от -
носно споделянето на тежестта от при -
тежателите на дълг с преимуществени 
права при преструктурирането на 
ирландските банки. Като се има пред -
вид, че размерът на финансирането от 
Евросистемата е близо 100 % от БВП 
на Ирландия, от съществено значение 
за успеха на програмата е било това 
финансиране68 да продължи. Другите 
партньори от Тройката не са приели 
споделяне на тежестта от притежа -
телите на дългове с преимуществени 
права. Въпреки това последващата 
оценка на МВФ на ирландската програ -
ма предлага алтернативни решения 
на политиката с цел ограничаване на 
рисковете от по-голямо споделяне на 
тежестта69. Такива действия обаче не 
са били предприети.68 Осигуряването на 
ликвидност на нейните 
контрагенти, или спирането 
или отказът за 
предоставянето на такава 
ликвидност, са част от 
ролята на Евросистемата 
съгласно Договора, по 
силата на който 
Евросистемата е напълно 
независима и извън рамките 
на работата на другите две 
институции.
69 Доклад на МВФ по държави 
№ 15/20 — Ирландия — 
последваща оценка на 
изключителния достъп 
в рамките на разширеното 
споразумение от 2010 г., 
януари 2015 г., точки 48—52.
50
 Част III — Привлечените заемни средства 
са отговорили на финансовите нужди, въпреки 
че първоначално обстоятелствата невинаги са 
позволявали придържане към добри практики
115  
Европейската комисия е управлявала 
от името на ЕС процеса на привличане 
на средства във връзка с предоста -
вянето на макрофинансова помощ. 
До края на 2014 г. ЕС е издал общо 22 
облигации с обща номинална стойност 
60,1 млрд. евро, от които 8 млрд. са 
изплатени към 31 март 2015 г.
116  
С цел да оцени управлението на дълга 
от страна на Комисията:
i) Сметната палата анализира ре -
зултатите от емисиите на дълг от 
гледна точка на инвеститорското 
участието и разходите по дълга; и
ii) сравни процедурите на Комисията 
с най-добрите практики за управ -
ление на публичен дълг, отноше -
ния с инвеститорите и прозрач -
ност при емитиране на дълг.Голям интерес за 
закупуване на емисиите 
облигации
Разходите по дълга са 
в съответствие с нивата на 
сходни организации
117  
Цената на една облигация70 зависи 
както от естеството на акцията, така 
и от пазарната ситуация към момента 
на продажбата. Комисията е успяла да 
осигури необходимите средства, за да 
финансира дела на ЕС във финансова -
та помощ. Всички емисии на облига -
ции са привлекли достатъчно търсене 
от капиталовите пазари и са били 
разпродадени изцяло. Коефициентът 
на покритие (обем на заявките спрямо 
общия емитиран обем) варира от 1,2 
до над 4,271 (вж. фигура 7 ).Фигура 7Коефициент на покритие за емисиите от облигации на ЕС
Източник: Европейска комисия.3 год., 12-2008 г.5 год., 2-2009 г.5,5 год., 3-2009 г.7 год., 7-2009 г. 9 год., 3-2010 г. 7 год., 9-2010 г. 5 год., 1-2011 г.10 год., 9-2011 г. 26 год., 4-2012 г. 10 год., 5-2012 г. 15 год., 7-2012 г. 10 год., 3-2014 г.4
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Цената определя разходите 
по дълга.
71 Въз основа на извадка от 12 
емисии на облигации.
51
Част III — Привлечените заемни средства са отгово -
рили на финансовите нужди, въпреки че първона -
чално обстоятелствата невинаги са позволявали 
придържане към добри практики
118  
От самото начало емисиите са се из -
вършвали по график72. Окончателните 
разходи по дълга са в съответствие 
с пазарните нива и нивата на сходни 
организации (вж. фигура 8) ). С време -
то спредовете по преобладаващите 
безрискови лихвени проценти са се 
понижили и особено по отношение на 
емисиите с по-дълъг матуритет, които 
са пуснати през 2011 и 2012 г., ЕС често 
е успявал да постигне по-ниски разхо -
ди по дълга, отколкото Европейският 
фонд за финансова стабилизация, кой -
то е единствената сходна организация, 
емитираща сравними по матуритет 
облигации.
Понякога ценовите 
равнища при емитиране 
са били по-високи от 
първоначалните насоки на 
банките
119  
Комисията е използвала синдикирани 
операции за емитиране на акциите. Тя 
е избрала водещи мениджъри — бан -
ки, които са активни на международ -
ните пазари — за да гарантират всяка 
емисия. Ролята на тези водещи банки 
е да се свързват директно с инвестито -
рите и да консултират Комисията, коя -
то е емитент на облигациите, относно 
момента и цената на всяка емисия. Те 
обикновено изкупуват всяка емисия 
и след това я продават на инвести -
торите, като се ангажират да изкупят 
частта от емисията, която не е била 
продадена.
120  
Ползата от синдикираните действия 
е, че посредством поканите за пред -
ложения е възможно да се определи 
оптимално ценово ниво. Също така 
при емитирането на акциите емитен -
тът може да се възползва от широките 
клиентски мрежи на банките. Еми -
тентът може да предостави инфор -
мация — обикновено една седмица 
по-рано — относно матуритета и размера на предстоящата емисия, 
и най-често изисква количестве -
на и качествена информация чрез 
въпросник. В отговор банките дават 
насоки относно това каква цена тряб -
ва да бъде определена според тях за 
предложения инструмент въз основа 
на съществуващите пазарни условия.
121  
Съгласно добрите практики73 бек 
офисът следва да поддържа досиета 
за получените заеми, съдържащи 
кореспонденцията с финансовите 
посредници, в т.ч. поканите за пред -
ложения с насоки от банките относно 
ценообразуването. В повечето от пър -
воначалните емисии липсват покани 
за предложения, а след 2011 г. не са 
изготвяни такива.
122  
Сметната палата направи проверка 
на документацията за три емисии на 
облигации, издадени през 2012 г.74. При 
две от емисиите действителното цено -
во ниво е по-високо от консенсусното 
ниво, посочено от водещите банки 
в техните първоначални отговори 
на поканите за предложения. В един 
случай разликата е 11 базисни пункта 
(0,11 %), в другия 5 базисни пункта 
(0,05 %)75. И в двата случая търсенето 
от инвеститорите е било голямо, като 
коефициентите на покритие са съот -
ветно над 2 и 1,6.72 Например, първият транш за 
Унгария е отпуснат един 
месец след решението на 
Съвета за предоставяне на 
финансова помощ (Решение 
2009/102/ЕО от 4 ноември 
2008 година за предоставяне 
на средносрочна финансова 
помощ от Общността на 
Унгария (OВ L 37, 6.2.2009 г., 
стp. 5).
73 Процедурен наръчник на 
Комисията за дейности по 
получаване на заеми, 
Стандарти за вътрешен 
контрол на Комисията № 8 
и № 11.
74 Комисията е пуснала шест 
емисии облигации през 
2012 г.
75 Това се равнява съответно 
на около 3 и 1 млн. евро 
допълни разходи по дълга 
годишно.
52
Част III — Привлечените заемни средства са отгово -
рили на финансовите нужди, въпреки че първона -
чално обстоятелствата невинаги са позволявали 
придържане към добри практикиФигура 9Недостатъци в управлението на дълга през първите години
Източник: ЕСП.7-годишни емисии
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 г. 2010 г. 2011 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.4 %
3 %
2 %
1 %
20+ -годишни емисии5-годишни емисии 10-годишни емисии
* 9-годишни емисии
* 15-годишни емисии
/uni041B/uni0435/uni0433/uni0435/uni043D/uni0434/uni0430:
ð
ðЛихвен процент
Разликата е подобна на тази, постигната от сходни 
емитенти. С времето намалява разликата между 
доходността на облигациите на ЕС и преобладаващия безрисков лихвен процент към даден матуритетен срок.Средно ниво на суапов лихвен процент за даден матуритетЕмисии на сходни емитентиЕмисии на ЕС
*Емисиите на ЕС или на сходни емитенти, имащи подобен,
но различен матуритет от този на кривата на суаповия процент
53
Част III — Привлечените заемни средства са отгово -
рили на финансовите нужди, въпреки че първона -
чално обстоятелствата невинаги са позволявали 
придържане към добри практики
Обстоятелствата 
първоначално са 
затруднили редовното 
придържане към добри 
практики
123  
Сметната палата констатира редица 
недостатъци през първите години на 
процеса на управление на дълга (вж. 
фигура 9 ). Липсата на документация 
и другите пропуски нямат доказан 
ефект върху резултата от заемните 
операции.
124  
Възприета практика76 е да се издават 
писмени указания относно организа -
цията на службата за управление на 
дълга, разпределението на функциите 
и отговорностите, установяването на 
максимални прагове за дълга, както 
и относно вида дълг, който ще бъде 
емитиран и правилата за документи -
рането на процеса на емитиране.
125  
В много случаи организационната 
структура на съвременните служби по 
дълга следва модела на финансовите 
институции в частния сектор, като 
например банки и финансови служби 
на големите предприятия77. Съгласно 
този принцип службата следва да бъде 
разделена на най-малко две звена:
i) Фронт офис – който обикновено 
отговаря за извършването на опе -
рациите на финансовите пазари, 
включително за управлението на 
аукционите и другите механизми 
за получаване на заеми, както и за 
всички други операции по финан -
сиране; и
ii) Бек офис – отговарящ за извърш -
ването на разплащания по опера -
циите и поддържането на финан -
совите регистри.126  
В допълнение към това, редица ключо -
ви функции, особено по отношение на 
управлението на риска, могат да бъдат 
структурирани в отделна междинна 
служба (мидъл офис).
127  
Ограничените човешки ресурси78 
заедно със спешната необходимост да 
се осигури финансиране79 от неспо -
койните финансови пазари твърде 
много са затруднили през първите 
години спазването на добри практики 
за управ  ление на дълга.
Преди емисиите
128  
Наръчникът с процедури за управ -
ление на дълга е изготвен още при 
пускането на първите емисии, но или 
е бил неясен, или са липсвали насоки 
относно съществени елементи на този 
процес. Той непрекъснато се усъ -
вършенства чрез множество актуа -
лизации, ползата от които се вижда 
в качеството на документацията за 
емисиите облигации след 2012 г.
129  
От края на 2008 г. до 2011 г. поради 
времеви ограничения Комисията 
е приложила извънредна процедура 
за избор на водещи банки. Тя е дала 
преки правомощия на водещите бан -
ки, а при този подход се оставя огра -
ничена одитна следа за документите 
относно процеса на подбор, като на -
пример поканите за предложения или 
писмата с обосновки. До 2011 г. не се 
изготвят покани за предложения, след 
което документацията за процеса на 
подбор става по-точна и изчерпателна.76 IMF, 2014, „Revised Guidelines 
for Public Debt Management“, 
IMF-WORLD BANK, стр. 5-6.
77 OECD, 2002, Debt 
Management and 
Government Securities 
Markets in the 21st Century.
78 По време на първата емисия 
облигации през декември 
2008 г. звеното, отговарящо 
както за получаването на 
заеми, така и за отпускането 
на заеми, е разполагало 
с четирима служители. 
В най-натоварения 
период — в началото на 
2011 г., в звеното 
продължават да работят не 
повече от осем служители.
79 Препоръка за приемане на 
Решение на Съвета за 
предоставяне на взаимна 
помощ за Унгария — 
Предложение за Решение на 
Съвета за предоставяне на 
средносрочна финансова 
помощ от Общността на 
Унгария, COM(2008 г.) 716, 
окончателен от 30.10.2008 г., 
параграф 6.
54
Част III — Привлечените заемни средства са отгово -
рили на финансовите нужди, въпреки че първона -
чално обстоятелствата невинаги са позволявали 
придържане към добри практикиФигура 8Окончателните разходи по дълга са сходни с пазарните нива и нивата на сходни 
организации
Източник: EСП, данни на Блумбърг, вж. приложение III  относно методологията.
1Преди емисията 2Структура
на емисията3Маркетинги пласиране4Пазарналикидност следпусканетона емисията
Мониторинг на вторичния пазар 
Ликвидност на вторичния пазарМаркетинг сред потенциални
инвеститориЦенообразуванеЕмитиране и разпределение
Определяне на финансовитепотребностиАнализ на пазара на дълговиинструментиОпределяне на методаза пласиранеИзбор на ключови участнициПроцедурният наръчник 
постепенно се подобрява
/uni0422/uni043E/uni0447/uni043A/uni0430 128Не са взети предпазни мерки 
срещу оповестяването на съществена непублична или вътрешна инфорамция
/uni0422/uni043E/uni0447/uni043A/uni0430 130
Липсват данни за извършван мониторинг на вторичния пазар
/uni041F/uni043E/uni0441/uni043B/uni0435/uni0434/uni0438/uni0446/uni0438 — /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438 /uni0432/uni043E/uni0434/uni0435/uni0449/uni0438 
/uni0431/uni0430/uni043D/uni043A/uni0438 /uni0438/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0432/uni0430/uni0442 /uni0448/uni0438/uni0440/uni043E/uni043A/uni0438 /uni0441/uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni043E/uni0432/uni0435 „/uni043A/uni0443/uni043F/uni0443/uni0432/uni0430//uni043F/uni0440/uni043E/uni0434/uni0430/uni0432/uni0430“ /uni043D/uni0430 /uni0432/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438/uni0447/uni043D/uni0438/uni044F /uni043F/uni0430/uni0437/uni0430/uni0440
/uni0422/uni043E/uni0447/uni043A/uni0430 135-136
Неконкурентен 
подбор на водещи банки
/uni0422/uni043E/uni0447/uni043A/uni0430 129  Не са съвсем ясни правилата за разпределение
/uni0422/uni043E/uni0447/uni043A/uni0430 131-133
Слаба документация на подбора на водещи банки
/uni0422/uni043E/uni0447/uni043A/uni0430 129Определяне на условията на облигациите — обем, матуритет, купон, условия за обратно изкупуване и др.
55
Част III — Привлечените заемни средства са отгово -
рили на финансовите нужди, въпреки че първона -
чално обстоятелствата невинаги са позволявали 
придържане към добри практики
Интерес за закупуване на 
облигациите
130  
В споразуменията между Комисията 
и водещите банки Сметната палата не 
откри клаузи, отнасящи се до чувст -
вителния въпрос за „предварително 
сондиране“ (вж.  каре 8 ). Липсват 
доказателства, че Комисията е взела 
предпазни мерки във връзка с оповес -
тяването на непублична информация, 
както и одитна следа, за да се провери 
дали водещите банки са извършвали 
wall-crossing пред определени инвес -
титори по време на всяка от емисиите, 
и дали след това са им позволили да 
търгуват или участват в операцията.131  
Важен аспект на всяка нова емисия 
облигации е начинът, по който еми -
сията се разпределя между инвести -
торите, записващи облигациите. Една 
от основните ползи от синдикирането 
при аукцион е, че емитенът има пълен 
контрол върху инвеститорската база, 
което му позволява например да 
избира как да се разпределят ценните 
книжа. Добрите практики препоръч -
ват правилата за разпределението да 
бъдат ясни и прозрачни и винаги да 
бъдат оповестявани предварително. 
Справедливото и прозрачно разпреде -
ление на емисията спомага за поддър -
жането на разнородна инвеститорска 
база.
Предварително сондиране и wall-crossing
Предварителното сондиране е техника, която се използва от банкерите на първичния дългов капиталов па -
зар за оценка на инвеститорското търсене.  
Това е доста разпространена бизнес практика80, особено на нестабилните пазари, тъй като тя може да помог -
не на водещите банки и на емитентите да получат първоначална обратна информация относно предстояща 
емисия преди публичното и` обявяване. Такава обратна информация често може да се получи само от опо -
вестяването на обща информация. Когато обаче в други случаи до пазарните участници се изпращат сигнали 
с по-конкретна информация (която може да включва съществена непублична или вътрешна информация), 
налице е риск от пазарна злоупотреба.
Когато към информационната верига се добавят трети страни, добрите практики препоръчват засилено 
внимание към воденето на регистри и използване на официални писмени процедури. При предстоящо опо -
вестяване на непублична или вътрешна информация (процес, известен като „wall-crossing“81, водещите банки 
трябва да информират клиентите си за всички приложими ограничения съгласно нормативните разпоредби 
относно достъпа до такава информация.
80 International Capital Market Association: ‘Primary Market Handbook - XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations’, 2014 г. Също така, 
Европейски орган за ценни книжа и пазари: ‘Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the 
Market Abuse Regulation, 2013 г.
81 „Вдигането на информационната бариера“ представлява даване на достъп до вътрешна информация на дадено лице и превръщането 
му във „вътрешно лице“.Каре 8
56
Част III — Привлечените заемни средства са отгово -
рили на финансовите нужди, въпреки че първона -
чално обстоятелствата невинаги са позволявали 
придържане към добри практики
132  
Комисията заявява, че е играла актив -
на роля в разпределянето на всяка 
емисия.  
Според Комисията разпределението 
на емисията се е основавало на след -
ните критерии:
i) категорията инвеститор като 
мярка за качество (тип инвеститор 
„реални пари“ срещу спекулативни 
посредници, и пр.);
ii) качеството на отделната поръчка 
(напр. навременност на поръчката, 
предишен опит с дадения инвести -
тор); и
iii) географско разпространение.
133  
Анализът на таблиците за разпреде -
лението, които бяха предоставени на 
Сметната палата82, показва, че за много 
малки суми разпределението е 100 %, 
докато при по-големите поръчки няма 
голяма последователност в изпълне -
нието. Освен това основните поръчки 
са направени от конкретни финансови 
участници (напр. големи инвестицион -
ни къщи) от името на инвеститори. 
При окончателното разпределение 
инвестиционните къщи разпределят 
облигациите на инвеститорите. Смет -
ната палата не откри доказателства, че 
Комисията е одобрила окончателното 
разпределение на облигациите.След емисиите
134  
Счита се, че една нова облигация 
е ликвидна на вторичния пазар, ако 
може да бъде продадена бързо. Както 
емитентът, така и водещата банка 
имат задължението при всяка нова 
емисия да следят за това на вторичния 
пазар да има достатъчна ликвидност. 
В подписваните за всяка емисия писма 
за предоставяне на правомощия Ко -
мисията и водещите банки следва да 
съгласуват ангажименти по отношение 
на вторичния пазар. Освен това, от 
участващите водещи банки се очаква 
да поддържат сходна ниска разлика 
между цена „купува“ и цена „продава“ 
(спред) най-малко през първите някол -
ко дни на вторичния пазар.
135  
По време на одита Комисията заяви, 
че е извършвала проверка на ликвид -
ността на облигациите на ЕС всяко 
тримесечие, а от 2012 г. е въведена 
по-формална процедура за проверка. 
Одиторите обаче не откриха доказа -
телства в документацията за емисиите, 
че тя е проверявала ликвидността на 
вторичния пазар преди 2012 г.
136  
Анализът на цените „купува“ и „прода -
ва“ показа, че спредът в края на деня 
през първите 30 дни на всяка емисия 
е сравнително нисък. Между отделни -
те брокери обаче разликата в цените 
е варирала значително. Например за 
една от емисиите облигации разликата 
цена „купува“/цена „продава“ варира 
от 7 до 30 базисни пункта83. Такива 
различия се наблюдават дори при 
брокери, които участват като водещи 
банки в много емисии на ЕС и следова -
телно са задължени да спазват опре -
делени ангажименти по отношение на 
вторичния пазар.82 Съществува информация 
в регистъра на поръчките 
и окончателните 
разпределения само за 
седем от дванадесетте 
емисии облигации 
в извадката.
83 Облигации с лихва 3,25 % 
и падеж на 4.4.2018 г.
57
 Част IV 
Програмите са изпълнили своите цели
137  
Общите цели на финансовата помощ 
са държавите членки да възстановят 
стабилното макроикономическо или 
финансово състояние и способността 
си да изпълняват своите публични за -
дължения (страни от еврозоната) или 
задълженията си във връзка с платеж -
ния баланс (страни извън еврозоната). 
Финансовата помощ осигурява буфер 
за улесняване на прилагането на 
програмите за корекции, необходими 
във всяка страна за разрешаване на 
съществуващите проблеми. Сметната 
палата структурира анализа си въз 
основа на програмните резултати в че -
тири измерения:
i) анализ на използването на цялост -
ното финансиране и на факторите 
за неговата достатъчност;
ii) постигане на целите за дефи -
цита и прилагане на фискални 
корекции;
iii) изпълнение на условията и въвеж -
дане на структурни реформи; и
iv) промени в конкурентоспособност -
та на страните.
Не е било необходимо 
увеличаване на 
цялостното 
финансиране
Финансовите пакети са 
се оказали достатъчни, 
въпреки че в две държави 
са били доста ограничени
138  
В нито една държава нуждата от 
финансиране не се е променяла 
съгласно предвиденото. Структурата 
на програмите обаче е достатъчно 
солидна, за да е възможно в рамките 
на програмата да бъдат компенси -
рани значителни несъответствия, 
така че финансирането да остане в рамките на първоначалния размер 
(вж. фигура 10 ).
139  
Въпреки това финансовата помощ не 
е била в еднаква степен достатъчна 
в различните страни. Първите про -
грами, разработени след фалита на 
Lehman, включват значителен предпа -
зен марж. По същия начин, програмата 
за Ирландия включва значителен ре -
зерв за непредвидени случаи в размер 
на 25 млрд. евро в рамките на схемата 
за подпомагане на банките. Ирландия, 
Унгария и Латвия взети заедно са има -
ли по-малки потребности от финанси -
ране, което им е помогнало да:
i) намалят използването на своите 
собствени ресурси (Ирландия);
ii) надхвърлят първоначалните 
прогнози за валутните резерви 
(Унгария);
iii) намалят финансирането за програ -
мата (Унгария и Латвия); и
iv) изплатят (или да планират да 
изплатят) по-скъпо струващите 
заеми от МВФ преди падежа им 
(Ирландия, Унгария и Латвия).
58
Част IV — Програмите са изпълнили своите целиФигура 10Как са били използвани средствата?
Програми, свързани с платежния баланс
/uni041B/uni0435/uni0433/uni0435/uni043D/uni0434/uni0430:
Увеличение на международните резервиТ екуща сметка
Капиталова и финансова сметкаНедостиг на финансиране Други
1 Данните се отнасят до първата програма за Румъния.Унгария
ο Противно на очакванията, чуждестранните банки 
увеличиха експозицията си към своите дъщерни 
дружества в разгара на кризата и не се стигна до намаление на деривативите в чуждестранна валута. Поради това не беше необходимо финансиране за покриване на капиталовата и финансовата сметка. Вместо това тя стана източник на финансиране.
Латвия
ο Т екущата сметка беше коригирана много по-бързо от 
първоначалните очаквания и се превърна в източник на финансиране. Т ова беше частично неутрализирано от допълнителните потребности от финансиране, дължащи се на капиталовата и финансовата сметка.
ο От 4,7 млрд. евро финансова помощ, 3,2 млрд. евро са използвани 
за финансиране на текущия бюджетен дефицит и погасяването на публичния дълг. Спасяването на финансовия сектор е струвало по-малко от очакваното.
Румъния1
ο Т екущата сметка беше коригирана 
по-бързо от очакваното. Т ова беше частично неутрализирано от намаленото финансиране от капиталовата и финансовата сметка.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Потребности Финансиране
План
Отчет
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Финансиране Потребности
План
Отчет3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Потребности Финансиране
План
Отчет
59
Част IV — Програмите са изпълнили своите целиФигура 10Програми за държавите в еврозоната
/uni041B/uni0435/uni0433/uni0435/uni043D/uni0434/uni0430:
Пазарно финансиране
Собствени ресурсиНедостиг на финансиране
Дълг с настъпващ падеж
Потребности на финансовия
секторКасов дефицит Други
Източник: ЕСП, данни, съдържащи се в програмните 
документи, статистически данни, изготвени от националните органи.Сравнение на планираните и отчетените потребности и финансиране в държавния сектор. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12План Отчет План ОтчетПотребности
ПотребностиФинансиране
ФинансиранеИрландия Португалия
20
540
38
Други касови потребности, свързани 
с финансирането на държавни предприятия, вноски в ЕМС, изплащането на просрочени задължения и др.
60
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
140  
За разлика от тези страни Португалия 
е била изправена пред значително 
по-високи финансови потребности от 
първоначалната оценка, а финансира -
нето е било ограничено по време на 
португалската програма. За посреща -
не на допълнителните си потребности, 
Португалия е трябвало да разчита на 
пазарно финансиране. Отхлабването 
на паричната политика в еврозоната 
през втората половина на програ -
мата е позволило на Португалия да 
се завърне успешно на финансовите 
пазари84.
141  
Финансовата помощ за Румъния е била 
достатъчна, за да покрие нуждите на 
платежния баланс на страната, но фи -
нансирането на румънския публичен 
сектор се е оказало доста ограничено 
по време на програмата. Допълнител -
ните финансови нужди на правител -
ството са били покрити отчасти чрез 
непряко подпомагане от централната 
банка.
Някои държави членки са 
получили по-благоприятни 
финансови условия, 
отколкото е било 
предвидено първоначално
142  
Португалия и Ирландия са успели да 
получат по-ниски лихви и по-дълги 
срокове по заемите от ЕС85. Основна -
та цел е била да се подобрят техните 
възможности за дългосрочно финан -
сиране86. Тази промяна обаче е нама -
лила също и финансовото бреме от 
посрещането на лихвените плащания 
през програмния период. Според 
нашите приблизителни изчисления 
и Ирландия, и Португалия са постигна -
ли икономии от 2,2 млрд. евро през 
периода на програмата.143  
Ирландия и Румъния са имали благо -
приятни условия поради гъвкавата 
политика на техните централни банки.
i) Централната банка на Ирландия 
се е съгласила да замени нетъргу -
еми записи на заповед, емитирани 
за Anglo Irish Bank, за облигации 
на ирландското правителство 
с по-дълъг погасителен срок87. 
Това е освободило Ирландия от 
нуждата да търси пазарно финан -
сиране за задължения, дължими 
през 2013 г., в размер на 3,1 млрд. 
евро. Също така това ще намали 
финансовите потребности на стра -
ната с общо 30 млрд. евро в пе -
риода 2014—2023 г., а дефицитът 
със средно 0,7 % от БВП88.
ii) През ноември 2009 г. Централна -
та банка на Румъния решава да 
намали задължителните валутни 
резерви от 30 % на 25 % (като 
преди това, през август, е имало 
още едно намаление от 35 %). Това 
е освободило около 1,3 млрд. евро 
банкови заеми за финансиране от 
правителството. Решението е пуб -
лично обосновано чрез отлагането 
на траншовете заеми от МВФ/ЕС 
през 2009 г.8984 Отхлабването на паричната 
политика е имало 
положителен ефект върху 
финансирането и за 
ирландското правителство.
85 Заемите от ЕМФС 
първоначално са били 
планирани със среден срок 
от 7,5 години, с лихвени 
маржове от 2,925 % за 
Ирландия и 2,15 % за 
Португалия. През октомври 
2011 г. тези лихвени маржове 
са били премахнати, а през 
юни 2013 г. средният срок 
е бил увеличен на 19,5 
години. Срокът на заемите 
от ЕИФС също е бил 
удължен, а лихвените 
маржове от 2,47 % за 
Ирландия и 2,08 % за 
Португалия също са били 
премахнати.
86 Това също така е намалило 
очакваните приходи за 
бюджета на ЕС общо с 2,2 
млрд. евро по време на 
програмния период.
87 В своя годишен доклад за 
2013 г. ЕЦБ заявява, че 
ликвидацията на Irish Bank 
Resolution Corporation (IBRC) 
повдига сериозни тревоги 
относно паричното 
финансиране. Тези тревоги 
са били в известна степен 
намалени благодарение на 
стратегията на Централната 
банка на Ирландия за 
разпродажба на държавни 
активи.
88 Европейска комисия: 
Програма за икономически 
реформи на Ирландия — 
преглед, зима 2012 г., 
European Economy, Occasional 
Papers  № 131, 2013 г.
89 Съобщение за пресата на 
Управителния съвет на 
Националната банка на 
Румъния от 
16 ноември 2009 г.
61
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
Коригираните цели за 
дефицита са били 
изпълнени в повечето 
случаи, но невинаги 
устойчиво
С някои изключения, 
ревизираните годишни 
цели за дефицита са 
изпълнени
144  
В повечето случаи са постигнати 
ревизираните цели, с изключение на 
програмата за Унгария и някои години 
от програмите за Португалия и Румъ -
ния (вж. таблица 4 ).145  
Непостигнатите цели не означават 
непременно неизпълнение. Например 
непостигнатите цели за 2008 и 2009 г. 
в унгарската програма могат да се 
обяснят с извършени статистически 
ревизии по отношение на бюджетния 
дефицит. Нещо повече, всички програ -
ми за подкрепа на платежния баланс 
са успешни в смисъл, че държавите 
членки са успели да излязат от проце -
дурата при прекомерен дефицит през 
2012 г.Таблица 4Изпълнение на актуализираните цели
% от БВП 2008  г. 2009  г. 2010  г. 2011  г. 2012  г. 2013  г.
Унгарияцел - 3,4 %. - 3,9 %. - 3,8 %.
резултат1- 3,7 %. - 4,6 %. - 4,3 %. 4,3 %. - 2,1 %. -2,2  %.
Латвияцел - 10,0 %. - 8,5 %. - 4,5 %.
резултат1- 4,4 %. - 9,2 %. - 8,2 %. - 3,5 %. - 1,3 %. -1,0 %.
Румъния Iцел - 7 ,8 %. - 7 ,3 %.
резултат1- 5,7 %. - 9,0 %. - 6,8 %.
Румъния IIцел - 5,0 %. - 3,0 %.
резултат1- 5,5 %. - 3,0 %. -2,3 %.
Ирландияцел - 10,6 %. -8,6  %. -7, 5 % .
резултат2- 8,9 %. -8,2  %. -7, 2 % .
номинален 
дефицит1 - 7 ,4 %. - 13,7 %. - 30,6 %. - 13,1 %. -8,2  %. -7, 2 % .
Португалияцел - 5,9 %. -5,0  %. -5,5  %.
резултат2- 4,4 %. -6,0 %. -4,5  %.
номинален 
дефицит1 - 3,6 %. - 10,2 %. - 9,8 %. - 4,3 %. -6,4  %. -4,9  %.
Бележка:  Неизпълнението на дадено целево ниво за дефицит е отбелязано чрез удебелен шрифт. Данните извън програмния период са 
показани в сиво.
Източник:  Европейска комисия.
1 Нето предоставени или нето получени заеми на сектор „Държавно управление“, процедура при прекомерен дефицит, пролет 2014 г.  
2 Отчетен дефицит от Комисията, в съответствие с дефиницията на програмата (вж. точка 91).
62
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
146  
За постигането на своите цели за 
дефицита всяка програма предвижда 
специфична комбинация от разходи 
и приходи. В програмите за подкрепа 
на платежния баланс консолидацията 
е насочена повече към разходната 
част, докато в програмите по ЕМФС тя 
е по-равномерно приложена. Постиг -
натите съчетания от приходи и разхо -
ди в голяма степен отговарят на пър -
воначалния план — с изключение на 
Унгария, която не е постигнала очак -
ваната консолидация на разходите.
147  
Подкопаването на данъчните основи, 
особено през 2009 г., веднага след 
острия икономически спад, често 
е неутрализирало увеличението на 
приходите от въвеждането на значими 
нави данъчни мерки. Например през 
2009 г. Латвия е приложила мерки за 
консолидация по отношение на непре -
ките данъци, с очаквано въздействие 
от 2,5 % от БВП. През 2013 г. Комисията 
направи оценка, че тези мерки са били 
изцяло компенсирани от намалява -
щата краткосрочна еластичност. По 
подобен начин данъчно неутралната 
реформа, осъществена в Унгария 
в средата на 2009 г., е довела през 
2010 г. до увеличение на дефицита 
с 0,7 % от БВП спрямо планираното.
148  
При запазване на целите за дефицита 
намаляващото съотношение меж -
ду данъците и БВП може да създаде 
стимул за данъчните органи за про -
тиводействие на намаляването на 
данъчните приходи чрез въвеждането 
на мерки, различни от онези, за които 
е постигнато съгласие в преговорите 
по програмата. В Румъния например 
са направени 97 промени в данъчния 
кодекс в периода 2009—2013 г., като 51 
са законодателните актове за прила -
гането на тези изменения. Честотата 
на извършване на промени е създала 
нестабилен икономически климат 
както за предприятията, така и за 
частните лица.Всички страни са 
подобрили своята 
фискална позиция, но 
в различна степен
149  
Като се има предвид, че програмите са 
породени от загубата на достъп до па -
зара, възстановяването на фискалната 
устойчивост е може би най-важната 
цел. Подобряването на структурния 
баланс на дадена страна по време на 
програмата90 обикновено е показател 
за постигнат напредък в посока на 
устойчиви публични бюджети. Комиси -
ята е изчислила и е публикувала данни 
за структурния баланс91.
150  
Структурното салдо се е подобрило 
във всички страни, със среден годи -
шен темп от 0,7 % от потенциалния 
БВП в Унгария и 1,9 % в Португалия. 
Различните темпове на промяна могат 
да се обяснят с три фактора:
i) Първоначална фискална пози -
ция — колкото по-голям е първо -
началният структурен дефицит, 
толкова по-бързо е темпото на 
консолидация.
ii) Първоначално ниво на публичния 
дълг — колкото по-голям е първо -
началният дълг, толкова по-бързо 
е темпото на консолидация.
iii) Разлики в препоръките, отпра -
вени в рамките на процедурата 
при прекомерен дефицит по 
отношение на необходимостта 
от фискални усилия — колкото 
по-голямо усилие се препоръчва, 
толкова по-бързо е темпото на 
консолидация.90 Като се отчитат датите за 
разделяне на периодите на 
статистическите данни за 
държавния сектор, се 
залагат следните програмни 
периоди: Унгария 2009—
2010 г.; Латвия 2009—2011 г.; 
Румъния: 2012—2009 г.; 
Ирландия и Португалия 
2011—2013 г.
91 Въз основа на прогнозни 
данни от пролетта на 2014 г., 
получени в съответствие 
с ESA 95.
63
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
151  
Първоначалният структурен дефи -
цит е показателен за темпото на 
фискална консолидация във всички 
държави членки бенефициенти освен 
в Ирландия. Унгария има най-нисък 
структурен дефицит в началото на 
програмата и претърпява най-бавната 
консолидация. Португалия има най-ви -
сок структурен дефицит и най-бърз 
темп на консолидация. Въпреки това 
Ирландия е отклонение в този анализ. 
Тръгвайки от състояние, сходно с това 
на Португалия през 2010 г., нейното 
темпо на структурна консолидация 
(без банковите и другите еднократни 
мерки) е малко под половината от това 
на Португалия92.
152  
Не съществува връзка между първо -
началното ниво на публичния дълг 
и средния размер на фискалното 
усилие. Например публичният дълг 
на Румъния е най-нисък от петте 
държави членки, но извършеното от 
нея фискално усилие е относително 
високо. Ирландия и Португалия са 
извършили средни по трудност, но 
различаващи се в голяма степен уси -
лия въпреки сходния първоначален 
публичен дълг.
Държавите са използвали 
еднократни мерки
153  
Фискалните мерки, които са с време -
нен характер, не са довели до трайно 
подобрение на дефицита. Временни 
мерки могат да бъдат приложени как -
то в приходната, така и в разходната 
част. По време на програмите няколко 
държави членки са били принудени 
да предприемат еднократни мерки за 
приходи, за да изпълнят своите цели 
за дефицита.i) През 2010 и 2011 г. Португалия 
е национализирала частните 
пенсионни фондове както на пор -
тугалската телекомуникационна 
компания (подобрение на дефици -
та с 1,7 % от БВП), така и на банко -
вия сектор (4 % от БВП)93.
ii) Схема за еднократно възстано -
вяване на забавени плащания на 
данъчната и социалноосигурител -
ната система, въведена в Португа -
лия през 2013 г., временно е подо -
брила дефицита (0,8 % от БВП).
iii) През 2012 г. Румъния е коригирала 
своя прекомерен дефицит, като 
е достигнала тавана на дефицита 
от 3%. Еднократната мярка с про -
дажбата на лицензите за телекому -
никация е осигурила приходи от 
общо 0,5 % от БВП.
iv) В Ирландия банковите мерки са 
довели до временно увеличение 
на приходите (напр. такси от раз -
ширените гаранции по задълже -
нията в полза на местните банки, 
дивидентите на Централната 
банка от еднократните схеми на 
финансиране).
154  
Според Комисията еднократните мер -
ки са нужни за посрещане на кратко -
срочния натиск, но за устойчивото за -
държане на целевите нива временните 
мерки е трябвало да бъдат заменени 
от постоянни мерки.92 Тази ситуация не се обяснява 
и с разликата в промените 
на структурния баланс 
преди програмата. 
Прогнозите на Комисията 
показват, че фискалната 
консолидация започва и в 
двете държави през 2010 г. 
със сходно по размер 
усилие.
93 В резултат на тази операция 
Португалия е поела 
бъдещите пенсионни 
задължения. Въпреки че 
тези задължения не се 
признават като публичен 
дълг съгласно 
статистическата рамка, те 
оказват отрицателно 
въздействие върху 
устойчивостта на публичния 
дълг. Ето защо тази мярка 
има за последица само 
подобряване на дълговото 
равнище на страната.
64
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
Висока степен на 
изпълнение на 
условията
В края на програмите 
държавите членки са 
изпълнили най-малко 80 % 
от условията
155  
Мониторинговите доклади на Коми -
сията сочат, че държавите членки са 
спазили в различна степен сроковете, 
определени в меморандумите. Порту -
галия и Латвия са изпълнили навреме 
по-малко от половината условия на 
програмата, а Унгария е изпълнила 
почти три четвърти от условията. 
В Ирландия и Португалия има също 
така значителни различия в навремен -
ното изпълнение на условията между 
програмите на ЕС и МВФ. Въпреки че 
могат да не изпълнят първоначално 
определения срок, в много случаи 
условията са били изпълнени след 
известно време.
156  
Комисията не е докладвала навреме за 
статуса на изпълнението на приблизи -
телно 30 условия (вж. точка 106).
157  
Закъснението в изпълнението на 
условията най-често се дължи на 
причини извън контрола на Комисия -
та — дълга законодателна процедура, 
неизпълнение от страна на нацио -
нални органи на договорени рефор -
ми, непредвидени правни въпроси, 
социална съпротива и др. Също така 
обаче първоначалният срок често 
е бил нереалистично определен, като 
се има предвид мащабът на реформата 
(например реформа на държавната 
администрация), необходимостта на 
местните или регионалните правител -
ства от интензивно сътрудничество 
или нуждата от сложни нови информа -
ционни технологии.158  
Еднаква е вероятността да бъдат из -
пълнени в първоначално определения 
срок както условията с високо струк -
турно съдържание, така и тези с по-
ниско структурно съдържание94. Кон -
статирахме, че условията, съдържащи 
висок процент структурни елементи, 
са били изпълнявани най-успешно 
в края на програмата. Първоначално, 
при извършваните прегледи Комиси -
ята не е изисквала от държавите да 
изпълняват навреме най-значимите 
условия. По-късно, акцентът е бил на -
сочен към най-значимите реформи.
Програмите са задействали 
реформи, но понякога 
желаният ефект не се 
е материализирал
159  
За да бъде измерен резултатът от 
дадена политика, необходимо е да 
се установи причинно-следствена 
връзка между въпросната политика 
и наблюдаваните ефекти. Например 
въздействието на реформите, насо -
чени към подобряване на активните 
политики на пазара на труда, може да 
бъде забавено поради влошен пазар 
на труда. Нашият анализ беше допъл -
нително затруднен от факта, че от края 
на някои програми е изминало твърде 
малко време. На последно място, 
в много случаи условията представля -
ват само подмножество на мерките на 
политиката, изпълнени през програм -
ния период.94 За целите на одита 
значимостта на условията се 
измерва с тяхното 
структурно съдържание — 
високо, средно или ниско. 
Вж. приложение III .
65
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
160  
Считаме, че дадено условие е било 
ефикасно, ако:
i) Не е настъпил обрат в реформите 
след приключването на програма -
та и ако те дори продължават да се 
осъществяват активно от дадената 
държава членка.
ii) Съществуващите показатели или 
оценки за дадената политика сочат 
явно подобрение в съответната 
област; и
iii) Желаните ефекти са постигнати.
161  
Основното опасение — за евентуален 
обрат в периода след приключването 
на програмата — се оказа неоснова -
телен. Към момента на одита имаше 
малко на брой обрати и те се отнасяха 
най-вече до намаляването на запла -
тите в публичния сектор (Унгария, 
Румъния) и реформите на пазара на труда (Ирландия и Португалия). Това 
обаче не означава, че в бъдеще не 
е възможно да има други обрати. 
Обратите са били компенсирани чрез 
алтернативни реформи, чието потен -
циално въздействие често не е било 
равностойно. Такъв е случаят с ком -
пенсаторните мерки за връщането 
на минималната работна заплата на 
първоначалното и ` равнище в Ирлан -
дия, както и компенсаторните мерки, 
които е трябвало да заменят мерките, 
обявени за противоконституционни 
в Португалия (вж. каре 9 ).
162  
Програмният период е бил твърде 
кратък за цялостното въвеждане на 
някои комплексни реформи преди 
края на програмата. Освен споме -
натите по-горе отменени реформи 
държавите са продължили да прилагат 
комплексни реформи след края на 
програмата.
Постепенно отслабване и обрат в реформите на пазара на труда в Португалия
Най-съществените реформи на пазара на труда са били планирани в Португалия. По време на програмата 
Португалия в действителност е извършила редица реформи, които са намалили нивото на защита от безрабо -
тица. Въпреки това, в сравнение с други страни, подобрението не е било значително. Още в началото на про -
грамата реформите не са били разработени достатъчно амбициозно в сравнение с други сходни държави. 
Например Португалия е трябвало да изготви предложение за приравняване на обезщетенията при прекратя -
ване на трудово правоотношение със средните нива в ЕС, вместо с нивата в тези страни, които представляват 
конкуренти на Португалия в международната търговия. След това, по време на програмата са били предпри -
ети по-малко амбициозни реформи. Сега например тези обезщетения са достигнали 12 дни за всяка прослу -
жена година, което е максималната стойност на първоначалния интервал от 8—12 дни за прослужена година.
Планът за реформи е бил допълнително възпрепятстван от успешното оспорване в Конституционния съд на 
някои реформи на разпоредбите за уволнение. В отговор на това Португалия е приела компенсаторни мерки 
в замяна на мерките, обявени за противоконституционни, но Комисията не счита, че тези мерки могат да 
постигнат същия ефект както първоначалните. Условията на програмата не включват компенсаторни мерки, 
които да са равностойни по отношение на потенциалния си ефект върху гъвкавостта на пазара на труда. След 
края на програмата някои въведени реформи на пазара на труда са били лесно отменени чрез администра -
тивни решения на правителството. Тези решения са критикувани от Комисията в докладите за извършван 
надзор в периода след приключване на програмите.Каре 9
66
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
163  
Сметната палата констатира95, че са 
налице осезаеми подобрения в случа -
ите когато програмите са били насоче -
ни към реформи в конкретни области 
на активните политики на пазара на 
труда, реформите на пазара на труда 
или бизнес средата. В някои области 
програмите са спомогнали за насърча -
ване на нови реформи (напр. фискал -
ната отговорност), докато в други те са 
дали стимул за ускоряване на изпълне -
нието на съществуващите национални 
планове (напр. бизнес средата).
164  
Няколко условия не са постигнали 
желания ефект, въпреки че са били 
изпълнени. Например бюджетните 
спестявания не са били реализирани 
в желаната степен по време на про -
грамния период, а рамката за фискал -
ната отговорност не е представлявала 
достатъчно задължителен фактор за 
фискалната политика (вж.  каре 10 ).
Когато изпълнението на условията не води до желания резултат
 ο В Унгария помощта за подкрепа на банките почти не е бил използвана, защото в окончателната си форма 
не е била привлекателна за банките.
 ο В съответствие с условията на програмата Унгария е включила в своя закон за бюджета съкращения на 
разходите на местната администрация, но не са били постигнати сериозни спестявания.
 ο Румъния е изпълнила условието да приеме рамков закон за заплатите в публичния сектор, но поради 
липса на бюджетни средства не са били приложени ставките за заплатите, които са един от ключовите 
елементи на тази реформа.
 ο По време на програмата Ирландия и Румъния са приели нова рамка за фискална отговорност. И в двата 
случая обаче Комисията е отчела няколко недостатъка в изпълнението. И най-важното, рамката не е огра -
ничила ефективно фискалната политика на правителството в съответствие със средносрочните цели.
 ο В Португалия заетостта в публичния сектор е била намалена в съответствие с определените междинни 
цели на програмата. Известна част от това намаление обаче е било постигнато чрез ранното пенсионира -
не на държавни служители и поради това бюджетният ефект е бил ограничен.Каре 1095 Сметната палата анализира 
постигнатия от петте 
държави напредък в три 
области — реформи на 
пазара на труда, бизнес 
средата и фискалната 
отговорност. Бяха 
използвани международни 
регулаторни показатели, 
входни показатели и оценки 
на Комисията, МВФ и други 
международни институции.
67
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
Доколко се е увеличила 
конкурентоспособ -
ност  та на държавите?
Конкурентоспособността 
е била засилена, но 
в различна степен
165  
Една от ключовите цели на програ -
мите е възстановяване на външните 
баланси чрез засилване на икономиче -
ската конкурентоспособност. Текущата 
сметка и търговският баланс предста -
вляват основните показатели за тази 
конкурентоспособност96.166  
Всички програми са реализирали ко -
рекции по текущата си сметка. В чети -
ри от петте страни това се е случило 
по-бързо от очакваното. Само в Ирлан -
дия корекцията съответства в голяма 
степен на програмните разчети.
167  
Общият фактор, обясняващ по-бързо -
то възстановяване на текущата сметка, 
е неочакваното подобрение в приход -
ния баланс97. Също в Ирландия, про -
мяната на баланса по текущата сметка 
в съответствие с прогнозите може да 
се отдаде на много добрите резултати 
на приходния баланс, които компенси -
рат по-ниските резултати в търговския 
баланс (вж. фигура 11 ).Фигура 11Възможни причини за бързото коригиране на баланса по текущата сметка
Бележка:  Графиката показва натрупаните разлики, изразени в процентни пунктове от БВП, между крайния ефект и базовото ниво, т.е. 
първоначалната програмна прогноза. Изчислени са за следните програмни периоди: 2009—2011 г. за Унгария и Румъния, 2009—2013 г. за 
Латвия и 2011—2015 г. за Ирландия и Португалия.
Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия.-40-30-20-10010203040
УнгарияЛатвия
Румъния
ИрландияПортугалияДефицит по нетните текущи трансфери
Дефицит по баланса на приходите
Дефицит по търговския баланс
Дефицит по текущата сметкаПроцент от БВП 
кумулативно за програмния период96 Конкурентоспособността на 
държавите е многостранно 
и комплексно понятие. 
Сметната палата реши да се 
съсредоточи върху тези два 
показателя, защото те са 
били включени 
в програмите за всички 
страни. Това ни позволи да 
разгледаме причините, 
поради които понякога 
конкурентоспособността не 
е на очакваното ниво.
97 Приходният баланс отчита 
финансовите потоци между 
местни и чуждестранни 
лица, свързани с приходи от 
труд, преки инвестиции, 
портфейлни и други 
инвестиции. В него също 
така се включват 
плащанията между 
правителства 
и чуждестранни лица, 
свързани с данъци 
и субсидии върху продукти 
и производство.
68
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
168  
Търговският баланс (износ/внос) от -
разява по-точно ефекта от промените 
в конкурентоспособността на дадена 
държава, отколкото текущата сметка. 
В Португалия и Румъния търговският 
баланс се променя в съответствие 
със заложеното в програмите. В Лат -
вия резултатите са били по-добри от 
очакваното (средно 2 % годишно). 
В Унгария обаче резултатите са по-ни -
ски от предвиденото (2,8 % годишно), 
в Ирландия също (5, % годишно).
169  
Много променливи влияят върху 
колебанията на двата компонента на 
търговския баланс. Това са например 
външните шокове (влияещи върху 
износа), неочаквана тенденция в БВП 
(влияеща върху вноса) и неочаквани 
колебания в конкурентоспособност -
та (влияещи и върху вноса, и върху 
износа).
170  
В Латвия и Румъния, повишаването 
на конкурентоспособността е било 
значително98 и обяснява защо от 
2010 г. насам търговският баланс е над 
нивото на първоначалните прогнози. 
Ползите се илюстрират и от увеличе -
ния дял в световния износ на тези две 
държави.
171  
Другите три държави са имали по-
ниска конкурентоспособност от 
очакваното, като и в трите делът им 
в световния износ е спаднал от 2008 г. 
Износът на Унгария и Португалия 
е по-нисък от първоначалните прогно -
зи, но ирландският износ е превишил 
прогнозираните нива99.172  
В Португалия и Унгария, промените 
в търговския баланс са повече или 
по-малко в съответствие с прогно -
зите, но това е било постигнато само 
поради това, че както износът, така 
и вносът са били под нивото на първо -
началните очаквания. Около 80 % от 
този неочакван спад на вноса може да 
се обясни с незадоволителни резулта -
ти на БВП. Въпреки това, дори за тези 
две страни, има някои явни ползи за 
конкурентоспособността. Например 
съотношението на износа към БВП 
е нараснало в сравнение с периода 
преди програмата.
Вътрешна девалвация 
е постигната чрез промяна 
в заплатите на лицата, 
които се назначават на 
работа
173  
Вътрешната девалвация е ключов еле -
мент на макроикономическата страте -
гия в три държави (Латвия, Ирландия 
и Португалия). Това представлява 
набор от политики, предназначени да 
възстановят конкурентоспособността 
в международен план, главно чрез 
намаляване на цените или разходите 
за труд100. Заплащането в публичния 
сектор и съкращаването на работни 
места се очаква да бъдат последвани 
от намаляване на заплатите в частния 
сектор. Това се очаква да стане, тъй 
като корекциите освобождават ресур -
си в публичния сектор и по този начин 
увеличават наличността на работна 
ръка за частния сектор и намаляват 
равнищата на заплащане в икономика -
та като цяло. Намаляването на съв -
купното търсене следва да допринесе 
за коригиране на цените и заплатите 
в икономиката. При липса на собст -
вена валута, вътрешната девалвация 
е ключова стратегия за коригирането 
на ценовите равнища в рамките на 
валутния съюз.98 Както сочат различните 
макроикономически 
показатели за 
конкурентоспособност, като 
например действителният 
ефективен валутен курс, 
действителните разходи за 
единица труд 
и производителността на 
труда, както и класирането 
по конкурентоспособност 
в световен мащаб.
99 Главната причина за това е, 
че голям дял от общия 
размер на износа на 
Ирландия е насочен извън 
еврозоната. Следователно 
Ирландия е спечелила от 
поевтиняването на еврото 
спрямо щатския долар, 
което не е било включено 
в първоначалните прогнози 
на програмата. 
Поевтиняването на еврото 
също е увеличило 
стойността на вноса 
в Ирландия. Вносът, който 
е включен в износа на 
Ирландия — делът на 
износа, произведен чрез 
използване на внос на 
междинни стоки и услуги — 
е висок — около 50 %.
100 Комисията определя 
вътрешната девалвация като 
политики, които имат за цел 
да намалят цените на 
вътрешния пазар или чрез 
влияние върху 
относителните цени на 
вноса и износа, или 
посредством занижаване на 
националните 
производствени разходи, 
водейки по този начин до 
реална обезценка на 
валутния курс. Източник: 
Европейска комисия — 
Тримесечен доклад относно 
еврозоната, III/2011, том 10, 
стр. 22.
69
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
174  
В Латвия, вътрешната девалвация е по -
стигната чрез промяна главно в запла -
тите на новоназначените работници, 
докато при заплатите на заварените 
работещи в частния сектор не е отче -
тено почти никакво намаление. Част от 
адаптирането на заплатите е станало 
чрез коригиране на недекларираните 
заплати, но в ограничен мащаб (вж. 
ка ре 11 ).
Ефект от вътрешната девалвация върху нивата на заплатите в Латвия
Вътрешната девалвация се разглежда като ключов стълб на процеса на корекции в Латвия. Една от причини -
те, поради което се е считало, че може да бъде постигната вътрешна девалвация, е вярването, че пазарът на 
труда е особено гъвкав. Сметната палата констатира, че на практика намалението на заплатите в частния сек -
тор е сравнително малко101. С развитието на кризата през 2008 г. нарастването на заплатите бързо намалява 
както в публичния, така и в частния сектор, и достига отрицателни стойности през 2009 г.102 В частния сектор 
обаче дълбочината и продължителността на отрицателния ръст на заплатите са много по-малки. Най-голе -
мият годишен спад в доходите на частния сектор е 6,6 % (през октомври 2009 г.), докато най-големият спад 
в публичния сектор е малко над 26 % (през ноември 2009 г.). Общата динамика на заплатите не отразява про -
цеса на корекциите и евентуално обяснение за това може да бъде частичното недеклариране на плащанията 
за заплати („плащане на ръка“).
Анализът на отделните данни за заплатите103 показва, че заплатите на работниците, наети по време на реце -
сията, са значително по-ниски от тези, които получават заварените работещи, които почти не са намалени. 
Този резултат е в съответствие с данните, съдържащи се в литературата по този въпрос, от които може да се 
предположи, че заплатите при наемане на работа са по-циклични от тези на заварените работници и пред -
лагат механизъм за намаляване на разходите. Съкращаването на работни места и увеличаването на дела на 
работата на непълно работно време също са имали значение.
Ретроспективно изследване на мнението на работодателите предоставя доказателства, че „действителният“ 
спад в разходите за заплати е бил между 6 % и 11 % в периода 2008—2009 г. и почти нулев (под 2 %) в периода 
2009—2010 г. При това положение спадът е по-голям, отколкото сочи официалната статистика (растеж от 
1,3 % през 2009 г. и спад от 2,9 % през 2010 г.). Това показва, че заплащането в частния сектор е реагирало на 
рецесията, но отговорът не е бил достатъчен, за да предотврати голям и продължителен спад в заетостта.
Източник: Европейска сметна палата въз основа на проучване, извършено от Andrejs Semjonovs, Alf Vanags и Anna Zasova: Какво се 
случи cъс заплатите при „вътрешната девалвация“ в Латвия?“, Балтийски международен център за изследвания на икономическата 
политика.
101 Именно в частния сектор, и по-специално в търгуемия сектор, промените в заплатите определят конкурентоспособността.
102 Март 2009 г. в публичния сектор и юли в частния сектор.
103 Анонимизирани записи от латвийската държавна агенция за социално осигуряване.Каре 11
70
Част IV — Програмите са изпълнили своите цели
Заемите в чуждестранна 
валута са останали 
предизвикателство
175  
Общо за трите страни със затруднения 
в платежния баланс е високият коефи -
циент заеми в чуждестранна валута 
спрямо общия размер на непогасените 
заеми.
176  
По време на кризата централните бан -
ки не са можели да оставят национал -
ната валута да се обезцени, с цел да се 
възстанови външната конкурентоспо -
собност. Проблемът е, че обезценката 
може да ограничи способността на 
кредитополучателите да обслужват 
своите дългове в чуждестранна валута 
и оттам да се наруши стабилността на 
финансовата система, което би нама -
лило икономическите ползи от тази 
политика104. Поради високото ниво на 
кредитите в чуждестранна валута дър -
жавите са изгубили повече междуна -
родни резерви по време на кризата105.
177  
Въпреки че тези въпроси са се отрази -
ли сериозно върху възможните вари -
анти на политика, финансовата помощ 
на ЕС не е включвала условия, отнася -
щи се до това националните органи да 
предприемат действия по отношение 
на управлението на вътрешните кре -
дити в чуждестранна валута.
178  
По време на програмата общият раз -
мер на заемите в чуждестранна валута 
е бил проблем106. В Румъния заемите 
в чуждестранна валута на частния 
сектор са били повече от заемите 
в национална валута. Делът на заеми -
те в чуждестранна валута започна да 
намалява през 2012 г. в Унгария, но 
в Румъния една през 2014 г.104 Това предизвикателство 
е било отчетено и от 
Европейския съвет за 
системен риск в неговата 
Препоръка 2011/1 като риск 
от възпрепятстване на 
каналите за провеждане на 
паричната политика, поради 
високо ниво на вътрешни 
кредити в чуждестранна 
валута.
105 Препоръка 2011/1 на 
Европейския съвет за 
системен риск
106 Например в края на юни 
2013 г. Централната банка на 
Унгария отчете много висока 
експозиция на 
домакинствата и МСП към 
заеми в чуждестранна 
валута.
71
 Заключения и препоръки
Осъществяване на 
надзор в периода преди 
кризата
179  
Рамка на ЕС, насочена към мониторинг 
на публичните бюджети в държавите 
членки е съществувала още преди 
кризата. Комисията носи отговорност 
за това да предупреждава Съвета при 
увеличаващи се фискални дисбалан -
си. Тя не беше подготвена за първите 
искания за финансова помощ.
180  
Комисията не е успяла да оцени 
фискалните дисбаланси непосред -
ствено преди кризата и е надценявала 
стабилността на публичните бюджети. 
Съществена слабост на преценките на 
Комисията преди 2009 г. е липсата на 
докладване относно натрупването на 
условни пасиви в публичния сектор, 
които в много случаи са станали 
действителни задължения по време 
на кризата. Комисията също така не 
е обърнала достатъчно внимание на 
връзката между големите външни 
финансови потоци, състоянието на 
банките и, в крайна сметка, публични -
те финанси. Заради пропуските в из -
вършвания надзор Комисията се е ока -
зала неподготвена за управлението 
на програмите, когато са започнали 
да пристигат искания за финансова 
помощ (вж. точки 35—47).Процес на управление 
на програмите
181  
Комисията е успяла да поеме новите 
си функции за управление на програ -
мите, които по-специално включват 
провеждане на преговори с национал -
ните органи, изготвяне на прогнозите 
за програмите и оценки на недостига 
от финансиране и определяне на не -
обходимите реформи. Това е постиже -
ние, като се имат предвид първоначал -
ните времеви ограничения и липсата 
на предишен опит (вж. точки 45—50).
182  
Комисията успешно се е справила 
с набавянето на необходимата ин -
формация. Тя е увеличавала непре -
къснато броя на мобилизираните 
вътрешни експерти и е ангажирала 
широк кръг заинтересовани лица 
в страните, които са се обърнали за 
подкрепа. Комисията обаче не е моби -
лизирала такъв експертен капацитет 
през 2008—2009 г., както по-късно 
във връзка с програмите за еврозо -
ната, и не е могла да привлече лесно 
външна експерт  на помощ. Политиката 
на Комисията в  областта на човеш -
ките ресурси не е била пригодена за 
справяне с такива големи и значими 
европейски проекти, какъвто очевид -
но е решаването на кризата на дър -
жавния дълг (вж. точки 52—54).
72 Заключения и препоръки
Препоръка 1
Комисията следва да създаде вътреш -
новедомствена рамка, която да поз -
воли бързо мобилизиране на необхо -
димите човешки ресурси и наличния 
експертен опит в различни служби 
на Комисията или извън Комисията, 
в случай че се предвижда прилагането 
на програма за финансова помощ.
Във връзка с Регламент (ЕС) 
№ 472/2013 на Европейския парламент 
и на Съвета Комисията следва да раз -
работи процедури за засилен надзор 
и управление на евентуални нови 
програми за финансова помощ. Про -
цедурите следва изрично да включват 
вариант, при който тези дейности ще 
се извършват единствено от институ -
циите на ЕС.
183  
Изготвянето на макроикономически 
прогнози и прогнози за дефицита не 
е нова дейност. Комисията е използ -
вала съществуващ и доста сложен 
прогнозен механизъм под формата на 
електронни таблици за изчисление. 
Контролът на качеството се е ограни -
чавал най-вече до съгласуването на 
различните части на прогнозите, без 
да се извършва проверка от страна на 
ръководството относно причините за 
прогнозните хипотези. Беше трудно да 
се провери достоверността на ключо -
ви допускания, като например фискал -
ните мултипликатори, не само при 
всеки последващ преглед, но също 
така — от страна на ръководството — 
по време на действителното изготвяне 
на прогнозите (вж. точки 55—70).Препоръка 2
Програмните екипи следва да бъдат 
задължени да вписват систематично 
основните допускания и работата по 
изготвяне на прогнози. Комисията 
следва да въведе инструменти за 
улесняване на документирането. Това 
може да включва автоматично регис -
триране на промените, направени от 
експертите.
Процедурите за контрол на качеството 
следва да включват повече проверки 
на основните допускания и параметри, 
избрани от националните предста -
вителства. Например при прегледа 
на качеството могат да се използват 
референтни прогнози, основаващи 
се на модел, за да се маркират онези 
области, при които има значително 
разминаване между тези прогно -
зи и прогнозите, основаващи се на 
професионална преценка. Това би 
дало възможност за по-целенасочени 
проверки на качеството.
184  
В по-голямата си част програмите са 
добре съобразени с политическите 
приоритети на ЕС и съвременната 
икономическа мисъл. Много от про -
цедурите на Комисията обаче страдат 
от липса на систематично документи -
ране. Процедурите не са били насо -
чени към ретроспективна оценка на 
процеса на вземане на решения. Това 
може да се обясни отчасти с контекста 
на кризата, първоначалните време -
ви ограничения и новостта, която 
представлява за Комисията този тип 
управление на програми. Наличието 
на данни се е подобрило с времето, 
но дори при последните програми, 
липсват някои ключови документи (вж. 
точки 71—75).
73 Заключения и препоръки
Препоръка 3
С цел осигуряване на вътрешна про -
зрачност относно факторите, които са 
в основата на вземането на решения 
по програмата:
а) Служителите, участващи в управ -
лението на програмата, следва 
да съхраняват всички необходи -
ми документи, отнасящи се до 
характеристиките на концепцията 
за разработване на програмата, 
избора на условия и мониторинга 
от страна на Комисията на изпъл -
нението на програмата; както и
б) Ръководителите на програмите 
следва да бъдат задължени да 
документират основните решения 
по програмите в дневник на реше -
нията, така че те да могат да бъдат 
лесно проследявани.
185  
Условията в меморандумите за раз -
бирателство в по-голямата си част са 
обосновани с позоваване на решение -
то на Съвета. Условията обаче не са 
били достатъчно съсредоточени върху 
общите условия на икономическата 
политика, определени от Съвета (вж. 
точки 76—79).
186  
Условията за предоставяне на помощ 
се разглеждат по различен начин 
в зависимост от всяка програма. 
В някои програми като цяло те са били 
по-малко взискателни, а това е позво -
лявало по-лесното им спазване. При 
съпоставяне на страни със сходни 
структурни слабости, беше установе -
но, че изисканите реформи невинаги 
са били пропорционални на възник -
налите проблеми или са извършвани 
по много различни начини. Целите 
за дефицита на някои страни, но не 
всички, са били по-гъвкави, отколкото 
е било оправдано спрямо икономиче -
ската ситуация.187  
Рискът от непоследователно третира -
не на различните държави или нала -
гането на ненужни реформи остава 
предизвикателство за процеса на 
управление на програмите. Кризисни -
ят характер на програмите затруднява 
разработването на подробни указа -
ния, които да ограничават свободата 
на действие на програмните екипи 
и националните органи при изготвя -
нето и договарянето на документите, 
като например решенията на Съвета 
или на меморандумите за разбирател -
ство. Ето защо всяко евентуално реше -
ние трябва да се основава на по-голям 
надзор върху работата на служите -
лите на Комисията и да върви ръка за 
ръка с подобряването на процеса на 
извършване на преглед.
188  
Работата на служителите на Комисията 
завършва с набор от програмни до -
кументи, които осигуряват основа за 
решенията на Комисията (или на члена 
на Европейската комисия от името на 
Комисията) и на Съвета. След края на 
2008 г. както програмните документи, 
така и базисният анализ значително са 
се подобрили. В същото време обаче 
дори в по-новите програмни докумен -
ти липсват някои основни данни (вж. 
точки 97—99).
74 Заключения и препоръки
189  
Характерно за всички области на 
управлението на програмите е използ -
ването на професионалната преценка 
на експерти в конкретни области. 
Основните документи, произтичащи от 
експертен анализ, са били подложени 
на преглед, но това е неудовлетвори -
телно в няколко аспекта. Свързаните 
с анализа изчисления не са били 
разглеждани от лица извън програм -
ния екип, работата на експертите не 
е била проверявана, а контролът на 
качеството също е страдал от липса на 
документация (вж. точки 93—96).
Препоръка 4
Комисията следва да осигури при -
лагането на солидни процедури за 
преглед на управлението на програ -
мите, както и съдържанието на про -
грамните документи, като се отчитат 
наличните ресурси. Хоризонталният 
преглед следва да функционира като 
партньорска проверка на работата, 
извършена от програмните екипи. 
При него следва да се обърне особено 
внимание на хоризонталните аспекти, 
като например сходното третиране на 
държавите, и да се изготви доклад за 
ръководството.190  
Комисията отговаря за мониторин -
га на изпълнението на програмите. 
Основният недостатък в тази област 
се отнася до мониторинга на фискал -
ното изпълнение. Целите за дефицита 
по всяка програма са определени въз 
основа на дефиницията за дефицит 
в ESA. Въпреки че това осигурява 
пълна съгласуваност с процедурата 
при прекомерен дефицит, това озна -
чава също така, че когато трябва да се 
вземе решение за продължаване на 
програмата, докладването на Коми -
сията относно изпълнението на целта 
за дефицита ще бъде не само неточно 
като измерване, но и неточно като 
прогнози (вж. точки 100—103).
Препоръка 5
За целите на мониторинга на бюджета 
Комисията следва да включи в мемо -
рандумите за разбирателство показа -
тели, които да може да отчита в кратки 
срокове, като например тримесечни 
касови салда и/или целеви нива за 
просрочените задължения.
75 Заключения и препоръки
191  
Изпълнението на условията се отчита 
несистематично. За неизпълнението 
на условията се използват множество 
различни изрази, което понякога води 
до неяснота. По отношение на някои 
условия липсва докладване. Други са 
били отчетени като изпълнени, докато 
всъщност това не е така (вж. точки 
104—107). Извършването на ефекти -
вен вътрешен преглед (вж. препоръка 
4) следва да намали риска от тези 
грешки. Въпреки това в процеса на ра -
бота Сметната палата установи други 
слабости в начина, по който са били 
използвани условията. Траншовете са 
били превеждани дори при значител -
ни различия между отделните дър -
жави по отношение на навременното 
изпълнение (вж. точка 200). Програ -
мите включват условия, които не са 
можели да гарантират действително 
изпълнение на реформите или не са 
действително важни за разрешаването 
на кризи и погасяването на заемите.
Препоръка 6
Комисията следва да прецизира роля -
та на програмните условия:
а) В програмните документи след -
ва да се посочва относителна 
значимост на условията като 
предпоставка за отпускането на 
траншовете.
б) Условията следва да се съсредото -
чават върху реформите с високо 
и устойчиво въздействие. Ако 
траншовете зависят от подготви -
телни стъпки, меморандумът за 
разбирателство следва да включва 
условия, които гарантират послед -
ващо приемане на реформите.в) Условията следва да се използват 
умерено и следва изрично да се 
отнасят до реформи, които са от 
съществено значение за разре -
шаването на кризата или изпла -
щането на помощта. Програмните 
екипи следва да бъдат длъжни да 
обосновават необходимостта от 
всяко отделно условие. Изборът на 
условията следва да подлежи на 
вътрешно преразглеждане.
г) Условията следва да се определят 
така, че да може да се следи със 
сигурност за тяхното изпълнение. 
При определянето на условията, 
програмните екипи следва да се 
стремят да идентифицират данни, 
които по-късно да бъдат използ -
вани за оценка на резултатите на 
програмните мерки.
192  
Всички програмни екипи са установи -
ли добре функциониращо неформално 
сътрудничество с МВФ и ЕЦБ. Липсата 
на официални договорености за съ -
трудничество се дължи на сроковете, 
които се е очаквало да бъдат кратки, 
и може би на предпочитанията на ин -
ституциите (вж. точки 108—114).
Препоръка 7
В случай че Комисията трябва да си 
сътрудничи с другите програмни парт -
ньори, тя следва да се стреми да фор -
мализира междуинституционалното 
сътрудничество. Заданието следва да 
определя реда и условията за обмен 
на информация, обработката на пове -
рителна информация и разрешаването 
на различията в мненията.
76 Заключения и препоръки
Операции по 
привличане на заемни 
средства
193  
Всички емисии на облигации са при -
влекли достатъчно търсене от капита -
ловите пазари и са били разпродадени 
изцяло, което представлява успех за 
Комисията в емитирането на дълга. 
Комисията е емитирала облигациите 
своевременно. Окончателните разходи 
по дълга са в съответствие с пазарните 
нива и нивата на сходни организации. 
По отношение на самата процедура це -
новите нива понякога са били по-висо -
ки от ценовото ниво, което първоначал -
но е било посочено от водещите банки. 
Въпреки това допълнителните разходи 
са ограничени (вж. точки 115—122).
194  
Имало е редица пропуски през първи -
те години на процеса на управление 
на дълга. Тези пропуски могат отчасти 
да се обяснят с ограничения брой 
служители на Комисията, определени 
за тази дейност. Тези пропуски не са 
имали явен ефект върху резултата от 
привличането на заемни средства. 
По-голямата част от пропуските са 
били разгледани по същество в по -
следните емисии облигации, пора -
ди което препоръката се отнася до 
слабости, които по време на одита са 
идентифицирани като неуредени (вж. 
точки 123—136).
Препоръка 8
Във връзка с процеса на управление 
на дълга Комисията следва да:
а) осигури повече прозрачност 
относно разпределянето на 
емисиите;
б) поддържа систематично инфор -
мация за всички свои най-важни 
операции с банките във връзка 
с емитирането на облигации;в) настоява банките да поемат анга -
жименти на етапа преди емитира -
нето и след емитирането; както и
г) извършва редовен анализ на фо -
руърдния пазар за определяне на 
характеристиките на всяка емисия 
и оценка на ликвидността на вто -
ричния пазар.
Резултати по 
програмите
195  
Анализът на резултатите следва да бъ -
дат предмет на по-нататъшни иконо -
мически проучвания, за да се подобри 
разбирането за това как страните са 
подходили към необходимостта от ко -
рекции и как въздействието им може 
да бъде разпределено по-равномерно 
в бъдеще.
Използване на финансовата 
помощ
196  
В петте страни общото равнище на фи -
нансовата помощ остава непроменено 
спрямо плана. При все това, налице са 
някои различия в „нивото на достатъч -
ност на финансовата помощ“. Първите 
програми, както и ирландската про -
грама, включват значителен предпазен 
марж. Това е позволило на съответни -
те държави да възстановят по-скъпите 
заеми от МВФ преди падежа им, да 
намалят финансирането на програми -
те или използването на собствените си 
ресурси, или да превишат своите цели 
за резерви в чуждестранна валута.(вж. 
точки 138 и 139).
77 Заключения и препоръки
197  
За разлика от тези страни Португалия 
е била изправена пред значително 
по-високи финансови потребности, 
отколкото са били първоначалните 
оценки, а финансирането по време на 
изпълнението на португалската про -
грама е било ограничено. За посреща -
не на допълнителните си потребности, 
Португалия е трябвало да разчита на 
пазарно финансиране. Финансовата 
помощ за Румъния е била достатъчна, 
за да покрие нуждите на платежния 
баланс на страната, но финансиране -
то на публичния сектор на Румъния 
се е оказало по-проблематично (вж. 
точки 140—143).
Фискални корекции
198  
С някои изключения, ревизираните 
годишни цели за дефицита са из -
пълнени. Действителният състав на 
фискална консолидация като цяло да 
съответства на това, което първона -
чално е било планирано, но подкопа -
ването на данъчните основи е довело 
до загуба на приходи от съществени 
нови данъчни мерки, предприети през 
2009 г. (вж. точки 144—148).
199  
Структурният дефицит на всички 
държави се е подобрил, но с различ -
но темпо, главно поради различните 
отправни точки. Някои резултати на 
фискалната консолидация относно 
дефицита са нетрайни, тъй като дър -
жавите членки използват еднократни 
мерки за постигане на своите цели 
(вж. точки 149—154).Структурни условия
200  
Държавите членки в различна степен 
спазват крайните срокове, определени 
в меморандума за разбирателство. 
Случаите на забавяне се дължат пре -
димно на причини извън контрола на 
Комисията. В някои случаи първона -
чалният срок е бил прекалено нереа -
листичен, предвид мащаба на рефор -
мата. Въпреки че държавите могат да 
не изпълнят първоначално определе -
ния срок, в много случаи условията са 
били изпълнени след известно време 
(вж. точки 155—157).
201  
Еднаква вероятност е съществувала 
да бъдат изпълнени в първоначално 
определения срок както значимите 
условия, така и условията с по-малка 
значимост. В края на програмата сте -
пента на изпълнение на по-значимите 
условия обикновено е била по-висока, 
което показва, че Комисията отчасти 
насочва вниманието си към най-нале -
жащите реформи с наближаването на 
края на програмите (вж. точка 158).
202  
Програмните условия успешно са 
задействали реформи, и повечето от 
тях са продължили след края на про -
грамата, като по време на одита бяха 
констатирани редки обрати. Постигна -
ти са осезаеми подобрения в случаите 
когато програмите са били насочени 
към реформи в някои конкретни 
области. В някои области програмите 
са спомогнали за насърчаване на нови 
реформи, докато в други те са дали 
стимул за ускоряване на изпълнение -
то на съществуващите национални 
планове. Въпреки това, изпълнение -
то на редица условия не е успяло да 
постигне ефектите, които са били 
предвидени и заради които условията 
са били включени в програмата (вж. 
точки 159—164).
78 Заключения и препоръки
Макроикономически 
резултати
203  
Освен че са имали за цел консолиди -
рането на бюджетните сметки и ста -
билизирането на финансовия сектор, 
програмите са били насочени и към 
възстановяване на външния баланс 
чрез увеличаване на икономическата 
конкурентоспособност. В четири от 
петте одитирани страни промените 
в текущия баланс са станали по-бързо 
от предвиденото. Това се обяснява 
главно с неочакваното подобрение на 
баланса на приходите и, в по-малка 
степен, със също така неочакваното 
подобрение на търговския баланс. 
Вносът е бил по-нисък от очакваното, 
което се дължи главно на спад в БВП. 
Когато износът също е намалял спря -
мо очакваното, обикновено причината 
е била във външни фактори (предимно 
на спад в БВП на търговските партньо -
ри) (вж. точки 165—172).204  
Вътрешната девалвация е ключов 
елемент на макроикономическата 
стратегия в три държави, в които е бил 
разработен набор от политики за 
възстановяване на международната 
конкурентоспособност чрез съсредо -
точаване основно върху намаляването 
на разходите за труд. На практика, 
корекциите във възнагражденията са 
се прилагали към новоназначаваните 
лица по време на рецесията, а запла -
тите на заварените работещи почти не 
са намалени (вж. точки 173 и 174).
Препоръка 9
Комисията следва да се информира 
още по-добре за това как държавите 
са извършили корекциите си, така че 
да се обърне по-голямо внимание на 
поуките, извлечени от програмите. До -
пълнително могат да бъдат проучени 
следните въпроси:
а) отражение на мерките за възста -
новяване на конкурентоспособ -
ността, като например вътрешната 
девалвация;
б) социално въздействие и споделя -
не на тежестта на програмата за 
корекции; както и
в) определяне на последовател -
ността на корективните мерки.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Milan Martin 
CVIKL — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 
11 ноември 2015 г.
 За Сметната палата
 Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

79
 Приложения
Причини, налагащи искането на помощ
Всяка от кризисните ситуации е била класифицирана според категориите, използвани в академичната 
литература1.
Държава Тип криза Причини, налагащи искането на помощ
УнгарияКриза на платежния 
балансРухването на компанията Lehman Brothers предизвика низходяща динамика в нагласите на инвес -
титорите в началото на октомври 2008 г. Това доведе до разпродаване на държавни ценни книжа, 
неуспешен аукцион на облигации и рязко обезценяване на валутата. Стресът на валутните пазари 
доведе до напрежение по отношение на ликвидността в банките, които се сблъскват с трудности при 
рефинансирането на валутните суапове.
Унгария поиска финансова помощ поради опасения, че увеличаващата се паника би нарушила пазар -
ните механизми до такава степен, че да настъпи внезапен срив в капацитета на Унгария за външно 
финансиране.
Източник: Първоначални програмни документи на Комисията (2008 г.), последваща оценка на МВФ 
в Унгария (2011 г.).
ЛатвияКриза на платежния 
баланс
Банкова кризаПрез трите месеца преди подаването на искането за помощ, депозитите са били намалели с 10 %. Това 
започна с масово изтегляне от Parex Bank, която имаше сериозни проблеми с ликвидността, след като 
загуби над една четвърт от своите депозити. В същия период официалните резерви намаляха с почти 
20 %, тъй като централната банка продаде чуждестранна валута, за да подкрепи валутния курс. През 
ноември правителството реши да се намеси и национализира Parex Bank. През декември правител -
ството наложи ограничения на тегленето на депозити от Parex.
Според министър-председателя, Латвия се нуждаела от финансова помощ поради три причини: за 
управление на Parex Bank, за финансиране на бюджетния дефицит, и за стабилизиране на финансовия 
пазар.
Нарастващата загриженост относно финансовата система и външния дълг на Латвия доведе до криза 
на платежния баланс и банкова криза.
Източник:  Latvia’s IMF Request (2009), Аslund, Anders and Valdis Dombrovskis (2011): ‚How Latvia Came 
Through The Financial Crisis’, Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths 
and Bertrand Gruss (2013): ’Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis’, проект от заключителната 
конференция, който ще бъде представен през есента на 2013 г. на Brookings Panel on Economic Activity
РумънияКриза на платежния 
балансС настъпването на световната финансова криза през 2008 г., вътрешните финансови пазари и банко -
вата система бяха подложени на силен натиск. Достъпът до външно финансиране беше ограничен, 
което доведе до рязко повишаване на лихвените проценти. Забавянето в капиталовите потоци доведе 
до значителна обезценка на обменния курс, в размер на над 15 %, влошаване на качеството нате 
и допълнително отслабване на счетоводните баланси на банките.
Централната банка се намеси, за да стабилизира румънската лея. Кредитният рейтинг на Румъния 
беше понижен до степен под инвестиционния рейтинг, което увеличи както рисковата премия, така 
и разходите за набиране на заемни средства. Доходността по държавните ценни книжа достигна 9 %.
В контекста на силно нарасналото нежелание за поемане на риск, увеличения натиск върху обменния 
курс и все по-ограничения достъп до пазара на облигации за държавните заеми, румънските власти 
отправиха искане за финансова помощ през март 2009 г.
Източник:  IMF: Romania: Request for Stand-By Arrangement (2009), IMF Ex-post evaluation Romania (2012), 
European Commission: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for 
Romania, European Economy, Occasional Papers 156 (2013).Приложение I
80 Приложения
Държава Тип криза Причини, налагащи искането на помощ
Ирландия Банкова кризаОт края на 2007 г. доверието на инвеститорите в ирландския сектор за недвижимо имущество се стопи 
заради опасения за свръхпредлагане и ценови балон. Това постави пред Ирландия два проблема — 
рязък спад в цикличните приходи, свързани със строителството, и внезапна поява на големи загуби 
в националната банкова система.
През 2008—2010 г. Ирландия предприе важни мерки за укрепване на банковия си сектор. Правител -
ството предостави гаранции за задълженията на местните банки. То инжектира в банковия сектор 
капитал в размер на повече от 20 % от БВП на страната. Националната агенция за управление на 
активите пое активи като земя и имоти за строителство от банките в затруднено положение.
Задълженията на правителството към финансовия сектор обаче предизвикаха рекордно повишение 
на спредовете по държавните облигации и значително намалиха достъпа до пазара за страната.
Източник: Ireland: Letter of Intent (2010), IMF: Ireland: Request for an Extended Arrangement (2010), 
European Commission (2011).
ПортугалияКриза на държавния 
дългПериодът преди искането за финансова помощ беше белязан от неблагоприятни тенденции в публич -
ните финанси и влошаващите се икономически перспективи. Това доведе до влошаване на доверието 
и увеличаване на пазарния натиск върху португалския дълг, подсилени от силно отрицателните 
тенденции на пазарите на държавни облигации в еврозоната.
Тъй като достъпът до пазара е бил затруднен, правителството все по-често е прибягвало до емисии на 
ценни книжа с все по-кратък матуритет и други видове финансиране (като например частни емисии 
ценни книжа, синдикирани емисии и значително краткосрочно финансиране от местни банки). В на -
чалото на май 2011 г., спредовете на 10-годишни португалски държавни облигации спрямо германски 
държавни облигации нараснаха до 650 базисни пункта.
След като агенциите за кредитен рейтинг неколкократно понижиха рейтинга на португалските дър -
жавни облигации, Португалия загуби възможност да се рефинансира при лихвени ставки, съвмести -
ми с дългосрочната фискална устойчивост.
Източник: European Commission: The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy, 
Occasional Papers 79, (2011); IMF: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility 
(2011).
1 Claessens и Kose (2013 г.); Laeven и Valencia (2012 г.); Kaminsky и Reinhart (1999 г.).Приложение I
81 Приложения
Механизми за отпускане на заеми за петте държави
Подкрепа за платежния баланс Европейски механизъм за финансо -
во стабилизиране (ЕМФС)Европейски инструмент за финан -
сова стабилност (ЕИФС)
Институционална 
формаМеханизъм на ЕС Механизъм на ЕСЧастно дружество, собственост на 
страните от еврозоната
Структура на 
капиталаГаранции от бюджета на ЕС Гаранции от бюджета на ЕС Гаранции от страните от еврозоната
Кредитен капаци -
тет в евро50 млрд. евро 60 млрд. евро 440 млрд. евро
Инструменти Заеми, кредитни линии Заеми, кредитни линииЗаеми, покупки на облигации на пър -
вичния и на вторичния пазар
Срок Постоянен механизъм Временен механизъм Временен механизъм
Главни органи 
за вземане на 
решенияСъветът, взимащ решения с гласовете на квалифицирано мнозинство по предло -
жение на Европейската комисияСъвет на директорите на ЕИФС (члено -
вете на Еврогрупата)
Правно основание 
за финансирането(член  143 от Договора за функционира -
нето на ЕС)(член  122 от Договора за функционира -
нето на ЕС)Междуправителствено решение
Източник: ЕСП.
В таблицата не са включени другите два механизма — Междуправителствени заеми за Гърция и Европейския 
механизъм за стабилност — които са били въведени, за да предоставят финансова помощ на държавите от 
еврозоната.Приложение ІІ
82 Приложения
Методология на одита
Установяване на одитните критерии
1. Сметната палата идентифицира добри управленски практики и критерии за оценка, извлечени от оценките 
на програмите на МВФ, последващите оценки на механизма на ЕС за подпомагане на платежния баланс на 
трети държави, предишни доклади на Сметната палата относно макрофинансовата помощ, насоки и дру -
ги публикации от независими институти и мозъчни тръстове и академични изследвания. В  таблица 1  са 
представени основните използвани източници.
Таблица 1 — Основни източници за определяне на одитните критерии
МВФ и Независима служба за оценяване на МВФ
IMF Conditionality guidelines: IMF Guidelines on Conditionality (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006); 2011 Review of 
Conditionality (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, IMF, 2011
Европейска комисия
Насоки относно планирането, разработването и управлението на общата бюджетна подкрепа, 2007 г.
Окончателен доклад: Мета оценка на операциите за макрофинансова помощ (2004—2008 г.) (2009 г.)
Насоки за последваща оценка на макрофинансовата помощ и операциите, свързани с платежния баланс (2010 г.)
Оценка на дейностите по фискален надзор, Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ (2010 г.)
Европейска сметна палата
Special Report No 5/2001: Counterpart funds structural adjustment support earmarked for budget aid (seventh and eight EDFs)
Специален доклад № 2/2005 „Бюджетна подкрепа за държавите от АКТБ в рамките на ЕФР— управление от страна на Комисията на компонента, 
засягащ реформите на публичните финанси
Специален доклад № 11/2010 „Управление на Комисията по отношение на общата бюджетна подкрепа за държавите от АКТБ, Латинска Америка 
и Азия“Приложение ІІІ
83 Приложения
2. С цел да идентифицира най-добрите практики в областта на управлението на публичния дълг, отношения -
та с инвеститорите и прозрачността при емитиране на дългови инструменти, Сметната палата заимства от 
работата и насоките, публикувани от следните организации:
а) МВФ и Световната банка, в частност различните варианти на насоките за управление на публичния 
дълг (2001, 2003, 2007 и 2014 г.) и за използването на синдикиране (2010 и 2013 г.);
б) Организация за икономическо сътрудничество и развитие, по-специално анализ по държави на проце -
дурите за емитиране на държавен дълг (2009 г.);
в) Банка за международни разплащания; както и
г) частни асоциации като Международната асоциация на капиталовия пазар, Асоциацията за финансови 
пазари в Европа и Институтът по международни финанси.
Анализ на структурните условия
3. Анализът на структурните условия е извършен въз основа на извадка (вж. таблица 2 ). Областите са избра -
ни след оценка на тяхната относителна тежест за всяка програма.
Таблица 2 — Обобщение на извадката
Унгария Латвия Румъния Ирландия Португалия
Брой анализирани условия 44 56 67 59 135
Приблизителен обхват  
(оценка чрез екстраполация на данните от извадката)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Тематичен обхват
Управление на публичните финанси  
(напр. фискална отговорност, обществени поръчки)x x x x x
Реформа на публичната администрация и/или заплащане -
то в публичната администрацияx x x x
Пенсии x x x x
Структурни фондове x x x
Държавни предприятия, приватизация,  
публично-частни партньорстваx x x
Бизнес среда x x
x x x x
Финансов сектор (коефициенти на капиталова адекватност, 
банков надзор)x x x
1 73 % от условията представляват изцяло структурни условия. Останалите 27 % са условия, свързани само с фискалната политика.
Източник: ЕСП.Приложение III
84 Приложения
4. Сходните условия в различните варианти на меморандумите за разбирателство са групирани, с цел избяг -
ване на ненужни повторения. Делът на групираните условия е сравнен с броя на условията в различните 
меморандуми за разбирателство, за да се установи последователността на условията.
5. Групираните условия са класифицирани в три категории структурно съдържание:
i) Ниско структурно съдържание — тази категория включва условия, които сами по себе си не биха 
допринесли съществени икономически промени. Въпреки това тези условия биха могли да се използ -
ват като подготвителни стъпки за по-значителни реформи. Примери за такива условия могат да бъдат: 
i) еднократни действия, като например единична оценка; ii) изготвяне и публикуване на планове или 
стратегии; и iii) продължаване на определени дейности.
ii) Средна степен на структурно съдържание — тази категория включва условия, които имат потенциал 
за оказване на незабавен значителен ефект върху поведението на дадена група икономически субекти 
(напр. ръководители в публичната власт, предприятия, потребители, служители и притежатели на 
лицензи). За да могат обаче тези последици да бъдат с продължително действие, необходими са допъл -
нителни мерки по проследяване на тяхното развитие. Тази категория включва четири вида условия. 
На първо място — условия, задължаващи изпълнителната власт да предприеме действия, които могат 
да имат незабавен ефект. Тези условия могат дори да предизвикат изключително важен макроиконо -
мически ефект (например ако правителството реши да намали минималната работна заплата), но те се 
лесно обратими. На второ място — условия, задължаващи правителството редовно да извършва една 
и съща дейност (напр. редовен бюджетен мониторинг). На трето място — условия, налагащи изпъл -
нението на различни административни мерки, като например реорганизация на централното прави -
телство, или мерки, водещи до прилагането на съществуващо законодателство. На четвърто място — 
всички еднократни действия.
iii) Високо структурно съдържание — в тази категория са включени условия, които сами по себе си биха 
довели до трайни промени в икономиката. Тези условия могат да имат много широки и значими после -
дици, но тези последици могат да бъдат съсредоточени върху малко на брой икономически субекти. 
Най-често срещаните условия в тази категория изискват извършването на законодателни промени от 
националния парламент. В тази категория се включват също значителните промени в институционал -
ната уредба, например създаването на фискален съвет или преструктурирането на местната админи -
страция, както и приватизацията1.
6. Изпълнението на условията беше оценено спрямо спазването на първоначалния срок и статуса на изпъл -
нение към момента на провеждане на одита. Обикновено оценката се основава на наличните мониторин -
гови доклади. В анализа на изпълнението на условията не бяха разгледани следните видове условия:
i) неясно дефинирани условия — условия, които не ни позволиха да ги класифицираме в съответната 
категория съгласно тяхното структурно съдържание;
ii) постоянни условия — условия, които изискват определени дейности да бъдат извършвани всяко три -
месечие; и
iii) условия без определен срок.
1 Национализацията или мерките за подпомагане на банките не са включени в тази категория.Приложение III
85 Приложения
7. За да отчетем ситуациите, за които не може да се получат данни за изпълнението на условията, всички ста -
тистически тестове бяха извършени най-малко два пъти — i) въз основа на регистрите с данни без тези, от 
които не може да се получи информация за изпълнението; и ii) въз основа на всички регистри с данни, като 
липсващите стойности в регистрите са третирани като неизпълнение.
Разходи по дълга
8. По отношение на ценообразуването на емисиите, като показател за това какво пазарите считат за преоб -
ладаваща безрискова възвръщаемост за даден матуритет към момента на пускането на емисията, бяха 
използвани лихвените проценти по суаповете на активи. Като референтна стойност за доходността на еми -
сията, постигната от ЕС и други сходни организации емитенти, са използвани средните нива на суаповите 
лихвени проценти „купува“ и „продава“ (т.e. средното суапово ниво)2. Данните са получени от Блумбърг, 
или когато липсват — са изчислени като разликата между доходността на емисията и средното суапово 
ниво в деня на обявяването.
2 Европейска инвестиционна банка, Европейски инструмент за финансова стабилност, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Приложение III
86
При сравнението на програмите също така е важно 
да се отчетат различните основни обстоятелства, 
политически, административни и институционални 
ограничения в държавите бенефициери и как те са 
се променили с времето. Държавите могат да имат 
структурни слабости, които на повърхността изглеж -
дат сходни, но въпреки това се преодоляват най-
добре чрез различен набор от политики. Гъвкавостта 
за адаптиране и коригиране на програмите според 
нуждите и ограниченията на отделните държави е от 
съществено значение за техния успех. Качеството 
на програмата не може да се оцени въз основа на 
съпоставяне на редицата структурни условия.
Комисията вече постигна значителен напредък по 
време на програмите, разглеждани в настоящия одит 
и след приключването им. Това включва мобилизи -
ране на допълнителен експертен опит и финансови 
ресурси, както и засилване на икономическото управ -
ление на ЕС и механизмите за финансова помощ. 
Комисията възнамерява да стъпи на тези промени 
и да въведе допълнителни подобрения, както е изло -
жено в нейния отговор по препоръките от одита.
III
През периода преди кризата вече съществуваше 
добре установена рамка за фискален надзор. Маща -
бът и характерът на световната финансова криза от 
2007—2008 г. бяха безпрецедентни. Това определи 
внезапното и хаотично материализиране на дисба -
ланси в редица държави от ЕС.
Кризата показа, че предхождащата кризата рамка за 
надзор не е напълно адекватна за идентифициране на 
рисковете в основните фискални позиции във време 
на безпрецедентна икономическа криза. Тя очерта 
и степента на разпространение сред държавите 
и необходимостта от възприемане на по-всеобхватен 
подход спрямо надзора в банковия сектор и по-ши -
рока макроикономика. Реакцията на финансовите 
пазари — която беше от съществено значение за 
ускоряването на кризата — обаче беше нов и особено 
труден за прогнозиране ефект. Когато държавите 
поискаха финансова помощ, вече се извършваше 
неофициален мониторинг на влошаващата се ситу -
ация и Комисията беше в тесен контакт с национал -
ните органи. Искането за програма за финансова 
помощ трябва да се отправи от държавата членка 
бенефициер, а не от Комисията. Също така в сравне -
ние с условията по програмата обичайната рамка за 
надзор предвижда по-ограничена роля за Комиси -
ята по отношение на мониторинга на националната Кратко изложение
I
Комисията приветства настоящия одит на работата по 
програмите, подпомагани с финансовата помощ по пла -
тежния баланс (ПБ) и Европейския механизъм за финан -
сово стабилизиране (ЕМСФ). Тези програми постигнаха 
своите основни икономически цели, които бяха завръ -
щане на държавите на финансовите пазари, постигане 
на устойчиви публични финанси и възстановяване на 
растежа, водещо до намаляване на безработицата.
Влиянието и развитието на кризата беше безпреце -
дентно, както в Европа, така и в световен мащаб. Да 
се прогнозират предварително пълните последици 
от бързото коригиране на дисбалансите беше много 
трудно. В такива кризисни условия стандартните 
функции за икономическа реакция губят способ -
ност  та си да опишат адекватно взаимовръзките 
между редица икономически показатели. Комисията 
и ЕС трябваше да действат бързо, изправени пред 
много висока несигурност и системен държавен 
и ликвиден риск, които представляваха предизвика -
телство за стабилността на цялата финансова система 
и платежоспособността на държавите.
В началото на кризата вече съществуваше рамка за 
многостранен надзор, но тя не се оказа достатъчно 
адекватна. Макар че Комисията имаше ограничен 
опит по отношение на вида и мащаба на необходимата 
интервенция, тя бързо разработи инструментариум 
за разрешаване на кризата. Програмите за финансова 
помощ по ПБ за държави — членки на ЕС, бяха въве -
дени спешно и при трудни условия. Необходимостта 
от програмите по ЕМСФ беше също толкова спешна 
поради високия риск от разпространение в други 
държави от еврозоната и допълнителното затруд -
нение поради това, че се финансираха чрез току-що 
създадени финансови инструменти. Комисията беше 
изправена пред сериозни ограничения на човешките 
ресурси и трябваше бързо да научи много. Програ -
мите представляваха комплексни инструменти за 
справяне с непредвидими кризисни ситуации.
Приносът на държавите бенефициери в проектира -
нето и развитието на програмата беше от съществено 
значение. Той отразява не само различните условия 
в тях, но и различните политически предпочитания, 
и е най-важният фактор, гарантиращ запазването на 
контрола върху програмата за реформи. Без контрол 
вероятността за успех на програмата значително 
намалява.Отговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 87
Трябва да се признае, че прогнозирането не е точна 
наука. Прогнозите на Комисията показват добри 
резултати по отношение на точността.
Предхождащата кризата рамка за икономическо 
управление на ЕС беше насочена преди всичко към 
фискалната политика, като по-специално мониторин -
гът на финансовия риск е оставен на централните 
банки и националните надзорни органи. В резултат от 
липсата на интегрирана европейска надзорна и регу -
латорна структура за финансови институции важни 
рискове не бяха оповестявани систематично. От 
началото на кризата е постигнат значителен напредък 
по отношение на преодоляване на тези институцио -
нални и управленски недостатъци. Рамката за надзор 
беше преработена и беше осъществен тесен контакт 
между Комисията и новосъздадените Европейски 
съвет за системен риск (ЕССР) и Европейски надзорни 
органи (ЕНО).
Въпреки това фактът, че като следствие от безпре -
цедентния характер и мащаб на финансовата криза 
правителствата предприеха мерки за подпомагане 
на финансовия сектор, което в някои случаи имаше 
съществено въздействие върху публичните финанси, 
не би могъл да бъде лесно предвиден предварително.
V
Рамката за макроикономически надзор е допълващ 
процес, който не представлява част от Пакта за 
стабилност и растеж (ПСР). ПСР се състои от набор 
от правни и политически актове, свързани с фискал -
ния надзор. В началото на кризата ПСР съществу -
ваше от десет години и беше преразгледан малко 
преди това — през 2005 г., с цел да засили ролята на 
основната фискална позиция. Комисията е решена 
да се поучи от станалите очевидни недостатъци и го 
прераз  гледа отново през 2011, 2013 и 2014 г.
Свързването на ПСР и подготвеността на Комисията 
да управлява програми не отчита съображението, 
че реформите както на ПСР , така и за въвеждане на 
макроикономически надзор, имаха за цел преодоля -
ване на недостатъците в механизмите за надзор. Това 
позволява дисбалансите да се установят навреме, 
за да се вземат необходимите политически реше -
ния, с които да се помогне на държавите да бъдат 
по-добре подготвени за посрещане на криза. Управ -
лението на финансовата помощ е отделна точка от 
установяването на рискове.икономика и решенията относно фискалната поли -
тика, както и предоставяне препоръки относно 
политиката.
Реакцията на кризата беше незабавна и всеобхватна. 
Тя включваше укрепване на цялостното икономиче -
ско управление на ЕС с интегрирана система от евро -
пейски финансови надзорни органи (ЕССР , ЕБО, ЕОЦПК 
и ЕОЗППО) и регулаторна структура за финансови 
институции (т.е. банковия съюз). Бяха въведени също 
така пакет от шест и пакет от два законодателни акта 
за отстраняване на слабостите в надзора, установени 
по време на кризата. По-конкретно пакетът от шест 
законодателни акта включваше процедурата при 
макроикономически дисбаланси, която превръща 
мониторинга на макроикономическите и финансо -
вите дисбаланси в основна част от икономическото 
наблюдение в ЕС.
Фактът, че действията на Комисията не бяха пред -
прие  ти изолирано, а в рамките на сложна институ -
ционална структура, не е надлежно отчетен в оцен -
ката на работата на Комисията. Ролята на МВФ и — за 
държавите от еврозоната — на ЕЦБ в подготовката 
и мониторинга на програмите е омаловажена. Ролята 
на Съвета като основен орган за вземане на решения 
също не е достатъчно оценена.
IV
Макроикономическите и бюджетните резултати за 
2008 г. като цяло се различаваха значително от пър -
воначалните изчисления в прогнозите на значителен 
брой институции, включително на Комисията. Това 
е свързано с внезапното коригиране на дисбалансите 
и безпрецедентния характер на кризата, която днес 
се приема като събитие с много малка статистическа 
вероятност, т.е. много малко вероятно събитие сред 
възможните други такива. В допълнение, прогнозите 
винаги са били базирани на информацията, налична 
в даден момент от времето, следователно последва -
щите развития и изменения на данните естествено 
променят ситуацията и перспективите.
Отговори на Комисията 88
IX
Комисията би искала да подчертае важността на 
ясното разграничаване между предоставяне на необ -
ходимата информация за вземане на добре информи -
рано решение в съответния момент и възможността 
за предоставяне на пълна документация на по-късен 
етап.
В ранната фаза на програмите Комисията работи 
под сериозен времеви натиск и беше необходимо да 
въведе надеждни и ефективни процедури за управ -
ление на кризата. Комисията приема, че в управле -
нието на документацията в началото на програмните 
процеси и както и в процеса на „учене чрез практика“ 
е имало недостатъци.
Комисията предостави на Палатата значително коли -
чество информация, включително таблици, относно 
данните и допусканията, на които се основават първо -
началните изчисления на недостига на финансиране. 
Бяха предоставени работни документи за всички 
разглеждани по програмата държави.
X
Комисията не е съгласна, че в документите от послед -
ните програми липсва съществена информация. 
Програмните документи за Португалия и Ирландия 
бяха много подробни.
XI
Комисията не е съгласна, че в меморандумите за раз -
бирателство (МР) е имало условия, които не са били 
съсредоточени върху общите условия на икономиче -
ската политика, определени от Съвета.
Общите условия на икономическата политика, 
определени от Съвета, са „общи“ и не са предназна -
чени да предоставят изчерпателен списък с условия. 
Тяхното изпълнение — по-специално във връзка със 
структурни въпроси — често изисква широк набор 
от мерки в МР за укрепване на основната позиция на 
една икономика.
В допълнение, МР са резултат от преговори с поли -
тическите органи на съответната държава членка, 
чийто принос е от основно значение за успеха на 
програмата.VIII
Докладът правилно посочва ползването на редица 
таблици и първоначални проблеми с документаци -
ята. Инструментите за прогнозиране на Комисията са 
толкова сложни, колкото е необходимо.
Прогнозирането на икономиката не може да се 
предприема като се използва просто приложение. 
Прогнозите на Комисията трябва да обхващат голям 
набор от показатели. Това задължително води до 
голям и твърде сложен набор от данни, с който 
длъжностните лица, отговарящи за различните дър -
жави, работят при изготвянето на дадена прогноза. 
Използването на таблиците изисква експертен опит 
и професионална преценка. Методът за прогнози -
ране на Комисията е в съответствие с практиката на 
други организации, занимаващи се с икономическо 
прогнозиране.
Комисията изразява несъгласие с декларираното от 
Палатата във връзка със затруднението при оцен -
ката на допусканията в прогнозата. Допусканията 
в основата на прогнозите са описани в Документа за 
позиция, който се изготвя в началото на всеки кръг 
от прогнози. След това допусканията се актуализират 
преди всяко последващо запазване на прогнозите 
и се публикуват във всяка прогноза. Редица срещи 
по време на подготовката на периодичните прогнози 
на Комисията събират на едно място национални 
служители, експерти от хоризонтални звена и висши 
ръководители. Обсъждането на допусканията в осно -
вата на прогнозите е ключов елемент от тези срещи. 
Освен това хоризонталните звена извършват систе -
матична проверка на математическата и икономиче -
ската последователност на прогнозите, изготвяни от 
отделите, отговарящи за различните държави.
По-специално Комисията е обяснила внимателно 
оценката си на фискалните мултипликатори в осно -
вата на прогнозата (вж. например Каре I.5 на стр. 41 от 
прогнозата от есента на 2012 г.). През 2013 г. ГД „Ико -
номически и финансови въпроси“ извърши оценка 
на косвения фискален мултипликатор. Мултипликато -
рите попадат изцяло в обхвата, посочен в емпирич -
ната и теоретичната литература.
Отговори на Комисията 89
XIII
В рамките на Комисията се извършва преглед на 
изчисленията в основата на програмните решения от 
служители извън основния програмен екип, вклю -
чително висшето ръководство и ръководителите на 
хоризонтални звена. Докладите за преглед бяха пред -
мет на процедури по консултации със съответните 
генерални дирекции.
Освен това Комисията работи в тясно сътрудничество 
с МВФ и ЕЦБ по програмите по ЕМФС. Проекти на про -
грамните документи бяха непрекъснато обменяни 
и сверявани между партниращите институции, като 
всички работеха активно с националните органи.
Накрая, резултатите от преговорите бяха подробно 
докладвани на ИФК и EWG за осигуряване на прозрач -
ност на резултата.
XIV
Вж. отговора на Комисията на параграф X.
XV
Използването на цели относно дефицита на база 
текущо начисляване е подкрепено от правната рамка, 
на която се основава икономическото наблюдение 
в ЕС, и гарантира междудържавна съгласуваност. 
Всички държави — членки на ЕС, включително тези 
в програма за финансово адаптиране, са предмет 
на общите фискални правила на ЕС. Съгласно Про -
токол № 12 от Договора за функционирането на 
Европейския съюз, който определя референтните 
стойности за процедурата при прекомерен дефи -
цит, дефицитът се измерва съгласно Европейската 
система от сметки (ЕСС), която е на база текущо 
начисляване. Следователно използването на данни 
от национални сметки за определяне на фискалните 
цели и за мониторинг изглежда повече от оправдано 
в общата европейска структура.
Концептуално принципът за текущо начисляване, 
въведен с ESA95, беше важно нововъведение, моти -
вирано тогава от недостатъците на паричните сметки. 
Един от тези недостатъци е, че паричните сметки са 
по-податливи на манипулация и предлагат по-малко 
надеждна икономическа картина.Различни подходи
Според Комисията беше целесъобразно всяка 
програма да отразява специфичните за всяка страна 
икономически условия, институционална структура, 
обстоятелства и предпочитания.
XII
Макар че Комисията е съгласна, че рискът от непо -
следователно третиране на различните държави или 
искането за ненужни реформи остава предизвикател -
ство за процеса на управление на програмата, спред 
нея беше целесъобразно и необходимо програмите 
да се управляват по специфичен за всяка страна 
начин. Беше желателно да има гъвкавост, като се има 
предвид разнообразният набор от икономически, 
политически и административни условия в различ -
ните държави и важната роля на страната бенефи -
циер в проектирането и развитието на програмата. 
Държавите могат да имат структурни слабости, които 
изглеждат сходни на повърхността, но въпреки това 
се преодоляват най-добре чрез различен набор от 
политики.
Приносът на държавите бенефициери в проектира -
нето и развитието на програмата, който отразява 
не само техните различни условия, но и различните 
политически предпочитания, е най-важният фактор, 
гарантиращ запазването на контрола върху програ -
мата за реформи.
Комисията приема, че са необходими подобрения на 
съгласуваността, с която се категоризират условията.
Според Комисията концепцията за „структурно 
съдържание“, използвана от Палатата, не е смислен 
измерител за анализиране на мерките на полити -
ката и съставянето на заключения относно тяхната 
важност. Също така е вярно, че условията се разви -
ват по време на съществуването на една програма. 
Една структурна реформа, която Палатата в крайна 
сметка би класифицирала като „високо съдържание“, 
би могла да изисква предварителни стъпки с „ниско 
съдържание“, за да може да бъде оценена и подгот -
вена подходящо. Смекчаването на някои цели за 
дефицита беше базирано на цялостно становище за 
целесъобразността на първоначалните цели. Това 
беше извършено въз основа на внимателен анализ, 
като се отчетоха редица специфични за отделните 
държави развития, а не само растежа на БВП.
Отговори на Комисията 90
XVII
Кратките срокове за изпълнение на реформи поня -
кога впоследствие могат да бъдат определени като 
нереалистични, но те са били поставени много амби -
циозно, за да се насърчат по-бързи действия.
Комисията не е съгласна, че изпълнението на 
най-важните условия е било оставено за по-късната 
част на програмите. Кризисните условия и полити -
ческият импулс за реформи означаваха, че важни 
и трудни реформи бяха съсредоточени в началото на 
програмата.
Препоръки
Комисията приема Препоръка а).
От своя страна Комисията подобри мобилизирането 
на експертен опит в годините на кризата. Тя успя да 
мобилизира повече експертен опит в програмите от 
еврозоната, които започнаха по-късно от програмите 
извън еврозоната. Наскоро в рамките на Комисията 
беше създадена Службата за подкрепа за структур -
ната реформа (SRSS). Комисията ще проучи как някои 
важни принципи за бърза мобилизация на необходим 
експертен опит биха могли да бъдат допълнително 
укрепени в общоинституционална рамка, където 
е целесъобразно.
Комисията ще се съобрази с необходимостта от 
разработване на процедури за подобряване на над -
зора и управлението на възможни нови програми за 
финансова помощ за държави от еврозоната в контек -
ста на пакета от два законодателни акта.
Комисията приема Препоръка б), като в същото време 
подчертава необходимостта да се гарантира, че 
дейностите по документиране няма да представляват 
непропорционална тежест за експертите по прогно -
зиране, по-специално в програмен контекст.
Комисията вече е подобрила процедурите и управле -
нието на документите от стартирането на първите 
програми. Тя ще се стреми да подобри допълнително 
изпълнението на своята политика за управление на 
документи и контрол на качеството.Определението на целите в съответствие с ЕСС обаче 
отменя правото на Комисията да използва в своя 
мониторинг други налични източници на инфор -
мация и данни, където това е необходимо. Това 
може да включва фискални данни на касова основа, 
особено като се има предвид, че те стават достъпни 
по-бързо в сравнение с данните на база начисляване. 
Данните на касова основа трябва да се тълкуват, като 
надлежно се отчете различната им концептуална 
основа.
Като цяло, правилното използване на повече източ -
ници на данни с различна концептуална основа и дос -
тъпност може само да помогне за подобряването на 
мониторинга на програмните цели и да подкрепи 
вземането на решения, където това е необходимо.
XVI
Програмите са заложили планове за фискално адап -
тиране в съответствие с изискванията на ПСР , като се 
отчитат специфичните за отделните държави условия 
и програмни цели. Въпреки че програмите отчитат 
целесъобразните фактори при проектирането на 
скоростта на структурните подобрения, евентуалният 
резултат може да бъде засегнат от по-широк набор 
от фактори, свързани с външната среда. Те включват 
изключителни обстоятелства (например по-сериозна 
рецесия от предвижданата първоначално), равнища 
на инфлацията, структурата на растежа, пазарни 
нагласи, засягащи разходите по дълга, както и послед -
ващи изменения на данните.
Поради това е необходима гъвкавост за адаптиране 
към новите условия. Това се признава и в рамката за 
фискален надзор на ЕС.
В някои ситуации еднократните мерки може да са 
неизбежни (решения на Съда, операции за спасяване 
на банки), но тяхната класификация като такива гаран -
тира, че те са признати за временни. Те не са вклю -
чени в структурното салдо, именно за да се избегне 
прекомерното прибягване на правителствата към 
такива мерки. Освен това е съвсем естествено струк -
турните салда на различните държави да се променят 
с различна скорост.
Отговори на Комисията 91
Комисията приема частично Препоръка ж). Тя вече 
е заложила насоките за сътрудничество с МВФ и ЕЦБ 
и предприема други стъпки за улесняване на меж -
дуинституционалното сътрудничество по време на 
програмите. Комисията обаче счита, че изясняването 
на това сътрудничество следва да избягва форма -
лизиране, което натоварва процеса на вземане на 
решения особено като се има предвид свързаният 
с това времеви натиск. Следва да се запази гъвкавост 
при разрешаване на различията във възгледите, тъй 
като опитът формално да се кодифицира процесът 
на разрешаване на спорове би бил труден и не е от 
особена полза.
Комисията приема Препоръка з). Комисията счита, че 
процесът на управление на дълга винаги е бил про -
зрачен, а документирането се е подобрило допълни -
телно във времето.
Комисията приема Препоръка и). Тя ще се стреми да 
подобри допълнително своето разбиране на процеса 
на корекции по програмите чрез настоящата серия от 
подробни последващи оценки и да си извлече поуки 
от тях. Оценките обхващат всички аспекти на ико -
номическите реформи по програмите, включително 
трите предложения, направени от Палатата. Вече има 
публикувана последваща оценка на програмата за 
икономически реформи на Ирландия.Комисията приема Препоръка в).
Комисията вече е подобрила документирането от 
началото на програмите. Тя ще се съсредоточи върху 
гарантиране, че новите процедури са изцяло прило -
жени, без да се нарушава способността на програм -
ните екипи да спазват кратки срокове.
Комисията ще проучи как допълнително да гарантира 
документирането на важни решения, без да забавя 
процеса на вземане на решения, в съответствие със 
своята политика за управление на документи и кон -
трол на качеството.
Комисията приема Препоръка г).
Комисията приема Препоръка д). Нейна цел ще бъде 
да включи в меморандумите за разбирателство 
допълнителни показатели, които да може да отчита 
в кратки срокове, като например тримесечни касови 
салда и/или целеви нива за просрочените задълже -
ния, за да подпомогне мониторинга на фискалните 
цели.
Комисията приема Препоръка е). Комисията посочва, 
че най-важно е наличието на последователен и инте -
гриран набор от реформи за преодоляване на важни 
икономически предизвикателства. В рамките на тази 
програма често може да се налага да се прави избор 
кой пакет от реформи да бъде използван. Следова -
телно условията не трябва да се разглеждат изоли -
рано. Изборът на условия е въпрос на преговори със 
страната бенефициер. Той следва да подпомага спо -
собността на държавите да определят приоритетите 
за своите програми. Това е предварително условие за 
поемането на контрола върху процеса на реформи от 
тях, което е важен фактор за успеха на програмата.
Отговори на Комисията 92
36
Както е обсъдено по-подробно в отговора на Коми -
сията на параграф IV, експертът по прогнозирането 
не може предварително да предвиди специфични за 
отделната държава решения на политиката. Действи -
телните резултати също могат да бъдат засегнати от 
последващи изменения на данните. Следователно, 
това следва да се вземе под внимание при сравнява -
нето на прогнозите и резултатите.
Прогнозираният фискален дефицит в случая на 
Ирландия беше в съответствие с основния макро -
икономически сценарий, включително за икономи -
чески растеж, който се съдържаше в прогнозата на 
Комисията за Ирландия, направена през пролетта на 
2008 г. Разминаването между прогнозирания дефицит 
и резултата до голяма степен се дължи на изменени -
ята на прогнозата за БВП и други важни макроико -
номически показатели, които оказват въздействие 
върху общия държавен бюджет. Основният сценарий 
от прогнозата на Комисията от пролетта на 2008 г. не 
предвиди резкия икономически спад, който настъпи 
през втората половина от годината. Комисията не 
беше единствената: национални и международни 
институции, както и експерти по прогнозиране от 
частния сектор не предвидиха тежестта на спада, 
наблюдаван в Ирландия през 2008 г.
37
Структурното салдо е централен индикатор за 
надзора на политиката след реформата на ПСР през 
2005 г. Макар да е напълно подходящ индикатор за 
надзора на фискалната политика, Комисията приема, 
че не е напълно точен индикатор и поради това го 
тълкува с необходимата предпазливост.
Оценката на структурното салдо е концептуално 
засегната от същата несигурност, както и прогно -
зата за други макроикономически показатели. Това 
е вътрешно присъща характеристика, която не се 
дължи на слабостите на един метод в сравнение 
с друг.Част I
34
Както е очертано в отговора на Комисията на 
параграф III, кризата показа, че съществуващата 
рамка за надзор не е напълно адекватна за иден -
тифициране на основните рискове във фискалните 
позиции на някои държави членки във време на 
безпрецедентна икономическа криза.
Главната цел на финансовата помощ беше да пре -
достави финансиране на държавите бенефициери, 
с което да им позволи да въведат необходимите 
мерки за постепенно възстановяване на довери -
ето на финансовите пазари. Ясно е, че в държавите, 
които поискаха помощ поради неспособността си 
да финансират своите дефицити на финансовите 
пазари, финансовата помощ щеше да се използва за 
бюджетна подкрепа.
Комисията признава, че в предхождащия кризата 
период беше трудно изцяло да се открие увеличава -
щият се риск от фискални дисбаланси, които се вло -
шаваха бързо поради неочакваното материализиране 
на тежки макрофинансови дисбаланси. Имаше обаче 
конкретни случаи, като Ирландия и Испания, в които 
Комисията посочи в официалните си документи, 
че поради макроикономическите и финансовите 
рискове съответните държави следва да натрупат 
бюджетен излишък.
Необходимостта от активиране на програмите за 
държавите членки беше определена също така от 
непредсказуемия характер на кризата и нейната без -
прецедентна продължителност и размер.
35
Докато съотношенията на дълга и дефицита са 
наблюдаеми показатели, структурното салдо не е. По 
дефиниция то разчита на изчислението на разликата 
между фактическия и потенциалния БВП, ненаблю -
даем показател. Изчислението на потенциалния БВП, 
от който произтича разликата между фактическия 
и потенциалния БВП, обаче следва методология, 
съгласувана съвместно със Съвета (наричана тук 
„общоприетата методология на ЕС“). Тя е доста 
сложна, но гарантира съгласувана рамка за различ -
ните държави.
Отговори на Комисията 93
За държавите членки в ППД след 2013 г. структурното 
салдо беше коригирано, за да се контролират греш -
ките в прогнозите на потенциалния БВП и извънредни 
постъпления/недостиг на приходи. Методологията за 
оценка на ефективните действия по ППД, одобрена 
от Съвета през юни 2014 г., включва също така втори 
индикатор на фискалните усилия, базиран на дейст -
вителните ефекти от индивидуалните мерки, пред -
приети след препоръката относно ППД. За оценка на 
съответствието е използван внимателен качествен 
анализ, базиран на тези два индикатора.
За превантивната мярка по ПСР в края на 2011 г. беше 
въведен показател за разходите като част от Пакета 
от шест законодателни акта. Това служи като втори 
индикатор (заедно със структурното салдо) за оценка 
на съответствието с изискваната корекция в посока 
постигане на СБЦ. Направена е цялостна оценка на 
двата индикатора, за да се оцени съответствието 
с правилата.
Тези индикатори определено са сложни и базирани 
на ненаблюдаеми показатели. Когато обаче става 
въпрос за определяне на фискалните усилия, при -
ложени от държава членка, и даване на препоръки 
за бъдещето, индикатори като структурното салдо 
са предпочитани пред простите съотношения на 
дефицита или дълга, тъй като те много по-често са 
проциклични.
Вж. и отговора на Комисията на параграф IV.
38
Комисията признава, че общоприетата методология 
на ЕС не коригира напълно въздействието на бума 
в цените на жилищата, който възникна през този 
период (вж. случаите на Румъния и Ирландия), което 
от своя страна доведе до много голямо увеличение на 
наличността на капитала. Наличността на капитала, 
който може да се счита за индикатор за цялостния 
капацитет на икономиката, обаче не е окончателно 
изяснена в общоприетата методология на ЕС. В резул -
тат от това тези циклични отклонения (т.е. капиталов 
недостиг), предизвикани от балона в цените на акти -
вите, не бяха коригирани. Освен това инвестициите 
в жилища нямат същия ефект върху икономиката, 
както бруто образуването на основен капитал по 
фирми. В резултат бумът в цените на жилищата над -
цени цялостния производствен капацитет.Изчисляването на структурното салдо по дефини -
ция зависи от изчисляването на потенциалния БВП, 
разликите между фактическия и потенциалния БВП, 
номиналните салда и въздействието на еднократните 
мерки. Изчисляването на потенциалния БВП следва 
общоприета методология на ЕС. Тя е предмет на 
редовни обсъждания и подобрения (когато това се 
счете за необходимо) в рамките на работната група 
относно разликата между фактическия и потенциал -
ния БВП — работна група на Комитета за икономи -
ческа политика (КИП). Методът гарантира междудър -
жавна съгласуваност от гледна точка на качеството 
и надеждността на оценката, за разлика от метода à la 
carte .
Общоприетият подход, използван на равнище ЕС 
за оценка на потенциалния БВП и разликата между 
фактическия и потенциалния БВП, не е чисто статис -
тически метод. Той разчита на голям брой показатели, 
които определят потенциала на страната по отноше -
ние на предлагането. Разликата между фактическия 
и потенциалния БВП включва като важна входяща 
информация прогнози за всички свързани макроико -
номически показатели. Както разликата между фак -
тическия и потенциалния БВП, така и номиналните 
салда се оказаха по-нестабилни в сравнение с пред -
ходни периоди, засягайки структурното салдо. Това 
отразява извънредността на ситуацията и естеството 
на всички видове прогнозиране.
Освен това прогнозите за малки отворени икономики 
(повечето държави членки по програмите са такива 
икономики) като цяло са по-нестабилни, защото са 
изложени на по-голям брой шокове, като въздействи -
ето на тези шокове е по-силно.
В редица случаи в своите оценки в навечерието на 
2008 г. Комисията обърна внимание на рискове, свър -
зани с несигурността относно цикличната позиция. 
Например в препоръката на Комисията за становище 
на Съвета относно програмата за стабилност на 
Ирландия за периода 2006—2009 г. се посочва: „Във 
всеки случай би било разумно да се осигури прос -
транство за маневриране, в случай на какъвто и да 
е обрат в настоящия модел на растеж вследствие на 
бурно развитие на жилищния сектор.“
Следователно Комисията е напълно наясно със сла -
бостите на показателя структурно салдо и ги отчита 
в своите оценки. Рамката за фискален надзор също 
постоянно беше предмет на подобрения и понастоя -
щем стъпва на изчерпателен набор от инструменти, 
не само на структурното салдо.
Отговори на Комисията 94
42
Ситуацията относно мониторинга на условни пасиви 
в публичния сектор се е подобрила значително от 
2009 г. насам.
Рамката за надзор беше преработена и беше осъ -
ществен тесен контакт между Комисията и новосъз -
дадените Европейски съвет за системен риск (ЕССР) 
и Европейските надзорни органи (ЕНО).
Пакетът от шест законодателни акта също така въведе 
Процедурата при макроикономически дисбаланси, 
което направи мониторинга на икономическите 
дисбаланси, включително секторните такива, важна 
част от икономическия надзор на ЕС.
През 2015 г. за пръв път Комисията изготви серии 
относно условните пасиви в публичния сектор, които 
са съпоставими сред държавите членки.
43
През 2008 г. Комисията посочи необходимостта от 
разширяване на надзора отвъд бюджетния надзор за 
преодоляване на макроикономическите дисбаланси. 
(За подробности вж. стр. 247—48 на публикацията 
ИПС@10: успехи и трудности след десетте години на 
Икономическия и паричен съюз ).
Съответните институционални и законодателни 
промени и значителни подобрения, постигнати от 
2011 г., включват създаването на Европейски съвет 
за системен риск (ЕССР) и Европейските надзорни 
органи (ЕБО, ЕОЗППО и ЕОЦПК), както и приемането 
на пакетите от два и от шест законодателни акта (за 
повече подробности вж. отговора на Комисията на 
параграф 30).
По-специално пакетът от шест законодателни акта 
въведе Процедурата при макроикономически 
дисбаланси. Това направи inter alia  мониторинга на 
финансовите дисбаланси (по-специално нетни меж -
дународни инвестиционни позиции, кредитни потоци 
в частния сектор, дълг на частния сектор и пасиви на 
финансовия сектор) важна част от икономическото 
наблюдение в ЕС.Продължава работата по опитите да се гарантира, че 
общоприетата методология на ЕС в бъдеще ще отчита 
по-добре влиянието на показателите на финансо -
вия сектор. По-специално на 28 септември 2015 г. 
На организиран от Комисията работен семинар 
бяха обсъдени възможностите за подобряване на 
общоприетата методология на ЕС заедно със съот -
ветните заинтересовани страни от държавите членки 
и международните институции. Това направление 
в работата ще бъде доразвито с участието на държа -
вите членки в Комитета за икономическа политика. 
По-специално той ще бъде под егидата на работната 
група относно разликата между фактическия и потен -
циалния БВП, чийто мандат има за цел основно да 
гарантира технически надеждни и прозрачни индика -
тори относно потенциалния БВП и разликата между 
фактическия и потенциалния БВП, както и бюджетно 
салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия 
цикъл, в контекста на Пакта за стабилност и растеж.
Въпреки проблемите, свързани с метода, които 
възникнаха в предхождащия кризата период, общо -
признато е, че настоящата методология свърши 
много добра работа от 2009 г. насам в сравнение 
както с еквивалентната методология на ОИСР , така 
и с други методологии, като например филтъра на 
Ходрик-Прескът.
39
Секторните дисбаланси не са взети под внимание при 
изчисляването на потенциалния БВП. Важно е обаче 
да се подчертае, че: i) към момента на секторно рав -
нище няма налични изчисления за разликата между 
фактически и потенциален БВП; и ii) секторните 
оценки биха усложнили допълнително вече сложния 
процес на изчисляване.
Що се отнася до цените на недвижимите имоти, общо -
приетата методология на ЕС не коригира напълно 
въздействието на бума в цените в жилищата, който 
възникна през този период. Вж. също отговора на 
Комисията на параграф 38.
40
Съществуването на секторни дисбаланси и рискове, 
свързани с бума в цените на жилищата, не беше 
пренебрегнато в оценките на Комисията. Например 
в случая на Ирландия свързаните с бума в цените на 
жилищата рискове вече бяха подчертани от оценката 
на Комисията на актуализацията на програмата за 
стабилност от 2005 г.
Отговори на Комисията 95
Част II
В по-голямата си част програмите са били разра -
ботени върху солидна основа, но е имало слабости 
в документирането.
48
Комисията има мандат да анализира икономическата 
и финансовата ситуация и да помага в подготовката 
на програмните решения. За тази цел Комисията 
работи в тясно сътрудничество с други партньори 
по програмите и предостави подробни програмни 
документи на съответните лица, вземащи политиче -
ски решения.
Процедурите на Комисията невинаги 
включват достатъчен контрол 
и противодействие
Комисията счита, че нейните процеси винаги включ -
ват достатъчен контрол и противодействие.
50, подточка v)
Държавите по програмите следва да се третират по 
един и същ начин, когато действията са насочени към 
сходни проблеми. Това беше основен предмет на 
загриженост в хода на програмите.
Приносът на държавите бенефициери в проектира -
нето и развитието на програмата беше най-важният 
фактор, гарантиращ запазването на техния контрол 
върху програмата за реформи. Това следва да бъде 
отчетено изцяло.
Освен това, когато се оценява дали държавите са 
в сходна (или съпоставима) ситуация в определена 
област, важно е това да не се ограничава до статична 
оценка на тяхното представяне в съответната област 
на политиката, но и да се вземе под внимание техният 
капацитет за извършване на съдържателна промяна. 
По същия начин сходен набор от условия трябва да се 
разбира от гледна точка на цялостното съдържание 
на изискванията, а не от броя на условията.44
Чувствителността на различни шокове беше част от 
дейностите по наблюдение на Комисията. Периодич -
ните прогнози на Комисията предоставят специфични 
предвиждания относно обменни курсове и лихвени 
проценти, които са в основата на икономическите 
и фискалните прогнози на всяка държава членка 
и ЕС като цяло. Основните разработки и канали за 
въздействие върху икономическите и фискалните 
показатели са обяснени в хоризонталните глави на 
публикациите с прогнозите, докато такива подроб -
ности могат да бъдат пропуснати в коментарите 
относно прогнозите за всяка държава членка.
Оценката на Комисията на програмите за стабилност 
и сближаване (ПСС) за всички държави обикновено 
включваше специфичен раздел за оценка на риска, 
чиято цел беше да се обсъди достоверността на 
бюджетните прогнози на програмата чрез анализи -
ране на различни рискови фактори. Сходно съдържа -
ние беше включено в оценките на ПСС до 2007 г. под 
заглавие „анализ на чувствителността“ или „оценка 
на риска“. За допълнителна информация моля вж. 
оценките на ПСС: http://ec.europa.eu/economy_finance/
economic_governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm
46
Като се имат предвид безпрецедентните характе -
ристики на кризата, беше необходимо възможно 
най-скоро да се подготви адекватна и ефективна 
реакция. Това означаваше, особено за първоначал -
ните програми като тази за Унгария, необходимост 
да се работи при изключително строги времеви 
ограничения.
Комисията имаше някакъв вътрешен опит от прилага -
нето на макрофинансовата помощ за трети държави 
(включително редица държави от Западните Балкани 
след кризата в Косово). Комисията беше запозната 
с преговорите и мониторинга на изпълнението на МР , 
които включваха условия за структурни реформи, 
както и макроикономическо условие, за което МВФ 
имаше водеща роля. Беше запозната също така с при -
вличането на необходимите средства на пазарите 
и отпускането им като заеми на трети държави. Този 
експертен опит позволи на Комисията да направи 
предложение в много кратък срок. В някои аспекти, 
например фискалния надзор, Комисията имаше 
по-задълбочени познания за страната от МВФ. В други 
области, например банковия надзор, МВФ първона -
чално разполагаше с по-опитен персонал.
Отговори на Комисията 96
Таблиците за прогнозиране 
са тромав механизъм, който 
затруднява извършването на 
контрол на качеството
Прогнозирането е сложно по дефиниция и Комисията 
е въвела система за гарантиране на адекватен кон -
трол на качеството.
58
Прогнозирането на икономиката не може да се 
предприема, като се използва просто приложение. 
Прогнозите на Комисията трябва да обхващат голям 
набор от показатели. Това задължително води до 
голям и твърде сложен набор от данни, с който длъж -
ностните лица, отговарящи за различните държави, 
работят при изготвянето на прогноза. Използването 
на таблиците изисква експертен опит и професио -
нална преценка. Методът за прогнозиране на Комиси -
ята е в съответствие с практиката на други организа -
ции, занимаващи се с икономическо прогнозиране.
59
Прогнозата използва исторически данни, събрани 
и утвърдени от Евростат, винаги когато са налични. 
Само данни, които не са налични в самата Комисия, 
се взимат от други източници (обичайно национални 
централни банки и статистически служби). Прецен -
ката на експерта по прогнозиране не се използва за 
исторически данни. Единственият източник на данни 
за прогнозиране по дефиниция е експертът по про -
гнозиране (т.е. националният служител).
Комисията счита, че примерите, дадени от Палатата, 
не представят доказателство за наличие на риск. 
Напротив процесът на определяне на външните 
допускания за прогнозата е ясен и добре документи -
ран (например в техническото каре, което се съдържа 
във всяка публикация на прогноза). Тези външни 
допускания се определят централно и се прилагат 
от всички експерти по прогнозиране. Освен това 
служителите имат значителен обем писмени насоки 
относно идентифицирането и оценката на фискал -
ните мерки (в контекста на прилагането на допускане 
за запазване на досегашната политика).
Общ отговор на Комисията на 
параграфи 60 и 61
Проверките на числовото и икономическото съответ -
ствие на прогнозите значително надхвърлят описа -
ното в доклада.52
Комисията събира широк набор от информация от 
различни източници (включително извън Комисията). 
Поради това оценките са на база на информация от 
вътрешни доклади и материали от наблюдението на 
всякакви свързани публично достъпни външни пуб -
ликации (доклади на научната общност, правителства, 
мозъчни тръстове, заинтересовани държави и други 
независими институции), както и на широки консулта -
ции със заинтересованите страни.
54
Комисията е искала важна информация, когато е било 
необходимо. Данните са избирани въз основа на 
тяхното значение за мониторинга на изпълнението 
на програмата, като се вземат предвид специфичните 
нужди на страната и програмата и в същото време 
се отделя внимание на това националните админи -
страции да не бъдат претоварвани с изисквания за 
докладване.
57
Проверките на числовото  съответствие на прогно -
зите включват например подробни проверки на съот -
ветствието на международните търговски прогнози. 
Освен това икономическото  съответствие на прогно -
зите се проверява на редица равнища, включително 
на срещите за прогнозиране, посочени в отговора на 
Комисията на параграф VIII 
Комисията взе съзнателно решение да базира про -
гнозите на преценката на икономисти, които са екс -
перти по отношение на държавите, за които съставят 
прогнози. Други международни институции следват 
сходни подходи. В свързаната литература няма 
доказателства, че като цяло базираните на модели 
прогнози дават по-добри резултати по отношение на 
съответствието в сравнение с базираните на експер -
тен опит прогнози. Дори при нормални обстоятелства 
структурните връзки не са стабилни във времето и е 
необходима експертна преценка за адаптиране на 
моделните връзки, произтичащи от иконометрич -
ните оценки към спецификите на преобладаващите 
икономически условия. Обратно, по време на иконо -
мически и финансови кризи базираните на преценки 
прогнози със сигурност дават по-добри резултати от 
моделите за прогнозиране.
Отговори на Комисията 97
Каре 1 iii)
Комисията не е съгласна с тази оценка. Палатата се 
позовава на грешка в документ (прогноза от юни 
2009 г.), който беше в работен, а не в окончателен 
вариант. В последващата окончателна прогноза (сеп -
тември 2009 г.) мярката беше включена правилно.
Каре 1, подточка iv)
Комисията не е съгласна с оценката на Палатата 
относно несъответствия в прогнозата на ценовите 
индекси за Латвия. Палатата твърди, че увеличаването 
на данък добавена стойност през 2009 г. не е било 
напълно отразено в прогнозата за потребителските 
цени. Това заключение изключва множество други 
фактори, които също имат отношение към потре -
бителските цени. През 2009 и 2010 г. ИПЦ се оказа 
значително по-нисък от прогнозата на Комисията, 
което предполага, че въздействието на увеличението 
на данъка не е подценено.
Данните показват също така, че действителната 
разлика между ИПЦ и цените за частно потребление 
е по-голяма отколкото в прогнозата на Комисията. 
Елементите, обхванати в двата индекса, са различни. 
Основната разлика е обхващането на условните 
наеми в частното потребление. Поради това резкият 
спад на цените на жилищата и наемите по време на 
кризата имаше много по-голямо въздействие върху 
цените за частно потребление, отколкото върху ИПЦ. 
Този пример подчертава как икономическите връзки 
са различни по време на тежка криза.
65
Длъжностните лица, отговарящи за различните 
държави, правят собствена оценка на въздействието 
на фискалните мерки. Поради това е без значение 
дали длъжностните лица, отговарящи за различните 
държави, имат подробни познания относно методите, 
използвани в оценката на националните органи.
Комисията също така не е съгласна с последното 
изречение (относно косвените фискални мултипли -
катори). Известното за фискалните (косвени) мулти -
пликатори е повече, отколкото се твърди в доклада. 
През 2013 г. ГД „Икономически и финансови въпроси“ 
извърши оценка на косвения фискален мултиплика -
тор. Икономическите прогнози от пролетта и есента 
на 2012 г. също включваха специални карета за 
фискалните мултипликатори. Мултипликаторите 
попадат изцяло в обхвата, посочен в емпиричната 
и теоретичната литература.62
Комисията изразява несъгласие с примерите, предоста -
вени в Каре 1 (вж. подробните коментари). Комисията 
не счита, че тези примери посочват общ проблем.
Каре 1, подточка i)
Комисията не е съгласна с оценката, свързана с ДДС 
в Румъния. Досието на прогнозата предоставя възмож -
ност за подробно прогнозиране на другите данъци 
върху производството по сектори (домакинства, пред -
приятия, правителство). Комисията не е прогнозирала 
темпове на растеж за тези подробни показатели и е 
оцветила в сив цвят съответните клетки. В резултат от 
това формулите, присъстващи в сивите клетки, са запа -
зили стойностите за прогнозните години на постоянно 
равнище. Несъответствието от 3,8 милиарда RON про -
изтича от сравнението на тези неизползвани клетки 
с националната прогноза за държавните приходи от 
данъци върху производството и вноса.
Каре 1, подточка ii)
Комисията не е съгласна с тази оценка. Докато „въз -
награждение на държавните служители“ не е отделна 
прогнозна линия, близък заместител на този показа -
тел е даден като отделна точка, което прави прогно -
зата в досието за разходи за заплати в публичния 
сектор категорична.
По време на периода на одитиране от Палатата 
(2008—2010 г.) липсата на навременни данни относно 
секторите на домакинствата и на предприятията (със 
закъснение от две години) ги направи на практика 
безполезни за прогнозиране на толкова нестабилни, 
малки, отворени икономики. Съответно не беше въз -
можно и използването на тези данни за прогнозиране 
за други сектори (за които бяха налични по-надеждни 
и скорошни данни) или за проверка на съответстви -
ето с данните за цялата икономика. Поради това про -
гнозите за секторите на домакинствата и на предпри -
ятията не бяха публикувани и присъстваха само като 
„допълнителни показатели“ в таблиците с прогнози, 
без да оказват въздействие върху други показатели. 
В резултат математическата неточност, отбелязана от 
одиторите, се отнася само до разбивката на домакин -
ства и предприятия, които бяха изключени умишлено 
от прогнозата за Латвия поради посочените горе 
проблеми, свързани с качеството на данните.
Според Комисията решението за изключване от ана -
лиза на ненавременни данни отразява по-скоро сила, 
а не слабост на процеса на прогнозиране.
Отговори на Комисията 98
Комисията предостави на Палатата значително коли -
чество информация, включително таблици, относно 
данните и допусканията, на които се основават първо -
началните изчисления на недостига на финансиране. 
Бяха предоставени работни документи за всички 
разглеждани по програмата държави.
Комисията приема, че е имало недостатъци в управ -
лението на документацията в началото на програм -
ните процеси. Вярно е, че за Унгария не е налична 
съответната документация за първоначалния недос -
тиг на финансиране.
Вж. също отговора на Комисията на параграф IX.
70
Комисията счита, че не е имало значителни грешки 
в изчисленията на недостига на финансиране. 
В случая на Румъния имаше грешка по отношение на 
двойното отчитане на заеми в рамките на групи от 
предприятия.
Комисията оспорва други твърдения за грешки, на 
които Палатата основава своята оценка. Комисията не 
счита, че тези примери посочват общ проблем.
Комисията би искала да подчертае, че оценката на 
финансовите нужди в програмния период изисква 
набор от изчисления и допускания, които до голяма 
степен са предмет на несигурност и могат да бъдат 
надеждно изчислени само в определени граници. 
Готовността и капацитетът на кредиторите да пре -
доставят финансиране също ограничава финансовия 
пакет, това ограничение трябва да бъде отчетено при 
проектирането на програмата.
Нереалистично е да се очаква, че оценките са абсо -
лютно точни. Важното е, че в практиката всички 
дребни неточности следва да нямат отрицателни 
последици за успеха на програмите. В ретроспекция 
прогнозите се оказаха точни, тъй като в нито един от 
разглежданите случаи финансовият пакет не се оказа 
неадекватен и не се наложи изменение.
Предполагаемите грешки в изчисленията на недос -
тига на финансиране не са засегнали политическото 
съдържание на програмите.За някои от програмите бяха извършени симулации 
по модела QUEST в критични етапи (най-вече във 
фазата на преговори) за събиране на информация за 
определението базова линия и политически сце -
нарии. За португалската програма беше направена 
оценка на специфични фискални мерки въз основа на 
специфичната за страната версия на модела QUEST. 
Съответната информация, включително мултипли -
каторите, специфични за мерките, беше споделена 
с Палатата.
66
Комисията не е съгласна с тази оценка. Предположе -
нието, че малки грешки може да са останали неот -
крити и може да са довели до значителни кумула -
тивни грешки, е изцяло спекулативно.
67
Комисията признава, че липсва изчерпателна 
документация, по-специално в началната фаза на 
програмите.
През 2013 г. беше извършена декомпозиция на 
прогнозните грешки. В контекста на преоценката на 
точността на прогнозите се подготвя по-подробно 
разглеждане. Също така при разглеждането на 
редица прогнози отделите, отговарящи за различните 
държави, са декомпозирали изменението на салдото 
на общия държавен бюджет и реалния растеж на БВП, 
сравнени с предходния кръг от прогнози. Декомпо -
зирането на промените в прогнозите за салдото на 
общия държавен бюджет може да бъде намерено 
в докладите за преглед на програмите.
Оценките на недостига от 
финансиране са били непълни 
и неточни
Част от документацията по отношение на оценките 
на недостига на финансиране, налична по време на 
одита, беше непълна. Заглавието обаче не отразява 
по адекватен начин факта, че недостатъците се отна -
сят основно за документацията, а не за оценката.
69
Комисията не е съгласна с общото твърдение на Пала -
тата относно достъпността на оценките на недостига 
от финансиране.
Отговори на Комисията 99
и не са предназначени да предоставят изчерпателен 
списък с условия.
Каре 3, първо тире
В случая на Румъния формалните прегледи на Коми -
сията по програмата за ПБ бяха двугодишни, докато 
прегледите на МВФ съгласно СБС бяха тримесечни. 
Комисията участва изцяло, в рамките на съвмест -
ната програма на ЕС и МВФ, във всички тримесечни 
мисии. Условията на МР/ДМР обаче могат да бъдат 
актуализирани само след формална мисия за преглед 
на Комисията. По време на неформална мисия за пре -
глед се актуализират само ПН/МИФП въз основа на 
споразумените между Комисията и други партньори 
по програмата.
Каре 3, трето тире
В случая на Ирландия продажбата на активи и прива -
тизацията не бяха включени в решението за изпъл -
нение на Съвета. Ирландската програма никога не 
е включвала формални условия за приватизация на 
определен брой държавни предприятия или опре -
делено количество активи. В Ирландия борят на дър -
жавните предприятия е много ограничен. Въпреки 
това в хода на програмата органите се съгласиха да 
определят определен брой активи за приватиза -
ция. Освен това те се съгласиха, че ако ирландските 
органи решат да пристъпят към приватизация, поло -
вината от постъпленията ще се използват за мерки за 
увеличаване на растежа. В хода на програмата не бяха 
натрупани постъпления от приватизация.
Някои условия не са били 
достатъчно фокусирани
Комисията счита, че условията са били достатъчно 
фокусирани.
78
Комисията не е съгласна, че ръководството не е раз -
гледало по достатъчно критичен начин предложени -
ята, за да установи дали всички условия наистина са 
били необходими за постигането на общите цели на 
икономическата политика. Отговорът на Комисията 
на параграф 79 се отнася за връзката между рефор -
мата и целите на икономическата политика.Липса на проследимост за някои 
основни данни
Документирането очевидно се е подобрило с времето 
и някои решения са взети чрез неписмени процедури.
Каре 2, второ тире
Португалските органи са създали онлайн база данни 
на изпълнени мерки по програмата, до която Пала -
тата не е получила достъп. Поради това за Коми -
сията беше трудно да предостави всички изискани 
документи.
В случая на Унгария, както Комисията обясни на Пала -
тата, приемането на укази или закони обикновено 
се наблюдава и проверява въз основа на надеждния 
онлайн законов регистър на Парламента и  Официа -
лен вестник на Унгария  (достъпен безплатно). Това 
е основната причина, поради която хартиени копия 
на приетите законодателни актове не са архивирани 
систематично от Комисията.
Каре 2, пето тире
За процеса на прогнозиране се използва стандарти -
зиран набор от Excel файлове. Той също така разчита 
на ясно обработване на документацията, проверки 
на качеството и прегледи от хоризонтални звена, 
обсъждане с държавите членки и вътрешни консул -
тации. Стандартните Excel  файлове, които съдържат 
фискална таблица, се използват и от отделите, отго -
варящи за различните държави, за мониторинг на 
развитията между прогнозите за дадена година. Отде -
лите, отговарящи за различните държави — по-спе -
циално тези, чиято работа е свързана с държави по 
програми, — използват и допълнителни инструменти 
за мониторинга на фискалните показатели. Те зависят 
от модела на програмата, спецификите на страната 
и детайлността на наличните данни.
75
Комисията не е съгласна, че в документите от послед -
ните програми липсва съществена информация. 
Програмните документи за Португалия и Ирландия 
бяха много подробни.
Каре 3
Комисията не е съгласна, че има „примери за неспаз -
ване на правилата“. Както е изложено в отговора на 
Комисията на параграф XI, общите условия на иконо -
мическата политика, определени от Съвета, са „общи“ 
Отговори на Комисията 100
и да не отговаряше на изискванията на програмните 
условия. То беше оценено в контекста на по-широкия 
набор от реформи, от който беше част. Поддържането 
на отворен социален диалог беше разглеждано като 
важен фактор за съставяне на силен пакет от реформи.
84
Комисията е съгласна, че определението на услови -
ята в МР се различаваше в различните програми по 
отношение на това дали е включено изискване за 
„проект“ или „приемане“ на законодателство. Това 
беше отражение на факта, че в някои случаи нацио -
налните правителства, които са поискали финансова 
помощ, не са счели аз целесъобразно да поемат анга -
жименти, обвързващи техните парламенти, предвид 
принципа за разделение на властите.
Както е отбелязано в отговора на Комисията на 
параграф XII, приносът на държавите бенефициери 
в проектирането и развитието на програмата отра -
зява не само техните различни условия, а и различ -
ните им политически предпочитания. И едното, и дру -
гото са важни фактори за гарантиране, че запазват 
контрол върху програмата за реформи.
Каре 5
Докато тази реформа на рамката за надзор в Ирлан -
дия беше много важна — предвид пропуските 
в навечерието на кризата — други реформи, които 
бяха по-съществени за успеха на програмата, бяха 
разгледани първи от Oireachtas  при изключително 
натоварена законодателна програма, изисквана от 
програмния компонент за финансовия сектор. Също 
така беше важно да се отдели време за адекватно 
калибриране на засилените надзорни правомощия, 
които щяха да се предоставят на ИЦБ, посредством 
Закона за упражняване на надзор и правоприлагане 
от централната банка. Този закон влезе в сила през 
2013 г., като предостави допълнителни правомощия 
при разследване да се извлича информация и да се 
провеждат проверки на място, да се издават регла -
менти и да се предприемат преки действия за кори -
гиране и правоприлагане за справяне с нарушения на 
регламенти, както и да се изискват оценки от незави -
сими одитори на финансови сметки на банки.
85
В случая на Португалия броят на условията беше 
съизмерим със структурните проблеми, пред които 
беше изправена страната.79
Всички реформи имаха тесни връзки с програмните 
цели и трябва да се разглеждат в контекста на по-ши -
рок набор от политически реформи за подобряване 
на бюджетната ситуация, ефективността на публич -
ната администрация или бизнес средата. Вж. също 
отговора на Комисията на параграф XII.
80
Макар че Комисията се съгласява, че рискът от 
непоследователно третиране на различните държави 
или искането за ненужни реформи остават предиз -
викателство за процеса на управление на програ -
мата, спред нея беше целесъобразно и необходимо 
програмите да се управляват по специфичен за всяка 
страна начин. Желателно е да има гъвкавост, като 
се има предвид разнообразният набор от иконо -
мически, политически и административни условия 
в различните държави. Държавите могат да имат 
структурни слабости, които изглеждат сходни на 
повърхността, но въпреки това се преодоляват най-
добре чрез различен набор от политики.
Вж. също отговора на Комисията на параграф XII.
81
Изменението или актуализацията на определени 
политически условия следва да се разглежда като 
обоснована реакция на промяната на обстоятел -
ствата в хода на програмата. Първоначалният МР не 
може да бъде пълен договор, предвиждащ всякакви 
непредвидени случаи, които могат да възникнат по 
време на изпълнение на програмата. МР са проме -
нящи се документи, които трябва да се адаптират гъв -
каво към новите икономически предизвикателства 
или предизвикателствата пред изпълнението.
82
Беше целесъобразно и необходимо програмите да 
се управляват по специфичен за всяка страна начин. 
Желателно е да има гъвкавост, като се има предвид 
разнообразният набор от икономически, политически 
и административни условия в различните държави. Вж. 
също отговора на Комисията на параграф XII и Каре 4.
Каре 4 — Второ тире
Намаляването на продължителността на помощите за 
безработица имаше за цел да намали риска от капани на 
безработица и беше стъпка в правилната посока дори 
Отговори на Комисията 101
се — пренасят автоматично върху (сходни) изменения 
на цели, както е изложено в отговора на Комисията на 
параграф 88. Поради това не следва да се установява 
пряка връзка между промените в прогнозираните 
циклични бюджетни баланси и необходимостта да се 
преразглеждат цели.
В случая на Унгария изменението на плана за кори -
гиране на фискалния дефицит, договорено през май 
2009 г., с което крайният срок за коригиране на преко -
мерния дефицит допълнително се удължи с две години 
от 2009 до 2011 г., беше оправдано отчасти и с по-рез -
кия от очаквания спад. Бяха предприети и допълни -
телни мерки за консолидация, което представляваше 
ясен завой към подобряване на дългосрочната стабил -
ност на публичните финанси. Изменението предпо -
лагаше не толкова проциклична фискална финансова 
позиция за 2009 г., като помогне да се избегне порочна 
спирала на спад в икономиката.
За Португалия фискалната цел беше изменена два 
пъти, при петата и шестата проверка. И в двата случая 
целите бяха изменени след неочаквано съществено 
влошаване на икономическите перспективи, както 
и на по-малък от очаквания дял на данъците в рас -
тежа. Това е обсъдено в докладите за съответствието 
и на двете изменения (Раздели II и III). Освен това 
и двете изменения бяха предшествани от решения на 
конституционния съд, които доведоха до съществен 
недостиг в бюджета. Тези фактори не бяха напълно 
под контрола на правителството.
90
ПСР позволява планът за коригиране на фискал -
ния дефицит да бъде преработен при определени 
обстоятелства. В съответствие с член 3, параграф 5 
на Регламент (ЕО) № 1467/97 трябва да се предпри -
емат ефективни действия, но могат да възникнат 
неочаквани неблагоприятни икономически събития 
със значими отрицателни последици за държавните 
финанси.
Тъй като няма предварително установен алгоритъм 
за преработване на бюджетни цели, ситуацията 
се оценява на база всеки отделен случай. Когато 
е оправдано, планът за фискалния дефицит може да 
бъде преработен в съответствие със законодател -
ството и въз основа на специфични фактори. Когато 
различни фактори са засегнали неблагоприятно 
целите относно дефицита или когато те не са спазени, 
това е било надлежно обяснено в специфичните за 
всяка страна документи като прегледи на програмите Освен това държавите не се намираха в сходни 
обстоятелства по отношение на структурните про -
блеми. Това оправдава различията между структур -
ните елементи на програмите.
Окончателният брой на условията не е от съществено 
значение. Структурна реформа, която в крайна сметка 
е с „високо съдържание“, може да изисква предва -
рителни стъпки с „ниско съдържание“, за да може да 
бъде подходящо оценена и подготвена.
Също така, както е изложено в отговора на Комисията 
на параграф 50, когато се оценява дали държавите са 
в сходна ситуация в определена област, е важно това 
да не се ограничава до статична оценка на тяхното 
представяне в тази област на политиката, но и да се 
вземе под внимание техният капацитет за извърш -
ване на съдържателна промяна. „Сходен набор от 
условия“ трябва да се разбира от гледна точка на 
цялостното съдържание на изискванията, а не от 
броя на условията.
88
Комисията изчислява и публикува салдо, кориги -
рано спрямо фазата на икономическия цикъл (CAB), 
както и структурното салдо (SB) и други показатели 
при всяка годишна прогноза. Ако икономическите 
условия (или прогнозата за тях) са се променили, това 
може да засегне цикличния бюджетен баланс. Може 
обаче да има промени в икономическите перспек -
тиви с последици за фискалната позиция без промени 
в цикличния бюджетен баланс, например чрез про -
мени в прогнозната инфлация.
От друга страна, когато в цикличната фискална 
позиция (или прогнозата за нея) има промени между 
прогнозите за две последователни години, това не 
предполага автоматично изменение на целите относно 
дефицита съгласно процедурата за ППД или по про -
грамата. Изменението на целите може да е свързано 
с други фактори, освен с променените перспективи за 
икономическия цикъл, като например различен състав 
на растежа, извънредни постъпления/недостиг на 
приходи, промяна в потенциалния растеж или други 
фактори извън контрола на правителството. Тези раз -
лични елементи са надлежно отчетени от Комисията 
при вземане на решения за изменение на целите.
89
Измененията на салдото, коригирано спрямо фазата 
на икономическия цикъл, не се — и следва да не 
Отговори на Комисията 102
и ефективни процедури за управление на кризата. 
Кризисните условия не позволиха изчерпателно 
документиране.
Каре 6
Комисията не е съгласна, че в случая на Румъния 
липсват такива мерки. Мерките в изменения бюджет 
за 2009 г., приети на 28 април 2009 г. от румънския 
парламент, не са включени като условия в МР поради 
времевата разлика между мисията и подписването 
на МР . В МР относно допълнителното постепенно 
намаляване на дефицита през 2009—2010 г., подпи -
сан на 23 юни 2009 г., се посочва, че „корекцията 
ще се получи основно от свиване на разходите чрез 
намаляване на разходите за заплати в публичния 
сектор, съкращаване на разходите за стоки и услуги, 
намаляване на субсидиите за публични институции 
и чрез ограничаване на капиталовите разходи за 
стоки като превозни средства и офис оборудване. Ще 
бъде даден приоритет на инвестиционни проекти, 
съфинансирани от фондове на ЕС.“  Тези мерки са 
включени в член 3, параграф 5, точки в—е на Решение 
на Съвета от 6 май 2009 г. за предоставяне на средно -
срочна финансова помощ от страна на ЕС на Румъния 
(2009/459/ЕО).
В случая на Унгария всички мерки за фискална 
консолидация, включени в законите за бюджета за 
2009 и 2010 г. с доказуемо подобряващо дефицита 
въздействие, бяха включени в оригиналния МР или 
последващите изменени МР .
98
Комисията предостави редица файлове, съдържащи 
основни данни, използвани за съставяне на таблиците 
за финансовия недостиг, публикувани от Комисията. 
Понякога допусканията, на които се основава изчис -
лението на финансовия недостиг, бяха представяни 
по-накратко, затова изчисленията не могат са възпро -
изведат въз основа само на тази информация.
В един случай (Унгария) недостигът във или известия до ИФК.
92
Отсъствието на позоваване на конкретни проблеми 
в програмните документи не значи, че те не са били 
взети под внимание. Например в случая на румън -
ската програма конкретната структура на заплатите 
в сектора на румънския държавен сектор беше 
разгледана специално при проектирането на намале -
нието на заплатите.
Слабости в управлението на 
програмите вследствие на слаб 
контрол
Комисията не е съгласна, че контролът е бил слаб. 
Комисията счита управлението на програмата за 
целесъобразно.
95, подточка i)
Комисията не е съгласна, че никое лице извън 
програмния екип не прави преглед на съответните 
изчисления и прогнози. Обсъжданията и фактите бяха 
сверявани с МВФ (и ЕЦБ, за държавите от програ -
мата ЕМФС), а йерархичната линия в „Икономически 
и финансови въпроси“ преглеждаше прогнозите 
и цялостната съгласуваност.
95, подточка ii)
Работата на представителите на Комисията беше оце -
нявана от техните висшестоящи, макар и безспорно 
при строги времеви ограничения. Вж. също отговора 
на Комисията на параграфи 61, 69, 70 и 79.
Оценката на финансовия недостиг, и следователно 
размерът на финансовия пакет на програмата, 
е важен въпрос, който е предмет на строг преглед от 
държавите — членки на ЕС/еврозоната.
95, подточка iii)
Вж. отговора на Комисията на параграфи IX и X. Коми -
сията е съгласна, че е имало недостатъци в управле -
нието на документацията в началото на програмните 
процеси. Комисията работеше под сериозен времеви 
натиск и беше необходимо да въведе надеждни 
Отговори на Комисията 103
най-консервативната оценка.
Програмните документи включват основните еле -
менти на фискалните прогнози и изчисленията на 
финансовите нужди, като освен това в бележка под 
линия са отбелязани някои разлики между двете.
Прогнозите за съвкупния касов дефицит на хаз -
ната бяха включени в „Програма за икономически 
реформи на Ирландия“ и последващи програмни 
документи.
Винаги има разлики между касово базираните оценки 
и тези, базирани на начисляванията. Нямаше обаче 
нужда да се обясняват отклоненията между касово 
базираните оценки и тези, базирани на начислява -
нията, тъй като последните бяха най-релевантните 
индикатори за целите на програмата, по-специално 
защото са индикаторите, изисквани от фискалния 
надзор на ЕС и ППД.
99
Комисията се съгласява частично с оценката на 
Палатата. Комисията извърши обстойни тестове на 
чувствителността, но ги запази поверителни, за да не 
предизвика неблагоприятни сценарии. Тази инфор -
мация беше високо чувствителна и може да не е било 
целесъобразно да се разкрива в контекста на силно 
нестабилните финансови пазари.
Специално за Ирландия чувствителността към 
шоковете в обменните курсове и лихвените проценти 
винаги е била отчитана в икономическите и фискал -
ните прогнози. Вредните обратни връзки между 
кризите на растежа, фискалните и финансовите кризи 
бяха добре разбрани при проектирането на програ -
мата за финансова помощ за Ирландия (вж. Извънре -
ден документ № 76). Целта на програмата на ЕС и МВФ 
беше да се прекъснат обратните връзки, включително 
чрез отстраняване на шока в лихвените проценти за 
публичните финанси чрез външна финансова помощ, 
като по този начин се даде сигурност за частния сек -
тор (намаляване на маржовете).
100
Ако изразът „условията, определени от Съвета“ се 
отнася до политическите условия, договорени в рам -
ките на програмата, ясно е, че това е направено от 
Комисията. Ако „условията, определени от Съвета“ се финансирането беше изчислен единствено от МВФ 
и Комисията признава, че не е успяла да предостави 
копие на основните изчисления. Комисията изгради 
капацитета си за изчисления на недостига на финан -
сирането с развитието на кризата.
98, подточка i)
Размерът на програмата за Унгария е базиран изцяло 
на изчисления на МВФ. С внезапното избухване 
на кризата в Унгария, която беше първата страна, 
поискала помощ, възможността на програмния екип 
да разчита на опита на МВФ, беше считана за важно 
предимство. Числата обаче бяха прегледани от дър -
жавите — членки на ЕС, преди определяне на финан -
совия пакет.
98, подточка ii)
За Ирландия Палатата прави сравнение между два 
различни индикатора на публичните финанси — 
дефицит по ЕСС въз основа на начисляване и касов 
дефицит на хазната. И двата отразяват състоянието 
на публичните финанси, но може да има значителна 
разлика в техния размер и състав. Равнението между 
двата индикатора изисква детайлно познаване на 
сметките на публичните финанси и в двете системи. 
То обикновено се извършва от статистическите 
органи по време на двугодишното уведомление за 
ППД до Евростат.
За периода на прогнозата се прилагат допускания 
за големите финансови трансакции, които се очаква 
да бъдат документирани от националните органи 
в баланса на хазната, който е различен от баланса на 
ЕСС, основан на начисляванията. Такива големи тран -
сакции включват погасявания на записите на заповед, 
които възлизат на около 9,3 милиарда EUR от недос -
тига. Освен това National Treasury Management Agency  
включи допълнителни буфери за непредвидени 
ситуации в допълнение на основните изчисления за 
финансовите нужди на хазната, като така увеличи 
финансовите нужди, докато такива буфери бяха 
изключени от оценките на дефицита на ЕСС и дълга. 
Във време на изключителна чувствителност на пазара 
отсъствието на специфични подробности беше 
мотивирано от нежеланието на ирландските органи 
и програмните партньори да разкрият специфични 
планове за привличане на заемни средства. Други 
елементи на разликата са свързани с факта, че имаше 
някои различия между оценките на фискалния дефи -
цит от страна на различните институции. В изчис -
ленията на финансовите нужди беше включена 
Отговори на Комисията 104
от продажби на лицензи за мобилна телефония от 
2012 до 2013 г., което не е под контрола на експерта по 
прогнозирането.
103
Държавите с програми също трябваше да спазват 
правилата на ППД, която определя рамка на фискал -
ните цели. Тези фискални цели трябва да бъдат опре -
делени в съответствие с определението по ЕСС.
Когато операциите за спасяване на банки биха могли 
да имат значимо, но трудно прогнозируемо въз -
действие върху бюджетните резултати, тези операции 
бяха изключени от фискалните цели на програмите.
В случая на Ирландия Комисията беше ясна относно 
определението на основния дефицит, който трябваше 
да бъде — и беше — в съответствие със системата от 
национални сметки. Следователно определението за 
фискална цел изключваше въздействието на пряката 
подкрепа на банки.
Комисията изчисли основния дефицит като: номи -
налния дефицит минус увеличаващите дефицита 
капиталови трансфери, предоставени на банки като 
част от мерките за спасяване на финансовия сектор. 
Размерът на мерките за подкрепа на финансовия сек -
тор е включен в „Допълнителна таблица във връзка 
с финансовата криза“, публикувана от Евростат, в ред 
„Вливания на капитал, документирани като увели -
чаващи дефицита (капиталов трансфер)“. Понякога 
обаче този ред включва и капиталови трансфери, 
които не се третират като мерки за финансова под -
крепа за целите на ППД. По-специално постъпления 
от изплащането на дивиденти от Anglo Irish Bank  под 
формата на обикновени дялове, бяха третирани като 
капиталови траснфери.
104
В случая на Ирландия беше предоставена таблица 
„Мониторинг на програмата“ като приложение към 
МР за периода на програмата. Тя представяше под -
робно статуса на съответствието с различните изиск -
вания. Информацията, съдържаща се в тази таблица, 
се увеличи в хода на програмата.
В случая на Румъния напредъкът на структурните 
реформи беше докладван по теми, а не по отделни 
условия. Комисията е съгласна, че това може да 
затрудни читателя да направи пълна оценка на със -
тоянието на съответствие.отнася до политическите насоки, издадени от Съвета 
относно периодичните рамки за икономически над -
зор в ЕС, Комисията също е спазила съществуващите 
правни разпоредби.
101
Моля, вж. отговора на Комисията на параграф XV.
Изборът на дефицита по ЕСС е мотивиран не само 
от ППД. Той може да бъде полезен, като допълни 
наблюдението на Палатата с обяснение относно пре -
димството на националните сметки и ЕСС в сравнение 
с касовите данни в контекста на фискалния надзор. 
Работата с касови салда само би увеличила несигур -
ността, вместо да я намали, тъй като това би позво -
лило на правителствата да варират по отношение на 
времето за плащане на определени трансакции, за да 
постигане на целите относно дефицита.
102
Съществуването на възможност за статистически 
ревизии не следва да служи като аргумент в под -
крепа на преминаване към цели относно бюджетните 
парични потоци. Преминаването към режим на 
паричните потоци би означавало други несигурности 
с дори още по-сериозни неблагоприятни последици 
за надеждността на фискалните условия.
Моля, вж. също отговора на Комисията на параграф XV.
102, подточка i)
Твърдението относно Унгария е фактически правилно 
и се отнася до последваща статистическа ревизия (вж. 
отговора на Комисията на параграф 90).
102, подточка ii)
Твърдението относно Румъния е фактически пра -
вилно и се отнася до последваща ревизия на данните, 
потвърдено от Евростат, извън контрола на експерта 
по прогнозиране. Освен това в известието на ИФК от 
23 август 2010 г. относно мисията от 26 юли—5 август 
на стр. 13 се съдържа каре, в което се обяснява раз -
ликата между касовия дефицит и дефицита по ESA95 
в случая на Румъния.
102, подточка iii)
Изменението в Ирландия се наложи поради прекла -
сиране (както е утвърдено от Евростат) на приходите 
Отговори на Комисията 105
Каре 7, четвърто тире
Условието за реорганизация на местната админи -
страция в португалската програма не се отнасяше 
само за общините. Условието в оригиналния МР гласи: 
„Реорганизация на администрацията на местната 
администрация. Към момента има 308 общини и 4259 
кметства. До юли 2012 г. правителството ще разра -
боти консолидационен план за преструктурирането 
и значителното намаляване на броя на тези админи -
стративни единици“.
Спазването на това условие е докладвано в редица 
документи за преглед на програмата. Политическите 
условия по този въпрос се промениха с времето, пред -
вид силната политическа опозиция. Броят на кмет -
ствата („freguesias“) беше сведен до 2882 след местните 
избори през септември 2013 г. Нямаше намаление на 
броя на общините, но беше въведена нова правна раз -
поредба за създаването на междуобщински общности.
107, подточка i)
Примерът, представен за Ирландия, показва, че усло -
вието за многогодишна бюджетна рамка е счетено 
за напълно спазено. Комисията обаче многократно 
е посочвала ясно в своите тримесечни прегледи, 
че има опасения относно специфични елементи по 
отношение на рамката. Тя повдигна въпроса отново 
в контекста на Европейския семестър 2014 г.
107, подточка ii)
С оглед на високата степен на автономия на двата 
региона и 308 общини в Португалия Комисията тряб -
ваше да приеме, че периодичното консолидирано 
докладване относно регионалните и местните пуб -
лично-частни партньорства и държавни предприятия 
не е осъществимо и би изисквало непропорционално 
количество административни ресурси.
109
Комисията е съгласна, че съвместната работа с МВФ 
е помогнала за управление на програмите, тъй като 
е натрупала опит в управлението на кризи. Комиси -
ята обаче не е съгласна, че практиките, отбелязани 
от Палатата, са въведени едва в хода на програмите. 
Прогнозните таблици на Комисията вече бяха по-под -
робни от тези на МВФ. Екипите на Комисията за ми -
сиите по програмите бяха по-големи от тези на МВФ 
още от началото, поради участието на ГД, различни от 
ГД „Икономически и финансови въпроси“.105
Комисията разкри доколко са спазени условията. 
Обикновено „неизпълнено“ е използвано само 
в обстоятелства, в които е станало ясно, че услови -
ето скоро няма да бъде спазвано. Крайните срокове 
често бяха поставяни амбициозно, за да се насър -
чат по-бързи действия. Ако е имало напредък по 
действие от реформа, било е по-целесъобразно да 
се употреби междинен термин между „изпълнено“ 
и „неизпълнено“.
В конкретния случай на Ирландия като приложение 
беше предоставена таблица „Мониторинг на програ -
мата“, в която беше представен подробно статусът на 
различните изисквания. Те бяха описани като „изпъл -
нено“ или „неизпълнено“.
106
В много случаи подробните резултати от монито -
ринга бяха изложени в основния текст на доклада 
за преглед, вместо в самата таблица за мониторинг. 
По-специално такъв беше случаят за условия, които 
бяха „текущи“ или „в закъснение“. Освен това с напре -
дъка на програмите някои условия и придружаващия 
мониторинг се сляха с други условия или преминаха 
в други раздели на програмите.
Каре 7, второ тире
В докладите от мисията се докладва за напредък 
в укрепването на административния капацитет и за 
други мерки относно увеличаване на усвояването на 
средства на ЕС в Румъния. Вж. например параграф 37 
на стр. 17 от известието на ИФК от 23 август 2010 г. 
относно мисията от 26 юли—5 август.
Каре 7, трето тире
Комисията е съгласна, че не е докладвано за напре -
дъка по тази специфична мярка в Румъния. Това се 
дължи на факта, че вниманието се измести към подо -
бряването на събираемостта на данъците и намаля -
ването на укриването на данъци и данъчните измами 
с техническа помощ, предоставена от МВФ и мисии на 
ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ на Коми -
сията (вж. параграф 27 на стр. 14 от известието на 
ИФК от 23 август 2010 г. относно мисията от 26 юли—5 
август).
Отговори на Комисията 106
Част III
Понякога ценовите равнища при 
емитиране са били по-високи от 
първоначалните насоки за банките
Тези разлики са вътрешно присъщи на процеса на 
емитиране на облигации.
121
Формални „Искания за представяния/предложе -
ния“ се изпращат на банките от 2011 г. (т.е. за всички 
трансакции по ЕМФС), но до 2010 г. предложенията 
се събираха от банките посредством срещи и конфе -
рентни разговори и бяха документирани в „бележ -
ките относно подбор на банки“. Те се съставят още 
от първата свързана с кризата трансакция за ПБ през 
декември 2008 г. и бяха предоставени на разположе -
ние на Палатата.
122
Палатата е преценила дали ценовото ниво на датата 
на сделката е обосновано чрез просто сравнение 
с първоначалните ценови насоки, дадени от банките 
в техните предложения, без надлежно да отчете 
пазарните развития между тези две дати. Двата 
случая, посочени от Палатата, се позовават на едно 
единствено „искане за предложения“. Между първо -
началните ценови насоки и датите на сделка имаше 
времеви период съответно от 14 и 23 дни. Отклоне -
нията от първоначалните ценови насоки са вътрешно 
присъщи на процеса като цяло, и по-специално в слу -
чай на такъв дълъг период от време.
Това наблюдение следва да се разглежда в контек -
ста на наблюдението на Палатата в параграф 118, 
според който: „окончателните разходи по дълга са 
в съответствие с пазарните нива и нивата на сходни 
организации“.
123
Комисията отбелязва, че посочените слабости се 
отнасят само за периода до 2010 г. и са ограничени до 
документацията. Те не се отнасят до самия процес на 
управление на дълга.111
Неформалните договорености функционираха добре. 
Обменът на информация беше много изчерпателен 
и няма доказателства, че отсъствието на по-фор -
мални договорености е било проблем.
111, подточка iv)
Институциите имат различни процедури за вземане 
на решения и е нереалистично предварително да се 
формализира разрешаване на спор, което всъщност 
би улеснило разрешаването на потенциални спорове.
114
В Ирландия ЕЦБ като независима институция, 
участваща в паричната политика, не предостави 
вътрешна информация на Комисията. Това включва 
информация за нейните вътрешни разисквания по 
въпроса за споделяне на тежестта или във връзка 
с тях. В резултат от независимия статут на ЕЦБ, Коми -
сията не е в позиция да изисква такава информация 
от ЕЦБ. Като се има предвид, че размерът на финанси -
рането от ЕЦБ е близо до годишния БВП на Ирландия, 
от съществено значение за успеха на програмата 
беше финансирането от ЕЦБ да продължи. Следова -
телно Комисията, както и МВФ, приеха това условие. 
Развитията оттогава оправдаха избора да не се иска 
помощ от притежателите на облигации с преиму -
ществени права. Ирландският дълг очевидно е устой -
чив, СКН спредовете са спаднали до равнищата на 
Франция, Белгия и Словакия, кредитният рейтинг на 
Ирландия беше повишен, а ирландските банки вър -
наха по-голяма част от средствата на ЕЦБ.
Освен това решението да не се иска помощ от при -
тежателите на облигации с преимуществени права, 
трябва да бъде разгледано допълнително в този кон -
текст. Съществуваше общо гарантиране на депозити, 
въведено от ирландските органи, Ползите от такова 
действие също трябваше да бъдат претеглени спрямо 
разходите от гледна точка на прехвърлянето към 
други банки и рисковете от съдебни спорове.
Отговори на Комисията 107
129
Комисията подчертава, че подборът на водещи банки 
във всеки един момент беше в съответствие със 
съществуващите процедури и съответно документи -
ран. Първоначално това беше базирано на „бележ -
ките относно подбора на банки“, а от януари 2011 г. 
процесът беше допълнително формализиран на 
базата на процедурата за „искане за предложение“.
130
Комисията счита, че е спазила съществуващите 
правила и регламенти, както и пазарната практика 
в това отношение. Освен това банките са предмет 
на национални регламенти относно ценните книжа, 
включително правила за предварително сондиране 
и предотвратяване на търговия с вътрешна информа -
ция, което предоставя допълнителна гаранция.
Освен това член 6, параграф 2, буква а) от Регламент 
(ЕС) № 596/2014 на Европейския парламент и на 
Съвета от 16 април 2014 година относно пазарната 
злоупотреба (OВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 1), който ще се 
прилага спрямо емитентите, считано от 3 юли 2016 г., 
изрично освобождава трансакциите, нарежданията 
или поведението на Съюза.
133
Стратегията за разпределението е предварително 
обсъдена с главните управляващи банки и е прило -
жен стандартен подход в съответствие с пазарната 
практика.. Разпределението се извършва в тясно 
сътрудничество със синдиката и всички нареждания 
са прозрачни за Комисията, която има пълен контрол 
над процеса и дава своето съгласие за окончателното 
разпределение. Всички таблици за разпределение са 
достъпни при Комисията.
134
Беше въведен формален Ангажимент по отношение 
на вторичния пазар като стандартен елемент от пис -
мото за предоставяне на правомощия на ЕС за ЕМФС, 
т.е. от януари 2011 г. нататък.
135
Комисията проверява формално ликвидността на вто -
ричния пазар от 2012 г., но следва да се отбележи, че 
за емитентите не е обичайна практика да проверяват 
ликвидността на вторичния пазар.Комисията признава, че е имало недостатъци в доку -
ментирането на процеса на привличане на заемни 
средства в първоначалните години, но процесът беше 
управляван правилно и не повлия на резултата.
Комисията счита, че в първите години подборът 
на водещи банки беше конкурентен, макар и да не 
е изцяло документиран. По отношение на предпазни 
мерки срещу оповестяването на непублични матери -
али или вътрешна информация, при извършване на 
операции по финансиране Комисията спазва същест -
вуващите правила и регламенти, както и пазарната 
практика. По-нататък, банките, участващи в операциите 
по финансиране, подлежат на национални регламенти 
относно ценните книжа, включително правила за 
предотвратяване на търговия с вътрешна информа -
ция, което предоставя допълнителна гаранция на 
Комисията.
Стратегията за разпределението е обсъдена пред -
варително с главните управляващи банки и е прило -
жен стандартен подход в съответствие с пазарната 
практика. Следователно правилата за разпределение 
са напълно ясни за всички участващи държави. Реше -
нието за окончателното разпределение се взема от 
Комисията.
Мониторингът на дейностите на вторичния пазар 
беше формализиран от Комисията през 2012 г.
Нивото на разликата цена „купува“/цена „продава“ 
зависи от редица различни параметри.
127
Комисията трябваше да осъществи операциите по 
привличане на заемни средства при изключително 
трудни условия. Въпреки това тя управлява успешно 
емитирането на дългoви инструменти в съответствие 
с пазарните практики.
128
Комисията признава, че Ръководството за процеду -
рата беше актуализирано с времето, но от самото 
начало процесът беше ясно документиран в отделни 
бележки. Комисията посочва, че подобреното 
качество на документацията се отнася за периода от 
януари 2011 г. По време на изработването на проекта 
на доклада на Палатата, Ръководството вече беше 
в сила от повече от 4 години и се прилагаше за всички 
трансакции по ЕМФС, които представляват мнозин -
ството от операциите, както по брой, така и по размер.
Отговори на Комисията 108
140
Следва да се отбележи, че Португалия не използва 
изцяло предоставената финансова помощ и че при -
ключи програмата със значителен държавен буфер.
Облекчаването на паричните условия се отнася и за 
ирландската програма.
141
По време на програмата плащанията от МВФ обик -
новено се изпълняваха към централната банка, за да 
представляват резерви в чуждестранна валута. През 
2010 г. някои от плащанията от МВФ бяха направени 
и към Министерството на финансите за бюджета. 
Това се наложи, тъй като бюджетният дефицит беше 
по-висок от първоначално очаквания вследствие 
на по-нисък растеж и отклонения от политиката, но 
резервите в централната банка запазиха адекватно 
равнище. От това обаче не може да се направи заклю -
чение, че централната банка е покрила непряко част 
от допълнителните държавни финансови нужди. Пра -
вителството успя да обслужи и рефинансира всич -
ките си дългови задължения.по време на програмата. 
Паричната политика, която попада в изключителната 
компетентност на независимата централна банка, 
естествено също засяга националните финансови 
условия. Това обаче не следва да се разглежда като 
непряко подпомагане.
146
Твърдението относно Унгария не отчита увеличеното 
усвояване на средства от ЕС.
147
Важно е да се направи концептуално разделение 
между увеличаващото приходите въздействие 
на мерките и намаляването на приходите поради 
спад в икономическата активност. Действителното 
въздействие на данъчната реформа не може да се 
оцени, като се погледнат цялостните приходни резул -
тати в дадена икономика. Необходима е оценка на 
съпоставимия сценарий при отсъствие на реформата.136
Фактът, че разликата цена „купува“/цена „продава“ се 
различава в различните банки, е нормален, особено 
като се има предвид броят на пазарните участници.
138
Оценката на финансовия недостиг при създаването 
на програмата не е план. Тя представлява оценка 
на финансовите нужди, на които трябва да се отго -
вори по време на програмата, заедно с включен 
буфер — в някои случаи изрично — като се отразява 
вътрешно присъщата несигурност на тези оценки. 
Буферът служи за гарантиране, че има достатъчно 
финансиране и при резултати, по-слаби от очаква -
ните, както и за генериране на доверие на инвести -
торите и подпомагане на процеса на икономическо 
възстановяване.
139
Границите за безопасност, включени в ранните 
програми, проектирани вследствие на фалита на 
Lehman , отразяват мащаба на усещаната несигурност 
по това време и необходимостта да се гарантира, че 
финансовият пакет ще се окаже достатъчен. Нуж -
дите на банковия сектор се предвиждат особено 
трудно, което води до необходимост от значителен 
резерв за непредвидени ситуации за държави като 
Ирландия със значителни затруднения в банковия 
сектор. Финансовият пакет трябваше да бъде дос -
татъчно голям, за да отрази тази несигурност, както 
и да успокои пазарите, че всички нужди са покрити. 
Следователно може да се очаква, че освен ако не се 
материализират неблагоприятни развития, финансо -
вите нужди следва да се вместят в пакета.
139, подточка iv)
Погасяването на заемите от МВФ преди падежа им 
е свързано с успеха на държавите — и съответно 
на програмите — в постигане на достъп до пазара 
при достатъчно ниски лихвени проценти, които да 
направят ранното погасяване политически и финан -
сово изгодно. Свързването на ранното погасяване 
с по-малки финансови нужди изисква редица допус -
кания, които биха или не биха били налице продъл -
жително време. Освен това, както бе посочено на 
друго място, програмното финансиране включваше 
като сигнал за пазарите безопасни граници, които 
допринесоха за успеха на програмите.
Отговори на Комисията 109
Като икономика със средни доходи извън еврозоната 
Румъния беше по-уязвима за равнището на пуб -
личния си дълг в сравнение с държави с по-високи 
доходи от еврозоната. По време на одобрението на 
програмата лихвените проценти за публичния дълг 
на Румъния се бяха увеличили с 300 базисни пункта, 
което породи на международните финансови пазари 
съмнения относно държавната финансова позиция на 
страната.
153
Временните фискални мерки не представляват 
трайна промяна в основното фискално салдо, но 
могат да окажат трайно въздействие върху дълга 
и следователно да подобрят или да влошат неговата 
устойчивост в дългосрочен план.
Не всички временни мерки в годините на програ -
мата бяха въведени за постигане на целите относно 
дефицита. В някои случаи бяха необходими временни 
или еднократни мерки (като мерки за подпомагане 
на банки) или бяха извън контрола на правителството 
(като решения на Съда). Впоследствие временните 
мерки трябваше да бъдат заменени със структурни 
мерки, за да се гарантира, че целите ще продължат да 
бъдат постигани.
Рамката за фискален надзор на ЕС прави важното 
разделение между номиналното фискално салдо 
(което включва еднократни мерки) и структурното 
салдо, което измерва трайните фискални усилия (без 
да включва еднократните мерки). Това е причината, 
поради която на държавите с прекомерен дефицит 
се препоръчва не само да го коригират в номинално 
изражение (т.е. да сведат дефицита под посочения 
в Договора праг от 3 % от БВП), но и да положат 
специфични структурни усилия, съответстващи на 
достигането на номиналната цел.
Следователно съществуването на еднократни и вре -
менни мерки само по себе си не е автоматично проти -
воречащо на устойчивата корекция на прекомерния 
дефицит.
153, подточка i)
Следва да се отбележи, че Португалия също 
посрещна еднократни мерки за увеличение на разхо -
дите, в размер на 2,8 % от БВП през 2010 г. и на 0,6 % 
от БВП през 2011 г.148
Не всички законодателни актове се отнасят до въве -
дените промени, които засягат съотношението между 
данъци и БВП, и не всички от тях са свързани с про -
грамните условия на ПБ. Мотивите за въвеждането им 
бяха сложни.
Общ отговор на Комисията на 
параграфи 150 и 151
Промяната на структурното салдо е засегната не 
само от заложените цели и направените политически 
избори за постигане на тези цели, но и от по-широк 
набор от фактори извън контрола на правителството, 
свързан с външната среда. Това включва равнища на 
инфлацията, структурата на растежа, пазарни нагласи, 
засягащи разходите по дълга, както и последващи 
изменения на данните. Освен това при определянето 
на целите бяха взети под внимание специфичните за 
всяка страна съображения, надхвърлящи връзките, 
изложени по-долу. Поради това връзките между 
показателите, посочени в параграфи 150 и 151, имат 
комплексен характер. Като следствие, съпоставянето 
на държавите на базата на тези връзки може да не 
бъде резултатно по отношение на предизвикателства 
преди програмата или на резултати след нея.
Като цяло по-слабата фискална позиция гарантира 
по-бързо темпо на консолидация, но този фактор 
не следва да се разглежда изолирано от понякога 
специфични за всяка страна други фактори, засягащи 
фискалните дисбаланси, които трябваше да се кори -
гират. Трябва също така да се отбележи, че периодът 
от време, отпуснат от Съвета за коригирането на 
този прекомерен дефицит (с основните препоръчани 
структурни усилия) може да не съвпада с периода на 
програмата.
152
Фискалните усилия, заложени в програмите, са 
определени на базата на широк набор от фактори. 
Беше взета под внимание първоначалната степен 
на задлъжнялост, но други специфични за страната 
фактори също бяха важни.
Отговори на Комисията 110
160, подточка iii)
За определени реформи желаният ефект ще се мате -
риализира единствено в дългосрочен план, след края 
на програмата.
161
Посочването на случая на Унгария като пример за 
отмяна на реформата (намаляване на заплатите в пуб -
личния сектор) изглежда нецелесъобразно, тъй като 
най-значителните мерки за спестявания в тази област 
(премахването на 13-та заплата) останаха незасегнати. 
Категорична отмяна беше наблюдавана в областите 
на детските надбавки и фискалното управление.
164
Вж. отговора на Комисията на Каре 10.
Каре 10, първа алинея
В Унгария ниският интерес от страна на банковия сек -
тор беше обяснен и от евентуалния успех на усилията 
за координация със западноевропейски банки майки, 
което нямаше как да бъде известно в момента на 
стартиране на програмата и проектирането на пакета 
за подкрепа на банките. По-специално най-големите 
чуждестранни търговски банки поеха ангажимент да 
поддържат цялостната си експозиция към Унгария 
първо на двустранна основа с централната банка, 
а след това в многостранната рамка на Европейската 
инициатива за банково координиране. Това комби -
нирано действие помогна за подобряване на финан -
совата стабилност и доверието на инвеститорите, 
включително в по-широка регионална перспектива.
Каре 10, пета алинея
Заетостта в публичния сектор в Португалия намаля 
с близо 10 % между 2011 и 2014 г., повече от годиш -
ното намаление от 2 %, изисквано в МР . Тъй като 
държавните служители не могат да бъдат съкра -
щавани, значителна част от намалението трябваше 
да бъде постигната като напусналите служители не 
бяха заменяни с нови. Ранното пенсиониране беше 
специфична част от намаляването на персонала. То се 
оказа значително, но това не означава, че бюджетното 
въздействие е било ограничено. Освен това от пра -
вителството бяха въведени допълнителни мерки за 
намаляване на числеността като схемата за съкраща -
ване по взаимно съгласие. Като цялостен резултат от 
намалението на персонала и равнищата на заплатите, 153, подточка iii)
Процедурата при прекомерен дефицит за Румъния 
беше отменена през юни 2013 г. на базата на данни 
за резултатите за 2012 г. Важно условие за отмяната 
на която и да е процедура при прекомерен дефицит 
е устойчивостта на корекцията, което означава, че 
дефицитът убедително трябва да остане под прага 
от 3 % от БВП по време на периода на прогнозиране 
в съответната прогноза на Комисията. На свой ред 
прогнозата се базира на мерки, представени по убе -
дителен начин от правителството и конкретизирани 
достатъчно подробно.
153, подточка iv)
Основната мотивация за гаранцията по задълженията 
в Ирландия не беше, че това е генерираща приходи 
мярка.
155
Комисията счита, че е безсмислено да се сравняват 
изчисленията на МВФ и на Комисията относно спаз -
ването на условията в края на програмата, тъй като 
двете институции правят оценките си по различни 
показатели.
Някои крайни срокове за насърчаване на изпълне -
нието първоначално бяха поставени много амби -
циозно, но по-късно бяха коригирани, така че да 
съответстват на развитието на програмата.
158
Според Комисията концепцията за „структурно съдър -
жание“, използвана от Палатата, не е смислен измери -
тел за анализиране на мерките на политиката и съста -
вянето на заключения относно тяхната важност. 
Условия, които изискват междинни стъпки (и поради 
това са класифицирани от Палатата като имащи „ниско 
структурно съдържание“), може да са от същото зна -
чение като условия, чието изпълнение е по-ясно.
Класификацията, използвана по отношение на 
структурното съдържание на условията, не улавя 
същността и важността на индивидуалните усло -
вия. Много от най-критичните структурни реформи 
ще изискват междинни етапи, като например пре -
гледи или консултации (класифицирани като „ниско 
структурно съдържание“) преди реформата да бъде 
узаконена и въведена. Поради това класификацията 
„високо структурно съдържание“, използвана от 
Палатата, не е синоним на „важно“.
Отговори на Комисията 111
Общ отговор на Комисията на пара -
графи 176, 177 и 178
В Унгария задлъжнялостта на домакинствата в чуж -
дестранна валута (предимно в швейцарски франкове) 
не беше особено актуален политически въпрос по 
време на програмния период. (т.е. до първото триме -
сечие на 2010 г.).
Вътрешното кредитиране в чуждестранна валута не 
представляваше проблем в програмите в еврозоната 
или в Латвия, в чиято програма имаше политическа 
цел за поддържане на нивото спрямо еврото.
В Румъния бяха включени условия за овладяване/
ограничаване на кредитирането в чуждестранна 
валута чрез регламенти, насочени към финансовия 
сектор и наблюдавани отблизо. Беше поддържан 
непрекъснат диалог с Националната банка. За пре -
одоляване на уязвимостите, свързани с деномини -
раните в чуждестранна валута кредити, през 2011 г. 
Националната банка на Румъния прие мерки, насо -
чени към допълнително възпиране на нехеджирани 
потребителски заеми в чуждестранна валута. Някои 
от тези мерки бяха разширени по-късно с обхващане 
и на нехеджирани малки и средни предприятия 
в съответствие с Европейския съвет за системен 
риск (ЕССР). Освен това като част от програмните 
условия в рамката на „Първо жилище — PrimaCasa “ 
през август 2013 г. румънското правителство спря да 
предоставя държавни гаранции за ипотечни кредити, 
деноминирани в чуждестранна валута. между 2010 и 2014 г. разходите за заплати в публичния 
сектор спаднаха с близо 17 %.
165
Програмите в еврозоната се фокусираха върху 
възстановяване на фискалната и финансовата 
стабилност, както и върху засилване на конкурен -
тоспособността чрез преодоляване на структурни 
недостатъци. Възстановяването на външния баланс 
беше косвена част от условията за програмите в евро -
зоната, но не непосредствен ключов предмет на 
загриженост.
Текущата сметка и търговският баланс следва да не 
се използват изолирано като индикатори за конку -
рентоспособността, тъй като външните баланси могат 
да се ръководят както от структурната промяна, така 
и от циклични фактори. Това предполага, че отчасти 
подобрението може да настъпи, когато цикличните 
условия се подобрят. Като се разглежда изключи -
телно балансът текуща сметка/търговски баланс, 
без да се анализират основните причини за про -
блема, не е възможно да се установят подобрения на 
конкурентоспособността.
167
Като държава членка от еврозоната Ирландия не 
беше в програма за подпомагане на платежния 
баланс. Поради това недостигът на външно финан -
сиране  не беше централен за програмата, какъвто 
беше случаят в държавите членки извън еврозоната. 
Следва да се отбележи, че Ирландия поддържаше 
последователно значителен търговски излишък със 
съществена нестабилност. В този контекст предста -
вянето на кумулативни данни относно прогнозни 
грешки може да бъде подвеждащо. Освен това тър -
говският баланс се подобри леко между 2011 и 2014 г., 
което беше положителен принос към корекцията на 
текущата сметка. Прогнозирането на ирландския вън -
шен баланс е значително усложнено поради дейнос -
тите на големи многонационални предприятия, които 
преобладават в ирландския търговски сектор.
Комисията счита, че от Фигура 11 не могат да се 
извлекат поуки.
168
Спорно е дали „търговският баланс отразява 
по-точно от текущата сметка ефекта от промените 
в конкуренто способността на дадена държава“.
Отговори на Комисията 112
Препоръка 2
Комисията приема препоръка 2, но подчертава 
необходимостта от гарантиране, че дейностите по 
документиране няма да представляват непропорцио -
нална тежест за експертите по прогнозиране, по-спе -
циално в програмен контекст и предвид ресурсните 
ограничения.
Комисията вече е подобрила процедурите и управле -
нието на документите от стартирането на първите 
програми. Тя ще се стреми да подобри допълнително 
изпълнението на своята политика за управление на 
документи и контрол на качеството.
Комисията разработва пилотен модел за прогно -
зиране, първоначално като цяло за еврозоната със 
специфични за всяка страна модули. Целта не е да 
се заменя съществуващите базирани на преценка 
прогнози, а да се провери как това може да бъде 
използвано от Комисията за извършване на проверки 
на качеството, които допълват нейните базирани на 
преценка прогнози. Комисията обаче отбелязва, че 
е малко вероятно моделът да бъде особено полезен 
във времена на необичайни икономически събития.
184
Вж. отговора на Комисията на параграф IX и X.
Препоръка 3 a)
Комисията приема препоръка 3 a).
Комисията вече е подобрила документирането от 
началото на програмите. Тя ще се съсредоточи върху 
гарантиране, че новите процедури са изцяло прило -
жени в съответствие с политиката за управление на 
документи на Комисията, без да се нарушава спо -
собността на програмните екипи да спазват кратки 
срокове.
Препоръка 3 б)
Комисията приема Препоръка 3 б) и ще проучи как 
допълнително да гарантира документирането на 
важни решения, без да забавя процеса на вземане на 
решения.Заключения и препоръки
179
Вж. отговора на Комисията на параграф III.
180
Вж. отговора на Комисията на параграф IV.
182
След 2009 г. Комисията увеличи способността си да 
мобилизира експертен опит във връзка с програмите 
от еврозоната и можеше по-добре да привлича вън -
шен експертен опит.
Препоръка 1
Комисията приема препоръка 1.
Комисията подобри своето мобилизиране на експер -
тен опит в годините на кризата, което се доказва от 
факта, че беше способна да мобилизира повече екс -
пертен опит в програмите от еврозоната, които стар -
тираха след програмите извън еврозоната. Наскоро 
в рамките на Комисията беше създадена Службата за 
подкрепа за структурната реформа (SRSS). Комисията 
ще проучи как някои важни принципи за бърза моби -
лизация на необходим експертен опит биха могли да 
бъдат допълнително укрепени в общоинституцио -
нална рамка, където е целесъобразно.
Комисията ще се съобрази, където е целесъобразно, 
с необходимостта от разработване на процедури за 
подобряване на надзора и управлението на въз -
можни нови програми за финансова помощ за държ 
от еврозоната.
183
Вж. отговора на Комисията на параграф VIII.
В следващите прегледи беше много трудно да се 
направи последваща оценка на достоверността на 
важни предположения.
Отговори на Комисията 113
Препоръка 5
Комисията приема препоръка 5. Нейна цел ще бъде 
да включи допълнителни показатели, които да може 
да отчита в кратки срокове, като например триме -
сечни касови салда и/или целеви нива за просроче -
ните задължения, в меморандумите за разбирател -
ство, за да подпомогне мониторингът на фискалните 
цели.
191
Вж. отговора на Комисията на параграфи XV 
и 104—107.
Траншовете бяха превеждани на базата на задълбо -
чена оценка на изпълнението на условията от държа -
вите. Всяко забавяне на изпълнение се оценяваше на 
база всеки отделен случай. Освен това условия, които 
„не са действително важни за разрешаването на 
кризи и погасяването на заемите“, могат въпреки това 
да са целесъобразни, доколкото подкрепят растежа 
и ограничават риска от непогасяване на заеми при 
непредвидени обстоятелства. Одитът не предоставя 
доказателства за включване на неуместни реформи.
Препоръка 6 a)
Комисията приема препоръка 6 a).
Препоръка 6 б)
Комисията приема препоръка 6 б), но посочва, че 
в някои случаи гарантирането на приемането на 
реформи не би имало смисъл, докато в подготвител -
ния етап не се установи мащабът на проблема, който 
предстои да се разгледа, или вероятните реакции.
Препоръка 6 в)
Комисията приема препоръка 6 в). Комисията на 
приема задължението на програмните екипи да обос -
новават необходимостта от всяко отделно условие 
поради съществената роля на страната бенефициер 
в определянето на нейната собствена визия за про -
грамата за реформи.185
Вж. отговора на Комисията на параграф XI.
186
Вж. отговора на Комисията на параграф XII.
187
Вж. отговора на Комисията на параграф XII.
188
Вж.отговора на Комисията на параграф XIV.
189
Вж.отговора на Комисията на параграф XIII.
Важните документи, произтичащи от експертния 
анализ, бяха предмет на преглед от служители извън 
основния програмен екип, включително висшето 
ръководство и ръководителите на хоризонтални 
звена. Докладите за преглед бяха предмет на про -
цедури по консултации със съответните генерални 
дирекции. Проектите на документи бяха предмет на 
обмен и сверявания между партниращите институ -
ции, а резултатите от преговорите бяха подробно 
докладвани на ИФК и EWG.
Препоръка 4
Комисията приема препоръка 4. Комисията ще подоб -
 ри процедурите за преглед на управлението на про -
грамите и съдържанието на програмните документи, 
в рамките на съществуващите ресурсни ограничения 
и без да се причиняват необосновани забавяния.
190
Отговорът на Комисията на параграф XV излага 
причините за използване на данни на базата на 
начисляване.
Отговори на Комисията 114
193
Палатата е преценила дали ценовото ниво на датата 
на сделката е обосновано чрез просто сравнение 
с първоначалните ценови насоки, дадени от банките 
в техните предложения, без надлежно да отчете 
пазарните развития между датата на първоначалните 
ценови насоки и действителната дата на емитиране, 
Отклоненията от първоначалните ценови насоки са 
вътрешно присъщи на процеса като цяло, и по-специ -
ално в случая на такъв дълъг период от време.
194
Комисията счита, че не е имало пропуски по отноше -
ние на управлението на дълга, а само някои про -
пуски в документацията относно първоначалните 
трансакции.
Препоръка 8 a)
Комисията приема препоръка 8 a).
Препоръката вече е изпълнена. Разпределението 
се извършва в тясно сътрудничество със синдиката 
и всички нареждания са прозрачни за Комисията, 
която има пълен контрол над процеса.
Препоръка 8 б)
Комисията приема препоръка 8 б).
Препоръката вече е изпълнена. От януари 2011 г. 
процесите за изпращане на „искания за предложе -
ния“ за получаване на предложенията на банките и за 
предоставяне на правомощия на водещите банки са 
добре документирани.
Препоръка 8 в)
Комисията приема препоръка 8 в).
Препоръката вече е изпълнена. Водещите мениджъри 
формално приемат „ангажимент за гаранция“, в слу -
чай че регистърът на поръчките не достигне целевия 
размер (преди емитирането), както и „ангажименти 
по отношение на вторичния пазар“ за осигуряване 
на активно търгуване на вторичния пазар (след 
емитирането).Комисията посочва, че най-важното е наличието на 
последователен и интегриран набор от реформи за 
преодоляване на важни икономически предизвика -
телства. В рамките на тази програма често може да 
се налага да се прави избор кой пакет от реформи да 
се използва. Следователно условията не трябва да 
се разглеждат изолирано. Комисията също посочва, 
че реформите, които увеличават средносрочния 
растеж, също са важни за подобряване на фискалната 
позиция и за намаляване на риска от неизплащане на 
финансовата помощ. Помощта от ЕС често е с дълги 
погасителни срокове, а това превръща силния растеж 
във важен фактор, който стои в основата на способ -
ността на дадена страна да погасява заемите си.
Накрая, изборът на условия е въпрос на преговори 
със страната бенефициер. Той следва да подпомага 
способността на държавите да определят приори -
тетите за своите програми. Това е предварително 
условие за поемането от тях на контрола върху 
процеса на реформи, което е важен фактор за успеха 
на програмата. Условията се проверяват от ръковод -
ството, а също и на политическо равнище.
Препоръка 6 г)
Комисията приема препоръка 6 г). За заложените 
условия тя ще се стреми да отговаря на измеримите 
данни в най-голямата възможна степен. Тя обаче 
подчертава, че въздействието на условията не 
е еднакво измеримо, някои резултати са с качествен, 
а не с количествен характер и не всички условия имат 
данни за оценка, които са бързо достъпни.
Препоръка 7
Комисията приема частично препоръка 7. Тя вече 
е заложила насоките за сътрудничество с МВФ и ЕЦБ 
и предприема други стъпки за улесняване на меж -
дуинституционалното сътрудничество по време на 
програмите. Комисията обаче счита, че изясняването 
на това сътрудничество следва да избягва форма -
лизиране, което натоварва процеса на вземане на 
решение, особено като се има предвид свързаният 
времеви натиск. Следва да се запази гъвкавост при 
разрешаване на различията във възгледите, тъй като 
опитът формално да се кодифицира процесът на раз -
решаване на спорове би бил труден и не от особена 
полза.
Отговори на Комисията 115
200
Вж. отговора на Комисията на параграф XVII.
201
В отговора на Комисията на параграф 158 е изложено 
защо Комисията не счита измерителя на Палатата за 
класифициране на структурните условия като пред -
ставителен за тяхната важност.
202
Фактът, че в програмата бяха включени условия, 
които не са дали наблюдаеми резултати в рамките 
на програмата, не означава, че са били неуспешни 
или че ефектът от тях е бил очакван в рамките на 
програмата. Структурните реформи се нуждаят от 
време, за да се материализират, и в повечето случаи 
въздействието им може да се наблюдава единствено 
в дългосрочен план.
203
Вж. отговора на Комисията на параграф 165.
Препоръка 9
Комисията приема препоръка 9. Тя ще се стреми да 
подобри допълнително своето разбиране на процеса 
на корекции по програмите чрез настоящата серия от 
подробни последващи оценки и да си извлече поуки 
от тях. Оценките обхващат всички аспекти на ико -
номическите реформи по програмите, включително 
трите предложения, направени от Палатата. Вече има 
публикувана последваща оценка на програмата за 
икономически реформи на Ирландия.
Препоръка 9 a)
Комисията приема Препоръка 9 a).Препоръка 8 г)
Комисията приема препоръка 8 г).
Препоръката вече е изпълнена. Редовната оценка на 
пазарите се документира в докладите на Комисията 
за управление на касовите средства. По-конкретна 
оценка се извършва преди всяко емитиране на 
облигации и се документира впоследствие в бележка 
за поемане на ангажимент. Освен това оборотът на 
трансакциите за покупка и продажба на облигации на 
ЕС се предоставя от банките на всеки три месеца и се 
наблюдава от Комисията.
195
Вж. отговора на Комисията на Препоръка 9.
196
Вж. отговора на Комисията на параграф 139.
197
Следва да се отбележи, че Португалия не използва 
изцяло предоставената финансова помощ и че при -
ключи програмата със значителен държавен буфер.
198
Това твърдение смесва въздействието на нови поли -
тически мерки с фискалното въздействие на иконо -
мическите условия. Вж. също отговора на Комисията 
на параграф 147.
199
Както е изложено в отговора на Комисията на 
параграф 150 i), ефектът от началната точка върху 
скоростта на консолидация не следва да се разглежда 
изолирано от други, понякога специфични за всяка 
страна фактори, засягащи фискалните дисбаланси, 
които трябваше да се коригират. Отговорът на Коми -
сията на параграф 153 обяснява защо еднократните 
мерки могат да са необходими и не могат да се опи -
шат като даващи неустойчиви резултати.
Отговори на Комисията 116
Препоръка 9 б) 
Комисията приема препоръка 9 б). В съответствие 
с политическите насоки на председателя Юнкер 
Комисията наскоро извърши предварителна оценка 
на социалните въздействия на новите корекции за 
Гърция. Такава оценка ще бъде извършвана за всяка 
нова програма.
Препоръка 9 в) 
Комисията приема препоръка 9 в).
/uni041A/uni0410/uni041A /uni0414/uni0410 /uni0421/uni0415 /uni0421/uni0414/uni041E/uni0411/uni0418/uni0415/uni041C /uni0421 /uni041F/uni0423/uni0411/uni041B/uni0418/uni041A/uni0410/uni0426/uni0418/uni0418/uni0422/uni0415 /uni041D/uni0410 /uni0415C?
/uni0411/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
/uni041F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
След като финансовата криза през 2008 г. доведе до 
криза с държавния дълг, някои държави членки бяха 
принудени да поискат макрофинансова помощ. 
В настоящия доклад се анализира извършеното от 
Комисията управление на финансовата помощ, 
предоставена на пет държави членки — Унгария, 
Латвия, Румъния, Ирландия и Португалия. Сметната 
палата констатира, че Комисията не е била подготвена 
за криза от такъв мащаб и това до голяма степен 
обяснява значителните първоначални слабости 
в нейните процедури на управление. Редица 
установени от Сметната палата слабости продължават 
да съществуват, а основното послание на настоящия 
доклад е, че Комисията трябва да усъвършенства 
своите процедури за управление на финансовата 
помощ.