Речник на термините и съкращенията

Административна тежест — административните и информационните разходи, които бизнесът извършва, за да отговори на законово определени изисквания.

Годишна политическа стратегия (ГПС ) — В Годишната политическа стратегия на Комисията още в годината n—1 се определят политическите приоритети и основните инициативи за годината n. Паралелно с това се разпределят финансовите и човешките ресурси, необходими за изпълнението на тези приоритетни инициативи. ГПС служи за основа на политическата размяна на виждания с Европейския парламент и Съвета относно програмата на Комисията.

Група Mandelkern — консултативна група на високо ниво, в която участваха експерти по регулирането от държавите членки и Европейската комисия. Групата бе създадена от министрите на публичната администрация на държавите членки през ноември 2000 г. и се председателстваше от французина Dieudonné Mandelkern — бивш член на Conseil d’Etat. Едно от предложенията на групата, направено през 2001 г., бе Комисията да разработи инструмент за оценка на социалните, икономическите и екологичните въздействия на предлаганото законодателство.

Група на високо равнище от независими заинтересовани лица по въпросите на административната тежест (Група Stoiber) — група, която консултира Комисията по отношение на Програмата за действие за намаляване на административната тежест. Председателства се от д-р Edmund Stoiber — бивш министър-председател на Бавария. Останалите членове са представители на основни заинтересовани организации. Мандатът на групата изтича през 2010 година.

Директори и експерти за по-добро регулиране (DEBR) — експертна група, състояща се от служители, отговарящи за усъвършенстване на регулирането в държавите членки на ЕС и други европейски държави. DEBR провежда срещи два пъти годишно и се председателства от представители на предстоящото председателство на Съвета. Групата е създадена с цел обмен на идеи и по-нататъшно развитие на съществуващите инициативи на ЕС и държавите членки за намаляване на бюрокрацията и усъвършенстване на законодателството.

Докладчик — термин, използван в Европейския парламент за назоваване на член на ЕП, отговарящ за дадено предложение или доклад. Членът на ЕП, отговарящ за предложение, което произлиза от политически групи, различни от групата на официалния докладчик, отговарящ за същото предложение, се нарича "докладчик в сянка".

Законодателна и работна програма на Комисията (ЗРПК) — документ, който се публикува ежегодно през месец ноември и представя планираните законодателни и други инициативи на Комисията за следващата година. В него не се включват всички инициативи за дадената година, а само най-значимите инициативи по отделните политики. По този начин се конкретизират на оперативно ниво заложените в ГСП политически приоритети и инициативи.

Комитология — система от комитети, която осъществява контрол върху изпълнението от Европейската комисия на делегирани актове. Комитетите са съставени от представители на държавите членки и са оправомощени да регулират определени делегирани аспекти на вторичното законодателство, прието от Съвета, а при процедурата на съвместно вземане на решения — и от Европейския парламент. Комисията председателства тези срещи и осигурява функциите на секретариат.

Логика на интервенцията — концептуална връзка между вложените ресурси на входа на процеса на интервенция и постигнатите резултати на изхода, и оттам — въздействието на интервенцията от гледна точка на постигнатите резултати и ефекти.

Модел на стандартните разходи (МСР) — метод за оценка на разходите, необходими за спазване на законовите изисквания за предоставяне на информация. Разходите се изчисляват, като средните разходи за единица задължителна административна дейност се умножават по общия брой дейности, извършвани за година.

ОВ — оценка на въздействието.

Процедура за съвместно вземане на решения — Съгласно процедурата за съвместно вземане на решения Съветът и Европейският парламент имат споделени законодателни правомощия. Двете институции могат да гласуват единствено проекти на нормативни актове, изготвени от Комисията (която е единствената институция с право на законодателна инициатива).

Пътна карта — кратък документ, съдържащ първоначално описание на дадена планирана инициатива на Комисията и посочващ също така основните области, подлежащи на оценка на въздействието, и плана за работата по извършване на оценка на въздействието. Пътните карти имат двояко предназначение — да служат като примерен график за работата по предложението и да определят реда за извършване на оценка на въздействието. Те се публикуват след приемането на Законодателната и работна програма на Комисията (ЗРПК).

Работна група към Съвета (РГ) — работна група към Съвета на министрите, специализирана в определени области на политика, която се състои от представители на всички държави членки. Тази група подготвя законодателните актове, които трябва да бъдат приети от съответния Съвет на министрите.

Съвет за оценка на въздействието (СОВ) — орган към Генералния секретариат на Комисията, който оценява качеството на всички доклади за оценка на въздействието и публикува своето становище по тях. Съветът се състои от четирима директори от различни генерални дирекции и заместник генералния секретар на Комисията.

Транспониране — процесът в правото на Европейския съюз, чрез който държавите членки при- дават юридическа сила в националното законодателство на директива на ЕС, като приемат необ- ходимите законодателни разпоредби за прилагането ѝ.

Член на ЕП — член на Европейския парламент.

Кратко изложение

I. Оценката на въздействието е един от основните елементи на политиката на Комисията за по-добро регулиране, насочена към подобряване и опростяване на новите и вече съществуващите нормативни актове. Целта е да се подпомогнат процесите на вземане на решения, като систематично се събира и анализира информация относно планираните интервенции и се оценява очакваното от тях въздействие. По този начин органите, участващи във вземането на законодателни решения, имат база за избор на най-удачния подход за решаване на даден установен проблем.

II. Одитът извърши анализ на това дали оценките на въздействието подпомагат процеса на вземане на решения в институциите на ЕС. В частност, беше проучено доколко

- Комисията изготвя оценки на въздействието при формулиране на своите предложения и доколко Европейският парламент и Съветът използват тези оценки по време на законодателния процес;

- процедурите на Комисията за оценка на въздействието действително подпомагат нейната работа по разработване на инициативи; и

- съдържанието на докладите на Комисията за оценка на въздействието е адекватно, а констатациите и оценките са представени по начин, който насърчава съобразяването с тях в процеса на вземане на решения.

III. Одитът обхвана периода 2003—2008 г. и включи, наред с другото, международно сравнение на системите за оценка на въздействието, анализ на извадка от оценки на въздействието на Комисията, събеседвания и проучвания с лица, имащи отношение към извършването, прегледа и използването на оценките на въздействието на Комисията, както в самата Комисия, така и извън нея. Констатациите и оценките бяха разгледани в светлината на междуинституционалните споразумения, насоките на Комисията и редица добри практики, констатирани в документи на политиката и установени от ОИСР. По време на целия процес експертни групи подпомагаха със своите съвети одитната дейност.

IV. По-доброто регулиране е отговорност на всички институции на ЕС, участващи в законодателния процес. Резултатите от одитната дейност, особено през последните години, разкриват, че като цяло оценката на въздействието действително подпомага вземането на решения в рамките на институциите на ЕС. По-конкретно бе установено, че от 2002 г. насам Комисията прилага цялостна система за оценка на въздействието. Оценката на въздействието се е превърнала в неразделна част от процеса на разработване на политики в Комисията и се използва за по-доброто формулиране на нейните инициативи. Оценките на въздействието на Комисията редовно се изпращат в Европейския парламент и Съвета с цел подпомагане на процеса на вземане на законодателни решения, а потребителите в двете институции считат, че тези оценки им помагат при разглеждането на предложенията на Комисията. Въпреки това оценките на въздействието на Комисията не са били актуализирани в хода на законодателната процедура, а Европейският парламент и Съветът рядко са извършвали оценки на въздействието на своите собствени изменения и допълнения.

V. Одитът установи необходимост от подобрение в някои области, свързани с използваните от Комисията процедури за оценка на въздействието, както и със съдържанието и представянето на докладите за оценка на въздействието:

(i) Комисията не е публикувала пълен преглед на законодателните инициативи извън рамките на Законодателната и работна програма на Комисията (ЗРПК), за които е било предвидено да се извърши оценка на въздействието, и не е обосновала избора на определени инициативи и изключването на други инициативи от оценката. Консултациите със заинтересованите страни са използвани широко като първоначална информация, но не са били извършени по отношение на проектодокладите за оценка на въздействието. В последно време се забелязват подобрения по отношение на вътрешния контрол на Комисията върху качеството на дейността по оценка на въздействието, но сроковете, в които Съветът за оценка на въздействието извършва своите интервенции, следва също да се подобри.

(ii) Като цяло докладите на Комисията за оценка на въздействието съдържат много добро описание на съответния проблем и формулировка на заложените цели. Наред с други задължителни раздели на докладите за оценка на въздействието, тези раздели са изготвени в съответствие с насоките на Комисията. Въпреки това не винаги е лесно да се открият основните резултати и послания на докладите за оценка на въздействието и понякога е трудно да се направи сравнение между въздействията, произтичащи от различните варианти на политиката. Причините за затрудненията при количественото и паричното измерване на въздействията са свързани с наличността на информация. И най-накрая — бе установено, че не винаги разходите за прилагане и изпълнение и евентуалната административна тежест на проектите на законодателни актове са били анализирани достатъчно или измерени количествено.

VI. Палатата счита, че Комисията следва да обърне необходимото внимание на принципите за яснота на целите, опростяване, реалистичност, прозрачност и отговорност при разработването на нови интервенции и промяната на съществуващи норми. Съдържащите се в този доклад констатации и оценки и препоръки биха били полезни за Европейския парламент, Съвета и Комисията в работата им по изменение на междуинституционалните споразумения "По-добро законотворчество" и "Общ подход към оценката на въздействието".

Въведение

"По-добро регулиране" в контекста на ЕС

1. Политиката на Комисията за по-добро регулиране цели повишаване на качеството на новите нормативни актове и опростяване на съществуващите [1]. Инициативата "По-добро регулиране" бе предприета в отговор на изразената на Европейските съвети в Гьотеборг и Лакен през 2001 г. потребност:

- да се опрости и подобри регулаторната среда на Европейския съюз и

- да се анализират ефектите от законодателните предложения от икономическа, социална и екологична гледна точка.

2. За този период Европейската комисия въведе няколко мерки, включително оценка на въздействието, с цел подобряване качеството на своите интервенции (вж. каре 1).

Каре 1

Инструменти на политиката за по-добро регулиране:

опростяване на съществуващата нормативна уредба;

преглед и при необходимост — оттегляне на предложения, очакващи разглеждане;

мониторинг и намаляване на административната тежест;

консултации със заинтересованите страни [2] и

оценка на въздействието.

Оценка на въздействието като инструмент за по-добро регулиране

Обхват на системата на Комисията за оценка на въздействието

3. Оценки на въздействието се извършват по отношение на законодателни предложения и други инициативи на Комисията. Всички основни законодателни, бюджетни и определящи за политиката инициативи, имащи значителен ефект, подлежат на оценка на въздействието. Като основни се характеризират всички инициативи, представени в Годишната политическа стратегия (ГПС) или впоследствие в Законодателната и работна програма на Комисията, с някои конкретно посочени изключения. Освен това, могат да се включат и други значими инициативи, в зависимост от конкретния случай [3].

4. Системата на Комисията за извършване на оценка на въздействието се прилага и по отношение на съществуващата нормативна уредба, когато се прави изменение или актуализация на достиженията на правото на ЕС, например по "Постоянната програма за опростяване". През 2009 година в обхвата на системата на Комисията за извършване на оценка на въздействието най-накрая бяха включени и правилата за прилагане (или решенията, свързани с комитология). Тези актове, отнасящи се до прилагането на нормативни актове, са важен източник на правото на ЕС, тъй като приблизително 250 комитета в рамките на комитологията ежегодно приемат около 2600 подобни актове. Приблизително 1000 от тях се основават на нормативни актове, приети съгласно процедурата за съвместно вземане на решения [4].

Обхватът на системата за оценка на въздействието на Комисията е по-голям от този на съпоставими национални системи

5. Изцяло действащи системи за извършване на оценка на въздействието съществуват само в няколко държави членки [5]. Освен това системата за извършване на оценка на въздействието на Комисията е с по-различен и до известна степен по-широк обхват от този на други системи в страните от ОИСР (вж. приложение I):

- На първо място — другите системи за извършване на оценка на въздействието (например в САЩ) се прилагат само по отношение на правилници за прилагане (т.е. нормативни актове, конкретизиращи допълнително вече приети от Конгреса актове; в контекста на ЕС подобни актове могат да се сравнят с "решения, свързани с комитология");

- На второ място — при извършването на анализ на нови нормативни актове в някои европейски страни (например Нидерландия и Германия) вниманието е съсредоточено върху оценката на административната тежест. Що се отнася до Комисията, този аспект е един от многото, които се анализират в рамките на една оценка на въздействието.

Съдържание на докладите за оценка на въздействието на Комисията

6. Докладите, съдържащи резултатите от извършените оценки на въздействието, следва да набелязват и оценяват дадения проблем и поставените цели, да предлагат основните варианти за постигане на целите на политиката и да анализират техните вероятни икономически, социални и екологични въздействия. Също така следва да се анализират и потенциалните административни тежести, които могат да възникнат в резултат от прилагането на предложените варианти, да се изследват възможните проблеми по прилагането и изпълнението и да се определят съответните механизми за мониторинг и оценка на предлаганата интервенция или програма [6].

Разпределение на отговорностите, процедурни аспекти и стойност на системата на Комисията за оценка на въздействието

7. В рамките на Комисията всяка генерална дирекция (ГД) отговаря за изготвянето на своите оценки на въздействието съгласно насоките на Комисията. След първоначалното им издаване през 2002 г. тези насоки претърпяха три последователни промени, като последната е от януари 2009 г. [7] Оценките на въздействието се извършват от служителите, отговарящи за разработване на нови мерки на политиката, и се подпомагат от специално създадени "звена за подкрепа за извършване на оценка на въздействието". От 2007 г. насам Съветът за оценка на въздействието предоставя подкрепа за осигуряване на необходимото качество и контрол на всички изготвяни в Комисията оценки на въздействието [8].

8. По време на процедурата на вътрешноведомствено съгласуване проектът на нормативен акт трябва да се придружава от предварителен проект на ОВ. Когато законодателното предложение се изпраща на колегията от комисари за окончателно приемане, то се придружава от окончателен проект на доклад за извършена оценка на въздействието. Окончателният доклад относно оценката на въздействието се изпраща и до Европейския парламент и Съвета заедно с окончателното предложение, и също така се публикува на уебсайта Europa [9].

Междуинституционални споразумения между Европейския парламент, Съвета и Комисията

9. В приетото през 2003 г. Междуинституционално споразумение за по-добро законотворчество Европейският парламент, Съветът и Комисията се споразумяха "... относно положителния принос на оценките на въздействието за подобряване качеството на законодателството на Общността, особено що се отнася до неговото приложно поле и съдържание" [10]. През 2005 г. бе подписано ново междуинституционално споразумение между Европейския парламент (ЕП), Съвета и Комисията относно "Общ подход към оценката на въздействието" [11].

10. През 2005 г. Европейският парламент, Съветът и Комисията се споразумяха, че междуинституционалното споразумение следва да бъде преразгледано до края на 2007 г. [12] Това все още не е направено. Като първоначална стъпка през 2008 г. Европейският парламент, Съветът и Комисията изготвиха "доклади за състоянието", в които излагат вижданията си относно "общия подход към оценката на въздействието" след 2005 г. [13]

11. Европейският парламент е приел няколко отделни резолюции относно "по-доброто регулиране" и използването на оценката на въздействието, които принципно разглеждат оценката на въздействието като полезен информационен инструмент за вземане на решения от ЕС [14]. В същия дух Съветът е поел ангажимент, в наскоро приетите заключения относно по-доброто регулиране, да продължи да използва във всички фази на процеса на преговори [15] изготвените от Комисията доклади за оценка на въздействието, включително становищата на Комитета за оценка на въздействието. Европейският парламент и Съветът са информирали Палатата за своите становища относно разгледаните в доклада въпроси (към настоящия доклад са приложени писма от председателите на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз).

12. На фиг. 1 е представена ролята на оценката на въздействието в процеса на разработване и приемане на инициативите и законодателните предложения на Комисията.

Фиг 1

Ролята на оценката на въздействието за разработването и вземането на решения относно политиките на ЕС

+++++ TIFF +++++

Обхват и подход на одита

13. Одитът имаше за цел да установи дали оценките на въздействието на Комисията подпомагат вземането на решения в институциите на ЕС. По-конкретно, беше проверено доколко:

- Комисията изготвя оценки на въздействието при формулиране на своите предложения и доколко Европейският парламент и Съветът използват тези оценки по време на законодателния процес;

- процедурите на Комисията за оценка на въздействието действително подпомагат нейната работа по разработване на инициативи; и

- съдържанието на докладите на Комисията за оценка на въздействието е адекватно, а констатациите и оценките са представени по начин, който насърчава съобразяването с тях в процеса на вземане на решения.

14. Одитът обхвана периода 2003—2008 г. и включи, наред с другото:

- сравнение на конкретни елементи на системата на Комисията със системи за оценка на въздействието, функциониращи в други организации;

- анализ на статистиката за изготвени оценки на въздействието и на извадка от доклади за оценка на въздействието (анализ на резултатите, свързан с пет генерални дирекции, който се отнася до близо една четвърт от всички оценки на въздействието, изготвени през одитирания период); и

- събеседвания и проучвания сред хора, участващи в изготвянето, прегледа и използването на оценките на въздействието на Комисията, както в самата Комисия, така и извън нея.

В Приложение II се съдържа по-подробно описание на използваната за одита методология.

15. Констатациите и оценките бяха разгледани в светлината на съответните междуинституционални споразумения [16], насоките на Комисията [17] и редица добри практики, съдържащи се в документи на политиката [18] и установени от ОИСР [19]. Експертни групи, съставени от практици в областта на извършването на оценка на въздействието и на по-доброто регулиране, бяха поканени от Сметната палата за предоставяне на помощ и съвети през цялото времетраене на одитната дейност.

16. Обхватът на одита не включваше анализ на качеството на отделните законодателни актове или на самия процес на законотворчество.

Констатации и оценки

Използване на оценки на въздействието в процеса на вземане на решения в Комисията, Европейския парламент и Съвета

17. Оценките на въздействието допринасят за процеса на вземане на решения чрез систематичното събиране и анализиране на информацията относно планираните интервенции и оценяването на тяхното вероятно въздействие [20]. Междуинституционалните споразумения по въпросите на оценката на въздействието, сключени между Европейския парламент, Съвета и Комисията предвиждат, че на първо място оценката на въздействието трябва да подпомага Комисията при разработването на инициативи и законодателни предложения. След това, по време на законодателната процедура представените от Комисията оценка на въздействието, и в зависимост от случая — оценки на въздействието, изготвени от Европейския парламент и Съвета, следва да осигурят информацията, въз основа на която законодателите да могат да вземат решение относно най-подходящия начин за решаване на набелязания проблем.

18. За тази цел одитът разгледа:

- до каква степен Комисията е изготвяла оценки на въздействието за своите законодателни предложения и други инициативи и дали активно е използвала ОВ при формулирането на своите политики и изготвянето на своите законодателни предложения;

- дали потребителите в Европейския парламент и Съвета считат, че извършените от Комисията оценки на въздействието допринасят за ефективно вземане на законодателни решения и дали оценките на въздействието са оказали влияние върху начина на обсъждане на законодателните предложения в съответните комисии и работни групи;

- до каква степен законодателите са изготвили оценки на въздействието на своите собствени съществени законодателни изменения или са поискали от Комисията да представи актуализация на своите оценки на въздействието предвид внасянето на тези изменения и дали националните органи са предоставили допълнителна информация с цел подпомагане вземането на законодателни решения на ниво ЕС.

Оценката на въздействието подпомага Комисията при формулирането на нейните предложения

Значително увеличение на броя на изготвените оценки на въздействието след 2003 г.

19. По време на одитирания период оценките на въздействието са имали солидна институционална подкрепа и прогресивно се е увеличавало използването им като източник на информация при разработването от Комисията на инициативи по политиките и законодателни предложения [21]. През одитирания период Комисията е публикувала общо 404 доклада за оценка на въздействието. След 2003 г. броят на годишно извършваните оценки на въздействието се е увеличил на 121 доклада през 2008 г. (вж. фиг. 2).

Фиг 2

Брой извършени оценки на въздействието по години

+++++ TIFF +++++

Източник: Eвропейска комисия.

Постигнати цели на Комисията за покриване на ЗРПК…

20. Изборът на инициативи, за които ще бъде извършена оценка на въздействието, е много важно решение от гледна точка на политическите последствия и необходимите ресурси. По време на одитирания период основният критерий за избор бе включването на дадената инициатива в ЗРПК, която съдържа всички най-значими инициативи на Комисията, свързани с отделните политики, включени в Годишната стратегия по политиките (ГПС; вж. каре 2).

21. В периода 2003—2008 г. оценки на въздействието са извършени за 69% от инициативите в ЗРПК. От 2005 г. нататък, в съответствие с определените тогава от Комисията критерии, ОВ започват да се извършват за всички инициативи в ЗРПК, т.e. за тези инициативи, за които се счита, че имат значително въздействие.

Каре 2

Набор от критерии за избор на инициативи, за които следва да се извърши оценка на въздействието

През 2003 г. — първата година от прилагането на системата за оценка на въздействието, Комисията реши да избере определен брой предложения, които да бъдат предмет на оценка на въздействието. Основанията за избора на Комисията бяха значимостта на избраните предложения от гледна точка на политическите приоритети, реалната възможност тези оценки да бъдат извършени от нейните структури в краткосрочен план и необходимостта да се поддържа баланс между различните видове предложения и участието на широк диапазон от структури. За пръв път през 2004 година процедурата за оценка на въздействието бе напълно интегрирана в цикъла на програмиране, а използването на ОВ бе разширено и обхвана редица предложения, включени в ЗРПК, за които се считаше, че имат съществено въздействие [22]. От 2005 г. нататък всички инициативи, включени в ЗРПК [23], задължително се подлагаха на оценка на въздействието, с изключение на някои видове инициативи [24].

... и нарастваща тенденция за извършване на оценка на въздействието и за инициативи, които са извън ЗРПК

22. В съответствие със своите правила и преценявайки конкретно за всеки отделен случай Комисията е изготвила оценка на въздействието и за инициативи, които не са включени в ЗРПК [25]. През 2008 г. тези ОВ съставляваха по-голямата част от извършените през тази година ОВ (вж. фиг. 3).

Извършването на оценки на въздействието все повече се превръща в редовна практика при разработването на политики от Комисията

23. Оценките на въздействието все повече се превръщат в част от подхода на разработване на политики в Комисията. През последните няколко години Комисията осигури мащабно обучение относно методиката за извършване на ОВ. Насоките, издадени от Генералния секретариат, предназначени за всички структури и звена, съдържат описание на методиката, по която следва да се извършват оценки на въздействието. След 2002 г. тези насоки претърпяха три последователни промени, като последната е от януари 2009 г. [26]

Фигура 3

Разбивка на оценките на въздействието, извършени в периода 2005—2008 г. — включени в ЗРПК и невключени в ЗРПК

+++++ TIFF +++++

Източник: Анализ на ЕСП на данни на Комисията.

24. От 2007 г. насам Съвет за оценка на въздействието (СОВ), подпомаган от Генералния секретариат (ГС) на Комисията, извършва преглед на качеството на извършените от генералните дирекции оценки на въздействието. В допълнение към това, неотдавна в Насоките за оценка на въздействието бе предвидено генералните директори да поемат отговорност за надеждността от методологическа гледна точка на документите за извършени оценки на въздействието, като се задължават да подписват проекта на доклад за оценка на въздействието, който се внася в СОВ за проверка на качеството [27]. Насоките предписват също така използването на координационни групи за оценка на въздействието, целта на които е да се постигне съгласуваност между отделните области на политика при изготвянето на оценка на въздействието.

Оценките на въздействието спомагат предимно за оформяне на предложенията на Комисията

25. Одитът установи, че Комисията не използва оценките на въздействието при вземане на решение дали да продължи да работи по дадено предложение. Решението дали да се стартира дадена инициатива обикновено се взима, преди да е финализиран докладът за оценка на въздействието. Комисията по-скоро използва оценките на въздействието за събиране и анализ на данни, които в процеса на разработване на дадена политика се използват за подобряване на предложената от нея инициатива (вж. примера в каре 3).

Каре 3

Оценката на въздействието спомага за подобряване на предложената инициатива — "Roaming I"

В случая с "Roaming I" [28] бе подкрепено решението за законодателно уреждане чрез регламент [29], (а не чрез директива или цялостен отказ от законодателно уреждане), но законодателното предложение претърпя промяна по време на процеса по извършване на ОВ. По време на втората фаза на консултациите Комисията предложи регулаторен подход, наречен "Ценообразуване по тарифи в изходната страна", като възможност за решаване на проблемите на пазара на роуминг услуги. В процеса на извършване на ОВ, последвал обществената консултация, Комисията взе предвид мненията на преобладаващата част от анкетираните и в крайна сметка предложи алтернативен подход (т.е. подхода "Европейски вътрешен пазар"), предлагащ по-добро решаване на проблемите на пазара на роуминг услуги.

26. Одитът показа също така, че особено през последните години оценките на въздействието стават по-пълни от гледна точка на броя на анализираните алтернативни варианти, и че разпределението на ресурсите за оценка на инициативите се извършва съобразно тяхната значимост:

- анализ на непрекъснато разширяващ се обхват от алтернативи на политиките. Служителите на Комисията, отговарящи за формулирането на законодателни предложения и свързаните с тях оценки на въздействието, съобщават, че в сравнение с преди процесът по извършване на оценка на въздействието изисква от тях да разглеждат по-голям брой алтернативи при разработването на дадена инициатива. Беше установено, че в рамките на целия одитиран период нараства броят на представените в докладите за оценка на въздействието алтернативни варианти. По-конкретно, анализът на Палатата показа, че в извършените през 2007 и 2008 година оценки на въздействието се наблюдава увеличение на броя на анализираните от Комисията възможни регулаторни инициативи;

- приоритизация на ресурсите, заделяни за законодателните предложения и съдържащите се в ЗРПК инициативи. Комисията счита, че за анализ на най-значимите инициативи следва да се заделят повече ресурси, отколкото за инициативите с по-малка значимост. В Насоките на Комисията това се нарича "принцип на пропорционалния анализ" [30]. От предоставените от Комисията данни се вижда, че повече време се отделя за тези оценки на въздействието, които се извършват по отношение на законодателни предложения (в сравнение с времето, отделяно за незаконодателни инициативи) и за тези оценки на въздействието, които са включени в ЗРПК (в сравнение с тези, които не са включени) (вж. фигура 4). Това показва, че Комисията насочва ресурсите си в съответствие с предварително определените приоритети.

Фигура 4

Среден брой служители, участващи в изготвянето на доклади за оценка на въздействието

+++++ TIFF +++++

Забележка: 52 доклада за ОВ.

Източник: Анализ на ЕСП на данни на Комисията (2009 г.).

Оценките на въздействието активно се използват за вземане на решения на нивото на Комисията като колегиален орган

27. В Комисията дейността по разработване на инициативи и на оценки на въздействието се извършва от генералните дирекции, намиращи се под ръководството на комисаря, отговарящ за дадена област на политика. След това предложенията на Комисията се приемат от цялата колегия от комисари и обикновено тези решения се подготвят по време на седмичните срещи на служителите на техните кабинети. Според мнението на интервюираните служители на кабинетите на комисарите докладите, съдържащи оценки на въздействието, представляват ценен източник на информация относно внесените от други комисари предложения, а оценките на въздействието (и съответните становища на СОВ) редовно се обсъждат на ежеседмичните подготвителни срещи.

Повечето от потребителите на докладите на Комисията за оценка на въздействието в Европейския парламент и Съвета считат тези оценки за полезна информация при вземането на законодателни решения

Докладите на Комисията за оценка на въздействието се изпращат на Европейския парламент и Съвета заедно със самата инициатива, свързана с дадена политика

28. Докладите, съдържащи ОВ, следва да се предоставят на Европейския парламент и Съвета "изцяло и свободно", за да могат законодателите да придобият пълна представа за доказателствената част, съдържаща се в докладите за ОВ [31]. През одитирания период всички доклади с ОВ, придружаващи законодателни предложения, са изпращани на двете институции.

Каре 4

Пример за "добра практика" на представена и обсъдена оценка на въздействието в работна група към комисия на Европейския парламент

Едно от заседанията на работна група към Комисията по вътрешен пазар и защита на потребителите бе посветено на представянето и обсъждането на оценката на въздействието за предложената Директива относно правата на потребителите [32]. След кратко представяне на оценката на въздействието от представител на Комисията, няколко членове на Европейския парламент се изказаха относно съдържанието на доклада за ОВ и обърнаха внимание на онези аспекти от оценката, които Комисията следва да разгледа още по-задълбочено. Този пример показва, че оценките на въздействието могат да бъдат от значение за информирането на законодателите и че обсъждането на докладите за ОВ с членове на ЕП може да бъде от полза за Комисията по отношение на законодателното предложение.

Оценките на въздействието, изготвени от Комисията, рядко се обсъждат на заседания на комисиите в Европейския парламент и работните групи в Съвета

29. Препоръчителна практика в Европейския парламент и Съвета е при всяко внасяне на предложение да се обсъжда изготвената от Комисията ОВ [33]. В действителност обаче се наблюдава значително отклонение от препоръчвания подход и в Парламента, и в Съвета:

- В Европейския парламент докладите за ОВ на Комисията не се представят и обсъждат систематично на заседания на комисиите. Одитът установи, че само в изключителни случаи се отправя покана Комисията да представи своите оценки на въздействието (пример за "добра практика" е представен в каре 4). При анализ на над 12000 публични документа от комисии на Европейския парламент за парламентарния период 2004—2009 г. се оказа, че само в един документ изрично се споменава извършена от Комисията оценка на въздействието [34].

- Вътрешни насоки на Съвета насърчават обсъждането на оценките на въздействието на Комисията на ниво работни групи (РГ) [35]. По информация от събеседвания, проведени със служители на Съвета, за всеки отделен случай се взима конкретно решение дали да се проведе официално обсъждане по дадена оценка на въздействието, или при необходимост — представяне от Комисията (пример за "добра практика" е представен в каре 5). Анализът на обществения регистър на Съвета за 2004—2009 г. показа, че само четири документа се позовават изрично на извършени от Комисията оценки на въздействието.

Каре 5

Примери за "добри практики" за обсъждане на оценки на въздействието в работните групи към Съвета

По време на одитирания период две оценки на въздействието в областта на енергийната политика бяха представени в работната група към Съвета — законодателният пакет от мерки относно вътрешния пазар на електричество и газ [36] и пакетъ от изпълнителни мерки за постигане целите на ЕС относно климатичните промени и възобновяемата енергия до 2020 г. [37] И в двата случая обсъждането се проведе по предложение на Комисията. Разискванията не се ограничиха само в рамките на едно заседание на работната група, а се провеждаха като дебати в Съвета, подкрепени с необходимата информация, през целия процес на взимане на законодателни решения.

Оценките на въздействието на Комисията осигуряват на Европейския парламент и Съвета подходяща информация в подкрепа на предлаганите инициативи

30. Въпреки че в почти всички случаи оценките на въздействието на Комисията не се посочват в официални документи на Европейския парламент и Съвета, потребителите на докладите, съдържащи изготвени от Комисията ОВ, и в двете институции заявяват, че считат докладите за източник на уместна допълнителна информация, подкрепяща предложението на Комисията (вж. фигура 5).

Фигура 5

Проучване сред работните групи към Съвета — значение на оценките на въздействието на Комисията за предоставянето на информация за вземане на решения в Съвета

Източник: Проучване на ЕСП в работните групи към Съвета (2009 г.).

| Да | Не | Не знам |

ОВ на Комисията има важно значение за предоставянето на информация за вземане на решения в Съвета | 53 % | 35 % | 12 % |

| Винаги/ В повечето случаи/ Често | Рядко/ Никога | Не знам |

ОВ са повлияли на решенията или позициите на делегациите. | 50 % | 42 % | 8 % |

Обсъждане на съдържанието на ОВ по време на заседанията на делегациите. | 38 % | 55 % | 7 % |

Делегациите искат от Комисията допълнителни подробности относно извършените от нея оценки. | 35 % | 57 % | 8 % |

Потребителите считат, че оценките на въздействието имат положителен ефект върху качеството на законодателството на ЕС

31. По време на одита интервюираните лица в Европейския парламент и Съвета като цяло изразяват подкрепа за използваните от тях оценки на въздействието. Голяма част от респондентите в проучването в работните групи към Съвета (68 %) са на мнение, че прегледаните от тях доклади за оценка на въздействието са имали положителен ефект върху качеството на окончателния нормативен акт. Одобрението за системата на Комисията за оценка на въздействието се потвърждава и от анкетираните национални експерти, работещи по въпросите на по-доброто регулиране на срещата на групата DEBR през юни 2009 г. Повече от осем десети от респондентите (85 %) считат оценката на въздействието за принос към политиката на ЕС за по-добро регулиране (вж. фигура 6).

Фигура 6

Проучвания относно приноса на оценката на въздействието за по-добро регулиране

+++++ TIFF +++++

Забележка: 26 / 90 отговора.

Източник: Проучвания на ЕСП в работните групи към Съвета/ Директори и експерти за по-добро регулиране (2009 г.).

Заинтересованите групи и организациите на гражданското общество вземат под внимание оценките на въздействието при участието си в дискусиите относно законодателни предложения

32. Публичният достъп до законодателните предложения е от изключително значение за политиката на по-добро регулиране. Окончателните доклади на Комисията относно оценката на въздействието са публични документи, до които всички заинтересовани страни имат достъп онлайн, след като бъде направено предложението за съответната инициатива. Това е международна добра практика (вж. приложение I).

33. Интервюта със заинтересованите организации, представляващи заинтересованите групи и гражданското общество [38], установиха, че техни представители системно са вземали под внимание оценките на въздействието. Въпреки това, някои посочват, че са разглеждали докладите относно оценката на въздействието по-скоро като обосновка за предложението на Комисията във връзка с дадената политика, а не като независима оценка за възможните ѝ въздействия. Тази критика е по-засилена спрямо оценките на въздействието през първите години на функциониране на системата, но оттогава е намаляла.

Измененията на първоначалното предложение на Комисията не подлежат на допълнителна оценка на възможното въздействие

Парламентът и Съветът са извършили осем оценки на въздействието на изменения на предложението на Комисията

34. В институционалната рамка на Европейския съюз вземането на решения относно законодателството се различава от това в повечето държави членки. Съгласно Договора, Европейският парламент и Съветът са законодатели, но единствено Комисията има право на инициатива. С Договора от Лисабон обхватът на процедурата за съвместно вземане на решения се разширява и в нея се включват повече области на политика.

35. На практика почти всички предложения на Комисията се променят (понякога значително) от законодателя по време на законодателната процедура. Затова Европейският парламент и Съветът постигнаха съгласие, че в случаите на прилагане на процедурата на съвместно вземане на решения те могат "… на основата на съвместно определени критерии и процедури, да получат оценки на въздействието, извършени преди приемането на съществено изменение на първо четене или на помирителния етап" [39]. Този ангажимент е потвърден през 2005 г. в междуинституционалното споразумение относно общия подход към оценките на въздействието [40].

36. Тази част от междуинституционалното споразумение обаче е била само отчасти изпълнена от Европейския парламент и Съвета. От 2005 г. до 2008 г. Европейският парламент приема 377 вторични законодателни акта, а Съветът — 1946 [41]. Одитът установи, че през този период:

- Европейският парламент е извършил оценки на въздействието относно измененията на седем предложения [42], и също така

- Съветът е извършил една оценка на въздействието [43].

37. Европейският парламент [44] и Съветът [45] неотдавна са потвърдили отново своя ангажимент да извършват оценки на въздействието на предложените от тях съществени изменения. Европейският парламент е създал условия за извършване на собствени проучвания за оценки на въздействието, като е съставил рамков договор за съответните процедури, докато Съветът все още не е направил това [46].

Извършените от Комисията оценки на въздействието не се актуализират по време на законодателната процедура

38. В допълнение към оценките на въздействието, извършвани от Европейския парламент или от Съвета, съгласно междуинституционалните споразумения законодателите могат да поискат от Комисията да актуализира своята първоначална оценка на въздействието в съответствие с измененията, приети от Европейския парламент или Съвета [47].

39. Актуализиране на доклада на Комисията относно оценките на въздействието се препоръчва за значими законодателни актове или в случаи, при които са направени предложения за приемане на съществени изменения на първоначалното предложение на Комисията (например относно логиката на интервенция или на използваните инструменти) [48].

40. По време на одита обаче беше установено, че в рамките на одитирания период извършените от Комисията оценки на въздействието не са били актуализирани. Това не е станало дори в случая с "Директивата за услугите", която е претърпяла съществени изменения по време на законодателната процедура (вж. каре 6).

Каре 6

Пример за предложенията на Комисията за Директива относно услугите на вътрешния пазар

Със своето законодателно предложение Комисията се стреми да намали пречките за трансграничната търговия с услуги в рамките на Европейския съюз. Първоначалното предложение на Комисията е представено през март 2004 г. [49], а свързаният с него доклад относно оценката на въздействието — през януари 2004 г. [50] На 22 март 2005 г. Европейският съвет излиза със становище, че Комисията следва цялостно да преразгледа първоначалното си предложение, за да съхрани по-добре европейския социален модел. На 5 април 2006 г. Комисията представя на Съвета изменено предложение, което включва повечето изменения, гласувани от Парламента на първо четене в съответствие с процедурата на съвместно вземане на решения. На 29 май 2006 г. Съветът одобрява преработения текст [51]. Не е представена обаче изменена оценка на въздействието, която да отразява въздействията на направените промени на първоначалното предложение. Преработеното предложение най-накрая е прието от Европейския парламент и Съвета на 12 декември 2006 г. като Директива 2006/123/EО.

Използване на национални оценки на въздействието от държави членки по време на законодателната процедура — "добри практики" от Обединеното кралство

41. Освен това националните администрации също могат да извършват оценки на въздействието на предложения на Комисията, за да укрепят позицията на своите правителства в преговорите в Съвета. Одитът обаче установи, че на практика единствено Обединеното кралство обикновено използва за тази цел своята национална система за оценка на въздействието (вж. каре 7).

Каре 7

Национални оценки на въздействието на предложения на Комисията — международни "добри практики"

Обединеното кралство извършва национални оценки на въздействието на значими инициативи на Комисията, за да укрепи позицията в преговорите [52] на своето постоянно представителство. Държавата прави своя собствена оценка на въздействието, като използва предимно данни, свързани с Обединеното кралство, и по този начин оспорва анализа на Комисията в нейните оценки на въздействието. В Германия Бундестагът е въвел изискване за оценка на последствията от законодателните предложения на ЕС, но това не е изпълнено в действителност [53]. Властите в Полша също имат правомощия да изготвят национална оценка на въздействието в случай на значимо законодателно предложение, но до настоящия момент все още няма направена такава официална оценка.

Процедури на Комисията за изготвяне на оценки на въздействието

42. Процедурите на Комисията за изготвяне на оценки на въздействието определят начина, по който оценките на въздействието подпомагат вътрешния процес на вземане на решения в Комисията. За тази цел одитът провери дали подходът на Комисията осигурява:

- подбор за оценка на въздействието на тези инициативи, които имат най-значимо въздействие или са по-чувствителни от политическа гледна точка;

- консултации със заинтересованите страни за най-важните етапи от процеса на оценяване на въздействието; както и

- проверка на качеството на нейната работа по извършване на ОВ.

Необходимост от повече прозрачност при процедурата за подбор и набелязването на цели в дейността по оценка на въздействието

43. В своите насоки Комисията определя критериите, според които нейните структури (заедно с Генералния секретариат) следва да определят инициативите, които изискват оценка на въздействието. По-точно, оценките на въздействието следва да бъдат насочени към тези инициативи, които имат най-значимо въздействие върху гражданите, предприятията и администрациите, или които са чувствителни политически въпроси.

Изборът на Комисията на инициативи, за които се изготвят оценки на въздействието, се определя от анализ на всеки отделен случай

44. Решението дали да се изготвят оценки на въздействието, се определя от анализ на всеки отделен случай. Комисията не използва количествени показатели (като например прогнозно парично въздействие) за установяване на прагове, над които следва да се извършват оценки на въздействието. В някои страни от ОИСР се следва подход, който използва такива прагове (вж. приложение I). Относно оценките на въздействието във връзка със законодателни предложения, които са извън законодателната и работна програма на Комисията (ЗРПК), мотивите за избора кои инициативи да бъдат анализирани не се оповестяват публично.

Докладът на Комисията относно законодателната дейност не включва планираната дейност за оценка на въздействието

45. Всеки месец Парламентът и Съветът получават преглед на всички законодателни предложения в процес на разработване от Комисията (планов доклад), който се публикува също така на уебсайта Europa. Този ежемесечен доклад обаче не посочва за кои инициативи ще бъде извършена оценка на въздействието. Тази практика се различава от системата в САЩ, където подобни инициативи се оповестяват в общия каталог на предстоящите регулаторни дейности [54]. Аналогично — в Обединеното кралство е задължително министерствата да публикуват списък със всички планирани нормативни предложения за следващите три години, които следва да бъдат придружени от оценка на въздействието (вж. приложение I).

46. През одитирания период пътната карта, приложена към Законодателната и работна програма на Комисията (ЗРПК), са единствените документи, които посочват за кои инициативи следва да се извършат оценки на въздействието. Оценките на въздействието, които не са свързани с инициативи, включени в ЗРПК (например по-голямата част от оценките на въздействието през 2008 г.), не са оповестени предварително извън Комисията.

Консултациите се използват широко в първоначалния етап от оценките на въздействието, но не и по отношение на проектодокладите

47. Процесът на извършване на оценка на въздействието трябва да бъде прозрачен и да се ползва от експертните знания и гледните точки на другите. Публичният достъп е ефективен механизъм за проверка, който гарантира, че оценките на въздействието са насочени към съществените въпроси, че включват всички осъществими варианти на политиката и че представят балансирана позиция. Консултациите дават възможност на Комисията да събере становищата на заинтересованите страни и да вземе под внимание различни гледни точки. Тези консултации следва да се провеждат в съответствие със стандартите на самата Комисия по тези въпроси [55].

48. Консултациите със заинтересованите лица се използват широко от Комисията, а дадените становища стават все по-често публично достояние на уебсайта Europa. Одитът установи, че минималните срокове за консултации са спазени като цяло.

49. Консултациите с проектодоклади за оценки на въздействието може да спомогне за изчерпателността, последователността и точността на анализа. По-конкретно, те осигуряват основа за по-лесно определяне на естеството и размера на потенциалните разходи и ползи, административните тежести и проблемите при прилагането и изпълнението. Анализът на Палатата обаче показа, че Комисията никога не се е консултирала относно проектите за оценки на въздействието. Въпреки че консултациите са използвани в някои случаи в самото начало на процеса за определяне на вероятни варианти на политиката (21 % от разгледаните оценки на въздействието), в действителност те никога не са включвали предварителни оценки на Комисията на вариантите на политиката. В проучването на работните групи към Съвета 72 % от запитаните лица са отговорили, че трябва да има достъп до междинен проектодоклад известно време преди публикуването на предложението на Комисията (вж. фигура 7).

50. Палатата отбелязва, че в някои страни от ОИСР, като например Австралия [56], САЩ [57] и Обединеното кралство [58], проектодоклади относно оценките на въздействието се публикуват редовно за информация и коментари или при дискусии на проектопредложения на закони със заинтересованите организации (вж. приложение I).

Фигура 7

Проучване на работните групи към Съвета. Известно време преди предложението трябва да бъде представен доклад относно междинната оценка на въздействието

+++++ TIFF +++++

Забележка: 91 отговора.

Източник: Проучване на ЕСП в работните групи към Съвета (2009 г.).

Нови подобрения в прегледа на Комисията на качеството на нейните доклади за оценка на въздействието

Съвет за оценка на въздействието прави преглед на качеството на оценките на въздействието, изготвяни в Комисията

51. От 2008 г. насам СОВ преглежда почти всички проектодоклади за оценката на въздействието. Извършваният от него качествен контрол покрива всички аспекти, разгледани в оценките на въздействието, както и всички етапи на процеса, като се започне с предварителния преглед на насоките. В случай че СОВ прецени, че даден доклад за оценка на въздействието е с незадоволително качество, той може да поиска повторно изготвяне. През 2008 г. това става в 43 от 135 случая. А четири от тези 43 повторно изготвени доклади е трябвало дори да бъдат преработени и изготвени наново за трети път.

52. Според служителите на Комисията, които са били интервюирани във връзка със задълбочени специфични проучвания, създаването на СОВ като вътрешен орган за контрол на качеството, е оказало натиск върху генералните дирекции да представят качествени проектодоклади и също така е повишило прозрачността на системата, тъй като всички становища на СОВ се публикуват на уебсайта Europa.

Ефективност на прегледа на качеството при спазване на сроковете за представяне на становището на СОВ

53. Като се вземе предвид, че инициативата на Комисията следва да мине през консултация между отделните структури, процедура на вземане на решения от членовете на Комисията и превод, становището на СОВ може да има съществено въздействие върху окончателната версия на съответната инициатива, единствено ако прегледът на СОВ бъде извършен на достатъчно ранен етап от процеса. Препоръките на СОВ в много случаи са съществени и съобразяването с тях би изисквало значителна допълнителна дейност по оценка на въздействието и евентуални промени в инициативата. През 2007 г. и 2008 г. това е представлявало предизвикателство, тъй като в една трета от анализираните случаи времето между окончателното становище на СОВ и приемането на предложението е по-малко от 6 седмици. Въпреки това, както е посочено в разгледаните доклади на СОВ, препоръките са били изпълнени в някаква степен в окончателния доклад за оценка на въздействието.

СОВ не притежава правомощия да изисква извършването на оценки на въздействието, но дава съвети на Генералния секретариат и Генералните дирекции при определянето на инициативите, подлежащи на оценка на въздействието

54. СОВ не притежава правомощия да изисква от генералните дирекции да стартират оценка на въздействието за определено предложение (вж. приложение I). Въпреки това СОВ дава съвети на Генералния секретариат и Генералните дирекции при определянето на инициативите, подлежащи на оценка на въздействието [59]. Въз основа на това през 2008 г. Генералният секретариат първоначално установява нужда от 55 допълнителни оценки на въздействието. След консултации с генералните дирекции Генералният секретариат постигна споразумение, че е необходимо да бъдат извършени оценки на въздействието в 21 от случаите.

55. Освен това СОВ няма право да блокира доклада за оценка на въздействието (както и свързаното с него законодателно предложение) — вместо това Генералният секретариат може да се намеси във връзка и с двата документа на етапа на вътрешноведомствените консултации. Въпреки това през одитирания период не е забелязана намеса, специално по отношение на окончателния доклад за оценка на въздействието.

Съдържание и представяне на докладите на Комисията за оценка на въздействието

56. Резултатите от целия процес на изготвяне на оценка на въздействието се обобщават в докладите за оценка на въздействието, които следва да осигурят информация, въз основа на която законодателите могат да решат относно най-подходящия начин за решаване на набелязания проблем. Поради това се очаква, че докладите на Комисията за оценка на въздействието трябва да осигуряват изчерпателна сравнителна оценка на различните възможни варианти на политики. Одитът провери дали:

- докладите за оценка на въздействието съдържат описание на въпроса, който трябва да се реши, и разясняват как ще бъдат постигнати ползите от планираната интервенция;

- информацията от докладите за оценка на въздействието е била представена по достъпен начин и е позволявала да бъдат сравнени анализираните алтернативни възможности;

- оценките на въздействието са осигурили информация, която е от значение за политиците (например информация относно потенциални проблеми при прилагането, въпроси относно изпълнението и административните тежести).

В този контекст Палатата приема, че всеки анализ на потенциалните бъдещи въздействия е неизбежно несигурен, неизчерпателен и опростен.

Необходимост да се подобри представянето на начина, по който предложената намеса най-добре ще постигне заложените цели

57. Докладите за оценка на въздействието следва да съдържат описание на проблема, да определят актуални цели на политиката и да излагат редица подходящи възможности за решаване на съответния проблем. Освен това те следва да илюстрират как могат да бъдат постигнати планираните ефектни резултати с помощта на предложения механизъм на изпълнение.

Докладите за оценка на въздействието съдържат добро описание на проблема и определят целите на политиката

58. От 2003 г. насам насоките на Комисията изискват оценките на въздействието да определят проблема за разрешаване и да набелязват цели на политиката, съответстващи на проблема и неговите причини. Всички доклади за оценка на въздействието, прегледани в анализа на Палатата, съдържат раздели за определяне на проблемите и целите на политиката. Що се отнася до подробно разгледаните случаи, тези раздели съдържат общ преглед на проблема и определят набор от приемливи цели на политиката.

59. Това бе подкрепено от анкети сред ползвателите на докладите за оценка на въздействието в другите институции, в държавите членки и в заинтересованите организации. Те съобщават, че тези раздели от докладите за оценка на въздействието често са им помагали да разберат по-добре причините на Комисията за стартиране на дадено предложение. Според интервюираните лица тези раздели са най-четената част от докладите за оценка на въздействието. Също така 84 % от отговорилите на проучването на работните групи към Съвета са "съгласни" или "напълно съгласни", че описанието на проблема им е позволило да разберат по-добре причините зад предложението.

Логиката на интервенцията не се използва за илюстрация на това как могат да бъдат постигнати очакваните ползи

60. В нито един от анализираните от Палатата случаи оценката на въздействието не илюстрира ясно логиката на интервенцията, свързана с инициативата. Вследствие на това докладите за оценка на въздействието не съдържат стандартно описание на това как предложената интервенция може да постигне целите и очакваните резултати посредством планираните механизми на изпълнение, а по отношение на разходните програми — посредством прогнозирания бюджет [60]

Възможности за подобрение на анализа на въздействията и неговото представяне

61. Оценките на въздействието трябва да бъдат лесно достъпни и разбираеми за читатели, които не са експерти, за да могат да бъдат използвани при създаването на политики. Те трябва да помагат за определяне на възможните механизми за изпълнение на политиката, които най-добре биха са справили с проблема, като осигурят сравнителен анализ на вариантите. Това често се улеснява, като се осигури информация относно количествените и парични стойности. Следователно оценките на въздействието следва да определят разходите и ползите от предложенията, как възникват и кой е засегнат. Според насоките на Комисията всички въздействия следва да бъдат определени количествено и парично, където е възможно и необходимо, въз основа на солидни методи и надеждни данни [61].

Не винаги е лесно да се открият основните резултати и послания на докладите за оценка на въздействието

62. Въпреки че представянето на докладите за оценка на въздействието следва обща структура, изложена в насоките за оценка на въздействието, не винаги е лесно да се открият основните резултати и послания. Според проучването, извършено като част от одита, обяснение за това е най-често техният обем и специализирано естество, сложността на използвания език (вж. фигура 8) и другите описани по-долу слабости.

Фигура 8

Проучване на работните групи към Съвета. Основни пречки за ефективно използване на оценките на въздействието на Комисията

+++++ TIFF +++++

Забележка: 93 отговора.

Източник: Проучване на ЕСП в работните групи към Съвета (2009 г.).

Анализът на всички икономически, социални и екологични въздействия е предизвикателство

63. Изискването, което Комисията сама си е наложила, да оценява всички съществени икономически, социални и екологични въздействия ("трите стълба") е амбициозно. Международното сравнение не откри друга система, в която да се следва подобен изчерпателен подход (вж. приложение I).

64. Анализът на Палатата показа, че на практика дейността на Комисията за оценка на въздействието не е равномерно разпределена между трите стълба и между разходите и ползите (вж. фигура 9). Това потвърждава факта, че не всички видове въздействия са еднакво важни за всяка една инициатива. Според проучването на Работните групи към Съвета по-голямата част от отговорилите лица считат, че съществува подходящ баланс между икономическите, екологичните и социалните въздействия на различните варианти на политиката (вж. фигура 10).

Прякото сравнение между възможните варианти понякога е трудно

65. Оценката на въздействието следва да дава основа за сравнение на възможните варианти. Анализът на Палатата показа, че това важи за две трети от разгледаните доклади за оценка на въздействието. В останалите случаи като цяло е трудно да се направи такова сравнение поради липса на количествен анализ на въздействието, недостатъчна употреба на методи за сравнение и представяне на качествени доказателства, както и различна степен на задълбоченост на анализа при различните варианти.

66. На първо място, често не се извършва достатъчно добра оценка на количествената и паричната стойност на въздействията, която да може да спомогне за сравнение на възможни варианти (вж. фигура 11). Същото са потвърдили и отговорилите на проучването лица — почти половината (48 %) са отговорили с "не съм съгласен" или "напълно не съм съгласен" на въпроса дали е била направена достатъчно добра оценка на количествената и паричната стойност на разходите и ползите от въздействията на различните варианти на политиката (вж. фигура 12). Някои страни от ОИСР имат по-строго изискване за количествено оценяване на разходите и ползите (вж. приложение I), въпреки че количествената оценка не винаги е била извършвана (например в Обединеното кралство [62]).

Фигура 9

Какви въздействия са оценени — икономически, екологични или социални (избрани генерални дирекции; период 2003—2008 г.)?

+++++ TIFF +++++

Източник: "Анализ на показателите" на ЕСП (2003—2008 г.).

Фигура 10

Проучване сред работните групи към Съвета. В Докладите на Комисията за оценка на въздействието съществува подходящ баланс между икономическите, социалните и екологичните въздействия

+++++ TIFF +++++

Забележка: 74 отговора.

Източник: Проучване на ЕСП в работните групи към Съвета (2009 г.).

Фигура 11

Кои въздействия са получили количествена и парична оценка (избрани генерални дирекции; период 2003—2008 г.)?

+++++ TIFF +++++

Източник: "Анализ на показателите" на ЕСП (2003—2008 г.).

Фигура 12

Проучване сред работните групи към Съвета. В докладите на Комисията за оценка на въздействието съществува достатъчно добра оценка на количествената и паричната стойност на разходите и ползите

+++++ TIFF +++++

Забележка: 71 отговора.

Източник: Проучване на ЕСП в работните групи към Съвета (2009 г.).

67. В случаите, при които оценката на количествената и паричната стойност е затруднена, солидният анализ на качествените страни може да помогне при сравнението на възможните варианти. Количествено сравнение на вариантите се прави при всяка една оценка на въздействието. Що се отнася до методите обаче, анализът на Палатата показа, че в 44 % от докладите за оценка на въздействието е използван "многофакторен анализ", в 12 % от случаите е използван "анализ на чувствителността", а в 11 % от случаите — "анализ на риска". И трите метода са представени в Насоките за оценка на въздействието като методи за сравняване на въздействия [63].

68. На последно място, ако анализът при всички варианти е еднакво задълбочен, тяхното сравнение би било улеснено. Анализът на Палатата обаче откри, че в около половината от разгледаните случаи задълбочеността на анализа на различните варианти не е балансирана. Значително повече информация е била представена за подгрупа от варианти, а често и само за варианта, който по-късно е бил избран в предложението на Комисията.

Наличието на данни относно оценките на въздействието остава проблематично

69. Много от трудностите при анализа на въздействията могат да бъдат обяснени с проблема за наличието на данни. Според интервюта със служители на Комисията навременното събиране на стандартизирани и сравними данни представлява особен проблем. Различията в достъпността и надеждността на данните между държавите членки утежнява проблема, както е показано в следния пример (вж. каре 8).

Каре 8

Пример за проблеми с качеството и наличността на данните

В случая с политиката за равни възможности докладът за оценка на въздействието потвърждава липсата на надеждни данни относно дискриминацията и обръща внимание на факта, че държавите членки не събират систематично данни за различните признаци, по които се извършва дискриминация [64]. За да се справи с тези проблеми, Комисията допълва съществуващите данни с проучвания на общественото мнение относно възприемането и личния опит на хората във връзка с дискриминацията.

70. По време на одитирания период се използват все повече външни изследвания за събиране на данни и това продължава да се насърчава при преразглеждането на Насоките на Комисията през 2009 г. [65] От друга страна одитът установи, че вътрешни източници като Съвместния изследователски център на Комисията или Евростат (Статистическата служба на Комисията) не са били използвани активно за установяване на наличността на специфични данни от държавите членки за целите на оценката на въздействието, както и за предоставянето на такива данни (например в сътрудничество с националните статистически служби). Мрежата от органи като Комитета на регионите и Икономическия и социален комитет или Групата на високо равнище за по-добро регулиране също не са били използвани за тази цел.

71. В своите неотдавнашни заключения относно по-доброто регулиране Съветът по конкурентоспособност посъветва Комисията да си сътрудничи с държавите членки на по-ранен етап, при събирането на данни за изготвяне на оценки на въздействието, с цел да се отчетат особеностите на всяка държава членка в последващата подготвителна дейност [66].

Необходимост от допълнително подобряване на информацията относно аспектите по прилагането, разходите по изпълнението и административната тежест

72. Ефективността на дадена интервенция и нейните разходи се влияят от начина, по който тя се прилага и изпълнява от Комисията, а впоследствие и от държавите членки. Липсата на информация относно проблеми при прилагането, свързани със съществуващото законодателство, е проблем, тъй като информацията за тези аспекти е необходима за предотвратяване на подобни проблеми след проверката. Поради това в една оценка на въздействието следва да се анализират аспектите по прилагането, както и да се събира информация относно транспонирането и прилагането на съществуващите регулаторни мерки. Тази информация може да бъде осигурена inter alia посредством последващо оценяване на съществуващите политики и програми.

Аспектите по прилагането не винаги са анализирани достатъчно добре в оценките на въздействието

73. Въпреки че проблемите по прилагането са предмет на оценките на въздействие на Комисията, одитът установи, че не във всички случаи се отдава достатъчно значение на механизмите по прилагането. Анализът на Палатата показва, че в не повече от половината от всички прегледани доклади най-малкото се споменава за план за прилагане. Открити бяха няколко случая, в които важни аспекти на прилагането не са били достатъчно подробно анализирани в докладите за оценка на въздействието. След като законодателното предложение се внесе в Европейския парламент и в Съвета, се прави по-подробна оценка на тези аспекти в конкретните планове за прилагане. Освен това Комисията използва таблици на съответствията, за да следи нормативни актове, чрез които конкретни разпоредби от законодателството на ЕС се транспонират в националното законодателство.

74. Допитвания до ползвателите на докладите за оценка на въздействието извън Комисията (членове на ЕП, представители на държавите членки и служители на Европейския парламент и Съвета) показват, че последствията от транспонирането и прилагането са от голямо значение по време на процеса на вземане на законодателни решения. Това се потвърждава също и от работата на националните одитни органи в държавите членки [67]. Примерът в каре 9 илюстрира възможните последствия от недостатъчно задълбочения анализ на аспектите на прилагането по време на процеса на вземане на законодателни решения.

Каре 9

Оценка на аспектите на прилагането (oценки на въздействието относно правата на потребителите)

Оценката на въздействието относно правата на потребителите [68] не съдържа солиден анализ на европейския ефект на хармонизиране, който ще настъпи в различните държави членки вследствие от предложената директива [69]. По-специално в оценката на въздействието липсва анализ на различията между съществуващото национално законодателство и предложеното ново хармонизирано законодателство в областта на правата на потребителите. Това е отбелязано също от Работната група за защита на потребителите, съставена от членове на ЕП от Комисията по вътрешен пазар на Европейския парламент [70]. Като последствие от това се очаква първоначалното предложение на Комисията да бъде значително променено по време на законодателната процедура, за да отрази по-добре специфичната ситуация в държавите членки.

75. Служителите на Комисията, отговарящи за оценките на въздействието, посочват, че срещат затруднения при оценяването на тези специфични аспекти в контекста на Европейския съюз, в който законодателството е инкорпорирано в 27 правни системи и се прилага и изпълнява от още по-голям брой национални и регионални органи. Те отбелязват също така липсата на национални оценки на въздействието за инициативи на ЕС, които биха осигурили важен източник на информация относно потенциалните пречки за ефективното прилагане, произтичащи от специфичните национални условия, а също така и надеждни оценки на потенциалните разходи по изпълнението на дадено законодателно предложение (вж. точка 41).

Последващите оценки относно съществуващи политики и програми не се извършват систематично във всички законодателни области

76. Една публична интервенция (и нейното реално въздействие) следва да бъде оценена чрез постоянен мониторинг и последваща оценка, за да се подобри по-нататъшното разработване на интервенции. С цел придобиване на познания и обратна връзка във връзка с бъдещи инициативи, последващите оценки трябва да събират необходимата информация относно съответствието със законодателството и ефективността на правилата, за да се направи сравнение с прогнозираните резултати, първоначално изложени в оценката на въздействието [71].

77. Информацията за това, доколко ефективно е било транспонирано приложено законодателството на ЕС, е важен елемент, който следва да се вземе под внимание от Комисията при изготвяне на предложения за изменение на законодателството. Одитът показа, че по време на одитирания период акцентът на последващите оценки на Комисията се различава съществено от акцента в оценката на въздействието. Анализ на прегледа на Комисията на нейните последващи оценки от 2007 г. [72] показва, че само 24 % от тези оценки разискват въпроси, свързани с прегледа на съществуващото (секторно или хоризонтално) законодателство. Този факт беше също така отбелязан в неотдавнашно научно изследване [73].

Разходите по изпълнението и административните тежести не са достатъчно добре оценени в количествено отношение

Разходи по изпълнението

78. Съставянето на лесно изпълними нормативни актове е най-ефективният начин за предотвратяване на прекомерни разходи по изпълнението [74]. Комисията оценява разходите по изпълнението в докладите за оценка на въздействието в случаите, когато прецени, че те са важни и от значение. Палатата забеляза, че разходите по изпълнението се споменават в много доклади за оценка на въздействието, но на практика само в няколко случая докладите съдържат задълбочен анализ на количествените разчети за тези разходи. За разходните програми на ЕС подобни разходи се извършват или от самата Комисия (в случай на пряко управление) или съвместно с държавите членки (в случай на споделено или децентрализирано управление). Задълбоченият преглед на оценките на въздействието, свързан с две основни разходни програми на ЕС (т.е. оценките на въздействието в областта на сближаването и на Седма рамкова програма за научни изследвания и технологично развитие (РП 7) [75]) показаха, че в тези случаи разходите по изпълнението не са били подробно оценени количествено.

Административна тежест на съществуващото законодателство — програма за намаляване на дейността

79. През март 2007 г. в рамките на инициативата за по-добро регулиране Комисията и ръководителите на държавите и правителствата в ЕС се съгласиха да намалят до 2012 г. с 25 % административната тежест, произтичаща от съществуващите закони на ЕС. Впоследствие Комисията започна систематично измерване на разходите на бизнеса за предоставяне на информация, произтичащи от законодателството на ЕС [76] (вж. каре 10). През август 2007 г. е създадена Група на високо равнище от независими заинтересовани лица по въпросите на административната тежест с цел предоставяне на консултации на Комисията в тази област.

Редки случаи на използване на МСР за количествена оценка на потенциалните административни тежести на новото законодателство

80. При извършване на оценка на въздействието на ново законодателство насоките на Комисията изискват използването на Модел на стандартните разходи (МСР) като инструмент за количествено определяне и изчисляване на административната тежест в случаите, когато се очаква тя да бъде значителна [77]. МСР представлява сравнително елементарна и стандартизирана методология, която се прилага в много държави (вж. приложение I), и оценяването на подобни разходи е по-малко сложно отколкото определянето на всички икономически, социални и екологични въздействия.

81. Комисията е направила оценка на административните тежести при 35 от 39-те проверени от Палатата доклади за оценка на въздействието през 2008 г. В 14 от тези 35 доклада е направено и количествено изчисляване на административната тежест, като МСР е бил използван само в четири случая.

Каре 10

Програма за дейстие на Комисията цели намаляване на бюрокрацията

През октoмври 2009 г. Комисията финализира своето измерване на административните тежести [78], които предприятията понасят, изпълнявайки европейските законови задължения да предоставят информация относно своите продукти или дейности както на обществените органи, така и на частни лица [79]. Това проучване оцени разходите, наложени от включените в Програмата за действие 72 нормативни акта, както и нейните 13 приоритетни области, на 123,8 милиарда евро през 2005 г. [80] Комисията е установила общо 486 информационни задължения в рамките на ЕС, както и повече от 10000 национални задължения, при транспонирането или прилагането на задълженията, свързани с ЕС (от които повече от 700 надхвърлят правните изисквания на ЕС). Въз основа на този анализ и в допълнение към мерките, за които отговаря самата тя, Комисията стартира редица законодателни предложения за премахване или намаляване на административни тежести — до настоящия момент Европейският парламент и Съветът са приели 33 нормативни акта (с прогнозирано намаление от 5,7 милиарда евро) по предложение на Комисията. Други 18 мерки, които биха довели до очаквано намаление от 30,7 милиарда евро, все още не са приети.

Заключения и препоръки

Използване на оценките на въздействието за вземане на решения в Комисията, Европейския парламент и Съвета

82. От 2002 г. насам Комисията е въвела цялостна система за оценка на въздействието, която в редица аспекти, проверени от Палатата, може да бъде считана за добра практика в рамките на ЕС. Палатата също така отбеляза подобрения в оценките на въздействие на Комисията по време на одитирания период. По-специално през последните години оценките на въздействието са спомогнали да се подобри способността на Комисията да формулира предложенията си. Одитът се увери, че процедурите за оценяване на въздействието са станали неразделна част от процеса за разработване на политики, както и че докладите за оценка на въздействието се използват активно за вземане на решения в рамките на Комисията.

83. Качеството на законодателството е отговорност на трите институции на ЕС, участващи в законодателния процес. Оценките на въздействие на Комисията систематично се препращат на Европейския парламент и Съвета и ползвателите от двете институции ги считат за полезни при разглеждането на законодателните предложения на Комисията. Оценките на въздействието обаче не се актуализират по време на законодателната процедура, когато се предлагат изменения. При изменение на първоначалното предложение на Комисията нито Комисията, нито Европейският парламент или Съветът анализират систематично въздействието на тези изменения. Поради това, в случай че е имало значими изменения, очакваните въздействия на окончателния законодателен акт не са ясни.

Процедури на Комисията за изготвяне на оценки на въздействието

84. Прозрачността допринася за достоверността, а подходът на Комисията за оценка на въздействието е най-силен там, където осигурява такава прозрачност. Примери за това са публикуването на Законодателната и работна програма на Комисията, пътни карти, пълната версия на окончателния доклад за оценка на въздействието, а от 2007 г. — становищата на СОВ. Настоящият доклад обаче установи следните слабости по отношение на процедурите на Комисията за подбор на инициативи, подлежащи на оценка на въздействието, за консултации със заинтересованите страни и за проверка на качеството на проектите за доклади за оценка на въздействието:

- Комисията не е посочила предварително всички инициативи, които подлежат на оценка на въздействието. Също така, относно оценките на въздействието, свързани със законодателни предложения извън ЗРПК, Комисията не е оповестила публично причините за избора на инициативите, които да бъдат анализирани;

- Не са проведени консултации със заинтересованите страни относно проекти за доклади за оценка на въздействието. В резултат на това не са напълно постигнати евентуалните ползи от публичното разглеждане преди финализирането на предложението (т.е. събиране на ранен етап на вижданията на всички засегнати страни и по-голямо одобрение на съответните законодателни предложения);

- Беше установено, че СОВ допринася за повишаване качеството на оценките на въздействието. В някои случаи обаче проверката на качеството е станала на прекалено късен етап от процеса.

Препоръка 1

Комисията следва да подобри процеса на оценка на въздействието, като:

- представя преглед на всички законодателни инициативи (включително прегледа на съществуващото законодателство), за които възнамерява да извърши оценка на въздействието. При липса на оценка на въздействието, следва да се изложат мотивите за това;

- публикува за информация и коментари междинни документи (като пътни карти и проектната версия на доклада за оценка на въздействието);

- гарантира навременното провеждане от страна на СОВ на проверката на качеството на дейността по оценка на въздействието.

Съдържание и представяне на докладите на Комисията за оценка на въздействието

85. Комисията е възприела амбициозен подход за оценка на въздействието, като се стреми да анализира всички съществени икономически, социални и екологични въздействия в една- единствена оценка. Докладите за оценка на въздействието трябва да съдържат описание на съответния проблем, анализ на всички осъществими варианти на политиката от гледна точка на разходите и ползите и оценка на въпросите, свързани с прилагането и изпълнението, както и прогноза за административната тежест, произтичаща от предложеното законодателство. Те също така представляват рамка за бъдещ мониторинг и последваща оценка. Цялостната оценка на Комисията превъзхожда други системи за оценка на въздействието.

86. Като цяло беше установено, че докладите за оценка на въздействието са в съответствие с изискванията, определени в Насоките на Комисията. Одитът обаче установи редица слабости по отношение на съдържанието и представянето на докладите за оценка на въздействието:

- не винаги е лесно да се открият основните резултати и послания на докладите за оценка на въздействието, включително и начина, по който се очаква дадена интервенция да постигне своите цели. Понякога е трудно да се направи сравнение между въздействията, произтичащи от различните варианти на политиката.

- трудностите при количественото и парично оценяване на въздействията могат да бъдат обяснени с наличността на информацията. Това е една област, в която Комисията все още не използва напълно вътрешните си възможности или тези на държавите членки.

- аспектите по прилагането не винаги са достатъчно добре анализирани в оценките на въздействието. Последващите оценки, които, в контекста на оценката на въздействието биха били полезни с актуална информация относно съществуващи политики и програми, често липсват при законодателните мерки.

- потенциалните разходи по изпълнението, както и административната тежест, произтичаща от европейското законодателство, не винаги се оценяват количествено в достатъчна степен. Моделът на стандартните разходи рядко се използва за количествена оценка на потенциалните административни тежести.

Препоръка 2

Комисията следва да подобри представянето на докладите за оценка на въздействието и тяхното съдържание, като:

- изготвя докладите за оценка на въздействието по начин, който да улеснява сравнението на варианти от гледна точка на техните очаквани въздействия, чрез подобряване на количественото и парично оценяване на въздействията и представянето на анализ на качеството;

- разработи стратегия за подобряване на качеството на наличните данни за извършване на оценка на въздействието, отчитайки конкретната ситуация в отделните държави членки;

- отдава по-голямо значение на аспектите, свързани с прилагането, и използва в по-голяма степен своите последващи оценки на прилагането на законодателството на ЕС като информация за изготвянето на оценка на въздействието;

- анализира по-подробно разходите за изпълнение на своите законодателни предложения и последователно използва Модела на стандартните разходи в случаите, когато административните тежести се определят количествено.

Оценка на въздействието в институциите на ЕС — ефективна подкрепа за вземане на решения

87. Палатата е на мнение, че Комисията следва сериозно да разгледа принципите за яснота на целите, опростяване, реализъм, прозрачност и отговорност при разработването на нови и преразглеждането на съществуващи интервенции [81]. Като цяло одитът показа, че особено през последните години оценките на въздействието подкрепят ефективно процеса на вземане на решения в институциите на ЕС. Европейският парламент, Съветът и Комисията биха могли да вземат предвид констатациите и препоръките, изложени в настоящия доклад, при преразглеждането на своите междуинституционални споразумения за по-добро законотворчество и за общ подход към оценките на въздействието. Това ще даде също така възможност да се отчетат промените, произтичащи от Лисабонския договор, който влезе в сила на 1 декември 2009 г., като например общото право на инициатива за група държави членки и ролята на националните парламенти при вземането на решения в ЕС.

Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на заседанието ѝ от 19 май 2010 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Европейска комисия, "Бяла книга за европейско управление", COM(2001) 428, окончателен.

[2] Съобщение на Комисията "Общи принципи и минимални стандарти за консултации на Комисията със заинтересованите страни", COM(2002) 704 (наричано по-нататък "минимални стандарти").

[3] Европейска комисия, "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2005) 791, стр. 6.

[4] Вж. Европейска комисия, "Доклад за работата на комитетите през 2006 г.", COM(2007) 842, 2007 г.; Европейски парламент, Работна група по въпросите на парламентарната реформа, "Втори междинен доклад (Законодателни дейности и междуинституционални отношения)", 15 май 2008 г., PE 406.309/CPG/GT (Вътрешен документ на Европейския парламент), част Б, глава 4, стр. 41.

[5] ОИСР, "Показатели за системи за управление на регулирането", доклад за 2009 г. на Комисията за регулаторна политика; Оценка на интегрирани ОВ (EVIA), окончателен доклад, март, 2008 г.

[6] Европейска комисия, "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2005) 791.

[7] Европейска комисия, "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2005) 791, 15.06.2005 г., изменени на 15.03.2006 г.; Европейска комисия, "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2009) 92, 15.01.2009 г.

[8] Информационна бележка от Председателя до Комисията "Разширяване на подкрепата и контрола на качеството на оценките на въздействието на Комисията — Комитет по оценка на въздействието", 14 ноември 2006 г.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm.

[10] Междуинституционално споразумение за по-добро законотворчество (2003/C 321/01), параграф 28.

[11] Междуинституционално споразумение за общ подход към оценките на въздействие (14901/05), JUR, прието на 29.11.2005 г. ).

[12] Междуинституционален споразумение за общ подход към оценките на въздействие (14901/05 JUR, прието на 29.11.2005 г.), точка 19.

[13] ЕП, Конференция на председателите на комисии, "Оценка на въздействието — опитът на Европейския парламент", доклад за състоянието на общия подход към ОВ; Съвет на ЕС, Доклад на директора на Генерална дирекция I, Генерален секретариат — "Преглед на междуинституционалния общ подход към оценката на въздействие — Състояние на работата с ОВ в Съвета", Брюксел, 3.11.2008 г.; Европейска комисия, "Преглед на междуинституционалния общ подход към оценката на въздействие — прилагане на общия подход от Комисията". Работен документ на Генералния секретариат SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Резолюция от 24 март 2004 г. относно оценката на въздействието на законодателството на Общността и процедурите за консултация (2003/2079(INI)); Резолюция от 10 юли 2007 г. за намаляване на административните разходи, наложени от законодателството (2007/2140(INI); Resolution of 16 May 2006 on the implementation, consequences and impact of the internal market legislation in force (Резолюция от 16 май 2006 г. относно прилагането, последиците и въздействията на действащото законодателство в областта на вътрешния пазар (2004/2224(INI)); Резолюция от 16 май 2006 г. относно по-добро законотворчество, 2004 г.: прилагане на принципа за субсидиарност — 12-ти годишен доклад (2005/2055(INI)); Резолюция от 4 септември 2007 г. относно по-добро законотворчество, 2005 г.: прилагане на принципите на субсидиарност и пропорционалност — 13-ти годишен доклад 2006/2279(INI)); Резолюция от 4 септември 2007 г. относно прегледа на единния пазар 2007/2024(INI)) ; Резолюция от 4 септември 2007 г. относно по-доброто регулиране в Европейския съюз 2007/2095(INI); Резолюция от 21 октомври 2008 г. относно по-добро законотворчество, 2006 г.: прилагане на принципите на субсидиарност и пропорционалност, 14-ти годишен доклад (2008/2045(INI); Eвропейски парламент, Комисия по правни въпроси: "Доклад за по-добро регулиране в ЕС", (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 окончателен, 2.7.2007 г.— вж. обяснителната записка и точки 5—15, 21, 26, 30, 42—43.

[15] Съвет на Европейския съюз, Заключения на Съвета по конкурентоспособност относно по-доброто регулиране, 17076/09, 04.12.2009 г.; точка 6.

[16] Междуинституционално споразумение за по-добро законотворчество; Междуинституционален общ подход към оценката за въздействие 2005 г.

[17] Европейска комисия, Съобщение относно оценка на въздействието, COM(2002) 276, окончателен; Европейска комисия, Съобщение относно "Утвърждаване на културата на консултации и диалог — Общи принципи и минимални стандарти за консултации на Комисията със заинтересованите страни", COM(2002) 704, окончателен; Информационна бележка от Председателя до Комисията; "Разширяване на подкрепата и контрола на качеството за оценките на въздействието на Комисията — Комитет по оценка на въздействието", 14 ноември 2006 г.,- Европейска комисия, 2005/2006 "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2005)791.

[18] Групата Mandelkern за "По-добро регулиране", окончателен доклад, 13 ноември 2001 г.

[19] ОИСР, Анализ на регулаторното въздействие: най-добри практики в страните от ОИСР, 1997 г.; ОИСР, АПЕК-ОИСР Интегриран контролен списък относно реформата в регулирането: окончателен проект, 2005 г.; ОИСР, Показатели за системи за управление на регулирането, декември 2009 г. (предстои).

[20] Европейска комисия, "Съобщение на Комисията относно оценка на въздействието", COM(2002) 276, окончателен, 2.6.2002 г., т. 1.2.: ОВ ... "представлява процес на систематичен анализ на държавните органи на очакваното въздействие от осъществяването на интервенция".

[21] Жозе Мануел Барозу, Председател на Европейската комисия, Отговор на програмата на Председателството на Обединеното кралство, Европейски парламент — пленарно заседание, Брюксел, 23 юни 2005 г.; Uniting in peace: the role of Law in the European Union (Обединение чрез мир — ролята на правото в Европейския съюз), лекция от серията "Жан Моне", Европейски университетски институт (EUI), Флоренция, 31 март 2006 г.; Qualité de la législation européenne : le temps des résultats (Качество на европейското законодателство — времето на резултатите), Европейски парламент, Страсбург, 4 април 2006 г.; Представяне на работната програма на Европейската комисия за 2007 г., Европейски парламент, Страсбург, 14 ноември 2006 г.; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off (Актуализираната лисабонска стратегия започва да дава резултати), Брюксел, 5 март 2007 г.; "We are all new Europeans now" (Всички сме нови европейци сега), Парламент на Литва (Seimas), Вилнюс, 29 март 2007 г. Гюнтер Ферхойген, Конференция, организирана от Словенското председателство на Съвета на ЕС на тема "По-добро регулиране", Любляна, 17 април 2008 г.

[22] Вж. Годишната политическа стратегия за 2005 г.; COM(2004) 133, окончателен, 25.2.2004. Законодателна и работна програма на Комисията за 2004 г., COM(2003) 645 окончателен, Приложение 2: тези инициативи включват основни предложения за формулиране на политики, както и предложения в подготвителната фаза на законодателството и законодателни предложения.

[23] Европейска комисия, "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2005) 791, 15.06.2005 г., изменени на 15.3.2006 г., Процедурни правила (II.1).

[24] Изключват се "зелените книги", предложенията за консултации със "социалните партньори", периодичните решения и доклади на Комисията, решенията, свързани с международни задължения, и мерките на Комисията, произтичащи от правомощията ѝ да следи за правилното прилагане на законодателството и изпълнителните решения на ЕС.

[25] Тези инициативи (които следва да имат потенциално много съществено въздействие, които се отнасят до нови или чувствителни въпроси или засягат конкретно заинтересованите страни, и следователно подлежат на оценка на въздействието), се определят на базата на преглед от Генералния секретариат, с подкрепата на Съвета за оценка на въздействието (СОВ).

[26] Европейска комисия, "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2005) 791, 15.06.2005 г., изменени на 15.03.2006 г.; Европейска комисия, "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2009) 92, 15.01.2009 г.

[27] Европейска комисия, "Насоки за ОВ", SEC(2009) 92.

[28] COM(2006) 382.

[29] Реч на комисар Рединг пред Групата на европейските регулатори на 8 февруари 2006 г.

[30] Европейска комисия, "Насоки за ОВ", SEC(2009) 92, Глава 3, стр. 12—16.

[31] Междуинституционално споразумение за по-добро законотворчество (2003/C 321/01): в частност точки 25 и 29; Междуинституционално споразумение за общ подход към оценката на въздействието (14901/05 JUR, прието на 29.11.2005 г.): в частност точки 5, 6 и 13.

[32] COM(2008) 614.

[33] ЕП, Конференция на председателите на комисиите, (Наръчник за оценка на въздействието), 17 юли 2008 г.; Съвет на Европейския съюз, Генерален секретариат, "Работа с оценки на въздействието в Съвета — примерни насоки за председатели на работни групи", Люксембург, 2007 г.

[34] Европейски парламент, Комисия по индустрия, изследвания и енергетика, ITRE(2008)0123_1; 23 януари 2008 г., заседание 17:00 — 18:30 ч.; Писмо на комисар Piebalgs относно извършваната от Комисията оценка на въздействието, Продължение на обмяната на виждания относно енергийния пакет за електричество и газ.

[35] Съвет на ЕС, Генерален секретариат, "Работа с оценки на въздействието в Съвета — примерни насоки за председатели на работни групи", 2007 г.

[36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 и COM(2007) 532.

[37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 и COM(2008) 19.

[38] Бизнес Европа, Асоциация на европейските търговски палати (Eurochambers), Европейска организация на потребителите, Европейско бюро по околна среда, Европейски федерации на транспорта и околната среда, Европейска федерация на синдикатите, Социален форум, Световен фонд за дивата природа (WWF).

[39] Междуинституционално споразумение за по-добро законотворчество (2003/C 321/01, точка 30).

[40] Междуинституционално споразумение за общ подход към оценките на въздействието (14901/05 JUR, прието на 29.11.2005 г.).

[41] Вж. http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en , прегледан за последен път на 15 юни 2009 г.

[42] Оценки на въздействието: Опитът на Европейския парламент — Подробен доклад относно общия подход за оценка на въздействието, Съвет на председателите на комисиите, декември 2008 г. (Оценките на въздействието на измененията: 1) приоритетните вещества във водата (февруари 2008 г.); 2) определени аспекти на директивата за работното време (юли 2007 г.); 3) "Оперативната съвместимост на железопътната система на Общността II" (април 2007 г.); 4) Предложение за директива за качеството на въздуха (септември 2006 г.); 5) Номиналните количества на предварително опаковани продукти (ноември 2005 г.); 6) Оценка на въздействието на целите, определени по отношение на рециклиране в Рамковата директива за отпадъците (май 2008 г.); 7) Директива 2006/66/ЕО относно батерии и акумулатори и отпадъци от батерии и акумулатори, и за отмяна на Директива 91/157/ЕИО (ноември 2005 г.).

[43] Директива 2006/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно батерии и акумулатори и отпадъци от батерии и акумулатори, и за отмяна на Директива 91/157/ЕИО (ОВ L 266, 26.9.2006 г., стр. 1).

[44] Европейски парламент, Комисия по правни въпроси, докладчик Katalin Lévai, Доклад относно стратегически преглед на програмата за по-добро регулиране в Европейския съюз (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 окончателен, 2.7.2007 г: вж. по-специално изложението на мотивите и точки 5—15, 21, 26, 30, 42—43; Европейски парламент, работна група за парламентарна реформа, втори междинен доклад относно законодателната дейност и междуинституционалните взаимоотношения, 21 май 2008 г., PE 406.309/CPG/GT (вътрешен документ на Европейския парламент), част A, точка 1.3, стр. 13—14).

[45] Съвет, Генерален секретариат, Заключения на Съвета по конкурентоспособност относно "По-добро регулиране", 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009 г.; точка 13.

[46] Съобщение от управляващия Генералния секретариат, Генерална дирекция C, Дирекция I, Преглед на междуинституционалния общ подход към оценките на въздействието — Текущо състояние на извършването на оценки на въздействието в Съвета, Брюксел, 3.11.2008 г.

[47] Междуинституционално споразумение за общ подход към оценките на въздействието (14901/05 JUR, прието на 29.11.2005 г.), точка 12.

[48] Междуинституционално споразумение за по-добро законотворчество (2003/C 321/01): по-специално точка 30.

[49] Европейска комисия, Предложение до Европейския парламент и Съвета за директива относно услуги на вътрешния пазар, COM(2004) 2 окончателен/3, 5.3.2004 г.

[50] SEC(2004) 21.

[51] Становище на Европейския парламент от 16 февруари 2006 г., Обща позиция на Съвета от 24 юли 2006 г. (OВ C 270 E, 7.11.2006 г., стр. 1) и Позиция на Европейския парламент от 15 ноември 2006 г. Решение на Съвета от 11 декември 2006 г.

[52] Изпълнителен орган за по-добро регулиране в Обединеното кралство, Насоки за оценка на въздействието, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf

[53] Споразумение между германския парламент (Бундестаг) и федералното правителство за сътрудничество по въпроси, свързани с ЕС, в съответствие с прилагането на раздел 6 от Закона за сътрудничество по въпроси, свързани с ЕС (Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union); алинея I.5.; Bundesgesetzblatt 2006 г., Част I № 44 Бон, 30 септември 2006 г.

[54] Планиране и мониторинг на регулаторната дейност в САЩ — на всеки шест месеца Службата за информация и регулаторни въпроси (OIRA) към президентската Служба за управление и бюджет (OMB) изготвя "Регулаторна програма и план"; събира информация от всички федерални агенции относно бъдещата регулаторна дейност и общото ѝ очаквано въздействие във вид на разходи и/или ползи. Този план определя на кои предложени от агенциите правила за прилагане следва да се извършат оценки на въздействието. Този план е публично достояние.

[55] Съобщение на Европейската комисия "Към утвърждаване на културата на консултации и диалог — Общи принципи и минимални стандарти за консултации на Комисията със заинтересованите страни", COM(2002) 704 окончателен.

[56] Съвет на Австралийските правителства: Регламент за най-добри практики. Ръководство за Съвета на министрите и националните органи за определяне на стандарти, октомври 2007 г.

[57] O´Connor Close, C.; Mancini D.J.: Сравнение между насоките на САЩ и на Европейската комисия относно регулативните оценки/анализ на въздействието (Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory IA/Analysis). Индустриална политика и икономически реформи — Документ № 3, април 2007 г.

[58] Правителствен кабинет на Обединеното кралство, Изпълнителен орган за по-добро регулиране в Обединеното кралство, "Насоки за оценка на въздействието", Лондон, май 2007 г.

[59] Информационна бележка от Председателя до Комисията, "Разширяване на подкрепата и контрола на качеството на оценките на въздействието на Комисията", Съвет за оценка на въздействието, 14 ноември 2006 г.

[60] Вж. също Европейска сметна палата: Специален доклад № 9/2007, "Оценяването на рамковите програми на ЕС за научни изследвания и технологично развитие — може ли подходът на Комисията да бъде подобрен?"; Специален доклад № 7/2008, Интелигентна енергия 2003—2006 г.; Специален доклад № 2/2009, "Ефективна ли е програмата за обществено здраве на Европейския съюз (2003—2007 г.) за подобряване на здравето?"

[61] Европейска комисия, 2005/2006 "Насоки за оценка на въздействието", SEC(2005) 791.

[62] Национална сметна палата, Извършване на оценки на въздействието с високо качество, 30.1.2009 г., стр. 14.

[63] Приложения към "Насоките за оценка на въздействието" (SEC(2005) 791), стр. 58—59.

[64] Европейска комисия, Оценка на въздействието относно Предложение за Директива на Съвета за прилагане на принципа на равно третиране на лицата без оглед на религиозна принадлежност или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация, SEC(2008) 2180, стр. 11.

[65] Европейска комисия, "Ръководни насоки за оценка на въздействието" от 2009 г., SEC(2009) 92, стр. 17.

[66] Съвет, Генерален секретариат, Заключения на Съвета по конкурентоспособност относно по-доброто регулиране, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009 г.; точка 18.

[67] Algemene Rekenkamer, "Европейско законодателство — Прилагане на европейските директиви и изпълнението на европейските регламенти в Нидерландия", 17 юни 2008 г.

[68] Европейска комисия, Оценка на въздействието относно правата на потребителите, SEC(2008) 2544.

[69] Европейска комисия, Предложение за директива относно правата на потребителите, COM(2008) 614.

[70] Представянето на оценката на въздействието на Комисията и последвалата дискусия по време на срещата на Работната група за защита на потребителите на 4 февруари 2009 г. беше наблюдавано като част от процедурите за събиране на одитни доказателства.

[71] Европейска комисия, "Ръководни насоки за оценка на въздействието", SEC(2005) 791, стр. 45 и Европейска комисия, "Ръководни насоки за оценка на въздействието" SEC(2009) 92, стр. 48—49.

[72] Европейска комисия, "Оценяване в Комисията — докладване на резултатите: Годишен преглед на оценките за 2007 г. — заключения и констатации от оценките на Комисията", COM(2008) 300, май 2008 г.; приложения I и II.

[73] Институт Bruegel, "Europe’s economic priorities 2010—2015: Memos to the new Commission", под редакцията на André Sapir, 2009 г., стр. 17.

[74] Европейска комисия, "Европа на резултатите — Прилагане на правото на Общността"; COM(2007) 502, стр. 6.

[75] SEC(2005) 430 и SEC(2004) 924