Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Защитата на непридружените непълнолетни мигранти в Европа“

(становище по собствена инициатива)

(2020/C 429/04)

Докладчик: Özlem YILDIRIM (FR — II гр.)

Решение на Пленарната асамблея 20.2.2020 г. Правно основание член 32, параграф 2 от Правилника за дейността становище по собствена инициатива Компетентна секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“ Приемане от секцията 9.7.2020 г. Приемане на пленарна сесия 18.9.2020 г. Пленарна сесия № 554 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 215/1/5

1. Препоръки и съображения

1.1 ЕИСК отново препоръчва принципът на „висшия интерес на детето“ да има предимство над всички други разпоредби на националното и международното право.

1.2 ЕИСК настоятелно призовава Европейския съюз да разработи съгласуван и хармонизиран подход за защита на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци в Европа.

1.3 ЕИСК подчертава сериозната си загриженост по отношение на положението на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, които са част от най-уязвимите лица в контекста на миграцията и следователно са изложени на повишен риск от нарушаване на основните им права.

1.4 ЕИСК отново призовава държавите членки да гарантират, че децата с нередовен статут биват защитавани на първо място като деца и в рамките на националните системи за закрила на децата.

1.5 ЕИСК настоятелно призовава държавите членки да предотвратяват всички форми на насилие над децата мигранти, като създадат пътища за безопасна, организирана и законна миграция.

1.6 ЕИСК отново припомня ( 1 ) пълната забрана за задържане на деца, независимо от административното им положение. Той категорично осъжда тази практика и припомня, че тя е в нарушение на Конвенцията на ООН за правата на детето.

1.7 С цел ефективна закрила на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци ЕИСК настоятелно призовава държавите членки да заделят необходимите ресурси за публичните служби и да предлагат адаптирани услуги, по-специално посредством специализирано обучение и укрепване на капацитета на специалистите, работещи в областта на закрилата на децата.

1.8 ЕИСК призовава Европейската комисия да изготви директива относно защитата на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, която да води до защита на висшите интереси на детето.

1.9 ЕИСК припомня, че всеки непридружен ненавършил пълнолетие чужденец трябва в най-кратък срок и до навършване на пълнолетие да бъде подпомаган от компетентен настойник, който трябва да бъде информиран за всички приети засягащи лицето решения и да го подпомага през цялото време докато трае процедурата за уреждане на статута му. Този настойник трябва винаги да бъде в състояние да действа в интерес на детето и да няма конфликт на интереси с националните служби за закрила на децата.

1.10 ЕИСК припомня, че по силата на принципа на „презумпцията за ненавършено пълнолетие“, младеж, който се представя за ненавършило пълнолетие лице, трябва да бъде считан за такова, докато не бъде постановено влязло в сила съдебно решение.

1.11 ЕИСК призовава държавите членки да преценяват дали дадено лице е навършило пълнолетие въз основа на набор от показатели, сред които на челно място се нареждат декларациите на заинтересованото лице, представените документи за гражданско състояние, събеседванията, проведени от компетентни специалисти със заинтересованото лице, и според случая, проверката на действителността на документите за гражданско състояние.

1.12 При липса на реална надеждност на прегледите на костната система ЕИСК призовава тези прегледи просто да бъдат прекратени. ЕИСК счита, че липсата на надеждно средство за проверка не е достатъчно основание за използването на средства, за които се знае, че са приблизителни.

1.13 Тъй като в настоящото становище е трудно да бъдат обхванати всички въпроси и принципи, свързани с непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, ЕИСК предлага да се проведат поредица от последващи проучвания, насочени към конкретни подтеми.

2. Контекст

2.1 Непридруженият ненавършил пълнолетие чужденец (наричан също „непридружено непълнолетно чуждестранно лице“) е „гражданин на трета държава или лице без гражданство на възраст под 18 години“, което „пристига на територията на държавите членки, без да е придружено от пълнолетно лице, отговорно за него по силата на закон или на практика на съответната държава членка, докато грижата за него не бъде реално поета от такова лице“, или което „е оставено непридружено след влизането му на територията на държавите членки“ ( 2 )

2.2 Непридружени ненавършили пълнолетие чужденци има във всички държави — членки на ЕС, но през 2019 г. 60 % от всички такива лица са били регистрирани в четири държави (Гърция, Германия, Белгия и Нидерландия). През 2019 г. 13 800 търсещи убежище лица, които са поискали международна закрила в 27-те държави — членки на Европейския съюз (ЕС), са били определени като непридружени ненавършили пълнолетие лица. На равнището на ЕС непридружените ненавършили пълнолетие чужденци представляват 7 % от всички ненавършили 18 години търсещи убежище. Повечето от тях са момчета (85 %). Две трети са били на възраст 16 или 17 години (т.е. 9 200 души), тези на възраст 14 или 15 години са представлявали 22 % от непридружените ненавършили пълнолетие лица (3 100 души), а лицата на възраст под 14 години са били 11 % (1 500 души) ( 3 )

2.3 Децата мигранти са част от най-уязвимите групи в нашите общества. Лишени от своите родители, което само по себе си представлява високо ниво на несигурност и опасност, непридружените ненавършили пълнолетие чужденци често са изминали дълъг, хаотичен, травматизиращ и изпълнен с насилие миграционен път. Те продължават да бъдат изложени на множество опасности и са особено уязвима плячка за престъпните мрежи: по-специално за трафик на деца с цел сексуална и трудова експлоатация.

2.4 ЕИСК отново препоръчва принципът на „висшия интерес на детето“ да има предимство над всички други разпоредби на националното и международното право ( 4 )

2.5 Той заявява също така, че разнообразните и сложни ситуации, пред които са изправени непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, изискват изчерпателни и всеобхватни мултидисциплинарни подходи (включващи правните, психологическите, медицинските и социалните аспекти).

2.6 Конвенцията на ООН за правата на детето от 1989 г. (КООНПД) представлява общата рамка за закрила на децата в Европа. Въпреки това нито този акт, нито Европейската конвенция за правата на човека (1950 г.), нито Европейската конвенция за упражняване на правата на децата (1996 г.) предвиждат специални разпоредби, които да се прилагат пряко към непридружените ненавършили пълнолетие чужденци.

2.7 Едва на 26 юни 1997 г. Съветът на Европа приема първия правен акт, който третира специално въпроса за непридружените деца мигранти. Тази резолюция обаче няма задължителен характер. Макар в европейските текстове да има множество позовавания на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, като например в Директивата относно връщането или Директива 2003/9/ЕО ( 5 ) , не е изготвен нито един специализиран акт по този въпрос на равнището на ЕС.

2.8 Следователно в отсъствието на конкретна правна уредба държавите членки изпитват големи затруднения да управляват съгласувано и последователно въпросите, свързани с непридружените ненавършили пълнолетие чужденци. Във връзка с това трябва да се посочи, че положението на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци в държавите членки се характеризира с огромни различия в законодателството, което определя начина на третиране на тези лица и процедурите, които се прилагат за тях (определяне на възрастта, настойници, права и т.н.).

2.9 Следователно правната рамка, приложима за непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, трябва да бъде укрепена от държавите членки. ЕИСК призовава Комисията да изготви директива относно защитата на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, която да води до защита висшия интерес на детето. Тази необходимост е още по-очевидна предвид окаяното положение, в което се намират множество непридружени ненавършили пълнолетие чужденци и което се осъжда навсякъде в Европа от сдружения за защита на правата на децата.

3. Общи бележки

3.1 ЕИСК подчертава сериозната си загриженост по отношение на положението на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, които са част от най-уязвимите лица в контекста на миграцията и следователно са изложени на повишен риск от нарушаване на основните им права и свободи.

3.2 КООНПД задължава държавите да третират децата без документи по същия начин като всички останали деца, без разграничение ( 6 ) . ЕИСК установява, че на практика има несъответствия между националните правни уредби за имиграционния контрол и тези за закрилата на децата. ЕИСК отново призовава държавите членки да гарантират, че децата с нередовен статут биват защитавани на първо място като деца и в рамките на националните системи за закрила на децата ( 7 )

3.3 ЕИСК настоятелно призовава държавите членки да предотвратяват всички форми на насилие над децата мигранти, като създадат пътища за безопасна, организирана и законна миграция, като например гъвкави, бързи и ефикасни производства, по-специално във връзка със събирането на семейства, увеличаване на квотите за презаселване на мигранти или издаване на хуманитарни визи, което ще засили гаранциите за децата и членовете на техните семейства.

3.4 ЕИСК настоятелно призовава държавите членки да въведат специални и ефективни производства за узаконяване на престоя на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, с цел да се намери „трайно решение“ за тях, гарантиращо техния висш интерес.

3.5 ЕИСК припомня пълната забрана за задържане на деца, независимо от административното им положение. Той категорично осъжда тази практика и припомня, че тя е изцяло в нарушение на КООНПД (член 3). ЕИСК изтъква ( 8 ) , че задържането може действително да има много сериозни последици за здравето и развитието на децата, независимо от неговата продължителност. Задържането при всички случаи е в разрез с висшия интерес на детето ( 9 )

3.6 ЕИСК призовава държавите членки да въведат национално законодателство, с което се забранява задържането и се способства за разработване на алтернативи, приспособени спрямо специалната уязвимост на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, като например поемане на грижите от приемни семейства и настаняване в наблюдавано самостоятелно жилище.

3.7 ЕИСК припомня колко е важно да се гарантира зачитането на правото на децата да участват в решенията, които ги засягат.

3.8 ЕИСК препоръчва на държавите членки да предвидят правни гаранции за достъп на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци до процедурите за предоставяне на международна закрила и гаранции за предоставяне на тези лица на адаптирана спрямо възрастта им информация. За целта изглежда подходящо да се създадат звена в областта на убежището, които да бъдат специализирани в подпомагане на деца мигранти и съобщаване на адаптирана за децата информация на техния майчин език, като в съответните национални механизми следва да се вземат предвид по-специално съображенията, свързани с пола и междукултурното измерение.

3.9 С цел защита на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци от всякакви форми на експлоатация ЕИСК призовава държавите членки да предоставят статут на жертва на трафик на хора заедно с получаването на разрешение за пребиваване на децата, които са обект на експлоатация и насилие. ЕИСК подчертава също така, че решенията, засягащи непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, трябва да се вземат в неотложен порядък.

3.10 Непридружените ненавършили пълнолетие чужденци не трябва никога да бъдат обект на наказателни производства единствено с мотиви, свързани с техния имиграционен статут, или когато участието им в престъпни дейности е вследствие на тяхната експлоатация.

3.11 С оглед ефикасна закрила на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци ЕИСК настоятелно призовава държавите — членки на Европейския съюз, да предоставят необходимите ресурси на публичните служби и да предлагат адаптирани услуги, по-специално посредством специализирано обучение и укрепване на капацитета на специалистите, работещи в областта на закрилата на децата. Това обучение би трябвало да бъде въведено на европейско равнище.

3.12 Закрилата на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци не спира на европейските граници. ЕИСК насърчава ЕС и държавите членки да изведат като приоритет нуждите и правата на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци в свързаните с външната дейност актове и действия, по-специално при сключването на споразумения или изготвянето на програми за сътрудничество.

3.13 ЕИСК припомня, че всички непридружени ненавършили пълнолетие чужденци трябва в най-кратък срок и до навършване на пълнолетие да бъдат подпомагани от компетентен настойник, който трябва да бъде информиран за всички приети засягащи лицата решения и да ги подпомага през цялото време докато трае процедурата за уреждане на статута им. Този настойник трябва винаги да бъде в състояние да действа в интерес на детето и да няма конфликт на интереси с националните служби за закрила на децата.

3.14 Както ЕИСК вече е припомнял, макар в законодателството на ЕС да се признава важността на законното настойничество, в него не се определят задълженията на законния настойник. Законният настойник би трябвало да бъде „квалифициран представител“, който има опит с ненавършили пълнолетие лица и познава националните закони за правата на чужденците и за закрила на детето, и да има правото да представлява детето през целия процес на вземане на решения ( 10 ) , при условие че детето даде своето съгласие ( 11 ) . Като пример може да послужи процедурата за определяне на настойници в Белгия ( 12 )

3.15 ЕИСК припомня, че в допълнение към правната помощ непридруженият ненавършил пълнолетие чужденец трябва да има достъп и до социална закрила, и до структура за прием и временно настаняване с прилично качество. Този прием трябва да бъде приспособен спрямо уязвимостта на лицето и придружен с помощ от страна на специалисти в работата с младежи, възможност за медицински или психологически преглед и достъп до здравни грижи.

3.16 Непридружените ненавършили пълнолетие чужденци трябва да имат достъп и до образование, при зачитане на избора на ненавършилото пълнолетие лице и, според случая, на неговия настойник. Освен това програмите „Еразъм“ и „Еразъм+“ биха могли също да улесняват участието на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци и бивши такива, вече навършили пълнолетие.

3.17 ЕИСК подчертава колко е важно всяко дете да бъде информирано според възрастта му за правата, с които се ползва по силата на Конвенцията на ООН, и по този начин да се даде възможност на ненавършилите пълнолетие лица, лишени от подходящо настойничество, да поискат закрила.

4. Конкретни бележки

4.1 В член 1 от КООНПД детето е определено като всяко лице на възраст под 18 години. Специалният му правен статут му осигурява набор от права, които държавите — страни по КООНПД, трябва да гарантират. Тази закрила се предоставя в зависимост от факта дали лицето е навършило пълнолетие, което на практика поражда въпроса във всички държави членки за определянето на възрастта му.

4.2 ЕИСК припомня, че по силата на принципа на „презумпцията за ненавършено пълнолетие“, млад човек, който се представя за ненавършил пълнолетие, трябва да бъде считан за такъв, докато не бъде постановено влязло в сила съдебно решение. Следователно той трябва незабавно да бъде подслонен при достойни и съвместими с неговата особена уязвимост условия.

4.3 ЕИСК припомня също така, че трябва да се прилага презумпция за валидност на документите за гражданско състояние, представени от младия човек в подкрепа на факта, че няма навършено пълнолетие, и че тези документи трябва да бъдат първите доказателства, които би трябвало да се вземат под внимание при определянето на това дали е навършил пълнолетие или не. Единствено при официално оспорване на действителността на представения акт за гражданско състояние би трябвало да се позволява неприлагане на презумпцията за валидност, която е свързана с него.

4.4 ЕИСК припомня, че по силата на член 8 от КООНПД „когато едно дете е незаконно лишено от някои или от всички елементи на неговата самоличност, държавите — страни по Конвенцията, предоставят подходяща помощ и закрила с оглед възстановяване на неговата самоличност във възможно най-кратък срок“ ( 13 )

4.5 Освен това процедурата за проверка на възрастта на мигранта по принцип би трябвало да се използва единствено в случай че той не притежава официални административни документи, доказващи възрастта му, и в случай на сериозно съмнение ( 14 )

4.6 ЕИСК изтъква отново, че не е налице съгласуваност между държавите членки по отношение на методите за оценка на възрастта на непридружения ненавършил пълнолетие чужденец, като нито един от тези методи не е доказал надеждността си.

4.7 ЕИСК призовава държавите членки да преценяват дали дадено лице е навършило пълнолетие въз основа на набор от показатели, сред които на челно място се нареждат декларациите на заинтересованото лице, представените документи за гражданско състояние, събеседванията със заинтересованото лице и, според случая, проверката на действителността на документите за гражданско състояние, като подчертава, че медицинска експертиза за възрастта може да се използва единствено в случай на съмнение и като крайна мярка.

4.8 Предвид специалната уязвимост на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, ЕИСК припомня, че тези лица трябва да се ползват с кредит на доверие.

4.9 ЕИСК припомня, че експертизата чрез преглед на костната система, която се практикува в изключително голям брой държави, е силно оспорвана от международни институции и експерти по отношение на нейната научна надеждност ( 15 ) , но също така е критикувана поради незачитането на неприкосновеността на личния живот на детето, потенциалните опасности за здравето (при използване на рентгеново лъчение), както и възможните грешки.

4.10 При липса на реална надеждност на тези проверки ЕИСК призовава държавите членки те просто да бъдат прекратени. ЕИСК счита, че липсата на надеждно средство за проверка не е достатъчно основание за използването на средства, за които се знае, че са приблизителни.

4.11 ЕИСК настоятелно призовава държавите членки да защитават непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, като им дават време и действителни средства за установяване на тяхната самоличност, като се използва например дипломатическото сътрудничество (при условие че младежът е дал съгласието си и не е налице излагане на опасност за него), предоставят се косвени доказателства, например доклади от психо-социална експертиза, с цел определяне дали лицето е навършило пълнолетие.

4.12 ЕИСК предлага като крайна мярка при отсъствие на документални доказателства и в случай на сериозни съмнения относно възрастта на ненавършилото пълнолетие лице да се осъществява преценка на възрастта чрез мултидисциплинарен подход, прилаган от независими специалисти с подходящите експертен опит и познания в областта на културния и етнически произход на лицето. Като пример могат да послужат прилаганите в Англия процедури.

4.13 ЕИСК призовава държавите членки да създадат надзорна комисия на европейско равнище, която да предложи обща за държавите членки всеобхватна оценка на възрастта и да упражнява надзор върху свързаните с преценката на възрастта протоколи и практики.

4.14 За да се избегне неефективност, заключенията от всяка процедура трябва задължително да бъдат придружени с мотиви и да могат да подлежат на ефективно, бързо и с възможност за обжалване спиране на изпълнението.

5. Специални бележки във връзка с COVID-19

5.1 Пандемията от COVID-19 неизбежно увеличава рисковете, пред които са изправени непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, чието здраве в много случаи вече е крехко: невъзможност за спазване на мерките за физическа изолация, недостатъчен достъп до храна, хигиена и вода, дефицит на адаптирана информация за мерките за лична защита и другите предпазни мерки, които трябва да бъдат прилагани, затруднен достъп до лечение.

5.2 ЕИСК призовава европейските институции да предприемат всички необходими действия, за да следят за спазването на гарантираните в международните текстове права на всички деца по време на свързаната с COVID-19 здравна криза, както и за това, децата да бъдат добре защитени от очертаващата се икономическа криза.

5.3 ЕИСК приветства неотдавнашното преместване на непридружени ненавършили пълнолетие чужденци от Гърция в Люксембург, Португалия, Франция, Финландия и Германия и отправя спешно искане към държавите членки да изведат като приоритет и да се стремят към незабавно преместване на лицата, които живеят в недостойни условия, по-специално в Гърция ( 16 )

Брюксел, 18 септември 2020 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Luca JAHIER

(1) Становище на ЕИСК относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно борбата със сексуалното малтретиране, сексуалната експлоатация на деца и детската порнография и за отмяна на Рамково решение 2004/68/ПВР“ (ОВ C 48, 15.2.2011 г., стр.138).

(2) Член 2 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 г (ОВ L 337, 20.12.2011 г., стp. 9).

(3) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10774042/3-28042020-AP-FR.pdf/a5951a9e-fe8f-ef1a-64f1-cdedfc925eb2.

(4) В този смисъл вж. по-специално Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на детето, Европейската конвенция за упражняване на правата на децата и становището а ЕИСК от 15 октомври 2014 г., „Международна закрила на непридружени ненавършили пълнолетие лица“ (ОВ C 12, 15.1.2015 г., стр. 69).

(5) Директива 2008/115/ЕО от 16 декември 2008 г. (ОВ L 348, 24.12.2008 г., стp. 98), наричана също „Директива относно връщането“: „Преди да се вземе решение за издаването на решение за връщане по отношение на непридружено малолетно или непълнолетно лице, съответните служби — различни от властите, изпълняващи връщането — предоставят съдействие, като се отчитат надлежно висшите интереси на детето“. В Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 г. (ОВ L 31, 6.2.2003 г., стp. 18), се предоставят определения на основните термини, сред които и „непридружени малолетни“ лица.

(6) Член 2 от КООНПД.

(7) Становище на ЕИСК относно „Международна закрила на непридружените ненавършили пълнолетие лица“ (ОВ C 12, 15.1.2015 г., стр. 69).

(8) Вж. „A study of immigration detention practices and the use of alternatives to immigration detention of children“ („Проучване на практиките за имиграционно задържане и използването на алтернативи на имиграционното задържане при децата“), Комитет по въпросите на миграцията, бежанците и разселените лица на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, 2017 г.

(9) Европейската мрежа от омбудсмани по въпросите на децата (ENOC), Позиция относно „Преустановяване на задържането на деца за имиграционни цели“, приета от 23-ото заседание на ENOC, 27 септември 2019 г.

(10) Вж. в този смисъл „La protection des mineurs migrants non accompagnés en Europe“ („Закрилата на непридружените ненавършили пълнолетие мигранти в Европа“), Nisrine Eba Nguema, 2015 г.; https://doi.org/10.4000/revdh.1147.

(11) Хагска конвенция от 1996 г.

(12) Белгия много бързо създаде служба за определяне на настойник. На всички непридружени ненавършили пълнолетие чужденци се назначава специален настойник (след процедура за подбор и обучение), който ще им помага за всички процедури, които трябва да следват: вж. https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne. Неговите задачи са определени така: „Като законен представител, отговорен за общото благополучие на непълнолетното лице, настойникът се явява като основен фактор, гарант за развитието на уменията, необходими за активно участие в обществото.“: https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagnes/tuteur/missions_du_tuteur.

(13) Вж. също член 24 от Международния пакт за граждански и политически права от 1966 г. и член 7 от КООНПД.

(14) Службата на Върховния комисар по правата на човека на ООН (юли 2010 г.) и Парламентарната асамблея на Съвета на Европа (15 април 2011 г.) уточняват, че оценката на възрастта би трябвало да се използва единствено в случай на съмнение.

(15) Научната надеждност е оспорена по-специално от Европейския парламент (резолюция от 12 септември), както и в препоръките на Комитета по правата на детето от 12 юни 2009 г. Националното сдружение на лекарите в Белгия (становище от 20 февруари 2010 г.) и Френската медицинска академия отхвърлят надеждността на тези изследвания. Омбудсманът на Франция осъжда използването на костните изследвания (26 февруари 2016 г.). Вж. в този смисъл и доклада на платформата „Mineur en exil“ (Белгия), озаглавен „L’estimation de l’âge des MENA en question: problématique, analyse et recommandations“ („Преценката на възрастта на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци е поставена под въпрос: проблематика, анализ и препоръки“), септември 2017 г.

(16) Вж. https://www.unhcr.org/fr/news/press/2020/4/5e980505a/agences-lonu-felicitent-premiere-relocalisation-denfants-accompagnes-grece.html и https://www.eepa.be/?p=3856.