BG Официален вестник на Европейския съюз C 19/4

Становище на Комитета на регионите — „Насърчаване на качеството на публичните разходи по въпроси, свързани с действията на ЕС“

(2015/C 019/02)

Докладчик Catiuscia Marini (IT/ПЕС), президент на регион Умбрия Отправен документ

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ

КОМИТЕТЪТ НА РЕГИОНИТЕ

1. подчертава, че продължаващата финансова, икономическа и социална криза променя коренно условията за финансиране на реалната икономика. В този контекст все по-голямо значение придобива подкрепата за публичните и частните инвестиции в дългосрочен план. Всъщност публичните инвестиции могат да бъдат не само стимул за частните инвестиции, но и предпоставка за тях, тъй могат да бъдат от полза за създаването на подходящите структурни условия, при които работи икономиката в даден регион, и могат да действат антициклично в периоди на неблагоприятни икономически условия. Освен в допълнение на частни инвестиции, публични инвестиции могат да се правят за изпълнение на цели от общ интерес в области (като образованието, обучението, научните изследвания, инфраструктурата, здравеопазването, околната среда и др.), в които публичната интервенция е необходима, тъй като по-широките ползи за обществото не отговарят на моделите за частни инвестиции;

2. отбелязва, че макар в световен мащаб преките инвестиции да нарастват с почти двуцифрени темпове (1), в Европейския съюз частните инвестиции намаляват. Същевременно настоящите изключително ниски реални лихвени проценти предлагат ограничени стимули за частния сектор, за да подкрепи публичните инвестиции в краткосрочен план. Ето защо е важно да се създадат благоприятни условия, които да стимулират частните инвестиции, като същевременно се повишат нивото, качеството и ефективността на публичните инвестиции, за да се компенсира чрез публично търсене липсата на частно търсене;

3. подчертава, че според доклада на МВФ „Световни икономически перспективи“ от октомври 2014 г. (2)„за икономики, които имат ясно определени инфраструктурни нужди и ефективни процеси на публични инвестиции и при наличие на икономически застой и парично приспособяване, съществуват убедителни аргументи в полза на увеличаването на публичните инвестиции в инфраструктура.“

4. подчертава, че между 2008 г. и 2013 г. публичните инвестиции намаляха с 20 % в реално изражение. Признава, че непълното усвояване на публичните инвестиции започна преди кризата и оттогава се влоши значително. По време на кризата публичните инвестиции действително бяха допълнително ограничени от публичната интервенция за рекапитализация на банки, които трябваше по-специално да се справят с последиците от частните свръхинвестиции в недвижима собственост в някои страни от еврозоната. Според последните прогнози на Комисията за 2013 и 2014 г., през 2014 г. публичните инвестиции в ЕС-27 ще достигнат до исторически ниски нива, след като през 2013 г. това беше отбелязано при частните инвестиции (3);

5. поради това подкрепя набиращото все по-голямо влияние общо мнение, че без насърчаване на благоприятстващи растежа инвестиции ще се окаже невъзможно да се възстанови устойчивият растеж в ЕС (4). Стимулирането на благоприятстващи растежа инвестиции е от първостепенно значение, тъй като те имат най-високия фискален мултиплициращ ефект, т.е. оказват индуцирано въздействие върху растежа на реалния БВП, в сравнение с други видове разходи като държавното потребление, социалните плащания и намаляването на ДДС или увеличаването на социалните вноски от работниците и служителите (5);

6. изтъква, че ако се запази ниското равнище на качествени публични инвестиции, съществува опасност да се задълбочат допълнително разделителните линии по отношение на сближаването и конвергенцията, анализирани в Шестия доклад за сближаването на Европейската комисия;

7. обръща внимание, обаче, на факта, че възможностите за „фискално маневриране“ при публичните инвестиции биват ограничени както от високото равнище на дълга в някои държави членки, така и от предизвиканото от кризата увеличение на разходите за социални услуги и трансфери на капитал към дружествата;

8. отбелязва, че влошаването на публичните финанси и мерките за фискална консолидация, прилагани от края на 2010 г., доведоха до съществени промени в състава на публичните разходи в редица държави членки. По-конкретно, като част от мерките за данъчна консолидация бяха съкратени непропорционално благоприятстващите растежа разходи, като за периода от 2008 г. до 2012 г. в ЕС-27 те са намалели от 36,7 % на 35,6 % (6);

9. отново заявява, че органите на управление на поднационално равнище играят ключова роля по отношение на публичните инвестиции, тъй като през 2013 г. те са осъществили около 55 % от общия размер на публичните инвестиции в ЕС-28. Въпреки това делът на инвестициите, направени от поднационалното равнище на управление, спадна от 2,2 % от БВП на ЕС-27 през 1995 г. до 1,8 % през 2013 г., като от 2010 г. насам непрекъснато намалява в реално изражение (7). Този спад се дължи до голяма степен на влошаване на условията за кредитиране. В много случаи е необходимо въвеждането на правила, уреждащи кредитирането на поднационалните власти, или затягането на вече съществуващите правила като част от мерките за фискална консолидация в много държави от ОИСР, за да се ограничи публичният дълг, но това води и до допълнително намаляване на възможностите на тези държави да инвестират;

10. подчертава, че в съответствие с протокол 12 към Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавите членки са отговорни за дефицита на държавното управление, в което влизат всички равнища на управление. Същевременно обаче, фискалните правила на ЕС оказват много различен ефект върху европейските местни и регионални власти. Въздействието им зависи от: i) това как държавите членки са транспонирали фискалните правила на ЕС в националното законодателство, ii) равнището на фискалната децентрализация в рамките на дадена държава членка, iii) нивото на правомощията на местните и регионалните власти и iv) финансовата ситуация на местните и регионалните власти, които могат да се различават значително дори в рамките на държавите членки;

11. подчертава, че докато публичните инвестиции са косвено обусловени от макроикономическите изисквания, определени от Пакта за стабилност и растеж (ПСР), за да бъдат дефицитът и държавният дълг съответно под праговете от 3 % и 60 % от БВП, в договорите за ЕС публичните инвестиции се споменават конкретно единствено в контекста на процедурата при прекомерен дефицит (ППД), в рамките на която не се прави разграничение между различните видове разходи. Всъщност, член 126, параграф 3 от ДФЕС гласи, че докладът преди началото на ППД „взема предвид дали бюджетният дефицит надвишава държавните инвестиционни разходи, както и всички останали „съответни фактори“. Сред съответните фактори, изброени в регламента за ППД, се нареждат „развитието на първичните разходи — както текущи, така и капиталови, … изпълнението на политиките в контекста на общата стратегия за растеж на Съюза, както и качеството на публичните финанси като цяло“.

12. отбелязва, че засега няма разработена стратегия на ЕС за публичните инвестиции, както и че Европейската комисия се е задоволила най-вече с отправянето на незадължителни препоръки към държавите членки: „Надеждна и благоприятстваща растежа консолидация, която подобрява ефикасността на данъчната структура, както и качеството на публичните разходи, ще допринесе за стимулиране на растежа. (…) държавите членки следва да се стремят най-вече да поддържат адекватни темпове на бюджетна консолидация, като същевременно запазват инвестициите, чиято цел е постигането на целите за растеж и заетост, заложени в стратегията „Европа 2020“ (8). Тази препоръка беше уточнена в Годишния обзор на растежа за 2013 г., в който се подчертава, че „трябва да бъдат определени приоритети за инвестициите в образованието, научните изследвания, иновациите и енергетиката, а по възможност и увеличени, като същевременно се гарантира тяхната ефикасност (…)“; подчертава, че във всяка европейска стратегия ще трябва да се съблюдава стриктно принципът на субсидиарност;

13. при все това приветства факта, че в специфичните за всяка държава препоръки (СДП) за 2014 г. се поставя по-силен акцент върху дългосрочните мерки за насърчаване на растежа и се признава, че в реорганизираната комбинация от политики краткосрочните мерки за фискална консолидация следва да бъдат съпътствани от дългосрочни инвестиции за растеж и работни места. В СДП често се говори за научни изследвания и иновации, знания, образование, достъп до пазара за МСП (13 държави), енергийния сектор (12 държави) и транспортната и широколентовата инфраструктура (8 държави) (9);

14. припомня, че в приетия от държавните и правителствените ръководители на 28 и 29 юни 2012 г. Пакт за растеж и работни места се заявява, че „особено внимание трябва да бъде отделено на инвестициите в ориентирани към бъдещето области, свързани пряко с потенциала на икономиката за растеж, и на осигуряването на устойчивостта на пенсионните системи. Комисията наблюдава въздействието на сериозните бюджетни ограничения върху стимулиращото растежа изразходване на публични средства и върху публичните инвестиции. Тя ще докладва за качеството на публичните разходи и обхвата на възможните действия в границите на ЕС и във фискалните рамки на национално равнище“. На това Европейската комисия отговори с една по-скоро академична разработка, която няма подходящ правен статут, нито съдържа каквито и да било препоръки за тази област на политика (10);

15. смята, че не е спазена препоръката от Заключенията на Съвета на Европейския съюз от декември 2012 г. да се „(използват) възможностите, които действащата фискална рамка на ЕС предлага за постигане на баланс между нуждите от продуктивни публични инвестиции и целите за спазване на бюджетна дисциплина, (…) в рамките на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж“ (11), която при все това остава много актуална, както подчерта председателят на ЕЦБ на 22 август 2014 г., когато заяви: „от 2010 г. еврозоната страда от липсата на ефективна фискална политика, особено в сравнение с други големи развити икономики […] би било полезно за цялостното състояние на политиката, на фискалната политика да се отреди по-значителна роля редом с паричната политика, и смятам, че има възможност за това, като се отчитат нашите конкретни стартови условия и правни ограничения“;

16. припомня, че ПСР дава възможност за гъвкаво прилагане при изключителни и временни обстоятелства, които са определени от Регламент 1177/2011, и че съгласно собствената оценка на Комисията, „фискалната рамка на ЕС предлага достатъчно възможност за баланс между признаването на нуждите от продуктивни публични инвестиции и целите за спазване на фискалната дисциплина“ (12);

II. ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

(17) като се позовава на Заключенията на Съвета на Европейския съюз от 27 юни 2014 г., в които беше потвърдено, че „… Съюзът трябва да предприеме смели стъпки за стимулиране на растежа, увеличаване на инвестициите, създаване на повече и по-добри работни места и насърчаване на реформите за повишаване на конкурентоспособността“ и че „това изисква и пълноценно използване на гъвкавостта, заложена в съществуващите правила на Пакта за стабилност и растеж“, призовава Комисията да публикува съобщение, в което да опише как възнамерява да прилага действащите разпоредби за гъвкавост на ПСР, за да насърчава публичните инвестиции, необходими за стимулиране на икономическия растеж;

18. припомня, че с цел осигуряване на адекватно и устойчиво равнище на нетните публични инвестиции е важно да се предотврати възможността при изпълнението на изискванията за фискални корекции правителствата да намаляват инвестиционните разходи. Действително опитът показва, че по време на пика на кризата правителствата решиха да намалят инвестициите, а не текущите разходи. Известно е, обаче, че инвестициите представляват основен лост за ефикасна структурна дейност в полза на европейските региони и градове като бенефициери на ЕСИ фондовете и че без този лост би станало невъзможно да се гарантира, че те играят активна роля и участват в стратегията „Европа 2020“;

19. отново изразява своята подкрепа за призива на Европейския парламент за изключване на националното съфинансиране на инвестиции, съфинансирани от Европейския съюз по споразумения за партньорство, и във връзка с това призовава направените от местните и регионалните власти инвестиции, свързани със структурните фондове и Кохезионния фонд, да бъдат изключени от правилата на Пакта за растеж и стабилност, но също така посочва, че всички равнища на управление трябва да се стремят да ограничат нивата си на публичен дълг, за да намалят тежестта на погасяването му за бъдещите поколения;

20. изразява загриженост от факта, че в новия счетоводен стандарт на Евростат ESA 2010, който се предвижда да бъде въведен през септември 2014 г., не се прави разграничение между разходи и инвестиции. Освен това в някои държави членки транспонирането на тези стандарти в националното законодателство води до задължаване на местните и регионалните власти да прилагат максималните инвестиционни тавани годишно и на глава от населението. Тези тавани не дават възможност на местните и регионалните власти в някои държави членки да осигурят необходимото съфинансиране за проектите по европейските структурни и инвестиционни фондове. Освен това тези тавани възпрепятстват МРВ, които разполагат с финансови средства в резерв, да започнат значителни инвестиционни проекти, които не са свързани с европейските структурни и инвестиционни фондове. Ето защо настоятелно приканва Европейската комисия да представи доклад за прилагането на ESA 2010;

21. подчертава, че изключването на съфинансирането от изчисляването на дефицита ще бъде от особено значение за ускоряване и улесняване на процеса на изпълнение на европейските програми. Подчертава още, че това изключване ще бъде от значение и за онези държави членки, които бяха най-силно засегнати от кризата и които получиха финансова помощ по програма от Механизма за подкрепа на платежния баланс за държави, които не са в еврозоната (Румъния, Латвия и Унгария), или от Европейския механизъм за финансово стабилизиране за държави в еврозоната (Гърция, Ирландия и Португалия), и в които националната ставка за съфинансиране по структурните фондове е намалена от 2011 г. насам. Освен това изключването на съфинансирането от изчисляването на дефицита би могло да помогне на местните и регионалните власти да предоставят по-гъвкаво и значимо съфинансиране, което от своя страна би позволило средствата на ЕС да се разпределят между повече проекти и така да се увеличи ефектът на лоста от тях и да се насърчи качеството на публичните инвестиции;

(22) като има предвид, че публичните инвестиции на ЕС по линията на политиката на сближаване вече са определени по съображения за диференцирано качество на публичните инвестиции чрез принципа на тематична концентрация (заделяне на средства в рамките на „Европа 2020“/разпределяне на средствата в съответствие с целите), отправя питане към Европейската комисия защо ЕС да не обмисли прилагането на аналогични критерии за оценка при разглеждането на националните публични разходи;

23. призовава Европейската комисия да представи Бяла книга, в която да определи типология на равнището на ЕС за качеството на публичните инвестиции в отчетите на публичните разходи в съответствие с дългосрочните ефекти от тях. В крайна сметка такава типология би могла да доведе до разглеждане на качеството на публичните инвестиции при изчисляването на бюджетните дефицити с корекционен коефициент и/или до по-добро отчитане на реалния макроикономически цикъл/контекст, като крайната цел е да се въведе „златно правило“, което да дава възможност за разделяне в публичното счетоводство на текущите разходи от инвестициите, за да се избегне отчитането на публични инвестиции с дългосрочни нетни ползи само като краткосрочни отрицателни „разходи“;

24. освен това потвърждава подкрепата си за препоръките, отправени през ноември 2012 г. от Европейския парламент в неговата резолюция относно „Пакта за социални инвестиции като отговор на кризата“ (13). Като се отчитат дълготрайните последици от настоящата икономическа и финансова криза, например върху количеството и качеството на социалните инвестиции в Европа, в резолюцията се призовава за възобновен подход към социалните инвестиции в Европа. Всъщност Европейският парламент предложи въз основата на модела на пакта „Европлюс“ държавите членки да обмислят подписването на „Пакт за социални инвестиции“, в който да определят инвестиционни цели за постигане на целите на стратегията „Европа 2020“, свързани с трудовата заетост, социалната политика и образованието. Освен това призовава стратегията за публични инвестиции да бъде насочена към екологически и социални цели;

25. призовава за преразглеждане на методологията за изчисляване на „структурния дефицит“, с цел да се вземат предвид характеристиките, присъщи на националните икономики, и структурните различия в публичните разходи (14);

26. отправя искане към Европейската комисия да включва глава относно качеството на публичните инвестиции, включително на поднационално равнище, във всеки годишен доклад за публичните финанси на Икономическия и паричен съюз (ИПС);

27. привлича вниманието към факта, че качеството на разходите се определя до голяма степен от доброто управление. Във връзка с това споделя мнението, че „прегледите на разходите са подходящ инструмент за оценяване на резултатите от изразходването на публични средства. Те представляват търсене на „по-интелигентен“ начин за разпределяне на разходите между приоритетите на националните политики въз основа на селективна и устойчива консолидация на разходите, т.е. задълбочен и координиран анализ на базовите разходи в светлината на търсените резултати от политиките. По принцип те предлагат по-устойчив подход в сравнение с линейните, повсеместни съкращения на разходите, които могат да доведат до някои отрицателни икономически и социални последици в средносрочен и дългосрочен план“ (15).

28. предлага Европейската комисия официално да се присъедини към препоръката на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) за създаване на набор от принципи за публичните инвестиции (16) (март 2014 г.). Приветства обстоятелството, че във всички области на действие на политиката (координиране на публичните инвестиции, изграждане на капацитет, определяне на рамковите условия) в препоръката се признава важната и нарастваща роля на регионалните и местните органи в планирането и осъществяването на публични инвестиции;

29. приветства обявяването на т.нар. „пакет на Юнкер“, чрез който се очаква да се мобилизират инвестиции в размер на общо 300 милиарда евро в области като широколентовия достъп, енергетиката, инфраструктурата в промишлените райони и за комуникациите; във връзка с това призовава за повече информация относно произхода на средствата, тяхната истинска допълняемост и обема на частните ресурси, които се очаква да бъдат привлечени, като същевременно се надява, че поднационалните власти ще бъдат включени по подходящ начин за участие в процеса на планиране и изпълнение на мерките;

30. предлага в рамките на средносрочния преглед на стратегията „Европа 2020“ в таблицата с макроикономически показатели да се включи показател за процента на инвестиции;

31. изтъква, че една европейска стратегия за засилване на борбата срещу данъчните измами и за ограничаване на избягването на данъци същевременно би освободила приходи за възобновяване на качествените публични инвестиции и би гарантирала по-добри и по-справедливи условия на равнопоставеност при корпоративната конкуренция;

32. смята, че създаването на европейска спестовна сметка би допринесло за финансирането на инвестиционния пакет от 300 млрд. евро;

33. очаква, че приходите от данъка върху финансовите сделки, който 11 държави членки възнамеряват да въведат въз основа на засилено сътрудничество, ще бъдат координирани с инвестиционния пакет от 300 млрд. евро;

34. призовава за по-добра координация между ЕИБ и националните инвестиционни банки с възможност за обединяване на финансовия капацитет около общи проекти с цел създаване на трансгранични вторични ефекти;

35. приветства първите европейски проектни облигации за свръхскоростен широколентов достъп, емитирани от Европейската комисия и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) от 23 юли 2014 г., и призовава за емитирането и на други облигации за трансгранични/европейски проекти в подкрепа на развитието на инфраструктурата;

36. подкрепя допълнително увеличение на внесения капитал на ЕИБ с 10 милиарда евро по модела на успешното увеличаване от средата на 2012 г., което позволи отпускането на заеми за МСП да нарасне почти двойно. Допълнително увеличение с още 10 млрд. евро ще даде възможност за още едно увеличение на заемите от ЕИБ с до 80 млрд. евро, доколкото съгласно мандата на ЕИБ това е възможно в съответната държава членка;

37. в този контекст отправя искане към Европейската комисия да проучи възможността малка част от бюджета на ЕС — може би около 5 млрд. евро годишно, да се използват като рисков буфер, който да позволи на ЕИБ да предоставя допълнителни средства за финансиране на инфраструктурни проекти (облигации за проекти) и за насърчаване на иновациите, които могат да генерират до 40 млрд. евро инвестиции.

Брюксел, 3 декември 2014 г. Председател на Комитета на регионите Michel LEBRUN

(1) Вж. United Nations World Investment Report 2014 (Доклад на ООН за инвестициите по света за 2014 г.), 24 юни 2014 г., http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf

(2) http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/02/pdf/c3.pdf

(3) Вж. Шести доклад за сближаването, стр. 142.

(4) За определение на благоприятстващи растежа разходи вж. Европейска комисия, The Quality of Public Expenditure (Качеството на публичните разходи), 2012 г.

(5) Вж. CEPII Policy Brief (Кратко представяне на политиката от Центъра за прогнозни проучвания и международни данни) № 4, юли 2014 г.: A new Architecture for Public Investment in Europe (Нова архитектура на публичните инвестиции в Европа) от Natacha Valla, Thomas Brand и Sébastien Doisy, стр. 4.

(6) Шести доклад за сближаването, стр. 142.

(7) Шести доклад за сближаването, стр. 144.

(8) Съобщение на Комисията относно „Подробен план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз — Начало на дебат на европейско равнище“ COM(2012) 0777 final, 30.11.2012 г., параграф 3.1.6.

(9) Вж. Анализ на КР на специфичните за всяка държава препоръки за 2014 г., юли 2014 г.

(10) http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp125_en.pdf

(11) Заключения на Съвета на Европейския съюз от 14 декември 2012 г. относно Завършването на ИПС, параграф 2.

(12) ЕК, „Качеството на публичните разходи“, стр. 31.

(13) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0419+0+DOC+XML+V0//BG

(14) Вж. обяснение на причините за разликите между публичните инвестиции на държавите в Céline Mareuge/Catherine Merckling: „Pourquoi les dépenses publiques sont-elles plus élevées dans certains pays“? (Защо някои държави правят по-големи публични инвестиции), анализ на France Stratégie, юли 2014 г.

(15) Вж. Европейска комисия, Economic Paper 525: Public Spending Reviews: design, conduct and implementation, Summary for non-specialists (Икономически доклад № 525 „Преразглеждане на публичните разходи — замисъл, провеждане и осъществяване“, резюме за неспециалисти), юли 2014 г.

(16) http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm