Окончателен доклад на служителя по изслушването (1)

Дело М.8436 — General Electric Company/LM Wind Power Holding (член 14, параграф 1)

(текст от значение за ЕИП)

(2020/C 24/05)

Въведение и контекст

1. Настоящият доклад се отнася до проект на решение („проектът на решение“) съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета ( 2 ) („Регламентът за сливанията“). В проекта на решение се констатира, че General Electric Company („GE“) поради небрежност е предоставило неточна информация в нотификацията (първоначалния формуляр „CO“), подадена в съответствие с член 4 от Регламента за сливанията в контекста на дело M.8283 — General Electric Company/LM Wind Power Holding („производството по разрешаване“).

2. Производството по разрешаване се отнася до концентрация („разглежданата концентрация“), чрез която GE придоби самостоятелен контрол над LM Wind Power Holding A/S по смисъла на член 3, параграф 1, буква б) от Регламента за сливанията. Разглежданата концентрация беше нотифицирана на 11 януари 2017 г. чрез първоначалния формуляр „CO“.

3. На 1 февруари 2017 г. генерална дирекция „Конкуренция“ на Комисията (ГД „Конкуренция“) по време на среща уведоми GE, че Комисията ще разгледа възможността за откриване на разследване срещу GE за установяване на нарушение за предоставянето на неточна или подвеждаща информация в първоначалния формуляр „CO“.

4. На 2 февруари 2017 г. GE оттегли първоначалния формуляр „CO“, а на 13 февруари 2017 г. го замени. На 20 март 2017 г. Комисията разреши разглежданата концентрация.

Настоящото производство

5. С писмо от 9 март 2017 г. Комисията уведоми GE, че е открила производство по настоящото дело (M.8436), което би могло да доведе до налагането на глоба в съответствие с член 14, параграф 1 от Регламента за сливанията поради неизпълнение на изискването за предоставяне на точна и неподвеждаща информация в първоначалния формуляр „CO“. В това писмо са посочени документите, които вероятно ще бъдат включени в досието на разследването по настоящото дело.

6. На 6 юли 2017 г. Комисията прие изложение на възраженията („ИВ“), адресирано до GE. Първоначалното заключение на Комисията в ИВ беше, че GE, що се отнася до неговите развойни планове за разположени в морето продукти, „умишлено или най-малкото поради небрежност е предоставило неточна или подвеждаща информация в първоначалния формуляр „CO“.

7. На 13 юли 2017 г. GE получи достъп до материали от досието за разследването на Комисията по настоящото дело, до които GE все още не беше получило достъп в рамките на процедурата по разрешаване.

8. Първоначалният срок, в рамките на който GE трябваше да даде отговор в писмен вид на ИВ, беше 31 август 2017 г. ГД „Конкуренция“ неколкократно преразгледа този срок, първоначално за да даде възможност на GE да проучи заедно с нея възможността, която се предлага в рамките на скорошната практика на Комисията по вземане на решения, за прилагането на процедура, за която е характерно намаляване на глобата при наличие на засилено сътрудничество.

9. По-специално подобна „процедура на сътрудничество“ — както и процедурата за постигане на споразумение по член 10а от Регламент (ЕО) № 773/2004 на Комисията ( 3 ) , която се прилага при дела за картели — би отразила процесуални действия, произтичащи от признаването на факти и поемането на отговорност от дадената страна в замяна на намаляване на глобата, която в противен случай би била наложена от Комисията в края на стандартната процедура (в настоящия случай за прилагането на член 14 от Регламента за сливанията). За да помогне на съответната страна да вземе свободно и информирано решение дали да избере такава процедура на сътрудничество, Комисията има право да разкрие пред тази страна вероятния диапазон на глобите, които биха били приложими при процедурата на сътрудничество.

10. По време на някои от срещите през 2017 г. ГД „Конкуренция“ обсъди с GE възможността за прилагане на процедурата на сътрудничество. Отново през 2017 г. GE представи — „без да се засяга“ (евентуален отговор по ИВ) — проектодокументи, в които бяха изложени факти и смекчаващи обстоятелства, които дружеството счита за целесъобразни.

11. По време на среща на 7 февруари 2018 г. Комисията съобщи на GE процентното намаление в случай на сътрудничество и съответния диапазон на глобите, които са приложими, ако GE избере процедура на сътрудничество. За целите на тази среща колегиумът на членовете на Европейската комисия („колегиумът на членовете“ или „колегиумът“) предварително беше одобрил това намаление и този диапазон на глобите.

12. На 12 март 2018 г. GE отказа да следва процедура на сътрудничество. Съответно производството продължи по стандартната процедура.

13. GE представи своя писмен отговор по ИВ в рамките на действащия преразгледан срок, а именно 6 април 2018 г. В този отговор („отговорът по ИВ“) бяха оспорени предварителните заключения на Комисията в ИВ. С него бяха повдигнати така също две процедурни възражения.

Процедурни възражения в отговора по ИВ

Твърдение за конфликт на интереси на екипа по делото, който поражда (впечатление за) пристрастност

14. GE отбелязва, че като цяло един и същ екип на ГД „Конкуренция“ („екипът по делото“) е провел i) процедурата по разрешаване; ii) отделни, но отчасти паралелни производства за контрол върху сливанията по дело, касаещо същия сектор като процедурата по разрешаване; както и iii) разследването, довело до ИВ. GE твърди, че то поражда конфликт на интереси, „който най-малкото създава впечатление за пристрастност от страна на Комисията“. Според GE това се дължи на присъщата за случая на GE в настоящото производство „критика по отношение на неправилното използване [от екипа по делото] на информацията“, предоставена от GE в рамките на процедурата по разрешаване и други производства за контрол върху сливанията. По отношение на тази критика решението по същество за GE би било „свързано с произнасянето на този екип по надлежността и редовността на неговото собствено поведение“. Поради това GE изразява „опасение, че [екипът по д]елото не е безпристрастен, като противоречи на принципа за добра администрация и се отклонява от външното впечатление за справедлив процес на вземане на решения“. GE заявява също така, че е на мнение, че „да се възползва от възможността за устно изслушване би било безполезно усилие“.

15. В качеството си на институция на ЕС, Комисията спазва принципа на добра администрация, залегнал в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз („Хартата“). Този принцип поражда, наред с другото, задължението на компетентната институция да проучва внимателно и безпристрастно всички аспекти, отнасящи се до конкретния случай ( 4 ) . Съответното право на всяко лице, потвърдено в член 41, параграф 1 от Хартата, на безпристрастно разглеждане на засягащите го въпроси, от една страна, обхваща субективна безпристрастност, доколкото нито едно длъжностно лице на съответната институция, което отговаря за въпроса, не може да проявява пристрастност или лични предразсъдъци, и, от друга страна, обективна безпристрастност, доколкото трябва да има достатъчни гаранции, за да се изключат всякакви съмнения относно пристрастността от страна на съответната институция ( 5 ) . Според съдебната практика субективната безпристрастност се приема за даденост до доказване на противното ( 6 )

16. Въпреки че GE предполага, че екипът по делото и в по-широк план Комисията са субективно пристрастни, GE не е предоставило никакви доказателства в подкрепа на това предположение. По отношение само на екипа по делото, GE просто твърди, че съществува конфликт на интереси. Това твърдение не доказва, че екипът по делото или Комисията не са били обективни в рамките на тази процедура ( 7 ) . Следователно в съответствие с горепосочената съдебна практика, може да се приеме, че настоящото производство не е компрометирано от субективна пристрастност. Във всеки случай, както е видно от точки 17—21 по-долу (особено точка 21), дори GE да беше доказало наличието на субективна пристрастност от страна на един или повече членове на екипа по делото, това не би било достатъчно, за да се докаже, че Комисията като институция е била субективно пристрастна, както изглежда предполага GE ( 8 )

17. Що се отнася до твърдението на GE за обективна пристрастност в настоящото производство, в тази връзка се пренебрегва i) фактът, че окончателното решение по това производство не е на екипа по делото, а на Комисията като институция, действаща чрез своя колегиум, в края на процедура, включваща многобройни участници, различни от екипа по делото; както и ii) свързаните вътрешни принципи на взаимозависимост и взаимоограничаване при производства по отношение на прилагането на член 14 от Регламента за сливанията.

18. Дори преди колегиумът да разгледа проект на решение по дадено дело по член 14 от Регламента за сливанията (вж. също така точка 21 по-долу), съответните участници, различни от екипа по делото, които се занимават с делото в ГД „Конкуренция“, включват: — комисар по въпросите на конкуренцията, подпомаган от членовете на кабинета на въпросния комисар; — висшето ръководство на ГД „Конкуренция“, в това число генералния директор на ГД „Конкуренция“; — съответното хоризонтално координационно звено на ГД „Конкуренция“; — екипа на главния икономист (когато е целесъобразно (9)); — правната служба на Комисията (10); — „свързани служби“ на Комисията (11); — служител по изслушването (12); както и — Консултативен комитет по концентрациите (13).

19. Приложимите принципи на взаимозависимост и взаимоограничаване включват, наред с другото, правото на адресата на изявление на възраженията да развие своите аргументи в рамките на устно изслушване. Вместо да бъде, както GE твърди, „безполезно усилие“, устното изслушване в настоящото дело би послужило, наред с другото, за коригиране на впечатлението на GE, проличало от отговора по ИВ, че ходът и резултатът от настоящото производство се определят единствено или дори предимно от екипа по делото. Повечето, ако не и всички съответни участници, споменати по-горе, биха били представени на такова изслушване.

20. Тази система включва също така възможността за „партньорска оценка“ в рамките на Комисията ( 14 ) . ГД „Конкуренция“ няма практика да оповестява организирането на „експертни групи за партньорска оценка“ по дадени дела ( 15 ) . Въпреки това в настоящия случай си струва по изключение да се разкрие, че ГД „Конкуренция“ е организирала група за партньорска оценка в настоящото производство, в която участвах както аз, така и Правната служба. Разкриването от моя страна на организирането на тази партньорска оценка в рамките на настоящото представлява предпазна мярка, с която се цели да се избегне всяка привидност за впечатление от гледна точка на GE за пристрастност на Комисията, произтичащо от непряката критика на GE към екипа по делото, както е описано в точка 14 по-горе.

21. В края на дадена процедура за приемане на решение по член 14 от Регламента за сливанията действията на Комисията се ръководят от принципа на колегиалност, заложен в член 250 от ДФЕС ( 16 ) . Този принцип се основава на равнопоставеното участие на комисарите в приемането на решения, от което по-специално следва, че решенията подлежат на колективно обсъждане ( 17 ) . Съответно от съдебната практика е видно, че изявленията на комисаря, отговарящ за въпросите на конкуренцията, или на член на екипа по делото, които засегнатата страна възприема като доказателство за пристрастност, сами по себе си не опорочават законността на окончателното решение, тъй като това решение не се приема от един комисар или от въпросното длъжностно лице, а от колегиума ( 18 )

22. С оглед на горното твърденията на GE за пристрастност са неубедителни.

23. Освен това си струва да се отбележи — макар и да не е в подкрепа на горното заключение — че глобата, която е предложена в проекта на решение, е значително по-ниска от най-ниското ниво на диапазона на глобите, одобрен от колегиума при евентуална процедура на сътрудничество (вж. точка 11 по-горе).

Твърдение, че колегиумът на членовете на Комисията вече е бил взел решение по това дело преди изслушването на GE

24. GE счита, че е трябвало да му бъде дадена възможност да изрази своето мнение, преди колегиумът да одобри диапазона на глобите при евентуална процедура на сътрудничество, съответстващи на определен процент намаление на размера на глобата, която би била наложена в противен случай (вж. точка 11 по-горе). GE твърди, че като не е изслушал първо твърденията на GE по-специално относно сериозността и смекчаващите обстоятелства, колегиумът „изглежда действително е предопределил подходящото ниво на санкцията“.

25. В това възражение не се взема под внимание фактът, че одобрението на диапазона на глобите от страна на колегиума, е било направено само за целите на възможното решение, прието в рамките на процедура на сътрудничество, както е изложено в точка 9 по-горе. Тъй като решението относно глобите се взема от колегиума, ГД „Конкуренция“ не би могла самостоятелно да укаже този диапазон без одобрението на колегиума. Одобрението на колегиума обаче изобщо не влияе върху размера на глобите, които могат да бъдат наложени при стандартната процедура за прилагането на член 14 от Регламента за сливанията.

26. В крайна сметка GE избра прилагането на тази стандартна процедура, вместо процедурата на сътрудничество. Това означава, че одобреният от колегиума диапазон на глобите вече не е имал значение. Всъщност да се изостави възможността за процедура на сътрудничество означаваше, че въпросът започва на чисто в съответствие със стандартната процедура, а отговорността предстои да бъде определена ( 19 ) . GE все още можеше да оспори ИВ изцяло и още имаше възможност изцяло да упражни процедурните права, с които разполага при издаването на изявление на възражения, а по-специално правото на достъп до досието и правото на отговор по ИВ в писмен вид и на официално устно изслушване.

27. Както е отразено в член 41, параграф 2, буква а) от Хартата, правото на изслушване възниква преди предприемането на всякакви мерки, които биха засегнали неблагоприятно адресата на въпросната мярка. GE не е адресат на одобрението на колегиума. По-важното е, че GE не е неблагоприятно засегнато от това одобрение. Точно обратното, GE е било положително повлияно от това одобрение, тъй като му се дава възможност за процедура на сътрудничество в допълнение към нормалния вариант (който остава незасегнат) за оспорване на ИВ в рамките на стандартната процедура. Поради това не е имало нужда GE да бъде изслушвано преди одобрението на диапазона на глобите от колегиума на основата на хипотезата, че GE ще избере решение, прието в рамките на процедура на сътрудничество.

28. Поради тези причини възражението на GE, представено в точка 24 по-горе, е неубедително.

Заключителни бележки

29. Като се направи сравнение с предварителните заключения на Комисията в ИВ, в проекта на решение не се стига до заключението, че GE „умишлено или най-малкото поради небрежност“ е предоставило неточна или подвеждаща информация в първоначалния формуляр „CO“. По-скоро в проекта на решение се констатира, че GE поради небрежност е предоставило неточна информация. Освен това в проекта на решение не се взема предвид въздействието на тази неточна информация върху дело, различно от процедурата по разрешаване. По-специално с оглед на това обстоятелство предложената в проекта на решение глоба е под диапазона на глобите, одобрен преди това от колегиума за целите на възможна процедура на сътрудничество (вж. точка 11 по-горе).

30. Не съм получил никакво искане или оплакване във връзка с тази процедура. В съответствие с член 16 от Решение 2011/695/ЕС проучих дали проектът на решение се отнася единствено до възражения, по отношение на които на GE е предоставена възможността да изрази своите становища. Моето заключение е, че това е така. Като цяло считам, че ефективното упражняване на процесуалните права по това дело е било спазено.

Брюксел, 1 април 2019 г. Wouter WILS

(1) Съгласно членове 16 и 17 от Решение 2011/695/ЕС на председателя на Европейската комисия от 13 октомври 2011 г. относно функцията и мандата на служителя по изслушването в някои производства по конкуренция (ОВ L 275, 20.10.2011 г., стр. 29) (наричано по-нататък „Решение 2011/695/ЕС“).

(2) Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 г. относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 24, 29.1.2004 г., стр. 1).

(3) Регламент (ЕО) № 773/2004 на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 и 82 от Договора за ЕО (ОВ L 123, 27.4.2004 г., стр. 18).

(4) Вж. решения, Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, т. 14 и Teva/Комисия, T-679/14, EU:T:2018:919, т. 54.

(5) Вж. решения, Ziegler/Комисия, C-439/11 P, EU:C:2013:513, т. 155; ICAP/Комисия, T-180/15, EU:T:2017:795, т. 272; KF/SatCen T-286/15, EU:T:2018:718, т. 176; Teva/Комисия, T-679/14, EU:T:2018:919, т. 54; и Servier/Комисия, T-691/14, EU:T:2018:922, т. 119.

(6) В тази връзка вж. решения, Chronopost и La Poste/UFEX и други, C-341/06 P и C-342/06 P, EU:C:2008:375, т. 54; и IDDE/Парламент, T-118/17, EU:T:2018:76, т. 27.

(7) Вж. по аналогия решения, Volkswagen/Комисия, T-62/98, EU:T:2000:180, т. 272; Teva/Комисия, T-679/14, EU:T:2018:919, т. 58 и Servier/Комисия, T-691/14, EU:T:2018:922, т. 137.

(8) Вж. по аналогия решение, ABB Asea Brown Boveri/Комисия, T-31/99, EU:T:2002:77, т. 104.

(9) Като се има предвид предметът на настоящото производство, екипът на главния икономист не беше включен в него.

(10) Правната служба, която е независима от ГД „Конкуренция“ и докладва направо на председателя на Комисията, изпълнява важна роля, свързана с консултации и прегледи, за да се гарантира правната обоснованост на действията и решенията на Комисията. В съответствие с вътрешните правила и практика на Комисията в хода на настоящото производство са правени редовни консултации с правната служба.

(11) В зависимост от съответния предмет, консултации се правят така също с генерални дирекции, различни от ГД „Конкуренция“, в качеството им на „свързани служби“ в хода на изготвяне на проекта на решение, което ще се разглежда от колегиума. В настоящото производство са направени консултации с генерална дирекция „Енергетика“ и генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“.

(12) Основната функция на служителя по изслушването, когото GE не призова в настоящото производство, е да „гарантира ефективното упражняване на процесуалните права през цялата продължителност на производствата по конкуренция пред Комисията“ (вж. член 1, параграф 2 от Решение 2011/695/ЕС). С тази роля е свързана вътрешна за Комисията длъжностна функция за докладване и консултиране. Например служителят по изслушването може да „представи констатациите си на компетентния член на Комисията по всеки въпрос, възникнал при всяко производство по конкуренция на Комисията“ (член 3, параграф 5 от Решение 2011/695/ЕС). Тези констатации не са непременно ограничени до провеждането на справедлив процес. Според член 3, параграф 7 от Решение 2011/695/ЕС, ако даден въпрос, свързан с ефективното упражняване на процесуалните права, не може да бъде решен от ГД „Конкуренция“, той може да бъде отнесен до служителя по изслушването, за да бъде направена независима оценка. Когато се провежда устно изслушване, служителят по изслушването изготвя вътрешен междинен доклад и в допълнение към това може да издаде отделен вътрешен доклад по отношение на „напредъка и безпристрастността на производството“ (вж. член 14, параграфи 1 и 2 от Решение 2011/695/ЕС). В съответствие с членове 16 и 17 от Решение 2011/695/[…]* служителят по изслушването разглежда, наред с другото, въпроса дали в проекта на решението пред Консултативния комитет или колегиума се вземат под внимание единствено възраженията, по отношение на които на съответната страна е била предоставена възможността да изложи становищата си. В съответствие с член 3, параграф 1 от Решение 2011/695/ЕС служителят по изслушването действа по независим начин.

* Да се чете: „ЕС“.

(13) В съответствие с член 19, параграфи 3—7 от Регламента за сливанията.

(14) В някои случаи генералният директор на ГД „Конкуренция“, в съгласие с комисаря, решава да направи „партньорска оценка“. Екипът, на който е възложена партньорската оценка и който включва служители на ГД „Конкуренция“ извън съответния екип по делото, подлага на критичен преглед предварителната работна оценка на въпросния екип по делото. След това се сформира група за партньорска оценка, председателствана от отговорник за извършването на критичен преглед, за да бъде проведена открита дискусия по делото в рамките на Комисията. Наред с другото, групата за партньорска оценка може да установи области, в които е необходима допълнителна работа, да идентифицира възражения, които трябва да бъдат отказани, или да препоръча делото да не бъде разглеждано по-нататък (вж. текст, озаглавен „Proceedings for the application of Articles 101 and 102 TFEU: Key actors and checks and balances“ („Производства за прилагането на членове 101 и 102 от ДФЕС: основни участници и принципи на взаимозависимост и взаимоограничаване“), публикуван от ГД „Конкуренция“ през септември 2011 г., на разположение на адрес: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/key_actors_en.pdf).

(15) Както е отбелязано в решението по дело Servier/Комисия, T-691/14, EU:T:2018:922, т. 138.

(16) Решение, Servier/Комисия, T-691/14, EU:T:2018:922, т. 127.

(17) Вж., наред с други, решение, Vlaamse Televisie […]*/Комисия, T-266/97, EU:T:1999:144, т. 49; BASF/Комисия, T-15/02, EU:T:2006:74, т. 611 и Imperial Chemical Industries/Комисия, T-66/01, EU:T:2010:255, т. 175, 176 и 178.

(18) Вж. в тази връзка решения, Vlaamse Televisie […]*/Комисия, T-266/97, EU:T:1999:144, т. 49 и ABB Asea Brown Boveri/Комисия, T-31/99, EU:T:2002:77, т. 104.

* Да се чете: „Maatschappij“

(19) Вж. по аналогия решение, Timab Industries и CFPR/Комисия, T-456/10, EU:T:2015:296, т. 104 и 105, потвърдено след обжалване с решение, Timab Industries и CFPR/Комисия, C-411/15 P, EU:C:2017:11, т. 120—122.