РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА Оценка на Националната програма за реформи и на Конвергентната програма на България за 2013 година придружаващa ПРЕПОРЪКА ЗА ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА относно Националната програма за реформи на България за 2013 г. и за представяне на становище на Съвета относно Конвергентната програма на България за периода 2012—2016 г. /* SWD/2013/0352 final */





СЪДЪРЖАНИЕ Резюме. ………………………………………………………………………………….…… 3 1........... Въведение. 6 2........... Икономически развития и предизвикателства. 7 2.1........ Последни икономически развития и перспективи. 7 2.2........ Трудности. 8 3........... Оценка на планираните политики. 12 3.1........ Бюджетна и данъчна политика. 12 3.2........ Финансов сектор. 19 3.3........ Политика на трудовия пазар, образователна и социална политика. 20 3.4........ Структурни мерки за стимулиране на растежа и конкурентоспособността. 25 3.5........ Модернизация на публичната администрация. 31 4........... Общ преглед. 34 5........... Приложение. 38 Резюме Икономически перспективи Според прогнозата на Комисията от пролетта на 2013 г. се предвижда растежът на реалния БВП постепенно да се възстанови от 0,8 % през 2012 г. до 0,9 % през 2013 г. и до 1,7 % през 2014 г. Безработицата, която през 2012 г. достигна 12,3 %, се очаква да се стабилизира през 2013 г. и да остане висока през 2014 г. — 12,4 % от работната сила. Инфлацията по ХИПЦ значително се забави до средно 2,4 % през 2012 г. и се очаква да остане на умерено равнище от 2 % през 2013 г. вследствие на намалението на някои регулирани цени на енергията в страната и да се повиши до 2,6 % през 2014 г. През 2012 г. бюджетната позиция продължи да укрепва, а бюджетният резултат се оказа значително по-добър от очакваното. През 2011 г. номиналният бюджетен дефицит се понижи от 2 % от БВП до 0,8 % през 2012 г. (значително под целевия показател), но се очаква да нарасне до 1,3 % от БВП през 2013 г., което ще се дължи на леко стимулиране на икономиката чрез бюджетни мерки. България постигна своята средносрочна бюджетна цел — структурен бюджетен дефицит (коригиран спрямо фазата на икономическия цикъл дефицит минус еднократните мерки) от 0,5 % от БВП през 2012 г. Комисията обаче очаква той да се увеличи до 0,8 %—0,9 % през 2013—2014 г. През 2012 г. България регистрира второто най-ниско съотношение дълг/БВП сред държавите — членки на ЕС, което е 18,5 % от БВП, но се очаква да спадне до 17,9 % през 2013 г. и отново да се увеличи до 20,3 % през 2014 г. Ключови въпроси В усилията си да постигне устойчив и силен растеж България е изправена пред редица взаимосвързани предизвикателства за политиката и Европейката комисия установи, че в страната има макроикономически дисбаланси. Те са свързани по-специално с външния дълг, с намаляването на задлъжнялостта в корпоративния сектор и с пазара на труда. Правителството постигна финансова стабилност и бюджетна консолидация, като преизпълни своите бюджетни цели. Правителството успя да постигне своята средносрочна цел за публичните финанси въпреки бавното икономическо възстановяване. Освен това властите предприеха някои стъпки за подобряване на събирането на данъците и в момента провеждат съществена реформа в пенсионната система. Въпреки напредъка, постигнат от правителството в изпълнението на неговата бюджетна програма, най-неотложните предизвикателства пред политиката на страната остават в общи линии непроменени от 2012 г. насам: пазарът на труда, образованието, здравеопазването, бизнес средата, обществените поръчки и енергийната и ресурсната ефективност. Продължаващата липса на институционален капацитет причинява критични закъснения в изпълнението на необходимите реформи и в усвояването на средства от фондовете на ЕС, което би могло да допринесе за реформите (към януари 2013 г. цялостното усвояване на средства по структурните фондове и по Кохезионния фонд беше едва 26,7 %). · Пазар на труда: през периода 2008—2012 г. в България бе наблюдаван един от най-големите спадове в заетостта в ЕС (повече от 8 %) и страната е с най-високия за ЕС процент на неработещи, неучещи и необучаващи се млади хора (22,4 % през 2011 г.). Намаляващото участие на работната сила, високата безработица сред младите хора, несъответствията между търсените и предлаганите квалификации и географските несъответствия, утежнени от силната емиграция и неадекватните пенсии, също са основни въпроси, пораждащи безпокойство предвид на застаряването на населението. Предизвикателство ще е да се гарантира, че работещите остават по-дълго на пазара на труда, което ще облекчи натиска върху пенсиите. Социалната политика също представлява предизвикателство, тъй като българските граждани са изложени на най-голям риск от бедност или социално изключване в ЕС (49,1 % през 2011 г.). · Образование: системите за образование и обучение не са адаптирани към нуждите на пазара на труда. Процентът на хората с трудности в четенето, по математика и по точни науки в България е най-високият в ЕС. Цялостните инвестиции на страната в образованието и обучението, и по-специално в основното и средното образование и в образованието в ранна детска възраст, са много под средните за ЕС, а използването на услуги за гледане на деца е особено слабо развито за децата под три години (обхваща само 7 % от децата през 2011 г.) и намалява. · Здравеопазване: повишаването на качеството на публичните разходи в сектора на здравеопазването е от решаващо значение за подобряване на здравето на населението и за намаляване на натиска, оказван от постоянните преразходи. Здравните потребности на населението са голямо предизвикателство, както и липсата на прозрачност във финансирането на болниците, слабият достъп на някои социални групи и региони до здравни услуги и непропорционално високото равнище на преките плащания от страна на пациентите в здравеопазването. · Бедност: българските граждани са изложени на най-голям риск от бедност или социално изключване в ЕС (49,1 % през 2011 г., което е почти два пъти повече от средното за ЕС). Особено тревожни са равнищата на материални лишения при хората на възраст до 18 години и над 65 години, а 43,6 % от цялото население изпитва сериозни материални лишения (по данни за 2011 г.). Схемите за социално подпомагане са неефективни в оказването на подкрепа за приобщаването на хората, останали извън пазара на труда. · Бизнес среда: голямо предизвикателство е да се насърчат инвестициите в иновации, които остават малки (0,6 % от БВП през 2011 г.), и да се създаде по-благоприятен бизнес климат, включително за чуждестранните инвеститори. За предприятията ще е от полза и ако се подобрят данъчната администрация, процедурите по несъстоятелност и принудителното изпълнение на договорите. Остават също недостатъци по отношение на обществените поръчки и независимостта, ефикасността и качеството на съдебната система. И накрая, достъпът на малките и средните предприятия (МСП) до финансиране остава недостатъчен. · Енергийна и ресурсна ефективност: България е силно зависима от вноса на енергия. Налице са ограничена конкуренция между доставчиците на енергия, недостатъчни междусистемни връзки със съседните държави и неправилно функциониращ енергиен пазар. Икономическата активност и конкурентоспособността страдат също и от висока енергийна интензивност, ниска енергийна ефективност и слабо развита инфраструктура в областта на околната среда. 1. Въведение През май 2012 г. Комисията предложи набор от специфични за България препоръки (СДП) в областта на икономическата политика и структурната реформа. Въз основа на тези препоръки през юли 2012 г. Съветът на Европейския съюз прие седем СДП под формата на препоръка на Съвета. Тези СДП се отнасяха до публичните финанси, пенсионната система, образованието, здравеопазването, пазара на труда, административния капацитет, обществените поръчки, енергетиката и дерегулацията. В настоящия работен документ на службите на Комисията (РДСК) се оценява степента на изпълнение на тези препоръки в България. В РДСК се оценяват мерките на политиката с оглед на констатациите в извършения от Комисията Годишен обзор на растежа за 2013 г. (ГОР )[1] и на втория годишен Доклад за механизма за предупреждение (ДМП)[2], които бяха публикувани през ноември 2012 г. В ГОР се излагат предложенията на Комисията за постигане на необходимото общо разбиране относно приоритетите за действие на национално равнище и на равнище на ЕС през 2013 г. В него се определят пет приоритета, по които държавите членки да се ръководят за постигането на обновен растеж: провеждане на диференцирана бюджетна консолидация, която благоприятства растежа, възстановяване на нормалното кредитиране на икономиката, стимулиране на растежа и конкурентоспособността за днешния и утрешния ден, борба с безработицата и социалните последици от кризата и модернизиране на публичната администрация. дмп изпълнява функцията на първоначален преглед, с който да се определи дали в държавите членки съществуват макроикономически неравновесия. В дмп бяха открити положителни признаци, че макроикономическите неравновесия в Европа са в процес на коригиране. За да се гарантира, че е постигнато цялостно и трайно уравновесяване, България и 13 други държави членки бяха избрани за преглед на динамиката в натрупването и коригирането на неравновесията[3]. В контекста на препоръките на Съвета от 2012 г., ГОР и ДМП на 18 април 2013 г. България представи актуализации на своята Национална програма за реформи (НПР) и на своята Конвергентна програма. В тези програми се предоставя подробна информация за напредъка, постигнат от юли 2012 г., и за бъдещите планове на правителството. Информацията, която се съдържа в тези програми, представлява основата за оценката, направена в този документ. Представените програми преминаха през процес на консултации с Народното събрание и социалните партньори. Заинтересованите страни, както и широката общественост бяха поканени да направят предложения, които да бъдат разгледани от правителството. Цялостна оценка Според анализите в този РДСК се стига до заключението, че България е постигнала известен напредък по мерките, предприети за изпълнението на СДП, съдържащи се в Препоръката на Съвета. Положителното е, че правителството успя да постигне своята средносрочна цел за публичните финанси въпреки бавното икономическо възстановяване. Освен това властите предприеха някои стъпки за подобряване на събирането на данъците и в момента провеждат съществена реформа в пенсионната система. Постигнат е само ограничен напредък в изпълнението на препоръките от 2012 г. по отношение на пазара на труда, образованието, обществените поръчки и енергетиката, тъй като в тези области не бяха приети съществени мерки. Предизвикателствата, установени през юли 2012 г. и отразени в ГОР, продължават да са актуални. Най-неотложните предизвикателства пред България са свързани с пазара на труда, образованието, здравеопазването, бизнес средата, обществените поръчки и енергийната и ресурсната ефективност. По-ниският потенциален растеж поставя редица предизвикателства пред пазара на труда и подчертава колко е важно инвестициите и ефективността да бъдат стимулирани чрез структурни реформи. Голямо предизвикателство по отношение на стимулиращите растежа макроикономически политики е насърчаването на капацитета на икономиката за иновации чрез подкрепа за инвестициите в производството и услугите с по-висока добавена стойност. За това ще се спомогне, ако се създаде по-благоприятен бизнес климат (включително за чуждестранните инвеститори и доставчици на услуги) и се подобри усвояването на средствата от фондовете на ЕС. Плановете за политика, представени от националните органи, са уместни. България потвърждава своите настоящи стратегии, в които акцентът се поставя върху солидността на публичните финанси, увеличаването на инвестициите в инфраструктура и усвояването на средствата от фондовете на ЕС във всички сектори, подобряването на деловата среда и на публичната администрация. Въпреки това реформите, особено на пазара на труда, образованието и енергетиката, не са достатъчно амбициозни, за да се справят с предизвикателствата по всеобхватен начин. 2. Икономически развития и предизвикателства 2.1. Последни икономически развития и перспективи Икономическото развитие напоследък Възстановяването протича бавно през периода 2010—2012 г., което е отражение не само на икономическите трудности в световен мащаб, но също и на процеса на намаляване на задлъжнялостта след безспорно високия икономически растеж и внезапното спиране на притока на капитали. Предварителните данни за БВП за 2012 г. показват забавяне на растежа до 0,8 % на годишна база, като той спада от 1,8 % през 2011 г. Докато за първоначалната фаза на икономическо възстановяване през 2010—2011 г. допринесе главно износът, нетният износ стана отрицателен през 2012 г. и ролята на основен двигател за растежа пое вътрешното търсене. Пазарът на труда остана в изключително лошо състояние, като равнището на заетостта намаля с 3,4 % през 2011 г. и с над 4 % през 2012 г. Безработицата достигна 12,3 % от работната сила през 2012 г. и дългосрочната безработица продължи да нараства (6,8 %). По-специално, младите хора и хората с ниска квалификация са изправени пред значителни трудности на пазара на труда. Икономическите перспективи Според прогнозата на Комисията от пролетта на 2013 г. се предвижда растежът на БВП да се възстанови постепенно до 0,9 % през 2013 г. и до 1,7 % през 2014 г. Вътрешното търсене се очаква да бъде поддържано от стабилна вътрешна икономическа среда, по-гъвкави условия за финансиране и относително стабилни публичните финанси, които крепят доверието на потребителите. Инвестициите ще се възползват от проектите в публичния сектор, финансирани от ЕС, и от нарасналото доверие на частния сектор. Докато износът се предвижда да се възстанови едновременно с европейските пазари, вносът се очаква да нарасне с малко по-бързи темпове поради възобновяването на потреблението и инвестициите. С оглед на това приносът на нетния износ към растежа през 2013—2014 г. се предвижда да остане отрицателен, а външният баланс се очаква да премине в дефицит от 3,6 % от БВП през 2014 г. Възстановяването на заетостта се забавя от слабата икономическа активност, несъответствията между търсените и предлаганите умения, географските несъответствия и високата дългосрочна безработица. По тази причина се очаква пазарът на труда да започне да се възстановява бавно едва след 2014 г., което ще се отрази отрицателно на растежа на БВП. Инфлацията по ХИПЦ значително се забави до средно 2,4 % през 2012 г. и се очаква да остане на умерено равнище от 2 % през 2013 г. вследствие на намалението на някои регулирани цени на енергията в страната и да се повиши до 2,6 % през 2014 г. Икономическият сценарий, на който се основават Националната програма за реформи (НПР) и Конвергентната програма, е реалистичен за периода 2013—2014 г. В него се предвижда 1,0 % растеж на реалния БВП през 2013 г. и 1,8 % през 2014 г., което в голяма степен отговаря на прогнозата на Комисията от пролетта на 2013 г. В програмите не е включена оценката на макроикономическото въздействие на структурните реформи. 2.2. Трудности България е изправена пред редица взаимосвързани трудности за политиката в усилията си да постигне устойчив и силен растеж. Структурната скованост и финансовите ограничения продължават да възпрепятстват пълното възстановяване в следкризисната обстановка. Въпреки подобряващото се външнотърговско салдо главно в резултат на продължителната слабост на вътрешното търсене, силно отрицателната нетна международна инвестиционна позиция сочи, че задлъжнялостта ще намалее още повече. Задлъжнялостта на предприятията продължава да е много висока и необслужваните заеми се увеличиха. Намаляващата заетост, по-специално в трудоемките сектори, спомогна за привидно подобрение в производителността на труда, но продължаващото бързо нарастване на разходите за труд на единица продукция тежи върху конкурентоспособността. Продължаващата липса на институционален капацитет причинява големи закъснения в реформирането на пазара на труда, образованието, стопанската среда, енергетиката и транспорта, което води до загуба на инвестиции и на възможности. В миналогодишните СДП България бе приканена да се справи с тези предизвикателства и значимостта им бе отново подчертана в ГОР, ДМП за 2012 г. и в задълбочения преглед от 2013 г. (вж. каре 1). Инвестициите са от съществено значение за повишаването на производителността в дългосрочен план, но структурните аспекти на стопанската и конкурентната среда продължават да разколебават инвеститорите. Ще бъде от полза за предприятията, ако се извършат подобрения в данъчната администрация, рационализиране на процедурите при неплатежоспособност и принудителното изпълнение на договорите, както и пълно въвеждане на единното звено за контакт и електронните административни услуги. Според т.нар. информационно табло на ЕС в областта на правосъдието[4] възприемането на правосъдието в България като независимо е на трето място сред най-лошите резултати в ЕС. Това може да възпре инвестициите, тъй като независимостта на съдебната власт осигурява предвидимост, сигурност, справедливост и стабилност на правната среда, в която работят предприятията. Значителните икономически ползи от успешните практики за възлагане на обществени поръчки (включително по-голяма прозрачност, по-бързи процедури и повече конкуренция) понастоящем не се оползотворяват напълно. Подобряването на функционирането на пазарите и извършването на ефективен надзор от страна на регулаторните и контролните органи могат да засилят конкурентоспособността. Спешно трябва да бъдат решени проблемите, свързани по-специално с високата степен на зависимост от вноса на енергия, ограничената конкуренция между доставчиците на енергия, недостатъчните междусистемни връзки със съседните държави и неправилно функциониращия енергиен пазар. Стопанската среда и конкурентоспособността страдат също и от висока енергийна интензивност, ниска енергийна ефективност и слабо развита инфраструктура в областта на околната среда. Управлението на водите и отпадъците остава неефективно със загуби на вода по водопреносната мрежа, свръхупотреба на депа и недостатъчно рециклиране на отпадъците. Недостатъчно развитата транспортна инфраструктура ограничава движението на стоките и на производствените фактори. Проникването и покритието на широколентовата инфраструктура са слаби, особено в селските райони. Неефективното усвояване на средствата от фондовете на ЕС и ограниченият административен капацитет в тези сектори продължават да са важни пречки пред растежа. България не успява също да оползотвори потенциала за растеж, свързан с иновационните дейности, тъй като участието на частния сектор е ограничено, а публичните разходи за научни изследвания са много ниски и само малка част от тях се разпределя на конкурентен принцип. И накрая, достъпът на малките и средните предприятия (МСП) до финансиране остава недостатъчен. Проблем за България са заетостта, която е под средното равнище и продължава да намалява, както и големите различия в безработицата между отделните региони и подгрупи от населението. Страната отчита един от най-резките спадове в заетостта в ЕС през периода 2008—2012 г., като равнището на заетостта във възрастовата група между 20 и 64 години намаля с повече от 8 процентни пункта. Нискоквалифицираните работници бяха засегнати най-силно от кризата и последвалото преструктуриране, като равнището на заетостта в този сегмент намаля значително. Много от нискоквалифицираните безработни са от етническите малцинства, по-специално роми без образование или професионален опит[5]. Най-високият за ЕС процент на неработещи, неучещи и необучаващи се млади хора (NEET) (22,4 % през 2011 г.) и най-високото равнище на обезкуражени работници сред NEET разкриват сериозни структурни проблеми, които се обострят от все още недостатъчното качество и териториално покритие на Агенцията по заетостта. Несъответствията между търсените и предлаганите умения, по-специално при техническите профили (на фона на несъразмерно големия брой висшисти по социални науки, икономика и право), показват нуждата от по-силна връзка между образователните програми и търсенето на работна ръка. В България е голям делът на работещите, които се пенсионират преди законоустановената пенсионна възраст чрез пенсии за инвалидност. Предизвикателство пред страната е да направи така, че работещите да остават по-дълго на пазара на труда, с което да се допринесе за подобряване на адекватността на пенсионните права. България е изправена пред предизвикателството да подобри цялостното качество и ефективност на системите за образование и обучение, така че да осигури предлагане на квалифицирана работна ръка и да смекчи очаквания спад на потенциалния растеж. Слабите постижения на образованието в областта на основните умения се обясняват с неговото ниско качество, към което се добавят липсата на стимули за учителите да постигат резултати, нуждата от модернизация на учебните програми, слабостите в националната система за оценка и недостатъчната отчетност. Процентът на хората с трудности в четенето, по математика и по точни науки в България е най-високият в ЕС (по данни на PISA от 2009 г.), което показва наличието на значителни структурни пречки пред осигуряването на качествено образование. Цялостните инвестиции на страната в образованието и обучението, и по-специално в основното и средното образование и в образованието в ранна детска възраст, са много под средните за ЕС. Използването на грижи за деца е особено слабо развито (за децата под три години) и намалява от 2008[6] г. насам. Здравният сектор е изправен пред сериозни трудности при задоволяването на здравните нужди на населението. Основните предизвикателства са липсата на прозрачност във финансирането на болниците, слабият достъп за някои социални групи и региони до здравни услуги и непропорционално високото равнище на преките плащания от страна на пациентите в здравеопазването. Повишаването на качеството на публичните разходи в сектора на здравеопазването е от решаващо значение за подобряване на здравето на населението и за намаляване на натиска, оказван от постоянните преразходи. Показателите за бедност и социално изключване открояват редица обезпокоителни тенденции. Българските граждани са изложени на най-голям риск от бедност или социално изключване в ЕС (49,1 % през 2011 г., което е почти два пъти повече от средното за ЕС). Рискът от бедност регистрира едно от най-силните увеличения през 2011 г. в сравнение с 2010 г. и се придружава от повишаване на прага на бедността и от по-голямо неравенство в разпределението на доходите. Особено тревожни са равнищата на материални лишения при хората на възраст до 18 години и над 65 години, като втората тенденция подчертава предизвикателството да бъде подобрена адекватността на пенсиите. Схемите за социално подпомагане са неефективни в оказването на подкрепа за приобщаването на хората, останали извън пазара на труда. Каре 1: Обобщение на задълбочения преглед (ЗП) от 2013 г. по процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД) В първия задълбочен преглед на българската икономика бе направено заключението, че България е засегната от макроикономически дисбаланси, по-специално що се отнася до процесите, свързани с външната задлъжнялост, намаляването на задлъжнялостта в корпоративния сектор и корекцията на пазара на труда. Въз основа на това в Доклада за механизма за предупреждение (ДМП), публикуван през ноември 2012 г., бе счетено за уместно да бъде извършен втори задълбочен преглед, за да се проучи допълнително дали дисбалансите остават, или са коригирани. В прегледа акцентът бе поставен върху задълбочения анализ на последните развития и очакваните бъдещите перспективи пред констатираните дисбаланси. Основните наблюдения са следните: • Външната позиция на България все още остава силно отрицателна, въпреки че последните тенденции са в правилната посока. Салдото по текущата сметка остана до голяма степен балансиранo през последните три години, което позволи на външния дълг да намалее като дял от БВП. Отрицателното салдо по приходите в текущата сметка бе компенсирано с положителни текущи трансфери и трансфери на капитал, свързани с нарастващия приток на парични преводи и с усвояването на структурните фондове на ЕС. Бъдещите рискове за външната позиция се намират във връщането към прекомерен дефицит по текущата сметка, когато икономическите условия се нормализират, особено ако този дефицит се дължи на потреблението и инвестициите в непроизводствени дейности (напр. недвижими имоти). Външната позиция изглежда само умерено уязвима на внезапни сътресения в икономиката, тъй като голяма част от задлъжнялостта идва от преки чуждестранни инвестиции и от дългосрочен дълг. • Що се отнася до частния сектор, нефинансовите корпорации остават уязвими въпреки протичащия процес на намаляване на задлъжнялостта. Високото равнище на задлъжнялост в комбинация с увеличение на необслужваните заеми и на „другите задължения“ в балансите показва, че се очаква натискът върху намаляването на задлъжнялостта да се запази за известно време и вероятно в момента пречи на икономическата активност. Процедурите за просрочените плащания и за преструктуриране на дълговете в сектора заслужават внимание и биха могли да улеснят постепенното намаляване на задлъжнялостта. • Пазарът на труда беше засегнат извънредно тежко от кризата. Предприятията предпочетоха да закриват работни места, вместо да намаляват заплащането, с което причиниха един от най-големите спадове в заетостта в ЕС. Загубите на работни места са особено големи в пазарния сегмент на нискоквалифицираните лица. Както общата, така и дългосрочната безработица значително се увеличиха, което навежда на мисълта, че голяма част от сегашната безработица може да се превърне в структурна. • Независимо от нарастването на пазарния дял на износа остават опасенията относно загубите при разходната конкурентоспособност. Основна роля за нарастване на пазарния дял изиграха неразходните фактори, включително подобренията в качеството, направени в секторите, чиято дейност е ориентирана към износ. Въпреки това увеличението на разходите за труд за единица продукция (ТЕП), макар и с по-бавни темпове, остава над равнището на основните промишлени конкуренти на България. Това вероятно ще се отрази на конкурентоспособността, като ще влоши резултатите от износа. В задълбочения преглед се разглеждат и възможностите пред политиката да преодолее предизвикателствата, установени в анализа. По-нататъшното намаляване на административните разходи и бюрокрацията и подобряването на ефективността на съдебната система могат да се отразят благотворно на бизнес климата, като създадат равни условия за икономическите оператори. Подобряването на деловата среда ще даде възможност на България да привлече повече инвестиции в производствените сектори и да намали своята външна задлъжнялост в средносрочен и дългосрочен план чрез повишаване на икономическия растеж. Рационализирането на процедурите за преструктуриране и уреждане на дългове както по съдебен ред, така и извън съда може да увеличи доверието на бизнеса и да намали несигурността в корпоративния сектор. Прилагането на правилата за просрочените плащания би разсеяло опасенията, свързани с паричните потоци, и би помогнало да се даде количествено изражение на просрочените задължения по плащания за стоки и услуги между нефинансови предприятия. За справяне с високите равнища на дългосрочната безработица могат да бъдат обмислени мерки, предназначени за висшето образование, младежката заетост и интеграцията на нискоквалифицираните лица на пазара на труда. Освен това задълбоченият анализ и евентуалното пренастройване на системата за минималните социалноосигурителни прагове могат да бъдат от полза за механизма, по който тези прагове се определят, и да предотвратят вредните въздействия върху по-уязвимите групи от пазара на труда. 3. Оценка на планираните политики 3.1. Бюджетна и данъчна политика Бюджетно развитие и динамика на дълга За 2013 г. главната цел на средносрочната бюджетна стратегия от Конвергентната програма е структурното салдо да остане близо до средносрочната цел. В програмата средносрочната бюджетна цел (СБЦ) е зададена като структурен дефицит от 0,5 % от БВП. Тази СБЦ, определена на национално равнище, отразява повече от адекватно изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Въпреки това, макар СБЦ да бе постигната още през 2012 г., както бе препоръчано в препоръките на Съвета от 10 юли 2012 г., в програмата се предвижда структурното салдо[7] да се влоши до 0,7—0,8 % от БВП през 2013 г., както и през останалата част от програмния период до 2016 г. Поради това бюджетната позиция в структурно изражение отслабва, но остава близо до средносрочната цел. В програмата се посочва, че се очаква СБЦ да бъде постигната през 2017 г., но сегашните цифрови прогнози в програмата се простират само до 2016 г. В номинално изражение, след временно отслабване на бюджетната дисциплина през 2013 г., се очаква дефицитът да се подобри постепенно от 1,3 % от БВП през 2013—2014 г. до 0,8 % от БВП до 2016 г. През 2012 г. бюджетната позиция продължи да укрепва, а бюджетният резултат се оказа значително по-добър от очакваното в предходната Конвергентна програма. Номиналният дефицит на консолидирания държавен бюджет намаля от 2 % от БВП през 2011 г. до 0,8 % през 2012 г., което е значително под целта от 1,6 % от БВП, заложена в предходната програма. Това подобрение се дължи в голяма степен на по-ниските от очакваните разходи за инвестиции. Нереализираните разходи за инвестиции могат да бъдат пренесени за следващите години. В Конвергентната програма се предвижда през 2013 г. бюджетната позиция отново да е в дефицит от 1,3 % от БВП. Тази прогноза за дефицит през 2013 г. остана непроменена от програмата за предходната година. С оглед на по-добрия от очаквания резултат през 2012 г., вследствие на което базата за разходите се понижава, в настоящите бюджетни планове е включено леко стимулиране на икономиката чрез бюджетни мерки през 2013 г., макар и след по-силна от очакваната бюджетна консолидация през 2012 г. И в прогнозата на Комисията от пролетта се предвиждат същите бюджетни резултати за 2013 г. Очаква се дефицитът да се влоши в сравнение с предходната година поради увеличението на разходите. По-специално, на 1 април 2013 г. пенсиите бяха увеличени с 9,3 % и в държавния бюджет за 2013 г. се предвижда повишаване на инвестициите. В сравнение с предходната програма в последната Конвергентна програма бюджетните цели за предстоящите периоди са в известна степен занижени. Вместо да се стреми към постигане на бюджетен баланс в номинално и структурно изражение до 2015 г., новата програма предвижда номиналният дефицит постепенно да се подобри от 1,3 % от БВП през 2013—2014 г. до 1 % от БВП през 2015 г. и 0,8 % през 2016 г. По-слабите перспективи се обясняват с това, че основният макроикономически сценарий както за ЕС, така и за България бе преразгледан съществено в посока влошаване. Преизчисленият структурен дефицит се очаква да остане сравнително стабилен в размер на 0,7—0,8 % от БВП през програмния период[8]. Първичното салдо (нето от плащания на лихви) ще достигне нулева стойност до 2016 г. Макар да се очаква номиналният дефицит постепенно да се подобрява, съотношенията приходи/БВП и разходи/БВП се очаква да се увеличат с 0,6 процентни пункта между 2012 и 2016 г.[9] В програмата се прогнозира увеличаване на приходите вследствие на по-големи приходи от ДДС и акцизи, докато данъчните ставки се очаква да останат като цяло стабилни[10]. Увеличението на приходите от ДДС като дял от БВП се дължи на предположението, че ще продължи икономическото възстановяване, основаващо се на потреблението, при което частното потребление и частните инвестиции ще растат по-бързо от БВП. Освен това в програмата се предполага, че през 2013 г. ще продължи тенденцията към подобряване на събираемостта на приходите, стимулирана от мерките за борба с укриването на данъци. Повишаването на съотношението на разходите се обяснява със значителното увеличение на капиталовите разходи в сравнение с 2012 г., което е частично компенсирано чрез ограничаване на други разходни пера (вж. таблица 3 от приложението). Като цяло в програмата се предвижда разходите да бъдат преразпределени към области, които стимулират растежа, най-вече към инвестициите. Тези бюджетни прогнози са подкрепени с подробни мерки само за 2013 г., а на места и с въздействието от тяхното пренасяне към 2014 г. (вж. каре 2). За периода 2014—2016 г. бюджетната корекция представлява прогноза, като се предполага, че политиката ще остане непроменена. В програмата не са планирани значителни еднократни и други временни мерки. Оценени спрямо предвидения дефицит в прогнозата на Комисията от пролетта на 2013 г., прогнозите за дефицита в програмата изглеждат реалистични за периода 2013—2014 г. Макроикономическият сценарий в програмата (включително прогнозите за инфлацията и заетостта) като цяло отговаря на сценария, изготвен от службите на Комисията. Предвид на сходните базови макроикономически сценарии програмата и прогнозата на Комисията са изложени на сходни рискове. Както се посочва в посветения на България раздел в прогнозата на Комисията от пролетта на 2013 г., за базовия макроикономически сценарий има риск потреблението на домакинствата да се възстанови по-слабо от очакваното с оглед на все още крехкото доверие на потребителите и лошото състояние на пазара на труда. Тъй като прогнозите в програмата почиват на хипотезата за икономическо възстановяване, основаващо се на потреблението и характеризиращо се с висок дял на данъците, което да генерира големи приходи от ДДС, реализирането на този макроикономически риск би застрашило целите по отношение на приходите. Освен това в направеното в програмата предположение, че тенденцията за подобряване на спазването на данъчното законодателство ще продължи и през 2013 г., се съдържат някои рискове. Що се отнася до разходите, възможно е нереформираното здравеопазване, което в миналото доведе до постоянни преразходи, да продължи да упражнява натиск върху бюджетното салдо. По отношение на рисковете за изпълнението, бюджетните цели могат да бъде изменени от новото правителство след предсрочните парламентарни избори, проведени през май 2013 г. Към момента на изготвяне на настоящата оценка обаче няма признаци за промяна на бюджетната политика. Като цяло в миналото властите са доказали своята ефективност при постигането и дори преизпълнението на своите цели, което частично ще компенсира посочените по-горе рискове. Измерено спрямо преизчисленото структурно салдо, България е постигнала своята СБЦ (-0,5 % от БВП) през 2012 г., но структурната позиция се очаква слабо да се влоши през 2013—2014 г., макар и да остане близо до СБЦ. В програмата се предвижда структурният дефицит да се влоши от 0,4 % от БВП през 2012 г. до 0,7 % от БВП през 2013 г., след това леко да се покачи до 0,8 % през 2014 г. и да се колебае между 0,7—0,8 % от БВП през програмния период. Службите на Комисията предвиждат малко по-нисък структурен дефицит (с 0,1 % от БВП през 2013—2014 г.). Според информацията, предоставена в програмата и в прогнозите на службите на Комисията, през периода 2013—2015 г. темпът на нарастване на държавните разходи без дискреционните мерки по отношение на приходите няма да надвишава съответните референтни средносрочни показатели за разходите, които за тези години се оценяват приблизително на 2,1—2,6 %. Въпреки че през 2016 г. целевият показател за разходите се очаква да бъде превишен, това не води до значително влошаване на структурното салдо. През 2012 г. България отчете второто най-ниско съотношение дълг/БВП сред държавите — членки на Европейския съюз, като брутният държавен дълг бе 18,5 % от БВП, значително под определената в Договора референтна стойност от 60 %. В програмата се предвижда през 2014 г. държавният дълг да достигне своя връх от 20,4 % от БВП, след което да се понижи до под 20 % от БВП през 2015—2016 г. Базисната динамика на дълга отразява положителното въздействие на постепенното подобрение на първичното салдо и повишаването на растежа на номиналния БВП. През програмния период прогнозното съотношение на дълга леко се колебае от година на година, което отразява планираните операции по изплащане и рефинансиране на големи емисии облигации през някои години (по-специално на единична голяма емисия облигации, чийто падеж настъпва в началото на 2015 г.). Съдържащите се в програмата прогнози за съотношението дълг/БВП изглеждат реалистични, като се имат предвид прогнозата на Комисията от пролетта на 2013 г. и най-новата налична информация. Тъй като съотношението дълг/БВП е под референтното равнище, целевият показател за намаляване на дълга не е приложим. Средносрочните прогнози за дълга (графиката под таблица V в приложението) показват, че до 2020 г. пълното изпълнение на програмата ще доведе до по-ниско съотношение дълг/БВП. Каре 2. Основни мерки В карето е направен преглед на всички дискреционни мерки със значително отражение върху бюджета, както и на макроструктурните мерки, посочени в Конвергентната програма/Националната програма за реформи. Основните бюджетни мерки за 2013 г. включват: по отношение на приходите i) повишаване на данъчните ставки за някои енергийни продукти, ii) повишаване на минималните и максималните задължителни осигурителни прагове и iii) облагане с подоходен данък на приходите от лихви по банкови депозити. Освен това в програмата се предвижда през 2013 г. събираемостта на приходите от ДДС и от акцизи да се увеличи с 0,2 % от БВП благодарение на въведен през предходните години цялостен набор от мерки за борба с укриването на данъци. По отношение на разходите основните мерки са iv) увеличаване на пенсиите средно с 9,3 %, с което също се компенсира временното спиране на индексацията на пенсиите през 2010—2012 г., и v) увеличаване на публичните инвестиции, свързани с цикъла на усвояване на средствата от фондовете на ЕС. За 2014 г. има ефект на пренасяне на някои от мерките по отношение на приходите, но общият им размер е относително малък. Единствената значима мярка за приходите, посочена за 2014 г., е увеличаването на акциза върху природния газ (0,06 % от БВП). За 2015—2016 г. в програмата не се предоставят подробности за конкретни мерки и тя в голяма степен почива на хипотезата за стабилни данъчни ставки. Очаква се обаче пенсионната реформа от 2011 г. да има ефект в средносрочен и дългосрочен план с постепенното увеличаване на възрастта за пенсиониране, като растежът на разходите в пенсионната система ще остане под растежа на БВП. По тази причина в програмата се предвижда съотношението на разходите за пенсии към БВП да спадне с 0,5 процентни пункта през 2013—2016 г. || Основни бюджетни мерки || || Приходи || Разходи || || 2013 || || · Повишаване на минималните и максималните задължителни осигурителни прагове (0,1 % от БВП) · Увеличение на акцизите върху някои енергийни продукти в съответствие с изискванията на ЕС за хармонизация (0,04 % от БВП) · Широк набор от мерки за подобряване на спазването на законодателството за ДДС и акцизите се очаква да доведе до увеличение на приходите с 0,2 % от БВП || · Увеличаване на пенсиите с 9,3 % и повишаване на минималните и социалните пенсии (общо увеличение: 0,6 % от БВП) · Увеличаване на свързаните с финансирането от ЕС инвестиции, което ще се отрази на бюджетното салдо чрез съфинансиране на разходи от държавата (точното въздействие върху бюджета не е описано в програмата) · Увеличаване на възрастта за пенсиониране с 4 месеца (точното въздействие върху бюджета не е описано в програмата) || || Бележка: Посоченото в таблицата въздействие върху бюджета е въздействието, докладвано в програмата, т.е. от националните органи. Положителният знак означава, че приходите/разходите се увеличават вследствие на съответната мярка. Степента на подробност отразява информацията, представена в Конвергентната програма и в многогодишния бюджет, ако има такъв. || В Националната програма за реформи за 2013 г. се описват редица макроструктурни мерки за реформи в публичната администрация, здравеопазването, заетостта, социалното приобщаване, образованието, енергетиката и научноизследователската и развойната дейност с общата цел да бъде повишена заетостта и да бъде стимулиран потенциалният растеж. В програмите обаче не се прави количествена оценка на тяхното въздействие върху бюджета на годишна основа. По-голямата част от финансирането на реформите представлява средства от фондовете на ЕС. || Дългосрочна устойчивост България не изглежда да е изправена пред риск от бюджетна неустойчивост в краткосрочен план, нито пред средносрочни и дългосрочни предизвикателства за устойчивостта. Държавният дълг (18,5 % от БВП през 2012 г., като се очаква да нарасне до 20,3 % през 2014 г.) е значително под посочения в Договора праг (60 % от БВП). Следователно ниското съотношение на дълга към БВП дава време за адаптиране на политиките, които засягат разходите, свързани със застаряването на населението. Неотдавнашните реформи в пенсионната система намалиха в допълнителна степен рисковете за устойчивостта и трябва да бъдат придружени от подобрения на пазара на труда, които да позволяват на по-възрастните работещи да останат по-дълго на работа. Допълнителното ограничаване на растежа на разходите, свързани със застаряващото население, би допринесло за устойчивостта на публичните финанси в дългосрочен план. Според Доклада от 2012 г. за застаряването[11] прогнозите относно здравеопазването и дългосрочните грижи са по-скоро положителни. За разлика от тях показателите за здравния статус са незадоволителни в сравнение с другите държави членки, което е показателно за по-големите нужди от здравеопазване и от дългосрочни грижи и следователно за потенциално по-високи разходи в бъдеще. Бюджетна рамка България съществено укрепи бюджетната си рамка през последните години. Реформите в областта на числово изразените бюджетни правила и средносрочното бюджетно планиране допринесоха за поддържане на бюджетна дисциплина и за увеличаване на предсказуемостта на бюджетната политика. Бюджетните цели са постигнати и дори преизпълнени, като в същото време бе запазен значителен фискален резерв. За да бъде спазена Директива 2011/85/ЕС относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки и в подготовка на изпълнението на Фискалния пакт[12], през януари 2013 г. бе приет нов Закон за публичните финанси (който ще влезе в сила през януари 2014 г.). В него са запазени действащите числово изразени бюджетни правила (включително номинален таван от 3 % от БВП за дефицита по консолидирания държавен бюджет съгласно Европейската система от сметки (ESA) 95 и от 2 % за консолидираната бюджетна програма (КБП)[13] и таван за разходите от 40 % от БВП за КБП). Със Закона се въвеждат по-строги изисквания на общинско равнище чрез хармонизиране на счетоводството и статистиката на публичните финанси с методиката на Евростат, а тригодишната средносрочна бюджетна рамка се реформира. Действащите правила са допълнени с правила, свързани с Пакта за стабилност и растеж: средносрочен бюджетен таван от 0,5 % от БВП за структурния дефицит или 1 %, ако дългът е под 40 % от БВП, както и ограничаване на растежа на разходите под предвиденото увеличение на БВП и годишен план за корекция от 5 %, в случай че държавният дълг надхвърли 60 % от БВП. В Закона за публичните финанси се изисква също до средата на 2013 г. правителството да представи пред Народното събрание предложение за създаване на независим орган, който да отговаря за контрола на националните числово изразени бюджетни правила. Властите следва да поддържат ритъма на реформите и да подготвят почвата за прилагането на новия Закон за публичните финанси, по-специално като създадат предвидения независим бюджетен орган и му дадат ясен мандат, функционална самостоятелност и подходящи ресурси. За по-нататъшно подобряване на съдържанието на средносрочната бюджетна рамка властите следва да предоставят повече подробности относно извънбюджетните позиции, които са потенциално важен условен пасив за бюджета, например загубите и просрочените плащания на държавните предприятия. Данъчна система Данъчната система се характеризира с ниска цялостна данъчна тежест върху трудовите доходи и капитала в съчетание с относително високо данъчно облагане на потреблението. Това по-скоро е показателно за данъчна структура, благоприятстваща растежа. България е втора в ЕС по най-ниско съотношение между данъци и БВП (27,2 % от БВП през 2011 г.), което отразява много ниския дял на преките данъци и големия дял на косвените данъци. Въпреки че приходите от данъците върху енергията са вторите най-високи в ЕС, имплицитната данъчна ставка върху енергията, която се отнася до данъчната тежест върху цялостното енергопотребление, показва, че тези приходи идват от високата енергийна интензивност на икономиката, а не от високи ставки на акцизите върху енергийните продукти, които всъщност са под средните. Приходите от неенергийните данъци за околната среда (данъци върху транспорта без горивата, върху замърсяването и върху потреблението на ресурси) са под средните в ЕС. Благодарение на плоския данък с неговата ниска ставка и почти никакви данъчни облекчения облагането на труда в България е едно от най-ниските в ЕС. Това се отнася както за имплицитната данъчна ставка върху работната сила, така и за данъчната тежест. Въпреки малката данъчна тежест върху труда, незадоволителните резултати на пазара на труда сочат inter alia за наличието на трудности, свързани с облагането на нископлатените работни места. Минималните прагове за изчисляване на социалноосигурителните вноски са много близки до средната заплата в някои от нископлатените сектори и професии. Наличието на горна граница, равняваща се на около три пъти средната заплата, и продължаващото повишаване на долната граница на социалните плащания, включително по време на кризата, предполагат по-голяма данъчна тежест върху нископлатените работни места. Освен това изглежда, че в сегашната ситуация праговете не позволяват достатъчна гъвкавост за намаляване на заплатите, особено на нискоквалифицираните работници, което прави наемането на някои от тях прекалено скъпо за пазара на труда. Правителството реши да замрази границите за някои професии за 2013 г., което води до по-ниско средно увеличение на праговете. Подобряването на спазването на данъчното законодателство остава основна трудност в България. Наличните оценки свидетелстват за значителен дял на сенчестата икономика. Това се потвърждава от данните за недекларирания труд в България, които са много над средното равнище за ЕС. Изглежда също, че България изпитва особена необходимост от подобряване на качеството на данъчната администрация, тъй като административните разходи за събиране на приходите са над средното равнище за ЕС, а разходите за спазване на изискванията при плащането на данъци са високи. Усилията за подобряване на събирането на данъци бяха насочени към по-широко използване на информация от трети страни, като бе въведено ново изискване всички касови апарати за продажби на дребно и интегрирани компютърни системи за управление на продажбите да бъдат дистанционно свързани с информационните системи на Националната агенция за приходите. По отношение на високите разходи за спазване на изискванията бяха взети някои мерки чрез рационализиране на изискванията за отчитане и намаляване на броя на плащанията за данъчни задължения. Въпреки това не изглежда тези усилия да са подкрепяни от цялостна стратегия за спазване на данъчното законодателство, която да включва предварителен анализ на най-значителните рискове за събирането на данъци и оценка на действащите мерки. 3.2. Финансов сектор Макрофинансовата стабилност беше запазена след настъпването на кризата. Във финансовия сектор на България участват главно банките, които са предимно чуждестранни. Банките успяха да запазят капиталовите си буфери и да отчетат печалби въпреки значителните провизии за кредитен риск, като същевременно ликвидността им дори се подобри. Цялостната капиталова адекватност на банките (16,7 %) и съотношението на основния капитал от първи ред (15,2 % в края на 2012 г.) остават над международните средни стойности. Заедно с благоприятната капиталова позиция банковата система все повече се ползва и от вътрешно финансиране, вместо да разчита на ликвидност от банките майки. През 2012 г. депозитите на местни лица нараснаха с 9,4 %, докато растежът на кредитирането изпадна почти в стагнация на равнище под 3 %. Това доведе до натрупването на свръхликвидност, за което е показателно намаляващото съотношение на заемите към депозитите. Увеличаването на броя на заемите, които са просрочени с повече от 90 дни, обаче се ускори отново през първата половина на 2012 г. и до края на 2012 г. те представляваха 16,6 % от всички заеми. Органите засилиха надзора, като същевременно поддържаха високи регулаторни стандарти и осигуряваха постоянно финансиране на чуждестранните банки от техните институции майки. Промените в балансите на банките, както и редовните стрес тестове, трябва да продължат да се наблюдават отблизо, така че свързаните с платежоспособността и ликвидността рискове да могат да бъдат предварително оценявани. По-специално, отблизо трябва да се следят и динамиката на необслужваните кредити, както и стратегиите на банките за справяне с тях. Независимо от стабилността на финансовия сектор слабото икономическо възстановяване продължава да влияе на кредитния риск с отрицателни ефекти върху кредитирането за реалната икономика. Малко вероятно е растежът на кредитирането да бъде скоро възстановен предвид на все още високата задлъжнялост на корпоративния сектор (146 % от БВП). Тъй като капиталовите пазари не изпълняват добре ролята на посредник между спестяванията и производствените инвестиции, капиталовото финансиране остава твърде ограничено и реалната икономика зависи от финансирането от страна на чуждестранните банки. Докато големите и ориентираните към износ предприятия изглежда нямат особени трудности при получаването на кредити, възстановяването на нормалното кредитиране за МСП, а по този начин и избягването на прекомерно бързото намаляване на задлъжнялостта, което може да е вредно за растежа, са ключови предизвикателства пред политиката. Програмите за подпомагане на МСП, финансирани от ЕС, остават до голяма степен неоползотворени и България постигна ограничен напредък в увеличаването на достъпа на МСП до кредитиране. 3.3. Политика на трудовия пазар, образователна и социална политика Продължаващото увеличение на безработицата (от 11,3 % през 2011 г. на 12,3 % през 2012 г.) до голяма степен се дължи на слабото възстановяване след кризата, а хората в неравностойно положение поемат основната тежест от процеса на приспособяване. Що се отнася до търсенето, неблагоприятната икономическа среда продължава да влияе на пазара на труда, а дългосрочните структурни предизвикателства, свързани с предлагането, обострят още повече настоящата ситуация. Преобладаващата практика на съкращаване на работни места вместо намаляване на заплатите поражда особено голям проблем за лицата в неравностойно положение на пазара на труда и секторите, чиито възможности за намиране на алтернативна заетост са най-ограничени. Високата структурна безработица (6.8 % през 2012 г.) може вече да оказва натиск за повишаване на заплатите и разходите за труд на единица продукция в някои сектори, които са се възстановили от кризата. Освен това високата безработица сред нискоквалифицираните работници и младите хора (съответно 28,5 % и 28,2 % през 2012 г.) отчасти отразява продължаващите несъответствия между търсените и предлаганите квалификации и географски несъответствия, както и ниското качество на образователните системи и на системите за обучение и слабото им съответствие с нуждите на пазара на труда. Освен че води до риск от дългосрочно забавяне на икономическия растеж, ниската заетост прави една постоянна и значителна част от населението уязвима към бедност и социално изключване. През 2012 г. в Препоръката на Съвета за България се съдържаха СДП по отношение на безработицата, социалното изключване, образованието и пенсионната реформа. Властите бяха настойчиво приканени да се справят с високите равнища на безработицата сред младите хора, като разширят обхвата на активната политика по заетостта (АПЗ) и повишат ефективността ѝ чрез подобряване на стимулите за работа и чрез укрепване на Агенцията по заетостта, така че да предоставя по-качествени услуги. Освен това властите бяха приканени да подобрят ефективността на социалните трансфери и достъпа до качествени социални услуги, да увеличат приноса на образователната система към формирането на човешки капитал на всички равнища, както и да намалят рисковете за устойчивостта на пенсионната система и да подобрят нейната адекватност. Съществуващите схеми за насърчаване на заетостта сред младите хора не обхванаха тези от тях, които са в най-голяма нужда. Нуждата да бъде решен проблемът със слабото участие на младите хора в пазара на труда бе констатирана в СДП за България от 2012 г. и беше изтъкната като общо приоритет в ГОР. Съгласно националната инициатива „Работа за младите хора в България“[14] страната пое ангажимента до края на 2013 г. да намали младежката безработица (за лицата между 15 и 24 години) до 23 %, а дела на младите NEET — до 19 %. Все още липсва обаче интегриран подход към политиките за младежта, което затруднява успешното изпълнение на Гаранциите за младежта[15]. Като се има предвид, че почти всеки четвърти млад човек е извън пазара на труда и извън образователната система, за основна целева група са предложени т.нар. NEET. „Първа работа“ и „Ново работно място“ — две инициативи на Европейския социален фонд (ЕСФ), започнати през втората половина на 2012 г., подпомагат усилията за стимулиране на заетостта сред младежите. И двете дейности отговорят на нуждите на безработните под 29-годишна възраст, като предоставят стимули за работодателите. Конкретните резултати от тези схеми трябва да бъде наблюдавани отблизо, ако е необходимо да бъдат пренасочени средства към тези дейности, които дават най-добри резултати по отношение на създаването на работни места. В напреднал етап на приемане са проектоизмененията на Кодекса на труда, касаещи договорите за стаж, предназначени за дипломираните младежи от средното и висшето образование. Планираните мерки в тази област са подходящи, но в тях не се прави достатъчна разлика между нуждите на младите хора с различни степени на образование и социално-икономически профили. За да бъде намерен напълно адекватен отговор и да бъдат отстранени системните недостатъци, са необходими обаче трайни амбициозни решения на проблема с липсата на възможности за стажове и подходящи пътища за преход от образование към заетост. Бе постигнат само ограничен напредък в подобряването на работата на Агенцията по заетостта (АЗ), препоръчано през 2012 г. В контекста на увеличаващите се несъответствия между търсените и предлаганите квалификации и географски несъответствия на пазара на труда, както и на високата (дългосрочна) безработица, усилията за укрепване на административния капацитет на АЗ са се отразили ограничено върху качеството на предоставяните услуги (т.е. недостатъчно предоставяне на подходяща информация, липса на индивидуален подход, недостатъчен брой медиатори от ромски произход и неадекватна компетентност на регионално/местно равнище). Освен това до този момент все още не са проведени реформи за намаляване на безработицата сред нискоквалифицираните лица. Правителството не е успяло да създаде работна група за прогнозиране на нуждите от умения. Схемите за наемане на работа в обществения сектор остават безрезултатни за (повторното) навлизане на отворения пазар на труда. Някои от тези ангажименти се отлагат вече от няколко години и не са достатъчно амбициозни предвид на влошаващата се ситуация на пазара на труда. Активните политики по заетостта са недостатъчни, за да попречат на структурната безработица да тежи на предлагането на работна ръка и да оказва натиск за повишаване на заплатите в секторите с растеж. Това прави по-трудно постигането от България на целите за заетостта на стратегията „Европа 2020“. Провежданата пенсионна реформа има за цел да стимулира предлагането на пазара на труда, но са необходими допълнителни мерки, за да бъде подобрена адекватността на пенсиите. Правителството вече напредна по част от реформите в пенсионната система, като увеличи законоустановената пенсионна възраст и минималните осигурителни стажове, както и пенсионната възраст за конкретни схеми (т.е. за служещите в полицията и в армията). Реформите са стъпки в правилната посока, но увеличаването на пенсионно осигурените лица е от ключово значение за подобряване на пенсиите. Както в краткосрочен, така и в по-дългосрочен план с увеличаването на законоустановената пенсионна възраст следва да продължат усилията за предотвратяване на ранното напускане на пазара на труда чрез увеличаване на стимулите за по-възрастните работещи да останат на работа и чрез приемане на мерки за подобряване на тяхната пригодност за заетост, както и за премахване на пречките пред работодателите да наемат по-възрастни работещи. Въпреки въведените в конкретни схеми промени във връзка с изисквания осигурителен стаж и пенсионна възраст, в такива пенсии все още може да се излезе на възраст, която може да се счита за ранна (от 42 до 52 г.), особено на фона на нарастващата очаквана продължителност на живота. Все още няма планове за изравняване на пенсионната възраст на жените и мъжете. Според наличните данни обезщетенията за инвалидност се увеличават и са необходими допълнителни мерки, за да се избегнат злоупотреби със системата за пенсиониране по инвалидност. Образование и здравеопазване Препоръчаното през 2012 г. приемане на новия Закон за училищното образование се очаква да стане през втората половина на 2013 г., след като бъде свикано новото Народно събрание. Докато не бъде приет новият Закон за училищното образование, не могат да бъдат изпълнявани важни мерки за по-нататъшното адаптиране на системите за образование и обучение, например новите учебни програми за общо образование. По съфинансирани от ЕСФ проекти бяха модернизирани учебни програми, като вече са приключени 60, обхващащи всички теми за общо образование. Усъвършенстването на квалификациите на педагогическите специалисти и подготовката на преподавателите се извършват по национална програма, както и по допълваща я програма за обучение, съфинансирана от ЕСФ. Друг текущ проект, също съфинансиран от ЕСФ, е предназначен за достъпа на лицата в неравностойно положение до образование, като в рамките на този проект се оценяват техните нужди и се оказва подкрепа за пилотни училища за деца с увреждания. Необходимо е да бъде подобрен достъпът до приобщаващо общо образование за лицата в неравностойно положение, включително ромите. Висшето образование продължава да е изправено пред предизвикателството да реагира по-добре на нуждите на пазара на труда (заетостта на младите висшисти спадна до 57,5 % през 2011 г.) и на нуждите от повишаване на потенциала за иновации в икономиката. Сегашното финансиране и структура на висшето образование, включително степента на специализация, и неоптималните стимули за ВУЗ и за отделните преподаватели и изследователи допринасят за несъответствието между резултатите на образователната система и търсенето. България реагира на СДП от 2012 г. в областта на висшето образование (горния курс на средното образование и полувисшето и висшето образование) главно като започна да модернизира програмите за висшето образование и професионалното обучение. Бяха отправени покани за представяне на предложения и се очаква до края на 2014 г. 80 % студентите да разполагат с осъвременена учебна програма. Учебните програми за професионално обучение ще бъдат модернизирани в партньорство с работодателите. Няма обаче други планове за изменение на Закона за висшето образование. Макар положените усилия да показват, че някои от трудностите са в процес на преодоляване, специално внимание трябва да се обърне на приемането и прилагането на законите за реформи, както и на строгото наблюдение на тяхното въздействие. Реформата във висшето образование трябва да бъде съпроводена от ефективно управление и от инвестиции, по-специално в професионалното развитие на преподавателите в сферата на висшето образование, а за отстраняването на несъответствието между търсените и предлаганите умения и на недостига на работна ръка в някои сектори може да е необходим цялостен набор от мерки, предназначени за образованието и пазара на труда. Поради липсата на ефективност при отпускането и използването на ресурсите здравеопазването не предлага правилната комбинация от услуги. Въпреки че според прогнозите публичните разходи за здравеопазване, дължащи се на застаряването на населението, не показват значителна тежест върху публичните финанси в средносрочен и дългосрочен план, неравенствата между социалните групи и регионите по отношение на достъпа до здравеопазване и неговото качество представляват трайни предизвикателства. България, която е една от страните с най-много болнични легла на глава от населението сред новите държави членки, е изправена също пред огромни предизвикателства при рационализирането и управлението на болниците. Бяха предприети някои стъпки по програмата „Електронно здравеопазване“ и бе одобрена Националната здравна карта в съответствие с целите на СДП от 2012 г, но изпълнението остава блокирано. Липсата на административен капацитет в сектора на здравеопазването затруднява усилията за създаване на подходящи стратегии и изпълнението на висококачествени проекти, което ограничава усвояването на средствата от ЕС. Системата на публично финансиране не създава стимули за ефективност при предоставянето на услуги, няма и реална конкуренция между болниците. Ако се подобри прозрачността в ценообразуването на здравните услуги, това ще допринесе за растежа и конкурентоспособността в сектора. За да функционира ефективно и за да задоволява здравните нужди на гражданите, системата трябва да се промени коренно. Намаляване на бедността Влошаването на социалните условия и на условията на пазара на труда отдалечи допълнително България от националната цел да бъде намален с 260 000 броят на хората, изложени на риск от бедност и/или социално изключване (до 2020 г.). През февруари 2013 г. правителството прие Национална стратегия за намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване 2020, която да обхване по изчерпателен начин всички предизвикателства (подкрепа за доходите, достъп до услуги и до активни мерки по заетостта, достъп до здравеопазване и образование и др.) . Стратегията очертава широк набор от приоритети, подкрепени от съответните мерки (подкрепа за обучението на безработни лица, решаване на проблема с адекватността на пенсиите и социалните трансфери, оценки на въздействието на политиките за заетостта, доходите, социалната сфера, здравеопазването и образованието). Изпълнението на Стратегията зависи от навременното финализиране на плана за действие и неговото последващо финансиране. Ефектът на социалните трансфери върху борбата с бедността до този момент е слаб (през 2011 г. дялът на населението, изложено на риск от бедност преди и след социалните трансфери, бе съответно 27,1 % и 22,3 %). Делът на обхванатите от тях лица, както и тяхната адекватност и коефициентите на заместване и на ползване (по-специално на база имуществено състояние) са ниски, което е допълнителен признак за слабата ефективност на социалните трансфери. Все още е ограничен потенциалът на социалните помощи за активизиране в подкрепа на лицата, останали извън пазара на труда. Въпреки че в продължение на няколко години властите провеждаха политика на социално приспособяване, насочена към повишаването на най-малките пенсии, възрастните хора продължават да са изправени пред големи рискове от бедност поради ниски доходи и от социално изключване. Що се отнася до подобряването на достъпа до качествени социални услуги за деца и възрастни хора, напредъкът не е убедителен. Правителството продължи прехода от институционални грижи към обществени грижи по места за деца, лишени от родителски грижи, и възнамерява да разработи подобни услуги за възрастни хора. Преструктурирането на съществуващата система без напълно разработен набор от нови обществени услуги по места, заедно с недостатъчния персонал, поражда рискове за устойчивостта на реформите в тази област. Освен това бяха предприети малко стъпки в подкрепа на достъпа до качествени грижи и образование в ранна детска възраст на приемливи цени, които играят основна роля в подкрепа на развитието на децата, като същевременно прекъсват порочния кръг на неравностойното положение. Бе постигнат напредък по Националната стратегия за интегриране на ромите (НСИР) с пилотни инициативи в много общини, но като цяло изпълнението е бавно. Основният подход е да се подкрепят всеобхватни мерки (съчетаващи мерки за заетост, образование, здравеопазване и жилищно настаняване) на общинско равнище. Що се отнася до образованието, мерките имат за цел да намалят преждевременното напускане на училище чрез подобряване на социалните услуги в училищата и сътрудничеството между училищата и родителите, както и създаването на инфраструктура за обучение в ранна детска възраст. Все още обаче предстои да бъде приложен планът за действие към НСИР с подробни конкретни мерки и бюджетни задължения, което е необходимо условие за осъществяването на Стратегията на практика. Освен това въпреки факта, че от общините бе поискано да изготвят планове за действие на местно равнище, за да ускорят интегрирането на ромите, липсва връзката между тези планове и НСИР и на местните власти не са отпуснати допълнителни ресурси или помощ за разработването и изпълнението на плановете за действие. НПО също биха могли да играят по-важна роля в планирането на основните мерки с важно въздействие за ромите. И накрая, до този момент не е постигнат напредък в създаването на стабилен национален механизъм за контрол за измерване на въздействието на НСИР върху положението на ромите и постигането на набелязаните цели. 3.4. Структурни мерки за стимулиране на растежа и конкурентоспособността Въпреки положителните развития по отношение на бюджетната стабилност и стабилността във финансовия сектор, икономиката не успя да се възползва напълно от икономическото възстановяване в световен мащаб в условията след кризата. Спечелените в миналото пазарни дялове на износа се оказаха краткосрочни, което е показателно за продължаващи проблеми с разходната и неразходната конкурентоспособност. Значителното въздействие на масивните съкращения върху привидното увеличение на производителността на труда маскира едни от най-бързо растящите разходи за труд за единица продукция в ЕС (които са и по-големи от разходите на промишлените конкуренти на България). Като малка икономика от отворен тип страната зависи от чуждестранното финансиране, за да стимулира икономическия си растеж. Следователно подобряването на бизнес средата и инфраструктурата, особено по отношение на енергетиката и транспорта, засилването на иновационната дейност и усвояването на наличните финансови средства от ЕС са от съществено значение за по-нататъшното повишаване на потенциала за растеж в България. През 2012 г. в Препоръката на Съвета за България се съдържаха СДП за създаване на благоприятна бизнес среда, повишаване на капацитета на публичната администрация и правилно функциониране на пазарите на енергия. Бизнес среда България постигна известен ограничен напредък в подобряването на бизнес средата. Започването на стопанска дейност стана по-лесно, като разходите за регистрация (процент от дохода на глава от населението) се понижиха от 1,5 % през 2011 г. до 1,1 % през 2012 г.[16] Времето, необходимо за плащане на данъци, също бе намалено (от 500 часа през 2011 г. до 454 през 2012 г.), но остава много по-дълго, отколкото в сравними развиващи се държави (в Източна Европа). Времето, необходимо за извършване на формалностите за внос/износ, се е съкратило (от 21—23 дни през 2011 г. до 17—21 дни през 2012 г.), но процедурите по несъстоятелност продължават да са тромави по отношение на разходите, степента на възстановяване и времето, необходимо за закриване на предприятие (средно 3,3 години). Въпреки че са в ход различни планове за действие с цел подобряване на бизнес средата, предприятията и гражданите все още не виждат значително подобрение на публичните услуги. През юни 2012 г. България прие втори План за действие за намаляване на административната тежест (за периода 2012—2014 г.). Към края на 2012 г. 49 от 167 мерки са вече в сила. Очаква се поправките в законите за корпоративния и подоходния данък (в сила от януари 2013 г.) да улеснят в допълнителна степен предприятията при процедурите за деклариране и плащане на данъци. По-специално, бе увеличен прагът за тримесечните авансови плащания на корпоративния данък и от 1 януари 2013 г. бе въведена единна банкова сметка за плащането на данъците и социалноосигурителните вноски. Бе разширен обхватът на електронните услуги, предлагани от Националната агенция за приходите, и използването на онлайн формуляри стана по-разпространено (броят на данъчните декларации, изпращани по интернет, се е увеличил повече от два пъти от 2009 г. насам, но това увеличение започва от много ниско равнище). Усилията за намаляване на административната тежест за доставчиците на услуги могат да бъдат стимулирани чрез подобрения в Единното звено за контакт (ЕЗК), което е част от портала за електронно управление. Потенциалът на ЕЗК за повишаване на ефективността, за намаляване на разходите и времето за сделки и за икономии за публичната администрация далеч все още не е напълно разгърнат, тъй като изпълнението е особено незадоволително. По-специално, разпределението на отговорностите между службите на публичната администрация е неясно и няма подходяща система за сътрудничество между компетентните органи. Това се отразява на наличието и на качеството на информацията, предоставяна от ЕЗК, и ограничава извършването на процедурите онлайн, което обременява създаването и функционирането на фирмите. Оценките[17] сочат, че допълнителното рационализиране на процедурите в ЕЗК може да допринесе за растеж от до 0,2—0,3 % от БВП в средносрочен до дългосрочен план. Допълнителен растеж може да бъде постигнат чрез по-амбициозно прилагане на Директивата за услугите, която, според икономическо изследване[18], разполага с неизползвания потенциал да прибави до 1,0 % от БВП към въздействието на вече приетите мерки. По-специално, България трябва да се съсредоточи върху премахването на необосновани или непропорционални изисквания в някои сектори (например строителството и професионалните услуги) и по принцип да се стреми към опростяване на административните процедури. Научни изследвания и иновации Значителна слабост на икономиката на България в контекста на конкуренция в световен мащаб е ниското равнище на научноизследователската дейност и иновациите (НИДИ). И двете продължават да не се финансират в достатъчна степен, не постигат очакваните резултати и се нуждаят от радикална реформа. Въпреки че разходите за НИДИ бавно се увеличиха (до 0,6 % от БВП през 2011 г.), те остават далеч от целта на България по стратегията „Европа 2020“, която е 1,5 % от БВП. В националната стратегия липсват приоритети за финансирането на конкретни области на научни изследвания и повече средства трябва да бъдат разпределяни на конкурентен принцип (в момента това важи само за около 10 % от финансирането) и при пълна прозрачност. Класирането на университетите (започнало през 2010 г.) предоставя на правителството инструмент за разпределение на средствата въз основа на постигнатите резултати, но той не се използва достатъчно. В областта на иновациите има само много ограничени рамки за подкрепа на сътрудничеството между изследователските институти, университетите и частния сектор, а публичните политики не насърчават достатъчно дългосрочните устойчиви партньорства между новатори. След приемането (през 2011 г.) на Националната стратегия за развитие на научните изследвания 2020 правителството обеща през 2012 г. нов Закон за иновациите с цел да бъде създадена ефективна и актуална рамка за иновации. Законът все още не е приет. Освен това публичната политика в повечето случаи е непредвидима и често липсва съгласуваност между многогодишните стратегически документи. Администрацията за НИДИ е разпокъсана, а сътрудничеството между двата национални инструмента в България — Българския фонд за иновации и Фонд „Научни изследвания“, остава неефективна. Необходими са по-нататъшни мерки за улесняване на структурната промяна към по-наукоемка икономика и за насърчаване на екологичните иновации. Първият научно-технологичен парк в София, съфинансиран от Европейския фонд за регионално развитие, заслужава подкрепа, за да се разрасне в основен център за научни изследвания и иновации. Енергетика, околна среда и изменение на климата Силната зависимост от вноса на газ в съчетание със зависимостта на доставките от един източник и неефективният енергиен пазар (концентрацията на пазара достига 97 %) излагат България на значителни рискове от прекъсване на доставките и сравнително високи цени на газа[19]. Газопреносните връзки с Румъния, Гърция и Сърбия се намират на различни етапи от процеса на изграждане и тяхното приключване без допълнителни ненужни забавяния ще осигури достъп до нови източници на природен газ (южен газов коридор) и ще повиши сигурността на доставките. Създаването на физически капацитет за пренос на газ в двете посоки по трансграничните междусистемни връзки (с Турция) не само ще повиши гъвкавостта на газовата инфраструктура на България да се справи с прекъсване на най-голямата единична газова инфраструктура (N-1), но и ще доведе до нови референтни цени и до по-силна конкуренция по отношение на цената на природния газ. Разрастването на подземното съхраняване и на междусистемния капацитет също би спомогнало да се намали рискът от прекъсване на доставките. До този момент подготовката и изграждането на инфраструктурата бе твърде бавно, а инвестициите продължават да са възпрепятствани от неподходящата законова уредба. В секторите на електроенергията и природния газ има големи възможности за развитие на конкуренцията. Сегашната система на публичен доставчик с предварително определени задължения за квоти, както и споразуменията за снабдяване с електроенергия с териториални ограничения за „свободния“ сегмент на пазара укрепват господстващото положение на пазара. Въвеждането на пазарен подход ще позволи на производителите и на доставчиците на електроенергия да избират свободно своите договорни партньори и по този начин ще стимулира конкуренцията. За да се подобри функционирането на енергийните пазари, е от особено значение да се предприемат действия по отношение на липсата на електроенергийна и газова борса, липсата на пазари в рамките на деня и на балансиращи пазари, реалния достъп на трети страни до газопроводите и виртуалното реверсивно подаване. България трябва да гарантира пълната независимост на националния регулаторен орган въз основа на третия енергиен пакет, както и че операторите на преносни системи са сертифицирани във възможно най-кратки срокове. Регулаторът все още не разполага с необходимите средства, за да изпълнява своите задачи и отговорности, определени в третия енергиен пакет. Постепенното премахване на регулираните цени за електроенергия и природен газ следва да бъде съпроводено от ефективна подкрепа за уязвимите потребители на електроенергия и от мерки, с които потребителите да получат права и съдействие да намерят най-добрите предложения, без да се забравят задълженията за универсална услуга. Все още съществуват регулаторни пречки пред смяната на доставчик на електроенергия и тази смяна би могла да бъде подпомогната активно чрез мерки за повишаване на прозрачността. Ограничената конкуренция и пречките пред смяната на доставчика са отразени в слабите оценки, които потребителите дават на пазарите на електроенергия и газ. И за двата пазара оценките са ниски по отношение на наличния избор на доставчици и лекотата, с която се сменя доставчикът[20]. Двете основни възможности за намаляване на високата енергийна и въглеродна интензивност на икономиката са намалението на потреблението на енергия и замяната на изкопаемите горива с възобновяеми източници на енергия, но напредъкът и по двата аспекта е недостатъчен. България е най-енергоемката и най-въглеродоемка икономика в ЕС и е с един от най-големите търговски дефицити в областта на енергетиката. Що се отнася до повишаването на енергийната ефективност, властите предложиха комбинация от политически мерки във втория Национален план за действие по енергийна ефективност (НПДЕЕ за 2011 г.). За обществените сгради и промишлените обекти в НПДЕЕ се предвижда комбинация от възможности за финансиране, задължения за икономии на енергия, задължителни одити и управленски мерки. Много от тези мерки вече са приети, но е необходимо да бъдат прилагани правилно. Енергийната ефективност се разглежда и като част от дългосрочното решение на проблема с високите сметки за енергия, които наскоро предизвикаха масово обществено недоволство. Публичното финансиране на проекти за енергийна ефективност в жилищните комплекси се забавя поради неясните институционални отговорности за поддържането на многофамилните жилищни сгради и за функционирането на сдруженията на съкооператорите. Усъвършенстването на рамката на политиката и по-широкото използване на Кохезионния фонд биха могли да насърчат иновационните схеми за финансиране, с които да се повишат енергийната ефективност на сградите и ефективността на топлофикацията и на мощностите за комбинирано производство на енергия. Що се отнася до възобновяемите енергийни източници, настоящите политически мерки са недостатъчни, за да бъдат постигнати целите на България в областта на енергетиката за 2020 г. Освен това властите наскоро въведоха временни тарифи за достъп до електроенергийната мрежа изключително за производителите на енергия от възобновяеми източници, което може да се отрази отрицателно на този сектор. До този момент мерките за осигуряване на ефикасна инфраструктура в областта на околната среда бяха недостатъчни. Продължават силните течове от водоразпределителните мрежи и значителното замърсяване от селското стопанство, а инфраструктурата за отпадъчните води в градовете остава недостатъчна. Недостатъчните инвестиции, по-специално много ниската степен на усвояване на средствата от ЕС, както и нeадекватното възстановяване на разходите за водоснабдяване и малкият напредък в реформирането на водоснабдяването и канализацията представляват пречки за подобряването на ефективността при използването на водни ресурси. През 2013 г. предстои да бъде приет преработеният Национален план за третиране на утайките от градски пречиствателни станции за отпадъчни води. България предприе действия за подобряване на управлението на отпадъците inter alia чрез приемането през 2012 г. на нов Закон за управление на отпадъците. Преминаването от депониране към рециклиране на отпадъците би могло да даде решителен тласък на разкриването на работни места и растежа, като същевременно допринасе за намаляване на емисиите на парникови газове. Въпреки това е малко вероятно целите по стратегията „Европа 2020“ за рециклиране да бъдат постигнати без по-нататъшни значителни усилия. Общинските такси за битовите отпадъци и тяхното депониране, въведени през 2011 г., все още са твърде ниски, за да осигурят силен стимул за напредък към намаляване на депонирането и увеличаване на рециклирането. Усвояването на средства от фондовете на ЕС в подкрепа на устойчивата инфраструктура за управление на отпадъците остава неоптимално. Същото важи за проверките и привеждането в изпълнение, докато потенциалът на схемите за по-голяма отговорност на производителя и на схемите „плащаш повече, ако изхвърляш повече“ е до голяма степен неизползван. Въпреки че се признава високата енергийна интензивност, особено в сектора на транспорта, в България липсва стратегически подход за насърчаване на по-устойчиви видове транспорт, устойчиви биогорива, модернизиране на автомобилния парк и широко прилагане на наскоро транспонираната Директива 2009/33/ЕО. Това би могло да попречи на пазара да навлязат чисти и енергийноефективни превозни средства, основно в градските райони, където потреблението на енергия, емисиите на парникови газове и емисиите на замърсители са повод за сериозна загриженост. Няма подадена информация за конкретни усилия за превръщане на политиките в областта на климата и енергетиката в устойчиво икономическо развитие, разкриване на работни места и социално приобщаване. Транспортна и широколентова инфраструктура Не бе използван пълният потенциал на наличните финансови средства от ЕС за съфинансиране на изпълнението на проекти в областта на транспорта и на водните пътища и за осигуряване на техническа помощ. Ефикасните и добре поддържани транспортни мрежи спомагат за гарантирането на по-добър достъп до единния пазар на ЕС, укрепват растежа и конкурентоспособността и привличат чуждестранни инвестиции. Понастоящем административният капацитет остава недостатъчен за правилното управление и поддържане на инфраструктурата за пътния, железопътния и водния транспорт. Слабите резултати на България в транспортния сектор се обясняват също с преминаването от железопътен към автомобилен транспорт, ниската енергийна ефективност и високата средна възраст на парка от превозни средства. Както националната транспортна инфраструктура, така и инфракструктурата на трансевропейските транспортни мрежи (TEN) все още се характеризират с лоши връзки и недостатъчен ремонт и поддръжка. Необходимо е също модернизиране на инфраструктурата за вътрешното корабоплаване, което да стане по-надеждно по Дунав. Що се отнася до железниците, през последните две десетилетия се наблюдава сериозен спад в техните резултати и загуба на пазарен дял както за товарните, така и за пътническите превози. Услугите за железопътен превоз на пътници следва да бъдат съобразени в по-голяма степен с търсенето, а таксите за ползване на инфраструктурата следва да се определят и заплащат на недискриминационен принцип. Административният капацитет в ключови транспортни сектори и регулаторните органи са прекалено слаби, за да станат обществените услуги достатъчно ефективни. България все още е изправена пред „цифрово разделение“ по отношение на широколентовата инфраструктура. В селските райони покритието с широколентова инфраструктура е много под средното за ЕС. Като цяло степента на проникване на стационарната широколентова инфраструктура все още е една от най-слабите в ЕС. Положението не се подобри през последната година и продължава да се утежнява от недостатъчния технически капацитет за планиране и осъществяване на инвестициите в ИКТ, както и от административни пречки, които възпрепятстват инвестициите. България все още не е освободила 800 MHz-овата честотна лента за безжични широколентови комуникации. Недостигът на умения и на грамотност в областта на ИКТ пречи на ефективността. Делът на населението с развити умения по ИКТ е под средния за ЕС, а този на хората без никакви или с ниски компютърни умения е сред най-високите в ЕС. 3.5. Модернизация на публичната администрация Продължиха усилията за модернизиране на публичната администрация, но въздействието им върху цялостната ефективност е по-скоро ограничено. Не бяха предприети мерки за ускоряване на децентрализацията и за укрепване на ролята и ефективността на администрацията на местно равнище. Бе въведена законодателната рамка за заплащането на държавните служители, което се обвързва с постигнатите резултати, но не бе отстранена непоследователността в централното управление на човешките ресурси. Липсват ясни модели за развитието на кариерата на държавните служители. Бе създадена обаче проектостратегия за развитието на администрацията през периода 2013—2020 г., която обхваща изготвянето на политики, управлението въз основа на постигнатите резултати, отчетността, качеството на услугите и административната тежест. Използването на средствата от ЕС все още се възпрепятства от ненужна бюрокрация и слабо разбиране на доброто финансово управление. Към януари 2013 г. цялостното усвояване от България на бюджетите от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд за периода 2007—2013 г. бе само 26,7 %, а за използване на оставащите средства остават само още три години. Следва да бъдат ускорени усилията за мобилизиране на наличните средства от фондовете на ЕС, включително в подкрепа на модернизацията и ефективното изпълнение на политиките по заетостта, социалните политики и политиките в областта на околната среда. Общините не изиграха важна планираща роля в системата на структурните фондове и Кохезионния фонд и техният капацитет като бенефициери продължава да е недостатъчен. Големият брой жалби срещу резултатите от процедурите за възлагане на обществени поръчки, свързани с тези фондове, които в по-голямата част от случаите се оказват неоснователни, се отразиха неблагоприятно върху тяхното усвояване. Тази тенденция обаче трябва да се оценява спрямо правото на ефективна съдебна защита, което трябва да бъде зачетено. Основният проблем, който трябва да бъде отстранен в тази област, е слабият административен капацитет, който забавя административната и съдебната оценка на обжалванията. Разработването на услуги за електронно управление се характеризира с множество слабо координирани проекти без общ стратегически подход. Малко на брой електронни услуги бяха развити до етап взаимодействие и само в спорадични случаи електронното управление на досиета е цялостно[21]. Окуражаващи резултати се очакват от съфинансираните от ЕСФ проекти на Агенция „Митници“ и на Националната агенция за приходите. Напредъкът в областта на обществените поръчки е все още недостатъчен, за да се гарантира задоволително предотвратяване на нередности. В сила влязоха нови правила относно предварителния контрол по: i) съфинансираните от ЕС проекти, които представляват много съществена част от публичните инвестиции в България, и ii) поръчките, възлагани въз основа на процедура на договаряне без предварително публикуване. Обхватът на този предварителен контрол, упражняван от Агенцията по обществени поръчки, обаче е ограничен до определени аспекти на процедурата, сред които обявленията за обществени поръчки и методиката за оценка на тръжните предложения, когато критериите за възлагане са свързани с икономически най-изгодната оферта. Предварителният контрол следва да стане по-ефективен, като в него бъдат включени предварителната проверка на техническите спецификации, както и решенията за прилагане на някое от изключенията, предвидени в националното законодателство. Същевременно следва да се помисли за това на подходящ орган да бъдат предоставени ex officio правомощия за контрол. През 2011 г. обхватът на последващите проверки бе разширен, като бяха въведени предвидените ex officio правомощия на Агенцията за държавна финансова инспекция, която заедно със Сметната палата отговаря за последващите проверки, включително за налагането на санкции. Контролът е допълнен с ad-hoc последващи разследвания, провеждани от Агенцията за държавна финансова инспекция. Сред резултатите са по-ефективното разкриване на нередности и грешки и по-целенасоченото налагане на санкции. Тази тенденция към укрепване на последващите проверки личи от подходящото кадрово обезпечаване на Агенцията за държавна финансова инспекция и на Сметната палата, което контрастира с ограничения административен капацитет в областта на обществените поръчки като цяло. Реалните резултати от предприетите мерки трябва обаче да бъдат потвърдени през следващите години. И накрая, все още няма инструменти за представяне на оферти по електронен път. В резултат на това значителните икономически ползи от електронните обществени поръчки (сред които по-голяма прозрачност, по-бързи процедури и повече конкуренция) не се оползотворяват напълно. България предприе редица мерки за подобряване на качеството на правосъдието и на независимостта на съдебната система. Въпреки това все още съществуват слабости по отношение на независимостта, ефикасността и качеството на правосъдието, които засягат пряко бизнес климата. В рамките на механизма за сътрудничество и проверка Комисията докладва по-подробно за напредъка, постигнат от България в областта на съдебната реформа, борбата с корупцията и борбата с организираната престъпност. Последният доклад[22] по тази тема показва, че са налице слабости, свързани с независимостта на съдебната власт, което съответства на резултатите относно възприемането на правосъдието в България като независимо, публикувани в информационното табло на ЕС в областта на правосъдието. [23] България не извършва редовни оценки на дейността на съдилищата, нито е определила стандарти за качество. Недостатъчното наблюдение и оценка на дейността на съдилищата може да затрудни още повече подобренията във функционирането на съдебната система. Що се отнася до електронните комуникации между съдилищата и страните по делата и до инструментите на електронното правосъдие, които могат да допринесат за намаляване на закъсненията и разходите за гражданите и предприятията чрез улесняване на достъпа до правосъдие, България е под средното равнище за ЕС в информационното табло на ЕС в областта на правосъдието. През юли 2012 г. бяха предприети мерки за внасянето на повече прозрачност в изборите и назначенията на високопоставени длъжности в съдебната система. Освен това има конкретни планове за насърчаване на използването на информационни и комуникационни технологии, за да бъдат подобрени достъпността и ефективността на правосъдието. Тези мерки имат потенциала да увеличат доверието на стопанските субекти в ефективността и обективността на гражданското правосъдие. Твърде рано е обаче да се оцени напълно ефективността на тези реформи, най-вече поради това, че части от тях все още не се прилагат. Необходими са по-големи усилия за решаване на проблема с корупцията, тъй като изследванията продължават да показват, че впечатлението за корумпираност е значително над средното за ЕС равнище[24]. По-голямата прозрачност и последователност при възлагането на обществени поръчки и в съдебните решения по търговски спорове ще изградят доверие, ще насърчат чуждестранните инвестиции и ще подобрят ефикасността на икономическата дейност. 4. Общ преглед Ангажименти за 2012 г. || Обобщена оценка Специфични за държавата препоръки (СДП) || СДП 1: С оглед на това, да изпълнява предвидената бюджетна стратегия, да гарантира съответствие с целевия показател за разходите, както и да бъде готова да предприеме допълнителни мерки, в случай че рисковете в бюджетния сценарий станат действителни. Да положи по-големи усилия за подобряване на качеството на публичните разходи, особено в областта на образованието и здравеопазването, и да изпълнява цялостна стратегия за спазване на данъчното законодателство с цел да се увеличат данъчните приходи и да се справи със сенчестата икономика. Да подобри още повече съдържанието на средносрочната бюджетна рамка и качеството на системите за докладване.. || България е постигнала съществен напредък по изпълнението на СДП. Публичните финанси останаха стабилни въпреки сравнително бавното икономическо възстановяване и според предварителните прогнози средносрочната бюджетна цел е била постигната през 2012 г. С наскоро приетия нов Закон за публичните финанси законодателството бе допълнително приведено в съответствие с Фискалния пакт и Директива 2011/85/ЕС относно минималните национални бюджетни изисквания. България въведе мерки за по-стриктно спазване на данъчното законодателство и за справяне със сенчестата икономика, но все още липсва цялостна стратегия. За да се повиши качеството на публичните разходи в здравеопазването, ще са необходими допълнителни усилия за изграждане на съгласувана стратегия в тази област, включително изготвяне на генерален план за болниците и увеличаване на прозрачността на тяхното финансиране. СДП 2: Да предприеме стъпки за намаляване на рисковете за устойчивостта и да подобри адекватността на пенсионната система чрез ограничаване на достъпа до ранно пенсиониране чрез изравняване на законоустановената пенсионна възраст на мъжете и жените, които са заплащали осигурителни вноски през цялата си професионална кариера. Да въведе по-строги критерии и механизми за контрол при отпускането на пенсии за инвалидност. || България е постигнала известен напредък по изпълнението на СДП. Бяха предприети стъпки в правилната посока, но са необходими допълнителни мерки за гарантиране на адекватността на пенсионната система, по-специално чрез увеличаване на броя на пенсионно осигурените лица, възпиране на ранното пенсиониране и предотвратяване на злоупотребите със системата за пенсиониране по инвалидност. СДП 3: Да ускори изпълнението на националната инициатива за младежка заетост. Да гарантира, че минималните осигурителни прагове не обезсърчават декларирания труд. Да активизира усилията за подобряване на работата на обществените служби по заетостта. С цел намаляване на бедността, да подобри ефективността на социалните плащания и достъпа на децата и възрастните хора до качествени социални услуги, както и да изпълнява Националната стратегия за интегриране на ромите. || България е постигнала ограничен напредък по изпълнението на СДП. Липсват всеобхватни мерки за подобряване на заетостта сред младежите и за борба с бедността и със социалното изключване. Стратегията за намаляване на бедността е в ранен етап на изпълнение, на който нейната оценка не е осъществима. За Националната стратегия за интегриране на ромите липсват подходящ бюджет и план за действие. През 2013 г. правителството запази непроменени минималните прагове за професиите, за които работодателите и служителите не са постигнали споразумение, но все още не е започнал преглед на системата. СДП 4: Да ускори реформата на съответните правни актове, уреждащи дейността на училищата и висшите учебни заведения, и да ускори съпътстващите мерки, като се съсредоточи върху модернизирането на учебните програми, подобряването на обучението на преподавателите и осигуряването на достъп до образование на групите в неравностойно положение.. Да подобри достъпа до финансиране за новосъздадени предприятия и за МСП, по-специално за тези, които участват в иновационни дейности. || България е постигнала ограничен напредък по изпълнението на СДП. Все още не е приет новият Закон за предучилищното и училищното образование, като ориентировъчният срок за приемането му е втората половина на 2013 г., след като бъде свикано новото Народно събрание. Приключи изготвянето на пълен пакет от осъвременени учебни програми за общото образование. Вече не се предвиждат допълнителни изменения в Закона за висшето образование. В ход са финансирани от ЕСФ проекти за обучение на преподавателите и осигуряване на ефективен достъп до образование за лицата в неравностойно положение. Инвестициите в първоначален капитал и помощта за новосъздадени и иновационни предприятия остават много малки и съществува риск да бъдат загубени средства от ЕС още през 2013 г. В действие са Съвместните европейски ресурси за микро- и средни предприятия (JEREMIE), но действителните плащания изостават. СДП 5: Да положи повече усилия за укрепване на административния капацитет и реформите, като намали бюрокрацията и разходите за спазване на данъчното законодателство и за събиране на данъци и като подобри още повече усвояването на средства от фондовете на ЕС, по-специално в пътния и железопътния транспорт и управлението на водите. Да подобри качеството и независимостта на съдебната система и да ускори въвеждането на електронно управление. Да засили публичния административен капацитет на регулаторните органи и в ключовите сектори на транспорта. || България е постигнала известен напредък по изпълнението на СДП. Мерките за намаляване на бюрокрацията и на разходите за спазване на данъчното законодателство са стъпки в правилната посока. Тяхното въздействие върху предприятията обаче все още не е видимо. Липсата на експертни познания и на координация между съответните субекти, както и липсата на подходяща широколентова инфраструктура застрашават прилагането на електронното управление. Нужни са повече усилия за укрепване на капацитета в железопътния и пътния транспорт. Усвояването на средства от структурните фондове на ЕС остава слабо (30 %) въпреки напредъка през последните години. За постигане на напредък в съдебната реформа е от решаващо значение да бъдат изпълнени препоръките, отправени в рамките на механизма за сътрудничество и проверка. СДП 6: Да гарантира правилното прилагане на законодателството в областта на обществените поръчки. Да укрепи предотвратяването на нередности и да прилага на практика санкциите, предвидени в Закона за обществените поръчки и в Закона за конфликт на интереси. || България е постигнала известен напредък по изпълнението на СДП. Новите правила за ex post контрола допринесоха за повишаването на ефективността на проверките и за по-големия брой наложени санкции. Тази тенденция трябва да бъде потвърдена. Въпреки че властите въведоха нови правила за ex ante контрола върху проектите, финансирани от ЕС, необходимо е тези превантивни мерки да бъдат засилени още повече. Забавянето при разглеждането на жалби, свързани с обществени поръчки, дължащо се на ограничения административен и съдебен капацитет, засяга силно усвояването на структурните и инвестиционните фондове. СДП 7: Да вземе мерки за премахване на пречките за достъп до пазара, договореностите за гарантирана печалба и контрола на цените. Да гарантира независимостта на операторите на преносни и разпределителни мрежи, да изгради окончателна пазарна структура, по-специално за енергийните борси и балансиращите пазари. Да подобри връзките на електроенергийните и газовите мрежи, да повиши енергийната ефективност и да укрепи капацитета за справяне с прекъсванията на доставките. || България е постигнала ограничен напредък по изпълнението на СДП. Неотдавнашните събития поставиха под съмнение независимостта на енергийния регулатор. В новия Закон за енергетиката се определят правила за отделяне на производството от преноса на енергия, но операторите на преносни системи все още не са сертифицирани. Напредъкът в пазарната структура, пазарите на дребно, енергийната борса и балансиращите пазари остава много ограничен, а напредъкът в областта на енергийната ефективност и връзките на електроенергийните и газовите мрежи е частичен. Стратегия „Европа 2020“ (национални цели и напредък) || Заетост (в %) според целта, набелязана в НПР за 2011 г.: 76 % || Равнище на заетостта (в %) за 2011 г.: 63.9 %. Няма напредък по постигането на целта. За постигането ѝ годишният растеж на заетостта трябва да бъде най-малко 0,1 %, като този сценарий е по-малко положителен от очакванията на правителството. НИРД (в %) според целта, набелязана в НПР за 2011 г.: 1,5 % от БВП || Брутни вътрешни разходи за НИРД (в % от БВП) за 2011 г.: 0.6 % Не се бележи напредък и целта е недостижима, тъй като интензитетът на НИРД трябва да бъде увеличен значително. || Цел за емисиите на парникови газове: + 20 % (в сравнение с равнищата от 2005 г. Емисиите по схемата за търговия с емисии не са обхванати от тази национална цел) || Промяна в емисиите на парникови газове между 2005 г. и 2011 г.: +6 %. Според последните национални прогнози, представени на Комисията, и като се вземат предвид съществуващите мерки, се очаква целта да бъде постигната: + 12 % през 2020 г. в сравнение с 2005 г. (с марж от 8 процентни пункта). || Цел по отношение на използването на енергия от възобновяеми източници: 16 % Дял на енергията от възобновяеми източници в транспортния сектор: 10 % || През 2011 г. делът на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия е бил 4,1 % и 0,3 % в транспортния сектор. (Източник: предварителни оценки на Евростат, април 2013 г. За 2011 г. са включени само официално докладваните биогорива в съответствие с членове 17 и 18 от Директива 2009/28/ЕО). || Индикативна национална цел за енергийна ефективност за 2020 г.: енергийната ефективност да бъде повишена с 25 % до 20