C 267/1

ИЗВЕСТИЕ НА КОМИСИЯТА —

Насоки относно обществените поръчки за иновации

(2021/C 267/01)

ОТКАЗ ОТ ОТГОВОРНОСТ: Целта на настоящото известие е да предложи практически насоки относно обществените поръчки за иновации. То не е правно обвързващо. Въпреки че на места перифразира разпоредби на законодателството на ЕС, известието няма за цел нито да разшири, нито да стесни обхвата на установените в това законодателство права и задължения. Доколкото известието може да се разбира като тълкуване на законодателството на ЕС, е необходимо да се подчертае, че единствено Съдът на Европейския съюз е компетентен да дава правно обвързващо тълкуване на правото на ЕС. Въпреки че информацията в настоящите насоки е внимателно проверена, Европейската комисия не носи отговорност по отношение на посочените в тях конкретни случаи.

СЪДЪРЖАНИЕ

РЕЗЮМЕ 5

1. ЗАПОЗНАВАНЕ С ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ ЗА ИНОВАЦИИ 6

1.1. Какво представляват обществените поръчки за иновации? 6

1.2. Защо са важни обществените поръчки за иновации? 7

1.2.1. Насърчаване на икономическото възстановяване, екологичния и цифровия преход и устойчивостта на ЕС 7

1.2.2. Осигуряване на по-висококачествени обществени услуги с оптимален бюджет 8

1.2.3. Посрещане на възникваща потребност 8

1.2.4. Осъвременяване на обществените услуги 9

1.2.5. Помощ за създаването и растежа на стартиращи предприятия и новаторски МСП 10

1.2.6. Насочване на пазарите към иновации 10

1.3. Защо са необходими насоки относно обществените поръчки за иновации? 11

2. СЪЗДАВАНЕ НА РАМКА НА ПОЛИТИКАТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ ЗА ИНОВАЦИИ 11

2.1. Ясен мандат за политиката 11

2.2. Иновациите като средство за постигане на различни цели на политиката 14

2.3. Определяне на равнището на амбиция 15

2.4. Превръщане на амбициите в действия и ангажираност 16

2.5. Изграждане на капацитет 17

2.5.1. Обучение и подпомагане на гражданите 17

2.5.2. Разглеждане на възможностите за съвместно възлагане на обществени поръчки 18

2.6. Преодоляване на нежеланието за поемане на риск чрез създаването на стимули за иновации 22

3. ПРИВЛИЧАНЕ НА НОВАТОРИТЕ 24

3.1. Откриване на възможности за участие в обществени поръчки и на по-малките новаторски дружества 24

3.1.1. Взаимодействие с пазара 24

3.1.2. Намаляване на административната тежест 26

3.1.3. Коригиране на критериите за подбор 26

3.1.4. Използване на обособени позиции 28

3.1.5. Използване на стандарти, отворени данни, отворени интерфейси и софтуер с отворен код 29

3.1.6. Проектиране на схеми за плащане, благоприятни за МСП 30

3.2. Разработване на екосистемен подход при иновациите 30

3.3. Ангажиране на посредници в областта на иновациите 31

4. ПРИВЛИЧАНЕ НА ИНОВАЦИИ 33

4.1. Способстващи иновациите инструменти за всички видове процедури 33

4.1.1. Оценка на потребностите 33

4.1.2. Предварителна пазарна консултация 35

4.1.3. Използване на незадължителни полета в стандартните формуляри 38

4.1.4. Технически спецификации 38

4.1.4.1. Описателни изисквания 38

4.1.4.2. Функционални изисквания 39

4.1.5. Варианти 40

4.1.6. Критерии за възлагане 41

4.1.6.1. Цена 41

4.1.6.2. Разходи 41

4.1.6.3. Качество 42

4.1.7. Управление на права върху интелектуална собственост (ПИС) 43

4.1.8. Изпълнение на договора 46

4.2. Специфични процедури за обществени поръчки, способстващи иновации 47

4.2.1. Приспособяване на иновации, готови за използване — процедури с договаряне 47

4.2.1.1. Състезателна процедура с договаряне 48

4.2.1.2. Състезателен диалог 48

4.2.2. Конкурси за проекти 48

4.2.3. Стимулиране за иновациите чрез възлагане на научноизследователски и развойни дейности 49

4.2.3.1. Обществени поръчки за услуги за научноизследователска и развойна дейност и предоставяне на правата върху интелектуалната собственост 49

4.2.3.2. Обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий 50

4.2.3.3. Обществени поръчки за доставки на научноизследователски и развойни продукти 51

4.2.3.4. Партньорство за иновации 52

5. ДЪРЖАВНА ПОМОЩ 56

ПРИЛОЖЕНИЕ I ПРАВА ВЪРХУ ИНТЕЛЕКТУАЛНА СОБСТВЕНОСТ (ПИС) 58

Част I — Общи аспекти, свързани с ПИС 58

Част II — Видове резултати от възлагането на обществени поръчки и права върху интелектуална собственост 60

ПРИЛОЖЕНИЕ II ОБРАЗЦИ НА ПОКАНИ ЗА ДОСТАВЧИЦИ 65

ПРИЛОЖЕНИЕ III ОБРАЗЕЦ НА ВЪПРОСНИК ЗА СРЕЩАТА С ДОСТАВЧИЦИТЕ 67

РЕЗЮМЕ

Обществените поръчки за иновации могат да подобрят икономическото възстановяване на ЕС след извънредното положение във връзка с COVID-19 чрез по-добри публични инвестиции. Те са основен инструмент за насърчаване на трансформацията на икономиката ни към екологична и цифрова икономика. Приети в контекста на Съобщението „Обновена европейска програма за научни изследвания и иновации — шансът на Европа да определи своето технологично лидерство“ и на приноса към посветената на иновациите неформална среща на лидерите на ЕС в София на 16 май 2018 г., настоящите насоки са актуализирани след приемането на европейската стратегия за МСП и промишлената стратегия за Европа (1), както и на Механизма за възстановяване и устойчивост (2). Те имат за цел да подкрепят публичните купувачи, така че те да могат да допринесат по-добре за икономическото възстановяване, за двойния екологичен и цифров преход и за устойчивостта на ЕС.

Настоящите насоки предоставят кратък преглед на основните аспекти на обществените поръчки за иновации: защо са важни, кой има интерес от тях и как този процес може да бъде осъществен.

Настоящият документ обобщава отговорите, получени при предварително проведена обществена консултация. Степента на детайлност бе избрана съзнателно, за да се достигне до най-широките професионални кръгове (купувачи, лица, отговарящи за съставянето на политиките, и доставчици) и да се привлече интересът на онези, които никога не са мислили по този въпрос, и онези, които никога не са смятали, че това ги касае. Дори читателите с най-съвременни познания ще намерят полезни указания за скорошните инициативи и примери.

С директивите за обществените поръчки от 2014 г. рамката за обществените поръчки беше приспособена към потребностите на публичните купувачи и икономическите оператори, произтичащи от технологичното развитие, икономическите тенденции и засиления обществен фокус върху устойчивите публични разходи.

Обществените поръчки за иновации предлагат неизползвани възможности за стартиращи предприятия и за разработване на новаторски решения, както посочва Комисията в неотдавна приетите от нея стратегия за МСП и план за действие относно правата върху интелектуална собственост (3).

Правилата за обществените поръчки вече не разглеждат само това „как да се купува“ — те предлагат възможност за стимули за това „какво да се купува“, но без да ги налагат. Целта „парите на данъкоплатците да се харчат добре“ придобива нови измерения, излизайки извън елементарното задоволяване на основните потребности на публичноправните субекти. При всяка покупка с публични средства общественото мнение с основание се интересува дали решението, предмет на обществената поръчка, отговаря на изискванията не само от формална гледна точка, но също така дали то осигурява най-голяма добавена стойност от гледна точка на качество, разходна ефективност, екологично и социално въздействие и дали осигурява възможности за пазара на доставчиците.

Обществените поръчки за иновации са свързани с всичките съображения, посочени по-горе. Те създават възможности за по-висококачествени и по-ефикасни решения, с които се оценяват екологичните и социалните ползи, по-голяма разходна ефективност и нови бизнес възможности за предприятията. Освен това настоящите насоки следва да се четат във връзка с ръководството на Комисията от 2019 г. относно участието на оференти и стоки от трети държави на пазара на ЕС за обществени поръчки, в което се разглеждат и стратегическите обществени поръчки и обществените поръчки за иновации (4), като се предоставят практически съвети на публичните купувачи за подхода им, когато в техните процедури за възлагане на обществени поръчки участват трети държави.

Ето защо настоящите насоки са структурирани по следния начин:

Глава 1 разяснява понятието „обществени поръчки за иновации“, неговото всеобхватно измерение и неговата добавена стойност.

Глава 2 очертава рамката на политиката, която е необходима за постигане на стратегическата полза от обществените поръчки за иновации.

Глава 3 илюстрира как може да се осигури достъп до обществените поръчки за новаторите, в това число за стартиращи предприятия и новаторски МСП.

Глава 4 описва как процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да допринесат за осъвременяването на обществените услуги с новаторски решения и за създаването на растеж и работни места, по-конкретно по отношение на управлението на правата върху интелектуална собственост (ПИС).

Глава 5 посочва определени критерии, на които следва да отговарят обществените поръчки за иновации, за да се избегне предоставянето на държавна помощ на доставчик.

Приложенията предоставят практическа информация за купувачите по отношение на ПИС, както и инструменти за подпомагане на купувачите да организират срещи с доставчиците.

Настоящите насоки може да послужат като източник на вдъхновение за всички участници в сферата на обществените поръчки:

— длъжностни лица, отговарящи за обществените поръчки

— крайни ползватели на решенията, предмет на обществена поръчка

— лица, отговорни за вземането на решения, и лица, отговарящи за съставянето на политиките, които имат ключов принос за създаването на благоприятни условия

— доставчици, които могат да научат как по-добре да се конкурират, предлагайки своите новаторски решения в рамките на процедури за възлагане на обществени поръчки.

1. ЗАПОЗНАВАНЕ С ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ ЗА ИНОВАЦИИ

1.1. Какво представляват обществените поръчки за иновации?

Терминът иновация е многозначно понятие (5). В настоящите насоки е възприета по-широкообхватна гледна точка. „Обществени поръчки за иновации“ се отнася до всяка обществена поръчка, която се характеризира с един или и с двата долупосочени аспекта:

— закупуване на процеса на иновации — услуги за научноизследователска и развойна дейност — с (частични) резултати

— закупуване на резултатите от иновации.

Публичният купувач първо описва своята потребност, като насърчава предприятията и изследователите да разработват иновативни продукти, услуги или процеси, които все още не съществуват на пазара, за да се отговори на потребността.

Във втория случай публичният купувач, вместо да купува пазарно утвърдени продукти, изпълнява ролята на ранен потребител и купува продукт, услуга или процес, който е нов за пазара и съдържа характеристики, които по същество са новаторски (6).

Такива иновации, които осигуряват по-голяма ефективност и добавена стойност за различни заинтересовани страни, понякога се вместват в традиционната обстановка (поетапни иновации), но често смущават старата система, като създават различни участници, потоци, ценности (революционни иновации), или дори изискват по-всеобхватна трансформация, тъй като с тях се отговаря на незадоволени потребности и налагат структурни или организационни реформи (трансформиращи иновации). В настоящите насоки се обръща внимание на ползите от различните форми на иновации и се обяснява как трябва да се подхожда към тях в процеса на възлагане на обществени поръчки.

1.2. Защо са важни обществените поръчки за иновации?

1.2.1. Насърчаване на икономическото възстановяване, екологичния и цифровия преход и устойчивостта на ЕС

Публичните инвестиции и иновациите са два основни начина за справяне с предизвикателствата на възстановяването, екологичния и цифровия преход и създаването на по-устойчива икономика в ЕС. Чрез новия Механизъм за възстановяване и устойчивост (7) ще се стимулират публичните инвестиции след извънредното положение във връзка с COVID-19 и голяма част от тези инвестиции ще бъдат осъществени чрез възлагане на обществени поръчки. Сравнителният анализ на ЕС показва, че Европа използва само половината от потенциала на обществените поръчки за иновации за насърчаване на икономическото възстановяване и че има голям недостиг на инвестиции, по-специално в областта на обществените поръчки за цифрови решения и на обществените поръчки за НИРД, които са от ключово значение за засилване на стратегическата автономност и конкурентоспособността на ЕС (8). Публичните купувачи ще трябва да стимулират обществените поръчки за иновации и да помогнат на предприятията да разработят новаторски решения в ключови промишлени екосистеми, по-специално когато публичните купувачи са съществени инвеститори. Публичните купувачи също така ще трябва да насърчават устойчивостта на европейската икономика чрез диверсификация на източниците на доставки на основни стоки, като например фармацевтични съставки, както бе установено от пандемията от COVID-19, и чрез насърчаване на нови решения.

Използването на обществените поръчки за иновации за космическите приложения на ЕС от публичните органи на национално, регионално и местно равнище може значително да допринесе за изпълнението на Зеления пакт и за цифровизацията на взаимодействието между дружества/граждани и публична администрация. Освен това при тези поръчки има значителен потенциал за трансгранично сътрудничество. Съществуват много области на приложение за космическите данни и услуги, предоставяни от космическата програма на ЕС, където обществените поръчки за новаторски решения са най-ефективният подход за стимулиране на цифровия и екологичния преход, тъй като пазарните сили сами по себе си не биха могли да постигнат това.

ПРИМЕР КОСМИЧЕСКИ УСЛУГИ Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Публичните органи са важен потребител на космически технологии, по-специално в области като: — обществена безопасност (служби за спешно реагиране и предоставяне на помощ при бедствия, издирвателни и спасителни операции, пожарогасене, управление на границите) — защита на критичната инфраструктура — обществен транспорт (управление на обществения транспорт, автономни совалки, интелигентни градове) — морски, авиационни и железопътни операции, управлявани или контролирани от публични органи. Какво беше направено по различен начин? Следователно обществените поръчки за иновации могат да бъдат обещаващ инструмент за насърчаване на използването на съвременни космически технологии и услуги, като предоставят на публичните органи стимули да ангажират иновативни дружества като „първи клиенти“. През октомври 2019 г. ЕК стартира пилотна покана за представяне на предложения H2020-SPACE-EGNSS-2020 относно „Обществена поръчка за продукти в предпазарен стадий за приложения на Европейска геостационарна служба за навигационно покритие (EGNOS и „Галилео“) за публични органи“, която има за цел разработване на новаторски решения, използващи технологията на ГНСС на ЕС за справяне с въпроси от обществен интерес, за които липсва предлагане на пазара (типичен случай на пазарна неефективност, дължаща се на усещането за висок технологичен/пазарен риск и на монопсонията/ограниченото търсене). Какъв беше резултатът? При избрания проект BROADGNSS ще се използват уникалните и съвременни характеристики на сигналите на EGNOS и „Галилео“ в приложения за обществена безопасност надолу по веригата с цел подобряване на услугите на организацията за обществена безопасност и предоставяне на помощ при бедствия (PPDR) за гражданите на Европа. Подробна информация е на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/topic-details/space-egnss-5-2020

1.2.2. Осигуряване на по-висококачествени обществени услуги с оптимален бюджет

Новаторското решение рядко е предмет на обществена поръчка единствено поради своя иновативен характер. В повечето случаи новаторското решение става интересно за публичните купувачи, когато дава възможност за сходни или дори за по-добри резултати при оптимизирани разходи.

ПРИМЕР ИНОВАЦИИТЕ ОСИГУРЯВАТ ПО-ЕКОЛОГИЧНА И ПО-ЕВТИНА ЕНЕРГИЯ ЗА ГРАЖДАНИТЕ: Централа за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия във Вилнюс Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Вносът на газ доведе до високи разходи за топлинна енергия за гражданите на Вилнюс. Освен това голямата зависимост на града от потреблението на газ засегна неблагоприятно околната среда с големи емисии на CO2. Какво беше направено по различен начин? През 2018 г. градът реши да инвестира в иновативно, местно съоръжение за производство на екологична енергия и да намали зависимостта си от вноса на газ, както и да намали въглеродния си отпечатък. Целият проект по възлагане на обществената поръчка беше завършен в рамките на една година. Централата за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия се състои от инсталация за изгаряне на отпадъци и от две системи за биогориво. Най-голямата част от инвестицията се осъществи с помощта на структурните фондове на ЕС и със заем от Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Какъв беше резултатът? Почти 40 % от гражданите вече могат да задоволят потребностите си от енергия с намалени емисии на CO2. Когато системата заработи с пълен капацитет в средата на 2020 г., цените за гражданите се очаква да спаднат с 20 %. Емисиите на СО2 могат да бъдат значително намалени с около 436 000 тона на година. Иновациите допринасят за кръговата икономика благодарение на плавното преобразуване на отпадъците в енергия. Подробна информация е на разположение на адрес: https://renewablesnow.com/news/lietuvos-energija-breaks-ground-on-vilnius-chp-scheme-601749/ https://www.euroheat.org/news/vilnius-chp-project-gets-green-light-ec/ https://ec.europa.eu/regional_policy/en/projects/major/lithuania/new-power-plant-boosts-renewable-energy-use-in-vilnius-lithuania https://www.eib.org/attachments/registers/74370788.pdf

1.2.3. Посрещане на възникваща потребност

В някои случаи обществените поръчки за иновации са необходими, за да се посрещнат неудовлетворени потребности или нови очаквания, които не могат да бъдат решени в достатъчна степен чрез съществуващите решения на пазара.

ПРИМЕР ИНОВАЦИИ В ОТГОВОР НА СОЦИАЛНА ПРОМЯНА: Мотивиране на учениците да учат с помощта на технологиите Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? В днешно време много от децата се интересуват повече от компютърни игри, отколкото от математика или науки. Процентите на отпадащите от училище и от университета се повишават, тъй като ентусиазмът за изучаване на тези „трудни“ предмети се понижава. Това засяга шансовете на следващото поколение европейци да си намират добра работа в условията на икономика, която във все по-голяма степен се основава на знания. Какво беше направено по различен начин? Училища от Halmstad в Швеция, Viladecans в Испания, Magdeburg в Германия и Konnevesi във Финландия решиха да възложат съвместна обществена поръчка за справяне с това предизвикателство. Те възложиха на седем новаторски доставчици да извършат научноизследователски и развойни дейности и след това тестваха и съпоставиха решенията, които представиха въпросните доставчици. Четирима от тези седем доставчици достигнаха до етапа на създаването на прототипи, а двама продължиха с разработването на иновативни инструменти, които бяха приети от училищата. Те предлагат по-персонализиран и наподобяващ игра процес на усвояване на знания за деца в начални и средни училища, при който моделите на поведение непрекъснато се анализират с помощта на изкуствен интелект. Какъв беше резултатът? Участието на повече от 600 ученици и 45 учители от четирите държави показва, че новите решения повишават с 55—75 % мотивацията и успеваемостта на учениците по математика, технологии, физика и химия, както и вероятността да изберат кариера в тези области. Междувременно решенията са продадени на различни училища. Училището Kuulammen koulu във Финландия например потвърди, че новаторските решения също така намаляват с 30—40 % времето, необходимо на учителите за планиране и оценяване, като генерират икономии на учебни материали за училищата (1 лиценз струва 10 пъти по-малко от учебниците за цялото училище). Междувременно дружеството, което предостави решението във Финландия, привлече също така инвестиции в рисков капитал и разшири дейността си и към други пазарни сегменти (за обучение на служители в дружества). Подробна информация е на разположение на адрес: www.imaile.eu (Рамкова програма на ЕС за седем съфинансирани проекта)

1.2.4. Осъвременяване на обществените услуги

Обществените поръчки за иновации са в състояние да съчетават начина, по който обществените услуги се предоставят, и очакванията на гражданите, които все повече разчитат на технологиите, отнасят се отговорно към околната среда и са социално ангажирани, както и да подобрят възприемането на обществените услуги.

ПРИМЕР ИНОВАЦИИТЕ НАМАЛЯВАТ ИЗПОЛЗВАНЕТО НА АВТОМОБИЛИ ОТ ПУБЛИЧНИТЕ ОРГАНИ: Платформа за споделено управление на автопарка на Министерството на здравеопазването на Португалия Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Министерството на здравеопазването на Португалия търсеше начин да оптимизира управлението на маршрутите, да намали въздействието върху околната среда и общите разходи за автопарка, използван от всички служби в структурата на Министерството и институциите в сферата на националните здравни услуги в Португалия. Какво беше направено по различен начин? Вместо просто да се купуват нови автомобили, Министерството на здравеопазването преосмисли начина, по който би могъл да се използва автопаркът. Беше предвидена електронна платформа, на която да се централизира цялата информация, свързана с използването на автопарка. Платформата на Министерството на здравеопазването за споделено управление на автопарка (GPFMS) беше доставена през 2017 г. от външен изпълнител, избран чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, в рамките на която желаните резултати бяха изразени под формата на функционални изисквания. Какъв беше резултатът? Платформата ще позволи на потребителите да споделят всички налични ресурси (превозни средства и маршрути). Това ще доведе до намаляване на броя на превозните средства, свързаните разходи (като разходи за застраховане, гориво и поддръжка и т.н.) и въздействието върху околната среда. Ще се генерират също така отчети за използването на ресурсите в реално време, предоставящи показатели за осигуряването на ефективно, прозрачно и добросъвестно планиране, управление, използване и контрол на автопарка. Платформата съответства на целите на Комисията за цифров и екологичен преход. Подробна информация е на разположение на адрес: http://spms.min-saude.pt/2016/05/spms-desenvolve-gestao-partilhada-frota-do-ministerio-da-saude

ПРИМЕР ИНОВАЦИИ В ОТГОВОР НА ЗАГРИЖЕНОСТ ЗА ОКОЛНАТА СРЕДА: Защита на водоснабдяването Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Остатъчната вода от производството на монети в Австрия съдържаше химични вещества в количества, надвишаващи законовите прагове. Какво беше направено по различен начин? Федералната агенция за обществени поръчки на Австрия откри триетапна процедура за възлагане на обществена поръчка за намирането на новаторско решение за Австрийския монетен двор (органът, отговарящ за сеченето на монети). Потенциалните доставчици бяха приканени да предоставят информация за своя опит в иновациите. В условията на договора бяха включени точни цели за пречистването на водата. Какъв беше резултатът? Избраният лесен за инсталиране механизъм за вакуумно изпарение филтрира широк диапазон от частици, включително метал, остатъци от галванизация, от фотографски и печатни материали, от фармацевтични и хранителни продукти, което го прави подходящ за употреба в различни отрасли. Освен това нуждите от прясна вода за Австрийския монетен двор бяха понижени с 97 %, вследствие на което се реализират икономии в размер на 4 млн. литра вода годишно. Подробна информация е на разположение на адрес: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/news_alert/Issue58_Case_Study117_BBG_Austria.pdf

1.2.5. Помощ за създаването и растежа на стартиращи предприятия и новаторски МСП

На нивото на ЕС покупателната способност на публичните купувачи възлиза на около 14 % от БВП (9). В много части на Европа това е значителен дял от местните икономики. Това означава, че публичните купувачи могат да насърчават иновациите сред установените пазарни участници, но също така да предоставят жизненоважни възможности за МСП и нови новаторски дружества, които е възможно да имат решения за неудовлетворените потребности, но да се затрудняват с предлагането им на пазара.

В качеството си на водещ клиент публичните купувачи могат да предоставят възможност на новаторски дружества да тестват техните нови решения в реални условия. Освен това, като стават техни клиенти и съответно увеличават оборота им, възлагащите органи биха могли да насърчат и други инвеститори както от публичния, така и от частния сектор да инвестират в тяхната дейност. Накрая, като използват в широк мащаб цифровите платформи, публичните купувачи могат да предоставят повече възможности на икономическите оператори — МСП, стартиращи предприятия — да разработват или предлагат новаторски решения и да улесняват трансграничния достъп до пазарите на обществени поръчки (10).

1.2.6. Насочване на пазарите към иновации

Когато даден продукт не е лесно достъпен на пазара или се предлагат само продукти с недостатъчно добро качество, покупателната способност на публичните купувачи може да насочи пазара към иновации.

ПРИМЕР ИНОВАЦИИ В ОТГОВОР НА ОБЩЕСТВЕНА ЗАГРИЖЕНОСТ: По-здравословни грижи за пациентите в болници Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? В шведския град Örebro искаха да доставят катетри, които не съдържат вредни PVC вещества. Въпреки че такива не се предлагаха широко на пазара, от градската управа все пак решиха да обявят покана за подаване на оферти. В този момент само един доставчик можеше да отговори на поканата. Какво беше направено по различен начин? Въпреки предизвикателствата, градската управа успя да достави желаните катетри. Какъв беше резултатът? След осем години вече всички доставчици предлагаха продукт без съдържание на PVC.

1.3. Защо са необходими насоки относно обществените поръчки за иновации?

Основната цел на публичните купувачи е да се обезпечи най-стабилният и надежден резултат от процедурата за възлагане на обществена поръчка. Обикновено те са склонни да намаляват рисковете чрез:

i) търсене на утвърдени икономически оператори с безупречна репутация, данъчна история и значителни обороти, и

ii) търсене на стандартни решения, които са доказали своята надеждност.

В този контекст може да бъде трудно да се използват аргументи за иновативни продукти и услуги, които включват повишен марж на риска, въпреки факта, че решението за закупуване на иновация носи ясни ползи за публичния купувач. Тези ползи — независимо дали се касае за икономии, решения в отговор на нови потребности или по-добри отговори на стари потребности — трябва да бъдат ясно определени, описани по подробен и прозрачен начин, заложени като цели и обективно оценени. Необходимо е да бъдат предвидени и намалени правните, бюджетните и репутационните рискове. Целта на настоящите насоки е да дадат първоначален импулс и идеи за лицата, отговарящи за съставянето на политики в сферата на обществените поръчки, за да приемат това предизвикателство.

В сътрудничество с различни партньори Европейската комисия вече издаде някои материали с насоки по темата, които остават валидни справочни документи (11). В настоящите насоки се разглеждат по-подробно някои практически съображения, като се надгражда върху предишния опит и се отговаря на многократните призиви от заинтересовани страни; в тях се обръща внимание на някои неизследвани аспекти на инструментите, предложени в правилата на ЕС, като тези аспекти се разглеждат в по-широка перспектива, включително в контекста на подкрепата за стартиращи предприятия и новаторски МСП в целия ЕС.

Съответно целта на настоящите насоки се състои в следното:

— да се предоставят икономически обосновани аргументи за обществените поръчки за иновации,

— да се предложат действия, които осигуряват необходимата подкрепа за иновативни проекти,

— да се подпомогне преодоляването на несигурността чрез обясняване на правната рамка на ЕС в областта на обществените поръчки, прилагана към иновативни процедури, както и да се дадат примери от реалния живот.

Дадените в настоящите насоки примери доказват, че насърчаваните с насоките идеи следва да бъдат осъществими във всички държави членки, тъй като основните правила за възлагане на обществени поръчки произтичат от едни и същи директиви за обществените поръчки.

2. СЪЗДАВАНЕ НА РАМКА НА ПОЛИТИКАТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ ЗА ИНОВАЦИИ

Обществените поръчки за иновации представляват възможност за публичните купувачи, гражданите и предприятията. Наличието на всеобхватна рамка на политиката с ясна визия, стратегия и подходящи средства е от съществена важност за превръщането на тази възможност в реалност. В следващите точки са очертани основните компоненти на рамка на политиката за обществени поръчки за иновации.

2.1. Ясен мандат за политиката

Факторът, който променя ситуацията, е ясната визия за политиката, предоставена на политическо ниво на институциите и специалистите, участващи в процеса на възлагане на стратегически обществени поръчки, тъй като им осигурява необходимия мандат за действие. Визията за политиката има по-големи шансове за успех, когато се придружава от ясна комуникационна кампания и е подкрепена с дългосрочен бюджетен ангажимент.

ПРИМЕР ШВЕДСКИ НАЦИОНАЛЕН СЪВЕТ ЗА ИНОВАЦИИ Шведският национален съвет за иновации обединява министри от правителството, управляващи свързани с иновации портфейли, и експерти. Негов председател е министър-председателят. Този форум дава възможност за обсъждане на иновациите на най-високо равнище, което спомага за консолидиране на правителствения подход. Той например е помогнал да се разясни използването на функционални критерии в процедурите за възлагане на обществени поръчки. Подробна информация е на разположение на адрес: http://www.government.se/government-policy/national-innovation-council

Стратегическият потенциал на обществените поръчки за иновации е огромен, особено по отношение на подкрепата на технологичното развитие във и от публичния сектор. Отраслите, които зависят от продажби към публичния сектор, може чрез публичното търсене да бъдат мотивирани да осъществяват иновации и да възприемат нови технологии. Социални сектори като здравеопазване, пречистване на водата, централно отопление, пътища и железници зависят почти изцяло от изразяването на публично търсене. В такива случаи обществените поръчки представляват явно средство за обявяването на това търсене и за насърчаване на технологичния напредък.

ПРИМЕР ИНОВАЦИИТЕ ПОМАГАТ ЗА ПОСТИГАНЕТО НА ЕКОЛОГИЧНИ ЦЕЛИ НА ОБЩИНСКО РАВНИЩЕ: Екологични цели на Копенхаген, постигнати с иновативни технологии Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? След като беше определена амбициозната цел за постигане на неутралност по отношение на въглеродните емисии до 2025 г., Копенхаген понастоящем променя начина на управление на енергията. Едно от основните изисквания за постигането на тази цел е значителното намаляване на потреблението на енергия за уличното осветление. Поради това трябваше се сменят почти 20 000 улични осветителни тела. Целите на градската управа на Копенхаген по отношение на осветлението бяха следните: — да се заменят натриевите лампи с високо налягане по улиците в жилищните квартали, по-големите улици и главните пътища на Копенхаген с ефективни LED осветителни тела, специално проектирани за целта, — да се реализират значителни икономии на енергия и намаляване на емисиите на CO2, за да се помогне на града да постигне целта си да стане неутрален по отношение на въглеродните емисии до 2025 г., — да се подобри качеството на уличното осветление с цел повишаване на сигурността и комфорта, — контролът на осветлението да се интегрира с данните за интензивността на движението, за да може нивата на осветеност да се адаптират спрямо използването на пътищата в бъдеще, — да се създаде централна система за управление за ефективното управление и контрол на уличното осветление. Какво беше направено по различен начин? Възлагащият орган избра процедура на състезателен диалог. Критериите за оценка бяха балансирани: цена — 25 %, изпълнение на задачата и организация — 25 %, решение за осветление — 20 %, качества от гледна точка на енергията и околната среда — 30 %. Процедурата продължи 16 месеца до момента на подписване на договора. Какъв беше резултатът? След преминаването към LED лампи потреблението на енергия е намаляло с 57 %, благодарение на което са намалели както въглеродният отпечатък, така и разходите за поддръжка (1,6 млн. евро годишно за инвестиция от 26 млн. евро). Подробна информация е на разположение на адрес: http://spice-project.eu http://spice-project.eu/wp-content/uploads/sites/14/2017/08/Copenhagen_Street_Light.pdf

Важно е да се отбележи, че наред с многобройните предимства обществените поръчки за иновации са свързани също така с рискове и разходи. Те изискват промяна на културата не само сред самите публични купувачи, но също така в цялата екосистема: сред икономическите оператори, политическите органи, одиторите и дори сред академичните среди. В този контекст от съществена важност е ясно да се формулира политиката, за да се реши проблемът с нежеланието за поемане на риск и възможните допълнителни разходи, произтичащи от блокирането на иновациите.

ПРИМЕР АНГАЖИРАНОСТ НА ПУБЛИЧНИ СЛУЖИТЕЛИ, ЗАЕМАЩИ ИЗБОРНА ДЛЪЖНОСТ: Комисия по обществените поръчки на град Париж Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Градската управа на Париж желаеше да засили своя стратегически подход към възлагането на обществени поръчки и да го прилага по-ефикасно, както и в по-голяма степен да ангажира (избраните) членовете на своя Съвет. Какво беше направено по различен начин? През 2016 г. Съветът на Париж сформира Комисия по обществените поръчки (Commission d’anticipation des achats). Тя се състои от 10 членове, представляващи всички политически групи в Съвета на Париж. В Комисията се обсъждат предстоящи проекти за възлагане на обществени поръчки и начина, по който стратегическият подход да се прилага в конкретни процедури. По този начин представителите на избираеми длъжности могат да получават информация, да обменят мнения и да дават своя принос на ранен етап, доста преди стартирането на процедурите. Какъв беше резултатът? Благодарение на по-голямата ангажираност на всички политически групи на ранен етап, стратегическият подход към възлагането на обществени поръчки придоби по-голяма легитимност. Той също така непрекъснато се прецизира на основата на задълбочен обмен на мнения, реализиран по време на заседанията на Комисията. Конкретните процедури за възлагане на обществени поръчки отчитат стратегическите аспекти в по-висока степен. Този приобщаващ подход и засилената ангажираност на политиците доведе също така до съкращаване на продължителността на процедурите за възлагане на обществени поръчки (по-кратки с 1 до 3 месеца спрямо ситуацията преди сформирането на Комисията).

Един от убедителните начини за изразяване на силен мандат за политиката е чрез посочване на целите, т.е. определяне на процентния дял на покупките с публични средства, които да бъдат свързани с обществени поръчки за иновации. Въпреки че този подход може да не сработва във всички ситуации и също да е свързан с предизвикателства, по-специално по отношение на определянето, оценяването и отчетността, той може да създаде сериозни институционални стимули за преодоляването на административната инертност и нежеланието за поемане на риск.

ЦЕЛИ ПО СВЕТА И В ЕВРОПА Съответните органи по света си поставят цели да насочват процентен дял от бюджета си за обществени поръчки към научноизследователски и развойни дейности и иновации. Например стремежът в САЩ е да се изразходват най-малко 500 млн. щатски долара (приблизително 2,5 % от БВП) за обществени поръчки, свързани с научноизследователски и развойни дейности, докато целта на Южна Корея е да се изразходват 5 % от нейните ресурси за обществени поръчки за развитие и 20 % — за внедряването на новаторски решения. В Европа се определят както национални, така и регионални цели. Обикновено 2—5 % от обществените поръчки са насочени към усъвършенстване на иновациите. Някои местни органи са си поставили по-високи цели. Например градската управа на град Гент е отделила 10 % от своя бюджет за обществени поръчки в областта на информационните и комуникационните технологии за научноизследователски и развойни дейности и иновации. В манифеста „Разрастваща се Европа“ се препоръчват минимални цели от 3 % за обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий и 20 % за обществени поръчки за новаторски решения. Целта на град Гент: https://www.digipolis.be/sites/default/files/20140929_DO_charter%20pdf.pdf Национални/регионални цели в ЕС: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe Манифест „Разрастваща се Европа“: http://scaleupeuropemanifesto.eu Становището на Комитета за европейското научноизследователско пространство и иновациите (ERAC): http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1209-2015-INIT/en/pdf Сравнителното проучване на националните рамки на политиката и разходите в областта на обществените поръчки за иновации (в което се прави преглед на целевите стойности, използвани в Европа) е на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/study-benchmarking-strategic-use-public-procurement-stimulating-innovation-digital-economy

ИНОВАЦИОННА ПРИГОДНОСТ НА НАЦИОНАЛНИТЕ РАМКИ НА ПОЛИТИКАТА — ПРОУЧВАНЕ

Резултатите от сравнителното проучване показват доколко Европа вече е напреднала в разгръщането на национални рамки на политиката в областта на обществените поръчки за иновации. Общата рамка на политиката в областта на иновациите в цяла Европа работи само с малко над една четвърт от своя потенциал.

В световен мащаб може да се отбележи, че обществените поръчки за иновации все още не са стратегически приоритет в много държави. Стимулите и структурите за изграждане на капацитет също са недостатъчни, за да се подкрепят публичните купувачи при изпълнение на обществени поръчки за иновации.

Установено е обаче, че държавите членки, които са в челните редици на иновациите като цяло, са въвели и рамка на политиката в областта на обществените поръчки за иновации. Ето защо засилването на инвестициите в разработването на по-стратегическа рамка на политиката в областта на обществените поръчки за иновации в Европа би могло да допринесе за повишаване на конкурентоспособността на европейската икономика.

Графика 1

Сравнителен анализ на националните рамки на политиката в Европа в областта на обществените поръчки за иновации

Източник: Сравнително проучване на националните рамки на политиката и разходите в областта на обществените поръчки за иновации, посочено в карето по-горе.

2.2. Иновациите като средство за постигане на различни цели на политиката

Иновациите са както основен двигател на устойчивия растеж, възстановяването и устойчивостта, за които публичната покупателна способност може да допринесе значително, така и важно средство за подобряване на съотношението между качество и цена на публичните услуги, за които правителството носи отговорност.

Освен това във визията за политиката трябва ясно да се посочат връзките между други цели на политиката и обществените поръчки за иновации — например засилване на устойчивостта на икономиката, намаляване на въздействието върху околната среда, повишаване на енергийната ефективност, справяне с изменението на климата, устойчиво здравеопазване за застаряващото население, улесняване на достъпа на стартиращи предприятия и МСП до пазара, намаляване на разходите за целия жизнен цикъл, модернизиране на предоставянето на обществени услуги и др.

ПРИМЕР ИНОВАЦИИТЕ ПОМАГАТ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПОЛИТИКИТЕ В ОБЛАСТТА НА ОКОЛНАТА СРЕДА И ЗДРАВЕОПАЗВАНЕТО: Нов подход към охлаждането на полска болница Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Вследствие на изменението на климата топлите вълни в Полша са зачестили. Болницата в Sucha Beskidzka беше една от многото полски болници, в които въздействието на високата стайна температура върху състоянието на персонала и пациентите, както и върху медицинското оборудване, бе повод за все по-сериозна загриженост. Министерството на общественото здраве реагира, като изиска от всички доставчици на здравно обслужване да инсталират „слънцезащитно оборудване в стаите на пациентите“, които са изложени на прекомерна слънчева светлина. Климатизацията на стаите на пациентите през летните месеци обаче натовари бюджета на болницата в Sucha Beskidzka. Какво беше направено по различен начин? Вместо да купува още от същия вид решения, болницата потърси налични решения на пазара в рамките на технически диалог. След това вместо да се предписва конкретно решение в рамките на открита процедура, въз основа на функционални критерии (понижаване на температурата с 2 °C) беше доставено по-здравословно и по-устойчиво решение: фасадата на сградата беше оборудвана със слънчеви панели, които осигуряват сянка, без да затъмняват стаите. Използването на модел за оценяване на разходите за целия жизнен цикъл беше от съществена важност за резултата от обществената поръчка, който беше от полза за пациентите на болницата, за персонала и за ръководството. Какъв беше резултатът? Температурата в болницата спадна с 10 %, въпреки че външните температури се повишиха с 20 %. Соларните панели също така осигуряват 5 % от потребностите от електричество на болницата, което компенсира първоначалната инвестиция. Този пример показва значителната роля, която обществените поръчки и иновациите могат да имат за посрещане на предизвикателствата за възстановяването и екологичния преход. Подробна информация е на разположение на адрес: http://www.ecoquip.eu/procurement-projects/cost-effective-and-low-carbon-solutions-to-maintain-the-thermal-comfort-of-patients.html http://eafip.eu/wp-content/uploads/2016/11/2_M.Kautsch.pdf

2.3. Определяне на равнището на амбиция

„Започни с малко, разшири се бързо“ е мотото на обществените поръчки за иновации. Процесът може да се окаже предизвикателство и вероятно е най-добре да се въведе под формата на усвояване на знания стъпка по стъпка. С други думи множеството промени — от културни до процедурни, които са нужни за обществените поръчки за иновации, не е задължително да се осъществяват наведнъж. Разработването на успешен проект, включващ иновации, би могло да се организира дори отдолу нагоре, като се започне от акцентиране върху елементарни, практически проблеми.

Отправната точка би могла да бъде определянето на група от теми, върху които да се съсредоточат усилията (напр. околна среда/изменение на климата, здравеопазване и т.н.), където иновативният подход би бил от полза. Като начало фокусът може да бъде върху онези сектори и проекти, където иновациите позволяват да бъдат приложени по-лесно и където може да се реализира най-голяма полза. Като се започне с малко, ще се изгради авторитет и увереност и малките проекти в крайна сметка ще послужат за притегателна сила за по-големи проекти.

С правилата на ЕС на публичните купувачи се предоставя набор от инструменти, които съответстват добре на различните възможни равнища на амбиция. Те ще бъдат представени в глава 4.

ПРИМЕР РЕШЕНИЯ ЗА ВСИЧКИ РАВНИЩА НА АМБИЦИЯ: Примерни екологични критерии на Шведската агенция за обществени поръчки Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? В Швеция националните политики за околната среда, енергетиката и транспорта подкрепят обществените поръчки за иновации като стратегически приоритет. Практическото изпълнение на основата на тези политически амбиции обаче изисква конкретни насоки, примерни критерии и образци на документи. Не винаги обаче едно решение е подходящо за всички случаи. Какво беше направено по различен начин? Шведската агенция за обществени поръчки е разделила свързаните с иновации екологични критерии в процедурите за възлагане на обществени поръчки на три нива: базови, прогресивни и водещи (напр. задвижваните с водород автомобили понастоящем се категоризират като водещо решение). Критериите и нивата се договарят по време на поредица от срещи между всички съответни заинтересовани страни: публични купувачи на местно, регионално и национално равнище, производители, търговци на автомобили, таксиметрови и куриерски дружества и др. Те се актуализират редовно в съответствие с технологичния напредък във всяка област. След като бъде постигнато съгласие по даден критерий, Агенцията съставя съответния правен текст, който да може да издържи в съда и да бъде копиран от всички публични купувачи в спецификациите за техните обществени поръчки. Критериите са доброволни и могат да се използват свободно. Какъв беше резултатът? Този подход доведе до внедряването и разпространението на пазара на новаторски решения в енергоемки сектори като бялата техника, обществения транспорт или отоплението, което допринесе за намаляването на зависимостта на Швеция от ядрена енергия с 15 %. Подробна информация е на разположение на адрес: https://www.upphandlingsmyndigheten.se/en/sustainable-public-procurement/sustainable-procurement-criteria За проучване на конкретен случай вж.: http://www.ecomotion.us/results/pdfs/108es.pdf

2.4. Превръщане на амбициите в действия и ангажираност

За да се гарантира превръщането на амбициите в действия на място, е важно да се създаде стратегическа рамка на политиката, съпътствана от план за действие по отношение на обществените поръчки за иновации. В рамката на политиката обикновено подробно се обясняват целите и приоритетите на политиката, включително определения, показатели, роли и отговорности. Планът за действие съдържа ангажимент по отношение на набор от ясно определени действия, участници, инструменти, ресурси, бюджети, очаквани резултати и график за изпълнение. Участието на заинтересованите страни е ключов аспект при съставянето на плана за действие, за да се гарантира ангажираността на всички свързани страни.

В Европа, както се вижда от посоченото по-горе сравнително проучване, четири държави членки (Австрия, Белгия, Финландия и Нидерландия) са приели специален план за действие в областта на обществените поръчки за иновации, а пет други (Дания, Естония, Гърция, Франция и Швеция) са включили специфични цели и конкретни мерки по отношение на обществените поръчки за иновации в по-широки национални стратегии или програми, често със специален бюджет и с ясен ангажимент на ключовите участници.

ПРИМЕР ПРЕВРЪЩАНЕ НА ВИЗИЯТА В ДЕЙСТВИЕ: Австрийска федерална стратегия за научни изследвания, технологии и иновации Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? От 2011 г. насам „обществените поръчки, насърчаващи иновациите“, са приоритет в Австрийската федерална стратегия за научни изследвания, технологии и иновации. Какво беше направено по различен начин? Приет е план за действие с цел практическото реализиране на стратегията и засилването на полезните взаимодействия с други области на политиката. Федералната агенция за обществени поръчки изпълнява на централно равнище ролята на австрийски специализиран експертен център за обществени поръчки за иновации, като предлага обучение, документация, помощ и безвъзмездни средства в малки размери на австрийските публични купувачи, за да могат да подготвят обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий или обществени поръчки за новаторски решения. МСП могат да получат финансова гаранция, което улеснява достъпа им до процедури за възлагане на обществени поръчки. През 2014 г. беше създадена система за мониторинг, с помощта на която да се оценяват годишните разходи за обществени поръчки за иновации в Австрия. Подробна информация е на разположение на адрес: http://www.ioeb.at https://era.gv.at/object/document/2177

Обществените поръчки за иновации не се провеждат отделно от други политики. Резултатите от тях може да са по-добри, когато са подкрепени от други секторни и хоризонтални политики, способстващи иновациите. Конкретни действия за обществени поръчки за иновации могат да бъдат предвидени в рамките на политиките и плановете за действие за конкретни сектори (напр. сигурност, здравеопазване, изменение на климата и т.н.), както и за други хоризонтални политики (напр. научни изследвания и иновации, данъчно облагане и т.н.), способстващи за тях.

2.5. Изграждане на капацитет

За обществените поръчки за иновации се изисква предприемането на някои конкретни дейности, което не може да се извърши без подготовка. Независимо от равнището на амбиция, за тях ще е необходимо известно време, пари и експертни познания. Специализираното обучение (2.5.1), съвместното възлагане на обществени поръчки (2.5.2) и насърчаването на култура на предприемачество в общ план могат да спомогнат за изграждането на необходимия капацитет за провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки за иновации при контролирани разходи.

12 държави членки са създали национални специализирани експертни центрове за обществени поръчки за иновации, осигуряващи единно звено за контакт с цел повишаване на осведомеността, координиране на дейностите по изграждане на капацитет и подпомагане на публичните купувачи при изпълнение на процедурите за възлагане на обществени поръчки за иновации (12).

СПЕЦИАЛИЗИРАНИ ЕКСПЕРТНИ ЦЕНТРОВЕ Европейската комисия финансира дейности за работа в мрежа между национални специализирани експертни центрове чрез Европейската мрежа на националните специализирани експертни центрове за обществени поръчки за иновации — проект Procure2Innovate. https://procure2innovate.eu https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects

Професионалните органи и търговските сдружения могат да предоставят аналогично подпомагане под формата на ръководства, материали с насоки, образци на документи, критерии за оценка на предложения за проекти или методики за оценяване. Като се имат предвид техните задълбочени познания за пазара, предаването на техния опит на публичните купувачи ще даде възможност на последните да определят потребностите и да изготвят техническите спецификации по най-съвременен начин (13).

2.5.1. Обучение и подпомагане на гражданите

Професионализмът (14) е един от ключовите фактори за успех. Някои от най-успешните примери за обществени поръчки за иновации, като например тези в Барселона, Ломбардия, Австрия или Швеция, съчетаха силен мандат за политиката, който поставя иновациите в центъра на местните икономически политики, със силно мотивиран и професионален персонал.

С оглед на успешното провеждане на обществени поръчки за иновации публичният купувач следва да използва знания и умения в области, които включват:

— Познания за: — пазара и участието на заинтересованите страни — съответните продукти или услуги

— Основни умения за: — съответната правна рамка — преговори — управление на договори

— Умения, които са специфични за иновациите: — оценка на риска — управление на права върху интелектуална собственост (ПИС) — политиката на предприемачество.

Такъв капацитет може да се изгради чрез вътрешно обучение, целенасочено набиране на персонал, като се разчита на външни експерти и консултанти или се обединят експертни познания с други публични купувачи. Дори при по-ниско равнище на амбиция, доброто познаване на пазара и способността да се използват основните инструменти, предлагани от правилата на ЕС, като критериите за икономически най-изгодната оферта или функционалните изисквания, ще са от полза.

Този процес на усвояване на знания не се отнася единствено до публичните купувачи. Дружествата, особено стартиращите предприятия и новаторските МСП, също трябва постепенно да установят взаимодействие с публичния сектор в насочените към иновации стопански процеси и да се запознаят със специфични административни практики.

ПРИМЕР ПРОФЕСИОНАЛИЗАЦИЯ НА ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ: Обучение на персонала на Градския съвет на Барселона Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? За обществените поръчки за иновации са необходими умения и знания. Какво е направено по различен начин? Градският съвет на Барселона, в сътрудничество с Европейския институт за публична администрация (EIPA), организира програма за обучение в областта на обществените поръчки за иновации за представители на градската администрация, длъжностни лица, консултанти, предприятия и съветници по правни въпроси. Тази програма за обществени поръчки за иновации и за продукти в предпазарен стадий в градовете предлага практическа информация за това как един град може да стане водещ в насърчаването на иновациите от страната на търсенето. Подробна информация е на разположение на адрес: http://seminars.eipa.eu/en/activities09/show/&tid=6141 http://formacio.eapc.gencat.cat/infoactivitats/AppJava/DetalleActividad.do?codi=10251&ambit=1&edicio=1&any=2017

ПРИМЕР СПОДЕЛЯНЕ НА МЕЖДУНАРОДЕН ОПИТ Европейската комисия съфинансира създаването на онлайн платформа за споделяне на опит относно обществените поръчки за иновации. Платформата се поддържа от Международната асоциация на органите на местното самоуправление за устойчиво развитие (ICLEI). Чрез форума за обществени поръчки и ресурсния център тя помага на публичните купувачи, на лицата, изготвящи политиката, на изследователите и другите заинтересовани страни да използват потенциала на обществените поръчки за иновации. Подробна информация е на разположение на адрес: www.innovation-procurement.org

2.5.2. Разглеждане на възможностите за съвместно възлагане на обществени поръчки

Терминът „съвместно възлагане на обществени поръчки“ обхваща различни варианти на сътрудничество между публични купувачи.

Най-добре структурираният начин за сътрудничество представлява създаването или упълномощаването на специални субекти, като централни органи за покупки (ЦОП), асоциации на градове, консорциуми за европейска научноизследователска инфраструктура (ERIC) (15), съвместни предприятия (СП) (16) или Европейска група за териториално сътрудничество (ЕГТС) (17), които редовно да извършват съвместно възлагане на обществени поръчки. Централните органи за покупки са институции, които управляват процеса на възлагане на обществени поръчки от името на други публични купувачи. Централните правителства може да предпочетат да създадат централни органи за покупни на национално ниво, а местните органи могат да направят това на местно ниво. Такива органи може да бъдат създадени също така от публични купувачи в рамките на конкретен сектор.

ЦЕНТРАЛНИ ОРГАНИ ЗА ПОКУПКИ (ЦОП) ЦОП се превръщат в ключов елемент от организирането на обществените поръчки в държавите — членки на ЕС. В цяла Европа са създадени множество ЦОП, които функционират на различни равнища (централно (18), регионално (19) и секторно (20)). Има около 50 ЦОП, които възлагат по повече от 15 договора всяка година, и почти 200, които възлагат между 5 и 15 договора. Повече информация има на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/growth/content/public-buyers-save-money-cooperative-procurement-0_bg

Съвместното възлагане на обществени поръчки по принцип, и в частност използването на постоянни структури за тази цел, се характеризира с някои елементи, които улесняват обществените поръчки за иновации:

— по този начин се улеснява включването на професионален персонал, притежаващ експертни познания за формулиране на специализирани и сложни потребности, за взаимодействие с пазара по структуриран начин и за планиране на процедури, които да доведат до иновации,

— осигуряват се икономии от мащаба, които са необходими за създаване на първите пазари за иновативни продукти и услуги,

— благодарение на тях новаторските решения оказват по-голямо въздействие, тъй като всяко решение може да се внедри от различни публични купувачи.

Все пак е важно да се отбележи, че по същество съвместното възлагане на обществени поръчки трябва да гарантира, че няма да се стигне до затварянето на пазара на индивидуализирани или персонализирани продукти поради твърде засилената стандартизация.

Съвместно възлагане на обществени поръчки може да се провежда също така във форма, която е по-малко структурирана, като например мрежи и асоциации на публични купувачи, които обединяват техните сили на ad-hoc база, за да проведат заедно конкретна обществена поръчка за иновации, да организират обмени на добри практики и взаимно обучение.

ПРИМЕР ОБЕДИНЯВАНЕ НА УСИЛИЯТА ПО ОТНОШЕНИЕ НА ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ ЗА ВИСОКОПРОИЗВОДИТЕЛНИ ИЗЧИСЛИТЕЛНИ ТЕХНОЛОГИИ: От ad hoc група на купувачи към специализирано предприятие за възлагане на обществени поръчки Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Високопроизводителните изчислителни технологии (ВИТ) се използват в някои области на публичния сектор, включително киберсигурност, енергетика, изменение на климата и здравеопазване, тъй като дават възможност за разработването, изпитването и внедряването на особено сложни приложения. Какво беше направено по различен начин? През 2017 г. водещи суперкомпютърни центрове от Франция, Италия, Испания и Германия сформираха ad hoc група на купувачи, за да проведат съвместно възлагане на обществена поръчка за новаторски решения. Публичните купувачи координираха своите пътни карти за предоставяне на по-енергоспестяващи ресурси за високопроизводителни изчислителни технологии (ВИТ) в цяла Европа. Какъв е очакваният резултат? Общият планиран бюджет за тази първа съвместна обществена поръчка за новаторски решения в областта на ВИТ е в размер на 73 млн. евро. Първите внедрявания доведоха до значително подобрение на инфраструктурата за ВИТ. Доброто сътрудничество проправи пътя за допълнителни съвместни инвестиции в Европа в размер на 1 млрд. евро чрез съвместното предприятие EUROHPC — специализирано правно образувание, създадено през януари 2018 г. от ЕС и държавите членки, за провеждане на обществени поръчки за ВИТ в бъдеще по координиран начин в цяла Европа. Подробна информация е на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/european-procurement-cooperation-delivers-more-powerful-and-energy-efficient-supercomputers https://www.ppi4hpc.eu https://eurohpc-ju.europa.eu/

ПРИМЕР ИНИЦИАТИВАТА „ГОЛЕМИ КУПУВАЧИ“: Възлагане на обществени поръчки за иновативни стоки и услуги в конкретни области Отговаряне на потребностите на големите купувачи Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Основната цел на тази пилотна инициатива беше да се увеличи използването на обществените поръчки за иновации в Европа чрез партньорства с публични купувачи. Международната асоциация на органите на местното самоуправление за устойчиво развитие (ICLEI) ръководи пилотната инициатива съвместно с Евроградовете от името на ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ на Европейската комисия (DG GROW), тъй като те ръководеха секретариата на проекта. В пилотния проект бяха определени три подгрупи от големи купувачи (главно големи градове, но също така и комунални дружества или ЦОП) като области, върху които да се съсредоточат усилията: строителни обекти с нулеви емисии, електрически тежкотоварни превозни средства и „кръгови“ строителни материали. Какво беше направено по различен начин? Като пример участниците в подгрупата за електрическите тежкотоварни превозни средства (Амстердам, Будапеща, Хелзинки, Лисабон, Малмьо, Осло, Париж, Порто, Ротердам, Belgian Post и Stavenger): i) обединиха усилия, за да подготвят съвместно взаимодействието си с доставчиците; и ii) споделяха информация за подготовката на обществената поръчка (планиране, документация за обществената поръчка, критерии за възлагане, резултати от пилотни инициативи по отношение на превозни средства без емисии и др.). Какъв е очакваният резултат? Целта е да се изготви общо становище за търсенето и да се постигне съгласие по определени въпроси и технически/правни критерии за поканата за представяне на предложения за обществената поръчка. Тази покана ще се отнася за разработването на електрически тежкотоварни превозни средства (камиони за извозване на отпадъци, превозни средства за почистване на улиците, превозни средства за доставка на тежки товари), които понастоящем не са налични на пазара. Очаква се сътрудничеството между големите купувачи да помогне за стимулиране на пазара на иновативни продукти. Подобен подход се следва и в останалите подгрупи. Подробна информация е на разположение на адрес: http://www.bigbuyers.eu/

Освен това от съвместното възлагане на обществени поръчки може да извлекат ползи индивидуални публични купувачи, разполагащи с достатъчна покупателна способност, като големи градове или големи комунални дружества. Тези публични купувачи са естествени кандидати за обществени поръчки за иновации, тъй като те разполагат с капацитета, необходим за идентифицирането и изпитването на иновативни стоки и услуги, преди да бъдат закупени на едро като стандартен продукт.

ПРИМЕР EHPPA (ЕВРОПЕЙСКИ АЛИАНС ЗА ВЪЗЛАГАНЕ НА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ В ОБЛАСТТА НА ЗДРАВЕОПАЗВАНЕТО) Какво е EHPPA? EHPPA е алианс на организации с нестопанска цел за възлагане на обществени поръчки. Той има за цел да обедини експертните познания, да подобри ефективността и да осигури на своите членове стратегическа позиция на европейския пазар за обществени поръчки в областта на здравеопазването. EHPPA е регистрирано съгласно френското право сдружение със седалище в Париж, основано през 2012 г. Какво направи EHPPA, за да ускори закупуването на иновации? На 28 и 29 септември 2017 г. CCI France International и EHPPA организираха в Париж първия форум EHPPA Days — европейски форум за възлагане на обществени поръчки за иновации в областта на здравеопазването. Това събитие имаше за цел да свърже публичните купувачи в сферата на здравното обслужване (напр. централни органи за покупки, болници и др.) с иновативни френски и европейски доставчици, както и да получи информация относно различните практики на закупуване във всяка европейска държава. Кой присъства? На събитието присъстваха стартиращи предприятия, МСП, дружества от средния пазарен сегмент, както и френски и европейски доставчици, предлагащи новаторски решения във всеки клон на сектора на здравното обслужване. Тези клонове включват: фармация, патология, биомедицинско инженерство, управление на пациенти, медицинско оборудване, биотехнологии, електронно здравеопазване и цифрова подкрепа, настаняване, инфраструктура и технически услуги, енергия и устойчиво развитие, услуги в областта на телекомуникациите и информационните технологии. Доклад за EHPPA Days 2017 г.: http://www.ehppa.com/Ressources/FCK/files/EHPPA%20Days%202017%20-%20Web%20REPORT.pdf Подобни инициативи: https://beneluxa.org/ https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/southern-eu-states-present-unified-front-in-drug-talks/

ПРИМЕР ОБЕДИНЯВАНЕ НА СИЛИТЕ ЗА СТРУКТУРИРАНИ ДЕЙСТВИЯ, ОРИЕНТИРАНИ КЪМ ИНОВАЦИИ: Норвежката национална програма за развитие на отношенията с доставчици Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Много иновативни процеси за възлагане на обществени поръчки, провеждани от отделни публични купувачи, водят до добри решения, които спират след пилотната фаза или етапа на създаване на прототип, тъй като единичният купувач не представлява източник на достатъчно голямо търсене. Какво беше направено по различен начин? Норвежката национална програма за развитие на отношенията с доставчици работи систематично за обединяването на силите на публични купувачи със сходни интереси и със сходни потребности от самото начало (напр. постигането на конкретна цел на политиката в областта на климата или здравеопазването), които заедно да провокират пазара да им предложи решение, което ще им позволи да постигнат тяхната обща цел. Съвместните проекти предлагат на потенциалните доставчици предвидимост, яснота и най-важното — необходимия обем за пазарна реализация и серийно производство. Какъв беше резултатът? В рамките на съвместен проект Програмата за развитие е работила с най-големите публични купувачи в държавата, които стартират и контролират строителни проекти, включително изграждането на нови училища, детски градини, университети, болници и правителствени сгради. Общото предизвикателство, пред което бяха изправени, се състоеше в това да се осигурят по-устойчиви процеси за строителство и съответно да се допринесе за изпълнението на ангажимента, поет от Норвегия съгласно Парижкото споразумение относно изменението на климата. С подпомагането от Програмата за развитие те отправиха към пазара съвместно предизвикателство да се осигурят строителни обекти с нулеви емисии, що се отнася до машините. Те оповестиха общия си бюджет за строителство за следващите пет години, за да се демонстрира пред потенциалните доставчици евентуалният обем на пазара. Понастоящем е в ход разработването на технология, което не би било възможно без необходимия пазарен обем. Подробна информация е на разположение на адрес: http://innovativeanskaffelser.no/about

2.6. Преодоляване на нежеланието за поемане на риск чрез създаването на стимули за иновации

Важно е да се отбележи фактът, че провеждането на процедури за възлагане на обществени поръчки за иновации е свързано с риск, напр. от неуспешна доставка на продукта или услугата, от несъответствие между очакваните резултати и доставеното решение и т.н. Публичните купувачи често се отнасят скептично към допълнителния риск в техните процедури за възлагане на обществени поръчки, тъй като управляват обществени средства. Освен това, тъй като не са изложени на пазарен натиск като икономически оператори, рискът от обществените поръчки за новаторски решения може да се обоснове по-трудно. Ето защо при изготвянето на проекти за обществени поръчки за иновации следва да се обърне внимание на този аспект. Преодоляването на нежеланието за поемане на рискове чрез използването на финансови и нефинансови стимули е въпрос на смяна на мотивацията на публичните купувачи.

Нефинансовите, поведенческите стимули включват например възнаграждаване на добри практики (напр. чрез национални награди за обществени поръчки за иновации), залагане на обществените поръчки за иновации като показател в годишните кариерни цели на длъжностните лица, отговарящи за обществените поръчки, или на ръководителите (напр. чрез определянето на ключови показатели за ефективност), осигуряване на повече възможности за насърчаване на публични купувачи, които успешно провеждат обществени поръчки за иновации, с помощта на които се ускорява осъвременяването на обществените услуги. Друга възможност е да се постави акцент върху въздействието, което обществените поръчки за иновации може да окажат върху техните избирателни райони.

НАГРАДИ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ ЗА ИНОВАЦИИ Всяка година германският специализиран център за обществени поръчки за иновации KOINNO удостоява изключителни обществени поръчки за иновации, проведени от германски публични купувачи, с наградата „Иновациите осигуряват предимство“, която се присъжда под егидата на Федералното министерство на икономическите въпроси и енергетиката на Германия. Аналогично Европейската мрежа за обществени поръчки за устойчиво развитие Procura+ връчва ежегодни награди за обществени поръчки за устойчиво развитие и иновации. На техния уебсайт е публикувано кратко описание на всички отличени проекти, като е дадено обяснение на най-важните елементи на иновативния подход. Подробна информация е на разположение на адрес: https://www.koinno-bmwi.de/koinno/innovationspreis http://www.procuraplus.org/awards

Финансирането често е ключов фактор при вземането на решение за започване на процедура за възлагане на обществени поръчки за иновации, особено когато равнището на амбиция е високо по отношение на иновациите. За да се оправдае решението за насочване на бюджетите за обществени поръчки към иновации, е важно публичните купувачи да представят добра икономическа обосновка, като ясно демонстрират, че очакваните ползи от новаторските решения (напр. повишаване на качеството/подобряване на ефикасността, намаляване на разходите през целия жизнен цикъл и т.н.) надвишават нужните инвестиционни разходи. Ето защо доказателствата за потенциалните ползи от новите технологии са важни, когато публичният купувач формулира икономическата обосновка за вземане на инвестиционното решение. Сертифицирането на новаторски решения спомага публичните купувачи да бъдат уверени, че новите технологии могат да оправдаят очакванията.

Освен това съществуват някои източници на финансиране, с които се осигуряват финансови стимули за публичните купувачи с цел да прилагат обществени поръчки за иновации. Със специално финансиране може да се покрият много от допълнителните разходи, свързани с обществените поръчки за иновации, като например разходите по подготовката и управлението на обществената поръчка, предварителните пазарни консултации, преговорите, научноизследователските и развойни дейности (напр. създаване на прототипи, изпитване и сертифициране), ангажирането на лица със специфични технически или правни експертни познания, адаптирането на административни процедури и т.н. По този начин може да се компенсира също така нематериалната цена на културната промяна и промяната в навиците.

НАЦИОНАЛНИ И РЕГИОНАЛНИ СХЕМИ ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ ЗА ИНОВАЦИИ В 14 държави — членки на ЕС, са създадени национални или регионални схеми за подпомагане на обществените поръчки за иновации. По тях обикновено се предоставя определено финансиране на публичните купувачи за изготвянето и/или осъществяването на обществени поръчки за иновации, за да се компенсират част от рисковете, които са свързани с новаторските решения. Например по линия на финландската програма за обществени поръчки за иновации вече е предоставено подпомагане на повече от 70 обществени поръчки за иновации. В италианския регион Ломбардия обществените поръчки за продукти в предпазарен стадий и обществените поръчки за новаторски решения са включени като политическа цел в регионалното законодателството и се отпуска финансиране за организирането на редовни покани за събиране на информация относно потребностите от иновации на публичните купувачи в региона, за които след това се обявяват нови обществени поръчки. Подробна информация е на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe http://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioRedazionale/servizi-e-informazioni/imprese/ricerca-e-innovazione-per-le-imprese/appalti-pre-commerciali

СХЕМИ НА ЕС ЗА ФИНАНСИРАНЕ ЕС подпомага обществените поръчки за иновации чрез различни програми за финансиране. По линия на основната програма на ЕС за научни изследвания и иновации „Хоризонт 2020“ редовно се финансират покани за действия за координиране и подпомагане (чрез които се финансират дейности за координиране и работа в мрежи с цел подготовка за бъдещи обществени поръчки за иновации), обявления за обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий (PCP) (действия, при които се съфинансират също така разходите по възлагане на научни изследвания, развойни дейности и изпитване на новаторски решения) и обявления за обществени поръчки за новаторски решения (PPI) (действия, при които се съфинансират също така разходите по възлагане и внедряване на новаторски решения). Преглед на всички обществени поръчки за иновации, които са финансирани до момента, е на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects Повече информация относно подпомагането на обществени поръчки за иновации по програмата „Хоризонт 2020“: http://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/innovation-procurement_en.htm https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/innovation-procurement По програмата на ЕС за подпомагане на малките и средните предприятия (МСП) — COSME (https://ec.europa.eu/easme/en/cosme) — се финансират иновативни проекти, включващи МСП. Държавите — членки на ЕС, и техните региони също могат да съфинансират обществени поръчки за иновации, включително обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий, по линия на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове) в контекста на техните стратегии за интелигентна специализация. Вж. специалното ръководство, в което е обяснено как могат да се използват обществени поръчки за иновации по ЕСИ фондовете също така в синхрон с финансиране по „Хоризонт 2020“: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/synergy/synergies_en.pdf. За примери за проекти за обществени поръчки за иновации, финансирани от ЕСИ фондове, вж.: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/good_practices/GP_fiche_30.pdf.

ПРИМЕР ПРОГРАМА ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ ЗА ИНОВАЦИИ В ЛИТВА С ФИНАНСИРАНЕ ОТ ЕСИ ФОНДОВЕТЕ През 2020 г. в Литва вече са стартирали 21 обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий (РСР) и 13 са на път да стартират след редовни покани за представяне на предложения по програмата за подпомагане на РСР на правителството от 2016 г. насам. Програмата за подпомагане е съфинансирана по линия на ЕСИ фондовете. Чрез редовни покани за представяне на предложения литовските публични купувачи бяха приканени да представят нови идеи за по-нататъшни проекти за обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий. Подробна информация е на разположение на адрес: https://www.interregeurope.eu/ecoris3/news/news-article/1607/the-start-of-pre-commercial-procurement-in-lithuania

Могат да бъдат проучени и механизми за управление на риска, като например схеми за заеми или застрахователни или гаранционни схеми. Действително, вече бяха изпробвани застрахователни или гаранционни механизми, предназначени за компенсиране на рисковете от иновации за публичните купувачи, по-специално за покриване на потенциални вреди в случай на неуспех при внедряване на решението. Тази система допринася за намаляване на риска, поет от купувача, което би довело до създаване на климат на доверие сред заинтересованите страни.

ПРИБЯГВАНЕ ДО ФИНАНСОВИ ИНСТРУМЕНТИ ЗА НАМАЛЯВАНЕ НА РИСКА Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и Европейският инвестиционен фонд (ЕИФ) предоставят с подкрепата на работната програма „Достъп до рисково финансиране“ по рамковата програма „Хоризонт 2020“ два вида финансови инструменти за намаляване на риска, свързан с обществените поръчки за иновации, както за публичните купувачи, така и за дружествата (по-специално и за стартиращи предприятия и МСП). ЕИБ предоставя заеми за отделни публични купувачи или групи от публични купувачи за започване на обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий и за обществени поръчки за новаторски решения чрез инструмента Innovfin за големи проекти/наука . Това дава възможност на купувачите да преодолеят финансовите затруднения при предварително инвестиране в нещо иновативно, което ще се изплати едва на по-късен етап. Действително, периодът на изплащане на заема може да бъде определен така, че публичният купувач да започне да изплаща заема чак след като иновацията започне да осигурява за купувача действителни подобрения на качеството и на разходите. Заемът също така може да облекчи трудностите при синхронизирането на финансовите ресурси за започване на съвместно възлагане на обществени поръчки, тъй като един заем може да даде възможност на всички членове на групата да започнат заедно незабавно възлагането на обществени поръчки, като същевременно дава възможност на всеки един от тях да изплати своята част с различни индивидуални срокове. В контекста на Innovfin за новатори ЕИБ и ЕИФ могат да помогнат на дружества, които участват в обществени поръчки за продукти в предпазарен стадий и в обществени поръчки за новаторски решения, да получат по-лесен достъп до заеми, гаранции, насрещни гаранции, хибридно финансиране, финансиране тип „мецанин“ и капиталово финансиране, за да развият дейността си по време на обществена поръчка за иновации с оглед на по-широката пазарна реализация на решенията. Подробна информация е на разположение на адрес: Innovfin за големи проекти/наука: https://www.eib.org/en/products/blending/innovfin/products/science.htm Innovfin за новатори: https://www.eib.org/en/products/blending/innovfin/index.htm

3. ПРИВЛИЧАНЕ НА НОВАТОРИТЕ

Привличането на новатори, и по-специално високотехнологични стартиращи предприятия и новаторски МСП, е едно от главните предизвикателства в обществените поръчки за иновации. В някои сектори тези дружества в голяма степен разчитат на публичните купувачи за бързото внедряване на техните новаторски решения (21), а публичните купувачи може да имат нужда от техния иновативен потенциал, за да предоставят обществени услуги, отговарящи на съвременните изисквания. В същото време стартиращите предприятия и МСП често не разполагат със сериозен капацитет и доказан опит в изпълнението на проекти, което обикновено се изисква от публичните купувачи.

Публичните купувачи могат да разгледат две основни възможности: приспособяване на процедурата за възлагане на обществени поръчки към тези новатори (3.1) и мобилизиране на посредници в областта на иновациите (3.3).

3.1. Откриване на възможности за участие в обществени поръчки и на по-малките новаторски дружества

Според принципите на Договора всички обществени поръчки за иновации, независимо дали над или под праговете за обществени поръчки, трябва да бъдат открити за икономически оператори с всякаква големина. Въпреки това обществените поръчки за иновации предизвикват повече интерес сред малките новаторски дружества, отколкото редовните обществени поръчки за стандартни продукти. Според правилата на ЕС за обществените поръчки от 2014 г. публичните купувачи имат възможност да създадат процедури, които са приспособени не само към големите дружества, но също така към по-малките новаторски доставчици.

3.1.1. Взаимодействие с пазара

Първата стъпка към получаването на оферта на новатор е проста: установяване на взаимодействие с него. С този изключително прост подход се решават два проблема: липса на информираност сред дружествата относно договорите за обществени поръчки и липса на доверие. Директният разговор с икономически оператор може да разреши и двата проблема. Точно както при търговското представяне, директният разговор може дори да убеди иначе скептично настроено дружество да развива дейност с публични купувачи.

Средствата за комуникация могат да бъдат имейл или телефонно обаждане до предварително определени дружества. Те могат да включват и работа в мрежа и разпространение на информация на търговски изложения. Комуникацията може да бъде сведена до минимум и да изисква малко усилия (напр. изпращане на интернет връзка към официално обявление за обществена поръчка до определени дружества или браншови сдружения) или да бъде сложна (напр. представяне на документацията за обществената поръчка на търговско изложение, на уебинар или по време на кампания в социалните медии). В държавите с ниски нива на доверие в обществените поръчки тези контакти също така играят важна роля за показване на човешкото измерение на процедурата и за повишаване на доверието на дружествата, че договорът ще бъде възложен въз основа на лоялна конкуренция.

За да се избегне дискриминацията и неравното третиране обаче, публичните купувачи също са обект на ограничения по отношение на средствата, чрез които те споделят информация с доставчиците. За да се гарантира открита и практически осъществима конкуренция, на никой потенциален доставчик не се предоставя изключителен или преференциален достъп до документи или информация. Публичните купувачи трябва също така да документират по задоволителен начин всеки устен разговор, който провеждат с предприятия (22).

ПРИМЕР ПРОАКТИВЕН ПОДХОД КЪМ ВЪЗЛАГАНЕТО НА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ: Животоспасяваща телемедицина в отделенията за интензивни грижи на европейските болници Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Болници в Нидерландия, Испания, Белгия и Финландия се стремяха към разработването на високо оперативно съвместима платформа за телемедицина за дистанционно откриване и грижи за пациенти на отделенията за интензивни грижи, изложени на повишен риск от смърт от сепсис. Какво беше направено по различен начин? Болниците започнаха да популяризират предстоящото възлагане на обществена поръчка по възможно най-бързия начин чрез публикуване на обявление за предварителна информация в електронния ежедневник за поръчките (TED) и чрез събиране на информация от потенциални оференти чрез предварителна пазарна консултация, проведена като серия от физически срещи, допълнени от онлайн въпросник. С този подход публичните купувачи придобиха широк поглед върху актуалното състояние. С него се потвърди, че предвиденият бюджет за възлагане на обществената поръчка е адекватен и се разкри какви допълнителни предизвикателства трябва да бъдат преодолени. Популяризирането на възлагането на обществената поръчка започна чрез уебсайта THALEA (23) и чрез публикуване на постинги на други уебсайтове, във форуми и информационни бюлетини в областта на здравеопазването, информационните технологии и обществените поръчки за иновации. Купувачите популяризираха обявлението за предварителната информация и обявлението за обществената поръчка също така на търговски изложения в сектора на здравеопазването и информационните технологии. Чрез целенасочена промоционална поща бяха информирани браншовите сдружения, търговската камара, националните органи за контакт по програмата „Хоризонт 2020“ за сектора на здравеопазването и информационните технологии, както и дружествата, за които е известно, че извършват дейност в тази област. Популяризирането беше подсилено с помощта на социалните медии, за да се достигне по-специално до МСП, напр. чрез профилите в Twitter на инициативата „Стартираща Европа“, на инструмента на ЕС за МСП, на стратегията за цифровия единен пазар на ЕС, както и на здравеопазването в ЕС. Какъв беше резултатът? С обществената поръчка за продукти в предпазарен стадий бяха привлечени оферти не само от големи дружества, но и от по-малки новаторски дружества, включително стартиращи предприятия. Резултатът от възлагането на обществената поръчка е, че две стартиращи предприятия и един голям участник успешно предоставиха нови алгоритми и подобрени решения за откриване на риска. С тях се осигурява по-ранна диагностика и значително се подобрява ефикасността на отделенията за интензивни грижи. Това доведе също така до намаляване на смъртността от сепсис с 25 %. Също така беше съкратена продължителността на болничния престой с 20—50 %. Болниците разшириха групата на купувачите при последващото възлагане на обществена поръчка, за да може този вид новаторски решения да се разпространи по-широко в цяла Европа. Те стартираха нова открита пазарна консултация за тази обществена поръчка, за да популяризират сред новаторите новата предстояща покана за представяне на оферти и за да са запознати с най-новите достижения в съвременните технологии. Подробна информация е на разположение на адрес: http://www.thalea-pcp.eu/market-consultation http://www.thalea-pcp.eu/thalea-2-ppi-overview http://ted.europa.eu/TED/notice/udl?uri=TED:NOTICE:69348-2018:TEXT:EN:HTML

3.1.2. Намаляване на административната тежест

Бюрократичната тежест често възпира МСП и стартиращите предприятия да участват в процедури за възлагане на обществени поръчки. В зависимост от държавата членка и възлагащия орган, те трябва да представят, наред с техните оферти, административни удостоверения, потвърждаващи техния правен статут и техните икономически и финансови възможности, за проверка на съответствието им с критериите за изключване и подбор.

Актуализираните правила на ЕС опростиха тези изисквания. Оферентите вече могат да представят лична декларация, в която да посочат дали отговарят на всички административни предварителни изисквания. Освен това те представят удостоверения, потвърждаващи личните им декларации, само ако офертата им бъде оценена като най-добрата. В събирането на удостоверенията непосредствено преди подписването на договора има по-голяма стопанска логика, отколкото в началото на процедурата.

Процесът е опростен дори още повече благодарение на електронната версия на тази лична декларация — единен европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП) (24). ЕЕДОП позволява да се използват повторно данните, за да могат оферентите да подават заявленията по-бързо. Това е съществено опростяване както за публичните купувачи, така и за оферентите.

Системи за ЕЕДОП функционират в повечето държави членки (25). ЕЕДОП представлява готов списък с възможни елементи на личната декларация, която може да бъде изискана за участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки. За всяка процедура публичните купувачи избират съответните изисквания, на които оферентът трябва да отговаря.

При по-интегрираната система за електронни обществени поръчки и електронно управление (26) се насърчава предвиждането на електронни връзки между ЕЕДОП и държавните електронни регистри, от които се генерират съответните удостоверения, с цел прилагане на принципа на еднократност. Според този принцип публичните купувачи могат да получат директен достъп до необходимите доказателства. По този начин оферентът е освободен от необходимостта да представя информация, с която държавите членки вече разполагат в своите системи. Това е възможно и в трансграничен контекст наред с услугата e-Certis (27), която представлява услуга по картографиране на доказателства от всички европейски държави.

СИСТЕМИТЕ ЗА ЕДИННИЯ ЕВРОПЕЙСКИ ДОКУМЕНТ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ (ЕЕДОП): Финландия демонстрира неговия потенциал за опростяване Системи за ЕЕДОП понастоящем са въведени в цяла Европа. Някои предлагат основни функционални възможности, като например доказателства за изпълнение на критерии за изключване (платени данъци и социални осигуровки и т.н.). Има обаче все по-голям брой системи, свързващи ЕЕДОП с национални бази данни и други системи с добавена стойност. Те може да включват съхраняване на фирмени профили с оглед на намаляване на административната тежест за органите и за доставчиците. Във Финландия централната служба за електронни процедури за възлагане на обществени поръчки беше свързана с осем национални бази данни по време на внедряването на системата за ЕЕДОП. Органите вече имат пряк достъп до информацията, която се представя от доставчиците и която ще бъде съхранявана в профил на дружеството с оглед на лесното повторно използване. Освен това водещият доставчик може да прикани членовете на консорциума и подизпълнителите да попълнят ЕЕДОП направо от платформата eTendering. По този начин значително се улеснява участието на МСП в по-големи проекти за обществени поръчки. Подробна информация е на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/tools/espd www.hanki-palvelu.fi

3.1.3. Коригиране на критериите за подбор

Публичните купувачи често изискват от икономическите оператори да докажат, че разполагат с финансов и/или икономически капацитет за изпълнение на договор. Обикновено това е част от подхода за комплексна проверка, за да се намали рискът от ликвидация на изпълнителя по време на срока на договора и да се засегнат доставките за обществената услуга. Обикновено за тази цел публичните купувачи търсят информация за годишните счетоводни отчети и нивата на оборота.

Спрямо икономическите оператори понякога се прилагат важни финансови изисквания, за да се докаже този капацитет. Например нивото на изисквания минимален оборот често е няколко пъти по-високо от стойността на въпросния договор. Подобно изискване не гарантира задължително добро изпълнение на договора. С него се изключват и всички потенциални оференти с по-нисък оборот, които биха могли да имат необходимия капацитет и още по-важно — да имат по-добро решение.

Според новите правила публичните купувачи вече не могат да изискват оборот, който да превишава повече от двукратно прогнозната стойност на договора, освен ако това е надлежно обосновано от конкретни обстоятелства (28). Това правило улеснява участието на стартиращи предприятия и новаторски МСП, които е по-вероятно да са били създадени наскоро и да имат относително малък оборот.

ПРИМЕР СЪЗДАВАНЕ НА ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА МСП: Безпилотни летателни апарати и лични предпазни средства за борба с горски пожари в България и Сърбия Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Градовете Кула в България и Болевац в Сърбия искаха да купят специализирани превозни средства, безпилотни летателни апарати за наблюдение и лични предпазни средства за борба с горските пожари. Тъй като в тази област новаторските МСП могат да предложат висококачествени решения, публичните купувачи искаха със сигурност те да имат достъп до обществените поръчки. Какво беше направено по различен начин? Двата града обявиха сходни покани за подаване на оферти. Изискваният минимален оборот по критериите за финансови възможности беше равен на стойността на тяхната оферта (не повече). Средният годишен оборот на оферента за последните три години с приключени отчети трябваше да надвишава стойността на неговата оферта. Тъй като купувачите разделиха договора на обособени позиции — общата стойност на договора беше разпределена по различните обособени позиции: превозно средство, безпилотен летателен апарат и лични предпазни средства — изискването по отношение на финансовите възможности беше изпълнимо за МСП. Какъв беше резултатът? Този подход даде възможност на МСП да спечелят договорите за иновативно оборудване. Подробна информация е на разположение на адрес: http://obshtina-kula.com/bg/?p=1915 https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:222939-2017:TEXT:BG:HTML&tabId=1 (за Кула) https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:433112-2017:TEXT:BG:HTML&tabId=1 https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:99979-2018:TEXT:BG:HTML&tabId=1 (за Болевац) (съфинансирани по Програмата за трансгранично сътрудничество Interreg-ИПП България-Сърбия)

За да докажат техническите си способности за изпълнение на въпросната обществена поръчка, от икономическите оператори често се изисква да предоставят списък на извършените в миналото строителни работи, доставки или услуги. Този списък често трябва да бъде придружен от удостоверения за добро изпълнение или друга подробна информация. Това изискване представлява предизвикателство за стартиращите предприятия, които току-що са създадени и все още не са имали време да съберат препоръки. Следователно този подход би могъл да ги изключи от участие в някои процедури за възлагане на обществени поръчки, въпреки че стартиращите предприятия биха могли да имат необходимите способности за изпълнение на договора — може би дори с по-иновативно техническо решение.

Публичните купувачи имат опцията да поискат други доказателства от икономическите оператори като доказателствени средства (29). В зависимост от договора икономическият оператор може да предостави данни за образователната и професионалната квалификация на доставчика на услуги или на изпълнителя, или на членовете на ръководния състав на предприятието или да посочи мерките за управление на веригата на доставки и системите за проследяване, които икономическият оператор ще бъде в състояние да използва при изпълнението на договора. Доказателствени средства, които не изискват оферентът да е развивал дейност в продължение на много години, дават възможност и на стартиращи предприятия да се конкурират за договора.

3.1.4. Използване на обособени позиции

Разделянето на договорите за обществени поръчки на обособени позиции е друг начин за привличането на новатори. Размерът на всяка обособена позиция може да е измерим с оперативните възможности на стартиращите предприятия и новаторските МСП. Използването на обособени позиции също така е начин за намаляване на зависимостта от един доставчик, дори в случаи с предимно големи доставчици. В тези случаи публичният купувач може да определи изисквания за оперативна съвместимост и/или за отворени стандарти, за да може да свърже различните части на системата, които се доставят от оференти по различните обособени позиции. В това отношение сключеният с доставчика договор следва да съдържа правила за бъдещото използване на всички нови права върху интелектуалната собственост, произтичащи от проекта.

Според новите правила на ЕС от публичните купувачи се очаква да обмислят използването на обособени позиции във всички договори за обществени поръчки (30). На практика те трябва да намерят точния баланс между две съображения: от една страна, използването на обособени позиции за улесняване на участието на по-малки новаторски доставчици и насърчаване на преминаването към по-отворени, оперативно съвместими решения и, от друга страна, свеждането до минимум на тяхната собствена административна тежест чрез сключване на договор с един-единствен изпълнител, който да поеме всички задачи.

ПРИМЕР ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА МСП В РАМКИТЕ НА ПО-ГОЛЕМИ ПРОЕКТИ: Подготвени за бъдещето центрове за управление на движението за Англия и Нидерландия Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Нидерландските и английските пътни органи — Rijkswaterstaat и Highways England — искаха да преминат към отворена модулна софтуерна платформа за своите центрове за управление на движението от следващо поколение. Целта беше да се избегне зависимостта от един доставчик и да се проправи пътя за по-малки новаторски дружества, които да предоставят нови, иновативни услуги. Какво беше направено по различен начин? За да постигнат своята цел, публичните купувачи стартираха две съвместни процедури за възлагане на обществени поръчки, които се проведоха успоредно: 1) обществена поръчка за подмяна на тяхната специално разработена софтуерна платформа с нова такава с отворени интерфейси 2) обществена поръчка за продукти в предпазарен стадий за разработването на нови иновативни модули за управление на движението, които да работят на новата отворена платформа. За да се гарантира достатъчна конкуренция между потенциалните оференти и оперативната съвместимост между различните модули, публичните купувачи разделиха обществената поръчка за продукти в предпазарен стадий на обособени позиции по модули. Какъв беше резултатът? В рамките на първата обществена поръчка се създаде здравословна конкуренция между съществуващите по-големи оференти с оглед на отварянето на основната софтуерна платформа. При втората обществена поръчка за научноизследователска и развойна дейност повече МСП навлязоха на този пазар, включително МСП, които преди това не осъществяваха дейност в областта на управлението на движението. Това доведе до отлични нови модули за: i) усъвършенствано разпределено управление на мрежата, благодарение на което се намаляват задръстванията и емисиите на CO2, ii) предвиждане и предотвратяване на пътни произшествия, чрез което се повишава пътната безопасност, както и iii) съвместни интелигенти транспортни системи, които улесняват въвеждането на интелигентни автомобили и други технологични иновации. Освен това е предвидено, че този подход, основан на споменатата отворена модулна структура, ще осигурява икономии в размер на 20 % от разходите. Подробна информация е на разположение на адрес: http://charmprogramme.com

3.1.5. Използване на стандарти, отворени данни, отворени интерфейси и софтуер с отворен код

Стандартите, отворените данни, отворените интерфейси и софтуерът с отворен код са друг начин за отваряне на пазарите. Те може да осигурят възможност за по-малките новаторски дружества да изпълняват роля в по-големи проекти или да им позволят да печелят договори самостоятелно и да разширяват своята дейност. В договорите обаче трябва да бъдат определени правилата за достъп до предварително съществуващи права върху интелектуална собственост, които са необходими за завършването на процеса на иновации, както и за достъпа до нови права върху интелектуална собственост, създадени в рамките на новаторския процес.

ПРИМЕР ВЪЗЛАГАНЕ НА ОБЩЕСТВЕНА ПОРЪЧКА ЗА ОТКРИТ ПРОЦЕС НА ИНОВАЦИЯ: Интелигентна мрежа за „Града на светлината“ Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Град Айндховен в Нидерландия искаше да повиши качеството на живот в града и да затвърди своята репутация като „град на светлината“. Какво беше направено по различен начин? Вместо да получава конкретен продукт или решение, общината възложи обществена поръчка за открит процес на иновации. Този нов подход беше основан на Пътна карта, съдържаща амбициите на града за периода до 2030 г. Процесът беше осъществен чрез постоянно сътрудничество между доставчик на услуги, гражданите, научноизследователски институти и общината. Основното в него беше, че ползвателите участваха в „жива лаборатория“ с цел да бъдат събрани данни и да се реагира на промени, които купувачът не би могъл да предвиди от самото начало. Процесът на възлагане на обществената поръчка включваше пазарна консултация, състезателен диалог (в три последователни кръга с три предварително избрани консорциума), етап на подаване на оферти и етап преди възлагането за валидиране на спечелилата оферта. „Иновативната енергия“, в това число визии, стратегия и опит при внедряването на отворени иновации, беше сред критериите за избор. В процеса на подбор се използваше методиката, основана на „най-доброто съотношение качество/цена“. Какъв беше резултатът? Избраният доставчик разработи свързана, интелигентно проектирана „отворена“ система от осветителни системи в общественото пространство. Тя се използва (или може да се използва) за изпълнението на множество услуги от различни други новаторски доставчици, включително стартиращи предприятия и новаторски МСП за по-нататъшни иновации. Подробна информация е на разположение на адрес: https://www.jouwlichtop040.nl

ПРИМЕР ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА РАСТЕЖ НА СТАРТИРАЩИТЕ ПРЕДПРИЯТИЯ: Съхраняване на културното наследство в иновативни цифрови архиви с отворен код Защо беше разгледана възможността за използване на новаторско решение? Всички национални културни институции, аудио-визуални архиви, обществени библиотеки и институции за опазване на местното наследство от Швеция, Белгия, Ирландия, Нидерландия, Германия, Испания, Естония и Гърция искаха да се справят с едно и също предизвикателство: подобряване на качеството на цифровите файлове, които съхраняват културно съдържание в дългосрочен план, за да се предотврати влошаване на качеството на съхранението на данните с течение на времето. Какво беше направено по различен начин? Те заедно възложиха научноизследователски и развойни дейности от различни дружества, за да бъдат разработени нови стандартизирани инструменти с отворен код, които ще помогнат на архивистите да гарантират, че всички файлове отговарят на изискванията, осигуряващи тяхната пригодност за дългосрочно съхранение. Какъв беше резултатът? Оферентите, с които беше сключен договор, бяха малки новаторски дружества, главно стартиращи. Три от шестте дружества, участващи в обществената поръчка, успешно разработиха иновативни инструменти, които i) намаляват разходите; ii) подобряват точността и цялостното качество на цифровизацията и дългосрочното съхранение на културното съдържание. Институтите за опазване на културното наследство в други части на света, включително в САЩ, използват някои от най-прогресивните решения, разработени от успешни стартиращи предприятия. Подробна информация е на разположение на адрес: http://www.preforma-project.eu

3.1.6. Проектиране на схеми за плащане, благоприятни за МСП

Стартиращите предприятия и новаторските МСП имат нужда от предварителни и редовни плащания, тъй като не разполагат с финансови буфери като по-големите дружества. Публичните купувачи могат да предвидят различни схеми за плащане, в зависимост от това дали МСП е пряк изпълнител или подизпълнител.

Ако се касае за пряк изпълнител, авансовите плащания може да са решаващият фактор, който да направи участието на МСП възможно.

Ако се касае за подизпълнител, държавите членки може да наложат изискване публичните купувачи да извършват директни плащания към подизпълнителите. Благодарение на тази по-кратка верига на плащанията, подизпълнителите, напр. стартиращи предприятия и новаторски МСП, ще