ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка

1. Въведение

Механизмът за сътрудничество и проверка[1] (МСП) бе създаден при присъединяването на България към ЕС, за да се помогне на страната да създаде безпристрастна, независима и ефективна съдебна и административна система. Извършването на промени в правната и съдебна система с цел по-нататъшното ѝ привеждане в съответствие с тази на другите държави-членки е национална задача. За изпълнението ѝ е необходимо правителството да изготви и предложи основните рамкови закони, парламентът да ги приеме, а съдебната власт да промени своите процедури и практики, за да ги приложи, както е предвидено. От 2007 г. насам чрез МСП се оказва подкрепа и се помага на България да изгради съвременна съдебна система. Понякога механизмът бе оспорван и критикуван от един или друг елемент на този необходим национален консенсус, но понастоящем широко разпространено е мнението, че той допринася за насърчаване на промените в положителна посока. Българското правителство проявява решимост в придвижването напред на процеса на реформи. За пет години акцентът бе изместен от подготвянето и приемането на законите върху тяхното прилагане. Елементите на правната рамка, която е нужна за осъществяването на реформите, до голяма степен вече са налице, въпреки че все още не са завършени. Както става видно от настоящия доклад, следващите стъпки, които трябва да се предприемат в този процес, следва да бъдат съсредоточени върху прилагането на новите закони от страна на съдебната власт и полицията.

Това е петият доклад от създаването на МСП[2]. През лятото на 2012 г., пет години след въвеждането на МСП, Комисията ще извърши цялостна оценка на напредъка на България по механизма от присъединяването на страната и в зависимост от тази оценка ще направи целесъобразни предложения. Настоящият доклад съдържа серия от конкретни препоръки, с които ще се помогне на България да се подготви за тази цялостна оценка.

2. Състояние на процеса на реформи в България

Постижения и предизвикателства

От последния доклад на Комисията през юли 2010 г. досега България укрепи Висшия съдебен съвет и усъвършенства правилата за назначаване, професионално обучение, оценяване и повишение на съдиите. Страната предприе стъпки за подобряване на защитата срещу конфликт на интереси. Започната бе реформа на полицейските разследвания и бе взето решение за създаването на специален съд, който да разглежда дела, свързани с организираната престъпност. В парламента бе внесен нов Закон за отнемане на имущество, който обаче бе отхвърлен на 8 юли. Подготвени са изменения в Закона за обществените поръчки. Първите резултати от измененията в Наказателно-процесуалния кодекс бяха налице през пролетта на 2011 г. и вече има видим ефект от осъществявания от Висшия съдебен съвет мониторинг на дела по високите етажи. По няколко дела за организирана престъпност и корупция бяха издадени съдебни присъди. Паралелно с това броят на повдигнатите обвинения по случаи, свързани с организираната престъпност и измами със средства от ЕС, нарасна.

В оценката на Комисията обаче се посочва и съществуването на сериозни предизвикателства. От миналото лято досега бяха издадени редица оправдателни присъди по дела за корупция по високите етажи, измами и организирана престъпност, които разкриха сериозни недостатъци в съдебната практика в България. Ръководството на Висшия съдебен съвет, главният прокурор и председателят на Върховния касационен съд обаче не анализираха тези недостатъци по целесъобразен начин и не предприеха последващи действия. Чрез приетия през декември преразгледан Закон за съдебната власт се подобрява отчетността на съдебната власт, но този закон все още не се прилага, както е предвидено. Oт началото на тази година досега бяха изразени съмнения относно качеството и прозрачността на няколко назначения на важни постове в съдебната власт, което доведе до безпрецедентни публични протести и дискусии за внасянето на евентуални изменения в конституцията. Освен това обвиненията в корупция в съдебната власт все още не се разследват системно, както препоръча Комисията.

Като цяло, Комисията е на мнение, че българското правителство демонстрира трайна политическа воля и ангажимент да продължи стратегията си за провеждането на реформи. Този ангажимент трябва да бъде запазен във всички области, в които законодателството бе усъвършенствано и бяха създадени нови структури. Проявата на по-голяма ангажираност от страна на професионалните асоциации на магистратите и гражданското общество се подкрепя също така и от по-настоятелното искане сред обществеността за необратимост на реформите. Все още обаче предстои ръководството на съдебната власт да покаже, че действително поема ангажимент за извършването на задълбочени съдебни реформи, тъй като бавният напредък не се дължи единствено на недостатъци в съдебната практика и Наказателния кодекс.

Реформа на съдебната власт

С внесените през декември изменения в Закона за съдебната власт България създаде правното основание за извършването на важни структурни промени в съдебната система. Чрез измененията се подобряват процедурите за назначения, обучение и оценяване и се укрепва почтеността на съдебната система. Тези подобрения трябва да бъдат смятани за важна крачка към постигането на две от дългосрочните цели на стратегията за съдебни реформи в България: подобряването на отчетността и повишаването на професионализма на работещите в съдебната власт. През следващия период ще е необходимо да бъдат положени значителни усилия за прилагането на новите правни разпоредби. Нужно е да се въведе по-специализирано обучение, което да бъде съсредоточено по-конкретно върху повишаване на капацитета за разследване, необходим за воденето на ефективна борба с корупцията и организираната престъпност, по-специално когато става въпрос за сложни икономически и финансови разследвания. Като цяло, Висшият съдебен съвет трябва да демонстрира твърд ангажимент за извършването на реформи, като превърне новото законодателство в практика с цел ефективното укрепване на управлението на съдебните органи, по-конкретно при разпределението на работното натоварване, в тясно сътрудничество с Министерството на правосъдието, професионалната асоциация и гражданското общество.

Все още липсват нужната прозрачност и надеждност при назначенията в съдебната власт . Във връзка с назначението на важна високопоставена длъжност през ноември 2010 г. бе изразено безпокойство от липсата на прозрачност и конкуренция. За съжаление новоизменените разпоредби на Закона за съдебната власт, които влязоха в сила през януари 2011 г., все още не са довели до подобряване на положението при назначаването на високопоставени длъжности, което продължава да се извършва по старите правила, без да бъде направена реална оценка на професионалните квалификации, управленските умения и почтеността на кандидатите. Освен това, след едно неотдавнашно назначаване на такава длъжност се появиха твърдения за конфликт на интереси и процедурни нередности в текущ съдебен процес, воден от избрания кандидат. В знак на протест двама членове на Висшия съдебен съвет подадоха оставка и отправиха критики към решенията за назначенията, окачествявайки ги като предопределени. Последвалата мобилизация на професионалните асоциации на магистратите и гражданското общество, които призоваха за извършването на реформа във Висшия съдебен съвет, бе важен сигнал в подкрепа на съдебните реформи. Отправените от гражданското общество препоръки за провеждането на обществени дебати и оповестяването на имената на кандидатите на по-ранен етап заслужават похвала. Назначаването на висококвалифицирани и мотивирани магистрати с неоспорима почтеност чрез прозрачни процедури, особено в новия специализиран съд за дела, свързани с организираната престъпност, е от основно значение за успешното провеждане на съдебните реформи.

Отчетността на съдебната власт продължава да буди сериозно безпокойство. От последната годишна оценка на Комисията досега бяха започнати няколко нови дисциплинарни дела и двама магистрати бяха изключени от съдебната власт. Същевременно съдебният инспекторат невинаги разследва обвиненията срещу магистрати, а някои дисциплинарни наказания изглеждат леки. Прокуратурата все още не започва редовно наказателни разследвания срещу магистрати, когато има твърдения за корупция. Взетото през юни решение на Висшия съдебен съвет за участието на магистрат с дисциплинарно досие в комисията по назначенията за новия специализиран съд за дела, свързани с организираната престъпност, буди сериозно безпокойство. Като цяло, липсва последователна дисциплинарна практика и този проблем продължава да бъде основна причина за подкопаване на общественото доверие в съдебната власт.

Подобряването на съдебната практика продължава да бъде основното предизвикателство за съдебната власт в България. В някои случаи измененията в Наказателно-процесуалния кодекс, внесени през пролетта на 2010 г., и строгият мониторинг от Висшия съдебен съвет на дела по високите етажи доведоха до положителни резултати. През последния период на докладване съдът взе решение по девет от делата, върху които Комисията осъществяваше мониторинг, като четири от решенията бяха окончателни.

Въпреки някои отделни действия обаче съдебната власт не положи сериозни усилия за изпълнение на препоръките на Комисията в тази област. Недостатъците в съдебната практика не се анализират редовно и не се отстраняват, нито се стартират всеобхватни програми за обучение и схеми за наставничество. Като цяло пасивното отношение на ръководството на съдебната власт, Висшия съдебен съвет, главния прокурор и председателя на Върховния касационен съд към сериозните недостатъци в съдебната практика буди сериозно безпокойство. Необходимо е да се подобри съдебната практика и да се реформира начинът, по който съдебната власт и другите разследващи органи, сред които и полицията, са управлявани и структурирани, както и начинът, по който си сътрудничат. Съдебната власт и правителството, заедно с гражданското общество, следва да си сътрудничат, за да бъдат установени и преодолени съществуващите недостатъци и трудности, като едновременно с това се зачита безусловно независимостта на съдебната власт.

Борба с организираната престъпност

От последния годишен доклад на Комисията досега България продължи да осъществява реформа в полицията . Извършено бе преструктуриране на компетентните полицейски дирекции, което доведе до интегриране на оперативната и разследващата полицейска дейност и до значително увеличение на броя на дознателите. България следва да продължи усилията си за реформа в полицията и да обвърже тази реформа с по-мащабна реформа на досъдебните разследвания. За тази цел е необходимо да се изгради ефективно оперативно сътрудничество с прокуратурата и останалите органи, да се използват съвместни екипи при всички тежки престъпления и да се инвестира в оборудване и специализирано обучение.

Въпреки постоянните действия, които полицията предприема за борба с организираната престъпност, е необходимо цялостните резултати значително да се подобрят. От последния годишен доклад на Комисията досега, благодарение на съвместния екип, работещ по случаи, свързани с организираната престъпност, бяха повдигнати няколко обвинения срещу важни групи на организираната престъпност. Бяха издадени и няколко осъдителни присъди, но други важни дела приключиха с оправдателни решения на съда. По един емблематичен случай, свързан с организираната престъпност, при обжалването бяха издадени няколко решения за задържане, които обаче все още не са изпълнени. Наблюдават се слабости при събирането на доказателства, защитата на свидетели, стратегиите за разследване, всеобхватните финансови разследвания и обезопасяването на имущество. Главният прокурор следва редовно да анализира причините за издаването на оправдателни присъди по дела по високите етажи, да отправя препоръки за работата по бъдещи дела, когато са били установени недостатъци в процедурата, и да обжалва оправдателните решения, когато се окаже, че съдът не е направил подходяща оценка на представените доказателства.

След последния годишен доклад на Комисията България реши да реформира съдебните структури, които се занимават с делата за организирана престъпност. До януари 2012 г. ще бъдат създадени специализиран наказателен съд и прокуратура . При подготовката е важно да се обезпечи ефективността и независимостта на тази специализирана структура. По-конкретно, възлагането на дела на съда трябва да бъде съобразено с капацитета на неговия персонал, за да се даде възможност за провеждането на бързо и ефективно разследване, наказателно преследване и издаване на присъди по дела за организирана престъпност. Работещите в съда трябва да бъдат с опит и с безупречна репутация и професионализъм. Концепцията за съвместни екипи следва да бъде запазена на равнище прокуратура.

След последния годишен доклад на Комисията българските власти последваха препоръките на Комисията и изготвиха планове за засилване на отнемането на имущество . Съвместно със Съвета на Европа бе изготвен нов законодателен акт, който обаче бе отхвърлен от парламента. В предложението се предвижда имуществото да се отнема независимо от наличието на наказателна присъда. В него се предвижда също така извършването на ex-officio проверка на имуществото на високопоставени служители и политици. Необходимо е България спешно да продължи работата по приемането на това законодателство за отнемане на имущество въпреки неотдавнашните пречки в парламента. Все още са налице други слабости при отнемането на имущество, които трябва да бъдат отстранени. Имуществото трябва да бъде описано и обезопасено в ранните етапи от разследването, преди да може да бъде скрито или преместено. За тази цел трябва да има ефективно сътрудничество между комисията за отнемане на имущество, финансовите институции, административните органи и прокуратурата, включително съвместните екипи.

Борба с корупцията

Все още не са отчетени убедителни резултати в борбата с корупцията по високите етажи . Окончателните и изпълнени присъди в тази област все още са много малко и няма признаци за активни целенасочени действия срещу корупцията по високите етажи.

От миналото лято досега бяха произнесени две условни присъди по дела за измами и корупция по високите етажи. Две дела срещу бивши министри приключиха с оправдателни присъди. При две други дела, свързани с бивш министър и високопоставен публичен служител, имаше затруднения и закъснения в съда[3]. Обжалванията по две дела за измами със средства от ЕС и изпиране на пари, за които бе докладвано миналата година, все още са в съда и почти няма развитие по тях. Прокуратурата прекрати редица дела, свързани със средства от ЕС, въпреки предоставените от OLAF и съдебните органи на друга държава-членка данни за измами. След последния годишен доклад на Комисията в България бяха издадени оправдателни присъди по редица важни дела за измами и корупция. Член на парламента бе оправдан по обвинения в конфликт на интереси, а бивш директор на разплащателна агенция, работеща със средства от ЕС, бе оправдан по обвинения в злоупотреба със служебно положение и сключване на неизгодни договори в три отделни случая. Главният прокурор следва внимателно да анализира мотивите за издаването на тези оправдателни присъди и да бъдат предприети корективни мерки, когато това е целесъобразно. Това следва да включва препоръки за разглеждането на делата в бъдеще, когато са били установени недостатъци в процедурата, или внасянето на обжалване, когато се окаже, че съдът не е направил подходяща оценка на представените от прокуратурата доказателства.

При анализа на някои от тези дела Комисията и независими експерти установиха сериозни слабости в съдебната практика и разследването . Тези слабости са свързани най-вече със събирането на доказателства, защитата на свидетели и цялостната липса на стратегии за провеждане на разследванията, на всеобхватни финансови разследвания и на обезопасяване на имуществото. Координирането на действията в самата прокуратура и между прокуратурата и полицията следва да бъде подобрено. Тези слабости се допълват от остарелия Наказателен кодекс. Съдебната практика е толерантна и прекалено предпазлива, като се отделя твърде много внимание на процедурите за сметка на вземането на решения. Преразглеждането на Наказателния кодекс напредва и следва да бъде разгледана възможността за предприемането на незабавни корективни мерки като използването на тълкувателни решения на Върховния касационен съд или внасянето на законодателни изменения, тъй като не може да се очаква, че новият Наказателен кодекс ще влезе в сила преди края на 2013 г.

През ноември 2010 г. България прие по-строг закон относно конфликта на интереси . Закъсненията при назначаването на членовете на създадената със закона комисия и при организирането на нейното функциониране доведоха до прекратяване на предприемането на действия по сигнали за конфликти на интереси от първото тримесечие на 2011 г. Вследствие на това през юни не бяха предприети действия по твърдения за конфликт на интереси във връзка с важно дело, в което е замесен и високопоставен магистрат. Комисията, която разглежда случаите на конфликт на интереси, бе създадена през юни 2011 г., въпреки че все още предстои да се намерят помещения, да се назначи персонал и да се изготви процедурен правилник. В този контекст безпокойство будят слабостите, установени при декларирането и проверката на имуществото на политици, магистрати и високопоставени държавни служители. Понастоящем декларирането на невярна информация не се наказва по ефективен начин и не се предприемат действия при откриването на несъответствия. След внесените наскоро изменения в Закона за търговския регистър, чиято цел е да се подобри защитата на данните, следва новите процедури да бъдат приложени, за да се запази прозрачността на информацията за дружествата.

България продължава да прилага интегрирана стратегия за предотвратяване и наказване на корупцията и организираната престъпност и предприе редица мерки в тази връзка. Същевременно планът за действие за борба с организираната престъпност от 2010 г. не бе напълно изпълнен и не бе актуализиран през 2011 г., което затруднява изпълнението и координирането на свързаните с него действия. В началото на 2010 г. бе стартиран всеобхватен проект за анализирането и изготвянето на мерки за борба с корупцията във всички сфери на администрацията, но той все още не е довел до осезаеми резултати, нито пък има график за изпълнението му. България следва да разгледа възможността за изготвянето на набор от конкретни цели за борба с корупцията и организираната престъпност, които да бъдат постигнати от съответните институции, участващи в изпълнението на интегрираната стратегия. Освен това в оценката на резултатите от изпълнението на стратегията следва да участват външни експерти и гражданското общество.

В отговор на 16-те препоръки, отправени от Групата държави срещу корупцията (GRECO) към Съвета на Европа във връзка с прозрачността при финансирането на политическите партии, България включи 11 от тях в новия Избирателен кодекс, който бе приет през януари 2011 г. Първият тест за прилагането на кодекса ще бъдат предстоящите президентски и местни избори.

След последния годишен доклад на Комисията България подготви редица промени в Закона за обществените поръчки , чиято цел е inter alia да се опростят и ускорят процедурите за възлагане на обществени поръчки. Страната възнамерява също така да измени Закона за Агенцията за държавна финансова инспекция, за да се даде възможност за извършването на ex-officio проверки на публичните търгове и за разработването на проверки въз основа на оценка на риска. Подобни законодателни подобрения са добре дошли. Въпреки това основно предизвикателство в сферата на обществените поръчки продължава да бъде значителното подобряване на административния капацитет и на качеството на административните действия.

3. Заключения

След последната оценка на Комисията през юли 2010 г. българското правителство демонстрира решимост и ангажимент за продължаване на процеса на реформи. То продължи да извършва реформи в съдебната система, укрепи законодателството относно конфликта на интереси и предприе структурна реформа в полицията и системата на наказателните съдилища. През следващия период е необходимо да бъде демонстриран траен ангажимент за осъществяването на тези реформи и за постигането на реални подобрения във връзка с назначенията, оценяването и уменията в съдебната власт и за създаването на ефективни структури, които да разглеждат делата, свързани с организираната престъпност. Приемането на новия Закон за отнемане на имущество ще бъде важна предпоставка за по-добра защита срещу организираната престъпност и корупцията.

Налице е неотложна необходимост от подобряване на отчетността и професионалната практика в съдебната власт и разследващите органи, за да бъдат постигнати убедителни резултати в борбата с корупцията и организираната престъпност. Национален приоритет за България следва да бъде незабавното продължаване на изпълнението на стратегията за съдебни реформи и предприемането на по-нататъшни действия за основно реформиране на съдебната система.

4. Препоръки

Предвид оценката на напредъка, който България е постигнала от юли 2010 г. досега, Комисията приканва страната да предприеме действия в посочените по-долу области. Целта на тези препоръки е да се помогне на България да съсредоточи усилията си при подготовката си за цялостната оценка на напредъка по МСП, която ще бъде направена през лятото на 2012 г.

1. Реформа на съдебната система

а) Изготвяне на предложения за извършването на реформи в структурите, правомощията, състава, назначенията и вътрешната организация на Висшия съдебен съвет, Върховната касационна прокуратура и прокуратурата като цяло;

б) Осъществяване на тези предложения посредством административни мерки и законодателни изменения.

2. Прозрачност и отчетност на съдебната власт

в) Отбелязване на напредък при назначенията и оценяването в съдебната власт, при които трябва безусловно да се спазват принципите на прозрачност, независимост, почтеност и професионални заслуги, като това се отнася и за назначенията във Висшия съдебен съвет;

г) Постигане на резултати при предприемането на дисциплинарни и наказателни действия по случаи на корупция и нарушения в съдебната власт;

д) Осигуряване на неограничен електронен достъп до съдебните присъди и мотивите за тях и строго прилагане на принципа за случайно разпределяне на съдебните дела.

3. Съдебна практика при наказателните дела

е) Анализиране в сътрудничество с международни експерти на организационната структура и практиката на разследващите органи, прокуратурата (включително съвместните екипи) и съдилищата с цел повишаване на ефективността на разследванията и съдебното разглеждане на дела по високите етажи; подобряване на сътрудничеството между съдебните органи и на сътрудничеството със съответните административни органи;

ж) Приемане и изпълнение на подробен план за действие, чрез който да се отстранят недостатъците в структурите, управлението, личния състав, обучението, координирането и професионалната практика в сътрудничество с международни експерти и гражданското общество, и създаване на съвместна група за мониторинг на осъществяването;

з) Редовно искане на тълкувателни решения от Върховния касационен съд в сфери, в които съдебната практика е непоследователна, и подобряване на резултатите на съда в тази посока.

4. Борба с организираната престъпност

и) Осигуряване на необходимите ресурси и персонал и правилно определяне на правомощията и вътрешната организация на специализирания съд и прокуратура за дела, свързани с организираната престъпност, за да може най-важните дела да бъдат разглеждани в съда по ефективен начин;

й) Продължаване на реформата в полицията чрез подобряване на капацитета, уменията и оборудването на дознателите и отстраняване на недостатъците по отношение на почтеността и независимостта на полицейските действия, събирането на доказателства и защитата на свидетели;

к) Подобряване на общото координиране на дейностите за борба с организираната престъпност и корупцията посредством изпълнението на подробни планове за действие и механизми за мониторинг и в двете сфери в сътрудничество с гражданското общество.

5. Отнемане на имущество

л) Приемане на законодателство, даващо възможност за извършването на гражданска конфискация, която не се основава на присъда, и за извършването на ex-officio проверка на имуществото на високопоставени служители, магистрати и политици, и демонстриране на резултати в тази сфера;

м) Установяване на ефективно сътрудничество между комисията за отнемане на имущество, финансовите институции, административните органи и прокуратурата, включително съвместните екипи, и постигане на резултати при обезопасяването на имуществото при започване на разследването.

6. Борба с корупцията

н) Изграждане на мрежи от специализирани прокурори и следователи, които работят по икономически и финансови престъпления, осигуряване на обучението на тези лица в сътрудничество в чуждестранни експерти и редовно включване на тези мрежи във всички случаи на икономически и финансови престъпления, корупция, измами и изпиране на пари; организиране на общи обучения и семинари, чрез които да се гарантира, че прокурорите имат същото разбиране относно стандартите за доказателства при тези случаи като съдиите;

о) Осигуряване на изпълнението на всеобхватни и дейни стратегии за водене на разследвания от страна на прокуратурата, обвързване на свързани помежду си дела и осъществяване на редовни финансови разследвания;

п) Внасяне на изменения в Наказателния кодекс с цел улесняване на правните действия, предприемани във връзка с икономически и финансови престъпления и злоупотреби със служебно положение;

р) Постигане на убедителни резултати при налагането на наказания по силата на преразгледания Закон за конфликт на интереси.

7. Предотвратяване на корупцията

с) Постигане на конкретни резултати при изпълнението на всеобхватния проект „БорКор“ за анализирането и изготвянето на мерки за борба с корупцията;

т) Преразглеждане на системата за деклариране и проверка на имущество с цел тя да се превърне в ефективен механизъм за установяването на неправомерно забогатяване;

у) Изпълняване на всички препоръки на GRECO във връзка с прозрачността на финансирането на политическите партии.

ф) Укрепване на административния капацитет на компетентните органи в сферата на обществените поръчки, към които възлагащите органи могат да се обръщат за съвет и които да извършват предварителна и последваща проверка на публичните търгове въз основа на оценка на риска;

х) Прилагане на еднакви правила при конфликт на интереси и несъвместимост спрямо служителите в публичния сектор без значение дали става въпрос за постоянни служители или такива, които са наети по силата на индивидуални договори за предоставяне на услуги.

[1] Решение 2006/929/EО на Комисията от 13 декември 2006 г. за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на България в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност (OВ L 354, 14.12.2006 г., стр. 58).

[2] Докладът е изготвен въз основа на информация, редовно предоставяна от българските власти, по-конкретно в отговор на подробните въпросници на Комисията. За изпълнението на задачите си Комисията получи съдействието на независими експерти и използва документи и информация от различни източници. В придружаващия допълнителен документ се съдържа подробна оценка, направена от Комисията на напредъка по всеки от показателите, установени в решението относно МСП.

[3] Дело, свързано с бивш директор на държавна агенция, бе върнато в прокуратурата през юни 2010 г. и бе отново гледано след назначаването на нов съдия по него. По друго дело, свързано с бивш министър, бяха оттеглени свидетелски показания.