ЗЕЛЕНА КНИГА

за преразглеждане на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите

(2007/С 61/01)

СЪДЪРЖАНИЕ

1. ВЪВЕДЕНИЕ

С настоящата Зелена книга Европейската комисия приканва всички заинтересовани лица да изразят мнение по набелязаните проблеми във връзка с преразглеждането на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите, като изпратят мненията си (обозначени с „Мнение относно Зелената книга за преразглеждане на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите“) не по-късно от 15 май 2007 г. на следния адрес:

или на електронен адрес: SANCO-B2@ec.europa.eu.

Получените мнения и коментари ще бъдат публикувани на интернет страницата на Генерална дирекция „Здраве и защита на потребителите“ на Европейската комисия, освен ако подателите са заявили изрично несъгласието си за това. Комисията ще разгледа получените мнения и ще публикува резюме през първото шестмесечие на 2007 г. Въз основа на резултатите от консултацията Комисията ще прецени необходимостта от законодателна инициатива. Всяко законодателно предложение ще бъде придружено от оценка на въздействието.

2. КОНТЕКСТ

2.1. Цел и статут на преразглеждането

Комисията даде ход на преразглеждането на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите през 2004 г. (1) с оглед на успешното реализиране на целите на инициативата „По-добро законодателстване“ чрез опростяване и допълване на съществуващата регулаторна рамка. Процесът на преразглеждане е описан в Съобщение от 2004 г. относно европейското договорно право и ревизиране на достиженията на правото на Общността: бъдещи насоки.

Настоящото преразглеждане покрива осем директиви за защита на потребителите (2). Основната цел на преразглеждането е да се постигне истински вътрешен пазар на потребителите, като се намери точният баланс между високото ниво на защита на потребителите и конкурентоспособността на предприятията, и едновременно с това се гарантира строгото спазване на принципа на субсидиарност. В най-добрия случай след приключване на действието трябва да бъде възможно да се обърнем към потребителите от ЕС с думите: „Независимо в коя точка на ЕС се намирате и откъде купувате – вашите основни права са еднакви“. Това съответства на подхода, възприет в Съобщение на Комисията относно „Програма за гражданите – гарантиране на резултати за Европа“ (3). С други думи доверието на потребителите във вътрешния пазар трябва да бъде повишавано чрез осигуряването на високо равнище на защита в ЕС като цяло. В случай на нередности потребителите трябва да могат да разчитат на равностойни права и възможности за удовлетворяващо ги разрешение.

Също така трябва да гарантираме, че фирмите, особено малките и средни предприятия, ще имат полза от по-предсказуема нормативна среда и опростено европейско законодателство, за да могат да намалят разходите си за привеждане в съответствие с тях, и принципно да се позволи да търгуват по-лесно в целия ЕС, независимо къде е седалището им.

Преразглеждането на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите е уникална възможност за модернизиране на съществуващите директиви относно потребителите, за да се опрости и усъвършенства нормативната среда както за професионалистите, така и за потребителите, и при необходимост да се подобри или разшири предлаганата защита на потребителите. Това напълно се вписва в контекста на модернизацията на вътрешния пазар. По тази причина директивите се преразглеждат като цяло и поотделно, за да се набележат техните общи нормативни празнини и недостатъци, както и специфичните проблеми за всяка една директива. Както се предвижда в първия годишен доклад за постигнатия напредък (4), настоящата Зелена книга приключва проучвателния етап на ревизирането, обобщава първоначалните констатации на Комисията и приканва към излагане на мнения относно някои варианти за преразглеждане на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите. Констатациите на Комисията са направени в резултат на следните дейности:

Комисията направи и оценка на това как преразглежданите конкретни директиви са приложени в държавите-членки. Бяха публикувани доклади за изпълнението на директивите за ценообразуването на единица мярка (9) и за дистанционната търговия (10). Предстои публикуването на доклади относно изпълнението на директивата за продажба и гаранции на потребителските стоки (наричана по-нататък „Директива за потребителски продажби“), както и на директивата относно съдебните разпореждания за защита интересите на потребителите.

Допълнително към извършената работа, всички заинтересовани страни ще получат консултации по конкретни проблеми, констатирани от Комисията в хода на преразглеждането на директивите относно продажбата на пакетни туристически пътувания и продажба по домовете. Те ще бъдат разгледани в работни документи, които ще се публикуват на интернет страницата на ГД „Здраве и защита на потребителите“. Комисията набеляза редица проблеми във връзка с дългосрочните туристически пакети, за които спешно трябва да се намери разрешение. С оглед на това Комисията започна работа по предложение за преразглеждане на директивата относно правата за временно ползване на недвижимо имущество (11).

2.2. Взаимовръзки между преразглеждането и останалото законодателство на Общността

Предвид широкото поле, покривано от правото на Общността за защита на потребителите и припокриването му с други директиви за вътрешния пазар, трябва да се направи оценка на въздействието на предложенията за последващи действия по Зелената книга в области като електронната търговия или правото на интелектуална собственост. По-конкретно, последващите действия по Зелената книга не трябва да възпрепятстват действието на клаузата за вътрешния пазар от Директивата за електронната търговия.

Преразглеждането няма да засегне правилата на Общността относно колизията на правни норми. В тази област Комисията е представила две предложения за регламенти: предложение за регламент относно приложимото право към извъндоговорни задължения (Рим II) и предложение за регламент относно приложимото право към договорни задължения (Рим I). Второто предложение включва разпоредба, предлагаща колизионна норма при потребителските договори, която се състои в прилагане единствено на правото на държавата, в която е обичайното местопребиваване на потребителя, при определени условия.

В съответствие с обявената информация в Бялата книга за политиката на финансовите услуги (2005—2010 г.) Комисията предприема разнообразни инициативи в сектора на финансовите услуги, и по-специално в областта на финансовите услуги за граждани. В светлината на резултатите от проведените консултации Комисията ще разгледа до каква степен всяко последващо законодателно действие ще се отрази на финансовите услуги. Възможно е да се наложи цялостно или частично изключване на прилагането на последващите законодателни действия спрямо финансовия сектор.

Настоящата Зелена книга цели да събере мнения от всички заинтересовани страни относно възможните варианти за политика при преразглеждането на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите, както и относно редица конкретни проблеми.

3. ОСНОВНИ ПРОБЛЕМИ

3.1. Развитие на пазара

Повечето директиви, представляващи част от достиженията на правото на Общността за защита на потребителите, са по-скоро препоръчителни, отколкото базирани на определен принцип. Повечето от тях вече не отговарят напълно на нуждите на съвременните бързоразвиващи се пазари. Това е особено важно при все по-нарастващата роля на цифровите технологии и услуги (например сваляне на музика от Интернет), което поставя противоречиви въпроси относно правата на потребителите спрямо продажбата на материални блага.

Развитието на технологиите предоставя нови пътища за сключване на сделки между фирми и потребители извън полето на законодателството за защита на потребителите. Добър пример за това явление са разпродажбите по Интернет. Например Директивата за дистанционните продажби, която бе подготвена преди разрастването на електронната търговия в последно време, позволява на държавите-членки да не прилагат разпоредбите ѝ спрямо тези разпродажби. Съгласно оценката на националните законодателства, различното прилагане на тази нормативна възможност от държавите-членки поражда фрагментиране и повече оплаквания от потребителите по отношение на тези интернет разпродажби (12). Изключването на софтуерните продукти и данни от обхвата на Директивата за потребителски продажби може да подтикне професионалистите към евентуално избягване на отговорността за възможни щети/несъответствие на такива продукти чрез включване на условия в договорите за лиценз на крайни потребители (EULA), като така възпрепятстват потребителите да ползват средствата за правна защита при липса на съответствие и възникнали щети (13).

3.2. Фрагментиране на правилата

Съществуващите норми за защита на потребителите в ЕС са разделени основно в две посоки. Първо, действащите директиви позволяват на всички държави-членки да приемат в националните си законодателства по-строги правила (минимално сближаване) и редица държави-членки са се възползвали от тази възможност, за да осигурят по-високо равнище на защита на потребителите. Второ, доста въпроси са разрешени двусмислено в различните директиви или пък са оставени без отговор. По време на предварителния етап на преразглеждането заинтересованите потребители и фирми посочиха редица примери за нормативно фрагментиране, което поражда илюстрираните в приложение I проблеми. Различията обикновено са причина за допълнителни разходи на фирмите за привеждането им в съответствие, като това включва получаването на подходящ юридически съвет, подмяната на информационните и рекламни материали или договори, или евентуалните съдебни разноски при неспазване на действащите разпоредби. Това често се цитира от предприятията като една от причините да не осъществяват трансгранична фирмена дейност. Докато 19 % от търговците на дребно в ЕС (14) продават и рекламират най-малкото в още една държава от ЕС, то 48 % от фирмите са готови да реализират трансгранични продажби. Други 55 % от търговците на дребно, показващи интерес към трансграничните продажби, смятат, че допълнителните разходи за привеждането им в съответствие с различните национални законодателства, регулиращи сделките с клиенти, са от голямо или съществено значение. 43 % от всички търговци на дребно в ЕС смятат, че сближаването на законодателствата за защита на потребителите би трябвало да се отрази положително върху трансграничните им продажби и техния бюджет за трансгранична търговия.

Съществуват дори случаи, когато професионалисти отказват да продават на клиенти в други държави-членки: актуално изследване на Евробарометър (15) показва, че 33 % от потребителите съобщават за отказ на фирми да им продадат или предоставят стоки или услуги поради факта, че потребителят не е жител на тяхната страна.

3.3. Липса на доверие

Според споменатото проучване на Евробарометър 26 % от потребителите в ЕС са закупили стоки и услуги от фирми, учредени в други държави-членки на ЕС (16). Докато дистанционните продажби са все по-често явление, само 6 % от покупките чрез Интернет са от доставчик от друга държава-членка (17). Една от причините е, че цели 45 % от потребителите не се чувстват достатъчно сигурни да пазаруват по Интернет от фирми, намиращи се в чужбина (в една от държавите-членки тази цифра достигна 73 %). Това се илюстрира още повече от факта, че 44 % от имащите интернет достъп у дома си са пазарували по Интернет в страната, докато едва 12 % са направили трансгранична електронна покупка. Най-общо казано 56 % от потребителите са били на мнение, че при закупуване на стоки и услуги от фирми, намиращи се в друга държава-членка, фирмите са по-малко склонни да зачитат законодателството за защита на потребителите. 71 % вярват, че е по-трудно да се разрешат проблеми като оплаквания, връщане на закупен продукт, отстъпки от цената, гаранции и други при пазаруване от фирми, намиращи се в други държави-членки. 65 % са на мнение, че връщането в пробния период на закупен дистанционно продукт от доставчик, намиращ се в различна държава-членка, е по-проблематично.

Различията в правилата, резултат от минималното сближаване, могат да се отразят отрицателно върху вътрешния пазар. Една от причините потребителите да се въздържат от трансгранично пазаруване е, че те не могат да бъдат сигурни, че нивото на защита, на което се радват в страната си, ще е в сила, когато пазаруват от друга страна. Например продължителността на пробния период при трансграничните дистанционни продажби варира от една в друга държава-членка, а това поражда чувство на несигурност у потребителите. Същото се отнася и до модалността при упражняване на правото за оттегляне от договор и разходите за рекламация на стоки.

4. БЪДЕЩИ ВЪЗМОЖНОСТИ

В първия годишен доклад за напредъка на европейското договорно право и преразглеждането на достиженията на правото на Общността от 2005 г. (18) Комисията установи две основни стратегии за преразглеждане на достиженията на правото на Общността в областта на защитата на потребителите: вертикален подход, предполагащ индивидуално ревизиране на съществуващите директиви, и един по-скоро хоризонтален подход, възприемащ един или повече рамкови инструменти за регулиране на общите черти на законодателството в Общността, подкрепени, при нужда, от отраслови правила.

Когато преразглеждането премине под формата на конкретни предложения за политики, Комисията ще проучи внимателно отражението на тези предложения, включително въздействието върху фирмите.

4.1. Вариант I: вертикален подход

Съгласно вертикалния подход съществуващите директиви могат да бъдат изменяни поотделно, за да бъдат адаптирани към пазара и развитието на технологиите. Празнините в отделните директиви могат да се запълнят, а специфичните им проблеми – да бъдат разрешени. Несъответствията между различните директиви е възможно да се елиминират. Това, обаче, може да отнеме доста време, без да може да се постигне ефектът на опростяване на хоризонталния подход. ЕС ще трябва да разрешава едни и същи проблеми в хода на различните законодателни процедури. Комисията също така ще трябва да се увери, че дадено разрешение се прилага по един и същ начин от държавите-членки за всяка от директивите. Обемът на законодателните актове няма да намалее, а различните директиви ще продължават да съдържат и регулират едни и същи общи концепции. Независимо от това, този подход би позволил да се вземе под внимание спецификата на всяка една област, като се подобри съществуващото законодателство и бъде преразгледано, когато е необходимо.

4.2. Вариант II: смесен подход (хоризонтален инструмент, съчетан, където е необходимо, с вертикално действие)

До приемането през 2005 година на директивата относно нелоялните търговски практики (наричана оттук нататък НТП) (19), законодателството за защита на потребителите се базираше предимно на вертикалния подход, целящ да осигури специфични решения на конкретни проблеми. Обаче този подход доведе до възникването на фрагментирана нормативна среда. Връзката между отделните инструменти понякога е неясна, същото се отнася и до правната терминология, а съответните разпоредби не са достатъчно координирани. Така например, ако амбулантен търговец продава туристически права за временно ползване на недвижимо имущество, не е ясно коя от различните разпоредби за информация и право за оттегляне в директивите относно продажбата на туристически права за временно ползване на недвижимо имущество и продажба по домовете следва да бъде приложена (20).

Директива НТП постави началото на един по-интегриран „хоризонтален“ подход.

Съществуват редица общи за всички директиви проблеми, съставящи достиженията на правото на Общността за защита на потребителите. Дефинициите на основни понятия като потребител и професионалист, продължителността на пробните периоди и модалностите за упражняване на правото на оттегляне са пример за проблеми, които са актуални в контекста на не една директива. Тези общи проблеми могат да бъдат отделени от съществуващите директиви и регулирани систематично в един хоризонтален инструмент. Заедно с разпоредбите на директива НТП, като се вземе предвид хоризонталния ѝ характер, те могат да образуват общата част на инструмента, тъй като биха се отнасяли до всички потребителски договори. Друга част от хоризонталния инструмент би могла да регулира договора за продажба, който е най-широко разпространеният потребителски договор. Поради тази причина Директивата за потребителски продажби следва да бъде включена в хоризонталния инструмент. Този подход би опростил и рационализирал достиженията на правото на Общността за потребителите в съответствие с принципите на инициативата „По-добро законодателстване“ (21). Чрез това преработване е възможно да бъдат изменени, изцяло или частично, съществуващите директиви за потребителите и по този начин да се намали обемът на достиженията на правото на Общността.

Хоризонталният инструмент ще трябва да бъде придружен от определен брой вертикални действия (например ревизиране на Директивата относно продажбата на туристически права за временно ползване на недвижимо имущество, за да се разгледат конкретни проблеми, например самата дефиниция за такава продажба) и, когато е необходимо („смесен подход“).

4.3. Вариант III: „без законодателни действия“

Както хоризонталният, така и вертикалният подход, изискват законодателно действие. Липсата на законодателно действие би означавала запазване на съществуващата нормативна фрагментация или евентуалното ѝ нарастване поради използването на минимум разпоредби за сближаване на законодателството от държавите-членки. Несъответствията между различните директиви ще продължат да съществуват.

4.4. Възможен обхват на даден хоризонтален инструмент

Ако се следва вариант II, един важен проблем, който трябва да се вземе под внимание, е обхватът на хоризонталния инструмент. При смесения подход едно възможно решение е да се приеме рамков инструмент с широко покритие, приложим към вътрешните и трансгранични сделки. Създаването на един инструмент за всички потребителски договори ще опрости съществено нормативната среда както за потребителите, така и за фирмите. Но там, където съществуват специфични за сектора правила (напр. при финансовите услуги и застраховките), те ще продължават да имат предимство, освен ако няма допълнителни разпоредби. Примери за такива правила са разпоредбите, регулиращи срока за прекратяване и дефиницията за „потребител“ в сферата на финансовите услуги. (22)

Възможна алтернатива е въвеждането на хоризонтален инструмент, отнасящ се изключително до трансграничните договори. В такъв случай ще трябва да се дефинира понятието трансграничен договор (напр. всички дистанционни договори, сключени от потребител и професионалист от две различни държави-членки). В резултат на това клиентите, имащи отношения с чуждестранни професионалисти, ще се възползват от единната защита в целия ЕС. Тази алтернатива би могла, от една страна, да увеличи доверието на потребителя в трансграничната търговия, но от друга страна може да увеличи правната фрагментация, като подлага потребителите и професионалистите на различни групи правила, в зависимост от това дали сделката е трансгранична или вътрешна. Това също така би намалило стойността на хоризонталния инструмент съгласно стремежа за по-добро законодателстване.

Друга възможност би могла да бъде един хоризонтален инструмент, ограничен до дистанционното пазаруване, без значение дали е трансгранично или вътрешно, който да замени директивата за дистанционни продажби. Това ще създаде набор от единни правила за договорите за дистанционни продажби. Отново основният недостатък ще бъде, че към дистанционните и директните сделки ще се прилагат различни условия, като по този начин ще се увеличи правната фрагментация и ще се намали стойността, съгласно стремежа за по-добро законодателстване.

4.5. Степен на сближаване на законодателствата

Независимо от варианта, избран за преразглеждане на достиженията на правото на Общността, трябва да се вземе решение относно степента на сближаване.

Съществуващите директиви за защита на потребителите, които се преразглеждат, са базирани на минимално сближаване на законодателството, тоест съдържат разпоредби, според които държавите-членки имат право да възприемат по-високи нива на защита от предвидените в директивите. Много от държавите-членки са се възползвали от тази възможност например чрез предвидени по-дълги от минималните пробни периоди, предвидени в директивите за дистанционни продажби, относно продажбата на туристически права за временно ползване на недвижимо имущество и продажба по домовете.

В резултат на това потребителите не могат да бъдат сигурни, че нивото на защита, с което са свикнали в родината си, ще се прилага, когато пазаруват трансгранично, а в същото време фирмите ще се въздържат да търгуват продуктите и услугите си в други страни от ЕС, поради факта че трябва да съблюдават различни правила във всяка държава-членка.

Един от вариантите за отстраняването на този проблем е да се преразгледат достиженията на правото на Общността за защита на потребителите, с оглед постигането на пълно сближаване. Това ще означава, че никоя страна членка няма да прилага по-строги правила от определените на общностно ниво. Пълното сближаване на законодателствата ще доведе не само до отменяне на клаузите за минимално сближаване, то също така ще означава елиминиране на регулаторните възможности, предоставени на държавите-членки от някои разпоредби в директивите по конкретни аспекти, което би могло да доведе до промяна на нивото на защита на потребителите в определени държави-членки.

Например, когато се регулират сроковете на правната гаранция, налагана на продавача, член 5 от директивата за потребителски продажби позволява на държавите-членки да предвидят, че с цел да се възползват от правата си, потребителите трябва да уведомят продавача за липсата на съответствие в двумесечен срок от датата на установяване. Подобни възможности, предоставени на страните членки, ще изчезнат. Проверките по пренасянето на правото на общността потвърдиха, че значителен брой от държавите-членки са се възползвали от такива регулаторни възможности. На базата на подхода за пълно сближаване ще трябва да се направи избор между различни решения, например елиминиране или генерализиране на задължението продавачът да бъде уведомяван за липсата на съответствие в определен срок.

Като се има предвид, че постигането на пълно сближаване на всички нива може да се окаже трудно и за да се избегне повторното създаване на бариери пред вътрешния пазар, един подход на сближаване би могъл, за индивидуалните случаи, да се допълни с разпоредба, предвиждаща взаимно признаване по отношение на някои аспекти, които са покрити от предложеното законодателство, но не са напълно сближени.

Друг вариант може да бъде съчетаването на минимално сближаване с клауза за взаимно признаване. В този случай държавите-членки ще запазят възможността да въвеждат в националното законодателство по-строги правила за защита на потребителите, но няма да имат право да налагат собствените си по-строги изисквания спрямо фирми от други държави-членки по начин, който би създал неоправдани ограничения пред свободното движение на стоки или пред свободата да се осигуряват услуги.

В крайна сметка друг вариант би бил минималното сближаване на законодателството, което би било комбинирано с подход на местно равнище. Тази комбинация би означавала, че дадена държава-членка ще запази възможността да въвежда в националното си законодателство по-строги правила за защита, но фирми, създадени в други държави-членки, ще трябва да се съобразяват единствено с правилата, приложими в собствените им страни.

Все пак тези варианти не биха довели до опростяване и рационализиране на нормативната среда. Нормативното фрагментиране би продължило да съществува и да оказва негативното си въздействие върху доверието към вътрешния пазар у потребителите. Освен това при отсъствието на правило, указващо прилагането на законодателство на търговеца, съдът, под чиято юрисдикция се уреждат трансграничните дела (който обикновено се намира в страната на местоназначение), ще трябва да сравнява системно законодателството на страната на потребителя с местното такова. Тогава ще се наложи съдът да прецени до каква степен законодателството на страната на местоназначение преминава отвъд границите на нивото на защита на потребителите, осигурено в законодателството на страната на търговеца, ако разминаването представлява неоправдано ограничаване, то следва да се премахнат по-строгите изисквания. Тази затруднена процедура не би повишила правната сигурност.

Споменатите два варианта също така няма да допринесат за разрешаването на въпроса за по-виското ниво на сигурност при защита на потребителите в съответствие с изискванията на Договора.

4.6. Консултация, поместена в приложение I

Приложение I съдържа списък на проблеми и въпроси, предмет на консултация. Преобладаващата част от въпросите са свързани с широкообхватни или с хоризонтални проблеми, които могат да бъдат разрешени в контекста на смесения подход. Вертикалният подход, който засяга конкретни директиви, не изисква подробен списък от проблеми и въпроси, тъй като те са решени в контекста на различните консултации, организирани от Комисията, както е описано в точка 2.1 от Зелената книга.

Множество широкообхватни въпроси възникнаха по време на преразглеждането. Те отразяват регулаторните недостатъци и пропуски в достиженията на правото на Общността за защита на потребителите. В повечето случаи, представени на вниманието на Комисията от различни заинтересовани потребители и фирми, проблемите възникват от това, че държавите-членки използват минимален брой клаузи и регулаторни варианти.

Тези проблеми са групирани в две категории: такива, които са общи за всички достижения на правото на Общността (например дефиниция на „потребител“) или за повече от една директива (например правото на оттегляне от договор), и такива, които са специфични за договора за продажба, който към момента е най-разпространеният потребителски договор.

По отношение на първата група Комисията смята, че единната дефиниция на понятията „потребител“ и „професионалист“ е важна, тъй като тя позволява да се определи по-точно обхватът на достиженията на правото на Общността.

Един вариант с трайни последици е възможното въвеждане на общ принцип на добросъвестност и лоялност при договорните сделки. Включването на такъв принцип, който да действа като предпазна мярка, ще запълни евентуални регулаторни празнини за в бъдеще и ще осигури устойчивост на достиженията на правото на Общността занапред.

Редица въпроси се отнасят до Директивата за некоректни клаузи на договори, която е единствената директива, приложима за всички типове потребителски договори, в обхвата на която се намират както стоки, така и услуги. Практическата важност на тези проблеми е доказана от значителния брой оплаквания, получени в европейските потребителски центрове във връзка с договорни условия (23). В този контекст Комисията желае, наред с другите въпроси, да повдигне и този дали защитата, осигурявана от директивата, не трябва да се разшири, за да включи и индивидуално договаряните условия.

Обърнато е внимание и на други проблеми като например правото на оттегляне от договор, което е типично право на потребителя и е осигурено от няколко директиви, наред с условията за неговото упражняване.

Засегнато е и въвеждането на общи договорни средства за правна защита, включително общо право на обезщетение за вреди.

По отношение на продажбата на стоки има някои важни въпроси относно изясняването и евентуалното разширяване на обхвата, като бъдат обхванати материалните блага като софтуерните продукти и данни. Други въпроси покриват ключови понятия като доставка, прехвърляне на риск и степенуването на средствата за правна защита. И накрая, повдигнати бяха и въпросите за възможното въвеждане на пряка отговорност на производителя и повишени търговски гаранции.

Приложение I описва поотделно всеки от следни проблеми:

(1) COM(2004) 651 окончателен, ОВ C 14, 20.1.2005 г., стр. 6.

(2) Изброени в приложение II. Важно е да се отбележи, че при позоваване на „достиженията на правото на Общността за защита на потребителите“ обикновено не се има предвид цялото законодателство на ЕС за защита на потребителите. Така например приетата наскоро Директива относно нелоялните търговски практики не е включена в достиженията на правото на Общността за защита на потребителите. Освен това могат да бъдат намерени редица разпоредби за защита на потребителите в специфичното за различните сектори законодателство на ЕС като например в областта на електронната търговия или финансовите услуги.

(3) СОМ(2006) 211 окончтелен.

(4) Първи годишен доклад на Комисията относно договорното европейско право и преразглеждане на достиженията на правото на Общността, COM(2005) 456 окончателен.

(5) Сравнителният анализ на европейското право в областта на защитата на потребителите е достъпен на адрес: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/index_en.htm.

(6) Виж съобщение на Комисията относно европейското договорно право и преразглеждане на достиженията на законодателството на Общността: бъдещи насоки, COM(2004) 651 окончателен, и първия Годишен доклад на Комисията относно европейското договорно право и преразглеждане на достиженията на правото на Общността, COM(2005) 456 окончателен.

(7) Обсъдени бяха следните теми: продажба на потребителски стоки (вкл. отговорността на директни производители), некоректни клаузи на договори, задължителната преддоговорна информация при сключване на потребителски договор, правото за оттегляне от договора и обезщетение на потребителя. Виж втория годишен доклад за напредъка относно Общата референтна рамка […], който следва да се публикува през 2007 г. на интернет страницата на ГД „Здраве и защита на потребителите“.

(8) Проучване на Евробарометър за защитата на потребителите на вътрешния пазар, осъществено през февруари и март 2006 г., публикувано през септември 2006 г. (http://ec.europa.eu/consumers/topics/eurobarometer_09-2006_en.pdf).

(9) Достъпна на адрес: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/price_ind/index_en.htm

(10) Достъпна на адрес: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/dist_sell/index_en.htm

(11) Виж документа за консултация на Комисията относно въпросната директива на адрес: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/timeshare/consultation_paper010606_en.doc

(12) Виж съобщението на Комисията относно изпълнението на Директива 1997/7/ЕО относно дистанционните разпродажби.

(13) За повече информация по проблемите на потребителите, свързани с EULA, вижте доклада на Федерацията на потребителските организации в Германия (vzbv), достъпна на адрес: http://www.vzbv.de/mediapics/anlage_pm_digitale_medien_06_2006_copy.pdf.

(14) Flash Eurobarometer 186 за отношението на фирмите към трансграничната търговия и защитата на потребителите, проведено през октомври 2006 г. Проучването ще бъде публикувано изцяло на интернет страницата на ГД „Здравеопазване и защита на потребителите“.

(15) Изследването е проведено през февруари и март 2006 г. и ще бъде публикувано изцяло на интернет страницата на ГД „Здравеопазване и защита на потребителите“.

(16) Данните се отнасят до извършените трансгранични покупки за периода от февруари/март 2005 г. до февруари/март 2006 г.

(17) Броят на осъществилите покупки по Интернет от други държави-членки потребители варира от 1 % за Гърция, Унгария и Словакия, до 28 % в Люксембург, следван от Дания с 19 %.

(18) СОМ(2005) 456 окончтелен.

(19) Директива 2005/29/ЕО.

(20) Това положение се разглежда в дело C-423/97 на Съда на ЕО по случая Travel Vac.

(21) Преразглеждането на достиженията на правото на Общността за потребителите е вписано в текущата програма на Комисията за опростяване на законодателството от 25 октомври 2005 г., COM(2005) 535 в приложение на Лисабонската стратегия на Общността за опростяване на нормативната среда.

(22) Например член 35 и приложение III към Директива 2002/83/EО относно доброволното животозастраховане и член 31 от Директива 92/49/EИО.

(23) Европейските потребителски центрове твърдят, че 10 % от оплакванията през 2005 г. се отнасят до некоректни договорни клаузи.

ПРИЛОЖЕНИЕ I

ISSUES FOR CONSULTATION

When answering the questions below, contributors are encouraged to motivate their answers. It should be noted that all options indicated are non-exhaustive; other solutions may also be put forward.

1. General Legislative Approach

As indicated in section 4 above, there are different alternatives available to reviewing the consumer legislation.

Въпрос А1: Кой, според вас, е най-добрият подход към преразглеждането на законодателството за защита на потребителите? Възможност 1: Вертикален подход, включващ ревизиране на отделните директиви.Възможност 2: Смесен подход, съчетаващ приемането на рамков инструмент, насочен към хоризонтални проблеми, които са от значение за всички потребителски договори, като се ревизират съществуващите секторални директиви, когато е необходимо.Възможност 3: Запазване на статуквото (без преразглеждане).

2. Scope of a Horizontal Instrument

Section 4.4 above highlights different options as to the scope of a possible horizontal instrument. One option would be to adopt a framework instrument with broad coverage, applicable to both domestic and cross-border transactions. Alternatively, the horizontal instrument could cover cross-border contracts only. A third alternative would be to limit the scope of application of the instrument to distance contracts concluded cross-border and domestically.

Въпрос А2: Какъв да бъде обхватът на евентуалния хоризонтален инструмент? Възможност 1: Инструментът би трябвало да се прилага за всички потребителски договори, независимо дали засягат вътрешни или трансгранични сделки.Възможност 2: Да се прилага само за трансграничните договори.Възможност 3: Да се прилага само за дистанционните договори, независимо дали са сключени трансгранично или на местно равнище.

3. Degree of Harmonisation

Section 4.5 above discusses the degree of harmonisation that future consumer protection legislation should be based on. Current legislation allows Member States to adopt more stringent national rules through the use of minimum clauses. The resulting fragmentation of rules may create internal market barriers and deter consumers from shopping cross-border. Full harmonisation could represent an option for addressing this problem. A second option would be to keep the minimum harmonisation approach. Minimum harmonisation, as indicated above, could be combined with a mutual recognition clause or with the country of origin principle. However, this option would not simplify and rationalise the regulatory environment. Regulatory fragmentation would continue to exist and its negative effects on consumers' confidence in the internal market would not be removed.

Въпрос А3: Какво трябва да е нивото на сближаване на редактираните директиви/новия инструмент? Възможност 1: Преразгледаното законодателство трябва да се базира на пълно сближаване, допълнено с клауза за взаимно признаване по въпроси, по които не е постигнато пълно сближаване.Възможност 2: Преразгледаното законодателство да бъде базирано на минимално сближаване, съчетано с принципа на отчитане на страната на произход или с клауза за взаимно признаване.

4. Horizontal Issues

4.1. Definition of ‘consumer’ and ‘professional’

Currently the directives do not have coherent definitions of the concepts of ‘consumer’ and ‘professional’, although these are fundamental concepts for the application of the consumer acquis. There is no serious justification in terms of the specific purposes of the relevant directives. The uncertainty this causes is aggravated by the fact that the Member States use the minimum clause to extend the vague definitions in different ways. Several stakeholders advocate strongly in favour of consistent definitions of consumer and professional to avoid confusion. In this respect it is also important to ensure coherence with definitions used in other areas of Community legislation.

For instance, the Directive on Doorstep Selling defines consumer as a natural person who is acting for purposes ‘which can be regarded as outside his trade or profession’. The Directive on Price Indications refers to any natural person ‘who buys a product for purposes that do not fall within the sphere of his commercial or professional activity’ and the Unfair Contract Terms Directive refers to ‘purposes which are outside his trade, business or profession’.

Differences between Member States can be noted for example when it comes to individuals buying a product to be used both privately and professionally, e.g. when a doctor buys a car and occasionally uses it to visit his patients. Several Member States have granted natural persons acting for purposes which fall primarily outside their trade, business or profession the same protection as consumers. In addition some businesses, such as individual entrepreneurs or small businesses may sometimes be in a similar situation as consumers when they buy certain goods or services which raises the questions whether they should benefit to a certain extent from the same protection provided for to consumers. During the review the widening of the definitions to cover transactions for mixed purposes should be considered.

Similarly the professional is referred to variously as ‘trader’, ‘seller’, ‘supplier’ etc, depending on the directive. The definitions vary as well: The Distance Selling Directive, for instance, defines the ‘supplier’ as ‘any natural or legal person who … is acting in his commercial or professional capacity’, whereas the Unfair Contract Terms Directive refers to a ‘seller or supplier’ as a natural or legal person who ‘is acting for purposes relating to his trade, business or profession, whether publicly or privately owned’. To overcome the current inconsistencies the notion of ‘professional’ could replace the variety of terms in the existing Directives and apply to all persons who are not deemed to be consumers.

Въпрос Б1: Как трябва да се дефинират понятията „потребител“ и „професионалист“? Възможност 1: Трябва да се уеднаквят съществуващите дефиниции в достиженията на правото на Общността, без изменение на техния обхват. Потребителите да бъдат определени като физически лица, чиито действия имат цели, които са извън тяхното занятие, търговска дейност или професия. Професионалистите да бъдат определени като лица (юридически или физически), чиито действия имат цели, свързани тяхното занятие, търговска дейност или професия.Възможност 2: Понятията „потребител“ и „професионалист“ да се разширят, така че да включат физически лица, чиито действия имат цели, попадащи главно извън (потребител) или главно в (професионалист) тяхното занятие, търговска дейност или професия.

4.2. Consumers acting through an intermediary

A consumer is not protected by the acquis when his/her contractual counterpart is another private person. The same goes for the case when an individual is represented by a commercial agent, broker or any other intermediary. A practical example of this is when a car dealer sells a second-hand car on behalf of one consumer to another consumer. It has been argued that in these cases consumers need similar protection as in an ordinary business-to-consumer contract since the other party will benefit from the professional expertise of the intermediary and some Member States have chosen to extend consumer protection to these situations.

However, it may be very difficult to establish clear criteria as to when the role of the intermediary is so strong as to warrant consumer protection. There may be a risk of unforeseen and negative knock-on effects on markets on which private persons trade with private persons.

Against applying consumer protection rules to private sellers it could also be argued that a private person might not realise that contracting a professional as her or his intermediary will put her or him in a position equivalent to a professional. On the other hand, a consumer who concludes a contract with a professional acting as intermediary for a private person may be more in need of protection than his contractual counterpart.

It should be noted that the notion of intermediary would not include trading platforms for sellers and consumers, e.g. on the Internet, where the platform provider is not involved in the conclusion of the contract. The role of intermediaries in electronic commerce, including search engines and auction platforms, is currently being examined in a different context and therefore not covered by this review (1).

Въпрос Б2: Трябва ли договорите между частни лица да се считат за потребителски договори, когато една от страните действа чрез професионален посредник? Възможност 1: Запазване на статуквото: защитата на потребителите не бива да се прилага към договори от типа „потребител с потребител“, когато едната от страните използва професионален посредник за сключването на договора.Възможност 2: Понятието „потребителски договори“ да включва ситуации, в които едната от страните действа чрез професионален посредник.

4.3. The concepts of good faith and fair dealing in the Consumer Acquis

The consumer acquis on contract law does not include a general duty to deal fairly or to act in good faith. A general clause referring to the concept of (un-)fairness exists in Article 5 of Directive on Unfair Commercial Practices, which concerns marketing practices, but which does not apply to contracts (2). Article 3 (1) of Directive 93/13/EEC on Unfair Terms in Consumer Contracts constitutes a general clause referring to ‘(un-) fairness’ and contains a definition of that term for the purposes of the Directive.

The main advantage of an overarching general clause for consumer contracts in the horizontal instrument would be the creation of a tool which would provide guidance for the interpretation of more specific provisions and would allow the courts to fill gaps in the legislation by developing complementary rights and obligations. It could therefore provide a safety net for consumers and create certainty for producers by filling gaps in legislation. In addition, a general provision may also be a useful tool when interpreting clauses contained in offers or contracts and it may as well respond to the criticism that certain directives or provisions are not time-proof. A general provision could be built round the phrase ‘good faith and fair dealing’. This includes the idea that they show due regard to the interests of the other party, considering the specific situation of certain consumers.

The disadvantage of such a general clause is that it does not encompass precisely the rights and obligations imposed on each party. Its interpretation may vary from Member State to Member State.

If included, such a general principle should apply from the negotiation phase to the execution of the contract, including remedies. It would also prevent the emergence of the kind of problems encountered with the current consumer protection directives, due to legislation being overtaken by technological and market developments.

Въпрос В: Трябва ли един хоризонтален инструмент да включва общо задължаване за професионалистите да действат в съответствие с принципите на добросъвестност и лоялност при договаряне? Възможност 1: Хоризонталният инструмент да предвижда съгласно договорното право на ЕС за потребителските договори професионалистите да следва да действат добросъвестно.Възможност 2: Запазване на статуквото: да няма обща клауза.Възможност 3: Да се добави обща клауза, която да се прилага както към професионалистите, така и към потребителите.

4.4. The scope of application of the EU rules on unfair terms

4.4.1. Extension of the scope to individually negotiated terms

The Directive on unfair contract terms currently applies to non-negotiated terms only, i.e. contractual clauses which the consumer has had no possibility to influence during the negotiation process. In practice, the Directive is in most cases applicable to pre-formulated contract terms used in mass transactions. In reality consumers often have only a very limited possibility to influence the content of a clause even if it theoretically is open to negotiations. A number of Member States have specific rules on the (un-)fairness of individually negotiated terms.

If it is decided to include individually negotiated terms, the test of unfairness could be reformulated so that it ensures that the competent authorities will take into account the actual ability of individual consumers to influence the terms of the contract. Alternatively, this test could be restricted to the list of terms annexed to the directive.

In the absence of specific rules, the unfairness of negotiated terms would be assessed under the principle of good faith (see 4.3).

Въпрос Г1: До каква степен дисциплината за некоректните договорни условия трябва да покрива и индивидуално договорените условия? Възможност 1: Обхватът на прилагане на директивата за некоректните договорни условия да се разшири, за да включи и индивидуално договорените условия.Възможност 2: Към индивидуално договорените условия да се прилага само списъкът от условия, приложен към директивата.Възможност 3: Запазване на статуквото: правилата на Общността да продължат да се прилагат изключително към недоговорените или предварително формулираните условия.

4.5. List of unfair terms

The rationale behind the list attached to the current Directive on unfair contract terms is to provide guidance to the Member States as to what contractual terms can be challenged under the unfairness test. As the list has a purely indicative character, it may lead to divergent application in Member States.

It should be considered whether a term included in a list of unfair terms of a horizontal instrument should be considered unfair in all circumstances (black list) or unfair unless the examination of the specific circumstances of the contract (including any individual negotiation) shows the contrary (i.e. a rebuttable presumption of unfairness – grey list). These two options could also be combined, i.e. some terms would be considered unfair in all circumstances while other terms are presumed to be unfair. That option has been considered by the CFR researchers.

A comitology mechanism could be included in the horizontal instrument in order to update the list of terms.

Въпрос Г2: Какъв трябва да бъде статутът на списъците на некоректни договорни условия, включвани в хоризонталните инструменти? Възможност 1: Запазване на статуквото: да се запази актуалният указателен списък.Възможност 2: За някои договорни условия да се състави опровержима презумпция за некоректност относно някои договорни условия (сив списък). Такъв вариант би съчетал ориентация и гъвкавост по отношение на оценката на коректността.Възможност 3: Да се състави списък на условия – вероятно много по-кратък от съществуващия – които се считат за некоректни при всички обстоятелства (черен списък).Възможност 4: Комбинация от възможности 2 и 3: някои условия ще отпаднат изцяло, докато към други ще се прилага опровержимата презумпция за некоректност.

4.6. Scope of the unfairness test:

Under the Directive on Unfair Terms a non-negotiated contractual term is considered unfair if, contrary to the requirement of good faith, it causes a significant imbalance in the parties’ rights and obligations arising under the contract, i.e. the unfairness test. According to this test, the assessment of the unfair nature of the terms relates neither to the definition of the main subject matter of the contract nor to the adequacy of the price (as far these terms are expressed in plain intelligible language).

National laws typically allow the aggrieved party to avoid the contract only where he or she has had little choice as to whether to conclude the contract and the situation has been exploited by the contractual counterpart through charging an exorbitant price. An example of this would be where a consumer whose car breaks down in the middle of a rural area at night may agree to pay a disproportionate price for the repair.

Especially if the scope of the directive were to be extended to negotiated terms, the question arises as to whether the unfairness test should be widened to assess all core terms of a contract, including the main subject matter of the contract and the adequacy of the price.

Въпрос Г3: Трябва ли да се разшири обхватът на критериите за определяне на некоректността от директивата за некоректните договорни условия? Възможност 1: Критериите за определяне на некоректността да се разширят и покрият дефиницията за главен предмет на договора и адекватност на цените.Възможност 2: Запазване на статуквото: проверката за некоректност да се остави в сегашния си вид.

4.7. Information requirements

Several Directives impose obligations on professionals to provide consumers with information before, at or after the conclusion of the contract. Failure to comply with these obligations is however regulated in an incomplete and inconsistent way. In several cases no remedies are available when information duties are ignored by professionals. Even an extension of the cooling-off periods for failure to provide information, as it is provided for in the Distance Selling and Timeshare Directives, may not be sufficient since the consumer loses his right to withdraw from the contract within three months. Consumer organisations quote the lack of information as one of the main problems in relation to distance selling, whereas business stakeholders deplore the complexity of the current situation.

The Commission is of the opinion that although the horizontal instrument should not cover the existence and the content of the information requirements, considering the varying purposes of consumer information in the different vertical directives, it could encompass provisions on the failure to fulfil information requirements. One possibility is that the horizontal instrument would provide for an extension of the cooling-off period for failure to comply with information requirements. Another solution would be to combine such an extension of the cooling–off period with general remedies for the most serious breaches of information duties (e.g. no information on price and address of the professional).

Въпрос Д: Какви договорни последици трябва да се предвидят за неспазване на изисквания относно достиженията на правото на Общността за защита на потребителите? Възможност 1: Да се удължи пробният период като общовалидно средство за правна защита при информациионните изисквания, например до три месеца.Възможност 2: Да има различни средства за правна защита с цел да се обхванат различни групи информационни задължения: някои нарушения на предварително и договорно ниво ще предизвикат мерки (например некоректна информация относно цената на продукта, позволяваща на потребителя да избегне договора), докато друго неспазване на изискванията за уведомяване се третира по различен начин (например чрез продължаване на пробния период или изобщо да няма договорна санкция).Възможност 3: Запазване на статуквото: договорните последствия от неспазването на изискванията за уведомяване да продължат да се регулират по различен начин за различните типове договори.

4.8. Right of withdrawal

4.8.1. The cooling-off periods

The Directives on Timeshare, Doorstep Selling and Distance Selling give consumers the right to withdraw from the contract within a certain period. There are significant divergences in relation to the length of these periods, and as to the beginning and calculation of the periods (in calendar or working days). Such differences may be confusing for consumers and can create legal uncertainty in case of overlaps between Directives (3).

The horizontal instrument could provide for common rules on the time frames for all types of contracts for which a right of withdrawal exists, so as to increase legal certainty.

An alternative could be to group the directives into two categories, attaching to each of them a specific withdrawal period. The reason for this would be that different directives grant consumers a right to withdrawal for different reasons, e.g. to allow consumers to compare the price and quality of the products ordered in a door step situation with alternative offers or to allow consumers to see the product ordered at a distance.

Whichever of the two alternatives is chosen, the Commission is of the view that all periods should be uniformly counted in calendar days rather than working days to increase legal certainty. The concept of working days is differently interpreted by the Member States and varying national holidays may cause uncertainties for consumers and businesses.

Въпрос Е1: Трябва ли да има сближаване на продължителността на пробните периоди в достиженията на правото на Общността за защита на потребителите като цяло? Възможност 1: Да има един пробен период за всички случаи, когато директивите за потребителите дават на потребителите право за оттегляне от договора, например 14 календарни дни.Възможност 2: Да се формират две групи от директиви и всяка да има различен пробен период (например 10 календарни дни при дистанционни договори и продажба по домовете, а 14 календарни дни за продажбата на туристически права за временно ползване на недвижимо имущество).Възможност 3: Запазване на статуквото: да няма сближаване относно пробните периоди в достиженията на правото на Общността за защита на потребителите, а да бъдат регулирани от законодателството за определения сектор.

4.8.2. The modalities of exercising the right of withdrawal

The modalities of exercising the right of withdrawal are currently regulated differently across the consumer acquis. There are also significant differences in the Member States’ transposition of the directives. In some countries consumers may choose how to notify the seller (e.g. by sending an email or simply by returning the good to the seller), whereas in others the consumer is obliged to use a certain procedure such as registered mail. Clarifying the rules on how to return products could increase consumer confidence in cross-border transactions. A recent Eurobarometer survey shows that, in relation to distance selling, 65 % of consumers consider that there are more problems with returning a good during the cooling off period when it was bought cross-border.

To clarify and simplify matters, the provisions on the modalities of exercising the right of withdrawal could be harmonised in the horizontal instrument.

Въпрос Е2: Как трябва да се упражнява правото за оттегляне от договор? Възможност 1: Запазване на статуквото: държавите-членки са свободни да определят формата на предизвестието за оттегляне.Възможност 2: Да се въведе единна процедура за предизвестие за оттегляне във всички достижения на правото на Общността за защита на потребителите.Възможност 3: Да се изключат всички официални изисквания за предизвестие на оттеглянето. В такъв случай потребителят ще може да се оттегли от договора по различни начини (включително чрез връщане на стоката).

4.8.3. The contractual effects of withdrawal

The effect on the contract when the consumer exercises his or her right of withdrawal is regulated differently for different types of contract in the acquis. The Doorstep Selling Directive provides only that withdrawal releases consumers from any obligations under the cancelled contract. Other legal effects are to be determined by national law. The Directive on Distance Selling provides instead that when the right of cancellation is exercised, the seller is obliged to reimburse the sums paid by the consumer free of charge as soon as possible and in any case within 30 days. The only charge that may be made to the consumer is the direct cost of returning the goods.

The horizontal instrument could harmonise the provisions on the effects of withdrawal. The rule that consumers should not bear any costs when exercising their right of cancellation could be spelled out more clearly and made general whereby the option for Member States to impose charges on consumers in the event of cancellation could be removed. In addition, the horizontal instrument could provide for a general time limit by which the professional would have to reimburse consumers who exercise their right to withdraw, as it is currently the case in respect of contracts concluded at a distance.

Въпрос Е3: Кои разходи да са за сметка на потребителя в случай на оттегляне? Възможност 1: Приложимите в момента регулаторни варианти да се отменят – в такъв случай потребителите няма да имат разходи от никакъв характер, когато упражняват правото си на оттегляне.Възможност 2: Да се обобщят съществуващите варианти: в такъв случай потребителите ще поемат едни и същи разходи, когато упражняват правото си на оттегляне, независимо от типа на договора.Възможност 3: Запазване на статуквото: да се запазят приложимите в момента регулаторни варианти.

4.9. General contractual remedies

The acquis does not provide for a general set of remedies available to consumers for all consumer contracts. Existing remedies are limited to particular types of contracts. The Directive on Sale of Consumer Goods for example, grants consumers some remedies, but not all of those remedies apply to all consumer contracts. The absence of general remedies at EU level creates a deficit in consumer protection.

According to a recent Eurobarometer survey, 71 % of consumers consider it harder to resolve problems such as complaints, returns, price reductions and guarantees when shopping cross-border. Common EU-wide remedies in the horizontal instrument could contribute to addressing this problem. However, this would not tackle the problems faced by consumers concerning the enforcement of rights against a person established in another country. Reduction of the price and termination of a contract could be construed as remedies of general application. Also the introduction of a general right to withhold performance in case of breach of a consumer contract could be considered. Under this option, if the consumer has not yet performed his or her obligations (typically the payment of the price) – the professional who is in breach of the contract cannot enforce his rights against the consumer until he performs correctly.

Въпрос Ж1: Трябва ли хоризонталните инструменти да предвиждат общи договорни средства за правна защита на потребителите? Възможност 1: Запазване на статуквото: съществуващото право предвижда средства, ограничени до конкретни типове договори (например за продажба). Общите договорни средства за правна защита трябва да се регулират от националното право.Възможност 2: Да се осигури набор от общи договорни средства за правна защита в полза на потребителите в случай на нарушаване на потребителския договор. Тези средства следва да включват: право на потребителя да прекрати договора, да иска отстъпка от цената и да се оттегли от изпълнението.

4.10. General right to damages

In addition to the right to withhold performance and the right to reduction of price and termination of contract, the horizontal instrument could foresee a general right to damages for breach of a consumer contract. At the moment, the issue of damages is not regulated in the Community acquis, the only exception being the Package Travel Directive. The relationship between domestic rules on damages and the remedies provided for by the specific directives is unclear. Different solutions are possible. The horizontal instrument could merely introduce a general right to damages for consumers or it could specify that these damages should cover only purely economic damages or both economic and moral losses as in the Package Travel Directive.

Въпрос Ж2: Трябва ли хоризонталният инструмент да дава на потребителите общо право на обезщетяване при нарушаване на договора? Възможност 1: Запазване на статуквото: въпросът за договорните щети се ръководи от националното право, освен когато съществува разпореждане в достиженията на правото на Общността за защита на потребителите (например пакетни пътувания).Възможност 2: Да се предвиди общо право на обезщетение на потребителите – те да могат да претендират за обезщетение за всички нарушения, независимо от вида на нарушението и характера на договора. На държавите-членки се предоставя да решат кои видове щети да бъдат компенсирани.Възможност 3: Да се предвиди общо право на обезщетение за потребителите, както и че обезщетението ще покрива най-малко чисто икономическите (материални) щети, понесени от потребителя в резултат на нарушението. В този случай на държавите-членки се предоставя да регулират неикономическите загуби (например морални щети).Възможност 4: Да се въведе общо право на обезщетение на потребителите и да се предвиди, че обезщетението трябва да покрива както чисто икономическите (материални) щети, така и моралните.

5. Specific rules applicable to Consumer Sales

5.1. Types of contracts to be covered

The Directive on Consumer Sales applies to sales contracts. It does not apply to any other type of contract involving the supply of goods, except for goods to be manufactured in the future. Therefore a consumer who hires a car is not protected by its provisions. Likewise, as the supply of digital content is not covered by the Directive, a consumer who downloads music from the Internet is not protected either. This is a potential consumer protection lacuna. If the horizontal instrument were to cover these types of contracts, consumers would enjoy the same protection against lack of conformity regardless of the legal nature of the contract.

The lack of coverage of contracts for the supply of software and data (so called ‘contracts providing digital content’) is a particularly important problem. With the increase in digital content consumption, questions of liability (e.g. when software damages hardware) and guarantee from defects will grow in importance. Several consumer complaints point, for instance, to problems with music downloaded from the internet or used in MP3 players, software and digital content to be used in mobile phones (e.g. ring tones). An extension of the coverage of consumer protection rules to such situations would allow consumers to make use of remedies for non-conformity and obtain damages. Such an extension of the scope of the Directive may, however, require specific rules since digital content is usually licensed rather than sold to the consumers.

Въпрос З1: Трябва ли правилата за продажбите на потребителски стоки да покриват допълнителни типове договори, по които на потребителите се доставят стоки или услуги с цифрово съдържание? Възможност 1: Запазване на статуквото: тоест обхватът на приложението се ограничава до продажбата на потребителски стоки, единствено с изключение на още непроизведени стоки.Възможност 2: Обхватът да се разшири и за други типове договори, по които на потребителите се доставят стоки (например автомобили под наем).Възможност 3: Обхватът да се разшири и за други типове договори, по които на потребителите се доставят стоки или услуги с цифрово съдържание (например музика от Интернет).Възможност 4: Комбинация от възможности 2 и 3.

5.2. Second-hand goods sold at public auctions

Under Article 1 (3) of the Directive, Member States may provide that the definition of consumer goods does not cover ‘second-hand goods sold at public auctions where the consumer has the opportunity to attend the sale in person’. This exemption is a source of uncertainty both for businesses and consumers. A horizontal instrument could define the notion of ‘public auctions’ in order to remove this uncertainty; having said this it may be necessary to follow a specific and different approach for on-line auction.

Въпрос З2: Трябва ли правилата за потребителските продажби да се прилагат относно употребявани стоки, продавани на публични разпродажби? Възможност 1: Да.Възможност 2: Не, те да бъдат изключени от обхвата на правилата на Общността.

5.3. General obligations of a seller – delivery and conformity of goods

According to a recent Eurobarometer survey, 66 % of consumers perceive that delivery in the context of cross-border sales may cause more problems than for domestic sales. Adding rules on delivery should increase legal certainty and thereby consumer confidence.

The Directive on Sale of Consumer Goods provides that the seller must deliver goods which are in conformity with the sales contract. However, it does not define the notion of delivery. This is unfortunate, since the moment of delivery is the starting point for time limits for the exercise of fundamental consumer rights, e.g. remedies for non-conformity. The concept of delivery is also important for the passing of the risk (4).

The Directive does not provide for remedies against lack of delivery, late or partial delivery. Regulating such questions in the horizontal instrument would require a definition of delivery.

The horizontal instrument could clarify whether delivery means that the consumer has materially received the goods (i.e. the consumer has acquired physical possession of the good, for example by collecting the ordered car from the dealer) or whether it is sufficient that the goods are put at the consumer’s disposal (e.g. the dealer informs the consumer that the ordered car has arrived at his garage and is ready to be picked up). The horizontal instrument could also provide that, as a default rule, delivery takes place when the consumer acquires physical possession of the good. The parties would remain free to agree otherwise.

Въпрос И1: Каква да бъде дефиницията за доставка? Възможност 1: Доставка да означава, че потребителят фактически получава стоката (например стоките се предават на потребителя).Възможност 2: Доставка да означава, че стоките са предоставени на разположение на потребителя на мястото и датата, посочени в договора.Възможност 3: Доставка по подразбиране да означава, че потребителят влиза във фактическо владение на стоките, но страните могат да се договорят и за друго.Възможност 4: Запазване на статуквото: да не се определя срок на доставката.

5.4. The passing of risk in consumer sales

An issue connected to the definition of delivery is whether the horizontal instrument should regulate the passing of risk in consumer sales, i.e. the question of the point at which the professional bears the risk and the cost of any deterioration or destruction of the good and when this risk passes to the consumer, e.g. in a situation where a good is damaged or destroyed while in transit from the seller to the consumer. At the moment, the issue is regulated differently in the Member States. In some Member States the risk passes to the buyer at the time of the conclusion of the contract while in others property does not pass with the conclusion of the sales contract but with the delivery.

The passing of the risk could be linked to the moment of delivery. Depending on the definition of delivery, this could be at the time when the consumer acquires physical possession of the good or at an earlier stage.

Въпрос И2: Как трябва да се регулира прехвърлянето на риска при потребителските продажби? Възможност 1: Прехвърлянето на риска да се регулира на общностно ниво и да се обвърже с момента на доставката.Възможност 2: Запазване на статуквото: прехвърлянето на риска да се регулира от самите държави-членки, в резултат на което ще се получат разнопосочни решения.

5.5. Conformity of goods

5.5.1. Introduction

The duty of the seller to deliver goods in conformity with the contract is the cornerstone of the Directive on Consumer Sales. The Directive establishes a presumption that goods are in conformity with the contract if they fulfil a series of conditions which are considered to be implied by the contract (e.g. that the goods are fit for the purposes for which goods of the same type are normally used).

5.5.2. Extension of time limits

Under the directive, the seller is liable for any lack of conformity which existed at the time of delivery and becomes apparent within two years from that moment (legal guarantee). The Directive does not regulate the suspension or interruption of the two-year period in the event of repair, replacement or negotiations between seller and consumer. Some Member States have introduced specific rules on the extension of the period during which the seller is liable while the seller is trying to cure the defect, whereas others have not introduced such rules. This has led to significant divergences among national laws impeding cross border trade. A horizontal instrument could provide that the duration of the legal guarantee is extended for a period corresponding to the time during which the consumer was not able to use the goods because some remedy was being performed.

Въпрос Й1: Трябва ли хоризонталният инструмент да разшири сроковете, приложими към липсата на съответствие така, че да включва периода за изпълнение на средствата за правна защита? Възможност 1: Запазване на статуквото: не се правят промени.Възможност 2: Да. Хоризонталният инструмент да определи срокът на правната гаранция да се удължи с периода, през който потребителят не е в състояние да ползва стоките поради прилагането на средства за правна защита.

5.5.3. Recurring defects

It may happen that defects which became apparent within two years from delivery re-appear after the expiry of the legal guarantee, even though they have been repaired. In these cases, consumers are left with goods which were already defective at the moment of delivery, but for which any further repair is at the expense of the consumers. Some Member States have introduced specific rules to deal with recurring defects.

A horizontal instrument could provide that when the seller repairs the goods during the period of the legal guarantee, the guarantee is automatically extended to cover any future re-emergence of the same defect for a period to be specified since repair. The issue of recurring defects could also be relevant in the context of remedies, possibly justifying a consumer’s claim for replacement instead of another repair.

Въпрос Й2: Трябва ли гаранцията да се удължи автоматично в случай на ремонт за отстраняване на повторно възникнали дефекти? Възможност 1: Запазване на статуквото: гаранцията не се удължава.Възможност 2: Срокът на законната гаранция да се удължи с период, определен след ремонта, така че да включи бъдещо възникване на същия дефект.

5.5.4. Second-hand goods

Member States may currently provide that, in case of second-hand goods, the seller and the consumer may agree on a shorter time period for the liability of the seller, provided this period is not less than one year. Varying conditions in different Member States cause legal uncertainty.

This could be corrected by eliminating the possibility for the seller and the consumer to agree on a shorter time period of liability. This should not create any disproportionate burden on professionals since they would only remain responsible for those defects which already existed at the moment of delivery (5).

Another option could be to allow professionals and consumers throughout Europe to agree on a shorter period for the seller’s liability for lack of conformity.

Въпрос Й3: Трябва ли да съществуват специфични правила за употребявани стоки? Възможност 1: Хоризонталният инструмент да не включва текстове за нарушени права при употребявани стоки: продавачът и потребителят няма да могат да се споразумеят за по-кратък срок на отговорност за дефекти при употребявани стоки.Възможност 2: Хоризонталният инструмент да съдържа специфични правила за употребявани стоки: продавачът и потребителят да могат да се споразумеят за по-кратък срок на отговорност за дефекти при употребявани стоки (но не по-малък от една година).

5.6. Burden of proof

The Directive establishes a rebuttable presumption that any lack of conformity which becomes apparent within six months from delivery shall be presumed to have existed at the time of delivery. However, such presumption does not apply when it is incompatible with the nature of the goods or the nature of the lack of conformity.

The Commission has been informed that it is difficult to apply a system with a rebuttable presumption that can only be used when it is compatible with the nature of the goods and the defects. Once the six-month period has passed, consumers have to prove a fact (the existence of the defect at the time of delivery) which is extremely difficult to establish without access to relevant technical data and/or specialised assistance. Even during the first six months it is in each case necessary to examine whether the consumer can actually invoke the presumption and obtain the reversal of the burden of proof. This way the reversal of the burden of proof serves de facto as a limitation of the legal guarantee (6).

The Commission wonders if the present regime should not be changed. A horizontal instrument could provide that the professional would have to prove that the defects did not exist at the time of delivery since the seller is better placed than the consumer to access relevant data (e.g. by contacting the producer) and provided that the consumer acts in good faith. In any case the reversal of the burden of proof applies only if compatible with the nature of the goods and of the defects. The seller would, therefore, still be able to escape this reversal of the burden of proof in case of normal wear and tear.

Въпрос Й4: Кой трябва да носи тежестта на доказването, че дефектът е съществувал към момента на доставката? Възможност 1: Запазване на статуквото: през първите шест месеца професионалистът трябва да докаже, че дефектът не е съществувал към момента на доставката.Възможност 2: Професионалистът трябва да докаже за целия срок на законната гаранция, че дефектът не е съществувал към момента на доставката, ако това е съвместимо с характера на стоките и дефектите.

5.7. Remedies

5.7.1. Introduction

In the context of consumer sales, remedies should lead to the fulfilment of consumers’ reasonable expectations in relation to the contract. However, the Directive provides for remedies only in the case of non-conformity and not other kinds of breaches of contract, e.g. when the goods are not delivered at all. Consumers perceive the existing rules as unsatisfactory. Approximately 70 % of consumers state that when buying goods cross-border it is harder to resolve problems such as returns or price reduction in comparison with the domestic situations.

As mentioned in point 4.9 in this annex, the horizontal instrument might provide for some general remedies, which would apply to any breaches of consumer contracts. The remaining, sale-specific remedies (repair and replacement) could continue to be available only in case of non-conformity of the goods.

5.7.2. The order in which remedies may be invoked

Currently the Directive provides for a particular order in which remedies may be invoked. Reduction of price or termination of contract can only be invoked if repair and replacement are impossible or disproportionate. The Commission has been informed that it is difficult for consumers to assess whether a professional’s claim that a particular remedy would be disproportionate is right or not.

A horizontal instrument could allow consumers to choose freely amongst the available remedies in case of wrong performance. However, to limit the economic burden on the professional, termination of contract would remain available only in case of non-performance and breaches that are so serious as to give consumers reasonable grounds to refuse correct performance.

Alternatively, the horizontal instrument could maintain the current sequence of remedies, with some amendments. For instance, it could provide that the reduction of the price is available immediately as an alternative to repair and replacement, while at the same time altering the conditions under which the consumer can ‘move’ from these first-line remedies to the termination of contract (e.g. in the case of recurring defects).

Въпрос К1: Трябва ли потребителят да има свободата да избира между предоставените средства за правна защита? Възможност 1: Запазване на статуквото: потребителят е длъжен първо да поиска ремонт/смяна и само ако няма предоставени други средства, да поиска отстъпка или прекратяване на договора.Възможност 2: Потребителите да имат възможност да избират между предоставените средства от самото начало. Независимо от това прекратяването на договора да е възможно само при определени условия.Възможност 3: Потребителите се задължават първо да поискат ремонт, смяна или отстъпка от цената и само ако тези мерки не са предоставени, да поискат прекратяване на договора.

5.8. Notification of the lack of conformity

The Directive allows Member States to provide that the consumer must inform the seller of the lack of conformity within a period of no less than two months from the moment of discovery in order to benefit from his rights. Most Member States have made use of this option, some of them waiving this obligation only in certain circumstances. The horizontal instrument should eliminate the existing divergences, which cause confusion for consumers and businesses.

Въпрос К2: Трябва ли потребителите да имат задължението за уведомяване на продавача относно липсата на съответствие? Възможност 1: Да се въведе задължение за уведомяване на продавача за всички дефекти.Възможност 2: Да се въведе задължение за уведомяване при определени обстоятелства (например при проява на груба небрежност от страна на продавача в противоречие с изискването за добросъвестност).Възможност 3: Да няма задължение за уведомяване в рамките на определен период.

5.9. Direct producers’ liability for non-conformity

A number of Member States have introduced various forms of direct liability of producers. These differ considerably as to the conditions and modalities. The horizontal instrument may address these divergences by introducing rules on the direct liability of producers (e.g. the introduction on an EU wide producer’s liability) so that consumers would be able to request certain remedies directly from the manufacturer (and possibly from the importer) throughout the EU. This would eliminate possible internal market barriers and would favour especially consumers buying cross-border. A more detailed analysis can be found in the Report on the implementation of the Consumer Sales Directive.

The issue of producers’ liability in the context of the review of the acquis is limited to situations where a good is not in conformity with the consumer contract, e.g. the product does not have the quality or characteristics that the consumer is entitled to expect. Liability for damage caused by the defectiveness of a product, i.e. death, personal injuries or destruction of any item of property other than the defective product itself, is regulated by the Product Liability Directive and falls outside the scope of the review (7) .

Въпрос Л: Трябва ли хоризонталният инструмент да въвежда пряка отговорност за несъответствие за производителите? Възможност 1: Запазване на статуквото: на общностно равнище не се въвеждат правила за пряката отговорност на производителите.Възможност 2: Да се въведе пряка отговорност на производителите при описаните по-горе условия.

5.10. Consumer Goods Guarantees (Commercial guarantees)

On top of the rights conferred upon consumers by legislation, sellers or producers may offer consumers additional rights on a voluntary basis (a so-called commercial guarantee). They can, for example, grant consumers certain rights in case the goods do not meet the specifications set out in the guarantee statement and in associated advertising.

5.10.1. Content of the commercial guarantee

The directive does not address the question of what happens if the guarantee statement omits to inform the consumer on the content of the guarantee. It has been stated that the current situation may mislead consumers who rely on such vague statements without checking whether they are actually granted any additional rights.

A horizontal instrument could remedy this situation by providing a default content of a guarantee setting out basic rights which the guarantee holder should have if these are not spelled out in the guarantee document. These may include a right to replacement or repair if goods are not in conformity with the contract. If the duration of the commercial guarantee is not indicated it could apply to the estimated life-span of the goods. It would have to be EU-wide. Finally, the costs of invoking and performing the guarantee would be borne by the guarantor.

Въпрос М1: Трябва ли хоризонталният инструмент да предвиди съдържание по подразбиране за търговската гаранция? Възможност 1: Запазване на статуквото: хоризонталният инструмент не съдържа правила по подразбиране.Възможност 2: Да се въведат правила по подразбиране за търговските гаранции.

5.10.2. The transferability of the commercial guarantee

The directive does not regulate the issue of the transferability of the commercial guarantee to subsequent buyers. This is important for consumers who intend to re-sell a product as well as for subsequent buyers who would like the products still to be covered by the commercial guarantee especially in the context of a cross-border transaction.

The horizontal instrument may address this problem by providing that a guarantee would benefit also subsequent buyers of a product. Such a rule could have a mandatory or default character (i.e. the seller would be able to limit the transferability of the guarantee in certain circumstances).

Въпрос М2: Трябва ли хоризонталният инструмент да урежда прехвърлянето за търговската гаранция? Възможност 1: Запазване на статуквото: възможността за прехвърляне на търговската гаранция не се регулира от правилата на Общността.Възможност 2: Да се въведе задължително правило, че гаранцията се прехвърля автоматично към следващия купувач.Възможност 3: Хоризонталният инструмент да разпореди прехвърлянето като правило по подразбиране, т.е. гарантът да може да изключи или ограничи възможността за прехвърляне на търговската гаранция.

5.10.3. Commercial guarantees for specific parts

In the case of complex goods (e.g. cars) producers offer commercial guarantees limited to specific parts. The horizontal instrument could make sure that consumers are clearly informed on which parts are covered by a particular guarantee. If such information is not provided the limitation would be without any effect.

Въпрос М3: Трябва ли хоризонталният инструмент да регулира търговски гаранции, ограничени за специфични елементи? Възможност 1: Запазване на статуквото: възможността за предоставяне на търговска гаранция, ограничена до конкретни елементи, не се регулира от хоризонталния инструмент.Възможност 2: Хоризонталният инструмент да предвижда само задължението за уведомяване.Възможност 3: Хоризонталният инструмент да включва задължението за уведомяване и да предвижда, че по подразбиране гаранцията покрива всички стоки, включени в договора.

6. Other issues

In this document stakeholders are consulted on a number of issues that have been identified as important in the context of the review of the consumer acquis. The Commission welcomes information and suggestions on any other matter deemed to be pertinent and relevant to overall objectives of the review.

Въпрос Н: Съществуват ли други проблеми или области в контекста на защитата на потребителите, изискващи допълнително проучване или решаване на общностно ниво?

(1) Conclusions will be announced in the Second Report on the application of the Directive 2000/31/EC, to be adopted in 2008.

(2) Article 5 of the Directive on Unfair Commercial Practices outlaws marketing practices which – contrary to the requirement of professional diligence – can adversely affect the economic behaviour of consumers.

(3) See e.g. the case C-423/97 Travel Vac, where the ECJ found that the Doorstep Selling Directive was applicable to a timeshare contract.

(4) See point 5.5 in this annex.

(5) In addition, as it is mentioned below, the presumption that the defects which become apparent within six months from delivery were already existent at that moment only applies if it is not incompatible with the nature of the goods and the nature of the defects. These rules ensure an adequately differentiated treatment of second hand goods vis-à-vis new products.

(6) For instance in some Member States, after the six months period, consumers are forced by the sellers to prove the existence of the defect at the moment of delivery by producing expensive technical reports.

(7) Council Directive 85/374/EEC of 25 July 1985 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning liability for defective products.