2009
ЕВРОПЕЙСКА ПРОГРАМА ЗА ХРАНИТЕЛНИ 
ПОМОЩИ ЗА НАЙ-НУЖДАЕЩИТЕ СЕ ЛИЦА : ОЦЕНКА НА ПОСТАВЕНИТЕ ЦЕЛИ И 
ИЗПОЛЗВАНИТЕ МЕТОДИ И СРЕДСТВАЕВРОПЕЙСКА 
СМЕТНА ПАЛАТА
Специален доклад  № 6
BG
ISSN 1831-0974

ЕВРОПЕЙСКА ПРОГРАМА ЗА 
ХРАНИТЕЛНИ ПОМОЩИ ЗА НАЙ-НУЖДАЕЩИТЕ СЕ ЛИЦА: ОЦЕНКА НА ПОСТАВЕНИТЕ ЦЕЛИ И ИЗПОЛЗВАНИТЕ МЕТОДИ И СРЕДСТВАСпециален доклад № 6   2009
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА(съгласно член 248, параграф 4, втора алинея от Договора за ЕО)
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства2
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-45410
Факс: +352 4398-46410
Ел. поща: euraud@eca.europa.eu
Интернет страница: http://www.eca.europa.eu
Специален доклад  № 6   2009
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в Интернет чрез сървъра 
Europa (http://europa.eu).
В края на изданието ще намерите неговите каталожни данни.Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2009 г.ISBN 978-92-9207-356-5doi: 10.2865/27316
© Европейски общности, 2009 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Belgium
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства3
СЪДЪРЖАНИЕ
Точки
I–IX ОБОБЩЕНИЕ
1–17  ВЪВЕДЕНИЕ 
1–7  ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА ПРОГРАМАТА
8–13  ОБЩ ПРЕГЛЕД НА МЕХАНИЗМИТЕ ЗА УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛ
14–17  ВЕРИГА НА РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ: БЛАГОТВОРИТЕЛНИТЕ ОРГАНИЗАЦИИ
18–22  ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД
23–75  КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
23–33  ЦЕЛ И ПОДХОД НА ПРОГРАМАТА: ОСТАВАТ ЛИ ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМАТА ВАЛИДНИ, А ПОДХОДЪТ АДЕКВАТЕН?
23–24 ДВЕТЕ СТРАНИ НА ПРОГРАМНИТЕ ЦЕЛИ
25–27 КОГАТО РАЗМЕРЪТ НА ИНТЕРВЕНЦИОННИТЕ ЗАПАСИ Е НИСЪК, ВРЪЗКАТА СЪС СЕЛСКОСТОПАНСКИТЕ РАЗХОДИ Е СЛАБА
28–31  ВОДЕЩА Е СОЦИАЛНАТА ЦЕЛ НА МЯРКАТА СЪГЛАСУВАНОСТТА С ДРУГИ МЕРКИ НА СОЦИАЛНА ПОЛИТИКА СЛЕДВА ДА 
БЪДЕ ПОДОБРЕНА 
34–47   ИЗПОЛЗВАНИ МЕТОДИ И СРЕДСТВА: ПРОПОРЦИОНАЛНИ ЛИ СА СРЕДСТВАТА НА ПОСТАВЕНИТЕ ЦЕЛИ И 
ИЗПОЛЗВАТ ЛИ СЕ ПО АДЕКВАТЕН НАЧИН?
34–41 ЗА ПОСТИГАНЕ НА „ЗНАЧИТЕЛЕН ПРИНОС“ Е НЕОБХОДИМА ПО-ДОБРА НАСОЧЕНОСТ КЪМ БЕНЕФИЦИЕНТИТЕ
42–47  РАЗНООБРАЗИЕТО НА ПРЕДОСТАВЯНАТА ХРАНА СЕ ОГРАНИЧАВА ОТ ВРЪЗКАТА С ИНТЕРВЕНЦИОННОТО СКЛАДИРАНЕ,
А НАЧИНИТЕ НА НЕЙНОТО РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ ВАРИРАТ В ЗНАЧИТЕЛНА СТЕПЕН
48–70  ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПРОГРАМАТА: ПРИЛАГАТ ЛИ СЕ ПРОЦЕДУРИТЕ СПОРЕД ПЛАНИРАНОТО?
48–59 НЕДОСТАТЪЦИ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ ПРОЦЕДУРИ И ПРОЦЕДУРИТЕ ЗА ОТЧИТАНЕ
60–70 ТРЪЖНИТЕ ПРОЦЕДУРИ СЕ НУЖДАЯТ ОТ ПОДОБРЕНИЕ И ХАРМОНИЗАЦИЯ
71–75   ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕФОРМА: СКОРОШНА ИНИЦИАТИВА НА КОМИСИЯТА И ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
НА ПРОГРАМАТА
76–85  ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ 
 ПРИЛОЖЕНИЕ I  — НАСЕЛЕНИЕ, ИЗЛОЖЕНО НА РИСК ОТ БЕДНОСТ
 ПРИЛОЖЕНИЕ II  — БЮДЖЕТНИ КРЕДИТИ И РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ
 ПРИЛОЖЕНИЕ III  — ПРЕДОСТАВЕНИ ПРОДУКТИ И КРАЙНИ БЕНЕФИЦИЕНТИ — ГОДИШЕН ПЛАН ЗА 2005 Г.  ПРИЛОЖЕНИЕ IV  —  ОБЯВЕНИ ОТ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ НУЖДИ ОТ ПРОДУКТИ И ОТПУСНАТИ ОТ КОМИСИЯТА 
КОЛИЧЕСТВА ОТ ИНТЕРВЕНЦИОННИТЕ ЗАПАСИ
 ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА
REPLY OF THE 
COMMISSION
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства4
ОБОБЩЕНИЕ
I. 
Програмата за предоставяне на храни-
телни помощи на най-нуждаещите се лица е създадена през 1987 г. Чрез нея се пре-
доставят продукти от интервенционните  
запаси на Общността на благотворителни 
организации, които да ги разпределят без-
възмездно на нуждаещите се лица.
II. 
Мярката има две главни цели: социална  
цел (да допринесе значително за благо-състоянието на нуждаещите се лица) и  пазарна цел (стабилизиране на пазарите  на селскостопански продукти посредством намаляване на интервенционните запаси). Бюджетът на програмата през 2008 г. е  307 милиона евро (за 19 държави-членки), а през 2009 г. е увеличен на 500 милиона евро.
III. 
Разплащателните агенции, които отговарят за интервенционните запаси в държавите членки, са натоварени с управлението на програмата. На операционно ниво про-грамата се управлява от благотворителни организации, които получават и разпре-делят хранителни продукти на нуждае-
щите се лица. Значителното намаляване  
на интервенционните запаси в последните 
години наложи необходимостта основната 
част от продуктите, които следва да бъдат разпределени, да бъдат закупувани на  
пазара (85 % през 2008 г.).IV. 
Одитът се фокусира върху валидността на поставените цели в контекста на променя-щите се пазарни и социални обстоятелства, 
адекватността на предоставените средства, 
въздействието на програмата и админи-
стративните и управленски процедури.
V. 
Финансирането на програмата като раз-
ход в рамките на Общата селскостопан-ска политика е първоначално оправдано  поради използването на интервенционни 
запаси. В последните години обаче, след  
намаляването на интервенционните запаси 
до почти пълното им изчерпване, връзката на програмата със селскостопанските раз-
ходи отслабна. Участието в програмата е 
доброволно, като някои държави-членки 
смятат, че тази мярка не би следвало да се 
финансира от бюджета на ЕФГЗ.
VI. 
Мярката има за цел да облекчи бедността, 
но не и да я премахне. В този контекст пре-
доставените ресурси имат ограничено въз-
действие върху положението на отделните 
нуждаещи се лица, предлагайки средно  еквивалента на едно хранене месечно на 
бенефициентите. Следователно е необхо-
димо по-добро насочване и координиране 
на помощта със социалните политики, за 
да се увеличи нейната ефективност. Освен това, съществуващите разпоредби ограни-чават видовете продукти, които могат да бъдат предоставяни, а прилаганите про-цедури по цялата верига на разпределе-ние имат за резултат различно третиране 
на крайните бенефициенти по отношение 
на количеството храна, предоставено на  всяко лице.
REPLY OF THE 
COMMISSION
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства5
VII. 
Фактът, че на операционно ниво програ-
мата се ръководи от хиляди благотвори-телни организации, чиито служители са  
основно доброволци, работещи с неста-
билни и трудни за наблюдение целеви  
групи население, поставя особени предиз-
викателства пред управлението ≠. Функ-
ционирането на системите за мониторинг и отчетност на ниво Комисия и държави-
членки трябва да бъде подобрено, както и методологията за разпределяне на финан-совите ресурси между държавите-членки. 
Освен това, прилаганите от държавите-
членки тръжни процедури се различават  
значително и не осигуряват равен достъп на всички оператори от ЕС, нито най-
широка конкуренция. По този начин се  
създава риск да не бъдат винаги постигани 
най-добрите условия за продуктите, изтег-
лени от интервенционните складове или  
закупени на пазара. Също така, сключе-
ните бартерни споразумения се считат за неефикасни и трудни за контролиране.
VIII.
Наскоро Комисията направи предложение за реформа на програмата. Това предложе-ние отчасти взема предвид някои слабос–
ти, подчертани от одита на Палатата.ОБОБЩЕНИЕ
IX.
Тъй като бюджетните органи подкрепят  продължаването на програмата, Пала-
тата изказва редица препоръки относно  доколко е уместно тя да бъде финанси-рана в рамките на ОСП, както и относно  нуждата от разширяване на въздействи-
ето на програмата, нейната интеграция в 
рамките на социалната политика, увели-чаването на разнообразието на предоста-
вяните продук ти, нуждата от подобряване на методите за предоставяне на продукти и на управленските, мониторинговите и  
тръжните процедури. 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства6
ВЪВЕДЕНИЕ
ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА ПРОГРАМАТА
 1.  Началото на програмата за нуждаещи се лица датира от 1987 г., когато 
Европа е засегната от необикновено студена зима с особено тежки 
последствия за най-уязвимите, т.нар. нуждаещи се лица. За да  
облекчи спешната нужда от хуманитарна помощ, Общността при-ема мерки за предоставяне на различни хранителни продукти,  
по-специално селскостопанска продукция, от интервенционните 
запаси на Общността
1 на благотворителни организации, които да 
ги разпределят безвъзмездно на нуждаещите се лица.
 2.  Мярката получава силна подкрепа и широко разпространение. Впо-
следствие тя е променена в мярка с постоянно действие2 и се при-
лага и до днес. 
 3.  Програмата е новаторска за ЕС поради факта, че ключовият ≠ елемент 
е подпомагането на най-нуждаещите се лица чрез разпределяне на 
хранителни помощи от благотворителни организации под формата 
на готови ястия за незабавна консумация или на пакети с храна. 
 4.  Правните разпоредби, които ръководят схемата, дават следното опре-
деление на „най-нуждаещи се лица“3(вж. каре 1 ).1 Селскостопански продукти, 
изкупени при публични 
интервенционни мерки, които 
целят да стабилизират пазарите и да осигурят на селскостопанската 
общност приемлив жизнен 
стандарт.
2 Регламент (ЕИО) № 3730/87 на 
Съвета (OВ L 352, 15.12.1987 г., 
стр. 1).
3 Член 1 от Регламент (ЕИО) 
№ 3149/92 на Комисията (OВ L 
313, 30.10.1992 г., стр. 50).
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА „НАЙ-НУЖДАЕЩИ СЕ ЛИЦА“
„Най-нуждаещи се лица“ означава физически лица, независимо дали са отделни личности, семей-
ства или групи, съставени от такива лица, чиято социална и финансова зависимост е констатирана или призната въз основа на критериите, приети от компетентните органи, или оценена като такава въз основа на критериите, които се използват от благотворителните организации и са одобрени 
от компетентните органи. КАРЕ 1
Източник : Благотоворителни организации.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства7
 5.  Това определение затруднява количествената оценка на целевата 
група на програмата. При отпускането на средства по програмата 
на държавите-членки Комисията използва категорията „изложени 
на риск от бедност“. Това е относително понятие, което се опре-
деля за всяка държава-членка като лицата с доходи под 60 % от 
средния доход4. Тази целева група е и по-голяма, тъй като един  
на всеки шест души в ЕС като цяло се определя като „изложен на риск от бедност“ (вж. каре 2 ).
 6.  Предоставените за програмата средства през годините, обхванати 
от одита, са 216 милиона евро през 2005 г., 264 милиона евро  през 2006 г., 274 милиона евро през 2007 г. и 307 милиона евро през 2008 г.
5 За 2009 г. тази сума възлиза на 500 милиона евро.
 7.  Въпреки увеличението на бюджетните кредити, отпуснатите средства на 
човек през последните три години са съответно 6,24 евро/човек 
през 2006 г., 5,73 евро/човек през 2007 г. и 5,83 евро/човек през 2008 г. (вж.  
приложение II ). Тези скромни суми на потенциален бенефициент поставят 
възможното въздействие на програмата в необходимия контекст. 4 Технически, това е броят хора, 
чийто доход е статистически 
определен като по-нисък от 
прага, възлизащ на 60 % от 
средностатистическия доход. 
Съответните данни се събират и 
предоставят от Евростат.
5 Бюджетните кредити, 
отпуснати за програмата, са 
посочени в бюджетен 
ред 05 02 04 01 от Бюджета на ЕС.
НУЖДАЕЩИ СЕ ЛИЦА В ЕС
Около 80 милиона души в Европейския съюз, или еквивалентът на 16 % от населението на EС-27, са 
определени като „изложени на риск от бедност“ (вж. приложение I  за повече информация), докато 
около 43 милиона са изложени на риск от недостиг на храна6.КАРЕ 2
6 Оценка на въздействието SEC(2008) 2436/2, придружаваща предложение на Комисията 
за регламент на Съвета по отношение на разпределянето на храна на най-нуждаещите се 
лица в Общността, стр. 11. 
„Изложени на риск от недостиг на храна лица“ е показател на Евростат, който се определя 
като процентът хора, които не могат да си позволят ястие с месо, пиле или риба всеки 
втори ден.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства8
ОБЩ ПРЕГЛЕД НА МЕХАНИЗМИТЕ 
ЗА УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛ
 8.  Условията и процедурите, който следва да бъдат спазвани при изпъл-
нението на програмата, са установени в Регламент (ЕИО) № 3730/87, 
включен впоследствие в Регламент № 1234/2007 на Съвета и в  
Регламент (ЕИО) № 3149/92 за прилагането му7. С течение на вре-
мето правилата на програмата се променят. През 1992 г. е въве-дено изменение, което позволява предоставяните продукти да не 
бъдат задължително продуктите, изтеглени от интервенционните запаси, и прави възможно прехвърлянето на интервенционни  запаси между държавите-членки. През 1995 г. е взето решение,  
че в случай на временна липса на даден продукт в интервенцион-
ните запаси на Общността, държавите-членки могат да закупуват 
подобни продукти директно на пазара на Общността.
 9.  Участието на държавите-членки в програмата е доброволно, като 
желаещите да участват държави-членки следва да уведомят Коми-
сията за намеренията си всяка година, както и да обявят прогнози-
раните си нужди. Броят участващи държави-членки се е увеличил през последните години: 10 през 2005 г., 15 през 2006 г., 18 през 
2007 г. и 19 през 2008 г. В приложение II  е показан размерът на 
бюджетните кредити и отпусканите суми за всяка държава-членка 
за периода 2005—2008 г.
 10.  Комисията изготвя годишен план, който включва следната информация 
за всяка прилагаща мярката държава-членка: максималния размер 
на ресурсите, които следва да бъдат отпуснати, количеството на всеки селскостопански продукт, който следва да бъде изтеглен от интервенционните запаси на Общността, както и наличните коли-чества от всеки продукт.
 11.  Изтеглените от интервенционните запаси продукти обикновено не са 
подходящи за пряко предоставяне на бенефициентите и непосред-ствена консумация и поради това трябва да бъдат преработени  или заменени с крайни хранителни продукти (вж. каре 3 ). Това  
създава значителни усложнения при управлението на програмата, 
тъй като за операциите, необходими за получаването на крайните хранителни продукти (обработени храни срещу продукти от интер-
венционните запаси и закупени продукти) компетентните органи на държавите-членки следва да организират тръжни процедури. За разходите за транспортиране от доставчика до организациите 
също се организират тръжни процедури.7 Регламент (ЕИО) № 3730/87 
относно определяне на общи 
правила, както е включен в 
Регламент (ЕО) № 1234/2007 на 
Съвета (OВ L 299, 16.11.2007 г., стр. 1) за установяване 
на обща организация на 
селскостопанските пазари , и 
Регламент (ЕИО) № 3149/92 
на Комисията от 29 октомври 
1992 г. относно установяване 
на подробни правила за снабдяването с храна от 
интервенционни складове в 
полза на най-нуждаещите се 
лица в Общността (OВ L 313, 
30.10.1992 г., стр. 50). 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства9
ПРИМЕРИ ЗА ИЗТЕГЛЕНИ ОТ ИНТЕРВЕНЦИОННИТЕ  
ЗАПАСИ ПРОДУКТИ И ЗА ПРЕДОСТАВЕНИ  КРАЙНИ ПРОДУКТИКАРЕ 3
Интервенционни запаси Предоставени продукти
Оризориз на пара• 
бял ориз• 
мляко с ориз• 
оризови бисквити• 
Зърнени културимакаронени изделия• 
бисквити• 
зърнени закуски• 
брашно• 
ечемичени храни• 
кускус• 
Масломляко• 
млечни продукти• 
сирене• 
масло• 
Захарбяла захар• 
конфитюр•  12.  В последните години количествата продукти в интервенционните 
запаси на Общността са намалели значително поради променената 
пазарна обстановка8. Вследствие на това запасите в интервенци-
онните складове вече не отговарят на нуждите на програмата и  някои продукти, които следва да бъдат предоставени, трябва да се закупуват пряко на пазара. Стойността на продуктите, закупени през 2006 г., представлява 18 % от ресурсите на програмата, докато 
за 2008 г. тя е над 85 %. За годишния план за 2008 г. само захарта 
е била налична в интервенционните запаси.
 13.  На нивото на държавите-членки отговорност за изпълнението на плана 
носят разплащателните агенции9, които също така извършват зада-
чите, свързани с управлението и контрола10 пряко или чрез деле-
гация на други служби.8 За по-подробна информация 
виж Специален доклад № 11/2008 
относно управлението на 
помощта на Европейския съюз за операциите на публично 
съхранение на зърнени култури 
(http://www.eca.europa.eu).
9 „Разплащателна агенция“ 
е органът или органите, 
акредитирани от държавите-
членки с различни задачи в 
съответствие с Регламент (ЕО) 
№ 1290/2005 на Съвета от 21 юни 
2005 г. относно финансирането 
на Общата селскостопанска политика (OВ L 209, 11.8.2005 г., 
стр. 1).
10 Член 9 от Регламент (ЕИО) 
№ 3149/92 постановява, че 
проверките трябва да бъдат 
извършвани от компетентните органи на всички етапи на 
процеса на изпълнението на 
плана и на всичките нива на 
веригата на разпределение. 
Проверките обхващат най-малко 5 % от количествата на всеки 
тип продукт на всеки етап от 
процеса на изпълнението на 
плана с изключение на етапа на 
действителното разпределение 
на най-нуждаещите се лица. 
Член 10 от същия регламент постановява, че всяка година 
държавите-членки изпращат 
на Комисията доклад за 
изпълнението на плана на тяхна 
територия, като посочват и мерките за контрол, приложени с 
цел да се удостовери, че стоките 
са послужили за изпълнение 
на определената цел и са 
достигнали крайните получатели.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства10
ВЕРИГА НА РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ: 
БЛАГОТВОРИТЕЛНИТЕ ОРГАНИЗАЦИИ
 14.  Хранителните помощи се насочват към нуждаещите се лица главно 
от благотворителни организации, определени от съответните  
държави-членки. Хранителните продукти се предоставят на тези 
организации безплатно. Често организациите са групирани на три 
нива — национално, регионално и местно — и имат различни адми-нистративни структури (вж. каре 4 ). Понастоящем няколко хиляди 
благотворителни организации на всички нива участват в прие-мането и разпределянето на хранителни продукти на нуждаещи  се лица. С оглед на това регламентът постановява, че благотво-
рителните организации, които пряко се грижат за бенефициен-
тите, се определят като крайни получатели на разпределените  
продукти
11.11 Член 5a от Регламент (ЕИО) 
№ 3149/92.
ОРГАНИЗАЦИИ, УЧАСТВАЩИ В ПРОГРАМАТА НА ЕС
Структурата и отговорностите на одитираните благотворителни организации в държавите-
членки са описани по-долу:
1во ниво: Организации, „избрани“ от националните органи (например Червен кръст, Каритас, Федерация 
на хранителните банки и т.н.). Те работят на национално ниво като централно звено за организациите от по-ниско ниво по въпроси, свързани с представителство, контакти с националните органи, коорди-
нация и контрол на дейностите. Тези организации не разпределят помощи на крайните получатели.
2
ро ниво: Благотворителни организации, работещи на регионално/местно ниво (например подраз-
деления на Каритас, хранителни банки и т.н.). Мнозинството от тях са част от мрежата на главните организации. Те разполагат с възможности за складиране, получават хранителните продукти и ги 
разпределят между организациите от по-ниско ниво и/или между крайните бенефициенти.
3
то ниво: Организации, работещи на местно ниво, които предоставят помощта пряко на бенефициен-
тите. Съществуват до няколко хиляди такива организации във всяка държава-членка, като дейностите 
им са многобройни и с широк обхват. Често те са част от мрежата на основните благотворителни орга-
низации, но включват и независими организации, създадени по инициатива на местните общности.
Комисията не разполага с данни относно броя на избраните и другите благотворителни организа-
ции, които участват в програмата на ЕС. В одитираните държави-членки те наброяват около 40 000. 
Подробна информация е посочена в таблицата по-долу:КАРЕ 4
Вид благотворителна организация Испания  Франция Италия Полша
Избрани организации (1во ниво) 1474
Организации на  регионално/местно ниво 
(2ро ниво)52 250—300 249 89
Организации на по-ниско ниво, предоставящи 
храна на крайните бенефициенти (3то ниво)около 6 000 около 9 000 14 973 9 366
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства11
 15.  Поради това благотворителните организации играят ключова роля 
при изпълнението на програмата. Избраните организации пое-
мат своите административни и оперативни разходи, свързани с  получаването, складирането и разпределянето на продуктите, а  
програмата участва в административните разходи в определени 
граници (1 % от стойността на предоставените продукти)
12.
 16.  Поради същността на включените в схемата благотворителни орга-
низации е трудно от тях да се изисква отчетност в обичайния  административен смисъл, тъй като служителите им са предимно доброволци, които работят с нестабилна и трудна за наблюдение 
целева популация. Тези обстоятелства поставят особени предиз-
викателства пред управлението на схемата.
 17.  Количествата храни, предоставени от програмата на ЕС, в общия слу-
чай представляват само един елемент от съвкупността хранителни 
продукти, раздавани безплатно от участващите благотворителни 
организации. Въпреки това, за някои благотворителни организа-
ции, работещи на местно ниво, програмата на ЕС е единственият източник на храни, предназначени за разпределяне между нужда-
ещите се лица. За одитираните държави-членки и благотворителни 
организации бяха предоставени следните данни
13 (вж. каре 5 ).12 Благотворителните 
организации също подчертават, 
че за да се отговори на 
нуждата от разпределяне на увеличени количества 
продукти е необходимо да се 
подобри административната и 
логистичната инфраструктура 
(капацитет за складиране и разпределяне, както и 
свързаната с него работна сила).
13 Комисията не разполага с 
пълни данни за всички държави-
членки.
ДЯЛ НА ПРОГРАМАТА НА ЕС В ОБЩИТЕ КОЛИЧЕСТВА РАЗПРЕДЕЛЕНИ ПРОДУКТИ
Испания : През 2006 г. количествата продукти, раздадени от избраната организация, възлизат на 
60 048 тона, от които 32 660 (54 %) са предоставени от програмата на ЕС, а останалите — от други източници (хранителната индустрия, търговци на едро, пазари, благотворителни акции и т.н.).
Франция : Съществува национална програма, която допълва тази на ЕС. Няма точни данни, но спо-
ред оценките националната програма представлява около 6 %, а програмата на ЕС 30 % от общото 
количество разпределени продукти.
Италия : Няма данни на национално ниво. При двете одитирани организации програмата на ЕС 
обхваща почти 100 % от разпределените количества. За друга организация участието на ЕС е около 60 %.
Полша : Не съществуват точни общи данни. Програмата на ЕС покрива около 60 %—70 % от храната, 
разпределена от двете одитирани организации (оценка).КАРЕ 5
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства12
 18.  Целта на одита беше да се оцени програмата „Хранителни помощи за 
най-нуждаещите се лица“ на Европейския съюз по отношение на 
връзките между целите и използваните методи и средства. По-спе-циално одитът провери дали планираните цели на програмата все 
още са валидни в контекста на променящите се пазарни и соци-
ални обстоятелства. Освен това, адекватността на предоставените 
средства и на системите, използвани за оценка на въздействието 
на програмата върху бенефициентите, беше оценена по отношение 
на стойността, количеството и разнообразието на предоставените и разпределените продукти. На последно място, одитът разгледа 
административните и управленски процедури, използвани при  изпълнението на годишните планове.
 19.  Основните въпроси, засегнати в настоящия доклад, са следните:
а) Остават ли целите на програмата валидни, а подходът  
адекватен?
б) Средствата съобразени ли са с планираните цели и употребени 
ли са подходящо?
в) Процедурите прилагат ли се според планираното?
 20.  За да отговори на тези въпроси, одитната дейност обхвана данните за 
оценка на въздействието на програмата по отношение на всяка от 
поставените цели, критериите за подбор и допустимост на участ-
ващите в схемата благотворителни организации и на крайните  
бенефициенти, изпълнението на годишните планове от всички  
заинтересовани страни и механизмите за разпределяне на хра-нителните продукти по отношение на количеството, качеството  и разнообразието на последните. Освен това бяха разгледани  системата за установяване на нуждите, предоставянето на финан-сови средства на държавите-членки и процедурите за възлагане на поръчки за доставка на крайните продукти, които благотвори-
телните организации да разпределят.ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД
Източник : Благотоворителни организации.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства13
 21.  Одитът обхвана управлението и мониторинга на програмата както на 
нивото на Комисията, така и в избрани държави-членки. Одитната 
дейност се концентрира върху анализа, документирането и про-верката на процедурите и системите, използвани за управлението 
на програмата от Комисията, от компетентните национални органи 
и от някои от избраните благотворителни организации на нацио-
нално, регионално и местно ниво, които участват във фактическото 
разпределяне на хранителни продукти на нуждаещите се лица.
 22.  Одитът беше проведен в четири държави-членки — Испания, Фран-
ция, Италия и Полша, които получават над 72 % от годишните  бюджетни кредити, и се съсредоточи върху годишните планове  за 2006—2008 г. 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства14
ЦЕЛИ НА ПРОГРАМАТА
„Общността има потенциални възможности чрез интервенционните си складове за различни сел-
скостопански продукти да направи значителен принос към благосъстоянието на най-нуждаещите се свои граждани; като има предвид, че е в интерес на Общността и в съответствие с целите на Общата селскостопанска политика този потенциал да се реализира на стабилна основа и посредством въвеждането на подходящи мерки, докато количествата складирани стоки намалеят до нормално равнище […].”КАРЕ 6КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
ЦЕЛ И ПОДХОД НА ПРОГРАМАТА: 
ОСТАВАТ ЛИ ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМАТА ВАЛИДНИ, А ПОДХОДЪТ АДЕКВАТЕН?
ДВЕТЕ СТРАНИ НА ПРОГРАМНИТЕ ЦЕЛИ
 23.  Правните разпоредби14 определят двойна цел за мярката — да допри-
несе значително за благосъстоянието на най-нуждаещите се граж-
дани и да стабилизира селскостопанските пазари чрез пласиране на част от интервенционните запаси (вж. каре 6 ).
 24.  Отговорността за изпълнение на програмата принадлежи на участ-
ниците, които работят в областта на управлението на селскосто-панските разходи, а именно Генерална дирекция „Земеделие и  развитие на селските райони“ в Комисията и разплащателните  агенции, които се занимават със селскостопански плащания и  управляват интервенционните запаси в държавите-членки.14 Регламент (ЕИО) № 3730/87 
относно определяне на общи 
правила, както е включен в 
Регламент (ЕО) № 1234/2007.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства15
КОГАТО РАЗМЕРЪТ НА ИНТЕРВЕНЦИОННИТЕ ЗАПАСИ 
Е НИСЪК, ВРЪЗКАТА СЪС СЕЛСКОСТОПАНСКИТЕ РАЗХОДИ Е СЛАБА
 25.  Настоящата програма се прилага от 1987 г. Първоначалните разпо-
редби постановяват финансирането на програмата да става чрез 
използване на интервенционните запаси в съответствие с целите 
на общата селскостопанска политика за „намаляване на запасите до нормално равнище“
15. При все това, реформата на ОСП в послед-
ните години, при която интервенционните мерки за някои продукти постепенно се преустановяват, както и намаляването на съществу-ващите интервенционни запаси до нула, засягат значително изпъл-
нението на програмата: повечето продукти сега трябва да бъдат 
закупувани пряко на пазара
16. 
 26.  Въпреки това слаба връзка със селскостопанските разходи все още 
съществува, доколкото продуктите, които се предоставят на нужда-
ещите се лица, все още се получават от селскостопански продукти, 
които отговарят на критериите за интервенционно складиране.  
Това усложнява управлението на мярката и ограничава разнообра-зието на предоставяните продукти. Накрая, естеството на помощта 
(принос за облекчаване на бедността) трудно се съгласува с общия 
характер на селскостопанските разходи на ЕС, при които помощта 
е насочена към земеделските производители и/или селскостопан-
ския сектор, а допустимите бенефициенти имат право да получат помощ в определен размер. 
 27.  Въпросът доколко е уместно разходите за програмата да се трети-
рат като част от Общата селскостопанска политика е повдиган на 
срещите на Управителния комитет. Някои държави-членки, които не участват в програмата за хранителни помощи на ЕС, гласуваха 
против одобряването на годишния план през последните години, 
тъй като смятат тази помощ за несъвместима с основния фокус и 
вид финансиране на ОСП
17.15 Вж. каре 6.
16 При годишния план за 2008 г. 
само захарта е била в наличност в интервенционните запаси, а 
останалите продукти е трябвало 
да бъдат набавени на пазара. 
Прогнозната оценка, публикувана от 
ГД „Земеделие и развитие на селските 
райони“през юли 2007 г. „Прогнози за 
селскостопанските пазари и приходи в Европейския съюз“ за периода 
2007—2014 г., е както следва:
за зърнени култури: „публичните  —
запаси до голяма степен 
ще изчезнат в началото на 
разглеждания период“,
за захар: „очаква се достигане на  —
баланс към 2010 г.“,
за масло: „изчерпаните през  —
първата половина на 2007 г. 
интервенционни запаси ще се 
запазят в това положение до края на 2014 г.“ и 
за обезмаслено мляко на прах:  —
„очаква се пазарът да остане 
балансиран през целия разглеждан 
период без необходимост 
да се предлагат продукти за 
интервенционно изкупуване“. 
17 Протокол от срещите на 
Управителния комитет за зърнени 
култури (приемане на годишния план 
за 2008 г.):„Германия: счита, че вече няма 
съответствие между регламента на 
Съвета и регламента за неговото 
прилагане;
Нидерландия, Швеция, Обединено кралство: не желаят социална мярка да 
бъде финансирана от бюджета на ОСП;
Нидерландия: присъединява се към 
това становище, тъй като не желае 
социална мярка да бъде финансирана 
от бюджета на Общността.“
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства16
ВОДЕЩА Е СОЦИАЛНАТА ЦЕЛ НА МЯРКАТА
 28.  Въпреки че приносът за благосъстоянието на най-нуждаещите се 
граждани е свързан със стабилизирането на селскостопанските  
пазари чрез пласиране на интервенционните запаси, скорошните 
промени означават, че социалната цел на мярката се е превърнала 
във водеща. Още през 1998 г. Комисията публикува оценка на про-
грамите за хранителни помощи на Европейската общност, която достига до заключението, че социалните аспекти на мярката се  
смятат за по-важна цел, отколкото нейната роля като инструмент за регулиране на пазара (вж. каре 7 ). Според тази оценка ефек-
тивността на мярката по отношение на регулирането на пазара  е съмнителна, тъй като, от една страна, в някои случаи част от  изтеглените от запасите на Общността продукти непряко са се вър-нали обратно към интервенционно складиране, а от друга страна мярката е значително по-скъпа от възстановяванията при износ като метод за намаляване на структурния излишък.
ОЦЕНКА НА КОМИСИЯТА ОТ 1998 Г. (ОСНОВНИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ)
„Социалната цел на мярката е ясно постановена в разпоредбите. […] нейната приложимост в конте-
кста на запазваща се широкоразпространена бедност в Европа се потвърждава от благотворителните 
организации […]. При въвеждането на мярката нейната втора и по подразбиране второстепенна 
цел е да помогне за намаляването на големите и скъпи интервенционни запаси […]. Поради това 
мярката може да бъде разглеждана като инструмент за регулация на пазара“.
Държавите-членки […] успяват да използват ресурсите по ефективен начин […]. От друга страна, 
съществуват някои съмнения относно ефективността на мярката по отношение на регулацията на 
пазара. […] в някои случаи е възможно голяма част от продуктите, изтеглени от запасите на Общ-
ността, да се върнат непряко към интервенционно складиране“.
„Въпреки че няма съмнение, че (помощта) е ефективен инструмент за социално подпомагане, като 
метод за намаляване на структурния излишък тя е значително по-скъпа от възстановяванията при износ […]“.
”[…] като се имат предвид сериозният проблем на Европа с бедността и безспорната полза от пре-
доставянето на помощ на нуждаещите се, следва да бъде препоръчано удължаване на действието 
на мярката, както и евентуално увеличение на отпусканите финансови ресурси. […] Становището на Съвета показва ясно […] че социалните аспекти се оценяват като по-важни от ролята на мярката 
като инструмент за пазарна регулация“.КАРЕ 7
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства17
 29.  Регламент (ЕО) № 1234/2007, който консолидира Регла-
мент (ЕИО) № 3730/87, също определя схемата като „важна соци-
ална мярка“18. 
 30.  Подобно схващане за социалната цел на мярката се споделя и от 
управленските органи на държавите-членки, посетени по време 
на одита. Те подчертаха, че социалното измерение на програмата следва да бъде добре координирано на национално ниво. 
 31.  Освен това, през април 2006 г. Европейският парламент прие деклара-
ция „относно доставки за одобрени благотворителни организации 
по изпълнението на Европейската програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица“. В тази декларация Европейският пар-
ламент разглежда мярката като част от целта за намаляване на  
бедността и приканва Комисията и Съветът да продължат предос-
тавянето на помощта и да увеличат нейния размер, като същевре-
менно въведат някои промени в изпълнението (вж. каре 8 ).
ОСНОВНИ ТОЧКИ В ДЕКЛАРАЦИЯТА НА ЕП
да се признае факта, че в Европейския съюз има хора, които страдат от недохранване, и да се • 
приеме необходимостта да се удовлетворят техните нужди от храна,
Европейската програма за хранителни помощи да бъде превърната в постоянна програма с • 
общ многогодишен бюджет,мярката да бъде разширена към нови сектори като свинско и птиче месо и яйца,
• 
да се включат в програмата иновативни мерки с цел осигуряване на дистрибуцията на балан-• 
сирани хранителни порции,
хранителната помощ да бъде разглеждана като част от целите за намаляване на бедността,• 
да се променят правилата, за да стане възможно:• 
установяването на запаси, запазени за програмата, т.е. заделени и разпределени за най-• 
нуждаещите се лица,
удължаването на споразуменията за бартер, • 
закупуването на продукти, които не са налични в интервенционните запаси, на пазара на • 
Общността.КАРЕ 818 Регламент (ЕО) № 1234/2007, 
съображение (18).
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства18
СЪГЛАСУВАНОСТТА С ДРУГИ МЕРКИ НА СОЦИАЛНА 
ПОЛИТИКА СЛЕДВА ДА БЪДЕ ПОДОБРЕНА
 32.  Законодателят ясно постановява, че програмата за хранителни помощи 
следва да се разглежда като принос, при това значителен, към благо-състоянието на най-нуждаещите се граждани
19 (вж. каре 6 ). Поради това 
този принос следва да бъде координиран и хармонизиран с други поли-тики, схеми и дейности, прилагани на нивото на Общността и държавите-членки, с оглед да отговаря по-добре на нуждите на целевата група.
 33.  На нивото на одитираните държави-членки управляващи органи са раз-
плащателните агенции, свързани със селскостопанските разходи. С изключение на Франция в одитираните държави-членки не бяха открити доказателства за тясно сътрудничество между разплащател-ните агенции и други ключови участници в социалните дейности, като 
например министерствата на социалните въпроси. Подобно сътруд-
ничество е необходимо за по-добро разбиране и посрещане на нуж-
дите на благотворителните организации и нуждаещите се лица. 
ИЗПОЛЗВАНИ МЕТОДИ И СРЕДСТВА: 
ПРОПОРЦИОНАЛНИ ЛИ СА СРЕДСТВАТА НА ПОСТАВЕНИТЕ ЦЕЛИ И ИЗПОЛЗВАТ ЛИ СЕ ПО АДЕКВАТЕН НАЧИН?
ЗА ПОСТИГАНЕ НА „ЗНАЧИТЕЛЕН ПРИНОС“ Е НЕОБХОДИМА 
ПО-ДОБРА НАСОЧЕНОСТ КЪМ БЕНЕФИЦИЕНТИТЕ
СЛАБО  ВЪЗДЕЙСТВИЕ  НА ПОМОЩТА  ОТ ЕС
 34.  Големият брой потенциални бенефициенти и сравнително ниското 
ниво на налични ресурси означават, че помощта трябва да бъде насочвана конкретно към бенефициентите, за да може мярката да има по-значим ефект върху целевата популация.
 35.  Както е показано в таблицата в приложение II , бюджетните кредити 
на потенциален бенефициент възлизат на около шест евро на  
човек на година. От друга страна Комисията, в своята оценка на въздействието, посочва, че през 2006 г. над 13 милиона души в  
15 държави-членки са били бенефициенти на програмата и опре-
деля приблизително цената на едно хранене, предоставено от бла-
готворителните организации, на поне две евро. Това предполага, 
че програмата допринася за предоставянето на максимум три хра-
нения на ден за всяко потенциално нуждаещо се лице, или средно 
12 хранения годишно за всеки реален бенефициент на помощта. 19 Регламент (ЕИО) № 3730/87.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства19
 36.  Въпреки че програмата на ЕС в някои държави-членки отговаря за 
над 50 % от храната, предоставена на нуждаещите се граждани  
(вж. каре 5 ), Палатата счита, че е малко вероятно програма, която 
предоставя като максимум еквивалента на едно хранене месечно 
средно на своите бенефициенти, да отговори на целите на законо-
дателя, а именно да „допринесе значително за благосъстоянието на най-нуждаещите се свои граждани“
20.
 37.  В този контекст, в идеалния случай би било необходимо подобрява-
нето на критериите за подбор и/или приоритети по отношение на 
потенциалните бенефициенти, както се препоръчва в оценката на 
въздействието21. В противен случай приносът на програмата към 
благосъстоянието на най-нуждаещите се лица неизбежно ще бъде незначителен. Важно е да се отбележи обаче, че поради харак-тера на благотворителните организации е възможно те да нямат възможност или желание да приемат рестриктивни политики за  
разпределяне на продукти.
НЕЯСНИ  КРИТЕРИИ  ЗА ДОПУСТИМОСТ  И ПОДБОР
 38.  С оглед да се постигне максимално въздействие на помощта е необхо-
димо да се определят реалистични приоритети както по отношение 
на подбора на благотворителни организации, които ще насочват 
помощта, така и по отношение на категориите и/или групите от  населението, които ще получат хранителните помощи. 
 39.  Одиторите установиха, че на практика държавите-членки често изби-
рат без официални процедури малък брой организации, работещи 
на национално ниво, в чиято дейност се включват организации от 
по-ниско ниво. Точни данни относно броя на избраните благот-
ворителни организации, с които органите на държавите-членки  си сътрудничат при прилагането на годишните планове, не са  налични. Благотворителните организации на регионално ниво  автоматично участват в програмата на ЕС като част от основните 
благотворителни организации. Те се ползват с известна независи-
мост при установяване на критериите, които прилагат при подбора 
на организации от по-ниско ниво, които да разпределят хранител-
ните помощи.20 Регламент (ЕО) № 1234/2007, 
съображение (18).
21 Точки 4 и 6.5 от работен 
документ на службите 
на Комисията SEC(2008) 
2436/2, придружаващ 
Предложение за регламент 
на Съвета за изменение на 
Регламент (ЕО) № 1290/2005 относно финансирането на 
Общата селскостопанска 
политика и Регламент (ЕО) 
№ 1234/2007 за установяване 
на обща организация на 
селскостопанските пазари и 
относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти 
(Общ регламент за ООП) по 
отношение на разпределянето 
на храна на най-нуждаещите се 
лица в Общността (COM(2008) 563 окончателен).
Източник : Благотоворителни организации.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства20
 40.  Освен това, според правните разпоредби, критериите за допустимост 
на бенефициентите следва да се основават на „констатирана или 
призната социална и финансова зависимост“. В съответствие с това националните органи следва да приемат такива критерии или да 
одобрят критериите, използвани от благотворителните организа-
ции. Наред с това държавите-членки следва да уведомяват Комиси-ята всяка година за критериите за допустимост, на които трябва да отговарят бенефициентите. Палатата установи, че подобни точни 
критерии за допустимост не са били установени от държавите-
членки. Съобщаваните всяка година на Комисията критерии
22 пред-
ставляват по-скоро описание на хората, получили помощ, отколкото качествени или количествени критерии за подбор (вж. каре 9 ). 
 41.  Палатата откри също, че съществуват значителни разлики в често-
тата на получаване на помощта (някои лица получават хранителни помощи рядко в сравнение с хората, настанени в социални заведе-ния или семействата, които редовно получават хранителна помощ или пакети). 22 Съгласно член 1, параграф 2 от 
Регламент (ЕИО) № 3149/92.
ПРИМЕРИ ЗА КРИТЕРИИ ЗА ДОПУСТИМОСТ ,  
ИЗПОЛЗВАНИ ОТ БЛАГОТВОРИТЕЛНИТЕ ОРГАНИЗАЦИИ  
Икономически критерии: бездомност, бедност, безработица…• 
Социални критерии: имигранти, възрастни хора, многочленни семейства…• 
Здравни критерии: болести, увреждания.• КАРЕ 9
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства21
РАЗНООБРАЗИЕТО НА ПРЕДОСТАВЯНАТА ХРАНА 
СЕ ОГРАНИЧАВА ОТ ВРЪЗКАТА С ИНТЕРВЕНЦИОННОТО 
СКЛАДИРАНЕ, А НАЧИНИТЕ НА НЕЙНОТО РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ ВАРИРАТ В ЗНАЧИТЕЛНА СТЕПЕН
 42.  Разпределянето на хранителните продукти на нуждаещите се лица от 
благотворителните организации може да приеме различни форми в зависимост от специфичните дейности на благотворителната  организация (предоставяне на храна в обществени столове, в дет-ски ясли и хосписи, пакети храна, доставяни на отделни лица и  семейства и т.н.).
 43.  Контекстът на възникване на мярката и нейната връзка с предоста-
вянето на хранителни продукти, традиционно налични в запасите на Общността, водят до установяване на определени правила за изпълнение на програмата. Тези правила ограничават разнообра-зието на крайните продукти, които могат да бъдат придобивани и предоставяни на нуждаещите се лица.
 44.  Правните разпоредби23 постановяват, че предоставените продукти, 
които са закупени на пазара на Общността, трябва да принадле-
жат към същата група продукти като тези, които временно не са 
налични в интервенционните запаси. До септември 2007 г. продук-
тите от интервенционните запаси е следвало да представляват  поне 40 % от нетното тегло на хранителните продукти, които следва 
да бъдат предоставени. С течение на времето някои продукти прес-тават да бъдат складирани в интервенционните запаси (например говеждо месо и маслиново масло) и поради това възможностите 
за избор на продукти, които могат да бъдат разпределяни между нуждаещите се лица, са намалели. 
 45.  Палатата установи, че някои от благотворителните организации, които 
участват в изпълнението на програмата, са счели за приоритет да увеличат разнообразието на предлаганите продукти с цел пригот-вянето на балансирани ястия
24. 23 Член 4, параграф 1, буква б) и 
член 4, параграф 2, буква а) от 
Регламент (ЕИО) № 3149/92.
24 По-специално те изразяват 
нуждата от продукти като масло, 
доматено пюре, месо, замразени 
зеленчуци. 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства22
 46.  Одиторите установиха също така, че разнообразни системи и методо-
логии се използват за разпределението на хранителните продукти 
от управляващите органи към определените организации, от тях към благотворителните организации от по-ниско ниво, и накрая 
към нуждаещите се лица (вж. каре 10 ).
НАЧИНИ НА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПРОДУКТИТЕ
В държавите-членки, където работят две или повече избрани организации, разпределението на 
хранителните продукти между организациите се извършва на базата на предварително определени 
стандартни проценти, прилагани без преразглеждане в продължение на години (Франция, Полша). 
В Италия избраните организации не участват в процеса, като крайните продукти се предоставят пряко на организациите на регионално ниво на базата на определени параметри (брой интервен-
ции и заявления).
За разпределянето на храната от определените организации на национално равнище на органи-
зации от по-ниско ниво отново се прилагат множество системи и фактори. В Испания дистрибу-цията се основава на коефициенти, установени от избраната организация. В Полша посетените 
организации прилагат свои собствени системи. Например, една от организациите е определила 
количествена цел — 35 кг храна на човек годишно. Във Франция всяка определена организация 
използва собствена система. Например, една от тях разпределя ресурси на 79 организации от второ ниво на базата на фактор, наречен „коефициенти K“, който се определя „според няколко критерия: население на департамента, брой на търсещите работа лица, брой на трайно търсещите работа лица, брой получатели на минимална социална помощ за безработни“. Друга организация 
предоставя храни на 98 федерации в зависимост от обявения брой бенефициенти.
Предоставянето на хранителни продукти от благотворителните организации на крайните бенефи-
циенти и честотата на снабдяване се определят според критериите и логистичните възможности 
на организациите. В някои случаи самите те предлагат въвеждането на определени критерии. В Полша например една благотворителна организация е предложила няколко стандарта за всяка 
доставка на храни на дадено лице, например минимум 15 литра мляко на човек и на доставка и 
минимум 5 кг брашно на човек и на доставка.
В повечето случаи благотворителните организации предоставят получените от тях продукти като 
се основават на собствените си критерии и понякога на принципа на равностойно третиране на 
нуждаещите се лица, т.е. количеството налични продукти се разпределя по равно между всички 
лица, които са свързани с организацията или са поискали помощ.КАРЕ 10
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства23
 47.  В цялата верига на разпределение не съществуват общи стандарти, 
указания или насоки на Общностно или национално ниво по отно-
шение на количеството и разнообразието на продуктите, които  следва да бъдат предоставяни на всяко лице. Палатата установи, 
че предоставените количества на човек се различават значително 
между държавите-членки и между различните благотворителни  организации в една и съща държава-членка. Подобен разнолик  подход увеличава риска от незначително въздействие и води до 
неравностойно третиране на крайните бенефициенти на помощта 
(вж. каре 11 ). В приложение III  са показани предоставените про-
дукти и количествата им по държави-членки и крайни бенефици-енти за годишния план за 2005 г, за който съществуват данни за крайните бенефициенти.
ПРИМЕРИ ЗА КОЛИЧЕСТВАТА ПРОДУКТИ, ПРЕДОСТАВЕНИ НА ЧОВЕК:
Испания : Статистиката за предоставените продукти в плана за 2007 показва, че са предоставени 
средно 49,88 кг продукти на регистриран бенефициент, като минимумът е 28,24 кг/човек в една от 
хранителните банки, а максимумът — 89,16 кг/човек в друга.
Италия : Две организации, работещи в една и съща област, са предоставили следните количества 
макаронени изделия на своите бенефициенти:КАРЕ 11
Организация 2006 г. 2007 г.
А 1,71 кг/човек 9,68 кг/човек
Б 2,29 кг/човек 14,44 кг/човек
Полша : Средното годишно количество предоставени продукти на човек (2006 г.) е: 
24,95 кг от една от определените организации;
12,59 кг от друга организация.
Трета организация е предоставила 6,72 кг на човек в района Dolnoslaskie, а в района Lodzkie — 78,03 кг 
на човек. 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства24
ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПРОГРАМАТА: ПРИЛАГАТ 
ЛИ СЕ ПРОЦЕДУРИТЕ СПОРЕД ПЛАНИРАНОТО?
НЕДОСТАТЪЦИ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ ПРОЦЕДУРИ 
И ПРОЦЕДУРИТЕ ЗА ОТЧИТАНЕ
НЕ СЪЩЕСТВУВАТ  ОПЕРАТИВНИ  ПОДЦЕЛИ  
 48.  Държавите-членки и Комисията си разделят отговорността за осигу-
ряване на ефективно функциониране на програмата. Член 27 от  
Финансовия регламент (ЕО, Евратом) № 1605/200225 постановява 
наред с други разпоредби, че за всички области на дейност,  обхванати в бюджета на ЕС, следва да се поставят цели, които  
са конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със  
срокове.
 49.  Палатата установи, че целите, поставени от действащите разпоредби 
на Общността (основно общи цели от високо ниво) не са били  
доразвити и определени в подробности като реалистични и изме-
рими цели или подцели. 
 50.  Като се има предвид неяснотата на целите не е учудващо, че въпреки 
правното задължение26 нито Комисията, нито държавите-членки са 
определили показатели за изпълнението, за да наблюдават пости-гането на целите
27. 
УПРАВЛЕНСКА  ИНФОРМАЦИЯ , ИЗПРАТЕНА  НА КОМИСИЯТА
 51.  Разпоредбите на Общността изискват държавите-членки да изпращат 
на Комисията доклад относно изпълнението на плана не по-късно от 30 юни всяка година (n+1). Докладът следва да включва важни данни относно изпълнението на плана и неговия контрол
28. 25 OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1.
26 Член 27 от Регламент (ЕО, Евратом) 
№ 1605/2002 (Финансов регламент) 
предвижда осъществяването на 
целите да се проследява чрез 
показатели за изпълнение на всяка 
от дейностите, като органите, 
които администрират разходите, 
предоставят информация на бюджетния орган. Тази информация, 
както е посочено в член 33, параграф 
2, буква г), се предоставя ежегодно и 
най-късно в документите, приложени 
към предварителния проектобюджет.
27 В някои посетени държави-
членки беше изразено мнение, че 
социалните цели, поставени от 
разпоредбите на Общността, имат 
по-скоро „философски характер“, 
отколкото реално измеримо естество.
28 Докладът трябва да включва 
количествата от различните 
продукти, изтеглени от 
интервенционни запаси, видовете, 
количествата и стойността на продуктите, разпределени на 
получателите, разходите за 
транспорт и прехвърляне и броя на 
получателите. Докладът определя 
точно мерките за контрол, които са били приложени, както и типа 
и броя на извършените проверки, 
получените резултати и случаите 
на налагане на санкции. Той следва 
да съдържа и броя получатели през 
годината (член 10 от Регламент (ЕИО) 
№ 3149/92).
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства25
 52.  Палатата разгледа докладите, изисквани от държавите-членки за 
периода на одита и установи, че понякога тези доклади са били  
предоставяни твърде късно или са били непълни. Освен това, не съществуват доказателства, че Комисията извършва подходящ ана-
лиз на докладите и ги използва адекватно.
 53.  Одиторите установиха също така, че изложените в доклада данни за 
крайните бенефициенти често представляват оценки на благот-ворителните организации и не се основават на общи стандарти, 
дефиниции на бенефициенти или критерии (получателите се запис-
ват независимо от честотата, вида или количеството на храната, 
която получават)
29. 
ОЦЕНКА  НА БЮДЖЕТНИТЕ  КРЕДИТИ  И РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ  НА РЕСУРСИ  МЕЖДУ  
ДЪРЖАВИТЕ -ЧЛЕНКИ  
 54.  Палатата анализира процедурата, която Комисията използва за устано-
вяване на необходимите за изпълнението на програмата бюджетни 
кредити, и разпределението на ресурси между държавите-
членки.
 55.  Бюджетните кредити се разпределят между държавите-членки въз 
основата на два критерия:
а) първият е размера на нуждите, обявени от държавите-членки, 
към който се прибавят административните (1 %) и транспорт-
ните разходи (4 % и 4,5 % от 2008 г.);
б) вторият е населението, за което се счита, че е „изложено на  
риск от бедност“, като процент от общото население на всяка 
държава-членка.
 56.  След като и двата критерия се вземат предвид, крайните суми,  
отпускани на държавите-членки, се регулират според наличните 
бюджетни кредити. При все това вторият критерий не винаги има 
за резултат най-ефективно използване на ресурсите в ЕС като цяло. 
Вероятно е хората, определени в тази категория в държави с отно-сително висок доход, да имат по-добър стандарт на живот в срав-
нение с тези, които не попадат в рамките на тази класификация в 
държави с нисък доход на глава от населението.29 В една държава-членка 
одиторите установиха също така 
грешки в броя бенефициенти, съобщен от благотворителните 
организации.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства26
 57.  Въпреки разпоредбите на регламента30, които изискват докладите на 
държавите-членки относно изпълнението на годишните планове 
да бъдат вземани предвид при отпускането на ресурси на държа-вите-членки, Палатата откри доказателства, че това е извършено, 
само в един случай. Освен това критериите за разпределяне на  
ресурси не вземат предвид частите от населението, които не се  включват в статистическото определение, а именно нерегистри-раните имигранти и бежанците.
 58.  Годишните нужди, съобщавани от държавите-членки на Комисията, са 
като цяло оценки, изготвени на нивото на управляващите органи 
без задължителна консултация с участващите благотворителни  
организации. Това означава, че поисканите ресурси не се осно-вават на реални нужди, а отразяват по-скоро прогнозите за въз-можните разпределения на средства.30 Член 2, параграф 1 от 
Регламент (ЕИО) № 3149/92 
постановява, че с оглед разпределянето на ресурсите 
между държавите-членки 
Комисията взема предвид 
най-точните оценки за броя 
на най-нуждаещите се в 
съответните държави-членки, 
както и натрупания опит и от провеждането на операциите 
и използването на ресурсите 
от предходни финансови 
години, въз основа най-вече на 
докладите, предвидени в член 
10 на същия регламент.
НУЖДИ И РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА РЕСУРСИТЕ
Нуждите са изразени в количество продукти от интервенционните запаси, а тяхната стойност е 
оценена от Комисията въз основата на цената на изкупуване.
Таблицата по-долу показва финансовите нужди, заявени от участващите държави-членки, и общите 
финансови ресурси, отпуснати от Комисията (включително административни и транспортни 
разходи).
Нужди на държавите-членки, сравнени с отпуснатите средства:КАРЕ 12
Година 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Брой участващи държави-членки 15 18 19
Оценка на нуждите (в млн. евро) 307,2 338,7 313,9
Отпуснати финансови ресурси (в млн. евро) 259,4 258,9* 294,5**
Процент 84 % 76,4 % 93,8 %
* Първоначална сума.
** Преди увеличението на средствата с 10 милиона евро, решение за което е взето през февруари 2008 г.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства27
 59.  Палатата направи сравнение между нуждите, обявени от държавите-
членки, и отпуснатите финансови средства, като наред с това ана-
лизира (вж. приложение IV ) количествата продукти, поискани от 
интервенционните запаси с оглед изпълнението на плановете и  
тези, предоставени от Комисията. Количествата, предоставени през 
последните 3 години, са по-ниски от заявените (вж. каре 12 ). По 
отношение на продуктите и количествата държавите-членки много често не са получавали това, което са заявили като необходимо. В допълнение, на някои държави-членки са отпуснати продукти, 
които те първоначално не са заявили (например масло и захар  през 2006 г. и 2007 г.), но не са получили продукти, които са поис-
кали (например ориз и масло през 2007 г.). Това поставя под въпрос 
доколко програмата е ефективна в посрещането на прогнозираните 
нужди.
ТРЪЖНИТЕ ПРОЦЕДУРИ СЕ НУЖДАЯТ ОТ ПОДОБРЕНИЕ 
И ХАРМОНИЗАЦИЯ
 60.  За снабдяване с крайните продукти, които следва да бъдат разпре-
делени, компетентните национални органи трябва да публикуват 
покана за участие в търг. Тази процедура се прилага за двата  
главни вида доставки на продукти, необходими за изпълнение на 
плана:
а) продукти, изтеглени от интервенционните запаси в необрабо-
тено състояние, или след пакетиране и/или преработка; и
б) крайни продукти, мобилизирани на пазара и заплатени или чрез 
изтегляне на продукти от интервенционните запаси (бартерна търговия), или в парична стойност.
 61.  Палатата анализира процедурите за снабдяване с крайни продукти, 
които се предоставят на благотворителните организации за раз-пределение в одитираните държави-членки. Тя разгледа също така извадка от организирани през последните години търгове, както за използване на продукти от интервенционните складове, така и 
за пряка покупка на продукти на пазара. 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства28
НЕПОСЛЕДОВАТЕЛНО  ПРИЛАГАНЕ  НА ПРАВНАТА  БАЗА  
НА НИВО  ДЪРЖАВИ -ЧЛЕНКИ
 62.  Някои нормативни изисквания относно тръжните процедури, които 
следва да се прилагат, са установени в Регламент (ЕИО) № 3149/92 
(например вида продукти, които да бъдат закупени на пазара,  съдържание на поканата за участие в търг, ограничения и т.н.).  Същият регламент изисква поканите за участие в търг да гаранти-рат равен достъп на всички оператори, установени в Общността.
 63.  Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и Съвета31 урежда 
координирането на процедурите за възлагане на обществени  поръчки за строителство, услуги и доставки. Освен това, същест-
вуват специфични регламенти на Общността, които обхващат  
продажбата на продукти, държани от интервенционни агенции
32. 
Въпреки това, нито Регламент (ЕИО) № 3730/87, нито Регламент  
(ЕИО) № 3149/92 и неговите изменения съдържат точни препратки 
към нормативната база, засягаща организирането на търгове от 
държавите-членки. 
 64.  Одиторите на Палатата установиха, че всички одитирани държави-
членки организират тръжни процедури. Държавите-членки про-веждат тръжните процедури въз основа на националното си  законодателство при условия, които не винаги гарантират про-зрачността и равния достъп на оператори на ниво ЕС.
ИКОНОМИЧЕСКИ  Е ПО-ИЗГОДНО  ДА СЕ ЗАКУПУВАТ  ПРОДУКТИ  НА ПАЗАРА , 
ОТКОЛКОТО  ДА СЕ ИЗПОЛЗВАТ  ИНТЕРВЕНЦИОННИТЕ  ЗАПАСИ  КАТО  
ЗАМЕСТИТЕЛ  НА ПЛАЩАНЕ
 65.  Палатата констатира, че като цяло при пряка покупка на продукти 
на пазара цените са по-изгодни, отколкото при използването на 
интервенционните запаси като заместител на плащане за същите продукти по същото време. Например, през 2007 г. в Полша в рам-
ките на една и съща тръжна процедура фирмите са приканени да 
представят оферти за доставка на продукт а) като бартер за масло 
от интервенционни запаси б) посредством пряка покупка. Срав-
нението показва, че цената на пряката покупка е била по-ниска с около 10 %
33.31 OВ L 134, 30.4.2004 г., стр. 114.
32 Например Регламент (ЕИО) 
№ 2131/93 на Комисията от 28 
юли 1993 г. относно определяне 
на процедурата и условията за продажба на зърнени култури, 
държани от интервенционни 
агенции (OВ L 191, 31.7.1993 г., 
стр. 76).
33 Съотношението при 
бартерните операции достига 
85 %, докато при пряката покупка 
то се оценява на 94 %.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства29
 66.  Комисията разполага с подробна информация относно пазарната цена 
на продуктите в контекста на интервенционния механизъм34. В  
контекста на програмата за хранителни помощи за нуждаещи се лица обаче нормативните правила
35 не предвиждат компетентните 
служби на Комисията да бъдат информирани относно цените и  
условията, определени от тръжните процедури, които се провеж-
дат в държавите-членки. В резултат на това Комисията не може да получи увереност, че са постигнати най-благоприятни условия. 
ТРЪЖНИТЕ  ПРОЦЕДУРИ , ПРИЛАГАНИ  ОТ ДЪРЖАВИТЕ -ЧЛЕНКИ , 
СЕ РАЗЛИЧАВАТ  ЗНАЧИТЕЛНО
 67.  Палатата установи, че се прилагат по-скоро национални тръжни проце-
дури, отколкото процедури, установени от ЕС. В резултат на това те се 
различават значително в различните държави-членки и дори в рам-
ките на една държава-членка, ако съществува повече от една служба, 
която отговаря за организирането им (Италия, Франция). В някои 
случаи разпоредбите на ЕС не се спазват. Разликите засягат важни 
елементи от тръжните процедури като публичността на поканите за участие в търг, крайния срок за подаване на офертите, гаранцията, 
внесена за участието на оферентите, минималният брой участници 
в търга и критериите за възлагане на поръчката (вж. каре 13 ).34 Комисията следи и анализира 
пазарните цени на известен 
брой продукти в контекста на приемане на процедури 
за обявяване на покани за 
участие в търг за продажба 
на селскостопански продукти, 
държани от интервенционни 
агенции, както и с оглед 
фиксиране на минималните цени на продажба, които да 
бъдат приети от съответния 
управителен комитет. Пазарните 
цени се публикуват редовно и от 
Евростат.
35 Задължението на държавите-
членки да изпращат на 
Комисията образци на поканите 
за участие в търг (член 4, 
параграф 4 от Регламент 
(ЕИО) № 3149/92) е отменено с Регламент (ЕО) № 1127/2007 (OВ L 
255, 29.9.2007 г., стр. 18).
РАЗЛИКИ В ТРЪЖНИТЕ ПРОЦЕДУРИ И УСЛОВИЯТА  
В ОДИТИРАНИТЕ ДЪРЖАВИ-ЧЛЕНКИКАРЕ 13
36 Франция: разплащателна агенция (РА) 1 ONIEP ( Office National Interprofessionnel de l’Élevage et de ses Productions ); 
разплащателна агенция (РА) 2 ONIGC ( Office National Interprofessionnel des Grandes Cultures ).
37 Италия: разплащателна агенция (РА) 1: AGEA ( Agencia per le Erogazioni in Agricoltura ); 
разплащателна агенция (РА) 2: Ente Nazionale Risi .Испания Франция36Италия37Полша
Публикуване в ОВ НЕ ДАPA1: ДА
PA2: НЕНЕ
Краен срок за подаване на оферти (дни)15PA1: 22
PA2: 45PA1: 8–19
PA2: 1020
Гаранция за участие 2 %PA1: 5 %
PA2: 5 евро/тонPA1: 10 %
PA2: 15 евро/тон50 000 PLN
(14 200 евро)
Минимален брой участници НЕ НЕ ДА (2) НЕ
Брой оференти 1–5PA1: 6–7
PA2: 3–42–4 1–9
Оценка на цените спрямо 
пазарнитеНЕPA1: НЕ
PA2: ДАПриемливите цени/
количества са 
посочени в поканата 
за участие в търгНЕ
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства30
 68.  Одиторите откриха слабости в разгледаните тръжни процедури, като 
например ограничена публичност на поканите за участие в търг, 
нисък брой на участниците — в някои случаи е имало само един участник — кратък интервал между публикуването на поканата  
и крайният срок за подаване на оферти. Освен това, оценката на 
офертите и възлагането на поръчките се извършват предимно въз 
основа на сравнителни данни от другите получени оферти, без  систематично сравнение с други източници на информация като например пазарните цени. 
 69.  Разгледаните процеси в настоящата си форма не гарантират откритост 
на търговете, най-широка конкуренция и постигане на най-добрите 
условия и цени. Анализът на проверените търгове в някoлко дър-жави-членки показа, че поръчките за някои продукти са били въз-
ложени на ограничен брой фирми в течение на няколко години.
 70.  Посочените по-горе примери илюстрират съществуващия риск да не 
бъдат постигнати най-благоприятни условия, особено когато се  прилагат споразумения за бартер. В подобни случаи налице са два 
ограничаващи фактора:
а) естеството на бартерните споразумения ограничава броя  
потенциално заинтересовани от участие страни; и
б) оценката на офертите е затруднена, тъй като разплащателната 
агенция не може лесно да определи прогнозна възвръщаемост, 
която може да се счита за приемлива.
ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕФОРМА: СКОРОШНА 
ИНИЦИАТИВА НА КОМИСИЯТА И ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ПРОГРАМАТА
 71.  През февруари 2008 г. Комисията започна извършването на подробен 
анализ на схемата с оглед изготвяне на предложение за реформа на програмата. Създадена беше междуведомствена управителна 
група, в която бяха поканени за участие 17 генерални дирекции, 
бяха организирани широки консултации с държавите-членки, бла-
готворителни организации и академични експерти в тази област, 
както и обществено интернет проучване.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства31
 72.  В резултат на това през септември 2008 г. Комисията прие предложе-
ние за изменение на регламента на Съвета38 и публикува доклад 
за оценка на въздействието на схемата. Очаква се това да доведе до нова правна рамка за програмата за 2010 г.
 73.  Основните елементи в предложението на Комисията са:
a) два източника на доставка: интервенционни запаси или про-
дукти, пряко закупени на пазара, като приоритет се дава на  
използването на подходящи интервенционни запаси;
б) по-голямо разнообразие на храни: разпределяните продукти 
няма да бъдат ограничавани до тези, за които се прилагат  интервенционни мерки;
в) дългосрочна перспектива: с оглед подобряване на неговата  
ефективност, планът на Общността за предоставяне на храни 
да се изготвя за период от три години;
г) по-ясно формулирани приоритети: държавите-членки следва 
да подават заявленията си за помощ на базата на национални 
програми за предоставяне на храни, които да определят тех-
ните цели и приоритети;
д) съфинансиране: въвеждането на съфинансиране би подчертало 
ролята на схемата като част от политиките на сближаване, би осигурило подходящо планиране и би затвърдило обединени-ето между различните участници;
е) засилване на мониторинга и отчетността: задълженията за  
отчетност на различни нива ще се увеличат.
 74.  Палатата оценява положителните страни на тези предложения на 
Комисията. Ако бъдат приложени, някои от тях биха помогнали да 
се преодолеят част от слабостите, посочени от настоящия одит,  
като например нуждата от по-добро насочване на помощта на ЕС, 
включването на програмата в по-обхватна социална политика,  увеличаването на разнообразието на предоставяни продукти и  
нуждата от подобрение на административните и управленските  
системи, и особено на тръжните процедури. Въпреки това Палатата 
подчертава, че реформата на повечето пазари в рамките на ОСП и 
намаляването на интервенционните запаси в последните години предполагат нужда от разглеждане на възможността за продъл-
жаване на финансирането на тази мярка като разход в рамките на 
ОСП
39. 38 Предложение за Регламент на 
Съвета COM(2008) 563/3.
39 Правилата на ОСП и особено 
тези, които засягат мерките за 
подкрепа на пазара, предполагат 
някои трудности, които 
Комисията вече е установила. 
Като пример могат да се посочат 
многогодишното планиране, което е почти несъвместимо 
с финансирането по ЕФГЗ, и 
невъзможността за прехвърляне 
на неизползвани бюджетни 
кредити към следващи години.
Източник : Благотоворителни организации.
Източник : Благотоворителни организации.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства32
 75.  В тази връзка Палатата обръща внимание на факта, 
че програмата, както се прилага понастоящем, не 
„дава“ право на нуждаещите се лица да получават помощ от ЕС. Това не съответства на традиционно 
предоставяната от ОСП подкрепа на селскостопан-
ската общност. Освен това, фактът, че покупките 
на продукти на пазара не правят разграничение  между национални и внесени продукти още повече отслабва ефекта на програмата като инструмент  за интервенция на пазара, тъй като мярка, която 
пряко подкрепя закупуването на вносни продукти, 
не отговаря на целите на ОСП. 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства33
ЗАКЛЮЧЕНИЯ
И ПРЕПОРЪКИ
ОСТАВАТ ЛИ ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМАТА СА ВАЛИДНИ, 
А ПОДХОДЪТ АДЕКВАТЕН?
ПРЕОБЛАДАВАЩАТА СОЦИАЛНА ЦЕЛ ОСТАВА ВАЛИДНА, 
ВЪПРЕКИ ЧЕ ВРЪЗКАТА С ИНТЕРВЕНЦИОННИТЕ ЗАПАСИ И СЪОТВЕТНО СЪС СЕЛСКОСТОПАНСКИТЕ РАЗХОДИ ОТСЛАБВА, …
 76.  Програмата за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица е въве-
дена през 1987 г. като реакция на условията, в които нуждаещите 
се лица попадат след особено тежка зима. Въпреки че главните ≠ 
цели са две — да допринесе „значително“ за благосъстоянието на 
най-нуждаещите се граждани и да стабилизира пазарите на сел-
скостопански продукти посредством освобождаване на част от  
интервенционните запаси — най-съществената ≠ цел се възприема 
като социална мярка. Това се потвърждава в публикуваната от  
Комисията през 1998 г. оценка на мярката. Програмата се опре-
деля като подходяща за изпълнение „на постоянна основа докато 
запасите намалеят до нормално ниво“.
 77.  Бюджетните органи считат, че помощта е все още необходима като 
социална мярка. В действителност според оценките около 16 %  
от населението на Европейския съюз, които представляват около 80 милиона граждани, отговарят на определението за нуждаещи се лица, използвано от Комисията. Декларация на Европейския  парламент от 2006 г. призовава за продължаване и увеличаване 
на помощта като част от усилията за намаляване на бедността. 
 78.  Предложението на Комисията за реформа от септември 2008 г. има 
за цел да подобри изпълнението и финансовото управление на  
програмата и съдържа елементи, които, ако бъдат приложени, ще 
премахнат някои слабости, посочени в настоящия доклад. Въпреки 
това, реформата предлага да се продължи използването на селско-стопански фондове за финансирането на мярка, която не е насо-
чена към земеделските производители или към селскостопанската общност, и която притежава характеристики като многогодишност и незадължителен характер на помощта за нуждаещите се лица,  
несъвместими с финансирането в рамките на ОСП и особено на  
ЕФГЗ.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства34
ПРЕПОРЪКА 1
Комисията следва да разгледа доколко е уместно да бъде про-
дължено финансирането на подобна мярка в рамките на Общата 
селскостопанска политика.
…А ВКЛЮЧВАНЕТО В СОЦИАЛНИТЕ ПОЛИТИКИ 
И СЪГЛАСУВАНЕТО С ДРУГИ ПОДОБНИ МЕРКИ БИ ПОДОБРИЛО ПОДХОДА 
 79.  Като цяло програмата се прилага без достатъчно съгласуване и сътруд-
ничество с други ключови участници в социални дейности в дър-жавите-членки. Подобно сътрудничество е необходимо с оглед  
по-доброто разбиране и посрещане на нуждите на целевата група 
от нуждаещи се лица и на благотворителните организации, изпъл-
няващи програмата.
ПРЕПОРЪКА 2
Комисията следва да насърчи държавите-членки да предприемат необходимите стъпки за включване на програмата в рамката на 
социалните политики и да подобрят съгласуването и сътруд-
ничеството с други ключови участници в социални дейности с оглед увеличаване на ефективността и обединяване между орга-
ните, които имат опит в управлението на подобни програми.
СРЕДСТВАТА СЪОБРАЗЕНИ ЛИ СА С ПЛАНИРАНИТЕ 
ЦЕЛИ И УПОТРЕБЕНИ ЛИ СА ПОДХОДЯЩО?
ПОСТАВЯНЕТО НА ПРИОРИТЕТИ И ПО-ДОБРАТА 
НАСОЧЕНОСТ КЪМ БЕНЕФИЦИЕНТИТЕ БИХА УВЕЛИЧИЛИ ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ПРОГРАМАТА, …
 80.  Първоначално мярката е въведена с цел облекчаване на тежкото поло-
жение на най-нуждаещите се лица, а не с цел да премахне изцяло недостига на храна. В глобален аспект въздействието на схемата е ограничено, тъй като тя предоставя еквивалента на едно хранене дневно на своите бенефициенти. 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства35
 81.  В категорията „нуждаещи се лица“ не съществуват установени при-
оритети, които да придадат специфична насоченост на помощта. 
Освен това, служителите на благотворителните организации, които управляват програмата на оперативно ниво, са предимно добро-
волци, които работят с целева група, недостатъчно стабилна за  
поддържане на пълна отчетност за получената помощ.
ПРЕПОРЪКА 3
За да увеличи въздействието на мярката Комисията следва да определи реалистични приоритети за подбор на бенефициен-
тите и посредниците при предоставяне на помощта, като вземе 
предвид специфичните характеристики на механизма за раз-пределяне на продуктите. Този механизъм включва доброволни организации и нестабилни целеви групи, за които е трудно  да се приложат общоприетите административни и контролни  
механизми. 
…РАЗНООБРАЗИЕТО НА ПРЕДОСТАВЕНИТЕ ПРОДУКТИ 
СЕ ОГРАНИЧАВА ОТ ВРЪЗКАТА НА ПРОГРАМАТА С ПРОДУКТИТЕ, ОТГОВАРЯЩИ НА УСЛОВИЯТА ЗА ПУБЛИЧНО СКЛАДИРАНЕ, … 
 82.  Правните разпоредби позволяват закупуването на хранителни про-
дукти на пазара на Общността в случай, че продукти от интер-венционните запаси временно не са налични за предоставяне на нуждаещите се лица. При все това, закупените по този начин на  
пазара храни трябва да принадлежат към същата група продукти като тези от интервенционните запаси, което ограничава избора 
на продукти, които могат да бъдат разпределени.
ПРЕПОРЪКА 4
Регулаторното ограничение на разпределението на храни до  продукти, отговарящи на условията за интервенционно скла-
диране, следва да бъде преразгледано с оглед увеличаване на 
разнообразието, взаимното допълване и хранителната стойност 
на предоставените храни.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства36
…А СИСТЕМИТЕ ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПРОДУКТИ 
СЕ РАЗЛИЧАВАТ ЗНАЧИТЕЛНО
 83.  Съществуват множество различни системи, прилагани по веригата на 
разпределение от управленските органи към благотворителните организации и нуждаещите се лица. Не съществуват обаче общи стандарти или указания на ниво ЕС или държави-членки по отно-
шение на количеството и разнообразието на продуктите, предос-
тавяни на всяко нуждаещо се лице. Това увеличава риска от слабо въздействие на програмата, което може да доведе до неравнос-
тойно третиране на получателите на помощта.
ПРЕПОРЪКА 5
За да увеличи въздействието на помощта и за да осигури по-равностойно третиране на получателите ≠ Комисията следва  
да обмисли въвеждането на известно ниво на стандартизация, 
отговарящо на характеристиките на благотворителните органи-
зации и на целевата група.
ПРОЦЕДУРИТЕ ПРИЛАГАТ ЛИ СЕ СПОРЕД 
ПЛАНИРАНОТО?
ПРОЦЕДУРИТЕ НА УПРАВЛЕНИЕ И МОНИТОРИНГ 
СЛЕДВА ДА БЪДАТ ПОДОБРЕНИ, …
 84.  Общите цели на програмата не са доразвити като конкретни, изме-
рими и постижими цели или подцели нито от Комисията, нито от 
държавите-членки. Тъй като докладите за изпълнението, изготвяни от държавите-членки, в няколко случая са били непълни или са  съдържали непоследователни данни, управленската информация относно напредъка към постигане на общите цели на програмата, с 
която Комисията е разполагала, не е била достатъчно надеждна.
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства37
ПРЕПОРЪКА 6
При прилагането на програмата Комисията следва да насърчи 
държавите-членки да установят конкретни, измерими, достижими, 
актуални и планирани със срокове цели, както и да определят 
показатели за изпълнението с оглед мониторинг на постигането им. Освен това Комисията следва да преразгледа системата за отчитане на схемата, за да гарантира, че разполага с точна и  
навременна информация за целевата група и за изпълнението.
…А ТРЪЖНИТЕ ПРОЦЕДУРИ СЕ НУЖДАЯТ 
ОТ ПОДОБРЕНИЕ И ХАРМОНИЗАЦИЯ
 85.  В различните държави-членки се прилагат значително различаващи 
се тръжни процедури, което не гарантира равен достъп на всички 
оператори от ЕС и не осигурява нито най-широка конкуренция,  
нито постигане на най-добрите условия и цени. Освен това, бар-
терните споразумения с интервенционни запаси не са уместни и не винаги са рентабилни.
ПРЕПОРЪКА 7
За да се увеличи откритостта на конкуренцията и за да се гарантира, че са постигнати най-добрите пазарни цени, Комисията следва да дефинира по-добре нормативната база и правилата, които да се прилагат при снабдяване с хранителни продукти, предназначени за 
нуждаещите се лица. Освен това, бартерните споразумения трябва 
да бъдат прекратени. Следва да се разгледа въпросът за освобож-даването на интервенционни запаси на пазара, а получените вслед-
ствие на това средства да бъдат използвани като целеви приходи 
за закупуване на необходимите крайни продукти.
  Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на 
заседанието ≠ от 14 май 2009 г.
За Сметната палата
За Сметната  палата
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Председател
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства38
НАСЕЛЕНИЕ, ИЗЛОЖЕНО НА РИСК ОТ БЕДНОСТ1ПРИЛОЖЕНИЕ I
Държави-членкиОбщо 
население  
(в млн.)Население, 
изложено 
на риск от 
бедност
(%)Население, 
изложено 
на риск от 
бедност
(в млн.)Участващи дър-
жави-членки 
Население, 
изложено на 
риск от бедност
(в млн.)Процент от 
бюджета
Белгия 10,511 15 % 1,577 1,577 3,00 %
България 7,719 15 % 1,158 1,158 2,20 %Чешка република 10,251 10 % 1,025 1,025 1,95 %Дания 5,427 12 % 0,651Германия 82,438 13 % 10,717Естония 1,345 18 % 0,242 0,242 0,46 %Ирландия 4,209 20 % 0,842 0,842 1,60 %Гърция 11,125 20 % 2,225 2,225 4,23 %Испания 43,758 20 % 8,752 8,752 16,63 %Франция 62,886 13 % 8,175 8,175 15,53 %Италия 58,752 19 % 11,163 11,163 21,21 %Кипър 0,766 16 % 0,123Латвия 2,295 19 % 0,436 0,436 0,83 %Литва 3,403 21 % 0,715 0,715 1,36 %Люксембоург 0,460 13 % 0,060 0,060 0,11 %
Унгария 10,077 13 % 1,310 1,310 2,49 %
Малта 0,404 15 % 0,061 0,061 0,12 %Нидерландия 16,334 11 % 1,797Австрия 8,266 12 % 0,992Полша 38,157 21 % 8,013 8,013 15,23 %Португалия 10,570 20 % 2,114 2,114 4,02 %Румъния 21,610 18 % 3,890 3,890 7,39 %Словения 2,003 12 % 0,240 0,240 0,46 %Словакия 5,389 13 % 0,701Финландия 5,256 12 % 0,631 0,631 1,20 %Швеция 9,048 9 % 0,814
Обединено кралство 60,393 18 % 10,871
ОБЩО 492,852 16 % 79,292 52,627 100,00 %
1 Определение на Евростат: процент на риск от бедност 
(праг: 60 % от средностатистическия доход след социални трансфери).
Източник : Евростат, юли 2006 г. 
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства39
БЮДЖЕТНИ КРЕДИТИ И РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИПРИЛОЖЕНИЕ II
Бюджетна позиция 05 02 04 012005 г.
(в евро)2006 г.
(в евро)Увеличение
2005/2006 2007 г.
(в евро)Увеличение
2006/20072008 г.
(в евро)Увеличение
2007/2008
Бюджетни кредити 216 000 000 264 000 000 22,2 % 274 000 000 3,8 % 307 000 000 12,0 %
Държава-членкаОтпусната 
сума 
2005 г.
(в евро)Отпусната 
сума
2006 г.
(в евро)Увеличение
2005/2006 Отпусната 
сума
2007 г.
(в евро)Увеличение
2006/2007Отпусната 
сума
2008 г.
(в евро)Увеличение
2007/2008Процент от 
отпуснатата 
сума за 
2008 г.
Белгия 3 047 791 3 064 940 0,6 % 5 817 428 89,8 % 8 461 691 45,5 % 2,8 %
България 7 007 310 2,3 %
Чешка република 155 443 0,1 %
Естония 324 813 192 388 -40,8 % 0,1 %
Ирландия 355 874 217 997 -38,7 % 155 965 -28,5 % 0,1 %Гърция 5 704 637 7 127 822 24,9 % 6 689 132 -6,2 % 13 228 830 97,8 % 4,3 %Испания 42 544 686 53 793 470 26,4 % 50 340 744 -6,4 % 50 419 083 0,2 % 16,5 %Франция 48 620 337 48 059 949 -1,2 % 49 940 164 3,9 % 50 982 533 2,1 % 16,7 %Италия 60 294 489 73 538 420 22,0 % 70 764 888 -3,8 % 69 614 288 -1,6 % 22,8 %Латвия 2 096 236 18 446 -99,1 % 153 910 734,4 % 0,1 %Литва 2 489 508 3 273 261 31,5 % 4 456 991 36,2 % 1,5 %Люксембург 68 537 34 959 -49,0 % 80 707 130,9 % 81 091 0,5 % 0,0 %
Унгария 6 764 115 7 896 638 16,7 % 8 169 224 3,5 % 2,7 %
Малта 347 642 401 030 15,4 % 384 898 -4,0 % 378 242 -1,7 % 0,1 %Полша 35 504 167 43 408 602 22,3 % 42 884 522 -1,2 % 49 971 042 16,5 % 16,4 %Португалия 12 527 718 13 306 532 6,2 % 14 904 058 12,0 % 13 182 946 -11,5 % 4,3 %Румъния 16 649 889 24 258 046 45,7 % 8,0 %Словения 1 334 827 1 929 341 44,5 % 1 499 216 -22,3 % 0,5 %Финландия 2 825 645 3 637 860 28,7 % 2 709 509 -25,5 % 2 741 323 1,2 % 0,9 %
ОБЩО 211 485 649 259 414 144 22,7 % 274 826 435 5,9 % 305 109 562 11,0 % 100,0 %
Население, изложено на риск 
от бедност (в млн.)40,61 42,29 47,96 52,63
Бюджетни кредити на човек, 
изложен на риск   (в евро/човек)5,32 6,24 5,73 5,83
Източник : Регламенти на Комисията (изменени).
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства40
ПРЕДОСТАВЕНИ ПРОДУКТИ И КРАЙНИ БЕНЕФИЦИЕНТИ
ГОДИШЕН ПЛАН ЗА 2005 Г.ПРИЛОЖЕНИЕ III
Отпуснати продукти (в тонове)
Държава-членкаБенефициенти
(в млн.)Зърнени 
културиОриз Масло Мляко на прах Общо
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Белгия 0,221 6 000 3 500 318 410 10 228
Гърция n/a 6 972 4 346 2 087 13 405
Испания 0,941 68 721 29 452 9 547 107 720
Франция 2,509 60 905 31 412 18 143 110 460
Италия 2,300 98 153 22 575 14 446 135 174
Малта n/a 1 383 553 1 936
Полша 3,594 17 758 26 835 6 772 3 749 55 114
Португалия 0,485 8 588 14 708 2 594 480 26 370
Финландия 0,360 15 000 600 15 600
ОБЩО 10,410 283 480 133 381 33 677 25 469 476 007
Отпуснати продукти на бенефициент (в кг.)
Държава-членкаБенефициенти
(в млн.)Зърнени 
културиОриз Масло Мляко на прах Общо
(1) (2)/(1) (3)/(1) (4)/(1) (5)/(1) (6)/(1)
Белгия 0,221 27,15 15,84 1,44 1,86 46,28
Гърция n/aИспания 0,941 73,03 31,30 10,15 0,00 114,47
Франция 2,509 24,27 12,52 0,00 7,23 44,03
Италия 2,300 42,68 9,82 6,28 0,00 58,77
Малта n/a
Полша 3,594 4,94 7,47 1,88 1,04 15,34
Португалия 0,485 17,71 30,33 5,35 0,99 54,37
Финландия 0,360 41,67 0,00 0,00 1,67 43,33
ОБЩО 10,410 27,23 12,81 3,24 2,45 45,73
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства41
ОБЯВЕНИ ОТ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ НУЖДИ ОТ ПРОДУКТИ И ОТПУСНАТИ  
ОТ КОМИСИЯТА КОЛИЧЕСТВА ОТ ИНТЕРВЕНЦИОННИТЕ ЗАПАСИПРИЛОЖЕНИЕ IV
План за 2006 г. (включително измененията, въведени с Регламент (ЕО) № 153/2006 на Комисията)
(в тонове)
Държава-
членкаЗърнени култури Ориз Масло Захар
НуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количества
а) б) б)/а) а) б) б)/а) а) б) б)/а) а) б) б)/а) 
Белгия 9 000 12 121 135 % 2 800 2 800 100 % 300 450 150 %Ирландия 120 120 100 %
Гърция 35 000 0 % 5 000 7 500 150 % 3 250 0 %Испания 70 000 73 726 105 % 25 000 28 000 112 % 15 000 13 560 90 % 2 000Франция 68 959 75 851 110 % 55 129 55 000 100 % 10 564
Италия 100 000 115 253 115 % 15 000 20 000 133 % 16 000 6 833 43 % 3 500
Латвия 35 000 19 706 56 %Литва 16 000 16 000 100 % 5 000 5 000 100 %Унгария 100 000 63 587 64 %Малта 2 500 1 877 75 % 1 000 600 60 %Полша 80 000 85 608 107 % 30 000 20 000 67 % 7 600 7 230 95 % 4 847Португалия 20 000 17 287 86 % 17 600 14 000 80 % 5 000 2 743 55 % 1 700Словения 1 350 1 262 93 % 540 600 111 % 135 0 % 270 300 111 %Финландия 18 500 18 500 100 % 500
ОБЩО 556 309 500 778 90 % 157 069 153 500 98 % 47 405 41 500 88 % 270 12 847 4 758 %
Други заявени продукти, които не са отпуснати:
Маслиново масло (Португалия 4 000 т.).Говеждо месо (Италия 5 000 т., Малта 60 т., Португалия 1 500 т., Словения 270 т. и Финландия 1 000 т.).Обезмаслено мляко на прах (Белгия 400 т., Франция 18 302 т., Люксембург 18 т., Малта 100 т., Полша 4 750 т., Португалия 1 500 т ., 
Словения 135 т. и Финландия 500 т.).
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства42План за 2007 г. (включително измененията, въведени с Регламент (ЕО) № 937/2007 на Комисията)
(в тонове)
Държава-
членкаЗърнени култури Ориз Масло Захар
НуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количества
а) б) б)/а) а) б) б)/а) а) б) б)/а) а) б) б)/а) 
Белгия 12 000 12 000 100 % 2 800 0 % 1 115 0 % 2 000 2 000 100 %Чешка 
република270 0 % 26 0 % 50 0 %
Естония 3 000 3 000 100 % 2 0 % 2 0 %
Ирландия 80 80 100 %
Гърция 11 760 30 000 2 755 9 %Испания 100 000 110 000 110 % 17 000 0 % 15 000 12 000 80 % 5 000 6 443 129 %Франция 66 330 82 641 125 % 51 940 23 641 46 % 11 700 6 500 56 % 3 338 3 338 100 %
Италия 100 000 122 465 122 % 15 000 20 000 133 % 25 000 3 570 14 % 6 000 6 847 114 %
Латвия 3 280 173 5 %Литва 12 000 12 000 100 % 5 000 0 % 3 000 2 760 92 %Унгария 52 000 52 000 100 % 900 900 100 %Малта 2 500 1 550 62 % 1 000 0 %Полша 100 000 120 433 120 % 20 000 0 % 13 000 2 400 18 % 15 000 11 522 77 %Португалия 22 000 20 000 91 % 17 500 14 000 80 % 5 000 3 160 63 % 2 500 1 435 57 %
Румънияне са 
обявени96 712не са 
обявени11 986
Словения 9 000 3 610 40 % 3 000 0 % 1 500 653 44 %
Финландия 16 500 14 651 89 % 422 500 0 %
ОБЩО 498 880 662 995 133 % 163 242 60 396 37 % 70 923 28 132 40 % 39 788 47 884 120 %
Други заявени продукти, които не са отпуснати:
Говеждо месо (Италия 5 000 т., Малта 60 т., Португалия 1 500 т. и Финландия 1 000 т.).Обезмаслено мляко на прах (Чешка република 10 т., Гърция 3 514 т., Унгария 800 т., Малта 100 т., Португалия 2 000 т., Словения 800 т. и Финландия 500 т.).ПРИЛОЖЕНИЕ IV
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства43План за 2008 г. включително измененията, въведени с Регламент (ЕО) № 182/2008 на Комисията
(в тонове)
Държава-
членкаЗърнени култури Ориз Масло Захар
НуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количестваНуждиОтпуснати 
количества
а) б) б)/а) а) б) б)/а) а) б) б)/а) а) б) б)/а) 
Белгия 16 000 0 % 2 000 0 % 3 000 4 154 138 %България 20 000 0 % 12 000 0 % 6 500 6 385 98 %Чешка 
република360 0 % 24 0 % 67 67 100 %
Естония 1 800 0 %
Гърция 25 000 0 %Испания 110 000 0 % 12 000 0 % 13 000 0 % 6 500 6 500 100 %Франция 97 044 0 % 39 280 0 % 13 966 0 % 4 193 3 718 89 %
Италия 120 000 0 % 25 000 0 % 7 000 7 000 100 %
Латвия 1 440 0 %Литва 25 000 0 % 7 000 0 % 5 000 2 889 58 %Унгария 60 000 0 % 1 800 1 620 90 %Малта 2 500 0 % 500 0 % 1 800 397 22 %Полша 200 000 0 % 11 000 0 % 18 130 15 552 86 %Португалия 22 000 0 % 17 500 0 % 5 000 0 % 3 000 1 707 57 %Румъния 200 000 0 % 20 000 15 898 79 %Словения 2 000 0 % 800 0 % 900 806 90 %Финландия 16 000 0 %
ОБЩО 919 144 0 0 % 91 080 0 0 % 67 990 0 0 % 77 890 66 693 86 %
Други заявени продукти, които не са отпуснати:
Маслиново масло (Гърция 2 285 т.).Говеждо месо (Белгия 664 т. и Малта 60 т.).Обезмаслено мляко на прах (Белгия 1 603 т., Чешка република 13 т., Гърция 3 435 т., Литва 700 т., Люксембург 44 т., Унгария 1 000 т., Малта 200 т., Португалия 2 000 т., Словения 500 т. и Финландия 500 т.).ПРИЛОЖЕНИЕ IV
REPLY OF THE 
COMMISSION
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства44
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
ОБОБЩЕНИЕ
II. 
От самото начало програмата за най-нуж-
даещите се лица бе изцяло интегрирана в 
Общата селскостопанска политика (ОСП). Както припомня Палатата, двете цели на  програмата още в онзи момент бяха да  
допринесе за хранителната сигурност на 
най-нуждаещите се граждани на Съюза и да гарантира алтернативен пласмент за  
интервенционните запаси. Двете цели  
намират своята обосновка в Договора и са 
в съответствие с целите на ОСП, изброени 
в член 33.
Плановете за разпределение на храните, 
изпълнени през годините в рамките на схе-
мата, допринесоха за успешното постигане 
на двете цели. 
III. 
Състоянието на публичните запаси на ЕС 
варира според развитието на пазара и  
ценовите равнища. Въпреки че интервен-
ционната политика претърпя всеобхватна 
реформа, тя все още е в сила за редица  
селскостопански продукти, включително  
за житни растения, обезмаслено мляко на прах и масло. Намаляването на интервен-
ционните запаси през последните няколко години спря през 2008 г. Действително  интервенционните запаси от някои проду-
кти като житни растения и масло в момента отново се увеличават. 
V. 
През последните четири години, поради  намаляването на интервенционните запаси, годишните планове за изпълнение на  тази програма трябваше да се основават в голяма степен на закупуване на пазара. 
При все това тенденцията от последните 
години бе спряна неотдавна и интервенци-
онните запаси от някои продукти нарастват 
отново. 
Повечето държави-членки поддържат тази 
мярка, а така също и Европейският парла-
мент, който изрази желанието си тази про-
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства45
грама да продължи да бъде финансирана 
от бюджета на ЕФГЗ1.
VI. 
Оперативната ефективност на схемата  
следва да не се оценява въз основа на броя хранения, предлагани на всеки бенефици-ент, а въз основа на това до каква степен се 
гарантира сигурен пласмент за продуктите 
от интервенционните запаси и надежден източник на хранителни продукти за бла-
готворителните организации, участващи  
в подпомагането на най-нуждаещите се  
лица. В този контекст програмата се оказа 
успешна както се вижда от нейния дял от общата помощ, подлежаща на разпределе-ние (вж. каре 5 от доклада на Палатата).  Всички участници потвърждават, че въз-
действието на схемата е значително.
Нещо повече, мярката има силен въздейст-
ващ ефект за създаването на условия за  развитие на мрежи от благотворителни  
организации и улесняване на координа-
цията с публичните органи. 
VII. 
Комисията счита, че като цяло управлени-ето на системата е задоволително, въпреки че са възможни някои допълнителни подо-брения. Комисията представи през 2008 г. предложение за реформиране на програ-
мата, което обхваща няколко предложения 
на Палатата
2.
1 Законодателна резолюция на Европейския парламент 
от 26 март 2009 г. (ТА/2009/188) относно предложението 
за регламент на Съвета за изменение на Регламент 
(ЕО) № 1290/2005 относно финансирането на Общата 
селскостопанска политика и Регламент (ЕО) № 1234/2007 за установяване на обща организация на селскостопанските 
пазари и относно специфични разпоредби за някои 
земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) по отношение 
на разпределянето на храна на най-нуждаещите се лица в 
Общността (COM(2008)0563 – C6-0353/2008 – 2008/0183(CNS)).
2 Предложение за регламент на Съвета за изменение на Регламент 
(ЕО) № 1290/2005 относно финансирането на Общата селскостопанска 
политика и Регламент (ЕО) № 1234/2007 за установяване на обща 
организация на селскостопанските пазари и относно специфични 
разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) 
по отношение на разпределянето на храна на най-нуждаещите се лица в Общността (COM(2008)563 окончателен).С единодушната подкрепа на участващите 
държави-членки, в годишния план за 2009 г. 
Комисията вече промени методологията за изчисляване на отпусканите от държавите-
членки средства, за да се вземе предвид 
относителното равнище на благосъстояние (брутен национален доход, изразен в стан-дарт за покупателна способност на глава от 
населението). 
Що се отнася до тръжните процедури, оди-
тите на Комисията установяват съответствие 
на процедурите, прилагани от държавите-
членки, с директивата на ЕС за възлагане 
на обществени поръчки
3. При все това  
оценката на въздействието, придружаваща направеното през 2008 г. предложението 
за реформа
4, съдържа някои предложения 
за допълнително подобряване на оглася-
ването на търговете и оттам нарастване на 
участието в тях, което би се осъществило 
след приемането на предложението.
Комисията е готова да преразгледа насто-
ящите бартерни споразумения в контекста 
на новите правила за изпълнение вслед-
ствие на приемането на новия регламент на 
Съвета, който е в процес на обсъждане. 
3 Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета 
от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите 
за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и 
доставки (ОВ L 134, 30.4.2004 г., стр. 114).
4 Работен документ на службите на Комисията, придружаващ 
Предложение за регламент на Съвета за изменение на 
Регламент (ЕО) № 1290/2005 относно финансирането на Общата 
селскостопанска политика и Регламент (ЕО) № 1234/2007 за 
установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои 
земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) по отношение 
на разпределянето на храна на най-нуждаещите се лица в 
Общността — Оценка на въздействието (SEC(2008) 2436/2.
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства46
ВЪВЕДЕНИЕ
5. 
Общият брой на лицата „изложени на риск 
от бедност“ не е целевата група за тази  
мярка. Съгласно член 2, параграф 1 от  Регламент (EИО) № 3149/92 категорията  население „изложено на риск от бедност“ 
е статистически показател, използван при 
изчисляването на отпусканите от държа-вите-членки средства, тъй като се счита  
за най-добрата съществуваща оценка на  
броя най-нуждаещите се лица. Понятието 
население „изложено на риск от бедност“ 
се основава на критериите, одобрени през декември 2001 г. на срещата на Европей-
ския съвет в Лаекен. 
За годишния план за 2009 г. Комисията вече 
използва нов метод, при който се комбини-
рат относителен показател (БНД — брутен 
национален доход на глава от населени-ето, изразен в стандарти за покупателна  
способност) и абсолютен показател (насе-
ление, изложено на риск от бедност). 
Населението, към което в действителност 
е насочена тази схема, се определя от  администрациите на държавите-членки  в тясно сътрудничество с благотворител-ните организации и съответства на лицата и семействата, които се нуждаят от храни-
телна помощ. 
7. 
Една от целите на програмата е да осигури 
надежден и сигурен източник на храни за 
благотворителните организации, ангажи-рани с осигуряването на хранителна помощ на най-нуждаещите се лица в Общността. В това отношение каре 5 от доклада на Пала-тата съдържа ясно доказателство за зна-
чителното въздействие на програмата, тъй като с нея се осигуряват между 30 % и 70 % 
от цялото количество храна, разпределяна 
в ЕС на най-нуждаещите се лица.В допълнение, от оценката на въздейст-
вието, придружаваща предложението на  
Комисията от 2008 г. за реформа на про-грамата, се вижда, че програмата оказва  лостов ефект върху развитието на дей-
ности от частни структури (благотвори-
телни организации) и публични органи (на национално и местно равнище). 
Комисията счита за по-подходящ показа-
тел сумата в евро за действителен получа-
тел на помощта, изчислена въз основа на информацията, съдържаща се в национал-
ните доклади за изпълнение. 
9. 
Комисията счита, че нарастващият брой  
държави-членки, участващи в програ-
мата, е доказателство за нейната добавена стойност.
11. 
Осигуряването на пласмент за интервенци-
онните запаси е основна цел на схемата.
Днес повечето интервенционни продукти 
се разменят срещу храни, а все по-малко се преработват, за да бъдат разпределени на най-нуждаещите се лица. Поканите за  
участие в тръжни процедури не се влияят 
от факта, че интервенционните продукти са преработени или разменени, но този  
фактор оказва влияние върху тежестта на 
контрола.
Тенденцията към предимно преработени  
храни е вследствие на стремежа на непра-вителствените организации (НПО) да се  снабдяват с хранителни продукти, които  са по-добре съобразени с условията на  живот на нуждаещите се лица и с цел да  се разпредели по-голяма гама продукти,  
с които да се осигури по-балансиран хра-
нителен режим. 
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства47
12. 
Положението на публичните запаси се про-
меня всяка година въз основа на пазар-
ните условия, и по-специално на ценовите равнища. Въпреки че през последните  няколко години интервенцията претърпя 
обширни реформи, тя продължава да се  
прилага за цяла гама основни селскосто-пански продукти, включително за житни  
растения, обезмаслено мляко на прах и  
масло, и запасите могат да бъдат бързо  
възстановени при наличието на ниски про-
изводствени цени. В този смисъл е много вероятно годишният план за 2010 г. да се 
основава в по-голяма степен на интервен-
ционните запаси в сравнение с предход-
ните две години.
17. 
Тенденцията е по програмата на ЕС да се предоставя много съществен дял от цялото 
количество храни, разпределяни от всяка 
организация, въпреки че положението е  
много различно при различните благо-
творителни организации. В оценката на  въздействието, придружаваща предло-
жението за нов регламент на Съвета, се  съдържа анализ на важността на схемата и нейният принос за благосъстоянието на най-нуждаещите се лица.КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
25. 
Въпреки че е вярно, че механизмите за  
интервенция бяха реформирани неот-
давна, интервенцията продължава да се  прилага за цяла гама основни селско-стопански продукти като житни расте-
ния, обезмаслено мляко на прах и масло. 
Интервенционните запаси могат да бъдат възстановени в бъдеще в случай на ниски 
производствени цени, което ще доведе до 
по-съществен дял на интервенционните  
стоки в схемата. В действителност интер-
венционните запаси за някои продукти  понастоящем нарастват отново.
26. 
Мярката за хранителна помощ за нуж-
даещите се лица продължава да е тясно  
свързана с ОСП, доколкото тя допринася 
за постигането на целите на тази политика, по-специално в сферата на стабилизиране 
на пазарите. 
Предложението на Комисията за нов регла-
мент на Съвета има за цел да премахне  ограничението, при което се разпределят 
само онези продукти, които са допустими за интервенция. 
27. 
Комисията не желае да предопределя  
изхода от политическите дискусии, които се провеждат в момента в резултат на  
представянето на предложението на Коми-
сията за нов регламент на Съвета.
Комисията би искала да подчертае, че  
повечето държави-членки традиционно  гласуват за одобряване на годишните  планове. 
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства48
28. 
От самото начало схемата има двупосочно 
допълнително измерение: стабилизиране на пазарите и социално измерение. Ико-
номическата целесъобразност на схемата 
трябва да се оценява спрямо едновремен-ното изпълнение на тези две цели. 
Оценката от 1998 г., посочена от Палатата, 
бе изготвена от независим консултант.  Проверката на качеството на този доклад 
от страна на Комисията съдържа основни 
забележки, отнасящи се преди всичко до 
неговата методология, достоверността на 
анализа и надеждността на резултатите.
Различните цитати, посочени от Палатата, 
извеждат на преден план социалния еле-
мент на схемата, без обаче да поставят  
под съмнение нейното селскостопанско  
измерение. 
29. 
Въпреки че социалното измерение на  
тази схема е надлежно признато, Комиси-
ята би искала да подчертае, че Регламент 
(EО) № 1234/2007 е основен регламент  за Общата селскостопанска политика  
съгласно членове 36 и 37 от Договора за създаване на Европейската общност.
33. 
От редовно провежданите срещи на Коми-
сията с органите на държавите-членки и  благотворителните организации като част 
от управлението ≠ на схемата става ясно, 
че като цяло е налице високо равнище на 
задоволство на двете страни от начина,  по който се провеждат консултациите на национално равнище. 
Комисията е съгласна обаче, че съществува 
възможност за подобрение, и в оценката на въздействието, придружаваща предло-
жението на Комисията от 2008 г. за нов  
регламент на Съвета, е включила предло-
жения за заздравяване на връзката между схемата и други действия на равнище дър-
жави-членки чрез, например, изготвяне на 
национални програми за разпределяне на 
храните. Тези предложения биха могли да 
бъдат осъществени след приемането на  
новия регламент на Съвета. 34. 
Понятията „потенциални бенефициенти“  
и „целево население“ са различни: пър-вото е статистически показател, използван 
предимно за изчисляването на средствата, 
отпускани от държавите-членки, а действи-телното целево население се определя на подходящо географско равнище от упра-
вляващите органи на държавите-членки в 
сътрудничество с благотворителните орга-низации (член 1, параграф 3 от Регламент 
(EИО) № 3149/92). 
За отпускането на бюджетни средства за  
плана за 2009 г. бе използвана нова мето-дология, при която се комбинират броят  
лица „изложени на риск от бедност“ и БНД 
при паритет на покупателна способност  
за всяка държава-членка. Това доказва  
също, че броят лица, изложени на риск  
от бедност, не е броят на потенциалните 
бенефициенти.
35—36. 
Мярката за хранителна помощ не решава 
сама по себе си въпроса за несигурността 
на прехраната в ЕС. Тя е принос за реша-ването на проблем, за който се изисква не 
само участието на Общността, но и мобили-зацията на органите на държавите-членки на различни равнища и на гражданското  общество.
В този контекст една от целите на про-
грамата е да осигури надежден и сигу-
рен източник на хранителни продукти за 
организациите, осигуряващи хранителна  
помощ на най-нуждаещите се лица.
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства49
Следователно оценките на броя хранения, 
осигурени на получателите на помощи, не са най-добрият показател за въздействи-
ето на програмата, макар и разпределя-
нето на приблизително 156 млн. хранения годишно да се счита за действително зна-чителен факт.
Добавената стойност на тази мярка за  
подобряването на условията на живот на най-нуждаещите се лица става по-ясна  посредством оценките, включени в каре 5 от доклада на Палатата, според които схе-мата на ЕС осигурява между 30 % и 70 % от цялото количество храни, разпределяни  
на най-нуждаещите се лица в Общността, 
които зависят от благотворителни органи-
зации и държавите-членки. Това наистина 
„допринася значително за благосъстояни-
ето на най-нуждаещите се лица“.
37. 
Днес решенията за критериите за подбор 
и насочеността на помощта се вземат от  
администрациите на държавите-членки в 
сътрудничество с благотворителни орга-низации, като благотворителните органи-
зации трябва да спазват такива критерии, за да могат да участват в схемата. 
Публичната консултация относно бъде-
щето на програмата, която бе проведена  
като част от оценката на въздействието,  придружаваща предложението на Коми-
сията за нов регламент на Съвета, показа, 
че е налице широк консенсус относно  
това изборът на населението, което да  бъде подпомагано, да не се ограничава до някои категории сред най-нуждаещите се. Становището на Комисията е, че по силата на принципа на субсидиарност такъв избор 
трябва да бъде оставен на държавите-членки. 
Съгласно примерите, съдържащи се в каре 
5 от доклада на Палатата, със схемата на ЕС се осигуряват между 30 % и 70 % от  
общото количество храни, разпределяни  
в Общността на най-нуждаещите се лица, 
които зависят от благотворителни орга-
низации и държавите-членки. Това не е за 
пренебрегване.38-40. 
Една от особеностите на тази схема е  
основната роля, която имат НПО и бла-готворителните организации посредством 
своите канали за разпределяне на помощи 
и познаването на проблемите, пред които е изправено най-нуждаещото се население на Общността. По силата на принципа на  
субсидиарност органите на държавите-
членки са тези, които трябва да изготвят подходящите процедури и критериите за 
определяне на организациите, които ще  
участват в изпълнението на годишните  
планове.
В този смисъл, по силата на принципа на 
субсидиарност изборът на получатели  
на хранителни помощи е отговорност на  
държавите-членки.
Предложението на Комисията за нов регла-
мент на Съвета съдържа по-всеобхватна  система за докладване от страна на държа-
вите-членки на Комисията, подробностите 
за която трябва да се определят в съответ-
ните нови правила за изпълнение.
41. 
Различията в честотата на получаване  на помощи не са доказателство за лошо  функциониране на схемата. Нуждите от  храни на най-нуждаещите се лица вари-рат в голяма степен във всеки отделен слу-
чай и във времето. За да бъде ефективна, схемата трябва да притежава значителна 
степен на гъвкавост, така че да може да  
се приспособява към широк спектър от  
обстоятелства. 
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства50
44-45. 
През годините Комисията коригира пра-
вилата за изпълнение на схемата, за да  облекчи критериите за продуктите, които 
да бъдат разпределяни. Подробно описа-
ние на тези корекции може да се намери в оценката на въздействието, придружа-ваща предложението на Комисията за нов 
регламент на Съвета.
В предложението на Комисията за нов  
регламент на Съвета обхватът от храни,  
които могат да бъдат разпределяни, вече 
не е ограничен до гамата продукти, допус-
тими за интервенция.
47. 
Мярката няма за цел да осигури еднакво  
равнище на помощи за всички получатели 
на помощи, тъй като техните нужди също 
са различни, както и разходите за храна  
в различните държави-членки. Липсата  на уеднаквени количества, разпределяни 
на човек, не създава непременно риск от 
лошо функциониране на схемата, нито пък 
неравностойно третиране на получателите 
на помощи. 
49-50. 
Комисията ще направи всичко възможно  в рамките на ограниченията, дължащи  се на естеството и особеностите на тази  
мярка, за да гарантира, че новите пра-
вила за изпълнение след приемането на  новия регламент на Съвета съдържат цели 
и показатели, които съответстват на при-
ложимите насоки.
За целта в оценката на въздействието, при-
дружаваща предложението на Комисията за нов регламент на Съвета, бяха предло-жени редица измерими цели и хармонизи-рани измерими показатели.52. 
Съгласно предвиденото в член 2 от Регла-
мент (ENO) N° 3149/92 относно разпределе-нието на ресурсите на държавите-членки 
Комисията разглежда надлежно докладите, 
предавани от държавите-членки като част от механизма за мониторинг и в допъл-нение към редовните контакти с държа-
вите-членки, по-специално в рамките на  
управителния комитет. 
Нещо повече, оценката на въздействието, 
придружаваща предложението за нов  
регламент на Съвета, съдържа различни  
констатации, направени въз основа на  разглеждането на националните доклади, 
като, например, брой бенефициенти на  
помощта. Това доказва, че Комисията ана-
лизира и използва тези доклади.
53. 
В прилагане на принципа на субсидиарност държавите-членки са тези, които трябва  
да дадат определение за бенефициенти,  
което отговаря най-добре на съответното 
положение на тяхното най-нуждаещо се  
население. По тази причина Комисията  счита, че общи стандарти или общо опре-
деление за бенефициентите не би допри-несло за подобряването на ефективността на програмата.
В оценката на въздействието, придружа-
ваща предложението за нов регламент на Съвета, Комисията изрази намерението си 
да подсили задълженията на държавите-
членки за докладване. След приемането  
на новия регламент на Съвета в новите  правила за изпълнение трябва да бъдат  формулирани подробни правила.
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства51
56. 
За изготвянето на плана за 2009 г. Коми-
сията следва нов метод за изчисляване на националните средства, при който се взе-
мат предвид различията в покупателната 
способност между държавите-членки. Под-робности за този метод за изчисляване се съдържат в приложението към оценката на 
въздействието, придружаваща предложе-
нието за нов регламент на Съвета.
57. 
Комисията взема предвид значителното  
неизпълнение от страна на държавите-
членки. Фактът, че не е извършено кори-гиране по време на разглеждания период (планове за 2006—2008 г.), се дължи на  високата степен на изпълнение, постиг-
ната от участващите държави-членки. 
Комисията подчертава, че всеки метод на 
изчисляване трябва да се основава на офи-циалните статистически данни, налични за 
всички държави-членки. 
58. 
Определянето на националните нужди е  
отговорност на държавите-членки, които 
следват своите собствени процедури, и  по-специално се консултират с участващи 
благотворителни организации. В този сми-съл Комисията винаги активно е насър-чавала държавите-членки да включват  
благотворителни организации в началото на програмата. 
В предложението на Комисията за нов  
регламент на Съвета се предвижда съфи-нансиране на програмата от държавите-членки, което ще насърчи допълнително  държавите-членки да осигурят необхо-
димото съответствие между исканията и  
действителните нужди (вж. приложение 14 
към оценката на въздействието, придружа-
ваща предложението на Комисията).59. 
Вярно е, че не винаги нуждите на държа-
вите-членки могат да бъдат задоволени на 100 %, най-вече поради липсата на ресурси, 
но Комисията полага усилия да удовлет-
вори исканията на държавите-членки във възможно най-голяма степен. 
Държавите-членки уведомяват Комисията 
за продуктите, които желаят да получат.  Тези първоначални искания се обсъждат  
както в рамките на управителния комитет, 
така и при двустранни контакти. Вследствие 
на това първоначалните искания се кори-
гират. Например оризът и маслото бяха  заменени с други продукти. При все това 
тази процедура не дава основания да се  
направи заключението, че на държавите-
членки са били разпределени продукти,  
които не са искали. Факт е, че държавите-
членки приеха, че техните първоначални 
искания не могат да бъдат изпълнени и в замяна на това получиха продукти, които 
първоначално не бяха поискали. Незави-
симо от това всички държави-членки одо-
бриха тези решения и приеха продуктите, 
които получиха накрая.
63. 
Законодателството на ЕС и националното законодателство за възлагане на общест-вени поръчки се прилагат към търговете, 
провеждани в рамките на тази схема, без 
да е необходимо изричното посочване на това законодателство в регламенти. 
64. 
Вж. отговора на Комисията по точка 63.
В периода 2006—2007 г. Комисията  
извърши 6 одита, без да открие никакви  сериозни пропуски в процедурите, след-вани от държавите-членки при провеж-дането на търговете. Нещо повече, тя  констатира, че договори за доставка са  възложени на оператори, установени в  различни държави-членки, което показва, че е налице конкуренция между операто-рите от различните държави-членки. Като цяло начинът, по който държавите-членки провеждат търговете, е показал съответ-ствие с изискванията, съдържащи се в  Директива 2004/18/EО на ЕС. 
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства52
65. 
Една от целите на програмата е пласиране 
на интервенционни запаси. При наличието на такива те представляват приоритетен  
източник за доставка по програмата. Освен 
това пласирането на интервенционните  запаси чрез тази схема позволява на Общ-ността да направи икономии от разходите 
за складиране, които иначе би трябвало да 
бъдат поети от бюджета на ЕС.
66. 
Провеждането на търговете се извършва 
под ръководството на държавите-членки. 
Вж. отговора на Комисията по точка 64.
Комисията следи преди всичко развити-
ето на пазарните цени на непреработе-
ните селскостопански продукти, докато  
търговете се отнасят за храни, готови за  
консумация. Оперативните заключения  
не могат да се основават на сравнения на двата вида цени. 
67. 
Вж. отговора на Комисията по точка 64.
Директива 2004/18/EО относно коорди-
нирането на процедурите за възлагане  на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки е в сила във всички  държави-членки. Дори когато в рам-ките на държава-членка разпоредбите,  
регламентиращи тръжните процедури, се различават, те продължават да бъдат в  
съответствие с директивата. 
Глава VI от директивата съдържа разпо-
редби за огласяване на поканите за пред-ставяне на оферти. Изискването е поканите за представяне на оферти да се публику-ват в национални официални вестници, а така също и в Официален вестник на Евро-
пейския съюз . В някои държави-членки,  
посетени от представители на Палатата,  
поканите за представяне на оферти се  
огласяват и чрез интернет.Разпоредбите относно закъсненията за  
представяне на оферти се съдържат в  член 38 от директивата и могат да се раз-
личават в зависимост от избраните условия 
за изпълнение, съдържащи се в член 36. 
Критериите за възлагане на договори  
са описани в член 53: т.е. най-изгодната  
оферта по отношение на предложеното  количество/транспортните разходи или  
най-ниската оферта по отношение на  
цената.
68. 
Комисията също отбеляза понякога малкия 
брой участници, представящи оферти, но 
не откри доказателство за връзка между  
слабото участие и начина, по който са били 
изпълнени изискванията на директивата.
Предвид разнообразието на количеството 
и качеството на продуктите, които трябва 
да бъдат доставени, не е възможно да се 
направи съпоставка на цените, получени 
в рамките на поканите за представяне на 
оферти, с пазарните цени. Следователно  на това основание не може да се направи 
заключение относно „качеството“ на пред-ставените оферти.
69. 
Също така, при одитите, извършени от  
Комисията, бе установено, че в продълже-ние на няколко години са били възлагани 
договори на няколко фирми, но липсва  
доказателство за връзка между слабото  
участие и начина, по който се са били  изпълнени изискванията на директивата.
70. 
От самото начало схемата е насочена към 
изтегляне на запасите от интервенцион-ните складове, като по този начин се нама-
ляват разходите на ЕС за складиране. Този 
допълнителен икономически ефект следва 
да бъде взет предвид.
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства53
a) 
Предвид основната връзка на тази про-
грама с интервенционните запаси, до неот-давна бартерната търговия бе същността 
на схемата.
б) 
Почти всички държави-членки сформи-раха комитети за изготвяне на указания  за бартерни сделки, включително онези  държави-членки, които бяха посетени от  представители на Палатата.
74. 
При все че цени положителната оценка на Палатата за различните елементи в предло-
жението на Комисията за нов регламент на 
Съвета, Комисията не желае да предопре-
деля резултата от протичащите в момента 
политически дискусии в това отношение.
Нещо повече, Комисията би искала да под-
чертае, че становището на Европейския  
парламент
5 не поставя под въпрос въз-
можността финансирането на тази мярка  
от разходите за ОСП да продължи. 
Съгласно посоченото по-горе в точка 25, 
при настоящите пазарни условия интер-венционните запаси за някои продукти  нарастват.
75. 
Комисията е на мнение, че участието на  държавите-членки следва да продължи да 
бъде на доброволни начала. 
5 Законодателна резолюция на Европейския 
парламент от 26 март 2009 г. (ТА/2009/188) относно 
предложението за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1290/2005 относно финансирането 
на Общата селскостопанска политика и Регламент (ЕО) 
№ 1234/2007 за установяване на обща организация 
на селскостопанските пазари и относно специфични 
разпоредби за някои земеделски продукти („Общ 
регламент за ООП“) по отношение на разпределянето 
на храна на най-нуждаещите се лица в Общността (COM(2008)0563 – C6-0353/2008 – 2008/0183(CNS)).Въвеждането на задължения за произхода 
на продукта не само би създало големи  
затруднения относно контрола, но би нало-жило огромна административна тежест на 
администрациите на държавите-членки,  
като това няма да подобри ефективността на схемата, а по-скоро ще я влоши. 
ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ
76. Мярката има две допълващи се цели: ста-
билизиране на пазара и принос за благо-
състоянието на най-нуждаещите се. 
Докладът за оценка, на който се позовава 
Палатата, бе изготвен от независими кон-
султанти и заключенията в него следва да 
се четат, като се вземат предвид важните 
забележки на Комисията относно качест-
вото на изследването, и по-специално  относно неговата методология, досто-
верността на анализа и надеждността на  
резултатите. 
77. 
Европейският парламент представи неот-
давна становището си
6, в което с някои  
изменения подкрепя предложението на  Комисията за нов регламент на Съвета за адаптирането на мярката към новите пре-
обладаващи условия. 
Решенията за продължаване на изпълнени-
ето на програмата бяха взети въз основа 
на двете измерения на мярката — социал-
ното ≠ измерение и стабилизирането на  
пазара.
6 Вж. бележка под линия 5.
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства54
78. 
При все че Комисията цени положител-
ната оценка на Палатата относно своето  предложение за нов регламент на Съвета, 
тя не желае да предопределя провежда-
ния понастоящем дебат на равнище Съвет относно подходящото финансиране на тази мярка в бъдеще. 
Горепосоченото становище на ЕП отразява 
подкрепата на тази институция за това  мярката да продължи да бъде финанси-рана в рамките на Общата селскостопанска политика. 
Препоръка 1
След задълбочен анализ на техническите, политическите и правните елементи на  програмата (вж. оценката на въздейст-вието в подкрепа на предложението на  Комисията за нов регламент на Съвета)  Комисията стигна до заключението, че ОСП 
е подходящата рамка за продължаване на 
схемата. 
79. 
Комисията счита, че държавите-членки  
изпълняват програмата при задоволи-телно ниво на координация и консулта-
ция с всички заинтересовани участници,  въпреки че винаги трябва да се стремят към по-нататъшен напредък в тази област.
Препоръка 2
От години програмата има силен стиму-лиращ ефект за разработването на ини-циативи за осигуряване на храни или  свързани с тях мерки от страна на частни структури (благотворителни организации) 
и публични органи (на равнище държави-
членки и на местно равнище). 
Тази роля може да бъде допълнително  
насърчена. Вземайки предвид принципа на 
субсидиарност, в контекста на оценката на въздействието бяха анализирани няколко 
варианта с цел да се подобри връзката  
между схемата и други подобни действия 
и някои от тях бяха включени в предло-
жението на Комисията за нов регламент  
на Съвета.80. 
Една от целите на тази мярка е да осигури 
на благотворителните организации ста-билен и надежден източник на храни за  
подпомагане на най-нуждаещите се лица. 
В този смисъл ефектът от програмата не  може да се оценява само въз основа на  средния брой хранения, осигурявани чрез 
нея, а въз основа на степента, в която тя 
спомага за снабдяването на благотвори-телните организации с храни. Тази цел е  
постигната в голяма степен предвид това, 
че с програмата се осигуряват между 30 % и 
70 % от общото количество храни, разпре-
деляни в Общността на най-нуждаещите се лица, които зависят от благотворителните организации и държавите-членки. 
81. 
По смисъла на принципа на субсидиарност 
държавите-членки определят критериите 
за населението, което има достъп до хра-нителната помощ, разпределяна по тази  
мярка. 
Препоръка 3
Комисията вече анализира въпроса в рам-
ките на оценката на въздействието, придру-жаваща предложението за нов регламент 
на Съвета. Тя стигна до заключението, че зачитането на принципа на субсидиарност води до по-голяма ефективност на схемата, 
когато определянето на бенефициентите  е компетентност на държавите-членки.  
Тази позиция се подкрепя от преоблада-
ващото мнозинство участници и съвпада  
с резултата от публичната консултация в интернет, за която бяха получени повече от 14 000 отговора. 
Предложението на Комисията за нов  
регламент на Съвета включва задължени-
ето държавите-членки да изготвят наци-
онални програми за разпределяне на  
храните, които би следвало да съдържат  обстойна информация за получателите и  
благотворителните организации, участ-
ващи в програмата. Подробностите ще  
бъдат определени в правилата за изпъл-
нение след приемането на предложението 
на Комисията. 
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства55
82. 
През годините Комисията коригира пра-
вилата за изпълнение на схемата, за да  облекчи критериите за продуктите, които 
трябва да бъдат разпределяни. Подробно 
описание на тези корекции се съдържа в оценката на въздействието, придружаваща предложението на Комисията за нов регла-
мент на Съвета.
Препоръка 4
Предложението на Комисията за нов регла-мент на Съвета
7 включва премахването на 
това ограничение. 
83. 
По своята същност такава схема трябва  
да се адаптира към различните ситуации 
в различните участващи държави-членки. 
По тази причина разнообразието от сис-
теми е основна предпоставка за правил-ното функциониране на мярката.
Нуждите от хранителни помощи варират  
много както между отделните получатели 
на помощи, така и във времето. По тази  
причина различията в количеството храни, 
разпределяни на всеки отделен получател на помощи, не могат да бъдат представяни 
като неравнопоставено третиране.
Определянето на общи стандарти не би  
довело непременно до подобряване на  въздействието на мярката, която съгласно 
каре 5 от доклада на Палатата е много  
съществена с оглед на дела храни, разпре-
деляни от НПО, които получават средства по програмата на ЕС. 
7 Предложение за регламент на Съвета за изменение 
на Регламент (ЕО) № 1290/2005 относно финансирането 
на Общата селскостопанска политика и Регламент (ЕО) 
№ 1234/2007 за установяване на обща организация 
на селскостопанските пазари и относно специфични 
разпоредби за някои земеделски продукти („Общ 
регламент за ООП“) по отношение на разпределянето 
на храна на най-нуждаещите се лица в Общността (COM(2008)563 окончателен).Препоръка 5
Въвеждането на стандарти на ниво Общ-
ност би могло да възпрепятства необходи-мата гъвкавост, която програмата трябва 
да съхрани, за да се адаптира към различ-
ните обстоятелства на най-нуждаещите се лица.
Комисията счита, че с начина, по който се 
управлява понастоящем програмата, със  заложена в нея голяма степен на субсиди-
арност, се постига значително въздейст-
вие и се позволява равностойно третиране 
на всички получатели на помощи. 
84. 
Също така, въз основа на своите одити  
Комисията може да твърди, че като цяло  
изпълнението от страна на държавите-
членки е задоволително, макар че в някои 
сфери могат да се извършат допълнителни 
подобрения. 
Методът за разпределяне на финансо-
вите ресурси е прозрачен и се основава  
на най-добрата налична статистическа  
информация. Всяка година участващите  
държави-членки одобряват този метод,  
като гласуват в подкрепа на годишните пла-нове в рамките на управителния комитет. 
Препоръка 6
В оценката на въздействието, придружа-ваща предложението за нов регламент на 
Съвета, бяха предложени редица измерими 
цели. Комисията ще обмисли въвеждането 
на съответни показатели за изпълнение в рамките на преразглеждането на прави-лата за изпълнение след приемането на  новия регламент на Съвета.
Също така, Комисията заяви своето наме-
рение да засили задълженията за докла-
дване на държавите-членки, по-специално 
чрез новите национални програми за раз-пределяне на храните, за да гарантира  
по-доброто проследяване на схемата и да 
подобри нейното планиране и управление 
във времето. 
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства56
85. 
В Директива 2004/18/EО относно коорди-нирането на процедурите за възлагане  на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки се предвижда общо  правно основание за целия ЕС. При извър-шените от Комисията одити бе установено, че поканите за участие в търгове, органи-зирани, от държавите-членки, съответстват на директивата. Разликите в реда и усло-вията, установени в държавите-членки,  са предвидени в директивата. Понякога  операторите участват в търгове, органи-зирани в други държави-членки. 
Препоръка 7
Комисията вече анализира въпроса за  тръжните процедури в оценката на въз-действието, придружаваща предложението на Комисията за нов регламент на Съвета, включително някои идеи за подобряване на огласяването на търговете в целия ЕС. След приемането на новия регламент на  Съвета в новите правила за изпълнение  могат да бъдат формулирани подробни  правила.
Комисията ще разгледа предложението на 
Палатата относно адаптирането на бартер-
ните споразумения, без обаче да изключва 
възможността за мобилизиране на интер-
венционни запаси, тъй като тази практика 
е същността на схемата.
ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства57

ОТГОВОРИ НА 
КОМИСИЯТА
Специален доклад № 6/2009 — Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и из ползваните методи и средства59
Европейска сметна палата
Специален доклад № 6/2009
Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: 
оценка на поставените цели и използваните методи и средства
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз
2009 г. — 56 стр. — 21 /H11003 29,7 cm
ISBN 978-92-9207-356-5
doi: 10.2865/27316

Как да получим публикации на Европейския съюз?
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  от близката книжарница, като посочите заглавието, името на издателя и/или 
ISBN номера;
•  като се обърнете пряко към един от нашите разпространители. За да 
получите координатите им, посетете следния адрес: http://bookshop.europa.eu или изпратете факс на следния номер: +352 2929-42758.
Безплатни публикации:• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  от представителствата или делегациите на Европейската комисия. За да 
получите координатите им, посетете следния адрес: http://ec.europa.eu или изпратете факс на следния номер: +352 2929-42758.
В НАСТОЯЩИЯ ДОКЛАД ПАЛАТАТА ПРАВИ ОЦЕНКА НА УПРАВЛЕНИЕТО, 
РЕСУРСИТЕ И ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ЕВРОПЕЙСКАТА ПРОГРАМА ЗА ХРАНИТЕЛНИ ПОМОЩИ ЗА НАЙ-НУЖДАЕЩИТЕ СЕ ЛИЦА. ТАЗИ 
МЯРКА Е ВЪВЕДЕНА ЗА ПРЪВ ПЪТ ПРЕЗ 1987 г. ТЯ ИЗПО ЛЗВА 
СЕЛСКОСТОПАНСКА ПРОДУКЦИЯ ОТ ИНТЕРВЕНЦИОННИТЕ ЗАПАСИ НА ОБЩНОСТТА И ВСЕ ОЩЕ СЕ ПРИЛАГА В ОПРЕДЕЛЕНИ ДЪРЖАВИ-ЧЛЕНКИ.НАСТОЯЩИЯТ ДОКЛАД ПОКАЗВА, ЧЕ ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМАТА, И ПО-СПЕЦИАЛНО ЦЕЛТА „ДА ДОПРИНЕСЕ ЗНАЧИТЕЛНО ЗА БЛАГОСЪСТОЯНИЕТО“ НА НАЙ-НУЖДАЕЩИТЕ СЕ ЛИЦА, ОСТАВАТ В СИЛА И ОТПРАВЯ РЕДИЦА ПРЕПОРЪКИ, НАСОЧЕНИ КЪМ УВЕЛИЧАВАНЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ТАЗИ МЯРКА.
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТАQJ-AB-09-007-BG-C
ISBN 978-92-9207-356-5