Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Върховенството на закона и въздействието му върху икономическия растеж“

(становище по собствена инициатива)

(2020/C 429/03)

Докладчик: Jukka AHTELA

Решение на Пленарната асамблея 20.2.2020 г. Правно основание член 32, параграф 2 от Правилника за дейността Компетентна секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“ Приемане от секцията 20.7.2020 г. Приемане на пленарна сесия 18.9.2020 г. Пленарна сесия № 554 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 215/2/1

1. Заключения и препоръки

1.1. Напоследък върховенството на закона беше подложено на натиск както в рамките на ЕС, така и извън него. Този развой на нещата е обезпокоителен, тъй като е възможно да подкопае зачитането на основните права, а също и на другите ценности, заложени в член 2 от ДЕС.

1.2. Отслабването на върховенството на закона ще засегне функционирането на обществото, основните права, гражданското общество и икономиката. Ето защо въпросът е до какво може да доведе това отклонение за ЕС и за европейския икономически и социален модел.

1.3. За да функционира добре, единният пазар трябва да се основава на прозрачна и стабилна правна рамка, която обхваща и прилагането на общи правила, тъй като националните съдилища трябва да имат доверие, че съдилищата в другите държави членки са също толкова ангажирани с отстояването на ценностите, на които се основава ЕС.

1.4. Разделението на властите, и по-специално независимата съдебна система, която има правомощията да упражнява контрол върху поведението на правителството, е от ключово значение за инвестициите и икономическия растеж.

1.5. ЕИСК призовава Европейската комисия да положи усилия за измерване на икономическото въздействие на върховенството на закона. Това включва разработването на солидна система за измерване, която изрично взема под внимание както материалноправната, така и процесуалната част на върховенството на закона.

1.6. Много държави имат закони, които са съвършено съвместими с върховенството на закона, но които се прилагат несъвършено. Поради това е важно да се акцентира върху правилното прилагане.

1.7. ЕИСК приветства усилията на Европейската комисия и на други институции да разработят подходящи инструменти за защита на ценностите на ЕС и за насърчаване на култура на върховенство на закона. ЕИСК обаче счита, че ефективността на съществуващите инструменти, като член 7 от ДЕС и рамката на върховенството на закона и процедурите за нарушения, годишното Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието и новия механизъм за върховенството на закона, биха могли да бъдат допълнително усъвършенствани и би трябвало да бъдат допълнени с мерки, акцентиращи на върховенството на закона, но по-ефективно насочени към икономически съображения.

1.8. В европейския семестър Комисията би трябвало по-силно да подчертае значението на върховенството на закона като един от ключовите елементи, които стоят в основата на конкурентоспособна и устойчива икономика. ЕИСК препоръчва да бъдат създадени национални процедури за преглед на последващите действия, в които да участват представители на гражданското общество и социалните партньори, както и да се увеличи цялостното участие на организациите на гражданското общество и социалните партньори в процеса на европейския семестър.

1.9. Годишният процес на преглед на принципите на върховенството на закона в ЕС би трябвало да стане възможно най-отворен към гражданското общество. Констатациите и препоръките на Европейската комисия би трябвало да бъдат обсъждани публично както на национално, така и на европейско равнище, и да бъдат последвани от конкретни мерки за справяне с инцидентите и отрицателните тенденции, включително по отношение на икономиката. Би трябвало гражданското общество, включително социалните партньори, да бъде включено по-тясно и да участва в последващите действия. ЕИСК предложи годишен форум на организациите на гражданското общество, който, предвид разнообразието на представителството, би допринесъл за цикъла на преглед.

1.10. Организациите на гражданското общество, както и медиите играят решаваща роля в държави, в които правителствата отстъпват от принципите на върховенството на закона. Те дават възможност за проверка и уравновесяване на властите — система, благодарение на която от правителствата на държавите се изисква отчетност. ЕИСК призовава за засилване на финансовата и материалната подкрепа за организациите, които участват в защитата и насърчаването на върховенството на закона и основните права.

1.11. Членството в ЕС е много ценно за всички държави членки, при условие че се санкционира неспазването на основните правила . Ако не се прилагат никакви санкции, членството започва да губи от стойността си за всички спазващи правилата държави членки.

1.12. Изглежда, че сред обществеността в много държави членки липсва осведоменост относно решаващото значение на върховенството на закона както като основна ценност, така и като важен фактор за икономическия растеж. Поради това ЕИСК призовава за насърчаване на постоянна стратегия за повишаване на осведомеността, която да насочи вниманието на гражданите на ЕС върху решаващото значение на върховенството на закона.

2. Въведение

2.1. Върховенството на закона е сред основополагащите ценности на Европейския съюз (член 2 от ДЕС) и е предпоставка за постигането на другите ценности, които Съюзът има за цел да насърчава ( 1 )

2.2. Напоследък обаче върховенството на закона беше подложено на натиск както в рамките на Съюза, така и извън него. Този развой на нещата е обезпокоителен, тъй като може да означава намаляване на зачитането на другите ценности, посочени в член 2.

2.3. Този натиск оказва въздействие върху функционирането на съдебната система и върху доверието в нея. За гражданското общество има допълнителни последици от съществуващата опасност съдебната система да загуби ролята си като опора и пазител на основните права.

2.4. Както ЕИСК отбелязва в свое становище ( 2 ) , „освен това зачитането на принципите на правовата държава гарантира правна сигурност и еднакви условия на конкуренция за стопанските инициативи, иновациите и инвестициите и лоялна конкуренция на вътрешния пазар, която е от полза за потребителите и гражданите“.

2.5. Ето защо въпросът е до какво може да доведе това отклонение за европейския икономически и социален модел. Отслабването на върховенството на закона може да засегне функционирането на обществото, основните права, гражданското общество и икономиката.

2.6. Ако не се сложи край на заплахите за върховенството на закона и влошаването на положението с основните права като цяло, е възможно това положение да се отрази отрицателно на взаимното доверие, което е в основата на вътрешния пазар, а оттук и на икономическия растеж в ЕС.

2.7. В съобщението ( 3 ) относно „По-нататъшно укрепване на върховенството на закона в Съюза“ Комисията се позовава на работата на ОИСР относно значението на върховенството на закона за развитието и за общия бизнес и инвестиционен климат. Във връзка с това ЕИСК също е подчертавал необходимостта да се обърне повече внимание на икономическите аспекти на върховенството на закона.

2.8. Незачитането на върховенството на закона възпрепятства балансираното икономическо и обществено развитие в съответствие с целите за устойчиво развитие (ЦУР) и стремежа към постигането на първостепенната цел на Съюза да „насърчава мира, ценностите си и благоденствието на своите народи“ (член 3 от ДЕС). Насърчаването на върховенството на закона е една от конкретните цели на ЦУР 16.

2.9. Когато се разглежда въпросът за незачитането на върховенството на закона в ЕС, не се отделя достатъчно внимание на темата за въздействието му върху икономическия растеж. Научните изследвания са съсредоточени върху въздействието на държавното и публичното управление като цяло върху икономическия растеж, особено в развиващите се държави. Поради това настоящото становище акцентира върху икономическото въздействие на върховенството на закона в ЕС.

2.10. Целта на становището е да се помогне на заинтересованите страни да разберат, че освен присъщата си стойност, европейските ценности, залегнали в член 2 от ДЕС, имат и икономическа стойност.

3. Определяне на върховенството на закона

3.1. На европейско равнище върховенството на закона е утвърден принцип, залегнал в Договорите, който се основава на съдебната практика на Съда на Европейския съюз (Съда на ЕС), Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) и Съвета на Европа, както и на съответната дейност на Венецианската комисия. Зачитането на принципите на върховенство на закона предполага всички публични правомощия да се упражняват в рамките на ограниченията, установени от закона, в съответствие с ценностите на демокрацията и основните права, и под контрола на независими и безпристрастни съдилища ( 4 )

3.2. Чрез определяне на индивидуалните компоненти на върховенството на закона, материалноправните компоненти могат да бъдат отделени от процесуалните. Най-основният и централен компонент на върховенството на закона е равнопоставеността пред закона, т.е. презумпцията, че законът третира всички еднакво и че се отнася до същината на закона.

3.3. Равенството в процесуалноправно отношение е необходимо условие за постигането на високо равнище на спазване на върховенството на закона. Въпреки това, то не е достатъчно, тъй като равенство е необходимо както в процесуалноправно, така и материалноправно отношение. Необходими са редица процесуални компоненти, за да се гарантира прилагането на буквата на закона. Разделението на властите е от ключово значение, тъй като спомага да се гарантира, че правителството също ще се придържа в рамките на закона. Съдебната власт ще може да упражнява контрол върху изпълнителната власт само ако и съдиите, и прокурорите са независими от другите две власти.

3.4. Освен това е необходимо да бъдат гарантирани редица минимални стандарти в правоприлагането: всеки трябва да се ползва от основните права, да има право на справедлив процес и т.н. И накрая, правоприлагането трябва да бъде безпристрастно, което означава никой да не е дискриминиран и съдебната система да не е корумпирана ( 5 ) . Съгласно член 2 от ДЕС върховенството на закона и демокрацията вървят ръка за ръка като основополагащи ценности.

4. Защо върховенството на закона благоприятства устойчивия икономически растеж

4.1. Устойчивият икономически растеж се счита за един от най-важните показатели за здравето на икономиката. Нарастването на икономическия растеж е свързано с нарастването на благосъстоянието на държавата и нейното население. Освен това пазарната икономика не е способна да работи добре без основни правила и процедури, включително правила относно частната собственост и доброволното прехвърляне на собственост (т.е. облигационното право). В общи линии пазарната икономика процъфтява само ако има стабилни и предвидими правила, както се вижда от вътрешния пазар и от Икономическия и паричен съюз (ИПС) като двигатели на европейската икономика.

4.2. Икономическият растеж предполага, че с течение на времето стават достъпни все повече стоки и услуги на глава от населението. Единственият начин да се постигне това е да се увеличи производителността. Това от своя страна предполага инвестиции както в капитал, така и в образование (т.нар. „човешки капитал“). Следователно за да се установи връзка между върховенството на закона и икономическия растеж, трябва да поставим въпроса как върховенството на закона може да повлияе на общата склонност да се инвестира.

4.3. Инвестиции, по-специално дългосрочните инвестиции, ще бъдат правени само ако потенциалните инвеститори очакват инвестиционната среда да остане предвидима и благоприятна в продължение на много години. Върховенството на закона играе решаваща роля за способността на съответното правителство да предложи такава стабилна среда.

4.4. Изпълнителна власт, която не е ограничена от другите две власти — законодателната и съдебната, може да даде много обещания на потенциалните инвеститори относно свободата им да определят цените по своя воля, да не бъдат облагани с висок данък (или да не бъдат облагани изобщо), да прехвърлят печалбите обратно в държавата им на произход и т.н.

4.5. Следователно правителство, което действа без ограничения, не е в състояние да дава обвързващи обещания, т.е. да поема надеждни ангажименти. Разделението на властите, и по-специално независимата съдебна система, която има правомощията да упражнява контрол върху поведението на правителството и да уважава частните договори, е от ключово значение за инвестициите и икономическия растеж.

4.6. Освен независимостта на съдебната система, нейната безпристрастност също е от ключово значение. Ако съдиите могат да бъдат подкупени, т.е. ако не са безпристрастни, тогава решенията по делата, вместо да се основават на принципите на върховенството на закона, се вземат в полза на страната, която е в състояние (и/или желае) да плати по-висок подкуп. Следователно корупцията е несъвместима с върховенството на закона.

4.7. Ако съдиите дискриминират определени групи, тогава законът не се прилага равнопоставено. Всеки вид пристрастност ще намали сигурността на правната среда, което се очаква да доведе не само до по-ниски равнища на инвестициите като цяло, но и до по-малко сделки. Следователно пристрастните съдилища ще забавят икономическия растеж.

4.8. Достъпността на съдилищата е друг ключов фактор. Ако са необходими години, за да бъде постановено съдебно решение, това може да има редица неблагоприятни последици за икономиката: ако е добре известно, че постановяването на съдебно решение ще отнеме дълго време, съдоговорителите, които нарушават договора, биха могли да използват съда със стратегическа цел. Закъснялото правосъдие, както по отношение на късното постановяване на решения, така и на тяхното прилагане, прави договарянето по-малко привлекателно, като води до сключване на по-малко сделки и до абсолютно същите последици като тези, предизвикани от липсата на независима съдебна система, както е посочено по-горе.

5. Как се измерва върховенството на закона

5.1. За да се установи въздействието на върховенството на закона върху икономическия растеж, то първо трябва да е измеримо. Това обаче не е лесно, тъй като тази концепция е многоизмерна и трябва да се вземат различни трудни решения за категоризирането на измеренията, като например дали всички да получат еднаква тежест.

5.2. Някои от ранните измервания са били обусловени по-скоро от наличието на данни, отколкото от теоретично получени предположения. Макар и да има много силна взаимовръзка между материалноправните и процесуалните аспекти на върховенството на закона ( 6 ) , материалноправният компонент — равенството пред закона, не фигурира в повечето от по-известните показатели за върховенството на закона. Ето защо Комисията следва да разработи солидна система за измерване, която изрично взема под внимание както материалноправната, така и процесуалната част на върховенството на закона.

5.3. Друг важен въпрос относно измерването е дали се измерват юридическите разпоредби или тяхното действително изпълнение. Много държави имат закони, които са напълно съвместими с върховенството на закона, но се прилагат неефективно. Поради това е важно да се акцентира върху прилагането.

5.4. Въпросът как да се използват по най-добрия начин наличните показатели също е важен. От една страна, сборните показатели могат да бъдат полезни за придобиването на първо впечатление какво се случва в конкретна държава. От друга страна, ако се търси водещ до действия съвет, т.е. анализи, които могат да имат преки политически последици, сборните показатели не са от голяма полза.

5.5. Въпреки свързаните с това трудности, ЕИСК препоръчва Европейската комисия да проучи възможността за измерване на икономическото въздействие на върховенството на закона както в държавите членки, така и в държавите кандидатки, и евентуално да го свърже с цикъла на преглед на принципите на върховенството на закона.

6. Какво показват съществуващите данни?

6.1. Сравнителните изследвания между държавите, в които се анализира въздействието на върховенството на закона върху икономическия растеж, показват, че държавите, които се придържат в по-голяма степен към върховенството на закона, средно бележат по-бърз растеж в сравнение с държавите, където степента на придържане към тези принципи е по-ниска ( 7 ) . Това не означава, че отделни държави, които не се придържат към върховенството на закона, не могат да постигнат високи равнища на икономически растеж. Икономистите ги наричат „изключения“. Такива случаи са възможни и наистина се наблюдават, но не много често.

6.2. При оценяването на въздействието на върховенството на закона върху икономическия растеж трябва да се вземат предвид и съответните равнища на доходите. При равни други условия, за държавите, в които доходите на глава от населението вече са високи, постигането на високи темпове на растеж е по-голямо предизвикателство, отколкото за държавите, започващи от по-ниско равнище. Това е индикация за така наречения „ефект на сближаването“.

6.3. Сборните показатели за върховенството на закона не са от голяма полза за установяване на конкретните канали за предаване, чрез които тези принципи могат да повлияят на икономическия растеж. Ето защо акцентът тук е върху ограничения брой основни компоненти на върховенството на закона в този раздел.

6.4. По-горе вече беше посочено, че независимата съдебна система изглежда е от решаващо значение, за да се гарантира, че правителствата ще останат в рамките на конституционно определените им ограничения.

6.5. Като се анализират поотделно показателите за последиците от юридическите и фактическите разпоредби за независимостта на съдебната система, се оказва, че юридическите разпоредби не оказват никакво въздействие върху икономическия растеж. От друга страна, фактическите разпоредби имат силна взаимовръзка с по-бързия икономически растеж ( 8 ) . Подобряването на фактическите равнища на независимостта на съдебната система носи икономически ползи: държавите, които са направили това, са получили допълнителни дивиденти, т.е. регистрирали са по-бърз растеж ( 9 )

6.6. Беше установено, че независимостта и отчетността на съдебната система се допълват, а не се конкурират ( 10 ) . Редица съдебни гаранции, като правото на адвокат, ограничават дискреционната свобода на съдиите. Като такива те могат да се тълкуват в смисъл, че гарантират отчетността на съдебната система. Интересно е да се отбележи, че някои подобни гаранции допринасят не само за отчетността на съдебната система и оттук за върховенството на закона, но също така и за икономическия растеж. Така е по отношение на навременността на съдебните решения, на писмените — за разлика от устните — процедури и на правото на адвокат ( 11 )

6.7. Корупцията не само е престъпление, но е и несъвместима с върховенството на закона. Измерването на корупцията обаче е много сложно. Тъй като платецът и получателят на подкупа обикновено нямат стимул да сигнализират за съществуването на подкуп, събирането на обективни данни е невъзможно. По-голямата част от литературата по въпроса се основава на т.нар. „възприемане на корупцията“, т.е. субективната оценка колко e разпространена корупцията в дадена държава или в конкретна обществена услуга.

6.8. Макар че е трудно да се докаже, че корупцията е вредна за икономическия растеж, понастоящем редица изследвания сочат в тази посока. Например, доказано е, че тя намалява инвестициите ( 12 ) . Корупцията има и други ефекти на нарушаване на конкуренцията: така например тя би могла да доведе до по-високи бюджети за военни цели ( 13 ) . Тя засяга и структурата на публичните разходи, като фокусът се отклонява от важни обществени услуги като здравеопазване и образование към по-малко продуктивни дейности ( 14 ) . ОИСР обобщава неотдавнашно проучване по следния начин: „… ясно е, че корупцията оказва пряко въздействие върху разходите за проект както за частния, така и за публичния сектор. Непрякото ѝ въздействие включва вреди за публичните институции, подкопаване на доверието на гражданите в тяхното правителство, като по този начин се намаляват стимулите за иновации и се увеличава социалното неравенство. Освен това тя увеличава разходите за извършване на стопанска дейност, един вид налага данък върху икономическата дейност, който след това се начислява на крайните ползватели или потребители на проектите“ ( 15 )

6.9. Прокурорите, които са едновременно независими и подлежат на отчетност, допринасят за високи равнища на върховенството на закона, тъй като престъпленията ще бъдат преследвани независимо от политическия натиск, конкретната самоличност на заподозряното в престъпление лице и други подобни фактори. Установено е, че прокурорите, които наистина са независими, корелират с по-ниски равнища на корупция ( 16 ) . Като се има предвид, че корупцията е в ущърб на растежа, това следователно може да се тълкува като косвено доказателство, че независимите прокурори — като един от компонентите на върховенството на закона — благоприятстват икономическия растеж.

6.10. И накрая, нека разгледаме ефективността на съдебната система, като си припомним често цитирания израз, че закъснялото правосъдие е отказано правосъдие. Едно от най-впечатляващите изследвания в областта е за Индия ( 17 ) . Разликите в съдебните забавяния са разгледани спрямо показателите за резултатите в селското стопанство, промишлеността и сектора на услугите. То показва, че съдебните забавяния имат отрицателен ефект върху ръста на производството и в трите сектора на икономиката.

7. Възможни политически последици

Съществуващи инструменти на ЕС

7.1. ЕИСК призова за засилване на инструментите, с които ЕС разполага, с цел противопоставяне на отстъплението от основните ценности на ЕС ( 18 ) . ЕИСК приветства усилията на Европейската комисия и на други институции да разработят подходящи инструменти за защита на ценностите на ЕС и за насърчаване на култура на върховенство на закона. ЕИСК обаче счита, че съществуващите инструменти, като член 7 от ДЕС и рамката на върховенството на закона и процедурите за нарушения, годишното Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието и новия механизъм за върховенството на закона, биха могли да бъдат допълнително усъвършенствани и би трябвало да бъдат допълнени с мерки, акцентиращи на върховенството на закона, но насочени по-ефективно към икономическите съображения.

7.2. В европейския семестър Европейската комисия обърна внимание на значението на върховенството на закона за бизнес средата в стремежа си да насърчи стимулиращи растежа структурни реформи в области като ефективните правосъдни системи и борбата с корупцията. Понастоящем приносът към информационното табло на ЕС в областта на правосъдието идва основно от тези, които предоставят услуги в областта на правосъдието, като министерствата на правосъдието, сдруженията на съдии, съдебните съвети и т.н. Любопитно е, че няма принос от тези, които търсят съдебни услуги, при положение че те биха могли да предложат ценни препоръки за подобряване на различните съдебни системи. Организациите на гражданското общество (ОГО), както и социалните партньори, могат да поемат важна роля в предаването на информацията. ЕИСК настоятелно призовава Комисията по-бързо да подчертае значението на върховенството на закона като един от ключовите елементи, които стоят в основата на една конкурентоспособна и устойчива икономика. Показателите за върховенството на закона би трябвало да бъдат включени по-забележимо и да обхващат въпроси като правната сигурност и достъпа до средства за правна защита за предприятията и служителите. Би трябвало да бъдат положени усилия за подобряване на процедурата за последващи действия с оглед на по-доброто изпълнение на препоръките. ЕИСК препоръчва да бъдат създадени национални процедури за проследяване на последващите действия, в които участват представители на гражданското общество и социалните партньори, както и да се увеличи цялостното участие на организациите на гражданското общество и социалните партньори в процеса на европейския семестър.

7.3. Годишният процес на преглед на принципите на върховенството на закона в ЕС би трябвало да стане възможно най-отворен, за да се гарантира, че констатациите и препоръките на Европейската комисия се обсъждат публично както на национално, така и на европейско равнище, и са последвани от конкретни мерки за справяне с инцидентите и отрицателните тенденции. Европейската комисия би трябвало да увеличи участието на организациите на гражданското общество, тъй като те често са първите засегнати, когато върховенството на закона е заплашено, и следователно могат да сигнализират за тази заплаха ( 19 ) . Европейската комисия би трябвало да предприеме мерки и по отношение на репресиите срещу организации на гражданското общество поради участието им в процеса. ЕИСК предложи годишен форум на организациите на гражданското общество, който би допринесъл за цикъла на преразглеждане. Комитетът е готов да допринесе за този процес и да гарантира широко представителство на организациите на гражданското общество, включително тези, които представляват социално-икономически интереси, като социалните партньори.

7.4. ЕИСК вече приветства предложението на Комисията за защита на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на върховенството на закона в държавите членки. Във връзка с това ЕИСК подкрепи предложението за обвързване на получаването на средства от ЕС от държавите членки със зачитането на върховенството на закона, като счита, че с определени условия биха могли да бъдат обвързани и другите принципи, свързани с върховенството на закона, залегнали в Договорите за ЕС ( 20 )

Възможни допълнителни ответни политически действия

7.5. Като се има предвид, че високото равнище на прилагане на принципите на върховенството на закона е основна ценност на ЕС и освен това то оказва положително въздействие върху икономическия растеж, наложително е ЕС да предприеме мерки за тяхната защита.

7.6. Неотдавна Съдът на Европейския съюз (СЕС) постанови редица ключови решения в защита на независимостта на съдебната власт. В допълнение към правните основания, изложени от съда, съществуват и икономически основания за причината, поради която е оправдано предприемането на действия от институциите на ЕС. За да функционира добре, единният пазар трябва да се основава на прозрачна и стабилна правна рамка, която обхваща и прилагането на общи правила, тъй като националните съдилища трябва да имат доверие, че съдилищата от другите държави членки са също толкова ангажирани с отстояването на ценностите, на които се основава ЕС.

7.7. Концепцията за единно европейско съдебно пространство е важна за бизнеса, тъй като позволява съдебни решения, постановени в една държава членка, да бъдат прилагани в друга държава членка. За да е успешен този проект, от решаващо значение е всички съдилища в Европейския съюз да бъдат независими. Ако това вече не може да бъде гарантирано, единното европейско съдебно пространство не само ще остане незавършено, но и ще бъде в упадък. Комисията трябва да гарантира поддържането на принципа на независимост на съдебната система във всички държави членки, за да може да се превърне в реалност идеята за единно европейско съдебно пространство и свободно движение на съдебните решения.

7.8. Всяка национална държава иска да бъде надеждна и благоприятна за инвеститорите, като предлага надеждни ангажименти на потенциалните инвеститори. Членството в ЕС предоставя очевидни ползи за всички държави членки, тъй като им дава възможност, независимо от тяхната икономическа или политическа история, да поемат ангажименти, чиято надеждност е по-голяма. В този смисъл членството в ЕС може да бъде много ценно за всички държави членки, при условие че се санкционира неспазването на основните правила . Без прилагането на санкции, членството ще започне да губи от стойността си за всички спазващи правилата държави членки.

7.9. С други думи, неспазващите правилата държави членки създават отрицателни външни фактори за държавите членки, които ги спазват. Това е така, защото всеки път, когато правителството на дадена държава членка не изпълни нещо, за което е поело обещание чрез присъединяването си към ЕС, и това неизпълнение остане несанкционирано, доверието в правото на ЕС ще пострада във всички държави членки. Следователно стойността на членството в ЕС ще бъде намалена, тъй като с времето то ще престане да бъде знак за надеждност. Поради тези причини настояването за спазване на основните ценности на ЕС е напълно оправдано.

7.10. Много решения касаят пряко всички граждани на държавите — членки на ЕС. Ако правото на глас на държавите членки, управлявани от потенциални автократи, системно нарушаващи принципа на върховенство на закона, не бъде временно отнето, тогава тези потенциални автократи ще имат право да участват във вземането на решения, които засягат пряко всички граждани на ЕС. Това съвсем уместно е наречено „другият демократичен дефицит“ на Европа ( 21 )

7.11. С други думи, допълнително основание за интервенция на ЕС са отрицателните външни фактори, създавани от евентуални автократични правителства, които не само се простират извън границите на националната им държава, но и оказват влияние на всеки гражданин на държавите — членки на ЕС. Накратко, интервенциите с цел поддържане или възстановяване на зачитането на върховенството на закона са напълно обосновани.

7.12. Един от начините за подпомагане и насърчаване на върховенството на закона е да се подкрепят организациите на гражданското общество и медиите. Възможността на гражданите да се сдружават, събират и изразяват свободно, както и свободата на медиите са ключови елементи на върховенството на закона като част от системата на взаимен контрол с оглед на търсенето на отговорност от правителствата. Свиването на гражданското пространство оказва влияние и върху възможността на предприятията и работниците за установяване, свободно сдружаване и създаване на иновации. Организациите на гражданското общество също са важен икономически фактор, който допринася за почти една трета от заетостта в ЕС ( 22 ) и предоставя услуги, които са от основно значение за икономическия растеж, например в областта на образованието, здравеопазването и социалната закрила. ЕИСК повтаря призива си за активна подкрепа от страна на ЕС на социалните партньори и организациите на гражданското общество в ЕС, и по-специално за създаване на фонд на ЕС, който да предлага финансова подкрепа за съдебни дела, свързани с нарушения на демокрацията, върховенството на закона и основните права, насочен към организациите на гражданското общество ( 23 )

7.13. Има много причини, поради които върховенството на закона би трябвало да бъде защитено както в рамките на държавите членки, така и от институциите на ЕС. Изглежда, че широката общественост в много държави членки трябва да бъде по-добре осведомявана за решаващото значение на върховенството на закона както в качеството му на основна ценност, така и на жизненоважна съставка за икономическия растеж. Ето защо един от косвените начини за защита на върховенството на закона би могъл да бъде повишаването на осведомеността за неговото решаващо значение сред широката общественост в различните държави членки. ЕИСК вече призова за кампания за повишаване на осведомеността под формата на целенасочена стратегия за комуникация ( 24 ) . ЕС трябва да инвестира в информационни кампании за насърчаване на зачитането на върховенството на закона и спешно да предприеме мерки в подкрепа на свободните медии.

Брюксел, 18 септември 2020 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Luca JAHIER

(1) Тази позиция се споделя от Комисията и е изрично заявена в нейната рамка за върховенството на закона (IP/14/237).

(2) ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 173.

(3) COM(2019) 343 final.

(4) В академичната литература често се прави разлика между материалноправни (thick) и процесуалноправни (thin) тълкувания на върховенство на закона. Møller, J. (2018 г.) The advantages of a thin view (Предимствата на процесуалноправното тълкуване) в Handbook on the Rule of Law. Edward Elgar Publishing, стр. 21—33. и Bedner, A. (2018 г.). The promise of a thick view (Обещанията на материалноправното тълкуване) в Handbook on the Rule of Law. Edward Elgar Publishing, стр. 34—47.

(5) Voigt, S. (2012 г.) How to measure the rule of law (Как се измерва върховенството на закона). Kyklos, бр. 65(2), стр. 262—284.

(6) Gutmann, J. и Voigt, S. (2018 г.) The rule of law: Measurement and deep roots (Върховенството на закона: измерване и дълбоки корени). European Journal of Political Economy, брой 54, стр. 68—82.

(7) Тази причинно-следствена връзка е един от основните елементи на поддисциплина, наречена „институционална икономика“. За авангардна трактовка на въпроса, вж. учебника на D. Acemoglu, (2008 г.) Introduction to Modern Economic Growth (Въведение в модерния икономически растеж), Princeton University Press; за неспециалистите, вж. S. Voigt (2019 г.) Institutional Economics — An Introduction (Въведение в институционалната икономика), Cambridge University Press.

(8) Feld, L. P. и Voigt, S. (2003 г.) Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of indicators (Икономическият растеж и независимостта на съдебната система: данни за отделните държави при използване на нов набор от показатели), European Journal of Political Economy, бр. 19(3), стр. 497—527.

(9) Voigt, S., Gutmann, J. и Feld, L. P. (2015 г.) Economic growth and judicial independence, a dozen years on: Cross-country evidence using an updated set of indicators (Икономическият растеж и независимостта на съдебната система, десет години по-късно: данни за отделните държави при използване на актуализиран набор от показатели), European Journal of Political Economy, бр. 38, стр. 197—211.

(10) Voigt, S. (2008 г.) The economic effects of judicial accountability: cross-country evidence (Икономически последици от отчетността на съдебната система: данни за отделните държави), European Journal of Law and Economics, бр. 25(2), стр. 95—123.

(11) Hayo, B. и Voigt, S. (2014 г.) The relevance of judicial procedure for economic growth (Значение на съдебната процедура за икономическия растеж). CESifo Economic Studies, бр. 60(3), стр. 490—524.

(12) Mauro, P. (1995 г.) Corruption and growth (Корупция и растеж). The quarterly journal of economics, бр. 110(3), стр. 681—712.

(13) Gupta, S., De Mello, L. и Sharan, R. (2001 г.) Corruption and military spending (Корупция и военни разходи). European journal of political economy, бр. 17(4), стр. 749—777.

(14) Mauro, P. (1998 г.) Corruption and the composition of government expenditure (Корупцията и структурата на държавните разходи). Journal of Public economics, бр. 69(2), стр. 263—279.

(15) Организация за икономическо сътрудничество и развитие (2015 г.) Consequences of Corruption at the Sector Level and Implications for Economic Growth and Development (Последици от корупцията на секторно равнище и последици за икономическия растеж и развитието), Париж, издателство на ОИСР.

(16) Van Aaken, A., Feld, L. P., и Voigt, S. (2010 г.) Do independent prosecutors deter political corruption? An empirical evaluation across seventy-eight countries (Възпират ли независимите прокурори политическата корупция? Емпирична оценка в седемдесет и осем държави), American Law and Economics Review, бр. 12(1), стр. 204—244.

(17) Chemin, Matthieu (2009 г.) Do judiciaries matter for development? Evidence from India (Важна ли е съдебната система за развитието? Доказателства от Индия), Journal of Comparative Economics, бр. 37, стр. 230—250.

(18) ОВ C 282, 20.8.2019 г, стр. 39.

(19) The comparison between police patrolling and fire alarms in monitoring agents was proposed in McCubbins, M. D., & Schwartz, T. (1984 г.) (Сравнението между полицейските патрули и противопожарните сигнализации, използвано по отношение на контролните органи беше предложено в статията на McCubbins, M. D., & Schwartz, T. (1984 г.) Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms (Пренебрегнатият надзор на конгреса: полицейски патрули срещу противопожарни сигнализации), American journal of political science, стр. 165-179.

(20) ОВ C 440, 6.12.2018 г., стр. 106.

(21) Kelemen, R. D. (2017 г.) Europe's other democratic deficit: National authoritarianism in Europe's Democratic Union. Government and opposition (Другият демократичен дефицит на Европа: национален авторитаризъм в Европейския демократичен съюз. Правителство и опозиция), бр. 52(2), стр. 211—238.

(22) Working paper No 13/2016 The Size and Scope of the European Third Sector (Размер и обхват на европейския трети сектор), стр. 8.

(23) ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 178.

(24) ОВ C 282, 20.8.2019 г., стp. 39, препоръки 1.11.