BG Официален вестник на Европейския съюз C 423/7

Становище на Европейския комитет на регионите — „Укрепване на трансграничното сътрудничество: необходима ли е по-добра регулаторна рамка?“

(2015/C 423/02)

Главен докладчик: Nikola DOBROSLAVIĆ (Хърватия, ЕНП), жупан на Дубровнишко-Неретванската жупания

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ

1. посреща със задоволство факта, че люксембургското правителство е решило да постави укрепването на трансграничното сътрудничество сред приоритетите на своето председателство на ЕС, и приветства неговите усилия за премахване на препятствията пред това сътрудничество с цел укрепване на икономическото, социалното и териториалното сближаване в Европа и разгръщането на пълния потенциал на районите от двете страни на границите; това извеждане на трансграничното сътрудничество като приоритет е още по-важно в настоящия контекст, когато свободното движение през границите е поставено под въпрос, въпреки че то представлява едно от основните достижения на европейската интеграция;

2. посреща със задоволство и призива за усъвършенстване на регулаторната рамка, приложима към трансграничното сътрудничество, както чрез прилагането на вече съществуващите специфични правни разпоредби относно различни аспекти на това сътрудничество, така и чрез усъвършенстването или допълването на действащата правна рамка с цел улесняване на приемането на секторни нормативни актове или такива за конкретни райони;

3. изтъква значението на трансграничното сътрудничество за регионалното градско развитие и развитието на селските райони, и отбелязва, че сътрудничеството между местните и регионалните власти в Европа им позволява да изпълняват по-ефикасно своите задачи и подпомага по-специално напредъка и развитието на пограничните региони;

4. подчертава, че районите, разположени по границите, представляват лаборатории за процеса на европейска интеграция, т.е. пространства, в които резултатите от изграждането на вътрешния пазар и другите европейски политики би трябвало да бъдат по-видими отколкото на всяко друго място. Районите, разположени по границите почти по дефиниция представляват уникални по своята многоизмерност кръстовища, където многообразието от гледни точки и културни и езикови синергии е най-силно;

5. отбелязва, че през последните двадесет и пет години трансграничното сътрудничество постигна голям напредък на равнището на ЕС благодарение на програмата Interreg, Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) и Европейския инструмент за съседство (ЕИС), които са негови компоненти, както и благодарение на останалите модули за европейско териториално сътрудничество, но че постигнатите досега резултати остават все още незадоволителни по отношение на пълноценното използване на потенциала на това сътрудничество. Поради това следва да се отдели по-голямо внимание на по-нататъшното укрепване на трансграничното сътрудничество и обвързването му с други съществуващи инструменти (политика на сближаване, „Хоризонт 2020“, държавна помощ и пр.), така че пограничните региони в неравностойно положение да получават специално третиране;

6. изразява задоволство, в контекста на положените досега усилия за укрепване на трансграничното сътрудничество, във връзка с ролята на различните форми на регионално сътрудничество — на равнище функционални пространства и на макрорегионално равнище (стратегия за региона на Балтийско море, за региона на р. Дунав, Адриатическо-Йонийския регион или Алпийския регион) или на ниво териториални единици;

7. изтъква значението на правните инструменти, приети за укрепване на трансграничното сътрудничество, между които трябва да се упоменат по-специално Европейската рамкова конвенция за трансгранично сътрудничество между териториалните общности или власти на Съвета на Европа (1), по силата на която държавите се ангажираха да улесняват и насърчават трансграничното сътрудничество между техните териториални общности или власти и тези под юрисдикцията на другите договарящи страни, както и на Европейската група за териториално сътрудничество (ЕГТС) (2) и Европейската група за икономически интерес, тъй като те представляват качествени инструменти за установяване на необходимите правни инструменти за разцвет на трансграничното сътрудничество;

8. припомня ролята на ЕГТС за подкрепа и насърчаване на трансграничното, транснационалното и междурегионалното сътрудничество между държавите членки и местните и регионалните власти;

9. поставя акцент върху гъвкавостта на ЕГТС — предимство, що се отнася до нейния състав, дължащо се на факта, че тя представлява платформа за многостепенно управление, благодарение на която органи на различни управленски равнища, разполагащи с различни правомощия, могат да действат съвместно, като се адаптират към нуждите на всяка териториална единица;

II. ПРЕЧКИ ПРЕД УКРЕПВАНЕТО НА ТРАНСГРАНИЧНОТО СЪТРУДНИЧЕСТВО

10. отбелязва, че развитието на трансграничното сътрудничество е възпрепятствано от множество пречки, които спъват икономическия разцвет на пограничните региони и постигането на целите за икономическо, социално и териториално сближаване в Европа; от друга страна, отбелязва, че трансграничното сътрудничество се сблъсква с непредвидени препятствия, които често са резултат от действия, предприемани от държавите членки и местните и регионалните действащи лица;

11. отбелязва, че семинарът, организиран от люксембургското председателство, и проведеното от него проучване показаха наличието на сериозни спънки, които препятстват ново укрепване на трансграничното сътрудничество като невъзможността за осъществяване на трансгранични проекти поради различията в законодателните рамки в областта на транспорта, здравеопазването, околната среда, гражданската защита и др. или поради институционалната асиметрия между държавите членки, дължаща се на различията в равнищата на териториално устройство, липсата на правна сигурност, от която страдат трансграничните субекти и споделяните услуги, или различната степен на икономическо развитие от двете страни на границата, дължаща се на различията по отношение на трудовото право, данъчното облагане и социалното осигуряване в отделните държави, ако трябва да се ограничим само с тези няколко примера;

12. констатира освен това, че в пограничните региони националните системи за здравеопазване са несъвместими, включително по отношение на уредбата относно звената за неотложна помощ, и че във връзка с работещите в сектора, които оперират в региони под различна юрисдикция, възниква въпросът под коя юрисдикция се намират. Съществуват проблеми с асиметрията между доставчиците на здравни грижи и публичните власти от двете страни на границата. Изисква се например предварително разрешение за възстановяването на разходи, така че бързият достъп на местното население до здравни услуги в близък обсег е затруднен;

13. счита, от друга страна, че препятствията пред трансграничното сътрудничество, установени от люксембургското председателство благодарение на извършеното проучване, са само неизчерпателни примери за такива пречки и следователно е целесъобразно да се извърши по-пълен и по-систематичен преглед на всички тези спънки;

14. приветства заявеното намерение на Европейската комисия до края на 2016 г. да изготви анализ на пречките, решенията и примерите за добри практики в областта на трансграничното сътрудничество и я призовава да включи активно Европейския комитет на регионите в изготвянето на този анализ и в изготвянето на цялостната оценка на резултатите;

15. изтъква, че за да се изготви качествен анализ на пречките пред трансграничното сътрудничество и за да се потърсят подходящи решения за тяхното отстраняване, е необходимо да се даде точно определение на понятието пограничен регион, както и да се разполага със съответните данни за това сътрудничество, и във връзка с това изразява съжаление поради липсата на задоволителна статистическа информация за всички погранични региони и поради наблюдаваните в държавите членки различия в начина, по който се събират статистическите данни;

16. призовава Комисията да вземе предвид анализите на трансгранични пречки, които вече са били извършени по поръчка на погранични региони и/или в рамките на трансгранични програми;

III. ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

17. подчертава, че е важно да се насърчава и улеснява трансграничното сътрудничество с цел да се постигне балансирано развитие на всички региони на цялата територия на Съюза и да се намалят различията в степента на развитие между тях съгласно член 174 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Освен това отбелязва, че от гледна точка на стимулирането на икономическото им развитие някои погранични региони се намират в особено необлагодетелствано положение спрямо други погранични региони, които извличат ползи от местоположението си, особено когато са налице значителни различия по отношение на степента на икономическия им просперитет. Това се отнася и за районите, граничещи с трети държави, и за най-отдалечените европейски региони. Именно поради тази неблагоприятна ситуация, в която се намират някои региони, отправя призив за по-стриктно зачитане на разпоредбите относно териториалното сближаване, съдържащи се в член 174 от договора за функционирането на Европейския съюз;

18. изтъква, че е изключително важно да се разгърнат продължителни усилия за отстраняване на пречките пред трансграничното сътрудничество, които представляват постоянно предизвикателство, като същевременно се задълбочи процесът на европейска интеграция. Затова приветства инициативи от законодателен характер и предлага значението на трансграничното сътрудничество да намери адекватно отражение в заделените финансови средства за по-нататъшното му развитие;

Действащата правна рамка и новото предложение на люксембургското председателство на ЕС

19. подчертава, че в търсенето на решение за премахването на констатираните пречки пред трансграничното сътрудничество и с оглед на резултатите от програмата за действие за намаляване на административните тежести в Европейския съюз (REFIT) (3), е целесъобразно да се приемат като отправна точка разпоредбите, които понастоящем уреждат това сътрудничество, със стремеж към пълното им прилагане;

20. припомня, че по силата на член 4 от Европейската рамкова конвенция за трансгранично сътрудничество между териториалните единици или власти на Съвета на Европа, държавите, подписали конвенцията, са поели ангажимента да положат усилия да разрешат трудностите от правен, административен или технически характер, които могат да възпрепятстват развиването и доброто функциониране на трансграничното сътрудничество, както и че те ще съгласуват действията си с цел разрешаване на тези трудности;

21. приветства неотдавнашната инициатива на люксембургското председателство да представи първоначално предложение за нов правен инструмент, чиято цел е да даде възможност на държави членки, участващи в конкретен трансграничен проект, да се договорят за правна рамка, съставена от съществуващи правни норми на съответните държави членки и приложима единствено за съответния конкретен трансграничен проект. Това би допринесло за сближаването на трансграничните райони. Въпреки че се отнася до инициативи, които не са непременно финансирани от ЕС, този инструмент представлява ценен принос към подготвящия се дебат относно бъдещето на трансграничното сътрудничество и целите на икономическото, социалното и териториалното сближаване на ЕС като цяло;

22. посочва, че инструмент за подобряване на трансграничното сътрудничество на равнището на ЕС вече се съдържа в Регламент (ЕО) № 1082/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 г. относно Европейската група за териториално сътрудничество (ЕГТС), изменен с Регламент (ЕС) № 1302/2013, който се отнася до осъществяването на проектите за трансгранично сътрудничество и тяхното управление в рамките на различаващи се национални правни разпоредби и процедури. Отбелязва, че тези два инструмента се различават от правна гледна точка: докато правният режим на ЕГТС се отнася само до нейните членове, този, който би бил установен с люксембургското предложение, би бил приложим за даден проект за трансгранично сътрудничество с прецизно очертан географски обхват на действие;

23. приветства всички опростявания, включени в изменения Регламент за ЕГТС в сила от 22 юни 2014 г., част от които бяха предложени от КР, но изразява съжаление, че някои държави членки се забавиха да приемат този изменен Регламент за ЕГТС. Затова приканва държавите членки да удвоят усилията си за прилагането му и да улеснят създаването на ЕГТС на своя територия, като вземат предвид, че той дава възможност за по-гъвкаво учредяване и регистриране на ЕГТС и по-добро определяне на техните задачи. Счита обаче, че все още не е изтекъл достатъчен период от време след влизането му в сила, за да може да се направи пълна оценка на обхвата и последиците от прилагането му по места;

24. счита, че предвид съществуването на Регламента относно ЕГТС и целия му потенциал за укрепване на трансграничното сътрудничество чрез транспонирането му в правните уредби на всички държави членки, при обмислянето на създаването на допълнителни правни инструменти би трябвало да се зачита принципът на пропорционалност. Освен това е на мнение, че има случаи, в които за преодоляването на специфичните пречки пред конкретен проект за трансгранично сътрудничество би било от полза да се използва правен инструмент, различен от ЕГТС;

25. приветства възприетия в предложението подход за придаване на импулс на качественото развитие на инструментариума за трансгранично сътрудничество, с който се предоставя инструмент от общ характер, който не създава ново образувание, притежаващо правосубектност и следователно представлява напредък към целта за използване на предварително определени правила за осъществяване на съвместни инициативи в две или повече държави членки което може да се счита за признание на успеха на концепцията за ЕГТС;

26. отбелязва, че на настоящия етап предложението за нов инструмент повдига известен брой въпроси, които следва да бъдат разгледани надлежно по време на предстоящия дебат: — създаването на специален режим на дерогации от действащото законодателство с цел улесняване на трансграничното сътрудничество може да засегне единния пазар и да излезе от обхвата на член 175, алинея 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Затова се налага да се пристъпи към задълбочен анализ на правното основание на този правен инструмент; — КР отправя искане да се определят по-ясно областите, в които би бил приложим новият регламент, съгласно разграничението между правомощията на Съюза, правомощията на държавите членки и тези, които са споделени. Позоваването на разпоредбите относно икономическото, социалното и териториалното сближаване (членове 174 — 178 от ДФЕС) не изглежда достатъчно в този случай; — правният инструмент, който се препоръчва, би могъл да повдигне въпрос за конституционност, доколкото ще прикани едни държави членки да прилагат на своя територия законодателството на други държави членки; Този режим на изключения и дерогации ще се ограничи до пограничните региони и изисква по-задълбочено разглеждане. След като анализът на настоящата и желаната ефективност, осъществяван от Комисията, стигне до извода, че е необходим нов правен механизъм от подобно естество, би било целесъобразно да се пристъпи към изчерпателен правен анализ на подобен нов регламент;

27. отбелязва, че въпреки че мисията и задачите, определени от една конвенция за ЕГТС, се ограничават до самата група и до нейните членове, и че тя не може да приема законодателни актове, да ги прилага и да гарантира тяхното изпълнение и следователно не може да служи за основа за предприемането на такива дейности на трансгранично равнище, тя за сметка на това е оправомощена да управлява публична инфраструктура, да осигурява обществени услуги, да предоставя услуги от общ икономически интерес, да мобилизира и управлява публични ресурси с оглед постигане на цели от общ интерес, т.е. дейности, които са в съответствие с основните принципи на Договора и общите интереси на държавите членки; във връзка с това счита, че настоящият регламент за ЕГТС предоставя добра правна рамка за този вид действия, въпреки че биха могли да се обмислят допълнителни формули, които да улеснят трансграничното сътрудничество от общ характер в дадена територия;

Необходимост от повишаване на осведомеността и информиране на участниците относно възможностите за развиване на трансгранично сътрудничество, които предлага действащата правна рамка, по-специално Регламентът за ЕГТС

28. подчертава, че що се отнася до използването на ЕГТС като механизъм за трансгранично сътрудничество, основните проблеми се крият в недостатъчната информираност, липсата на доверие, както и в отсъствието на необходимата за укрепването на трансграничното сътрудничество политическа воля за по-широко информиране на заинтересованите участници относно възможностите за развиване на това сътрудничество, които предлага действащата правна рамка и по-специално Регламентът за ЕГТС;

29. призовава Европейската комисия и държавите членки да положат допълнителни усилия, в сътрудничество с Комитета на регионите, за изясняване и разясняване на ролята, която може да играе ЕГТС като инструмент, позволяващ да се отговори по-добре на нуждите на местно равнище в трансграничните региони;

Насърчаване на простотата в правната рамка и начина на прилагане

30. отправя призив за максимална простота на законодателната рамка, по силата на която всеки нов регулаторен текст или изменение на действащите такива да опростяват процедурите по осъществяването на трансгранични проекти, независимо дали те се финансират от бюджета на ЕС или не. Във връзка с това счита, че предложението на люксембургското председателство представлява полезен принос към предстоящия дебат относно пакета законодателни мерки за следващия програмен период;

31. приветства факта, че в съответствие с принципа на субсидиарност и местна демокрация, люксембургското предложение предоставя на местните и регионалните власти водеща роля, по силата на която пограничните региони и градове следва да поемат инициативата за сключване на тези европейски трансгранични конвенции, да идентифицират правните разпоредби, които трябва да бъдат адаптирани, да изготвят проект на конвенция и да го представят за окончателно приемане от компетентните органи на съответните държави членки;

32. предлага за ЕГТС да се прилага опростена процедура за одобряване в случаите, когато вече съществува създадена предварително структура като еврорегион или работна общност по силата на Европейската рамкова конвенция за трансгранично сътрудничество между териториалните единици или власти, приета от Съвета на Европа през 1980 г., и нейните протоколи и двустранни споразумения, сключени впоследствие;

33. държи да отбележи, във връзка с идеята за създаване на нов правен инструмент за насърчаване на сътрудничеството в пограничните региони, че съгласно Договора за Европейския съюз Съюзът трябва да зачита основните функции на държавите членки, в това число запазването на териториалната цялост (член 4);

Адаптиране на начина на използване на средствата от фондовете на ЕС

34. привлича вниманието към различните процедури, прилагани при изпълнението и контрола върху проектите за трансгранично сътрудничество, в които участват редица партньори от държави членки и трети страни, както и върху трудностите при изпълнението на съответните програми и инициативи поради разнообразните участници; във връзка с това настоява да продължи опростяването на процедурите за програмиране и управление на трансграничните програми и проекти, финансирани от ЕС, по-специално що се отнася до осъществяването на малки спорадични трансгранични проекти, които ще се прилагат по еднакъв начин за всички участници, и изразява желание да бъде намерен прост и бърз начин на работа, за да се разреши в административен и правен план въпросът за тяхното осъществяване;

35. призовава държавите членки да улеснят включването на частни участници, за да се насърчат инициативи за растеж, устойчиви работни места и ориентираното към бъдещето, ефективно отчитане на резултатите от проектите;

36. приканва държавите членки да включат в бъдещите си оперативни програми съществуващите и потенциалните ЕГТС;

37. констатира, че процедурите по изготвяне и приемане на програмите за териториално сътрудничество за програмирането на финансовия период 2014 — 2020 г. са бавни, което впоследствие ще окаже въздействие върху успешното изпълнение на тези програми, и призовава Европейската комисия да засили ангажимента си и съдействието си в подкрепа на участващите страни при тяхното изготвяне и приемане;

38. призовава ЕС да обърне специално внимание на използването на неговите фондове за трансграничните региони, граничещи с трети държави и най-отдалечените европейски региони, с цел подобряване на осъществяването на трансграничните проекти, финансирани със средства на Съюза;

39. призовава настоятелно Европейската комисия да продължи опростяването на процедурите, за да улесни осъществяването на трансграничните проекти и да започне процеса на адаптиране на фондовете, използвани на национално равнище, и във връзка с това да обмисли възможността за автоматично обвързване на фондовете на ЕС с трансгранични проекти;

40. призовава Европейската комисия, като изходи от резултатите от анализа на пречките, решенията и примерите за добри практики в областта на трансграничното сътрудничество, да изготви, съвместно с Комитета на регионите, дългосрочна стратегия за постигане на напредък във връзка с трансграничното сътрудничество, както и съпътстващ план за действие, които да обхванат периода на няколко бъдещи председателства на Европейския съюз и по този начин да гарантират, че и след края на люксембургското председателство подетата от него работа ще бъде запазена и продължена;

41. препоръчва обсъждането на новата нормативна уредба да се впише в рамките на цялостен дебат за бъдещето на политиката на сближаване. В средносрочен план целта би могла да бъде да се поиска от държавите членки, освен да приложат напълно и ефективно Регламента относно ЕГТС, да проведат дейности за повишаване на осведомеността относно прилагането му или да внесат евентуални корекции за отстраняване на неговите недостатъци; призовава Комисията да разгледа люксембургското предложение и да го доразвие в светлината на резултатите от извършвания понастоящем от нея преглед на трансграничното сътрудничество;

42. накрая, изтъква значението на принципа на субсидиарност, както и на отношенията на доверие, добросъвестност и от двете страни и сътрудничество, които трябва да съществуват между централната власт и органите на местното самоуправление за развитието на истинско и напълно функциониращо трансгранично сътрудничество.

Брюксел, 13 октомври 2015 година. Председател на Европейския комитет на регионите Markku MARKKULA

(1) Европейска рамкова конвенция за трансгранично сътрудничество между териториалните общности или власти, Съвет на Европа, Мадрид, 1980 г., Поредица от европейски договори, № 106. Вж. също M. Perkmann (2003); Cross-Border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Cooperation (Трансграничните региони в Европа: значение и движещи сили на регионалното трансгранично сътрудничество), European Urban and Regional Studies, т. 10, № 2, стр. 153-171.

(2) Регламент (ЕО) № 1082/2006, основаващ се на член 175 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС); Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1082/2006 относно Европейската група за териториално сътрудничество (ЕГТС) с цел по-голяма яснота, опростяване и усъвършенстване на процеса на създаване и функциониране на такива групи.

(3) Окончателен доклад за програмата за действие за намаляване на административните тежести в Европейския съюз, http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/admin_burden/docs/com2012_746_swd_ap_en.pdf. За повече информация относно програмата REFIT, вж. http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/index_en.htm