C 374/33

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно нова стратегия за финансиране на NextGenerationEU“

(COM(2021) 250 final)

(2021/C 374/07)

Докладчик: Judith VORBACH

Консултация Европейска комисия, 31.5.2021 г. Правно основание член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз Компетентна секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“ Приемане от секцията 22.6.2021 г. Приемане на пленарна сесия 8.7.2021 г. Пленарна сесия № 562 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 186/0/4

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК приветства факта, че всички държави членки приключиха ратифицирането на национално равнище на Решение (ЕС, Евратом) 2020/2053 ( 1 ) (Решението за собствените ресурси — РСР) и че поради това на 1 юни 2021 г. влезе в сила новото РСР, което даде възможност на Комисията да започне да взема заеми за инструмента за възстановяване. ЕИСК призовава всички заинтересовани страни да предприемат бързо следващите стъпки, за да потекат паричните потоци.

1.2. Ефектът на NextGenerationEU (NGEU) за увеличаване на доверието вече помогна за стабилизирането на Съюза и икономиките на държавите членки, както и на разходите за заеми. Финансирането по тази програма ще увеличи обема на сигурните активи на ЕС и ще засили международната роля на еврото. ЕИСК отбелязва, че стратегията за финансиране на NGEU разчита на получаване на заеми от капиталовите пазари и на частни инвестиции.

1.3. В сравнение с широкия дебат относно разходването на NGEU финансирането се възприема като технически въпрос. Въпреки това една добре функционираща стратегия е от ключово значение за безпроблемното прилагане на NGEU. Правилното финансиране, стабилното управление на риска, ниските разходи по заеми и устойчивото финансиране са в интерес на гражданското общество, което в крайна сметка поема пазарните рискове. Вземането на заеми и управлението на дълга трябва да се основават на демократичен контрол, легитимност и прозрачност.

1.4. Нуждите от финансиране на NGEU изискват усъвършенствана стратегия, за да се гарантира, че ЕС може своевременно да изпълнява ангажиментите за плащания и при благоприятни пазарни условия. ЕИСК подчертава колко е важно Комисията да управлява пряко стратегията за финансиране и приветства увеличаването на човешките ресурси на Комисията в тази област. Това обаче би трябвало да се извършва по балансиран от гледна точка на пола начин. Освен това би трябвало да се създаде консултативен съвет, в който са представени Комисията, Европейският парламент, Съветът, социалните партньори и организираното гражданско общество.

1.5. ЕИСК подчертава, че е важно да се запази високата кредитоспособност на ЕС и ниските разходи по заемите, за да се избегне ефект на преразпределяне от кредитополучателите към кредитодателите. В допълнение, това — заедно с увеличаващите се темпове на икономически растеж — ще улесни погасяването. Кредитоспособността ще зависи преди всичко от икономическата, политическата и социалната мощ на ЕС и ще бъде консолидирана от задълбочаването на ИПС. Във всеки случай би трябвало да се очакват кризи, което може да наложи ЕЦБ да действа като купувач от последна инстанция.

1.6. Като цяло, основна част от новата стратегия за финансиране е посветена на отношенията с инвеститорите. ЕИСК приветства решението за заемане на средства и плановете за финансиране, които са преди всичко средства за осигуряване на прозрачност за финансовите пазари. Въпреки това комуникацията с обществеността и нейните представители никога не бива да се превръща във втори приоритет. Трябва да се приветства фактът, че едно предварително условие за участие в мрежата от първични дилъри (PDN), наред с другото, е надзорът от компетентен орган на Съюза. Тъй като спазването на съответните правила е наложително, ЕИСК подкрепя възможното участие на OLAF в този надзор и приветства факта, че други публични органи може също да бъдат определени да проверяват спазването на определените в решението правила от страна на членовете на мрежата от първични дилъри.

1.7. Масовото участие на капиталовите пазари ще бъде придружено от широк набор от рискове. ЕИСК подкрепя създаването на стабилни системи за управление на риска и поддържането на сметката на NGEU в ЕЦБ. Тъй като доброто управление на риска е в интерес на обществото, при разработването на политиката на високо равнище по отношение на риска и съответствието главният отговорник по управление на риска би трябвало да се консултира с Европейския парламент и със Съвета. И накрая, ЕИСК призовава Комисията да гарантира отчетност, прозрачност и добро финансово управление от самото начало на заемането на средства по NGEU и предупреждава за рисковете при прекомерно големите заеми от инвеститори извън ЕС, като същевременно се застъпва за въвеждането на нови собствени ресурси.

1.8. Като цяло ЕИСК приветства засиления компонент за споделяне на риска, но също така подчертава значението на намаляването на риска, за да се гарантира стабилността на финансовия пазар и адекватно да се защитават финансовите интереси на Съюза. За да се вземат надлежно предвид интересите на гражданското общество, Комитетът приветства планираната „рамка за „зелени“ облигации по NGEU“ и предлага да се разгледа възможността за емитиране на „облигации за социално въздействие“ по NGEU.

2. Контекст на становището

2.1. Благодарение на NextGenerationEU в икономиката на ЕС ще се влеят до 806 милиарда евро — 5 % от БВП на ЕС — под формата на безвъзмездна помощ и заеми. Комисията, от името на ЕС, ще заеме тези суми чрез операции по финансиране на международните капиталови пазари. NGEU е планиран да бъде временен инструмент. Заемането на средства ще се осъществи в периода от средата на 2021 г. до 2026 г. През този период Комисията ще осъществи операции за финансиране в размер на 150—200 милиарда евро годишно. Финансирането, събрано от ЕС, трябва да бъде изплатено от държавите членки или пряко (за заемите), или чрез бюджета на ЕС (за безвъзмездната подкрепа) най-късно до декември 2058 г.

2.2. Съобщението относно новата стратегия за финансиране на NextGenerationEU ( 2 ) е прието съгласно член 5, параграф 3 от Решение (ЕС, Евратом) 2020/2053 на Съвета, в който се изисква Комисията да вземе необходимите мерки за администриране на операциите по получаване на заеми и редовно да информира Европейския парламент и Съвета за всички аспекти на стратегията си за управлението на дълга. Въз основа на одобрението на решението за собствените ресурси (РСР) от всички държави членки Комисията ще прилага точно определена стратегия за финансиране, изложена в съобщението и уточнена в три решения ( 3 ) . Инструментите ще включват облигации на ЕС и ценни книжа на ЕС, а техниките, които ще се използват са синдикиране и търгове. Ще бъдат изготвяни годишно решение за заемане на средства и шестмесечни планове за финансиране. Комисията ще разшири своите структури и ще създаде общоевропейска мрежа от първични дилъри.

3. Общи бележки

3.1. „инициативата NextGenerationEU беше разработена и приета в правилната форма и в подходящия момент“ . Благодарение на своя ефект за увеличаване на доверието NGEU вече оказва положително въздействие върху икономиката на ЕС и намали вероятността за дълбока криза в някои държави. В дългосрочен план се очаква NGEU да увеличи значително производството в ЕС, което означава, че в крайна сметка всички държави членки вероятно ще се превърнат нетни бенефициери ЕИСК подкрепя NGEU от самото му начало и многократно е изразявал своето одобрение ( 4 ) . В своето становище относно Годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г. ( 5 ) Комитетът потвърждава, че. Благодарение на своя ефект за увеличаване на доверието NGEU вече оказва положително въздействие върху икономиката на ЕС и намали вероятността за дълбока криза в някои държави. В дългосрочен план се очаква NGEU да увеличи значително производството в ЕС, което означава, че в крайна сметка всички държави членки вероятно ще се превърнат нетни бенефициери ( 6 ) . ЕИСК приветства факта, че всички държави членки са приключили ратифицирането на РСР на национално равнище, което позволява да се започне вземането на заеми, и призовава всички заинтересовани страни да предприемат бързо следващите стъпки, за да може паричните потоци да започнат да пристигат.

3.2. С основание се провежда широк дебат относно използването на средствата по NGEU и — в по-малка степен — относно новите собствени ресурси. В сравнение с това малко внимание беше обърнато на финансирането на NGEU, което се възприема повече като технически, отколкото като политически въпрос. Въпреки това вземането на заеми за NGEU очевидно ще увеличи финансовите задължения на Съюза и трябва да се провежда при демократичен контрол, легитимност и прозрачност. ЕИСК подчертава, че правилното и устойчиво финансиране, стабилното управление на риска и ниските разходи по заемите са от обществен интерес. В крайна сметка европейското гражданско общество ще носи отговорност за поетите дългове, а увеличените разходи по заемите ще имат ефект на преразпределяне от кредитополучателите към кредитодателите. Една добре функционираща стратегия е от ключово значение за безпроблемното прилагане на NGEU.

3.3. ЕИСК отбелязва, че предложената стратегия разчита на финансиране чрез международните капиталови пазари. Не се прилагат капиталови буфери както в Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) и няма планове за подновяване на дълга след 2058 г. Публично бяха обсъждани, обаче, други подходи, като вечни облигации, гарантирани и емитирани съвместно от ЕЦБ ( 7 ) . В дългосрочен план и особено в случай на постоянно общо емитиране на дълг би трябвало да се разгледа възможността за възлагане на ЕЦБ ролята на кредитор от последна инстанция.

3.4. Предвид големите нужди на NGEU от финансиране, неговия сложен и потенциално несигурен график за отпускане на средствата и поради факта, че е бюджетните пакети не са известни с точност, е необходима усъвършенствана стратегия за финансиране, за да се осъществи заемането на средства на пазарите. Трябва да се предвидят развитията на финансовите пазари, за да се гарантира, че Съюзът може своевременно да изпълнява ангажиментите за плащания и не е принуден да набира капитал при неблагоприятни пазарни условия. Това изисква задълбочено познаване на пазара и гъвкавост, за да се вземе решение кога да се осъществяват операциите по финансиране и кои техники за финансиране да се използват, за да има възможно най-нисък риск от неизпълнение и разходи за финансиране. ЕИСК подчертава колко е важно Комисията да управлява пряко стратегията за финансиране, а не да я възлага на външни изпълнители. Необходимо е да се създадат нови оперативни способности и Комисията с основание увеличава своите ресурси и правомощия за тази цел. ЕИСК призовава Комисията, когато прави това, да прилага съобразен с половете подход.

3.5. Освен това Комитетът отбелязва, че стратегията за финансиране на NGEU е придружена от разширяване на отговорността на Комисията и приветства задължението за редовно информиране на Европейския парламент и Съвета за всички аспекти на стратегията за управлението на дълга съгласно разпоредбите на Междуинституционалното споразумение ( 8 ) . Предоставянето на годишни актуализации ще започне от третото тримесечие на 2021 г. Предвид силния обществен интерес от стабилно финансиране на NGEU това изглежда като минимално ниво на участие. ЕИСК предлага да се създаде консултативен съвет за финансирането на NGEU. Членовете на комитета на NGEU за управление на риска и спазване на правилата би трябвало да заседава на всеки шест месеца с подбрани представители от Европейския парламент, Съвета, социалните партньори и организираното гражданско общество, които са компетентни по въпросите на финансовите пазари.

3.6. Поради високия кредитен рейтинг и стабилна перспектива на ЕС Комисията ще може да заема средства при благоприятни финансови условия и да предава ползата на държавите членки. ЕИСК подчертава, че е важно през целия период на финансиране да се запазят ниски разходите по заемите. Заедно с прогнозираните увеличени темпове на икономически растеж това ще улесни значително погасяването. Преди всичко, кредитоспособността на ЕС ще зависи от неговата икономическа, политическа и социална мощ и ще бъде консолидирана от задълбочаването на ИПС. По отношение на недостатъците, има вероятност центробежни сили и силни конфликти между държавите членки да я отслабят, докато поемането на гаранции ( 9 ) за сметка на някои държави членки би могло да доведе до сериозни политически разногласия ( 10 ) . Освен това би трябвало да се предвидят икономически кризи или кризите, свързани с финансовия пазар, здравето или нещо друго. Ето защо е от жизненоважно значение стратегията за финансиране да се създаде на възможно най-гъвкавата и устойчива основа, което може да включва и ЕЦБ като купувач от последна инстанция.

3.7. Въпреки че дейностите за финансиране на Next Generation EU вече са започнали, графикът за въвеждането на нови собствени ресурси е много по-слабо конкретен. В средата на 2021 г. Комисията ще представи предложения за нови собствени ресурси въз основа на механизъм за корекция на въглеродните емисии на границите, системата за търговия с емисии и цифров данък. Допълнителни предложения през 2024 г. биха могли да включват данък върху финансовите сделки или финансова вноска, свързана с корпоративния сектор. Ако новите собствени ресурси бъдат на разположение преди януари 2028 г., те ще бъдат използвани, за да може погасяването да започне по-рано. ЕИСК призовава Комисията да внесе предложенията, предвидени за 2024 г., и се застъпва за бързото въвеждане на новите собствени ресурси. Ако бъдат въведени по подходящ начин, те биха послужили не само като компенсация, когато данъците не могат да бъдат наложени ефективно на национално равнище поради данъчна конкуренция, но биха допринесли и за справедлива схема за погасяване и помогнали за борбата срещу изменението на климата. Това би спомогнало също така да се избегне необходимостта от увеличаване на националните вноски или от намаляване на разходите от бюджета на ЕС.

3.8. Вземането на заеми за NGEU в размер на приблизително 800 милиарда евро ще увеличи обема на деноминираните в евро сигурни активи на ЕС до около 2 трилиона евро, включително SURE ( 11 ) и още 800 милиарда евро в активи, емитирани чрез ЕМС/ЕМФС и ЕИБ преди пандемията ( 12 ) . Увеличаването на европейските сигурни активи, които обхващат всички срокове по падежа до 30 години, ще предостави нови сигурни инструменти за инвестиции, ще помогне на банките да разнообразят своите държавни облигации, ще повиши привлекателността на еврозоната и ще засили международната роля на еврото. Освен това ефектът за увеличаване на доверието на NGEU вероятно също ще намали и разходите по заемите за правителствата и частния сектор, особено в държавите от еврозоната с големи спредове спрямо Германия. Отпускането на заеми по NGEU ще предостави също така вариант за държавите членки в случай на пазарни сътресения, които засягат емитирането на национални облигации. ЕИСК приветства увеличаването на компонента за споделяне на риска, но също така подчертава значението на намаляването на риска чрез гарантиране на добро регулиране на финансовите пазари и сближаване на надзорните практики.

4. Конкретни бележки

4.1. ЕИСК приветства факта, че с годишното рамково решение за вземане на заеми ще се определят максимални граници, например за дългосрочно и краткосрочно финансиране, и че отпускането на заеми ще бъде организирано въз основа на шестмесечни планове за финансиране, основани на информация относно предстоящите плащания. Очевидно предназначението им е да осигурят прозрачност за пазарите, гарантирайки предвидимостта на емитирането за инвеститорите и улеснявайки координацията с други емитенти, като същевременно служат като основа за информация за Европейския съвет и Съвета. ЕИСК напълно осъзнава значението на отношенията между инвеститорите и емитентите, но подчертава, че комуникацията и с обществеността и нейните представители никога не бива да бъде втори приоритет и че финансовите интереси на Съюза трябва да бъдат защитавани внимателно.

4.2. Текущото планиране на ликвидността ще гарантира, че касовите наличности са достатъчни, за да се избегне недостиг на ликвидност, като същевременно се избягва ненужното поддържане на големи парични наличности. Предвид факта, че капацитетът за усвояване на капиталовите пазари е ограничен и че недостигът на ликвидност би довел до сътресения при прилагането на NGEU, ЕИСК отправя молба за даване на приоритет на стабилни буфери за риск над прекомерното намаляване на разходите и изрично подкрепя пруденциалните касови наличности да се държат в специална сметка в ЕЦБ, за да се избегне излагането им на риск от контрагента.

4.3. Членството в мрежата от първични дилъри дава право на финансовите институции да участват в търгове и включва насърчаването на пазарна ликвидност и предоставянето на безпристрастни консултации и пазарни проучвания на Комисията, като същевременно е свързано със закупуването и докладването на ангажименти. ЕИСК приветства факта, че кандидатите трябва вече да са активен член на европейска мрежа от първични дилъри и да са под надзора на компетентен орган на Съюза. Първичните дилъри ще играят основна роля във финансирането на NGEU и всяко неизпълнение на задължение или нарушение може да доведе до по-големи разходи по заемите. Освен това трябва да се вземат предвид рисковете от контрагенти, както и пазарната сила и системното значение на първичните дилъри.

4.3.1. Поради значителните отговорности на мрежата от първични дилъри спазването на съответните правила от тяхна страна е наложително. Надзорът на спазването на правилата, посочени в решението ( 13 ) , до голяма степен разчита на задълженията за докладване на самите първични дилъри. Освен това ЕИСК подкрепя възможното участие на OLAF в надзора и приветства факта, че освен Комисията и други публични органи може да бъдат назначавани като трети страни, които да извършват проверки за съответствие на членовете на мрежата от първични дилъри с решението.

4.3.2. Комисията ще разработи също така метод за определяне кои първични дилъри ще могат да участват в синдикирани сделки и ще бъдат назначавани за целите на всяка сделка по заемане на средства. По-специално активните членове би трябвало да се считат за отговарящи на условията за водещ или съвместно водещ мениджър на синдикирана сделка и да получават възнаграждение. Тази група би трябвало да участва в дейности по поддържане на пазара, да популяризира емисиите сред инвеститорите и да предоставя допълнителни безпристрастни консултации и пазарни проучвания на Комисията. ЕИСК отбелязва основната роля на финансовите институции в дейностите за финансиране и обръща внимание на възможните конфликти на интереси, особено във връзка с консултативната роля. Във всеки случай горещо се приветства да се гарантират капацитет и сведения на високо равнище за финансовия пазар в рамките на публичните органи.

4.4. Масовото участие на капиталовите пазари ще бъде придружено от широк набор от рискове, които в крайна сметка се поемат от европейското гражданско общество. ЕИСК е съгласен изцяло с изложеното от Комисията в смисъл, че „с оглед на безпрецедентния обем на операциите и сложността на стратегията за финансиране, от първостепенно значение е операциите в рамките на NGEU да бъдат предмет на стабилна и независима рамка за управление на риска и спазване на изискванията“. Действително трябва да се гарантира, че операциите в рамките на NGEU се провеждат по начин, съответстващ на най-високите стандарти за почтеност, честност и добро финансово управление. ЕИСК подкрепя създаването на стабилни системи за управление и за управление на риска, включително установяването на принципи и структури за гарантиране на стабилен и независим надзор на всички финансови операции в рамките на NGEU.

4.4.1. Централен стълб на тази система ще бъде главният отговорник по управление на риска, който ще има пълна свобода при изпълнението на задачите си и ще докладва, наред с другите, на генералния директор на генерална дирекция „Бюджет“ и на члена на колегиума, отговорен за бюджета. Той ще отговаря за разработването на политика на високо равнище по отношение на риска и съответствието и ще гарантира, че всички операции в рамките на NGEU са в съответствие с нея, като се подпомага от отговорник по съответствието и комитет за управление на риска и спазване на правилата. Поради значението на стабилното управление на риска и свързания с него обществен интерес при разработването на политиката на високо равнище по отношение на риска и съответствието главният отговорник по управление на риска следва да се консултира с Европейския съвет и със Съвета.

4.4.2. Остават въпроси по отношение на управлението на риска в началото на дейностите по заемане на средства, особено през периода преди назначаването на главния отговорник по управление на риска и тримесечния период, планиран за разработването на политиката на високо равнище по отношение на риска и съответствието. За да се компенсират несъответствията в сроковете до падежа на заема и базисните инструменти за финансиране, по-специално през 2021 г., Комисията ще приложи набор от инструменти на финансовия пазар, включително суапове и вероятно търговски книжа, които са особено рискови. ЕИСК призовава Комисията да гарантира отчетност, прозрачност и добро финансово управление от самото начало на заемането на средства по NGEU.

4.5. За да се управлява диверсифицираната стратегия за финансиране по подходящ начин, очевидно ще е необходима сложна и подробна счетоводна система. ЕИСК приветства засилването на бек-офисните и счетоводните функции на Комисията. Разбира се използването на проверен и изпробван софтуер би трябвало да бъде стандарт. ЕИСК отбелязва важната роля на счетоводителя на Комисията, отговорен за гарантиране на подходящото осчетоводяване на всички операции в рамките на NGEU и за откриването на сметката на NGEU в ЕЦБ.

4.6. Комитетът потвърждава, че основна част от новата стратегия за финансиране е разработването на стратегия за отношения с инвеститорите и набор от придружаващи инструменти. Един елемент ще бъде информационен бюлетин на ЕС за финансирането, чрез който Комисията да информира редовно инвеститорската общност по прозрачен начин. Комисията също така ще се обръща активно към инвеститори по света чрез систематична програма от структурирани посещения. ЕИСК обаче заостря вниманието върху прекомерните заеми от инвеститори извън ЕС, които биха могли, особено по време на криза, да бъдат придружени от увеличаване на рисковете, като например внезапно спиране на отпускането на заеми.

4.7. Комисията ще се стреми да набере 30 % от средствата по NGEU чрез емитиране на „зелени“ облигации, което може да представлява емитиране на „зелени“ облигации на обща стойност до 250 милиарда евро, което ще превърне ЕС в един от най-големите емитенти на „зелени“ облигации в световен мащаб и ще укрепи политиката и водещата позиция на Съюза на пазара в областта на финансирането за устойчиво развитие. ЕИСК приветства планираната „рамка за „зелени“ облигации по NGEU“, която ще се основава на задължението на държавите членки да гарантират, че 37 % от финансираните разходи в рамките на Механизма за възстановяване и устойчивост са предназначени за справяне с изменението на климата. Освен това емитирането на „облигации за социално въздействие“ следва да се ускори в рамките на NGEU и би трябвало да допълни размера от 100 милиарда евро, предназначени за SURE. За да получат подпомагане от Механизма за възстановяване и устойчивост, от държавите от ЕС се изисква да изготвят проекти, наред с другото, в областите на политиката на приобщаващ растеж и социално сближаване — основа за разработването на рамка за емитирането на „облигации за социално въздействие“. По този начин интересите на гражданското общество биха могли да бъдат взети в пълна степен предвид в стратегията за финансиране.

Брюксел, 8 юли 2021 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Christa SCHWENG

(1) Решение (ЕС, Евратом) 2020/2053 на Съвета oт 14 декември 2020 година относно системата на собствените ресурси на Европейския съюз и за отмяна на Решение 2014/335/ЕС, Евратом (ОВ L 424, 15.12.2020 г., стр. 1).

(2) COM(2021) 250 final.

(3) C(2021) 2500 final, (ОВ L 131, 16.4.2021 г., стp. 170), C(2021) 2501 final, C(2021) 2502 final

(4) ОВ C 364, 28.10.2020 г., стр. 124.

(5) ОВ C 155, 30.4.2021 г., стр. 45.

(6) The nonsense of Next Generation EU net balance calculations (Абсурдът на изчисленията на нетното салдо на NextGenerationEU) | Bruegel.

(7) Covid Perpetual Eurobonds: Jointly guaranteed and supported by the ECB (Вечни еврооблигации, свързани с възстановяването от кризата с COVID-19 — съвместно гарантирани и подкрепени от ЕЦБ).

(8) Междуинституционално споразумение от 16.12.2020 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията.

(9) Поради приемането на РСР.

(10) Вж. член 9, параграф 5, Решение (ЕС, Евратом) 2020/2053 .

(11) Европейски инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредно положение.

(12) Klaus Regling, Уебинар — Задълбочаване на ИПС и ролята на ЕМС, 5.5.2021 г.

(13) C(2021) 2500 final.