СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА И РЕЧНИК

ДФЕС : Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕК : Европейска комисия

ЕС : Европейски съюз

ООН : Организация на обединените нации

ПРООН : Програма на ООН за развитие

EuropeAid : Служба за сътрудничество Europe Aid на Европейската комисия

FAFA : Рамково финансово и административно споразумение между Европейската комисия и ООН

SMART : Конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове

UNRWA : Агенция на ООН за подпомагане и строителство за палестинските бежанци в Близкия изток

Вложени средства : Ресурсите, необходими за извършване на дадена дейност — например изпълнение на проект

Доверителен фонд : Инструменти за финансиране, чрез които донорите събират ресурси

Ефикасност : Най-доброто съотношение между използваните ресурси и постигнатите резултати

Ефективност : Постигане на определените специфични цели, както и на планираните резултати

Крайни резултати : Въздействие в по-дългосрочен план, което обикновено се изразява в широки социални и икономически последствия

Непреки разходи : Разходи, които не могат да бъдат пряко отнесени към дадена дейност, например административните разходи

Преки разходи : Разходи, които могат да бъдат пряко отнесени към дадена дейност

Продукти и услуги : Продуктите, капиталовите стоки и услугите, които са резултат от интервенция за развитие; могат също да включват промени, произтичащи от интервенцията, които са свързани с постигането на крайните резултати

Съвместно управление : Изпълнение на дейности посредством международни организации

Устойчивост : Резултатите остават дори и след прекратяването на финансирането от ЕС

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Европейската комисия засили своето сътрудничество с ООН като част от ангажимента си за по-добро координиране на помощта. Размерът на средствата на EuropeAid, предоставени чрез организации на ООН, е нараснал от 144 милиона евро през 2001 г. на 935 милиона евро през 2009 г., като през 2006 г. достига рекордните 1 милиард евро.

II. Това е вторият етап на одит, състоящ се от две части. Общият въпрос на одита беше дали Комисията постига оправдано изразходване на средствата при предоставянето им чрез ООН. Първата част на одита разгледа процеса на вземане на решения и мониторинга. Одитът достигна до заключението, че процесът на вземане на решение за предоставяне на помощта чрез ООН не е показал, че това е най-ефикасният и ефективен вариант, а системите за мониторинг следва да се усъвършенстват. Специален доклад №15/2009 от първия етап беше публикуван през януари 2010 г.

III. Вторият етап прави оценка на постигането на целите. Той допълва първия, като проверява дали предоставянето на средства от ЕС чрез организации на ООН е най-ефикасният и ефективен вариант за предоставяне на помощ за страните, засегнати от конфликти. Одитът провери извадка от проекти в Афганистан, Ирак и Судан за периода 2006—2008 г.

IV. Палатата заключава, че:

a) Одитът на извадка от проекти потвърждава ключови констатации и оценки от първия етап, а именно че Комисията не получава навременна информация от докладите на ООН. Голяма част от докладите все още се бавят, не са достатъчно подробни и поставят акцент върху дейности, а не върху резултати.

б) Забелязани бяха чести слабости в моделите на проектите, които са довели до отрицателни последствия за изпълнението и оценката на проектите.

в) Чрез ООН Комисията е предоставила помощ в области, които иначе биха били труднодостъпни. Като се вземе предвид високият присъщ риск в страните, засегнати от конфликти, финансираните дейности като цяло са имали положително въздействие, като 10 от 19 проекта от извадката са постигнали всички или поне основните си цели.

г) При по-голямата част от интервенциите в Афганистан, Ирак и Судан планираният срок за изпълнение не е спазен, главно поради нереалистичната времева рамка, заложена в споразуменията за подпомагане, при която е подценена трудната ситуация в тези страни. Четири от 19 проекта са изпълнени в рамките на първоначалния срок, а няколко проекта са го надхвърлили двойно.

д) Предвид трудните обстоятелства за изпълнение на проектите е трудно да се гарантира устойчивост на резултатите. Оценката на по-голямата част от постигнатите резултати обаче е, че съществува голяма вероятност те да бъдат устойчиви.

e) Комисията не е обърнала достатъчно внимание на ефективността, тъй като извършените оценки на стойността на разходите са ограничени и не са документирани систематично. Освен това Палатата установи недостатъци в тази област при почти половината (девет от 19) проекти от извадката, а за седем проекта липсва достатъчно информация.

V. Въз основа на своите констатации и оценки Палатата отправя следните препоръки за по-нататъшно подобряване на ефикасността и ефективността на интервенциите:

a) Споразуменията за подпомагане следва да включват цели, които са добре адаптирани към специфичните обстоятелства, количествени показатели за измерване на степента на постигане на тези цели, когато е възможно, както и реалистични срокове.

б) Следва да се подобри допълнително докладването относно финансираните дейности с цел навременно оценяване от страна на Комисията на ефикасността и ефективността на финансираните проекти. Комисията следва да проследи всички случаи на незадоволително докладване.

в) Следва да се извършва систематична оценка на ефективността на финансираните проекти и където е възможно да се разработят целеви показатели за стандартните разходи.

КАРТА НА СТРАНИТЕ, ОБХВАНАТИ ОТ НАСТОЯЩИЯ ОДИТ

+++++ TIFF +++++

Източник: Евростат.

ВЪВЕДЕНИЕ

ОБЛАСТ НА ОДИТА

1. През последните две десетилетия са положени усилия за координиране и хармонизиране на сътрудничеството за развитие с цел по-нататъшно подобряване на ефективността на помощта. Това фокусиране върху резултатите бе отразено най-ясно в Целите на хилядолетието за развитие от 2000 г.

2. Комисията продължава тази политика като се присъединява през 2005 г. към Парижката декларация относно ефективността на помощта, както и към Европейския консенсус за развитие с цел координиране на помощта в тясно сътрудничество с международни организации като ООН.

3. В резултат на решението за засилване на сътрудничеството с ООН, но също така и поради сериозната криза в Афганистан, Ирак и Судан, помощта на Комисията, предоставяна чрез организации на ООН, е нараснала значително. Само за Службата за сътрудничество Europe Aid на Европейската комисия (EuropeAid) средствата, насочвани посредством ООН, са се увеличили от 144 милиона евро през 2001 г. на 935 милиона евро през 2009 г., като през 2006 г. са достигнали най-голям размер — над 1 милиард евро (вж. фигура 1).

ФИГУРА 1

СРЕДСТВА, ПРЕДОСТАВЕНИ ОТ EUROPEAID НА ОРГАНИЗАЦИИ НА ООН ЗА ПЕРИОДА 2001—2009 Г. (В МЛН. ЕВРО)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

РАМКА НА ПОЛИТИКИТЕ

4. Методът на изпълнение на бюджета на ЕС посредством международни организации като ООН се нарича съвместно управление [1]. Основният принцип на съвместното управление е делегирането на определени задачи за изпълнение на международни организации, като разчита на техните системи за контрол. Основната отговорност за управлението на бюджета и за гарантиране на оправдано изразходване на средствата обаче остава на Комисията [2].

5. Средствата, насочвани посредством организации на ООН, могат да бъдат предоставяни по следните начини:

a) вноски за специфични проекти като единствен донор или заедно с други донори;

б) вноски в многостранни донорски доверителни фондове [3], които обикновено се използват в кризисни ситуации (след конфликти или бедствия). Основната идея на доверителните фондове е, че донорите правят вноски във фонда, без да определят средствата за специфични дейности или цели (липса на "целево предназначение"). Поставят се общи цели за фонда като цяло, които могат допълнително да бъдат формулирани като конкретни цели по определени проекти или дейности. Приблизително 26 % от средствата, предоставяни на организации на ООН, представляват вноски в многостранни донорски доверителни фондове [4]. Примери за това са интервенциите в Афганистан и специално в Ирак, при които финансирането от Комисията доскоро е било предоставяно почти изцяло посредством многостранни донорски доверителни фондове;

в) вноски в общия бюджет на дадена организация на ООН. Този подход се използва за Агенцията на ООН за подпомагане и строителство за палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA) в окупираната палестинска територия. Годишната вноска на Комисията от 66 милиона евро представлява приблизително една четвърт от общия бюджет на UNRWA.

6. Вноските на ЕС се управляват от следните регламенти и споразумения:

a) Финансовият регламент на Европейските общности излага основните принципи за насочване на средства посредством международни организации. Той посочва случаите, в които може да се прилага съвместно управление, и определя като условие за това международната организация да прилага международно приети стандарти за счетоводство, одит, вътрешен контрол и възлагане на обществени поръчки;

б) Рамковото финансово и административно споразумение (FAFA) от 2003 г. между Европейската комисия и ООН, заедно с останалите свързани с него споразумения, има за цел да превърне изискванията на Финансовия регламент в договорни условия. FAFA се прилага за всички споразумения за финансиране между Комисията и ООН и определя рамка за засилване на сътрудничеството, която дава възможност на организациите на ООН да управляват средствата в съответствие с техните собствени процедури;

в) подписва се споразумение за подпомагане за всяка дейност на ООН, финансирана от Комисията, което определя размера на финансирането, целите на дейността, планираните дейности, техните срокове и изискванията за докладване.

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

7. Темата на настоящия одит е помощта от Комисията, предоставяна чрез международни организации на ООН. Това е вторият етап на одит, състоящ се от две части [5].

8. Общият одитен въпрос за първия и втория етап беше дали Комисията постига оправдано изразходване на средствата при насочването им посредством ООН.

9. При първия етап бяха разгледани механизмите за вземане на решение и системите за мониторинг. Основните заключения бяха:

a) процесът на вземане на решение за предоставянето на помощ чрез ООН не доказва, че това е най-ефикасният и най-ефективният вариант;

б) механизмът за мониторинг не предоставя достатъчно информация по отношение на стабилността на финансовите процедури и постигането на целите.

10. При втория етап се оценява постигането на целите. Той допълва първия етап като оценява дали насочването на средства на ЕС посредством международни организации на ООН е най-ефикасният, най-ефективният и най-устойчивият вариант за предоставяне на помощ в страни, засегнати от конфликти [6]. На този етап не се прави преглед на действията на Комисията, предприети във връзка с установените на първия етап проблеми.

11. Одитът се фокусира върху засегнатите от конфликти страни главно поради фактора същественост. Седем от 10 страни, които са получили най-голямо финансиране посредством ООН през периода 2006—2008 г. са засегнати от конфликти: Ирак, Палестина, Афганистан, Судан, Кот д’Ивоар, Сомалия и Шри Ланка. Тези седем държави са получили 39 % от общото финансиране на EuropeAid, предоставено чрез ООН, докато останалите 61 % са разпределени в над 80 страни (вж. фигура 2).

12. Палатата потърси отговор на одитния въпрос като извърши проверка на извадка от проекти в Афганистан, Ирак и Судан за периода 2006—2008 г. Тези три страни са получили приблизително една четвърт от всички средства на ЕС, предоставени чрез организации на ООН през този период. Проектите бяха избрани въз основа на критерия същественост. Те представляват около 80 % от цялото финансиране за трите страни за периода 2006—2008 г. (вж. фигура 3).

13. Най-често срещаните дейности по проектите от извадката бяха разминиране, подкрепа за бежанци, подготовка на избори, рехабилитация и изграждане на капацитет.

ФИГУРА 2

СТРАНИ, ПОЛУЧАВАЩИ СРЕДСТВА ОТ ЕС ПОСРЕДСТВОМ ООН ПРЕЗ ПЕРИОДА 2006—2008 Г. (В МЛН. ЕВРО И В %)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

14. Одитните резултати бяха получени въз основа на:

a) анализ на общата документация, засягаща предоставените чрез ООН средства, включително и оценката на Комисията на нейното сътрудничество с ООН;

б) документален преглед на извадка от 23 вноски за 19 проекта (в това число три доверителни фонда) въз основа на споразумения за подпомагане, финансови доклади, доклади относно напредъка и одитни доклади (вж. приложението);

в) интервюта със служители в Комисията и ООН;

г) одит на място в Судан;

д) срещи в офиса на многостранния донорски доверителен фонд на ПРООН в Ню Йорк.

ФИГУРА 3

ОБЩО ФИНАНСИРАНЕ ЗА ПЕРИОДА 2006—2008 Г. И РАЗМЕР НА ИЗВАДКИТЕ

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска комисия.

15. Решението за финансиране на проекти в засегнати от конфликти страни предполага съществено ниво на риск, което може да бъде намалено само до известна степен. Доколко този присъщ риск е приемлив е въпрос на политическо решение и следователно не е тема на настоящия одит.

16. В две от трите страни (Ирак и Афганистан) не беше възможно да се проведат посещения на място поради факта, че по време на одита тези страни бяха ако не в конфликтна, то поне в следконфликтна ситуация. Това ограничи оценката на ефикасността, на ефективността и по-специално на устойчивостта.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

СИСТЕМИТЕ ЗА МОНИТОРИНГ И МОДЕЛИТЕ НА ПРОЕКТИТЕ КАТО КЛЮЧОВИ ФАКТОРИ ЗА ЕФЕКТИВНОСТ И ЕФИКАСНОСТ

17. Тази част от доклада представя одитните констатации и оценки, свързани с ключовите аспекти ефективност, ефикасност и устойчивост. За да се гарантира, че тези цели са постижими, е нужно да се изградят необходимите структурни елементи, като два от най-важните от тях са наличието на добри модели на проекти и подходящият мониторинг и докладване. Тези елементи влияят на всички етапи на процеса от началото до гарантирането, че финансираните дейности ще продължат да се осъществяват в обозримо бъдеще.

18. През първия етап на одита темата за мониторинга беше разгледана от гледна точка на оценката на функционирането на действащите системи. Настоящият втори етап на одита допълва предишния, както е показано в точка 10.

НЕОБХОДИМО Е ПОДОБРЕНИЕ НА МОНИТОРИНГА НА ПРОЕКТИТЕ

19. Решението на Комисията да насочва помощ към страни, засегнати от конфликти, предполага приемането, че има съществено ниво на присъщ риск по отношение на резултатите. Освен това, решението за намеса в тези страни често изисква използването на посредници, като ООН, и в резултат на това възможността за мониторинг на място на финансираните интервенции е ограничена. Комисията зависи от информация, предоставена от трети страни, без почти никаква възможност за нейното потвърждение, в по-голяма степен отколкото при други дейности, финансирани от ЕС.

20. При тези обстоятелства Комисията трябва до голяма степен да разчита на докладите на ООН. В съответствие с FAFA се изисква да се изготвят доклади относно всяко споразумение за подпомагане поне веднъж годишно, а в рамките на шест месеца след края на периода на изпълнение следва да се предаде окончателен доклад.

21. Изискваната информация в докладите се определя в споразумението за подпомагане на всяка финансирана дейност [7]. С цел да се подобри качеството на докладите на ООН, през 2007 г. са въведени насоки за докладване [8]. В съответствие с тези насоки докладите по проектите следва да се фокусират върху резултатите, а не върху дейностите, като така се дава възможност за сравнение между заложените в споразумението за подпомагане цели и реалните постижения.

22. Извадката от проекти, оценена през втория етап, потвърди основните констатации и оценки от първия етап на одита, защото голяма част от докладите:

a) са представени със значително закъснение;

б) акцентират върху дейностите, а не върху междинните и крайните резултати;

в) не съдържат достатъчно подробности, за да се направи оценка на ефикасността и ефективността.

Снимка 1 — Строителни работи в контекста на проекта "Увеличаване на капацитета на провинция Хартум за разработване и изпълнение на политики в областта на градоустройството" (Судан)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

КАРЕ 1

СЛАБОСТИ В ДОКЛАДИТЕ ЗА ПРОЕКТИТЕ ОТ ИЗВАДКАТА

Закъснели доклади

Помощ за петото преброяване на населението в Судан:

Срокът за изпълнение на проекта по преброяването на населението в Судан е от април 2006 г. до юни 2009 г. Към момента на одита единственият наличен доклад е от 2007 г., което означава, че не са предадени нито докладът за 2008 г., нито окончателният доклад, чийто срок е бил през декември 2009 г.

Спешна инфраструктурна помощ за Министерство по правните въпроси и конституционното развитие и за съдебната власт на южен Судан:

Въпреки че срокът за представяне на окончателен доклад е бил през септември 2009 г., по време на одита той все още не беше на разположение.

Недостатъчна информация

Временна програма за разоръжаване, демобилизация и реинтеграция в Судан (IDDRP):

Въпреки че окончателният доклад показва значителни промени в обхвата на работата (разходите са намалени с над 70 %, а няколко дейности не са изпълнени), в предишните доклади няма данни за тези промени, нито някакви други доказателства, че Комисията е била информирана за тях.

Изграждане на капацитет на новата администрация на южен Судан:

65 % от разходите в окончателния доклад са декларирани като "предишни разходи", без повече обяснения относно естеството или съдържанието на съответните разходи.

Допълнителна помощ за избори в Афганистан:

Не съществува специфичен доклад, свързан с този проект, въпреки че са направени всички плащания. Единствените налични документи всъщност са общи доклади относно изборите.

СЛАБОСТИТЕ В МОДЕЛИТЕ НА ПРОЕКТИТЕ СЪЗДАВАТ ПРЕЧКИ ЗА ТЯХНАТА ЕФИКАСНОСТ, ЕФЕКТИВНОСТ И ОЦЕНЯВАНЕ

23. Подходящият модел на проект е основа не само за ефективност, но също така и за ефикасност. Палатата извърши проверка дали:

- поставените в споразумението за подпомагане цели са ясни и реалистични;

- където е възможно са определени показатели;

- времевата рамка е добре адаптирана за специфичните обстоятелства и дали бюджетът е достатъчно подробен за оценяване в частност на ефективността [9].

24. В по-голямата част от споразуменията за подпомагане от извадката (18 от 19 проекта) са открити следните слабости:

a) Неопределени цели — ефектът от това е, че изпълнението не може да бъде оценено, тъй като не е ясно какво е трябвало да бъде постигнато. Същото важи и за цели, които са толкова неясни, че винаги ще бъдат постигнати (обикновено са представяни с характерни изрази като "да се подпомогне…"). Освен това съществува голяма вероятност резултатите, и по-специално въздействието на даден проект, да бъдат ограничени, ако поставените цели не са ясни от самото начало.

б) Липса на показатели — при липсата на показатели Комисията и ООН не могат подобаващо да оценят изпълнението, да проследят резултатите, да извършат мониторинг на дейностите и на широките продукти и услуги, и съответно да предприемат навреме корективни действия.

в) Липса на отправни критерии — без отправни критерии не могат да бъдат оценени подобренията, защото липсва информация относно ситуацията преди началото на интервенцията и следователно относно равнището, спрямо което впоследствие да се измерят резултатите.

г) Слаба логическа връзка между дейности и цели — използваните за финансиране на дейностите средства следва да имат за резултат постигане на целите на проекта. Логическата връзка между дейностите и общите цели обаче не винаги е ясна, особено що се отнася до по-дългосрочните цели. Вследствие на това дори и да са били успешно приключени дейностите, планираното отражение на проектите може да не е било постигнато.

д) Нереалистична времева рамка — в резултат от това на по-късен етап от проекта се стига до удължаване на срока на проекта, което налага допълнителна работа и следователно ресурси както от Комисията, така и от ООН.

e) Подценяване на рисковете — въпреки че в страните, засегнати от конфликти, рисковете са особено високи и трудни за оценяване, важно е да им бъде обърнато сериозно внимание на етапа на планиране.

ЕФЕКТИВНОСТ И УСТОЙЧИВОСТ НА ФИНАНСИРАНИТЕ ДЕЙНОСТИ

ФИНАНСИРАНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ДЕЙНОСТИ СА ПОСТИГНАЛИ ДОБРИ РЕЗУЛТАТИ ПРИ ТРУДНИ ОБСТОЯТЕЛСТВА

25. В контекста на настоящия одит ефективността, в съответствие с Финансовия регламент, се определя като постигане на цели и на резултати. Палатата оцени ефективността на проектите от извадка, съдържаща 19 проекта, като сравни планираните цели от споразумението за подпомагане с реалните постижения. Ефективността беше оценена като:

Добра | Ако всички цели по отношение на продуктите и услугите, както и на крайните резултати, са били постигнати или има вероятност да бъдат постигнати |

Малки слабости | Ако има вероятност да бъдат постигнати само основните цели |

Сериозни слабости | Ако проектът ще постигне само частично основните цели |

Незадоволителна | Ако основните цели не са били или няма да бъдат постигнати |

26. Сътрудничеството с организации на ООН е дало възможност за предоставяне на помощ в много трудна за действие среда. Докато два проекта са постигнали напълно своите цели и поради това са оценени като "добри", осем показват "малки слабости", а пет — "сериозни слабости". Поради определени обстоятелства два от проектите не са били изпълнени изцяло и не са постигнали своята основна цел и затова са оценени като "незадоволителни". В каре 2 могат да се видят примери за открити слабости, а общият резултат е представен във фигура 4 и приложението.

27. Поради недостатъчна информация не можаха да бъдат оценени резултатите в следните случаи:

a) за един проект липсва специфичен доклад за финансирания проект, въпреки че са били извършени всички плащания;

б) при един голям проект за доверителен фонд целите, установени в споразумението за подпомагане, се отнасят до фонда като цяло и поради това са по-общи. Въпреки че за подпроектите са били определени по-специфични цели, в споразумението за подпомагане липсва ясна връзка между целите на отделните проекти и общите цели. Поради това ефективността може да бъде оценена едва когато бъде закрит самият фонд, като този момент все още не беше настъпил по време на одита.

ФИГУРА 4

ЕФЕКТИВНОСТ НА ПРОЕКТИТЕ ОТ ИЗВАДКАТА (ПО БРОЙ ПРОЕКТИ И ПРЕДСТАВЕНИ СУМИ)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

КАРЕ 2

ПРИМЕРИ ЗА ЕФЕКТИВНОСТ

Проект, за който има вероятност да постигне планираните резултати

Помощ за завръщане и реинтеграция на завръщащите се и вътрешно разселените лица в Ирак:

Проектът все още беше в процес на изпълнение по време на одита. Според доклада от септември 2009 г. обаче, програмата напредва според планираното, като някои от дейностите вече са изпълнени — например предоставяне на подслон и безопасна питейна вода — а други дори надминават планираните резултати.

Проекти, които не са постигнали планираните резултати

Разчистване на мини в Афганистан:

Проектът не е постигнал планираните резултати, тъй като едва 1,6 км2 от 26,6 км2, декларирани в споразумението за подпомагане, са били разминирани в действителност.

Спешна инфраструктурна помощ за Министерството по правните въпроси и конституционното развитие и за съдебната власт на южен Судан:

Проектът е приключил през март 2009 г., без да осигури основният продукт на проекта — изграждане на сгради за Министерството по правните въпроси и конституционното развитие и за съдебната власт на южен Судан. След няколкократни забавяния и удължения на срока на договора дружеството подизпълнител е обявено в несъстоятелност, а банковите гаранции се оказват фалшифицирани. По време на одита сумата за възстановяване все още беше в процес на обсъждане.

Проекти с неясно въздействие

Международен фонд за възстановяване на Ирак:

С изключение на задачата да бъде намален наполовина процентът на детската смъртност, във връзка с която са поставени определени цели и наличната информация показва, че те не са били постигнати, оценяването на степента на изпълнение на останалите дългосрочни цели не е възможно, тъй като не са били определени показатели или отправни данни и липсват надеждни статистически данни.

28. При одитираната извадка не се забелязва връзка между размера на проекта или вида на финансираната дейност и неговата ефективност.

29. Сериозните слабости, забелязани в няколко проекта, по принцип произтичат от недостатъци в моделите на проектите, както и от липсата на мониторинг на по-късен етап.

Снимка 2 — Строителство на офиси по проекта "Спешна инфраструктурна помощ за Министерството по правните въпроси и конституционното развитие и за съдебната власт на Судан"

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

РЕЗУЛТАТИТЕ ЧЕСТО НЕ СЕ ПОСТИГАТ В РАМКИТЕ НА ПЛАНИРАНИЯ СРОК ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ

30. Времевата рамка на всеки проект се определя в неговото споразумение за подпомагане. Спазването на тази времева рамка има отражение върху ефективността, както и върху ефикасността, поради следните обстоятелства:

a) забавянията имат за резултат удължаване на проектите, което налага допълнителна работа за персонала на Комисията;

б) удължаването на сроковете води до нарастване на определени категории разходи, като например разходите за персонал, които трябва да бъдат финансирани от фиксираната вноска на Комисията. Тогава остава по-малко финансиране за основните дейности по проекта. Освен в случай че съществува допълнително финансиране, ще се наложи дейностите по проекта да бъдат съкратени;

в) закъсненията при изпълнението водят до липса на доверие между страните и могат да имат отражение върху репутацията на Комисията, както ясно беше наблюдавано при два проекта в Судан.

31. При по-голямата част от проектите от извадката първоначалният срок за изпълнение е бил превишен съществено. Това да голяма степен се дължи на факта, че в споразуменията за подпомагане е предвидено прекалено кратко време за постигането на определени резултати, тъй като не е обърнато достатъчно внимание на трудните обстоятелства в страните.

32. Четири от 19-те проекта са били изпълнени в първоначално предвидените срокове. В 12 случая времевата рамка не била спазена, като в пет от тях срокът за изпълнение е бил превишен двойно или повече от двойно. Два от четирите проекта, изпълнени в първоначалния срок, са били проекти за разминиране. За подробности относно отбелязаните закъснения вж. приложението и фигура 5.

33. За останалите три проекта оценката на навременното изпълнение не е от съществено значение поради следните причини:

a) при два от трите доверителни фонда (в Судан и Ирак) определените в споразуменията за подпомагане срокове за изпълнение, макар и правно обвързващи, нямат практическо въздействие, тъй като сроковете, които са от значение, са тези на самите фондове;

б) при един друг проект оценяването на времевата рамка все още е предварително, тъй като проектът е бил на ранен етап на изпълнение.

ФИГУРА 5

УДЪЛЖЕНИЕ НА ПЪРВОНАЧАЛНИЯ СРОК ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ ПО ПРОЕКТИ

+++++ TIFF +++++

(1) Относно тези два доверителни фонда, въпреки че сроковете за изпълнение са били определени в правно обвързващи документи, на практика това почти не е имало значение.

(2) По време на одита изпълнението на този проект е бил все още в начален етап.

(3) По време на одита се обсъжда, но все още не е било одобрено, евентуално удължаване на срока с 12 месеца.

Източник: Европейска сметна палата.

ПОВЕЧЕТО РЕЗУЛТАТИ ВЕРОЯТНО ЩЕ БЪДАТ УСТОЙЧИВИ

34. В контекста на настоящия одит устойчивостта е дефинирана като степента, до която резултатите се запазват след прекратяването на финансирането на Комисията.

35. Тъй като по-голямата част от проектите от извадката все още не са били приключени, одитът провери вероятната устойчивост на резултатите от проектите. Основата за тази оценка беше степента, до която са били изпълнени необходимите условия за устойчивост, т.е. процент на участие на бенефициента, допълнително финансиране, наличието на необходимия експертен опит и политическата ситуация в страната или региона. Устойчивостта беше оценена като:

Добра | Ако резултатите са или е вероятно да бъдат запазени, тъй като всички условия за устойчивост са изпълнени |

Малки слабости | Ако не всички условия за устойчивост са изпълнени, но въпреки това основните резултати е вероятно да бъдат запазени |

Сериозни слабости | Ако няколко или много важни условия за устойчивост не са изпълнени и поради това съществуват основателни съмнения относно устойчивостта на основните резултати на проекта |

Незадоволителна | Ако съществуват доказателства, че резултатите няма да бъдат запазени |

36. Четири проекта от извадката са оценени с "добра" устойчивост. Пет проекта имат "малки слабости", два — "сериозни слабости", а един е "незадоволителен". За седем проекта не беше възможно да се направи оценка, тъй като някои от тях все още бяха на ранен етап на изпълнение (три случая), наличната информация беше недостатъчна (два случая) или проектите не са постигнали основните си цели и следователно не съществуват резултати, които да бъдат запазени (два случая). За обобщение на резултатите вж. приложението и фигура 6, а в каре 3 са представени примери.

37. Извадката от одитирани проекти показа, че условията за устойчивост варират по значимост. Най-голяма вероятност за устойчивост се наблюдава при проектите, при които има силно участие на бенефициентите в комбинация с политическа стабилност.

ФИГУРА 6

УСТОЙЧИВОСТ НА РЕЗУЛТАТИТЕ (ПО БРОЙ ПРОЕКТИ И ПРЕДСТАВЕНИ СУМИ)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

КАРЕ 3

ПРИМЕРИ ЗА УСТОЙЧИВОСТ

Проекти, които вероятно ще бъдат устойчиви

Помощ за петото преброяване на населението в Судан:

Въпреки че не съществува стратегия за изход, има достатъчно участие от страна на бенефициента, както и бъдещо финансиране, предвидено в бюджета. Поради това резултатите бяха запазени поне до момента на одита, който беше проведен една година след края на срока за изпълнение.

Увеличаване на капацитета на провинция Хартум за осигуряване на услуги за професионално обучение, Судан:

Финансираните по този проект центрове за обучение все още не са действащи. Съществува обаче вероятност основните резултати да бъдат запазени, особено поради силното участие от страна на бенефициента.

Проекти със слабости по отношение на устойчивостта

Доверителен фонд за ред и законност в Афганистан:

Основната цел на Доверителния фонд за ред и законност в Афганистан е да плаща заплатите на полицаите в Афганистан. Поради ограничения финансов капацитет на Афганистан, за да продължи дейността си в средносрочен или дългосрочен план, фондът ще остане зависим от допълнително финансиране от донори.

Снимка 3 — Оборудване за център за обучение, финансирано по проекта "Увеличаване на капацитета на провинция Хартум за осигуряване на услуги за професионално обучение"

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

ЕФЕКТИВНОСТ НА ФИНАНСИРАНИТЕ ДЕЙНОСТИ

38. Един от принципите на доброто финансово управление съгласно Финансовия регламент е ефективността [10]. Ефективността е също така една от целите, съгласувани в "Европейския консенсус за развитие" [11].

39. В контекста на настоящия одит и в съответствие с Финансовия регламент ефективността, се определя като най-доброто съотношение между използваните ресурси и постигнатите резултати.

40. Целта на Палатата беше да определи до каква степен извършените от Комисията оценки на разходите и мониторинг са гарантирали, че включените в бюджетите разходи и финансовите доклади са подходящи спрямо предоставените услуги. В този контекст Палатата забеляза случаи на проекти, които показват неоптимална връзка между разходи и резултати, и по-специално случаи на високи административни разходи.

НЕТОЧНА ОЦЕНКА НА РАЗХОДИТЕ ПО ПРОЕКТИТЕ

41. Нивото на подробност в бюджетите, определено в споразуменията за подпомагане, често не е достатъчно за правилно оценяване доколко разходите са основателни, или за улесняване на оценката на ефективността.

42. Оценките на Комисията на разходите в рамките на времетраенето на проекта се фокусират върху допустимостта на разходите, като обръщат значително по-малко внимание на ефективността. Като цяло тези оценки не са систематични, нито достатъчно добре документирани.

43. Не се използват систематично наличните механизми за сравнение на разходите като:

a) Сравнение на едни и същи категории разходи на различни проекти (например разходи за служители с подобни задължения).

б) Изчисляване и сравнение на съотношението на разходите (например съотношението между разходите за международни служители в сравнение с общите разходи за служители или поддръжката в сравнение с оборудването).

в) Сравнение с референтни показатели (например средни разходи за разминиране на определен район и средни разходи на глава от населението за преброяване).

ОТКРИТИ СА НЕДОСТАТЪЦИ В ПРОЕКТИТЕ ОТ ИЗВАДКАТА

44. При девет от 19-те проверени проекта са установени високи нива на разходи без доказателства, че тези разходи са довели до подобрение на предоставените услуги (в каре 4 са дадени примери). За седем проекта не беше възможно да се направи оценка, тъй като наличната информация от финансовите доклади е недостатъчна. В приложението и фигура 7 е представено обобщение на резултатите.

ФИГУРА 7

ЕФЕКТИВНОСТ НА ПРОЕКТИТЕ ОТ ИЗВАДКАТА (ПО БРОЙ ПРОЕКТИ И ПРЕДСТАВЕНИ СУМИ)

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

45. Случаи на високи разходи бяха открити по-специално в следните области:

a) Непреки разходи: в съответствие с FAFA Комисията подпомага непреките разходи на организацията на ООН, като покрива максимум 7 % от преките разходи. Член 5.1 от FAFA също така изисква възлагането на проекти на подизпълнители да не води до по-високи разходи. Одитът обаче откри проекти, при които партньорите изпълнители — често други организации на ООН— заявяват допълнителни непреки разходи освен 7-те процента преки разходи, предвидени в споразумението FAFA, и са назначени подизпълнители без доказателства, че това няма да повиши разходите.

б) Намаляване на обхвата на дейностите, неотразено в разходите: проследяването на случаи, при които възникват проблеми поради ограничаване на дейностите или при недостатъчна информация в докладите на ООН, е незадоволително. При два проекта стесняването на обхвата на работата не е довело до съответното намаляване на помощта от ЕС.

Снимка 4 — Строителство на офиси по "Програма за възстановяване на производствения капацитет в Судан"

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

КАРЕ 4

ПРИМЕРИ ЗА СЛАБОСТИ ВЪВ ВРЪЗКА С РАЗХОДИТЕ ПО ПРОЕКТИТЕ

Непреки разходи

Изграждане на капацитет на новата администрация на южен Судан:

Този доверителен фонд, подпомаган от ЕС с 1,9 милиона евро, е бил управляван от организация на ООН, която е получила подпомагане за 3 % от непреките и` разходи. Действителното (финансово) управление на проекта обаче е било възложено на подизпълнител — частно дружество, което е изискало още 10 % от общите разходи, като в резултат на това общите административни разходи възлизат на повече от 13 %.

Програма за възстановяване на производствения капацитет в Судан (SPCRP):

В допълнение към 7-те процента непреки разходи е изплатена такса за управление (187338 щ.д.) на друга организация на ООН за услуги, предоставени в рамките на проекта (например за строеж на офиси).

Намаляване на обхвата

Разчистване на мини в Афганистан:

Въпреки че срокът за изпълнение е намален от дванадесет на три месеца и проектът всъщност е постигнал целите си само частично, сумата, изискана от Комисията, не е била намалена.

Временна програма за разоръжаване, демобилизация и реинтеграция в Судан (IDDRP):

Окончателният доклад показва стесняване на обхвата на работата и заедно с това намаляване на общите разходи със 70 %. Това обаче не е довело до адекватно намаляване на помощта от Комисията, която е спаднала само с 12 % и понастоящем представлява 65 % от общите разходи вместо планираните 20 %.

Снимка 5 — Център за информация и комуникация по "Програмата за възстановяване и рехабилитация на общността (RRP)"

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

46. Присъствието и дейностите на ООН в страни, засегнати от конфликти, дават възможност на Комисията да предоставя помощ при трудни обстоятелства. Осигуряването на помощ в страни, засегнати от конфликти, обаче е свързано с особени трудности, като само някои от тях могат да бъдат преодолени. Тъй като проверките, които Комисията може да извърши на място, са силно ограничени, трябва да се разчита в по-голяма степен на изпълнителния орган за компенсиране на липсата на пряк мониторинг от страна на Комисията.

47. Палатата заключава, че при дадените обстоятелства са били постигнати добри резултати и има голяма вероятност по-голямата част от резултатите от проектите да бъдат устойчиви. Неподходящите модели на проектите и недостатъците при мониторинга и докладването обаче са причинили установените в проектите слабости. По отношение на ефективността Комисията не обръща достатъчно внимание на този елемент, нито на получаването на необходимата обратна информация от докладите на ООН.

РАЗРАБОТВАНЕ НА МОДЕЛИ НА ПРОЕКТИТЕ

48. Разработените модели на проектите като цяло са неподходящи, тъй като 18 от 19-те проверени проекта са засегнати от недостатъци в процеса на планиране. В резултат на това липсва яснота какво трябва да бъде постигнато и как може да бъде оценен успехът на дейностите по проектите. Лошо разработените модели на проекти също са фактор, допринасящ за откритите в проверените проекти слабости.

ПРЕПОРЪКА 1

Комисията следва да гарантира, че се поставят ясни практически цели за финансираните от нея проекти. При възможност целите следва да бъдат количествено измерени, за да се улесни изпълнението и мониторингът на проектите и да се осигури на Комисията полезна обратна информация. Връзката между дейностите по проектите, целите на проектите и по-широките цели следва да бъде ясно определена.

Освен това определената в споразумението за подпомагане време рамка следва да бъде по-добре адаптирана към контекста на проекта, за да се избегнат на по-късен етап дълги и скъпо струващи удължения на срока за изпълнение.

Тъй като степента на подробност на бюджета е основа за бъдещи доклади, бюджетът следва да включва цялата информация, необходима за оценяването най-вече на ефективността на финансираните дейности.

ЕФЕКТИВНОСТ И УСТОЙЧИВОСТ

49. Приложението показва, че приблизително половината от проектите са постигнали поне главните си цели и съществува реална вероятност по-голямата част от резултатите да бъдат запазени, при положение че сигурността и политическата ситуация не се влошат допълнително. Приложението показва обаче също така, че в някои проекти са забелязани съществени слабости. Резултатите са най-добри в Судан, където поради подобряването на сигурността Комисията може да играе по-активна роля в мониторинга на финансираните от нея проекти. За по-голямата част от проектите от извадката обаче планираният срок за изпълнение е значително надхвърлен.

50. Тъй като Комисията по принцип зависи от ООН за информацията относно напредъка и постиженията на проектите, тя има нужда от доклади, които са навременни и осигуряват достатъчно информация, особено относно постигането на резултатите. При проверените проекти обаче много доклади или са представени със закъснение, или не са били изчерпателни.

ПРЕПОРЪКА 2

Комисията следва да настоява да получава навреме необходимите доклади и да продължи с усилията си да гарантира, че тези доклади дават необходимата информация за оценяване на напредъка и успеха на проектите.

Проследяването от страна на Комисията следва да бъде бързо, систематично, ясно доказано и изчерпателно по време на целия период на проекта.

След всеки проект Комисията следва да определи извлечените поуки за бъдещите интервенции, като обръща специално внимание на въпроса за устойчивостта.

ЕФИКАСНОСТ

51. Липсата на информация за седем от 19-те проекта значително затрудни Палатата при оценката на ефикасността. За повечето проекти не беше възможно да се установи каква работа е извършила Комисията във връзка с оценяването на ефикасността, тъй като това не е било нито систематично, нито добре документирано. Акцентът е по-скоро върху допустимостта на разходите, отколкото върху необходимостта да бъдат направени някои от тях. Липсата на подробности в отделните бюджети, свързани със споразуменията за подпомагане, е намалила степента, до която може да се оценява и контролира обосноваността на разходите. При процеса на оценяване на разходите много рядко е използвана сравнителна информация.

52. При девет от 19-те проекта в извадката Палатата откри случаи на високи разходи без доказателства, че те са довели до повече или по-добри услуги.

ПРЕПОРЪКА 3

Следва да бъде извършвана систематична оценка на разходите, а резултатите от нея да бъдат подходящо документирани. Следва да се постави по-силен акцент върху ефикасността, а оценката на разходите не трябва да се ограничава до тяхната допустимост.

При възможност следва да бъдат разработени референтни показатели за общите групи разходи с цел улесняване на оценяването на разходите в предложенията за проекти и финансовите доклади.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III, ръководен от Jan KINŠT — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 8 март 2011 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г. относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1). Член 163, дял IV относно външните дейности гласи, че дейностите могат да се изпълнят централизирано от Комисията, децентрализирано от третата страна или страните бенефициенти или съвместно с международни организации.

[2] Член 317 от ДФЕС гласи, че Комисията изпълнява бюджета на своя собствена отговорност и съгласно принципите на доброто финансово управление.

[3] Многостранните донорски доверителни фондове по дефиницията на ПРООН са "инструмент за финансиране, посредством който донорите събират средства за подпомагане на национални приоритети и за улесняване на агенциите на ООН да работят и да постигат резултати в тясна координация и сътрудничество". Вж. http://www.undp.org/mdtf/trustfunds.shtml.

[4] Европейска комисия: Информационна бележка до Комисията по бюджетен контрол на Европейския парламент относно многостранните донорски доверителни фондове, подкрепяни от общия бюджет на Европейската общност от 2003 г. ( 10.2.2009 г.).

[5] Първият етап приключи с публикуването на специален доклад през януари 2010 г. (Европейска сметна палата, Специален доклад № 15/2009 "Помощ от ЕС, осъществявана чрез организации на ООН: вземане на решения и мониторинг").

[6] Член 27 от Финансовия регламент гласи, че "Бюджетните кредити се използват при спазване на принципа на добро финансово управление и по-специално при спазване на принципите за икономичност, ефикасност и ефективност."

[7] Член 2.1 от FAFA гласи, че споразумението за подпомагане определя изискваната информация в докладите от ООН до Комисията.

[8] Вж. "Съвместни насоки относно задълженията за докладване в съответствие с FAFA". Целта на насоките е да осигурят практическо ръководство в допълнение на съответните членове от FAFA.

[9] Член 1.1 от FAFA гласи, че внасяните от ООН предложения следва да включват цели и показатели за тяхното постигане, които да бъдат съгласувани в отделните споразумения за подпомагане. Измерването на резултатите следва да се основава на цели, които са конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове.

[10] Чл. 27 от Финансовия регламент гласи, че "Бюджетните кредити се използват при спазване на принципа на добро финансово управление, и по-специално при спазване на принципите за икономичност, ефикасност и ефективност".

[11] В точка 25 от "Европейския консенсус за развитие" (OВ C 46, 24.2.2006 г.) се упоменава, че ЕС ще осигури повече и по-добра помощ. Транзакционните разходи за помощта ще бъдат намалени, а нейното глобалното отражение ще нарасне.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ

Номер | Наименование на проекта | Ефективност | Вероятна устойчивост | Спазване на времевата рамка | Ефикасност | Сума (в млн. евро) |

Афг 1 | Anti-personnel mine and ammunition stockpile destruction (Унищожаване на запасите от противопехотни мини и боеприпаси) | сериозни слабости | малки слабости | не | открити слабости | 6 |

Афг 2 | Support to governance in the Islamic Republic of Afghanistan - Census (Помощ за управлението на Ислямска република Афганистан — преброяване) | незадоволителна | Не се прилага (не са постигнати основните цели) | не | открити слабости | 15 |

Афг 3 | Further support to elections in Afghanistan (Допълнителна помощ за избори в Афганистан) | недостатъчни доказателства | недостатъчни доказателства | не | недостатъчни доказателства | 9 |

Афг 4—6 | Law and Order Trust Fund for Afghanistan (LOTFA) (Доверителен фонд за ред и законност в Афганистан) | сериозни слабости | незадоволителна | да | недостатъчни доказателства | 100 |

Афг 7 | Mine clearance in Afghanistan (Разчистване на мини в Афганистан) | сериозни слабости | добра | да | открити слабости | 2 |

Афг 8 | Regional programme in support of Afghan refugees in Iran and Pakistan, and of returnees in Afghanistan (Регионална програма за подкрепа на афганистански бежанци в Иран и Пакистан, както и на завръщащи се в Афганистан) | малки слабости | добра | да | недостатъчни доказателства | 4 |

Афг 9 | Support to the mine action sector in Afghanistan (Помощ в областта за борба с мините в Афганистан) | малки слабости | добра | да | недостатъчни доказателства | 20 |

Ирак 1—3 | International Reconstruction Fund Facility for Iraq (IRRFI) (Международен фонд за възстановяване на Ирак) | недостатъчни доказателства | малки слабости | Не се прилага (Фонд) | недостатъчни доказателства | 198 |

Ирак 4 | Support to the return and reintegration of returnees and internally displaced people inside Iraq (Помощ за завръщане и реинтеграция на завръщащите се и вътрешно разселените лица в Ирак) | добра | Не се прилага (проектът все още е в начален етап) | Не се прилага (проектът все още е в начален етап) | недостатъчни доказателства | 6 |

Судан 1 | Interim disarmament, demobilisation and reintegration programme (IDDRP) (Временна програма за разоръжаване, демобилизация и реинтеграция в Судан) | сериозни слабости | сериозни слабости | не | открити слабости | 12 |

Судан 2 | Capacity development for aid management and coordination (Изграждане на капацитет за управление и координиране на финансови помощи) | малки слабости | малки слабости | не | няма открити слабости | 2 |

Судан 3 | Support to the fifth population census Sudan (Помощ за петото преброяване на населението в Судан) | добра | добра | не | недостатъчни доказателства | 4 |

Судан 4 | Enhancing the capacity of Khartoum State in the formulation and implementation of urban planning policies (Увеличаване на капацитета на провинция Хартум за разработване и изпълнение на политики в областта на градоустройството) | малки слабости | малки слабости | не | няма открити слабости | 2 |

Судан 5 | Capacity building for the new administration of Southern Sudan (Изграждане на капацитет за новата администрация на южен Судан) | сериозни слабости | недостатъчни доказателства | Не се прилага (Фонд) | открити слабости | 2 |

Судан 6 | Enhancing the capacity of Khartoum State in the delivery of vocational training services (Увеличаване на капацитета на провинция Хартум за осигуряване на услуги за професионално обучение) | малки слабости | малки слабости | не | няма открити слабости | 11 |

Судан 7 | Emergency infrastructural support to the Ministry of Legal Affairs and Constitutional Development and the Judiciary of Southern Sudan (Спешна инфраструктурна помощ за Министерството по правните въпроси и конституционното развитие за съдебната власт на южен Судан) | незадоволителна | Не се прилага (не са постигнати основните цели) | не | открити слабости | 4 |

Судан 8 | De-mining in Southern Sudan (Разминиране в южен Судан) | малки слабости | сериозни слабости | не | открити слабости | 5 |

Судан 9 | Sudan productive capacity recovery program (SPCRP) (Програма за възстановяване на производствения капацитет в Судан) | малки слабости | Не се прилага (проектът все още е в начален етап) | не | открити слабости | 39 |

Судан 10 | Community based recovery and rehabilitation program (RRP) (Програма за възстановяване и рехабилитация на общността) | малки слабости | Не се прилага (проектът все още е в начален етап) | не | открити слабости | 51 |

--------------------------------------------------