BG Официален вестник на Европейския съюз C 75/103

Становище на Eвропейския икономически и социален комитет относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за включването на емисиите и поглъщанията на парникови газове от земеползването, промените в земеползването и горското стопанство в областта на климата и енергетиката до 2030 година и за изменение на Регламент (ЕС) № 525/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно механизъм за мониторинг и докладване на емисиите на парникови газове и на друга информация, свързана с изменението на климата

[COM(2016) 479 final – 2016/0230(COD)]

и относно

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно задължителните годишни намаления на емисиите на парникови газове за държавите членки от 2021 до 2030 г. в подкрепа на устойчив енергиен съюз и в изпълнение на поетите ангажименти по силата на Парижкото споразумение, и за изменение на Регламент (ЕС) № 525/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно механизъм за мониторинг и докладване на емисиите на парникови газове и на друга информация, свързана с изменението на климата

[COM(2016) 482 final – 2016/0231 (COD)]

(2017/C 075/17)

Докладчик: Tellervo KYLÄ-HARAKKA-RUONALA Съдокладчик: Mindaugas MACIULEVIČIUS

Консултация Съвет, 25.8.2016 г. Европейски парламент, 12.9.2016 г. Европейска комисия, 20.7.2016 г. Правно основание член 192, параграф 1 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз Компетентна секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“ Приемане от секцията 24.11.2016 г. Приемане на пленарна сесия 14.12.2016 г. Пленарна сесия № 521 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 210/0/2

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК приветства навременните предложения на Комисията за изпълнение на ангажимента на ЕС за намаляване на емисиите на парникови газове до 2030 г. във всички сектори на икономиката и обществото. ЕИСК обаче подчертава, че едновременно с това е необходимо да се вземе предвид дългосрочното глобално предизвикателство, свързано със смекчаването на изменението на климата. Това налага да се оцени задълбочено дали настоящият подход на ЕС към политиката в областта на климата във връзка с усилията на световно, европейско и национално равнище е подходящ за проправянето на пътя към въглеродно неутрален свят.

1.2. Що се отнася до разпределянето на усилията, ЕИСК напълно споделя мнението, че различията между държавите членки трябва да бъдат взети предвид, за да се гарантира справедливост и ефективност на разходите. С цел да се постигне истинска ефективност на разходите по справедлив начин, при изчисленията във връзка с разпределянето на усилията обаче двата аспекта следва да се разглеждат едновременно във всички държави членки, а целите да се определят по такъв начин, че относителните разходи да бъдат еднакви за всички страни. Поради недостатъците при разпределянето на усилията ЕИСК счита, че е важно да се въведат механизми за гъвкавост, които да продължат да се развиват.

1.3. Включването на земеползването, на промените в земеползването и на горското стопанство (ЗПЗГС) в рамката до 2030 г. добавя съществен нов елемент в политиката на ЕС в областта на климата. ЕИСК счита за необходимо включването да се извърши по начин, който повишава дългосрочната въглеродна неутралност. Устойчивото използване и активното управление на природните ресурси на биологична основа, т.е. устойчивата биоикономика, включваща устойчиво управление на горите и щадящо климата производство на храни, е ключов елемент на този преход и следва да се разгледа внимателно, за да се гарантира постигането на устойчив в екологично, икономическо и социално отношение растеж.

1.4. Ролята на селското и горското стопанство изисква цялостен подход от политиката на ЕС в областта на климата. Трябва да се вземат предвид намаляването на емисиите и улавянето на въглерода, както и предизвикателствата, свързани с адаптирането и продоволствената сигурност. С Парижкото споразумение се въвежда категорично задължение да се действа, за да се задържи покачването на температурата в световен мащаб до значително под 2 oC […], както и да се продължат усилията то да се ограничи до 1,5oС, да се повиши способността за адаптиране към неблагоприятните последици от изменението на климата и да се увеличи устойчивостта спрямо изменението на климата и да се насърчи развитието при ниски емисии на парникови газове по начин, който не застрашава производството на храни. Ето защо е важно да се намери решение на необходимостта от повишена приспособимост на селскостопанския сектор и същевременно да се постигне смекчаване на изменението на климата.

1.5. ЕИСК призовава Комисията и държавите членки да признаят решаващата роля и потенциала на горското стопанство и устойчивото управление на горите като въглеродни поглътители, както и свързаните с това социални, екологични и икономически ползи.

1.6. Улавянето на въглерода не е само въпрос на наличие на горски площи, а преди всичко на засилване на горския прираст и на интензивността на фотосинтезата чрез активно управление на горите, както и на завишено използване на дървесна биомаса за производство на продукти и енергия. В дългосрочен план ограничаването на употребата на горските ресурси ще доведе до намаляване на поглътителите, дължащо се на стареенето на горите, а оттам и до забавен горски прираст. По същия начин, що се отнася до обработваемата земя и пасищата, цикълът на растежа и добивът гарантират максимална ефективност на поглъщанията на въглероден диоксид.

1.7. ЕИСК счита, че е важно емисиите и поглъщането на парникови газове да бъдат оценявани научно, прозрачно и въз основа на общи показатели. Той призовава Комисията да разработи правилата за отчитане в областта на управлението на земите и горите така, че те да отразяват реалните емисии и степента на улавяне. Освен това националните референтни нива за горите трябва да бъдат установени от държавите членки в съответствие с прогнозното устойчиво използване на горските ресурси. ЕС би трябвало да разработи и прецизен инструмент за спътниково наблюдение на горите в световен мащаб. Освен това следва да се разработят подходящи методи за отчитане за улавянето на въглерода от недървесни растения на земеделски почви. Важно е също да се избягва двойното отчитане на свързаните с биомаса емисии от ЗПЗГС в другите сектори.

1.8. ЕИСК насърчава отделните държави членки да разработят амбициозни национални политики „отдолу-нагоре“ за сектора на ЗПЗГС, като ангажират активно гражданското общество в процеса на национално, регионално и местно равнище.

1.9. ЕИСК признава, че успехът на амбициозните предложения изисква значителни финансови ресурси и насърчава Комисията в допълнение към съществуващите финансови механизми и в сътрудничество с ЕИБ да създаде отделен финансов инструмент, за да подкрепи постигането на целите. Съществува необходимост от интензивни изследвания и иновации, за да се разработят и приемат нови методи за смекчаване на последиците от изменението на климата.

2. Въведение

2.1. На 20 юли 2016 г. Европейската комисия представи предложение за регламент относно намаленията на емисиите на парникови газове за държавите членки от 2021 до 2030 г. (разпределяне на усилията до 2030 г.) и предложение за регламент за включването на емисиите и поглъщанията на парникови газове от земеползването, промените в земеползването и горското стопанство (ЗПЗГС) в областта на климата и енергетиката до 2030 година. В същото време Комисията публикува съобщение, озаглавено „Европейска стратегия за мобилност с ниски емисии“. В настоящото становище ЕИСК представя своята позиция по предложените регламенти, а позицията му по съобщението в областта на транспорта е изложена в друго становище (TEN/609).

2.2. Предложенията са част от изпълнението на ангажимента на ЕС за намаляване на емисиите на парникови газове с поне 40 % до 2030 г. в сравнение с равнището от 1990 г. Както беше договорено от ЕС, целта до 2030 г. изисква намаляване на емисиите с 43 % в секторите, попадащи в рамките на схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС), и с 30 % в останалите сектори (извън СТЕ), в сравнение с равнищата от 2005 г. Преразглеждането на Директивата за СТЕ се разглежда от Европейския парламент и от Съвета. ЕИСК изрази мнението си относно преразглеждането в своето становище NAT/675.

2.3. Предложените регламенти засягат сектори и дейности извън СТЕ като транспорт, строителство, селско стопанство и отпадъци, както и земеползване и горско стопанство. Целите за намаляване на емисиите на държавите членки са продължение на действащото решение за разпределяне на усилията за постигането на целите на ЕС в областта на климата за 2020 г., като земеползването и горското стопанство са включени за първи път в рамката на ЕС в областта на климата и енергетиката. Досега те бяха разглеждани в контекста на Протокола от Киото.

2.4. Комисията предлага диференцирани национални цели за намаляване на емисиите с цел съблюдаване на принципите на справедливост и ефективност на разходите, за които призова Европейският съвет. Целите на отделните държави членки за 2030 г. варират от 0 % до 40 %. Що се отнася до земеползването и горското стопанство, Комисията предлага всяка държава членка да бъде задължена да постига баланс между емисиите и поглъщанията, изчислявани в съответствие с правилата за отчитане.

2.5. Комисията предлага да продължи използването на гъвкава система, която позволява прехвърляне на квотите за емисии между държавите членки и във времето. Комисията предлага и нова гъвкавост, която дава възможност на сектора за разпределяне на усилията да направи някои компромиси със секторите на СТЕ и ЗПЗГС.

2.6. Предложените регламенти разглеждат също така мониторинга и докладването на емисиите на парникови газове, включително правилата за отчитане в земеползването и горското стопанство.

3. Общи бележки

3.1. Като цяло ЕИСК приветства навременните предложения на Комисията за изпълнение на ангажимента на ЕС за намаляване на емисиите на парникови газове до 2030 г. във всички сектори на икономиката и обществото. Той обаче подчертава, че едновременно с това е необходимо да се вземе предвид дългосрочното предизвикателство, свързано със смекчаването на изменението на климата на световно равнище. Това означава, че политиките и мерките трябва да бъдат съвместими с дългосрочната цел за постигане на въглеродно неутрален свят.

3.2. В свое скорошно становище (NAT/690) ЕИСК призова ЕС да се стреми да увеличава положителното си въздействие върху климата в световен план („въглероден отпечатък“), вместо да се съсредоточава само върху намаляване на собствените си емисии. Намирането на решения за климата и изпълнението на съвместни проекти с трети държави следва също да бъдат насърчавани в контекста на политиката в областта на климата до 2030 г., като се вземе предвид фактът, че в Парижкото споразумение се споменава нов механизъм за международно сътрудничество за борба с изменението на климата.

3.3. В цитираното по-горе становище ЕИСК призова също и за по-ефективен „климатичен съюз“, в който аспектите на климата са тясно интегрирани в съответните политики в областта на единния пазар. Разделянето на съвместната цел за намаляване на емисиите на национални подцели може да насочи усилията в по-фрагментирана и разединена посока. Поради това ЕИСК призовава Комисията да оцени също така вариантите и възможностите за по-съгласуван общностен подход в секторите извън СТЕ по отношение на политиката на ЕС в областта на климата за периода след 2030 г.

3.4. Секторният подход, в противовес на разпределянето на усилията между държавите членки, е друг възможен път за развитие на политиката в областта на климата. Съобщението относно транспорта се основава на този подход. ЕИСК счита, че е важно да се направи разграничение между въпросите, които са свързани с единния пазар, и тези, които по своята същност са национални. Най-общо казано, секторният подход е по-подходящ за единния пазар, докато специфичният за всяка държава подход е уместен за въпроси като управлението на местните природни ресурси. Това важи с особена сила по отношение на политиката в областта на горите.

3.5. Включването на земеползването и горското стопанство в рамката до 2030 г. добавя съществен нов елемент в политиката на ЕС в областта на климата. ЕИСК счита за необходимо включването да се извърши по начин, който повишава дългосрочната въглеродна неутралност и устойчивия растеж, вместо да се съсредоточава само върху краткосрочните и средносрочните действия.

3.6. Необходимостта от намаляване на вредните емисии и увеличаване на складирането на въглерод е двигател за използването на биомасата като суровина за производството на различни видове биопродукти и като източник на възобновяема енергия, включително използването на устойчива биоенергия успоредно с декарбонизацията в транспорта. Следователно устойчивата биоикономика, т.е. устойчивото използване и управление на природните ресурси на биологична основа, е ключов елемент на прехода към въглеродна неутралност.

3.7. Секторът на горското стопанство може да играе ключова роля за намаляване на емисиите на въглероден диоксид, увеличаване на възобновяемите източници на енергия и насърчаване на устойчивото потребление. Горските ресурси на ЕС се увеличават благодарение на дългосрочните инвестиции в управлението на горите, като целта е бъдещо увеличаване на устойчивите равнища на добив. Нарастващото използване на биомаса също ще изисква активно управление на горите в бъдеще.

3.8. ЕИСК иска да подчертае, че политиката на ЕС в областта на климата не трябва да ограничава използването на горите, при условие че добивът не надвишава ръста на горските ресурси и че се спазват устойчиви практики за управление на горите. Краткосрочните ограничения на използването на горите ще доведат в дългосрочен план до намаляване на поглътителите.

3.9. Изменението на климата е тясно свързано и с продоволствената сигурност, по-специално в световен мащаб. Поради това е от съществено значение да можем да отговорим едновременно на предизвикателствата, свързани с продоволствената сигурност и със смекчаването на изменението на климата. Достъпът до обработваема земя и урбанизационният натиск следва да стимулират устойчивото нарастване на производителността, така че Европа да може да даде своя принос за справяне с глобалното предизвикателство, свързано с продоволствената сигурност.

3.10. Що се отнася нетните емисии на селскостопанския сектор, ЕИСК припомня също толкова амбициозното предложение относно националните тавани за емисии (НТЕ) и призовава да се гарантира съгласуваност и да се избягва припокриване на тежестта при разработването и изпълнението на отделните законодателни актове.

4. Конкретни бележки относно предложението за разпределяне на усилията

4.1. Комисията се вслуша в призива на Европейския съвет да вземе предвид в своето предложение принципите на справедливост и ефективност на разходите. ЕИСК напълно споделя мнението, че различията между държавите членки трябва да бъдат взети предвид, за да се гарантира справедливост и ефективност на разходите. Това засяга разликите в конкретните елементи и отправните точки на държавите, както и икономическия и социалния потенциал за намаляване на емисиите.

4.2. ЕИСК обаче обръща внимание на факта, че предложеният подход не води до най-ефективен резултат на равнище ЕС, тъй като справедливостта и ефективността на разходите се разглеждат поотделно. С цел да се постигне истинска ефективност на разходите по справедлив начин, при изчисленията двата аспекта следва да се разглеждат едновременно и във всички държави членки.

4.3. В идеалния случай най-ефективното решение ще бъде намерено чрез изчисляване на кривите на разходите за намаляване на емисиите във всяка държава и чрез определяне на целите на мястото на припокриване на пределните разходи спрямо БВП. Това също така ще елиминира евентуалния проблем с прекомерно предоставяне на квоти. Друг вариант е за всяка държава да се зададе една и съща относителна цел и след това да се използват механизмите за гъвкавост, за да се намери най-доброто решение.

4.4. Що се отнася до резултатите от разпределянето на усилията, ЕИСК отбелязва, че те трудно могат да бъдат проверени. Ето защо ЕИСК подчертава значението на прозрачността при представянето на данните и допусканията в изчисленията, както и по отношение на използваната методика.

4.5. С цел да се увеличи предсказуемостта ЕИСК счита, че е важно да вземем предвид възможните последици от излизането на Обединеното кралство от ЕС върху разпределянето на усилията и да се подготвим за тях. От друга страна, Норвегия и Исландия са изразили намерението си да участват в съвместното действие на ЕС, което също може да окаже въздействие върху осъществяването на разпределянето на усилията.

4.6. Поради неизбежните недостатъци при разпределянето на усилията е важно да се въведат механизми за гъвкавост и правила, които правят възможно постигането на максимални ползи за ефективността. Би трябвало да се разгледат и нови форми на междусекторна гъвкавост. Освен това трябва да има ефективна и прозрачна система за мониторинг на резултатите от гъвкавостта.

4.7. Гъвкавостта, която се осигурява чрез възможността за търговия с годишните квоти за емисии между държавите членки и за прилагане на мерките в друга държава, допринася както за по-високата ефективност на разходите, така и за по-голяма справедливост. Необходимо е да съществува и възможност за прехвърляне на квотите за емисии във времето и тя трябва да има по-малко ограничения, тъй като мерките за намаляване на емисиите през различните години на практика не следват линейна крива.

4.8. Приветства се предложението на Комисията относно възможността да се използват квоти за емисии от секторите, включени в СТЕ, за компенсиране на емисиите от други сектори, защото то цели също така да се оптимизира намаляването на емисиите. В същото време трябва да се признае, че отмяната на квоти за емисии в една държава оказва въздействие и върху други държави, тъй като схемата за търговия с емисии обхваща целия ЕС.

4.9. ЕИСК приветства възможността поглъщането и намаляването на въглеродните емисиите да се използва в сектора на ЗПЗГС с цел компенсиране на емисиите в други сектори. Евентуалното включване на управлението на горите в механизмите за гъвкавост трябва да бъде разработено по начин, който да стимулира устойчивото управление и прираста на горите и да не възпрепятства използването на горските ресурси като суровина за биоикономиката.

5. Конкретни бележки относно предложението за ЗПЗГС

5.1. Ролята на селското и горското стопанство изисква цялостен подход от политиката на ЕС в областта на климата. Селското и горското стопанство са изправени пред различни предизвикателства — освен да допринасят за смекчаването на последиците от изменението на климата, те трябва и да се адаптират към това изменение, тъй като са секторите, които са засегнати най-силно от неблагоприятните климатични събития. Поради тази причина трябва да се насърчава път за смекчаване с минимално отрицателно въздействие върху производството. Както се посочва в предложението на Комисията, важно е да се разгледа позицията на ЕС на световната сцена и да се вземе предвид глобалният преглед на Парижкото споразумение, особено по отношение на екологосъобразността и възможните негативни последици от изместването на въглеродни емисии.

5.2. Съгласно Парижкото споразумение до втората половина на века следва да се постигне баланс между причинените от човека емисии на парникови газове по източници и поглъщанията по поглътители, например гори. Ето защо е изключително важно горите да бъдат запазени като поглътители и да се избегне насищането с въглерод в застаряващите гори.

5.3. Устойчиво управление на горите, заедно с използването на дървесината като суровина за производството на продукти и заместването на изкопаемите горива с биоенергия, е ефективно средство за контролиране на въглеродните баланси. За да се избегне нарушаването на екологосъобразността, емисиите от изкопаеми горива от други сектори не следва да се компенсират с горски поглътители по начин, който би намалил достъпа до дървесина за целите на биоикономиката.

5.4. Управлението на горските поглътители не е само въпрос на наличие на горски площи, а преди всичко на засилване на горския прираст чрез активно управление на горите, както и на завишено използване на продукти от дървесина. Поради това ЕИСК счита за важно продуктите от добита дървесина да бъдат включени в ЗПЗГС и държавите членки да използват пълноценно потенциала на тези продукти за складиране на въглерод и създадените от това кредити. Освен това би трябвало да е възможно да се разреши емисиите, дължащи се на обезлесяването, да бъдат компенсирани чрез увеличаване на горските ресурси, постигнато благодарение на устойчивото управление на горите.

5.5. С цел да се използва значителният потенциал на устойчивото управление на горите (1) за смекчаването на изменението на климата, ЕИСК призовава Комисията да положи сериозни усилия за разработването на правила за отчитане в областта на управлението на горите. Правилата трябва да отразяват реалните темпове на горския прираст и улавянето, за да се избегне проблемът с настоящите правила, които позволяват в някои случаи реални поглътители да се определят като източници на емисии.

5.6. Предложените правила за отчитане на референтните нива за горите са по-сложни в сравнение с преди и не насърчават в достатъчна степен повишаването на горския прираст или укрепването на биоикономиката. ЕИСК предлага — вместо да се въвеждат твърде подробни критерии — националните референтни нива за горите да бъдат установени от държавите членки в съответствие с прогнозното използване на горските ресурси, като същевременно се гарантира, че годишният добив не надвишава годишния прираст в дългосрочен план.

5.7. ЕИСК приветства бележката на Комисията, че за да се избегне двойно отчитане на емисиите, използването на биомаса в енергийния сектор трябва да се счита за въглеродно неутрално, както е посочено в насоките на МКИК. Освен това трябва да се избягва всяко двойно отчитане на емисиите.

5.8. ЕИСК призовава Комисията да положи усилия за създаването на оптимизирани правила за глобално отчитане за сектора на ЗПЗГС. За да се насърчи включването на други държави в процеса, правилата следва да бъдат максимално опростени. На международно равнище ЕС следва да допринесе със собствените си познания в областта на инвентаризацията на горските ресурси и методите за мониторинг, и по-специално да разработи прецизна спътникова система на ЕС, която да има капацитета ежедневно да предоставя реални данни в световен мащаб.

5.9. Подобно на управлението на горите, активното управление на обработваемите земи и пасищата също помага за борбата с изменението на климата, като същевременно допринася за световната продоволствена сигурност. Подобряването на управлението на обработваемите земи и пасищата, включително производителността на почвите, добива и повторното засаждане, засилва улавянето на въглерод и поради това трябва да получи подходящо признание. Ограничаването на производството на биомаса в дългосрочен план води до намаляване на поглъщането на парникови газове от атмосферата поради намалена фотосинтеза. Особеностите на органичните почви също трябва да се отчитат, както и възможностите за продължаване на тяхната обработка.

5.10. С цел да се използва пълноценно значителният потенциал на управлението на обработваемите земи и пасищата за увеличаване на ролята на почвите като въглероден поглътител и да се посочат възможности за подобряване на техните показатели, ЕИСК призовава за изследване и разработване на правила за отчитане на биомаса от едногодишни и многогодишни недървесни растения. Потенциалът на един подход за динамично управление на почвите, насочен към оптимизирането на техните функции — при отчитане на местните условия — не само ще донесе ползи за климата и околната среда, но също така ще допринесе за икономическата и социалната устойчивост на селскостопанския сектор, особено за малките семейни стопанства.

5.11. Като цяло успехът в Париж беше постигнат благодарение на подход „отдолу-нагоре“ при определянето на националните цели, основан на силните страни и възможностите, които предлагат отделните държави. ЕИСК отчита също така различията между държавите членки в сектора на ЗПЗГС. Следователно политиките следва да бъдат приспособени на национално равнище в съответствие с принципа на субсидиарност и ЗПЗГС следва да се запази като отделен стълб на политиката в областта на климата.

5.12. ЕИСК би искал да насърчи отделните държави членки да приложат амбициозни политики за смекчаване на изменението на климата в сектора на ЗПЗГС, като в същото време създадат дългосрочна визия за устойчиво земеползване и горско стопанство, и по-специално като ангажират гражданското общество и социалните партньори в процеса на национално, регионално и местно равнище.

5.13. За да се даде възможност за прилагане на амбициозни политики, са необходими значителни финансови ресурси. За тази цел ЕИСК призовава Комисията в допълнение към съществуващите финансови механизми и в сътрудничество с ЕИБ, да създаде отделен финансов инструмент, за да подкрепи постигането на целите. Освен това съществува явна необходимост от увеличаване на инвестициите в научноизследователска и развойна дейност, насочена към нови методи за смекчаване на последиците от изменението на климата.

Брюксел, 14 декември 2016 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Georges DASSIS

(1) Nabuurs et al. 2015 г. A new role for forests and the forest sector in the EU post-2020 climate targets. (Нова роля за горите и горския сектор в ЕС в целите в областта на климата за периода след 2020 г.)