[pic] | ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ |

Брюксел, 21.12.2009

COM(2009)693 окончателен

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА, ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И ДО КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

за състоянието на прилагане на интегрираната продуктова политика

SEC(2009)1707

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА, ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И ДО КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

за състоянието на прилагане на интегрираната продуктова политика

Въведение

На 18 юни 2003 г. Комисията прие своето съобщение „Интегрирана продуктова политика — изграждане на екологична концепция за жизнения цикъл“.[1] Настоящият доклад обобщава състоянието на прилагане на тази политика. Подробен анализ се прави в Работния документ на службите на Комисията.

Концепцията за интегрирана продуктова политика (ИПП) трябва с помощта на най-подходящите политически инструменти и с участието на заинтересованите страни да доведе до съгласувани действия за създаване на по-екологични продукти, обединяващи ниска степен на въздействие върху околната среда с разширено предлагане на услуги за потребителите. Тя призовава към постоянно подобряване на производството и проектирането на продуктите и към насърчаване на тяхното разпространение сред потребителите.

Концепцията за ИПП се основава на следните наблюдения:

- Производството и употребата на стоки и услуги (т.е. продукти) са отговорни за по-голямата част от отрицателните въздействия върху околната среда. Положението се влошава поради непрекъснатото нарастване на броя на продуктите, консумирани в ЕС и по света.

- Натиск и въздействия върху околната среда възникват на различни етапи от жизнения цикъл на продуктите (по веригата за производство, на етапа на употреба, при обезвреждането в края на жизнения цикъл на продукта). Коригиращите действия трябва да бъдат така проектирани, че да предотвратят простото прехвърляне на екологичния товар към други етапи на жизнения цикъл или в други географски региони.

- Поради голямото разнообразие на продуктите и въздействията те не могат да бъдат обхванати от единен единствен политически инструмент. Подходящият политически инструмент или подходящата комбинация от инструменти трябва да се избират и прилагат в зависимост от случая и координирано, често в множество области на политиката (например законодателство относно проектирането на продукти, горни граници на емисиите, етикетиране, данъчно облагане, доброволни инициативи на промишлеността и т.н.). За да се извлече най-доброто от тези инструменти е необходимо в процеса да бъдат включени широк диапазон заинтересовани страни, в това число представители на политиката, бизнеса и потребителите.

Съобщението относно ИПП от 2003 г. бе предшествано от подготвителни проучвания през 1998 г. и Зелена книга за ИПП[2] през 2001 г. В това съобщение бе разработена целта на ИПП и бяха установени пет „принципа“ на ИПП: (1) Подход, основан на жизнения цикъл; (2) Сътрудничество с пазара; (3) Широко участие на заинтересовани лица; (4) Непрекъснато подобряване на продуктите; (5) Координирано използване на политически инструменти. За изпълнението на ИПП бяха предвидени три стратегически действия:

- Осъществяване на принос към рамкови политически мерки, по-специално към стратегията на ЕС за устойчиво развитие[3], 6-тата програма на ЕС за действие в областта на околната среда[4] и десетгодишната рамка за програмите за устойчиво потребление и производство[5].

- Допълване на съществуващи политики във връзка с продуктите чрез осигуряване на рамка, в която екологичните проблеми могат да бъдат разглеждани с оглед на техния жизнен цикъл.

- Засилване на координацията и съгласуваността на инструментите на свързаната с околната среда продуктова политика.

Съответно, самата ИПП като цяло ще се въздържа от конкретни действия по отношение на специфични продукти[6], но ще предостави концептуална рамка, насоки и инструменти за широк спектър от политики и участници. Съобщението подчерта възможните области на действие и предложи конкретни отговорности за основните групи заинтересовани страни.

Съветът на министрите на околната среда[7] приветства тази инициатива и подкрепи „… намерението да се насърчат съответните участници да включат в своите политики цели за намаляване на въздействията на всички продукти върху околната среда, насочени към непрестанното подобряване на продуктите и услугите ...“

Впоследствие концепцията и инструментите на ИПП бяха въведени в действие на всички политически нива с участието на промишлеността и на други заинтересовани страни в различни степени.

Състояние на прилагането

Понастоящем принципите на ИПП са включени в много инициативи и резултатите от направените проучвания, както и разработените инструменти, както е посочено в съобщението, намират широко приложение. Независимо от това тези инициативи обичайно не се позовават на ИПП. Поради това разгръщането на ИПП трябва да се оценява на базата на съдържанието на политиките, а не на базата на позоваванията. Също така, след въвеждането ѝ амбициите за повече съгласуваност на свързаните с продуктите политики нараснаха значително, като формираха част от плана за по-добро регулиране[8]. Действително, принципите на ИПП бяха успешно интегрирани в общата рамка на инициативата за устойчиво потребление и производство / устойчива промишлена политика (SCP/SIP) чрез плана за действие за SCP/SIP за 2008 г.[9] , което ефективно доведе до напредък в процеса, чието начало бе положено със съобщението за ИПП.

Изглежда уместно в бъдеще да продължи обединяването на двата процеса, като ИПП се разглежда като съществен компонент на плана за SCP/SIP.

Примери за прилагане на ИПП на равнището на Общността

Някои политически инициативи, разработени след съобщението за ИПП, отразяват подхода на ИПП за налагане на по-екологични продукти с оглед на целия им жизнен цикъл.

Планът за действие за устойчиво потребление и производство / устойчива промишлена политика (SCP/SIP) обединява инструментите на ИПП в съгласуван политически пакет, насочен към по-екологични продукти и по-интелигентни модели на потребление. Поради това той представлява важен принос към прилагането на инструментите на ИПП на равнище Общност, като включва между другото: законодателство за постоянно подобряване на проектирането на продукти наред с преразгледани схеми за етикетиране с цел насърчаване на потребителското търсене на продукти с изявени екологични характеристики, рамка за съобразени с околната среда обществени поръчки на стоки и услуги и възможността за използване на финансови стимули за насърчаване на разгръщането на подобни продукти. Освен това „Форумът за пазара на дребно“ , създаден по плана за действие за SCP/SIP прилага всички инструменти на инициативата за съобразени с околната среда частни поръчки и осигурява сътрудничеството на различни заинтересовани страни, за да бъдат потребителите информирани по-добре относно устойчивостта.[10]

Директивата за екодизайн на енергоемките продукти представлява пряко прилагане на принципите на ИПП в законодателството за проектиране на продукти. Нейният обхват беше разширен през 2009 г. върху нови продуктови групи (продукти, свързани с енергопотреблението) в контекста на плана за действие за SCP/SIP.[11]

С новата Рамкова директива за отпадъците [12] някои елементи на ИПП стават правно обвързващи, по-специално изискването при разработването на политиката за отпадъците да бъде отчитан целият жизнен цикъл на материалите. Подходът, основан на жизнения цикъл доведе до включване на разпоредба в Директивата за батериите [13], която позволява унищожаването на отпадъците вместо рециклирането им, само ако то има положителен екологичен ефект от гледна точка на целия жизнен цикъл.

Тематичните стратегии относно устойчивото използване на природните ресурси[14] и предотвратяването и рециклирането на отпадъците[15] потвърдиха подхода, основан на жизнения цикъл, и призива за непрекъснато подобряване, както и принципа на сътрудничество с пазара. Призивът за силни пазари за рециклиране в ЕС, отправен чрез стратегията за отпадъците, е пример за това.

След приемането на съобщението за ИПП Комисията незабавно започна разработката на Европейска платформа за оценка на жизнения цикъл (LCA) , на Европейска справочна база данни за жизнения цикъл и на Ръководство за оценка на жизнения цикъл. Продължава работата по създаване на специфично ръководство за прилагането на подхода, основан на жизнения цикъл, в специфични области на политиката, както и за пълното включване на международното измерение. Освен това, посредством два доброволни пилотни проекта бяха проучени практическите страни на концепцията на ИПП и по-специално подходът, основан на жизнения цикъл[16], което доведе до доброволни ангажименти на промишлеността в това отношение.

За да подпомогне фокусирането на политиките , Комисията направи оценка за установяване на продуктите с най-голямо въздействие върху околната среда и на вариантите за тяхното подобряване[17]. Последвалото фокусиране върху строителството, транспорта и хранителните продукти намери своето продължение между другото под формата на Европейската кръгла маса за устойчиво потребление и производство на храни с множество заинтересовани страни, която беше създадена неотдавна (2009 г.)[18], както и под формата на уебсайта BUILD-UP.[19]

Инициативата за водещ пазар за рециклиране е насочена към насърчаване на търсенето на продукти, включващи рециклирани материали, които предлагат екологични предимства с оглед на жизнения си цикъл. Водещият пазар за биологични продукти има за цел да насърчи разработването на устойчиви продукти от възобновяеми суровини, например химически вещества и пластмаси на биологична основа.[20]

По 6-ата и 7-ата рамкови програми за научни изследвания бяха финансирани редица изследователски проекти, целящи да бъде подпомогнато прилагането на политиките на ИПП, по-специално на насочените към подобряване на методиките за оценка на жизнения цикъл, към екопроектиране, промишлена екология, предотвратяване на отпадъци, рециклиране, биорафинерии и устойчиво потребление.

Примери за прилагане на ИПП на равнището на държавите-членки

Концепцията на ИПП вече се е наложила в действията на държавите-членки — често в тясна връзка с действия на равнището на Общността.

Транспонирането и прилагането на законодателство на Общността с елементи на ИПП е съществена част от приноса на държавите-членки към ИПП. Пример за това е законодателството в областта на проектирането на продукти и етикетирането и включването на външните екологични разходи в продуктовите разчети чрез схеми за отговорност на производителите. Някои от схемите за екологично данъчно облагане в различни държави-членки представляват такива национални инициативи за включване на външните екологични разходи в продуктовите разчети.

Държавите-членки предприеха действия за насърчаване на търсенето на по-добри продукти , по-специално в областта на съобразените с околната среда обществени поръчки. Действията на седемте държави-членки с най-добри показатели повишиха средния дял на съобразените с околната среда обществени поръчки в ЕС до 45 % (като стойност), като доведоха например до намаляване на емисиите на СО2 с 25 % и независимо от това до намаляване на разходите за целия жизнен цикъл с 1 %. Нидерландия си е поставила за цел до 2010 г. да повиши дела на съобразените на с околната среда обществени поръчки на националното правителство до 100 %.

Много от държавите-членки са си поставили за цел да информират по-добре потребителите . Около половината от тях имат национални схеми за екомаркировка в допълнение към европейския знак за екомаркировка, като в най-добрите случаи броят на лицензираните продукти достига 10 000 за отделна страна. Координацията и интеграцията на политиката на национално равнище се развиха в много отношения: редовните срещи по ИПП под председателството на Комисията осигуряват редовен обмен на възгледи и опит, като се допълват от междуинституционални работни групи например в скандинавските страни, от национални органи за координация на ИПП и специални отдели за устойчиво производство и потребление например във Франция и Обединеното кралство или от специализирана служба на правителството в Бавария (Германия).

Държавите-членки продължиха също своите действия, свързани с определени продукти . Дания, Финландия, Швеция и Обединеното кралство организираха експертни групи за продукти , включващи заинтересовани страни от всички етапи на жизнения цикъл. Бавария подкрепи множество проекти за екопроектиране на отделни продукти. Особено Италия, Дания, Нидерландия, Германия, Швеция и Франция преследват също активна политика на поемане на доброволни ангажименти от промишлеността относно специфични цели и действия.

Тези инициативи често се подкрепят от активна работа по данните и методиките на жизнения цикъл . Най-малко една трета от държавите-членки разработват инструменти и налагат много активно подхода, основан на жизнения цикъл; някои от тях са основали центрове за оценка на жизнения цикъл.

Във връзка с интегрирането на подхода, основан на жизнения цикъл, в дейностите на организациите, във всички държави-членки са взети мерки за насърчаване на схемата за управление на околната среда EMAS .

Примери за прилагане на ИПП от бизнеса и други заинтересовани страни

Промишлени асоциации, отделни предприятия и неправителствени организации си сътрудничат с органи и изследователи на общностно, национално и местно равнище. Повечето свързани с определени продукти дейности, в това число пилотните проекти на Комисията, станаха възможни само с активното участие на промишлеността и неправителствените организации. Промишлеността също подпомогна, и продължава да подпомага, набирането на информация за жизнения цикъл , по-специално чрез приноса си към Европейска база данни за жизнения цикъл.

Осведомеността относно подхода, основан на жизнения цикъл, нарасна значително. Промишлените отрасли използват в нарастваща степен подхода, основан на жизнения цикъл, за да информират потребителите и органите за своите подходи относно продуктовата политика. Един типичен пример е инициативата „Екопрофили“ на пластмасовата промишленост в Европа. Друг пример е активното участие на промишлени асоциации чрез Консултативния форум в разработването на мерки за прилагане на директивата за екодизайн . Освен това нараства участието на бизнеса в инициативи за разработване на политики на базата на жизнения цикъл, например чрез Форума на пазара на дребно, Европейската кръгла маса за устойчиво потребление и производство на храни и инициативата BUILD-UP.

Поле за допълнителни действия

Като цяло в ЕС бе постигнат значителен напредък по отношение на продуктовите политики във връзка с околната среда. Независимо от това продължава да съществува широко поле за допълнителни действия, тъй като ИПП е по-скоро процес отколкото окончателно състояние. Сред очевидните възможности са:

По-нататъшно засилване на ролята на ИПП в националните политики . В някои държави-членки има въведени примерни мерки, но много други все още изостават. Тъй като ИПП е процес в развитие, се наблюдават различни степени на напредък през разглеждания период поради по-общи причини от рода на разширяването на ЕС. Докато някои от новите държави-членки обаче показват значителен напредък, някои от държавите-членки от ЕС-15 биха могли да увеличат усилията си.

Участието на неправителствени организации, организации на потребителите и МСП в процесите на ИПП и прилагането на нейните инструменти може да бъде допълнително насърчено и улеснено. Основното впечатление е, че са необходими по-сериозна подкрепа и по-развит диалог, за да се повиши осведомеността за екологичните предимства, които предлага подходът, основан на жизнения цикъл, при намаляването на отрицателните въздействия на продуктите. Много експертни групи за продукти и пилотните проекти демонстрираха, че това може да бъде постигнато в особено висока степен чрез сътрудничество по конкретни случаи.

Както вече бе посочено в съобщението за ИПП, концепцията може да бъде приложена също и към подобряването на екологичните характеристики на непромишлени продукти и на услуги . В контекста на плана за действие за SCP/SIP бяха стартирани инициативи в това направление като вече споменатите Форум за пазара на дребно и Европейска кръгла маса за устойчиво потребление и производство на храни.

„Инструментите на ИПП“ за данъчно облагане и субсидии все още не са прилагани на равнището на Общността.

Пренасяне на политически инициативи от ИПП към плана за действие за SCP/SIP

Концепцията ИПП бе създадена от Комисията в период на възникване на нови значими инициативи в областта на политиката по околната среда, които преместиха фокуса от последващи към превантивни мерки. На равнището на Общността 6-тата програма на ЕС за действие в областта на околната среда призова за прилагането на ИПП към природните ресурси и политиката за отпадъците. В международен план срещата на високо равнище в Йоханесбург постави дейностите за създаване на модели за устойчиво потребление и производство във фокуса на вниманието на политиците.

Осъзнаването на факта, че много от проблемите на околната среда са предизвикани от увеличаващия се брой на продуктите и материалите, включени в световната търговия, доведе до възприемането на ИПП като допълнение на секторните политики в областта на околната среда относно отпадъците, водите, въздуха и химическите вещества.

Две години след одобряването на съобщението за ИПП от Съвета Комисията представи Тематичните стратегии за природните ресурси и отпадъците, които са основани на прилагането на принципите на ИПП в съответните области. Освен това, след още две години Комисията издаде свой консултативен документ за бъдещия план за действие за SCP/SIP и прие плана през следващата година.

В този план за действие за SCP/SIP е предвидено провеждане на преглед на някои от неговите елементи, както и на самия план до 2012 г., като по този начин се гарантира челно място на призива за конкретни мерки за прилагане на ИПП в политическия дневен ред.

Заключения

ИПП е насочена към използването на най-подходящите политически инструменти за непрекъснато подобряване на продуктите. Тя е по-скоро процес в развитие отколкото окончателно състояние. Тя изисква високо равнище на осведоменост сред отговорните фактори на политиката и другите заинтересовани страни, както и воля тази осведоменост да се превръща ежедневно в конкретни действия.

Подходът на ИПП допринесе съществено за развитието на някои от политиките по околната среда в областите на проектирането на продукти, използването на природни ресурси и управлението на отпадъци. Държавите-членки, промишлеността и другите заинтересовани страни активно подкрепиха прилагането на този подход чрез пряко участие на равнището на Общността, транспониране на общностното законодателство, икономически мотивирани действия и други собствени инициативи.

Трудно е да се документира прилагането на ИПП в смисъла на интеграция в политиките, тъй като новите политики рядко се позовават изрично на ИПП. Постигнат е обаче значителен общ напредък при разпространението на подхода, основан на жизнения цикъл, сред ключови участници в промишлеността и политиката, както и по отношение на разширяване на достъпа до данни за жизнения цикъл и уеднаквяване на мненията за методиката. Добър е също и напредъкът, постигнат в при разпознаването на продуктите с най-голям потенциал за подобряване и на възможните мерки за подобряване.

Информацията за потребителите, законодателството за екопроектирането, чистите производства и съобразените с околната среда обществени поръчки/покупки сега са част от сърцевината на плана за действие за SCP/SIP. Планът за действие за SCP/SIP е продължение на процеса, чието начало бе поставено със съобщението за ИПП, целящ разгръщането на пазарния потенциал в полза на по-устойчиви продукти и насърчаването на по-интелигентно потребление. Прегледът на плана за действие, предвиден за 2012 г., ще предложи чудесна възможност за нова оценка на развитието на ИПП.

[1] COM (2003) 302.

[2] COM (2001) 68.

[3] Обновена стратегия за устойчиво развитие от 9 юни 2006 г., № 10117/06.

[4] COM (2001) 31.

[5] Виж http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_scpp/scpp_tenyearframprog.shtml.

[6] Все пак бяха проведени два пилотни проекта, за да бъде проверена валидността на подхода и да се набере опит по отношение на прилагането му. За целта бяха избрани продуктите „мобилни телефони“ и „градински столове от тропическо дърво“ без оглед на значимостта на техните въздействия върху околната среда или на очакваната степен на подобрение. Виж http://ec.europa.eu/environment/ipp/pilot.htm.

[7] Заключения на Съвета от 12 ноември 2003 г. за интегрираната продуктова политика.

[8] COM (2005) 97.

[9] COM (2008) 397.

[10] Тъй като търговията на дребно има ключова роля като посредник между производители и потребители, представителите на търговията на дребно ще трябва съвместно с производителите да осигурят подходящо етикетиране и информация за продуктите, за да подпомогнат прехода към по-устойчиви продукти. Предлаганата информация за околната среда следва да бъде разбираема, недвусмислена, да не подвежда или обърква потребителите.

[11] Директива 2009/125/ЕО на Европейския парламент и на Съвета за създаване на рамка за определяне на изискванията за екодизайн към продукти, свързани с енергопотреблението.

[12] Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно отпадъците.

[13] Директива 2008/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно батерии и акумулатори и отпадъци от батерии и акумулатори.

[14] COM (2005) 670.

[15] COM (2005) 666.

[16] Виж http://ec.europa.eu/environment/ipp/pilot.htm.

[17] Виж: http://ipts.jrc.ec.europa.eu/activities/sustainable_development/susproc.cfm.

[18] Европейската кръгла маса за устойчиво потребление и производство на храни е процес с множество заинтересовани страни, чиито цели са: i) определяне на надеждна и стандартизирана научна методика за оценка на храни и напитки през целия им жизнен цикъл; ii) определяне на подходящи средства за комуникация с потребителите и другите заинтересовани страни; iii) насърчаване на непрекъснатото подобряване на екологичните характеристики на храните и напитките по веригата на доставка.

[19] На този уебсайт строителни специалисти, местни органи и обитатели на сгради могат да споделят своя опит относно намаляването на енергийното потребление в сградите, виж http://www.buildup.eu/. Европейската комисия организира също и съгласувано действие с представители на държавите-членки за обмен на най-добри практики по прилагането на директивата за енергийните характеристики на сградите (Директива 2002/91/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2002 година относно енергийните характеристики на сградите, OВ L 1/65, 4.1.2003 г.).

[20] COM (2007) 860.