BG Официален вестник на Европейския съюз C 51/28

Становище на Европейския комитет на регионите — „Местното и регионалното измерение на икономиката на споделянето“

(2016/C 051/06)

Докладчик: г-жа Benedetta BRIGHENTI (IT/ПЕС), заместник-кмет на община Кастелнуово Рангоне, провинция Модена

ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ

1. счита, че икономиката на споделянето (ИС) надгражда върху нови или обновени социални модели, които имат важни делови, правни и институционални последици — социалните практики на споделяне, съвместно действие и сътрудничество. Поради новаторския ѝ и динамичен характер не може да бъде дадено изчерпателно определение на понятието. Тя обаче обхваща феномени, представящи следните характеристики: i. основните субекти не действат по същия начин като субекта, постулиран в класическите икономически модели (т. нар. „homo oeconomicus“), което не означава, че не действат рационално и с оглед постигането на своите цели; ii. ИС възприема платформен подход, при който отношенията, репутацията, социалното доверие и други неикономически мотиви в дадена общност се превръщат в основния ѝ двигател; iii. ИС използва мащабно и интензивно цифровите технологии и събирането на данни. Данните се превръщат в основна суровина. Постоянните разходи се екстернализират в по-голямата си част; iv. в по-малък, местен мащаб, някои инициативи на ИС могат да бъдат ограничени до споделено ползване или управление на физически активи (напр. споделени пространства за работа, общи блага и др.) или до нови форми на партньорски социални системи, понякога на улично равнище или на равнище сграда; v. ИС може да бъде организирана съгласно модели, основаващи се както на пазарна, така и на социална логика;

2. във връзка с това отбелязва, че Европейската комисия предпочита термина „икономика на сътрудничеството“ пред „икономика на споделянето“ и в неотдавнашното си съобщение относно „Осъвременяване на единния пазар“ (1) направи първи опит да даде определение на това понятие: „икономиката на сътрудничеството — сложна екосистема от услуги по заявка и временно ползване на активи въз основа на обмен чрез онлайн платформи — се развива със скоростни темпове. Икономиката на сътрудничеството предоставя на потребителите по-голям избор и по-ниски цени, а на иновативните стартиращи предприятия и на вече съществуващите европейски дружества — възможности за растеж както в собствените им държави, така и зад граница. Благодарение на нея се увеличават работните места, а работещите се ползват от по-гъвкави алтернативи — като се започне от неспециализирана „микроработа“ и се стигне до предприемачество на непълно работно време. Ресурсите може да се използват по-ефективно, като по този начин се увеличават производителността и устойчивостта.“ Според КР обаче това определение е насочено към търговските и потребителските аспекти на икономиката на споделянето (или на сътрудничеството) и пропуска нетърговските подходи и тези, основаващи се на общите блага. Поради това призовава Европейската комисия да анализира по-задълбочено различните форми на икономиката на споделянето (част от които спадат към социалната икономика) и да им даде определения;

ИС като фактор за промяна на парадигмата

3. подчертава, че според мнозина основното действащо лице в ИС вече не е „потребителят“, който желае да притежава нещо или да закупи услуга, а по-скоро гражданинът, обикновеният човек, ползвателят, създателят, производителят, дизайнерът, колегата, цифровият занаятчия, градският фермер, който търси достъп до услуга или актив, необходим за задоволяване на някои негови нужди;

4. посочва, че според други в много случаи действащото лице в ИС е също така човек, който желае да действа и да се грижи, да управлява, да генерира или да регенерира общо благо, ресурс с общ достъп, материален или нематериален, без посредничеството на публичен или частен доставчик, при равноправни условия между две лица и в малък мащаб. Следователно в ИС действащото лице не е просто „икономически субект“. То може да бъде по-скоро социален, личен или граждански субект, за когото традиционната икономическа мотивация стои на заден план или отсъства изцяло. Някои области на ИС не представляват „икономики“ в тесния смисъл на думата, а социални общности и мрежа за съвместни действия, които създават нови икономически предприятия или изпълняват функции по отношение на съществуващи икономически дейности;

5. подчертава, че ИС изглежда също така поставя под въпрос традиционните макроикономически модели с тяхното ясно разграничение между потребители и производители;

6. изразява убеждението, че ИС би могла да даде начало на нова икономическа идентичност, при която индивидът не желае да действа сам и вместо да преследва своя стремеж да максимализира материалните си интереси, обвързва икономическото си поведение с ангажимент към общността, действа на публичната сцена — социална, икономическа, политическа — и се поставя в отношения с други, за да се погрижи за общия интерес (т.нар. mulier activa — дейна жена) (2);

7. подчертава необходимостта да се прави разграничение между различните форми на икономиката на споделянето. Всички те използват една и съща социална парадигма — актът на споделяне, съвместно действие и сътрудничество. Въпреки това между тях има големи разлики. Възможно е да се определят онези форми на ИС, които затвърждават по някакъв начин същата социална и икономическа динамика като тази в заварения икономически режим, и към всяка от тях да бъде приложен различен правен режим. Разграничението между „със стопанска цел“ и „с нестопанска цел“ и между вида на предприятието или сдружението за осъществяване на проекти в областта на икономиката на споделянето, както и — от гледна точка на общностното право, въздействието върху трансграничната търговия, могат да представляват важни критерии за разграничаването на различните форми на ИС и предлагането на диференцирани регулаторни подходи;

8. отбелязва, че първоначално разграничение може да бъде направено между ИС в най-тесния смисъл на думата и формите на съвместни действия на ИС, като съвместните действия и сътрудничеството бъдат дефинирани като допълнителни равнища на споделяне. Всъщност би могло да се направи разграничение между инициативи на ИС, които установяват и затвърждават разграничение между различните видове ползватели (ползватели тип „потребители“ и ползватели тип „доставчици“), и инициативи на ИС, които насърчават подход на равнопоставеност, при който всеки ползвател може да бъде едновременно доставчик и потребител, или дори да участва в управлението на платформата. Би могъл да се вземе предвид и моделът на управление и контрол на финансовите транзакции, като се направи разграничение между случаите, в които платформата служи само като инструмент за установяване на контакти между частни лица (които сключват договора самостоятелно), и тези, при които посредникът запазва контрола върху транзакциите (3). По-задълбочено сътрудничество би могло да бъде знак за подход към ИС, основаващ се на общи блага (4). Ако действащите лица не само споделят даден ресурс, а си сътрудничат, за да създадат, произведат или възобновят общ ресурс за по-широката общественост, за общността, то те си сътрудничат, обединяват усилията си за общото благо;

9. счита, че могат да бъдат разграничени две основни категории и четири форми на ИС: — ИС в тесния смисъл на думата или икономика на заявките: — „икономика на достъпа“ — инициативи на ИС, чийто бизнес модел означава, че стоките и услугите се търгуват въз основа на достъп, а не на собственост. Това се отнася до отдаването на неща на временен наем вместо постоянната им продажба; — „икономиката на работата по отделни заявки“ („gig economy“) — инициативи на ИС, основаващи се на непостоянна работа, сделката за която се извършва на цифров пазар; — Икономика на обединяването: — „икономика на съвместното създаване“ — инициативи на ИС, които изграждат подход на партньорство и/или включват ползвателите в разработването на производствения процес или трансформират клиентите в общност; — „обединяваща икономика“ — инициативи на ИС, които се притежават или управляват колективно;

10. отбелязва, че Европейската комисия цитира едно неотдавнашно проучване (5), за да оцени потенциалния капацитет на ИС да увеличи световния оборот от приблизително 13 милиарда евро понастоящем на 300 милиарда евро до 2025 г. Въпреки това според КР растежът на ИС следва само отчасти да се разглежда като революция и/или последица от кризата. В някои аспекти той би могъл също така да представлява обратната трансформация (6) или преход (7) на някои сектори на настоящия икономически модел към отколешни икономически традиции и икономически модели (напр. кооперативна икономика, социална икономика, икономика на солидарността, занаятчийско производство, икономика на общите блага и т.н.) и дори към древни форми на икономическа размяна (напр. бартерна икономика), които представляват алтернативи на капиталоемките форми на пазарната икономика;

11. подчертава, че технологичните иновации играят основна роля в развитието на ИС, чиито инициативи в по-голямата си част се основават на използването на платформи за сътрудничество, чрез които се осъществяват транзакциите и размяната на стоки и/или услуги. Поради тази причина е необходимо да се засилят инициативите за борба с цифровото разделение, още повече когато целта е да се създаде нов цифров единен пазар;

12. подчертава, че в ситуациите, в които новите услуги, основаващи се на ИС, изтласкват по агресивен начин традиционните услуги, публичните власти на национално, регионално или местно равнище носят голяма отговорност, при положение че: — установените от публичните власти изисквания за достъп до пазара, както по отношение на данъчната политика, така и по отношение професионалните изисквания са създали монополи или олигополи, без да предвидят условията за пазарна неефективност; — не са въведени системи за мониторинг на качеството на предоставяните услуги.

Принципи на разработването на инициатива на ЕС относно ИС

13. ИС може да подобри качеството на живота, да стимулира растежа (по-специално на местните икономики) и да намали отражението върху околната среда. Също така тя може да създаде нови, качествени работни места, да намали разходите, както и да увеличи наличността и ефикасността на някои стоки и услуги или инфраструктура. При все това е важно услугите, предлагани чрез ИС, да не водят до избягване на данъчно облагане, нелоялна конкуренция или нарушения на местни и регионални разпоредби или национално и европейско законодателство. Евентуална регулаторна инициатива относно ИС трябва да се опира и на оценката на всички възможни позитивни и негативни последици и определянето на целите на публичната политика;

14. счита, че трябва да се гарантира свободният достъп до пазара за нови участници. Събирането на данни от платформи и инициативи на ИС може да създаде „дисбаланси в икономическата мощ“. Данните са суровината на ИС и в някои случаи трябва да бъдат с отворен код във възможно най-голяма степен. Това понякога е необходимо, за да се намалят пречките пред навлизането в ИС и за да се даде възможност за оценяване на въздействието на инициативи или предприятия на ИС и да се насърчи регулирането въз основа на данни на всички равнища на управление. От платформите на ИС следва да се изисква да изградят техническите механизми на платформите така, че да подават на МРВ публични, подходящи, но не чувствителни или стратегически данни. Във всички случаи ЕС и националните правителства следва да подкрепят МРВ при разработването на системи за събиране на данни. Сред основните двигатели следва да бъде и защитата на данните, а „mulier activa“ да бъде собственикът на своите данни;

15. отбелязва, че в ИС важна предпоставка са доверието и управлението на репутацията (8). Следователно доверието и репутацията трябва да се управляват прецизно и независимо (напр. регулиране, сертифициране, арбитраж от трета страна). Следва да бъде анализирано по-задълбочено дали действащите лица в ИС могат да се саморегулират ефективно (9). Партньорските проверки биха могли да осигурят доверие. Създаването на независими органи за изготвяне на рейтинги, за предпочитане съвместно притежавани от участниците, е вариант на политика, на който следва да бъде отделено голямо внимание. Трябва също така да се оцени и застрахователното покритие. Във всички случаи „преносимостта“ на данните и репутацията следва да бъде една от основните цели на политиката;

16. подчертава, че резултатите от оценката на въздействието на ИС невинаги са положителни по отношение на опазването на околната среда, социалното сближаване, равенството и социалната справедливост, разумното използване на земята или градското управление (10). Освен това следва да се има предвид, че понякога дружества със стопанска цел използват неправомерно платформи на ИС, без да правят разходи за социално осигуряване на работниците, като по този начин ощетяват, от една страна, благоденствието на гражданите, а от друга, националните, регионалните и местните бюджети. ЕС и МРВ трябва да подкрепят и насърчават само развитието на онези инициативи или платформи на ИС, които генерират положителни социални, икономически и екологични въздействия. Изграждането на общности, градските общи блага, приобщаването, недискриминацията, местното икономическо развитие, предприемачеството сред младите хора, осведомеността по въпросите на околната среда и солидарността между равни са цели на публичната политика, които следва да бъдат преследвани чрез ИС;

17. изразява убеждението, че ако условията за работа на действащите лица в ИС бъдат определени в ЕС по същия начин като тези на „служител“, това би било подходящо третиране на действащите лица в ИС. При все по-„гъвкави“ условия на икономическа размяна, ИС би могла да окаже разрушаващо въздействие върху трудовите отношения. Трябва внимателно да се наблюдава въздействието на ИС върху личната икономическа сигурност и социалните услуги. Комисията, в сътрудничество с държавите членки, социалните партньори и, където е уместно, МРВ, трябва да проучи задълбочено условията на заетост и труд на работниците в ИС, за да установи дали са необходими регулаторни мерки в тази област. ИС би могла да даде начало на възникването на нова социална класа — класа, която сътрудничи и която се нуждае от социални и икономически предпазни механизми;

18. подчертава, че цялото антитръстово законодателство, всички мерки на вътрешния пазар, данъчните нормативни актове и правилата за защита на потребителите следва, по принцип, да се прилагат към ИС по същия начин както към всички други икономически отрасли. Инициативите на ИС не бива да имат право да използват парадигмата на споделянето само за да нарушават съществуващите пазари, като целят изпълнението на стратегия за намаляване на разходите, която се основава на избягване на регулаторните разходи, приложими към онези подобни услуги и продукти, които не се предоставят посредством платформи. Счита обаче, че регулирането на вече съществуващите пазари трябва да бъде предмет на редовен контрол, чрез който да се проверява дали то дава възможност за продължаване на иновационните процеси. В дебата относно кръговата икономика и цифровия единен пазар биха могли да изтъкнат някои от областите, в които ИС следва да бъде взета предвид. Едновременно с това Комисията и държавите членки следва да гарантират координиран подход към регулирането на ИС на европейско равнище, когато е необходим европейски подход, с цел да се укрепи единният пазар и да се даде възможност за разпространение на успешните инициативи на ИС отвъд границите на държавите; във всички други случаи регламентирането следва да остане прерогатив на правителството на национално, регионално или местно равнище съгласно принципа на субсидиарността;

19. отбелязва, че в своята „Стратегия за цифров единен пазар за Европа“ (COM(2015)192) Европейската комисия е отделила твърде малко внимание на въпроса за икономиката на споделянето, но приветства ангажираността, която Комисията изразява в своето съобщение относно „Осъвременяване на единния пазар“ да разработи европейска програма за икономиката на сътрудничеството или споделянето, да даде насоки за прилагането на съществуващото законодателство — включително Директивата за услугите, Директивата за електронната търговия и и законодателните актове в областта на защитата на потребителите като Директивата относно нелоялни търговски практики, Директивата относно неравноправните клаузи в потребителските договори и Директивата за правата на потребителите — по отношение на икономиката на сътрудничеството и да оцени възможните пропуски в регулаторната рамка. Подчертава, че КР е готов да изиграе активна роля в разработването на тази програма и предлага по-тясно сътрудничество с европейските институции в тази област;

20. отбелязва, че досиетата, свързани с икономиката на споделянето, се разглеждат от около десетина генерални дирекции (ГД) на Европейската комисия (включително CNECT, GROW, COMP, JUST, MOVE, TAXUD, EMPL, REGIO и TRADE) и че е необходимо да се осигури междуведомствена координация в рамките на Европейската комисия; затова предлага Европейската комисия да създаде работна група за координация между ГД, които се занимават с въпросите на ИС;

21. приветства обаче намерението на Европейската комисия в края на септември 2015 г. да започне публична консултация относно възможните европейски регулаторни подходи в областта на икономиката на споделянето;

22. счита, че що се отнася до търговските аспекти на икономиката на споделянето, са необходими секторни регулаторни подходи на европейско равнище, за да се гарантират правна сигурност на засегнатите оператори и равнопоставени условия на конкуренция, по-специално в областта на данъчното облагане;

23. насърчава Европейската комисия и държавите членки да създадат стимули в полза на икономиката на сътрудничеството, с които да подкрепят и насърчат принципите на социалната икономика (по-специално по отношение на принципите на солидарност, демокрация и участие и сътрудничество с местните общности);

24. на местно и регионално равнище инициативите на ИС могат не само да насърчават развитието на местните икономики, но и да се превърнат в инструмент, благоприятстващ развитието, опазването и възстановяването на т.нар. общи блага като мобилността, социалната закрила, градската среда и околната среда. От тази гледна точка ролята на публичните администрации би следвало да се изразява в поощряването на консолидирането на „институционална екосистема на сътрудничество“ (11). В връзка с това задачата на местните власти трябва да бъде да улесняват и координират различните инициативи на ИС, като се насърчават онези, които укрепват процесите на участие и сътрудничество с „mulier activa“, явяват се като приобщаващи на етапа на планиране, управление и предоставяне на услуги и зачитат принципите на прозрачност, откритост и отчетност;

25. счита, същевременно, че е важно да се следи в кои сектори се развива ИС и как въздейства върху макроикономическите показатели, за да не се превърне тя в система за оптимизиране на данъчното облагане;

За програма за ИС

26. счита, че всяка инициатива за строго регламентиране следва да се придържа към секторен подход и да отчита мащаба на инициативата на ИС като критерий за регулиране. Все пак институциите и законодателството на ЕС следва да осигурят стабилна рамка, да предоставят институционални и правни насоки и да оказват непрекъсната подкрепа в процеса на прилагане;

27. призовава, обаче, всички институции на ЕС, занимаващи се с въпроса за ИС, да приемат холистичен подход към разглеждането на ИС като икономически, политически и социален феномен и да съгласуват усилията си, с оглед на мащабните промени, които ИС може да причини в настоящите икономически системи, посредством всеобхватна публична политика, чрез изготвяне на програма за публична политика по отношение на ИС, разработена въз основа на съвместни действия;

28. препоръчва евентуална програма на ЕС за ИС да се основава на следните стълбове: — определяне на методологически протокол, основаващ се на предварителна оценка за въздействието върху градовете и териториите и разработен в тясно сътрудничество с всички управленски равнища и със съдействието на общност от политици, научни работници, практици, експерти, предприятия, инициативи и платформи на ИС, за да се насърчи преходът към споделящи и сътрудничещи градове; — насърчаване на равнопоставени условия на европейско равнище, при зачитане на принципите на субсидиарност и пропорционалност, като се дава възможност за достатъчна гъвкавост на местните решения, а също така насърчаване на пилотни проекти и създаване на мрежи на градове и региони с най-добри практики в областта на ИС, като инициативата за новосъздадените предприятия на икономиката на споделянето (12); — насърчаване на разработването на образователни програми и комуникационни кампании (напр. Sharitaly) с цел повишаване на осведомеността за потенциалните възможности и рискове, свързани с ИС; — разработване на определение за ясни и споделени критерии за общностна квалификационна система и създаване на набор от показатели за наблюдение и измерване на въздействието на инициативите и практиките за ИС; — ефективно прилагане, така че да се води борба с избягването на данъчно облагане и да се гарантира защитата на потребителите, издаването на лицензи и зачитането на правилата в областта на здравето и безопасността; — редовно актуализиране и наблюдение с цел избягване на ненужните тежести и гарантиране на постоянна устойчивост и ефективност в една бързо променяща се среда.

29. счита, че много от секторите, обхванати от ИС, понякога оказват разрушително въздействие на местно и регионално равнище и следователно при необходимост би трябвало да могат да бъдат управлявани или регулирани от местните и регионалните власти (МРВ) в съответствие с принципа на местната автономия, за да се даде възможност на МРВ да адаптират инициативите и предприятията на ИС към местните условия;

30. заявява, че регулаторната инициатива относно ИС трябва да бъде придружена от визия за градското и местното управление (13), както и за селските райони. Полицентричното управление на базата на съвместни действия изглежда се очертава като най-подходящият подход за подпомагане и насърчаване на стабилното и справедливо развитие на инициативите за ИС. Подходът на полицентрично управление на базата на съвместни действия за ИС би позволил на гражданските групи, сдруженията, организациите в третия сектор, профсъюзите, институциите на знанието, социалните предприятия и новосъздадените предприятия да използват открити, необитаеми, изоставени пространства и активи публична собственост, черпейки вдъхновение от някои инициативи на МРВ (напр. Наредбата на община Болоня за сътрудничество във връзка с общите градски блага (14));

Брюксел, 4 декември 2015 г. Председател на Европейския комитет на регионите Markku MARKKULA

(1) COM(2015) 550, стр. 3.

(2) Вж. C. Iaione, Economics and law of the commons („Икономика и право на общите блага“), 2011 г. и Poolism, на www.labgov.it, 28.8.2015 г.

(3) G. Smorto, I contratti della sharing economy („Договорите в икономиката на споделянето“), в Il Foro Italiano, 2015 г., брой 4, стр. 222-228.

(4) D. Bollier, Think like a commoner: a short introduction to the life of the commons („С мисъл за общото благо: кратък увод в живота чрез споделяне“), 2014 г. S. Foster, Collective action and the Urban Commons („Колективно действие и градското общо благо“), 2011; C. Iaione, The Tragedy of Urban Roads („„Трагедията на градските пътища), 2009 г.

(5) Consumer Intelligence Series: The Sharing Economy. PwC 2015, https://www.pwc.com/us/en/technology/publications/assets/pwc-consumer-intelligence-series- the-sharing-economy. pdf

(6) K. Polanyi, The great transformation: The political and economic origins of our time („Великата трансформация: политическите и икономическите корени на нашето време“), 1944 г.

(7) M. Bauwens, A commons transition plan (План за преход към общи блага), достъпен на: http://commonstransition.org/

(8) T. Wagner, M. Kuhndt, J. Lagomarsino, H. Mattar, Listening to Sharing Economy Initiatives (Вслушване в инициативите на икономиката на споделянето), 2015 г., Nesta & Collaborative Lab, Making Sense of the UK Collaborative Economy (Проумяване на икономиката на съвместната употреба в Обединеното кралство), 2014 г.

(9) M. Cohen, A. Sundararajan, Self-regulation and innovation in the peer to peer sharing economy (Саморегулиране и иновации в икономиката на споделянето между равнопоставени партньори), 2015 г.

(10) Parigi P., State B., Dakhlallah D., Corten R., Cook K., A Community of Strangers: The Dis-Embedding of Social Ties (Общност от непознати: откъсването на социалните връзки), 2013 г.; S. Shaheen, Greenhouse Gas Emission Impacts of Carsharing in North America Final Report (Окончателен доклад за ефекта от съвместното ползване на автомобили в Северна Америка върху парниковите емисии), 2010 г.

(11) Вж. „Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani“ („Регламент относно сътрудничеството между гражданите и администрациите за опазване и възстановяване на общите градски блага“) на община Болоня и, последно, документ „SharExpo, linee guida per la sharing economy e per i servizi collaborativi a Milano“ („SharExpo, насоки за икономиката на споделянето и за съвместните услуги в Милано“);

(12) За която е заделена сумата от 2 500 000 евро, одобрена от Европейския парламент при четенето на Общия бюджет на ЕС за 2016 г. на 28 октомври 2015 г.

(13) S. Foster, C. Iaione, The City as a Commons („Градът като общо благо“), 2015 г.

(14) За повече примери вж. проект Sharing cities, ръководен от Neal Gorenflo от Shareable, и набора от инструменти Sharitories, разработен от Ouishare Community.