Специален доклад Борба с еутрофикацията 
в Балтийско море: 
необходими са 
допълнителни 
и по-ефективни действияBG 2016  № 03
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в  интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.
Print ISBN 978-92-872-4367-6 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/49892 QJ-AB-16-005-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-4428-4 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/698783 QJ-AB-16-005-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-4408-6 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/0336 QJ-AB-16-005-BG-E
© Европейски съюз, 2016 г.
Възпроизвеждането е  разрешено при посочване на източника.
Борба с еутрофикацията 
в Балтийско море: 
необходими са 
допълнителни и по-
ефективни действия
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2016  № 03
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответстви -
ето по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че 
те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем 
приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Henri Grethen, член на ЕСП. Този 
състав е специализиран в одита на разходите, свързани със структурните политики, транспорта и енергетиката. Одитът 
беше ръководен от члена на ЕСП Ville Itälä със съдействието на Turo Hentilä, ръководител на неговия кабинет, и Outi 
Grönlund, аташе в кабинета; Alain Vansilliette, главен ръководител, Maria del Carmen Jimenez, ръководител на одитна -
та задача, и Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick и Vivi Niemenmaa, 
одитори.
От ляво надясно:  T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, 
J.-F. Hynderick.

03
 Съдържание
Точка
 Речник на термините и съкращенията
I – IX Кратко изложение
1 – 14 Въведение
1 – 5 Балтийско море и еутрофикацията
6 – 11 Правни инструменти на ЕС, които засягат замърсяването на води с хранителни вещества
12 – 14 Налични бюджетни инструменти на ЕС за справяне със замърсяването на води с хранителни 
вещества
15 – 17 Обхват и подход на одита
18 – 112 Констатации и оценки
18 – 41 Изпълнение от страна на държавите членки на целите за намаляване на освобождаването 
на хранителни вещества в Балтийско море
23 – 25 Ограничен напредък в намаляването на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море
26 – 31 Планове на държавите членки за намаляване на хранителните вещества — липса на амбиция 
и подходящи показатели
32 – 36 Посетените държави членки само отчасти вземат предвид препоръките на Helcom в своите планове 
или нормативни рамки
37 – 41 Надеждността на мониторинговите данни относно освобождаването на хранителни вещества 
в Балтийско море не е осигурена
42 – 69 Ефективност на действията за намаляване на замърсяването с хранителни вещества от 
градски отпадъчни води
46 – 54 Повечето държави членки все още не спазват Директивата за пречистване на градските отпадъчни 
води
55 – 57 Съфинансираните от ЕС пречиствателни станции за отпадъчни води са ефективни, но устойчивостта 
невинаги е гарантирана
58 – 64 Проследяването от страна на Комисията на прилагането на директивата не е навременно
65 – 69 Подкрепата на ЕС за Русия и Беларус е потенциално ефективна от гледна точка на разходите, но 
е силно ограничена по обхват в сравнение с необходимото и изпълнението на проектите отнема 
много време
04 Съдържание 
70 – 102 Ефективност на действията за намаляване на замърсяването на водите с хранителни 
вещества от селското стопанство
75 – 83 Директивата за нитратите не се прилага ефективно, независимо от сравнително успешното 
проследяване от страна на Комисията
84 – 90 Механизмът за кръстосано спазване спомага за изпълнението на Директивата за нитратите и други 
изисквания за наторяване, но не е изцяло ефективен
91 – 102 Съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските райони през периода 2007—2013 г. са 
имали малък ефект за намаляване на замърсяването с хранителни вещества на водните обекти 
в посетените държави членки
103 – 112 Допълнителни ползи от EUSBSR по отношение на намаляването на освобождаването на 
хранителни вещества в Балтийско море
105 Сложна мрежа на управление и трудни за оценяване допълнителни ползи
106 – 108 Водещите проекти спомагат за разпространяване на добри практики, но тяхното въздействие върху 
намаляването на хранителните вещества не е доказано
109 – 112 Необходимо е оперативните програми да вземат в по-голяма степен под внимание EUSBSR
113 – 128 Заключения и препоръки
 Приложение I — Цели за намаляване на освобождаването на хранителни вещества
 Приложение II —  Тенденции при освобождаването на азот и фосфор в Балтийско море по 
държави
 Приложение III — Постигане на таваните за освобождаване по подбасейни
 Приложение ІV —  Концентрация на хранителни вещества в изтичащия поток от 
пречиствателните станции за отпадъчни води в основните градове на 
държавите — членки на ЕС, около Балтийско море (2013 г.)
 Приложение V — Водещи и други проекти от значение за изпълнението на EUSBSR
 Отговори на Комисията
05
 Речник на термините 
и съкращенията
Воден обект : Отделен и значим елемент на повърхностните води. Тук се включват езера, резервоари, потоци, 
реки, канали, преходни водни обекти и разширения на крайбрежни води.
Източници на замърсяване : Съществуват два основни вида източници на замърсяване, пренасяни по вода:
Дифузни източници, за които няма конкретна точка на заустване; най-голям принос за това имат селско- 
и горскостопанската дейност и жилищните сгради, които не са свързани с канализационната мрежа.
Точкови източници, за които има конкретна точка на заустване; това са зауствания от пречиствателни станции за 
градски отпадъчни води и от предприятия и рибовъдни стопанства.
Принцип „замърсителят плаща“ : Принцип, определен в Договора за функционирането на Европейския съюз 
(член 191, параграф 2). По отношение на отпадъчните води този принцип гласи, че отговарящите за заустването 
на отпадъчни води следва да заплатят за причиненото замърсяване (например домакинствата заплащат такса за 
услугата по пречистване на отпадъчните води; пречиствателните станции за отпадъчни води заплащат такса за 
причиненото замърсяване).
Програма от мерки : Част от плана за управление на речните басейни, която показва мерките, които са 
необходими за възстановяване на водните обекти до добро състояние, предвид характеристиките на района на 
речния басейн. Подобни програми от мерки трябва да се изготвят за възстановяване на качеството на морските 
води.
Речен басейн : Териториална област, чийто повърхностен отток се влива изцяло през поредица от потоци, реки 
и, евентуално, езера в морето през едно речно устие, естуар или делта. Тази област е частта от речния басейн на 
територията на конкретна държава членка.
Състояние на водите : Това е общият израз на състоянието на даден вътрешнотериториален повърхностен 
воден обект, определено от екологичното му и химичното му състояние. За морските води състоянието на водите 
съответства на екологичното състояние, което се основава на различни критерии от това на състоянието на 
вътрешнотериториалните повърхностни води.
BSAP : План за действие за Балтийско море (вж. точка 8)
EUSBSR : Стратегия на ЕС за региона на Балтийско море (вж. точка 11)
Helcom : Хелзинкската комисия (вж. точка 8)
06
 Кратко изложение
I
Осем държави — членки на ЕС, граничат с Балтийско море (Дания, Естония, Финландия, Германия, Латвия, Литва, 
Полша и Швеция), както и Русия. Балтийско море е едно от най-замърсените морета в света. Борбата с еутрофика -
цията е значително предизвикателство. Рамковата директива за морска стратегия от 2008 г. има за цел постигане 
на добро екологично състояние на морските води на ЕС до 2020 г. Според тази директива държавите членки следва 
да си сътрудничат на ниво региони и подрегиони, за да постигнат целите на директивата, като използват например, 
когато е практически възможно и подходящо, структурите, които вече съществуват в рамките на регионалните 
морски конвенции. За Балтийско море съответната конвенция е Хелзинкската конвенция (управлявана от Хелзинк -
ската комисия (Helcom) и нейният План за действие за Балтийско море, който изисква намаляване на притока на 
хранителни вещества от държавите, които са я подписали.
II
През 2009 г. Европейският съвет прие макрорегионална стратегия — Стратегията на Европейския съюз за региона 
на Балтийско море, която по-специално има за цел да стимулира опазването на околната среда, включително нама -
ляването на притока на хранителни вещества, посредством насърчаване на засиленото сътрудничество между 
съседните държави и намирането на новаторски решения.
III
Основните източници на приток на хранителни вещества, които причиняват еутрофикация, са земеделието и град -
ските отпадъчни води. В периода 2007 –2013 г. приносът на ЕС за проекти в областта на събирането и пречиства -
нето на отпадъчните води в петте държави членки, граничещи с Балтийско море и ползващи помощ от ЕС в тази 
област, е 4,6 млрд. евро. Мерките за развитие на селските райони, включително за опазването на водите, възлизат 
на 9,9 млрд. евро за всичките осем крайбрежни на Балтийско море държави членки.
IV
Одитът на Сметната палата потърси отговор на въпроса дали действията на ЕС са били ефективни при подпомага -
нето на държавите членки да намалят притока на хранителни вещества в Балтийско море. Общото заключение е, че 
тези действия са довели до ограничен напредък към намаляване на замърсяването с хранителни вещества в Бал -
тийско море.
V
Плановете на държавите членки за постигане на целта на Helcom за намаляване на хранителните вещества се 
основават на плановете им за управление на речните басейни, изготвени въз основа на Рамковата директива за 
водите. Тези планове не са достатъчно амбициозни, тъй като са насочени към „основните мерки“ за прилагане на 
директивите на ЕС във връзка с конкретните дейности, причиняващи замърсяване с хранителни вещества, главно 
градските отпадъчни води и селското стопанство. По-малко внимание се обръща на мерките за контрол на дифузни 
източници на хранителни вещества и на „допълнителните мерки“, както са определени в Директивата за водите. 
Мерките са създадени въз основа на недостатъчна информация. Липсват им също така цели и подходящи показа -
тели за оценка на постиженията по отношение на намаляването на притока на хранителни вещества във водите.
Кратко изложение 07
VI
Действията за намаляване на притока на хранителни вещества от градски агломерации са довели до намаляването 
на хранителните вещества. Няколко агломерации пречистват градските отпадъчни води до по-високи стандарти от 
предвидените в Директивата за пречистване на градските отпадъчни води. Въпреки значителното финансиране от 
ЕС обаче прилагането на директивата е забавено в държавите членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г. 
Освен това не всички държави членки от Балтийския регион, от които се изисква до 2012 г. да постигнат съответ -
ствие с директивата, я спазват. Проследяването от страна на Комисията на прилагането на директивата в държа -
вите членки не е навременно. В Русия и Беларус действията на ЕС по отношение на градските отпадъчни води са 
потенциално ефективни от гледна точка на разходите, но са твърде ограничени по обхват в сравнение с необходи -
мото, а изпълнението на проектите отнема много време.
VII
Прилагането на Директивата за нитратите от държавите членки от Балтийския регион не е изцяло ефективно. 
Съответните райони на действие не са добре определени и изискванията, въведени от държавите членки в техните 
програми за действие, не са достатъчно строги. По отношение на изискванията за наторяване механизмът за кръс -
тосано спазване има недостатъчен възпиращ ефект, тъй като равнището на неспазване остава високо. Въпреки 
че всички планове за управление на речните басейни включват допълнителни мерки, имащи за цел справяне 
с притока на хранителни вещества от селското стопанство, те не са достатъчно насочени към районите, за които 
е установено, че се нуждаят от такива мерки. Освен това никоя държава членка не е използвала предоставената 
от регламентите на ЕС възможност да направи някои от тези мерки задължителни за стопанствата, разположени 
в тези райони.
VIII
Стратегията на Европейския съюз за региона на Балтийско море повишава политическото значение на екологич -
ното състояние на Балтийско море и на регионалното сътрудничество, но към момента е трудно да се оцени ней -
ната добавена стойност за намаляване на освобождаването на хранителни вещества.
IX
Сметната палата отправя редица препоръки за подобряване на ефективността на действията за борба с еутрофи -
кацията в Балтийско море.
08
 Въведение
Балтийско море и еутрофикацията
01 
Балтийско море е едно от най-замърсените морета в света и еутрофикацията се 
счита за най-голямото му предизвикателство1. Девет държави граничат с Бал -
тийско море: осем държави — членки на ЕС (Дания, Германия, Естония, Латвия, 
Литва, Полша, Финландия и Швеция), и Русия. Беларус е друга голяма държава 
в рамките на водосборния басейн на Балтийско море.
02 
Еутрофикацията е процес, който възниква, когато във водните обекти навлиза 
излишък от хранителни вещества основно в резултат на човешка дейност, главно 
азот и фосфор. Високите концентрации на хранителни вещества водят до интен -
зивен, потенциално токсичен цъфтеж на водорасли (вж. снимка 1 ).1 Европейска агенция за 
околната среда, „Хранителни 
вещества в преходните, 
крайбрежните и морските 
води (CSI 021)“. Оценка, 
публикувана през 
март 2013 г.
Снимка 1 — Еутрофни морски води
Източник:  Helcom, снимка: Samuli Korpinen.
09 Въведение 
03 
Еутрофикацията може в значителна степен да намали полезността на морето 
посредством намаляване на биологичното разнообразие, влошаване на изгле -
да на крайбрежието и изчерпване на рибните запаси. Най-засегнатите морски 
подбасейни са Финския залив, Рижския залив и централната най-дълбока зона на 
Балтийско море, наречена същинско Балтийско море (вж. фигура 1 ).Фигура 1Еутрофикация в Балтийско море
Източник:  Helcom. „Какво е състоянието на еутрофикация на Балтийско море в периода 2003 – 
2007 г.?“ Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther 
и Norkko Alt (2010 г.).
Swed enFinland
Russia
Norway
PolandBelarusLatvia
Lithuani a
GermanyEstonia
Denmark
HELCOM 2 010Eutrophication status
GOOD
BADGulf of Finland
Gulf of RigaGulf of Riga
Baltic Proper
10 Въведение 
04 
Главните източници на хранителни вещества в морето са пренасяните по вода 
вещества, идващи от вътрешната територия чрез реките и преките зауствания от 
крайбрежието. В пренасяните по вода вещества се съдържат 78 % от общото ко -
личество азот и 95 % от общото количество фосфор, влизащи в Балтийско море2. 
Двата най-значителни източника на пренасяни по вода хранителни вещества са: 
дифузни източници, основно селското стопанство (45 % от общото количество 
азот и 45 % от общото количество фосфор), и точкови източници, основно град -
ски отпадъчни води (12 % от общото количество азот и 20 % от общото количест -
во фосфор)3.
05 
Изменението на климата добавя две нови предизвикателства. На първо място, 
прогнозира се, че по-кратките и по-влажни зими ще доведат до по-малко сняг 
и ледена покривка и така до по-голямо оттичане от водосборните басейни на ре -
ките. Това ще доведе до все по-високи количества хранителни вещества, навли -
защи в морето, което ще задълбочи еутрофикацията4. На второ място, повишени -
те температури на морската вода ще създадат по-добри условия за увеличаване 
на цъфтежа на водорасли, както и до по-продължителен период на растеж.
Правни инструменти на ЕС, които засягат 
замърсяването на водите с хранителни вещества
06 
Качеството на морските води на ЕС се урежда с Рамковата директива за мор -
ска стратегия от 2008 г.5, чиято цел е да гарантира, че морските води на ЕС ще 
достигнат добро екологично състояние до 2020 г. Директивата все още е в ранен 
етап на прилагане: до октомври 2012 г. държавите членки е следвало да доклад -
ват на Комисията своето определение за добро екологично състояние на мор -
ските води, основано на показателите, предложени с директивата (като един от 
тях е еутрофикацията), първоначална оценка на състоянието на техните морски 
води, както и своите цели във връзка с опазването на околната среда и свърза -
ните с тях показатели.
07 
Изпълнението на директивата е задължение на държавите членки. До края 
на 2015 г. те е трябвало да изготвят програма от мерки за постигане на добро 
екологично състояние. Тези програми трябва да се изпратят на Комисията до 
март 2016 г. Като общ принцип държавите членки следва да надграждат, до -
колкото това е възможно, целите и дейностите на съществуващите регионални 
морски конвенции.2 Helcom, актуализиран Пети 
съставен документ относно 
замърсителния товар 
в Балтийско море (Fifth Baltic 
Sea Pollution Load 
Compilation) (PLC-5.5) – 2015 г. 
(данни за 2010 г.).
3 Helcom, Пети съставен 
документ относно 
замърсителния товар 
в Балтийско море (Fifth Baltic 
Sea Pollution Load 
Compilation) (PLC-5) – 2011 г. 
(данни за 2006 г.).
4 „Втора оценка на 
изменението на климата за 
басейна на Балтийско море“ 
(„Second Assessment of 
Climate Change for the Baltic 
Sea Basin“), Авторски екип на 
BACC II, Regional Climate 
Studies , Springer International 
Publishing, 2015 г.
5 Директива 2008/56/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 17 юни 2008 г. за 
създаване на рамка за 
действие на Общността 
в областта на политиката за 
морска среда (Рамкова 
директива за морска 
стратегия) (ОВ L 164, 
25.06.2008 г., стp. 19).
11 Въведение 
08 
За Балтийско море регионална конвенция е подписана още през 1974 г. — Хел -
зинкската конвенция за опазване на морската среда на района на Балтийско 
море. Настоящите страни по конвенцията са Дания, Естония, Европейският 
съюз, Финландия, Германия, Латвия, Литва, Полша, Русия и Швеция. През 2007 г. 
Хелзинкската комисия (Helcom), ръководеща тази конвенция, предложи План 
за действие за Балтийско море (BSAP) за възстановяване на Балтийско море 
до добро екологично състояние до 2021 г. Този план е приет от страните по 
конвенцията.
09 
От ключово значение за постигането на добро екологично състояние на морски -
те води е доброто качество на водите от реките, вливащи се в моретата. Рамко -
вата директива за водите от 2000 г.6 осигурява рамка за опазване на вътрешно -
териториалните, преходните и крайбрежните води. Нейната цел е осигуряването 
на добро състояние на повърхностните и подземните води до 2015 г. или, 
в някои изключителни случаи, до 2021 г. или 2027 г. Първо, от държавите членки 
се изисква да разработят планове за управление на речните басейни до декем -
ври 2009 г., като посочат в тях водните обекти, за които има риск тази цел да не 
бъде постигната до 2015 г., и най-значителният натиск, на който те са подложени. 
Подобно на Рамковата директива за морска стратегия, тези планове за управле -
ние на речните басейни включват програма от мерки, които да допринесат за 
постигането на целите на Рамковата директива за водите.
10 
Тези програми трябва да включват поне необходимите мерки за прилагане 
в пълна степен на вече действащите директиви, които имат за цел запазването на 
качеството на водите, и други мерки, станали задължителни съгласно Рамковата 
директива за водите (и в частност мерки за контрол на дифузни източници на 
замърсяване)7. Вече съществуващите директиви включват по-точно:
— Директивата за пречистване на градските отпадъчни води от 1991 г.8 относно 
събирането и пречистването на градските отпадъчни води от агломерации;
— Директивата за нитратите от 1991 г.9 относно приемането на мерки за гаран -
тиране, че земеделските производители в земеделски площи, които причи -
няват или съществува риск да причинят замърсяване на водите с нитрати 
(наричани „уязвими на нитрати зони“), спазват минималните изисквания за 
използването на азотни торове.
11 
На последно място, Стратегията на ЕС за региона на Балтийско море (EUSBSR) 
е приета от Европейския съвет през 2009 г. Тази стратегия разглежда различни 
цели по три теми: „Да се спаси морето“, „Да се свърже регионът“ и „Да се повиши 
просперитетът“. Една от подцелите на темата „Да се спаси морето“, озаглавена 
„Чиста вода в Балтийско море“, включва целите, определени в BSAP по отношение 
на намаляването на освобождаването на хранителни вещества. Действието на ЕС 
има за цел да насърчава сътрудничеството между съседните държави — както 
държави — членки на ЕС, така и държави извън ЕС.6 Директива 2000/60/EО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 
23 октомври 2000 г. за 
установяване на рамка за 
действията на Общността 
в областта на политиката за 
водите (OВ L 327, 22.12.2000 г., 
стр. 1).
7 Член 11, параграф 3, буква з) 
от Рамковата директива за 
водите.
8 Директива 91/271/ЕИО на 
Съвета от 21 май 1991 г. за 
пречистването на градските 
отпадъчни води (ОВ L 135, 
30.5.1991 г., стр. 40).
9 Директива 91/676/ЕИО на 
Съвета от 12 декември 1991 г. 
за опазване на водите от 
замърсяване с нитрати от 
селскостопански източници 
(ОВ L 375, 31.12.1991 г., стр. 1).
12 Въведение 
Налични бюджетни инструменти на ЕС за справяне 
със замърсяването на водите с хранителни 
вещества
12 
За съфинансиране на инфраструктурни проекти в областта на отпадъчните води 
като част от оперативните програми на държавите членки могат да се използват 
Европейският фонд за регионално развитие и Кохезионният фонд по политика -
та на сближаване10. Общият принос на ЕС за проекти в областта на събирането 
и пречистването на отпадъчните води в държавите членки, граничещи с Бал -
тийско море,11 е 4,6 млрд. евро в периода 2007—2013 г.: Полша — 3,4 млрд. евро; 
Латвия — 0,6 млрд. евро; Литва — 0,4 млрд. евро; Естония — 0,2 млрд. евро 
и Германия — 0,04 млрд. евро.
13 
Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони12 може да бъде 
използван за финансиране на редица мерки на програмите за развитие на 
селските райони, които могат да имат пряко или непряко въздействие върху 
качеството на водите (основно мерки, свързани с „подобряване на околната сре -
да и ландшафта“13). За този вид мерки са разпределени 9,9 млрд. евро за осемте 
крайбрежни на Балтийско море държави членки в периода 2007—2013 г.14 Не 
е налична информация за размера на средствата, специално предназначени за 
опазване на водите.
14 
Що се отнася до държави, които не са членки на ЕС, европейската политика за 
съседство предлага на Русия и Беларус редица възможности за сътрудничество 
в областта на околната среда. Те включват неядрения сектор на Партньорството 
за околната среда в рамките на северното измерение, за което ЕС до момента 
е допринесъл 44 милиона евро, двустранното/регионалното сътрудничество 
и трансграничното сътрудничество, за които ЕС е допринесъл съответно 14,5 ми -
лиона евро и 3,5 милиона евро през периода 2003—2013 г.1510 Регламент (ЕО) №  1083/200 6 
на Съвета от 11 юли 2006 г. за 
определяне на общи 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд 
и Кохезионния фонд и за 
отмяна на Регламент (ЕО) 
№ 1260/1999 (OВ L 210, 
31.7.2006 г., стр. 25) 
и Регламент (ЕС) № 1303/2013 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 17 декември 
2013 г. за определяне на 
общоприложими 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд, Кохезионния 
фонд, Европейския 
земеделски фонд за 
развитие на селските райони 
и Европейския фонд за 
морско дело и рибарство 
и за определяне на общи 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд, Кохезионния 
фонд и Европейския фонд за 
морско дело и рибарство, 
и за отмяна на Регламент 
(ЕО) № 1083/2006 на Съвета 
(ОВ L 347, 20.12.2013 г., 
стр. 320).
11 За четирите държави 
членки, които се 
присъединиха към ЕС през 
2004 г., и германските 
провинции във водосборния 
басейн на Балтийско море. 
Останалите три крайбрежни 
на Балтийско море държави 
членки (Дания, Финландия 
и Швеция) не са получили 
средства от ЕС за проекти, 
свързани с отпадъчните 
води.
12 Регламент (ЕО) №  1698/2005  на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския 
земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1) и Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския 
парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане за развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд 
за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 487).
13 Ос 2 на програмите за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. По тази ос основните аспекти, които трябва да се вземат под 
внимание, включват биологичното разнообразие, управлението на обекти по „Натура 2000“ , действия, свързани с Рамковата директива 
за водите, опазването на водите и почвите, и смекчаването на последиците от изменението на климата.
14 Полша (4,4 млрд. евро), Финландия (1,5 млрд. евро), Швеция (1,3 млрд. евро), Германия (1,1 млрд. евро), Литва (0,6 млрд. евро), Латвия 
(0,4 млрд. евро), Дания (0,3 млрд. евро) и Естония (0,3 млрд. евро).
15 Източник: ЕСП. Размер на средствата от ЕС, разпределени на Русия и Беларус чрез TACIS и ЕИСП до края на 2013 г.
13
 Обхват и подход на одита
15 
В този одит Сметната палата провери в каква степен са намалени количествата 
хранителни вещества в Балтийско море и направи оценка на ефективността на 
действията на ЕС, изпълнявани от държавите членки с цел намаляване на храни -
телните вещества. Сметната палата разгледа следните одитни въпроси:
a) Държавите членки постигнали ли са успех като цяло за намаляване на осво -
бождаването на хранителни вещества в Балтийско море?
б) Били ли са действията на ЕС по отношение на градските отпадъчни води 
ефективни за намаляване на замърсяването с хранителни вещества на Бал -
тийско море?
в) Били ли са действията на ЕС по отношение на селското стопанство ефективни 
за намаляване на замърсяването с хранителни вещества на Балтийско море?
г) EUSBSR осигурила ли е добавена стойност по отношение на съществуващите 
действия за намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Бал -
тийско море?
16 
Сметната палата отговори на тези въпроси, като се основава на доказателствата, 
събрани чрез изброените по-долу средства:
— Проверка на действията на ЕС за намаляване на замърсяването от селското 
стопанство във Финландия, Латвия и Полша и проверка на действията на ЕС 
за намаляване на замърсяването от градски отпадъчни води само в Латвия 
и Полша (по-специално три пречиствателни станции в Латвия и седем в Пол -
ша), тъй като Финландия не е получила средства от ЕС за тази цел (вж. бележ -
ка под линия 11 ); подкрепата на ЕС за свързани с отпадъчните води проекти 
в Русия и Беларус беше проверена въз основа на документи, съхранявани от 
Комисията;
— Преглед на данни за резултатите от дейността по отношение на 18 допълни -
телни пречиствателни станции за градски отпадъчни води в главните градо -
ве от водосборния басейн на Балтийско море;
— Въпросници, изпратени на петте държави членки от Балтийския регион, кои -
то не бяха посетени (Дания, Германия, Естония, Литва и Швеция), свързани 
с техните планове за изпълнение на целите за намаляване на замърсяването 
с хранителни вещества на Helcom;
— Анализ на документи и интервюта с персонала на Комисията, Секретариата 
на Helcom и експерти от Baltic Nest Institute16.
— Интервюта с представители на Естонската сметна палата, която е провела 
подобен одит в Естония.
17 
Критериите, които Сметната палата използва за отговор на въпросите, са разра -
ботени въз основа на законодателството, насоките на Комисията и споразумени -
ята на Helcom, както и на предишни одити в областта на опазването на водите17. 
Те са обяснени допълнително в различни раздели от настоящия доклад.16 Baltic Nest Institute 
е международно 
обединение за научни 
изследвания между Центъра 
за Балтийско море на 
Стокхолмския университет , 
шведската Агенция за 
управление на морската 
среда и водите , 
Университета на Орхус  
и Финландския институт за 
околна среда . То съчетава 
компетентности в рамките 
на всички съответни 
дисциплини за управление 
на морските екосистеми. 
Документите се разработват 
по-специално 
в сътрудничество с Helcom.
17 По-специално: Специален 
доклад № 3/2009 
„Ефективност на разходите 
за пречистване на 
отпадъчни води в рамките 
на структурните мерки за 
програмните периоди 
1994–1999 г. и 2000–2006 г.“; 
Специален доклад № 4/2014 
„Частичен успех на 
интегрирането в ОСП на 
целите на политиката за 
водите на ЕС“, Специален 
доклад № 2/2015 
„Финансиране от ЕС на 
пречиствателни станции за 
градски отпадъчни води 
в басейна на река Дунав: 
необходими са 
допълнителни усилия при 
подпомагането на 
държавите членки за 
постигане на целите на 
политиката на ЕС в областта 
на отпадъчните води“; 
и Специален доклад 
№ 23/2015 „Качество на 
водите в басейна на река 
Дунав: постигнат е напредък 
по отношение на 
прилагането на Рамковата 
директива за водите, но са 
необходими още действия“ 
(http://eca.europa.eu ).
14
 Констатации и оценки
18 SWD(2014) 49 окончателен от 
20 февруари 2014 г., 
придружаващ доклада на 
Комисията до Съвета 
и Европейския парламент, 
озаглавен „Първа фаза на 
изпълнение на Рамковата 
директива за морска 
стратегия (2008/56/ЕО), 
Оценка и насоки на 
Европейската комисия“.
19 Моделът SANBALT, 
разработен по програмата 
за научни изследвания MARE 
в Швеция (професор Wulff 
и др. от Baltic Nest Institute, 
2007 г.).
20 Декларация на срещата на 
министрите от Helcom, 
Копенхаген, октомври 2013 г.
21 Държави, които не са страни 
по конвенцията и имат 
значителен принос за 
освобождаването на 
хранителни вещества 
в Балтийско море, са: 
Беларус, Чешката република 
и Украйна. Очакваните 
намаления от тези държави 
се основават на Протокола 
от Гьотеборг.Изпълнение от страна на държавите членки на 
целите за намаляване на освобождаването на 
хранителни вещества в Балтийско море
18 
Съгласно Рамковата директива за морска стратегия държавите членки трябва 
да изготвят програма от мерки до декември 2015 г. Оценката на Комисията на 
докладите от крайбрежните на Балтийско море държави членки18 стига до заклю -
чението, че само една от тях (Финландия) е определила количествени цели по 
отношение на количествата хранителни вещества, които са основната причина 
за еутрофикацията (вж. точка 6). При отсъствието на такива цели Комисията счи -
та използването на целите на BSAP на Helcom за добра практика (вж. точки 7 и 8). 
Сметната палата провери настоящия етап на прилагане на тази конвенция, тъй 
като тя може да бъде използвана за основа за бъдещите програми от мерки.
19 
През 2007 г. държавите, подписали Helcom, се договориха за два основни инстру -
мента за борба с еутрофикацията:
— BSAP , който включва схема за намаляване на хранителните вещества, съ -
гласно която за всяка държава се определят количествени целеви нива за 
намаляването на веществата. Целите са определени на равнище подбасейн 
и са свързани със средните освобождавани количества от държавите през 
референтния период 1997—2003 г. От всяка държава се изисква да разрабо -
ти свой собствен план за намаляване на количеството вещества до края на 
2009 г., за да постигне целите си до 2021 г. Установени стойности, които се 
приемат като временни, въз основа на научен модел19.
— Прилагането на практики, препоръчани от Helcom за защита на водите от за -
мърсяване в резултат на различни дейности, в т.ч. събирането и пречиства -
нето на отпадъчни води, използването на фосфати в детергентите и използ -
ването на торове в селското стопанство.
20 
През 2013 г. схемата на BSAP за намаляване на хранителните вещества е пре -
разгледана въз основа на нов и по-пълен набор от данни, както и на подобрен 
подход на моделиране20. Подписалите конвенцията държави се договориха да 
намалят годишното количество азот, освобождаван в морето, с 13 % (118 134 тона 
годишно) и количеството освободен фосфор с 41 % (15 178 тона годишно) в срав -
нение с количествата през референтния период (съответно 910 344 тона годиш -
но и 36 894 тона годишно). Подписалите конвенцията държави се договориха да 
допринесат за постигането на тази цел, като намалят годишно освобождаваните 
от тях количества азот и фосфор съответно с 89 260 тона годишно и 14 374 тона 
годишно, разпределени по подбасейни, а останалите необходими намаления на 
количествата ще се постигнат главно от корабоплаването и от държави, които не 
са страни по конвенцията21.
15 Констатации и оценки 
22 Декларация на срещата на 
министрите от Helcom от 
2013 г., „Обобщен доклад 
относно разработването на 
преразгледани максимално 
допустими количества за 
освобождаване на вещества 
и актуализирани цели за 
държавите по BSAP за 
намаляване на 
освобождаването“ 
(„Summary report on the 
development of revised 
Maximum Allowable Inputs 
and updated Country 
Allocated Reduction Targets of 
BSAP“).
23 Данни, представени от 
ръководителите на 
делегации на 48-мото 
заседание на Helcom, 
10.6.2015—11.6.2015 г., Талин. 
Управителят на данните 
счита, че информацията за 
освобождаваните 
количества хранителни 
вещества през 2012 г. 
е засегната от несигурност 
(тестови стойности).21 
Размерът на усилията, изисквани от различните държави, много зависи от тях -
ното местоположение (дали граничат с подбасейни на Балтийско море, които 
повече или по-малко са засегнати от еутрофикация) и от постигнатите в мина -
лото намаления на количествата вещества22. Това означава, че изискваните от 
Дания, Финландия и Швеция намаления на количествата вещества са ограничени 
и силно концентрирани в подбасейните с най-голяма нужда от това, докато от 
Литва, Полша и Русия се изисква значително намаляване на количествата (вж. 
приложение І ).
22 
Сметната палата провери дали държавите членки са:
— постигнали напредък към намаляване на освобождаването на хранителни 
вещества в Балтийско море;
— приели подходящи планове за намаляване на хранителните вещества със 
съответни показатели за контрол на тяхното постигане;
— приложили препоръките на Helcom за намаляване на хранителните 
вещества;
— подготвили надеждни мониторингови данни.
Ограничен напредък в намаляването на освобождаването 
на хранителни вещества в Балтийско море
23 
Последните данни относно годишно освобождаваните количества вещества 
в Балтийско море през периода 1995—2012 г.23 показват низходяща тенденция 
при освобождаването на азот (9 %) и фосфор (14 %). На  фигури 2 и 3  е показ -
на съпоставка между освобождаваните количества азот и фосфор през 2012 г. 
и количествата през референтния период за всяка държава. При три държави се 
наблюдава низходяща тенденция и за двете хранителни вещества (Дания, Полша 
и Швеция), докато две са увеличили освобождаваните количества и за двете хра -
нителни вещества (Латвия и Русия). За останалите държави се наблюдава низхо -
дяща тенденция само за едно от хранителните вещества. Подробна информация 
е представена в  приложение ІІ .
16 Констатации и оценки Фигура 2 Фигура 3Сравнение между освободените количества азот през 
референтния период и през 2012 г.
Сравнение между освободените количества фосфор 
през референтния период и през 2012 г.
Източник:  ЕСП въз основа на данни, представени от ръководителите на делегации на 48-мото 
заседание на Helcom, 10.6.2015—11.6.2015 г., Талин.050100150200250
DE DK EE FI LT LV PL RU SE/uni0432 /uni0445/uni0438/uni043B/uni044F/uni0434/uni0438 /uni0442/uni043E/uni043D/uni043E/uni0432/uni0435
/uni041E/uni0441/uni0432/uni043E/uni0431/uni043E/uni0434/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043A/uni043E/uni043B/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430 
/uni0437/uni0430 2012/uni00A0/uni0433. /uni041E/uni0441/uni0432/uni043E/uni0431/uni043E/uni0434/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043A/uni043E/uni043B/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430 /uni0437/uni0430 1997—2003/uni00A0/uni0433.(/uni0440/uni0435/uni0444/uni0435/uni0440/uni0435/uni043D/uni0442/uni0435/uni043D /uni043F/uni0435/uni0440/uni0438/uni043E/uni0434)
02468101214
DE DK EE FI LT LV PL RU SE/uni0432 /uni0445/uni0438/uni043B/uni044F/uni0434/uni0438 /uni0442/uni043E/uni043D/uni043E/uni0432/uni0435
/uni041E/uni0441/uni0432/uni043E/uni0431/uni043E/uni0434/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043A/uni043E/uni043B/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430 
/uni0437/uni0430 2012/uni00A0/uni0433. /uni041E/uni0441/uni0432/uni043E/uni0431/uni043E/uni0434/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043A/uni043E/uni043B/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430 /uni0437/uni0430 1997—2003/uni00A0/uni0433. (/uni0440/uni0435/uni0444/uni0435/uni0440/uni0435/uni043D/uni0442/uni0435/uni043D /uni043F/uni0435/uni0440/uni0438/uni043E/uni0434)
17 Констатации и оценки 
24 Helcom, Пети съставен 
документ относно 
замърсителния товар 
в Балтийско море (Fifth Baltic 
Sea Pollution Load 
Compilation) (PLC-5) – 2011 г.
25 COM(2013) 683 окончателен 
от 4 октомври 2013 г. „Доклад 
на Комисията до Съвета 
и Европейския парламент 
относно прилагането на 
Директива 91/676/ЕИО на 
Съвета за опазването на 
водите от замърсяване 
с нитрати от 
селскостопански източници 
въз основа на докладите на 
държавите членки за 
периода 2008—2011 г.“
26 Съдържанието на 
хранителни вещества 
в земеделските земи 
е намаляло във всички 
държави членки от региона 
на Балтийско море, 
с изключение на Германия 
и Полша. Концентрацията на 
нитрати в повърхностните 
води е намаляла или 
е стабилна във всички 
държави членки от региона 
на Балтийско море, 
с изключение на Латвия, 
въпреки че последните 
данни сочат намаление 
и в тази държава членка.
27 Националната програма 
план за прилагане на Плана 
за действие за Балтийско 
море (NIP BSAP) и изготвена 
от Главния инспекторат за 
опазване на околната среда 
през 2010 г. и е 
актуализирана през 2013 г., 
но все още не е приета от 
полското правителство.24 
Въпреки това, данните на Helcom за 2012 г. показват, че никоя от подписалите 
конвенцията държави не е постигнала все още изискваните намаления на коли -
чествата вещества във всички подбасейни на морето, които са особено засегнати 
от еутрофикация (същинско Балтийско море, Фински залив и Рижски залив), като 
част от намаляването на освобождаваните от тях количества хранителни вещес -
тва е постигнато в подбасейни, за които не се изисква намаляване (Датските 
проливи и Ботническо море) (вж. приложение III ).
25 
Според последния анализ на Helcom се наблюдава низходяща тенденция при 
количествата азот и фосфор от точкови източници на замърсяване, докато 
количествата азот и фосфор от селскостопански дейности остават стабилни или 
се увеличават в периода от 1994 г. до 2008 г.24 По-актуална информация, предста -
вена на Европейския парламент и на Съвета в последния доклад относно при -
лагането на Директивата за нитратите (период между 2008 и 2011 г.),25 показва 
намаляване на хранителните вещества в земеделските земи и слабо намаление 
на концентрацията на нитрати в повърхностните води26. Изглежда обаче, че това 
подобрение все още не е повлияло на еутрофикацията на крайбрежните води 
и не е довело до намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Бал -
тийско море. Следва да се отбележи, че може да са необходими няколко години, 
за да може намаленото използване на хранителни вещества в почвите да доведе 
до намалено освобождаване на хранителни вещества в морето.
Планове на държавите членки за намаляване на 
хранителните вещества — липса на амбиция и подходящи 
показатели
26 
И в трите посетени държави членки плановете за намаляване на хранителните 
вещества са политически документи на високо равнище, в които не се определят 
количествени цели за намаляване на хранителните вещества по видове източни -
ци на замърсяване, по дейности и по географски райони. Другите пет държави 
членки са приели подобни планове за намаляване на хранителните вещества. 
Полша изрази резерви относно определените за страната цели за намаляване на 
хранителните вещества и официално не е приела конкретен план27.
27 
Всички държави членки от Балтийския регион разчитат на програмата от мерки 
в плановете си за управление на речните басейни, която се изисква от Рамковата 
директива за водите, като основен инструмент за постигане на целите на Helcom 
за намаляване на хранителните вещества. Действително, постигането на добро 
състояние на вътрешнотериториалните води в съответствие с Рамковата дирек -
тива за водите изисква значително намаляване на количествата хранителни ве -
щества в реките, вливащи се в Балтийско море, като по този начин се допринася 
за постигането на целите на Helcom за намаляване на хранителните вещества.
18 Констатации и оценки 
28 
За някои държави членки постигането на доброто състояние, изисквано от 
Рамковата директива за водите, само по себе си не е достатъчно за постигането 
на целите на Helcom за фосфора. В случая с Полша, според експерти и полските 
органи за околната среда28, постигането на целите на Helcom изисква концентра -
цията на фосфор във водите на реките Одер и Висла да се намали до 0,07 – 0,08 
мг./л., което на практика е близо до естественото ниво и означава, че в реките 
изобщо не трябва да се освобождава фосфор. Според националните органи този 
анализ е валиден също така за Германия и Литва. Следователно ще бъдат необхо -
дими допълнителни усилия, за да бъдат постигнати целите на Helcom за намаля -
ване на освобождаваните в морето количества фосфор.
29 
По отношение на количествата хранителни вещества, плановете за управление 
на речните басейни от 2009 г. и съответните програми от мерки29, проверени от 
Сметната палата, включват най-вече основни мерки за прилагането на конкрет -
ни директиви на ЕС, когато те все още не са приложени изцяло. В момента на 
приемане на техните планове за управление на речните басейни Естония, Латвия 
и Полша все още не са приложили изцяло Директивата за пречистване на град -
ските отпадъчни води (те са се възползвали се от преходен период (вж. точка 44). 
Тези планове за управление на речните басейни включват и мерки за контрол на 
дифузното замърсяване (вж. точка 10), които обаче вече са били въведени преди 
приемането на плановете. На последно място, те включват допълнителни мерки, 
които ще се съфинансират предимно от бюджета на ЕС и които надхвърлят 
изискванията на тези директиви, но се отнасят почти изключително за селското 
стопанство.
30 
Тези планове за управление на речните басейни имат няколко недостатъка:
— непълно определяне на източниците на замърсяване и класифициране на 
състоянието на водите; по-конкретно, недостатъчно остойностяване на ос -
вобождаваните количества хранителни вещества на равнището на водните 
обекти или речните подбасейни. Това означава, че плановете са лоша основа 
за определяне на цели и насочване на мерки;
— Липса на систематично определяне на коригиращи мерки на равнището на 
водните обекти или подбасейните, липса на конкретни количествени цели 
за резултатите от различните мерки (брой хектари, където ще се изпълня -
ват мерките) и на разбивки на общите очаквани разходи на равнището на 
отделните мерки. Тази информация е необходима, за да се гарантира ефек -
тивността на разходите на мерките при намаляването на освобождаваните 
количества хранителни вещества в Балтийско море и при управлението на 
финансовите ресурси, по-специално финансирането от ЕС;
— Липса на цели и показатели по отношение на очакваните от различните 
мерки намаления на хранителните вещества, разпределени по видове из -
точници на замърсяване, по сектори на дейност и по географски райони, т.е. 
басейни, подбасейни и водни обекти30.
Комисията31 и Сметната палата32 вече подчертаха подобни слабости в други планове 
за управление на речните басейни.28 Одер и Висла са част от 
водосборния басейн на 
Балтийско море 
и представляват около 93 % 
от полската територия. 
Експертното становище 
е резултат от проучване, 
изготвено през 2012 г. по 
искане на Главния 
инспекторат за опазване на 
околната среда — 
„Потвърждаване на прагове 
за оценка на екологичното 
състояние на реките 
и езерата по отношение на 
физичните и химичните 
елементи, отчитайки 
характерните условия за 
конкретни видове води“ 
(„Verification of thresholds for 
assessing the ecological 
condition of rivers and lakes as 
regards physical-chemical 
elements taking into account 
characteristic conditions for 
particular types of water“), 
стр. 180 (Garcia и др., 2012 г.).
29 Река Кими — Фински залив, 
западен район на речния 
басейн (Финландия), Даугава, 
Лиелупе и Гауя (Латвия) 
и Висла и Одер (Полша), 
вливащи се в подбасейните 
на морето – Финския залив, 
Рижския залив и същинско 
Балтийско море.
30 Цели и показатели за 
намаляване на хранителните 
вещества са определени 
в Дания, в една от 
провинциите на Германия 
в Балтийския регион 
и в един план за управление 
на речните басейни във 
Финландия. В Латвия всички 
планове за управление на 
речните басейни посочват 
очакваните намаления на 
хранителни вещества от 
градски отпадъчни води.
31 SWD(2012) 379 окончателен 
от 14 ноември 2012 г., 
придружаващ доклада от 
Комисията до Европейския 
парламент и до Съвета 
относно прилагането на 
Рамковата директива за 
водите (2000/60/ЕО) — 
Планове за управление на 
речни басейни.
32 Специален доклад № 4/2014 
и Специален доклад 
№ 23/2015 на Сметната 
палата.
19 Констатации и оценки 
31 
Сметната палата отбеляза също така, че макар и от държавите членки да се изис -
ква да извършват оценки на напредъка при изпълнението на Рамковата директи -
ва за водите въз основа на процента водни обекти с добро състояние във всеки 
речен басейн, от тях не се изисква да определят съответни цели, като например 
намаляването на количествата хранителни вещества (или други, които не са 
от значение за настоящия одит, като намаляването на количествата на някои 
конкретни замърсители). Поради това не може да се оцени приносът на мерките 
в плановете за управление на речните басейни за намаляването на хранителните 
вещества в Балтийско море.
Посетените държави членки само отчасти вземат 
предвид препоръките на Helcom в своите планове или 
нормативни рамки
32 
По отношение на пречистването на градските отпадъчни води Helcom отправи 
препоръки към подписалите конвенцията държави, които надхвърлят изисква -
нията на директивите на ЕС. Най-значимите препоръки са представени в  каре 1 .
Препоръки на Helcom в областта на пречистването на градските отпадъчни 
води, които надхвърлят изискванията на директивите на ЕС
Препоръка  28E/5  (от 2007 г.) предлага добри практики за:
 οразвитието и поддръжката на канализационни системи; и
 οпречистването на фосфора в градските отпадъчни води в зависимост от размера на станцията, като на -
пример препоръчва максимално съдържание от 0,5 мг./л. в заустваните отпадъчни води от пречиствател -
ните станции с ЕЖ над 10 000, докато стандартът в Директивата за пречистване на градските отпадъчни 
води е 1 мг./л.
Препоръка 28E/7  (от 2007 г.) предлага подписалите конвенцията държави постепенно да въведат стандарти 
за използването на полифосфати в детергентите съгласно национални графици. Подписалите държави следва 
да:
 οограничат общото съдържание на фосфор в перилните препарати;
 οпроучат възможността за заместване на полифосфатите в детергентите за съдомиялни машини.Каре 1
20 Констатации и оценки 
33 
Нито една от посетените държави членки не е въвела тези препоръки на Helcom 
в нормативната си уредба. По-конкретно, нито една от тях не е въвела задължи -
телни ограничения за съдържанието на фосфор в перилните препарати преди 
датата, приложима за всички държави членки (30 юни 2013 г.)33. Нито една от тях 
все още не е приложила ограничения за детергентите за съдомиялни машини 
(препоръка 28E/7).
34 
Във Финландия ограниченията за съдържанието на фосфор в пречиствателните 
станции за отпадъчни води до голяма степен се прилагат посредством система 
от екологични разрешителни. В зависимост от екологичното състояние на вод -
ния обект, в който се вливат водите, тези разрешителни могат да бъдат по-стро -
ги, отколкото изисква Директивата за пречистване на градските отпадъчни води, 
по отношение на концентрациите на азот и фосфор в изтичащите потоци от 
пречиствателните станции за отпадъчни води, надхвърляйки дори препоръката 
на Helcom34. В Латвия и Полша препоръката на Helcom не е част от екологич -
ните разрешителни за операторите на пречиствателни станции. Въпреки това, 
и в двете държави по време на одита беше установено, че някои станции прила -
гат препоръките на Helcom (една от три в Латвия и четири от седем в Полша).
35 
По отношение на селското стопанство Helcom препоръчва да се прилага огра -
ничение за земеделски земи за съдържание на фосфор от оборски тор от 25 кг./
ха годишно (препоръка 28E/4 на Helcom от 2007 г.). Въпреки това, във всички 
посетени държави членки подобно ограничение върху използването на фосфор 
в торове не се налага нито от законодателството, нито от минималните изиск -
вания за торове и пестициди35 в определени мерки за развитие на селските 
райони, нито от мерките за контрол на дифузното замърсяване в плановете за 
управление на речните басейни (вж. точка 29). Сред другите държави членки 
около Балтийско море само Естония, Швеция и Германия са въвели закони, които 
ограничават използването на фосфор в торовете, но те не са толкова строги, 
колкото препоръчва Helcom36.33 Регламент (ЕО) № 648/2004, 
изменен с Регламент (ЕС) 
№ 259/2012 на Европейския 
парламент и на Съвета от 
14 март 2012 г. за изменение 
на Регламент (ЕО) 
№ 648/2004 по отношение на 
употребата на фосфати 
и други фосфорни 
съединения 
в потребителските перилни 
детергенти 
и потребителските 
детергенти за автоматични 
съдомиялни машини (ОВ 
L 94, 30.3.2012 г., стр. 16).
34 Всички издадени през 2014 г. 
екологични разрешителни 
за пречиствателни станции 
за агломерации с ЕЖ между 
160 и 16 900 в Южна 
и Югозападна Финландия 
поставят ограничения за 
фосфора, които са поне 
толкова строги, колкото тези 
в препоръка 28E/5 на 
Helcom.
35 Изисквания, установени 
в програмите за развитие на 
селските райони, които 
трябва да се спазват 
(в допълнение към 
задължителни стандарти за 
кръстосано спазване) от 
земеделските 
производители, които 
получават агроекологични 
плащания.
36 F. Amery (ILVO) и O.F. 
Schoumans (Alterra 
Wageningen UR) 
„Законодателство в областта 
на използването на фосфор 
в селското стопанство 
в Европа“ (Agricultural 
Phosphorus legislation in 
Europe), април 2014 г.
21 Констатации и оценки 
36 
Трите посетени държави членки обосноват неприлагането на тази препоръка 
като посочват, че техните почви са бедни на фосфор или че средното разпръс -
кване на фосфор върху земеделски земи е доста ниско. Въпреки това Сметната 
палата констатира, че данните за използването на фосфор показват, че прила -
ганите количества на някои места могат да надвишават количеството, препо -
ръчвано от Helcom, както и че някои почви са богати на фосфор и изтичането 
на фосфор е голямо37. Препоръка 28E/4 на Helcom също така се отнася за еколо -
гични разрешителни за стопанства с повече от 40 000 птици, 2 000 прасета, 750 
женски свине или 400 говеда. Всички държави членки около Балтийско море 
изискват екологични разрешителни за експлоатация на птицеферми и свинефер -
ми, тъй като това е изискване и на Директивата за комплексно предотвратяване 
и контрол на замърсяването38, въпреки че Полша не го изисква за животновъдни 
стопанства с над 400 животински единици. Във Финландия и Латвия обаче такова 
разрешително се изисква за всички животновъдни стопанства с брой животни 
доста под праговете, препоръчвани от Helcom.
Надеждността на мониторинговите данни от 
наблюдението относно освобождаването на хранителни 
вещества в Балтийско море не е осигурена
37 
Освобождаваните в Балтийско море количества хранителни вещества от реките, 
потоците и преките зауствания се наблюдават и съобщават ежегодно на Helcom 
от националните органи на всяка подписала конвенцията държава. Измерва -
нията се вземат на устията на реките, вливащи се в Балтийско море, съгласно 
стандартна методология, разработена от Helcom. Тези годишни данни показват 
общото замърсяване на водите независимо от източника на замърсяването 
и държавата, откъдето произхожда притока на вещества. Трансграничните 
освобождавани количества нитрати и фосфор от всяка държава се докладват на 
всеки шест години.
38 
Освобождаваните количества хранителни вещества по видове източници на 
замърсяване и по сектори на дейност също се докладват на всеки шест години39. 
Тази информация е особено полезна за оценяване на тенденциите за освобож -
даваните количества хранителни вещества, генерирани от различните сектори 
на дейност, и е от съществено значение при определянето на икономически 
ефективни мерки, които да се прилагат във всеки сектор.
39 
Одитът показа, че за целите на Helcom се правят оценки на дифузното замърся -
ване въз основа на обща методология на равнище държава, но не и на по-ниски 
равнища, като например речен басейн, подбасейн или воден обект. Сметната 
палата констатира също така, че данните на Helcom не съответстват на оценки -
те, направени от всяка държава членка при създаването на техните планове за 
управление на речните басейни съгласно Рамковата директива за водите с из -
ползване на различни методологии.37 Във Финландия средното 
количество прилаган фосфор 
е около 10 кг./ха годишно, 
въпреки че в някои райони 
надвишава 25 кг./ха годишно 
(Източник:  „Доклад относно 
прилагането на препоръките 
на Helcom от компетентността 
на Helcom LAND, приети след 
Helcom BSAP“ („Report on the 
implementation of Helcom 
Recommendations within the 
competence of Helcom LAND 
adopted since Helcom BSAP“) 
(2007 г.), страница 10). В Полша 
използването на минерални 
фосфорни торове следва 
възходяща тенденция, 
стабилизирайки се около 25 кг./
ха годишно ( Източник:  „Доклад 
относно състоянието на 
околната среда в Полша през 
2008 г.“ („Report on the state of 
the environment in Poland in 
2008“), GIOS 2010). Най-малко 
20 % от използваната 
земеделска земя има почви 
с високо до много високо 
съдържание на фосфор 
(Източник:  „Наблюдение на 
химичния състав на обработва -
емите почви в Полша“ 
(„Monitoring of the chemistry of 
Polish arable soils“), Регионална 
агрохимична станция 
в Люблин, 2005 г.).
38 Директива 2008/1/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 15 януари 2008 г. 
относно комплексното 
предотвратяване и контрол на 
замърсяването (OВ L 24, 
29.1.2008 г., стp. 8), заменена 
с Директива 2010/75/ЕС на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 24 ноември 2010 г. 
относно емисиите от 
промишлеността (комплексно 
предотвратяване и контрол на 
замърсяването) (OВ L 334, 
17.12.2010 г., стp. 17).
39 Тази подробна оценка на 
различните източници на 
замърсяване е известна като 
„подход на количествено 
разпределение на източници -
те“ (Подробни съставни 
документи относно пренасяни -
те по вода количества 
замърсители – PLC 
(Comprehensive Waterborne 
Pollution Load Compilations-
PLC), който остойностява 
пренасяните по вода 
зауствания от точкови 
източници (агломерации, 
предприятия и рибовъдни 
стопанства) и от източници на 
дифузно замърсяване (селско 
стопанство, управлявани гори, 
атмосферни отлагания, 
разпръснати жилищни сгради 
и дъждовни води), както 
22 Констатации и оценки 
40 
Например, стойностите по отношение на дифузното замърсяване в плановете 
за управление на речните басейни на Латвия са по-ниски от съответните стой -
ности в базата данни на Helcom, на която се позовават през същата година. Това 
несъответствие също така засяга данните за трансграничното замърсяване. 
Освен това мониторинговите данни за плановете за управление на речните 
басейни показват подобрение по отношение на концентрацията на хранителни 
вещества в повърхностните води през периода 2006—2013 г., докато данните 
на Helcom показват възходяща тенденция в количествата хранителни вещества 
от тази държава в Балтийско море. В случая на Полша извършената оценка на 
състоянието на крайбрежните и преходните води през периода 2006—2013 г. за 
целите на плановете за управление на речните басейни не показва подобрение 
по отношение на концентрациите на хранителни вещества, докато представе -
ната на Helcom информация показва непрекъснато намаляване на количествата 
хранителни вещества.
41 
Тези очевидни несъответствия повдигат въпроси относно надеждността на 
мониторинговите данни, по-специално по отношение на стойностите за транс -
граничното и дифузното замърсяване. Това е отбелязано и от експертна група на 
Helcom, която настоятелно призова държавите членки да предоставят инфор -
мация относно очакваните намаления на количествата хранителни вещества 
в резултат на прилагането от тяхна страна на Рамковата директива за водите40.
Ефективност на действията за намаляване на 
замърсяването с хранителни вещества от градски 
отпадъчни води
42 
Градските отпадъчни води съставляват около 90 % от всички точкови източници 
на замърсяване. Част от това замърсяване произхожда от Русия и Беларус, които 
не изпълняват правото на ЕС.
43 
В държавите членки Директивата за пречистване на градските отпадъчни води 
предвижда, че всички агломерации41 с ЕЖ над 2 00042 трябва да разполагат с из -
градени канализационни системи за градски отпадъчни води или, в случай че 
изграждането им не е оправдано, индивидуални или други подходящи системи, 
осигуряващи същото равнище на опазване на околната среда (член 3). Преди 
заустването във воден обект отпадъчните води трябва да преминат вторично 
пречистване, което намалява концентрацията на органично замърсяване43 под 
определена граница (член 4). Освен това, в чувствителни зони отпадъчните води 
трябва да бъдат подложени на по-строго пречистване. В случаите, при които 
чувствителният характер на района се дължи на еутрофикация или риск от така -
ва, държавите членки имат избор между две възможности: първо, да достигнат 
концентрации, които са по-ниски от посочените в директивата ограничения за 
азот и/или фосфор в заустваните отпадъчни води от пречиствателните станции 
в агломерации с ЕЖ над 10 000 (член 5, параграфи 2 и 3) или, второ, да намалят 
количеството на азот и/или фосфор в целия обем, въвеждан в пречиствателните 
станции за отпадъчни води в чувствителните зони, с определен процент (член 5, 
параграф 4).и загубите на естествения 
фон във вътрешнотеритори -
алните повърхностни води.
40 LOAD 7-2014, 3-2. Протокол 
от заседанието на 
експертната група относно 
проследяване на 
националния напредък към 
постигане на целите на BSAP 
за намаляване на 
хранителните вещества 
(Рига, Латвия, 12—
14 март 2014 г.). Заседанието 
признава значението на 
информацията относно 
очакваните намаления на 
количествата хранителни 
вещества не само за 
проследяване на BSAP (…), 
но и за осигуряване на 
по-добро взаимодействие 
между Рамковата директива 
за водите и Рамковата 
директива за морска 
стратегия.
41 Зона, в която 
съсредоточаването на 
населението и/или 
стопанските дейности 
е достатъчно, за да 
е възможно да се събират 
градските отпадъчни води 
и да се отвеждат към 
пречиствателна станция или 
пункт за окончателно 
изливане.
42 Еквивалент жители: 
количествен израз на 
замърсителния товар на 
отпадъчните води, който се 
равнява на „еквивалентния“ 
брой лица, които биха 
произвели отпадъци със 
същото ниво на 
замърсяване. Един ЕЖ 
съответства на количеството 
замърсяване от отпадъчни 
води, произведени от един 
жител.
43 Биохимична потребност от 
кислород (БПК5), химична 
потребност от кислород 
(ХПК) и общо количество 
твърди вещества 
в суспензия (ОКТВС).
23 Констатации и оценки 
44 
На държавите членки около Балтийско море, които се присъединиха към ЕС през 
2004 г. (Естония, Латвия, Литва и Полша), е осигурен преходен период за постига -
не на съответствие с директивата. До края на 2012 г. (т.е. годината на най-скорош -
ните данни, свързани със съответствието) преходният период вече беше изтекъл 
за Литва и Естония, докато от Латвия и Полша все още не се изискваше да са 
постигнали пълно съответствие с директивата, тъй като преходният период за 
тях изтича на 31 декември 2015 г.
45 
Сметната палата провери дали:
— държавите членки спазват Директивата за пречистване на градските отпа -
дъчни води;
— пречиствателните станции за отпадъчни води, съфинансирани от ЕС, са 
ефективни и устойчиви;
— Комисията е предприела подходящи действия, за да осигури спазването на 
директивата от страна на държавите членки;
— подкрепата от ЕС, предназначена за Русия и Беларус, води до значително 
намаляване на хранителните вещества от отпадъчни води.
Повечето държави членки все още не спазват 
Директивата за пречистване на градските отпадъчни 
води
Държави членки, от които се изисква прилагане на 
директивата преди 2012 г.
46 
Таблица 1  представя нивото на спазване на директивата в края на 2012 г. от 
държавите членки, за които е изтекъл крайният срок, определен за изпълнение 
на изискванията за вторично пречистване и по-строго пречистване. Германия 
и Финландия са много близо до пълно съответствие с членове 4 и 5 от дирек -
тивата, като са определили изисквания за вторично пречистване и по-строго 
пречистване.
24 Констатации и оценки 
47 
По отношение на изискването за събиране на отпадъчни води Комисията счита, 
че всички държави членки го изпълняват, независимо от дела на отпадъчните 
води, пречиствани от индивидуални или други подходящи системи. Този дял 
е най-висок в Литва и Естония, съответно 10,2 % и 3,6 % от количеството отпа -
дъчни води от агломерации с ЕЖ над 2 000.
48 
Условията, наложени за такива системи от директивата, са неясни: те следва да 
постигнат същото равнище на опазване на околната среда като централизирани -
те системи за събиране. Едва наскоро Комисията поиска от тези държави членки 
да разяснят техните съществуващи индивидуални системи. Този въпрос беше 
изтъкнат преди от Сметната палата44.Таблица 1Основни данни относно спазването на Директивата за пречистване на 
градските отпадъчни води във връзка с пречистване на отпадъчните води
DK DE EE LT FI SE
Общо количество вещества в държавата членка (в ЕЖ) 11 607 945 112 878 422 1 642 766 2 757 900 5 239 700 12 672 633
Вторично пречистване1
Общо количество, за което третирането трябва да 
отговаря на изискванията (в ЕЖ)11 232 613 112 672 240 1 579 138 2 757 900 5 070 800 12 404 389
Общо количество, за което третирането отговаря на 
изискванията (в ЕЖ)11 153 597 112 561 974 1 510 498 2 757 900 5 054 100 12 095 484
% от общото количество, за което третирането отговаря 
на изискванията99,3 % 99,9 % 95,7 % 100,0 % 99,7 % 97, 5  %
По-строго пречистване2
Общо количество, за което третирането трябва да 
отговаря на изискванията (в ЕЖ)10 358 176 Отговаря на 
изисква -
нията 
съгласно 
член 5, 
параграф 431 466 475 2 582 700 4 583 900 11 657 155
Общо количество, за което третирането отговаря на 
изискванията (в ЕЖ)10 235 632 1 310 525 2 497  700 4 567 200 10 366 880
% от общото количество, за което третирането отговаря 
на изискванията98,8 % 89,4 % 96,7 % 99,6 % 88,9 %
1 Вторично третиране не е приложимо за агломерации с ЕЖ < 10 000, пряко заустващи към крайбрежието.
2  Всички държави членки с изключение на Германия прилагат по-строго пречистване на ниво агломерации в съответствие с член 5, 
параграф 2. В този случай по-строго третиране не е приложимо за агломерации с ЕЖ < 10 000 или за агломерации извън чувствител -
ни зони.
3  Германия прилага по-строго пречистване в съответствие с член 5, параграф 4, което означава, че количеството на хранителните 
вещества в общото количество води, въвеждани в пречиствателните станции за отпадъчни води в страната, трябва да бъде намале -
но със 75 %. Към 2012 г. Германия е постигнала намаление от 82 % на общото количество азот и 90 % на общото количество фосфор, 
въвеждани в пречиствателните станции за отпадъчни води.
Източник:  Данни на Комисията към декември 2012 г.
44 Специален доклад № 5/2015 
на Сметната палата.
25 Констатации и оценки 
49 
Комисията счита, че изискването за събиране е постигнато, когато 98 % от об -
щото количество вещества за всяка агломерация се събира от централизирани 
канализационни системи или се пречиства от индивидуални или други подходя -
щи системи, а останалите 2 % са по-малко от 2 000 ЕЖ. На практика, в рамките на 
процедурата по одобряване на оперативните програми за периода 2014—2020 г. 
Комисията насърчава постигането на този процент чрез инвестиране в центра -
лизирани системи за събиране.
Държави членки, които трябва да завършват прилагането на 
директивата до края на 2015 г.
50 
Двете посетени държави членки, които все още са в преходен период за постига -
не на съответствие, или не са били постигнали междинните си цели (Латвия), или 
все още не са били предоставили пълни и надеждни данни (Полша).
51 
В случая на Полша съответствието с директивата няма да бъде постигнато през 
2015 г. По-строго пречистване е планирано само в пречиствателни станции за 
отпадъчни води с капацитет над 15 000 ЕЖ, тъй като държавата членка е избрала 
да приложи втората възможност съгласно директивата, която се състои в пости -
гане на средно намаление от 75 % на азота и фосфора в целия приток, въвеждан 
в пречиствателните станции за отпадъчни води в чувствителните зони (вж. точ -
ка 43). Това решение обаче не е подходящо, защото Договорът за присъединява -
нето на Полша предвижда преходен период за постигане на съответствие само 
за първата възможност (намаляване на хранителните вещества до стандартните 
равнища във всички агломерации с ЕЖ над 10 000), но не и за втората. Комисията 
е реагирала на този проблем едва през 2010 г. (вж. точки 59 и 60).
52 
Според данните, предоставени от полските органи, до края на 2015 г. Полша ще 
е надхвърлила своя бюджет за събиране на отпадъчни води с 95 % и бюджета си 
за пречиствателни станции за отпадъчни води със 79 %, като и двата основно се 
съфинансират от ЕС. Въпреки значителните инвестиции обаче държавата е далеч 
от постигане на съответствие. Полските национални органи предвиждат, че 1 029 
от 1 559 агломерации, представляващи 63 % от замърсителния приток от отпа -
дъчни води на държавата, няма да са постигнали пълно съответствие до края 
на 2015 г. Неправилното прилагане на Договора за присъединяване и неточното 
и променящо се определяне на агломерации45 са сред причините за значителни -
те закъснения.45 2002 г.: 1 378 агломерации 
и 41 милиона ЕЖ. 2006 г.: 
броят на агломерациите 
и количеството се 
увеличават съответно с 26 % 
и 12 %. 2013 г.: стойностите се 
намаляват съответно с 10 % 
и 16 % спрямо 2006 г.
26 Констатации и оценки 
53 
В случая на Латвия съответствието би могло да бъде постигнато до края на 
2015 г. Според очакванията на отговорните органи за 2020 г. обаче, пет години 
след разширяването на мрежата се планира 93 % от населението да бъде об -
хванато, но само 85 % да бъде свързано. През 2014 г. латвийското правителство 
предложи закон, който ще насърчи свързването на домакинствата към канали -
зационната мрежа, позволявайки на общините да предоставят безвъзмездни 
средства на хората, които желаят да се свържат.
54 
На последно място, в няколко големи града в Полша и Латвия бяха направени 
съфинансирани от ЕС инвестиции в технологии за пречистване на отпадъчни 
води, които надхвърлят изискванията на директивата по отношение на отстра -
няването на фосфора (вж. точка 34). Инвестиции от този вид бяха предложени 
и в латвийските планове за управление на речните басейни за по-малките 
градове46 в райони, където водните обекти не са постигнали добро състояние на 
водите, въпреки че те не бяха изпълнени в момента на одита. Такива инвестиции 
не са предвидени в полските планове за управление на речните басейни.
Съфинансираните от ЕС пречиствателни станции за 
отпадъчни води са ефективни, но устойчивостта невинаги 
е гарантирана
55 
В края на 2013 г. и 10-те проверени пречиствателни станции за отпадъчни води 
(три в Латвия и седем в Полша) отговарят на стандартите на ЕС за изтичащите 
потоци с изключение на една станция в Латвия, за която целта е да се постигне 
съответствие преди крайния срок за държавата членка — декември 2015 г. Една 
пречиствателна станция в Латвия и четири станции в Полша също така отговарят 
на по-строгата препоръка на Helcom за фосфора (вж. препоръка 28E/5 в  каре 1 ).
56 
По отношение на капацитета за пречистване на посетените станции, Сметната 
палата констатира, че за една станция в Латвия (Ogre) той е прекалено голям, 
тъй като пречистването на органичните вещества заема само 29 % от нейния 
капацитет. Сметната палата също така отбеляза, че необходимият капацитет за 
четири полски станции (Варшава, Лодз, Шчечин и Гдиня) би могъл да е по-малък, 
тъй като чистата вода от просмукването на подпочвените води, представлява -
ща между 21 и 26 % от общия обем, също се пречиства. Подобни проблеми бяха 
отбелязани в скорошния специален доклад на Сметната палата относно басейна 
на река Дунав47.46 Инвестиции в пречистването 
на отпадъчни води в 15 града 
с повече от 10 000 жители 
(речните басейни на Даугава 
и Гауя) и в няколко 
агломерации с по-малко от 
2 000 жители.
47 Вж. Специален доклад 
№ 2/2015, точки 65—67.
27 Констатации и оценки 
57 
Тарифите за водни услуги във въпросните агломерации се определят от общини -
те съгласно национални правила и подлежат на одобрение от националния регу -
латор. Извършеният от Сметната палата одит констатира, че тарифите не покри -
ват част от амортизационните разходи на активите в Латвия; същият недостатък 
беше констатиран за една от седемте посетени пречиствателни станции в Полша; 
следователно в тези случаи генерираните приходи не са достатъчни за подмяна 
на активите в края на жизнения им цикъл. Този недостатък може да се дължи 
и на недостатъчното използване на пречиствателните станции. Във всички 
проверени агломерации цената на водните услуги е под общоприетото равнище 
на социална поносимост за домакинствата (4 % от дохода на домакинство, както 
е посочено от Комисията в нейните насоки48). Подобни констатации са правени 
преди от Сметната палата49.
Проследяването от страна на Комисията на прилагането 
на директивата не е навременно
58 
Първа стъпка в последващите действия за Комисията е да провери дали разпо -
редбите на Директивата за пречистване на градските отпадъчни води са правил -
но въведени в нормативните рамки на държавите членки. Тя извършва това въз 
основата на проучвания за съответствие. Тези проверки започват непосредстве -
но след приемането на директивата и са причина за повдигане на съдебно дело 
срещу Дания, Германия и Швеция. За държавите членки от Балтийския регион, 
които се присъединиха към Съюза през 2004 г., проверките не доведоха до съ -
дебни процеси.
59 
В случая на Полша в проучването за съответствие през 2005 г. не бяха повдигна -
ти правни въпроси, но беше ясно заявено, че: Полша е приложила алтернативна -
та пречиствателна процедура от член 5, параграф 4 от Директива 91/271. Следо -
вателно, преходните разпоредби от Договора за присъединяване се отнасят за 
изискването за 75 % намаляване на общия азот и общия фосфор. Въпреки това, 
както е посочено в точка 51, Договорът за присъединяване предоставя на Полша 
преходен период за прилагане на член 5, параграфи 2 и 3 (първи вариант за 
по-строго пречистване), а не на член 5, параграф 4 (втори вариант).
60 
Комисията реагира на този проблем едва през 2010 г., когато е трябвало да одоб -
ри заявления за проекти за инфраструктура за градски отпадъчни води, които 
не са били в съответствие с Договора за присъединяване на страната. Сметната 
палата счита, че действията на Комисията не са били навременни.48 Новият програмен период 
2007—2013 г.: Насоки за 
методологията за изготвяне 
на анализ на разходите 
и приходите — работен 
документ № 4, 8/2006.
49 Специален доклад № 5/2015 
на Сметната палата.
28 Констатации и оценки 
61 
През януари 2012 г. като условие за съфинансиране от ЕС Комисията е изискала 
от държавата членка да докаже, че всички проекти, отнасящи се за агломера -
ции с ЕЖ над 10 000, отговарят на изискванията на член 5, параграфи 2 и 3 от 
директивата. Следователно Полша трябва да промени своя план за прилагане 
на Директивата за пречистване на градските отпадъчни води с цел да включи до -
пълнителни инвестиции, за да постигне съответствие, въпреки че няма да спази 
крайния срок, приет в Договора и ` за присъединяване.
62 
Втора стъпка за действията на Комисията по проследяване е непрекъснато да 
наблюдава напредъка по изпълнението на националните планове за прилага -
не на Директивата за пречистване на градските отпадъчни води въз основа на 
информацията, предоставяна от държавите членки на всеки две години (член 17). 
Според Комисията събраната информация не е достатъчна, за да даде възмож -
ност за ефективно проследяване. Поради това през 2014 г. Комисията въведе нов 
формат за докладване50. Въпреки това, действията на Комисията в това отноше -
ние не са достатъчни за превъзмогване на съществуващите слабости, тъй като тя 
не изисква информация за крайните продукти и очакваните резултати от пред -
лаганите инвестиции, изразени като километри канализационни тръби или про -
цент от количествата отпадъчни води на агломерациите, които ще се събират.
63 
Комисията също така изисква от държавите членки информация за тяхното 
изпълнение на изискванията във връзка със събирането и пречистването на 
отпадъчните води (член 5, параграф 4), която може да доведе до стартиране на 
кореспонденция по „Пилот ЕС“51 и по-късно до правни действия, ако нарушени -
ята се потвърдят. Действията на Комисията в това отношение обаче не са били 
навременни. Тя е инициирала съобщения по „Пилот ЕС“ с държавите членки от 
Балтийския регион дълго след изтичането крайните срокове, посочени в дого -
ворите за присъединяване (в случая с Литва – в края на 2014 г. за агломерации, 
чиито краен срок е бил 2008 г.; в случая с Латвия – в края на 2014 г. за агломера -
ции, чиито краен срок е бил 2010 г.). Тя също е започнала процедури за наруше -
ние срещу Швеция и Финландия през 2002 г., защото тези държави са избрали 
да намалят само съдържанието на фосфор (но не и на азот) в някои крайбрежни 
и вътрешни райони. Съдът на Европейския съюз постановява в полза на Финлан -
дия, но от Швеция се изисква да намали съдържанието на азот в отпадъчните 
води, зауствани от 36 агломерации52. Според информацията, с която разполага 
Комисията, 8 от тях все още не са приведени в съответствие към 2015 г.50 Решение за 
изпълнение 2014/431/EС на 
Комисията от 26 юни 2014 г. 
относно форматите за 
докладите по националните 
програми за прилагането на 
Директива 91/271/ЕИО на 
Съвета (ОВ L 197, 4.7.2014 г., 
стр. 77).
51 Съобщението по „Пилот ЕС“ 
е първа стъпка в опита за 
разрешаване на проблемите, 
така че ако е възможно да 
бъдат избегнати 
официалните процедури за 
установяване на нарушения.
52 Дело C-438/07 – 
Приложения 2 и 3 към 
документите на Швеция за 
защита, представени на 
Съда.
29 Констатации и оценки 
64 
На последно място Сметната палата отбелязва, че изборът да се приложи 
по-строгото пречистване води до положение, в което държавите членки мо -
гат спазват директивата, като същевременно позволяват на агломерациите да 
намаляват количеството на хранителните вещества в различна степен. Сметната 
палата констатира, че концентрацията на хранителни вещества в заустваните 
отпадъчни води от 28 проверени пречиствателни станции за отпадъчни води 
около Балтийско море се различава значително (вж.  приложение IV ). Ако раз -
гледаме пречиствателните станции за отпадъчни води, които съответстват на 
изискванията на директивата през 2013 г., концентрацията на азот варира от 16,4 
мг./л. в Еспо до 3,7 мг./л. в Хелзинки; концентрацията на фосфор варира от 0,9 
мг./л. в Рига до 0,1 мг./л. в Стокхолм.
Подкрепата на ЕС за Русия и Беларус е потенциално 
ефективна от гледна точка на разходите, но е силно 
ограничена по обхват в сравнение с необходимото 
и изпълнението на проектите отнема много време
65 
Финансирането от ЕС за проекти в областта на отпадъчните води в Русия и Бе -
ларус е много ограничено. В периода 2001—2014 г. Фондът за подкрепа на 
Партньорството за околната среда в рамките на северното измерение (NDEP), 
международна инициатива за справяне с екологични проблеми с трансгранично 
въздействие в Северна Европа, отпуска 177 милиона евро за екологични проекти 
в Русия и Беларус в рамките на своя неядрен сектор. Приносът на ЕС е 44 мили -
она евро. Към момента на одита Партньорството е одобрило 18 проекта за съ -
биране и пречистване на отпадъчни води и за водоснабдяване, 15 в Русия и три 
в Беларус, възлизащи на 71 % от безвъзмездните средства от NDEP .
66 
В оценка, представена на Събранието на донорите през декември 2013 г. от Евро -
пейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), която управлява средствата 
на Партньорството, се изчислява, че одобрените проекти могат да доведат до 
намаляване на количеството на азота с над от 7 600 тона годишно и на фос -
фора с 2 300 тона годишно. Това представлява съответно около 7 % и 27 % от 
количест  вата в Русия и 9 % и 21 % от количествата в Беларус и представлява 
осезателен принос към необходимото намаляване на количествата хранителни 
вещества в Балтийско море. Никакви мониторингови данни за постигнатите 
намаления обаче не са представени на Събранието.
30 Констатации и оценки 
67 
Тъй като приносът на ЕС за фонда е сравнително малък и делът, съфинансиран 
от органите на държавите получателки, е значителен, ефектът на ливъридж 
на финансирането от ЕС е висок: за всеки 2 евро от приноса на ЕС, 98 евро са 
събрани от други източници. Оценката на ЕБВР отчита разход от 462 000 евро за 
намаляване на един тон фосфор чрез проектите за пречистване на отпадъчни 
води на Партньорството в Русия и Беларус, което представлява около една пета 
от разходите във Финландия, Швеция или Германия.
68 
Намаляването на количеството на хранителните вещества от Русия е постигнато 
главно чрез разширяване и модернизиране на системата за събиране и пре -
чистване на отпадъчни води на Санкт Петербург. Последните данни от операто -
ра на системата показват, че концентрацията на фосфор отговаря на стандарта 
на Helcom (вж. каре 1 ) в 11 от 12-те пречиствателни станции и на стандартите на 
Helcom за азот в осем от станциите.
69 
Изпълнението на проектите обаче отнема много време. Продължителните пре -
говори за заеми, промените на законодателството в областта на околната среда 
и графиците за възлагането на строителните работи означават, че проектите се 
завършват няколко години след одобряването им. Към 31 октомври 2014 г. само 4 
от 18-те инфраструктурни проекти за отпадъчни води са завършени, което е по -
ловината от очакваните резултати в Русия. Значителните забавяния са се отра -
зили на „Общинската инвестиционна програма за околна среда в област Ленин -
град“, одобрена през 2002 г. и на „Водните и екологичните услуги в Калининград“, 
одобрени през 2005 г., които все още не са завършени. Последният проект е от 
голямо значение за Балтийско море, защото постъпващите количества от град 
Калининград са втори по големина след Санкт Петербург. В Беларус все още не 
са завършени никакви проекти. Следователно още много следва да се направи, 
за да се постигнат необходимите намаления на количествата на хранителни 
вещества от тези държави.
Ефективност на действията за намаляване на 
замърсяването на водите с хранителни вещества от 
селското стопанство
70 
Селското стопанство е основният източник на дифузно замърсяване на водите 
с хранителни вещества (вж. точка 4) и понастоящем също така на цялостното 
замърсяване с такива вещества, особено в държави, където замърсяването с би -
тови отпадъчни води вече е значително намалено. Например селското стопан -
ство отговаря за около две трети от пренасяното по вода количество азот във 
Финландия, но само за една трета от това количество в Полша.
31 Констатации и оценки 
71 
ЕС прие Директивата за нитратите през 1991 г. с цел опазване на водите от 
замърсяване, причинявано от нитрати от селското стопанство в зони, които се 
отводняват във вече замърсени води или с риск от замърсяване — така наре -
чените „уязвими на нитрати зони“, в които трябва да се изпълняват програми за 
действие за нитратите. Държавите членки биха могли да прилагат изискванията 
на директивата за цялата си територия, ако решат така.
72 
През 2005 г. е въведен механизъм за кръстосано спазване, който свързва получе -
ните от земеделските производители плащания със спазването на екологичните 
изисквания, наред с други неща. Тези изисквания за кръстосано спазване трябва 
да се проверяват систематично, както е предвидено в регламентите на ЕС.
73 
Съгласно Рамковата директива за водите, когато основните мерки (прилагането 
на Директивата за нитратите и другите мерки за контрол на дифузното замърся -
ване (вж. точка 29) са недостатъчни за постигане на добро състояние на водите, 
какъвто е случаят с региона на Балтийско море, следва да се прилагат допълни -
телни мерки във водосборните басейни на водните обекти, които не са достигна -
ли добро състояние на водите. Тези допълнителни мерки трябва да се включат 
в плановете за управление на речните басейни. За посетените държави членки 
тези мерки в повечето случаи съответстват на мерките в програмите за развитие 
на селските райони, съфинансирани от Европейския земеделски фонд за разви -
тие на селските райони.
74 
Сметната палата провери дали:
— изпълнението на изискванията на Директивата за нитратите от страна на 
държавите членки е ефективно и проследяването от страна на Комисията 
е адекватно;
— механизмът за кръстосано спазване е ефективен по отношение на опазване -
то на водите;
— съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските райони, които имат за 
цел опазването на водите, са ефективни по отношение на намаляването на 
хранителните вещества.
32 Констатации и оценки 
Директивата за нитратите не се прилага ефективно, 
независимо от сравнително успешното проследяване от 
страна на Комисията
Недостатъци при определянето на уязвими зони
75 
Уязвимите на нитрати зони следва да включват всички площи земя, които се от -
водняват в замърсени води (т.е.: еутрофни води, води с концентрация на нитрати 
над 50 мг./л.) или които са в риск от замърсяване и допринасят за замърсяването 
с нитрати. Държавите членки трябва да изпълняват програми за действие в тези 
зони. Германия, Дания, Финландия и Литва не са определили конкретни зони, 
тъй като са избрали да прилагат програмите за действие на цялата си терито -
рия. Останалите четири държави членки, особено Полша, независимо че почти 
изцяло се отводняват в Балтийско море, са определили само малка част от тери -
ториите си като уязвими на нитрати зони (Естония – 7 %, Латвия – 13 %, Полша – 
4,5 % и Швеция – 22 %). Комисията постави под въпрос доколко определянето на 
уязвими зони в тези държави е адекватно и дори изправи Полша пред Съда на 
Европейския съюз (вж. точка 82).
76 
Прилагането на програма за действие на цялата територия, както е във Фин -
ландия, улеснява приемането на правилата, защото те са едни и същи за всички 
земеделски производители. В райони с екстензивно земеделие с малко прила -
гане на торове, добро състояние и нисък риск от замърсяване на приемащите 
водни обекти, обаче, някои изисквания на програмите за действие са излишни, 
а административните разходи и разходите за инспекция се увеличават. От друга 
страна, в райони с интензивно земеделие и отглеждане на животни изисквания -
та може да са недостатъчни за достатъчно намаляване на хранителните вещест -
ва, необходимо за постигане на добро състояние на вътрешнотериториалните 
води и водите на Балтийско море. Например, след прилагане на Директивата 
за нитратите в продължение на 20 години, значителна част от водните обекти 
в Южна Финландия е в лошо състояние. Също така, Финландия скоро не е нама -
лявала количествата азот, които освобождава в Балтийско море (вж. фигура 2 ).
77 
Все още следва да се предприемат много действия, преди да се достигнат целите 
за намаляване на количествата фосфор (вж. приложение III ). Освен това, Дирек -
тивата за нитратите се съсредоточава върху нитратите и не налага ограничения 
за използването на фосфор53. Следователно, когато еутрофикацията се причиня -
ва от фосфор, прилагането на програма за действие за нитрати няма непременно 
да реши проблема и може да се наложи държавите членки да вземат допълни -
телни мерки. В посетените държави членки не са определени изисквания, огра -
ничаващи разпръскването на фосфор върху земи (вж. точка 35).53 Този проблем е само 
непряко засегнат 
в директивата под 
изискването „ограничаване 
на разпръскването на 
подобряващи почвата 
вещества“, защото 
обикновено нитратите 
и фосфорът присъстват 
заедно (с други хранителни 
вещества) в торовете. Това 
изискване обаче не 
гарантира ограничаване на 
използването на фосфор, 
тъй като делът на 
различните хранителни 
вещества е различен 
в торовете с търговска 
употреба.
33 Констатации и оценки 
Различия в съдържанието на програмите за действие по 
отношение на нитратите
78 
Директивата включва задължителни и незадължителни изисквания, които тряб -
ва да се спазват от земеделските производители. Тя обаче определя точни огра -
ничения само за няколко от задължителните изисквания, които по тази причина 
се прилагат еднакво от държавите членки54. По отношение на други задължител -
ни изисквания точните правила се определят от държавите членки в програмите 
им за действие за нитратите. В трите посетени държави членки тези правила се 
различават по тяхната взискателност и са по-малко строги от правилата в проуч -
ване, осъществено от името на Комисията, както е показано в  таблица 2 .
79 
Директивата налага точно ограничение върху разпръскването на азот от обор -
ски тор, но не и върху разпръскването на азот от минерални торове, което се 
е увеличило55. Тя включва също така общо изискване за държавите членки да 
осигурят ограничения на общото количество азотни торове, което ще се раз -
пръсква. Ефективността на подобно изискване най-добре се гарантира чрез 
изготвяне на планове за наторяване от независими експерти и последващото им 
одобряване от компетентните органи. Съгласно Директивата за нитратите обаче 
плановете за наторяване и регистрите не са задължителни за земеделските про -
изводители. Програмата за действие на Финландия не изисква от земеделските 
производители да прилагат планове за наторяване, а Полша изисква воденето 
на регистри за наторяване, както и планове за наторяване за стопанства с над 
100 ха, т.е. 1 % от общия брой стопанства в Полша. В тези две държави тези 
изисквания не са задължителни, а се прилагат на доброволни начала от земедел -
ските производители като условия за получаване на агроекологични плащания56. 
Латвия изисква планове и регистри за наторяване за стопанства с над 20 ха (или 
3 ха в случая с градинарските стопанства), които съставляват 85 % от земедел -
ските земи в уязвимите на нитрати зони.
80 
Освен това, изпълнението на някои изисквания, което е трудно за проверка, 
тъй като те включват въздържане от наторяване на определени дати или на 
определени ивици земя (вж. III.1.1, II.A.2 и II.A.4 в таблица 2 ), ще бъде по-лес -
но гарантирано, ако се изисква използването на регистри за наторяване. При 
отсъствието на такива регистри трудно могат да се установяват нарушенията със 
сигурност (и да се прилагат санкции), освен ако земеделският производител не 
бъде хванат на местопрестъплението.54 Приложение III.2 – 
ограничение от 170 кг./
ха годишно за разпръскване 
на азот от оборски тор 
и приложение II.A.3 – 
забрана за разпръскване на 
торове върху напоена 
с вода, наводнена, 
замръзнала или покрита със 
сняг земя.
55 Според Евростат от 2004 г. 
до 2012 г. като цяло 
разпръскването на азот от 
минерални торове се 
е увеличило средногодишно 
с повече от 4 % в Естония, 
Латвия и Литва и по-малко 
в Полша и Швеция. То 
е намаляло средногодишно 
с 1 % в Германия, Финландия 
и Дания.
56 Във Финландия това 
представлява около 90 % от 
земеделските 
производители и 97 % от 
обработваемата земя. 
В Полша регистри трябва да 
се водят и от земеделските 
производители, които 
получават агроекологични 
плащания, но планове за 
наторяване се изискват само 
от земеделските 
производители, които 
получават плащания по 
агроекологични схеми за 
„биологично земеделие“ 
и „устойчиво земеделие“, 
представляващи 12 % от 
обработваемата земя.
34 Констатации и оценки 
Изисквания на програмите за действие по отношение на нитратите, които се 
изпълняват към края на 2014 г.
 Позоваване 
на прило -
жения към 
Директивата 
за нитратитеЗадължителни изисквания
Торове Оборски тор
III 1.1
Период на 
забрана III 1.3
Ограничение за разпръсква -
не върху почвите (kg/ha/
година)II.A.2
Земи с остър 
наклонII.A.4
Разстояние до водни 
площиIII 1.2
Капацитет на мес -
тата, предназначе -
ни за събиране на 
отпадните води от 
животновъдството
ЛАТВИЯ
(в уязвими от 
замърсяване 
с нитрати 
зони)4,5 месеца за 
оборски тор
5 месеца за мине -
рални торовеКартофи < 150
Пасища от 50 до 190
Пролетни житни култури 
и маслодайни растения от 110 
до 200 Всички торове 
са забранени 
при
наклони > 
17 ,6 % (10°) 50 m при наклон > 10°
10 m от водни защитени 
зони 6 месеца произ -
водство на твърд 
оборски тор
7 месеца произ -
водство на течен 
оборски тор
ПОЛША
(в уязвими от 
замърсяване 
с нитрати 
зони)От 3,5 до 4,5 месеца 
твърд оборски тор
6,5 месеца за течен 
оборски тор и ми -
нерални торове Картофи от 100 до 200
Пасища и силаж от 260 до 300
Пролетни житни култури 
и маслодайни растения от 100 
до 240Някои торове 
са забранени 
при
наклони> 10 %От 5 до 20 m 6 месеца производ -
ство на тор
ФИНЛАНДИЯ
(цялата 
държава)6 месецаКартофи < 130
Пасища, силаж < 250
Пролетни житни култури 
и маслодайни растения от < 170 Оборският тор 
е забранен при
наклони> 10 % 5 m
10 m при наклон > 2 %12 месеца производ -
ство на тор
Проучване, 
проведено 
от името на 
КомисиятаФинландия 
8 месеца
Латвия и Полша 
7 месеца 
(2 месеца по-малко 
за твърд оборски 
тор при отсъствие -
то на особен риск)Картофи < 130 във Финландия
< 90 в Латвия и Полша
Всички торове 
са забранени 
при
наклони > 
8 % и 100 m 
дължина25 m по протежението на 
водните басейни на чувст -
вителни на еутрофикация 
водни обекти
50 m в случай на земя 
с наклон
3 до 10 m по протежение -
то на канавки и малки 
потоциФинландия 9 месеца 
производство на тор
Латвия и Полша 
8 месеца Пасища и силажна царевица < 
90 и < 210 във Финландия
< 100 и < 250 в Латвия и Полша
Пролетни житни култури 
и маслодайни растения < 70 във 
Финландия
< 60 – 80 в Латвия и Полша
Равностойни или по-строги, отколкото стандарта в проучването 
Близки до стандарта в проучването 
Много по-ниски от стандарта в проучването 
Значително по-ниски от стандарта в проучването 
Източник:  ЕСП.
Проучване, осъществено от името на Комисията „Препоръки за създаване на програми за действие съгласно Директива 91/676/ЕИО за 
опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници“(„Recommendations for establishing Actions Programmes 
under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources“) (DLO-Alterra 
Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Дерио, Испания, Institute of Technology and Life Sciences 
(ITP), Варшава, Полша, Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Упсала), декември 2011 г.Таблица 2
35 Констатации и оценки 
Проследяването от страна на Комисията е сравнително 
успешно, но отнема време
81 
Комисията следва да гарантира, че Директивата за нитратите се прилага правил -
но от държавите членки57. От държавите членки обаче зависи да одобряват опре -
делените уязвими на нитрати зони или програмите за действие по отношение 
на нитратите. На всеки четири години държавите членки трябва да представят 
доклад („доклад по член 10“) на Комисията, в който да представят обосновка 
на решението да определят дадени зони като уязвими на нитрати зони, както 
и резултатите от извършеното наблюдение на замърсяването на водите с нит -
рати и обобщение на своите програми за действие. Когато Комисията счете, че 
директивата не е прилагана правилно, единственият принудителен инструмент, 
с който тя разполага, са правните действия.
82 
От 2010 г. Комисията поддържа диалог с всички държави членки от Балтийския 
регион, което спомогна за въвеждането на промени в законите за наторяване 
като цяло. Последните нови програми за действие, които направиха някои из -
исквания по-строги, са въведени във Финландия и Латвия в края на 2014 г. През 
2008 г. Комисията поиска от Полша да разшири своите уязвими на нитрати зони 
и да подобри програмите си за действие. Също така, след решение на Съда на Ев -
ропейския съюз (C-356/13) от 2014 г., Полша задейства законодателни процедури 
за повторно определяне на уязвимите на нитрати зони и за промяна на законите 
за наторяване и програмите за действие за 2016 г.
83 
Процедурата за проследяване на Комисията отнема повече време, което отчасти 
се обяснява с факта, че изискванията на директивата са формулирани общо и се 
нуждаят от подробни правила за изпълнение в държавите членки. Комисията 
също така се нуждае от научни експертни познания и опит, за да оцени дали пра -
вилата на държавите членки са достатъчно строги, за да гарантират равнището 
на опазване на водите, което цели директивата. След проучването, посочено 
в таблица 2 , и след допълнителни научни доказателства, Комисията предприе 
по-интензивни действия, но препоръките на това проучване понякога се оспор -
ват от държавите членки. По време на одита се провеждаха дискусии с Естония 
и Швеция и беше започната процедура за нарушение за Естония. Комисията се 
съгласи, че Латвия, вместо да разширява уязвимите на нитрати зони, ще наложи 
някои правила относно използването на нитрати извън тези зони. Но тези два 
варианта може да не са еднакво ефективни — докато изискванията, приложи -
ми в уязвимите на нитрати зони, се изпълняват посредством механизъм на ЕС, 
не всички изисквания извън тези зони са обхванати от подобни проверки (вж. 
точка 85).57 Член 258 от Договора от 
Лисабон изисква Комисията 
да гарантира прилагането на 
разпоредбите на Договора 
и мерките, предприети от 
институциите по тях.
36 Констатации и оценки 
58 Позволяват се обработване 
и паша, но с ограничения, 
например по отношение на 
наторяването.
59 Примери за национални 
изисквания относно 
използването на торове 
извън уязвими на нитрати 
зони са определянето на 
период на забрана на 
използването на торове 
(Полша), ограничението за 
170 kg азот от оборски тор на 
хектар, забраната за 
разпръскване на торове 
върху напоена с вода, 
наводнена, замръзнала или 
покрита със сняг земя и за 
разпръскване на торове 
върху земя със стръмен 
наклон (Полша и Латвия).Механизмът за кръстосано спазване спомага за 
изпълнението на Директивата за нитратите и други 
изисквания за наторяване, но не е изцяло ефективен
Не всички изисквания относно използването на торове 
попадат в обхвата на кръстосаното спазване
84 
Директивата за нитратите не съдържа специални разпоредби относно осигуря -
ването на изпълнението на нейните изисквания. След въвеждането на системата 
за кръстосано спазване, изискванията, приложими за уязвимите на нитрати зони, 
следва да бъдат проверявани в рамките на кръстосаното спазване. Това означа -
ва, че ако не бъдат спазвани изискванията, земеделският производител може да 
бъде санкциониран. Въпреки че секторното законодателство и механизмите за 
неговото прилагане са приложими за всички земеделски производители, обаче, 
само получателите на плащания по ОСП могат да бъдат санкционирани в рамки -
те на кръстосаното спазване.
85 
Освен това държавите членки трябва да определят стандарти, известни като 
стандарти за добро земеделско и екологично състояние (ДЗЕС), за определени 
в законодателството на ЕС случаи с цел да се поддържа земята в добро земедел -
ско и екологично състояние. Стандартът за ДЗЕС по отношение на качеството на 
водите, когато не са определени изисквания за наторяване, е ДЗЕС „изграждане 
на буферни ивици по протежението на водните басейни“58.
86 
Не всички национални изисквания относно използването на торове извън 
уязвимите на нитрати зони обаче са част от стандартите за ДЗЕС и затова не 
всички попадат в приложното поле на кръстосаното спазване59. Изискванията 
извън обхвата на кръстосаното спазване се проверяват от националните органи 
за опазване на околната среда и могат да доведат до санкции съгласно нацио -
налното законодателство. Тези проверки обаче са засегнати от слабости на 
процедурите за определяне на контролната извадка (Полша) и от факта, че не са 
били проверени всички приложими изисквания (Латвия). В последната държава 
допълнителните проверки обхващат само изискванията относно съхранението 
и управлението на оборски тор.
87 
Освен това, при одита Сметната палата констатира, че стандартът за ДЗЕС относ -
но буферни ивици е недостатъчно строг (вж. каре 2 ).
37 Констатации и оценки 
60 Точка 69 от Специален 
доклад № 8/2008 „Ефективна 
политика ли е кръстосаното 
спазване?“ и Специален 
доклад № 23/2015, точка 136.Проверките на кръстосаното спазване показват значителен 
процент на неспазване на изискванията за опазване на водите 
от хранителни вещества
88 
И в трите посетени държави членки при избора на извадките не са взети под 
внимание специфичните рискове, свързани с количествата хранителни вещества 
(вж. таблица 3 ).Каре 2 Таблица 3Примери за изисквания по ДЗЕС за изграждане на буферни ивици по 
протежението на водните басейни
Стандартите за ДЗЕС, приложими за всички земеделски производители от 2013 г. насам, трябва да съответ -
стват най-малко на изискванията, приложими за земеделските производители в уязвимите на нитрати зони. 
Таблица 2  (изискване II.A.4) вече показва голямото разнообразие при определянето на изискванията.
Във Финландия стандартът за ДЗЕС допълнително определя, че не се позволява обработка върху ивица 
с ширина 0,60 м. от границата на водните басейни. Латвия и Полша не използват възможността, предвидена 
в стандарта за ДЗЕС, да изискват наличието на ивица необработвана земя.
Фактори, свързани с количествата хранителни 
вещества, които са взети под внимание при избора на 
извадка за проверките на кръстосаното спазване
Стопанства с по-висок риск по отношение замър -
сяването на водите с хранителни веществаЛатвия Полша Финландия
Разположени близо до водни басейни НЕ ДА НЕ
Разположени върху земя с наклон НЕ ДА НЕ
Висока гъстота на животните > 1.7 животински 
единици/хаНЕ НЕ НЕ
Източник:  ЕСП.
89 
Указанията за инспекция в държавите членки невинаги са достатъчно подробни, 
за да предотвратят неправилното извършване на някои ключови проверки. На -
пример при одита беше констатирано, че указанията не изискват надеждността 
на регистрите относно торовете да се потвърждава посредством съпоставяне 
с фактурите (Полша) и запасите от торове (Полша и Латвия). Графикът на провер -
ките (главно от юли до октомври) не е подходящ за проверяване на изискванията 
относно зимните месеци. Този проблем вече е посочен от Сметната палата60.
38 Констатации и оценки 
61 Специални доклади 
№ 8/2008, № 4/2014 
и № 23/2015.
62 Член 36 от Регламент (ЕО) 
№ 1698/2005.
63 Плановете за управление на 
речните басейни, приети 
през 2009 г., обхващат 
периода 2010—2015 г., 
докато програмите за 
развитие на селските 
райони, приети през 2006 г., 
обхващат периода 
2007—2013 г.
64 Плановете за управление на 
речните басейни в Латвия 
предлагат две мерки да 
бъдат финансирани 
с национални средства — 
„пасищни буферни зони“ 
и „изготвяне на планове за 
наторяване“, но те са 
ограничени по обхват или не 
са изпълнени.90 
В трите посетени държави се наблюдава голям процент на неспазване по отно -
шение на прилагането на изискванията в уязвимите на нитрати зони — между 
17 % и 32 % от проверените през 2013 г. земеделски производители. Повечето 
от случаите на неспазване на изискванията са свързани със съоръженията за 
съхранение на оборски тор, които липсват или са неподходящи, и с проблеми 
при анализа на съдържанието на азот в оборския тор (Финландия), неспазване 
на ограничението за разпръскване на азот от оборски тор (Полша), неподходя -
щи планове за наторяване и липса на регистри относно торовете (Латвия). Това 
показва, че системата за контрол има ограничен възпиращ ефект, както вече 
е изтъкнато в предишни доклади на Сметната палата61.
Съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските 
райони през периода 2007—2013 г. са имали малък ефект 
за намаляване на замърсяването с хранителни вещества 
на водните обекти в посетените държави членки
91 
Допълнителните мерки в плановете за управление на речните басейни от 2009 г. 
имат за цел намаляване на замърсяването с хранителни вещества от селското 
стопанство и са до голяма степен от същото естество като мерките, определе -
ни в програмите за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г., т.е. 
инвестиции в стопанствата, свързани със съхранението на оборски тор, и мерки 
за подобряване на околната среда и ландшафта62. В програмите за развитие на 
селските райони обаче тези мерки имат за цел постигането на множество еколо -
гични цели и обикновено всички земеделски производители могат да ги прила -
гат на доброволни начала независимо от местоположението на стопанствата, 
докато в плановете за управление на речните басейни те са представени като 
основен инструмент за подобряване на състоянието на водите и се прилагат 
в определени зони.
92 
Освен това, при приемането на плановете за управление на речните басейни63 
значителен дял от средствата за развитие на селските райони вече са разпреде -
лени, по-специално за агроекологични схеми, но не непременно в районите, оп -
ределени в плановете за управление на речните басейни. За да бъдат изпълнени 
тези схеми в тези конкретни райони, би била необходима една по-добра коорди -
нация между отговорните органи в областта на развитието на селските райони 
и органите, работещи в областта на водите, и/или допълнителни средства. Това 
рядко се наблюдава на практика64.
39 Констатации и оценки 
65 В Латвия инвестициите за 
съоръжения за съхранение 
на оборски тор достигнаха 
50 % от стопанствата с 80 % 
от животинските единици 
в уязвими на нитрати зони. 
В Полша подкрепата за 
съоръжения за съхранение 
на оборски тор има малък 
успех.Инвестициите, съфинансирани от ЕС, са помогнали на 
земеделските производители по-добре да управляват 
оборския тор, но са насочени само частично към 
стопанствата,. които са най-големите замърсители
93 
Липсата на подходящи съоръжения за съхранение на оборски тор е призна -
та като основен проблем, отнасящ се за почти всички стопанства в уязвимите 
на нитрати зони в Полша, като засяга значително и Латвия. По този проблем 
са предприети действия с различна степен на успех по първите програми за 
развитие на селските райони на Полша и Латвия (2004—2006 г.)65. Освен това, 
плановете за управление на речните басейни от 2009 г. са изготвени въз основа 
на разбирането, че все още е необходимо подобряване на съоръженията за съх -
ранение на оборски тор в уязвимите на нитрати зони и в определени водосбор -
ни басейни на водни обекти. Плановете за управление на речните басейни във 
Финландия също включват тази мярка.
94 
Въпреки това, при изпълнението на програмите за развитие на селските райони 
за периода 2007—2013 г. нито една от трите посетени държави членки не е прио -
ритизирала отпускането на безвъзмездни средства за подобряване на съоръже -
нията за съхранение на оборски тор на стопанства, които са разположени в уяз -
вими на нитрати зони или представляват по-висок риск за опазването на водите, 
като например тези с висока гъстота на животните и разположените в басейните 
на водни обекти с лошо състояние на водите.
Няколко фактора ограничават ефективността на мерките за 
развитие на селските райони, които имат за цел опазването на 
водите
95 
По отношение на намаляване на замърсяването на водите с хранителни вещест -
ва, агроекологичните схеми с най-голямо значение не са географски насочени 
към проблематичните райони, идентифицирани в плановете за управление на 
речните басейни. Това често са райони на интензивно земеделие и/или уязвими 
на нитрати зони, както и райони, подложени на ерозия и следователно със зна -
чително оттичане на хранителни вещества във водите. Дори когато някои агро -
екологични схеми и мерки за залесяване са добре насочени, те не са привлекли 
особен интерес от страна на земеделските производители. Например във Фин -
ландия схемите „изграждане на буферни ивици (крайречни зони)“ и „ефективно 
намаляване на количествата хранителни вещества (фосфор)“ са постигнали 57 % 
и 15 % от съответните си цели (брой хектари). В Латвия схемата „стърнища от 
полски култури през зимния период“ постига близко до 59 %, а в Полша мярката 
„залесяване“ постига 50 %. Според националните органи ниските стойности се 
дължат на сложността на мерките и малките размери на субсидията, особено за 
интензивни стопанства, които обикновено са разположени в тези зони.
40 Констатации и оценки 
66 Държавите членки трябва да 
определят минимални 
изисквания относно 
торовете и пестицидите, 
които да се прилагат за 
определени мерки по 
програмите за развитие на 
селските райони. В трите 
посетени държави членки, 
те не надхвърлят 
изискванията за кръстосано 
спазване относно торовете 
и не включват ограничения 
за разпръскването на 
фосфор, с изключение на 
Финландия, където 
ограничението обаче 
е доста либерално.96 
В резултат на това агроекологичните схеми с най-голямо значение не се прила -
гат достатъчно в райони с риск от замърсяване с хранителни вещества в оди -
тираните държави членки. Например в Латвия и Полша повечето от площта, 
включена в мерките „биологично земеделие“, „опазване на почвите и водите“ 
и „буферни пасищни зони“, е земеделска земя, разположена извън уязвимите на 
нитрати зони (вж. таблица 4 ).Таблица 4Изпълнение на агроекологични схеми от значение за 
опазването на водите в уязвимите на нитрати зони
% подпомагана площ в  уязвими от 
замърсяване с  нитрати зони
Агроекологични схеми от значение за опазването 
на водите LV PL
Биологично земеделие 5,2 1,6
Интегрирано/устойчиво земеделие 28,8 11,6
Опазване на почвите и водите 10,9 7, 5
Буферни тревни зони 0,0 2,4
Забележка:  Финландия не е включена в таблицата, тъй като цялата държава е определена като 
уязвима на нитрати зона.
Източник:  ЕСП.
97 
Освен това някои изисквания на агроекологичните схеми не са достатъчно 
стриктни, като понякога са само малко по-строги от основните изисквания, т.е. 
изискванията за кръстосано спазване и минималните изисквания за торове 
и пестициди66. Например в Полша агроекологичната схема, изискваща наличието 
на ивица от необработвана земя, съдържаща местна тревна и храстова расти -
телност, по протежението на водните басейни, изисква ширина на ивицата от 
5 м., докато в други държави членки изискваната минимална широчина е много 
по-голяма, напр. 15 м. Във Финландия изискванията във връзка с плановете за 
наторяване и покриване на почвата с растителност през зимата биха могли да 
бъдат включени в основните изисквания. Това е направено в Латвия (вж. точ -
ка 79) и за двете изисквания, а в Полша за последното изискване (вж. точка 86 
и бележка под линия 59).
41 Констатации и оценки 
67 Регламент (ЕС) № 1305/2013 на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 17 декември 
2013 година относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
Европейския земеделски 
фонд за развитие на селските 
райони (ЕЗФРСР) и за отмяна 
на Регламент (ЕО) 
№ 1698/2005 на Съвета.
68 Например, за латвийската 
програма за развитие на 
селските райони Комисията 
поиска налагането на мерки 
за смекчаване за всяка 
съфинансирана инвестиция 
в отводняване на земеделски 
и горски земи, както 
е предвидено в плановете за 
управление на речните 
басейни.
69 От земеделските 
производители, които имат 
права на плащане за площ, се 
изисква да използват набор 
от практики за 
„екологизиране“, които са от 
полза за околната среда 
и действията по климата на 
техните стопанства. Тези 
практики са под формата на 
диверсификация на 
културите, поддържане на 
постоянните пасища 
и отделяне на пет процента 
от обработваемата земя за 
екологично полезни 
елементи. Регламент (ЕС) 
№ 1307/2013 на Европейския 
парламент и на Съвета от 
17 декември 2013 г. за 
установяване на правила за 
директни плащания за 
земеделски стопани по схеми 
за подпомагане в рамките на 
общата селскостопанска 
политика и за отмяна на 
Регламент (ЕО) № 637/2008 на 
Съвета и Регламент (ЕО) 
№ 73/2009 на Съвета (OB L 347, 
20.12.2013 г., стр. 608).
70 Във финландската програма 
за развитие на селските 
райони географското 
насочване е подобрено 
посредством различни 
механизми. В полската 
програма за развитие на 
селските райони изискването 
за наличие на планове за 
наторяване е разширено за 
няколко агроекологични 
схеми. В латвийската 
програма за развитие на 
селските райони 
изискванията на схемите за 
„стърнища от полски 
култури“ и „интегрирано 
градинарство“ са направени 
по-строги, отколкото 
в предходната програма.98 
Одитът показа също така, че никоя от държавите членки, граничещи с Балтийско 
море, не е включила мярката „плащания, свързани с Рамковата директива за 
водите“ в своите програми за развитие на селските райони за периодите 2007—
2013 г. и 2014—2020 г. (с изключение на Дания в програмата за 2007—2013 г.). Това 
беше обяснено с факта, че с тази мярка могат да се подпомагат само действия, 
които надхвърлят основните изисквания и са задължителни за земеделските 
производители в районите, посочени в плановете за управление на речните 
басейни. Такива мерки не са били включени в първите планове за управление на 
речните басейни в повечето от държавите членки от Балтийския регион
99 
От една страна, най-замърсяващите стопанства не прилагат достатъчно агроеко -
логични схеми, защото тези схеми предлагат ограничени компенсаторни плаща -
ния, а от друга страна държавите членки не налагат на тези стопанства санкци -
ите, изисквани за целите на опазването на водите. Специален доклад № 23/2015 
(точки 154—161) разглежда трудностите при прилагането на практика на принци -
па „замърсителят плаща“ за селското стопанство.
През програмен период 2014—2020 г. са налични инструменти 
за подобряване на ефективността на мерките за развитие на 
селските райони относно опазването на водите, но те все още 
не се използват в пълна степен
100  
Регламент 1305/201367 предвижда специално приоритетно място за опазването 
на водите в програмите за развитие на селските райони, както и предварителни 
условия, които трябва да се изпълнят по отношение на прилагането на Рамко -
вата директива за водите и законодателството в областта на околната среда, 
приложимо за селското стопанство.
101  
При оценяването на програмите за развитие на селските райони за периода 
2014—2020 г. преди тяхното одобряване, Комисията настоя държавите членки 
правилно да насочват мерки към най-нуждаещите се райони. Тя също така поис -
ка по-голяма съгласуваност между плановете за управление на речните басейни 
(проектите готови за одобрение преди края на 2015 г.) и програмите за развитие 
на селските райони, особено по отношение на географското насочване68. На 
последно място, Комисията поиска по-строги основни изисквания и по-стро -
ги изисквания, специфични за агроекологичните схеми, както и избягване на 
всякакво припокриване между мерките за развитие на селските райони и ново -
въведените практики за екологизиране69. На практика обсъждането с Комиси -
ята доведе до известни подобрения на мерките по програмите за развитие на 
селските райони, които имат за цел опазване на качеството на водите70.
42 Констатации и оценки 
71 „Макрорегионална 
стратегия“ е интегрирана 
рамка, приета от 
Европейския съвет с цел да 
се преодолеят общите 
предизвикателства, пред 
които е изправен определен 
географски район. 
Макрорегионалната 
стратегия засяга държави 
членки и трети държави, 
разположени в същия 
географски район, които по 
този начин се ползват от 
засилено сътрудничество, 
допринасящо за постигането 
на икономическо, социално 
и териториално сближаване 
(Източник:  InfoRegio).
72 SWD(2013) 233 окончателен 
от 27 юни 2013 г., 
придружаващ доклада на 
Комисията относно 
добавената стойност на 
макрорегионалните 
стратегии. Също така 
COM(2014) 284 окончателен 
от 20 юни 2014 г. „Доклад на 
Комисията относно 
управлението на 
макрорегионалните 
стратегии“.102  
В резултат на това някои програми за развитие на селските райони за периода 
2014—2020 г. бяха частично или условно одобрени, защото в момента на одоб -
ряването им държавите членки бяха все още в процес на изготвяне на своите 
планове за управление на речните басейни от 2015 г., изменение на законодател -
ството относно основните изисквания или установяване на практики за екологи -
зиране. Това ще доведе до забавяне в изпълнението на определени мерки.
Допълнителни ползи от EUSBSR по отношение на 
намаляването на освобождаването на хранителни 
вещества в Балтийско море
103  
Стратегията на ЕС за региона на Балтийско море стартира през 2009 г. като пър -
во действие за въвеждането на макрорегионалния подход71 към регионалното 
развитие и създаването, наред с другото, на връзки между органите в областта 
на околната среда и селското стопанство. Подцелта на EUSBSR, озаглавена „Чиста 
вода в Балтийско море“, прие целите за намаляване на освобождаването на 
хранителни вещества на BSAP на Helcom. Следователно допълнителните ползи, 
които тя следва да донесе в тази област, са свързани с подпомагането и ускоря -
ването на изпълнението на BSAP на Helcom посредством ново управление, обе -
диняване на различни секторни политики и ресурси, включване на голям кръг 
от заинтересовани страни (публични, частни, гражданско общество) и укрепване 
международното сътрудничество72.
104  
Сметната палата провери дали:
— EUSBSR има забележимо въздействие за намаляване на количествата храни -
телни вещества;
— са разработени иновативни проекти и дали добрите практики в резултат от 
тях са разпространени;
— Комисията е предприела действия, за да гарантира, че оперативните програ -
ми и програмите за развитие на селските райони са хармонизирани с целта 
на EUSBSR за намаляване на хранителните вещества.
43 Констатации и оценки 
Сложна мрежа на управление и трудни за оценяване 
допълнителни ползи
105  
EUSBSR е изградена върху принципа на „трите „без“: без ново законодателство, 
без ново финансиране и без нови институции. Дори и при намерението да не 
се създават нови институции, на практика EUSBSR се състои от голяма мрежа от 
групи и участници. Те са добавени към многобройните заинтересовани страни, 
вече работещи в Балтийския регион. Въпреки това, от практическа гледна точка 
е трудно да се оценят допълнителните ползи от EUSBSR по отношение на дейст -
вията на държавите членки за намаляване на освобождаваните количества хра -
нителни вещества, тъй като няма рамка за наблюдение, за да се разграничават 
резултатите на стратегията от тези на вече съществуващите действия.
Водещите проекти спомагат за разпространяване 
на добри практики, но тяхното въздействие върху 
намаляването на хранителните вещества не е доказано
106  
Очакваше се, че заинтересованите страни, като например органи на държавите 
членки, бизнес партньори, университети, НПО, ще разработят иновативни про -
екти, като използват и доразвиват добрите практики. Най-значителните водещи 
проекти на EUSBSR, техните цели, разходи и източници на финансиране са пред -
ставени в  приложение V .
107  
Водещите проекти Baltic Manure („Балтийски тор“) и Baltic Deal („Балтийска 
политика“) спомогнаха за разпространяване на добри практики в областта на 
селското стопанство. Някои водещи проекти обаче представляват много малки 
преки инвестиции за намаляване на количествата хранителни вещества. Други 
проекти, които не са постигнали признание като водещи проекти, са също тол -
кова важни в областта на намаляването на хранителните вещества, като напри -
мер проектите Baltic Compass („Балтийски компас“) и Baltic Compact („Балтийски 
договор“), насочени към замърсяването от селското стопанство, и PURE, насочен 
към пречистването на градските отпадъчни води от фосфор.
108  
Приносът за намаляване на хранителните вещества на водещите проекти и дру -
ги проекти, финансирани от Програмата за региона на Балтийско море е трудно 
да се установи. Повечето водещи проекти не постигат самостоятелно и веднага 
осезаеми резултати, тъй като често служат като пилотен пример за желаното 
по-цялостно действие в дадена област. В някои случаи те са донякъде излишни, 
тъй като резултатите са постигнати посредством други съфинансирани от ЕС 
научноизследователски проекти и оценки, вече направени от Комисията.
44 Констатации и оценки 
73 Вж. Регламент (ЕС) 
№ 1303/2013, член 15 
(Съдържание на 
споразумението за 
партньорство), член 96, 
параграф 3, буква г) 
(изискването, че 
оперативните програми 
трябва да уточняват 
уредбата за 
междурегионалните 
и транснационалните 
действия) и член 70, 
параграф 2 (разрешение за 
съфинансиране на операции 
извън програмния район).
74 Бяха проверени 
споразуменията за 
партньорство 
и оперативните програми 
в Швеция, Латвия и Полша.
75 Това е ясно установено 
в полската национална 
оперативна програма 
„Инфраструктури и околна 
среда“ и в шведските 
оперативни програми и е 
общо заявено във 
финландската национална 
оперативна програма.Необходимо е оперативните програми да вземат 
в по-голяма степен под внимание EUSBSR
109  
Един от трите принципа на EUSBSR е без ново финансиране. Вместо това се очак -
ва финансирането от ЕС в областта на сближаването и националното финанси -
ране да бъдат по-добре насочени към подкрепа за постигането на макрорегио -
налните цели и да се използват по-ефективно. Тъй като EUSBSR е създадена през 
2009 г., в средата на програмен период 2007—2013 г., възможността макрореги -
оналната стратегия да въздейства върху разпределянето на средствата между 
приоритетите на оперативните програми от самото начало е ограничена.
110  
През програмен период 2014—2020 г. възможността EUSBSR да влияе върху 
оформянето на политиката на сближаване и развитието на селските райони се 
повиши73. Одитът показа, че програмните документи за периода 2014—2020 г. 
(споразуменията за партньорство и оперативните програми) са оценени по 
структуриран и стандартен начин от страна на Комисията, която обърна особено 
внимание на връзките между EUSBSR и приоритетите в програмите, както и на 
механизмите за координация между структурите за управление на средствата от 
ЕС и EUSBSR.
111 
Във връзка с подцел „Чиста вода в Балтийско море“ обаче Сметната палата кон -
статира, че EUSBSR е имала малко влияние върху приоритетите на държавите 
членки74. Например, шведските и финландските оперативни програми почти не 
споменават тази конкретна подцел на EUSBSR, а съответните латвийски и полски 
мерки се отнасят за инфраструктури за отпадъчни води, които са необходими 
и без това за постигане на съответствие с директивите на ЕС, независимо от 
съществуването на EUSBSR. Съществуват малко възможности държавите членки 
да увеличат разпределението на средства от ЕС за опазване на водите през про -
грамен период 2014—2020 г., тъй като 50 % от средствата по ЕФРР в регионите по 
политиката на сближаване и 80 % в другите региони са предназначени за само 
три тематични цели. Опазването на околната среда не е сред тях.
112  
След препоръките на Комисията три от четирите проверени национални опе -
ративни програми дават особен приоритет на проекти, свързани с EUSBSR75. Въ -
преки това в нито един от тези проекти не се предлагат цели или показатели за 
намаляване на освобождаването на хранителни вещества, като по този начин се 
затруднява оценяването на техния принос за подцелта на EUSBSR за чиста вода. 
Всичките четири оперативни програми са включили националните структури на 
EUSBSR в своите комитети за наблюдение.
45
 Заключения и препоръки
113  
Изпълнението на действията на ЕС от страна на държавите членки е довело 
до ограничен напредък към намаляване на освобождаването на хранителни 
вещества в Балтийско море. Инвестициите в инфраструктура за отпадъчни води 
са само частично ефективни, мерките за земеделието не съответстват на натиска 
и не са достатъчно целенасочени, а допълнителните ползи от Стратегията на ЕС 
за региона на Балтийско море е трудно да бъдат оценени.
Плановете на държавите членки не са достатъчно 
амбициозни и не включват подходящи показатели, 
като е постигнат ограничен напредък по отношение 
на намаляването на хранителните вещества
114  
Към края на 2012 г. е постигнат ограничен напредък в намаляването на освобож -
даването на хранителни вещества с цел борба с еутрофикацията в Балтийско 
море. Притокът на хранителни вещества от градски агломерации е намалял, 
докато този от селското стопанство остава стабилен или дори се е увеличил (вж. 
точка 25).
115  
Плановете на държавите членки за намаляване на хранителните вещества с ог -
лед постигане на целите на Helcom са ограничени до изпълнението на планове 
за управление на речните басейни, изготвени съгласно Рамковата директива за 
водите. Това невинаги е достатъчно за постигане на необходимите намаления на 
хранителни вещества за Балтийско море. Освен това плановете за управление на 
речните басейни са недостатъчни, тъй като повечето от техните мерки включват 
основно изпълнение на конкретни директиви на ЕС (вж. точки 26—30).
116  
Целите на плановете за управление на речните басейни съгласно Рамковата 
директива за водите са изразени посредством показател за въздействието — 
процент на водите в добро състояние. Той обаче не е превърнат в целеви нива, 
като например годишно количество хранителни вещества. Същият проблем 
се наблюдава в подготвителните документи за програмите от мерки съгласно 
Рамковата директива за морска стратегия. Препоръките на Helcom, които над -
хвърлят стандартите, предвидени в директивите на ЕС за конкретни дейности, са 
приложени само отчасти (вж. точки 31—36).
117  
Надеждността на мониторинговите данни по отношение на освобождаване -
то на хранителни вещества в Балтийско море не е осигурена. Това се отнася 
най-вече за данните за трансгранично и дифузно замърсяване, които са от 
съществено значение за справедливо разпределение на целите за намаляване 
на количеството вещества по държави и установяване на подходящи мерки (вж. 
точки 37—41).
46 Заключения и препоръки 
Препоръка 1
Комисията следва да:
а) изисква държавите членки да изготвят програми от мерки, които дават 
възможност да се постигнат измерими цели за намаляване на количествата 
хранителни вещества, за да се постигнат целите на Рамковата директива за 
морска стратегия и Рамковата директива за водите;
б) изисква от държавите членки надеждно и последователно да оценяват 
и наблюдават количествата хранителни вещества в техните речни басейни 
и освобождаваните в Балтийско море количества хранителни вещества.
От своя страна държавите членки следва да:
в) събират информация относно ефективността на разходите по мерките за 
намаляване на освобождаваните количества хранителни вещества, за да раз -
полагат със стабилен анализ за създаването на бъдещи програми от мерки.
Действията за намаляване на замърсяването 
с хранителни вещества от градски отпадъчни води 
са отчасти ефективни
118  
Не всички държави членки от Балтийския регион, от които се изисква да изпъл -
нят директивата до 2012 г., реално са го постигнали. Само Германия и Финландия 
са близо до пълно спазване на членове 4 и 5 от директивата, които определят 
изисквания за вторично третиране и за по-строго пречистване. По отношение 
на държавите членки, които трябва да завършат прилагането на директивата до 
края на 2015 г., независимо от значителните съфинансирани от ЕС инвестиции, 
съответствие няма да бъде постигнато в Полша и процентът на несвързване със 
системите за събиране е все още висок (вж. точки 46—54).
119  
Посетените пречиствателни станции за отпадъчни води са ефективни и съот -
ветстват на Директивата за градските отпадъчни води. Само някои от тях обаче 
отговарят на по-строгата препоръка на Helcom относно фосфора. Тяхната финан -
сова устойчивост невинаги е гарантирана (вж. точки 55—57).
47 Заключения и препоръки 
120  
Комисията не извършва навременно проследяване на спазването от държавите 
членки на техните Договори за присъединяване. Комисията не проследява дос -
татъчно стриктно изпълнението на плановете, тъй като работата и ` се основава 
на неактуални данни. Комисията отбелязва закъснения при предприемането на 
действия за откриване на нарушения и преследване на случаи на неспазване 
в държавите членки (вж. точки 58—64).
121  
Помощта от ЕС за инфраструктури за събиране и пречистване на отпадъчни 
води в Русия и Беларус потенциално води до разходно-ефективно намаляване 
на хранителните вещества от зауствания на отпадъчните води. Но изпълнението 
отнема много време и е силно ограничено по обхват в сравнение с необходимо -
то. Конкретен проблем има със замърсяването от Калининградска област в Русия 
(вж. точки 65—69).
Препоръка 2
Комисията следва да:
а) насърчава държавите членки да определят и налагат изпълнението на прав -
ни задължения за свързване на домакинствата към съществуващите канали -
зационни мрежи;
б) изисква от държавите членки да прилагат устойчива политика за тарифите 
за отпадъчни води, за да е възможно извършването на правилна поддръжка 
и подновяване на активите. Тази политика следва да взема под внимание 
принципа „замърсителят плаща“ и социалната поносимост на цената на вод -
ните услуги;
в) намали времето, необходимо за оценка на съответствието с Директивата за 
пречистване на градските отпадъчни води;
г) продължи да насърчава проекти, които имат за цел намаляване на количест -
вата хранителни вещества в Балтийско море от Русия и Беларус, като се 
насочи повече към ключови замърсители, установени от Helcom (като Кали -
нинградска област).
От своя страна държавите членки следва да:
д) планират и строят своята инфраструктура за отпадъчни води възможно 
най-ефективно и, ако е необходимо, да обмислят предоставянето на финан -
сова подкрепа на домакинствата, за които иначе е непосилно свързването 
към канализационната мрежа;
е) определят по-строги стандарти за хранителните вещества от предвидените 
в Директивата за пречистване на градските отпадъчни води в райони, къде -
то веществата се оттичат към води, които не са постигнали ниво на хранител -
ните вещества, съответстващо на изискванията за добро състояние от Рам -
ковата директива за водите и от Рамковата директива за морска стратегия.
48 Заключения и препоръки 
Нежелание на държавите членки да използват 
пълноценно възможните действия в областта на 
селското стопанство и липса на насочване към 
нуждаещите се райони
122  
Задължителните мерки по Директивата за нитратите се прилагат на недоста -
тъчна площ в някои държави членки. Програмите за действие се различават 
по своята взискателност и невинаги са толкова строги, колкото препоръчва 
Комисията. Директивата не изисква изрично стопанствата да изготвят планове 
за наторяване, нито да водят регистри на използваните торове. И двете прак -
тики биха помогнали за изпълнението и контрола на няколко изисквания на 
Директивата за нитратите. Комисията е предоставила насоки на държавите 
членки и провежда непрекъснати действия за проследяване на изпълнението 
на Директивата за нитратите. Това е довело до подобрения при определянето на 
уязвимите на нитрати зони и програми за действие, но процесът отнема време 
(вж. точки 75—83).
123  
Механизмът за кръстосано спазване спомага за изпълнението на изискванията 
по отношение на нитратите и други условия за наторяване, но не е изцяло ефек -
тивен, тъй като някои изисквания не са особено строги. Системата за проверки 
на кръстосаното спазване и налагане на санкции е засегната от слабости при 
подбора на извадки и по отношение на указанията. Съществува голям процент 
на неспазване на изискванията в уязвимите на нитрати зони, което показва, че 
понастоящем системите за контрол имат ограничен възпиращ ефект. Същест -
вуват слабости в националните проверки на изискванията извън обхвата на 
кръстосаното спазване (вж. точки 84—90).
124  
Съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските райони са имали слабо 
въздействие върху намаляването на замърсяването с хранителни вещества на 
водните обекти. Инвестициите, които имат за цел да подпомогнат земеделски -
те производители да подобрят съхранението и управлението на оборския тор, 
само отчасти са били насочени към необходимите стопанства. Агроекологичните 
схеми не са били географски насочени към райони, в които водните обекти са 
с лошо състояние на водите. Рядко е изпълнявана конкретната мярка за дейст -
вия, свързани с Рамковата директива за водите. Принципът „замърсителят пла -
ща“ не е достатъчно прилаган за селскостопанската дейност (вж. точки 91—99).
49 Заключения и препоръки 
125  
Комисията се е възползвала от възможността, предоставена от новите инстру -
менти за програмния период 2014—2020 г., за да изиска по-строги основни из -
исквания и по-стриктни агроекологични мерки. Тя също така е изискала по-доб -
ро географско насочване на мерките за развитие на селските райони и повече 
съгласуваност между програмите за развитие на селските райони и плановете 
за управление на речните басейни. Дискусиите с държавите членки са довели до 
подобрения. Въпреки това, няколко мерки ще трябва отново да бъдат преразгле -
дани след приемането на всички съответни национални нормативни актове 
и планове. Това ще забави изпълнението на някои мерки и ще увеличи админи -
стративната тежест на програмите (вж. точки 100—102).
Препоръка 3
Комисията следва да:
а) изисква от държавите членки да определят съответните уязвими на нитрати 
зони. При това държавите членки следва да вземат под внимание информа -
цията относно замърсителния натиск от земеделски хранителни вещества 
в плановете за управление на речните басейни по Рамковата директива за 
водите.
От своя страна държавите членки следва да:
б) определят подходящи ограничения за използването на фосфор в селското 
стопанство, когато това излага на риск доброто състояние на водите;
в) установят правилата в програмите си за действие по отношение на нитрати -
те въз основа на последните научни доказателства;
г) установят задължителни действия, които надхвърлят съществуващите из -
исквания за стопанствата – замърсители във водосборни басейни, които се 
оттичат в еутрофни води;
д) прилагат агроекологични схеми с най-голям принос за намаляване на замър -
сяването на водите с хранителни вещества и да насочат тези схеми и мерки -
те за залесяване към районите, където тяхното въздействие върху намалява -
нето на количествата хранителни вещества е най-високо.
50 Заключения и препоръки 
Трудно е да се оценят допълнителните ползи от 
макрорегионалната Стратегия на Европейския 
съюз за региона на Балтийско море за 
намаляването на количествата хранителни 
вещества
126  
Структурата за управление на EUSBSR е сложна и прибавя нови нива към съ -
ществуващите регионални институции за управление. Въздействието на EUSBSR 
върху действията на държавите членки за намаляване на освобождаваните 
в Балтийско море количества хранителни вещества е трудно да се оцени (вж. 
точка 105).
127  
Водещи проекти, реализирани в сътрудничество между няколко държави от ЕС 
и такива извън ЕС, имат за цел развиването на добри практики, които да бъ -
дат широко прилагани. Понякога обаче техните резултати не надхвърлят вече 
наличното и въздействието им от практическа гледна точка е твърде малко (вж. 
точки 106 и 108).
128  
Освен това очакваният резултат от съгласуването на приоритетите на съфи -
нансираните от ЕС програми с подцелта „Чиста вода в Балтийско море“ е много 
скромен (вж. точки 109—112).
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Henri 
GRETHEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието 
му от 27 януари 2016 г.
 За Сметната палата
 Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател
51
 Приложения
Цели за намаляване на освобождаването на хранителни вещества
ДържаваСредно 
освободено 
количество 
азот за 
1997—2003  г.Средно 
освободено 
количество 
фосфор за 
1997—2003  г.Цел за 
намаляване 
на 
количествата 
азот за 2021 г.Цел за 
намаляване 
на 
количествата 
фосфор за 
2021  г.Намаление 
в % — азотНамаление 
в % — 
фосфор
тонове/година тонове/година тонове/година тонове/година
Дания 70 490 1 928 2 890 38 4 2
Естония 27 684 804 1 800 320 7 40
Финландия 88 005 3 609 3 030 356 3 10
Германия 65 672 627 7 670 170 12 27
Латвия 61 164 829 1 670 220 3 27
Литва 48 689 2 463 8 970 1 470 18 60
Полша 212 412 11 787 43 610 7 480 21 63
Русия 87 122 7 142 10 380 3 790 12 53
Швеция 130 279 3 639 9 240 530 7 15
Освобождавани количества 
хранителни вещества в  държавите 
от Helcom791  517 32 828 89 260 14 374 11 44
Освобождавани количества хранител -
ни вещества от държави, които не са 
подписали Конвенцията121 421 1 979
Количества хранителни вещества 
в Балтийско море от държавите от 
Helcom812  938 34 807
Хранителни вещества от други 
източници2 97 405 2 087
Общо за Балтийско море 910  343 36 894 118  134 15 178 13 41
1 Трансгранични количества хранителни вещества, вливани от реки от Чешката република, Украйна и Беларус.
2 Количества от корабоплаването и замърсяването на въздуха, произхождащи от всички държави от ЕС, които не са включени във 
водосборния басейн на Балтийско море.
Източник:  ЕСП въз основа на данни от „Обобщен доклад относно разработването на преразгледани максимално допустими осво -
бождавани количества (MAI) и актуализирани цели на Плана за действие за Балтийско море за намаляване на количествата вещества, 
определени за държавите“ („Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated 
Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan“), среща на министрите от Helcom от 2013 г.Приложение I
52 Приложения 
Тенденция при освобождаваните количества азот и фосфор в Балтийско море 
по държави
(тонове/година)
Германия Дания ЕстонияФин -
ландияЛитва Латвия Полша Русия Швеция
NОсвободени количества за 
1997—2003  г.65 672 70 490 27 684 88 005 48 689 61 164 212 412 87 122 130 279
Освободени количества за 
2012  г., в  т.ч.несигурност (тестови 
стойности)55 963 52 535 28 378 94 688 55 502 70 388 191 602 91 757 116 723
Германия Дания ЕстонияФин -
ландияЛитва Латвия Полша Русия Швеция
PОсвободени количества за 
1997—2003  г.627 1 928 804 3 609 2 463 829 11 787 7 142 3 639
Освободени количества за 
2012  г., в  т.ч.несигурност (тестови 
стойности)630 1 663 782 3 608 1 929 1 242 9 680 7 230 3 509
Източник:  Предварителна оценка на проследяването на напредъка към постигането на разпределените по държави цели за намаляване 
на хранителните вещества (CART), приети с Декларацията на срещата на министрите от Helcom от 2013 г. в Копенхаген.
Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015 г. Оценка за изпълнението на целите за намаляване на хранителните вещества на Схемата 
за намаляване на хранителните вещества на Helcom. Онлайн. http:// Helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/
key-messageПриложение II
53 Приложения 
Постигане на таваните за освобождаване по подбасейни
(тонове/година)
Ботниче -
ски заливБотниче -
ско мореСъщинско 
Балтийско 
мореФински 
заливРижски
заливДатски 
проливиКатегат Общо
Таван на освобождаваните 
количества азот, като се вземе 
предвид целта на Helcom за 
намаляване на количествата57 622 79 372 325 000 101 800 88 418 65 998 74 001 792  211
Освобождавани количества за 
2012 г., в т.ч. несигурност (тестови 
стойности)60 484 74 794 375 760 119 687 97 106 51 495 65 801 845  127
 Допълнително намаление 4 578 14 503 8 200 27 281
 Липсващо намаление за изпълнение 
на целите на Helcom за 2021 г.2 862 50 760 17 887 8 688 80 197
Таван на освобождаваните 
количества фосфор, като се вземе 
предвид целта на Helcom за 
намаляване на количествата2 675 2 773 7 360 3 600 2 020 1 601 1 687 21 716
Освобождавани количества за 
2012 г., в т.ч. несигурност (тестови 
стойности)2 787 2 490 15 145 7 536 2 775 1 418 1 591 33 742
 Допълнително намаление 283 183 96 562
 Липсващо намаление за изпълнение 
на целите на Helcom за 2021 г.112 7 785 3 936 755 12 588
Източник:  Предварителна оценка на проследяването на напредъка към постигането на разпределените по държави цели за намаляване 
на хранителните вещества (CART), приети с Декларацията на срещата на министрите от Helcom от 2013 г. в Копенхаген.
Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015 г. Оценка за изпълнението на целите за намаляване на хранителните вещества на Схемата 
за намаляване на хранителните вещества на Helcom. Онлайн. http://Helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/
key-messageПриложение III
54 Приложения 
Концентрация на хранителни вещества в изтичащия поток от пречиствателните 
станции за отпадъчни води в основните градове на държавите — членки на ЕС, 
около Балтийско море (2013 г.)Приложение IV
 /uni0423/uni043F/uni0441/uni0430/uni043B/uni0430
N: 10,52 (mg/l)
P: 0,13 (mg/l)/uni0422/uni0443/uni0440/uni043A/uni0443
N: 14,18 (mg/l)
P: 0,15 (mg/l)
/uni0413 /uni0434/uni0430/uni043D/uni0441/uni043A
N: 8,30 (mg/l)
P: 0,38 (mg/l)/uni0421/uni0442/uni043E/uni043A/uni0445/uni043E/uni043B/uni043C
N: 9,47 (mg/l)
P: 0,14 (mg/l)/uni0415/uni0441/uni043F/uni043E/uni043E
N: 16,38 (mg/l)
P: 0,31 (mg/l)
/uni0422/uni0430/uni043B/uni0438/uni043D
N: 7,52 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)/uni0425/uni0435/uni043B/uni0437/uni0438/uni043D/uni043A/uni0438
N: 3,69 (mg/l)
P: 0,22 (mg/l)
/uni0413 /uni0434/uni0438/uni043D/uni044F
N: 8,40 (mg/l)
P: 0,64 (mg/l)/uni041A/uni043E/uni043F/uni0435/uni043D/uni0445/uni0430/uni0433/uni0435/uni043D
N: 5,43 (mg/l)
P: 1,81 (mg/l)/uni041C/uni0430/uni043B/uni043C/uni044C/uni043E
N: 9,30 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
/uni041A/uni0438/uni043B
N: 5,79 (mg/l)
P: 0,11 (mg/l)
/uni041B/uni044E/uni0431/uni0435/uni043A
N: 7,38 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)/uni0420/uni043E/uni0441/uni0442/uni043E/uni043A 
N: 11,62 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)
/uni0428/uni0447/uni0435/uni0447/uni0438/uni043D
N: 6,64 (mg/l)
P: 0,43 (mg/l)
/uni041F/uni043E/uni0437/uni043D/uni0430/uni043D
N: 7,92 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)
/uni0412/uni0440/uni043E/uni0446/uni043B/uni0430/uni0432
N: 9,50 (mg/l)
P: 0,50 (mg/l)/uni0412/uni0430/uni0440/uni0448/uni0430/uni0432/uni0430
N: 8,52 (mg/l)
P: 0,52 (mg/l) /uni041B/uni043E/uni0434/uni0437
N: 9,72 (mg/l)
P: 0,78 (mg/l)26 262500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 666 000
/uni0420/uni0438/uni0433/uni0430
N: 11,16 (mg/l)
P: 0,88 (mg/l)
/uni0419/uni0435/uni043B/uni0433/uni0430/uni0432/uni0430
N: 6,35 (mg/l)
P: 0,37 (mg/l)/uni041E/uni0433/uni0440/uni0435
N: 33,89 (mg/l)
P: 5,91 (mg/l)
/uni0414/uni0430/uni0443/uni0433/uni0430/uni0432/uni043F/uni0438/uni043B/uni0441
N: 5,55 (mg/l)
P: 0,61 (mg/l)
/uni0412/uni0438/uni043B/uni043D/uni044E/uni0441
N: 9,52 (mg/l)
P: 0,66 (mg/l)/uni041A/uni043B/uni0430/uni0439/uni043F/uni0435/uni0434/uni0430
N: 9,99 (mg/l)
P: 0,33 (mg/l)
/uni041A/uni0430/uni0443/uni043D/uni0430/uni0441
N: 8,50 (mg/l)
P: 0,34 (mg/l)/uni042E/uni0440/uni043C/uni0430/uni043B/uni0430
N: 8,67 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Източник:  ЕСП въз основа на данни от края на 2013 г., предоставени от държавите членки. Стойностите за Копенхаген и Стокхолм са 
получени от средните стойности на две пречиствателни станции за отпадъчни води във всеки един от градовете.
55 Приложения 
Водещи и други проекти от значение за изпълнението на EUSBSR
(в млн. евро)
Водещи проекти на EUSBSR, свързани с еутрофикацията
Приоритетна област AGRI Източник и размер на 
финансирането
BALTIC MANURE (“Балтийски 
тор”)Този проект има за цел да развие експертни познания и опит във 
връзка с новаторски решения за управление на оборския тор, 
например производството на енергия от възобновяеми източници 
и органични торове.ОП „Регион на Балтийско море (РБМ)“
Общо: 3,7
ЕФРР: 2,8
Рециклиране на фосфораТози проект има за цел извличане на фосфора от основните източ -
ници в региона на Балтийско море, като например оборски тор, 
утайки от отпадъчни води и трупове, и производство на рецикли -
рани торове. Наред с това проектът цели разработване на специ -
фични за всяко място стратегии за наторяване с цел превръщане 
на региона на Балтийско море в първия самостоятелен регион от 
гледна точка на влагането на минерални фосфорни торове.
Приоритетна област NUTRI Финансиране
Премахване на фосфатите от 
детергентитеЦелта на този проект е подпомагане на балтийските държави 
в прилагането на препоръка 28E/4 на Helcom (т.е. национални за -
конодателни действия за ограничаване на употребата на фосфати 
в перилни препарати и детергенти за автоматични съдомиялни 
машини) чрез изготвяне на информационни материали за 
определящите политиките лица. Забраната на фосфати в перилни 
препарати за целия ЕС е приета през 2011 г.Малкият бюджет на проекта е фи -
нансиран от Шведската агенция по 
химикали.
PRESTOПроектът има за цел намаляване на количеството хранителни 
вещества в Балтийско море чрез образователни програми за 
оперативния персонал, проектантите и академичните препода -
ватели, които участват в пречистването на отпадъчни води, както 
и технически проучвания и инвестиции в избрани пречиствателни 
станции за отпадъчни води в Беларус (Барановичи, Гродно, Моло -
дечно и Витебск).ОП РБП
Общо: 4,6
ЕФРР: 1,1
ЕИСП: 2,8
BALTIC DEAL (“Балтийска 
политика”)Този проект има за цел борба с оттичането и изтичането на хра -
нителни вещества от земеделските стопанства: той е иницииран 
от пет федерации на земеделските производители на доброволни 
начала.ОП РБП
Общо: 3,8
ЕФРР: 3,0
Оценка на регионалното 
замърсяване с  хранителни 
вещества и установяване 
на приоритетни проекти 
за намаляване на 
освобождаваните количества 
хранителни вещества от 
Беларус в Балтийско море.Този проект има за цел установяване на приоритетни инвестиции 
и изграждане на местен капацитет за намаляване на освобож -
даваните количества хранителни вещества в Балтийско море 
в контекста на Партньорството за околната среда в рамките на 
инициативата „Северно измерение“, с конкретна насоченост към 
селското стопанство, битовите отпадъчни води, промишлеността, 
включително производството и употребата на детергенти, съдър -
жащи фосфор.Финансиран от Фонда на BSAP , 
управляван от NIB/NEFCO, Швеция 
и Финландия като инвеститори: 0,25
Хоризонтално действие „Съседи“ (Neighbours)
Икономически и  екологично 
устойчив район на езерото 
Пейпус (Peipsi)Този проект има за цел подобряване на екологичното състояние на 
басейна на езерото Пейпус чрез модернизиране на съществуващи -
те съоръжения за пречистване на отпадъчни води в област Псков 
и чрез изграждане на нова инфраструктура в малки пристанища на 
естонския бряг на езерото Пейпус.ОП Естония – Латвия – РусияПриложение V
56 Приложения 
Проекти по ОП РБМ (различни от водещите) за еутрофикацията
(в млн. евро)
Проекти по ОП РБМ (различни от водещите), свързани с еутрофикациятаИзточник и размер на 
финансирането (ОП РБМ)
Baltic Compass (“Балтийски 
компас”)Този проект включва работа със секторите на селското стопанство и окол -
ната среда, насочена към потребността от транснационален подход за 
намаляването на еутрофикацията в Балтийско море.Общо: 6,6
ЕФРР: 4,6
ЕИСП: 0,5
Baltic Compact (“Балтийски 
договор”)Този проект включва агроекологични действия.Общо: 1,9
ЕФРР: 1,5
BERAS (Балтийско екологично 
рециклиране за земеделието 
и обществото)Този проект има за цел намаляване на еутрофикацията, спиране на използ -
ването на пестициди и намаляване на въздействието на хранително-вкусо -
вия сектор върху глобалното затопляне.Общо: 4,4
ЕФРР: 3,4
ЕИСП: 0,05
WaterpraxisТози проект има за цел подобряване на състоянието на Балтийско море 
чрез подпомагане на практическото прилагане на плановете за управление 
на речните басейни в региона.Общо: 2,0
ЕФРР: 1,5
PURE (Проект за намаляване 
на еутрофикацията от 
градовете)Този проект има за цел подготовката и реализирането на инвестиции 
в общините посредством транснационално сътрудничество.Общо: 3,2
ЕФРР: 2,0
ЕИСП: 0,5Приложение V
57 Отговори на  
Комисията
Резюме
V
В оценката на първите планове за управление на речните басейни (ПУРБ)1, както и в оценката на първите програми 
от мерки2, Комисията отбеляза тези въпроси като важна област, в която има нужда от подобрения, и настойчиво 
прикани държавите членки да предприемат действия в тази посока в рамките на вторите ПУРБ.
VI
Комисията счита, че действията и` са били целесъобразни. В Договора и в утвърдената съдебна практика на Съда 
ясно е указано, че Комисията разполага с голяма свобода на преценка относно това кога да инициира и да осъ -
ществява процедура за нарушения в съответствие с нейната роля на „пазител“ на Договорите. В някои случаи 
алтернативните инструменти или политическият диалог може да се окажат по-ефективен подход, отколкото проце -
дурата за нарушение.
Все пак Комисията има значителен доказан капацитет за постигане на съответствие с Директивата за пречиства -
нето на градските отпадъчни води посредством използване на процедурата за нарушение като инструмент.
VII
В някои случаи при прилагането на Директивата за нитратите са срещнати редица трудности от страна на държа -
вите членки, докато в други то е ефективно. Все пак общата тенденция за средните концентрации на нитрати в ЕС 
и в Балтийско море се подобрява.
Политиката на кръстосано спазване не е предвидена да служи като мярка за налагане изпълнението на европей -
ското законодателство в държавите членки. Процедурата за нарушение е утвърденото средство за случаи на неиз -
пълнение на задълженията по прилагане.
Броят на случаите на неспазване и на наложените санкции по механизма за кръстосано спазване е по-скоро 
пример за неговото функциониране, а не за неговата недостатъчност. Кръстосаното спазване се прилага само за 
земеделски стопани, които получават директни плащания или участват в някои от мерките за развитие на селските 
райони, например агроекологични мерки.
VIII
Комисията счита, че стратегията на ЕС за региона на Балтийско море е допринесла в значителна степен за насър -
чаване на опазването на околната среда в Балтийско море. Като цяло новият макрорегионален подход може да 
се счита за ценен инструмент за разрешаване на регионалните проблеми и за подобряване на сътрудничеството 
между държавите, граничещи с Балтийско море.
1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf .
2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN .
Отговори на Комисията 58
Въведение
09
Програмите от мерки по Рамковата директива за водите и по Рамковата директива за морска стратегия са опреде -
лени за общо докладване през месец март 2016 г. В програмите от мерки по РДВ и Рамковата директива за морска 
стратегия, за които държавите членки следва да докладват, трябва да се вземат предвид задълженията, наложени 
от Helcom и интеграционните споразумения.
13
Управлението на водите е определено като една от главните цели на развитието на селските райони в рамките на 
ЕЗФРСР както за програмния период 2007—2013 г., така и за периода 2014—2020 г. Тези цели могат да бъдат постиг -
нати чрез различни мерки, включително мерки, които не се основават на площта, като инвестиции и обучение.
Информация относно разпределянето на средствата има само на ниво оси и мерки за периода 2007—2013 г. За 
периода 2014—2020 г. такава информация има на ниво мерки и целеви области (или приоритет, какъвто е случаят 
с приоритета, отнасящ се до управлението на водите), което ще даде възможност за получаването на данни, които 
са пряко свързани с целите.
Констатации и оценки
18
Комисията отбелязва, че, макар определените от Helcom цели за намаляване на замърсяването с хранителни 
вещес  т ва да се считат за добра практика, няма правни основания да се очаква държавите членки от Балтийския 
регион да включат своите Helcom цели в рамките на докладването си по Рамковата директива за морска стратегия 
(РДМС) през месец октомври 2012 г., тъй като целите за намаляване на замърсяването с хранителни вещества бяха 
приети на срещата на министрите от Helcom, проведена през месец октомври 2013 г. На практика обаче Комисията 
би оценила високо, ако програмите от мерки по РДМС на държавите членки, които следва да бъдат представени 
през месец март 2016 г., допринасят също така за постигането на техните ангажименти към Helcom.
28
Една и съща цел се преследва и с РДВ и от Helcom — Балтийско море без еутрофикация. Постигането на статус 
„добро състояние“ според РДВ е достатъчно за постигане на целите на Helcom. Полша трябва да предприеме 
допълнителни мерки, които обаче са необходими не само за съответствие с целите на Helcom, но също така за 
постигане на целите по РДВ.
В първите ПУРБ Полша не беше заложила достатъчно строги стандарти за фосфатите, които да съответстват на РДВ 
и на доброто екологично състояние според същата директива (те използваха по-стари съществуващи стандарти), 
и от тази гледна точка може да изглежда, че целите на Helcom са по-строги. Полша трябва да отстрани това явно 
несъответствие, като определи съответстващи на РДВ стандарти за фосфатите и ги използва за формулирането на 
програми от мерки във вторите ПУРБ, с които фосфатите както във вътрешните, така и в морските води, да бъдат 
намалени.
31
В рамките на докладването по вторите ПУРБ от държавите членки се изисква да направят анализ на разликите 
в хранителните вещества. По този начин Комисията ще има по-добра възможност да проследява намаляването на 
хранителните вещества, постигнато от държавите членки през следващите два отчетни периода.
По вторите планове за управление на речните басейни държавите членки трябва да докладват доколко прилага -
нето на Директивата за нитратите е достатъчно за справяне със замърсяването с хранителни вещества от селското 
Отговори на Комисията 59
стопанство и какви по-нататъшни основни и допълнителни мерки съгласно РДВ ще бъдат планирани за разреша -
ването на този проблем. Това ще помогне на държавите членки и на Комисията да разберат къде са необходими 
по-нататъшни действия.
34
Комисията очаква, че в рамките на мерките, включени в ПУРБ, разрешителните за пречистване на градски отпа -
дъчни води ще бъдат преразгледани и, ако е необходимо — ревизирани, за да се гарантира намаляване на замър -
сяването в градовете до ниво, при което постигането на статус на „добро състояние“ във всички водни обекти 
да стане възможно. За някои води то може да отговаря на количества P от 1 mg/l, а за други области с по-голяма 
гъстота на населението или при слабо разреждане може да е необходимо стойностите да са по-строги, например 
количества P от 0,5 mg/l или по-ниски.
41
Плановете на държавите членки за намаляване на хранителните вещества, които се основават на техните планове 
за управление на речните басейни, не са достатъчно амбициозни, тъй като в по-голямата част от тях са включени 
само „основни мерки“, които вече са предвидени в изпълнение на директиви на ЕС и във връзка с конкретни дей -
ности, причиняващи замърсяване с хранителни вещества главно от градските отпадъчни води и селското стопан -
ство, без да се посочва как тези мерки ще бъдат засилени с оглед на постигането на „хранителни условия“, които 
да съответстват на статуса „добро състояние“. Включени са съвсем малко нови мерки съгласно член 11, параграф 3, 
буква з) от РДВ за контрол на дифузните източници на замърсяване (в тази връзка по-специално липсва контрол на 
дифузните източници на фосфати), а „допълнителните мерки“ са неясни, що се отнася до общия им очакван принос. 
Комисията отбеляза този въпрос в оценката на първите ПУРБ3 и в оценката на първите програми от мерки4 като 
важна област, в която има нужда от подобрения, а във вторите ПУРБ настойчиво прикани държавите членки да 
предприемат действия в тази посока.
Вж. също така отговора на Комисията на точка 30.
46
Комисията счита, че според нейната методика за оценка на спазването Германия и Финландия отговарят на Дирек -
тивата, тъй като те постигат степен на съответствие от 99 % или по-висока. Останалите четири държави членки от 
Балтийския регион, които трябваше да постигнат пълно съответствие с Директивата през 2012 г., постигнаха висока 
степен на съответствие от 89 % и повече.
47
Комисията не приема автоматично за нарушение използването на индивидуални или други подходящи системи 
(ИПС), тъй като тази възможност е предвидена с Директивата. Високият процент на ИПС обаче може да е сигнал за 
проблеми с канализационните системи и Комисията проследява/разследва тези ситуации (за повече подробности 
вж. отговора на точка 48).
3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN
Отговори на Комисията 60
48
Комисията разследва използването на индивидуални и подходящи системи посредством т.нар. „пилотен инстру -
мент“ (например видове ИПС, които се използват в държавите членки, регистрация, разрешаване и инспекции на 
ИПС). Комисията също проучва ИПС от много години, като ги включи в таблицата за докладване по член 15. Освен 
това в разработените през 2007 г. насоки относно „Термини и определения в Директивата за пречистването на 
градските отпадъчни води“ е включен раздел за ИПС.
49
Комисията реши да приеме, че постигането на 100 % съответствие не е нито вероятно, нито реалистично, затова 
определи граница за „образуване на производство за установяване на нарушения“, като въведе споменатите от 
Сметната палата два стандарта. Тази методика е приета от Съда на Европейския съюз (вж. Комисия срещу Белгия,  
дело C-395/13, точки 33—38).
51
Комисията отбелязва, че е била наясно с направения от Полша избор преди 2010 г., но преди 2010 г. не е имала 
правно основание да се противопостави или да предвиди нивото на неспазване в Полша. Според Директивата 
тези две възможности ясно са предоставени на държавите членки и Полша имаше законното право да избере да 
използва член 5, параграф 4, макар това да не беше реалистично, като се има предвид, че по този начин Полша 
не можеше да се възползва от допълнителното време, което с този избор се осигурява според Договора за 
присъединяване.
52
Комисията следеше изпълнението на посочената директива в Полша с все повече загриженост и внимание, тъй 
като стана ясно, че имаше и все още се наблюдава фундаментална липса на ясно планиране за нейното изпълнение. 
В това отношение Комисията най-малко се безпокои за избора на правно основание и този избор не е основателно 
извинение за липсата на координирани действия на национално ниво.
От 2011 г. насам Комисията редовно отбелязва, че с предвидените инвестиции не може да се постигане съответ -
ствие в Полша. Освен това Полша предостави само предварителни инвестиционни планове (генерален план) и до 
момента не е работила по съответния KPOSK (2010 г.). Към настоящия момент Комисията не е утвърдила нито пред -
варителния генерален план от месец февруари 2014 г., нито окончателната версия от месец май 2015 г.
56
Пречиствателните станции за отпадъчни води представляват инфраструктурни обекти с дълъг експлоатационен 
срок и е трудно подходящата им големина да бъде оценявана само в краткосрочен план. По принцип големината 
на станциите може да се определя от различни фактори като границите за безопасност, капацитет за поемане на 
натоварвания от сезонни дейности/изменения като туризъм, обилен приток на дъждовна вода или предвиждане 
на възможност за евентуални бъдещи връзки поради прираст на населението.
Освен това минималните количества чиста вода не са вредни, тъй като по този начин не се допуска отпадъчните 
води да станат септични и да генерират водороден сулфид, който е опасен за здравето на човека.
Отговори на Комисията 61
58
Що се отнася до присъединяващите се държави, преди присъединяването бяха направени оценки на законодател -
ството им, което, според изискването преди присъединяването, беше счетено за изчерпателно по отношение на 
съществуващите достижения на правото на ЕС и в частност Директива 91/271/ЕИО.
59
Държавите членки имат право на избор между член 5, параграф 2 и член 5, параграф 4 и този техен избор не е огра -
ничен от наличието на разпоредби в Договора за присъединяване.
60
След присъединяването на Полша Комисията постепенно започна да установява проблемите, пред които тя беше 
изправена, що се отнася до изпълнението на Директивата за пречистването на градските отпадъчни води, а след 
2007 г. започна редовен скрининг с разширен обхват на заявленията за проекти за съфинансиране от ЕС. Когато 
Комисията събра достатъчно информация за наличието на сериозни проблеми с изпълнението, тя установи от 
2010 г. официални контакти с полските органи по този въпрос. Трябва отново да се подчертае, че проблемите, 
които Полша имаше, бяха много по-мащабни и по-фундаментални, отколкото избора дали да се прилага член 5, 
параграф 2 или член 5, параграф 4 и се отнасяха до неправилното определяне на границите на агломерациите, 
липсващото или неточно докладване на данни по отношение на съответствието, липсата на ясно и съгласувано 
планиране и произволно поставения праг на инвестициите, съсредоточени само върху пречиствателни станции за 
пречистване на количества над 15 000 ЕЖ.
61
Въпреки че с много съобщения Комисията се обърна към Полша с искане за представяне на съгласувани данни по 
отношение на степента на изпълнение и данни за планираното бъдещо изпълнение на Директивата за пречиства -
нето на градските отпадъчни води (включително данни, показващи съответствие с член 5, параграф 2 или с член 5, 
параграф 4), Полша не предостави такива. Комисията би желала да подчертае, че след обмена на съобщения Полша 
сама избра да прилага член 5, параграф 2. През 2012 г., в хода на преговорите за програмния период 2014—2020 г., 
Комисията поиска от Полша да изготви генерален план за изпълнението на Директивата за пречистването на град -
ските отпадъчни води, който да бъде подложен на щателен преглед от страна на Комисията, за да се гарантира, че 
съфинансирането от ЕС през програмния период 2014—2020 г. ще се предоставя за проекти, които съответстват на 
Директивата за пречистването на градските отпадъчни води и допринасят в най-голяма степен за отстраняване на 
пропуските във връзка с нейното изпълнение.
62
Сега Комисията реактивира изискването за докладите по член 17 с цел да се знае кога конкретна агломерация ще 
постигне съответствие, ако случаят все още не е такъв.
С новия образец по член 17 Комисията се опита да постигне баланс между по-доброто познаване на положението 
в държавите членки и обстоятелството да не се повишава административната тежест. Повечето държави членки 
реагираха положително и докладваха по новия формат. Освен това държавите членки могат свободно да опишат 
всеки проект в таблицата за докладване. От информацията по член 15 Комисията узнава за процента на коли -
чеството, което се зауства без пречистване, а оттам и „колко остава до постигането на съответствие“. След това 
зависи от държавите членки да определят адаптиран проект за постигане на съответствието възможно най-скоро. 
Комисията не възнамерява да увеличава тежестта по докладването за държавите членки, тъй като не е необходимо 
да се предоставя подробна информация относно километрите канализационни тръби на агломерация на ниво ЕС.
Отговори на Комисията 62
63
Комисията разполага със значителна свобода на преценка по тези въпроси и трябва да избира най-подходящите 
инструменти. В този случай Комисията избра да се ангажира с провеждането на срещи с държавите членки във 
връзка с пречистването на градските отпадъчни води и предпочете да изчака с образуването на повече официални 
дела до изтичане на съответните крайни срокове за съответните държави членки. Резултатите от пилотни проучва -
ния, основани на оценки при първоначален краен срок (2004 г. до края на 2006 г.), биха засегнали само три държави 
членки, в това число Полша. Затова от съображения за ефикасност се взе решение да бъдат изчакани резултатите 
от следващото докладване, което би било много по обширно както от гледна точка на включените държави членки, 
така и на обхванатите агломерации.
Съответно Комисията счита, че действията и` са били целесъобразни. В Договора и в утвърдената съдебна практика 
на Съда ясно е указано, че Комисията разполага с голяма свобода на преценка относно това кога да инициира и да 
осъществява процедура за нарушения в съответствие с нейната роля на „пазител“ на Договорите. В някои случаи 
алтернативните инструменти или политическият диалог може да се окажат по-ефективен подход, отколкото проце -
дурата за нарушение.
Следва също така да се отбележи, че при инициирането на пилотни проучвания и образуването на дела за уста -
новяване на нарушение Комисията взема предвид различните периоди за изпълнение (14 години за държавите 
членки от ЕС-15 спрямо 3—11 години за държавите членки от ЕС-10, които се присъединиха през 2004 г.).
Все пак Комисията има значителен доказан капацитет за постигане на съответствие с Директивата за пречиства -
нето на градските отпадъчни води чрез използване на процедурата за нарушение като инструмент (например 
Франция, Белгия, Обединеното кралство и т.н…).
64
В таблица 2 от приложението към Директивата за пречистването на градските отпадъчни води са определени 
минимални стандарти, които трябва да бъдат постигнати, но държавите членки имат право да прилагат по-строги 
стандарти. Такива по-строги стандарти може да са необходими от правна гледна точка, за да се осигури съответ -
ствието по Рамковата директива за водите.
69
Комисията би желала да уточни, че се очаква проектът „Водните и екологичните услуги в Калининград“ да бъде 
въведен в пълна експлоатация през 2016 г., що се отнася до неговите компоненти, свързани с водите.
76
Водите в райони с екстензивно земеделие с малко разпръскване на торове също могат да бъдат обект на замърся -
ване с хранителни вещества. Водите, които са изложени на риск от замърсяване, също трябва да бъдат обхванати 
от специфични мерки в съответствие с Директивата за нитратите.
В някои райони са необходими мерки за намаляване на хранителните вещества както в съответствие с Директи -
вата за нитратите, така и по Рамковата директива за водите, за да се постигне статус „добро състояние“ на водите.
79
Използването на азот от минерални торове само по себе си не може да служи за показател за липса на въз -
действие, що се отнася до изискванията, и трябва да се тълкува внимателно. Общите загуби на азот или общият 
излишък на азот (от всички източници) са по-подходящи показатели.
Отговори на Комисията 63
80
Комисията счита, че изпълнението на мерки като забраната за разпръскване на торове през определени периоди 
на годината може да бъде ефективно проверявано, ако инспекциите се извършват в точния момент.
В различни програми за действие по Директивата за нитратите са включени планове за наторяване или регистри 
за наторяване като обща практика за балансирано наторяване и за улесняване на проверките.
84
Комисията подчертава, че системата на кръстосано спазване не е механизъм за налагане изпълнението на евро -
пейското законодателство в областта на околната среда, но с нея наред с другото се цели „да направи ОСП по-адек -
ватна на обществените очаквания“  (вж. съображение 54 от Регламент (ЕС) № 1306/2013. Кръстосаното спазване 
обвързва плащанията по Общата селскостопанска политика (ОСП) със спазването на определени правила, а нару -
шаването на тези правила води до намаляване на плащанията по ОСП. По принцип за целите на кръстосаното спаз -
ване трябва да се използват съществуващи системи за контрол. Необходимо е обаче да бъде осигурен минимален 
брой проверки, когато системата за контрол според секторното законодателство не е достатъчно ефективна.
86
Държавите членки следва да определят стандарти за добро земеделско и екологично състояние (ДЗЕС) по такъв 
начин, че да постигнат целта на съответния стандарт. Що се отнася до стандарта за ДЗЕС „изграждане на буферни 
ивици по протежението на водните басейни“, неговата цел е изграждането на буферни ивици и тяхното управле -
ние, а не използването по принцип на торове върху земеделска земя. От това следва че обхватът на посочения 
стандарт за ДЗЕС е ограничен до буферните ивици както в рамките на уязвимите на нитрати зони, така и извън тях. 
Освен това част от изискванията, произтичащи от Директивата за нитратите, са включени в обхвата на системата за 
кръстосано спазване чрез ЗИУ 1, предишното ЗИУ 4.
87
Посоченият стандарт за ДЗЕС с буферните ивици, който е приложим от 1 януари 2012 г. (вж. член 149 от Регла -
мент (ЕО) № 73/2009), се отнася до изисквания, произтичащи от Директивата за нитратите, и трансформира тези 
изисквания към земеделската земя, намираща се извън уязвими на нитрати зони, като се имат предвид местните 
условия, както се изисква по член 94 от Регламент (ЕС) № 1306/2013. Съответно посоченото от Сметната палата раз -
нообразие в дефинирането на изискванията произтича от самата Директива за нитратите и отразява разнообраз -
ните местни условия, които държавите членки вземат предвид.
90
Броят на случаите на неспазване и на наложените санкции по механизма за кръстосано спазване е по-скоро при -
мер за неговото функциониране, а не за неговата недостатъчност. Например липсата на съоръжения за съхране -
ние на оборски тор все още е проблем в уязвимите на нитрати зони и това нарушение се проследява по линия на 
кръстосаното спазване, което обяснява високата степен на неспазване (вж. също така точка 93).
Отговори на Комисията 64
91
Програмите за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. трябваше да допринесат за постигането на 
целите за развитие на селските райони, осъществявани по различните оси. Имаше възможност някои от изпълня -
ваните мерки и операции, включително агроекологичните, да са насочени към една главна цел, но много от тях 
бяха разработени с оглед на постигането на множество цели, което не понижава ефективността на въпросните 
мерки и спомага да се осигури по-добро съотношение между разходи и ползи.
С агроекологичните мерки, изпълнявани от голям брой земеделски стопани в обширни райони, също може да се 
допринесе за подобряване на състоянието на водите във всички такива райони.
В процеса на приемане на програмите за периода 2014—2020 г. Комисията изрази позицията си по необходимостта 
държавите членки да използват в по-голяма степен насочване на мерките, в това число към проблемите, свързани 
с водите.
92
По време на програмния период 2007—2013 г. различният график за приемане на плановете за управление на реч -
ните басейни и на програмите за развитие на селските райони беше една от причините, поради които обхватът на 
агроекологичните мерки не винаги съответстваше на районите, определени в плановете за управление на речните 
басейни.
Освен това следва да се напомни, че спазването на задължителните изисквания, на които плановете за управление 
на речните басейни често се позовават, не може да бъде осигурено чрез агроекологични мерки, с които се подпо -
магат само доброволни действия, надхвърлящи задължителните изисквания.
Наред с това в хода на програмния период държавите членки имаха възможност да изменят своите програми, що 
се отнася до тяхното съдържание и/или разпределението на средствата. Предложените изменения трябва да отго -
варят на общите цели и стратегията на програмата. Посредством този механизъм би могло програмите да бъдат 
координирани с ПУРБ, когато такъв има на разположение. През 2009 г., в резултат на прегледа на състоянието на 
ОСП и Европейския план за икономическо възстановяване, целта, свързана с управлението на водите, беше допъл -
нително подкрепена като едно от предизвикателствата пред развитието на селските райони.
93
През периода 2004—2006 г. новите държави членки от Балтийския регион (EE, LV, LT, PL) бяха приканени да въведат 
специално подпомагане за съоръжения за съхранение на оборски тор, за да успеят да изпълнят стандартите за 
опазване на водите.
94
Програмите за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2007—2013 г. включваха мерки за инвестиции в съо -
ръжения за съхранение на оборски тор.
Държавите членки имаха възможност да подкрепят по-специално инвестициите за подобряване на съхранението 
на оборски тор в стопанствата само когато с тези инвестиции се целеше постигането на съответствие с нови стан -
дарти на Общността, произтичащи от Директивата за нитратите, както е приложена в държавите членки, и в рам -
ките на ограничен гратисен период от 36 месеца, считано от датата, на която стандартите са станали задължителни.
Отговори на Комисията 65
95
Комисията счита, че разнообразието на агроекологичните мерки означава, че тези мерки включват както еди -
нични, така и по-сложни операции, с които се цели опазването и подобряването на околната среда. Това дава въз -
можност на бенефициерите да осъществяват операции, съответстващи на конкретните им нужди и въздействието 
върху околната среда.
Степента на подпомагане винаги се обвързва с равнището на ангажиментите и компенсира загубата на приходи 
и допълнителните разходи, свързани с тези ангажименти.
Ниската степен на усвояване може да се обясни така също с други причини, различни от сложността на операци -
ите, например недостатъчно популяризиране на подпомагането, недостатъчен трансфер на знания или използване 
на консултантски услуги.
Проблемът с ниската степен на усвояване по агроекологичните мерки в райони с интензивно земеделие беше една 
от причините, поради които през 2011 г. Комисията предложи да се екологизира първия стълб на ОСП, именно 
с цел тези райони да бъдат достигнати с прости, общи, недоговорни мерки, чието въздействие върху околната 
среда трябва да бъде засилено с по-целенасочени агроекологични мерки.
За периода 2014—2020 г. Комисията насърчава насочването на мерките, което беше въведено в Полша 
и Финландия.
Вж. също така отговора на Комисията на точка 92.
98
И за двата програмни периода повечето държави членки избират да използват други мерки, като агроекология 
и климат, за постигането на целите и задачите по приоритета, свързан с управлението на водите. Целите и показа -
телите, свързани с качеството на водите и с управлението на водите и през двата периода, показват, че дори без 
прилагането на мярката „плащания, свързани с РДВ“, държавите членки включват в програмите си действия, за 
които се предполага, че ще допринесат за постигането на тези цели и показатели.
Поради липсата на задължителни мерки в плановете за управление на речните басейни, проблемът с определянето 
на техните мерки беше една от основните пречки за използването на въпросната мярка през периода 2007—2013 г.
99
Що се отнася до прилагането на санкции с цел опазване на водите, за тяхното налагане отговарят държавите 
членки (извън правилата за кръстосано спазване), ако е необходимо и в случай че може да бъде установена инди -
видуална отговорност за замърсяването.
Комисията счита, че няма някакви особени трудности при прилагането на принципа „замърсителят плаща“ за сел -
ското стопанство. Например торовете или оборският тор може да се облагат с данък. В амбициозните програми за 
действие в областта на нитратите и в основните мерки по РДВ могат да бъдат заложени ясни проверки за намаля -
ване на замърсяването при източника.
Отговори на Комисията 66
100
В Регламент (ЕС) № 1305/2013 са предвидени предварителни условия специално за развитието на селските райони. 
Предварителното условие по отношение на водния сектор (приложимо за инвестиции, планирани по приоритет 5) 
е свързано с наличието на политика за определяне на цените на водата и на адекватен принос от различните 
потребители на вода към възстановяването на разходите за водни услуги на равнище, определено в одобрения 
план за управление на речните басейни за инвестициите, подкрепени от програмите.
Други предварителни условия в областта на околната среда специално за развитието на селските райони се отна -
сят до доброто земеделско и екологично състояние, минималните изисквания за употребата на торове и продукти 
за растителна защита, енергийната ефективност, енергията от възобновяеми енергийни източници.
102
Някои мерки за развитие на селските райони не могат да бъдат активирани, ако липсват съответните правни 
основания. Такъв е случаят с мярката за плащания по РДВ, която може да бъде прилагана едва след приемането на 
планове за управление на речните басейни и техните програми от мерки. Държавите членки обаче имат възмож -
ност да изменят своите програми през целия програмен период.
Що се отнася до изменението на законодателството по отношение на основните изисквания, когато се правят 
промени в съответните основни изисквания по време на изпълнението на мерките, държавите членки са длъжни 
да отразяват тези промени в съдържанието на мерките (например степени на ангажираност и на премиите, ако 
промените оказват въздействие върху тези елементи).
105
Що се отнася до стратегията на ЕС за региона на Балтийско море, държавите членки избраха доста „лека“ структура 
на управление. Работата се базира на мрежа от координатори на ниво област на политика и хоризонтални дейст -
вия. Те търсят начини да осигурят съгласуваност между всички приоритети на стратегията на ЕС за региона на Бал -
тийско море. Не са създавани никакви нови институции или състави на Съвета. Избраната структура на управление 
не е нито твърде сложна, нито твърде обременителна.
По принцип макрорегионалният подход може да се разглежда като ценен инструмент за справяне с регионалните 
проблеми в по-малък географски район, отколкото на ниво целия ЕС. Комисията счита, че стратегията на ЕС за 
региона на Балтийско море успешно е допринесла за насърчаване на опазването на околната среда в Балтийско 
море.
107
Всеки организатор на проект сам решава дали да кандидатства за статут на „водеща инициатива“. Описанието на 
процедурата и формулярът за кандидатстване са дадени в плана за действие към стратегията на ЕС за региона 
на Балтийско море. За целта е необходимо да се представи: кратка оценка от координатора на областта на поли -
тиката или на хоризонталните действия, критерии за оценка, сред които, наред с други, е „макрорегионалното 
въздействие на водещата инициатива“, както и да се посочи принос „за постигане на целите/показателите/задачите 
на стратегията на ЕС за региона на Балтийско море“. Комисията провежда вътрешна консултация по всяко заявле -
ние и групата от национални координатори окончателно одобрява статута „водеща инициатива“. Координаторите 
на областта на политиката и хоризонталните действия насърчават организаторите на проекти да кандидатстват за 
статута „водеща инициатива“.
108
Комисията отчита сериозен интерес от страна на организаторите на проекти да получат статут на водеща иници -
атива, вероятно защото това помага на проектите да набират средства като за макрорегионални проекти и пови -
шава популярността на тяхната работа.
Отговори на Комисията 67
Комисията счита, че приносът на конкретни „водещи инициативи“ за намаляване на замърсяването с хранителни 
вещества може да бъде определен. Водещите инициативи трябва да обслужват широк диапазон от цели като създа -
ване на нови мрежи, обмен на опит, принос за изграждането на капацитет, улесняване на многостепенното упра -
вление и извършване на пилотни инвестиции. Действително резултатите и въздействието върху целите в областта 
на политиката могат да се наблюдават само в дългосрочен план. В този смисъл дори проекти с малък мащаб могат 
да послужат като важни фактори за развитието. Например проектът PRESTO не само инвестира в техники за пре -
чистване на отпадъчни води, но също така обръща внимание на повишаването на компетентността на оперативния 
персонал в пречиствателните станции за отпадъчни води, проектантите на станциите и академичните преподава -
тели, които обучават бъдещите инженери в специалности, свързани с отпадъчните води.
Общ отговор на Комисията на точки 111 и 112
Комисията би желала стратегията на ЕС за региона на Балтийско море да бъде по-сериозно застъпена в програ -
мите по ЕСИ фондовете в региона на Балтийско море. Тя отчита, че степента на ангажираност със стратегията се 
различава между съответните държави членки и региони, което отразява различни национални и регионални 
приоритети.
Все пак програмите дават възможности за финансиране изпълнението на стратегията на ЕС за региона на Балтий -
ско море. Например Литва в процеса на подбор дава известни приоритети на проекти, които допринасят за изпъл -
нението на стратегията (акцент върху аспекта на сътрудничеството/международното партньорство) и планира да 
организира специални покани за представяне на предложения, когато това е необходимо. Швеция също планира 
да въведе критерии за подбор на проекти, които са от значение за стратегията на ЕС за региона на Балтийско море, 
и планира да разпредели ресурси за определени райони за инициативи и/или проекти, съответстващи на опре -
делението в плана за действие към стратегията. Конкретният процес на изпълнение на програмите ще покаже до 
каква степен ще бъдат използвани тези възможности.
Заключения и препоръки
115
Една и съща цел се преследва и с РДВ и от Helcom — Балтийско море без еутрофикация. Постигането на статус 
„добро състояние“ според РДВ е достатъчно за постигане на целите на Helcom.
Плановете на държавите членки за намаляване на хранителните вещества, основани на техните планове за управле -
ние на речните басейни, не са достатъчно амбициозни, тъй като в по-голямата част от тях са включени само „основни 
мерки“, които вече са предвидени в изпълнение на директиви на ЕС и във връзка с конкретни дейности, причиняващи 
замърсяване с хранителни вещества главно от градските отпадъчни води и селското стопанство, без да се посочва 
как тези мерки ще бъдат засилени с оглед на постигането на „хранителни условия“, които да съответстват на статуса 
„добро състояние“. Включени са съвсем малко нови мерки съгласно член 11, параграф 3, буква з) от РДВ за контрол 
на дифузните източници на замърсяване (в тази връзка по-специално липсва контрол на дифузните източници на 
фосфати), а „допълнителните мерки“ са неясни, що се отнася до общия им очакван принос. Комисията отбеляза този 
въпрос в оценката на първите ПУРБ5 и в оценката на първите програми от мерки6 като важна област, в която има нужда 
от подобрения, а във вторите ПУРБ настойчиво прикани държавите членки да предприемат действия в тази посока.
116
През месец октомври 2012 г. държавите членки докладваха на Комисията своите екологични цели съгласно Рам -
ковата директива за морска стратегия. Някои държави членки бяха по-амбициозни от други при определяне на 
целите за намаляване на натиска под формата на целеви нива на входящите количества хранителни вещества (вж. 
също така точка 17).
5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN
Отговори на Комисията 68
Препоръка 1 а)
Комисията приема препоръката и счита, че тя вече е изпълнена, що се отнася до Рамковата директива за водите 
(РДВ), и ще бъде изпълнена за Рамковата директива за морска стратегия (РДМС).
В рамките на докладването на вторите планове за управление на речните басейни в съответствие с РДВ от държа -
вите членки се изисква да докладват относно нужното намаляване на количеството хранителни вещества с оглед 
постигане на хранителни условия, отговарящи на „добро състояние“ по РДВ (това ще включва и количеството хра -
нителни вещества, необходимо за изпълнението на РДМС, ако държавите членки възприемат правилния подход).
Що се отнася до РДМС, Комисията ще вземе предвид тази препоръка заедно с анализа на настоящия цикъл на про -
грамите от мерки, когато определя изискванията за следващия цикъл на докладване.
Препоръка 1 б)
Комисията приема тази препоръка и изпълнението и` е в ход.
Що се отнася до РДВ, установените пропуски в първите ПУРБ по отношение на мониторинга и оценяването бяха 
проследени посредством двустранни дискусии с държавите членки. С държавите членки бяха договорени дейст -
вия за подобряване на положението във връзка с мониторинга и оценяването и Комисията ще направи преглед 
в рамките на оценяването на вторите ПУРБ, което ще бъде извършено през 2017 г.
Съгласно РДМС държавите членки са създали програми за мониторинг с оглед оценяване на напредъка към пос -
тигането на добро екологично състояние и на целите. В проекта на Комисията за оценка на програмите за монито -
ринг на Балтийско море се посочва, че повечето държави членки са включили мониторинг на навлизането на хра -
нителни вещества (например: нива на входни количества хранителни вещества от източници, базирани на сушата, 
на хранителни вещества от атмосферата и наред с другите на торове и други богати на азот и фосфор вещества).
Освен това се работи в посока на създаването през 2018 г. на насоки, като се сравняват стандартите за хранителни 
вещества, които са определени от държавите членки съгласно РДВ и РДМС, за да се гарантира тяхната съгласува -
ност с биологичните стандарти и да се разбере по какъв начин държавите членки ги използват при разработването 
на програмите от мерки.
Препоръка 1 в)
Комисията отбелязва, че тази препоръка е отправена към държавите членки.
118
Комисията счита, че Германия и Финландия отговарят на Директивата според методиката на Комисията за оценка 
на спазването, тъй като те постигат степен на съответствие от 99 % или по-висока. Останалите четири държави 
членки от Балтийския регион, които трябваше да постигнат пълно съответствие с Директивата през 2012 г., постиг -
наха висока степен на съответствие от 89 % и повече.
В случаите, когато има сведения за забавяне на изпълнението или спазването, Комисията инициира пилотни проуч -
вания на ниво ЕС и образува дела за нарушение, като се следват обичайните процедури.
120
Комисията счита, че действията и` са били целесъобразни. В Договора и в утвърдената съдебна практика на Съда 
ясно е указано, че Комисията разполага с голяма свобода на преценка относно това кога да инициира и да осъ -
ществява процедура за нарушения в съответствие с нейната роля на „пазител“ на Договорите. В някои случаи 
алтернативните инструменти или политическият диалог може да се окажат по-ефективен подход, отколкото проце -
дурата за нарушение.
Отговори на Комисията 69
Освен това Комисията реши също така да изчака изтичането на няколко преходни срока преди да инициира 
пилотни проучвания, за да може, от съображения за ефикасност, процедурата да бъде много по-обширна както от 
гледна точка на включените държави членки, така и на обхванатите агломерации.
При инициирането на пилотни проучвания и образуването на дела за установяване на нарушение Комисията взема 
предвид различните периоди за изпълнение (14 години за държавите членки от ЕС-15 спрямо 3—11 години за дър -
жавите членки от ЕС-10, които се присъединиха през 2004 г.).
Препоръка 2 а)
Комисията приема тази препоръка и счита, че тя вече е изпълнена в агломерации над 2 000 ЕЖ. Що се отнася до спо -
менатите агломерации, Директивата за пречистването на градските отпадъчни води изисква наличието на канализа -
ционни системи или индивидуални или подходящи системи и затова Комисията счита, че правната рамка на ниво ЕС 
действа. Комисията подчертава, че все пак не може да принуди домакинствата да се свържат към канализационните 
мрежи, тъй като това попада в отговорността на държавите членки и е решение на ниво национална политика.
Препоръка 2 б)
Комисията приема тази препоръка, тъй като тя се основава на текста на член 9 от РДВ. Комисията ще оцени изпъл -
нението на тази препоръка в рамките на общата оценка на вторите планове за управление на речните басейни, 
които трябваше да бъдат приети от държавите членки до 22 декември 2015 г.
Препоръка 2 в)
Комисията приема препоръката и работи за подобряване на процеса на докладване съгласно Директивата за пре -
чистването на градските отпадъчни води, която е базата за оценката на спазването.
Препоръка 2 г)
Комисията приема препоръката.
Препоръка 2 д)
Комисията отбелязва, че тази препоръка е отправена към държавите членки.
Препоръка 2 е)
Комисията отбелязва, че тази препоръка е отправена към държавите членки.
123
Комисията подчертава, че системата на кръстосано спазване не е механизъм за налагане изпълнението на евро -
пейското законодателство в областта на околната среда, но с нея наред с другото се цели „да направи ОСП по-адек -
ватна на обществените очаквания“  (вж. съображение 54 от Регламент (ЕС) № 1306/2013. Кръстосаното спазване 
обвързва плащанията по Общата селскостопанска политика (ОСП) със спазването на определени правила, а нару -
шаването на тези правила води до намаляване на плащанията по ОСП. По принцип за целите на кръстосаното 
спазване трябва да се използват съществуващи системи за контрол. Необходимо е обаче да се осигури минимален 
брой проверки, когато системата за контрол според секторното законодателство не е достатъчно ефективна.
124
Комисията напомня, че спазването на задължителните изисквания на плановете за управление на речните басейни 
не може да бъде осигурено чрез агроекологични мерки, по които могат да бъдат подпомагани само доброволни 
действия. Въпреки това в много ПРСР от самото начало бяха включени определени мерки (инвестиции, обучение, 
агроекология), насочени към свързаните с водите цели.
Отговори на Комисията 70
През периода 2007—2013 г. подпомагането за задължителни съоръжения за съхранение на оборски тор беше огра -
ничено до такива, които се изискват по новите стандарти на Общността, произтичащи от Директивата за нитратите, 
както е приложена от държавите членки.
През периода 2014—2020 г. в редица от програмите е включена специалната мярка по отношение на изпълнението 
на действия, свързани с Рамковата директива за водите.
Освен това в процеса на приемане на програмите за периода 2014—2020 г. Комисията изрази позицията си по 
необходимостта държавите членки да използват в по-голяма степен насочване на мерките, в това число към про -
блемите, свързани с водите.
Що се отнася до прилагането на санкции с цел опазване на водите, за тяхното налагане отговарят държавите 
членки (извън правилата за кръстосано спазване), ако е необходимо и в случай че може да бъде установена инди -
видуална отговорност за замърсяването.
Комисията счита, че няма някакви особени трудности при прилагането на принципа „замърсителят плаща“ за сел -
ското стопанство. Например торовете или оборският тор може да се облагат с данък. В амбициозните програми за 
действие в областта на нитратите и в основните мерки по РДВ могат да бъдат заложени ясни проверки за намаля -
ване на замърсяването при източника.
Вж. също така отговорите на Комисията на точки 91—99.
125
Новата екологизирана структура на ОСП с изисквания за екологизиране в стълб I оказва въздействие върху разви -
тието на селските райони. За действията, които се подпомагат по линия на тези изисквания за екологизиране, не 
може да се получават плащания за агроекология и климат, с цел да се избегне двойно финансиране.
Някои мерки за развитие на селските райони не могат да бъдат активирани, ако липсват съответните правни 
основания. Такъв е случаят с мярката за плащания по РДВ, която може да бъде прилагана едва след приемането на 
планове за управление на речните басейни и техните програми от мерки. Държавите членки обаче имат възмож -
ност да изменят своите програми през целия програмен период.
Въпреки че тези изменения може да доведат до допълнителни административни усилия, те трябва да се разглеж -
дат като допълнителен източник на добавена стойност при постигане на целите и приоритетите на програмите.
Препоръка 3 а)
Комисията приема тази препоръка и изпълнението и` е в ход. Комисията приканва държавите членки да вземат 
предвид информацията съгласно РДВ относно товарите, причинени от замърсяването с хранителни вещества от 
селското стопанство, когато преразглеждат своите уязвими на нитрати зони и програми за действие по отношение 
на нитратите. Това е от съществена важност за контрол на замърсяването при източника, особено в държавите 
членки, в които националното законодателство за прилагане на Директивата за нитратите е единственият правен 
инструмент за контрол на загубите на хранителни вещества от селското стопанство.
В рамките на вторите планове за управление на речните басейни държавите членки трябва да докладват доколко 
прилагането на Директивата за нитратите е достатъчно за справяне със замърсяването с хранителни вещества от 
селското стопанство и какви по-нататъшни основни и допълнителни мерки съгласно РДВ ще бъдат планирани за 
разрешаването на този проблем. Това ще помогне на държавите членки и на Комисията да разберат къде са необ -
ходими по-нататъшни действия.
Препоръка 3 б)
Комисията отбелязва, че тези препоръки са отправени към държавите членки.
Отговори на Комисията 71
126
Що се отнася до стратегията на ЕС за региона на Балтийско море, държавите членки избраха доста „лека“ структура 
на управление. Не са създавани никакви нови институции или състави на Съвета. Комисията счита, че стратегията 
на ЕС за региона на Балтийско море успешно е допринесла за насърчаване на опазването на околната среда в Бал -
тийско море.
127
Комисията счита, че приносът на конкретни „водещи инициативи“ за намаляване на замърсяването с хранителни 
вещества може да бъде установен. Водещите инициативи трябва да обслужват широк диапазон от цели и дори 
проекти с малък мащаб могат да послужат като важни фактори за развитието. Конкретни резултати и въздействие 
върху целите в областта на политиката могат да се наблюдават само в дългосрочен план.
128
Комисията е съгласна с анализа на Сметната палата и би желала стратегията на ЕС за региона на Балтийско море да 
бъде по-сериозно застъпена в програмите по ЕСИ фондовете в региона на Балтийско море. Тя отчита, че степента 
на ангажираност със стратегията се различава между съответните държави членки и региони, което отразява раз -
лични национални и регионални приоритети.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0436/uni0435/uni0442/uni0435 /uni0441 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0430/uni0442/uni0430 Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)   
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
Платени публикации: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Балтийско море е едно от най-замърсените морета 
в света. Борбата с еутрофикацията, която се причинява 
от притока на хранителни вещества от земеделието 
и градските отпадъчни води, е значително 
предизвикателство. Всички държави, граничещи 
с Балтийско море, независимо дали са членки на ЕС 
или не, са ангажирани в опазването на екологичното 
му състояние съгласно Хелзинкската конвенция. 
Законодателната рамка на ЕС изисква държавите 
членки да изпълняват мерки за борба с прекомерния 
приток на хранителни вещества и за постигане на 
добро екологично състояние на морските води. ЕС 
съфинансира тези мерки. Сметната палата провери 
дали действията на ЕС са били ефективни 
в подпомагането на държавите членки да намалят 
количеството хранителни вещества, освобождавани 
в Балтийско море. Сметната палата заключава, че тези 
действия са довели до ограничен напредък 
в намаляването на количествата хранителни вещества 
в Балтийско море. Палатата отправя редица 
препоръки за подобряване на ефективността на 
действията за борба с еутрофикацията в Балтийско 
море.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА