BG Официален вестник на Европейския съюз C 54/15

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Съвета относно държавната помощ за улесняване на закриването на неконкурентоспособни въглищни мини“

(становище по собствена инициатива)

(2011/C 54/03)

Главен докладчик: г-н PEZZINI

На 21 октомври 2010 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността, да изготви становище по собствена инициатива относно:

„Предложение за регламент на Съвета относно държавната помощ за улесняване на закриването на неконкурентоспособни въглищни мини“.

На 20 октомври 2010 г. Бюрото на Комитета възложи на Консултативната комисия по индустриални промени да подготви работата на Комитета по този въпрос.

Предвид неотложното естество на работата, на 467-ата си пленарна сесия, проведена на 8 и 9 (заседание от 8 декември), Европейският икономически и социален комитет реши да определи г-н Pezzini за главен докладчик и прие настоящото становище с 158 гласа „за“, 8 гласа „против“ и 5 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) смята, че е необходим пакет от мерки, който да насърчи развитието на устойчив енергиен модел и даде на сектора ясна и стабилна референтна рамка, включваща енергийно планиране в съответствие със сигурността на доставките, социалните, териториалните и екологичните аспекти и пътната карта 2020-2050 г.

1.2 Комитетът препоръчва срокът на действие на действащия регламент относно въгледобивната промишленост (Регламент (EО) № 1407/2002 на Съвета от 23 юли 2002 г. относно държавните помощи за въгледобивната промишленост), да бъде удължен, така че да се изравни с този на нормативните актове, чийто срок на действие изтича, без това да натовари бюджета на ЕС и без да се поставят изрични условия за затваряне на мините, но като се предвиди възможност за отпускане на помощи за инвестиции и иновационни технологии за чисти въглища (clean coal – CC), както и за обучението на персонала в сектора на стратегическите суровини и настоява категорично предложението да се измени така, че „да се улесни конкурентоспособното преструктуриране на въглищните мини“, както и консолидирането на стратегически резерв на Общността.

1.3 ЕИСК отправя искане за средносрочна проверка на условията на конкурентоспособност на чистите въглища по отношение на равнищата на конкурентоспособност на другите собствени енергийни ресурси на ЕС до 2020 г., на помощите, отпуснати за другите собствени източници на енергия, на насърчаването на използването на въглища на световните пазари, на колебанията на международните цени на изкопаемите горива, на европейската добавена стойност на собствените ресурси, както и на разходите за преустройство на електроцентралите и за възстановяване на минните обекти, които вече не се използват.

1.4 Според Комитета през 2014 г. тази проверка трябва да се извърши при стриктно спазване на разпоредбите на Договора от Лисабон относно новата енергийна политика на Общността (вж. член 194) и в съответствие със стратегията за енергийна сигурност на ЕС и за достъп до ресурсите, както и с другите политики на ЕС, по-специално в областта на промишлеността, търговията, научните изследвания и иновациите.

1.5 Комитетът отправя искане на ЕП, на Съвета и на самия Комитет да бъде представен Средносрочен доклад за 2015 г. относно конкурентоспособността на европейската въгледобивна промишленост отвъд извънредната ситуация, породена от настоящата криза, във връзка с посочените по-горе параметри за определяне на характеристиките на тази промишленост, като се подчертае напредъкът, постигнат в областта на стратегията, икономиката, технологиите, социалната област и екологията, както и по отношение на намаляване на енергийната зависимост.

1.6 ЕИСК припомня, че ЕС заема водеща позиция в научните изследвания и развитието на „чистите“ енергийни технологии, по-специално технологиите CCS (CO2 Capture & Storage – улавяне и съхраняване на CO2) като Clean Coal Technologies, Coal-based Poly-Generation и Power Generation for Integrated Zero Emission Solutions (1), които представляват неотменна част от Седмата рамкова програма за научни изследвания, технологично развитие и демонстрационни дейности за периода 2007-2013 г. на Европейския съюз.

1.7 ЕИСК подчертава, че не съществуват проблеми, свързани с нарушаване на конкуренцията на вътрешния европейски пазар дотолкова, доколкото, както посочва самата Комисия, между държавите-членки няма съществена търговия с въглища, което се дължи и на факта, че технологичните инсталации на електроцентралите са калибрирани според типа на собствените въглища.

1.8 ЕИСК изтъква факта, че разпоредбите на Регламента относно въглищата (Регламент (ЕО) № 1407/2002) днес са още по-актуални, по-специално поради това че:

— „конкурентният дисбаланс между въглищата, добивани в Общността, и внасяните въглища принуди въгледобивната промишленост да въведе значителни мерки за преструктуриране, включително сериозни съкращения на дейностите през последните десетилетия;

— Общността става все по-зависима от външни доставки на основни енергийни източници;

— политическото положение в света придава коренно различно измерение на оценката за геополитическите рискове и рисковете за сигурността в енергийния сектор, както и по-широк смисъл на концепцията за сигурност на доставките.“

1.9 Поради тези причини и поради стратегическия фактор, свързан с енергийните ресурси, ЕИСК препоръчва ефективен преход към нов устойчив европейски енергиен модел с диверсифициран микс, при който да се отчитат всички източници на енергия с технологии за намаляване на замърсяващите емисии и реалистични графици за изпълнение, като се въвеждат и запазват елементи, намаляващи зависимостта на този модел от външни ресурси.

1.10 Комитетът подчертава значението на демократичния консенсус с широко участие в областта на енергийната ефективност, борбата с изменението на климата и намаляването на емисиите на CO2 и на други замърсяващи вещества. Поради това настоява за засилване и по-добро структуриране на секторния социален диалог във въгледобивната промишленост на различни равнища, в контекста на европейската политика на икономическо и социално сближаване, в регионите, в които се добиват въглища и за които в условията на настоящата световна криза прекъсването на дейността би означавало загуба на над 300 000 работни места, намиращи се в много специфични райони.

2. Въведение

2.1 Понастоящем производството на въглища (2) в ЕС възлиза на 288 милиона тона въглищен еквивалент (Mtce), от които 122 Mtce антрацитни въглища. Въглищата се използват основно за производство на електроенергия, отопление, производство на стомана и в други производствени процеси. Полша и Германия са най-големите производители на въглища.

2.2 От десетте държави-членки, производителки на антрацитни въглища, шест дават поне някаква форма на държавна помощ – основно Германия и Испания, в по-малка степен Унгария, Полша, Румъния и Словакия (Словения предоставя помощ само на вече закрити мини).

2.3 Договорът за създаване на Европейската общност за въглища и стомана от 1951 г. съдържа ясни правила какви помощи е позволено и какви не е позволено да дават държавите-членки на предприятията във въгледобивната промишленост и производството на стомана: признават се за несъвместими с общия пазар на въглища и стомана и следва да бъдат забранени в Общността (…) субсидии и помощи, предоставяни от държавите, под каквато и да е форма. Тази забрана на всякаква подкрепа за предприятията, предоставяна от отделните държави, е посочена в член 4, буква в) и следва логично от премахването на всички мерки за защита на национално равнище в рамките на общия пазар.

2.4 Все пак скоро след създаването на общия пазар става ясно, че не е възможно да се гарантират енергийните доставки на европейско равнище. Тогава се прибягва до член 95 относно възникването на непредвидени обстоятелства след подписването на договора, за да се разрешат някои форми на помощ от Общността. Той позволява на Общността да се намесва, където е необходимо, за постигане на една или повече от целите на Договора.

2.5 След изтичането на срока на Договора за ЕОВС Съветът на ЕС прие Регламент (ЕО) № 1407/2002 от 23 юли 2002 г. относно държавните помощи за въгледобивната промишленост, който изтича на 31 декември 2010 г. От 2003 г. до 2008 г. е одобрено отпускането на над 26 милиарда евро помощи за този сектор.

2.6 ЕИСК изрази мнението си относно този режим на отпускане на помощи (3), като подкрепи виждането на консултативната комисия на ЕОВС, според която законодателство, което се стреми да подобри сигурността на енергийните доставки и да създаде солидна база за производство на първичната енергия, не може успоредно с това да изисква „непрестанно намаляване“ на всички помощи за въгледобивната промишленост.

2.7 Комитетът приветства възможността „държавите-членки да поддържат стабилно постоянно равнище на добив на местни въглища, което ще даде достъп до основните находища“. Това означава да се поддържа ефективна инфраструктура, да се обръща голямо внимание на чувствителните въпроси, свързани с хигиената и сигурността на работното място, да се предприемат конкретни мерки в тази област, да се набира персонал с висока професионална квалификация и технологичен опит.

2.8 Освен това Комитетът подчертава значението на „активния принос [за този сектор, по-специално по-отношение на местните стратегически суровини], за да стане Европа по-привлекателна за инвеститори и работодатели, да се насърчава конкурентоспособността и социалното сближаване, за да се поощрява стремежът към научни изследвания и иновации и накрая, за да се подкрепя въвеждането и разпространението на нови умения и обучението на човешките ресурси“ (4).

2.9 Също така Комитетът отбеляза, че Комисията следва да насочи вниманието си към държавните помощи, които имат осезаемо влияние върху търговията, а не да пилее енергия в анализ на множество случаи с предимно местно значение, както и че следва да изясни значението и тълкуването на понятието „местно значение“ (5).

2.10 Комитетът подчерта също, че „изкопаемите горива като въглища (6), петрол и природен газ са гръбнакът на европейските и световните енергийни доставки. Освен това те ще запазят значението си през идните десетилетия и следователно остават основни“ (7).

2.11 „По-активното използване на големите европейски въглищни залежи би могло да допринесе за смекчаването на тази зависимост. Що се отнася до въглищата, към момента са разработени едва към 3 % от залежите, които се оценяват на 3 400 милиарда тона нефтен еквивалент“. „За какъв период от време ще стигнат световните ресурси и залежи от въглища, нефт и газ зависи от различни фактори (икономически растеж, проучванията и напредъка в технологиите). Те са достатъчни за още много десетилетия (а въглищата може би дори за столетия)…“ (7).

2.12 Според прогнозите на Съвместния изследователски център (8) за периода 2030-2050 г., въглищата ще останат съществен елемент за задоволяване на енергийните нужди през XXI век. Нарастващото внимание към ограничаване на емисиите на парникови газове означава повече инвестиции в научноизследователската и развойната дейност за технологии на пазара на „чистите въглища“ и все по-ефективно улавяне и съхраняване на CO2. На световно равнище въглищата ще останат значителен енергиен източник, задоволяващ над 20 % от световните енергийни нужди.

2.13 Както Комитетът вече подчерта (9), „след едно първоначално отстъпление се очаква консумацията на въглища да нарасне отново след 2015 г. в резултат от по-добрата конкурентоспособност на този източник на енергия при производството на електроенергия. Това се дължи предимно на покачването на цените на природния газ и на факта, че на пазара се очакват напреднали технологии за производство на електроенергия от въглища“.

2.14 Китай, САЩ, Индия, Австралия и Русия са най-големите световни производители, като Китай произвежда 2 761 милиона тона годишно (47 % от световното производство), САЩ произвеждат 1 006 милиона тона (17 %) и Русия – 247 милиона тона (4 %). ЕС внася 180 милиона тона въглища годишно, основно от Русия (30 %), Колумбия (17,8 %), Южна Африка (15,9 %) и САЩ (12,8 %) (10).

3. Предложения

3.1 Предвид предстоящото изтичане на срока на действие на Регламент (EО) № 1407/2002 на Съвета от 23 юли 2002 г. относно държавните помощи за въгледобивната промишленост, неотдавна Комисията представи следните шест варианта:

— вариант 1: не се предвижда нов правен инструмент за сектора, който да се прилага след изтичането на срока на действие на регламента за въгледобивната промишленост; ще се прилагат само общите правила за държавна помощ;

— вариант 2: приемане на насоки въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), които ще са сходни с насоките, приети за корабостроителния и металургичния сектор (помощ за плащания на съкратените работници или за тези, които приемат предсрочно пенсиониране поради закриване на мините, разходите за преориентация на тези работници и разходите за професионална преквалификация и преустройство на производствените площадки);

— вариант 3: регламент, с който се разрешава ограничена по време оперативна помощ (помощ за закриване), дегресивна оперативна помощ, при условие че тя е съпътствана от постепенното приключване на дейността в контекста на ясно определен план за закриване на мините;

— вариант 4: регламент, с който се разрешава отпускане на помощ за извънредни разходи (наследени социални и екологични задължения), свързани със затварянето на въглищните мини;

— вариант 5: регламент въз основа на член 107, параграф 3, буква д) от ДФЕС, с който на държавите-членки се разрешава да отпускат както помощ за закриване, така и помощ за покриване на извънредни разходи;

— вариант 6: удължаване на срока на действие на сегашния регламент с 10 години, т.е. до края на 2020 г., като се премахва условието за закриване на мините и се предвижда възможност за отпускане на инвестиционна помощ.

3.2 Комисията реши да представи на Съвета предложение за нов регламент въз основа на вариант 5, с един допълнителен инструмент, с който държавите-членки да смекчат социалното и регионалното въздействие от закриването на мините и да спомогнат за социалното сближаване на европейските региони.

На практика, за да се подобри конкурентоспособността на предприятията и социалното сближаване, за да се стимулира стремежът към научни изследвания и иновации и на последно място - за да се насърчи създаването и разпространението на нови знания и обучението на човешки ресурси, в допълнение към възможностите, предоставени от общите правила за държавна помощ, предложението на Комисията би предоставило възможността два вида помощ за въгледобивната промишленост да бъдат обявени за съвместими с вътрешния пазар – помощи за закриване и за покриване на извънредни разходи.

3.3.1 По-конкретно, отпускането на оперативна помощ за въгледобивните мини трябва да отговаря на следните условия:

— изготвяне на подробен план за окончателното закриване до 1 октомври 2014 г. на неконкурентоспособни въглищни мини, които са били в експлоатация към 31 декември 2009 г.;

— значителна дегресивност на помощите във времето – дегресивни ставки от 33 % между последователни периоди от 15 месеца;

— ако мината не бъде закрита до определената дата, цялата помощ трябва да бъде възстановена;

— държавите-членки трябва да представят план с подходящи мерки за смекчаване на въздействието върху околната среда от използването на въглища.

3.3.2 Отпускането на помощта за извънредни разходи е предназначено за покриване на разходи за преструктуриране и възстановяване на обектите, които не са свързани пряко с текущото производство, както и за социални и екологични наследени задължения на вече закрити мини, само при условие че те са следствие от затварянето на единици за производство на въглища.

4. Общи бележки

4.1 Комитетът не одобрява факта, че Съветът не се консултира с него, по-специално предвид правомощията на Консултативната комисия по индустриални промени (CCMI), която е интегрирана в него като постоянна работна структура, поела правомощията на Консултативния комитет на Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС).

4.2 Преди всичко ЕИСК заявява правото си да даде становище по този изключително важен въпрос за индустриалните промени в ЕС, както направи и Консултативният комитет на ЕОВС, който заяви по отношение на Регламент (EО) № 1407/2002, че „по-добрата сигурност на енергийните доставки и създаването на солидна база за производство на първична енергия не могат да се постигнат, ако успоредно с това се изисква постепенно спиране на всички помощи за въгледобивната промишленост“.

4.3 ЕИСК припомня, че Европейският съвет от 19 и 20 март 2009 г. подкрепи Втория стратегически енергиен преглед, представен от Комисията на 13 ноември 2008 г., в който се подчертава необходимостта ЕС да използва по най-добрия начин вътрешните си енергийни ресурси и „необходимостта да се използват по най-добрия начин собствените енергийни ресурси, включително от възобновяеми енергийни източници, изкопаеми горива и, в страните направили този избор, ядрена енергия“.

4.4 ЕИСК припомня също, че целите на Шестата програма за действие в областта на околната среда за периода 2002-2012 г. включват „насърчаване на производството на електроенергия от изкопаеми горива с ниско съдържание на въглерод и от горива от възобновяеми източници“, и че в член 1 от действащия регламент относно държавните помощи за въгледобивната промишленост се отбелязва „потребността от поддържане на определено минимално количество местно производство на въглища като предпазна мярка с цел да се гарантира достъп до запасите“.

4.5 Накрая ЕИСК подчертава, че проучванията в европейски мащаб на Института по енергетика в Petten към Съвместния изследователски център сочат, че през целия XXI век въглищата ще продължат да играят важна роля за задоволяване на енергийните нужди.

4.6 ЕИСК приветства предложените от Комисията мерки, доколкото те отговарят на изискванията за развитие на конкурентоспособността на предприятията в сектора и не са продиктувани само от съображения, свързани с липсата на конкурентоспособност (11), в обща референтна рамка, с цел:

— запазване на достатъчно равнище на собствени енергийни ресурси като принос към сигурността на доставките и намаляване на енергийната зависимост;

— запазване на водещата позиция на Европа в областта на интелигентните добивни технологии и екологични технологии за чисти въглища и за улавяне и съхранение на CO2 (CCS) – по-широко използване на технологиите CCS ще бъде възможно едва след 2020 г. и то само ако се завършат навреме и успешно необходимите научноизследователски и развойни дейности;

— отговор на слабостите на пазара по отношение на инвестициите в научни изследвания, иновации и пресктруктуриране, за да се даде възможност на европейските въгледобивни предприятия да придобият нови пазарни технологии на ниски цени и да станат конкурентоспособни;

— постигане на социалните и екологичните цели за създаване на богатство и на работни места в района, както и за развитие на регионите, в които миннодобивната промишленост и свързаните с нея дейности са преобладаващи или единствени;

— прилагане по отношение на сектора на понятието „местно значение“, тъй като в този сектор въздействието на вътреобщностната търговия е минимално или никакво и следователно няма съществено значение за търговията, а настоящият режим на помощи не е причинил съществено нарушение на конкуренцията;

— предоставяне на възможност за модернизация на електрическите централи и гарантиране на спазването на сроковете и процедурите за модернизация на сектора на национално равнище (12) посредством подкрепа за мрежи на въгледобивни райони и центрове за умения в областта на въгледобива и използването на рудни ресурси, както и мрежи за обучение на висококвалифицирани кадри;

— запазване на понятието „минимален стратегически резерв“ от местни въглища за спазване на задължението за осигуряване на услуги от общ икономически интерес с цел гарантиране на енергийната сигурност, както е посочено в член 106 от ДФЕС (бивш член 86 от ДЕО);

— осигуряване на услуги за ориентация, обучение и професионална преквалификация за работниците и специалистите от неконкурентоспособните въглищни мини; подкрепа за предсрочно пенсиониране в сектора и свързаните с него производства;

— развитие и подкрепа за европейския секторен социален диалог за миннодобивната промишленост и организация на технически форуми въз основа на мрежи като Берлинския форум за изкопаеми горива (Berlin Fossil Fuel Forum);

— подкрепа за разпространението и обмена на най-добри практики, по-специално от техническа и екологична гледна точка, от една страна, за постигане на конкурентоспособност и устойчивост на високотехнологичния въгледобив и неговото прилагане, а от друга страна, за започване на преструктуриране, преобразуване и закриване (и възстановяване (13) на минните обекти) там, където тези процеси не са приложими.

4.7 ЕИСК смята, че времевата рамка, определена от Комисията, е твърде ограничена и не отговаря на нуждите за развитие на сектора – периодът 2011–2018 г. би бил по-подходящ, по същия начин като периода 2002-2010 г., за проверка доколко предприятията от сектора са конкурентоспособни в светлината на технологическите постижения на пазара, по-конкретно по отношение на по-евтините технологии за добив, за производство на чисти въглища и за CCS.

4.8 Също така ЕИСК смята, че процентът на дегресивност на ставките е твърде висок и концентриран в твърде кратки времеви рамки, за да даде възможност за възстановяване на конкурентоспособността или въвеждане на иновации в производството като чисти въглища и CCS. Освен това помощите би трябвало да компенсират предприятията, които възстановяват своя марж на конкурентоспособност, а не да ги наказват, както е в предложението.

4.9 По отношение на небалансираната конкуренция между вносното и местното производство, може би е за предпочитане да се разгледа по-ясно и с повече прозрачност механизмът за помощи на страните износителки, отколкото да се заключава, че този дисбаланс обосновава ограничаване на механизма за общностни помощи. Според ЕИСК би трябвало наред с другото при подписването на договори с трети страни по-внимателно и по-последователно да се оценява включването на задължения за спазване на съответните социални стандарти на МОТ, за да се избегне експлоатацията на миньорите и за да се осигурят оптимални условия за сигурност и защита на работниците от инциденти, които се случват в големите световни рудници и често пъти завършват със смърт.

4.10 Накрая ЕИСК счита, че за бъдещето на въгледобивния сектор и производството на електроенергия е жизнено необходимо да се предостави на европейските предприятия и на държавите-членки ясна и проактивна рамка за наличните хоризонтални помощи в социалната област, екологията, научноизследователската и развойна дейност и иновацията, обучението и професионалната квалификация в сектора.

Брюксел, 8 декември 2010 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Staffan NILSSON

(1) Вж. ZEP - Zero Emissions Platform, European Technology Platform for zero emission fossil, fuel, power – Implementation Plan 2010 - 2012 (Европейска технологична платформа за електроцентралите, работещи с изкопаеми горива и с нулеви емисии – План за прилагане 2010-2012 г.) www.zeroemissionsplatform.eu/ccs-technology/capture.html – / Конференция за Плана SET 2010 г. (Европейски стратегически план за технологиите в енергетиката), организирана от белгийското председателство (15 - 16 …Европейска технологична платформа за електроцентралите, работещи с изкопаеми горива и с нулеви емисии (ETP-ZEP) http//setis.ec.europa.eu/technologies/Zero-emission-fossil.

(2) В настоящото становище става въпрос за „въглища“ по смисъла на член 2 на Регламент (ЕО) № 1407/2002 – антрацитни, лигнитни въглища.

(3) ОВ C 48, 21.2.2002 г., стр. 49.

(4) ОВ C 65, 17.3.2006 г., стр. 1.

(5) Вж. бележка под линия № 2.

(6) Антрацитни и лигнитни въглища.

(7) ОВ C 28, 3.2.2006 г., стр. 5.

(8) Coal of the future (supply prospects for thermal coal by 2030-2050) (Въглища за бъдещето, прогнози за доставките на въглища за отопление за периода 2030-2050 г.) Съвместен изследователски център, Институт по ененгетика, Petten, Нидерландия, февруари 2007 г.

(9) Вж. бележка под линия № 9.

(10) САЩ продължават да играят активна роля във финансирането на електроцентрали, работещи с въглища, както в национален, така и международен мащаб, в противоречие с обещанието на президента Обама пред Г-20 за постепенно прекратяване на субсидиите за изкопаемите горива.

(11) Във връзка с това, както се посочва във всички документи за енергийната политика на Комисията – от Плана SET до Енергийната стратегия за периода 2011-2020 г., трябва да се отчитат параметри като степента на конкурентоспособност на другите енергийни ресурси на ЕС до 2020 г., помощите, отпуснати за други собствени енергийни ресурси и за насърчаване на използването на въглища на световните пазари, колебанията на международните цени на изкопаемите горива, европейската добавена стойност на енергийната сигурност на собствените стратегически ресурси, по-специално в условията на международни кризи и напрежения; следва да се отчетат също и разходите за преустройство на електроцентралите, които работят с въглища, и разходите за възстановяване на минните обекти, които вече не се използват.

(12) Вж. например германския план за въглищните мини до 2018 г.

(13) На английски език „decommissioning“.