BG    BG BG 
BG    BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 27.5.2009 
SEC(2009) 716 
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
придружаващ  
 
СЪОБЩЕНИЕ  НА КОМИСИЯТА  
 
Европейски  финансов  надзор   
   
РЕЗЮМЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО   
 
  
{COM(2009) 252 окончателен } 
{SEC(2009) 715} 
BG 2   BG 1. ВЪВЕДЕНИЕ  
В своето  съобщение  от 4 март  2009 г. „Движеща  сила  за възстановяването  на Европа “ 
Европейската  комисия  пое ангажимент  да изготви  предложения  за реформа  на рамката  
за финансов  надзор  в ЕС. Действията  на Комисията  в тази област  се основават  на 
доклада  на групата  „дьо Ларозиер “ относно  финансовия  надзор  в ЕС, в който  се 
препоръчва  нова  европейска  рамка  за финансов  надзор  на отделни  финансови  
институции  (пруденциален  надзор  на микроравнище ) и за надзор  на стабилността  на 
финансовата  система  (пруденциален  надзор  на макроравнище ).  
Консултации  
Между  10 март  и 10 април  2009 г. Комисията  проведе  публична  писмена  консултация  
във връзка  с доклада  „дьо Ларозиер “. Бяха  получени  116 отговора , като по-голямата  
част от тях като цяло  бяха  в подкрепа  на предложенията  за надзор  в доклада .  
Състояха  се две срещи  на управляващата  група  по оценката  на въздействието , чиято  
задача  е да направлява  изготвянето  на настоящата  оценка  на въздействието  и чиито  
членове  са представители  на различни  ГД. 
2. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМА  
Проблеми  от общ характер  
Финансовите  пазари  в ЕС стават  все по-интегрирани , като на тях доминират  
паневропейски  групи , които  централизират  своите  функции  по управление  на риска  в 
седалищата  на групите . Особено  в страните  от ЕС-12 банковите  пазари  са доминирани  
от чужди  финансови  групи .  
Неотдавнашните  събития  свидетелстват , че е много  трудно  да се постигне  единен  
финансов  пазар  и стабилност  на финансовата  система , като в същото  време  се запази  
надзорът  на национално  равнище . Кризата  разкри  слабостите  на настоящите  
споразумения  в ЕС, които  наблягат  прекалено  много  на превенцията  и управлението  на 
кризите  по отношение  на отделните  предприятия , но прекалено  малко  на рисковете  по 
отношение  на стабилността  на финансовата  система  като цяло .  
Следователно  организацията  на финансовия  надзор  в ЕС в момента  се характеризира  с 
проблем  от общ характер , който  се изразява  в несъответствието  между  степента  на 
европейска  интеграция  на финансовите  пазари  в ЕС и организацията  на 
отговорностите  за надзор  на национално  равнище . 
Този  проблем  се засилва  още повече  като се добавят  другите  проблеми  от общ 
характер , които  бяха  установени  вследствие  на кризата : 
• повишени  рискове  за финансовите  пазари  в ЕС от трансграничен  верижен  ефект  
поради  все по-голямата  интеграция  на финансовите  пазари  както  в ЕС, така и в 
света ; 
BG 3   BG • спад  на доверието  на потребителите , работниците  и служителите , пенсионерите , 
малките  предприятия  и дребните  инвеститори , което  подсилва  икономическата  
рецесия ; 
• понижена  глобална  конкурентоспособност  на европейската  финансова  индустрия  
спрямо  конкурентоспособността , която  би могло  да се постигне  с по-добри  практики  
на надзор ; 
• рискове  от некоординирани  политики , насочени  към национални  интереси , което  
води  до негативни  последици  за единния  пазар . 
Засегнати  заинтересовани  страни  
Поради  силното  ѝ въздействие  върху  финансовия  сектор  и цялата  икономика  
финансовата  нестабилност  засяга  широк  кръг  от заинтересовани  страни , по-специално : 
• финансови  институции , в това число  и техните  акционери  и служители ; 
• потребители  на финансови  услуги , включително  и вложители  в банки , инвеститори , 
пенсионери  и нефинансови  компании ; както  и 
• публични  органи , в това число  и надзорни  органи , централни  банки  и финансови  
министерства . 
3. АНАЛИЗ  НА СУБСИДИАРНОСТТА  
По отношение  на пруденциалния  надзор  на микроравнище  ЕС достигна  максимума  на 
това, което  може  да бъде  направено  с настоящите  консултативни  комитети  на 
надзорните  органи  в ЕС. Вътрешният  пазар  има нужда  от механизъм , който  да 
гарантира , че националните  надзорни  органи  вземат  възможно  най-добрите  решения  за 
трансграничните  финансови  групи . Един  интегриран  финансов  пазар  в ЕС, който  
включва  и предприятия , осъществяващи  трансгранична  дейност , не може  да 
функционира  правилно , ако надзорът  е фрагментиран  на национално  равнище . 
Следователно  е необходимо  да се прехвърлят  компетенции  на равнището  на 
Общността .  
По отношение  на пруденциалния  надзор  на макроравнище  слабостите  в настоящите  
споразумения  определено  изиграха  роля  за разразилите  се неотдавна  сътресения  във 
финансовия  сектор . Подобно  на Г-20 и на САЩ , ЕС следва  да създаде  нов орган , 
отговорен  за определянето  на рисковете  за финансовата  стабилност  на европейско  
равнище , и който  да издава  предупреждения  за рискове  и да предприема  последващи  
действия , когато  това е необходимо . Само  намесата  на Общността  може  да осигури  
оценка  на равнището  на ЕС в паневропейска  перспектива , както  и да даде  ефективни  
отговори  на системните  рискове  на равнището  на ЕС.  
4. ЦЕЛИ 
За реформата  на рамката  за надзор  в ЕС се прилагат  следните  общи  цели : 
BG 4   BG (1) да се създаде  по-ефективна  рамка  за финансов  надзор  в ЕС, съобразена  с нивото  
на интеграция  на финансовия  пазар ; 
(2) да се засили  финансовата  стабилност  в ЕС (като по този начин  се ограничат  
потенциалните  рискове  за реалната  икономика  и за публичните  финанси ); 
(3) да се осигури  защита  на интересите  на потребителите , инвеститорите , другите  
потребители  на финансови  услуги  и на други  заинтересовани  страни , по-
конкретно  работници  и служители ;  
(4) да се увеличи  конкурентоспособността  на финансовите  пазари  в ЕС и 
(5) да се насърчи  интеграцията  на финансовите  пазари  в ЕС, която  е важно  условие  
за устойчиво  развитие . 
По отношение  на пруденциалния  надзор  на микроравнище  и на макроравнище  са 
набелязани  следните  конкретни  цели :  
Конкретни  цели  
Пруденциален  надзор  на микроравнище   Пруденциален  надзор  на макроравнище   
(1) намиране  на баланс  между  интересите  на 
националните  и на чуждите  надзорни  
органи , т.е. укрепване  на процесите  и 
практиките  за оспорване  на решенията  на 
националните  надзорни  органи  въз основа  
на трансгранично  сътрудничество ; 
(2) осигуряване  на равнопоставеност  на 
финансовите  институции , извършващи  
дейност  в различни  държави -членки ; 
(3) подобряване  на превенцията  и 
управлението  на кризи  в европейски  
мащаб  и 
(4) подобряване  на ефективността  и на 
икономичността  на надзора  на 
наблюдаваните  предприятия  (1) изготвяне  на европейска  оценка  на риска  
на пруденциалния  надзор  на 
макроравнище ; 
(2) увеличаване  на ефективността  на 
механизмите  за ранно  предупреждение  и 
(3) даване  на възможност  на съответните  
органи  да приложат  в действие  оценките  
на риска  
 
5. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКА  
5.1. Пруденциален  надзор  на микроравнище   
Вариантите  за организиране  на пруденциален  надзор  на микроравнище  в ЕС се 
разглеждат  на два етапа : 
Етап  1: Система  за надзор  
1. Динамично  статукво : въз основа  на настоящия  модел  на държавата  по произход  и 
на рамката  Ламфалуси . 
BG 5   BG 2. Стъпка  назад : модел  на държавата  по произход : прехвърляне  на цялата  
отговорност  на националните  надзорни  органи  за надзор  както  на националните , така и 
на чуждите  предприятия , осъществяващи  дейност  в дадена  държава , включително  
техните  филиали  и клонове .  
3. Модел  на водещ  надзорен  орган : дава увеличени  правомощия  на надзорния  орган  
на предприятието  майка  на дадена  трансгранична  група . На практика  това би 
означавало , че надзорният  орган  на дадена  трансгранична  група  в страната  по произход  
носи  цялата  отговорност  за операции  в рамките  на ЕС, както  и за нейните  филиали  и 
клонове . Този  вариант  би могъл  да представлява  напредък  спрямо  съществуващата  в 
момента  рамка  за надзор .  
4. Предложение  на групата  „дьо Ларозиер “: Европейска  система  за финансов  
надзор  (ЕСФН ): трансформиране  на съществуващите  комитети  на надзорните  органи  
на ЕС в един , два или три европейски  надзорни  органа . Новият /те европейски  
надзорен /ни орган /и ще работи /ят в мрежа  с националните  органи  за финансов  надзор , 
които  ще продължат  да отговарят  за всекидневния  надзор  на отделните  институции . 
Тези  органи  ще координират  надзора  на трансграничните  групи  чрез колегии  на 
надзорните  органи , ще допринесат  за хармонизирането  на подробни  правила , ще 
определят  насоки  и ще разполагат  с правомощия  за намеса  в строго  определени  случаи  
на разногласия  между  националните  надзорни  органи .  
5. Единствен  надзорен  орган  на равнището  на ЕС: прехвърляне  на всички  
всекидневни  задачи , свързани  с надзора  на институциите , осъществяващи  
трансгранична  дейност , на равнището  на Общността  на единствен  надзорен  орган , като 
националните  надзорни  органи  продължат  да бъдат  отговорни  само  за предприятията , 
осъществяващи  вътрешни  дейности .  
Етап  2: Институционална  структура  
А. Един  орган , т.е. интегриран  подход : покрива  целия  финансов  сектор  (банкови  и 
застрахователни  пазари , както  и пазари  на ценни  книжа ) и всички  аспекти  на 
финансовия  надзор1. 
Б. Два органа , целеви  подход  (често  наричан  „върхове  близнаци “): въз основа  на 
разделение  на задачите  между  два надзорни  органа : единият  извършва  пруденциален  
надзор , а другият  извършва  надзор  на дейността2. Двата  органа  могат  да се 
координират  с помощта  на ръководен  комитет . 
В. Три органа , т.е. секторен  подход : включва  надзорен  орган  за банковия  сектор , 
надзорен  орган  за застрахователния  и пенсионноосигурителния  сектор  и надзорен  
                                                 
1 Държави -членки  с модел  за единствен  надзорен  орган , различен  от централните  банки : 
Германия , Австрия , Дания , Унгария , Малта , Полша , Обединеното  кралство , Швеция . Държави -
членки  с модел  за единствен  надзорен  орган , свързан  с (или интегриран  в) централните  банки : 
Финландия , Ирландия , Словакия , Белгия , Естония .  
2 Този  модел  се прилага  в ЕС единствено  в Нидерландия .  
BG 6   BG орган  за сектора  на ценни  книжа3, в съответствие  с основаното  на сектори  финансово  
законодателство  на ЕС4. Този  модел  може  да бъде  допълнен  с общ ръководен  комитет . 
Г. Четири  органа , т.е. институционален  подход : в допълнение  към трите  органа , 
отговорни  за надзора  на съответните  сектори , може  да бъде  създаден  четвърти  орган  за 
надзор  на финансовите  конгломерати . 
5.2. Пруденциален  надзор  на макроравнище   
По отношение  на европейската  рамка  за пруденциален  надзор  на макроравнище  бяха  
разгледани  пет варианта : 
А. Динамично  статукво : съгласно  този сценарий  чрез съществуващите  споразумения  
на ЕС ще бъде  извършен  пруденциален  надзор  на макроравнище , който  включва  
няколко  институции  и органа , но не разполага  с механизъм , който  да осигури  
подходящи  действия  вследствие  на предупредителни  сигнали  и препоръки . 
Б. Въз основа  на съществуващи  или предложени  структури :  
Възлагане  на задачи  на Икономическия  и финансов  комитет  (ИФК ): този орган  
предоставя  задълбочени  оценки  на развитието  на финансовите  пазари  и услуги  и 
консултира  ЕКОФИН  и Европейската  комисия . Този  вариант  би означавал  ИФК  да 
поеме  главната  роля  в бъдещата  рамка  на пруденциален  надзор  на макроравнище .  
Възлагане  на задачи  на Европейската  система  на централните  банки  
(ЕСЦБ )/Европейската  централна  банка  (ЕЦБ ): съгласно  този вариант  ЕЦБ  би поела  
задачата  за извършване  на пруденциален  надзор  на макроравнище  в ЕС. При условие  че 
са в съответствие  с Договора  и с Устава  на ЕЦБ , новите  задачи  и свързаните  с тях 
правомощия  могат  да бъдат  изпълнявани  от ЕЦБ  или с подкрепата  на „разширен  и с по-
големи  правомощия “ Комитет  за банков  надзор  (който  включва  например  
председателите  на комитетите  на надзорните  органи ). 
Възлагане  на задачи  на ЕСФН : съгласно  този вариант  на новите  европейски  органи , 
препоръчани  в доклада  „дьо Ларозиер “ за укрепване  на пруденциалия  надзор  на 
микроравнище  в ЕС, може  да бъде  поверена  и задачата  за пруденциален  надзор  на 
макроравнище . Те ще бъдат  подпомагани  от мрежата  на националните  надзорни  
органи . 
В. Създаване  на нов орган : Европейски  съвет  за системен  риск : този вариант  
предвижда  в съответствие  с препоръките  на групата  „дьо Ларозиер “ създаването  на нов 
орган  — Европейски  съвет  за системен  риск  (ЕССР ). ЕССР  ще бъде  независим  орган , 
отделен  от ЕЦБ , но ръководен  от председателя  на ЕЦБ . Оперативна  и техническа  
помощ  ще бъде  осигурявана  предимно  от ЕЦБ /ЕСЦБ . Основните  задачи  на ЕССР  ще 
бъдат  свързани  с идентифицирането  на пруденциалните  рискове  на макроравнище , 
определянето  на подходящите  мерки  за намаляване  на тези рискове  и 
                                                 
3 Държави -членки , които  прилагат  секторния  модел : Чешката  република , Испания , Франция , 
Гърция , Италия , Литва , Люксембург , Португалия , Словения . 
4 Например  Директивата  за пазарите  на финансови  инструменти  за сектора  на ценни  книжа ; 
Директивата  за капиталова  адекватност  за банковия  сектор  и Директивата  за платежоспособност  
ІІ (още не е приета ) за застрахователния  сектор . 
BG 7   BG предупреждаването  на компетентните  органи , които  трябва  да предприемат  
оздравителни  действия . 
6. ПРЕДВАРИТЕЛНА  ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  И СРАВНЕНИЕ  НА ВАРИАНТИТЕ  
6.1. Пруденциален  надзор  на микроравнище   
На първия  етап набелязаните  варианти  бяха  оценени  по отношение  на ефективността  
при изпълнението  на целите  на реформата  (вж. таблицата  по-горе). С оглед  на този 
анализ  варианти  1 (статукво ), 2 (стъпка  назад ) и 3 (водещ  надзорен  орган ) бяха  
отхвърлени , тъй като не изпълняваха  по-голямата  част от специфичните  цели .  
Вариант  4 (ЕСФН ) и вариант  5 (надзорен  орган  на равнището  на ЕС) бяха  подложени  
на допълнителни  сравнителни  оценки  съгласно  критериите  за ефективност , ефикасност , 
последователност , субсидиарност  и пропорционалност . В резултат  на това като 
предпочитан  вариант  за реформа  на системата  за финансов  надзор  в ЕС бе определен  
ЕСФН . По отношение  на ефективността  е спорно  дали  един  единствен  надзорен  орган  
на равнището  на ЕС би бил достатъчно  добре  запознат  с дейностите  на дадена  
финансова  група , за да осигури  адекватна  защита  на вложителите , титулярите  на 
полици  и инвеститорите , както  и финансова  стабилност  на финансовите  институции  в 
ЕС. Нито  пък би имал  правомощията  да прилага  правила , установени  на национално  
равнище , в рамките  на държавите -членки . В рамките  на ЕСФН  националните  органи  за 
надзор  ще извършват  всекидневен  надзор . Това  е един  децентрализиран  и еволюционен  
модел , който  при необходимост  позволява  с времето  прехвърлянето  на допълнителни  
задължения  за надзор  към равнището  на ЕС. Друг  важен  аспект  в полза  на едно  
децентрализирано  решение , каквото  е ЕСФН , е че в момента  не съществува  финансов  
механизъм  на равнището  на ЕС, който  да се използва  при необходимост  от намеса  за 
оказване  на помощ  на дадена  институция , която  изпитва  затруднения . И двата  варианта  
са в еднаква  степен  съгласувани  с другите  политики  на ЕС.  
След  това четирите  варианта  за институционална  рамка  бяха  разгледани  съгласно  
критериите  за ефективност , ефикасност  и последователност . Въпреки  че при анализа  
нито  един  вариант  не изпъкна  като силно  предпочитан  пред  останалите , на този етап се 
смяташе , че най-рационалното  решение , което  изисква  най-малко  промени , е да се 
запази  настоящата  секторна  структура  на трите  комитета  на надзорните  органи , като се 
създадат  три европейски  органа  със същите  секторни  мандата  като тези на комитетите , 
заедно  с преглед  на функционирането  на новите  структури  три години  след  създаването  
на ЕСФН .  
6.2. Пруденциален  надзор  на макроравнище   
ЕССР  определено  изглежда  най-добрия  вариант  за рамката  за пруденциален  надзор  на 
макроравнище  в ЕС. ЕССР  би бил ефективен  в качеството  си на централизиран  орган , 
отговорен  за предупредителните  сигнали  за пруденциални  рискове  на макроравнище , 
със състав , който  би довел  до полезни  синергии , би осигурил  балансирано  
представителство  на всички  заинтересовани  европейски  и национални  институции  и 
органи , и би допринесъл  за стабилността  на финансовата  система . Възлагането  на 
задачи  на ИФК  може  да застраши  безпристрастността  при извършването  на анализа  
поради  политическия  му характер . Основният  недостатък  на възлагането  на задачи  на 
ЕСФН  се състои  в съществената  разлика  между  обхвата  на пруденциалния  надзор  на 
BG 8   BG макроравнище  и обхвата  на пруденциалния  надзор  на микроравнище . И накрая , трите  
основни  аргумента  против  варианта  за ЕЦБ /ЕСЦБ  са следните : потенциален  конфликт  
на интереси  между  финансовата  и паричната  стабилност , риск  за репутацията , свързан  
с извършването  на пруденциален  надзор  на макроравнище , и прекалено  
съсредоточаване  на власт  във връзка  с надзора  на финансовата  система  в ЕС. 
По отношение  на ефикасността  ЕССР  ще се възползва  от оперативна  и техническа  
помощ  от ЕЦБ /ЕСЦБ  с ограничена  нужда  от допълнителни  ресурси . 
7. ВЪЗДЕЙСТВИЕ  НА ИЗБРАНИТЕ  ВАРИАНТИ   
Избраните  варианти  следва  напълно  да постигнат  целите , описани  в секция  4, като 
водят  до незабавни  промени  в организацията  на финансовия  надзор  в ЕС. Тези  
очаквани  промени  са отразени  в оперативните  цели , определени  за ЕСФН  и ЕССР . По 
принцип  чрез приноса  за запазването  на финансовата  стабилност  и за по-ефективен  
контрол  на поведението  на финансовите  компании , предложената  нова  рамка  би 
увеличила  благосъстоянието  на повечето  групи  от заинтересовани  страни  във 
вътрешния  пазар : 
на финансови  институции , в това  число  и техните  акционери  и служители : като се 
подобри  бизнес  средата  в резултат  на засилена  финансова  стабилност  и по-ефективна  
превенция  на кризи  в ЕС; като се осигури  равнопоставеност  и се намалят  разходите  за 
привеждане  в съответствие  на трансграничните  предприятия ; като се привлекат  
инвестиции  от трети  страни  към вътрешния  пазар  благодарение  на засилената  
финансова  стабилност ; като се запазят  и създават  нови  работни  места  във финансовия  
сектор . 
на потребители  на финансови  услуги , включително  и вложители , инвеститори , 
пенсионери  и нефинансови  компании : като се засили  доверието  на потребителите  и 
инвеститорите  по отношение  на по-голямата  надеждност  на финансовия  сектор ; като се 
намалят  рисковете  от просрочени  плащания  на отделни  финансови  институции ; като се 
подобри  стабилността  на пенсионните  фондове  и се осигурят  стимули  за развитието  на 
трансгранични  професионални  пенсионни  фондове ; като се улесни  достъпът  до 
финансиране  чрез укрепване  на единния  капиталов  пазар  в ЕС. 
на потребители  и служители  и работници  в икономиката  като  цяло . Успешните  
идентифициране  и превенция  от страна  на ЕССР  на системните  финансови  кризи , 
които  има опасност  да засегнат  реалната  икономика , могат  да имат  положителен  ефект  
за предотвратяването  или намаляването  на макроикономическите  рецесии  и на 
свързаните  с тях последици  за потреблението , производството  и заетостта . 
на публични  органи , в това  число  и надзорни  органи , централни  банки  и 
финансови  министерства : като се уточнят  ролите  и отговорностите  на национално  и 
на общностно  равнище  и като се създаде  ефективна  рамка  за разрешаване  на 
конфликти ; чрез непряко  засилване  на независимостта  на надзорните  органи ; създаване  
на рамка , която  свързва  пруденциалния  надзор  на микроравнище  с пруденциалния  
надзор  на макроравнище ; като се предоставят  на правителствата  и на другите  
заинтересовани  органи  препоръки  за необходими  действия  за защитаване  на 
макроикономическата  стабилност  в ЕС и в отделните  държави -членки , и като се 
увеличи  ефективността  на анализа  на пруденциалното  развитие  на макроравнище , 
BG 9   BG извършен  в централните  банки , и като се намаляват  рисковете  от необходимостта  да се 
инжектират  публични  средства  във финансовата  система . 
8. МОНИТОРИНГ  И ОЦЕНКА  
За ефективното  наблюдение  на въздействието  на действията  на ЕС в областта  на 
пруденциалния  надзор  на микро - и на макроравнище  следва  да бъдат  разработени  
специфични  индикатори  за оценка  на резултатите  от извършената  дейност  на ЕСФН  и 
ЕССР . Това  следва  да бъде  извършено  в оценката  на въздействието  на законодателните  
предложения  за прилагане  на реформата  в надзора .