BG Официален вестник на Европейския съюз C 268/27

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейската централна банка, Европейския икономически и социален комитет, Комитета на регионите и Европейската инвестиционна банка — План за инвестиции за Европа“

[COM(2014) 903 final]

и относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за стратегически инвестиции и за изменение на регламенти (ЕС) № 1291/2013 и (ЕС) № 1316/2013“

[COM(2015) 10 final — 2015/0009 (COD)]

(2015/C 268/05)

Докладчик: г-н Michael SMYTH

На 19 декември 2014 г. Европейската комисия, на 28 януари 2015 г. Европейският парламент и на 3 март 2015 г. Съветът на Европейския съюз решиха, в съответствие с членове 172, 173, 175, 182 и 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултират с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейската централна банка, Европейския икономически и социален комитет, Комитета на регионите и Европейската инвестиционна банка — План за инвестиции за Европа“

[COM(2014) 903 final]

и относно

„Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за стратегически инвестиции и за изменение на регламенти (ЕС) № 1291/2013 и (ЕС) № 1316/2013“

[COM(2015) 10 final — 2015/0009 (COD)].

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 2 март 2015 г.

На 506-ата си пленарна сесия, проведена на 18 и 19 март 2015 г. (заседание на 19 март 2015 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 200 гласа „за“, 6 гласа „против“ и 11 гласа „въздържал се“.

1. Обобщение и препоръки

1.1. ЕИСК приветства Плана за инвестиции за Европа и високо оценява факта, че акцентът вече не се поставя върху мерките за строги икономии и бюджетната консолидация. Понастоящем Комисията потвърждава, че е налице дефицит на инвестиции и на съвкупно търсене и че финансовият сектор все още не е в състояние да играе пълноценна роля за стимулирането на растежа.

1.2. Планът за инвестиции е стъпка в правилната посока, но той е изправен пред редица сериозни въпроси, свързани с мащабите му спрямо огромните нужди на Европа от инвестиции, с очакваната висока степен на ливъридж, с потенциалния поток от подходящи инвестиционни проекти, с маркетинговата стратегия за привличане на частни капитали от Европа и извън нея, с участието на МСП със специално внимание към малките и микропредприятията и с графика на плана.

1.3. Не е сигурно дали може да се създаде поток от проекти, предлагащи възвръщаемост, която да привлича институционалните инвеститори. ЕИСК изразява съжаление, че в настоящото предложение ЕК не се придържа към принципите на собствения си Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета (1) (член 5), допълнително развити в Делегиран регламент (ЕС) № 240/2014 на Комисията (2), и настоятелно препоръчва социалните партньори и организираното гражданско общество да бъдат включени в процеса на идентифициране на национално равнище. Фактът, че заинтересованите страни не са били съпричастни към предложенията, се вижда от декемврийския списък от потенциални проекти.

1.4. Необходимо е да се отдели много по-голямо внимание на създаването на благоприятна и предвидима инвестиционна среда. Без доверие от страна на инвеститорите, по-добро регулиране и адекватни разходи за правенето на бизнес в ЕС едва ли може да има надежда за възобновяване на дори и скромен растеж с нужните нови работни места.

1.5. Планът предлага вноските на държавите членки в Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) да не бъдат включени в изчисленията на бюджетния дефицит и това трябва да бъде приветствано. Комисията би следвало да обясни защо текущите разходи за стратегически публични инфраструктури да не се третират по същия начин. Каква е разликата между благоприятно бюджетно третиране на вноските на държавите членки за продуктивни инвестиции по линия на ЕФСИ и едно пълноправно „златно правило“?

1.6. ЕИСК счита, че е време да се признае, че Европа се нуждае от стабилна програма за публични и частни инвестиции с цел възстановяване на растежа, работните места и просперитета. Стратегическите публични инвестиции, както са предвидени в плана, който е в основата на настоящото и бъдещото икономическо развитие, следва да бъдат стимулирани, като се установи по-благоприятна европейска фискална рамка. ЕИСК приканва Комисията да постави начало на дискусия за едно правилно формулирано фискално правило за Европа при пълно отчитане на множеството трудности, свързани с даването на определения, и при създаването на подходящи условия.

1.7. ЕИСК призовава Комисията да вземе под внимание препоръките на МОТ за съсредоточаване върху привличането на жизнеспособни проекти от регионите с най-висока безработица, с активното участие на националните социални партньори и заинтересовани страни. ЕИСК препоръчва при идентифицирането и оценката на потенциалните проекти да бъдат отчитани макрорегионалните стратегии.

2. Контекст

2.1. Нивото на инвестициите в Европа е спаднало с 15 % под своята върхова стойност отпреди кризата. Същевременно нивата на спестяванията са високи в цяла Европа, корпоративните баланси свидетелстват за голяма ликвидност, институционалните инвеститори разполагат с много пари, а бюджетите на държавите членки са обтегнати до краен предел или се свиват.

2.2. Това ниско ниво на инвестиции е особено неприемливо, при положение че цената на капитала в номинално и реално изражение е достигнала дъното. В цяла Европа пазарите, на които трябва да се съчетават търсенето на инвестиции и предлагането на инвестиционни финанси, очевидно не работят както трябва. В инвеститорската общност липсва доверие в икономическата среда. Несигурността се отразява сериозно върху доверието на бизнеса. Третият стълб на плана има за цел да се справи с регулаторната реформа и да опрости рамката за инвестиции в цяла Европа. Това няма да бъде лесно.

2.3. Каква е същността на Плана за инвестиции за Европа? Планът включва три стълба: — създаването на специален Европейски фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ), гарантиран с 21 милиарда евро от бюджета на ЕС и резерва на ЕИБ, които според прогнозите на Комисията за период от три години могат да привлекат допълнителни инвестиционни средства в размер на 294 милиарда евро, — поток от инвестиции за стратегически проекти, подкрепяни от специализиран инвестиционен център за техническа помощ, — премахване на бариерите пред инвестициите и подобрения в регулаторния режим.

2.4. ЕФСИ е подобен на дружество със специална цел, създадено в рамките на ЕИБ, с цел осъществяване на по-високорискови инвестиции от останалата част на банката, и по този начин се осигурява кредитният рейтинг ААА на ЕИБ. В това отношение ЕФСИ представлява иновация. Той бележи и съществено отклонение от традиционния подход, тъй като средствата от бюджета на ЕС ще се използват като гаранция или помощен механизъм за смекчаване на потенциалните загуби от инвестициите на ЕФСИ.

2.5. По отношение на ливъриджа първоначално предвиденият начален капитал от 21 милиарда евро ще позволи на ЕИБ да отпусне кредити в размер на 63 милиарда евро, като използва нормалния си бизнес модел. Комисията допуска, че след това ЕФСИ ще се обърне към частния сектор и други инвеститори за подходящи проекти и може да мобилизира общо 315 милиарда евро капиталови инвестиции. Ключът към този ливъридж е фактът, че ЕФСИ предоставя на ЕИБ защита от риск, с което се дава възможност на банката да инвестира в по-рискови проекти.

2.6. Комитетът отчита факта, че Комисията се застъпва за необходимостта от премахване на пречките пред инвестициите. Планираните финансови ресурси се равняват едва на средния годишен недостиг на инвестиции при разумна норма на инвестициите; затова подобни допълнителни инвестиции ще бъдат необходими всяка година. За да може инициативата да изпълни целта си, бизнес средата трябва да бъде много по-благоприятна за инвестиции. Например: — По-доброто регулиране и по-предсказуемата регулаторна среда, която да подкрепя вземането на решения в дългосрочен план, са съществени предпоставки. — Цената на извършването на стопанска дейност в Европа е прекалено висока. Важно е да се вземат предвид високите цени на енергията, наред с други фактори. — За да се утвърди ЕС като място, от което предприятията имат най-добрия достъп до пазара в световен мащаб, трябва да се преследва амбициозна търговска политика на ЕС.

3. Бележки относно Плана за инвестиции за Европа

3.1. Първоначалната реакция към Плана за инвестиции за Европа беше благоприятна, но впоследствие към него бяха отправени редица критики. Някои коментатори го отрекоха категорично, а други го приветстваха, като в същото време обърнаха внимание на някои слабости. Основна част от отрицателните коментари произтичат от неразбиране на контекста на плана в реално време. В идеалния случай движещата сила на един всеобхватен европейски план за инвестиции биха били публично финансираните стратегически проекти, насочени към увеличаване на растежа и създаване на работни места.

3.2. Една от основните критики към плана е, че той е твърде ограничен, като се има предвид мащабът на инвестиционния дефицит в Европа. В рамките на плана се очаква мултиплициращ ефект 1:15. Според някои наблюдатели този размер на ливъриджа е неправдоподобен (3). Комисията очаква ефектът на лоста от първоначално предвидените 21 милиарда евро да се прояви два пъти: първо, облигационното финансиране от страна на частния сектор да увеличи размера на ЕФСИ и, второ, подкрепяните с капитал от ЕФСИ проекти да привлекат допълнителни частни инвестиции. Няма съмнение, че очакваният мултиплициращ ефект е много голям, но според Комисията той е в рамките на реалния ливъридж, който ЕИБ е постигала в исторически план. Независимо от по-рисковия характер на проектите, които трябва да бъдат финансирани от ЕФСИ, фактът, че фондът ще бъде под шапката на ЕИБ и че ще се управлява от нея, би трябвало да гарантира доста голям ливъридж.

3.3. За по-големите инфраструктурни проекти, и по-специално за трансграничните проекти подготвителният период може да бъде няколко години поради политически, екологични и регулаторни пречки или понякога само заради обичайно принципно неприемане (на английски — NIMBY-ism) (4). Тези пречки пораждат два допълнителни въпроса. Първо, ще има ли достатъчен брой големи инфраструктурни проекти, които да са в процес на подготовка и да са едновременно стратегически и привлекателни за инвеститорите? Второ, инвестиции в размер на 315 милиарда евро за три години означава, че ще трябва да се инвестират около 100 милиарда евро годишно, което е с 40 % над настоящите нива на инвестиции в ЕС и не изглежда осъществимо. Тези критики са основателни до известна степен. Около 25 % (75 милиарда евро) от финансирането по линия на ЕФСИ ще бъдат насочени към МСП и дружества със средна пазарна капитализация и следва да влязат в действие в достатъчно кратък срок. Останалата част от инвестициите по линия на фонда ще бъдат предназначени за видовете проекти, посочени в доклада на Работната група относно инвестициите в ЕС. Прегледът на този изчерпателен списък може да наведе на мисълта, че е налице значителен потенциален набор от проекти в областта на енергетиката, транспорта, иновациите и цифровите технологии, които биха могли да се възползват от подкрепата на ЕФСИ.

3.4. Една от основните критики по отношение на Плана за инвестиции е, че неговото въздействие ще бъде от средносрочно до дългосрочно, а това, което е необходимо, е по-краткосрочна инвестиционна програма, подобна на Европейската програма за икономическо възстановяване по време на неотдавнашната рецесия. Последиците за бюджета от този подход могат да бъдат управлявани от по-гъвкава рамка на националните сметки, като този въпрос е разгледан по-подробно в раздел 4 от настоящото становище.

3.5. Капацитетът на ЕИБ да управлява такъв амбициозен фонд също повдигна въпроси. По отношение на финансирането на МСП и дружествата със средна пазарна капитализация, особено на микро- и малки предприятия, според някои наблюдатели ЕИБ не разполага с достатъчен персонал за осъществяване на пряка връзка с предприятията. Поради това за избора на микропредприятия, МСП и дружества със средна пазарна капитализация и осигуряването на сравнително евтино финансиране за тях ще се разчита повече на търговските банки. Рискът в този случай е, че банките ще изберат своите най-предпочитани бизнес клиенти, които те при всички случаи биха финансирали, и това поражда голяма част от т.нар. „икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите“. ЕИСК настоява, че този вид ситуации следва да се избягват. Това може да бъде постигнато, наред с други възможности, в консултация с представителни организации на МСП.

3.6. Един от начините за преодоляване на този риск е на агенциите за регионално развитие и стопанските сдружения да бъде дадена по-голяма роля при определянето на микропредприятията, МСП и дружествата със средна пазарна капитализация, които ще се подпомагат от Фонда. Тези агенции и сдружения обикновено познават по-добре по-малките предприятия, по-близо са до тях и могат да дадат ефективен принос за оценката на риска. Признавайки, че съществуват някои проблеми, свързани с моралния риск, ЕИСК и преди е призовавал за такъв подход и смята, че той може да бъде ефективна мярка за осъществяването на Плана за инвестиции (5).

3.7. Планът за инвестиции за Европа е сравняван с Инициативата за растежа, стартирала през 2012 г. (6) Инициативата за растеж включваше пакет от 120 милиарда евро за финансиране от пренасочените бюджети, но много малка част от тези средства бяха предоставени. Това е основателна критика и поради това е от съществено значение осъществяването на плана да бъде едновременно прозрачно и добре огласено. ЕИСК приветства факта, че планът и ЕФСИ ще бъдат наблюдавани отблизо от Европейския парламент и Съвета. През следващите три години своята роля в анализа на осъществяването на плана би трябвало да изпълни и ЕИСК.

3.8. Съжаление буди фактът, че Европейската комисия не разполага нито с финансовите ресурси, нито с политическата подкрепа за привличане на значителни допълнителни средства с цел стартиране на пълноценен План за инвестиции за Европа. Това конкретно бюджетно ограничение изглежда не може да бъде заобиколено по никакъв начин. В ситуация, при която в бюджета на ЕС има много малко налични средства, предложението, съдържащо се в Плана за инвестиции за Европа, е най-добрата алтернатива.

3.9. Комисията твърди, че планът представлява истинско допълнение към други структурни политики, тъй като ЕФСИ ще се използва само тогава, когато не са налице алтернативни източници на финансиране. Освен това се твърди, че ЕФСИ ще допълва другите инвестиции на ЕИБ, тъй като фондът се отличава с по-голяма склонност към поемане на риск. ЕФСИ ще бъде по-гъвкав и по отношение на финансовите инструменти, които използва. Тези инструменти биха могли да включват дялово и квазидялово участие, рисков капитал, дългово финансиране или гаранции за секюритизацията на кредити. Там, където е възможно, ЕФСИ ще работи в сътрудничество с националните насърчителни банки. Комисията също така предлага да се подкрепи планът със създаването на европейски фондове за дългосрочни инвестиции (ЕФДИ), заедно с действия за създаване на нови секюритизационни пазари и инструменти за разширяване на базата на финансиране за проекти и МСП. Тези развития се приветстват, но са много закъснели.

3.10. Комисията предвижда Планът за инвестиции да бъде достатъчно гъвкав по отношение на ЕФСИ, подготвяните проекти и инвестиционния консултантски център, за да се даде възможност през идните години да се реализират следващите етапи на инвестиции. Планът има строга управленска структура в рамките на ЕИБ. Всеки проект, подпомаган от ЕФСИ, ще трябва да бъде одобрен и от Съвета на ЕИБ в съответствие с изискванията на Договора. ЕИСК препоръчва активно участие на социалните партньори и заинтересованите страни в процедурата за набелязване на публични инвестиционни проекти на национално равнище — един от възможните формати е да се използват комитетите за мониторинг на националните споразумения за партньорство.

3.11. ЕФСИ ще се стреми да подкрепя по-високорискови проекти, които насърчават растежа, работните места и производителността. Все още не е ясно дали платформите за съвместни инвестиции (включващи ЕФСИ, националните насърчителни банки и частните финансови институции) ще бъдат достатъчно привлекателни за участниците. В това отношение ЕИСК препоръчва проактивна маркетингова стратегия за привличане на частни инвестиции чрез осигуряване на повече яснота относно създаването на платформите за инвестиции и предоставяне на Европейския консултантски център по въпросите на инвестициите на роля за насърчаване на възможностите за инвестиции във и извън Европа. Капацитетът на плана за поемане на риск (21 милиарда евро) е доста голям. Въпреки че равнищата на риск ще бъдат по-високи в рамките на плана, е твърде малко вероятно да бъде изискан пълният размер на гаранцията и това със сигурност няма да стане наведнъж.

3.12. Комисията счита, че ако Планът за инвестиции постигне своята инвестиционна цел, през следващите три години ще бъдат създадени от 1 до 1,3 милиона нови работни места. Това не е пренебрежимо дори на фона на общия брой на безработните в ЕС, който е 25 милиона. Международната организация на труда (МОТ) наскоро публикува своя собствена прогноза за създаването на работни места във връзка с този план. Основното заключение на този доклад на МОТ е, че ако се подходи внимателно към изготвянето на програмата и разпределението на средствата по нея, до средата на 2018 г. ще бъдат създадени над 2,1 милиона нетни нови работни места. Например ако финансирането по линията на ЕФСИ се предоставя с оглед на равнищата на безработица, това би довело до максимално и най-справедливо увеличение на заетостта (7). ЕИСК призовава приоритетите на макрорегионалните стратегии да бъдат взети предвид, когато се взема решение за потенциалните проекти. Поради това е ясно, че трябва в най-кратки срокове да се публикуват критериите, които ще се използват при избора на проекти, подкрепяни по линията на плана.

3.13. Ако Планът за инвестиции успее да привлече допълнителен капитал за ЕФСИ от държавите членки, Комисията ще се отнася положително към такива вноски при оценката на критериите за дълга и за дефицита съгласно Пакта за стабилност и растеж. На пръв поглед това представлява известна промяна в нагласите на Комисията, но тази промяна не отива достатъчно далеч. ЕИСК заявява готовността си да участва активно в по-нататъшното обсъждане по темата за начините за насърчаване на по-добри инвестиции в цяла Европа, включително чрез предоставяне на по-голяма гъвкавост в рамките на Пакта за стабилност и растеж. ЕИСК приканва Комисията да продължи да проучва възможностите за създаване на благоприятна фискална среда за инвестиции в Европа.

4. Време ли е за ново „златно правило“ за Европа?

4.1. ЕИСК приветства предложението вноските в ЕФСИ от държавите членки да не бъдат включени в изчисленията на бюджетния дефицит. Това обаче поставя въпроса, защо текущите разходи за стратегически публични инфраструктури да не се третират по същия начин. Каква е разликата между благоприятно бюджетно третиране на вноските на държавите членки за продуктивни инвестиции по линия на ЕФСИ и едно пълноправно „златно правило“?

4.2. Поддръжниците на въвеждането на европейско златно правило твърдят, че в случая се наблюдава голяма непоследователност. Съгласно действащата европейска рамка за данъчна политика неблагоприятните стимули са причина за недостига на публични инвестиции. По принцип публичните инвестиции увеличават публичния капитал и генерират растеж за настоящите и бъдещите поколения. От това следва, че бъдещите поколения следва да допринасят за финансирането на тези инвестиции, тъй като липсата на възможност за дългово финансиране на благата, от които ще се ползват бъдещите поколения, ще създаде непропорционална данъчна тежест върху настоящото поколение и ще доведе до инвестиционен дефицит (8). Това се случва понастоящем в Европа.

4.3. Би могло да се каже, че демонстрираната повишена гъвкавост спрямо инвестициите по линия на ЕФСИ всъщност представлява „,мини“ златно правило. Въпросът за задаването на правилно формулирано фискално правило за Европа следва да бъде обсъден, като се отчитат в пълна степен многото трудности, свързани с определенията. Дискусията трябва да бъде насочена и към създаването на подходящи условия. ЕИСК счита, че е време да се признае, че Европа се нуждае от програма за значителни публични и частни инвестиции с цел възстановяване на растежа, работните места и просперитета. Стратегическите публични и частни инвестиции, както са предвидени в плана, който е в основата на настоящото и бъдещото икономическо развитие, следва да бъдат стимулирани, като се установи по-благоприятна европейска фискална рамка.

Брюксел, 19 март 2015 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Henri MALOSSE

(1) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стp. 320.

(2) ОВ L 74, 14.3.2014 г., стp. 1.

(3) Вж. например: Europe’s Great Alchemist („Големият алхимик на Европа“), The Economist, 29 ноември 2014 г.; Daniel Gros, The Juncker Plan: From 21 EUR to 315 EUR billion, through smoke and mirrors („Планът Юнкер: Как от 21 милиарда EUR да се направят 315 милиарда EUR чрез димни завеси и огледала“), CEPS, 27 ноември 2014 г.

(4) NIMBY е съкращение от „Not in My Back Yard“ („Не в моя двор“).

(5) Вж. например становището на ЕИСК относно „Финансиране на предприятията: проучване на алтернативни механизми за предоставяне на средства“ (ОВ C 451, 16.12.2014 г., стр. 20).

(6) CEPS, ноември 2014 г., стр. 2.

(7) An Employment Oriented Investment Strategy for Europe („Ориентирана към заетостта инвестиционна стратегия за Европа“), МОТ, януари 2015 г.

(8) Задълбочен преглед на публикациите и условията и реда за прилагане на златното правило можете да намерите в Implementing the Golden Rule for Public Investment in Europe („Прилагане на златното правило за публични инвестиции в Европа“) от Achim Truger. http://blog.arbeit-wirtschaft.at/wp-content/uploads/2015/03/Endfassung.pdf, в: Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft бр. 138, Working Paper-of AK-Wien.