Съгласно разпоредбите на член 287, параграфи 1 и 4 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 148, параграф 1 и член 162, параграф 1 от Регламент (EС, Eвратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета, и членове 43, 48 и 60 от Регламент (ЕО) № 215/2008 на Съвета от 18 февруари 2008 г. относно Финансовия регламент, приложим за 10-ия европейски фонд за развитие, изменен с Регламент (ЕС) № 567/2014

Сметната палата на Европейския съюз на заседанието си от 14 юли 2016 г. прие своите

ГОДИШНИ ДОКЛАДИ

за финансовата 2015 година

Докладите, придружени от отговорите на институциите във връзка с констатациите и оценките на Сметната палата, бяха представени на органите по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета и на другите институции.

Членовете на Сметната палата са:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (председател), Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Илиана ИВАНОВА, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS, Rimantas ŠADŽIUS.

ГОДИШЕН ДОКЛАД ОТНОСНО ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА БЮДЖЕТА

(2016/C 375/01)

СЪДЪРЖАНИE

(4) Приложение В към Инструкция № А-123 относно изискванията за ефективна оценка и коригиране на неправомерните плащания (Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments).

ГЛАВА 3

Постигане на резултати със средствата от бюджета на ЕС

СЪДЪРЖАНИE

Въведение 3.1-3.5

Част 1 — „Хоризонт 2020“ (2014—2020 г.) 3.6-3.59

Раздел 1 —Връзките между „Хоризонт 2020“ и „Европа 2020“ невинаги позволяват поставяне на акцент върху резултатите от изпълнението и следва да бъдат по-ясно определени 3.7-3.21

Раздел 2 — Полезни взаимодействия и допълване с ЕСИ фондовете и с националните програми 3.22-3.23

Раздел 3 — Механизмът на функциониране на „Хоризонт 2020“ не стимулира последователното фокусиране върху резултатите от изпълнението 3.24-3.59

Част 2— Планиране и докладване на резултатите от изпълнението на ниво генерални дирекции — групата на природните ресурси 3.60-3.65

Част 3 — Резултати от извършените от Сметната палата одити на изпълнението 3.66-3.85

Специални доклади и други публикации през 2015 г. относно резултати от изпълнението 3.66-3.77

Проследяване на изпълнението на препоръките от специални доклади 3.78-3.85

Заключения и препоръки 3.86-3.95

Заключения 3.86-3.93

Препоръки 3.94-3.95

Приложение 3.1 — Специални доклади, приети от Европейската сметна палата през 2015 г.

Приложение 3.2 — Проследяване на изпълнението на предишни препоръки, свързани с резултатите от изпълнението

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ВЪВЕДЕНИЕ 3.1. Тема на настоящата глава са резултатите от изпълнението (вж. фигура 3.1 ). Така се продължава практиката, която характеризира годишните доклади на Сметната палата от 2010 г. досега, да включваме в годишния доклад отделна глава за оценка на различни аспекти от системите на Комисия, въведени с цел да гарантират, че средствата на ЕС се използват по ефективен начин, а не просто в съответствие с приложимото законодателство. 3.2. От 2010 г. насам Сметната палата анализира извършваната от Комисията самооценка на резултатите от изпълнението в годишните отчети за дейността на избрани генерални дирекции на Комисията и прави също така преглед на някои от темите, третирани през годината в специалните доклади относно одита на изпълнението. Други елементи, свързани с изпълнението, които Сметната палата проверява, са плановете за управление на избрани генерални дирекции (ГД) и докладите, които Комисията представя на Европейския парламент и на Съвета, в т.ч. последните ѝ доклади за оценка (1). Фигура 3.1 — Резултати от изпълнението на ниво ЕС Резултатите от изпълнението на ниво ЕС се оценяват въз основа на принципите за добро финансово управление (икономичност, ефикасност и ефективност) (2) и обхващат: а) вложени ресурси — финансови, човешки, материални, организационни или нормативни средства, необходими за изпълнението на дадена програма; б) крайни продукти и услуги — преките резултати от дадена програма; в) резултати — непосредствените ефекти от програмата върху преките адресати или получатели; г) въздействие — дългосрочните промени за обществото, които се дължат поне отчасти на действията на ЕС. 3.3. В еквивалентната глава на годишния доклад от предходната година Сметната палата обърна специално внимание на дългосрочната стратегия на ЕС „Европа 2020“. Сметната палата провери мониторинга и процеса на докладване на високо ниво за стратегията на ЕС, а по отношение на Европейските структурни и инвестиционни фондове (3) (ЕСИ фондове) — начина, по който стратегията е отразена в споразуменията за партньорства и финансиращите програми, съгласувани от Комисията и държавите членки. Тази година Сметната палата продължи с тази тема, като фокусира проверката си върху резултатите от изпълнението на Комисията посредством „Хоризонт 2020“ — програмата на Комисията за изследвания и иновации, която, както е посочено по-долу, е много съществен елемент от бюджета на ЕС. 3.4. Настоящата глава се състои от три части. Първата част е посветена на резултатите от изпълнението на „Хоризонт 2020“. В останалите две части се разглеждат въпроси, които Сметната палата е анализирала в предходни години — до каква степен резултатите от изпълнението са включени в основните годишни документи за планиране и докладване, изготвени от генералните дирекции на Комисията, и някои от основните теми на специалните доклади на Сметната палата за 2015 г., в т.ч. проследяване на изпълнението на извадка от препоръки от предходни специални доклади, и, за първи път, отговори на държавите членки на проведено от нас проучване във връзка с проследяването от тяхна страна на изпълнението на препоръките на Сметната палата. 3.5. Въз основа на докладваните от Комисията данни Сметната палата посочи в своя годишен доклад за 2014 г., че средносрочният преглед на стратегия „Европа 2020“, който трябваше да бъде представен на Съвета през март 2015 г., е отложен за началото на 2016 г. (4). През юни 2016 г. Комисията информира Сметната палата, че средносрочният преглед е приключен, както и че няма да бъде изготвен официален документ със заключения. В резултат на това Сметната палата не е в състояние да докладва в настоящата глава относно начина, по който е извършен този преглед. Възможно е, обаче, Сметната палата да се върне към този въпрос в бъдещи доклади. ЧАСТ 1 — „ХОРИЗОНТ 2020“ (2014—2020 Г.) 3.6. Извършеният от Сметната палата анализ на „Хоризонт 2020“ се състои от три елемента. Най-напред сa представени основните характеристики на програмата и се прави преглед на стратегическата рамка, в която тя се прилага, по-специално връзките ѝ с други стратегии на ЕС. На второ място се разглеждат предимствата и потенциалните рискове, свързани с обединяването на научноизследователската дейност и иновациите. Накрая се анализира до каква степен е поставен фокус върху резултатите от изпълнението в рамките на „Хоризонт 2020“. Раздел 1 — Връзките между „Хоризонт 2020“ и „Европа 2020“ невинаги позволяват поставяне на акцент върху резултатите от изпълнението и следва да бъдат по-ясно определени „Европа 2020“ и „Хоризонт 2020“ 3.7. „Европа 2020“ е десетгодишна стратегия на ЕС за работни места и растеж. Тя е предприета през 2010 г., за да се създадат условия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. Отговорността за изпълнението на стратегията „Европа 2020“ се споделя между ЕС и неговите 28 държави членки. Следователно всяка от петте водещи цели (5) на стратегията е свързана с национална цел на ниво държава членка, отразяваща специфичните условия в съответната държава. 3.8. „Хоризонт 2020“ разполага с бюджет от приблизително 75 млрд. евро за периода 2014—2020 г. Това е програмата на ЕС за подпомагане на научноизследователската дейност и иновациите, като общата ѝ цел е да „допринесе за изграждане на общество и икономика, основани на знанието и иновациите в Съюза“ (6). Тя подкрепя стратегията „Европа 2020“ и целите на ЕС за създаване на Европейското научноизследователско пространство (ЕНП) (7). „Хоризонт 2020“ обединява отделните преди това програми за финансиране за научни изследвания и иновации (8). 3.9. Финансирането се предоставя главно под формата на безвъзмездна финансова помощ, въпреки че е на разположение и достъп до други форми на финансиране, например посредством финансови инструменти. Комисията управлява по-голямата част от разходите по „Хоризонт 2020“ пряко или чрез агенции и други органи. Бенефициентите на „Хоризонт 2020“ са физически лица, екипи, университети, изследователски институти, МСП и по-големи дружества, от и извън ЕС. Много от финансираните проекти са колективни. 3.10. На фигура 3.2 е представена структурата на „Хоризонт 2020“. Общата цел се изразява в три приоритета (1. високи постижения в научната област, 2. водещи позиции в промишлеността и 3. справяне с обществените предизвикателства). Тези приоритети се изпълняват посредством 14 конкретни цели, допълнени от общи насоки за дейностите, които осигуряват тяхното научно и технологично съдържание. Общата цел се преследва също чрез две конкретни цели („Разпространяване на върховите научни постижения и разширяване на участието“ и „Наука със и за обществото“). Другите две организации — Съвместният изследователски център (JRC) и Европейският институт за иновации и технологии (EIT), също допринасят за постигането на общата цел и приоритетите чрез преследването на свои собствени конкретни цели. „Хоризонт 2020“ включва също допълнителни мерки в областта на научните изследвания, като например мярката „бързо финансиране за иновации“, която подкрепя близки до пазара иновационни дейности. Фигура 3.2 — Структура на „Хоризонт 2020“ Източник: Европейската сметна палата. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА Налице са връзки на високо ниво между „Хоризонт 2020“ и „Европа 2020“, но е необходимо те да бъдат заздравени, за да се улесни поставянето на акцент върху резултатите от изпълнението 3.11. Съгласно законодателството „Хоризонт 2020“ има три показателя за изпълнение с оглед оценка на напредъка към постигане на общата му цел: а) показател за интензивност на научноизследователската и развойната дейност, който предвижда инвестициите в тази област да представляват поне 3 % от БВП до 2020 г. Този показател повтаря една от петте водещи цели на „Европа 2020“; б) показател за резултатите от иновациите; в) делът на научните изследователи от активното население (9). Този показател няма пряка връзка с водещите цели на „Европа 2020“. 3.12. Показателят с цел 3 % измерва средствата, вложени в научноизследователска и развойна дейност. Той не е създаден с цел да измерва крайните продукти и услуги, резултатите или въздействието. „Хоризонт 2020“ добавя за първи път в законодателството изискването частните инвестиции (за разлика от публичните инвестиции) в научноизследователска и развойна дейност да бъдат две трети от общият размер на инвестициите (10). През 2014 г. по отношение на тези целеви нива общият размер на инвестициите в Европа е малко над 2 % от БВП, като частният сектор е допринесъл за 64 % от тях. Сходни цифри са отчетени и в САЩ — 2,8 % през 2012 г., Япония — 3,5 % през 2013 г., и Южна Корея — 4,2 % през 2013 г. 3.12. Въпреки че с показателя за интензивност на научноизследователската и развойната дейност (НИРД) от 3 % се измерват вложените средства в научноизследователска и развойна дейност, той отразява също така ефективността на мерките на политиката, насочени към насърчаването на висококачествена научна основа в държавите членки и създаването на по-добри рамкови условия за научни изследвания и иновации в частния сектор. 3.13. Разходите за „Хоризонт 2020“ представляват един относително малък принос към постигането на тази цел. Винаги се е очаквало държавите членки да са тези, които ще осигурят по-голямата част от средствата в тази област. През 2014 г., по време на първата година от изпълнението на „Хоризонт 2020“, разходите от институциите на ЕС са малко по-малко от 10 % от общия размер на националните бюджети за научноизследователска и развойна дейност. В годишния доклад от миналата година Сметната палата отбеляза, че ако всички национални цели се постигнат по отношение на научната и развойна дейност, това ще доведе общо до инвестиции в размер на 2,6 % от БВП до 2020 г., тоест под целта от 3 % (11). 3.13. В областта както на научните изследвания, така и на програма „Хоризонт 2020“ се полагат усилия за координиране и подобряване на инвестициите на държавите членки в научни изследвания и иновации и за създаване на рамкови условия, които позволяват на иновациите в частния сектор да процъфтяват (отворени иновации). Това има ключово значение за постигане на значителен напредък за преодоляването на различията в областта на иновациите между Европейския съюз (ЕС) и основните му конкуренти. Увеличаването на въздействието и високите постижения в научната област чрез откритост (отворена наука) и Цифров единен пазар, включването на цифровите аспекти в големите обществени предизвикателства, осъществяването на измерението на научните изследвания, иновациите и конкурентоспособността на енергийния съюз, съчетани с далновидна политика в областта на изменението на климата, както и трансформирането на силните страни на Европа в науката и технологиите във водещ глобален глас (отворен към света) са също така основни цели на политиката в областта на научните изследвания. Инвестициите в научни изследвания и иновации от програмите на политиката на сближаване за периода 2007—2013 г. също допринесоха за напредъка към целта от 3 %. Този принос продължи през програмния период 2014—2020 г. благодарение на тематичната концентрация на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и ще засили своето въздействие и ефект на лоста благодарение на предварителните условия на „интелигентната специализация“ за научни изследвания и иновации. Приносът на програма „Хоризонт 2020“ към изпълнението на стратегия „Европа 2020“ се укрепва от взаимодействието с други действия на равнище ЕС и национално равнище. 3.14. Вторият показател за изпълнение на „Хоризонт 2020“ — относно иновациите — представлява комбиниран показател за крайните продукти и услуги. Първоначално този показател е разработен за водещата инициатива „Съюз за иновации“ на „Европа 2020“ (12). Този показател обхваща информация за четири елемента — патенти, заетост в интензивно използващи знанията дейности, конкурентоспособност на основани на знанията стоки и услуги и заетост в предприятия с бърз растеж в иновативните сектори. Изследователската група за комбинирани показатели (финансирана от ЕС) отбеляза факта, че такива показатели, основаващи се на подпоказатели без значима обща мерна единица и без ясен метод за относително претегляне, имат предимства и недостатъци. По-специално, въпреки че дават представа за общото състояние, съществува риск, че сами по себе си те могат да доведат до опростенчески политически заключения; ето защо те следва да се използват в съчетание с подпоказателите. През март 2016 г. Комисията е докладвала относно този показател и подпоказателите (13). 3.15. Показателят за резултатите от иновациите има това предимство, че насочва вниманието към установяването на подходящи условия за иновации и че осигурява мярка за оценка на напредъка в тази област на ниво икономика на ЕС. Той обаче има и редица недостатъци, които ограничават полезното му действие за мониторинг на приноса на „Хоризонт 2020“ към постигане на целите на стратегия „Европа 2020“: 3.15. — Комисията все още не е определила количествено измерими цели, които да бъдат постигнати в определен срок (14); — За да може дадена количествена цел да окаже въздействие върху създаването на политики и да стимулира напредъка, тя трябва да бъде консенсусна, обоснована на базата на доказателства и сравнителен анализ (бенчмаркинг) и лесна за разбиране и съобщаване. Това е по-трудно да се постигне при комбинирани показатели, като например показателя за крайните продукти и услуги в областта на иновациите, тъй като обобщените индекси, до които водят те, са абстрактни по своето същество. Ето защо комбинираните показатели обикновено не се включват към целевите нива. Друг пример за това е обобщеният индекс на индексите на „Съюза за иновации“, за който няма целево ниво, но е видно, че продължава да влияе върху създаването на политики от държавите членки. Освен това наличните хронологични редове за някои от съставните показатели са все още твърде къси, за да бъдат установени линиите на тенденциите и да бъдат набелязани ясни целеви нива за ЕС (компонентът на предприятията с висок растеж се основава на ново събиране на данни от Евростат). В допълнение към това поставянето на целево ниво за ЕС би изисквало извършване на сравнителен анализ спрямо изпълнението на държавите извън ЕС, което не е било възможно към момента, когато започва използването на този показател. — Комисията не е преобразувала този показател в национални целеви нива, които да отразяват конкретната ситуация на всяка държава членка — така както се препоръчва от експертите в областта за показателите, измерващи иновациите (15). — Целта за интензивност на научните изследвания е определена по държави членки и се допълва от показателя за крайните продукти и услуги в областта на иновациите, който представя картината на политиката за крайните продукти и услуги от иновациите. Тези различни елементи трябва да бъдат разглеждани заедно. 3.16. Конкретните цели на „Хоризонт 2020“ са следващото ниво в йерархията на целите при установяване на връзки със стратегията „Европа 2020“. По-голямата част (38 %) от бюджета на „Хоризонт 2020“ се заделя за приоритета „Обществени предизвикателства“, която има за цел да обхване приоритети на политиката в стратегията „Европа 2020“. 3.17. В много случаи описанието на конкретните цели се отнася до водещите инициативи, които те следва да подпомогнат. Въпреки че са полезни за определянето на обща връзка между „Хоризонт 2020“ и стратегията „Европа 2020“, те не продължават да бъдат транспонирани на по-ниските нива в конкретни и оперативни връзки, които да послужат като основа за мониторинг и отчитане на приноса на „Хоризонт 2020“ за отделните водещи инициативи и по този начин за стратегията „Европа 2020“. 3.17. При изготвянето на бюджета всяка година в изявлението за програма „Хоризонт 2020“ се посочва приносът ѝ към всяка водеща инициатива, като се следва методологията, разработена при стартирането на програмата. Връзките между 10-те приоритета на политиката на Комисията и „Европа 2020“/„Хоризонт 2020“ имат нужда от допълнително прецизиране 3.18. През 2013 г. в регламента за създаване на „Хоризонт 2020“ се определят приоритети и общи и конкретни цели за периода 2014—2020 г. Тези приоритети и цели са замислени така, че да бъдат съгласувани със стратегията „Европа 2020“ (16), както и да допринесат за нейното изпълнение. Към края на 2014 г. настоящата Комисия определи 10 приоритета за Комисията като цяло за периода 2014—2019 г. (17). Въпреки че тези приоритети очертават някои нови области (като споразумението за свободна търговия със Съединените щати), както може да се очаква, те в значителна степен се припокриват със съществуващата стратегия „Европа 2020“, в т.ч. с нейните водещи цели и инициативи. Така например областите заетост и изменение на климата заемат важно място както в приоритетите на Комисията, така и в стратегия „Европа 2020“. Въпреки наличието на припокриване и взаимно допълване е било трудно да се установи степента, до която 10-те приоритета на политиката формират различен нов подход на Комисията или са замислени като нов начин, чрез който Комисията да приложи „Европа 2020“ в рамките на своята дейност. 3.18. Стратегията „Европа 2020“ представлява стратегията за растеж на ЕС в рамките на десетилетие и на равнище ЕС. В съответствие със стратегията „Европа 2020“ с 10-те политически приоритета на Комисията се осигурява ясна и целенасочена програма/стратегия за дейностите на Комисията за изпълнение на „Европа 2020“ и те са изцяло съгласувани с общите цели на тази стратегия. В същото време те внасят по-голяма яснота и целенасоченост в общата политическа стратегия на Комисията, като се вземат под внимание неотдавнашните развития. Например от създаването на стратегията „Европа 2020“ ЕС видя кризи с държавния дълг, нарастващи дефицити в публичния сектор, войни в Украйна и Сирия, масиран приток на мигранти към Съюза, споразумение относно климата, постигнато на 21-вата конференцията на страните в Париж (COP 21). Тези 10 политически приоритета са представени и пред Европейския парламент, Европейския съвет и Съвета по време на назначаване на новата Комисия. Тези приоритети обхващат, под формата на цели и показатели, целите и показателите на стратегията „Европа 2020“. 3.19. Нормално е стратегическите приоритети да се променят в зависимост от обстоятелствата. Както беше посочено от Службата за вътрешен одит на Комисията обаче, въпреки че двете стратегии имат обща основа, Комисията досега не е направила регистър на общите елементи между тях. Сметната палата счита, че тъй като връзката между двете стратегии не е изяснена, те съществуват едновременно и се използват за различни цели: 3.19. Комисията счита, че нейните приоритети представляват ясен и целенасочен политически дневен ред за Комисията, който е съгласуван като цяло със стратегията за Европейския съюз „Европа 2020“. Като такива те естествено се използват за различни цели. Това обаче не означава, че по някакъв начин приоритетите са несъгласувани или некоординирани, те изцяло се допълват. Моля, вж. също отговора на Комисията на точка 3.18. — Разпределението на бюджета на ЕС за разходни програми (като „Хоризонт 2020“) се основава, наред с другото, на приноса им за постигането на водещите цели и инициативи на „Европа 2020“. Мониторингът и оценката на разходните програми също така се основава на цели, предназначени да отразят стратегията „Европа 2020“. — По отношение на „Хоризонт 2020“ това беше изпълнено в първите работни програми за 2014—2015 г. През останалата част от програмата все по-голямо влияние върху работните програми и бюджета на конкретните елементи на работната програма ще оказват политическите приоритети, определени от настоящата Комисия в отговор на възникващия политически, икономически и технологичен контекст. — Годишната работна програма на Комисията сега се съсредоточава върху 10-те приоритета на политиката. Считано от 2016 г. Комисията също така въведе нов метод за стратегическо планиране, който изисква от генералните дирекции да изготвят петгодишни стратегически планове въз основа на 10-те приоритета на политиката. Петгодишните стратегически планове ще бъдат отправната точка при изготвянето на годишните планове за управление (ПУ) с оглед изпълнение на задачите на генералните дирекции (в т.ч. изпълнението на разходните програми като „Хоризонт 2020“). Тъй като докладването в годишните отчети за дейността е тясно свързано с плановете за управление, може да се очаква, че от 2016 г. нататък годишните отчети за дейността ще отразят главно 10-приоритета на политиката. — Годишната работна програма на Комисията включва действия, които Комисията ще предприеме, за да помогне за осъществяването на политическите приоритети и за да допринесе за изпълнението на стратегията „Европа 2020“. Новите многогодишни стратегически планове, разработени за всеки отдел на Комисията, са изготвени въз основа на 10-те политически приоритета, изразени като общи цели. Като част от тази дейност на генералните дирекции е възложено да обясняват как действията им ще допринесат за стратегията „Европа 2020“. За да се улесни този процес, водещите цели на стратегията „Европа 2020“ фигурират като показатели за въздействието, свързани със съответните общи цели. В придружаващите годишни планове за управление се определят планираните крайни резултати за всеки отдел и как те ще допринесат за целите. Отделите на Комисията ще докладват за постиженията си чрез годишните отчети за своята дейност, в които ще бъде отразена структурата на стратегическите планове и плановете за управление. Комисията обаче ще продължи да докладва за напредъка към целите на „Европа 2020“ като част от процеса на Европейския семестър, както и за приноса на бюджета към „Европа 2020“ — в годишния доклад за управлението и изпълнението. 3.20. За „Хоризонт 2020“ това води до ситуация, при която правната рамка и бюджетните средства за програмата отразяват стратегията „Европа 2020“, като същевременно службите на Комисията, изпълняващи програма „Хоризонт 2020“, са адаптирали стратегическото си планиране и управление за постигане на 10-приоритета на политиката. Например ключовите приоритети, които трябва да бъдат разработени в рамките на работните програми на „Хоризонт 2020“ за периода 2016—2017 г., се основават на седем от 10-те области на политиката от дневния ред на новата Комисия. При тези обстоятелства не е ясно към какви стратегически цели следва да е насочена програма „Хоризонт 2020“. ГД „Научни изследвания и иновации“ определи четири приоритета на политиката, в които ГД могат да дадат своя принос (18). Постигането на тези приоритети обаче ще изисква пренасочване на действията спрямо първоначалните цели, определени в законодателството относно „Хоризонт 2020“. 3.20. Комисията счита, че няма липса на яснота за това, към кои стратегически цели следва да бъде насочена програма „Хоризонт 2020“. Тези цели са целите на „Европа 2020“, както са определени в правната основа. 10-те политически приоритета са използвани с цел да се прецени как Комисията може да помогне по най-добрия начин за постигане на приоритетите на „Европа 2020“. Например в частта за информационните и комуникационните технологии (ИКТ) на „Хоризонт 2020“ осъществяването на стратегията „Цифров единен пазар“ (ЦЕП) ще доведе до актуализирани приоритети в работната програма за периода 2017—2018 г. в съответствие както с „Европа 2020“, така и с приоритета на Комисията за „Цифров единен пазар“ в рамките на гъвкавостта, която предлага „Хоризонт 2020“. Съответният набор от мерки и инициативи от 18 април 2016 г. (пакетът за ЦЕП) вече доказва това съгласуване на „Хоризонт 2020“ и приоритета ЦЕП. 3.21. В своя годишен доклад от миналата година Сметната палата отбеляза недоброто съгласуване между стратегията „Европа 2020“ и седемгодишния бюджетен цикъл на ЕС (19). Същото усложнение може да засегне и 10-приоритета на политиката, тъй като мандатът на настоящата Комисия изтича през 2019 г., една година преди крайната дата на стратегия „Европа 2020“ и на програма „Хоризонт 2020“. 3.21. Периодът на многогодишната финансова рамка (МФР) 2007—2013 г. може да не е съвпаднал изцяло с периода, обхванат от стратегията „Европа 2020“. Комисията обаче поддържа позицията си, формулирана в отговора на точки 3.7—3.11 и 3.87 от годишния доклад на Сметната палата за 2014 г., че това не означава липса на съгласуване с общата стратегия. Освен това периодът на МФР 2014—2020 г. попада изцяло в рамките на текущия период на стратегия „Европа 2020“ и завършва на същата крайна дата. Периодът на МФР 2014—2020 г. е разработен с цел да бъде съсредоточен върху осъществяването на стратегията „Европа 2020“. Комисията извършва мониторинг и докладва за приноса на бюджета на ЕС към общите цели на ЕС, и по-специално към стратегията „Европа 2020“. Текущата многогодишна финансова рамка, „Хоризонт 2020“ и стратегията „Европа 2020“ са изцяло съгласувани и имат обща крайна дата 2020 г. Тези рамки няма да бъдат засегнати от изтичането на мандата на текущата Комисия през 2019 г. Раздел 2 — Полезни взаимодействия и допълване с ЕСИ фондовете и с националните програми Ограничена информация относно полезните взаимодействия с ЕСИ фондовете 3.22. Една от основните цели на стратегия „Европа 2020“ и нейния „Съюз за иновации“ е завършване на изграждането на ЕНП, в което изследователите, научните познания и технологиите се движат свободно. Бюджетът на ЕС допринася за целта на европейското научноизследователско пространство чрез програма „Хоризонт 2020“ и чрез ЕСИ фондовете. В този контекст и в съответствие със законодателството Комисията предвижда система за насърчаване и проследяване на полезните взаимодействия между програма „Хоризонт 2020“ и ЕСИ фондовете. Класирането на проектите по „Хоризонт 2020“ съгласно тематичните цели на ЕСИ фондовете, заедно с въвеждането на специално споменаване на потенциалното взаимодействие на етапа на планиране и докладване, ще осигури основа за такава система. Въпреки това в първия мониторингов доклад относно „Хоризонт 2020“ информацията за използването и въздействието на полезни взаимодействия между програма „Хоризонт 2020“ и ЕСИ фондовете е ограничена. Комисията възнамерява да анализира въздействието и полезните взаимодействия между програма „Хоризонт 2020“ и ЕСИ фондовете в контекста на междинната оценка на „Хоризонт 2020“. 3.22. Комисията е създала регулаторни условия, които да направят възможно взаимодействието между фондовете чрез по-голяма координация и хармонизация на съответните правни рамки. Осъществяването на взаимодействията изисква продължаващи усилия както от страна на органите, отговорни за „Хоризонт 2020“, така и от страна на властите в държавите членки и регионите. В държавите членки и регионите са положени значителни усилия, по-специално в рамките на разработването на стратегии за интелигентна специализация, за изготвяне на мерки на политики, които позволяват осъществяване на различни видове взаимодействия, набелязани в насоките на Комисията, и за съсредоточаване на усилията на НИРД в области, в които държавата членка или регионът има най-голяма възможност за високи постижения по отношение на науката и конкурентоспособността на бизнеса. В тези области се предлага също така най-голяма възможност за успех при поканите за представяне на предложения по програма „Хоризонт 2020“. Също така във връзка с управлението на „Хоризонт 2020“ се предприемат значителни действия за насърчаване и развиване на взаимодействия, например чрез сключването на меморандуми за разбирателство между съвместни предприятия или инициативата „Печат за високи постижения“, стартирана по инициатива на комисарите Моедаш и Крецу през октомври 2015 г. В инициативата вече участват редица региони и държави членки. Комисията изпълнява също така инициативата „Път към високи постижения“, която подпомага 13 държави — членки на ЕС, да подобрят достъпа си до „Хоризонт 2020“. Примери за взаимно допълване между националните научноизследователски програми и научноизследователските програми на ЕС 3.23. В законодателството относно „Хоризонт 2020“ се признава значението на изграждането на „единодействие и взаимно допълване между националните и европейските научноизследователски и иновационни програми“ (20). Фигура 3.3 по-долу съдържа ключови послания от процеса на сътрудничество (21) на Сметната палата с върховните одитни институции (ВОИ) на България и Португалия: въпреки че има някои области, в които националните и изследователските програми на ЕС се допълват взаимно, партньорите на ЕСП също така са установили някои проблеми на национално равнище. Фигура 3.3 — Примери на взаимно допълване с националните програми, включително някои установени слабости на национално ниво Фигура 3.3 — Примери на взаимно допълване с националните програми, включително някои установени слабости на национално равнище България (според одит от Сметната палата на България, публикуван през юли 2016 г.) България (според одит от Сметната палата на България), публикуван през юли 2016 г. Връзката между приоритетите на ЕС в контекста на стратегия „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, включително „Хоризонт 2020“, и националните приоритети на България, се проявява чрез осем приоритета, определени в „Националната програма за развитие: България 2020“ (НПР). Три от тези приоритети са свързани с науката и иновациите: — Подобряване на достъпа и повишаване на качеството на образованието и обучението и качествените характеристики на работната сила. — Подкрепа на иновационните и инвестиционни дейности за повишаване конкурентоспособността на икономиката. — Енергийна сигурност и повишаване на ресурсната ефективност, особено за МСП. В допълнение към НПР, която е интегриран документ за социално-икономическото развитие на България до 2020 г., целите по „Хоризонт 2020“ също са синхронизирани и разделени на оперативни цели и планове във: — Националната стратегия за развитие на научните изследвания 2020, която има за цел да подпомага развитието на науката в България за превръщането ѝ във фактор за развитието на икономика, базирана на знанието и иновационните дейности, — Иновационна стратегия за интелигентна специализация, която има за стратегическа цел до 2020 г. България да премине от групата на „скромните новатори“ към групата на „умерените новатори“. Националните стратегии поставят национална цел за увеличаване на дела на разходите за научноизследователска и развойна дейност до 2020 г. на 1,5 % от БВП. За постигане на националната цел в плановете за действие за прилагане на националните стратегически документи са предвидени мерки и дейности. Въпреки това Сметната палата на България установи, че в плановете за действие за НПР не са включени нито количествени показатели за резултати, нито целеви стойности по години за дейностите, свързани с „Хоризонт 2020“. В плана за действие на Националната стратегия за развитие на научните изследвания 2020 не са включени и количествени показатели за всяка отделна дейност. Сметната палата на България също така е установила, че съществуват някои проблеми по отношение на координацията и взаимодействието между всички участници, ангажирани в „Хоризонт 2020“ на национално равнище, както и че подобряването на взаимодействието между всички участници ще стимулира участието на България в програмата. Комисията активно подкрепя България както чрез пилотната инициатива „Път към високи постижения“ (вж. по-горе), така и чрез новата инициатива за „изоставащи региони“ (1), за да бъде подобрена иновационната екосистема на държавата и участието ѝ в „Хоризонт 2020“ чрез изпълнението и развитието на българската стратегия за интелигентна специализация. През октомври 2015 г. Европейската комисия представи ключови политически препоръки с цел да бъде подпомогната модернизацията на секторите на научните изследвания и иновациите в България. Това е първият случай, когато държава — членка на ЕС, използва доброволно механизма за подкрепа в областта на политиките по програма „Хоризонт 2020“, който представлява нов инструмент за осигуряване на практическа подкрепа за правителствата с цел да определят, изпълнят и оценят онези реформи, които са необходими за повишаване на качеството на публичните им структури за научни изследвания и иновации. Португалия (съгласно конкретна одитна дейност, извършена от Сметната палата на Португалия (Tribunal de Contas) през първото тримесечие на 2016 г.) Основният национален стратегически документ в областта на научните изследвания и иновациите е научноизследователската и иновационна стратегия за интелигентна специализация (RISSS), чийто срок на изпълнение (2014—2020 г.) съвпада с времевата рамка на „Хоризонт 2020“ и с крайната дата на стратегия „Европа 2020“. Една от нейните глави включва връзки между стратегия „Европа 2020“ и споразумението за партньорство на Португалия до 2020 г., подписано между Португалия и Комисията в областта на научноизследователската и развойна дейност и иновациите, и финансирано както в рамките на политиката на сближаване, така и по „Хоризонт 2020“. Сметната палата на Португалия отбеляза, че RISSS включва два сценария за развитие на показателя за дела от БВП, изразходван за научноизследователска и развойна дейност: „консервативен“ — с дял от 2 % до 2020 г., и „промяна“ — с дял от 2,7 % до 2020 г. Тя констатира също така, че като се вземат предвид показателите на стратегия „Европа 2020“, на програма „Хоризонт 2020“ и на „Съюза за иновации“, някои въпроси не са обхванати от показателите на националната стратегия, като например пола на изследователите, приноса във връзка с устойчивото развитие и изменението на климата, както и участието на МСП. Сметната палата на Португалия отбеляза също, че съществуват подобни показатели на национално ниво и на ниво ЕС, като проекти, свързани с научни публикации или иновационни продукти, или процеси, които не могат да бъдат сравнени, например защото са използвани различни знаменатели. Раздел 3 — Механизмът на функциониране на „Хоризонт 2020“ не стимулира последователното фокусиране върху резултатите от изпълнението 3.24. Измерването на резултатите в областта на научните изследвания е трудно по своята същност. Резултатите и въздействието на научните изследвания по своето естество са трудно предсказуеми, обикновено се постигат в дългосрочен план и често не следват линейна траектория. ЕС обаче продължава да се нуждае от надеждна информация относно научния напредък, производителността и качеството на научните изследвания, които финансира, за да бъде в състояние да измерва научните постижения с оглед подобряване на процеса на вземане на решения. Тази нужда е призната в рамковия регламент за „Хоризонт 2020“, в който се посочва, че „ефективното управление на работата, включващо оценяване и наблюдение, изисква да бъдат разработени специфични показатели за изпълнението […], които са от значение за съответната йерархия от цели и дейности“ (22). 3.25. В този контекст в настоящия раздел се разглежда дали: а) акцентът е поставен върху резултатите, в т.ч. дали има ясна и оперативна връзка със стратегия „Европа 2020“ в процеса на управление на безвъзмездната финансова помощ по „Хоризонт 2020“; б) системата за мониторинг и докладване на „Хоризонт 2020“ е разработена така, че да дава възможност на Комисията да извършва мониторинг и да докладва за резултатите от изпълнението; както и дали в) основните базисни понятия за мониторинг и отчитане на резултатите от изпълнението се прилагат последователно и правилно от Комисията. Процесите за управление на безвъзмездната финансова помощ не са изцяло разработени с акцент върху резултатите от изпълнението 3.26. За да се прецени дали процедурите за управление на безвъзмездната финансова помощ по „Хоризонт 2020“ включват подходящ акцент върху резултатите от изпълнението, особено що се отнася до връзките ѝ със стратегия „Европа 2020“, Сметната палата направи анализ на начина, по който е разработена правната рамка на „Хоризонт 2020“, на акцента върху изпълнението на ниво работна програма и на ниво покани за представяне на предложения, а за всяка от петте работни програми от извадката (23) — на едно одобрено предложение, направено от бенефициентите. Правната рамка на „Хоризонт 2020“ въвежда редица важни елементи за управление на резултатите от изпълнението, но съществуват някои слабости в концепцията на програмата, по-конкретно по отношение на използването на показатели за изпълнение 3.27. Целите и показателите, които са одобрени от законодателния орган за „Хоризонт 2020“, представляват реално подобрение спрямо предходните рамкови програми. Както бе отбелязано в миналото, възможно е цели, определени в законодателството, да бъдат твърде общи или на високо равнище за оперативно използване от ръководството (24). Това също така се отнася до целите на високо равнище на програма „Хоризонт 2020“ — дори за тези, посочени като конкретни цели в регламента, повечето от които в действителност не са формулирани като цели, а по-скоро като предизвикателства и/или области. Например, за приоритета „Обществени предизвикателства“ двете конкретни цели са: „Здравеопазване, демографски промени и благосъстояние“ и „Сигурна, чиста и ефективна енергия“. В следващия раздел е разгледана степента, до която тези цели на високо равнище успешно са преобразувани от ръководството в цели от по-ниско ниво. 3.27—3.28. За „Хоризонт 2020“ включването за първи път на цели в правния текст без съмнение представляваше стъпка напред. Това доведе до наистина продължителен дебат със законодателния орган относно целите на програмата и показателите, които трябва да бъдат наблюдавани. 3.28. В законодателството относно „Хоризонт 2020“ се определят конкретните целите на програмата, както и три показателя за изпълнение с оглед оценка на напредъка спрямо общата цел, описана в точка 3.10. На по-ниско равнище от правната рамка конкретната програма (25) въвежда допълнителни елементи, които са от значение за управлението на резултатите от изпълнението. Тя включва 18 ключови показателя за оценка на резултатите и въздействията на конкретните цели на програма „Хоризонт 2020“ (26). В допълнение, Комисията определи още пет ключови показателя за изпълнението (КПИ), като така общият им брой става 23 (27). Включването в законодателството на показатели за изпълнението е положително развитие. Сметната палата обаче установи редица недостатъци във връзка с показателите на програмата, изложени в следващите точки. 3.29. От тези 23 ключови показателя за изпълнението повече от половината измерват по-скоро вложените ресурси или крайните продукти и услуги, отколкото резултатите и въздействията (вж. също фигура 3.4 ). Освен това съществуват неясноти във формулировката на някои показатели, които при липса на допълнителни разяснения затрудняват тяхното тълкуване. Като примери могат да се посочат „подкрепяни от програмата брой дейности, насочени към промяна на институционално равнище“ или „брой случаи на осезаеми конкретни въздействия върху политиките на Съюза в резултат на техническата и научна подкрепа на политиките от страна на Съвместния изследователски център“ (28). 3.29. Винаги е възможно да съществуват неясноти във формулировките, особено в законодателството, затова често са необходими допълнителни пояснения. Например определението за „брой случаи на осезаеми конкретни въздействия върху политиките на Съюза в резултат на техническата и научната подкрепа на политиките от страна на Съвместния изследователски център“ се допълва по-нататък във фиш на показателя, като включва и препратка към методологията за измерване на показателя. 3.30. За една трета от ключовите показатели за изпълнение за програма „Хоризонт 2020“Комисията не е определила изходни параметри, междинни и крайни целеви нива, считайки, че тези показатели отразяват „нов подход“ и следователно преди получаване на първите резултати, които следва да са налични в началото на 2018 г., не е възможно да бъдат определени целеви нива. Само пет от 23-те ключови показателя за изпълнението на програма „Хоризонт 2020“ разполагат с изходни параметри и целеви нива. Сметната палата счита, че датата 2018 г. е твърде късна, за да бъде от полза за програма с продължителност от 2014 г. до 2020 г. В случаите когато целите са налице, те невинаги са амбициозни. В някои случаи целевите нива са определени под равнището на постигнатите резултати по 7РП. Освен това в програмните декларации за 2015 г. Сметната палата установи пет показателя (29) във връзка с „Хоризонт 2020“, при които целевите нива са били по-ниски от изходните параметри. 3.30. Въпреки че в законодателната финансова обосновка, придружаваща предложението на Комисията за „Хоризонт 2020“, като цяло са предвидени изходни параметри и крайни целеви нива за показателите, в законодателния процес са включени редица нови показатели, за които няма предвиден изходен параметър, въз основа на който да се обмисли разумна цел. Поставянето на цел без адекватни доказателства може да доведе до цел, лишена от значимост и правдоподобност (два от критериите RACER). Целите на „Хоризонт 2020“, които са под резултатите на Седмата рамкова програма (7РП), са обяснени. Например, тъй като броят на изследователите, които имат достъп до научноизследователски инфраструктури вследствие на подкрепа от Съюза, е бил намален, защото „приоритет ще бъде даден на нововъзникващите инфраструктури и насочването към нови общности (стартиращи общности), чиито инфраструктури обикновено не могат да осигурят толкова голям достъп, както при силно развитите общности“ (Годишен доклад на Генерална дирекция „Научни изследвания и иновации“, стр. 33). В много области целите са амбициозни и са повишени спрямо целите на 7РП — например участие на малките и средните предприятия (МСП), разходи, свързани с изменението на климата, разходи за енергия от възобновяеми източници, време, необходимо за одобряване на безвъзмездни средства. 3.31. За редица показатели няма да има съдържателни данни с цел докладване преди 2018/2019 г. За една четвърт от ключовите показатели за изпълнение по „Хоризонт 2020“ Комисията счита, че няма смисъл да се докладват резултатите преди 2019 г., тъй като преди тази дата няма да бъде постигната критична маса от завършени проекти. Въпреки че тези показатели биха могли да бъдат полезни за последваща оценка на „Хоризонт 2020“, те не са подходящи за междинни оценки или за целите на годишния мониторинг преди 2018 г. Това е потвърдено в мониторинговия доклад за 2014 г. на програма „Хоризонт 2020“. 3.31. В сравнение с други области на финансиране е възможно да има значителна времева разлика между момента, в който са отпуснати средства за научни изследвания, момента, в който научните изследвания водят до крайни продукти и услуги, и момента, в който тези крайни продукти и услуги дават резултати (по време на жизнения цикъл на проекта и след него). Например към момента на последващата оценка на 7РП, публикувана през януари 2016 г. (т.е. две години след края на 7РП), повече от половината от проектите по 7РП са били все още в процес на изпълнение. По тази причина Комисията ще продължи да докладва резултатите от 7РП в специализирания раздел на мониторинговите доклади на „Хоризонт 2020“. Освен това в междинната оценка на „Хоризонт 2020“ ще бъде включена оценка на въздействия на предишните рамкови програми за по-дълъг период. Прилагането на този подход ще продължи във времето с цел смекчаване на този проблем. 3.32. Практически пример за проблемите, причинени от неправилното използване на показателите, е представен в специалния доклад на Сметната палата относно Европейския институт за иновации и технологии (EIT). Сметната палата отбеляза, че основните показатели на института продължават да са насочени към вложените ресурси или крайните продукти и услуги вместо към резултатите или въздействията. Сметната палата достигна до извода, че е трудно да оцени резултатите от дейността на EIT, тъй като той е започнал дейността си през 2010 г. Налице е липса на стабилни и подходящи процеси за докладване и мониторинг, а въздействието е видимо в ограничена степен (30). 3.32. Както е посочено в дадения от Комисията и Европейския институт за иновации и технологии (EIT) отговор на Специален доклад № 4/2016, EIT извършва всеобхватни анализи с цел сравняване на Общностите за знание и иновации (ОЗИ) въз основа на няколко фактора, а не просто въз основа на ключовите показатели за ефективност (КПЕ). Изпълнението на бизнес плановете на ОЗИ се оценява както чрез количествени показатели за изпълнение, така и чрез прегледи на качеството, извършвани от външни експерти и от персонала на EIT. В по-общ план EIT извършва също така мониторинг на място и тематични прегледи на дейностите на ОЗИ. Взети заедно, тези инструменти осигуряват много информативна картина на разликите между ОЗИ. Недостатъчен акцент върху резултатите от изпълнението на ниво работни програми и покани за представяне на предложения 3.33. Работните програми и свързаните с тях покани за представяне на предложения са основен фактор за начина, по който функционира програма „Хоризонт 2020“. Те дават възможност за Комисията да преобразува общи и конкретни цели от високо равнище във връзка с „Хоризонт 2020“ на цели от по-ниско равнище, които са от полза за целите на управлението на оперативните резултати. 3.34. Въз основа на конкретната програма Комисията изготвя двугодишна работна програма за разработване на конкретни цели и очакваното въздействие и определя възможностите за финансиране чрез покани за представяне на предложения: 15 млрд. евро за периода 2014—2015 г. и 14,5 млрд. евро за периода 2016—2017 г. Една част от „основната“ работна програма на „Хоризонт 2020“ е посветена на всяка конкретна цел от конкретната програма. Тя се допълва от отделни работни програми за ЕСНИ (годишна програма), JRC (двугодишни програми), и EIT (тригодишна програма, разбита по години). 3.34. След констатациите на Сметната палата Комисията е въвела процес на стратегическо планиране, който се изпълняваше преди финализирането на работните програми за периода 2016—2017 г. Това е стратегически преглед на приоритетите и нуждите, извършван заедно с държавите членки и други заинтересовани страни, с цел да се гарантира връзката между конкретните цели на „Хоризонт 2020“ и работните програми за изпълнението им. 3.35. Законодателството за „Хоризонт 2020“ е прието малко преди да започне изпълнението на програмата, ограничавайки по този начин възможностите за стратегическо планиране. Стратегията „Европа 2020“, „Съюзът за иновации“ и другите водещи инициативи са посочени в общата стратегическа рамка за изпълнение на работната програма за периода 2014—2015 г., данните остават общи и несистематизирани, като не е пояснен специфичният принос на отделните работните програми към постигането на конкретни стратегически цели. Процесът на стратегическо програмиране за периода 2016—2017 г. е подобрен и е документиран чрез всеобхватен стратегически документ за планиране и документи с насоки. 3.35. Подготовката на законодателството относно „Хоризонт 2020“ се придружаваше от успоредна подготовка на работните програми за периода 2014—2015 г. Имаше ясна връзка между всяка част на работните програми и конкретните цели на „Хоризонт 2020“. 3.36. По отношение на всички проверени от Сметната палата работни програми целите са в съответствие с конкретните цели, така както са определени в съответната програма. Въпреки това целите на работните програми от извадката не преобразуват целите на високо равнище от законодателството в оперативни цели, които да бъдат обект на мониторинг и докладване: при три от общо петте цели от работните програми се използва абсолютно същата формулировка както в законодателството, и нито една от целите не отговаря на т.нар. SMART (31) критерии. Целите не са придружени от показатели с междинни и крайни целеви нива. Наличието на оперативни цели и съответни показатели би позволило по-лесно да се акцентира върху изпълнението, мониторинга и докладването относно резултатите от изпълнението на ниво работна програма. 3.36—3.38. Приема се, че очакваното въздействие, установено в работните програми, може да бъде подобрено, и това подобрение вече започна при работните програми за периода 2016—2017 г. Вниманието в работната програма обаче е насочено основно към предоставянето на информацията, необходима на кандидатите, за да подготвят висококачествени предложения. Не е необходимо да се посочва приносът на работните програми към целите на „Европа 2020“. Те следва да бъдат насочени по-скоро към конкретните цели на „Хоризонт 2020“, а тези цели са формулирани така, че да бъдат в съответствие с „Европа 2020“. Изпълнението ще бъде оценено първо чрез показателите, определени в законодателството. Това е пояснено в член 5 от законодателството относно „Хоризонт 2020“. „Първият набор от съответни показатели за изпълнението за оценка на напредъка в постигането на тази обща цел са посочени в [приложението към регламента]“. Това ще бъде основната информация, на която ще се основава оценката на изпълнението. 3.37. Всяка работна програма съдържа покани за представяне на предложения, съответстващи на общите насоки за дейностите във връзка с конкретна цел (които осигуряват научното и технологично съдържание). Поканите за представяне на предложения, включени в извадката, определят цели, които са в съответствие с тези, посочени в работната програма, както и с конкретни общи насоки за дейностите, когато е приложимо (32). Въпреки че като цяло целите на поканите са по-конкретни от тези в работната програма, те не отговарят на всички критерии SMART. Освен цели всяка покана включва и очаквано въздействие. Очакваното въздействие обаче рядко е представено по количествено измерим начин и като цяло не включва показатели. По този начин за Комисията ще бъде трудно да оцени успеха на поканите в отсъствието на оперативни цели и показатели с целеви нива. 3.38. В работните програми от извадката не се посочва дългосрочният им принос за постигането на стратегическите цели, въпреки че съгласно насоките за работните програми това следва бъде конкретизирано. В нито един от анализираните от Сметната палата примери не е обяснено по какъв начин програмата допринася за постигането на конкретни цели на „Европа 2020“; в един от случаите целта на работната програма свързва подпомаганите действия с една от водещите инициативи, но без да се уточнява как точно. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА Поставен е акцент върху резултатите от изпълнението в предложенията, оценките и споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, но съществуват слабости, които могат да доведат до проблеми при оценката на изпълнението 3.39. В рамките на поканите за представяне на предложения кандидатите представят предложения за финансиране. Комисията оценява предложенията и за тези, които избира да финансира, тя подписва с бенефициентите споразумения за отпускане на безвъзмездна финансова помощ. В настоящия раздел Сметната палата анализира акцента върху резултатите от изпълнението за тези два етапа от процеса на управление. Оценка на предложенията 3.40. Обикновено предложенията се оценяват от експерти от името на Комисията от гледна точка на техните високи постижения, въздействие и качество и ефективност на изпълнението (33). С изключение на ЕСНИ, който използва единствено критерия за високи постижения, всички проверени от Сметната палата предложения на бенефициентите включват раздели, структурирани около тези три критерия за оценяване, като коефициентът на въздействието е поне толкова висок, колкото другите два критерия. Въпреки това качеството на тази оценка зависи от качеството на очакваното въздействие, определено в публикуваните от Комисията покани за представяне на предложения. 3.41. По отношение на критерия за високи постижения образците, включени в предложенията, посочват как следва да бъдат определени целите. Три от петте предложени образци от извадката изискват кандидатите да определят SMART цели и да обяснят как те са свързани с темата на съответната работна програма. Целите на тези три предложения като цяло са SMART. Въпреки това по отношение на други две предложения, свързани с ЕСНИ и „Мария Кюри“, включените в извадката предложения не включват SMART цели, тъй като е нямало подобно изискване. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА Споразумения за отпускане на безвъзмездна финансова помощ 3.42. Споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ са основният начин средствата по „Хоризонт 2020“ да бъдат разпределени за постигане на целите на програмата. Споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, включени в извадката, са използвали същите цели, които са използвани в предложенията. 3.43. Споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ включват раздел относно „контекста и резултатите“. Съгласно определението, дадено в правилата за участие (34), тези резултати означават „всички материални и нематериални крайни продукти и услуги от дейността“. Съществува важна разпоредба в споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, която изисква от бенефициентите да докладват на Комисията информацията за агрегиране на ключови показатели за ефективност (КПЕ) в рамките на „Хоризонт 2020“; следователно този етап е важен източник на информация за изпълнението на „Хоризонт 2020“. В предходните точки Сметната палата отбеляза наличието на проблеми от гледна точка на оценяването на изпълнението на по-високо ниво (работни програми и покани). 3.43. Вж. отговорите на Комисията на точки от 3.36 до 3.38. Информацията за показателите, установени в правната основа, може и ще бъде събирана, с цел да се създаде възможност за оценяване на изпълнението. Концепцията на системата за мониторинг и докладване на „Хоризонт 2020“ ограничава способността на Комисията да осъществява подходящ мониторинг и докладване относно резултатите от изпълнението 3.44. В този раздел се разглежда системата за мониторинг и докладване за „Хоризонт 2020“. Сметната палата провери дали: а) настоящата система дава възможност на Комисията да извършва мониторинг и да докладва поотделно относно разходите за научноизследователска и развойна дейност и тези за иновации; б) може да бъде установен и отчетен приносът на „Хоризонт 2020“ към изпълнението на стратегия „Европа 2020“; в) Комисията ще бъде в състояние да извърши оценка на програмата по време на нейното изпълнение. Разходите за научни изследвания и разходите за иновации не са предмет на отделен мониторинг 3.45. „Хоризонт 2020“ обединява в обща стратегическа рамка (35) инструменти за финансиране на научни изследвания и иновации, които преди това са били разделени. В съответствие с този подход отнасящите се до иновациите части от рамковата програма за конкурентоспособност и иновации (36) и Европейският институт за иновации и технологии бяха обединени в рамките на „Хоризонт 2020“. 3.46. Сметната палата е отбелязвала в миналото, че предложеното законодателство за „Хоризонт 2020“ не дава ясно определение на иновациите и че без някои ограничения на обхвата на подлежащите на финансиране иновационни дейности съществува риск финансирането да бъде разпръснато сред широк кръг от иновационни проекти (37). Сметната палата счита, че този риск продължава да съществува. Рамковата програма и конкретната програма за Хоризонт 2020 не съдържат ясни критерии за разграничаване на „научноизследователска и развойна дейност“ и „иновациите“ (38), или за мониторинг и докладване поотделно относно резултатите от изпълнението на тези функции. 3.46—3.47. Една от главните цели на „Хоризонт 2020“, определена от началото на дискусиите по рамковата програма, е преодоляване на разделението между научните изследвания и иновациите. В законодателството не се дава отделно определение на научни изследвания и иновации, а вместо това се посочва следното: „научноизследователски и иновационни дейности“ означава целия спектър от дейности за научни изследвания, технологично развитие, демонстрации и иновации, включително насърчаване на сътрудничеството с трети държави и международни организации; разпространяване и оптимизиране на резултатите и стимулиране на висококачествено обучение и мобилност на научните работници в Съюза“. Комисията счита, че не се изисква разграничаване между научноизследователски и иновационни дейности, то няма ясна добавена стойност и при него съществува риск да възпрепятства усилията за преодоляване на пролуката между научните изследвания и иновациите в Европа. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА 3.47. ЕС е приел водещата цел от 3 % за показателя за интензивността на научноизследователска и развойна дейност. Не всички иновационни дейности, финансирани по Хоризонт 2020 попадат под дефиницията на „научноизследователска и развойна дейност“, възприета за тази целева стойност (39). В действителност Хоризонт 2020 съдържа дейности, които са насочени конкретно към насърчаване на иновациите (40), а не на научноизследователската и развойна дейност, и следователно те не са взети предвид от целевата стойност от 3 %. Приносът на „Хоризонт 2020“ за изпълнението на стратегия „Европа 2020“ е предвиден в бюджета, но няма да бъде докладван по полезен начин поне до 2018 г. 3.48. Програмните декларации, използвани в бюджетната процедура за обосноваване на оперативните разходи, предоставят информация относно връзката между разходните програми и стратегия „Европа 2020“ чрез представяне на водещите цели и чрез оценка на финансовия принос на програмите за изпълнение на водещите инициативи. Следователно финансирането на стратегия „Европа 2020“ от бюджета на ЕС се изчислява в програмните декларации въз основа на прогнозния финансов принос на разходните програми към изпълнение на водещите инициативи. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.49. В рамките на бюджетния процес програмните декларации позволяват на „Хоризонт 2020“ да насочи над 90 % от своя бюджет за 2015 г. към различни водещи инициативи. Почти половината от тази сума (4,3 млрд. евро от общо 9,5 млрд. евро) е заделена за действия, свързани с водещата инициатива „Съюз за иновации“. 3.50. Въпреки че връзките между „Хоризонт 2020“ и стратегия „Европа 2020“ са установени за бюджетната процедура, те не са отразени в докладите за изпълнението относно „Хоризонт 2020“. В съответствие със законодателството относно „Хоризонт 2020“ мониторингът трябва да включва информация по междусекторни теми, една от които е приносът за всички съответни водещи инициативи на стратегия „Европа 2020“ (41). Въпреки това годишният мониторингов доклад за 2014 г. за „Хоризонт 2020“ (публикуван през април 2016 г.) не разглежда приноса на „Хоризонт 2020“ към изпълнението на съответните водещи инициативи. Връзките между „Хоризонт 2020“ и „Европа 2020“ ще бъдат оценени едва в рамките на междинния доклад за оценка на „Хоризонт 2020“, очакван през 2017 г. През последните години този принос не е разгледан по полезен начин в нито един от докладите на Комисията за оценка, изисквани съгласно член 318 от ДФЕС. 3.50. Връзките между „Хоризонт 2020“ и стратегията „Европа 2020“ ще бъдат задълбочено оценени в междинната оценка на „Хоризонт 2020“. В междинната оценка на „Хоризонт 2020“ ще бъде направена също оценка на въпроса за ефекта на лоста. Комисията счита, че в член 31 от регламента за създаване на „Хоризонт 2020“, с който се определя обхватът на годишния мониторингов доклад, не се изисква да се посочи приносът на „Хоризонт 2020“ към съответните водещи инициативи на стратегията „Европа 2020“. В мониторинговия доклад се докладва единствено за изпълнението на „Хоризонт 2020“. Съгласно член 32 от регламента за създаване на „Хоризонт 2020“ приносът на „Хоризонт 2020“ към целите на стратегия „Европа 2020“ ще бъде взет предвид в междинната оценка на „Хоризонт 2020“. В докладите на Комисията за оценка съгласно член 318 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) може да се докладва за приноса на „Хоризонт 2020“ към „Европа 2020“ само когато такава информация е налице след междинната оценка. Някои присъщи трудности при последващата оценка на 7РП вероятно ще се запазят и за „Хоризонт 2020“ 3.51. Съществуват присъщи трудности по отношение на графика за оценките на рамковите програми за научни изследвания. Рамковата програма за „Хоризонт 2020“ посочва, че оценките следва да се извършват „на достатъчно ранен етап, за да могат да се използват в процеса на вземане на решения“. Това изискване е трудно за изпълнение в областта на научните изследвания, тъй като резултатите и въздействията в тази област могат да се появят едва след много години. Въпреки това законодателството определя срокове за различните оценки — междинната оценка обикновено трябва да се извърши през четвъртата година от 7-годишната рамкова програма (2017 г. за „Хоризонт 2020“), а изискването за последващата оценка е тя да се направи 2 или3 години след края на програмата (2023 г.). Въпреки че тези срокове имат за цел да подпомогнат процеса на вземане на решения, съществува опасност те да доведат до оценки, които не отразяват адекватно резултатите и въздействията на програмите. 3.51.—3.53. Комисията признава присъщата трудност на осигуряването на съдържателни оценки в рамките на фиксиран период от седем години за всяка рамкова програма. Ето защо междинната оценка на „Хоризонт 2020“ ще включва актуализирана оценка на изпълнението на 7РП. Това ще смекчи набелязаните проблеми. Комисията признава също така, че е необходимо да се балансира необходимостта от осигуряване на своевременно включване на ресурси в новото законодателство спрямо необходимостта от оценяване на дългосрочните въздействия от добавената стойност на разходите за научни изследвания. Това е отразено в законодателството. Комисията е съгласна, че междинната оценка на рамковата програма за научни изследвания ще бъде изправена пред някои присъщи трудности както по отношение на крайните продукти и услуги, така и по отношение на наличието на данни. Ако бъде оставена за по-късен етап обаче, тя може да забави извличането на важни поуки, които определено могат да бъдат оценени на етапа на междинната оценка. Това е признато в законодателството, тъй като много от конкретните елементи на член 32, параграф 3, които се изисква да бъдат обхванати в междинната оценка, могат да бъдат оценени на относително ранен етап на програмата, например: — привличане на участници, които разполагат с висококачествени научноизследователски инфраструктури или които са използвали система за пълно отчитане на разходите по линия на Седмата рамкова програма; — опростяване за участници, които разполагат с висококачествени научноизследователски инфраструктури или които са използвали система за пълно отчитане на разходите по линия на Седмата рамкова програма; — степен на използване на допълнителното възнаграждение за персонала, както е посочено в член 27 от Регламент (ЕС) № 1290/2013. Ето защо Комисията счита, че чрез законодателството и практиката за оценяване се намаляват, доколкото е възможно, присъщите трудности, признати от Сметната палата. 3.52. Последващата оценка на 7РП (2007—2013 г.) е завършена към края на 2015 г., когато повече от половината от проектите по 7РП все още са в ход, и две години след приемането на следващата програма „Хоризонт 2020“. Тази оценка е била засегната от случаи на закъснения в много проекти по 7РП, тъй като задължението на бенефициентите да докладват е приключило със завършването на проектите. Освен това събирането на данни за някои показатели за изпълнение на 7РП е прекратено през 2013 г., когато приключва периода на седмата рамкова програма. 3.53. Междинната оценка на „Хоризонт 2020“, която трябва да бъде извършена през 2017 г., ще бъде изправена пред ограничения, защото за някои показатели за изпълнение няма да има на разположение ясни резултати (вж. точка 3.31 по-горе). Като цяло има вероятност оценката за „Хоризонт 2020“ да бъде засегната от недостатъци, установени при докладване на резултатите за поканите за представяне на предложения и на работните програми (когато данните, събрани от проектите, не могат да бъдат обобщени, за да се получи обратна информация относно поканите и работните програми — вж. точки 3.33—3.38); както и от трудността, пред която е изправена Комисията, при събиране на информация за резултатите от изпълнението от бенефициентите след приключване на проектите. Комисията може да извършва оценки на въздействието след приключване на проектите, но в проверените от Сметната палата случаи не бяха констатирани изисквания за бенефициентите за докладване след края на проектите. 3.53. Комисията може да обобщава информацията, за да извърши оценка на 23-те показателя, определени в правната основа, и това е крайъгълният камък на рамката на изпълнението, както е определено в член 5 от Регламента за „Хоризонт 2020“: „Първият набор от съответни показатели за изпълнението за оценка на напредъка в постигането на тази обща цел са посочени в [приложението към законодателството]“. Комисията невинаги използва ключови понятия по последователен начин и поради това възниква опасност от възпрепятстване на нормалното функциониране на системата за управление на резултатите от изпълнението 3.54. Във фигура 3.1 са посочени различните начини, по които действията на ЕС могат да доведат до ползи: „крайни продукти и услуги“, „резултати“ и „въздействие“. „Крайните ефекти“ включват както резултатите, така и въздействието. Тези термини са използвани като част от работата на системата на Комисията за мониторинг и докладване с оглед определяне на цели и показатели. Всяко несъответствие или пропуск в начина, по който са използвани термините, рискува да подкопае системата за управление на резултатите от изпълнението. 3.55. Комисията широко използва тези термини в съответствие с дефинициите (42). Въпреки това в „Хоризонт 2020“ правилата за участие на бенефициентите определят резултатите като „всички осезаеми и неосезаеми продукти от дейността, например данни, знания или информация, създадена в рамките на съответната дейност“. Това определение по принцип би трябвало да се прилага за „крайни продукти и услуги“ вместо за „резултати“. 3.55.—3.57. Приемането на регламентите за „Хоризонт 2020“ (декември 2013 г.) предхождаше „Насоките за по-добро регулиране“ (май 2015 г.). Както е отбелязано от Сметната палата, това доведе до някои несъответствия. След приемането на „Насоките за по-добро регулиране“ терминологията от Регламента за по-добро регулиране се използва последователно при мониторинга и оценяването на изпълнението на „Хоризонт 2020“. 3.56. Друга непоследователност при прилагането на тези термини в „Хоризонт 2020“ е, че по силата на правната уредба отделните работни програми, които са в основата на „Хоризонт 2020“, следва да включват „очаквани резултати“ (43), докато критерият, използван в правилата за участие (44) е „въздействие“. Въпреки това терминологията, използвана от Комисията в работните програми и поканите за представяне на предложения е „очаквано въздействие“. 3.57. Резултатите измерват непосредствените крайни ефекти, които могат да бъдат пряко отнесени към дадена дейност, и поради това са много по-подходящи като критерии за подбор на проекти от въздействията, които са дългосрочни и могат да включва елементи, които не се разглеждат на ниво проект. 3.58. Извадката на Сметната палата от пет текущи проекта по програма „Хоризонт 2020“ показва, че понятието „очаквано въздействие“ се тълкува по различен начин в рамките на различните покани. Един бенефициент по схемата за МСП е бил задължен да предостави анализ на пазара и бизнес план. Тези документи са били част от предложение и са били анализирани от оценителите спрямо критерия за въздействието. Друг бенефициент е представил кратко качествено описание на връзката между проекта и различните очаквани въздействия, като например увеличените възможности за иновации за доставчиците на услуги, включително МСП и публичните администрации. Трети бенефициент описва ползите от нов протокол за здравно обслужване, който ще бъде на разположение в резултат на проекта, като декларира, че резултатите от него следва да допринесат за въздействието, посочено в съответната покана за представяне на предложения. Различното тълкуване на „очакваното въздействие“ в поканите за представяне на предложения, и различните начини, по които бенефициентите обосновават своето участие, крие риск от неадекватна оценка на изпълнението на проекта във връзка с общите цели на поканите за представяне на предложения и работните програми. 3.58. Необходимостта от укрепване на анализите на очакваното въздействие е идентифицирана като проблем за втората работна програма и съществуващите насоки бяха подобрени. Качеството на процеса на оценяване ще продължи да гарантира подбора на най-добрите проекти. Що се отнася до бенефициента, който е бил задължен да предостави анализ на пазара и бизнес план, става въпрос за схемата за МСП, като анализът на пазара и бизнес планът са условия за получаване на безвъзмездни средства. Акцентът на „Хоризонт 2020“ е върху иновациите и дългосрочните въздействия. Ето защо в поканите за представяне на предложения се използва терминът „очаквано въздействие“, който се оценява по време на процеса на оценяване. Думата „резултати“ започва да се използва в законодателството, тъй като законодателството за „Хоризонт 2020“ предхожда „Насоките за по-добро регулиране“. Приносът на проектите в различни области е оценен посредством набор от показатели, определени в правните актове за „Хоризонт 2020“ и в други документи. Показателите представляват обаче само един източник на информация. За мониторинга и оценяването на изпълнението Комисията използва широк набор от данни за извършване на оценка (например чрез външни изследвания, проучвания, разглеждане на казуси, съпоставителни анализи и др.). 3.59. Друг проблем, произтичащ от липсата на яснота от страна на Комисията в тази област е, че някои от показателите, които са посочени като показатели за резултати или за въздействие, на практика се отнасят до вложените ресурси и крайните продукти и услуги, и вследствие на това ограничават възможностите на Комисията за оценка на резултатите от изпълнението. Във фигура 3.4 са описани някои примери за това как са се проявили тези рискове. 3.59. Показателите, определени в регламента, обхващат: вложените ресурси, крайните продукти и услуги, резултатите и въздействията. Комисията счита, че мониторингът на тези показатели, подкрепен от оценката, ще осигури добра основа за оценяване на изпълнението. Фигура 3.4 — Непоследователно използване на показатели Както е посочено в точка 3.28, по отношение на програма „Хоризонт 2020“ има 23 ключови показателя за изпълнение за оценка на резултатите и въздействията на конкретните цели на програмата. Седем от тези показатели са свързани с публикации, като например „водещи позиции при базовите и промишлените технологии — брой на съвместните публично-частни публикации“. Предоставянето на подобни крайни продукти и услуги може да бъде основателна цел на програмата, но показатели, които са свързани с публикации, не измерват резултатите или въздействието. В допълнение има и четири други показатели, които са свързани по-скоро с вложените ресурси, отколкото с резултатите или въздействието. Примерите включват достъп до рисково финансиране — общ обем на инвестициите, мобилизирани посредством дългово финансиране и инвестиции на рисков капитал, и процент от средствата за общото енергийното предизвикателство, отпуснати за следните изследователски дейности: възобновяема енергия, крайни потребители на енергийната ефективност, интелигентни мрежи и дейности за съхранение на електроенергия. Сметната палата вече разгледа този въпрос в глава 3 от годишния си доклад от миналата година, в контекста на ЕСИ фондовете (45). Фигура 3.4 — Непоследователно използване на показатели В „Насоките за по-добро регулиране“ на Комисията е установено стандартно определение на тези термини и тези определения ще бъдат прилагани последователно. Въпреки че публикациите представляват сами по себе си крайни продукти и услуги, Комисията счита, че в определени случаи те могат да представляват показатели за резултати, например публикациите в специализирани научни издания. Комисията счита, че нейната рамка на изпълнението, и по-специално показателите, използвани за „Хоризонт 2020“, осигуряват подходящ баланс между различните видове показатели. При този баланс се допуска определен брой показатели за крайните продукти и услуги, с цел да се гарантира адекватната оценка на различните приоритети. ЧАСТ 2 — ПЛАНИРАНЕ И ДОКЛАДВАНЕ НА РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА НИВО ГЕНЕРАЛНИ ДИРЕКЦИИ — ГРУПАТА НА ПРИРОДНИТЕ РЕСУРСИ 3.60. Тази част от главата обхваща отчитането на резултатите от изпълнението на ниво ГД на Комисията. Сметната палата извърши преглед на програмните декларации (46) за 2015 г., плановете за управление (47) и годишните отчети за дейността (48) на четири ГД (49), въз основа на изискванията, установени във Финансовия регламент, стандартите за вътрешен контрол на Комисията и вътрешните инструкции, свързани с нейния план за управление и годишни отчети за дейността. 3.61. Според инструкциите на Комисията за 2015 г. по отношение на плановете за управление генералните дирекции следва да установят общи цели с показатели за въздействие (дългосрочни) и конкретни цели с показатели за резултати (краткосрочни и средносрочни). В съответствие с Финансовия регламент целите на генералните дирекции следва да бъдат SMART (50). 3.62. В съответствие със своите констатации и оценки от предишни години във връзка с други генерални дирекции Сметната палата установи, че по отношение на четирите проверени генерални дирекции много от целите (общи и конкретни), използвани в ПУ и ГОД, са взети директно от документи относно политиката или от законодателни документи, и поради това са на прекалено високо ниво, за да бъдат полезни като инструменти за управление (вж. фигура 3.5 ). 3.62. След констатацията на Сметната палата по отношение на плановете за управление за 2015 г. Комисията е въвела промени в цикъла на процеса на стратегическо планиране, по-специално с цел да се осигури по-ясна рамка за отчетността на Комисията и за нейните служби. При новия подход, считано от 2016 г., е предвидено документите за планиране да бъдат по-рационализирани и съсредоточени върху приоритетите на Комисията и компетенциите на генералните дирекции, което ще им помогне при установяване на приоритетите и описване на изпълнението по последователен начин с ясно разграничение между възлагане (за резултатите и крайните продукти и услуги, които са пряко следствие от дейностите на службите на Комисията) и принос (когато дейностите на службите на Комисията играят роля за постигането на даден резултат или въздействие) по отношение на политиката на ЕС на високо равнище и резултатите от програмите за разходи. Чрез стратегическия план се въвежда нов подход, който измества фокуса от краткосрочно към дългосрочно планиране със стратегическа перспектива и спомага генералните дирекции да съгласуват конкретните си цели с дългосрочните цели, определени на равнище Комисия. Оперативните крайни продукти и услуги за всяка генерална дирекция, които са планирани за следващата година, са изброени в плана за управление. Фигура 3.5 — Примери за цели, които не са подходящи в областта на управлението ГД „Действия по климата“: Целта „Осигуряване на инвестиции за въпросите, свързани с климата“ не е конкретна, тъй като не се посочва обемът на инвестициите, които трябва да бъдат обезпечени, и не е ограничена във времето, тъй като няма краен срок за постигането ѝ. ГД „Околна среда“: „Превръщане на ЕС в ресурсно ефективна, екологична и конкурентоспособна икономика“ е посочено като конкретна цел. ГД обаче не определя какво точно означават използваните понятия и не посочва как следва да бъде постигната целта. Фигура 3.5 — Примери за цели, които не са подходящи за нуждите на управлението Генерална дирекция „Действия по климата“ — Размерът и крайният срок се определят като имплицитна цел и показателите за измерване са ясно свързани с (подпрограма за действия по климата) на Програмата за околната среда и действията по климата (LIFE) за 2014—2020 г. Генерална дирекция „Околна среда“ — Комисията отбелязва, че начинът, по който тази цел ще бъде постигната, е определен на страници 9 и 10 от стратегическия план за 2016—2020 г. на Генерална дирекция „Околна среда“, а показателите за измерване на напредъка са определени на страници 19—21 от същия документ. 3.63. Сметната палата разгледа общо 19 цели, от които само четири изпълняват всички критерии SMART. Този резултат е сходен на установения от Сметната палата през предходните години. Въпреки че проверените цели са актуални за областта на политика, в която работят генералните дирекции, в много случаи показателите, свързани с дадена цел, не измерват изчерпателно всички аспекти на подходящото ниво. 3.64. Изборът на показатели следва да е базиран на критерии като актуалност, възможност за измерване и наличие на навременни и надеждни данни за изпълнението. Доколкото е възможно, показателите следва да изпълнят критериите RACER (51). Показателите, измерващи крайните ефекти, върху които генералните дирекции имат ограничено въздействие, следва да бъдат допълнени от други показатели, които да измерват пряко дейността на генералните дирекции. 3.65. Всички четири генерални дирекции са определили най-малко по един показател за изпълнение за всяка цел, за да помогнат на ръководството да извършва мониторинг, оценка и отчитане на постиженията. От 58-те показателя в проверените от ЕСП генерални дирекции 28 изпълняват всички критерии RACER. Този резултат представлява подобрение в сравнение с това, което Сметната палата установи през предходни години. Въпреки това, както и в предходни години, Сметната палата идентифицира някои недостатъци в използваните показатели (вж. фигура 3.6 ). Фигура 3.6 — Примери за проблеми с показателите Показатели, представени като показатели за резултати, които обаче са насочени към вложените ресурси, например в ГД „Земеделие и развитие на селските райони“: общ размер на инвестициите в производство на енергия от възобновяеми източници“ — този показател измерва дейност, която е пряк резултат от интервенция, вместо да се съсредоточава върху увеличаване на енергията от възобновяеми източници в резултат от инвестицията. Фигура 3.6 — Примери за проблеми с показателите При този показател се вземат предвид не само вложените от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) ресурси, но и националният и частният принос към операциите. Ето защо той показва стимулиращия ефект на приноса на ЕС/националния принос върху частния принос към операциите, които пряко засягат целта относно енергия от възобновяеми източници. Количествено определената цел за 2023 г. е предварително заложена от държавите членки въз основа на анализ на нуждите за програмната област и следва да бъде постигната чрез последователна стратегия. В допълнение към това и преди всичко този показател се допълва от показателя за резултати „енергия от възобновяеми източници, произвеждана по подпомаганите проекти“, който трябва да бъде измерен от оценители през 2017, 2019 г. и в последваща оценка (2024 г.). Взети заедно, двата показателя ще осигурят цялостна картина за постигнатите резултати. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ЧАСТ 3 — РЕЗУЛТАТИ ОТ ИЗВЪРШЕНИТЕ ОТ СМЕТНАТА ПАЛАТА ОДИТИ НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО Специални доклади и други публикации през 2015 г. относно резултати от изпълнението 3.66. В своите специални доклади Сметната палата проверява дали принципите на доброто финансово управление се прилагат по отношение на разходите на ЕС. В рамките на стратегията си (52) за периода 2013—2017 г. всяка година Сметната палата набелязва няколко приоритета, върху които фокусира своята дейност (53). Сметната палата избира темите за специалните си доклади въз основа на серия от критерии, като например размера на приходите или разходите, рисковете за доброто финансово управление, както и степента на заинтересованост на участниците. През 2015 г. Сметната палата прие (54) 25 специални доклада, изброени в приложение 3.1 . 3.67. Използваният от Сметната палата подход към одита на изпълнението се развива по естествен начин, за да отрази променящите се обстоятелства, в които функционира ЕС. В настоящия годишен доклад Сметната палата обръща внимание на някои от начините, по които специалните ѝ доклади за 2015 г. са взели под внимание тези промени — разработване на поредица от доклади, в които се разглеждат различните аспекти на финансовата криза; поредица от доклади относно хроничния проблем с младежката безработица; и реакцията на Сметната палата спрямо развитията в областта на изменението на климата и околната среда. Реакция на ЕС на финансовата криза 3.68. Финансовата криза, прераснала в криза с държавния дълг през 2007—2008 г., доведе до сериозни последици за Европа. В отговор на кризата държавите — членки на ЕС, и Съюзът като цяло предприеха редица мерки (55). КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 3.69. През 2015 г. ЕСП публикува три специални доклада в тази област. Докладът на Сметната палата относно финансовата помощ за страните, изпитващи затруднения, представя цялостен анализ на управлението от страна на Комисията на финансовата подкрепа, предоставена на пет държави членки: Унгария, Латвия, Румъния, Ирландия и Португалия (56). Заключенията на Сметната палата са широкообхватни и подчертават, че преди кризата някои предупредителни знаци са останали незабелязани от Комисията, поради което тя се е оказала неподготвена, когато са започнали да пристигат искания за финансова помощ. Резултатите от работата на Комисията при мобилизирането на ресурси за справяне с кризата са смесени, въпреки че като цяло тя успешно е емитирала дългови инструменти от името на ЕС в отговор на нуждите от финансиране. Ефектът от дейността на Комисията е, че в повечето случаи държавите членки са постигнали своите целеви нива за дефицит и като цяло са продължили с реформите, изисквани съгласно условията на програмата. Сметната палата отправи девет препоръки, обхващащи всички аспекти на този въпрос. 3.69. Мащабът и естеството на глобалната финансова криза от периода 2007—2008 г. бяха безпрецедентни. Кризата показа, че рамката за наблюдение преди кризата не е била напълно адекватна за идентифициране на риска в основните фискални позиции по време на безпрецедентна икономическа криза. Подчертана беше нуждата от широкообхватен подход към наблюдението в банковия сектор и по-широката макроикономика. В момента, когато държавите кандидатстваха за подпомагане, зад кулисите се осъществяваше мониторинг на влошаващата се ситуация и Комисията поддържаше тесен контакт с националните власти. Отговорът на кризата беше незабавен и всеобхватен. Въпреки силно ограничения персонал и стръмната крива на обучение, Комисията бързо успя да поеме всички свои нови задължения по управлението на програмите, не само при емитирането на дългови инструменти, за да се удовлетворят нуждите от финансиране във всички случаи. Това се признава от Сметната палата, която го определя като постижение. Постигнати бяха основните икономически цели на всички програми. Препоръките от одита бяха съсредоточени върху аспектите, свързани с процесите, вземането на решения и поддържането на документация при управлението на програмите от Комисията, и Комисията прие или прие отчасти всички препоръки. 3.70. Гърция е една от държавите членки, които са най-тясно свързани с финансовата криза. Ето защо Сметната палата публикува доклад с акцент по-специално върху подкрепата, предоставена от Комисията за подпомагане на Гърция в осъществяването на финансови реформи (57). Сметната палата стигна до заключението, че структурата, създадена от Комисията за предоставяне на нейната подкрепа — работна група за Гърция (РГГ), като цяло е изпълнила своята мисия за предоставяне на помощ в съответствие с изискванията на програмите за икономически реформи в Гърция. Наблюдават се обаче недостатъци и смесени резултати по отношение на въздействието от дейността на РГГ върху напредъка на реформите. 3.70. Комисията признава, че въздействието на техническата помощ върху общия напредък на реформите е смесено. То трябва да бъде разгледано в по-широк политически контекст и като се вземе под внимание разделението на компетенциите между държавите членки и институциите на Европейския съюз. Изпълнението на (структурните) реформите беше и остава отговорност на гръцките власти, докато работната група за Гърция беше създадена с цел да консултира/подпомага гръцките власти при поискване. 3.71. Ролята на агенциите за кредитен рейтинг придобива все по-голямо значение в резултат на кризата, като през 2011 г. това доведе до създаването на Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП). Докладът на Сметната палата относно надзора на агенциите за кредитен рейтинг от ЕС е следователно важен принос за по-ефективно управление в тази област (58). ЕСП стигна до заключението, че в кратък срок ЕОЦКП е поставил добри основи за извършване на надзор, но че все още има възможности за подобрение, например с цел изясняване на методологичните критерии и уместността на оповестените обобщени статистически данни, както и във връзка с извършените от ЕОЦКП проверки на предоставяните данни в онлайн хранилището. Младежка безработица 3.72. Хроничната безработица сред младите хора е сериозен проблем в редица държави членки, и е въпрос, посочен като един от приоритетите за работата на Сметната палата през 2015 г. През 2013 г. с цел преодоляване на този проблем Съветът препоръча на държавите членки да въведат схемата „Гаранция за младежта“, чието финансиране да бъде комбинация от средства на ЕС и национални средства. В срок от четири месеца, след като младите хора са напуснали системата на формалното образование или са останали без работа, тази схема би трябвало да им осигури качествено предложение за работа или обучение, което да им помогне да намерят работа в бъдеще. В доклада на Сметната палата по тази тема (59) беше установено, че Комисията е предоставила подходяща и навременна подкрепа на държавите членки при изграждането на техните схеми за гарантиране, но са изтъкнати три потенциални риска, които могат да повлияят на успеха на схемата — адекватността на размера на цялостното финансиране, начинът, по който следва да бъде определено едно качествено предложение, и извършваните от Комисията мониторинг и докладване на резултатите. 3.72. Комисията е съгласна по отношение на трите идентифицирани от Сметната палата потенциални риска, които могат да засегнат успеха на схемите „Гаранция за младежта“, и би желала да отбележи, че: — инвестирането в „Гаранция за младежта“ е от ключово значение за запазване на бъдещия потенциал за растеж на ЕС. Вече е налице значителна финансова подкрепа от ЕС, но за да се превърне „Гаранция за младежта“ в реалност, държавите членки също така трябва да приоритизират мерките за младежка заетост в националните си бюджети; — „качествен“ е ключово понятие за изпълнението на „Гаранция за младежта“. Комисията ще стимулира допълнително разглеждането на „качествените“ предложения и ще осигури по-нататъшни насоки за държавите членки; — необходими бяха продължителни усилия за постигане на консенсус за определянето на обща рамка за мониторинг. Мониторинговите дейности ще бъдат включени в оценката на Комисията за изпълнението на „Гаранция за младежта“ през бъдещите европейски семестри и в нейния доклад пред Европейския парламент и Съвета за 2016 г. относно изпълнението на схемата чрез подходящите канали. 3.73. Сметната палата се връща на тази тема по-късно през 2015 г. в нейния доклад относно подкрепата на Комисията за екипи за действие за младежта (60) — инициатива, която обединява национални експерти и експерти на Комисията в осемте държави членки с най-високи равнища на младежка безработица (61). Заключението на Сметната палата е, че ефективността на консултативната подкрепа, предоставена от Комисията на държавите членки във връзка с екипите за действие за младежта, е била ограничена от нивото и качеството на информацията, с която е разполагала, относно това как функционират по места съществуващите мерки по ЕСФ или националните мерки за безработните млади хора. Освен това оценката на Комисията на предложените от държавите членки изменения на техните програми е била съсредоточена главно върху бюджетните аспекти, вместо върху най-пълноценното използване на наличните средства от ЕСФ. 3.73. Комисията използва проактивно всички инструменти, с които разполага, предвид съществуващата правна рамка, за да постигне целите на инициативата за екипи за действие за младежта (ЕДМ) и да докладва за тях. От гледна точка на Комисията инициативата за ЕДМ е изпълнила политическите очаквания, определени от Европейския съвет в заключенията му от 30 януари 2012 г. Основната цел на съвместните ЕДМ — целенасочена временна инициатива — беше да се мобилизират инструментите на ЕС и националните инструменти, включително структурните фондове, и да се обсъдят реформите на политиката, които да бъдат включени в плановете за младежка заетост. Целта на екипите беше да подтикват към действие, като повишат информираността на най-високо политическо равнище, породят чувство за неотложност и осигурят „по-строго управление“, без да се създават допълнителни административни и/или правни процедури. Околна среда, енергетика и изменение на климата 3.74. Околната среда и изменението на климата, както и последиците им за политиките на ЕС в редица други области като селското стопанство и енергетиката, е едно от световните предизвикателства, към което е насочена стратегията на Сметната палата за периода 2013—2017 г. В тази връзка в доклада на Сметната палата относно финансираните от ЕС пречиствателни станции за отпадъчни води в басейна на река Дунав се разглежда въпросът дали средствата от ЕС подпомагат държавите членки за постигане на целите на политиката на Съюза в областта на отпадъчните води (62) — ключов елемент на всяка успешна политика в областта на околната среда. Сметната палата заключи, че въпреки че финансовата подкрепа на ЕС е изиграла важна роля за постигане на напредък в областта на събирането и пречистването на водите, това не е било достатъчно, за да бъдат спазени съответните срокове. 3.75. В по-късен доклад от 2015 г. Сметната палата разгледа различните аспекти на качеството на водите в басейна на река Дунав: отбелязан е напредък от същите четири държави в изпълнението на изискванията на Рамковата директива за водите (63), чиято основна цел от 2000 г. е постигане на добро качество на водите до 2015 г. (с някои възможни изключения). Сметната палата заключи, че изпълнението на съфинансираните от ЕС мерки е довело до слабо подобряване на качеството на водите. В действителност, въпреки че въвеждането на планове за управление на речни басейни като инструмент за интегрирано управление на водите е бил един от силните елементи на директивата, на практика в плановете на държавите членки са констатирани недостатъци при установяването на натиска от замърсяване и определянето на коригиращи мерки. 3.76. В различен контекст Сметната палата провери схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ) (64). Тя е съществен елемент от политиката на ЕС за борба с изменението на климата, като целта ѝ е да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин. Сметната палата установи, че управлението на схемата от страна на Комисията и на държавите членки не е било адекватно във всички аспекти. То е било затруднено от някои проблеми, свързани със стабилността на рамката за защита на нейната цялост, като например липсата на надзор на пазара на емисии на ниво ЕС, както и от съществени слабости при изпълнението на втората фаза на схемата в периода 2008—2012 г., след първоначалната подготвителна фаза. 3.76. Комисията се е ангажирала да продължи да подобрява схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ). Тя ще обърне внимание на недостатъците, идентифицирани от одиторите. Държавите членки трябва да изпълнят редица препоръки. Много от въпросите, отбелязани от Европейската сметна палата (ЕСП), се отнасят конкретно за периода 2008—2012 г. (фаза 2), като в действащите правила за периода 2013—2020 г. (фаза 3) за тях вече са предвидени мерки. След одитния доклад имаше ново законодателно предложение за СТЕ (65) (изпълнение на целите за климата и енергетиката за 2030 г. след заключенията на Европейския съвет от октомври 2014 г.). 3.77. Сметната палата публикува също така доклад относно сигурността на енергийните доставки, както и относно развитието на вътрешния енергиен пазар на ЕС (66). Сметната палата установи, че целта на ЕС за завършване на вътрешния енергиен пазар до 2014 г. не е постигната. Като цяло енергийната инфраструктура в Европа не е планирана за напълно интегрирани пазари и поради това в момента не гарантира ефективно сигурността на енергийните доставки. Финансовата подкрепа от бюджета на ЕС в областта на енергийната инфраструктура само частично е подпомогнала вътрешния енергиен пазар и сигурността на енергийните доставки. 3.77. Комисията предприема конкретни стъпки за отстраняването на останалите пазарни бариери по отношение на вътрешния енергиен пазар, по-специално чрез рамки за регионално сътрудничество, които включват различни държави членки, и в контекста на подготовката на своята инициатива за структурата на пазара. По отношение на инфраструктурата е важно да се отбележи, че: а) енергийната инфраструктура се очаква да бъде финансирана от пазара, т.е. чрез потребителски тарифи, одобрени от независими регулатори. Ето защо финансовата подкрепа от бюджета на ЕС следва да се предоставя по изключение, а не като правило. б) когато бъде отпусната финансова подкрепа, сигурността на доставките често се подобрява в значителна степен. Добър пример са прибалтийските държави, в които подкрепата от Европейската енергийна програма за възстановяване (ЕЕПВ) и Механизма за свързване на Европа (МСЕ) за ключови проекти не само е увеличила сигурността на доставките на електричество, но и помогна също така за сближаване на цените на едро. Проследяване на изпълнението на препоръките от специални доклади 3.78. Проследяването на действията, предприети във връзка с докладите от одитите на изпълнението на Сметната палата, е необходим елемент от цикъла на управленска отговорност и помага да бъде насърчено изпълнението на одитните препоръки от страна на Комисията и държавите членки. 3.79. В специалния доклад на Сметната палата от 2016 г. относно проследяването на предприетите действия във връзка със специалните доклади от 2014 г. (67) са отправени редица препоръки, съгласно които Комисията следва да приведе практиките си в съответствие с приложимите стандарти за вътрешен контрол. Комисията прие тези препоръки и се съгласи да предприеме корективни действия. 3.79.—3.80. Комисията се е ангажирала да гарантира, че препоръките, направени от Сметната палата в специалните ѝ доклади и приети от Комисията, се изпълняват систематично и изпълнението им се проследява. Комисията счита, че нейните мерки за контрол са в съответствие с международните стандарти и най-добри практики за контрол. Комисията обаче се е ангажирала да предприеме допълнителни мерки за справяне с предизвикателствата, свързани със системата и процедурите за проследяване на освобождаването от отговорност. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ НА ПАЛАТАТА 3.80. Сметната палата провери проследяването от страна на Комисията на извадка от 90 одитни препоръки от 11 специални доклада на Сметната палата за периода 2011—2012 г. Извадката беше подбрана въз основа на редица критерии (68). От останалите 83 препоръки, които са могли да бъдат проверени, Сметната палата установи, че Комисията изцяло е изпълнила 63 % от тях, а 26 % са били изпълнени в голяма степен, 10 % в известна степен, а 1 % не са били изпълнени. 3.81. Въпреки че Комисията е основният одитиран обект, Сметната палата често идентифицира въпроси, които най-добре биха могли да бъдат разгледани от органите на държавите членки или в сътрудничество с Комисията, като се има предвид, че по-голямата част от разходите на ЕС се извършват съгласно режима на споделено управление с държавите членки. В своите специални доклади Сметната палата понякога също така отправя общи препоръки към държавите членки. Сметната палата може също така да отправи директни препоръки към отделни държави членки, но това се случва рядко (69). Препоръките се отправят на ниво държава членка, но качеството на извършваното от тях официално проследяване е разнородно 3.82. В случаите когато Сметната палата отправя общи препоръки към държавите членки, има пет начина, по които те могат да бъдат предавани (вж. фигура 3.7 ). На първо място, всеки доклад се изпраща до Върховната одитна институция (главният национален публичен одитен орган). Докладите се изпращат също на Съвета, за да бъдат взети предвид в контекста на процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета, а понякога се представят и чрез презентации пред работните групи на Съвета. Годишният отчет за дейността на Сметната палата, който съдържа подробности за специалните ѝ доклади, също се изпраща до парламента на всяка държава членка, а в контекста на взаимодействието с националните им парламенти отделните членове на Сметната палата имат възможност да представят доклади по конкретни теми на вниманието на парламента или на съответния компетентен комитет. Препоръките на Сметната палата се разпространяват сред държавите членки и посредством насоките и обучителните дейности на Комисията. Фигура 3.7 — Информиране на държавите членки относно констата