2008 г.
ИНСТРУМЕНТ ЗА ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНА 
СТРУКТУРНА ПОЛИТИКА ИСПА, 
20002006 г.ЕВРОПЕЙСКА 
СМЕТНА ПАЛАТА
Специален доклад  № 12
BG

ИНСТРУМЕНТ 
ЗА ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНА СТРУКТУРНА ПОЛИТИКА ИСПА, 20002006 г.Специален доклад № 12   2008  г.
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА(съгласно член 248, параграф 4, втора алинея от Договора за ЕО)
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.2
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-45410
Факс: +352 4398-46430
Ел. поща: euraud@eca.europa.eu
Интернет страница: www.eca.europa.eu
Специален доклад  № 12   2008 г.
Повече допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в Интернет чрез 
сървъра Europa (http://europa.eu).
В края на изданието ще намерите неговите каталожни данни.
Люксембург: Служба за официални публикации на Европейските общности, 2009 г.
ISBN 978-92-9207-177-6
doi: 10.2865/52417
© Европейски общности, 2009 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Belgium
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.3
СЪДЪРЖАНИЕ
Точки
 РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ
IVI РЕЗЮМЕ
16 ВЪВЕДЕНИЕ
12  ПОДПОМАГАНЕ НА СТРАНИТЕ КАНДИДАТКИ ЗА ПРИСЪЕДИНЯВАНЕ КЪМ ЕС
36  УПРАВЛЕНИЕ И ФИНАНСОВИ РЕСУРСИ НА ИСПА
712  ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД
1342  ОДИТНИ КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
1324   СЪЩЕСТВУВАЛА ЛИ Е ПОСЛЕДОВАТЕЛНА СТРАТЕГИЯ И АДЕКВАТНА ПОДГОТОВКА 
В ПОДКРЕПА НА ДЕЙНОСТИТЕ ПО ИСПА?
1315 ОБЩА РАМКА И ОДИТНИ КРИТЕРИИ
1619 ЦЕЛЕНАСОЧЕНИ СТРАТЕГИИ ПО ИСПА
2021 ТРИ ВАЖНИ РЪКОВОДНИ ДОКУМЕНТА НЕ СА БИЛИ ПРЕДОСТАВЕНИ В НАЧАЛОТО НА ДЕЙНОСТИТЕ ПО ИСПА
2224 СЛАБОСТИ ПРИ ФИНАНСОВИЯ АНАЛИЗ И АНАЛИЗА НА РАЗХОДИТЕ И ПОЛЗИТЕ АРП
2536  ИЗПЪЛНЯВАТ ЛИ СЕ ПРОЕКТИТЕ В СЪОТВЕТСТВИЕ ПЛАНИРАНЕТО?
2526 ОБЩА РАМКА И ОДИТНИ КРИТЕРИИ
2732 ПРИ ПОЧТИ ВСИЧКИ ПРОЕКТИ СЕ НАБЛЮДАВАТ ЗАКЪСНЕНИЯ
3336 НЕСПАЗВАНЕ НА ФИНАНСОВИЯ ПЛАН
3742   ПРОЕКТИТЕ ПОМОГНАЛИ ЛИ СА НА ДЪРЖАВИТЕ БЕНЕФИЦИЕНТИ ДА СПАЗВАТ ДИРЕКТИВИТЕ 
НА ЕС В ОБЛАСТТА НА ОКОЛНАТА СРЕДА И ДА ПОДОБРЯТ TENT?
3738 ОБЩА РАМКА И ОДИТНИ КРИТЕРИИ
3940  НАБЛЮДАВА СЕ ПОДОБРЕНИЕ ПО ОТНОШЕНИЕ НА СПАЗВАНЕТО НА СТАНДАРТИТЕ 
НА ЕС В ОБЛАСТТА НА ОКОЛНАТА СРЕДА
4142 ПОДОБРЯВАНЕ НА ВРЪЗКИТЕ С ТРАНСЕВРОПЕЙСКАТА ТРАНСПОРТНА МРЕЖА
43 ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ
 ПРИЛОЖЕНИЕ I   ЕТАПИ В УПРАВЛЕНИЕТО НА ПРОЕКТИ ПО ИСПА И КЛЮЧОВИ 
ДЕЙНОСТИ НА КОМИСИЯТА
 ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.5
РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ
Анализ на разходите и ползите (АРП) : Техника за сравнение на всички разходи 
и ползи от дадена интервенция с цел да се определи дали ползите надвишават раз-ходите и ако да, в каква степен.
Заявление за финансиране на проект : Комплект документи, включващ стандартен 
формуляр и подкрепящи документи (напр. проучване на осъществимостта на проекта, модел на проекта, анализ на разходите и ползите, финансов анализ, оценка на въздейст-вието върху околната среда), които описват и обосновават предложението. В заявле-нието се включват също така механизмите за мониторинг и контрол на качеството.
Кохезионен фонд : Инструмент, който има за цел насърчаване на икономическото 
и социално сближаване посредством финансиране на големи проекти в областта на околната среда и транспорта в държави-членки, в които БВП на глава от населението е под 90 % от средното за Общността. Първоначално Кохезионният фонд се прилага в Испания, Гърция, Ирландия и Португалия. От 1 януари 2004 г. Ирландия не отговаря на условията за получаване на средства от фонда. След присъединяването на новите държави-членки към ЕС текущите проекти по ИСПА в тези държави се преобразуват в проекти към Кохезионния фонд.
Наръчник за изпълнение на проекти по ИСПА : Наръчник, създаден с цел да гаран-
тира, че планирането и изпълнението на проектите в рамките на ИСПА съответстват 
на най-добрите практики. Наръчникът обхваща целия проектен цикъл и предос-тавя практически указания по отношение на Регламента за ИСПА и Регламента за координиране.
Национални секторни стратегии : Рамка за идентификация на проекти, която 
включва критериите за подбор и оценка на предложенията за проекти в секторите на околната среда и транспорта.
Регламенти : Основните регламенти, уреждащи функционирането на ИСПА, са два:
Регламент (ЕО) № 1266/1999 на Съвета от 21 юни 1999 г. за координиране на помо-
щта за страните кандидатки, в рамките на предприсъединителната стратегия, и за изменение на Регламент (ЕИО) № 3906/89 (OВ L 161, 26.6.1999 г., стр. 68) („Регламент за координиране“).Регламент (ЕО) № 1267/1999 на Съвета от 21 юни 1999 г. относно създаването на Инструмент за предприсъединителна структурна политика (OВ L 161, 26.6.1999 г., стр. 73), изменен с Регламент (ЕО) № 2382/2001 (OВ L 323, 7.12.2001 г., стр. 1) („Регла-мент за ИСПА“).
САПАРД : Специална присъединителна програма за развитие на земеделието и сел-
ските райони.
ФАР : Програмата на Общността за подпомагане на страните от Централна и Източна 
Европа е основният финансов инструмент на предприсъединителната стратегия за страните от Централна и Източна Европа (СЦИЕ), кандидатстващи за членство в Евро-
пейския съюз. Въпреки че програма ФАР първоначално се ограничава до страните от 
Централна и Източна Европа, предвижда се тя да бъде разширена, така че да обхване и страните кандидатки от Западните Балкани.
Финансов меморандум : Споразумение, което определя поетите бюджетни задълже-
ния за даден проект, както и физическите и финансови показатели, които ще бъдат използвани при мониторинга на изпълнението на проекта.
PRAG : Практическо ръководство за тръжни и договорни процедури за проекти по 
програмите ФАР и ИСПА.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.6
РЕЗЮМЕ
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.7
I.
ИСПА е един от инструментите за подпо-
магане на страните кандидатки от Цен-
трална и Източна Европа в подготовката  
им за присъединяване към ЕС в периода  
2000–2006 г. Целите на ИСПА са да помогне 
на страните кандидатки при прилагането на стандартите на ЕС в областта на окол-
ната среда и при подобряването и разши-
ряването на транспортните мрежи, както 
и на връзките с трансевропейската мрежа. Наред с това ИСПА допринася за натруп-ване на опит в управлението на средства, 
предоставени от ЕС за големи инфраструк-турни проекти. Общият размер на отпусна-тите финансови средства е 7 280 милиона евро.
II.
Палатата разгледа този инструмент, като 
провери дали е съществувала последова-
телна стратегия и адекватна подготовка  
в подкрепа на дейностите по ИСПА, дали 
проектите са били изпълнявани в съот-
ветствие с планирането и дали са допри-
несли за спазването на директивите на ЕС в областта на околната среда от страна на 
държавите бенефициенти и за подобрява-
нето на трансевропейската транспортна  
мрежа (TEN-T).
III.
Палатата заключава, че последователна  
стратегия съществува, но подготовката  
на проектите не винаги е била достатъчно 
подходяща. Три важни ръководни доку-
мента не са били предоставени навреме  
за първата вълна кандидати.РЕЗЮМЕ
IV.
Проектите не са били изпълнявани в съот-ветствие с планирането; налице са значи-
телни закъснения и сериозни промени във 
финансовите планове.
V.
Одитираните от Палатата проекти допри-
насят за спазването на стандартите на ЕС 
и подобряват връзките с трансевропей-
ската мрежа.
VI.
Палатата препоръчва на Комисията да  
извърши проследяване на изпълнението  на ИСПА и да разгледа как закъсненията  могат да бъдат избегнати или намалени  
при прилагането на подобни инструменти 
в бъдеще. В този контекст Комисията  следва да предоставя указания преди стра-
ните кандидатки да започнат подготовката 
на своите проекти, както и да обърне по-
голямо внимание на съкращаването на  
времето, необходимо за завършване на  
процедурите.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.8
ВЪВЕДЕНИЕ
ПОДПОМАГАНЕ НА СТРАНИТЕ КАНДИДАТКИ 
ЗА ПРИСЪЕДИНЯВАНЕ КЪМ ЕС
 1.  Инструментът за предприсъединителна структурна политика (ИСПА) 
е един от трите финансови инструмента (заедно с ФАР и САПАРД), 
които подпомагат страните кандидатки в подготовката им за при-
съединяване. ИСПА е създаден през 1999 г. с цел да допринесе за 
процеса на подготовка за присъединяване към Европейския съюз 
в областта на околната среда и транспорта1 в бившите страни кан-
дидатки от Централна и Източна Европа2, следвайки същия модел 
като Кохезионния фонд, предназначен за държавите-членки на ЕС в най-неблагоприятно икономическо положение (вж. фигура 1 ).  
Наред с това ИСПА помага на страните кандидатки да се подготвят за управлението на предоставяните от ЕС средства след присъ-единяването им, като предоставя възможност за натрупване на  опит в използването на тези средства за големи инфраструктурни проекти.1 Член 1 от Регламент (ЕО) 
№ 1267/1999.
2 България, Чешката република, 
Естония, Унгария, Латвия, Литва, 
Полша, Румъния, Словакия 
и Словения.
ЛОГИКА НА ИНТЕРВЕНЦИЯТА В РАМКИТЕ НА ИСПА ФИГУРА 1
НУЖДИ
•  Подобряване на екологичните стандарти•  Подобряване на транспортната инфраструктура
ЦЕЛИ
•  Доближаване на страните до стандартите на ЕС в областта на околната среда•  Разширяване на трансевропейските мрежи
НАЧАЛНИ СРЕДСТВА
•  Координиране от страна на Комисията•  ИСПА и национални фондове•  Стратегии по ИСПА, финансови меморандуми, решения на Комисията•  Персонал
ПРОЦЕСИ
•  Изграждане и подобряване на инфраструктурата в секторите на околната 
среда и транспорта
КРАЙНИ ПРОДУКТИ
•  Нови и/или рехабилитирани системи за пречистване на води•  Километри нова пътна/железопътна мрежа или подобряване на мрежата
РЕЗУЛТАТИ ВЪЗДЕЙСТВИЕ
Процент обслужени домакинства/
предприятия, спестено време, подобрена достъпностВъздействие върху околната среда; 
подобрено качество на водатаПо-плавен пътен поток, подобрена пътна/железопътна мрежа
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.9
 2.  ИСПА функционира през програмния период 2000–2006 г. След яну-
ари 2007 г. подобни дейности се финансират от Инструмента за  
предприсъединителна помощ (ИПП)3.
УПРАВЛЕНИЕ И ФИНАНСОВИ РЕСУРСИ НА ИСПА
 3.  Фигура 2  показва рамката, в която се разработват и одобряват  
проектите.
ПРОЦЕДУРНА РАМКА НА ИСПАФИГУРА 23 ИПП обхваща Хърватия, 
бившата Югославска република 
Македония, Турция, Албания, 
Босна и Херцеговина, Черна гора, Сърбия и Косово съгласно 
Резолюция 1244/99 на Съвета за 
сигурност на ООН.
Разработване на програми в рамките на Инструмента за предприсъединителна структурна политика
Национална стратегия по ИСПА , определяща секторните стратегии и списъка на 
приоритетните проекти 
Изготвя се от страната кандидатка
Заявление за финансиране на проект
включващо подробно описание на проекта
Оценка
Последвана от две междуведомствени консултации
Решение на Комисията
Финансов меморандум
Подписан и от страната кандидатка•  Регламент (ЕО) № 1267/1999 на Съвета от 21 юни 1999 г. относно създаването на Инструмент за 
предприсъединителна структурна политика
•  Регламент (ЕО) № 1266/1999 на Съвета от 21 юни 1999 г. за координиране на помощта за страните-
кандидатки в рамките на предприсъединителната стратегияПартньорство за присъединяване
Приоритетни области от достиженията на правото на Общността Изготвя се от КомисиятаНационална програма
План за действие за подготовка на присъединяването Изготвя се от страната кандидаткаНационален план за развитие
Стратегия за развитие Изготвя се от страната кандидаткаУказания
Наръчник ИСПА
Указания АРПЗадължително 
становище
от Комитета за 
управление 
на ИСПАКомисия
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.10
 4.  Общият размер на отпуснатите за ИСПА средства за периода 2000–2006 г. 
е бил 7 280 милиона евро (1 040 милиона евро годишно по цени 
от 1999 г.4), които се разпределят между държавите бенефициенти 
въз основа на избрани критерии. ИСПА има за цел да използва  тези средства балансирано между дейности в областта на околната среда и мерки, засягащи транспортната инфраструктура.
 5.  Общо 366 проекта са одобрени за финансиране по ИСПА. От тях 201 
са в сектора на околната среда, 78 в транспортния сектор, а 87 са свързани с техническо подпомагане. Бюджетът на ИСПА (по цени от 2006 г.), преди измененията и без да се включва техническото 
подпомагане, възлиза на 7 708 милиона евро
5. Финансовият при-
нос в проекти по ИСПА в областта на околната среда е в размер на 
3 804 милиона евро, а в областта на транспорта — 3 904 милиона евро. В сектора на околната среда (вж. фигура 3 ) по-голямата част 
от 201-те проекта (73 %) са в областта на пречистването на отпа-
дъчни води и водоснабдяването. В сектора на транспорта 78-те  
проекта по ИСПА са насочени основно (97 %) към железопътни  
мрежи, пътища и магистрали (вж. фигура 4 ).
РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА ПРОЕКТИТЕ ПО ИСПА В ОБЛАСТТА НА ОКОЛНАТА СРЕДАФИГУРА 34 Член 4 от Регламент 
(ЕО) № 1267/1999 
и Междуинституционално 
споразумение от 6 май 1999 г. между Европейския 
парламент, Съвета и Комисията 
относно бюджетната 
дисциплина и подобряването 
на бюджетната процедура 
(OВ C 172, 18.6.1999 г.), стр. 2 
и приложение II.
5 Комисия, ГД „Регионална 
политика“, ситуация към 
31.12.2007 г.
Брой проекти: 9
Дял: 4 %Брой проекти: 46
Дял: 23 %Брой проекти: 89
Дял: 45 %
Брой проекти: 52
Дял: 26 %Брой проекти: 5
Дял: 2 %Канализационни мрежи 
и пречиствателни станции
Снабдяване с питейна вода
Пречистване на отпадъчни води 
и снабдяване с питейна вода
Управление на твърди отпадъци
Други
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.11
 6.  Процентът на съфинансиране при ИСПА може да достигне 75 % от 
публичните или еквивалентните им разходи6. Националното учас-
тие понякога приема формата на заеми, отпуснати от финансови институции като Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и Евро-
пейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР).
РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА ПРОЕКТИТЕ ПО ИСПА В ОБЛАСТТА НА ТРАНСПОРТАФИГУРА 46 При проекти, за които се счита, 
че са от особена важност за 
реализиране на общите цели 
на ИСПА, този процент може да бъде увеличен до 85 % съгласно 
член 6, параграф 2 от Регламент 
(ЕО) № 1267/1999.
Пътища и магистрали
Железопътна мрежа
ДругиБрой проекти: 2
Дял: 3 %
Брой проекти: 37
Дял: 47 %
Брой проекти: 39
Дял: 50 %
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.12
ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД
 7.  Прилагането на ИСПА в страните кандидатки е представлявало първи 
опит с мащабни инвестиции, съфинансирани от Европейския съюз. 
Поради това, като се имат предвид значението на ИСПА за присъе-диняването на страните кандидатки и констатациите от предишни 
одити
7, Палатата реши да извърши одит на ИСПА с цел да отговори 
на следните въпроси:
a) Съществувала ли е последователна стратегия и адекватна под-
готовка в подкрепа на дейностите по ИСПА?
б) Проектите изпълнявани ли са в съответствие с планирането?в) Проектите спомогнали ли са за спазването на директивите на ЕС 
в областта на околната среда от страна на държавите бенефи-
циенти и за подобряването на трансевропейската транспортна 
мрежа (TEN-T)?
 8.  Програмният период на ИСПА е 2000–2006 г., а по-голямата част от 
държавите бенефициенти се присъединиха към ЕС през май 2004 г. 
Към 31 декември 2007 г. само за ограничен брой от 279-те инфра-
структурни проекта са изготвени окончателни доклади. Поради  
това Палатата успя да извърши само предварителна оценка на  изпълнението и постиженията на проектите.
 9.  Беше разгледана извадка от 32 проекта, одобрени между 2000 и 2003 г. 
(16 в областта на околната среда и 16 в областта на транспорта), обхващаща шест държави бенефициенти. 16 проекта бяха посе-
тени на място (осем транспортни и осем от областта на околната 
среда) в Чешката република, Полша, Латвия и Румъния. Останалите 
16 проекта бяха подложени на документна проверка. Те засягат  
гореспоменатите страни, както и Унгария и България.
 10.  Проверки на документи и интервюта бяха проведени както в центра-
лата на Комисията, така и в нейните делегации. В страните кан-
дидатки бяха проведени срещи с министрите на околната среда  
и транспорта, с регионалните и местни органи, както и с крайните 
бенефициенти.
 11.  В допълнение Палатата извърши проучване, като изпрати въпросници 
на 155 ръководители на проекти и органи, натоварени с ежеднев-
ното управление на проекти8 в посетените четири държави, с цел 
да събере мнения относно проблемите, възникващи най-често  
в хода на изпълнението на ИСПА. Палатата получи 145 отговора9 
(93 % получени отговори).
 12.  Освен това Палатата се консултира с експерти от международни финан-
сови институции с опит в проекти в областта на околната среда  и транспорта.7 Специален доклад № 5/2003 на 
Палатата относно финансирането 
на проекти в областта на 
околната среда в страните кандидатки по програмите ФАР 
и ИСПА (OВ C 167, 17.7.2003 г., 
стр. 1), Специален доклад 
№ 15/2000 относно Кохезионния 
фонд (OВ C 279, 2.1.2000 г., стр. 1) и Специален доклад № 6/2005 
относно трансевропейската 
транспортна мрежа (TEN-T) 
(OВ C 94, 21.4.2006 г., стр. 1).
8 Ръководителите на проекти 
представляват 42 % от проектите по ИСПА в секторите на околната 
среда и транспорта.
9 По технически причини, 
като неправилно попълване 
на въпросника или непълни 
отговори, бяха използвани 127 от отговорите (82 %).
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.13
ОДИТНИ КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
СЪЩЕСТВУВАЛА ЛИ Е ПОСЛЕДОВАТЕЛНА СТРАТЕГИЯ 
И АДЕКВАТНА ПОДГОТОВКА В ПОДКРЕПА НА ДЕЙНОСТИТЕ ПО ИСПА?
ОБЩА РАМКА И ОДИТНИ КРИТЕРИИ
 13.  По искане на Комисията всяка държава бенефициент е изготвила наци-
онални стратегии по ИСПА за секторите на транспорта и околната среда. Целта на тези стратегии е да идентифицират приоритетните 
цели, като очертаят секторните, подсекторните и географските  приоритети, например транспортни участъци с намален капацитет или места с висок риск за околната среда, и определят необходи-
мите ресурси. Националните стратегии по ИСПА следва също така 
да посочват рамките за идентифициране на проекти и да установят 
критериите, които ще бъдат използвани при подбора и оценката на предложенията за проекти (вж. приложение I ).
 14.  Страните кандидатки подават заявление до Комисията, което трябва 
да съдържа, inter alia, следните елементи10:
a) времеви график за изпълнението на дейностите;
б) анализ на разходите и ползите;в) финансов план, включително източници на финансиране, раз-
лични от ИСПА.
 15.  Палатата анализира стратегическите документи и изготвянето на про-
екти по ИСПА, като провери дали:
a) националните секторни стратегии съдържат оценка на сектор-
ните нужди в областта на околната среда и транспорта, която 
цели да се достигнат стандартите на ЕС в областта на околната 
среда и да се развият и разширят връзките с трансевропейските 
транспортни мрежи;
б) Комисията е разработила навреме ръководства и указания,  
които да позволят на страните кандидатки да представят пред-
ложения, съдържащи пълната необходима информация.10 Член 7, параграф 3, буква а) 
и приложение I от Регламент (ЕО) № 1267/1999.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.14
ЦЕЛЕНАСОЧЕНИ СТРАТЕГИИ ПО ИСПА
 16.  Рамковите документи на Комисията за секторите на околната среда 
и транспорта се оказват ефективни при избора на ключовите кри-терии за изготвяне на национални стратегии по ИСПА, които включ-ват общите приоритети и определят проектите, които ще бъдат  осъществени с финансова подкрепа от ИСПА (вж. каре 1 ).
 17.  В случаите, когато са установени недостатъци, Комисията е предос-
тавила подкрепа при тяхното преодоляване (вж. каре 2 ).
В сектора на околната среда в Латвия ИСПА се концентрира основно върху проекти, които помагат на 
страната да спази изискванията на законодателството на Общността в областта на околната среда и да 
изпълни целите на Партньорството за присъединяване. Стратегията идентифицира и подбира проекти, 
които да бъдат предложени за финансиране в рамките на ИСПА и които отговарят на гореспоменатите 
критерии. Изборът на проекти за финансиране от ИСПА се основава на правителствени насоки, установени съгласно принципите на политиката в областта на околната среда.КАРЕ 1
В Румъния актуализираната версия от 2003 г. на Националната транспортна стратегия не е получила без-
резервна подкрепа от Комисията поради наличието на някои недостатъци. С оглед коригирането на тези недостатъци, Комисията е взела решение да финансира проект за техническо подпомагане, който цели 
изготвянето на общ транспортен план.КАРЕ 2
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.15
В началото на 90-те години полското правителство, със съдействието на други държави, инициира действие 
за защита на околната среда в Балтийския район. Конвенцията от Хелзинки12 вече е определила региона на 
Краков като една от „горещите точки“ за опазването на Балтийско море, тъй като в тази област, въпреки отдалечеността и ` от брега, множество промишлени предприятия изхвърлят отпадъци в река Вистула, която 
се влива в Балтийско море. Изготвено е общо решение за цялата градска зона на Краков, което е вклю-
чено в Националната програма за пречистване на комунални отпадъчни води. Проектът за изграждане 
на пречиствателна станция за отпадъчни води в Краков е включен в националната стратегия по ИСПА за 
околна среда през 1999 г. като един от приоритетните проекти.КАРЕ 3
В Латвия основните цели на Националния план за политика в областта на околната среда, одобрен през 
1995 г., са да помогне на страната да изпълни изискванията на правната рамка на Общността в областта 
на околната среда и целите на Патньорството за присъеднияване. Целите на този Национален план са възприети в националната стратегия по ИСПА за околната среда. Процесът на подбор на проекти се 
основава върху тези цели.КАРЕ 4 18.  Въпреки че в някои случаи не е било възможно да се обясни класира-
нето на инвестиционните проекти11, проверката на стратегиите на 
четирите посетени страни позволи на Палатата да заключи, че като цяло националните секторни стратегии по ИСПА ясно идентифици-
рат нуждите на всяка страна, като вземат предвид и съществува-
щите национални планови документи (вж. каре 3 ). Националните 
стратегии по ИСПА действат като инструмент при подбора на про-
екти за финансиране в рамките на ИСПА, като свързват целите  
и приоритетите с конкретни предложения за проекти.
 19.  В някои случаи националните стратегии по ИСПА са представлявали 
развиване на съществуващи национални стратегии, които вече са 
взели предвид нуждата да се приемат достиженията на правото на 
Европейската общност в областта на околната среда (вж. каре 4 ).11 Това беше посочено също така 
в Специален доклад № 5/2003 
на Палатата (недостатъци при 
стратегиите, точки 18–20).
12 Конвенция от Хелзинки: конвенция за опазване на морската околна среда в района на Балтийско море, подписана през 
1974 г. и ревизирана през 1992 г., която засяга всички страни с излаз на Балтийско море. Конвенцията се отнася до целия 
район на Балтийско море, включително вътрешните води, както и водите на самото море и морското дъно. Взети са 
мерки и за намаляване на замърсяването от наземни източници за целия водосборен басейн на Балтийско море.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.16
ТРИ ВАЖНИ РЪКОВОДНИ ДОКУМЕНТА НЕ СА БИЛИ 
ПРЕДОСТАВЕНИ В НАЧАЛОТО НА ДЕЙНОСТИТЕ ПО ИСПА
 20.  Комисията е разработила три основни ръководни документа, предос-
тавени при изготвянето на проекти:
a) наръчникът за изпълнение на проекти по ИСПА е предоста-
вен на държавите бенефициенти през 2000 г. по време на под-
готвителния етап на първите заявления за финансиране на  проекти;
б) втора версия на наръчника е разработена през 2002 г. В нея се 
изясняват най-вече тръжните и договорните процедури;
в) актуализирани указания относно анализа на разходите и пол-
зите са предоставени през 2002 г., в които са преодолени откри-тите в предишната версия слабости. По-специално те посочват 
средни стойности за степента на възвръщаемост на инвестици-
ите и препоръчват времеви рамки за различните сектори. При 
все това тези указания не предоставят никакви подробности, 
нито техники на прогнозиране на въздействието върху окол-
ната среда.
 21.  Тези методологични указания са разработени след като одитираните 
от Палатата проекти са били представени на Комисията за одобре-
ние. Това закъснение е ограничило техния принос в запознаването на страните кандидатки с политиките, процедурите и основните 
принципи на ЕС.
СЛАБОСТИ ПРИ ФИНАНСОВИЯ АНАЛИЗ И АНАЛИЗА 
НА РАЗХОДИТЕ И ПОЛЗИТЕ АРП
 22.  Всяко заявление за помощ в рамките на ИСПА следва да съдържа финан-
сов анализ и анализ на разходите и ползите. При някои проекти 
те не са били предоставени или са съдържали слабос ти. Въпреки 
това Комисията е преценила, че не е подходящо да задържа изпъл-нението на проекти заради недостатъци в техния АРП, тъй като за 
повечето от тях се изисква да покриват основни нужди в страните 
кандидатки.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.17
 23.  При извършената от Палатата проверка на на финансовите анализи 
и анализите на разходите и ползите, представени за одитираните 
проекти, бяха установени следните слабости13:
a) някои липсващи данни за използваните дисконтови проценти 
и допусканите хипотези при представените анализи на риска;
б) несъответствия на стойностите в АРП и финансовия анализ  
между различни документи за един и същ проект;
в) необосновани социално-икономически ползи и непълни оценки 
на въздействието в транспортния сектор.
 24.  При тези обстоятелства Комисията не е била в състояние да потвърди 
въз основа на АРП, че представените от страните кандидатки  проекти представляват относително най-високата добавена  стойност.
ИЗПЪЛНЯВАТ ЛИ СЕ ПРОЕКТИТЕ В СЪОТВЕТСТВИЕ 
С ПЛАНИРАНЕТО?
ОБЩА РАМКА И ОДИТНИ КРИТЕРИИ
 25.  След оценката на заявлението за финансиране на проект и одобре-
нието на Комисията се подписва финансов меморандум, в който 
се определят подробностите относно финансовите ресурси и се 
изготвя план за изпълнение на проекта, включително датата на  
приключване. След приключване на проекта страните кандидатки представят окончателен доклад.
 26.  Палатата оцени доколко основните условия, поставени във финансо-
вия меморандум, са били спазени, а именно:
a) дали проектите са били изпълнявани в съответствие с първо-
началния план и причините за всяко закъснение;
б) дали финансовите планове на проектите са били спазвани и ако 
не, причините за това.13 Вж. също така Специален 
доклад № 5/2003 (слабости 
в оценката на проекти, 
точки 30–34) и Специален доклад № 6/2005 (слабости 
в оценката и подбора на проекти, 
точки 30–43).
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.18
ПРИ ПОЧТИ ВСИЧКИ ПРОЕКТИ 
СЕ НАБЛЮДАВАТ ЗАКЪСНЕНИЯ
 27.  Ако проектите са завършени по-късно от очакваното, ползите също 
се забавят, а проблемите, на които проектите трябва да реагират, 
продължават да съществуват излишно дълго. Закъсненията също така създават несигурност, тъй като социално-икономическата  обстановка може да се промени и да затрудни изпълнението на  
проектите по предвидения начин.
 28.  32-та проекта от извадката на Палатата са били одобрени между 2000 
и 2003 г. Мнозинството от одитираните проекти, според първо-
началните финансови меморандуми, е трябвало да бъдат завър-
шени между 2004 и 2006 г. Въпреки това, по време на одита само пет проекта са били приключени към първоначалната предвидена дата
14 (два в Чешката република и три в Латвия)15. При останалите 
27 проекта датата на приключване е била променена. Закъснени-
ята варират от 2 до 5 години (Полша), 4 до 4,5 години (България), 
2 до 4,8 години (Румъния), 1,5 години (Унгария) и от 1 до 3 години 
(Латвия). В Чешката република е нямало значителни закъснения.
 29.  Чрез проучването, изпратено на ръководителите на проекти в чети-
рите одитирани страни, Палатата получи информация за закъсне-
нията в изпълнението и причините за тях.
 30.  В сектора на околната среда средната продължителност на проектите 
по план е 5 години, а в транспортния сектор — 4,2 години. Според проучването средното закъснение е 2,5 години и в двата сектора (вж. фигура 5 ).
 31.  Палатата установи, че най-честите причини за закъснение при оди-
тираните проекти са16:
a) незапознатостта на страните кандидатки с процедурите на ЕС 
и с процеса на изготвяне и изпълнение на проектите, както  и трудностите при тръжните процедури (вж. например каре 5 ) 
(84 % от проектите в извадката);
б) фирмите, спечелили тръжната процедура, не успяват да завър-
шат работата си (вж. например каре 6 ) (13 % от проектите  
в извадката);
в) нереалистично планиране (вж. например каре 7 ) (22 % от про-
ектите в извадката);
г) трансформирането на проектите по ИСПА в проекти по Кохези-
онния фонд след присъединяването на съответните държави. 
Проектите в рамките на Кохезионния фонд се подчиняват на  
различни правила
17.14 Проектът се смята 
за приключен, когато 
инфраструктурата вече се 
използва. Страните кандидатки 
трябва да представят на 
Комисията окончателен доклад 
най-късно шест месеца след приключването на проекта.
15 От 32 одитирани проекта при 
24 е имало закъснения (75 %).
16 Някои проекти са засегнати 
от повече от един от описаните 
проблеми.
17 Например допустимост на 
разходите за дълготрайно 
оборудване (която се определя за всеки отделен случай), 
изменение на проектните 
решения, процедури за 
възлагане на договори за 
изпълнение на обществени 
поръчки.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.19
СРЕДНО ЗАКЪСНЕНИЕ ПРИ ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ПРОЕКТИФИГУРА 5
При проект за развитие на водни услуги в Латвия стартирането на тръжна процедура след подписването 
на финансовия меморандум е отнело три години.
В Полша, при проект за пречистване на отпадъчни води, строителството е било прекъснато в продълже-
ние на близо една година по време на етапа на организиране на тръжна процедура. Проектът е разделен 
на договори за подизпълнение, един от които е финансиран от ЕБВР. Според кредитното соразумение с ЕБВР, правилата на банката за организиране на търг е следвало да бъдат приложени към възлагането на 
обществени поръчки за целия проект. Тръжната процедура е трябвало да бъде спряна, докато донорите 
не са уточнили подходящите процедури.КАРЕ 5
Проект за рехабилитация на канализационна мрежа и съоръжения за пречистване на отпадъчни води 
е засегнат от закъснение в изпълнението. Тръжната процедура е трябвало да бъде отменена и проведена 
повторно поради проблеми при съставянето на комисията за оценка. Освен това фирмата, спечелила 
тръжната процедура, не е успяла да извърши строителните дейности в съответствие с графика и не се 
е съобразила с няколко уведомления от контролиращия инженер. Поради това договорът е трябвало да бъде прекратен. Необходимо е било да се организира трета тръжна процедура, но по времето на одита 
проектът е бил в застой.КАРЕ 6
Проект за развиване на водни услуги в Латвия е бил забавен наред с други причини поради подценяване 
на времето и разходите за проучване и проектиране на тръби.КАРЕ 7
Години
Средно за страната/сектора
Първоначална средна продължителност ЗакъснениеPL CZ RO LV ОКОЛ.СР. PL CZ RO LV ТРАНСПОРТ ОБЩО012348
7
6
59
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.20
 32.  Проучването показва, че основните причини за неспазване на сро-
ковете при изпълнение на проектите са, от една страна, про-
дължителността на процедурите, и, от друга, причини, свързани с планирането (вж. фигура 6 )
18.
НЕСПАЗВАНЕ НА ФИНАНСОВИЯ ПЛАН
 33.  При 18 от 32 одитирани проекта първоначалният финансов план не 
е спазен. В шест случая общите разходи са се увеличили, а в 12 слу-чая са намалели. В случаите, когато разходите са се увеличили и в рамките на ИСПА не са били предоставени допълнителни ресурси, страните кандидатки е трябвало да финансират допълнителните разходи от собствените си ресурси (вж. каре 8 ).18 Проблеми в изпълнението на 
проектите бяха посочени от 
Палатата също така в нейния Специален доклад № 5/2003 
(недостатъчни управленски 
ресурси, закъснения, трудности 
при тръжните процедури, точки 
35–39), както и в Специален 
доклад № 6/2005 (закъснения 
при изпълнението на проектите, точки 11–25).
ПРИЧИНИ ЗА ЗАКЪСНЕНИЕ РЪКОВОДИТЕЛИ НА ПРОЕКТИФИГУРА 6
Какви са причините за закъснение?
Причини, свързани с процедурите Причини, свързани с планирането
Обжалване от страна 
на кандидатите
8 %Повторение на 
процедурата
15 %Други
11 %Нереалистично 
планиране
15 %
Ниско качество 
на тръжната 
документация
6 %Чести изменения на PRAG
10 %Дълги процедури на ЕС
26 %Сложно местно 
законодателство
9 %
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.21
При един железопътен проект в Латвия, поради увеличение на цените, предоставените по ИСПА средства 
не са били достатъчни, за да покрият всички предварително предвидени елементи. Оставащите дейности 
е трябвало да бъдат финансирани от националните ресурси.КАРЕ 8
При проект за развитие на водни услуги в Латвия изпълнителят се е отказал от договора, тъй като вече 
не е бил в състояние да работи при договорените цени поради настъпилата скоро след началото на стро-
ителството рязка инфлация. Това е довело до преразглеждане на договора с цел отчитане на по-високите цени.КАРЕ 9ПРОМЕНИ В ПЪРВОНАЧАЛНИЯ ФИНАНСОВ ПЛАН
ПРОУЧВАНЕ СРЕД РЪКОВОДИТЕЛИТЕ НА ПРОЕКТИ
ОтговориПромени 
в първоначалния 
финансов планПридържане към 
първоначалния финансов 
план
123 66 % 34 %ТАБЛИЦА 1 34.  Както е показано в таблица 1 , извършеното сред ръководителите на 
проекти проучване показва, че при по-голямата част от проектите 
по ИСПА са били направени промени в първоначалния финансов план.
 35.  В пет от 32-та проекта в извадката това може да бъде обяснено с под-
ценяване на инфлацията (в 16 % от случаите) (вж. каре 9).
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.22
 36.  Отговорите на извършеното сред ръководителите на проекти про-
учване показват, че причините за превишаването на разходите  
могат да бъдат обяснени основно с две категории фактори (вж.  фигура 7 ):
a) проблеми при изготвянето на проекта, като например неадек-
ватен разчет на разходите;
б) проблеми при изпълнението на проекта, като например слаб 
мониторинг или закъснения.
ПРЕВИШАВАНЕ НА РАЗХОДИТЕФИГУРА 7
Какви са главните причини за превишаване на разходите?
Причини, свързани с планирането Причини, свързани с изпълнението
Други
19 %Технически 
причини
9 %Неадекватен разчет 
на разходите
20 % Слаб мониторинг
14 %
Закъснения
12 %Изменения 
на проекта
26 %
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.23
ПРОЕКТИТЕ ПОМОГНАЛИ ЛИ СА НА ДЪРЖАВИТЕ 
БЕНЕФИЦИЕНТИ ДА СПАЗВАТ ДИРЕКТИВИТЕ 
НА ЕС В ОБЛАСТТА НА ОКОЛНАТА СРЕДА И ДА ПОДОБРЯТ TENT?
ОБЩА РАМКА И ОДИТНИ КРИТЕРИИ
 37.  Основната цел на ИСПА е да помогне на страните кандидатки да нама-
лят структурните различия в секторите на околната среда и транс-порта. За да оцени ефективността на проектите от гледна точка на 
конкретния им принос за подобряване на секторите на околната 
среда и транспорта, Палатата провери:
a) дали проектите в сектора на околната среда са съответствали 
на директивите на ЕС в областта на водоснабдяването и отпа-дъчните води;
б) дали проектите в транспортния сектор са допринесли за  
завършването на трансевропейската транспортна мрежа.
 38.  Тъй като по време на одита са били изготвени окончателни доклади 
само за малка част от 279-те проекта, съфинансирани от ИСПА,  
могат да се достигнат единствено частични заключения.
НАБЛЮДАВА СЕ ПОДОБРЕНИЕ ПО ОТНОШЕНИЕ 
НА СПАЗВАНЕТО НА СТАНДАРТИТЕ НА ЕС В ОБЛАСТТА НА ОКОЛНАТА СРЕДА
 39.  В сектора на околната среда само три от 16 проекта в извадката са били 
приключени по време на одита. Оценката на тези проекти показва, 
че въпреки някои недостатъци, те допринасят за спазването на  
стандартите на ЕС в областта на околната среда (вж. каре 10 ).
В Латвия целта на един от проектите е била да подобри водоснабдяването и канализационните услуги, като 
гарантира, че питейната вода и пречистените отпадъчни води отговарят на изискванията на националното 
законодателство и на директивите на ЕС. Според окончателния доклад проектът е осигурил адекватно качество на пречистените води, съответстващо на Директивата на ЕС за пречистването на градските отпа-
дъчни води (91/271/ЕИО), както и на питейната вода.
В Латвия целта на един от проектите е била да развие качеството на питейната вода и на канализационните 
услуги. Стандартите на ЕС относно питейната вода са спазени. За отпадъчните води обаче не е постигнато 
пълно спазване на нормативните изисквания. Рехабилитацията и обновяването на пречиствателна станция 
за биологични отпадъчни води са били завършени, но съдържанието на азот и фосфор в отпадъчните води по време на одита все още надвишаваше нормите на местното законодателство и на ЕС.КАРЕ 10
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.24
 40.  Въпреки някои недостатъци, незавършените към момента на одита 
проекти вероятно ще допринесат за спазването на стандартите на 
ЕС в областта на околната среда, ако бъдат изпълнени в съответ-ствие с планирането (вж. каре 11 ).
ПОДОБРЯВАНЕ НА ВРЪЗКИТЕ С ТРАНСЕВРОПЕЙСКАТА 
ТРАНСПОРТНА МРЕЖА
 41.  В транспортния сектор от 16 проекта в извадката само 2 са били завър-
шени по време на одита. Оценката на тези проекти показва, че те 
допринасят за завършването/развитието на трансевропейските  
мрежи (вж. фигури 8  и 9 и карета 12  и 13).
 42.  Другите незавършени по време на одита проекти са съобразени 
с мрежата TEN-T (вж. например каре 11  и фигура 11 ). В Румъния 
например се очаква проектът „Bucharest Cernavoda“ да ускори дви-
жението между Букурещ и Констанца и да допринесе за развитието 
на европейски транспортен коридор № 7, Игуменица — Патрас — Атина — София — Будапеща (вж. фигура 10 ).
Проект за пречистване на отпадъчни води в Полша би следвало да увеличи процента на жителите на град 
Вроцлав, свързани с канализационната мрежа, до 97 %. Този град с население над 600 000 жители се счита 
за основен замърсител на река Одра.
Проект в Румъния има за цел рехабилитация и обновяване на пречиствателна станция за отпадъчни води, 
канализационна мрежа и мрежа за питейна вода. Поради закъснения, свързани с пречиствателната станция 
за отпадъчни води, все още съществува риск от замърсяване на реката.КАРЕ 11
В Чешката република проект за модернизация на пътния участък Zabori-Prelouc е част от паневропейския 
мултимодален коридор IV от Дрезден до Братислава. Във фигура 8  са представени съфинансираните от 
ИСПА проекти в Чешката република.КАРЕ 12
В Латвия обновяването на магистралата между Рига и Адази, която е част от транспортния коридор Via 
Baltica, свързващ Варшава с Талин, е подобрило безопасността на движението и пешеходците, както и дви-
жението на пътния поток, посредством привеждането на този пътен участък в съответствие с европейските 
пътни стандарти и норми (вж.  фигура 9 ).КАРЕ 13
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.25
ПРОЕКТИ ПО ИСПА В ЧЕШКАТА РЕПУБЛИКАФИГУРА 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem – Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  – Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek – Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.26
ПЪТНА МРЕЖА В ЛАТВИЯФИГУРА 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.27
МРЕЖИ TENTФИГУРА 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.28
МРЕЖА TENTФИГУРА 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.29
ЗАКЛЮЧЕНИЯ 
И ПРЕПОРЪКИ
 43.  Основните заключения на Палатата са следните:
a) Прилагана е последователна стратегическа рамка, а нацио-
налните стратегии по ИСПА са добър инструмент за плани-ране, който ясно идентифицира нуждите, целите и ресурсите. Въпреки това, кандидатите не винаги са изготвяли проектите си адекватно. Това се дължи отчасти на факта, че три важни  ръководни документа не са били предоставени от Комисията навреме за първата вълна от заявления за финансиране (вж.  точки 16–24).
б) Често проектите не са били изпълнявани в съответствие с пла-
нирането. Необходимо е било приспособяване на финансовите 
планове към променените обстоятелства и почти при всички 
проекти се наблюдават значителни закъснения, дължащи се  основно на дълги процедури (на ниво Комисия и държави бене-
фициенти) и на слабости в процеса на планиране (на ниво дър-
жави бенефициенти) (вж. точки 25–36).
в) Одитът на Палатата обхвана пет приключени и 27 текущи про-
екта. Три от приключените проекти са в областта на околната 
среда. Одитът показва, че те помагат на съответните страни  бенефициенти да спазват директивите на ЕС в областта на  
околната среда. Другите два приключени проекта са свързани 
с транспорта. Одитът показва, че те допринасят за подобря-
ването на трансевропейската транспортна мрежа в съответ-
ните държави бенефициенти. Освен това, въз основа на одита може да се предположи, че 27-те проекта, които са в процес  на изпълнение, вероятно ще постигнат своите цели, ако бъдат изпълнени съгласно плана (вж. точки 37–42).
Палатата препоръчва на Комисията да следи отблизо изпълнението 
на ИСПА. По-специално Комисията следва да разгледа как закъс-ненията при изпълнението на проектите могат да бъдат избегнати 
или намалени при прилагането на подобни инструменти в бъдеще. 
Според Палатата за тази цел може да е необходимо по-стриктно  
и реалистично планиране от страна на кандидатите/ръководите-
лите на проекти, както и ускоряване на процедурите, едновременно на ниво Комисия и на ниво държавни администрации на страните 
бенефициенти.
  Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на 
заседанието и `  от 11 декември 2008 г.
  За Сметната палата
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Председател
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.30ЕТАПИ В УПРАВЛЕНИЕТО НА ПРОЕКТИ ПО ИСПА И КЛЮЧОВИ ДЕЙНОСТИ НА КОМИСИЯТА1ПРИЛОЖЕНИЕ I
1 Съгласно Регламенти (ЕО) № 1267/1999, (ЕО) № 1266/1999 и (ЕО) № 2382/2001 на Съвета, както и според одитните критерии на Европ ейската сметна палата.Приключване
•  Разглеждане 
и одобрение на:
→   Окончателен 
доклад
→   Декла-
рация за приключване
•  Окончателно 
плащане
•  Последваща 
оценкаМониторинг
•  Мониторинг на 
изпълнението на договора
•  Мониторинг 
на физическия и финансовия напредък посредством показатели
•  Средносрочна 
оценкаТръжна 
процедура
•  Разглеждане 
и одобрение на тръжната документация
•  Оценка на 
офертите, включително мобилизиране на необходи-мите експертни познания
•  Избор на 
тръжни оферти
•  Сключване на 
договорОценка
Дейностите 
включват:
•  Посещения 
с цел оценка в страната кандидатка
•  Мобилизиране 
на експерти за оценка на техническото съдържание на заявленията
•  Междуве-
домствени консултации
•  Официален 
отговор до кан-дидата относно съдържанието на заявлениетоПодготовка
Заявление, 
включващо:
•  Проучване за 
осъществимост на проекта
•  Анализ на 
разходите и ползите
•  Оценка на 
въздействието върху околната среда
•  Финансов план
•  График на 
изпълнение
•  Общ план за 
поддръжкаСтратегия
Изготвяне на 
стратегия по ИСПА, която съдържа:
•  Представяне 
на план за хармонизация на национал-ните политики и политиките на ЕС
•  Оценка на 
националните нужди
•  Идентифи-
циране на проектите
Ключова дейност:
•  Официален 
отговор до държавата бенефициент относно про-екта за страте-гия по ИСПА
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.31
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.32
ОТГОВОРИ 
НА КОМИСИЯТА
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.33
РЕЗЮМЕ
III.
Лошата подготовка на някои от проектите 
се дължеше в голяма степен на липсата  на капацитет и кратките срокове за раз-работка на проектите. Указанията бяха  давани също така чрез подробните форму-ляри за кандидатстване и съществуващите обяснения на процедурите за възлагане на обществени поръчки.
IV.
Закъсненията и промените в планирането, 
които настъпиха при много от ранните  
проекти, бяха трудни за избягване, като  се има предвид липсата на опит в управле-
ние на големи инфраструктурни проекти  
и нуждата от последващ контрол на тръж-
ните процедури.
VI.
Комисията е съгласна с препоръките  
на Сметната палата. Тя ще продължи да  
извършва мониторинг на бившите про-
екти по линия на ИСПА и някои от тях ще 
бъдат оценени при последващата оценка 
за финансовия период 2000-2006 г., като  се отдели особено внимание на прераз-ходите и закъсненията. Опитът с ИСПА  накара Комисията да предприеме стъпки 
с цел предлагане на по-голяма подкрепа  
при подготовката на проектите, каквито  
са например специалният механизъм за  
техническа помощ на Комисията/Европей-ската инвестиционна банка — JASPERS. Тя 
ще продължи да оказва такава техническа 
помощ с увеличен интензитет в условията 
на новия предприсъединителен инстру-
мент ИПА. Комисията също така обсъди  
проблема със закъсненията с държавите-
членки.
ВЪВЕДЕНИЕ
6.На практика, процентът на предоставе-
ните грантове често е по-нисък от 75 %.  
Например в Румъния средният про-
цент е бил 74 %, в България — 56 % и в  Словакия — 54 %.ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД
9.
По-голямата част от извадката на Сметната палата е била избрана измежду по-старите 
проекти по линия на ИСПА, одобрени през 
първата или в началните години от използ-
ването на инструмента. Някои от проектите са били подготвени даже по-рано. Много кратките срокове, в които е трябвало да  бъде изпълнен ИСПА, са дали своето отра-
жение върху зрелостта на проектите и върху 
готовността на националните органи.
ОДИТНИ КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
13.
Комисията се погрижи националните стра-
тегии в областта на транспорта и околната 
среда в държавите, кандидатки за член-
ство, да бъдат основани върху нацио-
нални инвестиционни планове и програми, въпреки че за това няма регулаторно  
изискване. Стратегиите бяха също така  
представени от Комисията на комитета за 
управление на ИСПА (представители на  
държавите-членки) преди представянето на индивидуалните проекти.
19.
Комисията активно окуражаваше нацио-
налните органи да доразвият съществува-
щите национални планове (например, да  
приложат директивите за пречистване на градските отпадъчни води), поради огра-
ниченото налично време.
20.
В допълнение към това, бяха дадени указа-
ния чрез подробните формуляри за канди-
датстване, които се появиха през 1999 г., и процедурите за възлагане на обществени 
поръчки бяха обяснени в указанията, раз-
работени за предишните предприсъеди-
нителни инструменти.
в)
предишната версия на „Ръководство за ана-
лиз на инвестиционни проекти по разходи 
и ползи“, в която се обясняват основните принципи на анализа на ползите и разхо-
дите, е на разположение от 1997 г. Версията 
на ръководството от 2002 г. отговаря на про-
менената регулаторна среда и разглежда 
по-задълбочено различни въпроси.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.34
21.
Регламентите за ИСПА бяха приети през  
1999 г. и първият наръчник за ИСПА бе  изработен през 2000 г. Съветите, давани  
в наръчника и чрез различни други канали 
(Вж. отговора на 20), трябваше да бъдат  изменяни заедно с развитието на въпрос-ната страна, кандидат за членство, като  
се взема предвид еволюцията на реално-
стите. В допълнение към формалните ука-зания бе направено сериозно усилие с цел 
подготовка на основата за ИСПА в много 
кратък срок, например чрез срещи, про-
веждани във всички държави-членки от  
1998 г. насам, с подкрепа от програмата  ФАР за подготовка на бъдещи проекти.
22.
Недостатъците в анализа на ползите и раз-
ходите и във финансовите анализи бяха  
често следствие на липсата на последова-
телен подход сред многото международни консултанти, които изготвиха мнозин-
ството от проектите, недостатъчни данни 
или липса на експертни познания в рам-
ките на националните администрации. При 
все това, Комисията гарантира, че всички генериращи приходи проекти са имали  
поне пълен финансов анализ. Тя прие-маше социално-икономически анализ без количествени показатели или заявления  вместо пълен анализ на ползите и разхо-дите за екологичните проекти, с оглед на 
отсъствието на общоприета методология за количествено определяне на екологич-
ните ползи и фактът, че тези проекти бяха 
като цяло осъществени в съответствие  
с директивите на ЕС.
23.
a)проектите по линия на ИСПА за периода  2000-2001 г. са първите, в които е използ-ван анализ на ползите и разходите.
б)
при наличието на несъответствия, Коми-сията рутинно отправяше запитвания за  
разяснения или корекции. Този обмен на 
информация подобри надеждността на  
анализа.
в)
Комисията се позовава на отговора си от 
точка 22.24.
Комисията се опита да гарантира, че бене-
фициерите са обосновали своите проекти съгласно икономическото и финансово  
рационално мислене, както и чрез позо-
вавания на съображения относно жизне-способността на тези проекти и тяхната  достъпност за обслужваното население. При 
все това, относно екологични проекти, ана-
лизът на ползите и разходите е бил уместен само донякъде, в случаите когато е нямало 
алтернативи и проектите е трябвало да  
бъдат във всеки случай завършени, с цел да 
се приложи съществуващото законодател-
ство на ЕС. В някои случаи извършването на по-добър анализ на ползите и разходите 
би забавило проекта, без това да донесе 
значителна полза.
27.
Комисията положи всички усилия за мони-
торинг на проектите и за подпомагане на националните органи за смекчаване на  
последствията от закъсненията. За най-
проблематичните проекти в някои дър-
жави бяха изготвени специфични планове 
за действия.
28.
До края на септември 2008 г. още три от  проектите в извадката бяха приключени до първоначално определената дата.
30.
Докато закъсненията са определено често 
срещани при големите инфраструктурни  
проекти, в специфичния случай на страни, 
бенефициери по ИСПА, първите проекти по линия на ИСПА са били жертва на факта, че са били изпълнявани само в началната фаза от използването на нов инструмент в дър-жавите, кандидатки за членство. Не е бил 
налице опит с външни програми за инвес-тиционно подпомагане в този мащаб преди 
ИСПА. При все това, кривата на научаване 
(както в присъединяващите се страни, така 
и в Комисията) се е подобрила значително от средата на програмния период досега.
Като цяло, закъснението на тръжните  
процедури е било основния фактор. След 
започването на дейностите повечето про-
екти са се развивали добре. Последващият контрол от страна на делегациите на ЕО  
върху тръжните процедури е бил задъл-
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.35
жителен. Закъсненията са били част от  
цената, която е трябвало да се плати, за  
да се гарантира изгодността чрез честна  и прозрачна тръжна процедура.
31.
a)ISPA е имал за цел да осигури на държа-вите, кандидатки за членство, опит в тази 
област по време на предприсъединител-ния период, така че те да имат по-малко  
проблеми с използването на структурните 
и кохезионни фондове след присъеди-
няването. Закъсненията, дължащи се на  
процедури за последващ контрол и пов-торно организирани тръжни процедури,  
са били част от цената, която е трябвало 
да се плати, с цел гарантиране на честна 
и прозрачна тръжна процедура. Други  
допълващи фактори са били неадекватни 
процедури за придобиване на земя и бюро-
кратичният процес за издаване на разре-шителни за строителство.
Каре 5
Процедурите за възлагане на обществени 
поръчки в Латвия се подобриха значи-телно след началото на ИСПА. Например  
тръжни процедури по проекти на Кохези-онния фонд, одобрени през 2005 г., бяха  стартирани навреме и изпълнението на  повечето проекти започна през 2006 г.
Важността на обективната и ефективна  
тръжна процедура е с предимство пред  
риска от закъснения.
Каре 6
Повторно организираните тръжни проце-дури са защитили интересите на Комисията в този случай. Дейността по този проект  е вече възобновена.
в)
Комисията се позовава на отговора си от 
точка 30.
Каре 7
Относно големи и комплексни инфраструк-
турни проекти, за които се очаква да бъдат 
изпълнени за период от няколко години, 
не е необичайно да се наложи въвежда-
нето на определени изменения спрямо  първоначалните планове.г)
през януари 2005 г. Комисията осигури  
указания, с цел избягване на проблеми  при прехода от правилата на ИСПА  
към правилата на Кохезионния фонд  
в десетте държави-членки след тяхното  присъединяване.
32.
Закъсненията се дължат главно на гаран-тирането на спазването на правилата за  
възлагането на обществени поръчки,  
с цел да се защити финансовият интерес  
на Общностите. Такива закъснения и свър-
заните с тях потенциални увеличения на  разходите, които са вследствие на късно 
проведени тръжни процедури, са цената, 
която трябва да се плати за финансовата 
стабилност, факт, който Сметната палата  
е признала в своите предишни одити на  
ИСПА, където тя е потвърдила положи-
телния ефект от последващия контрол,  осъществяван от делегациите на ЕО (Вж.  
точка 8.42 от Годишния доклад на Сметната 
палата за 2003 г.). Във всеки случай по-
бързото одобрение на тръжни документи 
с допуснати грешки с голяма вероятност  би довело до по-високи тръжни оферти  
или спорове, които в крайна сметка биха довели до много по-високи разходи.
Трябва да бъдат приемани и закъснения, 
дължащи се на изясняване на кандидат-
стванията за участие в търгове и на ана-лиза на ползите и разходите.
33.
Неспособността да се спазят първоначал-ните прогнози за разходите е следствие на неадекватната подготовка на проектите,  въпреки използването на международни  консултанти, както и на слаб контрол на  
разходите по време на изпълнението.  В някои страни в строителния сектор се  
наблюдават високи инфлационни разходи 
в резултат на икономическия растеж. Като 
правило финансовите меморандуми за  ИСПА не са изменени, с цел да се позволи 
увеличение на разходите, като по този  
начин се упражни натиск върху национал-
ните органи да предприемат действия за 
контрол над тях.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.36
35.
Рязкото ускоряване на инфлацията в някои 
от новите държави-членки след присъе-диняването им бе неочаквано и непред-
видено за финансовите институции. То се 
дължеше на бързото увеличение на цените на специфични суровини на световните  пазари и бързия икономически растеж  
в мнозинството от новите държави-членки, 
което доведе до разцвет на строителния  отрасъл, което предизвика растеж на  
цените над средния за тази индустрия.
36.
Други фактори, допринесли за преразходи, включват:
проекти, предадени на Комисията на  
• 
много ранен етап, когато не е била  
налице подробна техническа докумен-
тация за най-доброто решение;
колебанията в обменния курс на нацио-• 
налната валута спрямо еврото, по-спе-
циално тези в полза на националната  
валута.
a)
подценяването на разходите води поня-кога до неполучаване на оферти по пла-нираните цени.
б)
закъсненията често са настъпвали между 
предоставянето на гранта и началото на  строителната фаза.
37.
ИСПА често е имала други цели, основната от които е била подготовката за използване на структурните и кохезионни фондове.  Относително малкото средства, отпуснати в рамките на ИСПА, в сравнение с нуждите 
означава, че инструментът само поставя  началото на премахване на различията по 
отношение на инфраструктурата.
39.
До края на септември 2008 г. още три про-екта са завършени.Каре 10
Втори параграф. 
Въпреки че по време на одита не е било  постигнато пълно съответствие със стан-
дартите на ЕС, Комисията очаква това да  
бъде направено след завършването на  проекта.
Каре 11
Втори параграф. Комисията осъществява мониторинг на  
изпълнението на този проект, с цел да  
ускори неговото завършване.
41.
До края на септември 2008 г. още четири 
проекта са завършени.
ЗАКЛЮЧЕНИЯ 
И ПРЕПОРЪКИ
43.
a)
неадекватната подготовка е като цяло по-
скоро резултат на липсата на капацитет и в някои случаи на непостоянните действия 
на ангажираните международни консул-танти, отколкото на липсата на документи с указания.
Бяха също дадени указания чрез под-
робните формуляри за кандидатстване,  които се появиха през 1999 г., и процеду-
рите за възлагане на обществени поръчки 
бяха обяснени в указанията, разработени 
за предишните предприсъединителни  инструменти.
б)
необходими са процедури (например  
такива за възлагане на обществени  
поръчки), за да бъдат защитени данъкопла-
тците. Те могат да бъдат продължителни.
Въпреки закъсненията, до края на септем-
ври 2008 г., 80 от 279 инфраструктурни  
проекти са били физически завършени.
Специален доклад № 12/2008 г. — Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.37
в)
до края на септември 2008 г. още седем  
от тридесет и двата проекта, на които  е извършен одит, бяха завършени.
44.
Комисията е съгласна с препоръката на  Сметната палата и ще продължи да следи отблизо изпълнението на бившите проекти 
по линия на ИСПА. Някои проекти ще бъдат оценени като част от последващата оценка 
за финансовия период 2000-2006 г., като се 
отдели особено внимание на преразходи 
и закъснения при изпълнението и се вклю-
чат препоръки относно това, как анализът на риска (важно, но слабо развито звено  
от анализа на ползите и разходите) може 
да бъде подобрен.
Новите регламенти за предприсъединител-
ната помощ бяха приети през 2006 и 2007 г. 
Новият подход е много по-широкобхватен от този по линия на ИСПА, чийто фокус  
бе ограничен върху инфраструктурни  
проекти, и е в същност мини-структурен  
фонд. Компонентът „Регионално развитие“ 
на ИПА е възприел по-ранните препоръки на Сметната палата относно адекватната  
подготовка на държавите, кандидатки  за членство, за структурните фондове.  Комисията също обсъди проблемите със  закъсненията с държавите-членки в Коор-динационния комитет на фондовете, като 
предложи решения.
Освен механизмът за техническа помощ  
JASPERS, който е на разположение в новите 
държави-членки, други средства за подо-брение на подготовката и изпълнението на проектите, които се насърчават от Комиси-ята, включват започването на процедури за одобрение на по-ранен етап с предва-
рителни оценки и подобряване на тръж-ната процедура.

 Европейска сметна палата
Специален доклад № 12/2008 г.
Инструмент за предприсъединителна структурна политика (ИСПА), 2000–2006 г.
Люксембург: Служба за официални публикации на Европейските общности2009 г. — 37 стр. — 21 x 29,7 CMISBN 978-92-9207-177-6doi: 10.2865/52417

Как да получим публикации на Европейския съюз?
Платени публикации:
•  чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  от близката книжарница, като посочите заглавието, името на издателя и/или 
ISBN номера;
•  като се обърнете пряко към един от нашите разпространители. 
За да получите координатите им, посетете следния адрес: http://bookshop.europa.eu или изпратете факс на следния номер: +352 2929-42758.
Безплатни публикации:•  чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  от представителствата или делегациите на Европейската комисия. 
За да получите координатите им, посетете следния адрес: http://ec.europa.eu/ или изпратете факс на следния номер: +352 2929-42758.
ИСПА Е ЕДИН ОТ ИНСТРУМЕНТИТЕ ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА СТРАНИТЕ 
КАНДИДАТКИ ОТ ЦЕНТРАЛНА И ИЗТОЧНА ЕВРОПА В ПОДГОТОВКАТА ИМ ЗА ПРИСЪЕДИНЯВАНЕ КЪМ ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ. В РАМКИТЕ 
НА ТОЗИ ИНСТРУМЕНТ СЕ ПОДКРЕПЯТ ПРОЕКТИ В ОБЛАСТТА 
НА ОКОЛНАТА СРЕДА И ТРАНСПОРТА. В НАСТОЯЩИЯ ДОКЛАД ПАЛАТАТА АНАЛИЗИРА ДАЛИ Е СЪЩЕСТВУВАЛА ПОСЛЕДОВАТЕЛНА СТРАТЕГИЯ И АДЕКВАТНА ПОДГОТОВКА, ДАЛИ ПРОЕКТИТЕ СА БИЛИ ИЗПЪЛНЯВАНИ В СЪОТВЕТСТВИЕ С ПЛАНИРАНЕТО И ДАЛИ СА ДОПРИНЕСЛИ ЗА СПАЗВАНЕТО НА ДИРЕКТИВИТЕ НА ЕС В ОБЛАСТТА НА ОКОЛНАТА СРЕДА И ЗА ПОДОБРЯВАНЕТО НА ТРАНСЕВРОПЕЙСКИТЕ МРЕЖИ.
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТАQJ-AB-08-012-BG-C
ISBN 978-92-9207-177-6