[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 27.2.2008

COM(2008) 115 окончателен

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Общ европейски подход към държавните инвестиционни фондове

СЪДЪРЖАНИЕ

I. Въведение 3

II. Инвестициите на ДИФ — набелязване и решаване на поставените въпроси 4

2.1. История на явлението — бързият възход на ДИФ в международната финансова система 4

2.2. Въпроси, свързани с инвестициите на ДИФ 4

2.3. Международните дискусии относно ДИФ — начало на търсенето на общи принципи 6

III. Подобряване на нормативната рамка, приложима към инвестициите на ДИФ 7

3.1. Международни правила и европейска рамка, приложими към инвестициите на ДИФ 7

3.2. Нуждата от общ подход 8

IV. По пътя напред — принципи за приемане на стратегия на ЕС по въпросите, свързани с ДИФ 9

4.1. Възможности за общ подход на ЕС към въпросите, свързани с ДИФ 9

4.2. Принципи за приемането на общ подход на ЕС към ДИФ като инвеститори 10

4.3. Изграждане на доверие в начина на функциониране на ДИФ — европейският принос за съставяне на кодекс за поведение за финансиращите държави и за ДИФ 11

V. Заключение 13

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Общ европейски подход към държавните инвестиционни фондове(Текст от значение за ЕИП)

I. Въведение

Държавните инвестиционни фондове (ДИФ) се определят най-общо като притежавани от държавата инвестиционни инструменти, които управляват разнообразен портфейл от национални и международни финансови активи. Те се появяват през 50-те години на XX век, когато някои от основните държави износители на суровини, и по-специално държавите с богати залежи от петрол, търсят начин да инвестират средствата от валутните активи. Въпреки че ДИФ съществуват повече от петдесет години, през последните десет години те бързо се разраснаха и станаха източник на инвестиции от системно значение. Те могат да бъдат източник на инвестиции и ликвидност в период на реално напрежение. И все пак, като държавни инвестиционни инструменти някои от тях могат да породят въпроси във връзка с риска от това такива инвестиции да засегнат нормалното функциониране на пазарните икономики. Според всички прогнози се очаква ДИФ да продължат бързо да нарастват по обем и на брой — бърз растеж, който увеличава както възможностите, предлагани от фондовете, така и притесненията, които те будят.

Не е изненадващо, че възходът на ДИФ привлича вниманието в няколко развити икономики и предизвиква дебати в международните среди. В рамките на Европейския съюз (ЕС) няколко държави-членки обмислят възможността за собствени стратегически ответни мерки.

Ангажиментът за откритост на инвестициите и свободно движение на капиталите е отдавна утвърден принцип на ЕС, който е ключов за успеха във все по-глобализиращата се международна система. Като водещ световен търговски партньор и като най-голям източник и приемник на преки чуждестранни инвестиции, ЕС се възползва в най-голяма степен от една отворена световна икономическа система. Съюзът работи всеотдайно, за да гарантира, че пазарите му са отворени за инвестиции[1].

Законните интереси на гражданите и на пазарните участници в Европа, както и предимствата на сигурността за самите ДИФ, сочат за необходимо подобряване на прозрачността, предвидимостта и съгласуваността в тази област. Като водещ световен партньор, ЕС има както капацитета, така и необходимите причини да търси общ отговор на предизвикателствата, които поставят ДИФ, и да играе пълноценно ролята си в дискусиите, които текат в световните икономически форуми. Този общ подход трябва да се разглежда като допълнение към прерогативите на държавите-членки по отношение на прилагането на националното им законодателство в съответствие с Договора.

Настоящото съобщение се спира на въпросите, свързани с ДИФ като специална категория от трансгранични инвестиции. То показва по какъв начин общият подход може да установи подходящо равновесие между справянето с притесненията, които ДИФ пораждат, и запазването на взаимните ползи от една открита инвестиционна среда.

II. Инвестициите на ДИФ — набелязване и решаване на поставените въпроси

2.1. История на явлението — бързият възход на ДИФ в международната финансова система

През последните десет години ДИФ бързо се разрастват. В началото те засягат само ограничен брой държави. Днес повече от тридесет държави имат ДИФ[2], като от 2000 г. насам са създадени двадесет нови ДИФ. Постоянните излишъци на производителите на петрол и на азиатските икономики довеждат до резерви, които далеч надхвърлят нивото, необходимо за управлението на валутния курс. Някои от тези резерви се влагат в ДИФ. Активите, които ДИФ управляват, се изчисляват на стойност между 1,5 и 2,5 трлн. USD, което се равнява на около половината официални световни резерви или на общите резерви на всички защитени инвестиционни фондове (хедж фондове) и инвестиционни дружества с частен капитал. Така тези ДИФ съставляват малка, но немаловажна част от световната пазарна капитализация в размер на 50 трлн. USD. Въпреки различията в прогнозните оценки за бъдещия обем на ДИФ, ясно е, че тенденцията към нарастване ще се запази[3].

Това, което различава ДИФ от други инвестиционни инструменти, е, че те се финансират от държавата. Обикновено ДИФ се финансират от валутните резерви, натрупани в държавите по финансиране, но фондовете се управляват отделно от официалните резерви. В повечето случаи ДИФ имат диверсифицирана инвестиционна стратегия, при която се поема високо ниво на риск в търсене на по-високи печалби. Портфейлите на ДИФ съдържат много широк кръг от финансови активи, които включват ценни книжа с фиксирана доходност, но също така акции, инвестиции в недвижима собственост и алтернативни инвестиции.

2.2. Въпроси, свързани с инвестициите на ДИФ

Инвестициите на ДИФ предоставят възможности на държавите получатели…

Въпреки че голяма част от инвестициите, извършвани от ДИФ, са насочени към собствените икономики на държавите, които ги финансират, фондовете също така действат на международно равнище. По този начин те допринасят за доброто функциониране на световния пазар на капитали и осигуряват финансиране за инвестициите в световен мащаб. Поради тяхната дългосрочна стратегическа перспектива ДИФ могат също така да подпомогнат стабилността в международната финансова система.

Настоящата финансова ситуация спомогна ясно да се видят потенциалните ползи от ДИФ като стабилизиращ фактор. Проблемите на кредитните пазари от средата на 2007 г. насам предизвикаха недостиг на налични парични средства на няколко основни финансови пазара и увеличиха натиска върху собствения капитал на финансовите институции. Няколко от тези институции бяха рекапитализирани с помощта на инвестиции от ДИФ. По този начин инвестициите на ДИФ подпомогнаха укрепването на световната банкова система и на доверието в международната финансова система като цяло.

Друга потенциална полза, свързана с ДИФ, която е особено важна за ЕС, се отнася до еврото. Като се има предвид тенденцията към диверсификация на техните инвестициите, ДИФ могат да поддържат международната роля на еврото в средносрочен план. За валутните резерви целта е да бъдат в ликвидни и сигурни активи, деноминирани във валута с ниски разходи за конвертиране, което облагодетелства по-скоро американския долар. ДИФ имат по-голяма свобода да избират къде да инвестират. Това най-вероятно би допринесло за по-висок дял от активи в евро, отколкото понастоящем се използват за резервите. Въпреки че по-голямо използване на еврото в международен план без съмнение ще донесе ползи, едно рязко преминаване на ДИФ към европейската валута би довело до нежелан нарастващ натиск върху еврото и трябва да се избягва.

Но те също така предизвикват притеснения...

Въпреки явните ползи, които носят инвестициите на ДИФ, те предизвикват притеснения у държавите получатели, включително и у ЕС. На макроикономическо равнище възходът на ДИФ илюстрира сериозността на дисбалансите по текущата сметка в световната икономика, които се дължат на контролираните валутни курсове, използвани от някои държави с излишъци. Натрупването на резерви с цел инвестиране от ДИФ не трябва да се превръща в самоцел. Притежателите на ДИФ трябва да покажат, че те не задържат покачването на стойността на своите валути с цел натрупване на повече чуждестранни активи в своите фондове.

По-специално притеснението относно инвестициите на ДИФ в акции е свързано с непрозрачния начин на действие на ДИФ и възможността те да бъдат използвани като инструмент за придобиване на стратегически контрол. Това ги прави различни от другите видове инвестиционни фондове. По-специално, съществува безпокойство, че, независимо каква е била първоначалната мотивация, инвестиции на ДИФ в някои отрасли биха могли да бъдат използвани за цели, различни от максимизирането на печалбата. Например целите на инвестициите може да отразяват по-скоро желание за придобиване на технологични знания и опит в полза на националните стратегически интереси, отколкото да бъдат мотивирани от обичайните търговски интереси за усвояване на нови продукти и пазари. Също така холдингите могат да влияят върху решенията на дружествата, които действат в област от стратегически интерес, или които управляват канали за разпространение от интерес за държавите, предоставящи финансирането. Или по-общо казано, би могло да се влияе върху търговските и инвестиционните решения в посока на политическия интерес на притежателите на ДИФ. Въпреки че в повечето случаи ДИФ представляват инвестиционен портфейл и избягват да придобиват контролен пакет акции или да търсят официална роля при вземането на решения в дружествата, бяха изразени опасения относно възможността ДИФ да се стремят да придобиват контролните пакети акции в дружествата. Някои от притежателите на ДИФ признават, че се ръководят от съображения за национална сигурност и изискват яснота и сигурност относно допустимите инвестиции и областите, които могат да се окажат „извън обхвата“ на ДИФ.

2.3. Международните дискусии относно ДИФ — начало на търсенето на общи принципи

Темата за инвестициите на ДИФ не се ограничава само до Европа. Поради самото си естество те предизвикват интерес на международно равнище. Ролята, която играят в международната финансова система, е предмет на дискусии както в държавите притежатели на ДИФ, така и в държавите получатели.

Държавите получатели подчертаха, че ДИФ трябва да основават своите инвестиционни решения на строго икономически цели и трябва да се конкурират при равни условия с инвеститорите от частния сектор. За тази цел държавите получатели призоваха за повече прозрачност от страна на ДИФ. Това включва въпроси като норми за оповестяване на стойността на управляваните активи, инвестиционни цели и стратегии, целево разпределение на портфейлите, системи за управление на риска и вътрешен контрол. Подобряването на прозрачността е важно също така, за да гарантира, че ДИФ не правят изключение от световния надзор на финансовите пазари. Освен това държавите получатели призоваха за създаването на подходящи структури на управление на ДИФ, които да гарантират ясно разпределение на правата и отговорностите между финансиращите правителства и управителите на ДИФ, както и ефективна система за контрол по отношение на инвестиционните решения. В замяна държавите получатели признават, че ограниченията по отношение на инвестициите на ДИФ трябва да се основават на обективна оценка на фактите в една стабилна рамка от правила и процедури.

Някои държави получатели вече са разгледали или са обявили намерението си да разгледат инвестициите на ДИФ, за да защитят законните си национални интереси. САЩ измениха законодателството си по отношение на проверката на някои сделки, които включват контрол на чуждо правителство и засягат националната сигурност. САЩ подчертаха отговорностите както на финансиращите държави, така и на държавите получатели и посочиха принципите, които те очакват да бъдат спазвани от инвеститорите. През октомври 2007 г. финансовите министри на Г-7 поканиха основни международни организации, като Международния валутен фонд (МВФ) и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), да започнат да обмислят ролята на ДИФ и механизъм за справяне с предизвикателствата, които те поставят.

МВФ изготвя кодекс за поведение за ДИФ в сътрудничество с техните притежатели. Този кодекс може да обхваща структурата на управление/институционалната структура, управлението на риска, прозрачността/оповестяването на информация и отчетността. Някои от притежателите на ДИФ се отнасят с внимание към изразените притеснения и подкрепят идеята за създаване на кодекс за поведение или най-добра практика. През ноември 2007 г. се състоя кръгла маса на управителите на държавните предприятия и на държавните резерви, организирана от МВФ, която се занима главно с въпроси за прозрачността на ДИФ. В този контекст се провежда проучване на съществуващите практики в ДИФ и ще бъде изготвен документ за най-добрите практики. В рамките на ОИСР държавите получатели също работят за установяване на най-добри практики по отношение на нормативната рамка, приложима към инвестициите на ДИФ, които практики се основават на принципите на недискриминация, прозрачност, предвидимост и отчетност.

III. Подобряване на нормативната рамка, приложима към инвестициите на ДИФ

3.1. Международни правила и европейска рамка, приложими към инвестициите на ДИФ

Фактът, че вниманието се фокусира отскоро върху подобряването на управлението на ДИФ, не означава, че понастоящем фондовете действат в правен вакуум. На равнище ЕС и държавите-членки в Европа понастоящем съществува цялостен режим, уреждащ установяването и дейността на чуждестранните инвеститори, който се прилага за ДИФ по същия начин, както за всеки друг чуждестранен инвеститор. От момента, в който инвестират в европейски активи, ДИФ трябва да спазват същото икономическо и социално законодателство на равнище ЕС и държави-членки, на което е подчинен всеки друг инвеститор.

Международната правна рамка не е изцяло развита, но съвкупността от правила на Световната търговска организация (СТО) и на ОИСР, от двустранни и секторни споразумения определя редица международни задължения, които очертават полето на действие на ЕС.

Европейската общност (ЕО) и нейните държави-членки са обвързани от тези задължения, когато предвиждат предприемането на мерки относно инвестициите на ДИФ по същия начин както и когато предприемат мерки, отнасящи се до всеки друг вид инвестиции. В същото време двустранните споразумения както в рамките на СТО, така и с ЕО, предвиждат изключения по причини, свързани с обществения ред или обществената сигурност, които позволяват предприемането на мерки поради важни причини, свързани с националната сигурност.

По отношение на правната рамка на ЕС, към инвестициите на ДИФ в ЕС се прилагат същите правила и контролни механизми, както и по отношение на всяка друга форма на инвестиции, независимо дали са чуждестранни или вътрешни, при спазване на принципите на свободно движение на капитали между държавите-членки и между държавите-членки и трети страни, предвидени в член 56 от Договора за ЕО.

Свободното движение на капитали не е абсолютно. Като основополагащ принцип на Договора, то може да бъде уредено на европейско равнище в две насоки в съответствие с член 57, параграф 2 на Договора за ЕО. Първо, Общността може да приеме, с квалифицирано мнозинство, мерки по отношение на движението на капитали с произход от трети страни, когато това е свързано с преки инвестиции. Второ, Общността винаги може да въведе, с единодушно решение, мерки, които ограничават преките инвестиции.

Регламентът за сливанията позволява на държавите-членки да предприемат подходящи мерки за защита на своите законни интереси, извън тези на конкуренцията. Такива мерки трябва да бъдат необходими, недискриминационни и пропорционални, както и да са съвместими с другите разпоредби на правото на Общността. Обществената сигурност, плурализмът на медиите и правилата за финансов надзор се считат за законен интерес, докато други интереси могат да се считат за законни по преценка за всеки отделен случай чрез уведомление, изпратено до Комисията.

По отношение на националното законодателство държавите-членки имат национални инструменти, които могат да бъдат използвани за контрол и определяне на условия за инвестициите на ДИФ или за всеки друг инвеститор, както и могат да въвеждат нови мерки, които позволяват да се задоволят евентуални специфични нужди, ако тези мерки са съвместими с Договора, ако са пропорционални и недискриминационни и не са в противоречие с международните задължения.

Съдът на Европейските общности дава допълнителни насоки за приемането на тези мерки от държавите-членки при спазване на пълно съответствие с Договора, като подчертава, че съображения само от икономическо естество не могат да послужат за основание за въвеждането на ограничения, забранени от Договора[4]. Съдът предвижда също така критерии за оценка на пропорционалността на разрешителните режими — тези режими трябва да имат за цел защитата на законен общ интерес и да предвиждат стриктни срокове за упражняване на правото на отказ, визираните активи или управленски решения трябва да бъдат поименно изброени, а целите и постоянните критерии на режима трябва да бъдат подложени на ефективен съдебен контрол[5].

И накрая, възможно е поведението на ДИФ като инвеститори да бъде постоянно следено и контролирано чрез регулаторната рамка, която предоставя ефективно средство за защита на обществените интереси, независимо от това кой е притежател на активите. Това особено важи за предприятията, които работят в мрежа.

3.2. Нуждата от общ подход

Следователно ЕС разполага със средства за решаване на проблеми, които могат да възникнат от дейността на ДИФ. В съответствие с Договора държавите-членки също така разполагат с необходимите правомощия за решаване на въпросите, свързани с обществения ред и обществената сигурност. Още повече, че досега ДИФ са имали поведение на надеждни инвеститори и тяхната дейност не е довела до нарушаване на функционирането на вътрешния пазар. Скорошният опит показва обаче, че непрозрачността на някои ДИФ рискува да предизвика защитни реакции. И наистина, през последните месеци няколко държави-членки са принудени да актуализират националното си законодателство и да проучат възможността за въвеждането на изключения по отношение на прилагането на принципите на свободно движение на капитали и на установяване. Този натиск може само да се увеличи поради очаквания бъдещ растеж на ДИФ по обем и значение. Следователно има нужда от подобряване на прозрачността, предвидимостта и отчетността на дейността на ДИФ. Премахването на ненужните притеснения улеснява поддържането на открита инвестиционна среда, в която ЕС и неговите държави-членки могат да продължават да жънат ползите от инвестициите на ДИФ.

Общ подход на ЕС към ДИФ се налага поради три причини.

- Първо, тъй като ДИФ представляват явление от световна величина, многостранните решения имат повече предимства от индивидуалните национални ответни мерки. Една стратегия на международно равнище би донесла повече сигурност и би позволила на ДИФ да взимат своите инвестиционни решения в рамките на един общ подход. Настоящите многостранни инициативи ще благоприятстват общото разбиране на предизвикателствата, които ДИФ поставят, както и възможните механизми за справяне с тези предизвикателства. Общият подход на ЕС ще увеличи до възможно най-висока степен европейското влияние при тези широкообхватни дискусии. Същото важи и за по-нататъшния диалог с трети страни, включително тези, които притежават и/или управляват ДИФ.

- Второ, неотложната необходимост да се поддържа добре функциониращ вътрешен пазар, който се основава на открити и недискриминационни правила, изисква следването на общ подход. Редица некоординирани ответни мерки ще фрагментират вътрешния пазар и ще навредят на европейската икономика като цяло. В един интегриран единен пазар предимствата на индивидуалните мерки са илюзорни. Има риск разликите в тълкуванията и подхода да създадат нови начини за заобикаляне на правилата и за отклоняване на инвестициите от Европа — възпиращ ефект, който може да се прехвърли от ДИФ към други потенциални инвеститори. Тези рискове ще станат действителни, ако държавите-членки трябва да действат самостоятелно и без предварителна координация, като развиват обременяващи и принудителни механизми за контролиране и за определяне на условия за инвестициите. Прилагането на разпоредбите на Договора ни предпазва от тези рискове.

- И накрая, една от основните цели на търговската политика на ЕС е да се отворят пазарите на трети страни за инвеститори от ЕС на основата на същите принципи, които ръководят вътрешния пазар. Тези усилия биха били затруднени, ако действията на ЕС бъдат изтълкувани като налагане на бариери в рамките на ЕС.

IV. По пътя напред — принципи за приемане на стратегия на ЕС по въпросите, свързани с ДИФ

4.1. Възможности за общ подход на ЕС към въпросите, свързани с ДИФ

Подходът на ЕС цели поддържането на ясна, предвидима и надеждна правна рамка, която да насърчава открити пазари на капитали и инвестиции в световен мащаб. ЕС и неговите държави-членки трябва да могат да защитават законните си цели в различните политики, без да стигат до протекционизъм. В същото време ЕС трябва да запази равновесието между мерките, предприети по отношение на инвестициите на трети страни, и действията, предприети в контекста на вътрешния пазар по отношение на инвестициите на ЕС.

В обществените дебати се появиха различни предложения за възможни начини за ускоряване на европейските ответни мерки спрямо ДИФ. Те включват създаването на комитет на ЕС за чуждестранните инвестиции, който да отрази разпоредбите, приети в САЩ, да разработи механизъм за отсяване на равнище ЕС или механизъм за издаване на специални акции („златни акции“) за чуждестранни инвестиции с произход извън ЕС. Съществува риск тези предложения да изпратят погрешен сигнал, т.е. че ЕС не желае да спази ангажимента си да поддържа открита инвестиционна система. Освен това ще бъде трудно да се съвместят тези мерки с правото на ЕС и с международните му задължения.

Вместо това Комисията счита, че правилният подход е да се насърчават усилията за сътрудничество между държавите получатели, ДИФ и държавите, които ги финансират, за установяването на съвкупност от принципи, които да гарантират прозрачността, предвидимостта и отчетността на инвестициите на ДИФ. От изключителна важност е всички засегнати страни да участват активно и да имат своя принос за създаването на балансирана и стабилна нормативна рамка за инвестициите на ДИФ.

Този подход има две измерения. ЕО очаква от ДИФ доброволно да се ангажират да спазват някои минимални норми по отношение на прозрачността и управлението, за да има достатъчно яснота, която да успокои притесненията на обществото. В това отношение трябва сериозно да се подкрепят усилията, предприети от МВФ за създаване на кодекс за поведение за ДИФ и от ОИСР за установяване на най-добри практики за държавите получатели. ЕС трябва да бъде движещата сила за задълбочаване на международните усилия в тази насока. В същото време придържането на ДИФ към тези норми ще гарантира на инвестиращите държави ясна, предвидима и надеждна инвестиционна рамка в ЕС и в неговите държави-членки, както и в други държави получатели.

Затова Комисията предлага общ подход, който ще бъде приносът на ЕС към тези международни усилия за изграждане на нормативна рамка, която да подобри прозрачността, предвидимостта и отчетността на ДИФ.

4.2. Принципи за приемането на общ подход на ЕС към ДИФ като инвеститори

Общият подход на ЕС към ДИФ като инвеститори трябва да се основава на следните принципи:

- Ангажимент за поддържане на открита инвестиционна среда: в съответствие с Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост ЕС трябва да потвърди ангажимента си за поддържане на открити пазари за чуждестранните капитали и на благоприятен за инвеститорите инвестиционен климат. Всеки протекционистичен уклон или всяко действие, което се възприема като такова, може да накара третите страни да действат по същия начин и да предизвика отрицателна спирала от протекционизъм. ЕС просперира благодарение на откритостта си към останалия свят и на инвестициите си в чужбина и поради това той ще бъде измежду първите, които ще пострадат от една тенденция към протекционизъм. В същото време ЕС трябва да положи усилия за отваряне на държавите, притежатели на ДИФ, за инвеститори от ЕС и за осигуряване на справедливо и равностойно отношение към тях, по-специално чрез преговори за споразумение за свободна търговия (ССТ).

- Подкрепа за многостранни действия: ЕС трябва активно да подпомага работата, която се извършва от международните организации, и по-специално от МВФ и ОИСР. ЕС приветства открития диалог с притежателите на ДИФ и признава ползите от един цялостен подход за създаването на общата нормативна рамка, приложима към инвестициите на ДИФ.

- Използване на съществуващите инструменти: ЕС и държавите-членки вече разполагат със специфични инструменти, които да им позволят предприемането на подходящи ответни мерки спрямо рисковете или предизвикателствата, които поставят трансграничните инвестиции, включително и инвестициите на ДИФ, поради причини, свързани с националната политика и националната сигурност.

- Спазване на задълженията по Договора за ЕО и на международните ангажименти: ЕС и неговите държави-членки ще продължат да действат по начин, който е изцяло съвместим с принципите, предвидени в Договора за създаване на ЕО, и с международните задължения на ЕС.

- Пропорционалност и прозрачност: мерките, предприети в сферата на инвестициите поради причини, свързани с обществения интерес, не бива да излизат извън необходимото за постигане на обоснованата цел, в съответствие с принципа на пропорционалност, а правната рамка трябва да бъде предвидима и прозрачна.

Тези основни принципи трябва да определят общия подход на ЕС, който трябва да служи за основа на постигането на съгласие между държавите получатели по отношение на инвестициите на ДИФ. Транспониран на международно равнище, този общ подход трябва да се опира на гореспоменатите принципи на откритост към трансграничните инвестиции, отдаване на предпочитание на многостранните решения, спазване на съществуващите международни задължения, пропорционалност и предвидимост на правилата.

4.3. Изграждане на доверие в начина на функциониране на ДИФ — европейският принос за съставяне на кодекс за поведение за финансиращите държави и за ДИФ

Има два основни начина за ефективно справяне с притесненията относно несигурността и непредсказуемостта на ДИФ и те трябва да бъдат в центъра на европейския принос към действията в световен мащаб за общата нормативна рамка, приложима към инвестициите на ДИФ. Първият се състои в това да има повече яснота и знания за начина на управление на ДИФ. Вторият се състои в това да има повече прозрачност относно тяхната дейност и инвестиции. Тези два елемента трябва да бъдат съчетани от финансиращите държави и техните държавни фондове.

а) Управление

Яснотата относно степента на възможно политическо вмешателство във функционирането на един ДИФ е предварително условие за справяне с притесненията относно съществуването на политически и други нетърговски съображения при функционирането на фонда. През 2001 г. разработените от МВФ Насоки за управление на валутните резерви ( Guidelines for Foreign Exchange Reserve Management )[6] посочват важни принципи, които могат да бъдат използвани и при ДИФ. Също така, разработените от ОИСР Насоки за корпоративно управление на държавните предприятия ( Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises )[7] изясняват принципи, отнасящи се за ДИФ, които правят трансгранични инвестиции.

Принципите на добро управление включват:

- ясно разпределяне и разделяне на отговорностите във вътрешната управленска структура на ДИФ;

- разработване и издаване на инвестиционна политика, която определя общите цели на инвестициите на ДИФ;

- осигуряване на операционна независимост, за да могат да бъдат постигнати заложените цели на фонда;

- публично оповестяване на общите принципи, които управляват отношенията между ДИФ и съответната правителствена власт;

- оповестяване на общите принципи на вътрешното управление, които гарантират почтеност;

- разработване и издаване на стратегии за управление на риска.

б) Прозрачност

Прозрачността има дисциплиниращ ефект върху управлението на държавните активи, тъй като засегнатите лица могат да упражняват, до известна степен, контрол на дейностите на инвеститорите и да следят дали фондовете се отклоняват от обявените си цели. Прозрачността, сама по себе си, насърчава отчетността. В случая на ДИФ прозрачността не служи само, за да налага пазарна дисциплина, но също така, за да ограничава поводите за правителствена намеса. Затова тя е фактор от решаващо значение за изграждане на доверието, което стои в основата на една открита инвестиционна среда.

Тъй като ДИФ се управляват отделно от валутните резерви на държавата, те са изключени от механизмите за прозрачност, които МВФ прилага към валутните резерви (Специален стандарт за разпространение на данни на МВФ (ССРД)). Трябва да се обмисли прилагането на специфични стандарти за прозрачност и към ДИФ. Съществуващите насоки на МВФ и на ОИСР вече съдържат такива стандарти, а някои ДИФ, като например тези на Норвегия и Сингапур, се ръководят от принципи, които могат да послужат за модел. Не трябва да се очаква обаче че ДИФ ще следват практики, осигуряващи прозрачност, които излизат извън тези, разработени от МВФ и ОИСР, и които вече се прилагат към подобни държавни инвеститори.

Практиките, осигуряващи прозрачност, които могат да бъдат предвидени, включват:

- годишно оповестяване на инвестиционните позиции и на разпределението на активите, особено за инвестиции, при които има мажоритарно участие;

- упражняване на правото на собственост;

- оповестяване на валутния състав и на използването на ливъридж;

- обема и произход на всички ресурси на даден фонд;

- оповестяване на регулационните механизми на държавата по произход и на правилата за контрол, които се прилагат по отношение на ДИФ.

V. Заключение

Европейският съвет през пролетта дава възможност на държавите-членки да подкрепят един последователен подход към инвестициите на ДИФ в отговор на нарастващите притеснения. Такъв един координиран подход не засяга националните прерогативи и съществуващите правомощия за защита на законните стратегически цели и интереси. Той цели формулирането на споделени очаквания за повече прозрачност, предвидимост и отчетност на дейността на ДИФ и усилване на влиянието на европейския принос към търсенето на решения на световно равнище за справяне с това предизвикателство.

В съответствие с принципите на Договора и на обновената Лисабонска стратегия, Европа трябва да се придържа към традицията си за откритост към капиталовите инвестиции, тъй като те са важен източник на жизнена сила за европейските икономики в един глобализиран свят. В същото време, за да се утвърди изборът на тази откритост, ДИФ трябва да бъдат привлечени да участват в усилията за сътрудничество за подобряване на техните стандарти за управление и качеството на информацията, която предоставят на пазарите. Това ще бъде от полза не само за ЕС, но и от взаимен интерес за всички държави получатели и за финансиращите държави.

Общият подход на ЕС ще послужи като принос към усилията, предприети от МВФ за създаване на кодекс за поведение за ДИФ и за техните притежатели, и към дейността на ОИСР за установяване на принципи, които държавите получатели да прилагат при сключване на сделки с ДИФ. Той ще помогне за постигане на споразумение, за предпочитане до края на 2008 г., относно съвкупност от насоки, които да изградят необходимото доверие в лоялната и прозрачна дейност на ДИФ.

[1] Този аспект е разгледан подробно в „Глобализирана Европа: конкурираща се в световен план“, COM(2006) 567, 4.10.2006 г. и в „Европейският интерес: да постигнем успех в епохата на глобализацията“, COM(2007) 581, 3.10.2007 г.

[2] Най-големите фондове се финансират от Обединените арабски емирства (два фонда), Норвегия, Русия, Саудитска Арабия, Кувейт, Китай и Сингапур (два фонда).

[3] Някои прогнози предвиждат четирикратно нарастване през следващите десет години, като е възможно обемът на ДИФ да достигне 12 трлн. USD до 2012 г.

[4] Освен това, както е посочено в член 58, параграф 3 на Договора за ЕО, мерките, предприети от държавите-членки, не могат да представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на свободното движение на капитали по смисъла на член 56 на Договора за ЕО.

[5] Вж. напр. съдебно решение от 4 юни 2002 г., дело C-503/99, Комисията срещу Белгия , параграфи 48—52.

[6] http://www.imf.org/external/np/mae/ferm/eng/index.htm

[7] http://www.oecd.org/dataoecd/46/51/34803211.pdf