[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 22.7.2009

COM(2009) 401 окончателен

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТАДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И ДО СЪВЕТА

относно напредъка на Румъния по механизма за сътрудничество и проверка{SEC(2009) 1073}

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И ДО СЪВЕТА

относно напредъка на Румъния по механизма за сътрудничество и проверка

Въведение — контекст и методика

1. Цел:

Когато Румъния се присъедини към Европейския съюз през януари 2007 г., бе създаден механизъм за сътрудничество и проверка[1], който да помогне на новата държава-членка да се справи с признатата необходимост от извършване на широкообхватна съдебна реформа и с борбата с корупцията. Механизмът за сътрудничество и проверка е автономно решение на Комисията, което се основава на Договора за присъединяване. Чрез него Комисията може да работи в тясно сътрудничество с румънските власти на политическо и техническо равнище, за да осъществява мониторинг и прави оценка на напредъка и да предоставя технически консултации и финансова подкрепа. Механизмът за сътрудничество и проверка дава възможност на всички други държави-членки да проследяват и подкрепят развитията в тези сфери в Румъния и да предоставят както експертни знания, така и финансова подкрепа. В междинните и годишните доклади, изготвяни от Комисията по механизма за сътрудничество и проверка, се прави оценка на напредъка и се отбелязват недостатъците, които все още са налице, като целта е да се помогне на Румъния да определи приоритети за действия, които да бъдат предприети, за да се изпълнят изцяло показателите, определени при присъединяването.

Настоящият доклад съдържа изготвената от Комисията оценка на напредъка в изпълнението на показателите след последния ѝ подробен доклад (23 юли 2008 г.). Освен това в него се отправят препоръки към Румъния въз основа на тази оценка. В придружаващия работен документ на службите на Комисията се съдържа подробна оценка, направена от Комисията на напредъка по всеки от показателите. Докладът е изготвен въз основа на информация, редовно предоставяна от румънските власти, по-конкретно в отговор на подробните въпросници на Комисията за всеки показател. Редица високопоставени експерти от държавите-членки съдействат за изпълнението на задачите на Комисията, която се опира също на документи и информация от различни други източници.

2. Методика на показателите:

Според Комисията всички показатели са тясно свързани помежду си. В диалога си с Румъния тя предостави достатъчно доказателства за това, че напредъкът в изпълнението на един показател допринася за напредъка в изпълнението на друг. Основната идея за въвеждането на механизма за сътрудничество и проверка е не да се състави контролен списък, а да се създаде независима и стабилна съдебна власт, която е в състояние да разкрива и наказва конфликти на интереси и да се бори ефективно с корупцията. Следователно Комисията не смята да зачерква показателите един по един, а по-скоро да работи с Румъния, докато приключи изпълнението на всички показатели по механизма за сътрудничество и проверка.

Състояние на процеса на реформи в Румъния

Постижения

Както и предишни години, Комисията прави подробна оценка на напредъка по изпълнението на показателите, определени в рамките на механизма за сътрудничество и проверка, в документа за актуализиране на фактическата информация, приложен към настоящия доклад. В основния доклад се прави обобщение на важните констатации на Комисията и се дават препоръки, по които Румъния да предприеме действия.

Румънското правителство, с подкрепата на прокуратурата и съдебната власт, предприе ефективни действия по отношение на притесненията, изразени в междинния доклад на Комисията от 12 февруари 2009 г. Предприета бе поредица от практически и законодателни мерки и бе даден нов тласък за продължаване на процеса на реформи. Все още обаче предстои тези промени да доведат до практически резултати за румънските граждани. Освен това, този устрем за реформи не е съпътстван от категоричен ангажимент от страна на всички политически партии. По-специално, парламентът следва да взема последователни решения, чрез които да подкрепи усилията на изпълнителната власт за извършване на съдебна реформа и изкореняване на корупцията.

Приемането на нов Граждански и нов Наказателен кодекс

Румънското правителство недвусмислено и публично се ангажира да приеме нов Граждански и нов Наказателен кодекс в отговор на препоръките на Комисията в предишни доклади. Приемането на двата кодекса през юни 2009 г. е важен израз на политически ангажимент и значителна стъпка напред към създаването на по-ефикасна правна система. Предвижда се обаче кодексите да влязат в сила едва когато съответните процесуални кодекси (правителството ги представи на парламента по същото време) бъдат обсъдени и по тях бъде постигнато съгласие съгласно обичайната парламентарна процедура. Най-ранната очаквана дата за влизане в сила на всички четири кодекса е 2011 г.

Ще бъде необходимо да се приеме закон за прилагането на кодексите. Важно е да се гарантира, че този закон за прилагането, както и процедурата по приемане на процесуалните кодекси няма да доведат до повторното включване на разпоредби, които в миналото са били оспорени, или пък на нови, които ще застрашат ефикасността на важни разследвания по случаи на корупция по високите етажи и на последващите съдебни производства.

Добър пример за опасността от подобно нещо ще бъде съдбата на закон 78/2000, който представлява настоящата правна рамка за разследвания на корупция по високите етажи и основата за работата на Националната дирекция за борба с корупцията. В хода на процедурата до окончателното му приемане е важно да се гарантира, че тази рамка от основно значение ще се запази без ограничения.

Новият Наказателен кодекс предвижда намаляване на максималните присъди за престъпления, свързани със собственост, по-специално корупция и свързани с нея престъпления. Включването на тази разпоредба се обяснява с желанието да се подобри съгласуваността в правната рамка дори на пръв поглед да изглежда, че мярката е несъвместима с предприетите усилия за борба с корупцията.

Работната група за индивидуален подход към наказанията при престъпления, свързани с корупция, информира за противоречия в някои съдебни решения. Във връзка с това тя направи конкретни препоръки, които следва да бъдат изпълнени в частност от Върховния касационен съд (ВКС), който е дал съгласие да издаде насоки във връзка с наказанията за корупция. Тези насоки ще бъдат значителна стъпка напред към по-голяма последователност в съдебната практика.

Реформа на съдебната власт

Приета бе нова стратегия за човешките ресурси в съдебната власт, но ситуацията продължава да бъде предизвикателство за Румъния както по отношение на бюджетните разходи, така и по отношение на осигуряването на квалифициран персонал и инфраструктура за поддръжка. Въпреки тези трудности бяха предприети известни действия във връзка с персонала в съдилищата и прокуратурите на местно равнище, но е необходимо да се извършат още подобрения. Висшият съдебен съвет (ВСС) увеличи съдебните проверки, целящи подобряване на качеството на правосъдието, а именно гарантиране на еднакво прилагане и последователност в цялата система на съдилищата. Въведени бяха процедури по назначаване и бяха обявени нови конкурси в съответствие с целите за обективност и висока квалифицираност. ВСС обаче трябва да действа по-активно, за да бъде установена ефикасна и гъвкава политика по отношение на човешките ресурси. Все още не може да бъде направена подробна оценка на въздействието на новата стратегия, но вече се наблюдава по-голямо осъзнаване и по-добро предвиждане на проблемите.

Ограниченията по отношение на персонала станаха още по-големи, след като неотдавна ВСС реши да промени правилата за командироване, които в действителност не позволяват на изпращащата институция да прекрати командироването на съответните съдии или прокурори, дори ако е изправена пред сериозен проблем с персонала. Освен това ограничените управленски възможности на Главната прокуратура по отношение на повишенията, дисциплинарните мерки и преместването на служители особено затрудняват преструктурирането на прокуратурата. Необходимо е по-голямо съдействие от страна на ВСС за реорганизиране на прокуратурата по ефективен начин.

Уеднаквяване на съдебната практика

Главният прокурор предприе активни действия за внасяне на обжалвания във Върховния касационен съд (ВКС), оспорвайки противоречива съдебна практика, което допринесе за по-голяма последователност в тази област. През 2007 г. бе регистриран най-високият брой обжалвания в интерес на закона, докато отчетеният през 2008 г. по-нисък брой може да е знак за постигането на известен успех в уеднаквяването.

ВКС издаде множество решения по обжалвания, свързани с еднаквото тълкуване и прилагане на законодателството в цялата система от съдилища. Тромавата и спорна процедура, съгласно която две трети от 120-те съдии трябва да участват във вземането на решенията и да са съгласни с основанието (след като са взели решението), обаче води до закъснения, а понякога и до неясни становища за основанията. Предприети бяха допълнителни усилия за уеднаквяване на съдебната практика посредством редовното публикуване на съдебни решения и организирането на срещи със съдиите от по-ниски съдебни инстанции. Важна стъпка в това отношение ще бъдат насоките относно наказанията за корупция, които ВКС е обещал да издаде през есента на тази година.

Важно е изпълнителната власт да постигне съгласие със законодателя за изменение на закона относно функционирането на Конституционния съд, за да се премахне временното преустановяване на дела, когато обвиняемият е посочил възражение за неконституционосъобразност. По същия начин прекаляването с процедурите във връзка с посочването на възражението за незаконосъобразност, което също води до временно преустановяване на делото, трябва да бъде правно ограничено. Тези неща водят до неприемливи закъснения. Те следва да бъдат обсъдени на предстоящите дискусии относно процесуалните кодекси или по-рано чрез изменение на съответните правилници за прилагане.

Назначаването на нов началник на ВКС през есента ще бъде повод да се демонстрира ангажимент за реформи, модернизиране и увеличаване на прозрачността на съдебната система.

Борба с корупцията по високите етажи

Процедурата, съгласно която румънският парламент отправя искане за започване на разследване на бивши министри, изглежда не е нито единна, нито бърза. От последния доклад досега парламентът е одобрил започването на разследване по четири случая, но е отказал да даде одобрението си за други два. Що се отнася до тези два случая, в единия депутатът е подал оставка, което е дало възможност да се започне наказателно разследване, а във втория парламентът е заключил, че разследването е недопустимо. Важно е парламентът да покаже пълната си ангажираност за продължаване на борбата с корупцията по високите етажи.

Повторното назначаване на началника на Националната дирекция за борба с корупцията (НДБК) през февруари тази година бе важна стъпка за установяването на стабилност и приемственост в работата на органите, които отговарят за борбата с корупцията. Запазването на специална и ефикасна рамка за борба с корупцията е от жизненоважно значение за Румъния.

НДБК продължава да постига добри резултати, извършвайки безпристрастни разследвания на случаи на корупция по високите етажи.

Национална агенция по интегритет (НАИ)

Понастоящем НАИ функционира и вече постигна добри резултати при последващи действия относно декларациите за имущество на членове на правителството, магистрати, служители на ръководни и контролни длъжности и всички държавни служители, като тези резултати ще бъдат подобрени, когато бъде завършена планираната интегрирана информационна система. НАИ редовно следи за всички липсващи декларации за имущество чрез налагането на административни глоби и възможността за завеждане на съдебни дела, като по този начин се постига известен превантивен ефект. Тези разследвания ex officio на НАИ са похвални. Въпреки това действителният ефект от работата на НАИ може да бъде подробно оценен едва след като бъдат издадени решения по първите дела за неоправдано забогатяване, несъвместимост или конфликт на интереси, които все още се разглеждат от съответните съдебни или дисциплинарни органи. И накрая, НАИ и Националният съвет по интегритет, който дава гаранции и контролира работата на агенцията, следва да изградят стабилни работни взаимоотношения, основани на взаимно доверие.

Борба с местната корупция

По заповед на главния прокурор различните териториални прокуратури приеха стратегии за борба с корупцията на местно равнище. Тази похвална инициатива се допълва от редовния обмен на добри практики и определянето на уязвими сектори като приоритет. Благодарение на инициативата осведомеността в регионалните прокуратури за корупцията на ниско равнище, която, изглежда, е широко разпространена в някои области на дейност (например в образованието и здравеопазването), се повиши. Поемането на случаи от страна на териториалните прокуратури е на приемливо равнище, въпреки че може би тази дейност все още не се основава в достатъчна степен на разследвания ex officio , т.е. на разследвания, започнати по собствена инициатива. Липса на инициатива за разкриването на случаи на корупция се наблюдава и в местните инспекторати на службите за здравеопазване и за образование и данъчните власти, както и в други органи за вътрешен контрол в държавните институции.

Като цяло може да се обърне по-голямо внимание на инициативите за превенция като кампании за повишаване на осведомеността, предназначени за обществеността и всички равнища на администрацията, прозрачността на административните процедури, спазването на правото на достъп до публични документи и т.н. В някои области на дейност, в които има доказателства за корупция на ниско равнище (обществени поръчки, безвъзмездни средства и разрешения, образование, здравеопазване и т.н.), полагането на структурни превантивни усилия ще доведе до повече резултати в дългосрочен план, отколкото индивидуален подход към правоприлагането за всеки отделен случай. Необходими са, разбира се, и двете, тъй като индивидуалните случаи показват, че злоупотребите няма да бъдат толерирани, а разкривани.

Предпазни клаузи

Предвид направената по-горе оценка, възниква въпросът дали следва да бъде задействана предпазната клауза. В публичните дискусии относно механизма за сътрудничество и проверка често се прави объркване между вероятната продължителност на механизма и предпазните клаузи, съдържащи се в Договора за присъединяване, които са ограничени във времето. Между механизма за сътрудничество и проверка и предпазните клаузи за Румъния, залегнали в Договора за присъединяване, не съществува автоматична връзка. Предпазните клаузи са стандартен елемент, който се включва в договорите за присъединяване. Те бяха въведени, за да се гарантира ефикасното функциониране на вътрешния пазар и на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Предпазните клаузи могат да бъдат задействани до края на 2009 г., за да се даде възможност за временно преустановяване на прилагането на съответното законодателство на Общността, ако това е необходимо. Комисията е на мнение, че въз основа на направената по-горе оценка условията за задействане на предпазните клаузи не са изпълнени.

Понастоящем тече третата година от прилагането на механизма за сътрудничество и проверка. Механизмът не бе въведен за определен период от време, тъй като трябва да бъде премахнат едва след като всички показатели, определени в него, бъдат изпълнени по задоволителен начин. Ясно е, че постигането на целите, поставени в показателите, е дългосрочна задача: например отстраняването на основните причини за корупцията ще отнеме време. Дълбоките промени, които са необходими, могат да бъдат направени единствено в рамките на румънското общество. Механизмът за сътрудничество и проверка е инструмент, чрез който се оказва подкрепа за изпълнението на тази задача; той не е цел сам по себе си, нито пък може да замести ангажимента, който румънските власти трябва да поемат, за да уеднаквят съдебната система и практика с общите стандарти на ЕС.

Заключения и препоръки

От доклада на Комисията от 2008 г. досега Румъния предприе редица желани мерки за подновяване на процеса на реформи: даден бе нов тласък, вследствие на който бяха извършени редица положителни стъпки. Въпреки това Румъния продължава да се опитва да преодолее обстоятелството, че Наказателният кодекс и Гражданският кодекс никога не са били изцяло преразглеждани. Това доведе до поредица от законодателни изменения и множество извънредни постановления. В тази ситуация не е изненадващо, че практиката на съдебната власт в Румъния е противоречива и поражда неоправдани закъснения, които, на свой ред, биват решавани посредством разпокъсани законодателни текстове като извънредни постановления, правилници за прилагане и практики. Произтичащата от това сложност е резултат от един политизиран процес и все още няма широк политически консенсус в подкрепа на реформата, нито категоричен ангажимент от страна на политическите партии да се постигне реален напредък, който ще бъде от полза за румънския народ. Съществува опасност заради все повече разрастващата се мрежа от закони, правилници за прилагане и практики вследствие на непрекъснатите борби между политическите партии всички ангажирани страни да изгубят представа за основната цел, а именно да се създаде независима и стабилна съдебна власт, която е способна да разкрива и наказва конфликти на интереси и да се бори ефективно с корупцията.

В този контекст положителните резултати от конкретните усилия за реформи на техническо равнище продължават да са откъслечни, реформите все още не са твърдо установени и продължават да са налице недостатъци.

С оглед на констатациите по-горе Комисията приканва Румъния да предприеме действия в следните области:

По отношение на новите кодекси:

- да направи задълбочена оценка на отражението на четирите кодекса върху функционирането на съдебната система и организацията на съдилищата и прокуратурите и да изчисли бюджетните средства, които ще са необходими за прилагането им;

- да се направи публично допитване относно Гражданския процесуален кодекс и Наказателно-процесуалния кодекс и да се приемат възможно най-скоро;

- да се улесни бързото влизане в сила на четирите кодекса посредством приемането на закон за прилагането, който ще направи законодателната рамка по-съгласувана.

По отношение на реформата на съдебната власт:

- да се въведе гъвкав и основан на приоритети подход по отношение на човешките ресурси, като в краткосрочен план се приемат извънредни мерки, например прехвърляне на свободни позиции там, където са най-необходими (включително трансфери между различни съдебни инстанции), прехвърлят се административни задачи на помощния персонал и се въведат администратори на съдилищата, а в средносрочен и дългосрочен план се разработи схема на персонала според нуждите на съдебната система посредством провеждането на симулации и изготвянето на прогнози във връзка с назначения, прехвърляния на персонал, командировки и пенсиониране;

- да се повиши прозрачността и отчетността на Висшия съдебен съвет, включително като ВСС поеме своята отговорност за прилагането на по-деен подход към назначаванията, повишенията, дисциплинарните мерки, прехвърлянето на персонал и командировките и като обоснованите решения на ВСС се публикуват в ясна и достъпна форма.

По отношение на уеднаквяването на съдебната практика:

- да се предприемат целесъобразни действия във връзка с препоръките на работната група за индивидуален подход към наказанията за корупция;

- да се засили ролята на Върховния касационен съд при уеднаквяването на съдебната практика, включително като се рационализира процедурата за обжалвания в интерес на последователното тълкуване и прилагане на законодателството и се изготвят насоки относно наказанията за престъпления, свързани с корупция.

По отношение на борбата с корупцията по високите етажи:

- да се гарантира, че румънският парламент прилага по единен и бърз начин процедурата за допускане на започването на наказателно разследване на депутати, които са бивши и настоящи членове на правителството;

- да се проследява ефикасността на съдебната система при дела за корупция по високите етажи;

- да се осигури стабилност на правната рамка за борба с корупцията по високите етажи, включително в контекста на новите кодекси;

- да се приеме закон, с който да се премахне временното преустановяване на дела при посочването на възражения за неконституционосъбразност.

По отношение на дейностите на Националната агенция по интегритет:

- да продължи постигането на резултати във връзка с проверката на имущество, несъответствия и конфликт на интереси;

- да се осигури своевременното предприемане на действия от страна на съдебните и дисциплинарните органи по случаи, предадени от НАИ във връзка с неоправдано забогатяване, несъответствия и конфликт на интереси.

По отношение на борбата с корупцията на местно равнище:

- да се подобри координирането на националната стратегия за борба с корупцията, за да могат уязвимите точки и рискови области да се установят с по-голяма точност, като целта е да се изготвят стратегии за намаляване на риска по приоритети на всички равнища;

- да продължат да се прилагат изготвени от прокуратурата местни стратегии, които са съобразени с нуждите на местно равнище, и се повиши тяхната ефективност;

- да се увеличат превантивните мерки за борба с корупцията в уязвими сектори, като се работи координирано с местните и централните органи.

Комисията призовава Румъния да продължи процеса на реформи и да изпълни направените от нея препоръки. На тази основа Комисията ще оказва подкрепа и осъществява мониторинг на напредъка през следващата година. Необходимо е да се оказва постоянен натиск за постигането на резултати и Комисията приканва и останалите държави-членки да продължат да оказват съдействие на Румъния и да ѝ помогнат да отбележи напредък. Комисията, от своя страна, ще продължи да подкрепя усилията на Румъния посредством диалог на политическо и техническо равнище и предоставянето на подходящи експертни знания, когато това е необходимо.

Перспектива:

Настоящият доклад показва, че правителството е направило важни предложения за реформи, а постигнатите от прокуратурата положителни резултати започват да бъдат допълвани от действия на съдебната власт. Румъния възобнови устрема си за реформи, основавайки се на постиженията, които вече бяха отразени в доклада на Комисията от юли 2008 г. Въпреки това, за да може Румъния да покаже устойчив напредък, процесът на съдебни реформи не трябва да бъде политизиран. Всички участници в политическия процес трябва да постигнат консенсус, за да може съдебната система да работи независимо, което ще позволи безпристрастните разследвания на случаи на корупция да доведат до бързи и ефективни решения. Според Комисията механизмът действа като средство за подпомагане, което е необходимо да бъде запазено, докато тези реформи бъдат постигнати. Комисията ще направи оценка на по-нататъшния напредък през лятото на 2010 г.

[1] Решение 2006/928/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 г. за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията (OВ L 354, 14.12.2006 г., стр. 56).