РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА Оценка на Националната програма за реформи и на Конвергентната програма за 2014 г. на БЪЛГАРИЯ придружаващ Препоръка за ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА относно Националната програма за реформи на България за 2014 г. и съдържаща становище на Съвета относно Конвергентната програма на България за 2014 г. /* SWD/2014/0403 final */





Съдържание Резюме………………………………………. 3 1............ Въведение. 5 2............ Икономическа ситуация и перспективи. 5 3............ Предизвикателства и оценка на планираните политики. 6 3.1......... Бюджетна и данъчна политика. 7 3.2......... Финансов сектор. 15 3.3......... Политика на трудовия пазар, образователна и социална политика. 16 3.4......... Структурни мерки за стимулиране на устойчивия растеж и конкурентоспособността 23 3.5......... Модернизация на публичната администрация. 28 4............ Заключения. 32 Общ преглед. 33 Приложение. 38 Резюме През 2014 г. се очаква икономическото възстановяване на България да се разгърне и ускори. Предвижда се обаче съживяването на икономиката да протече относително бавно, тъй като съгласно прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. растежът на БВП ще достигне 1,7 % през 2014 г. и 2,0 % през 2015 г. Според прогнозите пазарът на труда ще продължи да изпитва затруднения, отбелязвайки единствено слабо възстановяване на заетостта и лек спад на безработицата през периода 2014—2015 г. След трите години на бюджетна консолидация дефицитът на сектор „Държавно управление“ нарасна от 0,8 % от БВП през 2012 г. до 1,5 % от БВП през 2013 г., което отразява ориентираната към разходите фискална експанзия през посочената година. Очаква се дефицитът по консолидирания държавен бюджет да нарасне допълнително през 2014 г., а през 2015 г. слабо да се понижи. Според прогнозите съотношението на брутния държавен дълг към БВП ще остане ниско — второто най-ниско сред държавите — членки на ЕС. Като цяло България е постигнала ограничен напредък по изпълнението на специфичните за държавата препоръки за 2013 г. Положителното е, че в краткосрочен и средносрочен план е малко вероятно да възникнат особени затруднения по отношение на публичните финанси на България, при условие че бъдат следвани нейните средносрочни бюджетни цели. Властите предприеха също така някои стъпки за подобряване на събирането на данъците и на бизнес средата. Въпреки закъснението, продължило с години, плановете за справяне с проблемите в областта на образованието, здравеопазването и заетостта сред младите хора са все още в етап на подготовка. В някои области като пенсионната реформа усилията на правителството бяха първоначално насочени в погрешната посока, докато в други, като например енергетиката, данъчното облагане и обществените поръчки, те бяха твърде разпокъсани и несъгласувани. Плановете за действие, представени в Националната програма за реформи и в Конвергентната програма за 2014 г., са целесъобразни, но реформите, най-вече по отношение на пазара на труда, образованието и енергийния сектор, не са достатъчно мащабни, за да бъдат изцяло преодолени предизвикателствата. Ефективността на Националната програма за реформи ще зависи от определянето на подходящите мерки, както и от тяхното цялостно и бързо изпълнение с оглед на определения в програмата график. България е изправена пред редица взаимосвързани предизвикателства за политиката в усилията си да насърчи устойчивия и силен растеж, като същевременно преодолее макроикономическите си дисбаланси. Както бе посочено от Европейската комисия през март 2014 г., те са свързани по-специално с намаляването на задлъжнялостта в корпоративния сектор и с пазара на труда. Въпреки напредъка, постигнат от правителството в изпълнението на неговата бюджетна програма, най-неотложните предизвикателства пред страната остават в общи линии непроменени от 2013 г. насам: пазара на труда, бедността и социалното изключване, образованието, здравеопазването, бизнес средата, обществените поръчки и енергийната и ресурсната ефективност. Недостатъчният институционален капацитет води до критични закъснения в изпълнението на необходимите реформи. Пазар на труда: Намаляващото участие в работната сила, високата безработица сред младите хора, несъответствията между търсените и предлаганите квалификации и регионалните несъответствия, утежнени от силната емиграция и неадекватния размер на пенсиите, са основни въпроси, пораждащи безпокойство предвид застаряването на населението в България. Едно от предизвикателствата е да се гарантира, че работещите остават по-дълго на пазара на труда, което ще облекчи натиска върху пенсиите. Активните мерки по отношение на пазара на труда не успяват да улеснят приспособяването; от своя страна, пропуските в образователната система възпрепятстват широкообхватното натрупване на човешки капитал, а определянето на минимални прагове на възнагражденията крие риск от прекомерно оскъпяване на труда на най-уязвимите групи на пазара на труда. Бедност и социално изключване: Друго предизвикателство е свързано с осигуряването на адекватна социална закрила, тъй като българските граждани са изложени на най-голям риск от бедност или социално изключване в ЕС (49,1 % през 2011 г.), а схемите за социално подпомагане са неефективни в оказването на подкрепа за приобщаването на хората, останали извън пазара на труда. Липсва системен подход за повишаване на броя на ромските деца, имащи достъп до качествено общо образование, както и за интеграция на ромите на пазара на труда. Заетостта, достъпността и резултатността на социалните трансфери и политиките в подкрепа на широкообхватното възстановяване на пазара на труда остават ключови фактори в борбата с бедността. Образование: Системите за образование и обучение в България не са адаптирани към нуждите на пазара на труда. Делът на учениците в България, изпитващи трудности при четене и по математика, е най-високият в ЕС, а в областта на естествените науки България заема трето място в тази неблагоприятна класация. Като цяло инвестициите в образованието и обучението, и по-специално в основното и средното образование, както и в образованието в ранна детска възраст са много под средните за ЕС. · Бизнес среда: Основно предизвикателство е да се създаде по-благоприятен бизнес климат, включително за чуждестранните инвеститори, както и да се насърчат инвестициите в иновации. За предприятията ще е от полза и ако се подобрят данъчната администрация, производствата по несъстоятелност и принудителното изпълнение на договорите. Продължават да съществуват и недостатъци по отношение на обществените поръчки и независимостта, ефикасността и качеството на съдебната система. Енергийна интензивност и ресурсна ефективност: България е силно зависима от вноса на енергия. Налице са ограничена конкуренция между доставчиците на енергия, недостиг на интерконектори към съседните държави и незадоволително функциониращ енергиен пазар. Икономическата активност и конкурентоспособността страдат също и от високата енергийна интензивност, ниската енергийна ефективност и слабо развитата инфраструктура в областта на околната среда. 1. Въведение През май 2013 г. Комисията предложи набор от специфични за България препоръки (СДП) в областта на икономическата политика и структурната реформа. Въз основа на тези препоръки през юли 2013 г. Съветът на Европейския съюз прие седем СДП под формата на препоръка на Съвета. Тези СДП се отнасяха до данъчното облагане, политиките при пенсиониране, пазара на труда, образованието, бизнес средата и някои аспекти на националната администрация. В настоящия работен документ на службите на Комисията (РДСК) се оценява степента на изпълнение на тези препоръки в България. В РДСК се оценяват мерките на политиката с оглед на констатациите в извършения от Комисията Годишен обзор на растежа за 2014 г. (ГОР)[1] и на третия годишен Доклад за механизма за предупреждение (ДМП)[2], които бяха публикувани през ноември 2013 г. В обзора се излагат предложенията на Комисията за постигане на необходимото общо разбиране относно приоритетите за действие на национално равнище и на равнище на ЕС през 2014 г. В него се определят пет приоритета, по които държавите членки да се ръководят за постигането на обновен растеж: провеждане на диференцирана бюджетна консолидация, която благоприятства растежа; възстановяване на нормалното кредитиране на икономиката; стимулиране на растежа и конкурентоспособността за днешния и утрешния ден; борба с безработицата и социалните последици от кризата; и модернизиране на публичната администрация. ДМП изпълнява функцията на първоначален преглед, който има за цел да установи дали в държавите членки съществуват макроикономически дисбаланси или дали има риск от възникване на такива. В ДМП бяха отчетени положителни признаци, че макроикономическите дисбаланси в Европа са в процес на коригиране. За да се гарантира, че дисбалансите са премахнати по цялостен и устойчив начин, България и 15 други държави членки бяха избрани да преминат процедура за преглед на динамиката в натрупването и коригирането на дисбалансите. Тези задълбочени прегледи бяха публикувани на 5 март 2014 г. заедно със Съобщение на Комисията.[3] В контекста на препоръките на Съвета от 2013 г., ГОР, ДМП и задълбочения преглед, на 17 април 2014 г. България представи Национална програма за реформи (НПР) и Конвергентна програма. В тези програми се предоставя подробна информация за напредъка, постигнат от юли 2013 г., и за плановете на правителството. Информацията, която се съдържа в тези програми, представлява основата за оценката, направена в настоящия работен документ. Представените програми преминаха през процес на консултации с Народното събрание и социалните партньори. Заинтересованите страни, както и широката общественост бяха поканени да направят предложения, които да бъдат разгледани от правителството. 2. Икономическа ситуация и перспективи Икономическа ситуация През 2013 г. и началото на 2014 г. темповете на възстановяване на икономиката в България бяха все още ниски, като през последните тримесечия се забелязва ускоряване. Икономическият растеж бе формиран въз основа на нетния износ и по-високите публични разходи през 2013 г., докато разходите на домакинствата останаха ниски. През 2013 г. годишният ръст достигна 0,9 %, а икономиката продължава да функционира доста под потенциала си. Въпреки това инфлацията намаля рязко през 2013 г. и първите месеци на 2014 г. вследствие на намаляващите цени на вноса, на понижаването на административно определяните цени на енергията и на добрата реколта, която доведе до по-ниски цени на хранителните стоки. След четири поредни години на понижаване на заетостта и нарастване на безработицата през втората половина на 2013 г. се появиха първите признаци на стабилизация. Основен фактор за това е традиционно нестабилният селскостопански сектор, облагодетелстван от добрата реколта през 2013 г. Докато заетостта в секторите на услугите изглежда също се стабилизира, закриването на работни места в строителството и промишлеността продължи с бързи темпове и през 2013 г. Безработицата нарасна до почти 13 % от работната сила през 2013 г., достигайки своя връх от 13,1 % през март 2014 г. Пред значителни трудности на пазара на труда са изправени най-вече младите, нискоквалифицираните и възрастните хора. Икономически перспективи Според прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. се предвижда слабо възстановяване на растежа на БВП през 2014—2015 г. С превръщането на вътрешното търсене в основен фактор за растежа наред с износа се очаква икономическият растеж да достигне до 1,7 % през 2014 г. и до 2,0 % през 2015 г., оставайки обаче под потенциалното си равнище през прогнозния период. Предвижда се потреблението на домакинствата да се повиши през периода 2014—2015 г., успоредно с постепенното подобрение на положението на пазара на труда и укрепването на доверието на потребителите. Инвестициите ще бъдат подкрепени от сравнително силния финансов сектор, който съумя да стабилизира извънбюджетното кредитиране през годините на кризата. В периода 2014—2015 г. се предвижда и износът да остане относително висок, подкрепян от очакваното икономическо възстановяване в ЕС. Въпреки това възстановяването на вътрешното търсене също така би увеличило вноса, което на свой ред ще доведе до отрицателен нетен износ и слабо намаляване на растежа. Според прогнозите възстановяването на пазара на труда ще стане постепенно поради съществените несъответствия, натрупани на този пазар по време на дълго продължилата криза. Очаква се равнището на безработицата постепенно да намалее до около 12 % през 2015 г. Смята се, че очакваното умерено увеличение на икономическата активност ще доведе до слабо повишаване на инфлацията през 2015 г. до около 1,2 % спрямо -0,8 % през 2014 г. За периода 2014—2015 г. икономическият сценарий, на който се основават Националната програма за реформи и Конвергентната програма, е оптимистичен. В него се предвижда растеж на реалния БВП от 2,1 % през 2014 г. и 2,6 % през 2015 г., което е с около съответно 0,4 п.п. и 0,6 п.п. над стойностите, заложени в прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. В програмите не е включена оценката на макроикономическото въздействие на структурните реформи. 3. Предизвикателства и оценка на планираните политики 3.1. Бюджетна и данъчна политика Бюджетно развитие и динамика на дълга Главната цел на средносрочната бюджетна стратегия от Конвергентната програма за 2014 г. е от 2015 г. да започне постепенна фискална консолидация с оглед до 2016 г. да бъде постиганата средносрочната бюджетна цел (СБЦ). В сравнение с предходната година в новата програма е заложена по-ниска СБЦ. Докато през 2013 г. СБЦ беше -0,5 % от БВП, в новата програма тя е -1 % от БВП, считано от 2014 г., оставайки по-амбициозна от изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Съгласно прогнозите от предишната програма за 2013 г. СБЦ трябваше да достигне -0,5 % от БВП до 2017 г., но в новата програма е заложено СБЦ да достигне -1 % от БВП до 2016 г. В сравнение с предходната година и с целта, заложена в предишната Конвергентна програма, през 2013 г. бе отчетено отслабване на бюджетната позиция. Номиналният дефицит по консолидирания държавен бюджет нарасна от 0,8 % от БВП през 2012 г. до 1,5 % през 2013 г., което е малко над целта от 1,3 % от БВП, установена в предходната програма. В голяма степен това се дължи на по-ниските от очакваното приходи (най-вече от ДДС и от данъка върху доходите на физическите лица) и на нарасналите дискреционни социални разходи, след като новото правителство встъпи в длъжност през лятото на 2013 г. Все пак в сравнение с преразгледаните бюджетни цели (дефицит от 2 % от БВП), оповестени през август 2013 г. от новото правителство, бюджетният резултат през 2013 г. се оказа по-добър от очакваното, което се дължи преди всичко на по-ниските от заложеното разходи за инвестиции. В Конвергентната програма се предвижда през 2014 г. номиналният бюджетен дефицит да нарасне допълнително до 1,8 % от БВП. Това влошаване в сравнение с целевия дефицит от 1,3 % от БВП за 2014 г., предвиден в миналогодишната програма, отразява по-високите разходи, обявени през август 2013 г. и в бюджета за 2014 г. Очаква се дефицитът да се влоши в сравнение с предходната година вследствие на допълнително увеличение на разходите (най-вече разходи за инвестиции и социални разходи). В структурно изражение това предполага също повтаряне на мерките за фискално стимулиране през 2014 г. (с 0,3 п.п.) според преизчисления структурен дефицит от програмата[4]. В прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. е предвидено малко по-ниско бюджетно салдо от 1,9 % от БВП през 2014 г. Разликата произтича от това, че Комисията очаква значително по-нисък ръст на приходите от ДДС и данъка върху доходите на физическите лица през 2014 г. в сравнение с Министерството на финансите. В същото време обаче Комисията прогнозира по-нисък ръст на разходите за инвестиции (които през последните години са обикновено по-ниски от официално планираните) и следователно разликата по отношение на съвкупния бюджетен дефицит е малка. В структурно изражение според прогнозата на Комисията дефицитът ще се увеличи с 0,4 п.п. през 2014 г., което леко надхвърля преизчислените данни от програмата. Както в предходната програма, така и в последната Конвергентна програма средносрочните бюджетни цели бяха занижени. Наред с по-ниската СБЦ в новата програма също така са заложени и малко по-високи номинални дефицити в средносрочен план. Очаква се номиналният дефицит да намалява постепенно от 1,8 % от БВП през 2014 г. до 1,5 % от БВП през 2015 г. и до 0,9 % до края на програмния период през 2017 г. Тази преразгледана фискална перспектива се обяснява с намерението на правителството да стимулира икономическия растеж чрез фискални мерки, по-специално чрез увеличаване на разходите за инвестиции, а също и с помощта на социални програми и програми, насочени към пазара на труда. Очаква се преизчисленият структурен дефицит да нарасне с 0,3 % от БВП през 2014 г. (от 1 % от БВП през 2013 г. до 1,3 % от БВП през 2014 г.) и да намалее с 0,3 % от БВП през 2015 г. (до 1,0 % от БВП през 2015 г.). Първичното салдо (нето от плащания на лихви) ще достигне нулева стойност до 2017 г. Очакваната постепенна средносрочна бюджетна консолидация ще бъде постигната най-вече чрез ограничаване на разходите, като се предвижда между 2013—2017 г. съотношението на разходите към БВП да намалее с 2,5 п.п., а съотношението на приходите към БВП — 2 п.п. Тези тенденции са сходни на представените в предишната Конвергентна програма. Планира се данъчните приходи към БВП да се увеличат през периода с оглед на очакванията за икономически растеж, основан на потреблението и свързаните с това по-високи данъчни приходи, и намеренията на правителството за ограничаване на данъчните измами. Усвояването на средствата от фондовете на ЕС обаче се очаква да бъде значително по-слабо през първите години на новия седемгодишен бюджетен период на ЕС. Това означава по-ниски приходи и разходи в сравнение с периода 2013—2014 г., когато бяха отчетени върхови резултати в усвояването на фондовете на ЕС. Също така при планираните разходи се очаква разходите за заплати в бюджетния сектор и за социално подпомагане да нарастват в средносрочен план по-бавно от БВП (вж. приложението: таблица 3). Тези бюджетни прогнози са подкрепени с мерки, представени подробно за 2014 г. и отчасти за 2015 г. (вж. каре 1). За периода 2016—2017 г. бюджетната корекция представлява прогноза, която се основава на допускането, че политиката ще остане непроменена. В програмата не са планирани значителни еднократни или други временни мерки. Каре 1. Основни мерки В настоящото каре е представен преглед на всички дискреционни мерки със значително отражение върху бюджета, както и на макроструктурните мерки, посочени в Конвергентната програма/Националната програма за реформи. Основните данъчни ставки остават непроменени, но някои специфични законодателни промени ще имат като цяло слабо въздействие върху приходите през 2014 г. и 2015 г. (вж. таблицата по-долу). В допълнение обаче програмата предвижда значителен скок на приходите от ДДС през 2014 г. и 2015 г. вследствие на различни мерки за борба с данъчните измами (обратно начисляване на ДДС, по-строг контрол върху стоките с висок фискален риск, подобрения в нормативната база и събирането на акцизи). В прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. не са заложени допълнителни приходи от тези мерки. Въпреки че тези мерки могат да се окажат ефективни и необходими, заложените в прогнозата на Комисията приходи са определени съгласно по-предпазлив подход. По отношение на разходите в бюджета за 2014 г. нарастват значително инвестициите и социалните разходи (включително за повишаване на пенсиите). Както вече бе отбелязано, в прогнозата на Комисията са заложени по-ниски разходи за инвестиции през годината, тъй като обикновено не всички предвидени в бюджета проекти биват изпълнени в съответствие с първоначалните планове. По-специално, Законът за бюджета за 2014 г. предвижда възможност за ограничаване на нелихвените разходи и държавните бюджетни трансфери (с ефект от около 0,3 % от БВП), в случай че някой от рисковете за бюджетното салдо се реализира. В програмата обаче не са посочени подробности за начина, по който това ще бъде осъществено на практика. Основни бюджетни мерки Приходи || Разходи 2014 г. · Мерки за подобряване на събираемостта на приходите[5] (0,8 % от БВП) · Законодателни промени в отчитането на корпоративния подоходен данък (0,1 % от БВП) · Такса за производството на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия (0,2 % от БВП) || · Програма за публични инвестиции (0,6 % от БВП) · Различни промени за увеличаване на пенсионните надбавки (0,3 % от БВП) · Инвестиции в енергийния сектор (0,2 % от БВП) · Образователни програми (0,1 % от БВП) · Социални надбавки (0,1 % от БВП) · Ограничаване на текущите разходи и държавните бюджетни трансфери при застрашаване на фискалните цели (-0,3 % от БВП) 2015 г. · Данъчни облекчения върху минималната работна заплата (-0,2 % от БВП) · Увеличаване на акцизите върху тютюневите изделия, но намаляване на акцизите върху селскостопанските горива (с нетен ефект от 0,05 % от БВП) · Мерки за подобряване на събираемостта на приходите[6] (0,8 % от БВП) || · Не са обявени конкретни мерки по отношение на разходите Бележка: В таблицата е посочено въздействието върху бюджета, докладвано в програмата, т.е. от националните органи. Положителният знак означава, че приходите/разходите се увеличават вследствие на съответната мярка. Оценени спрямо предвидения дефицит в прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г., прогнозите за дефицита в програмата изглеждат като цяло реалистични за 2014 г. и умерено оптимистични за 2015 г. Съществуват обаче няколко рискови фактора. Както за 2014 г., така и за 2015 г. макроикономическият сценарий от програмата е до известна степен по-оптимистичен от заложения в прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. За тези години в програмата е предвиден малко по-бърз растеж на БВП и значително по-висока инфлация. Освен това между двете прогнози съществуват големи различия по отношение на някои данъчни и разходни позиции. Програмата предполага много висока еластичност на събираемостта на ДДС и данъка върху доходите на физическите лица спрямо разширяването на тяхната данъчна основа. За разлика от прогнозата на Комисията заложеният в програмата сценарий допуска, че мерките за подобряване на събираемостта на данъците биха довели до съществено нарастване на приходите. В резултат на това програмата предвижда значително по-висок ръст на ДДС и на данъка върху доходите, най-вече през 2014 г. и донякъде през 2015 г. При все това отклоненията между двете прогнози по отношение на предвижданията за дефицита са значително по-малки отколкото по отношение на прогнозираните приходи, тъй като в програмата също така са заложени значително по-високи разходи за инвестиции през 2014 г. и 2015 г. През последните години публичните инвестиции бяха много по-ниски от първоначално планираните в рамките на бюджетната процедура. Другите приходни и разходни позиции в двете прогнози са като цяло съвместими. Както бе посочено в посветения на България раздел в прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г., Комисията счита, че съществува риск възстановяването на частното потребление да е по-слабо от очакваното съгласно базовия макроикономически сценарий с оглед на бавното възстановяване на заетостта. Също така съществува специфичен за страната риск, свързан със зависимостта на България от доставките на газ от Русия. Тези рискови фактори са приложими и по отношение на макроикономическия сценарий от програмата. Изложените по-горе рискови фактори се компенсират донякъде от факта, че властите доказаха своята ефективност при постигането и дори преизпълнението на своите фискални цели в миналото. Освен това понастоящем номиналният и структурният бюджетен дефицит вече приближават горните граници, определени от националните бюджетни правила[7], което би следвало да представлява допълнителна пречка пред бъдещите отклонения от представените в програмата планове. Каре 2. Показателите на България в контекста на Пакта за стабилност и растеж По отношение на България се прилагат предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж, като през 2013 г. страната бе изпълнила своята средносрочна бюджетна цел. Очаква се обаче през 2014—2015 г. тя да се отклони от своята средносрочна цел. Поради това страната следва да запази стабилна бюджетна позиция, гарантираща спазването на средносрочната бюджетна цел. Измерено спрямо преизчисленото структурно салдо и при отчитане на т.нар. „инвестиционна клауза“, през 2013 г. България отговаряше на изискванията на Пакта. Т.нар. „инвестиционна клауза“ дава възможност за временно отклонение от СБЦ с 0,6 п.п. през 2013 г. и с 0,1 п.п. през 2014 г. Също така България преизпълни фискалните си цели през 2012 г. и поради това нарастването на структурния дефицит до 1 % от БВП през 2013 г. е в съответствие с Пакта и с препоръките на Съвета от 10 юли 2013 г. Програмата предвижда отклонение от СБЦ през 2014 г. В програмата се предвижда по-нататъшно увеличение на структурния (преизчислен) дефицит с 0,3 п.п. през 2014 г. до 1,3 % от БВП, което надхвърля отклонението от 0,1 п.п., разрешено съгласно „инвестиционната клауза“. През 2015 г. се очаква преизчисленият структурен дефицит да намалее до 1 % от БВП в съответствие със СБЦ. В прогнозата на Комисията е предвиден малко по-голям структурен дефицит (допълнителни 0,2 % от БВП ) през 2014—2015 г., което свидетелства за съществуването на рискове пред изпълнението на фискалните цели, заложени в програмата. Според информацията, представена в програмата, темпът на нарастване на държавните разходи след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите няма да надвишава съответните целеви средносрочни показатели за разходите през 2014—2015 г., които се оценяват на 1,8—2,1 %. Следователно бюджетните планове са в съответствие с изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Въпреки това, ако бъдат взети под внимание данните от прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. и рисковете за бюджетните прогнози, произтичащи от макроикономическия сценарий, съществува опасност от отклонение от СБЦ за 2014 г. и 2015 г. През 2013 г. България отчете второто най-ниско съотношение дълг/БВП сред държавите — членки на Европейския съюз, като брутният държавен дълг бе 18,9 % от БВП, значително под определената в Договора референтна стойност от 60 %. В програмата се предвижда през 2016 г. държавният дълг да достигне своя връх от 23,3 % от БВП, след което да се понижи под 20,6 % от БВП през 2017 г. Базисната динамика на дълга отразява положителното въздействие на постепенното подобрение на първичното салдо и повишаването на растежа на номиналния БВП. През програмния период прогнозното съотношение на дълга леко се колебае от година на година, което отразява планираните операции по изплащане и рефинансиране на големи емисии облигации през някои години (по-специално на единична голяма емисия облигации, чийто падеж настъпва в началото на 2015 г.). Съдържащите се в програмата прогнози за съотношението дълг/БВП изглеждат реалистични, като се имат предвид прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. и най-новата налична информация. Тъй като съотношението дълг/БВП е под референтното равнище, целевият показател за намаляване на дълга не е приложим. Бюджетна рамка България продължи усилията за укрепване на бюджетната си рамка през 2013 г., макар и с известно закъснение в практическото прилагане. Започнатите реформи в областта на числово изразените бюджетни правила и средносрочното бюджетно планиране продължиха, но с известни закъснения в сроковете. За да бъде спазена Директива 2011/85/ЕС относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки и в подготовка на изпълнението на Фискалния пакт[8], през януари 2013 г. бе приет нов Закон за публичните финанси, който влезе в сила по план през януари 2014 г. В сравнение с първоначалните планове през 2013 г. бяха отложени някои вторични законодателни актове в областта (по-специално по отношение на „фискалния съвет“ и „корекционния механизъм“), но като цяло изглежда, че процесът върви в правилната посока. По-конкретно, в Закона за публичните финанси също се изискваше до средата на 2013 г. правителството да представи пред Народното събрание предложение за създаване на независим орган — т.нар. фискален съвет, сред чиито задачи да бъде контролът на националните числово изразени бюджетни правила. Създаването на такава институция бе вече посочено в препоръките за България от 2013 г. Законодателният акт за създаването на фискалния съвет се обсъжда понастоящем от Народното събрание, като институцията ще бъде фактически създадена след приемането на закона. Остава да се види в каква степен новата институция ще се ползва на практика от функционална независимост и ще разполага с необходимите ресурси, за да изпълнява ефективно своите задачи. Дългосрочна устойчивост Въпреки ясно изразените демографски предизвикателства устойчивостта на публичните финанси на България изглежда не е застрашена от сериозни рискове. Държавният дълг (18,9 % от БВП през 2013 г., като се очаква да нарасне до 22,7 % през 2015 г.) е значително под посочения в Договора таван (60 % от БВП), но се предвижда той да продължи да расте до 2030 г., оставайки обаче под референтната стойност. Цялостното прилагане на Конвергентната програма обаче би довело до постепенното намаляване на дълга до 2030 г. Средносрочната липса на устойчивост[9], демонстрираща необходимата до 2020 г. корекция за привеждане на съотношението на дълга до 60 % от БВП през 2030 г., възлиза на -1,2 % от БВП, което е свързано най-вече с настоящото ниско равнище на държавен дълг. В дългосрочен план България изглежда е изправена пред средно големи рискове за фискалната устойчивост, произтичащи най-вече от планираните разходи, свързани със застаряването на населението, с дългосрочен ефект от 2,6 п.п. от БВП основно вследствие на пенсионните и здравните елементи. Дългосрочната липса на устойчивост[10], демонстрираща необходимата корекция, за да се гарантира, че съотношението на дълга към БВП не следва тенденция към постоянно нарастване, възлиза на 3,4 % от БВП. Рисковете биха били по-ниски, ако първичното структурно салдо достигне отново наблюдаваните в миналото по-високи стойности, например средните стойности за периода 2004—2013 г. Поради това е целесъобразно България да ограничи допълнително растежа на разходите, свързани със застаряването на населението[11], което би допринесло за устойчивостта на публичните финанси в средносрочен и дългосрочен план. Населението на България е едно от най-бързо застаряващите в ЕС и това ще окаже отрицателно въздействие както върху пазара на труда, така и върху потенциала за растеж на икономиката. Въпреки това все още липсват адекватни политически мерки за противодействие на намаляването на населението в трудоспособна възраст чрез насърчаване на предлагането на работна ръка. Основните предизвикателства са свързани с удължаване на трудовия стаж и с приобщаване на лицата, останали извън пазара на труда. Равнището на заетост е особено ниско сред ромите, възрастните хора (особено жените) и младежите. Големият дял на работещите, които се пенсионират чрез схеми за ранно пенсиониране и пенсии за инвалидност, неприобщаващият пазар на труда и широко разпространената нерегламентирана заетост създават предпоставки за непълен трудов стаж, което на свой ред заплашва устойчивостта на цялата пенсионна система. Тези фактори намират отражение и в като цяло недостатъчните по размер пенсионни доходи и във високото равнище на бедност сред хората в напреднала възраст. България не е постигнала напредък във връзка със СДП относно пенсионната реформа и участието на пазара на труда. Като замрази увеличаването на пенсионната възраст през 2013 г.[12], новото правителство забави значително предходната пенсионна реформа. В допълнение повторното въвеждане на правилото за частично индексиране на пенсиите („швейцарско правило“) поражда опасения относно дългосрочната устойчивост на държавната пенсионна система. Освен това вместо постепенно да премахва възможностите за ранно пенсиониране, България въведе отново специални схеми за ранно пенсиониране. България не е постигнала никакъв напредък по отношение на уеднаквяването на пенсионната възраст за мъжете и жените и прилагането на активни политики по заетостта, които да позволяват на по-възрастните работещи да останат по-дълго на пазара на труда. Изравняването на пенсионната възраст за мъжете и жените и увеличаването на годините трудов стаж биха допринесли за съкращаване на разликата от 33 % в равнището на пенсиите на двата пола и намаляване на много високото равнище на жените (62,8 %) и мъжете (53,6 %) над 65 години, които са изложени на риск от бедност и социално изключване.[13] Също така не бе постигнат напредък при въвеждането на по-строги критерии и механизми за контрол при отпускането на пенсии за инвалидност, така че да се ограничат ефективно злоупотребите. Данъчна система България е изправена пред предизвикателства, свързани с подобряване на спазването на данъчното законодателство и качеството на данъчната администрация с оглед постигане на по-висока събираемост на приходите и по-добра бизнес среда. В общи линии структурата на данъците в България е ориентирана към насърчаване на икономическия растеж, с ниска данъчна тежест върху трудовите доходи и капитала в съчетание с относително високо данъчно облагане на потреблението. Като цяло през 2012 г. в България бе отчетено второто най-ниско съотношение между данъци и БВП в ЕС. Въпреки че България е на второ място в ЕС по приходи от данъци върху енергията, имплицитната данъчна ставка върху енергията показва, че тези високи приходи идват от високата енергийна интензивност на икономиката, а не от високи ставки на акцизите върху енергийните продукти, които всъщност са под средните. Приходите от текущи данъци върху жилищните имоти са под средните за ЕС. Наличните оценки[14] свидетелстват за значителна по мащаб сива икономика, като това се потвърждава от данните за недекларирания труд. Разходите за събиране на приходите са над средното равнище за ЕС, а разходите за спазване на изискванията при плащането на данъци са високи.[15] България е постигнала ограничен напредък по отношение на мерките, предприети в отговор на препоръката от 2013 г. за въвеждане на цялостна данъчна стратегия за укрепване на всички аспекти на данъчното законодателство. През последните години няколко правителства приложиха последователно редица мерки с оглед намаляване на административната тежест и ограничаване на укриването на данъци и данъчните измами, а други бяха предвидени за 2014 г. Тук спадат: увеличаване на праговете за тримесечните авансови плащания на корпоративния данък и на подоходния данък за по-малките дружества (2013 г.); засилване на контрола върху движението на неакцизни стоки с висок фискален риск и въвеждане на облекчен режим на т.нар. „касова отчетност“ за ДДС за по-малки стопански субекти; въвеждане на нови електронни услуги за данъкоплатците; разширяване на обхвата на обратното начисляване за повече сектори, изложени на риск от измами; въвеждане на задължителни връзки между автоматичните машини за продажба на стоки и информационните системи на данъчната агенция. Въпреки това ограничителните условия[16], свързани с наскоро въведеното възстановяване на данъка върху доходите на физическите лица с най-ниски доходи, биха могли да повишат риска от непълно деклариране на трудовите доходи. През 2014 г. бяха облекчени някои от правилата за контрол на данъчните складове за акцизни стоки, но предстои да се види въздействието от това върху административната тежест за предприятията и спазването на данъчното законодателство. Въпреки предприетите мерки България все още не разполага с напълно развита стратегия за спазване на данъчното законодателство, която да включва оценки на пропуските в данъчното облагане, анализ на основните причини, оценка на въздействието на вече въведените мерки на политиката и на тези, които предстои да бъдат въведени. Наличието на цялостна стратегия за спазване на данъчното законодателство би довело до координиран подход за управление на риска и би позволило сътрудничество между данъчните, митническите[17] и правоприлагащите органи. 3.2. Финансов сектор Макрофинансовата стабилност изглежда незасегната. Доминираният от банките финансов сектор на България остава като цяло стабилен, а равнището на капиталовите буфери е високо. В края на 2013 г. общата капиталова адекватност бе 16,9 % в сравнение с 16,7 % в края на 2012 г. Съотношението на базовия капитал от първи ред[18] възлизаше на 15,6 % през декември 2013 г. спрямо 15,2 % отпреди една година. Двата показателя остават над средните стойности за ЕС и са по-високи от регулаторните изисквания. Средното качество на кредитния портфейл остана в общи линии непроменено, като в края на 2013 г. необслужваните заеми съставляваха 16,9 % от брутния размер на заемите. Високият дял на необслужваните заеми обаче не крие рискове за финансовия сектор поради задоволителното равнище на провизиите. От друга страна, разходите по заделянето на провизии продължиха да ограничават рентабилността, като възвръщаемостта на активите остана без промяна на равнище от 0,7 %. Придобиването на две чуждестранни банки от местни юридически лица доведе до допълнително увеличаване на системното значение на последните. Кредитирането продължи да бъде в застой. Ръстът на отпуснатите заеми намаля още повече през втората половина на 2013 г. в сравнение с предходните години. Очаква се той да се ускори през 2014 г. с оглед на все още силно задлъжнелия нефинансов корпоративен сектор. В същото време ликвидността в системата остава висока в резултат най-вече на нарастването на вътрешните депозити. Общата картина разкрива различия между отделните икономически сектори. Ориентираните към износ дружества могат да получават относително лесно заеми, докато МСП срещат трудности, в т.ч. голям процент на отказани заеми. Алтернативите на банковите заеми за микрофинансиране не са недостатъчно развити и ограничават достъпа на МСП до финансиране. Някои инициативи, включително финансираните от ЕС по програма JEREMIE продукти на пазара за стартов и рисков капитал, оказват безспорно положително въздействие за подобряване на достъпа на МСП до кредитиране. 3.3. Политика на трудовия пазар[19], образователна и социална политика През последните години неоптимално функциониращият пазар на труда намалява способността на икономиката да се приспособява и ограничава потенциала ѝ за растеж. България е изправена пред предизвикателства, свързани с висока безработица и цялостна слабост на пазара на труда, която се характеризира със структурна безработица, несъответствия между търсенето и предлагането на работна ръка (в качествено и количествено изражение) и поляризация на пазара на труда. Това от своя страна възпрепятства пригодността за заетост и реинтеграцията на пазара на труда. Значителна част от безработните не са обхванати от стандартните предпазни механизми (обезщетения за безработица и социално подпомагане), а по-скоро разчитат на помощ от семейството или на нерегламентирана заетост. Брутните доходи на домакинствата са се увеличили леко от 2008 г. насам и относителната бедност сред хората в трудоспособна възраст е ограничена. В България равнището на неравенствата е все още високо (с 1 п.п. над средно за ЕС), а делът на лицата, живеещи при сериозни материални лишения, остава най-висок в ЕС през 2012 г. Лошо образованата работна ръка, концентрирана в някои региони, допринася за ниската производителност на труда, а структурните пречки в редица области — като например несъответствието между търсената и предлаганата квалификация особено по отношение на новите технологии, както и продължаващото намаляване на населението в трудоспособна възраст — влошават допълнително перспективите за дългосрочен устойчив растеж. Делът на преждевременно напусналите училище представлява проблем най-вече сред ромите — според проучване на FRA 85 % спрямо 32 % за останалата част от населението. [20] През 2013 г. към България бяха отправени СДП по отношение на безработицата, образованието, пенсионната реформа и социалното изключване. Властите бяха настойчиво приканени да се справят с високите равнища на безработицата сред младите хора, като разширят обхвата и повишат ефективността на активните политики по заетостта (АПЗ) чрез подобряване на стимулите за работа и чрез укрепване на Агенцията по заетостта, така че да предоставя по-качествени услуги. Освен това властите бяха приканени да подобрят достъпността и ефективността на социалните трансфери, да преразгледат въздействието върху заетостта на минималните социалноосигурителни прагове, да увеличат приноса на образователната система към формирането на човешки капитал на всички равнища, както и да адаптират пенсионната система, за да се увеличи участието на възрастните хора на пазара на труда. Въпреки че въведе няколко субсидирани програми за заетост на по-възрастните работещи, изготви национален план за създаване на работни места за младите хора и създаде допълнителни възможности за стажове, България като цяло постигна ограничен напредък в тези области. Пазар на труда Повишаването на ефикасността и ефективността на активните политики по заетостта продължават да представляват предизвикателство за България. Ограниченият обхват и слабата ефективност на активните политики по заетостта намират отражение в ниската степен на участие в мерките за учене през целия живот (1,7 % от населението в сравнение с 10,4 % за ЕС—28 през 2013 г.[21]), малък дял на безработните, намиращи трудова заетост, и сравнително висок дял на дългосрочно безработните (57,4 % от всички безработни през 2013 г.) [22]. През 2013 г. беше приета стратегия за учене през целия живот с цел постигане на 7-процентно участие сред пълнолетното население до 2020 г. АПЗ не са достатъчно добре насочени към безработните, които най-силно се нуждаят от активиране, и онези с най-голяма вероятност да бъдат наети на работа. През 2013 г. стартира оценка на нетното въздействие на ефикасността и ефективността на активните програми и мерки, както и на цялостния ефект от АПЗ, която все още не е приключила. Вследствие на това България е постигнала ограничен напредък в укрепването на активните политики по заетостта, най-вече по отношение на финансираните на национално равнище схеми за заетост. България е постигнала ограничен напредък в допълнителното укрепване на капацитета на Агенцията по заетостта с цел тя да предоставя ефикасни консултации на търсещите работа. В актуализираната стратегия по заетостта[23]се отдава приоритет на активирането на безработните лица от групите в неравностойно положение чрез обучение и назначаването на администратори и трудови психолози в бюрата по труда. Освен това основните цели на политиката в областта на заетостта е да се подобри качеството на предоставяните услуги и да се повиши капацитетът на Агенцията по заетостта. Все още обаче не може да бъде установен осезаем напредък в тази област. Необходимо е да бъде допълнително укрепен процесът на разширяване и диверсифициране на активните политики с цел повишаване на способността им да откриват работници с подходящ профил. Липсва система за следене на резултатите, която да съпоставя ефективността на регионалните клонове и обхвата на услугите. Особено проблематично е ангажирането (и достигането) на т.нар. група NEET — (млади хора на възраст между 18 и 24 години, които нито работят, нито учат или се обучават), както и на ромите. Делът на NEET в България (21,6 %) надхвърля значително средното за ЕС ниво (13 %). В България е отчетен най-високият дял на NEET, с които службите по заетостта не са успели да осъществят контакт. Делът на неактивните младежи (14,3 %) е почти два пъти по-висок от средния за ЕС—28 (6,1 %)[24]. Младежката безработица, както и делът на преждевременно напусналите училище са малко над средното за ЕС равнище. България предприе първи стъпки за прилагане на препоръката за създаване на Гаранции за младежта. Тези гаранции биват постепенно прилагани от 2014 г., като тяхното финансиране е предвидено до 2020 г. Понастоящем тази инициатива акцентира най-вече върху проблема, свързан с преждевременното напускане на училище. Капацитетът за установяване и задоволяване на нуждите от умения остава недоразвит. Инструментите за наблюдение на пазара на труда не са достатъчно развити, за да отчетат незаетите работни места, въпреки че неотдавна на секторно равнище бяха създадени структури за подобряване на търсенето на умения. Системата за прогнозиране на нуждите от умения все още не функционира. Необходимите в краткосрочен план умения ще се определят въз основа на данни, получени от проучвания сред работодателите. Средносрочните и дългосрочните прогнози на търсенето и предлагането на работна ръка ще се изготвят на базата на макроикономически прогностичен модел, разработен от консорциум от научни работници. Междувременно възможностите за вътрешнофирмено обучение набраха популярност сред бизнеса, особено в сектора на ИКТ. Действащото данъчно законодателство обаче не насърчава вътрешнофирменото обучение. България постигна ограничен напредък в подобряването на достъпа на ниско квалифицираната работна ръка до пазара на труда. През 2013 г. правителството извърши анализ на въздействието на минималните осигурителни прагове върху динамиката на безработицата в страната. В проучването беше достигнато до заключение, че основната причина за загубата на работни места се крие в значителното забавяне на икономическата активност и че минималните прагове не са оказали съществено въздействие върху равнището на заетост на нискоквалифицираните работници. По-голямата част от изгубените работни места в България са отчетени обаче в строителството и експортно ориентираните сектори — сектори, които не бяха добре обхванати от проучването. Счита се, че е необходим допълнителен анализ на микро ниво. През 2014 г. се подготвя второ аналогично проучване за 2014 г., като правителството все още не е посочило конкретни последствия за политиките си в отговор на тези проучвания. Освен това неотдавнашните увеличения на минималната работна заплата (с около 40 % спрямо 2011 г.) доведоха до повишаване на минималните социалноосигурителни прагове за неквалифицираните или нискоквалифицираните работници над средния темп на нарастване на праговете, което увеличи риска от прекомерно оскъпяване на труда на най-уязвимите групи на пазара на труда. Минималната работна заплата се определя от правителството след консултации със социалните партньори; липсват обаче ясни насоки за нейното прозрачно определяне, които да отчитат икономическите фактори и ситуацията на пазара на труда. Въпреки че минималната работна заплата има за цел материално да подпомогне ниско платените работници и работниците с ниска производителност, тя също така повишава цената на техния труд и ограничава възможностите им да намерят работа. Каре 3. Осигуряване на гаранции за младежта в България[25] Основните предизвикателства пред осигуряването на Гаранцията за младежта в България са: — недостатъчна насоченост върху възможности за „втори шанс” за образование за изключително високия брой на преждевременно напуснали училище; — необходимост от засилване на инициативите за двустранно обучение и чиракуване, в т.ч. гаранция, че тези възможности водят до устойчива интеграция на пазара на труда; — недостатъчно ангажиране на групата NEET и недостатъчни механизми за насърчаване на тяхната регистрация в бюрата по труда; — разширяване и диверсифициране на активните политики по заетостта с цел повишаване на способността им да откриват работници с подходящ профил, както и развиване на капацитет за установяване и задоволяване на нуждите от умения; — недостатъчни мерки, насочени конкретно към най-нискоквалифицираните работници, сред които попада голяма част от ромското население. Образование Предизвикателството, свързано с подобряване на цялостното качество и ефективност на училищната образователна система, остава на дневен ред. Въпреки напредъка в сравнение с резултатите от 2009 г., отбелязан в проучването на PISA от 2012 г., постиженията на учениците в България по четене и математика продължават да са най-слабите сред 28-те държави — членки на ЕС, а в областта на естествените науки България заема трето място в тази неблагоприятна класация.[26] България все още не е приела Закона за училищното образование, като след години на забавяне се очаква неговото приемане да бъде отново отложено за 2015 г. [27] Очаква се планираните законодателни промени да осигурят рамка за необходимите реформи, включително модернизиране на учебните програми и подобряване на обучението и стимулите за учителите. Качеството на професионалното образование и обучение (ПОО) остава незадоволително. Лошото качество на учебната среда, по-специално остарялата инфраструктура и ограничената практическа насоченост, водят до голям относителен дял на лицата, напускащи преждевременно училищата за ПОО.[28] Предизвикателствата включват пълно интегриране на ПОО в общата образователна структура, като по този начин се даде възможност за гъвкав преход между образователните подсектори и се гарантира съвместимостта със стратегиите в областта на преждевременното напускане на училище, висшето образование и ученето през целия живот. Увеличаването на предлагането на стажове и възможности за чиракуване с подкрепата на бизнес партньорите е от решаващо значение, най-вече за нововъзникващите бизнес сектори и професиите, изискващи по-ниско ниво на специализация. България не е постигнала напредък в реформирането на висшето образование. По-специално, все още липсват мерки за осигуряване на съответствие между резултатите в образованието и нуждите на пазара на труда, както и за насърчаване на по-тясното сътрудничество между образованието, изследователската дейност и предприятията. Висшето образование продължава да е изправено пред предизвикателството да отговаря по-добре на потребностите на пазара на труда. През 2012 г. заетостта при младите висшисти бе едва 67,3 %. Ниските стандарти за сертифициране на качеството допринасят за лошите показатели на висшето образование. Разработена бе стратегия за висшето образование, която е в процес на обсъждане в Народното събрание. Предложенията включват преструктуриране на управлението на университетите чрез пряко включване на заинтересованите страни като предприятия и студенти, обединяване на съществуващи университети, както и възприемане на подход, основан на резултатите, за съгласуване на образователните програми и търсенето на работна ръка. Недостатъчен е напредъкът, постигнат по отношение на инвестициите в научноизследователския капацитет на университетите и професионалното развитие на академичния състав, като непосредствените предизвикателства са свързани с определянето на тези професии, чието търсене на пазара на труда ще расте. Подобряването на достъпа до приобщаващо образование за деца в неравностойно положение, по-специално от ромски произход, представлява предизвикателство. България постигна ограничен напредък в подобряването на достъпа до приобщаващо образование за деца в неравностойно положение, по-специално от ромски произход.[29] Делът на преждевременно напусналите училище остава по-висок в сравнение със страните от ЕС—10.[30] През октомври 2013 г. Министерски съвет прие стратегия за намаляване на броя на преждевременно напусналите училище. В системата на общото образование се провеждат понастоящем редица инициативи за подобряване на достъпа до приобщаващо образование за деца в неравностойно положение. Ключови стъпки в правилната посока представляват конкретно задължителното двугодишно предучилищно образование и широкият кръг от инициативи за намаляване на броя на децата, напускащи преждевременно училище. Особено важно е да бъдат продължени и разширени мерките, насочени към намаляване на дела на преждевременно напусналите училище, като се акцентира по-силно върху възможностите за „втори шанс” за образование, обучението на учителите и борбата със сегрегацията. Все още не са предприети подходящи мерки във връзка с пропуските, установени от Комисията[31] по отношение на сегрегацията в училищата, висшето образование и събирането на данни. Здравеопазване България се нуждае от цялостна реформа на здравеопазването. Тя постигна ограничен напредък в гарантирането на ефективен достъп до здравеопазване и подобряването на ценообразуването на здравните услуги чрез обвързване на финансирането на болниците с постигнатите резултати и развиване на възможностите за извънболнично лечение. Показателите за здравния статус остават на незадоволително равнище в сравнение с другите държави — членки на ЕС, което демонстрира по-големите нужди от здравеопазване и от дългосрочни грижи и следователно потенциално по-високите бъдещи разходи. Въпреки че Националната здравна стратегия за 2014—2020 г., представена от българското правителство през 2013 г., е стъпка в правилната посока, в нея липсват данни за конкретните инфраструктурни инвестиции, подходяща система за наблюдение и преразглеждане, както и ясен срок за нейното прилагане. Насоките на действие не са напълно дефинирани, а процесът на бюджетиране трябва да бъде оптимизиран. В процес на подготовка е стратегия за спешната помощ. Основните предизвикателства пред българската система на здравеопазване продължават да са установените през 2013 г.: липса на прозрачност във финансирането на болниците, ограничен достъп за някои социални групи и региони до здравни услуги и непропорционално високото равнище на преките плащания от страна на пациентите, като сериозен проблем представляват нерегламентираните разплащания.[32] Системата на здравеопазване не се ангажира с решаването на проблема, свързан с осигуряването на справедлив достъп до здравно обслужване и оптимизиране на болничната мрежа. Липсата на административен капацитет в сектора на здравеопазването ограничава потенциала за изготвяне на подходящи стратегии и за изпълнение на програми и висококачествени проекти, което пречи на усвояването на средства от ЕС. Социална политика България е изправена пред сериозни предизвикателства по отношение на бедността и социалното изключване. Българските граждани са изложени на най-голям риск от бедност или социално изключване в ЕС (49,3 % през 2012 г., което е почти два пъти повече от средното за ЕС). Особено тревога будят високият процент на изложените на риск от бедност роми[33], както и високите равнища на бедност и социално изключване при децата[34] (52,3 % през 2012 г.) и лицата на възраст над 65 години (59,1 % през 2012 г.). Високите и увеличаващи се равнища на лишенията, на които са изложени децата, могат да бъдат свързани с твърде ограниченото използване на услуги, свързани с образованието в ранна детска възраст (особено сред най-бедните), високия дял на лицата (предимно жени), работещи не по свое желание на непълно работно време, както и заложените в система за данъчно облагане и социални плащания демотивиращи фактори за търсене на работа, засягащи самотните родители и вторите работещи членове на домакинството с ниски доходи. Ключов фактор за намаляване на риска от бедност са трудовите доходи; безработните са изложени на най-голям риск от бедност. Обхватът и ефикасността на обезщетенията за безработица и социалното подпомагане са като цяло ограничени. Голям брой безработни не са обхванати от стандартните предпазни механизми (обезщетения за безработица и социално подпомагане) в България[35], а по-скоро разчитат на помощ от семейството или на нерегламентирана заетост. Твърде строгите и ограничаващи критерии намаляват обхвата, като до лицата, които не получават никакви помощи, трудно достигат и мерките за активиране. Не се наблюдава синхрон между агенциите, които предоставят обезщетения/социално подпомагане и услуги за приобщаване на пазара на труда на безработните и на неактивното население. Между различните служби липсва необходимата институционална координация и интеграция, а високото и нарастващо натоварване на персонала възпрепятства оказването на подкрепа на търсещите работа.[36] Нивото на общия минимален доход е много ниско и не съответства на повишилия се праг на бедността. [37] Все още липсва интегриран подход към по-ефективна социална защита. България постигна известен напредък в посока осигуряване на изпълнението на националните стратегии за бедността. Ограничен напредък се наблюдава при подобряването на достъпността и ефикасността на социалните трансфери и услуги, по-специално за децата и възрастните хора. През 2013 г. правителството предприе конкретни стъпки в тази посока: приемането на Национална стратегия за дългосрочна грижа от Министерски съвет на 7 януари 2014 г.;[38] продължаване на процеса на деинституционализация на децата в домове за настаняване с широката подкрепа на европейските структурни фондове; разширяването на месечните семейни помощи за деца и тяхното обвързване с редовното посещаване на училище (включително задължителното предучилищно образование) и с удостоверение за извършени задължителни имунизации; разширяване на обхвата на програмата за целеви помощи за отопление към конкретни рискови групи. Въпреки това трябва да бъдат положени още много усилия, включително предотвратяване на изоставянето на деца и насърчаване на качествени алтернативни социални грижи на местно равнище (например чрез квалифициран персонал). Изпълнението на Националната стратегия за интегриране на ромите от 2013 г. протича вяло, като липсва ангажимент за постигане на конкретни цели. България не постигна напредък в посока осигуряване на изпълнението на тази стратегия. Някои от планираните мерки в областта на образованието и заетостта понастоящем биват прилагани, но обхватът на ограничените на местно равнище граждански мерки трябва да бъде разширен, като бъдат интегрирани в цялостен и систематичен подход за приобщаване на ромските деца в качествено общо образование и за интеграция на ромите на пазара на труда. Успешното прилагане на стратегията зависи от възстановяването на конструктивния диалог с гражданското общество и осигуряването на приемственост в усилията на работната група на министерско равнище по използването на средства на ЕС за приобщаване на ромите. Каре 4. Заключения от задълбочения преглед на България от март 2014 г. Третият задълбочен преглед на България по процедурата при макроикономически дисбаланси бе публикуван на 5 март 2014 г.[39] В България продължават да са налице макроикономически дисбаланси, които трябва да бъдат следени и за които са необходими политически действия. В прегледа акцентът бе поставен върху задълбочения анализ на последните развития и очакваните бъдещите перспективи пред констатираните дисбаланси. Основните наблюдения са следните: • Устойчивото коригиране на текущата сметка спомогна за намаляване на потребностите на държавата от външно финансиране, но задлъжнялостта продължава да е висока. Корекцията в основни линии изглежда не е породена от икономическия цикъл, а от предизвикано от кризата намаляване на вноса, придружено от добри резултати при износа, за което свидетелства устойчивото увеличаване на дяловете от световния пазар. Задлъжнялостта обаче продължава да е висока. По-нататъшното преодоляване на тази слабост ще зависи от допълнителното подобряване на външната конкурентоспособност и добрите резултати при износа. • Корпоративната задлъжнялост продължава да бъде значителна и натискът за намаляването ѝ би могъл да ограничи растежа в някои сектори; въпреки това икономиката не изглежда изложена на съществени непосредствени рискове. От 2010 г. насам дългът на нефинансовите дружества намалява, но все още е голям като дял от БВП. В отговор на натиска за намаляване на задлъжнялостта дружествата увеличиха рентабилността и спестяванията, най-вече чрез съкращаване на разходите, включително съкращаване на работни места. Все пак предвид факта, че по-голямата част от задълженията на нефинансовите дружества са под формата на вътрешнофирмени заеми, потенциалният риск от въздействие върху финансовия и публичния сектор изглежда ограничен, както вече бе подчертано във втория задълбочен преглед за България. • Неоптимално функциониращият пазар на труда намалява способността на икономиката да се приспособява и ограничава потенциала ѝ за растеж. По време на кризата свиването на заетостта бе по-рязко от свиването на БВП. От 2008 г. насам безработицата се е увеличила над два пъти, достигайки 13 % през 2013 г.; драстично е нараснал броят на безработните младежи и дълготрайно безработните. • Активните мерки на пазара на труда не успяват да улеснят приспособяването; от своя страна, пропуските в образователната система възпрепятстват широкообхватното натрупване на човешки капитал, а определянето на минимални прагове на възнагражденията крие риск от прекомерно оскъпяване на труда на най-уязвимите групи на пазара на труда. Съкращаването на работни места засегна най-силно две групи — ниско квалифицираните и младите работници. До този момент активните мерки на пазара на труда, включително обучението, не успяха да приобщят отново дори по-опитните работници, допринасяйки за несъответствието между търсената и предлаганата квалификация и високото равнище на структурната безработица. Също така през последните години минималните възнаграждения под формата най-вече на минимална работна заплата и прагове за социални осигуровки значително нараснаха, което ограничава възможностите за намиране на работа, особено на ниско квалифицираната работна ръка. В задълбочения преглед се разглеждат и възможностите пред политиката да преодолее предизвикателствата, установени в анализа: i) подобряването на деловата среда ще спомогне за привличането на чуждестранни капитали и ще насърчи иновациите в производството и оттам — за запазване на конкурентоспособността и добрите резултати при износа на България; ii) осигуряването на по-ефективно и по-добро усвояване на средствата от ЕС ще подкрепи потенциалния растеж; iii) изглежда необходимо да се подобрят ефективността и ефикасността на активните мерки на пазара на труда; iv) приспособяването на пазара на труда ще бъде улеснено, ако не се допусне повишените минимални възнаграждения да възпрепятстват достъпа до него на ниско квалифицираната работна ръка; и v) за средносрочния и дългосрочния растеж би допринесъл напредък в областта на образованието и обучението с оглед посрещане на предизвикателството за намаляване на несъответствието между търсената и предлаганата квалификация. 3.4. Структурни мерки за стимулиране на устойчивия растеж и конкурентоспособността Икономическото възстановяване е все още мудно в резултат на натиска за намаляване на задлъжнялостта и продължителното приспособяване на пазара на труда. Темпът на нарастване на разходите за труд и на разходите за труд на единица продукция се забави; въпреки това растежът на номиналните заплати остава малко по-висок от повишаването на производителността. Освен това дружествата са изправени пред високи стопански разходи, свързани с административни изисквания и ниска енергийна ефективност. В същото време нараснаха равнището на спестяванията и рентабилността на корпоративния сектор в отговор на необходимостта от намаляване на задлъжнялостта. Като малка икономика от отворен тип страната продължава да е зависима от чуждестранно финансиране, за да стимулира икономическия си растеж. Следователно подобряването на бизнес средата и инфраструктурата, особено по отношение на енергетиката и транспорта, и усвояването на наличните финансови средства от ЕС са от съществено значение за по-нататъшното повишаване на потенциала за растеж в България. През 2013 г. към България бяха отправени СДП за създаване на благоприятна бизнес среда, повишаване на капацитета на публичната администрация и правилно функциониране на пазарите на енергия. Бизнес среда Слабите институции и продължителните административни процедури осуетяват подобряването на бизнес средата. Недостатъците в общата институционална рамка, в която работят предприятията, в т.ч. по отношение на публичната администрация и съдебната система, са разгледани по-подробно в раздел 3.5. Освен това лошото функциониране и слабото корпоративно управление на институциите, предоставящи обществени услуги, и на регулаторните органи, в т.ч. в сектора на енергетиката, транспорта, както и на управлението на водите и отпадъците, увеличават несигурността и пречат на икономическата дейност. Показателите на България по отношение на условията за извършване на стопанска дейност[40] леко се влошиха през последната година. Основните проблеми са свързани с получаването на достъп до електроенергия и разрешителни за строеж, както и продължителните процедури за регистриране на предприятие. Продължителността на производствата по несъстоятелност надхвърля три години, а нивото на възстановяване на вземания е под една трета от дължимата сума. Напредък бе постигнат по отношение на външнотърговските процедури и улесненията при плащане на данъци. Въпреки това все още съществуват проблеми по отношение на митническата ефективност и времето, необходимо за обработване на операциите по вноса и износа[41]. Разработването на услуги за електронно управление е в застой, което ограничава усилията за увеличаване на прозрачността и намаляване на административната тежест. Все още няма напълно функциониращо Единно звено за контакт (ЕЗК). Липсата на координация между различните проекти, гарантираща оперативна съвместимост на различните системи, доведе до разпокъсано въвеждане на електронните услуги. През 2013 г. правителството изготви нова, актуализирана стратегия за електронно управление и годишен план за действие. Тези два нови документа все още не са приети. Неотдавнашните подобрения, направени по отношение на българското ЕЗК в сектора на услугите, все още не отговарят на изискванията на Директивата за услугите. Броят на процедурите, които могат да бъдат извършени онлайн, е малък и не е предвидена възможност за трансгранично приключване. Координацията между различните органи, предлагащи услуги чрез портала, е недостатъчна и се наблюдават закъснения при актуализирането на информацията. Все още не е намерено решение на този проблем, което води до забавяне на достигането на пълния капаците на ЕЗК. Енергетика, околна среда и изменение на климата Конкуренцията в сектора на електроенергията и природния газ е все още слаба поради недостатъчно развитите пазари. Фактори от особено значение за подобряване на функционирането на пазарите на енергия остават липсата на електроенергийна и газова борса и липсата на прозрачен пазар на едро. „Свободният пазар“ на електроенергия (около 15 % от общия пазар, като останалата част е регулирана) е доминиран от един единствен доставчик, като неговият малък размер означава, че конкуренцията не може да изпълни функцията си за гарантиране на ефективността на разходите. Допълнителна тежест представляват скъпите схеми за подпомагане в енергийния сектор, които влияят върху финансовото състояние на държавните предприятия и на частните дружества в отрасъла. Понастоящем енергийният сектор не е финансово рентабилен и е зависим от финансирането от страна на Български енергиен холдинг, който на свой ред трябва да се кредитира от пазарите.[42] Продължават да съществуват проблеми по отношение на независимостта и ефективността на националния регулатор. Неговият бюджет бе леко повишен, но административният капацитет на регулатора продължава да бъде скромен в сравнение делегираните му задачи и отговорности. Освен това липсата на прозрачност в процедурите за подбор, както и постоянните промени в управлението попречиха да бъде осигурена стабилност. Енергийният сектор бе обект на внимание през изминалата година, като бяха предприети конкретни действия, а други бъдещи мерки са в процес на обсъждане. Предприетите през 2013 г. мерки включват транспониране на липсващите части на „третия пакет“ от директиви за електроенергията и природния газ и отделяне на системния оператор от Националната електрическа компания.[43] Също така бе улеснен износът чрез премахване на някои допълнителни такси за крайния потребител. Зависимостта от вноса от няколко доставчика и липсата на развитие на инфраструктурата крият риск от прекъсване на доставките. България е една от страните с най-големи търговски дефицити в областта на енергетиката в ЕС (като дял от БВП), като предлагането на суров петрол, природен газ и въглища се осигурява основно посредством внос. Освен това тя ползва само няколко източника и маршрути за доставка на тези продукти — в някои случаи само един. Недостатъчно развитата инфраструктура възпрепятства диверсифицирането на доставките. Редица инфраструктурни проекти за пренос на електроенергия и природен газ получиха статут на проекти от общ интерес, отговарящи на условията за получаване на финансова подкрепа от Механизма за свързване на Европа, но конкретните мерки за развитие на инфраструктурата остават рядкост. На границата с Румъния бе изпълнен проект с малък капацитет за реверсивно подаване, чрез който бе слабо подобрен капацитетът на България за справяне с прекъсванията на доставките. Проектът обаче все още не е свързан с транзитната и преносната система от българската страна. Енергийната ефективност остава ниска, а предприетите мерки изглеждат недостатъчни. Енергийната интензивност продължава да е най-високата в ЕС. Подобряването на ефективността е признато от компетентните органи като част от дългосрочното решение на проблема с високите сметки за крайните потребители на енергия, оказващ отрицателно въздействие върху конкурентоспособността. Това буди особена тревога в жилищния сектор и сектора на транспорта. Цялостното и навременно транспониране и ефективното прилагане на Директивата за енергийната ефективност (която трябва да бъде транспонирана през юни 2014 г.) ще осигурят допълнителни инструменти за насърчаване на енергийната ефективност. Успехът на Националния план за действие по енергийна ефективност от 2011 г. зависи от съществуването на целесъобразни инструменти за контрол, мониторинг и санкциониране на нарушителите. През 2013 г. България изпълни поставената ѝ цел съгласно стратегия „Европа 2020“ относно дела на енергията от възобновяеми източници в крайното потребление. Постигането на целта може да позволи на страната да сподели своя опит с други държави членки чрез механизми за сътрудничество. Краткосрочният период, за който бе изпълнен целта, може би означава, че схемите за подпомагане са били твърде привлекателни за инвеститорите. Въпреки че реализирането на неочаквани печалби от страна на публични и частни инвеститори трябва да се избягва, за да се държат енергийните разходи под контрол, е важно също така да не се влошава инвестиционният климат в България чрез мерки, които са или могат да бъдат възприемани като произволни или импровизирани. В опит да смекчат ефекта от производствените колебания, характерни за вятърната и слънчевата енергия, върху стабилността на системата властите въведоха редица мерки, които понастоящем се оспорват от производителите на енергия от възобновяеми източници. Политиките за опазване на околната среда са недостатъчни, което влияе неблагоприятно върху икономиката и качеството на живот в България. Лошите резултати в секторите на управление на водите и отпадъците оказват неблагоприятно влияние върху ефективността на ресурсите. Продължават да са налице основните проблеми при управлението на водите, а именно неадекватно управление на сектора, недостатъчно възстановяване на разходите за водоснабдяване и ограничен административен капацитет на заинтересованите страни. Положителна стъпка е промяната в начина на изчисляване на таксите за събиране на отпадъци от общините, въведена през 2013 г. В това законодателно изменение обаче не се уточнява методът за изчисляване на количеството на отпадъците, което оставя вратички в неговото прилагане. Според актуален доклад[44] в България са регистрирани най-високите концентрации на PM2, CO и SO2 във въздуха, което е свързано с външни разходи, включително за здравеопазване и пропуснати работни дни. Транспортна и широколентова инфраструктура Държавният железопътен оператор продължава да бъде изправен пред трудности по отношение на финансирането и преструктурирането. Плановете за приватизация на товарното подразделение на железопътния оператор бяха отменени през 2013 г., въпреки че процедурата бе вече в ход. В същото време кредиторите и доставчиците на дружеството предприеха действия за събиране на вземанията си, като все още продължават преговорите за преструктуриране на дължимите суми. Все още липсва ясна позиция относно бъдещето и на товарното, и на пътническото подразделение. Отчита се обаче необходимостта от оптимизиране на структурата на дружеството. Конкуренцията при товарните превози расте, като делът на дружеството от съвкупния сухопътен транспорт е над средния за ЕС. Степента на разпространение на услугите за широколентов достъп в страната е ниска въпреки високите скорости на преноса на данни. Наличието на широколентов достъп е под средното за ЕС и е особено ниско в селските райони, което разкрива пропуски в инфраструктурата. Разгръщането на стандарти за високоскоростно предаване на данни по безжични мрежи от типа Long-Term Evolution протича бавно, като една от причините за забавянето е, че по-голямата част от радиочестотната лента 800 MHz все още се използва от Министерството на отбраната. Уменията на повечето българи в областта на ИКТ са особено ограничени, като 80 % от българското население и 92 % от хората в неравностойно положение нямат или имат ниска компютърна грамотност, като при работещите този дял възлиза на 77 % — доста над средния за ЕС. Електронната търговия е все още на ранен етап на развитие, като оборотът, реализиран от предприятията чрез електронна търговия, е едва 3 % от общия им оборот (вторият най-нисък процент в ЕС)[45]. Положението не се е подобрило през последната година и възможностите за широколентов достъп продължават да се ограничават от липсата на технически капацитет за планиране и осъществяване на инвестициите в ИКТ, както и от административните пречки пред инвестициите. Научни изследвания и иновации Навременното разработване и прилагане на съгласувани стратегии за научни изследвания и иновации, основани на интелигентна специализация, е от съществено значение за повишаване на конкурентоспособността и производителността в средносрочен и дългосрочен план. На този етап ключовите предизвикателства, които стоят пред България, са липсата на ефективност в публичното финансиране на научните изследвания и иновации, както и ниската и намаляваща интензивност на НИРД (най-ниска сред държавите — членки на ЕС, в размер на 0,24 % от БВП през 2012 г.). Приоритетите на научните изследвания и иновациите не са достатъчно целенасочени и съгласувани в България. Законът за иновациите, обявен в НПР за 2013 г., не бе приет, а планираният по-рано национален борд за иновации все още не е създаден. Освен това националният фонд „Научни изследвания“ преустанови предоставянето на средства през 2013 г. поради започването на разследване на възможните нередности в процедурата за отпускане на средства. Всички тези фактори възпрепятстват повишаването на потенциала за научни изследвания и иновации. През февруари 2014 г. правителството започна обществена консултация за актуализиране на настоящата национална стратегия за развитие на научните изследвания до 2020 г. и на процедурния правилник на националния фонд „Научни изследвания“. То също така обяви намерението си да въведе система за оценяване на научната дейност, да подобри научноизследователската инфраструктура, да ускори трансфера на знания и да насърчи иновациите в предприятията. Каре 5: Потенциално въздействие на структурните реформи върху растежа — сравнителна оценка Структурните реформи са от особено значение за повишаване на растежа. Поради това е важно да се познават потенциалните ползи от тези реформи. Ползите от структурните реформи могат да се оценят с помощта на икономически модели. Комисията използва своя модел QUEST, за да определи как структурните реформи в дадена държава членка биха повлияли на растежа, ако държавата членка е намалила средното си икономическо изоставане спрямо трите страни с най-добри икономически показатели в ЕС, например по отношение на степента на конкуренция в икономиката или участието на пазара на труда. Подобряването на тези показатели би могло да доведе до повишаване на БВП с около 6 % за период от 10 години. Някои реформи биха могли да окажат влияние дори в рамките на относително кратък период от време. Симулациите в рамките на модела потвърждават анализа от раздел 3.3, според който най-големи ползи е вероятно да бъдат постигнати чрез засилване на конкуренцията на стоковите пазари и повишаване на степента на участие на жените и възрастните хора на трудовия пазар. В допълнение направените симулации подкрепят приоритета, който властите отдават на реформата на активните политики по заетостта. Таблица: Структурни показатели, цели и потенциално въздействие върху БВП[46] Източник: службите на Комисията. Бележка: при симулациите се приеме, че всички държави членки ще предприемат реформи, които водят до намаляване на структурните им пропуски наполовина. В таблицата е представено въздействието на всяка реформа върху общия БВП след пет и десет години. Ако даден показател на страната е над референтната стойност, не се симулира въздействието на мерките за реформа в тази област; въпросната държава членка може все пак да бъде облагодетелствана от мерките, предприети от други държави членки. [47] * Дългосрочното въздействие от увеличаване на дела на висококвалифицираните лица от населението ще възлезе на 2,0 % от БВП, а от намаляване на дела на нискоквалифицираните — на 2,7 %. ** Като референтната стойност се определя средната стойност за ЕС. 3.5. Модернизация на публичната администрация Продължиха усилията за модернизиране на публичната администрация, но въздействието им остава ограничено поради разпокъсаността, липсата на ангажираност за задълбочени реформи и на уверен курс на политика. Предприети бяха някои мерки за намаляване на административната тежест и укрепване на интелигентното регулиране. Правителството прие стратегии за развитието на публичната администрация и електронното управление. При все това актуализираната стратегия за електронно управление е малко вероятно да донесе напредък в тази област поради неясните цели, липсата на приоритети и интегриран подход, а също и на оперативен и финансов план, както и неяснотата по отношение на отговорността за изпълнение. Въпреки значителните инвестиции (чрез Европейския социален фонд) в електронното управление все още няма постигнати резултати. Не е завършена актуализацията на портала за електронно управление, чрез която трябваше да започне предоставянето на електронни услуги в реално време. Все още са налице институционални недостатъци и пропуски в административния капацитет, влияещи върху основни сектори на икономиката.[48] Провеждането на реформи в енергийния и транспортния сектор би спомогнало за гарантирането на по-добър достъп до единния пазар на ЕС, би укрепило растежа и конкурентоспособността и би привлякло чуждестранни инвестиции. Недостатъчният административен капацитет продължава да бъде основен проблем пред подобряването на процедурите за възлагане на обществени поръчки и на регулаторния надзор. В допълнение през изминалата година бяха разкрити институционални слабости в съдебната система, здравеопазването и образованието. Не бе постигнат напредък при укрепването на ролята и ефективността на администрацията на местно равнище. Не бяха предприети никакви стъпки за подобряване на професионализма и възможностите за професионалното развитие въз основата на качеството на работата на държавните служители. Въведеното преди една година заплащане на държавните служители, обвързано с постигнатите резултати, не постигна очаквания ефект. Напротив, изглежда то служи като оправдание за политическото вмешателство и подхранва непоследователността в управлението на човешките ресурс. Индексът за възприятие на корупцията остава висок и може да окаже отрицателно въздействие върху инвестициите и общия бизнес климат. През 2013 г. България получи специфични препоръки относно обществените поръчки, усвояването на средствата от ЕС и съдебната реформа. Властите бяха настоятелно призовани да подобрят функционирането на системата за възлагане на обществени поръчки и да подобрят усвояването на средствата от ЕС. В допълнение те бяха приканени да подобрят качеството и независимостта на съдебната система и да се борят по-успешно с корупцията. Като цяло постигнатият от България напредък в тези области е ограничен. Обществени поръчки и усвояване на средства от структурните фондове на ЕС Българското законодателство в областта на обществените поръчки и неговото прилагане будят безпокойство. Все още липсва проста, кодифицирана правна рамка, докато сложната правна и регулаторна среда продължават да създават несигурност. Измененията на Закона за обществените поръчки, предложени от правителството през август 2013 г., не изпълняват по целесъобразен начин СДП от 2013 г. Освен това съществуват несъответствия между националното законодателство и правната рамка на ЕС за обществените поръчки. Изпълнението е възпрепятствано от сложността и липсата на стабилност на правната рамка, липсата на юридически познания у възлагащите органи, ограничените и неизчерпателни предварителни и последващи проверки на процедурите за възлагане на обществени поръчки, както и липсата на ефективна система за преразглеждане и на широкообхватна система за електронни обществени поръчки. Тези сериозни недостатъци при възлагането на обществени поръчки доведоха до трайни затруднения и са основен фактор за забавяне на изпълнението на проектите по структурните фондове за периода 2007—2013 г. В отсъствието на надежден национален план за въвеждане на задължителни електронни обществени поръчки България не се възползва от значителните предимства по отношение на прозрачността, които те биха могли да донесат. В края на 2013 г. бе сключен договор с ЕБВР за консултантски услуги във връзка с въвеждането на електронни обществени поръчки в България. Наличието на добре функционираща система за възлагане на обществени поръчки е от решаващо значение, тъй като те възлизат на 17 % от БВП.[49] Необходимостта от по-широк, по-последователен и ефикасен предварителен контрол, осъществяван от Агенцията по обществени поръчки, не бе отразена по подходящ начин в измененията на Закона за обществените поръчки, изготвени от властите през втората половина на 2013 г. Въпреки че правомощията на Агенцията за извършване на предварителен контрол ще бъдат разширени върху нови категории договори, обхватът на самия контрол върху отделните договори остава непроменен. Народното събрание понастоящем обсъжда законодателно изменение, целящо въвеждането на електронни средства за обществени поръчки. Усвояването на средства от ЕС се е повишило, но са необходими допълнителни усилия за постигане на по-добри резултати и по-висока ефективност. Сертифицираните плащания по фондовете на политиката на сближаване (ЕФРР, КФ и ЕСФ) са нараснали от 26,7 % през 2012 г. до 45,5 % в края на 2013 г. Въпреки голямото им увеличение все още остават 54,5 % (3,63 милиарда евро), които следва да бъдат усвоени за периода 2014—2015 г. Успешното изпълнение на инвестициите през следващия програмен период изисква напредък при прилагането на реформи за повишаване на ефективността на публичните администрации и публичните услуги. Ефективното прилагане на националната стратегия за реформа на сектора на обществените поръчки, която се подготвя в момента, е от ключово значение за постигането на тази цел. Съдебна система В ход е съдебна реформа, която обаче изглежда недостатъчна и непълна. Стартиран бе план от мерки за реформа на прокуратурата в рамките на 18 месеца — от септември 2013 г. до март 2015 г. Той включва вътрешно преструктуриране на централната прокуратура и администрацията на главния прокурор и рационализиране на структурата на районните прокуратури. Стратегията за съдебната власт се актуализира понастоящем. Увеличи се броят на инструментите за регистриране и управление на делата чрез информационни и комуникационни технологии. Въпреки това България нито извършва редовни оценки, нито е въвела стандарти за качество на дейността на съдилищата. По отношение на ефективността на съдебната система информационното табло на ЕС в областта на правосъдието от 2014 г. показва, че в България сроковете, необходими за разглеждането на делата за несъстоятелност, са особено дълги (над 3 години).[50] Това увеличава несигурността сред участниците на пазара и намалява привлекателността на страната сред инвеститорите. Независимостта на съдебната власт продължава да бъде ключов проблем за предвидимостта, справедливостта и стабилността на правната система, в която функционират дружествата. Цялостното въвеждане на системата за разпределяне на делата на случаен принцип е важно за осигуряване на независимостта на съдебната система. Все още е твърде рано да се прецени какъв ще бъде ефектът на мерките, които са били или понастоящем се прилагат по отношение на повишенията, атестирането и назначаването на съдии. Възприемането на правосъдието в България продължава да се влошава, като за 2012—2013 г. страната се нарежда на предпоследно място в ЕС по този показател.[51] Институционалните недостатъци, водещи до обвинения в корупция, бяха подробно описани в последния доклад по механизма за сътрудничество и проверка и в доклада на ЕС за борбата с корупцията от 2014 г.[52] И в двата доклада се отчита отбелязаният напредък, който обаче като цяло е все още недостатъчен и нестабилен. Необходими са последователни проверки и възпиращи санкции във връзка с конфликтите на интереси. Институциите за борба с корупцията трябва да бъдат координирани и защитени от политическа намеса, особено при назначаването на ръководни кадри. 4. Заключения Въпреки положителните развития по отношение на бюджетната стабилност и стабилността във финансовия сектор България не успя да се възползва напълно от икономическото възстановяване, настъпило в световен мащаб след кризата. Ниското равнище на заетост и високата безработица сред нискоквалифицираните работници и младите хора отразяват продължаващите несъответствия между търсените и предлаганите квалификации и географски несъответствия, както и ниското качество на образователните системи и на системите за обучение и слабото им съответствие с нуждите на пазара на труда. Поради това значителен и устойчив дял от населението е застрашен от бедност и социално изключване. Като малка икономика от отворен тип България зависи от чуждестранно финансиране, за да стимулира икономическия си растеж. Ето защо подобряването на бизнес средата, публичната администрация и инфраструктурата е от съществено значение за по-нататъшното повишаване на потенциала за растеж на България. Анализът, направен в настоящия работен документ, води до заключението, че България е постигнала ограничен напредък при изпълнението на специфичните за държавата препоръки за 2013 г. Положителното е, че въпреки бавното икономическо възстановяване правителството постигна своята средносрочна цел по отношение на публичните финанси. Властите предприеха също така някои стъпки за подобряване на събираемостта на данъците и на бизнес средата. Въпреки това текущият темп на реформите е недостатъчен за справяне с предизвикателствата, а в редица области се наблюдава забавяне на започналите реформи. Постигнат е само ограничен напредък в изпълнението на препоръките от 2013 г. по отношение на пазара на труда, образованието, здравеопазването и бедността и социалното изключване, тъй като въпреки големите забавяния не бяха приети основни мерки в тези области. Необходимо е също така да се постигне действителен и осезаем напредък по отношение на реформите на публичната администрация и съдебната система, където резултатите до момента са твърде ограничени. Освен това при пенсионната реформа правителството първоначално насочи усилията си в неправилната посока и изпрати противоречиви сигнали в областта на енергетиката, данъчното облагане и обществените поръчки. Плановете за действие, представени от България, са уместни и конкретни, но трябва да се следи за прилагането на мерките, за да се гарантира ефективността на прилагането. България потвърждава своите настоящи стратегии, в които акцентът се поставя върху стабилността на публичните финанси, увеличаването на инвестициите в инфраструктура и усвояването на средствата от фондовете на ЕС във всички сектори и в подобряването на деловата среда. Въпреки това реформите, особено на публичната администрация, пазара на труда, образованието и енергетиката, не са достатъчно амбициозни и ориентирани към бъдещето, за да се справят с предизвикателствата по всеобхватен начин. Ефективността на Националната програма за реформи ще зависи от определянето на подходящите мерки, както и от тяхното цялостно и бързо изпълнение с оглед на определения в програмата график. Общ преглед Ангажименти за 2013 г. || Обобщена оценка[53] Специфични за държавата препоръки (СДП) СДП 1: Да запази стабилната бюджетна позиция, като гарантира спазването на средносрочната бюджетна цел, и да провежда бюджетна политика, благоприятстваща растежа, както е предвидено в Конвергентната програма. Да въведе цялостна данъчна стратегия за укрепване на всички аспекти на данъчното законодателство и на процедурите за събиране с цел да бъдат увеличени приходите, по-специално чрез подобряване на събирането на данъците, справяне със сенчестата икономика и намаляване на разходите за спазване на изискванията. Да създаде независим орган, който да контролира бюджетната политика и да изготвя анализи и съвети. || България е постигнала известен напредък по изпълнението на СДП 1: · Известен напредък по гарантиране на спазването на СБЦ. Измерено спрямо преизчисленото структурно салдо и при отчитане на т.нар. „инвестиционна клауза“, през 2013 г. България е спазила изискванията на Пакта. Въпреки това съществува риск от отклонение от СБЦ в периода 2014—2015 г. · Ограничен напредък по отношение на законодателството за подобряване на събираемостта на данъците и намаляване на разходите за спазване на данъчното законодателство. Предприетите мерки за борба с данъчните измами не обхващат проблема изцяло. · Известен напредък при създаването на фискален съвет. През втората половина на 2013 г. правителството представи пред Народното събрание предложение за създаване на независим орган, който да отговаря за контрола на националните числово изразени бюджетни правила, установени в Закона за публичните финанси. СДП 2: Да премахне постепенно възможностите за ранно пенсиониране, да въведе една и съща законоустановена пенсионна възраст за мъжете и за жените и да прилага активни политики по заетостта, които да позволят на по-възрастните работещи да останат по-дълго на пазара на труда. Да въведе по-строги критерии и механизми за контрол при отпускането на пенсии за инвалидност, така че да се ограничат ефективно злоупотребите. || България не е постигнала никакъв напредък по изпълнението на СДП 2: · Някои мерки обръщат хода на реформа: замразяване на увеличаването на пенсионната възраст и повторно въвеждане на схеми за ранно пенсиониране. · Липса на ангажимент за уеднаквяване на законоустановената пенсионна възраст за мъжете и за жените. · Липса на подкрепящи активни мерки по заетостта, насърчаващи пригодността за заетост на по-възрастните работници. · Липсата на ефективни промени в критериите и проверките при отпускането на пенсии за инвалидност. · Повторно въвеждане на правилото за частично индексиране на пенсиите („швейцарско правило“). СДП 3: Да ускори националната Инициатива за младежка заетост, например чрез схеми за Гаранции за младежта. Да укрепи допълнително капацитета на Агенцията по заетостта с цел тя да предоставя ефикасни консултации за търсещите работа и да развие способност за установяване и задоволяване на нуждите от умения. Да засили активните политики по заетостта, по-специално по отношение на националните схеми за заетост. Да преразгледа минималните осигурителни прагове, за да се гарантира, че системата не оскъпява прекалено наемането на нискоквалифицираните работещи. Да постигне конкретни резултати по националните стратегии за намаляване на бедността и за интегриране на ромите. Да подобри достъпността и ефективността на социалните трансфери и услуги, по-специално за децата и възрастните хора. || България е постигнала ограничен напредък по изпълнението на СДП 3: · Ограничен напредък в прилагането на схеми за гаранции за младежта. Механизмите за мониторинг и оценка на тези схеми остават недостатъчни. · Ограничен напредък по отношение на укрепването на капацитета на Агенцията по заетостта и развиването на способност за установяване и задоволяване на нуждите от умения. Системата за прогнозиране на нуждите от умения все още не функционира. · Ограничен напредък в засилването на активните политики по заетостта, тъй като мерките не са добре насочени и липсва оценка на въздействието. · Предприети са действия за анализ на последиците от повишаването на минималните прагове, но без ясни заключения и последващи политически мерки. · Известен напредък при изпълнението на Националната стратегия за намаляване на бедността, постигнат чрез приемането на Националната стратегия за дългосрочна грижа и продължаване на процеса на деинституционализация на деца. Ограничен напредък при подобряването на достъпността и ефективността на социалните трансфери и услуги, по-специално за децата и възрастните хора. · Никакъв напредък по отношение на постигането на конкретни резултати по Националната стратегия за интегриране на ромите. Обхватът на мерките трябва да бъде разширен, като те трябва да бъдат интегрирани в цялостен и систематичен подход за приобщаване на ромските деца. СДП 4: Да приеме Закона за училищното образование и да продължи реформата във висшето образование, по-специално като подобри съответствието между резултатите от него и нуждите на пазара на труда и като засили сътрудничеството между образованието, научно-изследователските институти и предприятията. Да подобри достъпа до приобщаващо образование за децата в неравностойно положение, в частност ромите. Да осигури ефективен достъп до здравеопазване и да подобри ценообразуването на здравните услуги, като обвърже финансирането на болниците с постигнатите резултати и като развие извънболничното лечение. || България не е постигнала никакъв напредък по изпълнението на СДП 4: · Никакъв напредък по отношение на Закона за училищното образование, чието приемане отново бе отложено. · Ограничен напредък при продължаване на реформата във висшето образование, стратегия в тази област е в процес на изготвяне. · Никакъв напредък при подобряването на достъпа до приобщаващо образование за децата в неравностойно положение, в частност ромите. · Ограничен напредък при гарантирането на ефективен достъп до здравеопазване и подобряване на ценообразуването на здравните услуги. Приета бе Националната здравна стратегия за периода 2014—2020 г., но в нея не е посочен ясен срок за нейното прилагане. СДП 5: Да предприеме допълнителни мерки за подобряване на бизнес средата, като намали бюрокрацията, като изпълнява стратегия за електронно управление и като прилага законодателството за просрочените плащания. Да подобри качеството и независимостта на съдебната система и да са бори по-успешно с корупцията. Да подобри достъпа на МСП и на новосъздадените предприятия до финансиране. || България е постигнала ограничен напредък по изпълнението на СДП 5: · Известен напредък при намаляването на административната тежест, няколко вече приложени мерки и много други в процес на подготовка. Подобрения в областта на външнотърговските процедури и улесненията при плащане на данъци. · Никакъв напредък при въвеждането на електронно управление. Подготвя се нова стратегия. · Известен напредък по отношение на Директивата относно просрочените плащания, която е транспонирана в националното законодателство. Предстои да се види нейното въздействие върху икономическата дейност. · Ограничен напредък в подобряването на качеството и независимостта на съдебната система, като това се потвърждава от доклада по МСП от 2014 г. Стратегията за съдебната власт се актуализира. · Ограничен напредък в подобряването на достъпа на МСП и на новосъздадените предприятия до финансиране. Финансираните по програма JEREMIE фондове за стартов и рисков капитал са успешни, но МСП все още срещат трудности да получат финансиране от банките. СДП 6: Да ускори усвояването на фондовете на ЕС. Да гарантира правилното прилагане на законодателството за обществените поръчки, като разшири ex ante контрола, упражняван от Агенцията по обществени поръчки с цел предотвратяване на нередности. || България е постигнала ограничен напредък по изпълнението на СДП 6: · Известен напредък в ускоряване на усвояването (почти два пъти повече през 2013 г.). Предстои да се оцени ефективността на инвестициите. · Ограничен напредък при разширяването на ex ante контрола, упражняван от Агенцията по обществени поръчки. Предлаганите законодателни изменения целят извършването на ex ante контрол върху нови категории договори, но обхватът на самия контрол върху отделните договори остава непроменен. СДП 7: Да укрепи независимостта на националните регулаторни органи и административния капацитет, по-специално в енергийния и транспортния сектор, както и в управлението на водите и на отпадъците. Да премахне пречките за навлизане на пазара, квотите, териториалните ограничения и регулираните цени и да приключи изграждането на пазарната структура, като създаде прозрачен пазар на едро за електрическа енергия и природен газ. Да ускори проектите за интерконектори за газ и електроенергия и да укрепи капацитета за справяне с прекъсванията на доставките. Да положи повече усилия за подобряване на енергийната ефективност. || България е постигнала ограничен напредък по изпълнението на СДП 7: · Никакъв напредък при укрепването на независимостта и ефективността на регулирането. Недостиг на административен капацитет и голямо текучество на персонала. Никакъв напредък при укрепването на капацитета на регулаторния орган да изпълнява своите отговорности в сектора на водите. Известен напредък в управлението на отпадъците чрез промяна на законодателството в областта на местните данъци. Все още не е започнала реформата на агенция „Пътна инфраструктура“. · Ограничен напредък при създаването на прозрачни пазари за търговия на едро. България е транспонирала липсващите части на „третия пакет“ от директиви за електроенергията и природния газ и е отделила системния оператор в енергийния сектор. · Ограничен напредък при ускоряването на проекти за интерконектори за газ и електроенергия, като е завършен само един малък проект. · Ограничен напредък по отношение на енергийната ефективност, демонстриран от ранното изграждане на схеми за задължения и техническата подготовка на методите за изчисление. Стратегия „Европа 2020“ (национални цели и напредък) Област на политика и цел || Постигнат напредък Цел по отношение на преждевременно напусналите училище: 11 % || Процентът на преждевременно напусналите училище е бил 13,9 % през 2010 г., 11,8 % през 2011 г. и 12,5 % през 2012 г. и 2013 г. Никакъв напредък към постигане на целта. Изготвена е стратегия във връзка с преждевременното напускане на училище. Цел по отношение на висшето образование: 36 % || Процентът на завършилите висше образование е бил 27,7 % през 2010 г., 27,3 % през 2011 г., 26,9 % през 2012 г. и 29,4 % през 2013 г. Известен напредък към постигане на целта. Разработена е стратегия за висшето образование, която е в процес на обсъждане в Народното събрание. Цел по отношение на заетостта (в %): 76 % || През 2013 г. заетостта нарасна слабо до 63,5 % през 2013 г. (62,9 % през 2011 г. и 63 % през 2012 г.) Цел по отношение на броя на населението, изложено на риск от бедност като брой лица: намаление с 260 000 (спрямо броя към 2008 г.): 1 632 000. || Брой лица, изложени на риск от бедност, (2012 г.): 1 559 000. Известен напредък към постигане на целта. Цел по отношение на НИРД: 1,5 % от БВП || През 2012 г. интензивността на НИРД беше 0,64 % от БВП. Тя нарасна от 0,57 % през 2011 г. до 0,64 %