ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

относно напредъка на Румъния по механизма за сътрудничество и проверка

1. Въведение

Механизмът за сътрудничество и проверка[1] бе създаден при присъединяването на Румъния към ЕС, за да помогне на страната да създаде безпристрастна, независима и ефективна съдебна и административна система. Извършването на промени в правната и съдебната система за по-нататъшното ѝ доближаване до тези на другите държави-членки е национална задача. За нейното изпълнение е необходимо правителството да подготви и предложи ключовите рамкови закони, парламентът — да ги приеме и съдебната власт да ги приложи така, както са замислени, като промени начина си на функциониране и своята практика. От 2007 г. насам механизмът за сътрудничество и проверка играе поддържаща роля, като помага на Румъния да създаде структурите на съвременна съдебна система. В определени моменти механизмът бе оспорван и критикуван от един или друг от гореспоменатите участници в този необходим национален консенсус, но днес широко се приема, че механизмът е спомогнал за насърчаване на промените в положителна посока. Румънското правителство прояви решителност и постоянство при воденето на процеса на реформи. Парламентът или, какъвто бе случаят доскоро, съдебната власт, не винаги проявяват същата решителност. През изминалите пет години акцентът постепенно премина от подготовката и приемането на закони към тяхното прилагане. Елементите на необходимата за реформата правна рамка са в по-голямата си част налице, въпреки че процесът на въвеждането им все още не е завършен. Както ще стане ясно от настоящия доклад, следващите стъпки, необходими за процеса на реформа, трябва да се съсредоточат върху прилагането на новите закони от страна на съдебната власт.

Настоящият доклад е пети поред от създаването на механизма[2]. През лятото на 2012 г., пет години след създаването на механизма за сътрудничество и проверка, Комисията ще направи цялостна оценка на напредъка на Румъния по механизма от присъединяването ѝ насам и ще изготви необходимите предложения предвид тази оценка. Настоящият доклад включва определен брой конкретни препоръки, които да подпомогнат Румъния в подготовката ѝ за тази цялостна оценка.

2. Състояние на процеса на реформи в Румъния

Постижения и оставащи предизвикателства

От последния годишен доклад на Комисията насам Румъния предприе значителни стъпки за подобряване на ефикасността на съдопроизводството и продължи подготовката си за влизането в сила на четири нови кодекса, които представляват основата на един съвременен съдебен процес. Преди влизането в сила на новите кодекси, чрез Закона за малките реформи бяха внесени подобрения по отношение на бързината на съдебния процес. Румъния също така изпълни бързо препоръката на Комисията, като прие нова правна рамка за Националната агенция по интегритет (НАИ). Националната агенция по интегритет функционира съгласно новата правна рамка и започна да показва резултати по отношение на разследванията си. Въпреки че това не е част от показателите по механизма за сътрудничество и проверка, властите решиха да направят преглед на съдебната система и на обществените поръчки и да извършат оценка на антикорупционната политика. През същия период Националната дирекция за борба с корупцията (НДБК) продължи да показва убедителни резултати при разследванията на случаи на корупция по високите етажи на властта.

Въпреки този напредък от месец юли 2010 г. насам, последователността и резултатите в определен брой области продължават да са предизвикателство. Все още е необходимо да се работи за постигането на напредък в борбата срещу корупцията. Няколко важни случая на корупция по високите етажи на властта се бавят в съда вече няколко години и по тях не бе отбелязан съществен напредък през настоящия период. Трябва да бъдат взети спешни мерки за ускоряване на съдебното производство в тези случаи, за да се избегне прекратяването им поради изтичане на законоустановените срокове. Борбата срещу корупцията следва да продължи да бъде абсолютен приоритет и да се координира с помощта на нова цялостна и стабилна стратегия срещу корупцията. Нужни са спешни мерки за подобряване на резултатите при отнемането на активи, придобити посредством престъпна дейност, борбата с изпирането на пари и защитата срещу конфликти на интереси в управлението на обществени средства. Трябва да се покажат по-добри резултати и при конфискацията на имущество с неясен произход и налагането на възпиращи санкции за несъответствия.

За да ускори темпото на съдебната реформа през следващия период, Румъния следва да предприеме активни стъпки, които да съпътстват влизането в сила на Гражданския кодекс, и да приеме план за прилагането на останалите три нови кодекса, които ще бъдат въведени през 2012 г., както и да създаде рамка за сътрудничество със съдебната власт и гражданското общество, за да улесни въвеждането на необходимите структурни промени в съдебната система. За тази цел Румъния трябва официално да приеме своя стратегия за съдебната реформа, след като приключи с функционалния анализ, и да я допълни с план за действие, срокове за изпълнение и адекватен бюджет. Новосъздаденият Висш съдебен съвет все още трябва да демонстрира решителността си за реформа посредством конкретни резултати.

Реформа на съдебната система

От последната оценка на Комисията насам Румъния подобри ефикасността на съдебния процес посредством опростяване на някои съдебни производства и въвеждането на нови правни инструменти, като по-големи възможности за прокуратурата да прекратява разследвания по случаи, в които наличните доказателства не са достатъчни за продължаване на разследването, или възможността обвиняем да се признае за виновен в съда и така да се съкрати продължителността на съдебния процес. Тези правни изменения допринесоха за увеличаване на ефикасността на прокуратурата и ускоряване на разглеждането на определен брой дела в съда[3]. Освен това Румъния започна подготовка за извършването на независим функционален анализ на съдебната система. Анализът следва да очертае мерки за по-цялостна реформа на структурата на съдебната система, съдебните производства и човешките ресурси, които трябва да придружават влизането в сила на новите кодекси.

Новите четири кодекса трябва да се считат за значителна стъпка напред в съдебната реформа и в подобряването на последователността и ефективността на съдебния процес. От последната оценка на Комисията през юли 2010 г. насам бе отбелязано известно забавяне в подготовката за привеждането в изпълнение на новите кодекси. Въпреки че определената дата за прилагане на Гражданския кодекс е 1 октомври, а законите за прилагане на останалите кодекси са в процес на подготовка и финализиране, не се очаква проучванията за въздействието да бъдат завършени до края на лятото, не са извършени достатъчно обучения и все още липсва цялостен план за прилагането. От съществено значение е да се избегнат разлики в прилагането, а добрата подготовка е особено важна за гладкото въвеждане на останалите кодекси.

От последния годишен доклад на Комисията насам бе постигнат известен напредък в установяването на прозрачен диалог между правителството, съдебната власт и гражданското общество по въпросите на съдебната реформа. При все това стратегията за съдебна реформа , разработена през пролетта на 2010 г., все още не е приета от правителството и не е придружена от план за действие и срокове за изпълнение. Предвиденият функционален анализ на съдебната система следва да изиграе ролята на катализатор за този процес. Интересна инициатива за стратегия за съдебна реформа, подета от група магистрати, адвокати, университетски преподаватели и представители на гражданското общество, също представлява полезен принос към работата по тази задача.

От миналото лято насам бе постигнат несъществен осезаем напредък по отношение на препоръките на Комисията за справяне с належащия проблем, засягащ разликите в капацитета на съдебната система . Предложение на правителството за закриване на малък брой недостатъчно натоварени или неефективни съдилища бе разводнено от парламента. Освен това препоръката на Комисията за вземане на незабавни мерки за намаляване на разликите в капацитета не бе последователно изпълнена. Също така предложенията за подобряване на наемането и обучението на магистрати , които бяха разработени през есента, все още не са приети. Не бяха взети мерки за укрепване на Националния съдебен институт (НСИ) въпреки съществената му роля в подготовката за прилагането на новите кодекси.

Посредством Закона за малките реформи Румъния измени правомощията на Върховния касационен съд , за да му даде възможност да функционира по-ефективно като касационен съд. При все това тези реформи са недостатъчни, за да се справят ефикасно с проблема на неединната съдебна практика. Новите процесуални кодекси въвеждат нов механизъм за уеднаквяване на съдебната практика, преюдициалното заключение[4], което ще допълни съществуващата процедура за обжалване в интерес на закона. Тълкувателно решение от Върховния съд през юли следва да удължи специалните законоустановени срокове в случай на висящо дело, засягащо конституционно изключение. За да се избягнат необосновани искания за преюдициални заключения, които неоправдано забавят делата, е необходимо да се прилагат строги правила при действието на новия механизъм. Румъния все още не е успяла изцяло да публикува електронно юриспруденцията на съдилищата си. Освен това мотивите, съпровождащи съдебните решения, често се издават със значително закъснение след произнасянето на присъдата.

Подобряването на отчетността на съдебната власт продължава да е основно предизвикателство. От последната годишна оценка на Комисията насам бяха приети нови правила за назначаване на съдебни инспектори и бяха взети определени мерки за подобряване на ефикасността и прозрачността на Съдебния инспекторат и за уеднаквяване на практиката му. При все това Инспекторатът не показа съществено подобрение на резултатите и капацитета си. Извършен от Инспектората анализ на извадка от някои дела за корупция по високите етажи на властта, които продължават да се забавят в съда, не доведе до съществени резултати или препоръки по отношение на съдебната практика. Румъния все още не е започнала цялостна реформа на дисциплинарната система. През месец май правителството предложи важна реформа, засягаща назначенията във Върховния касационен съд, целяща да повиши обективността, последователността и прозрачността на процедурите. В момента предложението се обсъжда в Парламента.

През януари започна работа нов състав на Висшия съдебен съвет , въпреки че завършването на процеса по назначаване на членовете му бе забавено поради правни спорове и частични повторни избори. От започването на дейността си Съветът предприе няколко първоначални инициативи за укрепване на Съдебния инспекторат и за улесняване на влизането в сила на Гражданския кодекс, които бяха възприети добре. Напредъкът в известен брой области, обхванати от механизма за сътрудничество и проверка, ще зависи от решителността на Съвета да продължи със съдебната реформа през следващия период. Тази решителност следва да бъде изразена посредством прозрачни и обективни решения за назначения, укрепване на Националния съдебен институт и постигането на напредък в управлението на човешките ресурси.

Борба с корупцията

Резултатите на Националната дирекция за борба с корупцията (НДБК) при разследването и съдебното преследване на случаи на корупция по високите етажи на властта, включително срещу настоящи или бивши членове на Парламента или правителството, продължиха да бъдат убедителни и се наблюдава увеличение на броя издадени присъди[5]. При все това резултатите на съдилищата продължават да бъдат смесени. Въпреки че по-голямата част от делата за корупция по високите етажи на властта приключват за три години, значителен брой важни дела срещу влиятелни личности са понастоящем висящи пред съдилищата повече от три години. Определен брой от тези дела вече са достигнали частично или изцяло законоустановените срокове за прекратяването им, а няколко други наближават тези срокове.

От последната годишна оценка на Комисията насам Румъния установи кои са най-честите причини за з абавяне на делата за корупция по високите етажи на властта и създаде съвместна работна група за отстраняването им. От юли миналата година досега бяха отстранени някои важни процесуални пречки[6]. Други причини, свързани по-специално с капацитета, вътрешната организация[7] и съдебната практика, все още предстоят да бъдат ефективно отстранени. Освен това анализът на Комисията показа, че съдилищата възприемат прекалено толерантен и прекалено предпазлив подход спрямо процесуалните искове, повдигнати от обвиняемите, като например исканията им за допълнителна експертиза, за отлагане на заседания или за процесуални изключения. Основни правила за управление на потока съдебни дела, като даване на приоритет на важни или сложни дела, не се спазват редовно. За да спази ангажимента си по отношение на борбата с корупцията по високите етажи на властта, Румъния трябва да вземе спешни мерки, за да гарантира, че по важни дела за корупция окончателните съдебни решения се вземат бързо и във всички случаи се избягва изтичането на давностните срокове.

Резултатите в борбата с корупцията зависят, от една страна, от политическата воля и от друга — от ангажираността на съдебната власт . Съществуват няколко добри примера за ефикасно разглеждане от съда на дела за корупция по високите етажи на властта и за резултатно разследване на сложни случаи, извършвано в сътрудничество между различните органи[8]. В това отношение особено важна е силната политическата подкрепа на Парламента в борбата с корупцията. От последната оценка на Комисията досега Парламентът гласува против започването на разследване по обвинения за корупция срещу един бивш министър и един настоящ член на Парламента, наложи вето върху извършването на претърсване по друго текущо разследване и отказа да разреши предварителния арест на друг член на Парламента. При все това и двата случая стигнаха до съда.

От приемането на новата ѝ правна рамка през август 2010 г. досега Националната агенция по интегритет (НАИ) започна да се връща към нивото на предишните си добри резултати и препрати за решение на компетентните органи известен брой случаи, засягащи конфликт на интереси, несъответствие и забогатяване с недоказан произход. Въпреки че НАИ подобри методологията си и ефикасността на разследванията си, последващите действия на компетентните съдебни и административни органи трябва да бъдат значително подобрени. В резултат на разкритията на НАИ бяха наложени малко на брой санкции, които при това рядко имат възпиращо действие[9]. Общо взето, повечето решения на съдилищата за конфликт на интереси в областта на обществените поръчки се издават прекалено късно. Изглежда, че комисиите за разследване на забогатяване с недоказан произход, създадени съгласно преразгледания закон за НАИ на ниво апелативни съдилища, де факто решават делата, предадени им от НАИ, по същество със същите доказателства, с които е разполагал съдът на първа инстанция. Тази процедура не само забавя съдебния процес за вземане на решение, но също така дублира ролята на апелативните съдилища, които следва да са компетентни да вземат решения по дела, предадени от НАИ. Поради тази причина е необходимо да бъдат взети мерки, за да се избегне непоследователна практика от комисиите за разследване на забогатяване с недоказан произход. Съществува също нужда от ново изменение на законовата уредба, което да позволи на НАИ да обжалва решения на комисията за забогатяване с недоказан произход. От последната годишна оценка на Комисията досега само два случая на активи с неизяснен произход бяха потвърдени от съдилищата на първа инстанция. Същевременно определен брой важни случаи, разследвани по стария закон, бяха прекратени поради изтичане на законоустановените давностни срокове, въведени в преразгледания закон за НАИ през август миналата година.

От последната оценка на Комисията досега Румъния подготви независима оценка на въздействието на антикорупционната си политика. Препоръката, която се съдържа в нея, е да се даде първостепенен политически приоритет на борбата с корупцията, да се изготви цялостна нова антикорупционна стратегия с дългосрочни цели и в нея да се включат участници от трите клона на властта и гражданското общество.

Ефективността на борбата с корупцията е възпрепятствана от сериозни слабости в отнемането на активи, придобити посредством престъпна дейност . Резултатите в областта на отнетите активи, придобити посредством престъпна дейност, в Румъния са много слаби[10] основно поради ограничените възможности за конфискация, предвидени от закона, ограничителната съдебна практика и липсата на активни действия от страна на прокуратурата[11]. Главният прокурор прави усилия по отношение на последния проблем, но те се възпрепятстват от ресурсите на негово разположение и особено от правната рамка[12]. На практика активите, придобити от престъпна дейност, могат да бъдат конфискувани само ако са директен резултат от престъпление, за което има издадена присъда, или когато са свързани с нанесена щета от доказано престъпление. Проблеми се срещат също при конфискацията на активи, предадени на трети страни. По този начин значително количество активи, придобити от престъпна дейност, избягва съдебен контрол. Скорошна илюстрация за това бе случаят с мащабните разследвания за корупция в граничната полиция и митниците, при който се очакваше да се конфискува относително малък размер активи, въпреки че се предполага, че престъпната дейност е била извършвана систематично и в продължение на дълъг период от време.

От последната оценка на Комисията насам Румъния взе мерки за създаването на по-ефикасен механизъм за проверка на публичните търгове срещу нередности след извършването на оценки на риска. Страната също така преработи правната си база за Департамента за борба с измамите (ДБИ), който е партньорът на OLAF в извършването на разследвания. Тези подобрения се приветстват, но в същото време административният капацитет и качеството на предприетите административни действия остават слаби, а това са основните предизвикателства в областта на обществените поръчки.

3. Заключения

От последната оценка на Комисията през юли 2010 г. насам Румъния направи значителни стъпки за подобряване на съдебната ефикасност, преработи правната база на Националната агенция по интегритет, продължи с подготовката си за прилагането на четири нови кодекса, започна подготовка за функционален анализ на съдебната система и извърши оценка на въздействието на антикорупционната си политика. През следващия период ще са необходими трайни усилия за прилагането на новите кодекси, за вземане на необходимите решения за по-нататъшно преструктуриране на съдебната система, за консолидирането на антикорупционната политика и за постигане на по-добри резултати при конфискацията на активи с неизяснен произход и в постановяването на възпиращи санкции за несъответствия.

Необходими са спешни действия за ускоряването на определен брой важни дела за корупция по високите етажи на властта, за да се избегне прекратяването им поради изтичане на законоустановените давностни срокове. Борбата с корупцията следва да продължи да бъде абсолютен приоритет, като бъде подкрепена от Парламента. Освен това следва да се предприемат спешни мерки за подобряване на резултатите по отнемане на активи, придобити посредством престъпна дейност, борбата с изпирането на пари и защитата срещу конфликтите на интереси в управлението на обществени средства.

4. Препоръки

Вследствие на оценката си за напредъка, постигнат от Румъния от юли 2010 г. насам, Комисията приканва страната да предприеме действия в посочените по-долу области. Тези препоръки би трябвало да подпомогнат Румъния да съсредоточи усилията си в подготовката за цялостната оценка на Комисията за напредъка на Румъния по механизма за сътрудничество и проверка, предвидена за лятото на 2012 г.

1. Реформа на съдебната система

а) Активно съпровождане на влизането в сила на Гражданския кодекс и приемането на цялостен план за прилагане на оставащите три кодекса, осигуряване на достатъчно ресурси за обучение и реорганизация на съдилищата и прокуратурите, увеличаване на капацитета на Националния съдебен институт и приемане на предложенията му за подобряване на стандартите за обучение и назначаване;

б) Завършване на подробен анализ на разликите в работната натовареност в рамките на съдебната система в подготовка на предстоящия функционален анализ на съдебната система;

в) Финализиране на предложения функционален анализ на съдебната система и предприемане на последващи действия по отношение на препоръките, съдържащи се в него;

г) Създаване на рамка за наблюдение на напредъка на съдебната реформа, която да включва участници от съдебната власт за прилагането на този план за действие.

2. Отчетност на съдебната система

д) Демонстриране на резултати при вземането на прозрачни и обективни управленски решения в съдебната власт, например чрез назначения, дисциплинарни решения, оценки и системата за повишаване във Върховния касационен съд;

е) Демонстриране на резултати от Съдебния инспекторат в анализа и подобряването на съдебната практика и продължаване на реформата на инспектората;

ж) Завършване на електронното публикуване на цялата юриспруденция и вземане на мерки за осигуряване на издаването на мотивите, съпровождащи съдебните решения, навреме и в съответствие със закона.

3. Ефективност на съдебната дейност

з) Вземане на спешни мерки за подобряване на съдебната практика и управлението на делата и ускоряване на разглеждането на важни дела за корупция по високите етажи на властта, за да се избегне изтичането на законоустановените давностни срокове във всички случаи;

и) Продължаване на реформата на Върховния касационен съд с цел да се утвърди касационната му роля и да се увеличи капацитетът му за разглеждане на дела за корупция по високите етажи на властта;

й) Продължаване на подобряването на възпиращото действие и съгласуваността на съдебните санкции, наложени по дела за корупция по високите етажи на властта, и демонстриране на по-добри резултати в разследването, съдебното преследване и произнасянето на присъди по дела за измами, свързани със средства на ЕС, и публични средства в областта на обществените поръчки;

к) Приемане на ясни процесуални правила за вземането на решения на Парламента за отнемане на имунитета на членовете му въз основа на най-добрите практики в други държави-членки на ЕС.

4. Интегритет

л) Демонстриране на резултати по отношение на вземането на своевременни и възпиращи санкции от административните и съдебните органи по отношение на несъответствията, конфликта на интереси и конфискацията на имущество с неизяснен произход в резултат на разкритията, направени от Националната агенция по интегритет;

м) Вземане на мерки за уеднаквяване на практиката на комисиите за разследване на забогатяване с недоказан произход и осигуряване, че те разглеждат случаите ефикасно, без да предопределят решението на съда;

н) Подобряване на сътрудничеството между НАИ и другите административни и съдебни органи, особено в областта на обществените поръчки, и подобряване на капацитета за разследвания на НАИ посредством актуализиране на информационната ѝ система и извършването на целенасочени оценки на риска.

5. Борба с корупцията

о) Подобряване на координацията между антикорупционните политики на най-високо равнище и разработване на нова стабилна многогодишна стратегия за предотвратяване и санкциониране на корупцията в съответствие с препоръките на независима оценка на въздействието; създаване на група за наблюдение, в която участват представители на гражданското общество, която да следи изпълнението на стратегията;

п) Демонстриране на убедителни резултати при отнемането на активи, придобити посредством престъпна дейност, като се следват най-добрите практики на други държави-членки на ЕС, приеме се нов закон за разширената конфискация на активи и се утвърди съдебната практика. Румъния също следва да демонстрира доказани резултати в преследването на изпирането на пари като самостоятелно престъпление;

р) Разработване на правила за предотвратяването на конфликт на интереси в управлението на публични средства и в работата на органите, които осъществяват регулирането, извършват проверки и вземат решения по жалби в областта на обществените поръчки; утвърждаване на процедурите и капацитета на компетентните органи, включително като се вземат последващи мерки в резултат на текущия функционален анализ в тази област.

[1] Решение 2006/928/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 г. за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията (OВ L 354, 14.12.2006 г., стр. 56).

[2] Докладът е изготвен въз основа на информация, редовно предоставяна от румънските власти, по-конкретно в отговор на подробните въпросници на Комисията. В работата си Комисията се ползва от помощта на независими експерти и от документация и информация от различни източници. В придружаващия документ се съдържа подробна оценка, направена от Комисията на напредъка по всеки от показателите, установени с решението относно механизма за сътрудничество и проверка

[3] Например от януари 2011 г. до месец май по дела за корупция на високо равнище бяха издадени 3 окончателни и 20 неокончателни присъди, в които обвиняемият се бе признал за виновен.

[4] По тази нова процедура съдиите ще могат да поискат от Върховния касационен съд преюдициално заключение по текущо дело, ако съществува разнопосочна съдебна практика по въпроса.

[5] Общо от юли 2010 г. до 1 април тази година НДБК започна 269 нови разследвания и повдигна 159 обвинения срещу 611 обвиняеми. Статистиката на НДБК показва, че за последните 5 години 90 % от повдигнатите от нея обвинения са довели до издаването на присъди и че 90 % от всички разследвания са продължили максимум година и половина.

[6] Те включват изменения, които се съдържат в Закон 177/2010 към Закона за Конституционния съд за отмяна на спирането на дела, които чакат решения по изключения за противоконституционалност, и разпоредби в Закон 202/2010 (Закон за малките реформи).

[7] Съществува значителен недостиг на съдебни зали и голям брой незаети места в наказателното отделение на Висшия касационен съд, пред което висят много дела за корупция по високите етажи на властта.

[8] При важна гранична операция в началото на годината, посредством съвместна операция на различни полицейски части и съдебната власт, бе разкрит широк корупционен кръг, включващ граничната полиция и митниците . През май бе издадено първоинстанционно решение срещу съдия в дело за корупция по високите етажи на властта само след 6 месеца, като заседанията бяха насрочвани ежеседмично, включително на Бъдни вечер и на 30 декември.

[9] Например за общо 82 решения за несъответствие, потвърдени от съдилищата, дисциплинарните комисии наложиха санкции само в 14 случая, от които 5 бяха отстраняване на провинилите се, а 5 — единствено предупреждения.

[10] Статистиката на румънските власти сочи, че през 2010 г. са издадени окончателни заповеди за конфискация на активи, придобити от всички видове престъпна дейност, за общо 1,8 млн. EUR, от които реално държавата си е върнала 0,2 млн. EUR.

[11] Части от член 44 на Конституцията на Румъния, включително разпоредба, която постановява, че за всяко богатство се предполага, че е законно придобито, пречат на ефективната прозрачност на активите и на отнемането им.

[12] Правителството наскоро внесе в Парламента проектозакон за разширена конфискация на активи.