BG EN Официален вестник на Европейския съюз C 318/1

Доклад за дейността на Надзорния съвет на Европейската служба за борба с измамите (OLAF)

февруари 2013 г. — януари 2014 г.

(2014/C 318/01)

Членове на Надзорния съвет на OLAF Йохан ДЕНОЛФ (председател) Главен комисар, директор на Дирекцията за икономически и финансови престъпления (ECOFIN) към Федералната полиция и член на Звеното за финансово разузнаване (ЗФР), Белгия Херберт БЬОШ Бивш член на Европейския парламент Бивш председател на Комисията по бюджетен контрол към Европейския парламент, Австрия Катрин ПИНЬОН Главен прокурор в Апелативния съд в Анже, Франция Йенс МАДСЕН Държавен прокурор за тежки икономически и международни престъпления, Дания Туомас ПОЙСТИ Генерален одитор на Финландия, председател на националната Сметна палата, Финландия

СЪДЪРЖАНИЕ

МИСИЯ 3

ПРЕДГОВОР ОТ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ 4

ПРЕГЛЕД 5

1. МОНИТОРИНГ НА РАЗСЛЕДВАНИЯТА НА OLAF 5

Указания за персонала относно процедурите на разследване 6

Приоритети на политиката на разследване 6

Подбор на случаи в OLAF 7

Продължителност на разследванията 7

Случаи, предадени на националните съдебни органи 8

Решения за отсрочване на информирането на съответната институция, орган, служба или агенция 9

Препоръки, направени от генералния директор на OLAF 9

Процедури на OLAF за разглеждане на жалби 10

Жалби и искания, отправени до Надзорния съвет 10

2. МОНИТОРИНГ НА УПРАВЛЕНИЕТО НА РАЗСЛЕДВАЩИТЕ ФУНКЦИИ НА OLAF 11

Предварителен проектобюджет за 2014 г. 11

Реорганизацията на OLAF и проучвания на удовлетвореността на служителите 12

3. СЪТРУДНИЧЕСТВО С OLAF 12

Последващи действия на OLAF във връзка с препоръките, направени от Надзорния съвет 12

Работни договорености с OLAF 12

4. СЪТРУДНИЧЕСТВО СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ 13

Срещи с институциите на ЕС 13

Обмен на мнения с институциите на ЕС 13

Публично изслушване в Европейския парламент относно процесуалните гаранции 13

Гражданско общество 13

5. УПРАВЛЕНИЕ НА НАДЗОРНИЯ СЪВЕТ 14

Роля на Надзорния съвет съгласно Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 14

Приоритети и цели 14

Кодекс за поведение 14

Работни методи 14

6. СЕКРЕТАРИАТ НА НАДЗОРНИЯ СЪВЕТ 15

ПРИЛОЖЕНИЯ 16

МИСИЯ

Член 15, параграф 1 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013: Надзорният съвет осъществява редовно наблюдение на изпълнението на разследващите функции на Службата с цел да се укрепи независимостта на Службата при правилното упражняване на компетентностите, които са ѝ дадени с настоящия регламент. Надзорният съвет по-специално наблюдава свързаните с прилагането на процесуалните гаранции и продължителността на разследванията елементи в контекста на информацията, предоставена от генералния директор съгласно член 7, параграф 8.

Мисията на Надзорния съвет на OLAF, посочена в Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 (1), е да се укрепи независимостта на OLAF при правилното упражняване на компетентностите, които са ѝ дадени (2). За да изпълни тази мисия, законодателят на ЕС е възложил на НС роля, която има три аспекта:

— НС е надзорният орган на OLAF и е гарант за нейната независимост; той осъществява редовен мониторинг на изпълнението на разследващите функции на OLAF, и по-специално на елементите, свързани с прилагането на процесуалните гаранции и продължителността на разследванията.

— НС има консултативна роля по отношение на генералния директор на OLAF, на когото съдейства при изпълнението на неговите задължения: — като му съобщава резултатите от извършвания от НС мониторинг на изпълнението на разследващите функции на OLAF, прилагането на процесуалните гаранции и продължителността на разследванията, както и чрез изготвянето на подходящи препоръки при необходимост, — като му изпраща становища, включително препоръки по целесъобразност, относно, inter alia, ресурсите, необходими за осъществяване на разследващите функции на OLAF, приоритетите относно разследванията и продължителността на разследванията, — като представя своите забележки (включително препоръки, когато е целесъобразно) относно насоките за процедурите на разследване (както и техните изменения), приети от генералния директор в съответствие с член 17, параграф 8 от регламента.

— НС е партньор за диалог на институциите на ЕС, на които той докладва за дейността си, по чието искане той може да дава становища и с които той обменя мнения на политическо равнище, като по този начин предоставя на институциите на ЕС единствен по рода си експертен опит, основан на опита му от мониторинга.

ПРЕДГОВОР ОТ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ

В качеството си на председател на Надзорния съвет на Европейската служба за борба с измамите имам удоволствието да представя годишния доклад за дейността на съвета ни в съответствие с член 15, параграф 9 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013.

Това е вторият доклад за дейността на настоящия Надзорен съвет и в него се представя преглед на основните дейности, извършени през отчетния период — от 1 февруари 2013 г. до 31 януари 2014 г.

В глави 1 и 2 се предлага изчерпателно описание на дейностите на НС относно мониторинга. Акцентът в тях е поставен върху мониторинга на изпълнението на разследващите функции на OLAF и върху управлението на OLAF във връзка с разследващите функции на Службата. Глави 3 и 4 се отнасят до отношенията на НС с OLAF, както и с институциите на ЕС и други заинтересовани страни. В глави 5 и 6 се прави преглед на работните методи на Надзорния съвет и на приетите от него документи относно политиката и се съдържат съображения относно неговия секретариат.

Към края на отчетния период един от членовете на НС, г-н Йенс Мадсен, напусна Надзорния съвет, за да поеме нова и изпълнена с предизвикателства длъжност в националната администрация на своята държава. Бих искал да се възползвам от възможността, която ми предоставя настоящият доклад, за да му благодаря за ценния принос към работата на Надзорния съвет и за да приветствам нашия нов член, г-н Димитриос Зимянитис, който встъпи в длъжност на 1 февруари 2014 г.

В заключение бих искал да изразя специални благодарности на персонала на нашия секретариат за неговата неоценима помощ и висококачествена работа, които в значителна степен допринесоха за ефективността на упражнявания от нас мониторинг на разследващите функции на OLAF.

Брюксел, 12 март 2014 г. Йохан ДЕНОЛФ

ПРЕГЛЕД

Дейности за мониторинг

Анализ и оценка на:

— 56 случая, изискващи препращане на информация на националните съдебни органи;

— 186 доклада за разследвания, продължили повече от девет месеца;

— 293 становища относно подбора на случаи;

— 14 жалби и искания от физически лица;

— 1 жалба от институция на ЕС;

— 2 искания за обществен достъп до документите на НС;

— 1 искане за сътрудничество от национален съдебен орган.

Становища и доклади

— 4 становища във връзка с изпълнението и управлението на разследващите функции на OLAF: — Становище № 1/2013: предварителен проектобюджет на OLAF за 2014 г., — Становище № 2/2013: установяване на вътрешна процедура на OLAF за подаване на жалби, — Становище № 1/2014: приоритети на политиката на OLAF за разследване, — Становище № 2/2014: подбор на случаи в OLAF.

— Годишен доклад за дейността за 2012 г.

Документи относно позициите и политиките

— Документ относно позицията на тема „Засилване на процесуалните гаранции в OLAF“,

— Забележки относно процедурите на разследване в OLAF,

— Документ относно мисията и правомощията на НС в контекста на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 и средносрочната стратегия,

— Указания за мониторинг (текущи),

— Изменение на процедурния правилник (текущо).

Сътрудничество

— Нови работни договорености с OLAF.

1. МОНИТОРИНГ НА РАЗСЛЕДВАНИЯТА НА OLAF

1. Надзорният съвет (НС) на OLAF осъществява мониторинг на различните аспекти на разследващите дейности на OLAF въз основа на информацията, която генералният директор на OLAF (ГД на OLAF) е длъжен да предостави, и на поисканата от НС по собствена инициатива информация.

Член 15, параграф 1, трета алинея от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013: Надзорният съвет изпраща на генералния директор становища, включително препоръки по целесъобразност, относно inter alia ресурсите, необходими за осъществяване на разследващите функции на Службата, приоритетите на Службата относно разследванията и продължителността на разследванията. Тези становища могат да се изготвят също и по собствена инициатива, при поискване от генералния директор или при поискване от дадена институция, орган, служба или агенция, без обаче това да влияе върху провеждането на текущите разследвания.

Указания за персонала относно процедурите на разследване

2. На 7 февруари 2013 г. ГД на OLAF предостави на НС копие на изменен вариант на указанията за персонала относно процедурите на разследване (УППР). На 5 юли 2013 г. той предостави на НС втори изменен вариант на УППР, имащ за цел привеждането на процедурите на разследване на OLAF в съответствие с новите разпоредби, предвидени в (проекта на) Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013. ГД на OLAF уведоми НС за намерението си да приеме изменените УППР на 31 юли 2013 г.

3. Като подчерта, че не е в състояние да извърши задълбочен анализ на изменените УППР в толкова кратък срок, на 30 юли 2013 г. НС представи редица забележки и въпроси относно изменените УППР (3). По-специално НС разгледа разпоредбите относно процедурата за подбор и провеждането на разследвания и случаи на координация.

4. НС счете, че в изменените УППР следва, inter alia: — да се посочва изрично понятието „достатъчно подозрения“, както е предвидено в регламента, като предварително условие за започване на разследване, — да се структурира ясно разделението между лицата, отговарящи за подбора, и извършващите оценка в отдела за подбор и оценка на разследванията, — да се поддържа ясно разграничение между вътрешните и външните разследвания, тъй като правомощията на OLAF за разследване са различни, — да се включат разпоредби за организиране на по-широк вътрешен контрол на проверката на законосъобразността, не само на разследващите дейности, посочени в УППР, но също така и на тези, които не са специално предвидени в УППР, но потенциално биха могли да доведат до неспазване на правата на засегнатите лица.

5. На 5 септември 2013 г. по искане на НС ГД на OLAF представи забележките си и допълнителна информация по въпросите, повдигнати от НС. Той също така уведоми НС за завършването на измененията на УППР, в които се вземат предвид някои от забележките на НС, и препрати на НС окончателния проект на новите насоки относно процедурите на разследване, прилагани от персонала на OLAF, които заменят УППР.

Приоритети на политиката на разследване

6. В Становище № 1/2014 бяха оценени приоритетите на политиката на разследване (ППР) на OLAF, които се определят ежегодно от ГД на OLAF и се публикуват в годишния план за управление (4).

7. НС сравни ППР за 2012 г. и 2013 г. с проекта на ППР за 2014 г. и приветства по-доброто определяне на последните в резултат на забележките на НС, изразени по време на техническите срещи с ГД на OLAF, съгласно които ППР не следва да съдържат общи принципи (които следва винаги да се отчитат, когато се взема решение дали да се започне разследване или не), а само конкретни области или видове измами, които OLAF следва да разглежда като приоритетен въпрос.

8. НС установи, че финансовите показатели, които през предходните години са били преувеличени, са били изцяло изключени от проекта на ППР за 2014 г. НС подчерта, че тези показатели следва да са от значение за оценката на сериозността на съответния риск от измами и могат да бъдат полезни като отправен елемент и като вътрешни насоки за прилагането на принципа на пропорционалност. Също така НС обърна внимание на необходимостта политиката относно субсидиарността/добавената стойност да бъде преразгледана и да се прилага предпазливо, както и на необходимостта от редовни оценки на ППР.

9. НС посочи необходимостта от изясняване на ППР и препоръча ГД на OLAF да издаде насоки относно прилагането на принципите за подбор, установени в Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013, и да започне конструктивен диалог със заинтересованите страни относно определянето и изпълнението на ППР, по-специално по отношение на финансовите показатели и евентуалните последващи действия във връзка със случаи, по които не са предприети действия, когато оценката им води до заключението, че са налице достатъчно подозрения за измама. На този етап за НС все още е трудно да оцени работата на OLAF в областите, които попадат в обхвата на ППР, тъй като OLAF не е извършила оценка на въздействието на ППР. Ето защо НС поиска от ГД на OLAF да предостави оценка на резултатите от изпълнението на ППР за 2012 г. и 2013 г. във всяка от приоритетните области, заедно с обобщение на обратната информация от заинтересованите страни.

Подбор на случаи в OLAF

10. В Становище № 2/2014 относно подбора на случаи в OLAF (5) бяха оценени ефективността, качеството и прозрачността на процеса на подбор на случаи в OLAF. Оценката на НС беше извършена въз основа, inter alia, на анализ на извадка от 293 становища на отдела на OLAF за подбор и оценка на разследванията (Investigation Selection and Review Unit — ISRU), препоръчващи прекратяването на случаи или започването на разследвания/случаи на координация.

11. Първо НС оцени ефективността на функцията за подбор, като проучи ресурсите, предоставени на ISRU за изпълнението на неговите задачи, и конкретните резултати, постигнати през 2012 г. и 2013 г. НС установи, че понякога не са били налице технически експертен опит, експертен опит за разследване и експертни езикови познания или те са били недостатъчни; правният анализ не е бил обоснован в достатъчна степен; предоставеното време за подбора (задължителен срок от два месеца) не е изглеждало подходящо в някои случаи; също така е била необходима ясна процедура за третиране на лицата, подаващи сигнали за нередности.

12. След това НС оцени качеството на становищата в контекста на тяхното съответствие с критериите за подбор, установени от ГД на OLAF. НС установи, че указанията относно изпълнението на критериите за подбор не са стриктно спазвани: недостатъчно внимание е било отделено на съответните правни инструменти при оценяването на компетентността на OLAF да предприема действия; лицата, отговарящи за подбора, не са разполагали с конкретни показатели, с които да оценят дали информацията е достатъчна; когато такива показатели са били налице, те не са били използвани постоянно и последователно; често са се използвали недоказани твърдения.

13. На последно място, бе проверена прозрачността на процеса на подбор чрез проучване на информационния поток през целия процес на подбор, по-специално по отношение на сътрудничеството между ISRU и разследващите отдели.

14. НС отправи редица препоръки към ГД на OLAF, насочени към подобряване на функцията за подбор на ISRU. Като общо заключение на своята оценка НС отправи окончателна препоръка OLAF да извърши вътрешна оценка на дейностите на ISRU, насочена към установяване, inter alia, на равнището на необходимите ресурси, силните и слабите страни на отдела и „процента на грешки“ за оценените случаи. НС също така поиска да получи информация от ГД за последващите действия в отговор на препоръките от това становище една година след неговото приемане.

Продължителност на разследванията

Член 11, параграф 7 от Регламент (ЕО) № 1073/1999: Когато едно разследване продължи повече от девет месеца, директорът информира Надзорния съвет за причините, поради които разследването не е приключило, и за прогнозираното време за приключване. Член 7, параграф 8 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013: Ако дадено разследване не може да бъде приключено в рамките на 12 месеца, генералният директор докладва при изтичането на посочените 12 месеца и на всеки шест месеца след това на Надзорния съвет, като посочва причините и корективните мерки, предвидени за ускоряване на разследването.

15. НС извърши мониторинг на продължителността на разследванията на OLAF, като използва за източник на информация докладите за разследвания, продължили повече от девет месеца (6), и докладите, изготвени за случаи, предадени на националните съдебни органи — препратени от OLAF съгласно предишния Регламент (ЕО) № 1073/1999, както и други документи, свързани със случаите, тогава, когато е бил предоставен достъп до системата на OLAF за управление на случаите (Case Management System — CMS).

16. НС започна да анализира причините, посочени от OLAF като обяснение за продължителността на случаите, продължили повече от девет месеца: сложност на предмета на разследването, липса на ресурси, нисък приоритет на случая, липса на сътрудничество. НС отбеляза разлики между разследващите дирекции и техните отдели по отношение на точността на предоставените обяснения. Извършваният от НС анализ все още е в ход.

17. С Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 бяха въведени две основни промени, чиято цел е да предоставят възможност на НС да осъществява по-добър мониторинг на продължителността на разследванията: докладите за разследвания, продължили повече от девет месеца, се заменят от докладите за разследвания, продължили повече от дванадесет месеца (които в по-голяма степен съответстват на реалността, тъй като повечето от разследванията на OLAF продължават повече от дванадесет месеца), и се въвежда новото задължение за OLAF да предоставя редовни доклади на всеки шест месеца, което позволява на НС да проследява целия жизнен цикъл на дадено разследване.

18. На 31 януари 2014 г. за първи път НС получи 83 доклада за разследвания, продължили повече от дванадесет месеца, от общо 243 случая, продължили повече от дванадесет месеца. НС отбеляза със загриженост, че макар използваният за тези доклади работен формуляр да е бил преработен от OLAF съгласно изискванията на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013, новите доклади, изпратени на НС, не са съдържали достатъчно информация, по-специално относно елементи, които биха позволили на НС да провери за потенциалното наличие на неоправдани забавяния в разследванията. Като пример, в 33 от общо 83 доклада по случаи, продължили повече от дванадесет месеца, се представят причините и коригиращите мерки, предвидени с цел ускоряване на разследването, без обаче да се дава каквато и да било фактическа информация (например описание на фактите, предприети от OLAF стъпки по разследването и тяхната хронология, потенциални периоди на бездействие, вид измама, финансово отражение, съображения за изтичането на сроковете за давност и т.н.), без която за НС е невъзможно да извърши цялостна оценка на продължителността на дадено разследване. Въпреки че Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 засили ролята на НС за контролиране на продължителността на разследванията, OLAF не предоставя по собствена инициатива достатъчно информация на НС за изпълнението на тази мисия. НС повдигна този въпрос по време на среща с ГД на OLAF и очаква, че докладите, които ще бъдат представени в бъдеще, ще бъдат по-описателни.

19. По време на техническа среща НС беше информиран от OLAF за използваните от OLAF инструменти за мониторинг на продължителността на случаите, които се състоят главно от система за сигнализиране в CMS, че сроковете за докладите за разследвания, продължили повече от дванадесет месеца, и за последващите доклади на шест месеца, изтичат. OLAF създаде също така нова ръководна структура от по-нисък ранг в разследващите отдели, натоварена със задължението, inter alia, да упражнява мониторинг върху продължителността на разследванията. НС приветства усилията на OLAF и нейната готовност за подобряване на осведомеността за времевите ограничения сред разследващите служители. Същевременно НС подчертава, че представяните на НС доклади за разследвания, продължили повече от дванадесет месеца, и последващи доклади на шест месеца, биха могли да бъдат полезен инструмент за управление за OLAF, с който Службата от своя страна да упражнява мониторинг върху продължителността на разследването; това обаче е невъзможно поради липсата на съдържание по същество при повечето от тях. Това е от особено значение за случаите, чиято прекалено голяма продължителност може да засегне по неблагоприятен начин доброто име и професионалния живот на засегнатите лица или може да доведе до изтичане на сроковете за давност за последващите процедури по националното законодателство.

Случаи, предадени на националните съдебни органи

Член 11, параграф 7 от Регламент (ЕО) № 1073/1999: Директорът информира Надзорния съвет за случаите, изискващи препращане на информация на съдебните органи на съответната държава членка. Член 17, параграф 5, трета алинея от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013: Генералният директор периодично информира Надзорния съвет за: (…) б) случаи, в които е изпратена информация на съдебни органи на държавите членки (…).

20. С Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 беше въведена съществена промяна по отношение на случаите, които OLAF възнамерява да препрати на националните съдебни органи: OLAF не трябва да информира НС за тези случаи преди предаването (както предвиждаше предишният Регламент (ЕО) № 1073/1999), а само периодично след предаването.

21. Между 1 февруари 2013 г. и 30 септември 2013 г. (до влизането в сила на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013) на НС бяха представени 56 случая (7), изискващи препращане на информация на националните съдебни органи. При 18 случая по искане на НС беше предоставен пълен достъп в CMS до документите, свързани със случаите.

22. НС обаче не беше в състояние да проучи основно тези случаи преди тяхното предаване на националните съдебни органи поради факта, че получаваше достъп до преписките в CMS едва след изтичането на петдневния срок, предвиден в предходни договорености с OLAF. Оценката на НС за прилагането от страна на OLAF на процесуалните гаранции почива главно върху информацията, съдържаща се в становищата по окончателните или междинните доклади и препоръките, дадени от ISRU (8), и, когато е бил предоставен достъп до преписките — върху документите, свързани със случаите, регистрирани в CMS. НС отбеляза, че съгласно всички становища на ISRU всички разследващи дейности са били извършени в съответствие с приложимите правни норми. Въз основа на тези становища и други проучени документи НС установи единствено изолирани проблеми по отношение на спазването от страна на OLAF на процесуалните гаранции (напр. неинформиране на засегнатото лице за приключването на разследването в един случай и липса на писмено разрешение за провеждането на събеседване със засегнатото лице в друг случай (9)).

23. В един случай засегнато лице е докладвало на НС за предполагаемо сериозно нарушение от страна на OLAF на изискването за поверителност. НС обаче, който не разполага с никакви подходящи инструменти за разследване (инцидентът не е споменат в преписката на OLAF), можеше единствено да отнесе жалбата до ГД на OLAF, който отрече съществуването на такова нарушение.

24. На 31 януари 2014 г. НС получи информация за 17 допълнителни случая, при коитое предадена информация на съдебните органи на държавите членки след 1 октомври 2013 г. (след влизането в сила на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013). Предвид факта, че тази информация беше получена в последния ден от периода, попадащ в обхвата на настоящия доклад за дейността, НС ще поиска допълнителна информация и ще разгледа тези случаи по-късно през 2014 г.

Решения за отсрочване на информирането на съответната институция, орган, служба или агенция

Член 4, параграф 6 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013: Когато вътрешно разследване покаже, че длъжностно лице, друг служител, член на институция или орган, началник на служба или агенция, или член на персонала може да бъде засегнато лице, се информира съответната институция, орган, служба или агенция, към която това лице принадлежи. (…) В изключителни случаи предоставянето на тази информация може да бъде отложено на основата на обосновано решение, взето от генералния директор, което се предава на Надзорния съвет след приключване на разследването.

25. С Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 за първи път беше въведено задължението за ГД на OLAF след приключването на дадено разследване да изпраща на НС обоснованото си решение за отлагане на информирането на дадената институция, орган, служба или агенция, към която засегнатото от вътрешно разследване лице принадлежи. На 31 януари 2014 г. НС беше информиран от OLAF, че не е имало такива отлагания след влизането в сила на регламента.

Препоръки, направени от генералния директор на OLAF

Член 11, параграф 7 от Регламент (ЕО) № 1073/1999: Директорът информира Надзорния съвет за случаите, при които засегнатата институция, орган, агенция или служба не са действали съобразно направените от него препоръки. Член 17, параграф 5, трета алинея от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013: Генералният директор периодично информира Надзорния съвет за: а) случаи, в които препоръките на генералния директор не са били спазени (…).

26. През отчетния период и всъщност от началото на мандата си НС получи много ограничена информация за случаи, в които направените от генералния директор препоръки не са били спазени. Вследствие от собствената си проверка НС стига до заключението, че, както през предходните години, значителен брой такива препоръки не са били спазени. В предходните си доклади за дейността НС подчерта, че изглежда в миналото OLAF не е разполагала с подходящи инструменти за мониторинг, които да ѝ позволят да проследява правилно изпълнението на неговите препоръки от националните органи и от органите на ЕС.

27. След реорганизацията на OLAF през 2012 г. мониторингът на изпълнението на препоръките на Службата беше децентрализиран, като бе възложен на разследващите отдели. Понастоящем OLAF работи по разработването и прилагането на нови инструменти за мониторинг, които да ѝ позволяват по-добре да проследява резултатите и въздействието от нейните препоръки. НС отбеляза, че OLAF вече е предприела значителни усилия за измерване на изпълнението на нейните препоръки, по-специално препоръките за съдебни и финансови мерки. Например OLAF прави преглед на повече от 600 случая, приключени с препоръки за съдебни мерки. НС отбеляза с интерес използваната за този преглед схема за оценка, съгласно която предприемането на мерки за изпълнение на препоръката от националните съдебни органи е било проверено спрямо ключовите етапи на националното съдебно производство (започване на наказателно разследване, решения за повдигане на обвинение или прекратяване на разследването, решение за оправдателна или осъдителна присъда и т.н.). Що се отнася до предприемането на последващи действия от финансов характер, OLAF се стреми да подобри своите процедури, за да може да установи размера на сумите, действително възстановени за бюджета на ЕС.

28. НС признава сложността на това все още продължаващо начинание и приветства готовността на OLAF да подобрява своите инструменти за проследяване. На този етап и при липсата на съответна информация обаче би било преждевременно НС да оценява въздействието на внесените с реорганизацията промени върху ефективността и ефикасността на работата на OLAF във връзка с мониторинга. НС очаква подобряване на информирането от страна на OLAF в бъдеще след въвеждане на подходящите инструменти за мониторинг.

Процедури на OLAF за разглеждане на жалби

29. В своето Становище № 2/2013 (Установяване на вътрешна процедура на OLAF за подаване на жалби), прието през декември 2013 г. (10), НС разгледа средствата за правна защита, достъпни за лицата, засегнати от разследванията на OLAF, във връзка с потенциалните нарушения на техните права и процесуалните гаранции. НС установи, че тези лица не са разполагали с достатъчни и непосредствени средства за защита срещу потенциални нарушения чрез външен (съд на ЕС или национален съд, Европейския омбудсман или Европейския надзорен орган по защита на данните) или вътрешен механизъм (самата OLAF).

30. НС подчерта, че новият Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 относно разследванията, провеждани от OLAF, не решава проблема, тъй като с него не се въвежда механизъм за разглеждане на отделни жалби. НС изрази становище, че сегашният пропуск в законодателството може да се запълни чрез формализирана процедура за разглеждане на жалби в рамките на OLAF, по-специално относно предполагаеми нарушения на основните права и процесуалните гаранции в хода на дадено разследване на OLAF.

31. Поради това НС препоръча ГД на OLAF да установи и оповести такава вътрешна процедура след провеждане на консултации с НС във връзка с подробностите. НС изрази желание ГД на OLAF да докладва редовно на НС относно получените от OLAF жалби и свързаните с тях последващи действия.

32. През януари 2014 г. OLAF публикува на своя уебсайт описание на предприетите в рамките на Службата стъпки при разглеждането на жалби. След искане от НС да разгледа писменото решение за установяване на съответна процедура в писмото си от 17 февруари 2014 г. ГД на OLAF потвърди, че счита това публикуване на уебсайта за формализиране на съществуващите процедури, за което не се изисква официално писмено решение от негова страна.

33. В резултат на това НС трябва да заключи, че неговата препоръка не е била изпълнена. НС изразява загриженост относно опасността да бъдат заблудени гражданите, които биха искали да подадат жалба до OLAF. Те могат да сметнат, че публикуваният на уебсайта на OLAF текст им предоставя правна рамка за подаването на жалба, докато в действителност съответната процедура (за жалби във връзка с процесуалните гаранции) официално не съществува, тъй като не е налице правен акт, представляващ правното основание за такава процедура.

Жалби и искания, отправени до Надзорния съвет

34. През отчетния период НС получи 14 жалби и искания от физически лица. Това представлява увеличение със 100 % в сравнение с предходната година. Жалбите се отнасят, inter alia, до предполагаемо неспазване на основните права и процесуалните гаранции, нарушение на поверителността на разследванията, прекомерна продължителност на разследванията и предполагаемо неправомерно приключване на случаи без препоръки. Жалбите са подадени главно от лица, засегнати от разследвания на OLAF, но също така от лица, подаващи сигнали за нередности, които не са удовлетворени от решенията, взети от OLAF след съобщаването от тяхна страна за предполагаема измама.

35. НС отговори на жалбоподателите, като подчерта, че в рамките на настоящия регламент НС не е замислен като орган за разглеждане на жалби. НС обаче взе предвид тези жалби в рамките на своя системен мониторинг на разследващите функции на OLAF и поиска, когато счете това за целесъобразно, допълнителна информация и обяснения от OLAF и/или пълен достъп до преписките в CMS.

36. През януари 2014 г. НС получи официално уведомление от институция на ЕС, в което тя изразява загрижеността си във връзка с предполагаемо необосновано накърняване от страна на OLAF на правото на защита на личните данни на длъжностните лица в тази институция. В отговора си НС подчерта, че това твърдение се отнася до текущо разследване, в което НС няма право да се намесва. НС също така посочи, че компетентният орган за разглеждане на такава жалба е Европейският надзорен орган по защита на данните и че НС ще трябва да изчака неговото решение.

37. НС получи две искания за достъп до своето Становище № 2/2012. НС счете, че поисканият документ попада в обхвата на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета (11), по-специално в обхвата на член 4, параграф 2, второ и трето тире, и на член 4, параграф 1, буква б), и следователно не може да бъде публично оповестен към момента. Въпреки това НС изрази готовността си да предостави този документ, при поискване, в рамките на текущо съдебно производство.

38. И накрая, национален съдебен орган поиска премахването на неприкосновеността на архивите на НС във връзка със Становище № 2/2012 и на задължението за неразкриване на поверителна информация от страна на неговите членове за целите на дадено национално производство. НС даде положителен отговор на това искане.

39. В Правилника за длъжностните лица на ЕС, както и в Условията за работа на другите служители на ЕС, се посочва, че всяко длъжностно лице или друг служител, което/който узнае факти, които водят до предположение за наличието на евентуална противозаконна дейност или за поведение във връзка с изпълнението на функциите му, което може да съставлява сериозно неизпълнение на задълженията на длъжностните лица на Съюза, незабавно уведомява прекия си ръководител или своя генерален директор или, ако счете това за необходимо — генералния секретар или OLAF (12). Тези правила се прилагат в същата степен в рамките на OLAF, което означава, че служителите на OLAF са длъжни да докладват на някой от преките си ръководители или, ако намерят това за целесъобразно — пряко на генералния секретар на Комисията всяка фактическа информация и доказателства за евентуални противозаконни дейности или сериозни професионални нарушения в рамките на OLAF, за които те са узнали. За да се вземе под внимание конкретната позиция на служителите на OLAF, които желаят да докладват за евентуални нарушения в рамките на OLAF, с НС беше договорено (13), че такива въпроси могат да се докладват на неговия председател.

40. НС никога не е получавал такъв доклад. Възможно е служителите на OLAF да не са били информирани за процедурата по подходящ начин, но още по-важно е, че на НС не са предоставени никакви инструменти за проследяване на такива евентуални жалби и за гарантиране на ефективно разследване и средства за защита.

2. МОНИТОРИНГ НА УПРАВЛЕНИЕТО НА РАЗСЛЕДВАЩИТЕ ФУНКЦИИ НА OLAF

Член 6, параграф 2 от Решението на Комисията за създаване на OLAF, изменено с Решение 2013/478/ЕС на Комисията (14) : След провеждане на консултации с надзорния комитет генералният директор изпраща на генералния директор на ГД„Бюджет“предварителен проектобюджет, който се вписва в приложението относно Службата към раздела за Комисията от общия бюджет на Европейския съюз. Член 15, параграф 1, трета алинея от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013: Надзорният съвет изпраща на генералния директор становища, включително препоръки по целесъобразност, относно inter alia ресурсите, необходими за осъществяване на разследващите функции на Службата (…).

Предварителен проектобюджет за 2014 г.

41. За да се гарантира, че по отношение на бюджета на OLAF надлежно се отчита независимостта на разследващите функции на OLAF и че OLAF е обезпечена с ресурси, за да функционира ефективно и ефикасно като междуинституционална служба с оглед на засилването на борбата с измамите, НС прие Становище № 1/2013 относно предварителния проектобюджет на OLAF за 2014 г. (15).

42. НС проучи разпределението на ресурсите за приоритетните дейности и стратегията за човешките ресурси. В препоръките на НС беше поставен акцент върху последващите действия по разследванията и върху разработването на показатели за ефективност и качество на разследващите функции съобразно с политиката на ЕС за борба с измамите и стратегията на Комисията за борба с измамите. Освен това беше отправена препоръка OLAF да постави акцент върху обучението, кариерното развитие, планирането за приемственост, както и намирането на подходящ баланс между персонала, който осигурява помощни услуги, и разследващите служители.

43. НС подчерта значението на консултациите с НС посредством реален и съществен обмен на становища между ГД на OLAF и НС преди проектобюджетът да бъде изпратен на генералния директор на ГД „Бюджет“ в каквато и да било форма.

44. В заключение НС препоръча да се въведе отделен запис в бюджета на OLAF както за НС, така и за неговия секретариат, за да се изяснят разходите за функциите на НС и да се подчертае по прозрачен начин междуинституционалният характер на НС и неговия секретариат. Освен това НС подчерта колко важно е ГД да отпуска достатъчно ресурси за секретариата на НС и да гарантира независимото му функциониране.

45. НС подкрепи предварителния проектобюджет за 2014 г. с уговорката, че направените в неговото становище препоръки ще бъдат взети предвид.

Реорганизацията на OLAF и проучвания на удовлетвореността на служителите

46. Проучването, извършено през 2013 г. в цялата Комисия, последвано от вътрешно проучване в OLAF, показа ниска степен на удовлетвореност на служителите по отношение на тяхната професионална среда. Като има предвид потенциалното им въздействие върху ефективността на разследващите функции на OLAF, НС изразява особена загриженост във връзка със следните три елемента: — според служителите на OLAF широкомащабната реорганизация на Службата не е довела до намаляване на административната тежест за разследващите служители или до увеличаване на прозрачността на вътрешните процедури, — служителите считат, че висшето ръководство на OLAF не е комуникирало в достатъчна степен с тях или не е обръщало необходимото внимание на предоставената от тях обратна информация, — вследствие на реорганизацията на OLAF през 2012 г. цялото висше ръководство и над 75 % от управленския персонал на средно ниво са били новоназначени в своите настоящи отдели/дирекции, много служители са напуснали и над една четвърт от останалите служители са обмисляли възможността да напуснат, което като цяло поражда сериозна загриженост по отношение на непрекъснатостта на експертния опит в Службата.

47. Вследствие на това НС поиска от ГД на OLAF да го информира редовно относно предвидените или изпълнени мерки за преодоляване на тези проблеми.

3. СЪТРУДНИЧЕСТВО С OLAF

Последващи действия на OLAF във връзка с препоръките, направени от Надзорния съвет

48. През 2012 г. НС отправи редица препоръки към ГД на OLAF, по-специално относно защитата на основните права и процесуалните гаранции (16). Първоначалният анализ на НС показва, че изпълнението на повечето от неговите препоръки от 2012 г. е незадоволително. В отговорите от ГД на OLAF неизпълнението или не е достатъчно обосновано, или не е имало съществена информация относно начина на предполагаемото изпълнение на препоръките. Поради това НС ще анализира този въпрос в отделно становище, което следва да бъде представено през 2014 г.

Работни договорености с OLAF

49. През отчетния период НС проведе обширни и продължителни дискусии с ГД на OLAF относно достъпа на НС до информация, свързана със случаите. Резултатът от тези дискусии е отразен в работните договорености (17), подписани от ГД на OLAF и председателя на НС на 14 януари 2014 г. С договореностите се определят: i) обхватът на информацията относно разследващите дейности на OLAF, която следва да бъде предоставяна на НС; ii) методологията за предоставяне на информация; и iii) сроковете. Предназначението на договореностите е да се постигне справедлив баланс между задължението на OLAF за защита на поверителността на информацията, свързана с нейните разследвания, и нуждите на НС във връзка с упражнявания от него мониторинг.

50. По отношение на случаите, предадени на националните съдебни органи, НС изрази желанието си да му бъде предоставено копие от становищата, издадени от ISRU към ГД на OLAF относно окончателния доклад и препоръките, за да се даде възможност на НС да следи развитието във връзка с прилагането на процесуалните гаранции. Предвид факта, че този документ може да съдържа лични данни, НС постигна споразумение с OLAF най-напред да се поиска становището по въпроса на Европейския надзорен орган по защита на данните. Това становище предстои да бъде представено.

51. Първото предаване съгласно работните договорености на информацията, която ГД на OLAF е длъжен редовно да изпраща на НС, беше осъществено на 31 януари 2014 г., последният ден от обхванатия от настоящия доклад отчетен период. Поради това по-подробна оценка на изпълнението на договореностите ще бъде представена в следващия доклад.

52. Като счита, че работните договорености представляват важно постижение, НС понастоящем подчертава, че тяхното изпълнение трябва да бъде подобрено, по-специално по отношение на съдържанието на информацията, предоставяна на НС от OLAF. В противен случай НС няма да може да изпълнява ефективно своите функции за мониторинг.

4. СЪТРУДНИЧЕСТВО СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

Срещи с институциите на ЕС

53. Между май и юли 2013 г. НС беше поканен да представи на Европейския парламент (комисията по бюджетен контрол), на Съвета (Работната група за борба с измамите) и на Европейската сметна палата заключенията от доклада за дейността за 2012 г.

54. На няколко други срещи с комисията по бюджетен контрол и с г-н Шемета, член на Европейската комисия, НС докладва за резултатите от разследванията на OLAF и зачитането на основните права. Освен това НС представи своите заключения относно ефективността на надзора на OLAF, реформата на регламента за OLAF и нова структура за надзор на OLAF, както е предложено в Съобщението на Комисията „Подобряване на управлението на OLAF и засилване на процесуалните гаранции при разследванията“ (18).

55. През ноември 2013 г. НС организира неофициален обмен на становища относно предизвикателствата пред OLAF и неговия НС след влизането в сила на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013.

Обмен на мнения с институциите на ЕС

56. През август 2013 г. НС започна подготовката за формализиран обмен на мнения относно политиката, свързана с дейностите на OLAF, с Комисията, Европейския парламент, Съвета и Сметната палата, както е предвидено в член 16 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013. НС предложи на първо място да се постави акцент върху рамката за надзор за реформираната OLAF. За съжаление администрацията на Комисията организира подготвителните срещи, включвайки всички други участници, но не и НС. Остава да се установи дали първият обмен на мнения ще изпълни предвидените в регламента цели.

Публично изслушване в Европейския парламент относно процесуалните гаранции

57. През октомври 2013 г. НС прие, въз основа на опита от провеждания от него мониторинг, документ за изразяване на позиция относно засилването на процесуалните гаранции в OLAF (19). Позицията на НС относно евентуални нови законодателни изменения на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013, предложени от Комисията в нейното съобщение, беше представена по време на организираното от Европейския парламент публично изслушване (20).

58. НС приветства предложението на Комисията, но посочи, че някои структурни решения следва да бъдат преразгледани, по-специално по отношение на независимостта на OLAF и на НС. По-специално следва да се избягват всички потенциални конфликти на правомощия и дублиране на работата между настоящите и предвидените структури за надзор. НС предложи алтернативни решения, с които ще се запазят полезните инструменти, предложени от Комисията, но същевременно ще включат тези инструменти във всеобхватен механизъм за надзор.

Гражданско общество

59. Бюрото на Transparency International за връзка с ЕС (TI-EU) реши да извърши оценка на системата на ЕС за етично поведение (21). През януари 2014 г. председателят на НС и членовете на секретариата на НС се срещнаха с представители на TI-EU и обсъдиха въпроси като отношенията между OLAF и НС, отчетността и независимостта на OLAF и правилата за етично поведение, от които се ръководи самият НС.

5. УПРАВЛЕНИЕ НА НАДЗОРНИЯ СЪВЕТ

Роля на Надзорния съвет съгласно Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013

60. С Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 бяха въведени редица промени, свързани с ролята на НС и неговите инструменти за мониторинг. Поради това значителна част от заседанията на НС бяха посветени на дискусии относно въздействието на тези промени върху дейностите на НС.

61. НС извърши изчерпателен анализ на промените в своите мисия и роля, основни задачи, инструменти за мониторинг и докладване. В документа относно мисията, правомощията и целите на НС (22) в контекста на новия регламент за OLAF се обясняват тези промени, формулата за мониторинг от страна на НС и ролята на неговия секретариат, както и независимото му функциониране като гаранция за независимостта на самия НС.

Приоритети и цели

62. НС определи стратегическите си цели и приоритети за предстоящия период от своя мандат, насочени към повишаване на ефективността и въздействието на основната му роля и съответно на подкрепата за разследващите функции на OLAF и засилването на независимостта на OLAF. НС определи следните стратегически цели: i) разработване на ефективни и прагматични инструменти за мониторинг; ii) подобряване на сътрудничеството с OLAF и неговия генерален директор; iii) участие като заинтересована страна при осъществяването на политиката за борба с измамите; iv) повишаване на видимостта на НС сред институциите на ЕС и държавите членки; v) развиване на работните методи на НС; vi) запазване на независимото функциониране на НС и на неговия секретариат; vii) принос към законодателното предложение за укрепване на надзора над OLAF. За постигане на тези цели НС определи редица приоритети, които са представени и в документа относно мисията, правомощията и целите на НС, който същевременно представлява средносрочната стратегия на НС.

Кодекс за поведение

63. На 9 октомври 2013 г. НС прие Кодекс за поведение заедно с Обяснителен меморандум относно гаранциите за безпристрастност и рисковете от конфликт на интереси при упражняването на функциите за мониторинг (23). НС подчерта, че неговите членове обикновено заемат ключови длъжности в съдебната система или администрацията на своята страна, което им позволява да действат като заинтересована страна/партньор на OLAF на национално равнище на всеки етап от даден случай на OLAF. Същевременно те редовно осъществяват мониторинг на случаи на OLAF, по-специално тези, изискващи предаване на информация на националните съдебни органи. По този начин могат да настъпят ситуации, в които те могат да бъдат изправени пред един и същ случай в OLAF както в рамките на задълженията си на национално равнище, така и като членове на НС. Поради това е много важно да се гарантира, че разглеждането на даден случай в това двойно качество не води до действителен или потенциален конфликт на интереси, който застрашава общественото доверие в безпристрастността и обективността на тяхната работа. НС извърши преглед на тези специфични задачи на членовете на НС, които евентуално биха могли да доведат до ситуации на конфликт на интереси, след което бе съставен списък на конкретни ситуации, в които може да възникне конфликт на интереси. В Кодекса за поведение се предвижда ясна процедура за това как да се действа в ситуации на конфликт на интереси.

64. С цел ясно установяване на тази политика и Кодекс за поведение от правна гледна точка, НС счете за уместно да измени своя процедурен правилник. Работата по това изменение понастоящем е в ход.

Работни методи

65. През март 2013 г. НС приветства нов член — г-н Туомас ПОЙСТИ. По време на заседанието си през октомври 2013 г. НС избра г-н Йохан ДЕНОЛФ да изпълнява длъжността на председател за още една година.

66. От февруари 2013 г. до януари 2014 г. включително НС проведе 11 пленарни заседания в Брюксел и Люксембург. Председателят, докладчиците и членовете на секретариата също така се срещаха редовно, за да работят по конкретни въпроси, както и по подготовката на пленарните заседания и последващите действия във връзка с тях.

67. За всеки разгледан основен въпрос НС назначи докладчик. Това се отнася по-специално за бюджета на OLAF, анализа на процедурите на OLAF за разглеждане на жалби, указанията на ГД за персонала във връзка с процедурите на разследване, приоритетите на политиката на OLAF за разследване и анализа на процеса на подбор в OLAF. Докладчиците работиха със секретариата на НС по изготвянето на проектостановища или документи, които да се разискват по време на пленарните заседания.

68. По време на пленарното заседание през февруари 2013 г. секретариатът на НС представи на висшето ръководство на OLAF работните методи на НС, по-специално по отношение на случаите, които следва да бъдат предадени от OLAF на националните съдебни органи. Също така беше обяснено от каква информация се нуждае НС, за да изпълнява правилно своите задачи. Това представяне послужи за основа на НС да разработи набор от насоки за мониторинг. След влизането в сила на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 НС работи по създаването на нови насоки за мониторинг.

6. СЕКРЕТАРИАТ НА НАДЗОРНИЯ СЪВЕТ

69. Секретариатът на НС се състои от адвокати, разследващи служители и асистенти, които осигуряват ежедневния мониторинг на дейностите на OLAF по разследване и подпомагат членовете на НС при изпълнението на техните задачи. Секретариатът получава цялата информация, предоставена на НС, и извършва първоначалното ѝ разглеждане. Секретариатът също така отговаря за изготвянето на правни съвети за членовете на НС.

70. НС би искал да подчертае, че неговият секретариат трябва да е в състояние да съдейства на НС при изпълнението на неговите функции за мониторинг по лоялен и ефикасен начин без да бъде изложен на риска от потенциален конфликт на интереси в качеството си на персонал на OLAF, който е подчинен на ГД на OLAF. През последните няколко години НС постоянно подчертава колко е важно независимото му и ефективно функциониране, което изисква независим секретариат с достатъчно персонал, който, макар да е в структурата на OLAF, функционира независимо и единствено съгласно указанията на НС. НС е удовлетворен, че независимото функциониране на неговия секретариат понастоящем е гарантирано от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 (24).

71. НС набеляза четири основни условия, които гарантират независимото функциониране на секретариата: i) назначаване, оценяване и повишаване на ръководителя на секретариата въз основа на решенията на НС; ii) прекласифициране на ръководителя на секретариата в степен служител, заемащ висша ръководна длъжност; iii) назначаване, оценяване и повишаване на персонала на секретариата от неговия ръководител; iv) вторично делегиране на изпълнението на бюджета на секретариата на неговия ръководител. НС започна дискусии с ГД на OLAF относно изпълнението на това ново регулаторно изискване, които понастоящем продължават.

72. НС също така е удовлетворен, че ГД на OLAF утвърди броя на длъжностите, определени за секретариата, на осем, колкото бяха преди реорганизацията на OLAF през 2012 г.

Осъществяване на контакт с Надзорния съвет

Чрез секретариата на НС:

По пощата J30 13/62 — Rue Joseph II, 30 — 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË По телефона + 32 2 2984022 По електронна поща OLAF-FMB-supervisory-committee@ec.europa.eu По факс + 32 2 2959776 Уебсайт http://ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/supervisory-committee/index_en.htm

(1) Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета (ОВ L 248, 18.9.2013 г., стр. 1).

(2) Член 15.

(3) Вж. приложение 5.

(4) Вж. приложение 3.

(5) Вж. приложение 4. Въпреки че това становище беше прието през март 2014 г., НС реши да го приложи към настоящия доклад за дейността, тъй като почти цялата работа по становището беше извършена през отчетния период.

(6) През 2013 г. НС получи 186 доклада за разследвания, продължили повече от девет месеца.

(7) За 21 случая, изискващи предаване на информация на националните съдебни органи, препратени от OLAF на НС през януари 2013 г., беше докладвано в годишния доклад за дейността на НС за 2012 г. Общият брой на препратените на НС случаи през 2013 г. беше 77.

(8) OLAF препрати на НС становищата по окончателния/междинния доклад и препоръките при 72 от общо 77 случая, предадени на националните съдебни органи през 2013 г.

(9) В последния случай събеседването със засегнатото лице е проведено съгласно правилата на предишния Наръчник на OLAF.

(10) Вж. приложение 2.

(11) ОВ L 145, 31.5.2001 г., стр. 43.

(12) Член 22а от Правилника за длъжностните лица и член 11 от Условията за работа на другите служители на ЕС.

(13) След провеждане на консултации с правната служба на Комисията — вж. бележка на ГД на OLAF от 10 ноември 2008 г. до служителите на OLAF.

(14) ОВ L 257, 28.9.2013 г., стр. 19.

(15) Вж. приложение 1.

(16) Вж. обобщението в приложение 7.

(17) Вж. приложение 10.

(18) COM(2013) 533 final, 17.7.2013 г.

(19) Вж. приложение 6.

(20) Публично изслушване от 3 октомври 2013 г.„OLAF и правата на засегнатите лица“.

(21) Вж. http://www.transparencyinternational.eu/european-union-integrity-system-study/.

(22) Вж. приложение 8.

(23) Вж. приложение 9.

(24) Съображение 40.

ПРИЛОЖЕНИЯ 1. Становище № 1/2013: предварителен проектобюджет на OLAF за 2014 г. 2. Становище № 2/2013: установяване на вътрешна процедура на OLAF за подаване на жалби 3. Становище № 1/2014: приоритети на политиката на OLAF за разследване 4. Становище № 2/2014: подбор на случаи в OLAF 5. Забележки на НС относно процедурите на разследване в OLAF 6. Документ относно засилването на процесуалните гаранции в OLAF 7. Препоръки на НС за 2012 г. 8. Мисия, правомощия и цели на НС: средносрочна стратегия 9. Кодекс за поведение на членовете на НС и обяснителен меморандум относно гаранциите за безпристрастност и рисковете от конфликт на интереси при упражняването на функциите за мониторинг 10. Работни договорености с OLAF

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 OPINION No 1/2013 OLAF's preliminary draft budget for 2014 Brussels, 16 July 2013 INTRODUCTION At the meetings of 27 February and 16 July, 2013, OLAF's Supervisory Committee examined OLAF's preliminary budget for 2014 and adopted the following opinion. In accordance with the Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (1) and Article 3 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom (2), the European Anti-Fraud Office (hereinafter OLAF) shall have full independence to exercise its investigative function in all institutions, bodies, offices and agencies established by or on the basis of the Treaty on the European Union, Treaty on the Functioning of the European Union and the Euratom Treaty. To do this and to ensure that OLAF is able to function in an efficient and effective manner and contribute in the best possible way to the Union's objectives of the fight against fraud defined in Article 325 of the Treaty on the Functioning of the European Union, a specific budget line within the Commission budget (European Commission section of the general budget of the European Union) is created for OLAF. (3) In accordance with Article 11 of the Regulation (EC) No 1073/1999 the mission of the OLAF Supervisory Committee (SC) is to reinforce the independence of OLAF in the exercise of OLAF's investigative function. In the reform of Regulation (EC) No 1073/1999 adopted by the European Parliament and the Council in 2013, the role of the SC has been strengthened as guardian of the independence of OLAF in its investigative function and in the supervision of the respect of fundamental rights and freedoms. In this context, and with a view to the powers conferred by the Commission on the SC (4), the SC has considered OLAF's preliminary draft budget (PDB) and the Commission draft budget for 2014 concerning OLAF and delivers the following Opinion. The objective of the procedure in which the SC adopts an Opinion on OLAF's preliminary draft budget and draft budget is to give assurance that the draft budget duly takes into account the independence of the investigative function of OLAF and that OLAF is resourced to function effectively and efficiently as an inter-institutional service in stepping up the fight against fraud as foreseen by the Union legislator in Regulation (EC) No 1073/1999. The SC Opinion on the preliminary draft budget also creates a documented forum of the SC advice to the Director-General of OLAF and to the Budgetary Authority of the Union and other Institutions of the Union on the prerequisites for efficient allocation and use of resources to and within OLAF. In this way the SC Opinion contributes to the attainment of value for money, legal certainty and efficient anti-fraud policy in the European Union. The Opinion of the SC is not therefore limited only to commenting on the budget line on the SC of the OLAF. I. RESOURCES In the draft budget presented by the Commission on 26 June 2013, the OLAF budget will be increased by approximately 1,5 % with a total expenditure of EUR 58 523 000. The increase comes principally from the transfer of an additional 6 posts from headquarters budget line ‘Expenditure related to officials and temporary staff working with the institution to OLAF’. If the impact of the EU enlargement to include Croatia is taken into account, the increase in the OLAF expenditure is 0,7 %. In the draft budget presented by the Commission the general increase in the Commission's administrative expenditure is 0,1 % and 0,8 % when taking into account the expenditure resulting from the enlargement to Croatia. The OLAF Budget has not been subject to the same strict savings measures as those within the Commission services in general. The SC notes this with satisfaction and considers that this line on resources provides the conditions necessary to continue the fight against fraud as one of the important priorities of the European Union. The budget line concerning buildings and IT has been kept on zero growth in accordance with the general orientation of the Commission. The SC observes that a well-organised and up-to-date ICT support and infrastructure are necessary conditions for a cost-effective fraud investigation function. The SC has no objection to the general orientation in the Commission draft budget but SC would stress the need to keep both OLAF's Case Management, ICT analytics and other information systems up to date in order to enable OLAF to function efficiently. Allocation of resources to priority activities The SC has regularly recommended to OLAF in its previous opinions on the budget to allocate more staff to OLAF's core business — investigations — by shifting them from the support units. In addition, the SC has proposed clarification of the distinction between investigative and operational activities of OLAF. The SC notes the reorganisation of OLAF put in place on 1 February 2012 in which resources at the organisational level were increasingly concentrated on investigations. As a result of this, in the OLAF Report of 2012, the distribution of staff in the units dealing with the fight against fraud, OLAF policy strategy and coordination and administrative support is reported separately. This goes in the direction of clarification of the distinction between investigative and other operational activities of OLAF in line with the SC's earlier recommendations. However, the SC considers that clarification between investigation and investigation support functions, anti-fraud policy functions and other operational activities of OLAF should go still further. Opening and follow up of the investigations The SC would mention that consistent application over the years of the investigative policy priorities in line with Union's anti-fraud policy and the Commission's anti-fraud strategy is a core issue in the resources management of OLAF and in the performance of its investigative function. The SC notes that in the OLAF Management Plan the alignment with the investigative policy priorities is defined as one of the performance indicators for OLAF. (5) The SC underlines the importance of transparent and reliable follow-up of the investigative policy priorities. The SC would refer to its earlier observations and statistics as presented by the European Court of Auditors in the Special Report No 2/2011 (6) on the low number of OLAF investigations leading to convictions by Member States judicial authorities. (7) The SC considers that the rate of OLAF reports leading to convictions is one of the key indicators of the effectiveness of OLAF's investigative function requiring close and open attention. The SC recognises that the reasons why OLAF reports do not lead to conviction may, in some instances lie outside OLAF's control, however, the impact of such external factors should be carefully analysed and transparently reported. The SC therefore encourages OLAF to continue to develop indicators and report on them in a transparent and reliable manner in order to show an example of value for money and to demonstrate the positive impact that contribution of additional resources to OLAF has in the fight against fraud in the European Union, appropriate follow-up thus ensuring that the ultimate results of investigations are achieved. Without this OLAF risks carrying out good, hard work which may ultimately not produce the required results. HR strategy The reorganisation of the Office resulted in significant shifts of staff and modifications in their job description or even a completely new allocation of tasks. In such circumstances the SC reiterates its earlier position that it is essential to have an appropriate human resources strategy built on the identified and real needs of the organisation and its priorities, with the aim of giving direction and maximising the use of existing resources. The SC draws particular attention to OLAF's ability to recruit and maintain high quality professionals in its investigative functions as a focal point of cost-effective anti-fraud service at the Union level. A crucial element of the human resources strategy should continue to be the continuous training related to internal mobility and overall restructuring. It should address the optimum balance between administrators and staff members with administrative professional background performing core investigative tasks and assistants providing support services. Recommendations: — Effective follow-up of investigations must be ensured and results of the investigations reported with timely and reliable indicators — OLAF shall continue to develop indicators describing the efficiency and quality of its investigative function and on the alignment with the anti-fraud policy of the European Union and anti-fraud strategy of the European Commission — A human resources strategy based on a needs assessment of OLAF's current activities should be developed and focus given to training, career development, succession planning and appropriate balance between assistants providing support services and administrators performing core investigative tasks. II. BUDGETARY PROCEDURE The Commission Decision establishing OLAF is clear that the SC must be consulted on the PDB of OLAF before it is sent to the Director-General for Budgets (8). Up to now the Director-General of OLAF has transmitted the PDB to the Committee after ‘technical’ meetings/arrangements with DG Budget. In 2013 the SC was presented with the preliminary draft budget in February and informed in June with regard to the Commission Decision on the draft budget for 2014. The SC believes that to provide an effective opinion on the PDB is one of its core tasks and would remind the Director-General of OLAF to undertake a substantive consultation with the SC prior to budget negotiations with DG Budget. Furthermore, the SC would encourage the Director-General to consult the SC on the OLAF Annual Management plan in order to have independent support and feed-back based on the follow-up of the investigative function by the SC. Conclusion: — The Director-General of OLAF shall ensure that the SC be effectively consulted regarding the next PDB by means of a real and substantive exchange of opinions between the Director-General and the Committee before the PDB is sent to the Director-General for Budget in any form. III. THE SC AND THE SECRETARIAT OF THE SC The SC expenditure The SC notes that the budget line of the expenditure related to the SC is not changed in 2014 draft budget. The SC draws attention to the fact that with the extended responsibilities attributed to the SC by the Union legislator, the performance of the duties of the SC requires the devotion of a considerable amount of time by its Members who, by definition, do so on a part time bases. The Resources of the Secretariat of the SC In accordance with Regulation (EC) No 1073/1999 the SC has a crucial role to play in the monitoring of OLAF's investigative function. Moreover, the SC has a specific inter-institutional character. In the discharge of its duties assigned by the legislator, the SC is dependent on its Secretariat. The SC would like to point out that the role of the Secretariat is primarily not to assist in the organisation and documentation of the meeting of the SC. In practice, the SC Secretariat performs an overall, regular monitoring of the investigative function of OLAF. This results from the fact that it is the SC Secretariat which has access, in accordance with the established access arrangements, to the OLAF Case Management System. The data protection rules de facto require that access to case information by the SC is implemented via the SC secretariat. An adequately staffed Secretariat with high quality personnel is thus a vital condition for the SC in the discharge of its duties as stipulated by the legislator. The SC considers that the 2014 draft budget creates conditions for appropriate resourcing of the SC Secretariat. The SC would point out the general principle of sincere cooperation between Institutions and bodies of the European Union, which is a general principle of the Union law, specifically that Regulation (EC) No 1073/1999 sets out further requirements on the sincere cooperation between the Director-General of OLAF and the SC. The Director-General of OLAF shall, in the spirit of sincere cooperation, consult the SC on all issues which relate to the staffing, promotion of personnel and resources of the SC Secretariat. To be fully informative and representative of the total cost of supervision, the budget entry for the SC should incorporate the total cost of operations stemming from the duties stipulated in Regulation (EC) No 1073/1999, that is, all the SC Members' expenditure as well as that of its Secretariat which includes their salaries, training, travel etc. OLAF has the privilege of transferring its funds freely from one line item to another. By joining up the total cost of the SC's function in a separate budget entry it is ensured that funds targeted for use by the SC are actually used for the supervisory function. However, funds remaining unused could be redeployed to other headings within the OLAF budget. Such redeployment should only be possible with prior notification to the SC and its approval. The Head of the SC Secretariat should be sub-delegated as the authorising officer to manage the total fund allocation for the SC's operations under the control of the Committee. Having one budget line which incorporates all expenditure will facilitate the management and efficiencies of the supervisory framework whilst, at the same time, any unused funds are passed on to other OLAF budget lines by the Director-General upon the approval of the SC. A separate budget line has the benefit of transparency and reflects also the independence of the SC in line with the Regulation. At the same time, this separate budget line will inform the three institutions appointing the SC regarding the resources specifically allocated to the supervisory function. Secretariat Staff The SC maintains its position, as expressed in its previous opinions on the OLAF budget, on the minimum requirement of eight Secretariat staff, which is equivalent to the current needs of the SC. This represents about 2 % of OLAF staff (9) which the SC deems the minimum number required for it to carry out its monitoring function efficiently. (10) The SC would point out that the legal duties of the SC require a small, but high quality staff in Secretariat. The SC has noted with satisfaction the intention of the OLAF Director-General to allocate additional posts to the Secretariat. The SC expects a fluid and rapid implementation of the announced intention. Furthermore, the SC is of the opinion that, with regard to the appointment of the Head of the Secretariat and other staff for its Secretariat, including internal transfers, there should be close consultation with the Committee, as indicated in its Rules of Procedure (11) reflecting the principle of cooperation stipulated in the Regulation. The SC acknowledges that the Commission staff rules and the appraisal and promotion system do not currently permit the SC Members to evaluate the performance of the staff of the Secretariat directly. The SC also notes that nothing in the Commission staff rules and appraisal and promotion system excludes the consultation of the SC and that some Institutions have developed consultation systems for situations in which a member of staff is effectively working for another directorate or body than the one which is legally responsible for the appraisal and promotion. Therefore the SC considers that even though the appraisal of the Head of Secretariat and his promotion are ultimately decided by the Director-General of OLAF, he should make these decisions on the basis of the opinions of the Committee under whose direct authority the Secretariat works, as it is foreseen in the SC's Rules of Procedure (12). This will ensure the continuous independence of the Secretariat in their day to day functions. Recommendations: — Separate budget line for both the SC and Secretariat should be considered to clearly indicate the costs of the SC function and to highlight in a transparent manner the inter-institutional character of the SC and its Secretariat. — The Director-General of OLAF shall, in sincere and close cooperation with the SC, ensure that appropriate resources and staff members are allocated to the SC Secretariat in line with the intention expressed by the Director-General. — Regular monitoring of the investigative function of OLAF and SC access to information depend on a small but high quality Secretariat. The Secretariat should have eight members of staff. — Appointments, appraisal and promotion of the SC Secretariat staff should only be made following the approval of the SC, thus ensuring full independence of the SC Secretariat in the performance of its duties. — Appraisal of the Head of Secretariat and his promotion should be decided by the Director-General on the basis of the SC's opinion. IV. CONCLUSION The SC supports OLAF's draft budget for 2014 with the provision that the above recommendations be taken into consideration. In accordance with Article 6(2) of the Commission Decision of 28 April 1999, the Opinion should be transmitted to the Budgetary Authority by OLAF. Furthermore, the SC invites the Director-General of OLAF to update the SC regularly on measures taken by OLAF towards implementation of the recommendations in this Opinion. Adopted in Brussels, on 16 July 2013 For the Supervisory Committee, Johan DENOLF Chairman (1) Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 1). (2) Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom of 28 April 1999 establishing the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 20). (3) See Art. 13 of Regulation (EC) No 1073/1999 (Art. 18 of the Regulation amended as of 1 October 2013). (4) Article 6 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom. (5) See OLAF Annual Activity Report 2012 final, Ares (2013) 509786 — 26.3.2013: chapter 1.3, Specific objectives for ‘fight against fraud’: investigative and coordination activities, p. 5. (6) Special Report No 2/2011, ‘Follow-up of Special Report No 1/2005 concerning the management of the European Anti-Fraud Office’. (7) See the SC Opinion 1/2012 of the 2013 OLAF draft budget, reproduced as Annex 2 of the SC Annual Report of 2012. (8) Article 6(2) of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom cited above provides: ‘After consulting the Surveillance Committee, the Director shall send the Director-General for Budgets a preliminary draft budget to be entered in the special heading for the Office in the annual general budget’. (9) According to the OLAF report for 2011, there are 437 staff in the Office. (10) For the detailed analysis of the SC workload and consequently of the necessary SC Secretariat resources, see the note of the Head of the SC Secretariat of 21 March 2013. In view of the incoming amendments to Regulation (EC) No 1073/1999 entrusting additional tasks to the SC, the resources of the SC Secretariat may require reinforcement in the year 2014. (11) Article 11(3) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘In any case, the Head of the Secretariat shall inform the SC about the candidates for membership of the Secretariat. Once the applications are known, the Committee shall discuss in the plenary session whether they meet the Committee's working needs with a view to submitting a proposal for their appointment to OLAF's Director-General’ (OJ L 308, 24.11.2011, p. 114). (12) Article 11(5) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘The Supervisory Committee shall periodically evaluate the work of the Head of the Secretariat and of the Secretariat members’.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 OPINION No 2/2013 on establishing an internal OLAF procedure for complaints The Supervisory Committee of the European Anti-Fraud Office (OLAF) examined the options for redress open to persons involved in OLAF's investigations regarding potential violations of their rights and procedural guarantees. The Committee found that such persons do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations either through an external (an EU or national court, the European Ombudsman or the European Data Protection Supervisor) or internal mechanism (OLAF itself). The Committee believes that the new Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by OLAF has not resolved the problem, since it does not introduce a mechanism for dealing with individual complaints. The Committee expressed the opinion that the current legislative gap could be closed by putting in place a transparent and efficient complaints procedure within OLAF, to deal with complaints alleging potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees in the course of an OLAF investigation. The Committee therefore recommended that the Director-General of OLAF institute such an internal procedure and put forward concrete suggestions with regard to its implementation. INTRODUCTION 1. OLAF has been given far-reaching powers of investigation in order to efficiently carry out its mission to protect the financial interests of the EU. The exercise of these powers is very likely to touch upon the fundamental rights of persons concerned by investigations (1), and therefore their respect by OLAF is essential. It contributes — as the SC has already emphasised (2) — not only to ensuring the effectiveness and efficiency of OLAF's investigative activities, but also to consolidating its reputation, credibility and ultimately its independence. 2. OLAF is obliged to ensure the protection of fundamental rights by safeguarding the procedural guarantees as listed by the EU Charter of Fundamental Rights (3). In addition, the EU legislator decided to enhance OLAF's accountability for its investigative activities by reforming its legal framework (4) which resulted in the adoption of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 (5) (hereinafter, the Regulation). 3. The SC welcomes the changes brought by the Regulation but would like, nevertheless, to point out that the mechanisms put in place to enforce the procedural guarantees need further improvement. The Regulation provides for a legality check (6) and a monitoring mechanism (7), but does not establish a mechanism for dealing with individual complaints which would be, in the SC's view, indispensable for ensuring effective protection of fundamental rights. 4. In the SC's opinion, persons involved in OLAF investigations do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations of their rights and the recent reform of the legal framework has not solved that problem. Therefore, the SC takes the view that the Director-General of OLAF ((hereinafter, the DG) should swiftly establish a transparent and stable internal procedure for dealing with individual complaints. I. INSUFFICIENCY OF THE EXISTING REDRESS MECHANISMS 5. Persons considering that, in the course of an investigation, OLAF breached their fundamental rights and wishing to complain, have at their disposal various means of judicial and non-judicial review which, however, may be insufficient, for the reasons stated below. 6. Firstly, they may seek the direct judicial review by an EU Court (action for annulment, action for damages and request for interim relief) or indirectjudicial review by EU and national courts (preliminary ruling procedure). (8) However, it should be noted that these actions are governed by rather strict rules on admissibility (9) and must fulfil a number of conditions to trigger a right to reparation (10). Even when an action is successful, ‘Judicial protection is obtained long after the contested investigative act and the act as such is not affected by the EU court's ruling; only compensation for the prejudice created by that act is obtained’ (11). 7. Secondly, persons wishing to complain may address themselves to the European Data Protection Supervisor (EDPS), who is specifically entrusted (12) with the competence of hearing and investigating complaints lodged by persons whose personal data are processed by OLAF. However, the material scope of his review is limited to the protection of personal data and privacy. 8. Thirdly, the European Ombudsman (EO) is competent to investigate complaints regarding maladministration (13) against OLAF, namely failure to act in accordance with the law, to respect the principles of good administration, or breaches of fundamental rights. Nevertheless, it is the EO's view — which the SC fully shares — that an institution ‘in frequent contact with people who may have reason to complain should provide for a first line complaints mechanism allowing for their problems to be addressed and solved rapidly, before, in the event that resolution is not successful, having to turn to other redress mechanisms, such as Ombudsmen and courts’ (14). The SC considers that this statement also applies to OLAF. 9. Fourthly, the SC itself — as the OLAF's supervisory body — is quite often the addressee of individual complaints which it takes into consideration as a valuable source of information concerning OLAF's investigations and thus triggering the SC's monitoring activity. The SC's role, as emphasised by a ruling of the EU General Court (15) and confirmed by Regulation (EU, Euratom) No 883/2013, is to monitor developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations (16) which cannot be carried out without examination of individual cases. However, the SC was not established as a complaints body and its supervision takes place only ex post, since the SC cannot intervene in ongoing investigations. Furthermore, the SC regrets the lack of appropriate monitoring tools at its disposal and the absence of a specific reporting obligation for the DG to inform the SC of complaints addressed to him and, in particular, on the way they were dealt with. 10. In addition to the external mechanisms, the SC notes that an internal mechanism for dealing with individual complaints is not completely absent from the legal framework governing OLAF's investigations. Any official or other servant of the EU who is the subject of an internal investigation has the right to submit to the DG a complaint against an act adversely affecting him in connection with investigations by OLAF (17). However, according to the existing EU case-law, OLAF's investigative acts do not constitute acts adversely affecting the persons concerned within the meaning of Article 90a of the Staff Regulations and therefore are not challengeable acts (18). 11. Moreover, the SC would point out that OLAF staff who are aware of possible illegal activities or serious violations of professional duties that might trigger potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees within an investigation have the additional possibility to report wrongdoing within OLAF to the President of the SC, on the basis of Article 22a of the Staff Regulations and of the agreement between the DG and the SC (19). II. LACK OF A COMPLAINT PROCEDURE IN REGULATION (EU, Euratom) No 883/2013 12. The SC notes that the intention of the EU legislator was to strengthen the protection of procedural guarantees applicable in OLAF's investigations (a) by inserting in the Regulation detailed provisions concerning the procedural guarantees and (b) by enforcing them by means of an enhanced review. As a result, Article 9 of the Regulation contains now explicit procedural guarantees and thus defines and clarifies the contents of those foreseen in the Charter. On the other hand, although the EU institutions involved in the legislative process all agreed on the need for a review of potential violation of fundamental rights and put forward various proposals aimed at establishing both an ex ante legality check (relating, inter alia, to the respect of procedural guarantees of persons under investigation, during all stages of the investigation) and an ex post review procedure for handling individual complaints (20), it seems that no consensus was finally reached, since the Regulation does not explicitly put in place any such procedure. 13. The SC would point out that in the past, via its internal rules, OLAF put in place a review procedure open to all persons concerned in internal and external investigations in which procedural guarantees were allegedly not respected in a manner possibly having an impact on the conclusions of the investigation (21). This procedure evolved under the influence of interinstitutional discussions on reforming the OLAF legal framework. Since the Commission's proposal of 17 March 2011 contained provisions on a review procedure (22), the Instructions to Staff on Investigation Procedures (ISIP) (23) adopted by the OLAF DG as of 1 February 2012 anticipated the forthcoming legislative changes with the setting up of a procedure for dealing with complaints concerning an alleged failure to respect procedural guarantees (24). However, that Commission's proposal, which was subject to negotiations during the legislative process, was ultimately not maintained. Therefore, when the ISIP were replaced by the new Guidelines on Investigation Procedures (GIP), which entered into force on the same day as the new OLAF Regulation (1 October 2013), this internal procedure disappeared. 14. As a result, neither the Regulation nor OLAF's internal rules foresee any formal procedure for dealing with individual complaints. Therefore, the objective of improving the mechanisms for redressing potential breaches by OLAF of procedural guarantees of persons under investigation has not been achieved. The SC would point out that the recent Communication from the Commission on Improving OLAF's governance and reinforcing procedural safeguards in investigations (25) supports the SC's view and its repeated recommendations (26) concerning the introduction of transparent and stable procedures for an internal legality check and for an independent review of complaints. This Communication also confirms the need for further improvements to the Regulation, by establishing of the office of a ‘Controller of procedural safeguards’. 15. With its longstanding experience in monitoring OLAF's investigative function and thereby compliance by OLAF with fundamental rights and procedural guarantees, the SC is therefore concerned by the lack of a transparent procedure for dealing with individual complaints and takes the view that, at least during the transitional period, until further amendments to the Regulation are adopted, the current gap should be closed by the DG re-establishing an internal procedure for complaint in OLAF. III. THE WAY FORWARD: AN INTERNAL PROCEDURE FOR COMPLAINTS 16. In OLAF's view, the notion of ‘complaints’ covers (i) complaints concerning procedural guarantees in the context of investigative actions, (ii) complaints against a reply by OLAF to a request for access to personal data and (iii) complaints from whistle-blowers (concerning either OLAF's obligation to inform them on the action taken following their fraud reporting or the protection of their identity) (27). According to information provided by OLAF, in the last three years there were 25 complaints concerning OLAF's investigation activity, of which 13 were addressed to the EO (28), 8 were addressed to the EDPS (29) and 4 were requests for review addressed to OLAF (30). OLAF is also aware of other complaints, addressed to other bodies (e.g. to the SC), but it does not have any systemic overview, register or statistics related to them. 17. Taking into account the number of cases opened by OLAF (718 in 2012 (31)) and the fact that complaints against OLAF are addressed, in particular, to the EDPS, the EO and the SC (32), the small number of complaints addressed to OLAF itself may lead to the conclusion that the absence of a transparent and independent procedure for handling complaints in OLAF effectively deters potential complainants from exercising their rights. 18. The SC notes, from its monitoring experience, that in the previous years the handling of complaints appeared to be carried out on a case-by-case basis rather than through a stable and consistent procedure. The SC shares the EO's view that a case-by-case approach is not ‘the best way to ensure the efficient and transparent handling of complaints’ (33) and that without a proper complaint procedure ‘compliance [with fundamental rights] cannot ultimately be effective’ (34). Such a procedure is a key element of OLAF's accountability and legitimacy, because protecting fundamental rights ‘is not only to the benefit of persons under investigation but also of OLAF, whose legitimacy can only increase when fundamental rights are (seen to be) effectively protected’ (35). 19. The SC considers that, from the OLAF perspective, a complaint procedure would help (i) the detection by OLAF of any breach of its own legal obligations, thus allowing for a prompt reaction, (ii) monitoring by OLAF of compliance with fundamental rights and procedural guarantees by its own staff, (iii) avoiding the risk of discriminatory treatment of persons concerned, (iv) settling possible disputes before they aggravate (36). 20. In the SC's opinion, Article 41 of the Charter of Fundamental Rights (37) (right to good administration) would offer a sufficient legal basis for establishing an internal procedure for dealing with individual complaints. Complainants are entitled to expect from OLAF that their ‘affairs’ are ‘handled’ — according to the principles defined by the Charter. 21. The SC therefore believes that the DG should put in place a transparent and efficient internal procedure for dealing with all the types of complaints related to OLAF investigative activities, including not only complaints alleging potential breaches of fundamental rights in the course of an OLAF investigation, but also those concerning duration of investigations, legality of OLAF's acts, breaches of confidentiality, refusals to provide information. The following practical recommendations are without prejudice to the forthcoming legislative proposals (38) or to the SC's position as expressed in its paper on Reinforcing procedural safeguards in OLAF — in view of the monitoring experience of the Supervisory Committee (39) — they should be regarded as transitional measures until the current legal framework is improved. 22. The SC would firstly point out that it is for the DG to establish and define the exact scope and content of rules on handling of complaints in OLAF. In so doing, the DG should take into consideration a number of requirements triggered by the right to good administration. Recommendations by the EO and the Code of Good Administrative Behaviour should be also taken into account. Without establishing an exhaustive list, the SC would point to the following requirements: — fairness and impartiality, including, inter alia, the requirement that a complaint should be treated by a person not related to the investigation or not in the direct line of hierarchy of the person(s) related to the investigation (40) and the necessity to set out a minimum level of guarantees ensuring the functional independence of the person handling a given complaint, — the requirement to state reasons for the decisions taken following a complaint (41); — a reasonable time-limit for handling a complaint (42), — the right of access to one's file (subject to limitations explicitly foreseen in the Charter (43), — the right to address OLAF in one of the EU official languages and to have an answer in the same language (44), — the requirement to inform the complainant of any possible alternative forms of redress (45). 23. Secondly, with regard to the person entrusted with the handling of complaints, he should have the appropriate competencies, qualifications and experience. Such person should have well defined tasks and benefit from access to appropriate resources. He should have access to all relevant case-related information and OLAF staff should fully cooperate with him. 24. Regarding particularly the requirement of independence, the SC would stress that any effective internal complaint procedure, which would necessarily imply the handling of a complaint by an OLAF (senior) official, requires that this person act, when carrying out his review duties, in full independence of the DG. This is a key element in ensuring external credibility and public trust. The SC acknowledges the difficulty of implementing such a requirement, since this person should report to the DG on his findings while the latter remains the appointing authority deciding on the career progress of all OLAF officials (46). 25. The SC would indicate three possible solutions to that problem. (i) Firstly, the SC Secretariat being the only part of OLAF with regulatory guarantees of independent functioning with regard to the DG (47), the most logical solution would be to place the (senior) official entrusted with handling complaints under the Head of the SC Secretariat, but without involving him in any regular work of the SC. (ii) Secondly, the official could be nominated as a ‘complaint’ advisor to the DG, but his functional independence should be safeguarded by the right to inform the SC whenever he considers that a measure taken by the Director-General puts his independence into question (48) and by the obligation to report on all his findings related to the complaints not only to the Director-General, but also to the SC (49). (iii) Thirdly, the task could be entrusted to the OLAF Legal Advice Unit, but then its Head should have equal safeguards as a ‘complaint advisor’ — in his capacity of the handler of complaints. 26. Finally, the SC considers that information on how to address complaints to OLAF, together with a description of the procedure for handling them, should be published on OLAF's website, for the sake of transparency and legal certainty. Moreover, the SC should be regularly informed of the complaints received by OLAF and the way they have been handled, this allowing it to properly perform its role of monitoring developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations. SUPERVISORY COMMITTEE'S RECOMMENDATIONS In the light of the above considerations, the Supervisory Committee: (1) Recommends that the Director-General set up an internal procedure for dealing with individual complaints concerning OLAF investigations; (2) Invites the Director-General to consult the details of the procedure with the SC, before its adoption; (3) Recommends that the Director-General publish the procedure on OLAF's website after its adoption; (4) Expects the Director-General to report regularly to the SC on complaints received by OLAF and the way they have been handled. Adopted in Brussels, December 2013 For the Supervisory Committee Johan DENOLF Chairman (1) Although little consideration was given to this aspect when OLAF was created, the few procedural guarantees defined in the former Regulation (EC) No 1073/1999 were developed by the case-law of the EU General Court. (2) See the SC's Opinion No 5/2010 on Respect for fundamental rights and procedural guarantees in investigations by the European Anti-Fraud Office, point 3. (3) See in particular Article 41 of the Charter. (4) One of the objectives of the reform was to reinforce the protection of fundamental rights and procedural guarantees within OLAF's investigations. (5) Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 September 2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) and repealing Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) No 1074/1999 (OJ L 248, 18.9.2013, p. 1). (6) The legality check relates, inter alia, to the respect of procedural guarantees and fundamental rights of persons concerned (Article 17(7)). (7) Article 15(1). (8) For a thorough overview of the different kinds of judicial review of OLAF's investigative acts, see J.F.H. Inghelram, Legal and Institutional Aspects of the European Anti-fraud Office (OLAF) — An Analysis with a Look Forward to a European Public Prosecutor's Office, Europa Law Publishing, 2011, p. 203. See also X. Groussot, Z. Popov, What's wrong with OLAF? Accountability, due process and criminal justice in European anti-fraud policy, Common Market Law Review 47, 2010, p. 605-643. (9) For example, the actions for annulment introduced against OLAF investigative acts have constantly been declared inadmissible on the grounds that none of such acts has to date been deemed to bring about a distinct change in the applicant's legal position. (10) In actions for damages, there are three conditions to be met in order to trigger a right to reparation: the infringement of a rule of law intended to confer rights on persons; a sufficiently serious breach of this rule; the existence of a direct causal link between the breach of the rule of law and the damage allegedly suffered by the complainant. (11) J.F.H. Inghelram, Judicial review of investigative acts of the European Anti-Fraud Office (OLAF): a search for balance, Common Market Law Review 49, 2012, p. 601-628. (12) Regulation (EC) No 45/2001 of 18 December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data (OJ L 8, 12.1.2001, p. 1). (13) According to the definition given by the EO, ‘Maladministration occurs when a public body fails to act in accordance with a rule or principle which is binding upon it’ (see the EO's Annual Report 1997, p. 23). (14) See the Special Report of the EO in own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning FRONTEX, 12 November 2013, point 43. (15) Franchet and Byk v Commission (No 2),8 July 2008, Case T-48/05. (16) Article 15(1) of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013. (17) See Article 14 of the former Regulation (EC) No 1073/1999. Its content has been included in Article 90a of the Staff Regulations and as a consequence has been deleted from Regulation (EU, Euratom) No 883/2013. (18) See Commission v Antonello Violetti and Others and Nadine Schmit, 20 May 2010, Case T-261/09. (19) See the note of the Director-General to OLAF staff (I/011472 of 10 November 2008) and the note JUR(2008)45321 of 1 April 2008 of the Commission's Legal Service. (20) During the legislative process, the EU institutions put forward various proposals: an independent Review Adviser with the participation of the SC, a Review Panel consisting of senior officials of OLAF and of the Commission's Legal Service, two separate procedures (legality check by legal experts of OLAF and complaints to the Review Adviser via the SC), a review procedure to be set up by the DG within the Office. (21) See the former OLAF Manual — Operational Procedures, version July 2011, point 5.1.6. (22) Article 7b: this procedure aimed at dealing with requests from persons concerned by an investigation, to have an independent opinion regarding the respect of the procedural guarantees provided for in the Regulation. (23) Replacing the former OLAF Manual — Operational Procedures. (24) Article 23 of the ISIP — ‘23.1 Where a natural person concerned by an investigation has requested a review of the handling of his procedural guarantees, the Director-General appoints a member of OLAF staff not connected with the investigation, to conduct such a review. 23.2 The person entrusted with the review must act independently in his review of the complaint and report his findings to the Director-General. 23.3 The Director-General may take appropriate action in respect of any failure to respect procedural guarantees and will inform the complainant’. (25) COM(2013) 533 final, 17.7.2013. (26) See the SC's Annual Activity Report 2012, specifically Section 2 of Annex III. (27) OLAF does not count as ‘complaint’ the applications for access to documents (including ‘confirmatory applications’), the requests for access to personal data, staff complaints (Art. 90 of Staff Regulations), motions to courts, complaints addressed to the Commission which do not concern directly OLAF, letters from informants/whistle-blowers unhappy with OLAF's decision to dismiss a case. (28) 7 complaints in 2013, 3 complaints in 2012 and 3 complaints in 2011. (29) 5 complaints in 2012 and 3 complaints in 2011. (30) 1 request in 2013, 2 requests in 2012 and 1 request in 2011. (31) See the OLAF 2012 Activity Report. (32) See the Annual Activity Reports of the EDPS and the EO. The SC itself received 7 complaints in 2012 and 14 complaints in 2013, concerning, inter alia, alleged failure to respect fundamental rights and procedural guarantees, breach of confidentiality of investigations, duration of investigations. (33) See the EO's Decision closing his inquiry into complaint 3072/2009/MHZ against the Commission, 5 April 2011, point 27. (34) See the Draft recommendation of the European Ombudsman in his own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (FRONTEX), 9 April 2013, point 79. (35) J.F.H. Inghelram, Judicial review of investigative acts of the European Anti-Fraud Office (OLAF): a search for balance, quoted above, p. 627. (36) See the Draft recommendation of the European Ombudsman in his own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ quoted above, point 47. (37) Article 41(1) of the Charter: ‘Every person has the right to have his or her affairs handled impartially, fairly and within a reasonable time by the institutions and bodies of the Union’. (38) See the Commission's proposal quoted above. (39) This paper was adopted at the SC's plenary meeting on 8 October 2013 and transmitted to the three appointing Institutions on 24 October 2013. (40) See the Decision of 26 June 2008 of the EO on complaint 1354/2007/VIK against the European Economic and Social Committee, point 2.3: ‘it is good administrative practice that complaints against a Community official should normally not be answered by this very same official, but by the superior of this official or by another appropriate official/body’. (41) See Article 18 of the European Code of Good Administrative Behaviour. See also the Draft recommendation of the EO in the inquiry into complaint 1183/2012/MMN against OLAF, 15 November 2013. (42) See Article 17(1) of the European Code of Good Administrative Behaviour, wh