Специален доклад Постигане на икономии: 
контрол над разходите, 
свързани с финансираната 
от ЕС безвъзмездна 
финансова помощ за 
проекти за развитие на 
селските райони BG 2014 г.  № 22
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352  4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет ( http://europa.eu ).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2014  г.
ISBN 978-92-872-1386-0
doi: 10.2865/21468
© Европейски съюз, 2015  г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
Постигане на икономии: 
контрол над разходите, 
свързани с финансираната 
от ЕС безвъзмездна 
финансова помощ за 
проекти за развитие на 
селските райони 
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2014 г.  № 22
02
 Съдържание
Точка
 Речник на термините
I–IX Кратко изложение
1–15 Въведение
16–20  Обхват и подход на одита
21–100  Констатации и оценки
21–35  Част I — Указания, надзор и корекция: отговорност на Европейската комисия да 
се гарантира, че фондовете на ЕС за развитие на селските райони се използват по 
предназначение
24–29 При установяване от одита на слабости в проверките на разходите по проектите Комисията отговаря 
с предложение за финансови корекции и с насърчаване на държавите членки да изготвят планове за 
действие
30–31 По-доброто управление на разходите е било възможно, ако Комисията е била издала указания и е 
установила слабостите на по-ранен етап от програмния период
32–35 Въпреки че последните инициативи на Комисията са довели до известни резултати, плановете за 
действие не са насочени в достатъчна степен към рисковете за основателността на разходите
36–55  Част II — Да се внимава за завишаване на изискванията в спецификациите: подходи за 
гарантиране на основателността на позициите, за които се отпуска безвъзмездна финансова 
помощ
38–42  Ограничаването на безвъзмездната финансова помощ до разходи съгласно стандартни спецификации 
е лесно и ефективно когато има голям брой сходни проекти или еднакви видове разходи
43–55 При други мерки, ако съществува риск, предложените разходи следва да бъдат оценявани, за да се 
гарантира, че спецификациите са основателни 
56–87  Част III — Получаване на най-добрата цена: подходи за гарантиране на основателността на 
цените на одобрените разходни позиции 
58–63  При възможност, използването на опростени варианти за разходи (или използването на максимални 
разходи по подобен начин) ефективно ограничава рисковете от прекалено високи цени — при 
условие, че те са определени на правилното ниво
64–74  Сравняването на цените на отделните заявени за финансиране позиции, с независими ценови данни 
може да осигури увереност, че цените са основателни, но този подход може да се окаже труден за 
прилагане
75–85 Сравняването на оферти от различни доставчици може да бъде лесен начин за установяване на 
пазарните цени, но са необходими предпазни мерки срещу манипулация и измами
03 Съдържание
86–87 В случаите, когато има нужда от преценка, мнението на независим експерт или мнението на комисия 
за оценка може да осигури ценна увереност и да бъде изключително разходно ефективно, ако 
е насочено към случаите с по-голям риск
88–92  Част IV — Да се следят проектите след тяхното одобрение: подходи за гарантиране на 
основателността на действително възстановените разходи 
90–91 Системите за контрол следва да откриват и проверяват всякакви съществени промени в проектите, 
направени след одобряването на безвъзмездната финансова помощ, за да има увереност, че 
възстановените разходи продължават да бъдат основателни
92–94 Ясните правила, точните декларации и проверките на извадки от плащания могат да възпрепятстват 
укриването на отстъпки, намаления или други преимущества, отпуснати от доставчика, които 
понижават реалната цена
95–100  Част V — Постигане на ефикасност: подходи за гарантиране, че нивото на изискванията 
и проверките съответства на нивото на риска
96–98 Когато вероятността от възникване на риск и потенциалното въздействие от него са ниски, могат да 
бъдат създадени системи за контрол, които да намалят до минимум административната тежест
99–100 Компонентите с висока стойност, проектите с високо ниво на финансово подпомагане и други 
рискови фактори изискват по-високо ниво на проверки
101–111  Заключения и препоръки 
 Приложение I —  Контролни списъци, разработени от ЕСП за оценка на концепцията на 
системите за контрол, насочени към рисковете, свързани с разходите 
за развитие на селските райони 
 Приложение II —  Програми за развитие на селските райони, избрани за документна 
проверка 
 Приложение III —  Използване на опростени варианти на разходите в 88-те програми за 
развитие на селските райони 
 Приложение IV —  Общ преглед на подходите, следвани в програмите за развитие на 
селските райони, които са избрани за документна проверка 
 Отговори на Комисията
04
 Речник на термините
Системи за контрол : Наборът от правила и процедури, използвани за управление на дадена организация или 
разходна програма за постигане на нейните цели. 
Разточително изразходване на средствата : Подобряване отвъд необходимото или включване на скъпи 
и ненужни характеристики или изисквания. В настоящия доклад изразът „разточително изразходване на 
средствата“ се отнася за придобиването на стоки (или услуги), които са с по-високо качество или характеристики 
от необходимото, например закупуване на луксозен автомобил вместо евтино практично превозно средство.
Мярка : Схема за помощ за прилагане на политика. Мярката определя правилата за проектите, които могат да 
бъдат финансирани. 
Инвестиционни мерки  са тези мерки, които осигуряват финансова подкрепа за придобиването на машини 
и оборудване за строежи или за дейности като повторно залесяване на гори. 
Органи на държавата членка : Държавите членки или техните региони определят управляващ орган , 
който отговаря за планирането, изпълнението и оценката на програмата за развитие на селските райони 
и разплащателна агенция , която може да поеме някои от тези задачи и която извършва плащанията към 
бенефициентите по помощта.
Постижения : Това, което е произведено или постигнато чрез изпълнението на проект. 
Програмен период : Период, обхванат от програмите за развитие на селските райони. Настоящият одит се 
отнася за периода 2007—2013 г. Плащанията за проектите, финансирани през този период, могат да продължат 
до декември 2015 г. По време на одита не са били приети програмите за развитие на селските райони за периода 
2014—2020  г.
Проект : Инвестиция, услуга или друга дейност, за която е поискана/получена безвъзмездна финансова помощ.
Референтни цени : Цени за оборудване, машини, строителни материали или строителни разходи, разходи за труд 
и др., спрямо които органите на държавите членки оценяват предложените в заявленията за подпомагане разходи 
за проектите.
Резултати : Прякото отражение или промени, които възникват при изпълнение на даден проект.
Програма за развитие на селските райони (ПРСР) : Програмен документ, изготвен от държава членка и одобрен 
от Комисията за планиране и изпълнение на политиката на ЕС за развитие на селските райони на регионално или 
национално ниво.
Възстановяване на действително извършени разходи : Безвъзмездна помощ на базата на извършените 
допустими разходи. Обикновено бенефициентът следва да представи платените фактури като доказателство за 
това. 
05 Речник на термините
Опростени варианти на разходите : Безвъзмездна финансова помощ, която обикновено е независима от 
действително извършените разходи. Основните форми на опростени разходи са:
 οСтандартни разходи за единица продукт : размерът на безвъзмездната помощ се изчислява на базата на оп -
ределени предварително разходи за единица продукт.
Пример: Собственик на земя получава безвъзмездна финансова помощ, за да насади нов жив плет, благоприят -
стващ дивата фауна, като използва местни дървесни видове. Стандартната цена на единица за метър жив плет 
е 50 евро. В случай, че собственикът на земята изгради жив плет, дълъг 100 м, ще му бъде изплатена помощ 
в размер на 5 000 евро (50 евро х 100), без значение какви са действително извършените разходи по закупуване 
на растенията и засаждане на плета.
 οФинансиране с единна ставка : за определени категории допустими за подпомагане разходи размерът на без -
възмездната помощ се определя като процент от други категории допустими за подпомагане разходи.
Пример: На земеделски производител е отпусната безвъзмездна финансова помощ за изграждане на нов обор 
за говеда на цена 100 000 евро. Единната ставка за таксите за архитект и за експертен контролен орган е 10 %. 
Земеделският производител ще получи освен помощта за строителство и безвъзмездна финансова помощ 
в размер на 10 000 евро за разходи за архитект и за експертен контролен орган, без значение какви са реално 
заплатените такси.
 οЕднократни суми : фиксирана сума на безвъзмездна финансова помощ се изплаща за довършване на определе -
ни дейности/продукти и услуги или резултати.
Пример: На община е отпусната безвъзмездна финансова помощ за организиране на събитие. Еднократната 
сума за такова събитие е 10 000 евро. Общината ще получи тази сума, независимо от действително извършените 
разходи, при положение че отговаря на условията за отпускане на безвъзмездна помощ за броя хора, присъст -
ващи на събитието и за продължителността на събитието.
06
 Кратко изложение
I
Настоящият одит засяга разходите на политиката 
на ЕС за развитие на селските райони. Той се фоку -
сира върху отпуснатата безвъзмездна финансова 
помощ за разходите за инвестиции и други про -
екти, предприети от земеделски производители, 
предприятия, местни органи и други организации 
в селските райони. Тази безвъзмездна помощ, която 
представлява приблизително половината от 100-те 
милиарда евро разходи на ЕС, планирани за периода 
2007—2013 г., се управлява от органите на държавите 
членки под надзора на Комисията.
II
При такива големи суми, изложени на риск, ЕС и дър -
жавите членки имат обща цел да гарантират, че 
разходите по безвъзмездната финансова помощ за 
развитие на селските райони са под контрол. Това 
е основен елемент на „доброто финансово управле -
ние“, изисквано от финансовите разпоредби на ЕС, 
при който от всички управляващи бюджета на ЕС се 
очаква да прилагат принципа за икономичност — да 
дават подкрепа за необходимите неща  на най‑до ‑
брата цена .
III
Сметната палата одитира разходите за развитие на 
селските райони всяка година и представя своите 
констатации в своите годишни и специални доклади. 
Тя редовно констатира, че органите на държавите 
членки не гарантират в достатъчна степен основа -
телността на одобрените разходи за развитие на 
селските райони. Необходимостта от подобряване на 
финансовото управление в тази област е явна. Това 
кара Сметната палата да провери детайлно рисковете 
и подходите, следвани от Комисията и от държавите 
членки за да се справят с тези рискове.IV
Сметната палата установи, че следваните подходи не 
са най -ефективните за ограничаване на разходите за 
развитие на селските райони. Комисията реагира едва 
след появата на проблемите вместо преди това да 
осигури добро функциониране на системите. Систе -
мите за контрол на държавите членки са насочени 
само към някои от рисковете за икономиите, или имат 
недостатъци. На разположение е имало по -ефективни 
подходи, но те не са били широко прилагани.
V
Комисията не е предложила насоки и не е разпрос -
транила добри практики в началото на програмния 
период 2007—2013 г. Тя не е проверила дали систе -
мите на държавите членки са ефективни преди те 
да започнат да одобряват голям обем безвъзмездна 
финансова помощ. До момента, в който Комисията 
предприема действия, по -голямата част от безвъз -
мездната финансова помощ вече е била одобрена. 
От 2012 г. обаче Комисията е предприела по -активен 
и координиран подход. Ако той се последва от един 
по-силен фокус върху икономиите, това би следвало 
да доведе до по -добро финансово управление през 
следващия програмен период.
VI
По отношение на държавите членки, до 2014 г. за 
всичките 15 най -големи програми за развитие на 
селските райони са били въведени изискваните от 
разпоредбите на законодателството основни сис -
теми за проверка на разходите за развитие на сел -
ските райони. Всички програми обаче имат слабости 
във връзка с основните рискове, така че като цяло 
разходите по безвъзмездната финансова помощ за 
развитие на селските райони не са добре контроли -
рани. Анализ на информацията от всичките 88 ПРСР 
показва, че ситуацията е подобна във всички държави 
на ЕС. По -специално:
а) Системите за контрол на държавите членки се 
фокусират предимно върху цените на доставките 
или строителните дейности в заявленията за под -
помагане, а много по -малко внимание се обръща 
на това, дали самите доставки са разумно подбра -
ни или дали безвъзмездната финансова помощ 
е разходно ефективна по отношение на целите на 
политика. Това води до рискове от разточително 
изразходване на средства и неблагоприятно съот -
ношение разходи/ползи.
Кратко изложение 07
б) Основните методи, използвани за проверка на 
заявленията за безвъзмездна финансова помощ 
са сравняване на оферти от различни доставчи -
ци или сравняване с референтни цени. Сметната 
палата установи, че системите в някои държави 
членки са осигурили много слаба увереност по 
отношение на основателността на разходите  — 
например като са използвали референтни цени, 
които са били с 30 % над реалната пазарна цена.
в) Безвъзмездната финансова помощ се одобрява 
предварително и се изплаща след като заявителят 
е закупил съответните компоненти на доставката 
или е извършил строителните работи. В случаите, 
в които в даден проект са направени промени 
след одобрение на отпускането на безвъзмездна 
финансова помощ, някои празноти в системите 
на някои държави членки са позволили разходите 
да бъдат възстановени без да е била проверена 
тяхната основателност.
г) Нивото на изискванията и проверките по прин -
цип не е взело под внимание различните нива на 
риск. Много от органите на държавите членки са 
прилагали един и същ подход към проверките 
на безвъзмездна финансова помощ в размер на 
10 000 евро и на безвъзмездна финансова помощ 
в размер на 1 млн. евро. В случаите на ограничен 
риск възможностите за опростяване не са прила -
гани в голям мащаб.
VII
Това накара Сметната палата да заключи, че същест -
вува възможност да се постигнат реални икономии 
от безвъзмездната финансова помощ за проектите за 
развитие на селските райони за програмния период 
2014—2020 г. чрез по -добър подход за контролиране 
на разходите. Тези средства могат да бъдат предоста -
вени на разположение за финансиране на допълни -
телни проекти, което ще доведе до по -добри постиже -
ния и резултати и осъществени цели.
VIII
Сметната палата установи също така, че съществуват 
действащи и разходно ефективни подходи за спра -
вяне с откритите слабости, повечето от които вече се 
прилагат в някои от държавите членки.IX
Вследствие на това Сметната палата препоръчва 
преди да се поемат задължения за разходите през 
новия програмен период Комисията и държавите 
членки да проверят дали следваните от всички ПРСР 
подходи са насочени към рисковете, описани в този 
доклад. Критериите за оценка на това са описани 
в приложението към доклада. Част от този процес 
следва да бъде една предварителна оценка от орга -
ните на държавите членки. Сметната палата също така 
препоръчва на Комисията и на държавите членки 
да направят проверка на ранен етап от програмния 
период дали системите действат ефикасно и дали са 
ефективни.
08
 Въведение
Причини за провеждане на 
одита: по -добър контрол на 
разходите за развитие на 
селските райони може да доведе 
до реални икономии
01 
Настоящият одит засяга разходите на 
политиката на ЕС за развитие на сел -
ските райони. Той се фокусира върху 
отпуснатата безвъзмездна финансова 
помощ за разходите за инвестиции 
и други проекти, предприети от земе -
делски производители, предприятия, 
местни органи и други организации 
в селските райони. Безвъзмездната 
финансова помощ се управлява от 
органите на държавите членки под 
надзора на Комисията според опреде -
лените в разпоредбите на ЕС правила1 
По принцип тази безвъзмездна фи -
нансова помощ се одобрява на базата 
на спецификация и цени на проекта, 
предложени от заявителя за помощта, 
и се изплаща след като заявителят 
е закупил съответните елементи на 
доставката или е извършил строител -
ните дейности.
02 
През програмния период 2007—
2013 г. ЕС планира да изхарчи почти 
100 млрд. евро за развитие на селски -
те райони. Държавите членки пред -
виждат също така допълнителна сума 
от 55 млрд. евро от техните собствени 
национални и регионални бюджети. 
С такива големи суми, изложени на 
риск, ЕС и държавите членки имат 
обща цел да гарантират, че разходите 
по безвъзмездната финансова помощ 
за развитие на селските райони са 
под контрол. Това е основен елемент 
на „доброто финансово управление“, 
изисквано от финансовите разпоредби 
на ЕС, при който от всички управлява -
щи бюджета на ЕС се очаква да при -
лагат принципите за икономичност, 
ефективност и ефикасност.03 
В своите одити на политиката за раз -
витие на селските райони за периода 
2007—2013 г. Сметната палата устано -
ви, че националните и регионалните 
органи не гарантират в достатъчна 
степен, че разходите по проектите, за 
които е отпусната тази безвъзмездна 
финансова помощ, са основателни. 
Комисията достига до подобни заклю -
чения след завършване на нейната 
собствена одитна дейност. Повече 
подробности може да намерите 
в точки 24—26.
04 
Това показва, че един по -сериозен 
контрол на разходите може да до -
веде до значителни икономии от 
безвъзмездната финансова помощ за 
проектите за развитие на селските 
райони, като същевременно се запазят 
същите постижения и резултати и се 
осъществят същите цели. По мнение 
на Сметната палата могат да бъдат по -
стигнати съществени икономии. Само 
няколкостотин евро икономии по 
всеки един проект биха могли да гене -
рират много милиони евро икономии. 
Всеки 1 % икономии биха възлезли на 
500 млн. евро цялостни икономии от 
бюджета на ЕС през целия програмен 
период2. Тези средства могат да бъдат 
използвани за финансиране на допъл -
нителни проекти, което ще доведе 
до по -добри постижения и резултати 
и осъществени цели.1 Регламент (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета от 20 септември 
2005 година относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
Европейския земеделски 
фонд за развитие на 
селските райони (ЕЗФРСР) 
(OВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1), 
Регламент (ЕО) № 1974/2006 
на Комисията от 
15 декември 2006 година за 
определянето на подробни 
правила за прилагане на 
Регламент (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
Европейския земеделски 
фонд за развитие на 
селските райони (ЕЗФРСР) 
(OВ L 368, 23.12.2006 г., 
стр. 15) и Регламент (ЕС) 
№ 65/2011 на Комисията от 
27 януари 2011 година за 
определяне на подробни 
правила за прилагане на 
Регламент (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета по отношение на 
прилагането на процедури 
за контрол, както 
и кръстосано спазване по 
отношение на мерките за 
подпомагане на развитието 
на селските райони (OВ L 25, 
28.1.2011 г., стр. 8) се прилагат 
за програмния период 
2007—2013 г. Този 
механизъм е известен като 
„споделено управление“. 
Комисията запазва 
цялостната отговорност, но 
не одобрява самата тя 
отпускането на 
безвъзмездната финансова 
помощ и не извършва 
плащания към 
бенефициентите, а тези 
задачи се изпълняват от 
органите на държавите 
членки.
2 Инвестиционните мерки 
представляват 
приблизително половината 
от планираните разходи за 
развитие на селските 
райони.
09 Въведение
05 
Подобен набор от мерки за развитие 
на селските райони ще бъде приложен 
през програмния период 2014—2020 г., 
като одобрението на новата безвъз -
мездна финансова помощ се очаква 
да стартира през 2015 г. Комисията 
работи заедно с държавите членки 
за подобряване на ефективността на 
техните системи за контрол, за да га -
рантира, че те по -добре отговарят на 
разпоредбите. Като се вземе предвид 
възможността, че подобренията на 
финансовото управление в тази област 
могат да доведат до реални икономии 
и до по -добро използване на бюджета 
на ЕС, Сметната палата реши да допри -
несе за този процес със задълбочен 
одит относно настоящите подходи за 
контролиране на разходите за разви -
тие на селските райони3.Политиката за развитие на 
селските райони: извършени са 
повече от милион плащания на 
безвъзмездна финансова помощ 
към земеделски производители, 
малки предприятия, местни 
органи и други организации 
в земеделските райони
06 
Политиката за развитие на селските 
райони за периода 2007—2013 г. е при -
ведена в действие чрез 88 национални 
или регионални програми за развитие 
на селските райони на територията 
на ЕС. Тези програми се състоят от 
редица мерки (схеми за подпомагане), 
всяка една от които е насочена към 
определена група бенефициенти и ви -
дове проекти посредством набор от 
правила за допустимост и критерии за 
подбор на проекти. Органите на дър -
жавите членки определят процента 
на безвъзмездната финансова помощ, 
който в зависимост от мярката варира 
от под 10 % до 100 % от допустимите 
за подпомагане разходи. Чрез тези 
мерки ЕС цели да насърчи и подкрепи 
дадена дейност, която да помогне да 
бъдат постигнати целите на политика -
та — повишаване на конкурентоспо -
собността на земеделието и горското 
стопанство, подобряване на околната 
среда и ландшафта, подобряване на 
качеството на живот в селските райо -
ни и разнообразяване на икономиката 
в селските райони4. Примери за вида 
финансирани проекти са представени 
в каре 1 .3 Тъй като мисията на 
Сметната палата е да 
допринася за подобряване 
на финансовото управление 
на ЕС, да насърчава усилията 
за повишаване на 
отговорността 
и прозрачността и да 
действа като независим 
пазител на финансовите 
интереси на гражданите на 
Съюза. Ролята на Сметната 
палата като независим 
външен одитор е да провери 
дали средствата на ЕС са 
точно отчетени, дали са 
събрани и изразходвани 
в съответствие с актуалните 
правила и разпоредби, както 
и дали са били използвани 
оптимално. Повече 
информация може да 
намерите на адрес: http://
www.eca.europa.eu/en/
Pages/MissionObjectives.aspx
4 Повече информация 
относно политиката за 
развитие на селските райони 
могат да бъдат намерени на 
уебсайта на Комисията: 
http://ec.europa.eu/
agriculture/rurdev/
index_en.htm
10 Въведение Каре 1
Обучение на фермери, финансирано по мярката за 
„Обучение и информация“ (България)
Машина за пръскане, финансирана по мярката 
„Модернизиране на земеделските стопанства“ (Германия)
Обор за говеда с оборудване за разпръскване на 
слама, финансиран по мярката „Модернизиране на 
земеделските стопанства“ (Люксембург)
Съоръжение за сушене и съхранение на зърно, финансирано 
по посредством мярката „Добавяне на стойност към 
земеделските и горските продукти“ (Литва)
Система за капково напояване, финансирана по мярката 
„ Инфраструктура, свързана с свързана с развитието на 
земеделието и горското стопанство“ (Гърция)
Морски борови дървета, засадени по мярката 
за възстановяване на потенциала на горското 
стопанство (Франция)
Цветарски магазин, финансиран по мярката 
„Подкрепа за създаване и развитие на 
микропредприятия“ (Швеция)
Кафене в природен парк, финансирано по мярката 
„Насърчаване на туристическите дейности“ 
(Обединено кралство)Цел на политиката: Подобряване на качеството на живот в селските райони и разнообразяване на 
селската икономикаЦел на политиката: Подобряване на околната среда и ландшафтаЦел на политиката: Подобряване конкурентоспособността на земеделието и горско стопанствоПримери за проекти, финансирани по програми за развитие на 
селските райони
11 Въведение Каре 2 Фигура 1Стъпки при заявяването и получаването на безвъзмездна финансова помощ
/uni041A/uni0430/uni043D/uni0434/uni0438/uni0434/uni0430/uni0442 /uni041E/uni0440/uni0433/uni0430/uni043D/uni0438 /uni043D/uni0430 /uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0447/uni043B/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430/uni041F/uni043E/uni043B/uni0443/uni0447/uni0430/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043E/uni0444/uni0435/uni0440/uni0442/uni0438 
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni043E/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0447/uni0438/uni0446/uni0438 /uni0438 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni041F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0440/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435/uni0418/uni0437/uni043F/uni044A/uni043B/uni043D/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni0430/uni041F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0440/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0438/uni0441/uni043A/uni0430/uni043D/uni0435/uni0442/uni043E /uni0437/uni0430 /uni043F/uni043B/uni0430/uni0449/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni0435/uni0437/uni0434/uni043D/uni0430 /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449
/uni041F/uni043B/uni0430/uni0449/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni044A/uni0433/uni043B/uni0430/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni043F/uni0440/uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni0442 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni0440/uni0448/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0438 /uni043E/uni0434/uni043E/uni0431/uni0440/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni041F/uni043B/uni0430/uni0449/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0444/uni0430/uni043A/uni0442/uni0443/uni0440/uni0438
/uni0417/uni0430/uni044F/uni0432/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435 /uni0437/uni0430 
/uni043F/uni043B/uni0430/uni0449/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni0435/uni0437/uni0434/uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449/uni041E/uni0434/uni043E/uni0431/uni0440/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni0435/uni0437/uni0434/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449/uni041F/uni043E/uni0434/uni0433/uni043E/uni0442/uni043E/uni0432/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni043D/uni043E /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni043B/uni043E/uni0436/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435/uni0438 /uni0437/uni0430/uni044F/uni0432/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435 /uni0437/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni0435/uni0437/uni0434/uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449
Общи подходи за проверка на основателността на разходите по проекти 
в заявленията за безвъзмездна финансова помощ
Опростен пример : Земеделски производител има нужда от нов трактор с мощност 75 к.с. Той 
получава оферти от три доставчика: Предложения: А 44 000 евро; Б 46 000 евро; и В 48 000 евро. 
Той избира оферта Б и кандидатства за безвъзмездна финансова помощ за развитие на селските 
райони в размер на 50 % от разходите
Сравнение на различни оферти : органите на държавите членки сравняват оферти А, Б и В и решават дали 
разходите, прилагани за (Оферта Б: 46 000 евро) са основателни.
Пазарно проучване : Органите на държавите членки се свързват с други доставчици или търсят в интернет 
цената на подобни трактори с мощност 75 к.с. и я сравняват с оферта Б.
Експертно мнение : Органите на държавите членки искат от аграрен инженер да потвърди дали Оферта Б 
е разумна. Освен това те могат да се консултират с комисия за оценка за да получат становище.
Референтни цени : Органите сравняват Оферта Б с база данни от цени за различните марки и модели трак -
тори. В случай, че референтната цена е 45 000 евро, те могат въпреки всичко да се споразумеят за безвъз -
мездно отпусната помощ в размер на 23 000 евро на базата на Оферта Б, в случай че считат, че цената от 
46 000 евро е оправдана. От друга страна, те могат да приложат референтната цена като таван и да одобрят 
безвъзмездна финансова помощ в размер на 22 500 евро.
Опростени варианти на разходите : вместо да проверяват дали Оферта Б е разумна, органите на държавите 
членки могат да предложат еднократна финансова помощ в размер на 20 000 евро за покупката на трактор. 
Тази сума се изплаща, без значение от вида на трактора или действително извършените разходи. От друга 
страна, те могат да определят максимална цена от 40 000 евро на трактор и да възстановят 50 % от действи -
телно извършените разходи до максимум тази сума.07 
За повечето мерки, обхванати от този 
одит (вж. Обхват на одита в точка 16), 
на заявителя се възстановяват одобре -
ните разходи. Във фигура 1  е показан 
типичен процес на получаване на без -
възмездна финансова помощ на базата 
на възстановяване на средства.08 
Основните методи, използвани от 
органите на държавите членки за про -
верка на разходите по проектите в за -
явленията за безвъзмездна финансова 
помощ, са илюстрирани в  каре 2 .
12 Въведение
09 
За основните инвестиционни мерки 
средните общи разходи за проекта са 
приблизително 125 000 евро. Размерът 
на безвъзмездната финансова помощ 
към разходите по проекта зависи от 
процента на финансиране, но мер -
ките се характеризират с голям брой 
сравнително малки плащания на без -
възмездна финансова помощ, някои 
от които могат да бъдат в размер под 
10 000 евро — и по -малък брой голяма 
по размер безвъзмездна финансова 
помощ, която може да надвишава един 
милион евро. Очаква се до края на 
програмния период органите на дър -
жавите членки да са одобрили прибли -
зително 1,4 млн. отделни плащания на 
безвъзмездна финансова помощ.
Анализ на рисковете: 
плащанията на безвъзмездна 
финансова помощ може да са 
прекалено високи, ако са 
отпуснати за ненужни разходи 
или ако са направени на базата 
на неконкурентни цени
10 
Както е описано по -горе, принципът 
за икономичност се прилага за всички 
плащания или безвъзмездна финан -
сова помощ от бюджета на ЕС. Според 
този принцип субсидии следва да бъ -
дат отпускани за необходимите неща  
на най‑добрата цена . В контекста на 
проектите за развитие на селските 
райони това означава, че разходните 
позиции, за които се отпуска безвъз -
мездна финансова помощ следва да 
бъдат от вид, качество и количество, 
които са необходими за постигане на 
планираните постижения и резултати. 
Безвъзмездната финансова помощ за 
тези позиции следва да се базира на 
най -ниската възможна цена за необхо -
димата спецификация.11 
В повечето случаи безвъзмездната фи -
нансова помощ се отпуска само за част 
от разходите по целия проект и заяви -
телите следва да платят разликата със 
свои собствени ресурси, което дава 
мотивация на заявителя да намали 
разходите по проекта. В случаите на 
нисък процент на подпомагане моти -
вацията може да бъде много силна, но 
при нарастване на процента на подпо -
магане мотивацията намалява.
12 
Всяка субсидия изкривява действител -
ното съотношение между разходите 
и ползите, което може да насърчи 
заявителя да посочи по -висока цена 
за решението, отколкото е необхо -
димо,като изразходва разточително 
средствата (вж. Речника ) и извършва 
инвестиции, които са непропорцио -
нални в сравнение с постиженията 
и резултатите, които се очакват от 
изпълнението на проекта. Вследствие 
на това съществува риск количество -
то и качеството на финансираните 
компоненти на доставките да бъдат 
по-големи от необходимото (риск от 
завишаване на изискванията в спе -
цификациите ), което представлява 
ненужен разход за бюджета на ЕС и за 
бюджетите на отделните държави 
членки.
13 
Субсидиите също така намаляват сти -
мула заявителят да търси най -добрите 
цени. Заявителите може да предпо -
читат да изберат доставчик, предла -
гащ по -високи цени. В някои крайни 
случаи съществува възможност 
заявителите или доставчиците да ма -
нипулират процеса и така да завишат 
разходите. Всичко това води до риск 
безвъзмездната финансова помощ да 
се базира на цени, които надвишават 
най -ниската възможна цена при един 
конкурентен пазар за специфицирани -
те разходни позиции (риск от некон -
курентни цени ).
13 Въведение
14 
Важно е подходите, следвани от 
органите на държавите членки за 
справяне с тези рискове, да бъдат 
ефективни, защото неблагоприятното 
съотношение „разходи/ползи“ и из -
мамите не само повишават разходите 
за бюджета, но също така вредят на 
репутацията на ЕС. Следва обаче да 
бъде намерен баланс между разходите 
за прилагане на системите за контрол 
и ползите от смекчаването на риско -
вете. Заявителите правят разходи 
за предоставяне на информацията, 
необходима за подкрепа на техните 
заявления за безвъзмездна финансова 
помощ. Държавите членки правят раз -
ходи за проверка и оценяване на тази 
информация. Тези разходи следва да 
бъдат пропорционални на нивото на 
рисковете — безвъзмездна финансова 
помощ в размер на 1 млн. евро може 
да изисква няколкодневна работа, ако 
това е необходимо, за да се установи 
дали разходите са основателни. Това 
няма да се наложи за безвъзмез -
дна финансова помощ в размер на 
1000 евро.
15 
На последно място, съществува риск 
Комисията да не открие недостатъци 
в системите за контрол на държавите 
членки или да не вземе навременни 
корективни мерки, когато се открият 
слабости.
14
 Обхват и подход на одита
Обхват на одита: мерките за 
развитие на селските райони се 
изпълняват посредством 
безвъзмездна финансова помощ
16 
Установените по -горе рискове се отна -
сят по -специално до мерките за разви -
тие на селските райони, изпълнявани 
посредством безвъзмездна финансова 
помощ, отпускана за покриване на 
разходите на бенефициентите. Тези 
мерки, които представляват прибли -
зително 50 % от общите разходи за 
развитие на селските райони, пла -
нирани за периода 2007—2013 г.5, са 
включени в обхвата на настоящия одит 
(вж. фигура 2 ). Основните мерки са:
 ο Модернизация на земеделски 
стопанства
 ο Добавяне на стойност към земе -
делските и горските продукти ο Инфраструктура, свързана с раз -
витието и адаптирането на земеде -
лието и горското стопанство
 ο Обучение и други мерки за пови -
шаване на конкурентоспособнос -
тта на секторите на земеделието 
и горското стопанство
 ο Инвестиционни мерки, свързани 
с управлението на земята и окол -
ната среда
 ο Мерки за разнообразяване на 
икономиката в селските райони 
и за подобряване на качеството на 
живот
 ο Мерки за местно развитие, които 
използват подхода LEADER.5 Другите 50 % от разходите за 
развитие на селските райони 
включват предимно 
компенсаторни плащания на 
собствениците на земя, 
изчислявани на базата на 
хектарите за дейности като 
опазване и подобряване на 
околната среда. Сумите за 
изплащане са включени 
в ПРСР и са одобрени 
предварително от 
Комисията. Специален 
доклад № 7/2011 на Сметната 
палата разглежда 
агроекологичните 
плащания, които са 
основната мярка, обвързана 
с площ ( http://eca.europa.eu ).Фигура 2Обхват на одита: мерки, обхванати от настоящия одит
Програмирани разходи 2007—2013 г. (в млрд. евро)
/uni041E/uni0431/uni0443/uni0447/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435 /uni0438 /uni0434/uni0440/uni0443/uni0433/uni0438 /uni043C/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043F/uni043E/uni0434/uni043E/uni0431/uni0440/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 
/uni043D/uni0430 /uni043A/uni043E/uni043D/uni043A/uni0443/uni0440/uni0435/uni043D/uni0442/uni043E/uni0441/uni043F/uni043E/uni0441/uni043E/uni0431/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430/uni0418/uni043D/uni0444/uni0440/uni0430/uni0441/uni0442/uni0440/uni0443/uni043A/uni0442/uni0443/uni0440/uni0430, /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0437/uni0430/uni043D/uni0430
/uni0441 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E /uni0438 /uni0430/uni0434/uni0430/uni043F/uni0442/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0435/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 
/uni0441/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni043E/uni0442/uni043E /uni0438 /uni0433/uni043E/uni0440/uni0441/uni043A/uni043E/uni0442/uni043E /uni0441/uni0442/uni043E/uni043F/uni0430/uni043D/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E/uni0414/uni043E/uni0431/uni0430/uni0432/uni044F/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni0442/uni043E/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442 /uni043A/uni044A/uni043C 
/uni0437/uni0435/uni043C/uni0435/uni0434/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0438 /uni0433/uni043E/uni0440/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni043F/uni0440/uni043E/uni0434/uni0443/uni043A/uni0442/uni0438/uni041C/uni043E/uni0434/uni0435/uni0440/uni043D/uni0438/uni0437/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 
/uni0437/uni0435/uni043C/uni0435/uni0434/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0441/uni0442/uni043E/uni043F/uni0430/uni043D/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430
/uni0418/uni043D/uni0432/uni0435/uni0441/uni0442/uni0438/uni0446/uni0438/uni043E/uni043D/uni043D/uni0438 /uni043C/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438, /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0437/uni0430/uni043D/uni0438/uni0441 /uni043E/uni043A/uni043E/uni043B/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0441/uni0440/uni0435/uni0434/uni0430 /uni0438 /uni0443/uni043F/uni0440/uni0430/uni0432/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 /uni0437/uni0435/uni043C/uni0438/uni0442/uni0435/uni041C/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0440/uni0430/uni0437/uni043D/uni043E/uni043E/uni0431/uni0440/uni0430/uni0437/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0438/uni043A/uni043E/uni043D/uni043E/uni043C/uni0438/uni043A/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0432 /uni0441/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0440/uni0430/uni0439/uni043E/uni043D/uni0438/uni041C/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043C/uni0435/uni0441/uni0442/uni043D/uni043E /uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435
13
4,9
2,811,6
5,5
4,84,7
Източник: Европейска комисия
15 Обхват и подход на одита
6 Държавите членки следва да 
спазват Регламент (ЕС) 
№ 65/2011 на Комисията, 
чл. 24, буква г): 
Административните 
проверки на заявленията за 
подпомагане включват 
по-специално 
удостоверяване на […] 
основателността на 
представените разходи, 
която се оценява с помощта 
на подходяща система за 
оценка, като например 
референтни разходи, 
сравнение на различни 
оферти или оценяваща 
комисия.Фигура 3Одитни въпроси и структура на докладаПодход на одита: фокусиране 
върху концепцията на системите 
за контрол, постигането на 
голямо географско покритие 
посредством въпросници 
и документни проверки
17 
Одитите на Сметната палата на разхо -
дите за развитие на селските райони 
често установяват, че органите на 
държавите членки не са гарантирали 
в достатъчна степен, че одобрените 
разходи по проектите са основателни6 
(вж. точки 24—25). Необходимост -
та от подобряване на финансовото 
управление в тази област е явна. Това 
накара Сметната палата разгледа 
въпроса дали следваните от Комиси -
ята и от държавите членки подходи са най -ефективните по отношение на 
основните рискове. Одитът поставя 
специален акцент върху установяване -
то на добри подходи, които останали -
те държави членки могат да прилагат, 
като по този начин се повиши общото 
ниво на изпълнение. За да провери 
обхвата на този въпрос Сметната 
палата формулира представените във 
фигура 3  одитни въпроси.
/uni0427/uni0430/uni0441/uni0442 I
/uni0427/uni0430/uni0441/uni0442 II
/uni0427/uni0430/uni0441/uni0442 III
/uni0427/uni0430/uni0441/uni0442 IV
/uni0427/uni0430/uni0441/uni0442 V/uni0421/uni043B/uni0435/uni0434/uni0438 /uni043B/uni0438 /uni041A/uni043E/uni043C/uni0438/uni0441/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni0437/uni0430 /uni0442/uni043E/uni0432/uni0430 /uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0447/uni043B/uni0435/uni043D/uni043A/uni0438 /uni0434/uni0430 
/uni0440/uni0430/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0430/uni0433/uni0430/uni0442 /uni0441 /uni0435/uni0444/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438/uni0432/uni043D/uni0438 /uni0441/uni0438/uni0441/uni0442/uni0435/uni043C/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043A/uni043E/uni043D/uni0442/uni0440/uni043E/uni043B /uni043D/uni0430 
/uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435, /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0437/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0441 /uni0431/uni0435/uni0437/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni0435/uni0437/uni0434/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449 /uni0437/uni0430 
/uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0440/uni0430/uni0439/uni043E/uni043D/uni0438, /uni0432 /uni0441/uni044A/uni043E/uni0442/uni0432/uni0435/uni0442/uni0441/uni0442/uni0432/uni0438/uni0435 
/uni043F/uni0440/uni0438/uni043D/uni0446/uni0438/uni043F/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0438/uni043A/uni043E/uni043D/uni043E/uni043C/uni0438/uni0447/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442?
… /uni0441/uni043C/uni0435/uni043A/uni0447/uni0430/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 
/uni0440/uni0438/uni0441/uni043A/uni0430 /uni043E/uni0442 
/uni0441/uni0432/uni0440/uni044A/uni0445-/uni0441/uni043F/uni0435/uni0446/uni0438/uni0444/uni0438/uni0446/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0435?
… /uni043E/uni0441/uni0438/uni0433/uni0443/uni0440/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 
/uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 
/uni0446/uni0435/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043E/uni0434/uni043E/uni0431/uni0440/uni0435/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni043D/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0437/uni0438/uni0446/uni0438/uni0438?
… /uni043E/uni0441/uni0438/uni0433/uni0443/uni0440/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 
/uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 
/uni0440/uni0435/uni0430/uni043B/uni043D/uni043E /uni0432/uni044A/uni0437/uni0441/uni0442/uni0430/uni043D/uni043E/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438?
… /uni043E/uni0431/uni0432/uni044A/uni0440/uni0437/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 
/uni0438/uni043D/uni0442/uni0435/uni043D/uni0437/uni0438/uni0432/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 
/uni043F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0441 /uni043D/uni0438/uni0432/uni043E/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 
/uni0440/uni0438/uni0441/uni043A/uni0430?/uni0421/uni043B/uni0435/uni0434/uni0432/uni0430/uni043B/uni0438 /uni043B/uni0438 /uni0441/uni0430 
/uni041A/uni043E/uni043C/uni0438/uni0441/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430
/uni0438 /uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0447/uni043B/uni0435/uni043D/uni043A/uni0438 
/uni043D/uni0430/uni0439-/uni0435/uni0444/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438/uni0432/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni043F/uni043E/uni0434/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 
/uni043A/uni043E/uni043D/uni0442/uni0440/uni043E/uni043B/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 
/uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435, /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0437/uni0430/uni043D/uni0438
/uni0441 /uni0431/uni0435/uni0437/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni0435/uni0437/uni0434/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 
/uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449 /uni0437/uni0430 
/uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni0440/uni0430/uni0439/uni043E/uni043D/uni0438?/uni0421/uni043B/uni0435/uni0434/uni0432/uni0430/uni0442 /uni043B/uni0438 
/uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0447/uni043B/uni0435/uni043D/uni043A/uni0438 
/uni043D/uni0430/uni0439-/uni0435/uni0444/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438/uni0432/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni043F/uni043E/uni0434/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 …
16 Обхват и подход на одита
7 В случаите, в които са били 
установени слабости преди, 
Сметната палата провери 
дали органите на 
съответните държави 
членки са променили своите 
подходи.18 
Настоящият доклад следва структура -
та на одитните подвъпроси: Част I раз -
глежда надзорната роля на Комисията. 
В части II—V Сметната палата прове -
рява различните подходи, следвани от 
органите на държавите членки с цел 
намаляване на основните рискове.
19 
Фокусна група от служители на 
Комисията и от органите на държа -
вите членки оказа подкрепа на екипа 
на Сметната палата при опита му да 
установи основни елементи на кон -
цепцията за ефективни системи за 
контрол. На тази основа Сметната 
палата разработи контролен списък 
за оценка на системите за контрол 
във връзка с рисковете (вж. приложе -
ние I ). Събирането на доказателства от 
Сметната палата се състои в просле -
дяване на изпълнението на предишни 
одитни констатации7; въпросник, на -
сочен към ръководителите на всички 
88 ПРСР на ЕС и документна проверка 
на ключовите процедури, прилагани 
в 15-те ПРСР с най -голям дял плани -
рани разходи за мерките в обхвата на 
настоящия одит (вж.  приложение II ). 
Това представлява 64 % от общия 
размер на планираните разходи по 
тези мерки за ЕС като цяло. Направени 
са кратки одитни посещения в четири 
от тези държави членки в допълнение 
към документните проверки. Прове -
дени са събеседвания със служители 
на Комисията и е направен анализ на 
съответната документация. Одитът 
извърши проверка на действащите 
системи от края на 2013 г. и приключи 
в средата на 2014 г.Ограничения на обхвата 
и подход на одита
20 
В настоящия одит Сметната палата 
установи и оцени концепцията  на 
системите за контрол , въведени от 
управляващите органи с цел да гаран -
тират основателността на разходите 
за развитие на селските райони. Дори 
и най -добре планираните системи 
могат да не са ефективни в случай, 
че не са добре прилагани. Целта на 
настоя щия одит обаче не е да провери 
доколко добре се прилагат на практи -
ка системите за контрол. Подобен под -
ход би удвоил работата, извършвана 
всяка година за подготовка на годиш -
ните доклади на Сметната палата (вж. 
точки 24—25).
17
 Констатации и оценки
8 Това изискване е от член 9.2 
от Регламент (EО) 
№ 1290/2005 на Съвета от 
21 юни 2005 г. относно 
финансирането на Общата 
селскостопанска политика 
(OВ L 209, 11.8.2005 г., стр. 1).
9 Правилата за възлагане на 
обществените поръчки имат 
за цел да гарантират, че 
публичните органи 
получават най -добрите цени 
за стоките и услугите, които 
закупуват, както и да 
насърчат лоялна 
конкуренция и прозрачност. 
Неспазването на тези 
правила намаляват 
вероятността предложените 
цени да са най -добрите 
възможни.Част I — Указания, 
надзор и корекция: 
отговорност на 
Европейската комисия 
да гарантира, че 
фондовете на ЕС за 
развитие на селските 
райони се използват по 
предназначение
21 
Въпреки че разходните програми 
за развитие на селските райони се 
управляват от 88-те органа на държа -
вите членки, Комисията поема край -
ната отговорност за изпълнението 
на бюджета на ЕС. По -специално от 
Комисията се изисква8 да провери 
дали в държавите членки съществу -
ват системи за управление и контрол 
и дали те функционират добре, както 
и дали спазват принципите на добро 
финансово управление, икономичност, 
ефективност и ефикасност.
22 
Законодателството осигурява различ -
ни възможности, чрез които Комисия -
та може да упражнява надзорните си 
функции: Държавите членки следва 
да информират Комисията относно 
своите мерки за управление и кон -
трол; разплащателните агенции трябва 
да бъдат акредитирани, а национал -
ните сертифициращи органи — да 
докладват ежегодно относно въпроси, 
засягащи действието на системите за 
контрол. Комисията се среща перио -
дично с представители на държавите 
членки и поддържа контакт и провеж -
да официални годишни срещи с управ -
ляващия орган на всяка една ПРСР . Тя 
приема законодателство с подробни 
правила за прилагане на политиката 
и издава насоки. Също така тя има 
свой собствен отдел за извършване на 
проверки на действието на системите 
на държавите членки. На последно 
място, в случай, че установи, че орга -
ните на държавите членки не спазват 
разпоредбите, Комисията може да 
изиска да бъдат възстановени непра -
вилно изразходваните средства.23 
Сметната палата направи оценка дали 
Комисията използва тези възможнос -
ти, за да гарантира, че системите на 
държавите членки за контрол на раз -
ходите от безвъзмездната финансова 
помощ за развитие на селските райони 
са ефективни.
При установяване от одита 
на слабости в проверките 
на разходите по проек -
тите Комисията отговаря 
с предложение за финан -
сови корекции и с насърча -
ване на държавите членки 
да изготвят планове за 
действие
24 
Всяка година Сметната палата про -
верява голяма извадка от плащания, 
избрани на случаен принцип, както 
и ефективността на избрани системи 
за контрол. Във всеки годишен до -
клад след доклада за 2011 г. Сметната 
палата отбелязва, че по -голямата част 
от системите за проверка на основа -
телността на разходите за развитие 
на селските райони не са ефективни 
в достатъчна степен (вж. фигура 4 ). 
През 2013 г. всички четири одитирани 
системи са определени като неефек -
тивни в това отношение.
25 
В одитите за годишните доклади за 
2011, 2012 и 2013 г. по отношение на 
разглежданите от настоящия одит 
мерки Сметната палата установи, че 
приблизително една трета от проек -
тите за развитие на селските райони 
не са били проверени достатъчно 
подробно относно основателността на 
разходите. В случаите, в които бенефи -
циентите са публични органи, почти 
половината от плащанията са засегна -
ти от несъответствие с правилата за 
възлагане на обществени поръчки9.
18 Констатации и оценки
Ефективност на системите на държавите членки или на регионалните 
системи за оценяване на основателността на разходите
/uni0421/uni0438/uni0441/uni0442/uni0435/uni043C/uni0430 /uni0437/uni0430 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 —
/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0430, /uni043D/uni0435 /uni0441/uni0430 /uni043E/uni0442/uni043A/uni0440/uni0438/uni0442/uni0438 /uni0441/uni0435/uni0440/uni0438/uni043E/uni0437/uni043D/uni0438 /uni0441/uni043B/uni0430/uni0431/uni043E/uni0441/uni0442/uni0438/uni0421/uni0438/uni0441/uni0442/uni0435/uni043C/uni0430 /uni0437/uni0430 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 — „/uni043D/uni0435/uni0435/uni0444/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438/uni0432/uni043D/uni0430“
 
/uni0421/uni0438/uni0441/uni0442/uni0435/uni043C/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0437/uni0430 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0440/uni0430/uni0439/uni043E/uni043D/uni0438 —
/uni043D/uni0435 /uni0441/uni0430 /uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438
ГалисияЛомбардия
СицилияБранденбург и БерлинФигура 4
Източник:  Годишни доклади на ЕСП за 2011, 2012 и 2013 г.
26 
Комисията също така има собствена 
програма за одитни проучвания, която 
е достигнала до подобни констатации 
като одитите на изпълнението на Смет -
ната палата на специфични мерки за 
развитие на селските райони10. Въпре -
ки че одитите на Сметната палата и на 
Комисията не са планирани така, че да 
измерват количествено икономиите, 
които биха могли да бъдат направени 
чрез по -силен контрол над разходите, 
недостатъците в системите и високото 
ниво на грешки достатъчно категорич -
но показват, че потенциалните иконо -
мии могат да бъдат съществени.27 
В отговор на споменатите по -горе 
одитни заключения Комисията старти -
ра процедури за „финансови коре -
кции“, при които финансирането на 
ЕС за съответната държава членка се 
намалява, за да компенсира установе -
ните недостатъци. Текущите процеду -
ри с осем държави членки произтичат 
поне отчасти от недостатъците на 
техните проверки на разходите за раз -
витие на селските райони или неспаз -
ването на правилата за възлагане на 
обществени поръчки.10 Специален доклад № 5/2010 
„Прилагане на подхода 
Leader в областта на 
развитието на селските 
райони“; Специален доклад 
№ 8/2012 „Насочване на 
помощта за модернизация 
на земеделските 
стопанства“; Специален 
доклад № 1/2013 „Довело ли 
е подпомагането от страна 
на ЕС на 
хранително -вкусовата 
промишленост до 
ефективно и ефикасно 
добавяне на стойност към 
земеделските продукти?“; 
Специален доклад № 6/2013 
„Постигнали ли са 
държавите членки 
19 Констатации и оценки
и Комисията икономическа 
ефективност чрез мерките 
за разнообразяване на 
икономиката в селските 
райони?“; Специален доклад 
№ 8/2013 „Подпомагане от 
Европейския земеделски 
фонд за развитие на 
селските райони за 
подобряване на 
икономическата стойност на 
горите“ ( http://eca.europa.eu ).
11 Работен документ на 
Комисията относно оценката 
на основните причини за 
грешки и корективните 
и превантивни действия 
в политиката за развитие на 
селските райони 
SWD(2013) 244 окончателен).28 
След Годишния доклад на Сметната 
палата за 2011 г. Комисията поиска от 
държавите членки да разработят пла -
нове за действие за установяване на 
причините за грешки и за определяне 
на корективни действия. През 2012 г. 
14 държави членки са създали таки -
ва планове, а всички други държави 
членки са направили това през 2013 г.
29 
Паралелно, по искане на Европейския 
парламент Комисията анализира ос -
новните причини за високия процент 
грешки и представя резултатите през 
2013 г.11 Две от основните представени 
причини са недостатъчният брой на 
проверките дали разходите са основа -
телни и неспазването на правилата за 
възлагане на обществените поръчки.По-доброто управление 
на разходите е било въз -
можно, ако Комисията 
е била издала указания 
и установила слабостите на 
по-ранен етап от програм -
ния период
30 
В началото на програмния период 
2007—2013 г. липсват насоки от Коми -
сията относно модела на системите за 
контрол за проверка на разходите или 
относно рисковете, срещу които тези 
системи са насочени. Очаквало се е уп -
равляващите 88-те ПРСР да разработят 
собствени подходи без информация 
от Комисията относно очакваните 
стандарти. Комисията не е извършила 
достатъчно подробна проверка дали 
държавите членки са въвели стабилни 
системи за проверка на заявлени -
ята за получаване на безвъзмездна 
финансова помощ преди да одобрят 
голям обем разходи посредством 
инвестиционните мерки. Процесите на 
акредитиране и докладите от сертифи -
циращите органи не са предупредили 
навреме Комисията относно рисковете 
за икономичността на бюджета на ЕС.
20 Констатации и оценки
31 
До момента, в който първата дър -
жава членка е изготвила планове за 
действие към края на 2012 г. е остава -
ла само една година от седемгодиш -
ния програмен период. Поради това 
плановете за действие са изготвени 
прекалено късно, за да имат някакво 
отражение върху по -голямата част 
от разходите. До този момент напри -
мер органите на Полша вече са били 
одобрили безвъзмездна финансова 
помощ, която представлява 90 % от 
бюджета за модернизиране на земе -
делските стопанства  — най -важната 
във финансово отношение мярка за 
развитие на селските райони — а ня -
колко мерки в други държави членки 
вече са били приключили приемането 
на нови заявления за подпомагане.
Въпреки че последните 
инициативи на Комиси -
ята са довели до някакви 
резултати, плановете за 
действие не са насочени 
в достатъчна степен към 
рисковете за основател -
ността на разходите
32 
Одитите и натискът от страна на 
Комисията вече са постигнали някои 
положителни резултати  — няколко 
държави членки информираха Смет -
ната палата, че са въвели нови проце -
дури през 2013 г. и 2014 г. за проверка 
на разходите за проекти за развитие 
на селските райони. Но плановете 
за действие на държавите членки не 
включват всички регионални ПРСР или 
всички съответни мерки и не винаги 
предлагат промени, дори и когато 
одитите са открили специфични сла -
бости12. Освен това, няколко от плано -
вете са отложили всякакви действия за 
следващия програмен период.33 
От началото на 2013 г. Комисията 
е организирала два пъти годишни 
семинари за обсъждане на някои от 
ключовите въпроси и е поискала от 
органите на държавите членки да 
продължат разработването на своите 
планове за действие. През февруари 
2014 г. тя е издала ръководни насоки 
относно избягването на измами, а през 
септември 2014 г. — насоки относно 
използването на опростени разходи. 
Те са насочени към програмния пе -
риод 2014—2020 г. и чрез тях Коми -
сията насърчава държавите членки 
да използват по -широко опростените 
разходи, като се надява, че това ще 
намали нивото на грешки13.
34 
По отношение на мерките в обхвата на 
настоящия одит обаче само около 5 % 
от разходите понастоящем се базират 
на опростените варианти за разходи -
те. Комисията не е издала ръководни 
насоки относно подходите, приложи -
ми за останалите 95 % от разходите, 
въпреки доказателствата за недоста -
тъци. Това води до риска, че освен за 
използване на опростени варианти за 
разходите, не всички от 88-те управля -
ващи органи могат да установят и при -
лагат ефективни подходи за контроли -
ране на разходите за безвъзмездната 
финансова помощ.12 (Примери са посочени 
в Годишния доклад на 
Сметната палата за 2013 г.).
13 Представителите на 
държавите членки обаче са 
изразили своята 
загриженост, че 
разнообразието от мерки за 
развитие на селските райони 
затруднява използването на 
опростените разходи; че 
административните разходи, 
които се използват за 
определяне на стандартните 
разходи, могат да бъдат 
високи; че може да има 
нужда от повече време за 
подготовка за правене на 
проучвания; както и че 
държавите членки ще бъдат 
изложени на риск от 
систематични грешки 
и големи финансови 
корекции в случай че 
одиторите установят, че 
стандартните разходи са 
били определени 
с прекалено голям размер.
21 Констатации и оценки
14 Един добър пример за това 
е в Обединеното кралство — 
Англия, където е извършена 
явна проверка, че 
предложените 
спецификации за модел на 
сграда или оборудване са 
оправдани като 
най-подходящите за 
проекта.35 
Комисията и държавите членки са 
фокусирали плановете за действие 
върху подобряване на съответстви -
ето с приложимите регламенти, като 
по този начин са намалили риска от 
грешки. Явно това е важно и Сметната 
палата от много години призовава към 
такива действия. Но спазването на раз -
поредбите само по себе си не е цел — 
също така има нужда от фокусиране 
върху принципа за икономичност 
на доброто финансово управление, 
който законодателството се опитва 
да постигне (вж. точки 2—10). В това 
отношение дори най -добрите пла -
нове, проверени от Сметната палата, 
нямат подробен отговор на основните 
рискове за икономичността  — безвъз -
мездна финансова помощ на базата на 
по-високи изисквания от необходи -
мото и неконкурентни цени; промени 
след одобрението; и проверки, които 
не са свързани с нивото на риск. В час -
ти II—V от настоящия доклад Сметната 
палата проверява тези рискове, както 
и възможните подходи към тях.Част II — Да се внимава 
за завишаване на 
изискванията 
в спецификациите: 
подходи за гарантиране 
на основателността на 
разходните позиции, за 
които се отпуска 
безвъзмездна 
финансова помощ
36 
От управляващите разходните програ -
ми на ЕС се очаква да прилагат прин -
ципа на икономичност, описан във 
въведението на настоящия доклад. 
Според този принцип безвъзмез -
дната финансова помощ за проекти 
трябва не само да бъде на базата на 
разумни цени, но спецификациите на 
проекта — финансираните разходни 
позиции — следва също така да бъдат 
основателни. Субсидиите променят 
връзката между разходи и ползи, 
което води до риск от това заявителят 
да предложи проекти с по -високи 
цени, отколкото е необходимо, като 
изразходва разточително средствата 
(вж.  речника ) или извършва инвес -
тиции, които са непропорционални 
в сравнение с очакваните резултати. 
Сметната палата оцени подходите, 
следвани от органите на държавите 
членки за справяне с тези риско -
ве от завишаване на изискванията 
в спецификациите.
37 
Докато всички органи на държавите 
членки правят проверка на цените (вж. 
част III), много малко от тях са напра -
вили явни документирани проверки 
дали спецификациите на проектите са 
разумни14. Някои са направили не -
преки, скрити или недокументирани 
проверки, както е показано в точки 46, 
48 и 53. Много органи на държавите 
членки са намалили рисковете от пре -
комерни изисквания за някои видове 
проекти като са ограничили макси -
мално допустимите разходи или като 
са използвали опростени варианти на 
разходите, както е показано по -долу.
22 Констатации и оценки
Ограничаването на без -
възмездната финансова 
помощ до разходи съгласно 
стандартни изисквания 
е лесно и ефективно, когато 
има голям брой сходни 
проекти или еднакви 
видове разходи
38 
Рисковете от завишаване на изисква -
нията в спецификациите възникват 
когато безвъзмездната финансова 
помощ се основава на разходите 
за отделните позиции, избрани от 
кандидата. Сметната палата отбеляза, 
че органите на държавите членки до 
голяма степен могат да избягнат тези 
рискове като ограничат допустимите 
разходи до тези от стандартната спе -
цификация. Чрез този подход органите 
на държавите членки оценяват разхо -
дите, необходими за типичен проект 
или категория разходи, и ограничават 
всичката безвъзмездна финансова по -
мощ до тези типични разходи. Пример 
за това е посочен в  каре 3 .
39 
Този подход има предимствата да 
бъде лесен за прилагане и има пред -
видим край — дава сигурност. Това 
позволява на държавите членки да се 
освободят от утежняващи изисквания 
и проверки дали спецификациите 
са основателни за заявленията по 
отделните проекти. Това не спира 
заявителите да прилагат решение 
на по -висока цена, но плащането на 
безвъзмездната помощ ще се основа -
ва на стандарта, така че разходите за 
бюджета на ЕС ще бъдат разумни.
40 
Проектите за развитие на селските 
райони обаче изискват разнообраз -
ни и понякога иновативни решения, 
което включва широк набор от различ -
ни видове разходи. Определянето на 
стандартна спецификация за всички 
възможни ситуации не е реалистично. То се прилага най -добре в случаи, 
когато съществуват голям брой лесни 
проекти с подобни видове разходи.
41 
Много органи на държавите член -
ки, следват този подход донякъде 
като прилагат опростени разходи 
или максимални разходи. В  каре 2  са 
обяснени тези подходи. Опростените 
разходи се прилагат в 54 от 88-те ПРСР , 
предимно към инвестиции в мерки за 
управление на земи, планирани с цел 
да подобрят околната среда, или за 
залесяване и управление на гори. Ти -
пичен пример за това е стандартното 
плащане на метър жив плет, изчислено 
въз основа на стандартна специфика -
ция (напр. три растения червен глог 
на метър). По подобен начин органите 
на няколко държави членки също така 
определят „максимални разходи“ във 
връзка с постиженията на проектите. 
Те се различават от „стандартните 
разходи“ по това, че на заявителите се 
възстановяват действително извър -
шените разходи. В  каре 4  са показани 
примери за вида разходи, при които 
органите на държавите членки са 
ограничили безвъзмездната финан -
сова помощ до стандартните или до 
максималните цени.
42 
Въпреки че повече от половината от 
органите на държавите членки използ -
ват опростени разходи (а другите по 
подобен начин използват максимални 
разходи на единица продукт), Смет -
ната палата установи, че това важи 
само за определени видове разходи 
в рамките на ограничен брой мерки 
(вж. приложение III ) и възлиза само 
на приблизително 5 % от бюджета. 
Съществува възможност за по -широко 
прилагане на тези методи при други 
мерки и други ПРСР .
23 Констатации и оценки
Пример за ограничаване на допустимите разходи по начин, който ограничава 
риска от прекомерни изисквания — оборудване за пръскане на насаждения 
във Франция
Във Франция земеделските производители, кандидатстващи за безвъзмездна финансова помощ за разходи -
те за пръскачки на насажденията, често посочват незадължително допълнително оборудване, което може 
да достигне 85 % от общите разходи. Като считат това за неразумно, през 2012 г. френските органи поставят 
ограничение от 3000 евро за разходите за такива допълнителни части, за които би могло да се изплати без -
възмездна финансова помощ.
Видове разходи, при които органите на държавите членки са ограничили 
безвъзмездната финансова помощ до стандартните или до максималните 
разходи по начин, който ограничава риска от завишаване на изискванията 
в спецификациите
Стандартни разходи за единица продукт
— на метър жив плет (напр. във Франция по мярката „Опазване и възстановяване на селското наследство“)
— на хектар подобрена земя (напр. в Унгария по мярката „Първоначално залесяване на земеделски земи“)
Максимални разходи за единица продукти и услуги или резултати
— на квадратен метър построена или реновирана сграда (напр. в България за сгради по мярката „Обновяване 
и развитие на селата“)
— на място за животно (напр. във Франция за обори за говеда по мярката „Модернизиране на земеделските 
стопанства“)
Максимални разходи по категории разходи
— максимална сума за вид земеделско оборудване (напр. във Франция за оборудване за пръскане по мярката 
„Модернизиране на земеделските стопанства“)
— максимална сума за технически проучвания или проучвания за осъществимост (напр. в Чешката република за 
подготовка на плановете за проекти за биогаз по мярката „Модернизиране на земеделските стопанства“)
— максимален процент за такси (напр. в Испания — Андалусия за такси на архитекти по мярката „Добавяне на 
стойност към земеделските и горски продукти“)Каре 3 Каре 4
24 Констатации и оценки
При други мерки,ако 
съществува риск, предло -
жените разходи следва да 
бъдат оценявани, за да се 
гарантира, че специфика -
циите са основателни
43 
В случаите, в които разходите не са 
ограничени до тези, за стандартни из -
исквания, следва да се ограничи риска 
от завишаване на изискванията в спе -
цификациите. Органите на държавите 
членки следват три основни подхода 
за това:
 ο Стандартни проверки за сравнява -
не на предложените разходи със 
сравнителни показатели;
 ο Индивидуална оценка на специфи -
кациите на проектите;
 ο Експертно мнение.
Стандартните изчисления 
и сравнения със сравнителни 
показатели може бързо да 
открие заявления, в които 
спецификациите съдържат 
завишени изисквания
44 
За всички освен за малките проек -
ти заявителите следва да осигурят 
физически и финансови данни относно 
своите предприятия и относно пла -
новете на проектите, които данни се 
използват от органите на държавите 
членки за проверка на допустимостта 
и за подбор на най -добрите проекти. 
Тази информация варира от просто 
няколко цифри до пълни бизнес пла -
нове. Органите на държавите членки 
могат също така да използват тази 
информация за проверка на основа -
телността на разходите във връзка 
с очакваните постижения и резулта -
ти — приносът, който има вероятност 
да направи проектът към постигане на 
целите на ПРСР . Примерите включват обикновени изчисления за възвраща -
емост или връзката на капацитета на 
земеделското оборудване с размера 
и вида на земеделското стопанство.
45 
Органите на държавите членки могат 
да определят стандартни изчисле -
ния и таблици, които да позволят на 
техните служители бързо да изчис -
ляват финансовите коефициенти или 
други показатели и да ги сравняват 
със сравнителни показатели или нива 
на предупреждение. Това може да 
бъде направено с малко допълнително 
време или разходи, като се използват 
образци за формулярите за кандидат -
стване, за да се гарантира, че форма -
тът се запазва един и същ. Заявления, 
които попадат в нормалните граници, 
могат да подлежат на намалено ниво 
на контрол, а тези, извън границите 
могат да бъдат по -подробно разглеж -
дани, за да се гарантира, че разходите 
са основателни.
46 
Тези сравнителни показатели могат 
също така да бъдат използвани при 
подбор на проекти като критерии за 
разходна ефективност или критерии 
за съотношението между разходи 
и ползи. Като пример за това, в Обеди -
неното кралство  — Англия органите са 
определили цел, че проектите, свър -
зани с подкрепа за малките предпри -
ятия от земеделския сектор, следва да 
създават средно по едно ново работно 
място за всяка субсидия в размер от 
30 000 лири. В случай, че са считали, че 
предложените разходи за проект не са 
основателни (т.е. са прекалено високи) 
във връзка с тази цел, те не са одо -
брявали отпускането на безвъзмез -
дна финансова помощ. За основните 
инвестиционни мерки само четири от 
проверените 15 ПРСР са оценили дали 
разходите са основателни във връзка 
с очакваните постижения или резулта -
ти (вж. приложение IV  и фигура 5 ).
25 Констатации и оценки
Органите на държавите членки оценяват разходите спрямо очакваните крайни 
продукти или резултати1Фигура 5
1 С изключение на мярката за обучение и информация.
Източник:  Одитни констатации на ЕСП./uni041D/uni044F/uni043C/uni0430 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430
КампанияАнглия
Инвестиции в напоителни 
системи/uni0420/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0435/uni0444/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438/uni0432/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni044F/uni0432/uni0430, /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni0438/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0432/uni0430 /uni043D/uni0430/uni043F/uni0440/uni0438/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0441/uni044A/uni043E/uni0442/uni043D/uni043E/uni0448/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E /uni043C/uni0435/uni0436/uni0434/uni0443 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0438 /uni0431/uni0440/uni043E/uni044F /uni043D/uni0430 /uni043D/uni0430/uni043F/uni043E/uni0435/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0445/uni0435/uni043A/uni0442/uni0430/uni0440/uni0438Възобновяема енергия/uni041F/uni0440/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0433/uni0440/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0435/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 /uni0437/uni0430/uni0432/uni043E/uni0434/uni0438 
/uni0437/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0438/uni0437/uni0432/uni043E/uni0434/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E /uni043D/uni0430 /uni0431/uni0438/uni043E/uni0433/uni0430/uni0437 
/uni043E/uni0440/uni0433/uni0430/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0441/uni0440/uni0430/uni0432/uni043D/uni044F/uni0432/uni0430/uni0442 
/uni0441/uni044A/uni043E/uni0442/uni043D/uni043E/uni0448/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E /uni043C/uni0435/uni0436/uni0434/uni0443 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0438 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0438/uni043D/uni0441/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0430 /uni0435/uni043D/uni0435/uni0440/uni0433/uni0438/uni0439/uni043D/uni0430 
/uni043C/uni043E/uni0449/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442 /uni043D/uni0430 /uni0437/uni0430/uni0432/uni043E/uni0434/uni0430 /uni0441/uni043F/uni0440/uni044F/uni043C/uni043E 
/uni0431/uni0435/uni043D/uni0447/uni043C/uni0430/uni0440/uni043A /uni043A/uni0440/uni0438/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438/uni0439
Инвестициив напоителни системи/uni041F/uni0440/uni0438 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0446/uni0435/uni0434/uni0443/uni0440/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0437/uni0430 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430 
/uni0441/uni0435 /uni0438/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0432/uni0430 /uni043A/uni0440/uni0438/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438/uni0439 
„/uni0415/uni0444/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438/uni0432/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni0430“, /uni043A/uni043E/uni0439/uni0442/uni043E /uni0441/uni0440/uni0430/uni0432/uni043D/uni044F/uni0432/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni043D/uni0430/uni043F/uni043E/uni0435/uni043D /uni0445/uni0435/uni043A/uni0442/uni0430/uni0440 /uni0441 /uni043F/uni043B/uni0430/uni043D/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0441/uni0440/uni0435/uni0434/uni043D/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni041E/uni0440/uni0433/uni0430/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0447/uni043B/uni0435/uni043D/uni043A/uni0438 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni044F/uni0432/uni0430/uni0442 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni0441/uni043F/uni0440/uni044F/uni043C/uni043E /uni043E/uni0447/uni0430/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043A/uni0440/uni0430/uni0439/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0434/uni0443/uni043A/uni0442/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438
/uni041E/uni0440/uni0433/uni0430/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0447/uni043B/uni0435/uni043D/uni043A/uni0438 /uni043D/uni0435 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni044F/uni0432/uni0430/uni0442 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni0441/uni043F/uni0440/uni044F/uni043C/uni043E /uni043E/uni0447/uni0430/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0438/uni0436/uni0435/uni043D/uni0438/uni044F /uni0438/uni043B/uni0438 /uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438
Разнообразяване на 
икономиката в селските райони/uni0418/uni0437/uni0447/uni0438/uni0441/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni0438 /uni0441/uni0440/uni0430/uni0432/uni043D/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni0440/uni0448/uni0432/uni0430/uni0442 /uni0441/uni043F/uni0440/uni044F/uni043C/uni043E /uni0431/uni0435/uni043D/uni0447/uni043C/uni0430/uni0440/uni043A /uni043A/uni0440/uni0438/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0441/uni044A/uni0437/uni0434/uni0430/uni0434/uni0435/uni043D/uni043E /uni0440/uni0430/uni0431/uni043E/uni0442/uni043D/uni043E /uni043C/uni044F/uni0441/uni0442/uni043E, /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0434/uni043E/uni043F/uni044A/uni043B/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E /uni0442/uni0443/uni0440/uni0438/uni0441/uni0442/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni043A/uni043E /uni043B/uni0435/uni0433/uni043B/uni043E, /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043B/uni0438/uni0446/uni0435, /uni0437/uni0430/uni0432/uni044A/uni0440/uni0448/uni0438/uni043B/uni043E /uni043A/uni0443/uni0440/uni0441 /uni0437/uni0430 /uni043E/uni0431/uni0443/uni0447/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435, /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0441/uni044A/uni0437/uni0434/uni0430/uni0434/uni0435/uni043D/uni043E /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni043F/uni0440/uni0438/uni044F/uni0442/uni0438/uni0435 /uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043A/uni0432./uni043C. /uni043E/uni0444/uni0438/uni0441 /uni043F/uni043B/uni043E/uni0449, /uni043F/uni0435/uni0440/uni0438/uni043E/uni0434 /uni043D/uni0430 /uni0432/uni044A/uni0437/uni0432/uni0440/uni044A/uni0449/uni0430/uni0435/uni043C/uni043E/uni0441/uni0442 /uni043D/uni0430 /uni0438/uni043D/uni0432/uni0435/uni0441/uni0442/uni0438/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435... 
26 Констатации и оценки
Оценката на отделните 
спецификации на проектите 
може да бъде трудна 
за административните 
нетехнически служители, 
но проверките въз 
основа на здравия разум 
и недвусмислените правила 
могат да помогнат да се 
предотвратят и открият 
завишените изисквания 
в спецификациите
47 
При различни програми, като тези за 
развитие на селските райони, проек -
тите нямат стандартен набор от пости -
жения и резултати, които да позволят 
на разходите да бъдат лесно оценява -
ни чрез изчисления на коефициенти 
или сравнение с показатели. Освен 
това в случаите, в които изисквания -
та надвишават нормата, органите на 
държавите членки следва да вземат 
предвид дали по -високите изисква -
ния са оправдани от индивидуалните 
обстоятелства на проекта или защото 
водят до повече ползи от разходите. 
Подобни оценки на отделните специ -
фикации на проектите (вкл. условията 
за тръжни процедури или критериите 
за възлагане) могат да бъдат трудни 
без специални технически познания 
и могат да бъдат времеемки, но си за -
служават, в случай на по -големи суми.48 
Две трети от органите на държавите 
членки са информирали Сметната 
палата, че техните служители извърш -
ват логически проверки на проектните 
спецификации, често като използват 
опита, който са натрупали по време на 
обработката на голям брой проекти. 
Сметната палата обаче отбелязва, че 
стойността на тези проверки е намале -
на, в случай че не се съхранява инфор -
мация какво е било проверено и какви 
стандарти са били прилагани.
49 
Недвусмислените правила помагат на 
нетехническите служители да вземат 
последователни и правилни решения 
при оценката на предложенията за 
проекти. Особена, но често срещана 
ситуация възниква когато заявите -
лят за помощта представя оферти 
от различни доставчици за проекта 
с различни спецификации: различни 
марки оборудване, различни строи -
телни методи или материали, различ -
ни графици или различно обслужване 
след продажбата и т.н. Заявителите 
обикновено избират офертата, която 
е най -изгодна за тяхното предпри -
ятие по отношение на качеството 
и цената (въпреки че този избор ще 
бъде повлиян от субсидията). В слу -
чаите, в които заявителите не изби -
рат най -ниската оферта, органите на 
държавите членки следва да направят 
оценка дали допълнителното качество 
или характеристики на по -висока -
та оферта представляват също така 
най -доброто съотношение между 
разходи и резултати по отношение на 
целите на политиката, или дали това 
не е случай на разточително изразход -
ване на средства.
27 Констатации и оценки
50 
За тази цел служителите, които правят 
оценка на разходите на предложени -
ята за проекти, имат нужда от ясни 
критерии, които могат да прилагат по -
стоянно във всички случаи. Тук Смет -
ната палата е открила обща слабост, 
тъй като вместо критерии органите на 
държавите членки са изброили приме -
ри за вида основания, които могат  да 
бъдат приемливи. Един такъв пример 
е Германия, където почти всяка една 
възможна причина — качество, цена, 
техническа стабилност, екологични ка -
чества, оперативни разходи и разходи 
за поддръжка, рентабилност, услуги 
за клиентите, техническо подпомагане 
или дати на доставка — могат да бъдат 
взети под внимание. Други, като френ -
ските или английските органи, следват 
подобен подход. При своите предиш -
ни одити Сметната палата установи, 
че органите на държавите членки са 
били удовлетворени, ако една от тези 
причини е била посочена, но рядко 
са правили оценка дали тази причина 
е била достатъчна, за да оправдае 
допълнителните разходи. Има нужда 
от определена лична преценка за да 
могат да бъдат оценени представените 
от заявителя основания, но в досиета -
та на проектите липсва документация 
за базата на която служителите, които 
оценяват заявлението са решили, 
че допълнителните разходи са били 
основателни.
51 
Един алтернативен подход, следван 
от приблизително една четвърт (21) 
от 88-те органи на държавите членки, 
е безвъзмездната финансова помощ 
винаги да се базира на най -ниската ва -
лидна оферта. Това има предимството 
да бъде един опростен подход — тъй 
като е недвусмислен — и икономи -
чен, тъй като разходите за бюджета 
на ЕС са най -малки. Такъв подход не 
спира заявителя от възможността 
да избере най -рентабилната оферта, 
ако тя е по -скъпа, но размерът на 
безвъзмездната финансова помощ  
винаги ще бъде определяна на база -
та на най -ниската оферта. Всъщност заявителите сами плащат за „екстрите“ 
(като по -високо качество или удължен 
гаранционен срок) без подкрепа за 
това от безвъзмездната финансова 
помощ. В  каре 5  са илюстрирани раз -
личните подходи.
52 
Разбира се, нито един от описани -
те по -горе подходи няма да бъде 
ефективен в случай, че заявителят 
манипулира процеса на получаване 
и представяне на оферти, например 
като представи спецификациите по 
такъв начин, че да изключи потенциал -
ни доставчици. Този риск е разгледан 
в част III: Получаване на най‑добрата 
цена.
28 Констатации и оценки
Различни подходи за определяне на размера на безвъзмездната финансова 
помощ: най -ниската валидна оферта или изборът на заявителя
 Опростен пример : Земеделски производители в държавите членки Х и У получават офер -
ти за трактори с мощност 200 к.с. от марките А, В и С съответно за 80 000 евро, 90 000 евро 
и 100 000 евро. Тракторите са еднакви по функционалност, но и двамата производители предпо -
читат марка С. Въпреки, че тя е най -скъпата, тя запазва качеството си по -дълго време и може да 
бъде препродадена за 40 000 евро след 5 години. Като се вземе предвид безвъзмездната финан -
сова помощ, това е по -рентабилно отколкото трактор А, който е с по -ниска препродажна цена.
И двете държави членки Х и У одобряват безвъзмездна финансова помощ за закупуването на трактор С, но 
размерът на помощта е различен. Държавата членка Х следва принципа за най -ниската възможна оферта и от -
пуска безвъзмездна финансова помощ в размер от 40 000 евро (50 % от най -ниската валидна оферта). Държа -
вата членка У проверява, че земеделският производител е обосновал избора на по -високата оферта и отпуска 
безвъзмездна финансова помощ в размер от 50 % — 50 000 евро — въз основа на избора на заявителя.
(в евро)
Държава членка Х: Безвъзмездната 
финансова помощ се басира на 
най-ниската офертаДържава членка Y: Безвъзмездната 
финансова помощ се базира на избо -
ра на кандидата
Най-ниска валидна оферта 80 000 80 000
Избрана от кандидата оферта 100 000 100 000
Безвъзмездната финансова 
помощ е одобрена с размер 50 %40 000 50 000Каре 5
Мненията на експертите 
могат да осигурят 
добра увереност, че 
спецификациите са 
основателни, при положение, 
че експертите са независими 
в достатъчна степен
53 
Много проекти по ПРСР включват 
подобни видове разходи — напри -
мер земеделски машини, земеделски 
инсталации, строителство и инфра -
структура в селските райони. Няколко 
органи на държави членки, включи -
телно Унгария и Италия — Кампания, 
наемат служители с квалификации 
в тези области, като например аграрни 
инженери или експертни контролни 
органи по количеството. Те могат да 
разберат техническите спецификации 
и да приложат своите професионални квалификации и опит, за да направят 
стабилна преценка относно предложе -
ните спецификации за проектите. При 
положение, че целта и заключението 
на проверките са ясни, а извършената 
работа е документирана, използване -
то на вътрешни специалисти може да 
осигури надеждна независима уве -
реност, че предложените разходи са 
основателни, и позволява на органите 
на държавите членки да установят слу -
чаи на разточително изразходване на 
средства. Възпиращият ефект от това 
също е важен — земеделски произво -
дител, който знае, че заявлението за 
получаване на безвъзмездна финансо -
ва помощ ще бъде оценено от аграрен 
инженер, е много по -малко вероятно 
например да заяви завишени парамет -
ри в спецификацията си.
29 Констатации и оценки
54 
Не винаги обаче е изпълнимо или 
разходно ефективно за органите на 
държавите членки да наемат служите -
ли с определена специалност, особено 
когато съществуват прекалено малко 
проекти от определен вид, за да бъде 
това оправдано. Някои органи на 
държавите членки, като тези в Гърция 
и Литва, наемат експерти, които да 
предоставят мнение относно специ -
фикациите и разходите на определени 
проекти, по -специално за проекти, 
които носят специфични рискове, по -
ради своя размер или особености, или 
защото се различават от нормалните 
разходи.
55 
Други органи на държавите членки, 
като тези в Австрия и Унгария, изис -
кват от заявителите да предоставят 
сертификат или декларация относ -
но спецификациите на проектите 
от признат експерт, като експертни 
контролни органи по количеството. 
Надеждността на подобни декларации 
обаче на практика е ограничена. Ясно 
е, че експертите ще действат в интерес 
на своите клиенти, който може да се 
различава от интереса на държавите 
членки и на ЕС да бъдат постигнати 
целите на политика на най -ниската 
възможна цена. На второ място, целта 
на декларацията на експерта може да 
бъде да потвърди, че спецификацията 
съответства на строителните разпо -
редби или други технически изисква -
ния. Това не е актуално или от полза за 
откриване на потенциално завишава -
не на изискванията в спецификациите.Част III — Получаване на 
най -добрата цена: 
подходи за гарантиране 
на основателността на 
цените на одобрените 
разходни позиции
56 
Според принципа на икономичност 
(вж. точки 2 и 10) финансирането на ЕС 
на проекти следва да се основава на 
цени, които са най -ниските възмож -
ни за изискваните спецификации на 
проекта. Субсидиите обаче намаляват 
мотивацията на заявителя да търси 
най -добрите цени и заявителите могат 
да предпочетат да изберат доставчик 
с по -висока цена, което води до риска 
заявленията за безвъзмездна финан -
сова помощ да се базират на неконку -
рентни цени. Сметната палата оцени 
подходите, следвани от органите на 
държавите членки за справяне с този 
риск.
57 
До края на 2013 г. всичките 15 органи 
на държавите членки са били въвели 
официални системи за проверка на 
основателността на цените. Основните 
следвани подходи (описани в  каре 2 ) 
са:
 ο Сравняване на разходите от заяв -
ленията с независима информация 
относно цените (получена чрез 
пазарно проучване или от ценови 
листи или бази данни);
 ο Сравняване на различни оферти, 
получени от заявителя (включи -
телно чрез процедури за възлага -
не на обществени поръчки);
 ο Консултации с експерти.
Следван алтернативен подход, който 
намалява риска, е да се използват 
опростени или максимални разходи, 
за да се определят или ограничат раз -
ходите по проектите.
30 Констатации и оценки
При възможност, използ -
ването на опростени 
варианти за разходи (или 
използването на макси -
мални разходи по подобен 
начин) ефективно ограни -
чава рисковете от прека -
лено високи цени — при 
условие, че те да са опреде -
лени на правилното ниво
58 
Както е описано в точки 38—42, без -
възмездната финансова помощ може 
да се базира на опростени разходи, 
определени от органите на държави -
те членки, подход, който ограничава 
риска от завишаване на изискванията 
в спецификациите. По подобен начин 
могат да бъдат определени макси -
малните разходи за постиженията, 
резултатите или категориите разходи. 
В случаите, в които тези нива на раз -
ходи са определени на нивото на или 
под нивото на най -добрите възможни 
пазарни цени, следва, че разходите за 
бюджета на ЕС ще бъдат основател -
ни. В точки 41—42 Сметната палата 
установи, че повече от половината от 
органите на държавите членки са из -
ползвали опростени разходи в някаква 
степен и има възможност за по -широ -
ко използване на тези подходи.
59 
В случаите, в които са определени 
максимални разходи , на заявителя се 
възстановява безвъзмездната финан -
сова помощ в по -ниския размер, за 
който е кандидатствано, действително 
платената сума или максималната сума. 
Това потенциално постига най -добри -
те икономии за бюджета на ЕС и за 
бюджетите на държавите членки. При 
методите на опростени разходи  обаче 
заявителят може да получи на тео -
рия безвъзмездна финансова помощ 
в по -голям размер от този, който 
е заплатил в действителност. При усло -
вие, че това се случва рядко и само за 
малки суми, допълнителните разходи 
могат да бъдат оправдани от спечеле -
ното от допълнителното опростяване.60 
В случай, че са определени максимал -
ни разходи на ниво, което надвишава 
наличните пазарни цени, няма да 
има голям смисъл от тях. В случай че 
опростените разходи са определени 
прекалено високо, това би довело до 
извършване на неоправдани разходи, 
както е описано по -долу. Това е илюс -
трирано в  каре 6 .
31 Констатации и оценки
В случай че нивата на 
опростените разходи са 
определени прекалено 
високо, те биха могли да 
засегнат икономиите на 
всички разходи — поради 
тази причина органите 
на държавите членки 
следва да гарантират, че 
те имат стабилна основа 
и периодично да ги 
преразглеждат и коригират
61 
Опростените разходи следва да бъдат 
определени предварително, тъй като 
те са необходими за изготвяне на 
заявления и за одобряване на сумата на безвъзмездната финансова помощ. 
има необходимост от проучвания 
и проекции, за да могат да бъдат 
определени сумите, което ще доведе 
до редица предположения. Комисията 
изготви проектонасоки за органите 
на държавите членки за гарантира -
не, че тези изчисления са точни. Тези 
органи могат да получат допълнител -
на увереност като направят одит на 
изчисленията.Разликата между максималните разходи на единица продукт и стандартните 
разходи на единица продукт
 Опростен пример : Въз основа на проучване, средната цена за повторно залесяване е оценена 
от органите на държавите членки на над 4000 евро на хектар.
Със система за максимални разходи за единица продукт таванът е определен на 4000 евро на 
хектар. Заявителят следва да представи подробности относно действително извършените разходи, а органи -
те на държавите членки следва да ги проверят. Извършеното плащане се базира на действителните разходи 
на хектар до определения максимум.
при системата за стандартни разходи на единица продукт органите на държавите членки плащат същата сума 
от 4000 евро на хектар на всички заявители, без значение от направените разходи. Това е опростяване както 
за заявителите — които не трябва да доказват, че направените от тях разходи са основателни или да предос -
тавят подробности относно действителните разходи — така и за органите на държавите членки.
В случай че максималният размер на разходите е определен на 6000 евро, няма да има отражение. В случай 
че стандартните разходи са определени на 6000 евро, това ще доведе до прекомерно високи плащания, как -
то е показано в следващата таблица:
(в евро)
Реални разходи, из -
вършени за хектарБезвъзмездната 
финансова помощ 
е изплатена на базата 
на максимални разхо -
ди от 4000 на хектарБезвъзмездната 
финансова помощ 
е изплатена на базата 
на стандартни разходи 
в размер на 4000 на 
хектарБезвъзмездната 
финансова помощ 
е изплатена на базата 
на максимални разхо -
ди от 6000 на хектарБезвъзмездната 
финансова помощ 
е изплатена на базата 
на стандартни разходи 
от 6000 евро на хектар
3 000 3 000 4 000 3 000 6 000
4 000 4 000 4 000 4 000 6 000
5 000 4 000 4 000 5 000 6 000Каре 6
32 Констатации и оценки
62 
Получените в резултат суми ще се при -
лагат за стандартна ситуация и могат 
да занижават цените, налични за някои 
заявители, и да завишават други. Това 
може да доведе до прекалено високи 
плащания, при които безвъзмездната 
финансова помощ надхвърля реално 
направените разходи. Пример за това 
е посочен в  каре 7 . Вследствие на това 
органите на държавите членки следва 
да гарантират, че надплащанията са 
изключение. За тази цел органите на 
държавите членки следва да прове -
ряват периодично извадка от дейст -
вителни случаи, за да са сигурни, че 
опростените разходи са определени 
на или под нивото на наличните пазар -
ни цени.63 
Сметната палата установи, че нито 
едни национални органи не извърш -
ват подобни проверки на опросте -
ните разходи. Някои обаче са въвели 
методи, чрез които да следят дали 
определеният максимален размер на 
разходите за единица продукт  е осно -
вателен, като тези методи биха могли 
да се приложат и за опростените раз -
ходи. В Германия например (Бранден -
бург и Берлин) националните органи 
са адаптирали всяка година максимал -
ния размер на разходите на хектар за 
залесяване на гори до 85 % от средни -
те реални разходи на хектар, отчетени 
през предходната година.
Стандартни разходи на единица продукт на базата на теоретични изчисления 
могат да надценят наличните пазарни цени, което да доведе до надплащания
Стандартният разход за управление на площите с храстовидна растителност по мярката за непродуктивни 
инвестиции на ПРСР за 2007 г. в Англия е 228 британски лири на хектар. Английските органи са определили 
тази сума на базата на изчислените типични разходи на земеделските производители, които извършват тази 
дейност. Изчислението е проверено от земеделски институт с много добра репутация. При своя одит на 12 
произволно избрани плащания за 2012 г. Сметната палата установи, че разглежданият земеделски производи -
тел е наел подизпълнител за дейността на цена 95 британски лири за хектар.
Английските органи не са въвели процедура за периодично сравнение на стандартните разходи за единица 
продукт с реалните разходи по извадка от проекти, при която би могло да се установи, че стандартните раз -
ходи не отговарят на реално изразходваните средства.Каре 7
33 Констатации и оценки
Сравняването на цените 
на отделните заявени за 
финансиране позиции 
с независими ценови данни 
може да осигури увере -
ност,че цените са осно -
вателни, но този подход 
може да се окаже труден за 
прилагане
Независима сравнителна 
информация за цените по 
отделните проекти може да 
бъде получена чрез пазарно 
проучване
64 
За 11 от 15-те ПРСР , разгледани при 
документната проверка (вж. приложе -
ние IV ), органите на държавите членки 
понякога предприемат пазарни проуч -
вания или сравнения с други подобни 
проекти, за да проверят дали посоче -
ните в заявлението цени са основател -
ни (този метод често се съчетава с ме -
тода „сравнение на офертите“, описано 
в каре 2  за получаване на допълни -
телна увереност). В Полша например 
служителите извършват проверка на 
цените в интернет, искат потвържде -
ние от доставчиците или представяне 
на насрещни предложения. Тъй като 
тази информация е независима — т.е. 
не се предоставя от заявителите — тя 
може да представлява добро доказа -
телство за съществуващите цени.
65 
Пазарните проучвания се използват 
успешно в някои държави членки, осо -
бено когато има индикации за същест -
вуването на риск, но провеждането им 
отнема време, а наред с това може да 
е трудно да се демонстрира, че всички 
заявления са били оценени после -
дователно. Ето защо други органи на 
държавите членки са въвели вместо 
това системи за референтни цени (вж. 
по-долу).Използването на бази данни 
или каталози за цените 
може да бъде ефикасно, 
но е необходим подход 
за справяне с голямото 
разнообразие от допустими 
за финансиране позиции
66 
Повечето органи на държавите член -
ки (76 от 78) са създали бази данни 
най -малко за някои видове разходи 
(най -често за земеделски машини), или 
използват търговски бази данни или 
каталози за цени, като например ката -
лози на единични цени за строителни 
материали или разходи за строителни 
дейности. За целия ЕС разходите по 
около една четвърт от заявленията 
за безвъзмездна финансова помощ 
в областта на развитието на селските 
райони се оценяват с помощта на по -
добни референтни цени. Съществуват 
два различни подхода. По -голямата 
част  — 63 от националните органи 
на държавите членки — приемат 
референтните цени като максимални 
стойности  и ограничават размера 
на безвъзмездната финансова помощ 
до цените на отделните елементи, 
вписани в базата данни. При втория 
подход референтните цени се приемат 
като индикативни , т.е. органите могат 
да одобряват заявления за безвъзмез -
дна финансова помощ с цени, които 
са по -високи от референтните, ако ги 
счетат за основателни.
34 Констатации и оценки
67 
Предвид голямото разнообразие от 
възможни разходи в широкия спектър 
на изпълнимите проекти за разви -
тие на селските райони (които могат 
да варират от плащания за основни 
елементи като бетон или работна ръка 
до закупуване на сложно оборудване, 
контролирано от компютър), възмож -
но е създаването и управлението на 
изчерпателните бази данни за це -
ните да е скъпо, а осигуряването на 
надеждността, последователността 
и актуалността на данните да е затруд -
нено. В Унгария например само базата 
данни за цени на машини съдържа 
230 000 записа за различни марки, 
модели, спецификации и характерис -
тики, и трябва да се актуализира два 
пъти годишно (цените в областта на 
строителството са описани в друга 
база данни).68 
Въпреки това за по -големите ПРСР , по 
които понякога трябва да се обра -
ботват хиляди подобни заявления за 
проекти, използването на такива бази 
данни може да представлява ефика -
сен начин за проверка на цените, като 
се имат предвид изразените по -горе 
забележки. Когато обаче цените са 
описани за компоненти или състав -
ни части, като например строителни 
материали, проверката на цените 
може да е свързана със значителни 
усилия (вж. каре 8 ). Това може също да 
доведе до ситуация, в която служите -
лите на органите на държавата членка 
се фокусират върху цените на някои 
лесни за проверка разходни позиции, 
като например цената на бетона, но не 
обръщат внимание на по -специали -
зираните елементи, където рискът от 
завишаване на цените е по -сериозен. 
Държави членки като България, Фран -
ция и Гърция избягват тези пробле -
ми, като фиксират референтни цени 
въз основа на постигнатите крайни 
продукти, като например размера или 
капацитета на строежа като цяло (те 
могат да се прилагат като „максимални 
разходи“ — вж. точка 41).
Сравнение на подходите за проверка на разходите за строителни проекти по 
мярката за модернизиране на земеделските стопанства: проверка на цените 
на компоненти (Литва) и проверка на цените на крайни продукти (Франция)
В Литва националните органи използват търговски каталози на цените в областта на строителството. За различ -
ните видове сгради тези каталози включват метода на изграждане и възможните материали, обичайните разхо -
ди за линеен метър от основите, цена на квадратен метър покривна конструкция, цена на квадратен метър за 
изграждане на стени, прозорци, декорация, облицовка с плочки и т.н. Служителите, които оценяват предложени -
ята за проекти, се информират за детайлите на предложението за строеж от подаденото заявление и изчисляват 
очакваните разходи за всеки елемент, като използват каталозите на цени. Изчислените разходи за тези елементи 
след това се сравняват с разходите, посочени в заявлението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ.
Във Франция въз основа на проучване на вече реализирани проекти са определени обичайни строителни 
разходи за животно, квадратен метър или кубичен метър. Например изграждането на обор за 40—60 крави 
се изчислява с цена от 2920 евро на крава. Инсталация за бетонно -водна смес от до 100 кубични метра се 
изчислява с цена от 157 евро на кубичен метър. По този начин органите могат бързо да изчислят разходите 
за една крава или един кубичен метър, вписани в проектното предложение, и да ги сравнят с очакваните 
разходи.Каре 8
35 Констатации и оценки
15 Възможно е обаче да 
е по -лесно да се създадат 
и поддържат бази данни за 
цените, като се използват 
по-скоро каталозите на 
доставчиците, а не 
пазарните цени. В този 
случай органите на 
държавите членки могат да 
приложат коефициент към 
цените по каталог, за да 
получат приблизителната 
стойност на пазарните цени, 
които следва да се използват 
като референтни или 
максимални цени.Базите данни и каталозите 
са полезни единствено 
ако описаните в тях цени 
са достатъчно близки до 
наличните реални пазарни 
цени
69 
В шест от десетте ПРСР , при които са 
използвани референтни цени за ма -
шини и оборудване (вж. фигура 6 ), це -
ните са предоставени на органите на 
държавите членки от производителите 
и дистрибуторите на тези машини, или 
са взети от техните каталози или це -
нови листи. Пример за това е посочен 
в каре 9 . Обичайна търговска практи -
ка е обаче да се договаря отстъпка от 
каталожните цени и тя може да бъде 
значителна (например при закупу -
ването на нова кола обикновено не 
се заплаща пълната каталожна цена). 
Това означава, че е вероятно цените 
по каталог да са завишени спрямо 
реалните налични пазарни цени. Пора -
ди това те не са от голяма полза като 
референтни цени (или максимални 
цени), освен за установяване на рядко срещаната ситуация, когато предложе -
ните в заявлението цени са по -високи 
от цените, обявени от производителя15. 
Други държави членки формират ре -
ферентни цени с помощта на пазарни 
проучвания или събиране на данни 
от одобрени проекти и декларации за 
разходи.
Референтните цени (или максималните цени), които се основават на ценовите 
каталози на доставчиците, не са от голяма полза при преценката дали разхо -
дите са основателни
В Унгария се поддържа база данни за цените на машини, използвани в земеделието и горското стопанство, 
като цените се предоставят от дистрибуторите и производителите. Кандидатите не трябва да представят 
оферти от доставчиците в подкрепа на своите заявления за безвъзмездна финансова помощ, ако заявените 
елементи са вписани в базата данни, което опростява процедурата. Националните органи на Унгария одобря -
ват заявленията за безвъзмездна финансова помощ, ако разходите са равни или по -ниски от цените в базата 
данни.
Сметната палата сравни цените, които реално се предлагат на кандидатите от доставчиците, с цените от база -
та данни. 12 от проверените оферти бяха за земеделски трактори. Тези оферти бяха средно с 30 % по -ниски 
от цените, вписани в базата данни. Унгарските органи отговориха на Сметната палата, че разлика от 25—30 % 
с цените в базата данни не е необичайна.
В тази ситуация, която в Унгария не е изключителна, сравняването на заявлението с ценовата база данни 
може да спазва буквата на регламента за прилагане (вж. точка 17), но показва само, че цените не надвишават 
каталожните цени на дистрибуторите и производителите, без да демонстрира, че цените са основателни.Каре 9
36 Констатации и оценки Фигура 6Източници, използвани за определяне на референтни разходи или 
максимални цени
Източник:  Одитни констатации на ЕСП./uni041F/uni0430/uni0437/uni0430/uni0440/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438
/uni0426/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni043A/uni0430/uni0442/uni0430/uni043B/uni043E/uni0433/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0434/uni043E/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0447/uni0438/uni043A/uni0430
/uni041D/uni0435 /uni0435 /uni043F/uni0440/uni0438/uni043B/uni043E/uni0436/uni0438/uni043C/uni043E /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043D/uni044F/uni043C/uni0430 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430
Кампания
АндалусияМярка за модернизация на 
земеделските стопанства
/uni041E/uni043D/uni043B/uni0430/uni0439/uni043D /uni0431/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0434/uni0430/uni043D/uni043D/uni0438 SimCoGuide 
/uni0441/uni044A/uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430 /uni0440/uni0435/uni0444/uni0435/uni0440/uni0435/uni043D/uni0442/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0437/uni0435/uni043C/uni0435/uni0434/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni043E /uni043E/uni0431/uni043E/uni0440/uni0443/uni0434/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435. /uni0422/uni044F /uni0441/uni0435 /uni0430/uni043A/uni0442/uni0443/uni0430/uni043B/uni0438/uni0437/uni0438/uni0440/uni0430 /uni0435/uni0436/uni0435/uni0433/uni043E/uni0434/uni043D/uni043E /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0440/uni0433/uni0430/uni043D/uni0438/uni0437/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F, /uni043D/uni0435/uni0437/uni0430/uni0432/uni0438/uni0441/uni0438/uni043C/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni0434/uni043E/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0447/uni0438/uni0446/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043E/uni0431/uni043E/uni0440/uni0443/uni0434/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435,/uni0438 /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni0432/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni0430/uni0431/uni043B/uni044E/uni0434/uni0430/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0430/uni0437/uni0430/uni0440/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438.
Мярка за обновяване на 
селата/uni0426/uni0435/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0440/uni0435/uni0433/uni0438/uni043E/uni043D/uni0430/uni043B/uni0435/uni043D /uni0446/uni0435/uni043D/uni043E/uni0432/uni0438 /uni0441/uni043F/uni0438/uni0441/uni044A/uni043A /uni0437/uni0430 /uni0441/uni0442/uni0440/uni043E/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E /uni0441/uni0430 /uni0438/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni043C/uni0430/uni043A/uni0441/uni0438/uni043C/uni0430/uni043B/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438. /uni0422/uni0435/uni0437/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni043E/uni0432/uni0438 /uni0441/uni043F/uni0438/uni0441/uni044A/uni0446/uni0438 /uni0441/uni0435 /uni0430/uni043A/uni0442/uni0443/uni0430/uni043B/uni0438/uni0437/uni0438/uni0440/uni0430/uni0442 /uni0435/uni0436/uni0435/uni0433/uni043E/uni0434/uni043D/uni043E/uni0438 /uni0432/uni043A/uni043B/uni044E/uni0447/uni0432/uni0430/uni0442 /uni0441/uni0440/uni0435/uni0434/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043F/uni0430/uni0437/uni0430/uni0440/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438, /uni043F/uni043E/uni043B/uni0443/uni0447/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0432 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0446/uni0435/uni0434/uni0443/uni0440/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0437/uni0430 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0440/uni044A/uni0447/uni043A/uni0438/uni0411/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0434/uni0430/uni043D/uni043D/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0440/uni0435/uni0444/uni0435/uni0440/uni0435/uni043D/uni0442/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0441/uni044A/uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni0442/uni043E/uni043A/uni0438 /uni0438 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0438, /uni043E/uni0431/uni0438/uni043A/uni043D/uni043E/uni0432/uni0435/uni043D/uni043E /uni0438/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0440/uni0438 /uni0438/uni0437/uni043F/uni044A/uni043B/uni043D/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 /uni043C/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435,/uni0438 /uni0441/uni0435 /uni0430/uni043A/uni0442/uni0443/uni0430/uni043B/uni0438/uni0437/uni0438/uni0440/uni0430 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni043E/uni044F/uni043D/uni043D/uni043E /uni0441 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0444/uni0435/uni0440/uni0442/uni0438/uni0442/uni0435, /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043E/uni0442 
/uni043A/uni0430/uni043D/uni0434/uni0438/uni0434/uni0430/uni0442/uni0438/uni0442/uni0435, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni0441 /uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438 /uni043E/uni0442 
/uni043F/uni0430/uni0437/uni0430/uni0440/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0443/uni0447/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F, /uni043A/uni043E/uni0438/uni0442/uni043E 
/uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni0440/uni0448/uni0432/uni0430/uni0442 /uni043E/uni0440/uni0433/uni0430/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0434/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435 
/uni0447/uni043B/uni0435/uni043D/uni043A/uni0438
37 Констатации и оценки
70 
Ако референтните цени (или макси -
малните цени) са прекалено високи, 
това може да се отрази и на поведе -
нието на кандидатите, като ги окуражи 
да предлагат цени, близки до мак -
сималните стойности, за да получат 
безвъзмездна финансова помощ във 
възможно най -голям размер. Това 
представлява възпиращ фактор за 
намаляване на цените и стимул за 
сключване на тайни споразумения 
с доставчиците за изкуствено повиша -
ване на цените — като например се 
предоставят недопустими стоки или 
услуги, скрити в завишените разходи 
за допустимите за финансиране пози -
ции, или като се предоставят скрити 
отстъпки. Това може да доведе и до 
неконкурентно поведение от страна 
на доставчиците. За да избегнат този 
риск, някои държави членки, като 
например България, не обявяват це -
ните в достъпната за обществеността 
версия на базата данни за референт -
ните цени.
71 
Както и при опростените разходи, 
референтите или максималните цени 
могат да загубят актуалността си и, 
ако например се основават на цените 
в областта на строителството в столи -
цата, може да не отразяват реалността 
в селските райони. Ето защо базите 
данни за цените следва да се актуа -
лизират периодично и да отразяват 
регионалните различия, ако те са 
значителни.Когато цените на заявените 
за финансиране разходни 
позиции надхвърлят 
референтните цени, 
необходимо е да се 
прецени какъв размер на 
безвъзмездна финансова 
помощ да бъде одобрен — 
нужни са ясни правила 
и критерии за това
72 
Поради своето естество референтни -
те цени не могат винаги да отразяват 
съществуващите пазарни цени към 
момента и за мястото на изпълнение 
на всеки отделен проект. Не могат да 
се избегнат някои разлики в цените, 
особено за оборудване, ако база -
та данни за референтните цени не 
съдържа същите марки и модели като 
тези в заявлението за подпомагане. 
Когато цените в заявлението за канди -
датстване надхвърлят референтните 
цени, освен ако държавите членки 
използват референтната цена като 
максимална, съответните служители 
трябва да приложат професионалната 
си преценка за това дали по -високите 
цени са основателни. Тъй като това 
може да е трудно и времеемко, малки -
те разлики с референтните цени могат 
да се приемат без да се извършват 
допълнителни проучвания, тъй като 
потенциалните икономии на средства 
не са съществени.
73 
Когато разликите надхвърлят прието -
то отклонение от референтните цени, 
органите на държавите членки обик -
новено изискват от кандидатите да 
представят обосновка. Липсва обаче 
яснота относно критериите, прилагани 
за оценка на тези обосновки, както 
и документация, която да представи 
основанието за приемане на по -ви-
соките от референтните цени като 
основателни.
38 Констатации и оценки
74 
Органите на държави членки като 
Франция и Литва обаче автоматично 
са приемали разлики от до 30 % или 
40 % над референтните цени, без да 
изискват обосновка от кандидатите 
и без да са определили в началото 
на процедурата, че разлики от такъв 
порядък отразяват реално платимите 
цени в ситуации, в които не се предос -
тавя субсидия. Сметната палата изра -
зява съмнение дали цена, по -висока 
с 30 % от референтната, може автома -
тично да се приеме за основателна, 
както и дали тази практика спазва 
принципа на икономичност. Средни -
те разходи за проект в областта на 
хранително -вкусовата промишленост 
например са около 750 000 евро. Ако 
референтната цена отговаря на тази 
сума, описаният по -горе подход би 
позволил разходи за още 300 000 евро 
да бъдат приети, без да се поставят 
под въпрос. Когато самите референтни 
цени се основават на каталожни цени, 
а не на реални пазарни цени (какъвто 
е случаят в Литва например), рискът от 
одобряване на прекалено високи цени 
е още по -голям.Сравнението на оферти от 
различни доставчици може 
да бъде лесен начин за 
установяване на пазарните 
цени, но са необходими 
предпазни мерки срещу 
манипулация и измами
75 
Един метод, който се използва широко 
в областта на развитието на селски -
те райони, както и при много други 
разходни програми, основани на 
безвъзмездна финансова помощ, е да 
се изисква от кандидата да представи 
оферти от доставчици, за да докаже, 
че заявлението му за отпускане на 
безвъзмездна помощ се базира на 
основателни цени. За по -големи суми, 
особено когато са засегнати публични 
органи, офертите могат да бъдат полу -
чени чрез официална тръжна проце -
дура. Сравнението на оферти е оби -
чайна търговска практика и често не 
представлява допълнителна тежест за 
кандидата. Когато съществува реална 
конкуренция между доставчиците, 
чрез сравняване на офертите може 
ефективно да се демонстрира, че 
е получена най -добрата цена. Орга -
ните на държавите членки използват 
този метод при оценката на разходите 
за около две трети от заявленията за 
отпускане на безвъзмездна финансова 
помощ в областта на развитието на 
селските райони.
39 Констатации и оценки
Методът на „сравнителните 
оферти“ разчита на 
наличието на реална 
конкуренция, така че 
ако е представена само 
една оферта (или ако 
представените оферти не 
могат да бъдат сравнени) са 
необходими алтернативни 
методи за проверка 
на основателността на 
разходите
76 
Органите на държавите членки 
обикновено изискват от кандидатите 
да представят две или три оферти 
от доставчици в подкрепа на своите 
заявления за отпускане на безвъз -
мездна финансова помощ. Понякога 
обаче кандидатите представят само 
една оферта, например ако дадена 
разходна позиция е уникална (за нея 
съществува само един доставчик) или 
ако другите доставчици предпочетат 
да не представят оферта. Това може 
да се случи и ако кандидатът е мани -
пулирал поканата за представяне на 
оферти, за да облагодетелства опреде -
лен доставчик.
77 
Не може да се докаже, че е получена 
най -добрата цена, само с една офер -
та. Въпреки това Сметната палата установи, че органите на държавите 
членки са приемали тези оферти, без 
да извършат допълнителни проверки 
на основателността на цените, като 
например пазарни проучвания, срав -
нение с други проекти или експертни 
оценки. Примери от Франция и Англия 
са посочени в  каре 10 . Английските 
органи междувременно са въвели 
процедури, изискващи извършване -
то на такива алтернативни проверки 
в случаите, когато е представена само 
една оферта.
Необходими са мерки за 
възпиране, предотвратяване, 
разкриване и коригиране 
на всички манипулации 
на процедурата в полза на 
конкретен доставчик
78 
Недостатъкът на метода на сравняване 
на оферти е в това, че информацията 
за цените се предоставя от кандидата, 
а не се получава от органите на държа -
вата членка по независим начин. Това 
създава възможността процедурата 
да бъде манипулирана, за да облагоде -
телства доставчик, предлагащ по -ви-
соки цени.
Националните органи са приемали единични оферти без допълнителни 
проверки
Във Франция един кандидат е получил две оферти за доставка и инсталация на автоматична конвейерна 
лента за преработка на плодове, но е представил само офертата с по -висока стойност на съответните органи, 
тъй като тя е отговаряла най -много на неговите нужди. Френските органи са приели офертата, без да извър -
шат проверка на основателността на разходите.
В Англия един кандидат е представил само една оферта от доставчик на оборудване за винопроизводство 
с обосновката, че оборудването е специфично за производството на пенливи вина и може да бъде намерено 
само от един доставчик. Това е прието без възражения от английските органи. Одиторите на Сметната палата 
обаче успяха да открият други доставчици на същото оборудване.Каре 10
40 Констатации и оценки
79 
Мотивите за това могат да са разби -
раеми — кандидатът може да пред -
почита по -скъп местен доставчик или 
изпълнител, защото вече е работил 
с него успешно в миналото. Някои 
държави членки изрично приемат тези 
предпочитания като обосновка за при -
емане на по -висока цена на офертата, 
като например Унгария, или Англия за 
една от схемите за подпомагане. Смет -
ната палата счита, че подобни лични 
предпочитания не са достатъчно 
основание за обвързването на безвъз -
мездната финансова помощ с офертата 
за по -висока цена.
80 
Също така съществува риск, че канди -
датът може да манипулира процедура -
та, като определи спецификациите по 
такъв начин, че само един доставчик 
да може лесно да им отговори, или 
просто като не поиска от другите по -
тенциални доставчици да представят 
оферта. В крайни случаи кандидатът 
може дори да сключи тайно споразу -
мение с доставчика за фалшифици -
ране на офертата, или сам да стане 
жертва на такова споразумение между 
консултантите или доставчиците.
81 
Въпреки че измамата е изключение, 
одитната дейност на Сметната палата 
и на Комисията, както и работата на 
Службата за борба с измамите на ЕС 
(OLAF), предоставят достатъчно дока -
зателства, че тя съществува. Въпреки 
това само четири от 15-те ПРСР , про -
верени в рамките на одита, са въвели 
в методите си на управление мерки за 
борба с измамите при безвъзмездната 
финансова помощ в областта на разви -
тието на селските райони. Изготвените 
от Комисията насоки препоръчват обу -
чаване на служителите да разпознават 
случаите на измама, споделяне на ин -
формация относно разкритите случаи, 
въвеждане на система на „червени 
флагове“ и използване на контролни 
списъци за разкриване на възможните 
случаи на манипулация.Един подход, използван в някои 
държави членки (например в Румъ -
ния), е да се увеличи прозрачността 
и конкуренцията, като се изисква от 
кандидатите, които са частни лица, да 
публикуват своите покани за пред -
ставяне на оферти към доставчиците 
на специален уебсайт, поддържан от 
агенцията.
Правилата за обществени 
поръчки затрудняват 
скриването на измамите 
и манипулациите, но не 
премахват риска и не 
гарантират във всички 
случаи, че разходите ще 
бъдат основателни
82 
Публичните органи са задължени да 
спазват процедурите за възлагане на 
обществени поръчки, разработени 
с цел да се получи най -добрата цена 
и същевременно да се гарантира спра -
ведливост и прозрачност. Над опреде -
лени суми са приложими директивите 
на ЕС16. Процедурите на договаряне 
с един доставчик могат да се приложат 
в някои ситуации, но обикновено за 
по-големи поръчки публичните органи 
получават оферти от различни достав -
чици, понякога чрез отворена покана 
за участие в търг. Ако се прилагат 
правилно, правилата за обществените 
поръчки могат да намалят възмож -
ностите за манипулация и измама, въ -
преки че, както се посочва в точка 25, 
тези правила невинаги се спазват.
83 
При девет от проверените 15 ПРСР 
(вж.  приложение IV ) органите на дър -
жавите членки не са проверили дали 
разходите, за чието подпомагане се 
кандидатства, биха били основателни 
и при провеждането на процедура 
за обществени поръчки. Тези проце -
дури обаче може и да не доведат до 
получаване на многобройни сравни -
ми оферти, което може да се дължи 16 Подробна информация 
може да бъде намерена на: 
http://ec.europa.eu/
internal_market/
publicprocurement/
index_en.htm
41 Констатации и оценки
на реална липса на конкуренция, на 
липсата на широка реклама на пока -
ната за представяне на оферти или 
на факта, че тръжните спецификации 
или условията на договора изключват 
потенциалните доставчици. Ако е по -
лучена само една оферта, или оферти -
те не са сравними, провеждането на 
процедура за обществени поръчки не 
доказва, че цената на избраната офер -
та е основателна.
84 
Освен това процедурите за възлагане 
на обществени поръчки сами по себе 
си не смекчават риска от определяне 
на прекалено сложни изисквания, 
описан в част I. Извършените от 
Сметната палата и от Комисията одити 
разкриват редица случаи на общест -
вени поръчки, при които посочените 
в поканата за участие в търг специ -
фикации са прекалено подробни, или 
критериите за възлагане на поръчката 
определят несъразмерна тежест за 
качествените аспекти, без напълно да 
вземат предвид разходите.
85 
В следствие на това, ако при про -
цедура за възлагане на обществена 
поръчка е получена само една оферта, 
ако съществува риск от определяне на 
прекалено сложни изисквания или ако 
съществуват слабости в приложената 
процедура, органите на държавите 
членки следва да извършат допълни -
телни проверки, за да установят дали 
предложените разходи са основател -
ни, когато това е оправдано от разме -
ра на средствата, изложени на риск.В случаите, когато има 
нужда от преценка, мне -
нието на независим екс -
перт или мнението на 
комисия за оценка може да 
осигури ценна увереност 
и да бъде изключително 
разходно ефективно, ако 
е насочено към случаите 
с по -голям риск
86 
Точки 53—55 от настоящия доклад 
описват използването на работата на 
експерти при оценката на специфика -
циите на проектите. Експертите също 
така могат да предоставят увереност, 
че цените са основателни, а едно 
и също становище може да обхва -
не едновременно спецификациите 
и цените. Използването на работата на 
външни експерти може да е свързано 
с високи разходи, поради което е осо -
бено подходящо в случаите, когато 
съществува висок финансов риск или 
подозрение за манипулация. Приме -
рът от Литва, посочен в  каре 11 , по -
казва, че добре насочената работа на 
експерти може да доведе до икономии 
на средства за националните бюджети 
и бюджета на ЕС.
87 
За десет от проверените 15 ПРСР 
(вж.  приложение IV ), органите на 
държавите членки са предавали поне 
заявленията за безвъзмездна помощ 
с по -голям размер на комисия за оцен -
ка, в която може да участват техниче -
ски експерти и/или други специалисти 
в съответните области. Такива коми -
сии могат да допринесат за намаля -
ване на субективността на оценките 
дали цените (и спецификациите) са 
основателни.
42 Констатации и оценки
Добре насочената работа на експерти може да доведе до икономии на сред -
ства за националните бюджети и бюджета на ЕС
Когато заявленията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ засягат големи суми, ако е налице само 
една оферта или други рискови характеристики, националните органи на Литва предават предложението за 
проект на дружество от финансови консултанти за експертна проверка на предложените разходи. За периода 
2012—2013 г. органите на Литва са предали на консултантите 214 случая. Консултантите са достигнали до 
заключението, че посочените в заявлението цени надхвърлят най -добрите налични пазарни цени в 27 случая. 
Националните органи на Литва са изчислили, че всяко изплатено на консултантите евро е довело до иконо -
мия от над 4 евро за националния бюджет и бюджета на ЕС.Каре 11
Част IV — Да се следят 
проектите след тяхното 
одобрение: подходи за 
гарантиране на 
основателността на 
действително 
възстановените разходи
88 
Както е посочено по -горе, от органи -
те на държавите членки се изисква 
да проверяват дали безвъзмездната 
финансова помощ, чието отпускане 
одобряват, се базира на основателни 
разходи. Някой разходи обаче могат 
още да не са определени на етапа на 
подаване на заявление за безвъзмез -
дна финансова помощ, особено за 
големите строителни проекти. В някои 
държави членки на съответните ор -
гани може да са необходими няколко 
месеца за обработка на заявленията, 
поради което е възможно цените, 
получени по време на подаването на 
заявлението, вече да не са валидни 
към момента на стартиране на проек -
та, или кандидатът да е променил своя 
бизнес план. Поради това не е необи -
чайно реално извършените разходи да 
се различават от одобрените разхо -
ди — промени могат да настъпят както 
в спецификациите, така и в цените.
89 
Когато даден кандидат представя 
искане за плащане на безвъзмездна 
помощ, с което да му се възстановят извършените разходи, съществуват 
три вида риск:
а) разходите да са престанали да 
бъдат основателни от гледна точка 
на реалните крайни продукти и ре -
зултати — например разходи, одо -
брени за обор с капацитет от 100 
животни, може да не са основател -
ни, ако реално изграденият обор 
има капацитет за само 50 животни;
б) проектът да е изпълнен по разли -
чен начин, поради което специ -
фикациите и проверените цени, 
посочени в заявлението, вече да 
не са приложими — например ако 
вместо покривна плоча за обора 
за животни земеделският произво -
дител изгради метален покрив за 
същите средства;
в) икономиите, реализирани при 
отделни аспекти на проекта, са из -
ползвани за закупуване на ненуж -
ни и скъпи артикули, тъй като зая -
вителите на проекти обикновено 
приемат одобрената безвъзмездна 
финансова помощ като бюджет, 
отпуснат за разходване — спесте -
ните средства например могат да 
бъдат използвани за разточителни 
детайли в оборудването.
Сметната палата оцени подходите, след -
вани от органите на държавите членки 
за справяне с тези рискове.
43 Констатации и оценки
Системите за контрол 
следва да откриват и про -
веряват всякакви същест -
вени промени в проектите, 
направени след одобря -
ването на безвъзмез -
дната финансова помощ, 
за да има увереност, че 
възстановените разходи 
продължават да бъдат 
основателни
90 
Освен когато се прилагат „опростени 
разходи“, кандидатите обикновено 
трябва да представят фактури за 
извършено плащане, за да обосно -
ват своите искания за изплащане на 
безвъзмездна помощ. Органите на 
държавите членки проверяват тези 
фактури, за да се уверят, че същест -
вува коректно основание за възста -
новяване на средства. Когато реално 
извършените разходи отговарят точно 
на посочените в заявлението, не са 
необходими допълнителни проверки 
за установяване дали разходите са 
основателни. Но органите на дър -
жавите членки следва да разполагат 
с правила и системи за контрол, които 
да разкриват значителните разлики 
с одобрените проектни разходи и да 
проверяват дали разходите все още са 
основателни.91 
Сметната палата установи, че всичките 
15 органа на държавите членки са въ -
вели процедури за реакция на проме -
ните в одобрените крайни продукти 
или разходи по проектите. Съществу -
ват два алтернативни подхода. При 
първия подход съответните органи 
описват разходите в споразумението 
за отпускане на безвъзмездна финан -
сова помощ също толкова подробно, 
колкото и проверените разходи в за -
явлението — ако разходите са прове -
рени позиция по позиция, в споразу -
мението те се описват по същия начин. 
При втория подход споразуменията за 
отпускане на безвъзмездна финансова 
помощ се изготвят за общите разходи 
по проекта, или за широки категории 
разходи (като например строител -
ство, оборудване и такси), дори когато 
разходите са били проверени пози -
ция по позиция. Вторият подход като 
цяло не предоставя достатъчно добра 
увереност, че посочените по -горе три 
риска са взети предвид, и е позволил 
възстановяването на разходи, чиято 
основателност не е била проверена. 
Пример за това е посочен в  каре 12 .
Мярка за подпомагане на малки земеделски предприятия в Англия: промени 
в проекта са позволили възстановяване на разходи, чиято основателност не 
е проверена
Един кандидат е поискал безвъзмездна финансова помощ за обновяване на своите помещения и закупуване 
на специализирано оборудване. Кандидатът е представил няколко оферти за строителните дейности, оборуд -
ването и други разходни позиции, в т.ч. нова кухня за персонала. Те са проверени и одобрени от английските 
органи. Когато кандидатът е предприел покупката на оборудването, той е открил доставчик, предлагащ цена, 
много по -ниска от предишните оферти. Реализираните икономии от покупката на оборудване са използвани 
за ремонт на паркинг и за закупуване на кухня за персонала с по -висока цена. Тъй като общите разходи за 
проекта не са били надхвърлени, английските органи не са проверили основателността на тези допълнител -
ни разходи.Каре 12
44 Констатации и оценки
Ясните правила, точните 
декларации и проверките 
на извадки от плащания 
могат да възпрепятстват 
укриването на отстъпки, 
намаления или други пре -
имущества, отпуснати от 
доставчика, които понижа -
ват реалната цена
92 
При повечето ПРСР от кандидатите се 
изисква да представят исканията си 
за плащане с извадени отстъпки. Това 
може да се изисква от общите админи -
стративни закони в държавата членка 
или от правилата за изпълнение на 
мярката за подпомагане. В три от про -
верените 15 ПРСР (вж. приложение IV ) 
органите на държавите членки са 
изисквали от кандидатите и изрична 
декларация в заявлението за разходи 
(например да се отбележи специално 
поле със стойности да/не). Друга доб -
ра практика е да се включват примери 
в указанията за съответната схема 
за подпомагане, които да покажат на 
кандидатите как да третират различ -
ните видове отстъпки, намаления или 
други преимущества, предоставени от 
доставчика, които намаляват реални -
те разходи. Въпреки че тези подходи 
не биха предотвратили умишлена 
измама, те могат да имат възпиращ 
ефект. Те могат и да обхванат случаите, 
в които кандидатите не обмислят дали 
предоставената им отстъпка или на -
маление могат да бъдат приспаднати 
от декларацията за разходи, или не са 
сигурни за това.93 
В допълнение към прилагането на 
ясни правила и използването на декла -
рации, органите на държавите членки 
следва да проверяват фактурите, 
представени в подкрепа на исканията 
за плащане, за възможни отстъпки, 
намаления или други предоставени 
преимущества, и да следят те да бъдат 
приспадани. Тъй като това може да не 
е видно от фактурата (например дос -
тавчикът може да предостави отстъп -
ка в края на годината), органите на 
държавите членки следва също така 
да извършват допълнителни проверки 
на извадка от плащания. Тези провер -
ки отнемат време и за извършването 
им може да е необходимо свързване 
с доставчика и/или посещение на 
кандидата за проверка на счетовод -
ните и банковите му документи. Една 
възможност за това предоставят 
проверките на място и последващите 
проверки на извадка от плащания, 
които се изискват от законодател -
ството на ЕС17. Шест от 15-те органа на 
държавите членки са направили това 
(вж. приложение IV ).
94 
Извършването на такива проверки не 
може да разкрие и коригира всички 
случаи на скрити отстъпки или други 
преимущества, но има две функции. На 
първо място то действа като възпиращ 
фактор — по -малко вероятно е кан -
дидатите да скрият предоставените 
отстъпки, ако знаят, че има възмож -
ност това да бъде проверено. На второ 
място, предоставя се обратна инфор -
мация на държавите членки относно 
разпространението на такива прак -
тики, така че да могат да адаптират 
съответно своите системи за контрол.17 Регламент (ЕС) № 65/2011 на 
Комисията.
45 Констатации и оценки
Част V — Постигане на 
ефикасност: подходи за 
гарантиране, че нивото 
на изискванията 
и проверките 
съответства на нивото 
на риска
95 
Потенциалният финансов риск от 
възстановяването на неоснователни 
разходи поради прекалени изисквания 
или прекомерно високи цени зависи 
от честотата на възникване на тази 
ситуация и размера на засегнатите 
суми. С увеличаването на потенциал -
ното финансово отражение следва да 
се увеличи и честотата и обхвата на 
проверките — те следва да са пропор -
ционални на съществуващото ниво на 
риска. За да се избегне ненужната ад -
министративна тежест, минималните 
изисквания за кандидатите следва да 
позволяват провеждането на такива 
проверки. Сметната палата извърши 
оценка на подходите, възприети от ор -
ганите на държавите членки за съгла -
суване на нивото на определените 
изисквания и извършваните проверки 
с нивото на риск.
Когато вероятността от въз -
никване на риск и потенци -
алното въздействие от него 
са ниски, могат да бъдат 
създадени системи за кон -
трол, които да намалят до 
минимум административ -
ната тежест
96 
Колкото по -ниска е отпуснатата 
безвъзмездна помощ като процент 
от общите разходи по проекта (реа -
лен процент подпомагане), толкова 
по-голям е размерът на приноса със 
собствени средства на кандидата. Това 
увеличава стимула за кандидата да 
получи най -добрата цена и действа 
като възпиращ фактор за прекалено 
подробните спецификации. Въпреки това нито един от проверените 15 ор -
гани на държавите членки не е смек -
чил изискванията или намалил про -
верките, за да отрази по -малкия риск, 
свързан с ниските реални проценти на 
подпомагане.
97 
Когато органите на държавите членки 
разполагат с независима информация 
за цените, по -специално в съответни 
бази данни или при определени рефе -
рентни или максимални цени, те обик -
новено смекчават изискванията към 
кандидатите, за да отразят по -ниският 
риск. В Унгария например, за позиции, 
съдържащи се в базата данни за цени 
на машини, кандидатите не е трябва -
ло да представят оферти в подкрепа 
на заявленията си за отпускане на 
безвъзмездна помощ. Използването на 
опростени разходи премахва необхо -
димостта да се проверяват разходите, 
но този подход не се използва широко 
(вж. точка 42).
98 
Повечето органи на държавите членки 
са намалили изискванията и провер -
ките за разходните позиции с много 
ниски цени, като са изисквали по -ма-
лък брой оферти, приемали са ценови 
каталози или разпечатки от уебсайто -
ве, вместо оферти, или са изключвали 
твърде малките отделни елементи от 
допустимите разходи. Смекчени са 
също така и изискванията по отно -
шение на бизнес плановете и друга 
информация.
46 Констатации и оценки
Разходните позиции 
с висока стойност, проек -
тите с високо ниво на под -
помагане и други рискови 
фактори изискват по -ви-
соко ниво на проверки
99 
Един проект за развитие на селските 
райони на територията на ЕС струва 
средно 125 000 евро. За проектни раз -
ходи от този порядък всички държави 
членки изискват две или три оферти от 
доставчици, или сравняват предложе -
ните разходи с информацията от бази 
данни. Някои органи също така прове -
ряват икономическата целесъобраз -
ност, извършват пазарни проучвания 
на цените или се консултират с експер -
ти, както е описано по -горе в настоящ -
ия доклад. Но когато допустимите раз -
ходи по даден проект (а следователно 
и размерът на безвъзмездната помощ) 
са много по -високи от средното, малко 
национални органи извършват допъл -
нителни или по -подробни проверки, 
въпреки че потенциалното отражение 
на рисковете е по -високо18.
100  
Не само проектите с висока стойност 
обаче представляват висок риск. Кол -
кото по -висок е процентът на подпо -
магане, толкова по -ниска е мотивация -
та на кандидата да ограничи разходите 
чрез търсене на най -добрата цена или 
чрез по -икономични изисквания. Ако 
процентът на подпомагане е близък до 
100 %, рискът от разточително израз -
ходване на средствата става много 
висок, независимо дали кандидатът 
е публичен орган, или е от частния 
сектор19. Въпреки това нито един от 
проверените 15 органи на държавите 
членки не е определил по -стриктни 
изисквания и проверки, за да отрази 
по-високия риск, свързан с високи -
те проценти на подпомагане. Това 
е проблем особено когато органите 
на държавите членки не са извършили 
проверки на основателността на раз -
ходите, ако кандидатът е следвал про -
цедурите за възлагане на обществени поръчки, тъй като тези процедури 
сами по себе си не предоставят увере -
ност, че проектните спецификации са 
основателни (вж. точки 83—85).18 Когато кандидатите са 
публични органи, те 
обикновено са длъжни да 
спазват допълнителни 
процедури за обществени 
поръчки за договори 
с по -висока стойност, 
а органите на държавите 
членки следва да 
проверяват дали тези 
процедури са правилно 
изпълнени.
19 На публичните органи 
и асоциации често се 
отпуска безвъзмездна 
помощ в размер до 100 %. 
Това се случва много 
по-рядко при проекти 
в частния сектор, но все пак 
се случва. Например 
в Италия — Кампания 
безвъзмездна помощ 
в размер от 100 % 
е предлагана на 
предприятия от частния 
сектор за проекти за 
диверсификация на 
земеделските стопанства 
и развитие на земеделски 
предприятия.
47
 Заключения и препоръки
101  
При извършения одит Сметната палата 
потърси отговор на въпроса дали 
следваните от Комисията и от държа -
вите членки подходи са най -ефектив -
ните за контролиране на разходите, 
свързани с безвъзмездната финансова 
помощ в областта на развитието на 
селските райони.
102  
Сметната палата установи, че възпри -
етите подходи не са най -ефективни. 
Комисията реагира едва след появата 
на проблемите вместо преди това да 
осигури добро функциониране на сис -
темите. Системите за контрол на дър -
жавите членки са насочени само към 
някои от рисковете за икономи ите, 
или имат недостатъци. На разположе -
ние е имало по -ефективни подходи, но 
те не са били широко прилагани.
103  
Комисията не е предложила насоки 
и не е разпространила добри практи -
ки в началото на програмния период 
2007—2013 г. Тя не е проверила дали 
системите на държавите членки са 
ефективни преди те да започнат да 
одобряват голям обем безвъзмездна 
финансова помощ. До момента, в кой -
то Комисията предприема действия, 
по-голямата част от безвъзмездната 
финансова помощ вече е била одо -
брена. От 2012 г. обаче Комисията 
е предприела по -активен и коорди -
ниран подход. Ако той се последва 
от един по -силен фокус върху иконо -
миите, това би следвало да доведе до 
по-добро финансово управление през 
следващия програмен период.104  
По отношение на държавите членки, 
до 2014 г. за всичките 15 най -големи 
програми за развитие на селските 
райони са били въведени изискваните 
от разпоредбите основни системи за 
проверка на разходите за развитие 
на селските райони. Използваните 
методи са различни, като Сметната 
палата откри някои добре разработе -
ни подходи за справяне с определени 
рискове. Както обаче е представено 
в прегледа от приложение IV , всички 
програми имат слабости във връзка 
с основните рискове, така че като цяло 
разходите по безвъзмездната финан -
сова помощ за развитие на селските 
райони не са добре контролирани. 
Анализ на информацията от всички -
те 88 ПРСР показва, че ситуацията 
е подобна във всички държави на ЕС. 
По-специално:
а) Системите за контрол на държави -
те членки се фокусират предимно 
върху цените на компонентите 
на доставките или строителните 
дейности в заявленията за подпо -
магане, а много по -малко внима -
ние се обръща на спецификация ‑
та — дали самите компоненти на 
доставките са разумно подбрани 
или дали безвъзмездната финансо -
ва помощ е разходно ефективна по 
отношение на целите на политика. 
Това води до риск от разточител -
но изразходване на средствата 
и неблагоприятно съотношение 
разходи/ползи.
б) Основните методи, използвани за 
проверка на цените в заявлени -
ята за безвъзмездна финансова 
помощ са сравняване на оферти от 
различни доставчици или сравня -
ване с референтни цени. Сметната 
палата установи, че системите 
в някои държави членки са оси -
гурили много слаба увереност по 
отношение на основателността 
на разходите — например като 
са използвали референтни цени, 
които са били с 30 % над реалната 
пазарна цена.
48 Заключения и препоръки
в) Безвъзмездната финансова помощ 
се одобрява предварително и се 
изплаща след като заявителят 
е закупил компонентите на достав -
ката или е извършил съответните 
строителни работи. В случаите, 
в които в даден проект са напра -
вени промени след одобрение 
на отпускането на безвъзмездна 
финансова помощ, някои празно -
ти в системите на някои държави 
членки са позволили разходите да 
бъдат възстановени без да е била 
проверена тяхната основателност.
г) Нивото на изискванията и про -
верките по принцип не е взело 
под внимание различните нива на 
риск. Много от органите на дър -
жавите членки са прилагали един 
и същ подход към проверките на 
безвъзмездна финансова помощ 
в размер на 10 000 евро и на 
безвъзмездна финансова помощ 
в размер на 1 млн. евро. Възмож -
ностите за опростяване, при които 
рисковете са ограничени, не са 
широко възприети.
105  
Основните недостатъци и пропуски 
в подходите са обобщени в  каре 13 .
106  
Това доведе Сметната палата до заклю -
чението, че съществува възможност да 
се постигнат реални икономии от без -
възмездната финансова помощ за про -
ектите за развитие на селските райони 
за програмния период 2014—2020 г. 
чрез по -добър подход за контролира -
не на разходите. Тези икономии могат 
да бъдат предоставени на разположе -
ние за финансиране на допълнителни 
проекти, което ще доведе до по -добри 
постижения и резултати и осъществе -
ни цели.107  
Сметната палата установи също така, 
че съществуват действащи и разходно 
ефективни подходи за намаляване 
на установените рискове, повечето 
от които вече се прилагат в някои от 
ПРСР . Те са описани в основния текст 
на доклада. За случаите, в които беше 
възможно да се получат достатъчно 
данни от документната проверка на 
15-те най -големи ПРСР , преглед на 
някои от тези подходи е представен 
на фигура 7  по-долу и е обобщен 
в приложение IV .
108  
Сметната палата приветства намере -
нието на Комисията да изготви ука -
зания относно опростените разходи 
(въпреки че държавите членки са 
посочили, че възможностите за 
опростени разходи вероятно няма 
да бъдат широко използвани поради 
разнообразния характер на помо -
щта за развитие на селските райони). 
Сметната палата приветства също така 
насоките на Комисията за справяне 
със случаите на измама и „плановете 
за действие“, разработени от държави -
те членки по инициатива на Комисия -
та. Плановете, разгледани от Сметната 
палата, показват подобрения в някои 
от основните системи, но не засягат 
много от слабостите при разработва -
нето, посочени в точка 105 по -горе.
49 Заключения и препоръки
Основни слабости в разработването на системите за контрол на разходите за 
развитие на селските райони
Риск от определяне на прекалено подробни изисквания:
 οОсвен когато става въпрос за разходи в областта на управлението на земите и разходи за обучение, 
възможностите за ограничаване на безвъзмездната помощ до „стандартните“ разходи не се използват 
(вж. точки 41—42);
 οНе се обръща голямо внимание на основателността на разходите във връзка с очакваните постижения или 
резултати — малко държави членки са взели предвид рентабилността или икономическата целесъобразност на 
заявленията за безвъзмездна финансова помощ (вж. точка 46);
 οЛипсват надеждни подходи за преодоляване на риска от разточително изразходване на средствата 
(вж. точки 48—50);
Риск от базиране на безвъзмездната финансова помощ върху цени, които са твърде високи:
 οСтандартните разходи за единица продукт не се проверяват, за да се установи дали на практика не водят до 
прекалено висок размер на плащанията (вж. точки 62—63);
 οРазчита се на сравнение с ценови бази данни, съдържащи каталожни цени, които обикновено са 20—30 % 
по-високи от реалните пазарни цени (вж. точки 69 и 71);
 οПриемат се заявления за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, посочващи цени с 30 или 40 % по -висо -
ки от референтните цени, без да се изисква обосновка (вж. точка 74);
 οНедостатъчни предпазни мерки, когато се разчита на сравняване на офертите от доставчици (вж. точки 77—81);
 οРазчита се на проверка на съответствието с правилата под формата на процедури за обществени поръч -
ки (когато са приложими), без да се извършва проверка дали предложените разходи са основателни (вж. 
точки 83—85);
Риск от неоснователност на реално възстановените разходи:
 οПропуски в процедурите след одобряването на заявленията за безвъзмездна финансова помощ, което оз -
начава, че реално възстановените разходи може да се различават от разходите, приети за основателни 
(вж. точки 91—92);
Риск от недостатъчно съответствие между изискванията и проверките от една страна и нивото 
на риска от друга страна:
 οИзискванията и проверките не са по -стриктни, когато процентът на подпомагане е висок (и кандидатите нямат 
стимули да ограничават своите разходи), или когато отпуснатата безвъзмездна помощ е с много голям размер 
(вж. точки 99—100).Каре 13
50 Заключения и препоръки Фигура 7Преглед на използваните подходи в 15-те одитирани ПРСР
/uni041F/uni0420/uni0421/uni0420, /uni043A/uni043E/uni0438/uni0442/uni043E /uni0441/uni043B/uni0435/uni0434/uni0432/uni0430/uni0442 /uni043F/uni043E/uni0434/uni0445/uni043E/uni0434/uni0430
/uni041F/uni0420/uni0421/uni0420, /uni043A/uni043E/uni0438/uni0442/uni043E /uni043D/uni0435 /uni0441/uni043B/uni0435/uni0434/uni0432/uni0430/uni0442 /uni043F/uni043E/uni0434/uni0445/uni043E/uni0434/uni0430
/uni041F/uni043E/uni0434/uni0445/uni043E/uni0434/uni044A/uni0442 /uni043D/uni0435 /uni0441/uni0435 /uni043F/uni0440/uni0438/uni043B/uni0430/uni0433/uni0430 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043D/uni0435 /uni0435 /uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni0435/uni043D
0 5 10 15
/uni0420/uni0430/uni0437/uni0440/uni0430/uni0431/uni043E/uni0442/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E-/uni0441/uni0442/uni0440/uni043E/uni0433/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0438/uni0441/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0438//uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438 
/uni0437/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438 /uni0441 /uni0432/uni0438/uni0441/uni043E/uni043A/uni0430 /uni0441/uni0442/uni043E/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0420/uni0430/uni0437/uni0440/uni0430/uni0431/uni043E/uni0442/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E-/uni0441/uni0442/uni0440/uni043E/uni0433/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0438/uni0441/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0438//uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438,
/uni043A/uni043E/uni0433/uni0430/uni0442/uni043E /uni043F/uni0440/uni043E/uni0446/uni0435/uni043D/uni0442/uni044A/uni0442 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni0434/uni043F/uni043E/uni043C/uni0430/uni0433/uni0430/uni043D/uni0435 /uni0435 /uni0432/uni0438/uni0441/uni043E/uni043A/uni041F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438 /uni043D/uni0430 /uni043C/uni044F/uni0441/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430 /uni0438/uni0437/uni0432/uni0430/uni0434/uni043A/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043F/uni043B/uni0430/uni0449/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F, /uni0437/uni0430 /uni0434/uni0430 /uni0441/uni0435 /uni0443/uni0441/uni0442/uni0430/uni043D/uni043E/uni0432/uni0438 
/uni0434/uni0430/uni043B/uni0438 /uni0437/uni0430/uni044F/uni0432/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni0437/uni0430 /uni043F/uni043B/uni0430/uni0449/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043E/uni0442/uni0440/uni0430/uni0437/uni044F/uni0432/uni0430/uni0442 /uni0432/uni0441/uni0438/uni0447/uni043A/uni0438 /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432/uni0438 
/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0438, /uni043F/uni043E/uni043B/uni0443/uni0447/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni0434/uni044A/uni043B/uni0436/uni0438/uni043C/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0434/uni043E/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0447/uni0438/uni043A/uni0430/uni041C/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0441/uni043C/uni0435/uni043A/uni0447/uni0430/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0440/uni0438/uni0441/uni043A/uni043E/uni0432/uni0435/uni0442/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0438/uni0437/uni043C/uni0430/uni043C/uni0430/uni0418/uni0437/uni0432/uni044A/uni0440/uni0448/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0440/uni043A/uni0430 /uni0434/uni0430/uni043B/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0441/uni0430 /uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni0438, 
/uni043A/uni043E/uni0433/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0436/uni0434/uni0430/uni0442 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0446/uni0435/uni0434/uni0443/uni0440/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0440/uni044A/uni0447/uni043A/uni0438/uni0418/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0440/uni0435/uni0430/uni043B/uni043D/uni0438 /uni043F/uni0430/uni0437/uni0430/uni0440/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0440/uni0435/uni0444/uni0435/uni0440/uni0435/uni043D/uni0442/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0437/uni0430 
/uni043E/uni0431/uni043E/uni0440/uni0443/uni0434/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni0438 /uni043C/uni0430/uni0448/uni0438/uni043D/uni0438, /uni0430 /uni043D/uni0435 /uni0446/uni0435/uni043D/uni043E/uni0432/uni0438 /uni043B/uni0438/uni0441/uni0442/uni0438 /uni043D/uni0430 /uni0434/uni043E/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0447/uni0438/uni0446/uni0438/uni0442/uni0435/uni041F/uni0440/uni043E/uni0432/uni0435/uni0440/uni043A/uni0430 /uni0434/uni0430/uni043B/uni0438 /uni0441/uni0442/uni0430/uni043D/uni0434/uni0430/uni0440/uni0442/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0432/uni043E/uni0434/uni044F/uni0442 /uni0434/uni043E /uni043F/uni043B/uni0430/uni0449/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F
/uni0441 /uni043F/uni0440/uni0435/uni043A/uni0430/uni043B/uni0435/uni043D/uni043E /uni0433/uni043E/uni043B/uni044F/uni043C /uni0440/uni0430/uni0437/uni043C/uni0435/uni0440/uni041E/uni0446/uni0435/uni043D/uni043A/uni0430 /uni0434/uni0430/uni043B/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0441/uni0430 /uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0433/uni043B/uni0435/uni0434/uni043D/uni0430 /uni0442/uni043E/uni0447/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 
/uni043A/uni0440/uni0430/uni0439/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0434/uni0443/uni043A/uni0442/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438/uni0442/uni0435
Източник:  Одитни констатации на ЕСП.
51 Заключения и препоръки
109  
В много случаи органите на държави -
те членки ще разработят детайлните 
характеристики на своите системи 
за контрол — формуляри, инструк -
ции, процедури и контролни спи -
съци — след като ПРСР за периода 
2014—2020 г. са одобрени. Но освен 
ако тези системи за контрол не пред -
виждат мерки за справяне с рисковете, 
описани в настоящия доклад, веро -
ятно е слабостите да продължат да 
съществуват. Могат да се възприемат 
подходи, които не са свързани с при -
лагането на допълнителни изисквания 
и проверки, а насочват усилията в об -
ластите, където рисковете са най -го-
леми. Най -добрите системи за контрол 
са не само ефикасни (разработени, 
за да постигнат икономичност), но 
и ефективни (съответстващи на нивото 
на риска).110  
Контролният списък за „добра разра -
ботка“, представен в  приложение I , 
съдържа изчерпателен набор от 
критерии за оценка дали системите за 
контрол са насочени към рисковете, 
описани в настоящия доклад. Смет -
ната палата препоръчва  преди да се 
поемат задължения за разходите през 
новия програмен период Комисията 
и държавите членки да си сътрудни -
чат, за да проверят дали следваните 
от всички ПРСР подходи отговарят на 
тези критерии и дали са насочени към 
областите на най -голям риск. Пред -
варителната оценка от службите за 
вътрешен одит на съответните нацио -
нални органи (или от други служби за 
инспекция или одит) следва да бъде 
част от този процес.
111 
Добрата разработка на системите 
е само първата стъпка. Прилагането 
на системите на практика също е от 
основно значение. Поради това Смет -
ната палата препоръчва  на Комисията 
и на държавите членки да направят 
проверка на ранен етап от програм -
ния период дали системите действат 
ефикасно и дали са ефективни по от -
ношение на подчертаните в настоящия 
доклад рискове.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител  
Rasa BUDBERGYTĖ — член на Сметната палата, в Люксембург на  
заседанието му от 26 ноември 2014 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Председател
52
Контролен списък, разработен от ЕСП за оценка на концепцията на системите 
за контрол, насочени към рисковете, свързани с разходите за развитие на сел -
ските райони
Рискове ХарактеристикаВж. 
точкиОпределяне на прекалено подробни 
изисквания1. Ограничаване на допустимостта до разходите за стандартни изисквания когато има много подобни проекти или 
еднакви видове разходи38–42
2. Оценка на предложените разходи, за да се осигури тяхната основателност
а)  Извършване на стандартни изчисления и съпоставяне със сравнителни показатели с цел бързо да бъдат открити 
заявления, съдържащи спецификации със завишени изисквания44–45
б)  Извършване на оценка дали разходите са основателни от гледна точка на рентабилността или икономическата 
целесъобразност46
в)  Документиране на оценките на основателността на спецификациите и тяхната обосновка — сравнение с други проек -
ти, техническа оценка или професионална преценка47–48
г)  Ако отпуснатата помощ не се основава на офертата с най -ниска стойност, определяне на ясни критерии за преценка 
дали разходите за офертите с по -висока стойност са основателни; документиране на оценката на съответните допъл -
нителни разходи49–51
д)  Използване на становища на независими експерти за получаване на увереност, че спецификациите са основателни, 
особено когато проектите са рискови поради своя размер, техническа сложност или липса на информация за извърш -
ване на сравнение53–55Неконкурентни цени3. Когато е възможно, определяне на максимални разходи или използване на възможностите за опростени разхо -
ди, както и извършване на периодични проверки дали те надхвърлят съществуващите пазарни цени58–63
4. Сравняване на цените на заявените за финансиране разходни позиции с независими данни
а)  Използване на пазарно проучване за получаване на независима информация за сравняване на цените по отделните 
проекти, когато това е оправдано от съществуващия риск64–65
б)  Използване на реални пазарни цени при ползване на референтните бази данни за цените (или прилагане на коефи -
циент към ценовите каталози на доставчиците); периодично актуализиране на базите данни и гарантиране, че те 
отразяват евентуалните големи регионални различия66–71
в)  Определяне на ясни правила и критерии за случаите, в които цените в заявлението за кандидатстване надхвърлят 
референтите цени, с цел да се установи дали по -високите разходи са основателни; документиране на оценката на 
съответните допълнителни разходи; ако автоматично се приема процентна вариация от референтните цени, следва да 
се гарантира, че използвания процент може да бъде обоснован от гледна точка на реалните пазарни цени72–74
5. Присъщи на разработката предохранителни мерки срещу манипулация и измама при оценката на офертите на 
доставчиците
а)  Ако е получена само една оферта, или ако получените оферти не са сравними, използване на алтернативни методи за 
проверка дали цените са основателни75–77
б)  Присъщи на разработката мерки за възпиране, предотвратяване, разкриване и коригиране на всички манипулации 
на процедурата в полза на конкретен доставчик78–80
в)  Следване на указанията на Комисията за предотвратяване и разкриване на измами 81
г)  Когато процедурите за възлагане на обществени поръчки не доведат до получаване на няколко конкурентни оферти, 
или ако приложените процедури са засегнати от недостатъци, предприемане на допълнителни мерки за осигуряване 
на основателността на разходите82–85
6. Използване на становища на независими експерти за получаване на достатъчна увереност, когато това 
е разходно -ефективно
а)  Когато се изисква преценка на основателността на разходите, използване на експертно становище или становище на 
комисия за оценка с цел получаване на допълнителна увереност, че решението е обосновано86–87
б) Предаване на високорисковите случаи на вътрешни или външни експерти 86–87Приложения Приложение I
53 Приложения
Рискове ХарактеристикаВж. 
точкиПромени в проектите7. Изготвяне на модел на системи за контрол, които да откриват и проверяват съществени промени по проектите, 
направени след одобряване на отпускането на безвъзмездна финансова помощ, за да бъде осигурена увере -
ност, че разходите все още са основателни
а)  Изискване на ясна разбивка на разходите както в заявлението за отпускане на безвъзмездна помощ, така и в декла -
рацията за плащане; описване на разходите в заявлението за безвъзмездна помощ със същото ниво на детайл, което 
е приложено при проверката им90–91
б)  Определяне на ясни правила и процедури за проверка дали различията с одобрените разходи за материали по проек -
тите са основателни, както и дали евентуалните икономии на средства не се използват разточително 90 –91
8. Разработване на ясни правила по отношение на укриването на отстъпки, намаления или други преимущества, 
отпуснати от доставчика, които понижават реалната цена
а)  Изискване на изрична декларация по отношение на отстъпките, намаленията и другите преимущества, която да се 
включи към декларацията за разходи92
б)  Извършване на допълнителни проверки на място за извадка от плащания с цел разкриване на скрити отстъпки, 
намаления или други преимущества93–94Отношение 
към рисковете9. Когато вероятността за възникване на риск и потенциалното отражение от него са ниски, създаване на системи 
за контрол, които да намалят до минимум административната тежест96–98
10. Увеличаване на изискванията и проверките за разходните позиции с висока стойност, проекти с висок процент 
подпомагане и други рискови фактори99–100Приложение I
54 Приложения Приложение IIПрограми за развитие на селските райони, избрани за документна проверка
1 За мерките, попадащи в обхвата на настоящия одит, към 31.12.2003 г.
Източник:  Е М Р С Р.7367719629709891 0391 2271 3971 7241 8052 0592 1172 4084 6076 645 /uni041F/uni043E/uni043B/uni0448/uni0430
/uni0420/uni0443/uni043C/uni044A/uni043D/uni0438/uni044F
/uni0423/uni043D/uni0433/uni0430/uni0440/uni0438/uni044F
/uni0424/uni0440/uni0430/uni043D/uni0446/uni0438/uni044F (/uni043A/uni043E/uni043D/uni0442/uni0438/uni043D/uni0435/uni043D/uni0442/uni0430/uni043B/uni043D/uni0430 /uni0447/uni0430/uni0441/uni0442)
/uni041F/uni043E/uni0440/uni0442/uni0443/uni0433/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni043A/uni043E/uni043D/uni0442/uni0438/uni043D/uni0435/uni043D/uni0442/uni0430/uni043B/uni043D/uni0430 /uni0447/uni0430/uni0441/uni0442)
/uni0413/uni044A/uni0440/uni0446/uni0438/uni044F
/uni0411/uni044A/uni043B/uni0433/uni0430/uni0440/uni0438/uni044F
/uni0418/uni0441/uni043F/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F, /uni0410/uni043D/uni0434/uni0430/uni043B/uni0443/uni0441/uni0438/uni044F
/uni0427/uni0435/uni0448/uni043A/uni0430 /uni0440/uni0435/uni043F/uni0443/uni0431/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430
/uni0421/uni043B/uni043E/uni0432/uni0430/uni043A/uni0438/uni044F
/uni041E/uni0431/uni0435/uni0434/uni0438/uni043D/uni0435/uni043D/uni043E /uni043A/uni0440/uni0430/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E, /uni0410/uni043D/uni0433/uni043B/uni0438/uni044F
/uni041B/uni0438/uni0442/uni0432/uni0430
/uni0410/uni0432/uni0441/uni0442/uni0440/uni0438/uni044F
/uni0413/uni0435/uni0440/uni043C/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F, /uni0411/uni0440/uni0430/uni043D/uni0434/uni0435/uni043D/uni0431/uni0443/uni0440/uni0433 /uni0438 /uni0411/uni0435/uni0440/uni043B/uni0438/uni043D
/uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F, /uni041A/uni0430/uni043C/uni043F/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F
/uni0412/uni0441/uni0438/uni0447/uni043A/uni0438 /uni0434/uni0440/uni0443/uni0433/uni0438 /uni041F/uni0420/uni0421/uni0420 15 677Програмирани разходи (2007—2013 г.) за 15-те най-големи ПРСР1 (в млн. евро)
64% /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0438/uni044F 
/uni0431/uni044E/uni0434/uni0436/uni0435/uni0442 /uni0437/uni0430 /uni043C/uni0435/uni0440/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435, /uni043F/uni043E/uni043F/uni0430/uni0434/uni0430/uni0449/uni0438/uni0432 /uni043E/uni0431/uni0445/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043E/uni0434/uni0438/uni0442/uni0430(29,5/uni00A0/uni043C/uni043B/uni0440/uni0434. /uni0435/uni0432/uni0440/uni043E)
55 Приложения Приложение IIIИзползване на опростени варианти на разходите в 88-те програми за развитие 
на селските райони
Източник:  Анкета на ЕСП./uni0411/uni0440/uni043E/uni0439 /uni041F/uni0420/uni0421/uni0420/uni0424/uni0438/uni043A/uni0441/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0441/uni0443/uni043C/uni0438/uni0421/uni0442/uni0430/uni043D/uni0434/uni0430/uni0440/uni0442/uni043D/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D/uni0438/uni0446/uni0430 /uni043F/uni0440/uni043E/uni0434/uni0443/uni043A/uni0442
/uni0412/uni044A/uni0437/uni0441/uni0442/uni0430/uni043D/uni043E/uni0432/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0434/uni0435/uni0439/uni0441/uni0442/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni0440/uni0448/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0438
/uni0418/uni043D/uni0432/uni0435/uni0441/uni0442/uni0438/uni0446/uni0438/uni0438 /uni0432 /uni043D/uni0435/uni043F/uni0440/uni043E/uni0438/uni0437/uni0432/uni043E/uni0434/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0434/uni0435/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0438 — /uni0433/uni043E/uni0440/uni0438/uni041F/uni044A/uni0440/uni0432/uni043E/uni043D/uni0430/uni0447/uni0430/uni043B/uni043D/uni043E /uni0437/uni0430/uni043B/uni0435/uni0441/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 — /uni0437/uni0435/uni043C/uni0435/uni0434/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438 /uni0437/uni0435/uni043C/uni0438
/uni0412/uni044A/uni0432/uni0435/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0430/uni0433/uni0440/uni043E-/uni043B/uni0435/uni0441/uni043E/uni0432/uni044A/uni0434/uni043D/uni0438 /uni0441/uni0438/uni0441/uni0442/uni0435/uni043C/uni0438
/uni041C/uni043E/uni0434/uni0435/uni0440/uni043D/uni0438/uni0437/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F /uni043D/uni0430 /uni0437/uni0435/uni043C/uni0435/uni0434/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0441/uni0442/uni043E/uni043F/uni0430/uni043D/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0412/uni044A/uni0437/uni0441/uni0442/uni0430/uni043D/uni043E/uni0432/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni0442/uni0435/uni043D/uni0446/uni0438/uni0430/uni043B/uni0430 /uni043D/uni0430/uni0433/uni043E/uni0440/uni0441/uni043A/uni043E/uni0442/uni043E /uni0441/uni0442/uni043E/uni043F/uni0430/uni043D/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E/uni041F/uni044A/uni0440/uni0432/uni043E/uni043D/uni0430/uni0447/uni0430/uni043B/uni043D/uni043E /uni0437/uni0430/uni043B/uni0435/uni0441/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 — /uni043D/uni0435/uni0437/uni0435/uni043C/uni0435/uni0434/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438 /uni0437/uni0435/uni043C/uni0438
/uni041D/uni0430/uni0441/uni044A/uni0440/uni0447/uni0430/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0442/uni0443/uni0440/uni0438/uni0437/uni043C/uni0430/uni041E/uni043F/uni0430/uni0437/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435//uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni0440/uni0438/uni0440/uni043E/uni0434/uni043D/uni043E/uni0442/uni043E /uni043D/uni0430/uni0441/uni043B/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E
/uni0412/uni044A/uni0437/uni0441/uni0442/uni0430/uni043D/uni043E/uni0432/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni0438 /uni043A/uni043E/uni043D/uni0441/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni043D/uni0442/uni0441/uni043A/uni0438 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0438
/uni0421/uni044A/uni0437/uni0434/uni0430/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni043F/uni0440/uni0438/uni044F/uni0442/uni0438/uni044F/uni0414/uni0438/uni0432/uni0435/uni0440/uni0441/uni0438/uni0444/uni0438/uni043A/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F
/uni041E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni043D/uni0438 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0438
/uni041E/uni0431/uni043D/uni043E/uni0432/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni0435/uni043B/uni0430/uni0442/uni0430
/uni041E/uni0431/uni0443/uni0447/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435 /uni0438 /uni0438/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F (/uni0441/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0439/uni043E/uni043D/uni0438)/uni041E/uni0431/uni0443/uni0447/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435 /uni0438 /uni0438/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F(/uni0437/uni0435/uni043C/uni0435/uni0434/uni0435/uni043B/uni0438/uni0435//uni0433/uni043E/uni0440/uni0441/uni043A/uni043E /uni0441/uni0442/uni043E/uni043F/uni0430/uni043D/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E)/uni0418/uni043D/uni0432/uni0435/uni0441/uni0442/uni0438/uni0446/uni0438/uni0438 /uni0432 /uni043D/uni0435/uni043F/uni0440/uni043E/uni0438/uni0437/uni0432/uni043E/uni0434/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0434/uni0435/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0438 —/uni0437/uni0435/uni043C/uni0435/uni0434/uni0435/uni043B/uni0441/uni043A/uni0438 /uni0441/uni0442/uni043E/uni043F/uni0430/uni043D/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430
/uni041F/uni043E/uni0434/uni043E/uni0431/uni0440/uni044F/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0438/uni043A/uni043E/uni043D/uni043E/uni043C/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni043A/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0441/uni0442/uni043E/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442 /uni043D/uni0430 /uni0433/uni043E/uni0440/uni0438/uni0442/uni0435
/uni041A/uni043E/uni043D/uni0441/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni043D/uni0442/uni0441/uni043A/uni0438 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0438
/uni0418/uni043D/uni0444/uni0440/uni0430/uni0441/uni0442/uni0440/uni0443/uni043A/uni0442/uni0443/uni0440/uni0435/uni043D /uni043E/uni0431/uni0435/uni043A/uni0442
/uni0421/uni0445/uni0435/uni043C/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043A/uni0430/uni0447/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E /uni043D/uni0430 /uni0445/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438/uni0442/uni04350 10 20 30 40 50 60 70 80 90ПРСР, използващи методите на стандартни разходи на единица продукт или фиксирани суми,
по отделни мерки
56 Приложения
Общ преглед на подходите, следвани в програмите за развитие на селските 
райони, които са избрани за документна проверка
България
Чешка република
Германия — 
Бранденбург
Гърция
Испания — 
Андалусия
Франция (конти -
нентална част)
Италия — 
Кампания
Литва
Унгария
Австрия
Полша
Португалия (кон -
тинентална част)
Румъния
Словакия
Обединено крал -
ство (Англия)
Оценка на разходите спрямо очакваните 
крайни продукти и резултати √ √ √ √
Проверка дали стандартните разходи водят 
до плащания с прекалено голям размер— — — — — —
Използване на пазарни проучвания, при 
необходимост, за получаване на независима 
сравнителна ценова информация за необи -
чайни или сложни проекти√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Използване на реални пазарни цени като 
референтни цени за оборудване, машини 
и т.н., вместо използване на ценови листи на 
доставчиците √ — √ √ — √1—
Мерки за смекчаване на рисковете от 
измама при офертите на доставчиците 
и обществените поръчки √ √ √ √ √ √ √
Извършване на проверка дали разходите 
са основателни дори когато са проведени 
процедури за обществени поръчки√ √ √ √ √
Използване на комисии или експерти за 
оценка на спецификациите и/или цените√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Изискване от кандидатите изрично да посоч -
ват в декларациите си за разходи всички фи -
нансови ползи (отстъпки, намаления и т.н.), 
получени или дължими от доставчиците √ √ √
Проверки на място за да се установи дали 
всички финансови ползи, получени или 
дължими от доставчиците, са взети предвид 
при окончателното плащане√ √ √ √ √ √
По-строги изисквания и/или проверки за 
мерки, при които процентът на подпомагане 
е висок
По-ниски изисквания и/или проверки за 
разходни позиции с ниска стойност √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
По-строги изисквания и/или проверки за 
много големи проекти√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Легенда
√ Включени в процедурите за основните мерки, където е подходящо 
Не са включени в процедурите за основните мерки
Няма оценка
— Не е приложимо
1 Базата данни за цени на оборудване не е актуализирана от 2006 г. Националните органи на Румъния информираха Сметната палата, 
че се подготвя нова база данни въз основа на ценовите списъци на доставчиците. Приложение IV
57
Отговор на точка VI, букви а)—г)
По време на своите одити Комисията откри сходни 
слабости с тези, посочени от Сметната палата, и бяха 
приложени финансови корекции за покриване на 
риска за фонда. Все още са в ход някои процедури за 
уравняване с оглед на съответствието, които могат да 
доведат до допълнителни финансови корекции.
Плановете за действие, разработени от държавите 
членки при дейността по намаляване на грешките 
при прилагането на мерки за развитие на селските 
райони, включват по -добри методи за оценка на 
основателността на разходите.
За програмния период 2014—2020 г. засиленото 
използване на стандартни разходи следва да доведе 
до намаляване на риска от грешки в това отношение.
VIII
ЕМРСР ще разпространява добри практики чрез спе -
циализирани семинари и уебсайтове.
IX
Комисията приема препоръката на Сметната палата, 
че държавите членки следва да разполагат на ранен 
етап с ефективна и ефикасна система за контрол. Тя 
ще насърчи държавите членки да използват кон -
тролния списък и разработените от Сметната палата 
критерии, поместени в приложение I.
До януари 2015 г. Комисията ще осигури също насоки 
по отношение на проверките и санкциите в рамките 
на развитието на селските райони, включително 
специален раздел относно основателността на разхо -
дите и контролния списък за управляващите органи, 
приложен в специалния доклад.
Освен това обучението и споделянето на опит ще 
бъдат част от дейностите на Европейската мрежа 
за развитие на селските райони (ЕМРСР) за периода 
2014—2020 г.
1  Член 24, параграф 2, буква г) от Регламент (ЕС) № 65/2011 на 
Комисията.
2 Регламент (ЕО) № 1975/2006.Кратко изложение
II
Комисията е твърдо решена да постигне по -голяма 
икономичност и ефикасност при разходите за раз -
витие на селските райони, по -специално при отпус -
кането на безвъзмездни средства за инвестиционни 
операции за частните и публичните бенефициери 
(основателност на разходите). За тази цел Комисията 
прие по -активен и съгласуван подход с по -силен 
акцент върху икономиката, който според нея ще 
доведе до по -добро финансово управление през след -
ващата МФР , както е показано в отговорите по -долу.
III
Комисията извършва одити на съответствието 
в държавите членки, за да провери дали изплатените 
разходи съответстват на правилата. В тези одити 
Комисията също установи слабости по отношение 
на основателността на разходите. Вече са направени 
финансови корекции в това отношение, а в момента 
се извършват и редица процедури за уравняване 
с оглед на съответствието, които следва да доведат 
до допълнителни финансови корекции.
IV
Разплащателните агенции трябва да отговарят на кри -
териите за акредитиране, установени в приложение I 
към Регламент (ЕО) № 907/2014 (програма за периода 
2014—2020 г.), преди да могат да се извършват пла -
щания. В член 24, параграф 2, буква г) от Регламент 
(ЕС) № 65/2011 на Комисията от държавите членки се 
изисква да направят оценка на основателността на 
разходите по време на административните про -
верки с помощта на подходяща система за оценка, 
като референтни разходи, сравнение на оферти или 
оценяваща комисия. Тази разпоредба бе запазена за 
периода 2014—2020 г.
V
Първоначално бе счетено, че разпоредбите относно 
оценката на основателността на представените 
разходи не се нуждаят от обяснение1. Наистина при 
преработката на предишната правна рамка, която се 
състоя през пролетта на 2010 г.2, на Комисията не бяха 
съобщени големи трудности по тази точка. В процеса 
на одобряване на преработката беше представен 
и получи отговор само един въпрос (дали максимал -
ните разходи са подходящ метод).Отговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 58
15
В одитите си Комисията винаги прави оценка на 
основателността на разходите за инвестиционните 
мерки и на спазването на процедурите за възлагане 
на обществени поръчки.
В почти всички проведени от Комисията одити бяха 
установи слабости по отношение на основателността 
на разходите. Тези слабости следва да бъдат отстра -
нени от държавите членки и се следят при послед -
ващи одити.
В стратегията за одит на системно равнище и въз 
основа на анализ на риска на ГД „Земеделие и разви -
тие на селските райони“ се вземат предвид констата -
циите от предишни одити на генералната дирекция, 
на Европейската сметна палата, на OLAF и на нацио -
налните сертифициращи органи, за да се определят 
най -рисковите области, в които трябва да се съсредо -
точат бъдещите одити. Освен това стратегията за одит 
за периода 2014–2020 г. ще осигури по -добро покри -
тие на общите разходи, а най -рисковите области ще 
продължат да бъдат обхванати от интензивна одитна 
дейност.
Плановете за действие по отношение на „процентите 
на грешки“ включват превантивни и корективни 
действия за отстраняване на слабостите, свързани 
с основателността на разходите, ако тези слабости са 
били открити от одитите на Комисията или на Евро -
пейската сметна палата.
В новия Регламент (ЕС) № 1306/2013 за ОСП се пред -
вижда, че Комисията може да намали или временно 
да преустанови междинните плащания за държавите 
членки, ако системите за контрол не са ефективни 
или ако не са били приложени корективни мерки. 
Възможното прекъсване на междинните плащания 
ще бъде бърз инструмент в случай на опасения 
относно законосъобразността и редовността на 
плащанията.
Като се има предвид горното, Комисията е уверена, че 
нередностите ще бъдат открити по -рано и че това ще 
доведе до по -добро ограничаване на рисковете и до 
ускоряване на прилагането на необходимите корек -
тивни действия.Въведение
03
Както посочва Сметната палата, Комисията извършва 
одити на съответствието в държавите членки, за да 
провери дали изплатените разходи съответстват 
на правилата. В тези одити Комисията също уста -
нови слабости по отношение на основателността на 
разходите. Вече са направени финансови корекции 
в това отношение (напр. 19 млн. евро за България), 
а в момента се извършват и редица процедури за 
уравняване с оглед на съответствието, които следва 
да доведат до допълнителни финансови корекции.
На 19.12.2013 г. Комисията прие насоките за опреде -
ляне на финансовите корекции от страна на Коми -
сията по отношение на разходите, финансирани от 
Съюза в рамките на споделеното управление, в слу -
чаите на неспазване на правилата за възлагане на 
обществени поръчки. В съответствие с тези насоки 
неспазването на правилата за възлагане на общест -
вени поръчки трябва да се оценява въз основа на 
принципа на пропорционалност.
04
Комисията е съгласна, че могат да се постигнат 
допълнителни спестявания и ще вземе под внимание 
становището на Палатата.
05
За програмния период 2014—2020 г. ще бъде широко 
използвана и насърчавана възможността за използ -
ване на стандартни разходи. Това следва да намали 
риска за фонда и да намали административната 
тежест за държавите членки.
Отговори на Комисията 59
22
Освен това Комисията вече разполага и с правото да 
преустанови плащанията при определени условия, 
т.е. ако е налице сериозен недостатък в ефективното 
функциониране на системата за управление и кон -
трол и ако държавата членка не е предприела необхо -
димите действия за коригиране на ситуацията.
Общ отговор по точки 24—28
Вече са направени финансови корекции в това 
отношение, а в момента се извършват и редица 
процедури за уравняване с оглед на съответствието, 
които следва да доведат до допълнителни финансови 
корекции.
В почти нито един от извършените от Комисията 
одити основателността на разходите не може да се 
счита за напълно задоволителна. Когато бяха открити 
подобни слабости, освен финансовите последици 
бяха направени препоръки. В някои случаи това 
доведе до предприемане на корективни действия.
В своя годишен доклад за 2013 г. Европейската сметна 
палата отбеляза, че държавите членки са разполагали 
с достатъчно информация, за да открият и коригират 
по-голямата част от грешките, открити в областта на 
развитието на селските райони. За инвестиционните 
мерки Палатата констатира, че държавите членки са 
могли да открият и коригират всички количествено 
измерими грешки в проверените операции3.
Следва да се отбележи, че слабостите, установени от 
Сметната палата в одитите ѝ за годишните ѝ доклади, 
се проследяват от Комисията чрез документни одити 
или одити на съответствието или от сертифициращия 
орган.
3  Европейска сметна палата, Годишен доклад за 2013 г., точка 4.8.Констатации и оценки
21
ЕЗФРСР се изпълнява при споделено управление. 
Комисията изпълнява бюджета, а задачите по изпъл -
нението се споделят с държавите членки. Последните 
са длъжни да предприемат необходимите мерки, за 
да гарантират, че дейностите се финансират правилно 
и в съответствие с правилата на ЕС. Въпреки че ГД 
„Земеделие и развитие на селските райони“ изцяло 
поема отговорностите си, откриването и коригира -
нето на грешки са на първо място и преди всичко 
в ръцете на държавите членки.
Комисията извършва одити на съответствието 
в държавите членки, за да провери дали изплате -
ните разходи съответстват на правилата. Тези одити 
на съответствието могат да доведат до финансови 
корек  ции, както и до изготвянето на списък с препо -
ръки относно начините за подобряване на системата 
за управление и контрол.
Когато държавите членки не прилагат предложените 
действия, те могат да подлежат на временно преуста -
новяване на плащанията и на финансови корекции.
Отговори на Комисията 60
Освен това на 19.12.2013 г. Комисията прие насоките 
за определяне на финансовите корекции от страна 
на Комисията по отношение на разходите, финанси -
рани от Съюза в рамките на споделеното управление, 
в случаите на неспазване на правилата за възлагане 
на обществени поръчки.
Що се отнася до оценката на въведените системи за 
контрол, Комисията установи, че не винаги се прила -
гат правилно на практика добре планирани системи 
за контрол.
32
Плановете за действие бяха въведени вследствие 
на констатациите на Сметната палата в годишния 
ѝ доклад за 2011 г. Това бе съществена задача за дър -
жавите членки.
Комисията разработи подробни инструменти за подо -
бряване на качеството на плановете за действие, за да 
се отстранят основните причини за грешки. Те включ -
ваха изготвянето на насоки относно теми, като опросте -
ните разходи, обществените поръчки, доказуемостта 
и възможността за контролиране на мерките в плано -
вете за развитие на селските райони, както и организи -
рането на специфични стратегии за борба с измамите.
В последната актуализация (септември 2014 г.) на пла -
новете за действие държавите членки трябваше да 
вземат предвид в много по -голяма степен одитните 
констатации на Палатата и на Комисията. Наистина 
46 % от действията, представени от държави членки, 
бяха в отговор на конкретни одитни констатации, 
50 % от които са постъпили от докладите на Палатата.
Следва да се отбележи, че правомощията на Комиси -
ята бяха засилени с новия Регламент (ЕС) № 1306/2013 
за ОСП. В член 41, параграф 2 се предвижда, че меж -
динните плащания за държавите членки могат да се 
намаляват или спират, когато се установи, че основни 
компоненти на националната система за контрол не са 
ефективни или когато необходимите корективни мерки 
не са били взети. В член 36, параграф 7 се предвижда 
прекъсване на междинните плащания като първия бърз 
и реактивен инструмент в случай на опасения относно 
законосъобразността и редовността на плащанията.
Освен това, с цел да се избегнат финансови корекции, 
всяка разплащателна агенция, за която са изразени 
резерви в годишния отчет за дейността на ГД „Земе -
делие и развитие на селските райони“, ще трябва да 
действа незабавно.29
Както е описано от Палатата в точка 33, след анализа 
бяха организирани четири семинара с органите на 
държавите членки. По време на семинарите бяха 
обсъдени въпроси, свързани с основателността на 
разходите и с обществените поръчки, и бяха споде -
лени добри практики. Държавите членки също при -
лагат планове за действие за процентите на грешки, 
които в някои случаи включват действия за подобря -
ване на оценката на основателността на разходите.
В конкретния случай на възлагането на обществени 
поръчки на държавите членки вече бе представен 
документ с насоки относно най -често срещаните 
нередности в управлението на ЕСИ фондовете на 
Съюза (4-и семинар за процента на грешки, октомври 
2014 г.).
30
За новия програмен период 2014—2020 г. Комиси -
ята предложи опростени варианти на разходите 
(финансиране с единна ставка, стандартни таблици 
за разходите за единица продукт, еднократни суми) 
като ефикасно средство за гарантиране на основател -
ността на разходите.
Регламент (ЕС) № 1303/2013 включва възможности за 
европейските структурни и инвестиционни фондове 
за изчисляване на допустимите разходи за безвъз -
мездни средства и възстановимата помощ въз основа 
на действителните разходи, но също и въз основа 
на финансирането с единна ставка, стандартните 
таблици за разходите за единица продукт и еднократ -
ните суми.
Комисията изготви указания относно опростените 
варианти за разходите (ОВР), за да предостави техни -
чески насоки относно трите вида приложими опро -
стени разходи и да сподели най -добрите практики, 
с цел да насърчи държавите членки да използват 
опростените разходи. При все това държавите членки 
решават дали да използват опростени варианти за 
разходите.
На семинар относно процентите на грешки, организи -
ран през октомври 2014 г., на управляващите органи 
и разплащателните агенции на всички държави членки 
бяха представени насоки относно начините за предот -
вратяване на нередности в процедурите за общест -
вени поръчки. Накрая, насоките за проверките и санк -
циите в рамките на развитието на селските райони ще 
бъдат на разположение преди края на 2014 г.
Отговори на Комисията 61
42
Вж. отговора на точка 34.
Отговори на 44—49
Системите за мониторинг и оценка, създадени от 
държавите членки съгласно приложение IV към 
Регламент № 808/2014 (акт за изпълнение), биха могли 
да бъдат полезен инструмент за оценка на основа -
телността на разходите с оглед на постигнатите и/
или планираните продукти, резултати и въздействия. 
Комисията ще препоръча на държавите членки да 
подобрят рентабилността и ефективността на разхо -
дите на отделните проекти и операции.
52
В почти всички държави членки се организират спе -
циални семинари за стратегии за борба с измамите от 
ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.
За повече подробности вж. отговора на точка 33.
54
Добрите практики в тази област ще бъдат споделени 
чрез ЕМРСР през периода 2014—2020 г.
61
Съществуват различни методологии, които могат да 
се прилагат, за да се определят опростените варианти 
за разходите, определени съгласно член 67, параграф 
5 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. Освен това съгласно 
член 62, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 
управляващите органи включват в своите програми 
за развитие на селските райони удостоверение, 
потвърждаващо адекватността и точността на изчис -
ленията. Това удостоверение трябва да се извърши от 
функционално независим орган.33
В допълнение Комисията предоставя на разплаща -
телните агенции в държавите членки (и в страните 
кандидатки) семинари за борба с измамите. Семи -
нарите са насочени към споделяне на информация 
върху области с висока степен на риск от измами 
и върху начина за откриването и предотвратяването 
на измамите. До края на 2014 г. в следните държави 
членки ще се проведат такива семинари: Австрия, 
Белгия (Фландрия), Кипър, Чешката република, Дания, 
Естония, Финландия, Франция, Германия, Гърция, 
Ирландия, Латвия, Нидерландия, Полша, Португалия, 
Румъния, Словашката република, Словения, Испания 
и Швеция. Подготвят се семинари и в останалите 
държави членки.
34
През периода 2007—2013 г. за повечето инвес -
тиционни мерки за развитие на селските райони 
нямаше конкретно правно основание за използ -
ването на опростени варианти за разходите. Чрез 
Регламент (ЕС) № 1303/2013 (член 67—68) бе включена 
възможността за всички европейски структурни 
и инвестиционни фондове да изпълняват тези вари -
анти и затова се очаква, че през новия програмен 
период с помощта на подобрени насоки от Комисията 
по-голям дял от разходите ще се основава на опро -
стени варианти за разходите. Разбира се, в крайна 
сметка държавите членки решават дали желаят да 
използват опростени варианти за разходите.
35
Плановете за действие са насочени към идентифици -
ране и коригиране на основните източници на неред -
ности в областта на разходите, включително слабо -
стите в проверката на основателността на разходите. 
В действителност в работния документ, представен от 
Комисията през юни 2013 г.4, недостатъчната оценка 
на основателността на разходите се изтъкваше като 
една от основните причини за грешки (RC 10). Отто -
гава държавите членки постепенно идентифицираха 
недостатъците в тази област и започнаха преван -
тивни и корективни действия.
4  Работен документ на Комисията относно оценката на 
основните причини за грешки и корективните и превантивни 
действия в политиката за развитие на селските райони 
SWD(2013) 244 окончателен).
Отговори на Комисията 62
81
Изпълнението на Делегиран регламент (ЕС) 
№ 907/2014 на Комисията ще помогне за предотвратя -
ване и откриване на измами. В приложение 1 от този 
регламент се предвижда, че разплащателната агенция 
трябва да гарантира, че в обучението на персонала се 
включва бдителността по отношение на измамите.
В рамките на новия Регламент (ЕС) № 1306/2013, 
Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията 
и Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014 на Коми -
сията държавите членки са задължени да разглеждат 
по-конкретно измамите като риск за фондовете. На 
този въпрос също така се обръща специално внима -
ние на семинарите за борба с измамите (вж. отговора 
по точка 33).
86
Добрите практики в тази област ще бъдат споделени 
чрез ЕМРСР през периода 2014—2020 г.
90
Член 48, параграф 3 от Регламент за изпълнение 
(ЕС) № 809/2014 на Комисията задължава държавите 
членки да проверяват приключилата операция, срав -
нена с операцията, за която е подадено и одобрено 
заявлението за подпомагане. Тази разпоредба следва 
да позволи на държавите членки да откриват случа -
ите, в които крайният резултат не е същият като този, 
за който бенефициерът се е ангажирал първоначално.
Заключения и препоръки
103
Първоначално бе счетено, че разпоредбите относно 
оценката на основателността на представените 
разходи не се нуждаят от обяснение5. Наистина при 
преработката на предишната правна рамка, която се 
състоя през пролетта на 2010 г.6, на Комисията не бяха 
съобщени големи трудности по тази точка. В процеса 
на одобряване на преработката беше представен 
и получи отговор само един въпрос (дали максимал -
ните разходи са подходящ метод).
5  Член 24, параграф 2, буква г) от Регламент (ЕС) № 65/2011 на 
Комисията.
6 Регламент (ЕО) № 1975/2006. 62
В рамките на текущата правна рамка Комисията не 
може да задължи държавите членки да актуализират 
или периодично да правят преглед на методологията 
на опростените варианти за разходите, въведена от 
управляващите органи съгласно член 67 от Регламент 
(ЕС) № 1303/2013, въпреки че Комисията насърчава 
действащите системи да отразяват развитието на 
пазарните цени с течение на времето.
Каре 7
През предстоящия период 2014—2020 г. тази система 
следва да бъде основана на коректно, справедливо 
и проверимо изчисление, като се вземат предвид inter 
alia статистическите данни, данните за минали пери -
оди или обичайните счетоводни практики.
Специално за инвестиционните мерки: Комисията ще 
насърчава държавите членки да правят периодичен 
преглед на методологиите на опростените варианти 
на разходите, за да съответстват на развитието на 
пазара.
71
Комисията насърчава държавите членки да гаранти -
рат, че действащите системи отразяват развитието на 
пазарните цени с течение на времето.
Общ отговор на Комисията по 
точки 78 и 79
Може да има обстоятелства, при които използването 
на доставчик на по -висока цена може да бъде обос -
новано, както се посочва от Палатата в параграфи 
47—52, но Комисията е съгласна, че манипулацията 
е неприемлива.
80
Извънредните случаи са наистина случаи, които често 
са били разглеждани в разследванията на OLAF.
Отговори на Комисията 63
110
Комисията приема тази препоръка. Държавите 
членки следва да гарантират предварително, че раз -
полагат с ефективни системи за контрол. Комисията 
ще насърчи държавите членки да използват кон -
тролния списък и разработените от Сметната палата 
критерии, поместени в приложение I.
До януари 2015 г. Комисията ще осигури също насоки 
по отношение на проверките и санкциите в рамките 
на развитието на селските райони, включително 
специален раздел относно основателността на разхо -
дите и контролния списък за управляващите органи, 
приложен в специалния доклад.
Освен това обучението и споделянето на опит ще 
бъдат част от дейностите на Европейската мрежа 
за развитие на селските райони (ЕМРСР) за периода 
2014—2020 г.
111
Комисията приема тази препоръка и ще следи с дър -
жавите членки за предприетите действия.
Що се отнася до рисковете за изпълнението, Коми -
сията ще насърчава държавите членки в рамките на 
редовни срещи да обменят опит и добри практики.Междувременно Комисията изготви указания 
относно опростените варианти за разходите (ОВР), за 
да предостави технически насоки относно трите вида 
приложими опростени разходи и да сподели най -до-
брите практики, с цел да насърчи държавите членки 
да използват опростените разходи. При все това дър -
жавите членки решават дали да използват опростени 
варианти за разходите.
На семинар относно процентите на грешки, организи -
ран през октомври 2014 г., на управляващите органи 
и разплащателните агенции на всички държави 
членки бяха представени насоки относно начините 
за предотвратяване на нередности в процедурите за 
обществени поръчки. Накрая, насоките за проверките 
и санкциите в рамките на развитието на селските 
райони ще бъдат на разположение преди края на 
2014 г.
Освен това на 19.12.2013 г. Комисията прие насоките 
за определяне на финансовите корекции от страна 
на Комисията по отношение на разходите, финанси -
рани от Съюза в рамките на споделеното управление, 
в случаите на неспазване на правилата за възлагане 
на обществени поръчки.
За програмата за 2014—2020 г. Комисията предложи 
опростени варианти на разходите (финансиране 
с единна ставка, стандартни таблици за разходите за 
единица продукт, еднократни суми) като ефикасно 
средство за гарантиране на основателността на 
разходите.
Регламент (ЕС) № 1303/2013 включва възможности за 
европейските структурни и инвестиционни фондове 
за изчисляване на допустимите разходи за безвъз -
мездни средства и възстановимата помощ въз основа 
на действителните разходи, но също и въз основа 
на финансирането с единна ставка, стандартните 
таблици за разходите за единица продукт и еднократ -
ните суми.
Що се отнася до оценката на въведените системи за 
контрол, Комисията установи, че не винаги се прила -
гат правилно на практика добре планирани системи 
за контрол.
Отговори на Комисията 64
Във връзка с рисковете за съответствието през март 
2014 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ 
прие нова многогодишна стратегия за одит за 
периода 2014—2020 г. Тази стратегия за одит продъл -
жава да бъде основана на риска. За да се постигне 
оптимален обхват на одита, тя трябва да съдържа 
периодично актуализирана тригодишна одитна 
програма, приложима от юли 2014 г. Тази програма 
се подкрепя от централен анализ на риска и ще се 
преразглежда ежегодно.
Финансовите корекции, произтичащи от тези одити, 
са основани на установените слабости в прилагането 
на системите за контрол и на оценка на финансовият 
риск, до който водят тези слабости за бюджета на ЕС. 
Въз основа на одитите си Комисията може също така 
да определи действителните източници и причини за 
откритите грешки и да поиска от държавите членки 
да разработят конкретни и целенасочени корективни 
действия.
КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
•  един екземпляр: 
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  повече от един екземпляр или постери/карти: 
от представителствата на Европейския съюз ( http://ec.europa.eu/represent_bg.htm), 
от делегациите в страни извън Европейския съюз ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm), 
като се свържете с услугата Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm) 
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени 
телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Платени абонаменти:
•  чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на 
Европейския съюз (http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm).
QJ-AB-14-022-BG-N  ISSN 1977-5814Държавите членки изпълняват голяма част от 
политиката на ЕС за развитие на селските райони, като предоставят безвъзмездна 
финансова помощ за разходите за 
инвестиции и други проекти, предприети от 
земеделски производители, предприятия 
в селските райони, асоциации и други местни органи.
Сметната палата установи, че някои държави 
членки не са планирали добре своите системи 
за проверка на основателността на 
разходите. Съществуват действащи 
и разходно ефективни подходи, но те не се 
прилагат широко. Сметната палата обръща 
внимание на добрите практики, установени 
по време на нейния одит, и заключава, че ако 
се следват тези добри практики, съществува 
възможност да се постигнат реални 
икономии от безвъзмездната финансова 
помощ за проектите за развитие на селските 
райони за програмния период 2014—2020 г.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА