ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА за оценка на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати /* COM/2014/0383 final */





Съдържание ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА за оценка на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати 1. Въведение. 3 2. Преглед на постигнатите резултати. 4 2.1. Вътрешни политики на Съюза. 4 2.1.1. КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТ ЗА РАСТЕЖ И ЗАЕТОСТ (бюджетна функция 1A) 4 2.1.2. СБЛИЖАВАНЕ ЗА РАСТЕЖ И ЗАЕТОСТ (бюджетна функция 1Б) 15 2.1.3. ОПАЗВАНЕ И УПРАВЛЕНИЕ НА ПРИРОДНИ РЕСУРСИ (бюджетна функция 2) 21 2.1.4. СВОБОДА, СИГУРНОСТ И ПРАВОСЪДИЕ (бюджетна функция 3A) 27 2.1.5. ГРАЖДАНСТВО (бюджетна функция 3Б) 30 2.2. Външни политики на Съюза (бюджетна функция 4) 33 3. РАМКА ЗА МОНИТОРИНГ, ДОКЛАДВАНЕ И ОЦЕНКА — МФР ЗА ПЕРИОДА 2014—2020 г. 39 4. ЗАКЛЮЧЕНИЯ. 39 1. Въведение Съгласно член 318 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Комисията е длъжна да представи на Европейския парламент и на Съвета доклад за оценка на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати. Настоящият четвърти доклад за оценка съгласно член 318 („докладът за оценка“ или „докладът“) следва исканията на органа, който взема решение за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета, последно отправени в неговата резолюция от 26 февруари 2014 г.[1] относно съдържанието и структурата на доклада. Бяха положени допълнителни усилия да се подобри насочеността на доклада към изпълнението на основните финансови програми, които бяха отчетени и оценени през 2013 г. Бе направено разграничение между вътрешни и външни политики и в раздела, свързан с вътрешни политики, докладът е насочен към информация за изпълнението от значение за стратегията „Европа 2020“. Както бе посочено в скорошния преглед, който Комисията извърши по отношение на стратегията „Европа 2020“ в контекста на кризата и други дълготрайни тенденции, които оказват въздействие върху растежа, напредъкът към постигането на целите на стратегията „Европа 2020“ не е еднороден[2]. Макар че не бе възможно да се определи точният принос на всяка една от финансовите програми за постигането на целите на стратегията „Европа 2020“[3] и макар че стратегията „Европа 2020“ не беше приета към момента на проектиране на програмите по МФР за периода 2007—2013 г., този доклад съдържа наличната информация за изпълнението във връзка с това как финансовите програми са допринесли за изпълнението на стратегията „Европа 2020“. 2013 година е последната година от МФР за периода 2007—2013 г., но все още е твърде рано за пълното измерване на изпълнението и въздействията от програмите. Това е така, защото окончателното и последващото оценяване на тези въпроси е планирано за периода 2014—2016 г. Независимо от това са налице някои данни от показатели, измерващи степента, до която изпълнението на програмата отговаря на заложения график, и бяха финализирани редица оценки, които осигуриха обратна информация за изпълнението. В доклада се проучват постигнатите резултати за основните финансови програми (раздел 2). С насоченост към бъдещето в доклада се обобщава рамката за мониторинг, докладване и оценка относно многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. (МФР; раздел 3). Докладът се придружава от два работни документа на службите на Комисията. Първият (SWD1) съдържа анализ и описание на рамките за мониторинг, докладване и оценка за финансовите програми в периода 2014—2020 г., като по този начин се изпълнява ангажиментът, поет в доклада за оценка от предходната година. В отговор на искане на Сметната палата във втория документ (SWD2) се прави преглед на постигнатия до този момент напредък по плана за действие за изготвянето на доклада за оценка съгласно член 318, приложен към доклада от предходната година. 2. Преглед на постигнатите резултати Този раздел съдържа преглед на постигнатите резултати през 2013 г. за основните финансови програми. Той е структуриран в съответствие с бюджетните функции. За бюджетните функции, свързани с вътрешните политики на ЕС, той съдържа: 1. Основните финансови програми и тяхната връзка със стратегията „Европа 2020“; 2. Оценка на наличните резултати от изпълнението; 3. Описание на оперативните аспекти на изпълнението. По отношение на външните политики на ЕС докладът е насочен към основните постижения на финансовите програми във връзка с целите на външната политика. В съответствие с насоките на органа, който взема решение за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета, в настоящия доклад се прави преглед и поради това той не включва изчерпателно и подробно описание на годишния напредък по постигането на целите за всяка от финансовите програми по МФР за периода 2007—2013 г. Такава подробна информация, включително обобщения на оценките от 2013 г., е достъпна в годишните доклади за дейността на службите на Комисията. 2.1. Вътрешни политики на Съюза 2.1.1. КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТ ЗА РАСТЕЖ И ЗАЕТОСТ (бюджетна функция 1A) Програмни цели и стратегията „Европа 2020“ Основните програми по бюджетната функция „Конкурентоспособност за растеж и заетост“ (91 % от разходите за 2013 г. в размер на 15,7 млрд. EUR по тази бюджетна функция) са „Седмата рамкова програма за научни изследвания, технологично развитие и демонстрационни дейности“ (7РП); „Рамковата програма за конкурентоспособност и иновации“ (ПКИ); „трансевропейските мрежи“ (TEN); „Програмата за учене през целия живот“; и „Европейската енергийна програма за възстановяване“ (ЕЕПВ). Тези финансови програми допринасят за приоритетите на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен и устойчив растеж. Освен това в рамките на тези приоритети финансовите програми са насочени към някои общи нужди, определени в стратегията „Европа 2020“: необходимостта да се генерира ливъридж с финансовите средства на ЕС (например 7РП чрез публично-частни партньорства (ППП) и съвместни програми с държавите членки) и необходимостта да се проектират нови финансови инструменти за набиране на капитал за иновационни дружества и МСП (например финансовите инструменти по 7РП, ПКИ и ЕЕПВ осигуряват гаранции, рисков капитал и заеми за МСП и иновационните дружества). Във връзка с приоритета на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен растеж програмите допринасят за различни водещи цели и за водещите инициативи „Съюз за иновации“ (чрез подпомагане на научните изследвания и иновациите посредством 7РП и ПКИ), „Младежта в движение“ (чрез програмите за мобилност на научни изследователи и студенти, действия по програмата „Мария Склодовска-Кюри“ и Програмата за учене през целия живот). Политиката на ЕС в областта на научните изследвания чрез 7РП допринася за водещата цел на стратегията „Европа 2020“ за увеличаване на инвестициите в научноизследователска и развойна дейност (НИРД) до 3 % от БВП. Тази цел за финансиране на научните изследвания като процент от БВП най-вероятно няма да бъде изпълнена. По-специално бизнес разходите за НИРД леко се понижиха с течение на годините. В този контекст Комисията продължи да полага усилия за укрепване на научните изследвания и технологичното развитие в Съюза, включително чрез финансиране по 7РП. Една от целите на 7РП бе мобилизиране на бюджета на ЕС посредством ливъридж от финансовите средства на ЕС чрез нови комбинации от частни и публични финанси. В рамките на 7РП бяха създадени редица дългосрочни публично-частни партньорства (ППП). Инициативата за иновативни лекарства (ИИЛ) цели укрепване на позицията на Европа като най-привлекателното място за научни изследвания и иновации в областта на фармацевтиката и по този начин се подобрява достъпът на пациентите до иновативни лекарства; инициативата за въздухоплаване и въздушен транспорт („Чисто небе“) цели разработването на екологично чисти и ефективни от гледна точка на разходите въздухоплавателни средства; а инициативата „Горивни клетки и водород“ (ГКВ) е насочена към ускоряване на развитието на технологиите за горивни клетки и водород в Европа, за да започнат да се предлагат на пазара между 2010 и 2020 г. ППП ARTEMIS и ENIAC за вградени изчислителни системи и наноелектроника подпомагат мащабни многонационални научноизследователски дейности. Освен това бяха създадени редица ППП, които мобилизират съвместно финансиране от държавите членки и ЕС. Вече е достъпна информация относно изпълнението на съвместната програма „Интелигентна заобикаляща среда“, насочена към информационни и комуникационни технологии (ИКТ) и иновации за застаряващото население. Механизмът за финансиране с поделяне на риска по 7РП представлява съвместен финансов инструмент на ЕС/ЕИБ (Европейската инвестиционна банка), насочен към големи проекти (дружества със средна капитализация[4] и големи предприятия, ППП, научноизследователски инфраструктури и др.), какъвто е и пилотният инструмент за поделяне на риска, прилаган съвместно от ЕС и ЕИФ (Европейския инвестиционен фонд) и насочен към МСП и малки дружества със средна капитализация. Инструментът подпомага инвестиции в научноизследователска и развойна дейност и иновации чрез осигуряване на заеми или гаранции. 7РП също така допринася за научноизследователските усилия на Европа чрез укрепване на човешките ресурси. Европейският научноизследователски съвет (ЕНС) осигурява финансиране въз основа на един-единствен критерий — високи научни постижения. В рамките на подпрограмата „Хора“ на 7РП финансирането на позиции за изследователи чрез действия по програмата „Мария Склодовска-Кюри“ беше на стойност 854,9 млн. EUR през 2013 г. (+ 21 % в сравнение с 2012 г.). Освен това Програмата за учене през целия живот (поети задължения за разходи в размер на 1,34 млрд. EUR през 2013 г.) допринася за водещата инициатива „Младежта в движение“ и водещата цел на стратегията „Европа 2020“ за повишаване на дяла от населението на възраст 30—34 години със завършено висше образование до поне 40 % и намаляване на отпадането от училище до по-малко от 10 %. Бе отчетен известен напредък към постигането на тази цел на стратегията „Европа 2020“, въпреки че други показатели показват, че участието на възрастни хора в учебни дейности, пригодността за заетост и икономическото положение на младите хора са се влошили през последните години. Що се отнася до приоритета на стратегията „Европа 2020“ за устойчив растеж, финансовите програми по тази бюджетна функция допринесоха за водещата инициатива „Европа за ефективно използване на ресурсите“ с цел намаляване на емисиите на парникови газове и обезпечаване на енергийните доставки (ПКИ — „Интелигентна енергия — Европа“ и Европейската енергийна програма за възстановяване), както и отстраняване на критични проблеми в областта на транспорта и декарбонизация на транспортния сектор (TEN-T и „Марко Поло“). Космическите програми „Галилео“ и „Коперник“ допринесоха за водещата инициатива „Индустриална политика за ерата на глобализацията“. Програмата „Интелигентна енергия — Европа“ (ИЕЕ) в рамките на ПКИ допринася за водещата цел на стратегията „Европа 2020“ за климата и енергетиката, като същевременно подобрява конкурентоспособността на ЕС и спомага за повишаване на уменията на персонала в енергийния сектор. Европейската енергийна програма за възстановяване (ЕЕПВ; плащания в размер на 201,6 млн. EUR през 2013 г.) е проектирана да повиши надеждността на енергийните доставки и да спомогне за намаляване на емисиите на парникови газове. По ЕЕПВ се отпускат безвъзмездни средства в голям размер за проекти от голямо стратегическо значение в три подотрасъла на енергетиката: газопреносните и електропреносните връзки (43 проекта), вятърната енергия от разположени в морето инсталации (9 проекта) и улавянето и съхранението на въглероден диоксид (6 проекта). Освен това през 2011 г. в рамките на тази програма беше създаден финансов инструмент (Европейският фонд за енергийна ефективност) чрез преразпределяне на 146 млн. EUR от програмата с цел улесняване на достъпа до финансиране в сектора за енергийна ефективност. Програмата за транспорт на трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T) допринесе за „ускоряване на изпълнението на стратегически проекти с висока добавена стойност за Европа, насочени към критически точки, в частност трансгранични отрязъци и интермодални възли (градове, пристанища, логистични платформи)“[5]. С плащания в размер на 759,3 млн. EUR през 2013 г. TEN-T цели да реализира 30 т. нар. приоритетни проекта или оси и по този начин да улесни мобилността на стоки и пътници. Програмата „Марко Поло II“ (плащания в размер на 17,5 млн. EUR през 2013 г.) цели да намали значителна част от очаквания годишен ръст на международния автомобилен превоз на товари чрез финансиране на разходи, свързани с модален преход от автомобилния превоз към други видове транспорт. На последно място, в рамките на водещата инициатива „Интегрирана индустриална политика за ерата на глобализацията“ на стратегията „Европа 2020“ Комисията работи за развитие на „ефективна космическа политика, която да осигури инструменти за справяне с някои от ключовите глобални предизвикателства и по-специално по отношение на „Галилео“ и GMES“[6]. Осигурява се финансиране за системите на ЕС за сателитна навигация и мониторинг на Земята („Галилео“, ГМОСС—„Коперник“).От 2010 г. насам пазарният дял на ЕС от световния пазар надолу по веригата за глобални навигационни спътникови системи се увеличи с равномерно темпо от 24 % на 30 %. Изглежда вероятно целта за 2020 г. (33 %) да бъде постигната. Като цяло европейската космическа промишленост и промишлеността, свързана с дейностите по изстрелване, имат добри постижения на световните търговски пазари през последните години, с все по-голям пазарен дял на спътници и стабилен пазарен дял от около 50 % за търговските операции по изстрелване. Изпълнение на програмите 7РП, Програмата за учене през целия живот и ПКИ: принос за интелигентен растеж За периода 2007—2013 г. в рамките на 7РП бяха подбрани за финансиране 130 007 заявители, като общата стойност на поисканото финансово участие от ЕС беше 41,26 млрд. EUR. 98 % от приключените проекти постигат своите първоначални цели и всеки приключен проект генерира средно 5,7 публикации. Приключените близо 6000 проекта генерираха общо 1261 права на интелектуална собственост. В рамките на 7РП бе обърнато особено внимание на участието на промишлеността и МСП, за да се гарантира, че научните изследвания отговарят на нуждите на бизнеса и че се предприемат последващи мерки за търговска реализация на резултатите. Участието на сектора в проекти за съвместни научни изследвания бе особено високо в темите относно енергетиката и транспорта, като финансирането бе близо 50 % във всяка от тези области. В рамките на съвместните научни изследвания процентът на проектите, довели до заявления за патентоване или друг вид интелектуална собственост, надхвърли целите (с изключение на темите относно храни, селско стопанство/рибарство и биотехнологии). В рамките на 7РП МСП участваха най-вече в специалната програма „Сътрудничество“ (16 492 участващи МСП получиха 4,7 млрд. EUR финансиране от ЕС) и в специалната програма „Капацитети“ (6502 участващи МСП получиха 1,3 млрд. EUR финансиране от ЕС). Като цяло 17 % от бюджета на специалната програма „Сътрудничество“ бе разпределен за МСП, което надхвърля целта от 15 %. Създадените ППП в рамките на 7РП генерираха значителен ефект на ливъридж. Що се отнася до ИИЛ, участието от ЕС в размер на 1 млрд. EUR генерира участия най-вече в натура на стойност поне още 1 млрд. EUR от членове на Европейската федерация на фармацевтичните индустрии и асоциации (ЕФФИА). Комисията отпусна половината средства (в брой) за бюджета на съвместната технологична инициатива (СТИ) „Чисто небе“, който е в размер на 1,6 млрд. EUR, а другата половина (участие в натура) бе осигурена от авиационната промишленост. По отношение на ГКВ участието от ЕС в размер на 470 млн. EUR генерира участие от частния сектор и други участници на стойност още 470 млн. EUR. ЕС и участващите държави членки също така предвидиха над 1,547 млрд. EUR за ППП ARTEMIS и ENIAC, като частният сектор допринесе за НИРД в размер над 2,529 млрд. EUR в периода 2008—2013 г. Тези ППП бяха оценени положително от гледна точка на операции и постижения. Във втората междинна оценка на ИИЛ през 2013 г. например бе заключено, че ИИЛ успешно е демонстрирала осъществимостта на голями ППП с множество заинтересовани страни, насочени към научноизследователска и развойна дейност в областта на биомедицината, и инициативата понастоящем се признава за водещото публично-частно партньорство (ППП) в областта на здравеопазването в световен план. Във втората междинна оценка на ГКВ бе заключено, че СП ГКВ е изградило адекватна структура на управление, създало е ефективен диалог между предприятията от сектора и научноизследователските кръгове около една обща стратегическа програма и успешно е изпълнило тази програма. В средносрочните оценки на ARTEMIS и ENIAC също бе заключено, че тяхната уместност, качество на проектите и ефективност остават високи. Независимо от това в оценката бе отправена препоръка програмите да се основават по-ясно на европейска стратегия за електронните компоненти и системи и също така да се положат повече усилия за повишаване на съгласуваността и координацията между и в рамките на проектите, да се подобри управлението на проектите и да се измерва по по-добър начин въздействието и успехът на проектите. Тези препоръки бяха отчетени при подготовката на последващата схема. Съвместната програма „Интелигентна заобикаляща среда“ създаде критична маса от дейности за научни изследвания и иновации, като бяха стартирани над 120 проекта и бяха привлечени общо над 650 млн. EUR[7]. Освен това тя успя да ангажира значително участие от страна на сектора, по-специално с над 40 % участие на МСП. В оценката на програмата през 2013 г. също така бе заключено, че са налице обещаващи данни за пазарния потенциал на продуктите и услугите, които се разработват в рамките на проектите. Ключови препоръки, например подобряване на измерването и мониторинга на програмите за по-добра оценка на въздействието и допълнително съгласуване на инструмента приемник с други съответни инициативи, бяха включени в предложението за програмата приемник. При втората междинна оценка бе констатирано, че механизмът за финансиране с поделяне на риска (МФПР) по 7РП позволява значително увеличение на инвестициите на предприятия в иновационни проекти и НИРД. Допълнителните частни инвестиции в научни изследвания и иновации (т.е. мултипликационен ефект) бяха 34,1 млрд. EUR вместо очакваните 30 млрд. EUR. Той се доказа като привлекателен инструмент за дружества, които осъществяват научни изследвания и иновации, и постигна или преизпълни своите цели за обем на заемите, подобри географското си покритие и позволи на ЕИБ да увеличи капацитета на банката за отпускане на по-рискови заеми. Насочваният от търсенето подход, който бе възприет при прилагането на МФПР, бе оценен положително. В оценката бяха отправени няколко препоръки, включително за по-добро насочване към иновационни дружества със средна капитализация посредством специфични продукти за финансиране, укрепване на пилотните консултантски дейности и системата за управление. Що се отнася до дружествата със средна капитализация, отговорът на Комисията бе да обърне повече внимание на малките и по-големите дружества със средна капитализация в инструментите за финансиране по линия на програмата „Хоризонт 2020“. Освен това съществено се засилват пилотните консултантски дейности в рамките на „Хоризонт 2020“ и се укрепва системата за управление. От 2007 г. насам Европейският научноизследователски съвет е финансирал над 4300 научни изследователи от 64 народности и техните екипи, работещи в почти 600 приемни института в 29 държави в ЕС и асоциираните страни по 7РП. Сред получателите на безвъзмездни финансови средства от ЕНС има осем нобелови лауреати и трима носители на медала на Фийлдс. Общо 134 получатели на безвъзмездни средства от ЕНС са получили други престижни международни научни награди и отличия. В периода 2008—2013 г. над 20 000 статии, в които се посочва финансиране от ЕНС, са били публикувани в списания с рецензиране от независими специалисти и значителна читателска аудитория и влияние. Анализът показва, че около 10 % от статиите, в които се посочва финансиране от ЕНС, са сред най-влиятелните научни публикации в света (сред първия 1 % на най-цитираните статии), в сравнение с под 1 % за всички статии от ЕС. Всеки получател на безвъзмездни средства от ЕНС наема средно шестима други научни изследователи и по този начин допринася за обучението на ново поколение от изследователи с високи постижения. Тези показания потвърждават високата оценка на научното качество на резултатите от тази програма и нейната висока добавена стойност в сравнение с конкурентите. Както бе планирано, в периода 2007—2013 г. действията по програмата „Мария Кюри“ са подпомогнали около 50 000 изследователи (~ 10 000 докторанти) от 136 различни народности, които работят в над 81 държави, чрез стипендии и други мерки. Показателите за въздействие потвърждават целевата възходяща тенденция в броя на изследователите, които работят в ЕС. Над 50 % от финансираните проекти са пряко насочени към основните обществени предизвикателства, определени в стратегията „Европа 2020“ (например изменение на климата). Всички показатели сочат напредък по постигане на програмните цели и с изключение на една (участие на жените) всички цели са постигнати или преизпълнени. Междинната оценка потвърди високата добавена стойност на действията по програмата „Мария Кюри“ по изграждането на международни мрежи между научноизследователските институти, академичните кръгове и бизнеса, като на изследователите бенефициери се осигурява по-добро професионално развитие чрез увеличаване на обема, обхвата и високите постижения на научните изследвания[8]. Всъщност през 2013 г., две години след получаването на своите стипендии, приблизително 95 % от получателите на индивидуални стипендии са намерили работа, което представлява преизпълнение на целта, и участващите стипендианти отчитат подобрение в своята кариера. Програмата бе привлекателна не само за най-престижните университети, но и за водещи иновационни предприятия от частния сектор. Участието в дейности за индивидуална мобилност съгласно Програмата за учене през целия живот съответства или надхвърля целите, с изключение на подпрограмата за възрастни учащи (програма „Грундвиг“). Подпрограмата „Еразъм“, която стимулира мобилността и сътрудничеството между висшите учебни заведения, преизпълни своята цел от три милиона студенти през академичната 2012/2013 година с над 250 000 студенти (+ 9 %), включително над 48 000 назначения в предприятия (+ 18 %) само през 2013 г. Това представлява 5 % от общия годишен брой на завършващите висше образование европейски граждани. Що се отнася до качествените постижения — 97 % от бившите студенти по „Еразъм“ считат, че обучението в чужбина представлява предимство на пазара на труда. През 2013 г. международното сътрудничество по програмата „Еразмус Мундус“ с държави извън ЕС допринесе за повишаване на привлекателността на системите на ЕС за образование и научни изследвания в целия свят. От 100-те класирани на най-челни места университети от ЕС в шанхайския индекс 96 (над целта от 93) участваха в съвместни програми по „Еразмус Мундус“. При все това общото участие в периода 2009—2013 г. е под заложените цели, отчасти поради намаляване на програмите със САЩ и Канада в условията след икономическата криза. В крайната оценка на ПКИ бе заключено, че програмата се е превърнала в основен стимулиращ фактор за насърчаване на иновациите, по-специално поради проектирането ѝ като сравнително отворен процес, който не е насочен единствено към технологичното развитие, а към по-балансирана перспектива, обхващаща промените в сектора на услугите и в производството и свързана както с процесите и бизнес моделите, така и с продуктите. Текущата икономическа криза подчерта значението на основните цели на ПКИ и факта, че много от въпросите, към които бе насочена ПКИ, продължават да са от значение и това прави още по-неотложно доразвиването на идеи, които са се доказали като успешни и са демонстрирали ефективност, например финансовите инструменти. Нуждата от финансовите инструменти по ПКИ бе голяма от самото начало на програмата и предвиденият бюджет бе изразходен напълно. Към септември 2013 г. по Гаранционната схема за МСП („ГМСП“) бяха отпуснати заеми на 275 113 дружества, докато 340 МСП бяха използвали Механизма за висок растеж и иновации на МСП („GIF“). Изглежда вероятно целевият брой на бенефициерите да бъде надхвърлен и целта за улесняване на достъпа до финансиране за създаване и растеж на МСП ще бъде изпълнена. Бе заключено, че Механизмът GIF и инструментите за заеми и микрокредитиране по ГМСП отговарят на нуждите на европейските МСП, тъй като задоволяват търсенето на финансови средства, което в противен случай би останало незадоволено, и допринасят за създаването и растежа на МСП. Те оказват силен ефект на ливъридж. За ГМПС всяко 1 EUR от бюджета на Съюза доведе до 32 EUR под формата на финансиране, а за GIF всяко 1 EUR привлече 6,7 EUR под формата на капиталови инвестиции. ПКИ—ИEE, ЕЕПВ, TEN-T; „Марко Поло“: принос за устойчив растеж („Европа за ефективно използване на ресурсите“) Важен ефект на ливъридж бе задействан в рамките на ПКИ чрез програмата „Интелигентна енергия — Европа“ (ПКИ—ИEE). През 2013 г. проектите по ИЕЕ, насочени към въздействие в краткосрочен план, получиха 42 млн. EUR по линия на програмата. В резултат на това годишно ще се спестяват 165 000 тона изкопаеми горива, заедно с почти 500 000 тона CO2, и ще се генерират инвестиции в размер на близо 500 млн. EUR. Този ефект на ливъридж потвърждава резултатите от крайната оценка на ИЕЕ, в която бе заключено, че програмата е целесъобразна и полезна, че отговаря на променящите се нужди, проблеми и пречки, свързани с въпросите на устойчивата енергия в Европа, и че като цяло действията по нея са с добро качество. В оценката бе заключено, че програмата е полезен инструмент, чието действие следва да бъде продължено. Инициативата „Изграждане на умения“ — Умения в областта на енергетиката за строителни работници Благодарение на инициативата „Изграждане на умения“, подпомагана от програмата „Интелигентна енергия — Европа“ в рамките на ПКИ, 30 национални проектни екипа (ЕС-28 + Норвегия и бивша югославска република Македония) обединиха над 1600 организации в Европа с цел да се определят стратегии за обучението на строителни работници. В съответствие с първоначалните резултати е наложително да се повиши квалификацията на над 3 милиона занаятчии във връзка с енергията от възобновяеми източници или енергийната ефективност, за да се постигнат енергийните цели на ЕС 20-20-20. В рамките на всеки национален проект бяха определени основните пречки пред обучението на работната сила и ключови мерки за тяхното преодоляване. Понастоящем тече втората фаза, по която се подпомага създаването или модернизирането на схеми за обучение в 21 държави[9]. През 2013 г. по Европейската енергийна програма за възстановяване (ЕЕПВ) бяха завършени значителен брой проекти, най-вече за газопреносни и електропреносни връзки. Финансирането по ЕЕПВ на газопреносни и електропреносни връзки допринесе за интегрирането на вътрешния пазар на природен газ и електроенергия чрез увеличаване на междусистемния капацитет. Програмата е от особено значение и през март 2014 г. Европейският съвет призова за допълнително подобряване на връзките с по-отдалечените и/или не толкова добре свързаните части на единния пазар[10]. ЕЕПВ допринесе за първите големи ветроенергийни паркове, разположени навътре в морето, далеч от брега. Изпълнението на програмата бе съпътствано от предизвикателства, свързани със сложността на използваните технологии (по-специално във връзка с включването на вятърната енергия от разположени в морето инсталации в електропреносната мрежа и улавянето и съхранението на въглероден диоксид), липсата на приемане от обществеността, проблеми във връзка с възлагането на обществени поръчки и достъпа до дългосрочно финансиране. Подпрограмата за улавяне и съхранение на въглероден диоксид е изправена пред значителна несигурност, която заплашва успешното ѝ изпълнение. Комисията взе предвид извлечените поуки от изпълнението на ЕЕПВ при изготвянето на новия регламент за трансевропейска енергийна инфраструктура. В рамките на средносрочната оценка на Европейския фонд за енергийна ефективност (финансовият инструмент по ЕЕПВ) бе заключено, че инструментът добавя стойност, като осигурява дългосрочно финансиране, стимулира основани на пазара и качествени инвестиции и насърчава по-добро разбиране на динамиката на пазара за енергийна ефективност[11]. Освен това той създава значителен ефект на ливъридж. За всеки 100 EUR финансиране от ЕС други инвеститори осигуряват над 110 EUR. Средносрочната цел на TEN-T за 2013 г. да се въведат в експлоатация седем приоритетни проекта като цяло бе изпълнена. В допълнение към пет вече функциониращи приоритетни проекта, през 2013 г. бе въведена в експлоатация високоскоростната железопътна ос Париж—Брюксел—Кьолн—Амстердам—Лондон и бе постигнат значителен напредък по последния проект — железопътната ос Берлин—Верона/Милано—Болоня—Неапол—Месина—Палермо. Завършване на приоритетен проект № 2 по TEN-T Приоритетна ос № 2 е първият трансграничен високоскоростен железопътен проект за превоз на пътници в Европа и свързва основни градове във Франция, Белгия, Германия, Нидерландия и Обединеното кралство. Мрежата Париж—Брюксел—Кьолн—Амстердам—Лондон осигурява значително намаляване на времето за пътуване между петте държави и така предлага на пътниците реална алтернатива на въздушния и автомобилния транспорт. Освен това тя създава условия за подобрени връзки между някои от ключовите летища в Европа — Брюксел, Франкфурт, Кьолн/Бон, „Шарл де Гол“ в Париж и „Схипхол“ в Амстердам. Проектът бе завършен без никакви нерешени финансови или екологични проблеми. Високоскоростната линия подобри съществено връзката между Обединеното кралство и континентална Европа и намали значително времето за пътуване между градовете в най-гъсто населената част на Европа. Освен това тя допринася за популяризирането на интермодални пътувания с железопътен и въздушен транспорт и по този начин спомага за постигането на целите на транспортната политика на ЕС[12]. От друга страна, макар че постигна значителна промяна в начина на транспорт, изразяваща се в милиарди тонкилометри, ефективността и приемането на програмата „Марко Поло“ не са съвсем задоволителни. Програмата „Марко Поло I“ постигна 46 % от планираната промяна[13] и макар че проектите по програмата „Марко Поло II“ все още не са приключили, има вероятност окончателните резултати от програмата да следват подобен модел. Съществуват множество причини за тази ситуация, включително специфичния дизайн на програмата, както и неблагоприятните пазарни обстоятелства. Програмата бе проектирана по такъв начин, че да защитава публичните средства, и поради това европейските дружества трябваше сами да поемат основните оперативни рискове от инвестициите. Освен това те сметнаха, че програмата е прекалено сложна. В допълнение към това, тъй като мултимодалните транспортни решения като цяло са свързани с по-големи рискове и изискват по-големи инвестиции в сравнение с тези само в автомобилен превоз, програмата се оказа особено чувствителна към последиците от икономическата криза и последвалия спад в обема на транспорта. Независимо от това, тъй като плащанията се извършват въз основа на постигнатите резултати, програмата продължава да представлява ефективно използване на публични средства с около 13 EUR екологични ползи за всяко инвестирано евро (краен резултат от програмата „Марко Поло I“). Въпреки това, предвид резултатите, постигнати от програмата, и развиващия се контекст на политиката в областта на транспорта, този подход към финансирането от ЕС на услугите за превоз на товари ще бъде преустановен. „Галилео“ и ГМОСС—„Коперник“: принос за устойчив растеж: „Интегрирана индустриална политика за ерата на глобализацията“ Допринасяйки към водещата инициатива „Интегрирана индустриална политика за ерата на глобализацията“, през 2013 г. европейската система за спътникова навигация „Галилео“ и европейската интегрирана система за наблюдение на Земята ГМОСС—„Коперник“ преминаха от разработване към оперативна фаза. Това представлява важна стъпка, тъй като по този начин ЕС се сдобива със стратегическата инфраструктура за използване на прогнозирания огромен икономически потенциал на услугите и приложенията надолу по веригата. Четирите сателита по „Галилео“ осъществиха своето първо автономно определяне на позиция. Няколко наземни станции бяха разположени в различни точки от света. През 2013 г. приключи успешно фазата на валидиране на програмата „Галилео“. Макар че наземният сегмент на „Галилео“ продължава да се използва съгласно планираното, бяха отчетени трудности при производството на сателити. Частният конструктор се сблъска с технически затруднения и двете изстрелвания, предвидени за 2013 г., трябваше да бъдат отложени (т.е. общо четири сателита). Това подчертава значението на доброто управление на риска и подобреното управление на всички участващи страни. Графикът на бъдещите изстрелвания понастоящем се консолидира след отстраняването на някои технически проблеми по конкретни сателити. Що се отнася до ГМОСС—„Коперник“, бяха въведени в експлоатация две от шестте му услуги за мониторинг на Земята (управление на извънредни ситуации и мониторинг на земната повърхност). Данните за услугите за управление на извънредни ситуации и за мониторинг на земната повърхност вече са достъпни безплатно за ползватели на ГМОСС. В междинна оценка от 2013 г., с която се оценяват началните операции на ГМОСС (GIO), бе констатирано, че макар че поради бюджетни ограничения могат да бъдат разработени само две от услугите, GIO изглежда представлява ефективен механизъм за пълното разработване на оперативни услуги[14], а ГМОСС демонстрира добавена стойност за ЕС чрез осигуряване на крайни продукти, които не могат да бъдат постигнати на национално равнище. През 2013 г. ГМОСС осигури ценни услуги на спасителните екипи, които взеха участие в акции във връзка с наводненията в Германия, Чешката република и Унгария и горските пожари в Португалия. Оперативни аспекти на изпълнението Бяха проучени различни аспекти от изпълнението на 7РП. В две оценки бяха отчетени ползите от възлагане на изпълнението на 7РП на агенции. В оценката на функционирането на Изпълнителната агенция на Европейския научноизследователски съвет (ERCEA) бяха изчислени икономии от делегирането на задачи на ERCEA в размер на 45 млн. EUR за периода 2009—2012 г. Оценката на Изпълнителната агенция за научни изследвания потвърди икономии в размер на 106,4 млн. EUR за периода 2009—2012 г. Освен това в специален доклад на Европейската сметна палата бе осигурена свързана с изпълнението обратна информация относно това дали Комисията гарантира ефективно изпълнение на 7РП[15]. Сметната палата заключи, че Комисията е предприела редица стъпки за опростяване на правилата, но могат да се положат допълнителни усилия, и също така че при някои аспекти от изпълнението на 7РП липсва последователност. Сметната палата констатира, че вниманието е било насочено най-вече към гарантиране на висококачествено изразходване на средствата и не толкова към ефективност. Тя отбеляза, че продължителността на процесите следва допълнително да се намали и въпреки че периодът за отпускане на безвъзмездни средства (т.e. за подписване на договори) намалява, между службите се отчитат разлики през първите пет години от 7РП. Комисията прие всички препоръки на Сметната палата и повечето от тях бяха взети предвид при изготвянето на програмата приемник на 7РП. Например с оглед да се гарантира последователно изпълнение на 7РП и да се подпомогне координацията и изпълнението на програмата „Хоризонт 2020“ бе създаден общ център за подпомагане, чиято цел е осигуряване на висококачествени услуги във връзка с правна помощ, последващ одит, ИТ системи и операции, бизнес процеси, информация за програми и данни за всички научноизследователски генерални дирекции (ГД), изпълнителни агенции и съвместни предприятия (СП), които изпълняват програмата „Хоризонт 2020“. Бе изготвена обща представителна извадка от последващите проверки, която обхваща всички части на 7РП. 2.1.2. СБЛИЖАВАНЕ ЗА РАСТЕЖ И ЗАЕТОСТ (бюджетна функция 1Б) Програмни цели и стратегията „Европа 2020“ „Сближаване за растеж и заетост“ обхваща структурните фондове: Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Европейския социален фонд (ЕСФ), както и Кохезионния фонд (КФ). С оглед на предвидените 349 млрд. EUR политиката на сближаване обхваща 36 % от бюджета на Съюза за периода 2007—2013 г. и е един от най-видимите инструменти за финансиране от ЕС, като целта ѝ е да осъществи значителен принос към заетостта и растежа в Европа. С предвидените над 270 млрд. EUR ЕФРР и КФ обхващат близо 80 % от целия бюджет по тази бюджетна функция, докато предвидените средства за ЕСФ са приблизително 75 млрд. EUR. И трите фонда подлежат на съвместно управление и се прилагат чрез програми, управлявани на национално или регионално равнище. Тези фондове допринасят за всички цели на стратегията „Европа 2020“. Една от ключовите цели на помощта по линия на ЕФРР беше да се подобри ефективността на предприятията, като им се помогне да инвестират в нови машини и оборудване или да разработят нови продукти. Освен това ЕФРР бе използван в много части на ЕС за подпомагане използването на ИКТ от МСП, въвеждане на цифрови средства за достъп до публични услуги и инвестиции в широколентов достъп с цел подобряване на достъпа до интернет или в някои случаи осигуряване на достъп на места, където преди това не е имало такъв. ЕФРР и КФ също така продължиха да осигуряват помощ за основни области на инвестиции, като развитие на транспортна и екологична инфраструктура, както и насърчаване на енергийна ефективност и ефективно използване на ресурсите. Интеграцията на пазара на труда е сред основните области на помощ по линия на ЕСФ, като държавите членки използваха ЕСФ за подпомагане на активни политики по заетостта (АПЗ). В ЕС-12, където бюджетите за АПЗ са ниски (под 0,5 % от БВП), средствата по линия на ЕСФ за АПЗ представляват над половината от цялото финансиране за АПЗ (54,1 % през периода 2007—2010 г.). Много държави членки също така насочиха своите дейности по линия на ЕСФ към започване на стопанска дейност от страна на безработни лица и лица от групи в неравностойно положение, както и към устойчивост и качество на работата на самостоятелно заети собственици на предприятия и микропредприемачи. 17 държави членки включиха предприемачеството като приоритет в своите оперативни програми през програмния период 2007—2013 г. В съответствие със своя ангажимент да насочи част от помощта от структурните фондове към водещата инициатива „Европейска платформа срещу бедността и социалното изключване“ на стратегията „Европа 2020“, Комисията задели 20 % от ЕСФ за целта, свързана с намаляването на бедността и социалното изключване с поне 20 милиона души до 2020 г. При все това, както бе потвърдено от извършения от Комисията преглед на напредъка по стратегията „Европа 2020“, изпълнението на тази цел ще бъде трудно с оглед на броя на хората в ЕС, изложени на риск от бедност и социално изключване (което обхваща хората, изложени на риск от финансова бедност, изпитващи материални лишения или живеещи в домакинства на безработни), който се увеличи от 114 милиона през 2009 г. на 124 милиона през 2012 г.[16] Изпълнение на програмите В съответствие с националните доклад за изпълнение на програмите по политиката на сближаване, структурните фондове са представлявали ключов инструмент за запазване на заетостта и овладяване на безработицата. Интервенциите на ЕФРР са спомогнали за създаване на работни места, най-вече чрез подпомагане за научни изследвания, иновации и МСП. Данните от мониторинга показват, че в периода 2007—2012 г. са били създадени около 594 000 допълнителни работни места. Най-много нови работни места бяха отчетени в Германия, Обединеното кралство, Унгария, Испания, Италия и Полша[17]. В рамките на ЕС беше приложена широка гама от мерки по линия на ЕФРР за подпомагане на предприятията и техния иновационен капацитет. Резултатите от оценката показват, че подпомагането на предприятията представлява основният източник на нови работни места от всички интервенции, които се съфинансират от ЕФРР[18]. В съответствие с най-новите национални годишни доклади за изпълнение към края на 2012 г. почти 200 000 предприятия, сред които почти 80 000 нови предприятия, са получили помощ от ЕФРР, като в МСП са били създадени над 260 000 работни места[19]. До края на 2012 г. в резултат на осъществените по линия на ЕФРР инвестиции в ИКТ още над 5 милиона души бяха получили широколентов достъп до интернет, като около половината от тях се намират в по-слабо развити региони. Това допринася за намаляване на цифровото разделение, което все още е сравнително голямо в редица страни, особено в ЕС-12 и разложените в южната част на Европа държави членки от ЕС-15. Държавите членки съобщават за напредък при изпълнението на инфраструктурните инвестиции по линия на Кохезионния фонд и ЕФРР, но резултатите са под заложените цели при повечето проекти за транспортна и екологична инфраструктура, особено за ЕС-12. Пример за постижение в Естония: подобренията по железопътната мрежа, съфинансирани от ЕС, доведоха до намаляване с 31 % на времето за пътуване по различни части от мрежата към края на 2012 г., като целта е към края на 2015 г. да се постигне допълнително намаление с 45 %[20]. В периода 2007—2013 г. за транспортния сектор бяха разпределени приблизително 42 млрд. EUR за пътна инфраструктура, включително пътища от мрежата TEN-T и национални, регионални и местни пътища. За железопътна инфраструктура бяха разпределени около 23 млрд. EUR, включително за проекти по TEN-T. В резултат на значителното предоставено финансиране бяха отчетени някои съществени резултати, по-специално под формата на подобрения по съществуващи железопътни линии, като над 2300 km железопътни линии бяха реконструирани или модернизирани. Освен това бяха реконструирани над 30 000 km пътища. При все това изграждането на нови железопътни линии изостава сериозно в държавите, които се ползват от Кохезионния фонд, като към настоящия момент са изградени едва 59 km от заложените 253 km. Бяха отчетени трудности и във връзка с некачествено разработване на проекти, ограничен административен капацитет, трудности и забавяне при изпълнението в Полша, проблеми с възлагането на поръчки в Румъния и Словения, както и продължителни процедури по териториално планиране в Словения. В сектора на околната среда, където предвидените програмни средства за периода 2007—2013 г. са близо 50 млрд. EUR, много държави членки отчетоха забавяния в изпълнението на проекти, особено на местата, където инвестициите се управляват на общинско равнище. Най-често срещаните проблеми са свързани с възлагане на обществени поръчки, планиране на процедури и ограничен капацитет за управление на проекти, а в някои случаи и липса на съфинансиране поради продължаващия икономически спад. Трудности бяха отчетени по-специално в България, където процентът на възстановяване в областта на водите достигна едва 11 %, което означава значително отклонени от целите, и също така в Румъния. С цел отстраняване на тези слабости Комисията поиска да бъдат извършени значими секторни и организационни реформи, като насърчи използването на всички налични ресурси за техническа помощ, достъпни от различни международни финансови институции. Примери за постижения: Италия: съфинансираните от ЕФРР проекти доведоха до подобряване на пречистването на отпадъчни води за над 1 милион души или около 13 % от цялото население в регионите за сближаване и почти 40 % от населението в Сицилия и Базиликата, където бяха осъществени по-голямата част от инвестициите. Малта: южната инсталация за пречистване на отпадъчни води, която бе изградена с помощта на финансиране от ЕС и която разполага с капацитет да пречиства 80 % от генерираните на острова отпадъчни води, доведе до повишаване на статуса на крайбрежните води в южната част на страната от клас 3 на клас 1 и Малта се превърна в първата държава от Средиземноморието, която пречиства всички отпадъчни води преди заустването им в морето. В енергийния сектор, където в периода 2007—2013 г. бяха отпуснати програмни средства по линия на ЕФРР-КФ в размер на около 4,5 млрд. EUR за проекти във връзка с енергия от възобновяеми източници (вятърна енергия, слънчева енергия, енергия от биомаса, водноелектрическа и геотермална енергия), допълнителният капацитет за производство на електроенергия от възобновяеми източници още към края на 2012 г. бе увеличен с 2400 MW. В допълнение към това са програмирани инвестиции за енергийна ефективност в размер на около 6 млрд. EUR в жилищни и публични сгради и към края на 2015 г. трябва да разполагаме с резултатите от оценката на тяхната ефективност. Пример за постижение в Австрия: подпомаганите проекти доведоха до увеличаване с 89 MW или 20 % на производствения капацитет на 55 инсталации, които използват биогорива, което означава потенциално намаляване на емисиите на парникови газове, равно на генерирания CO2 от около 33 000 автомобила. По линия на ЕФРР също така се финансират инвестиции в социална инфраструктура в области като образование, здравеопазване, грижи за деца и жилищно настаняване, които допълват незадължителните мерки, финансирани от ЕСФ. В новите държави членки финансираните от ЕФРР инвестиции за социална инфраструктура в много случаи са единственият ресурс за модернизиране и реформа на публичните услуги, докато в ЕС-15 това като цяло е допълнителен ресурс. Голяма част от инвестициите по линия на ЕСФ в периода 2007—2013 г. целят насърчаване на достъпа до заетост — за тази цел бяха определени близо 23 млрд. EUR. Констатациите[21] от наличните надеждни оценки показват, че интервенциите на ЕСФ са свързани със значителни нетни разлики по отношение на заетост и безработица. Например бе установено, че вероятността за заетост е по-голяма при участващите хора в подпомагана от ЕСФ интервенция, отколкото при контролните групи — като съществуват известни доказателства, че този ефект е по-изразен при групи в по-неравностойно положение. Националните доклади за изпълнение показват, че 2,4 млн. души, които са участвали в подпомагани от ЕСФ операции, са намерили работа в 6-месечен срок от реализирането на интервенцията. Изчислява се, че към края на декември 2012 г. общо над 5,7 млн. назначения са били свързани с подпомагане от ЕСФ. В редица оценки също така се подчертават резултатите от незадължителни мерки, свързани с интервенции на ЕСФ за достъп до заетост, включително оправомощаване на хората при търсенето на работа и мотивация за навлизане на пазара на труда. В окончателния доклад на мрежата за експертна оценка на ЕСФ относно постиженията на ЕСФ в периода 2007—2013 г. се отчита, че са били постигнати значителни резултати и във връзка със създаването на нови предприятия и започването на самостоятелна заетост в някои държави членки, като постигнатият брой в тази връзка е почти 550 000. В областта на политиката, насочена по-специално към повишаване на способността за адаптиране, бяха отчетени над 13,1 милиона участници, като служителите съставляват най-голямата група от над 8,5 млн. души — от които почти 847 000 съответни участници са самостоятелно заети, което доказва значението на помощта от ЕСФ за започване на стопанска дейност в рамките на политиката за адаптиране, по която бяха определени около 13 млрд. EUR за повишаване на способността за адаптиране на работници, фирми, предприятия и предприемачи в периода 2007—2013 г. В повечето държави членки възползването на младите хора от помощта от ЕСФ не е пропорционално — над 30 % от всички участия по линия на ЕСФ; над 50 % в Германия и почти 40 % в Унгария, Франция и Дания. За разлика от това тази стойност е 15 % или по-малко в Швеция, Португалия и Кипър, което отразява решения от националната политика. Оценките сочат, че бенефициерите от ЕСФ ценят услугата или помощта, която са получили, и има доказателства, че интервенциите на ЕСФ за подпомагане на човешките ресурси в предприетия, които са принудени да извършат съкращения или да свият своята дейност в по-общ план, са спомогнали да се стабилизират нивата на заетост в тези предприятия. При все това, въпреки значителният обем инвестиции за повишаване на квалификацията и осигуряване на квалификации за настоящите служители, няма доказателства за ефектите върху производителността в рамките на всяко предприятие или положителни ползи за техните доходи и трудова мобилност. Интервенциите на ЕСФ също така са подпомогнали политиките за социално приобщаване (въвеждане на стратегии за активно приобщаване, подходи за социални инвестиции и по-ефективно и ефикасно използване на бюджетите в социалната област) с оглед да се помогне на групите с по-затруднен достъп до пазара на труда (например млади хора, самотни родители, мигранти и по-възрастни хора). ЕСФ също така финансира развитие на социалните услуги с цел повишаване на качеството и достъпността за групи в неравностойно положение, например в Латвия, Румъния и Испания. В периода 2007—2013 г. около 13 млрд. EUR от ЕСФ бяха насочени към подобрения в социалното приобщаване на лица в неравностойно положение. Макар че в повечето от докладите по държави, представени от мрежата за експертна оценка на ЕСФ, изпълнението във връзка с финансирането от ЕС в областта на политиката на социално приобщаване бе оценено като най-слабо, броят на назначенията във връзка с интервенции за социално приобщаване беше значителен — над 164 000 отчетени назначения (повечето от които в Испания). Това е област на финансиране от ЕС, в която е особено трудно да се определи ясно степента, в която финансираните действия допринасят за общите цели на политиката. Областите на социалното приобщаване и образованието са преди всичко част от националната компетентност и насочеността на инвестициите за социално приобщаване варира между държавите членки, което затруднява определянето на добавената стойност от интервенцията. Като цяло програмите от политиката на сближаване в периода 2007—2013 г. се очаква да продължат да създават работни места и интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж поне до края на 2015 г. Както и при други програми от периода на предишната МФР, последващото оценяване на изпълнението на програмите все още не е завършило, като в настоящия случай то трябва да приключи до края на 2015 г. Едва тогава ще може да се осигури по-ясна представа за приноса на програмите към общите им цели. Оперативни аспекти на изпълнението От началото на икономическия спад Комисията предприе поредица от мерки за ускоряване на изпълнението на политиката на сближаване, за да гарантира, че се мобилизират напълно всички ресурси за подпомагане на усилията за възстановяване на държавите членки и регионите, както и за съгласуване на съфинансираните от ЕС интервенции с целите на стратегията „Европа 2020“. През последните години бяха извършени два вида важни изменения по първоначалните програмни планове — тематично препрограмиране и целеви намаления на изискванията за национално съфинансиране. Към края на 2013 г. над 45 млрд. EUR — или 13 % от всички средства — бяха преразпределени от една тематична област към друга, за да се отговори на най-належащите нужди и да се подсилят определени интервенции. По отношение на инвестиционните теми промените доведоха до увеличение за инвестициите и НИРД, обща подкрепа за бизнеса, устойчива енергетика, социална инфраструктура, пътища, както и подкрепа за пазара на труда, включително младежка заетост. Тези промени са в съответствие със стратегията „Европа 2020“ и отговарят на необходимостта инструментите за финансиране от ЕС да се насочат в по-голяма степен към тези цели. Освен това през 2011—2012 г. Комисията одобри намаления в изискванията за национално съфинансиране за някои държави членки (Испания, Гърция, Ирландия, Италия, Литва и Португалия и в по-малка степен Белгия, Франция и Обединеното кралство). С това изискването за национално публично финансиране бе намалено от 143 млрд. EUR на 118 млрд. EUR, т.е. намаление с 18 %, като бе отчетено, че върху националните бюджети се оказва голям натиск и че вече стартираните инвестиции биха могли като цяло да се завършат, ако се облекчи тежестта върху националните финанси. За да се повиши допълнително добавената стойност на финансирането от ЕС и да се демонстрират по-видими резултати, Комисията също така положи усилия за насърчаване и улесняване на интегрираното използване на инвестиции от ЕСФ и ЕФРР. Няколко държави членки вече взеха решение да прилагат интегрирания подход в ключови области за социално приобщаване, като например прехода от институционални грижи за деца към грижи в рамките на общността, както и интегрирането на маргинализирани общности, например ромите. Освен това Комисията предприе последващи мерки по ключови препоръки от четирите специални тематични доклада на Европейската сметна палата, свързани с области на интервенция на програмите по линия на ЕФРР/КФ, а именно енергийна ефективност, общински проекти за инфраструктура за управление на отпадъците, възстановяване на изоставени промишлени и военни терени и пътища.[22] И в четирите доклада бе заключено, че очакваните резултати са били постигнати и че проектите са били осъществени съгласно планираното, но с известно забавяне и превишаване на разходите. В препоръките на Сметната палата бе установена необходимост вниманието да се насочи към ефективност, ефикасност и икономичност на проектите при определянето на инвестиционните приоритети; по-задълбочен анализ на нуждите при подбора на проекти; и подобрени и прозрачни показатели за изпълнение. Законодателната рамка за периода 2014—2020 г. позволява на Комисията да изпълни някои от ключовите препоръки на Сметната палата, а именно: засилена и основана на резултатите насоченост на съфинансираните програми с връзка между ключовите действия от общата стратегическа рамка и специфичните за държавите препоръки в рамките на европейския семестър; сключване на споразумения за партньорство с държавите членки, които ще включват анализ на несъответствията и нуждите за развитие; предварителни условия; и годишно докладване относно показателите за изпълнение на равнище приоритетна ос и въз основа на съвместно определени показатели. 2.1.3. ОПАЗВАНЕ И УПРАВЛЕНИЕ НА ПРИРОДНИ РЕСУРСИ (бюджетна функция 2) Програмни цели и стратегията „Европа 2020“ Втората бюджетна функция обхваща подпомагане на селското стопанство, развитието на селските райони, рибарството и околната среда и представлява 43 % от разходите на ЕС в периода 2007—2013 г. Повечето ресурси (34 % от общите разходи на ЕС) са разпределени за пряко подпомагане на земеделски стопани по общата селскостопанска политика (ОСП). Европейският фонд за рибарство е ключовият инструмент за финансиране на общата политика в областта на рибарството. Специално финансиране за околната среда се осигурява чрез инструмента LIFE+. Общата селскостопанска политика (ОСП) цели насърчаване на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж за селското стопанство и селските райони в ЕС в съответствие със стратегията „Европа 2020“. Тя е съставена от две направления или два „стълба“: 1) свързани с пазара разходи и преки плащания за земеделски стопани и 2) развитие на селските райони. Целта на общата политика в областта на рибарството (ОПОР) е да се гарантира, че дейностите, свързани с рибарството и аквакултурите, са екологично устойчиви в дългосрочен план и се управляват по начин, който съответства на целите за постигане на икономически и социални ползи и ползи за заетостта, както и за осигуряване на продоволственото снабдяване. Чрез Европейския фонд за рибарство (ЕФР) ЕС осигурява финансова подкрепа за сектора на рибарството (включително всички дейности, свързани с производство, преработка и предлагане на пазара на продукти от риболов и аквакултури) и за устойчивото развитие на зависимите от рибарство области. С бюджет от приблизително 300 млн. EUR годишно финансираните от програмата LIFE+ проекти целят изпитването на иновационни или демонстрирането на нови проекти или прилагането на най-добри практики за решаване на проблеми, свързани с околната среда и изменението на климата. Като подпомага стратегията „Европа 2020“, направлението „Природа и биологично разнообразие“ на програмата насърчава действия, които допринасят за преустановяване и по възможност обръщане на процеса на загуба на биологично разнообразие, докато направлението „Околна среда“ допринася за по-благоприятна за климата икономика с ефективно използване на ресурсите, като предлага на бизнеса — и по-специално на МСП — възможност за изпитване на нови техники и методологии преди въвеждането им в производствената верига. По направлението „Информация“ се съфинансират проекти, свързани с комуникации и кампании за повишаване на осведомеността относно въпроси във връзка с околната среда, опазване на природата и съхранение на биологичното разнообразие. Изпълнение на програмите Данните показват, че преките помощи за земеделски стопани (по първия стълб на ОСП) стабилизират доходите на земеделските стопанства и така допринасят за икономическата жизнеспособност на стопанствата. През 2012 г. преките плащания средно са представлявали почти половината от доходите на семейните стопанства (48 %). Макар че през 2013 г. реалните доходи от селско стопанство на работник в ЕС-28 се понижиха с 1,3 %, те са се повишили с около 30 % през предходните десет години. Понижението през 2013 г. се дължи най-вече на по-голямото увеличение в реално изражение на покупните цени на средствата за селскостопанско производство (+ 0,7 %), докато продажните цени на селскостопански продукти останаха стабилни. Реформите на ОСП от 1992 г. повишиха пазарната ориентация на селското стопанство в ЕС и намалиха разходите за възстановявания при износ и публични интервенции. Делът на субсидирания износ от общия износ се понижи от 1,9 % през 2007 г. на 0,1 % през 2012 г. Стойността на търговските потоци от селскостопански продукти между ЕС и останалата част от света се увеличи от 80 млрд. EUR през 2008 г. на над 120 млрд. EUR през 2013 г. През 2013 г. бяха извършени оценки на различни елементи от ОСП. В оценките на въздействието на европейската схема за предлагане на мляко в училищата[23] и на мерките по ОСП за селскостопанския сектор (пчеларство)[24] бе потвърдена адекватността на прилаганите инструменти за постигане на целите на политиката, както и добавената стойност за ЕС, с някои препоръки за допълнителни подобрения във връзка с допълването със свързани схеми и инициативи. Схемата за предлагане на мляко в училищата (СПМУ) бе оценена като подходящ инструмент за увеличаване на консумацията на мляко от деца и съответно подобряване на техните хранителни навици. Повечето държави членки посочиха, че схемата е била основният фактор за стартирането и осъществяването на схема за предлагане на мляко в училищата на тяхната територия. Що се отнася до мерките за пчеларството, в оценката бе заключено, че с тях е осъществен положителен принос към производителността и доходите на пчеларите, както и към стабилизирането на производствените нива на мед в ЕС в контекста на нарастващи производствени разходи, заплахи за оцеляването на пчелите и силна международна конкуренция от трети държави. В рамките на оценката на структурните ефекти от прякото подпомагане[25] бе оценено как промените, въведени с реформата от 2003 г., включително отделянето на подпомагането от производството, са повлияли на аспекти, като работна сила, капитал и бизнес стратегии на европейските земеделски стопанства. Оценката разкри непреки ефекти, като увеличаване на икономическия размер на земеделските стопанства и повишена степен на специализация. В допълнение към това отделянето стимулира промяна на насочеността към производство с по-висока доходност. В оценката бе заключено, че реформата и по-специално отделянето на помощите може да е допринесло заедно с други фактори за намаляване на интензивността на използване на работната сила. В обобщението на националните и регионалните средносрочни оценки[26], публикувано през 2013 г., бе измерен напредъкът и въздействието на мерките за развитие на селските райони (по втория стълб на ОСП) в периода 2007—2013 г. То се основава на оценките, извършени от държавите членки през 2010 г., и в него бе заключено, че предприемането на мерки за развитие на селските райони е по-бавно от очакваното и безпроблемно прилагане е отчетено за относително малко на брой мерки. Мерките с не толкова технически изисквания и по-голяма степен на последователност от предходния период бяха изпълнени най-бързо. Икономическото, екологичното и социалното/свързаното с качеството на живот въздействие на мерките за развитие на селските райони също бе оценено, но е трудно да се направи надеждна преценка на общото въздействие, тъй като изпълнението на програмите ще продължи до края на 2015 г. Що се отнася до икономическото въздействие, в приблизително две трети от докладите бе отчетено нетно положително въздействие върху растежа и създаването на заетост. В някои доклади бяха направени заключения за положителни екологични въздействия, но въздействието на програмите за развитие на селските райони върху околната среда рядко се измерва в количествено изражение. Действията за подобряване на качеството на живот бяха оценени високо в общностите в селските райони, но се оказаха трудни за измерване. Тъй като изпълнението на програмите продължава до края на 2015 г., ще може да се осигури ясна представа за приноса от мерките за развитие на селските райони едва когато бъде изготвено обобщението на националните и регионалните последващи оценки на развитието на селските райони в периода 2007—2013 г. (през 2017 г.). Средносрочните оценки бяха изготвени твърде рано в рамките на жизнения цикъл на програмите, за да се подпомогне вече надеждното общо оценяване на въздействието и изпълнението на програмата за развитие на селските райони. Те обаче осигуряват информация за изпълнението на програмите. На този етап наличните данни за напредъка по програмата за развитие на селските райони създават непълна представа. Например към настоящия момент 83 милиона души в селски райони се възползват от подобрени услуги, подпомогнати по програмата (94 % от целта). Бе използвана помощ за обновяването на 34 000 села, което надхвърля крайната цел от 27 000 села до края на периода. От друга страна, въпреки че в наличните доклади се посочва, че са били създадени 45 000 работни места по мерки за развитие на селските райони, това представлява 19 % от крайната цел; по подобен начин досега са били подпомогнати 36 000 от планираните 77 000 микропредприятия[27]. В областта на общата политика в областта на рибарството (ОПОР) окончателното преустановяване на риболовните дейности представлява основният инструмент за осигуряване на баланс между риболовния капацитет и ресурсите. Между януари 2007 г. и май 2013 г. с финансиране от Европейския фонд за рибарство (ЕФР)[28] бяха бракувани над 4000 кораба, което допринесе за съществено намаляване на риболовния флот. При все това извършената ретроспективна оценка на мерките за бракуване и временно преустановяване във връзка с ЕФР подчерта липсата на ефективност и ефикасност на текущите програми за бракуване с цел балансиране на риболовния флот и риболовните ресурси в ЕС[29]. Що се отнася до схемите за временно преустановяване, в оценката бе заключено, че публичното финансиране е било по-полезно за гарантиране на политическата приемливост на схемите, отколкото за действителното намаляване на количеството на риболова. Подпомагането от ЕФР за аквакултури и преработка на продукти от риболов и аквакултури е значително. Заедно те представляват почти една трета от поетите ангажименти по линия на ЕФР. И двата сектора са рентабилни, макар че производството на аквакултури в ЕС не се увеличава по отношение на обема. Що се отнася до преработката, увеличават се както обемът, така и стойността на производството. Заетостта в сектора на аквакултурите е стабилна от гледна точка на работни места в еквивалент на пълно работно време. Работните места на непълно работно време се заменят от повече постоянни работни места на пълно работно време. Това обяснява защо приносът на ЕФР за създаване на работни места изглежда ограничен, въпреки че това са значителни промени за засегнатите работници. В допълнение към това секторът на аквакултурите в ЕС изисква все по-интензивно използване на капитал и публичното подпомагане по линия на ЕФР съпътства този процес. Що се отнася до преработката, въздействието на ЕФР върху работните места е скромно — в периода между 2007 и 2010 г. бяха създадени над 3400 работни места[30]. Финансовото подпомагане от ЕФР за зависими от рибарството общности се прилага от местни инициативни рибарски групи (МИРГ). В едно проведено наскоро проучване се изчислява, че те са създали най-малко 7300 работни места в периода 2010—2013 г. и същевременно са спомогнали за запазването на допълнителни 12 500 работни места. Бяха създадени над 200 нови дружества. Пример: проекти на МИРГ, които стимулират икономически традиционния риболовен сектор на регионите „Fisch vom Kutter“ представлява иновационен проект с малък мащаб, който обхваща 21 риболовни дружества от активния регион на балтийското крайбрежие. С помощ от ЕФР те създадоха система за преки продажби на риба от региона. Чрез използването на динамичен уебсайт рибарите в морето изпращат подробности за своя улов и прогнозен час на разтоварване чрез SMS към уебсайта. Това позволява на клиентите да видят къде, кога и каква прясна риба могат да купят директно от кораба, когато пристигне в пристанището. Участващите рибари отчитат повишени цени за своята риба. Някои от риболовните дружества също така са създали допълнителни дейности чрез разширяване на своята продуктова гама (например опушване и топлинна обработка на част от улова) и отчитат между 30 и 50 % повече клиенти. Последващите оценки на инструмента LIFE на програмно равнище показаха, че направлението „Природа“ в рамките на програмата LIFE се доказа като изключително подходящo за подпомагане на политиката на ЕС за опазване на природата, и по-специално прилагането на директивите за птиците и местообитанията и мрежата „Натура 2000“. Действията, свързани с проекти за околната среда, като цяло са ефективни и тяхното въздействие и устойчивост са високи. Благодарение на проектите по направлението „Природа“ в рамките на програмата LIFE популациите на най-застрашения в света вид от семейство „Котки“ — иберийския рис, са се утроили в Испания и се полагат усилия за повторното му въвеждане в Португалия. В допълнение към това бяха обезпечени 13 000 ha земя за опазване на природата. В рамките на екологичното направление на програмата LIFE проекти като „Icarre 95“ демонстрираха потенциала на реалните производствени методи при затворен цикъл, чрез които в бъдеще ще се осъществява стимулиране на ефективното използване на подлежащи на рециклиране материали в сектора на промишленото производство. Други проекти, като например „От покрива до пътя“ („From Roof to Road“) спомогнаха да се развие бизнес с ефективно използване на ресурси, в този случай използване на битум от стари покриви за пътна настилка. Що се отнася до направление „Информация“ на програмата, окончателната оценка на програмата LIFE+ потвърди съществената роля на програмата за повишаване на осведомеността, доброто управление и публичното участие по въпроси, свързани с околната среда в ЕС. Оперативни аспекти на изпълнението Сметната палата публикува редица специални доклади относно проблеми в областта на опазването и управлението на природните ресурси, свързани с проектиране и изпълнение на програмите. Констатациите и препоръките на Сметната палата относно обвързаните с производството преки плащания бяха отчетени в програмите за периода 2014—2020 г. Като изключение от общия принцип за плащанията по линия на ОСП, съгласно който помощта се отделя от производствените равнища на земеделските стопанства, държавите членки все пак могат до ограничена степен и при определени условия да предоставят обвързани с производството плащания. Европейската сметна палата (специален доклад 10/2013) отправи критики към факта, че на държавите членки е дадена твърде много свобода на преценка при въвеждането на обвързани с производството преки плащания. Държавите членки не осигуряват достатъчни доказателства, че въведените мерки са необходими и целесъобразни, а рамката за мониторинг (цели и показатели) не е достатъчна, за да се оценят правилно тези мерки в бъдещето. За периода 2014—2020 г. Комисията предвижда установяването на обща рамка за мониторинг и оценка за двата стълба на ОСП с оглед да се измери по-добре изпълнението на политиката. При изготвянето на своите предложения за политика за развитие на селските райони в периода 2014—2020 г. Комисията отчете критиките на Сметната палата относно изпълнението на съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските райони по втория стълб на ОСП[31]. Една многократно отправяна критика бе, че подборът на проекти от страна на държавите членки често е насочен по-скоро към изразходването на предвидения бюджет, отколкото към качеството на проектите за постигане на резултатите. Сметната палата също така констатира, че целите на разходите за развитие на селските райони не са достатъчно ясни и че не е имало достатъчно информация и не са били отчетени постигнатите резултати, които да демонстрират до каква степен са били изпълнени поставените цели, както и че бюджетът на ЕС е бил изразходван ефективно и ефикасно. Сметната палата също така изтъкна, че наличната информация от мониторинга и оценката не е била използвана в достатъчна степен за подобряване на ефективността и ефикасността на разходите за развитие на селските райони. По-специално по отношение на помощите за развитие на селските райони, насочени към подобряване на икономическата стойност на горите, Сметната палата констатира слабости при проектирането на мярката и заключи, че само няколко от одитираните проекти са подобрили съществено икономическата стойност на горите. Комисията също така взе предвид недостатъците, установени от Сметната палата, при проектирането на свързания с околната среда компонент на новата програма LIFE[32]. Сметната палата установи, че свързаното с околната среда направление на програмата LIFE+ не е било проектирано и осъществено по достатъчно добър начин. Основните проблеми бяха свързани с качеството на процеса за подбор на проекти и липсата на подходящи показатели. В отговор на това се цели новата програма LIFE да бъде по-добре структурирана, стратегическа, опростена и гъвкава. По нея ще се подбират проекти, които демонстрират най-добри практики и иновационни или демонстрационни подходи за добавяне на стойност на европейско равнище. Считано от 2018 г. изцяло ще се изостави подходът с индикативните национални разпределения. За да се осигури по-добра информация относно резултатите и въздействията от програмата в бъдеще, в новия Регламент за програмата LIFE беше включен набор от показатели за изпълнение, който в многогодишната работна програма LIFE за периода 2014—2017 г. се допълва от показатели за изпълнение по приоритетна област и където е целесъобразно, по тематичен приоритет. 2.1.4. СВОБОДА, СИГУРНОСТ И ПРАВОСЪДИЕ (бюджетна функция 3A) Програмни цели и стратегията „Европа 2020“ За тази бюджетна функция са отделени 0,8 % от средствата от общата многогодишна рамка за периода 2007—2013 г. През 2013 г. финансовата помощ в тази област на политиката беше в размер на 1,45 млрд. EUR бюджетни кредити за поети задължения. Функцията обхваща финансови програми, по които се подпомагат различните измерения на политиката на Комисията в областта на миграцията, убежището и границите, борбата с престъпността и тероризма и политиката в областта на правосъдието. В областта на миграцията, убежището и границите по Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“ (SOLID) бяха разпределени почти 4 млрд. EUR за периода 2007—2013 г., за да се гарантира справедливо поделяне на отговорностите между държавите от ЕС за финансовата тежест, произтичаща от интегрираното управление на външните граници на ЕС и от прилагането на общите политики за убежище и имиграция. Съгласно тази обща програма Европейският фонд за интеграция на граждани на трети страни (ЕФИ) е най-пряко свързаният инструмент с водещата цел на стратегията „Европа 2020“ за увеличаване на процента на заетост на жените и мъжете на възраст 20—64 г. до 75 %, включително чрез подобрено интегриране на законните мигранти. ЕФИ има за цел постепенно да се намали разликата в заетостта между граждани на ЕС и други лица, като подкрепя дейности като езикови курсове и курсове за гражданско ориентиране, изграждане на капацитет и обмен между държавите членки. Той допълва дейността по линия на Европейския социален фонд. Рамковата програма „Сигурност и гарантиране на свободите“ насърчава ефективно европейско трансгранично сътрудничество в борбата с престъпността и тероризма и подобрена превенция на престъпността. Със своя бюджет в размер на 600 млн. EUR за периода 2007—2013 г. „Програмата за предотвратяване и борба с престъпността“ (ISEC) бе насочена към превенция и борба с престъпността (тероризъм, трафик на хора, малтретиране на деца, киберпрестъпност, незаконна контрабанда на наркотици и оръжия, корупция и измами). В областта на правосъдието шест програми, свързани с гражданско правосъдие, наказателно правосъдие, основни права и гражданство, борба с насилието над деца, младежи и жени („Дафне“), недопускане на дискриминация и равенство между половете („Напредък“) и политика за контрол на наркотиците, бяха насочени inter alia към осъществяване на принос към водещата цел на стратегията „Европа 2020“ за увеличаване на процента на заетост на хората в трудоспособна възраст на 75 %. Примерите включват финансиране на конкретни действия за преодоляване на разликата в заплащането на мъжете и жените и насърчаване на равенство между половете при вземането на икономически решения, както и финансиране в областта на недискриминацията и интеграцията на ромите. Изпълнение на програмите През 2013 г. всички програми по тази бюджетна функция бяха изпълнени, както бе предвидено, и бяха отчетени проценти на изразходване на бюджета, близки до 100 %. В областта на миграцията, убежището и границите Европейският фонд за връщане (в рамките на програмата SOLID) подпомогна подлежащите на връщане лица да се върнат доброволно в своята държава на произход. Броят на доброволните връщания се увеличи. През 2012 г. бяха отчетени 41,1 % доброволни връщания (от общия брой връщания) в сравнение с 38,4 % през 2011 г. Финансовото подпомагане по програмата допринесе за това увеличение, тъй като в някои държави програмата стимулира въвеждането на схеми за доброволно връщане, които не съществуваха преди това. Европейският бежански фонд (ЕБФ, също в рамките на програмата SOLID) подпомага държавите членки да приемат и да понесат последиците от приемането на търсещи убежище лица и лица, на които е предоставена международна закрила. Скорошните данни показват, че е налице увеличено използване на финансиране от ЕС от страна на държави членки, желаещи да подобрят своя капацитет за прием и успешна интеграция на своя територия на лицата, на които е предоставена международна закрила. Освен това ЕБФ също така се използва за подпомагане на усилията на държавите членки за презаселване на бежанци: през 2013 г. държавите членки са се ангажирали да презаселят над 3900 лица по линия на ЕБФ в сравнение с почти 3000 през 2012 г. Потенциалът на програмата SOLID да демонстрира резултати бе ограничен от икономическия спад. Това се потвърждава от най-новите налични данни, които показват, че разликата в процентите на заетост между граждани на ЕС и други лица е останала сравнително стабилна през последните пет години и че процентът на заетост на граждани от друга държава — членка на ЕС, е останал значително по-висок (65,1 %), отколкото за граждани на трети страни (53,9 %)[33]. В областта на борбата с престъпността и тероризма финансирането от ЕС бе от изключително значение за улесняване на сътрудничеството между правоприлагащите агенции и други органи. Например бе предоставено редовно финансиране за дейностите на световната мрежа от експерти по възстановяване на активи, включително експерти от САЩ (мрежата от специалисти „CARIN“). Управлението на конфискувани активи и повторното използване на активи, някога придобити чрез престъпна дейност, за социални цели са сред иновационните проекти, които Комисията подпомагаше. Пример за финансиране в областта на вътрешните работи: подпомагане по линия на ЕБФ на държави членки, изправени пред внезапното пристигане на голям брой граждани на трети страни, които може би се нуждаят от международна закрила. В края на лятото и началото на есента на 2013 г. България бе изправена пред безпрецедентен наплив на мигранти и търсещи убежище лица, който оказа изключително тежък и неотложен натиск върху нейната система за предоставяне на убежище. Българската система за предоставяне на убежище, създадена да разполага с капацитет за прием на около 1250 души годишно, не бе в състояние да се справи с постъпилите над 7000 молби за международна закрила. Впоследствие българските органи поискаха помощ от ЕС под формата на спешни мерки по линия на ЕБФ. Благодарение на това финансиране в 6-месечния срок, предвиден за спешната помощ по линия на ЕБФ, България успя да увеличи и подобри съществено капацитета на своята система за предоставяне на убежище, за да осигури адекватни условия на настаняване на търсещи убежище лица и да повиши капацитета за обработване на молби за международна закрила. В този контекст България също така получи помощ от Фонда за връщане и Фонда за външните граници. В областта на правосъдието дейностите, подпомогнати чрез разходните програми, неотклонно следват развиващата се политика на ЕС в областта на правосъдието, като целта е да се изгради европейско пространство на правосъдие от полза за всички. Все повече практикуващи юристи в ЕС получават обучение в сферата на правото на ЕС или правото на една от държавите членки. Европейската мрежа за съдебно обучение изпълнява съществена роля за обучението на съдии. За да създаде условия за равно участие на жените на пазара на труда, повишаване на достъпа до правосъдие, закрила на правата и осигуряване на помощ на деца, роми и жертви на насилие, през 2013 г. Комисията продължи да подпомага проекти в тези области в държавите членки. В тази връзка бяха предоставени оперативни безвъзмездни средства на транснационални мрежи, като Европейската мрежа на националните органи по въпросите на равенството — EQUINET, Европейското женско лоби, Европейската федерация за изчезнали и сексуално експлоатирани деца („Missing Children Europe“), мрежата „Подкрепа за жертвите в Европа“, организацията „Нотариуси в Европа“, групата „Европейски цифрови права“. Понастоящем се събират доказателства за оценка на постиженията от финансираните мерки в областта на правосъдието и се планира те да станат достъпни в края на 2014 г. Пример за финансиране в областта на правосъдието: ECRIS (Европейската информационна система за съдимост) — подпомагане от ЕС за улесняване на ефективния обмен на информация относно наказателни присъди между държавите членки ECRIS бе създадена през април 2012 г. с помощта на програмата „Наказателно правосъдие“. Системата осигурява лесен достъп на съдии и прокурори до изчерпателна информация относно съдебното минало на всеки гражданин на ЕС, независимо в кои държави от ЕС е било осъждано това лице в миналото. Чрез елиминиране на възможността нарушителите да избягат от своето криминално минало просто като се преместят от една държава на ЕС в друга, системата може и да послужи за превенция на престъпността. Например през 2013 г. в своя доклад относно резултатите от проекта си националната полиция на Ирландия потвърди, че ECRIS е спомогнала за увеличаване до максимум на точността и ненакърнимостта на нейните данни от регистрите за съдимост и също така е позволила на страната да предостави по-добра информация на други държави членки. Няма специфични оперативни аспекти, свързани с изпълнението на програмата или докладите от изпълнението от Европейската сметна палата от 2013 г., които да бъдат докладвани. 2.1.5. ГРАЖДАНСТВО (бюджетна функция 3Б) Програмни цели и стратегията „Европа 2020“ Разходите по функцията „Гражданство“ допринасят за приоритета на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен растеж. Като допринася за водещата инициатива „Младежта в движение“, програмата „Младежта в действие“ (МВД; разходи за 2013 г. в размер на 148 млн. EUR) цели да осигури повече възможности на младите хора чрез варианти за неформално обучение с европейско измерение. Освен това се предоставя финансиране за защита на потребителите и здравеопазване. Що се отнася до потребителите, през 2013 г. Комисията подпомогна организации на потребителите на равнище ЕС, за да могат интересите на потребителите да се представляват по подходящ начин на европейско равнище. През 2013 г. по програмата „Култура“ бяха изразходвани 61 млн. EUR, с които бе осигурено съфинансиране на културни дейности на европейско равнище, включително транснационални проекти за културно сътрудничество, преводи на художествена литература и подпомагане за културни институции с европейско измерение. Програмата „МЕДИА 2007“ и програмата „МЕДИА Мундус“ (разходи за 2013 г. в размер на 116,5 млн. EUR) спомагат за подсилване на конкурентоспособността на европейския аудиовизуален сектор, като улесняват достъпа до финансиране, насърчават използването на цифрови технологии и повишават световното сътрудничество между специалисти от ЕС и извън него. Програмата „Европа за гражданите“ цели да насърчи взаимодействието между европейските граждани, да повиши толерантността и взаимното разбирателство помежду им и да приближи Европа до нейните граждани чрез популяризиране на стойностите и постиженията на Европа, като същевременно спомогне за опазване на миналото ѝ. Изпълнение на програмите Като допринася за водещата инициатива „Младежта в движение“, през 2013 г. МВД утвърди своята привлекателност за целевата аудитория чрез подпомагане на още по-голям брой млади хора и млади работници, като от 2007 г. са участвали близо 1 милион души. Тя спомогна за ефективното признаване на неформалното обучение, като от 2007 г. са издадени 265 000 сертификата „Youthpass“ — сертификатът на МВД за възможности за обучение. В съответствие с проведеното през 2013 г. проучване относно въздействието на „Youthpass“ приблизително 80 % от участниците в програмата „Младежта в действие“ са съгласни, че „Youthpass“ е повишил ползата от финансираните проекти чрез сертифициране на резултатите от неформалното обучение по тях. В съответствие с най-новите налични данни от мониторинговото проучване 67 % от участниците считат, че техните шансове да си намерят работа са се повишили благодарение на участието им в МВД. В оценка на финансовото участие от ЕС за периода 2007—2011 г. по програмата „Потребители“ във връзка с две организации на равнище ЕС — „Европейската асоциация за координация на представляването на интересите на потребителите в процеса на стандартизация“ (ANEC) и „Европейското бюро на съюзите на потребителите“ (BEUC) — бе констатирано, че тези организации са осъществили значителен принос за представителността на интересите на потребителите и са гарантирали последователност на информацията от организациите на потребители на равнище ЕС и по-добър диалог между отделните заинтересовани страни. Финансова помощ от ЕС бе предоставена по линия на програмата „Потребители“ и за извършване на съвместни действия за наблюдение на пазара между държавите членки, насочени към тестване на продукти, оценка на риска, мониторинг на пазара и обмен на експертни знания и най-добри практики. През 2013 г. 19 държави от ЕС финализираха такива съвместни проекти за прилагане в редица области, например детски костюми и имитации на хранителни продукти. Що се отнася до общественото здравеопазване, в средносрочната оценка от 2011 г. на програмата „Здравеопазване“[34] се посочва, че по-голямата част от финансираните действия са имали ефект в целия ЕС. Събраните доказателства сочат, че добавената стойност на ЕС, генерирана от програмата, се наблюдава най-вече в области като обмен на знания и работа в мрежа между здравни работници от различни държави от ЕС, сред които Финландия, Италия, Литва, Нидерландия и Германия, по въпроси, като здравна информация и показатели, насърчаване на здравословния начин на живот (например във връзка с ХИВ/СПИН и безопасност при боравене с кръв, тъкани, клетки и органи) и сигурност на здравето (например Европейската мрежа за оценка на риска за здравето от излагането на електромагнитни лъчения). Оценката също така позволи да се валидират седем критерия с добавена стойност за ЕС, които бяха използвани широко за приоритизиране на областите на действия в новата програма за периода 2014—2020 г. В резултат на това новата програма е насочена в по-голяма степен към връзката между здравето и целите на стратегията „Европа 2020“. В началото на 2014 г. бе стартирана окончателна оценка на програмата от периода 2008—2013 г. и резултатите от нея ще станат известни през 2015 г. Програмата „Култура“ бе изпълнена съгласно плана, включително основни свързани с нея дейности по разпространение и сътрудничество с трети държави със специална насоченост към Австралия и Канада. Според прогнозните изчисления в резултат на тези програми няколко хиляди творци/културни дейци са се възползвали от мобилността, няколко хиляди произведения на културата са били разпространени и около 1900 организации са участвали през 2012 г. като координатори или съорганизатори със силна насоченост към междукултурния диалог. Дейностите по програмите „МЕДИА“ и „МЕДИА Мундус“ през 2013 г. бяха осъществени съгласно работните програми за тях. Всяко 1 EUR, инвестирано от програмата МЕДИА 2007, генерира 6 EUR от частни източници на финансиране, а при финансирането на мрежата от киносалони бе постигнато 14-кратно умножение. Гаранционният фонд за филмови продукции на програма „МЕДИА“ функционира в девет държави. Подпомагането на цифровизацията на целеви независими оператори на киносалони, които излъчват по-голямата част от европейските филми, продължи с подпомагането на 200 прожекции (+ 44) през 2013 г. Както бе потвърдено от междинната ѝ оценка, програмата „МЕДИА 2007“ е постигнала основната си цел да се подобри конкурентоспособността на европейската филмова индустрия и тя допринася значително за популяризирането на културното многообразие в Европа. Подпомогнатите от програмата МЕДИА филми демонстрират успех над средния на най-престижните фестивали. През 2013 г. два филма, подпомогнати от програмата МЕДИА, спечелиха награди „Оскар“ за 2013 г., а три от 13-те подпомогнати филма бяха сред победителите на Международния филмов фестивал в Кан. През май 2013 г. бе приключено едно проучване[35], което измерва въздействието на програмата „Европа за гражданите“. Като цяло участвалите в него лица се изказаха много положително за отражението на участието си върху осведомеността и цялостното си разбиране за живота на хората в други европейски държави. 89,1 % считат, че са повишили своята осведоменост за европейската култура, идентичност и наследство, 88,2 % се чувстват по-солидарни с останалите, а 77,5 % се чувстват в по-голяма степен европейци. Резултатите от 2013 г. са по-положителни в сравнение с предходното проучване от 2009 г., което показва повишената ефективност на програмата. Няма специфични оперативни аспекти, свързани с изпълнението на програмата или докладите от изпълнението от Европейската сметна палата от 2013 г., които да бъдат докладвани. 2.2. Външни политики на Съюза (бюджетна функция 4) Програмни цели и стратегически цели на политиката за външна помощ Нестабилността в световен план през 2013 г., измерена чрез редица конфликти (включително спорове, кризи със и без проява на насилие, ограничени военни конфликти и войни), се увеличи в сравнение с 2012 г. от 405 на 414 конфликта в световен план[36], включително 20 войни и 25 ограничени военни конфликта. Редица фактори допринесоха за това увеличение, например сложността на конфликтните ситуации, широкообхватно незачитане на международното хуманитарно и бежанско право, непрекъснат демографски натиск и урбанизация, изменение на климата, конкуренция за ресурси, високи и нестабилни цени на храните и енергията, заплахи за сигурността и слабо управление. Постиженията за 2013 г. на разходните програми, които подкрепят отделните измерения на външните политики на Съюза, трябва да се разглеждат в рамките на този контекст. Някои финансови програми (Механизмът за хуманитарна помощ и гражданска защита[37]) осигуряват незабавна помощ и подкрепа непосредствено след възникването на бедствия и в кризисни ситуации. Други са с дългосрочна насоченост и подпомагат политиката за развитие, приета от Комисията, както и външната политика и политиката на сигурност на Съюза. В „Програмата за промяна“ от 2011 г. относно политиката на ЕС за развитие Съюзът обяви повишена степен на насоченост на инструментите за финансиране (8,3 млрд. EUR, договорени през 2013 г.) към основната цел на политиката на ЕС за развитие: изкореняване на бедността в контекста на устойчиво развитие, включително постигането на целите на хилядолетието за развитие (ЦХР). Освен това през 2011 г. ЕС прие обновен подход за осигуряване на бюджетна подкрепа на държавите партньори с цел да се повиши ефективността на този модел на помощ. През 2013 г. подпомагането за политиката на ЕС за развитие бе канализирано най-вече чрез Европейския фонд за развитие за държави в Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (45 % от плащанията) и Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР; 27 % от плащанията). Подпомагането за европейската политика за съседство бе осигурено чрез Европейския инструмент за съседство (ENPI; 23 % от плащанията). Основните инструменти в областта на общата външна политика и политика на сигурност са операциите по общата външна политика и политика на сигурност и Инструмента за стабилност. Друг инструмент за външна помощ (Инструментът за предприсъединителна помощ) подпомага процеса на присъединяване на страните кандидатки и потенциални кандидатки. Подпомагането за политиката на разширяване на ЕС чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) през 2013 г. достигна около 1,95 млрд. EUR. Понастоящем програмата за разширяване обхваща Западните Балкани и Турция, тъй като Исландия взе решение временно да преустанови преговорите за присъединяване към ЕС. Хърватия се присъедини към ЕС през 2013 г. Изпълнение на програмите Инструментите за финансиране на хуманитарна помощ и гражданска защита като цяло се прилагат съгласно плана, макар че плащанията не отговориха напълно на установените нужди. Бяха предприети ad-hoc мерки, които позволиха да се запази последователност на операциите по места. През 2013 г. нуждите от хуманитарна помощ придобиха нови пропорции и хуманитарната помощ от ЕС надхвърли сумата от 1,3 млрд. EUR, като достигна до 124 млн. получатели; по този начин бе надхвърлен с 15 % целевия брой от 107 млн. души. 16 % от бюджета за хуманитарна помощ (6 % над целта от 10 %) се използва за „забравени“ кризи, които се изплъзват от вниманието на международната донорска общност. Например доскоро помощта за Централноафриканската република попадаше в тази категория. През 2013 г. бяха приключени редица оценки, включително оценка на осигуряването на подслон за жертвите на бедствия, в която бе заключено, че хуманитарните интервенции на ЕС отговарят по съгласуван начин на нуждите от осигуряване на подслон и осигуряват ефективна пряка оперативна помощ. В резултат на оценяването бяха препоръчани подобрения на партньорския подход, който включва сътрудничество с неправителствени организации (НПО), осъществяващи хуманитарни действия, при което отговорностите за приоритизиране, вземане на решения и координация се поделят по по-прозрачен начин между всички заинтересовани страни. Освен това следва да се изгради по-здрава връзка с по-дългосрочни решения или стратегии за прекратяване. Финансовите програми, с които се подпомага политиката на ЕС за развитие, бяха реализирани по план, с изключение на ENI, по която за региона на южното съседство бе отчетено изоставане по редица конкретни цели, свързани с целевия напредък към добро управление, повишаване на сътрудничеството с ЕС и насърчаване на демокрацията, правата на човека и върховенството на закона[38]. Това се дължеше най-вече на кризата в този регион. Макар че не е лесно напредъкът по целите на хилядолетието за развитие да се припише пряко на инструментите на ЕС, приносът на финансирането от ЕС за развитие, насочено към основни цели на хилядолетието в периода 2007—2012 г. (най-скорошно актуализиране), може да се илюстрира по следния начин: ЦХР 1 „Изкореняване на крайната бедност и глада“ — при която целта е в периода 1990—2015 г. да се намали наполовина делът на хората, които живеят с по-малко от 1,25 долара на ден, бе постигната във всички региони с изключение на региона на Африка на юг от пустинята Сахара. В подкрепа на ЦХР 1 в периода 2007—2012 г. с инструментите за развитие бяха подпомогнати 46,5 млн. души чрез социални трансфери — парични средства в брой или други помощи в натура, които бяха осигурявани редовно на най-бедните хора и хората, изложени в най-голяма степен на риск във връзка с продоволствената сигурност. Само през 2012 г. бяха предвидени 1,6 млрд. EUR за изграждане на устойчивост и подобряване на устойчивото развитие на селското стопанство. Целта на тази помощ бе борба с недохранването, засилване на действията по инструмента за продоволствена помощ и подобряване на достъпа на хора, които са изложени на риск от глад. В подкрепа на ЦХР 2 „Постигане на всеобщо основно образование“ — по която бе постигнат важен напредък към целта да се гарантира, че всички деца са в състояние да получат основно образование, с инструментите за развитие бе подпомогнато включването на 13,7 млн. деца в сферата на основното образование; бяха обучени 1,2 млн. учители и бяха изградени или ремонтирани 37 000 училища. В подкрепа на ЦХР 4 „Намаляване на детската смъртност“ — се отбелязва важен напредък към намаляване на смъртността на деца на възраст под пет години, като с инструментите за развитие бе осигурена ваксинация против дребна шарка на 18,3 млн. деца на възраст под една година и бяха изградени, ремонтирани или обзаведени над 8500 здравни центрове и заведения. Все още не сме в състояние да оценим напълно въздействието от промените на политиката от 2011 г., обявени в Програмата за промяна. Но през 2013 г. станаха достъпни някои резултати от оценки, които потвърждават няколко аспекта от новата насоченост[39]. Оценките на финансирането за развитие на частния сектор и помощ във връзка с търговията показват, че макар помощта да е подпомогнала много трети държави да отбележат напредък и да задълбочат своята интеграция с останалата част от света, това се дължи на редица външни фактори, свързани с политическите предпочитания и приоритетите на управление в съответните държави. Най-голям напредък бе отчетен в онези държави (южните съседни държави на ЕС и в Азия), в които частният и публичният сектор са силно ориентирани към търговията. В много от най-слабо развитите държави и в ситуации на нестабилност свързаните с търговията помощи успяват да създадат търговски обем, но успехът при разнообразяването на търговията бе по-ограничен. При все това бяха постигнати добри резултати в областта на институционалните и регулаторните реформи за подобрена бизнес среда, най-вече в държавите от региона на южното съседство, където връзката със споразумението за търговия осигури стимул за реформи. В резултат на заключенията от оценките ЕС ще адаптира своя подход към контекста и по-специално към равнището на развитие на съответната държава. Систематичният анализ на пазара следва да спомогне да се подобри ефективността на интервенциите от ЕС, докато подобреното включване на въпросите относно намаляването на бедността и създаването на заетост в свързаната с търговията помощ и помощта за развитие на частния сектор може да увеличи въздействието от осигуряваната от ЕС помощ. Новата политика на бюджетна подкрепа изглежда започва да дава резултати, по-специално във връзка с използването на договори за държавно изграждане в нестабилни държави, които се прилагат от една година насам. Проведените през 2013 г. оценки в Танзания и Южна Африка потвърждават стойността на бюджетната подкрепа. По-специално оценката за Танзания показва, че този инструмент изглежда е много ефективен в случаите, когато е необходимо да се увеличат ресурсите за задоволяване на основни нужди. Бе установено, че допълнителните средства, предоставени чрез бюджета, оказват положителен ефект върху икономическия растеж, сектора на образованието и бедността, която не е свързана с получаването на доходи. Оценителите заключиха, че нито финансирането на проекти, нито общото обединено финансиране биха могли да постигнат същите резултати със същата степен на ефективност, ефикасност и устойчивост. Освен това в случаи като тези, при които крайният продукт представлява гарантиране на адекватна поддръжка на пътища или увеличени заплати на учителите, бюджетната подкрепа вероятно е единственият възможен инструмент за помощ. При все това и двете оценки за Южна Африка и Танзания показват, че политическият диалог и мерките за изграждане на капацитет биха могли да бъдат по-ефективни и че в редица важни области продължават да са налице слабости при изготвянето на политиките и осъществяването на реформите. В случая с Танзания понастоящем се предприемат мерки за преодоляването на тези проблеми чрез план за действие, който бе изготвен съвместно от донорите на бюджетна подкрепа и правителството на Танзания. В плана се определят отговорностите за всяка дейност и съответните срокове за изпълнение. В допълнение към това в извършения от Сметната палата одит в Египет (SR 4/2013) бе констатирано, че предоставената на Египет бюджетна подкрепа в периода 2007—2013 г. не е успяла да насърчи подобрения в управлението на публичните финанси, тъй като продължава да липсва прозрачност в бюджета, звеното за одити продължава да е неефективно, а корупцията — широко разпространена. Комисията е поела ангажимент да предприеме мерки по установените проблеми при преговорите относно новия план за действие с Египет и вече прилага по-строги критерии за допустимост по отношение на операции за бюджетна подкрепа в Египет. Инструментите за финансиране от ЕС, с които се подпомага външната политика и политиката на сигурност на ЕС, бяха използвани максимално през цялата 2013 г. с оглед на влошаващата се ситуация по отношение на сигурността в различни части на света. По отношение на географско покритие регионът на Африка на юг от пустинята Сахара, Близкият изток и Северна Африка бяха основните области на интервенции, свързани с множество аспекти на нестабилност и кризи в тези региони. Макар че в световен план броят и интензитетът на конфликтите се увеличиха, показателите за въздействие показват цялостно намаляване на интензитета на конфликтите в случаите на интервенция чрез основните операции по линия на общата външна политика и политика на сигурност. Например в Косово, където бе проведена най-мащабната операция по отношение на бюджета, интензитетът на конфликта по скала от 1 до 5 се понижи от четвърто („криза с насилие“) до първо ниво („спор“) в резултат на диалога, по който ЕС действаше като посредник, и споразумението за помирение, сключено през април 2013 г. Мисията на ЕС бе един от ключовите елементи за гарантиране на стабилността в Косово. В рамките на Инструмента за стабилност (ИС) бяха стартирани 45 действия на обща стойност 214 млн. EUR по компонента за краткосрочна реакция при кризи и 26 млн. EUR по компонента за дългосрочна готовност за действие при кризи. В проведена през 2013 г. оценка на компонента за дългосрочна готовност за действие при кризи бе заключено, че този компонент пре