BG    BG BG 
 
BG 1   BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 21.10.2009 
SEC(2009) 1374 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
придружаващ  
 
Предложение  за 
 
ДИРЕКТИВА  НА ЕВРОПЕЙСКИЯ  ПАРЛАМЕНТ  И НА СЪВЕТА  
 
относно  минималните  стандарти  за признаването  и правното  положение  на 
гражданите  на трети  държави  или лицата  без гражданство  като  лица , на които  е 
предоставена  международна  закрила , и относно  съдържанието  на предоставената  
закрила  
  
Обобщение  на оценката  на въздействието  
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
BG 2   BG 1. ДЕФИНИРАНЕ  НА ПРОБЛЕМА  
След  увеличение  между  1996 г. и 2002 г. в резултат  на конфликтите  в бивша  
Югославия , в периода  2003—2006 г. броят  на търсещите  убежище  в държавите  от 
ЕС 27 рязко  намаля : от 344 800 молби  за убежище  през 2003 г. на 197 410 през 2006 г. 
( - 42,7 %). Тази  тенденция  към намаляване  бе прекъсната  през 2007 г., когато  броят  на 
молбите  нарасна  до 222 170 (+ 12 %), главно  в резултат  на притока  от иракчани , 
търсещи  убежище . През  2008 г. имаше  допълнително  увеличение  (8 %) в сравнение  с 
2007 г., като броят  на молбите  достигна  257 375. Дори  така търсещите  убежище  лица  
представляват  малка  част от миграционните  потоци  към ЕС (изчислявани  на 1,5—
2 милиона  имигранти  годишно ).  
Броят  на лицата , които  в края  на 2007 г. живеят  в ЕС със статут  на лица  под закрила  бе 
близо  1,4 милиона , или приблизително  7,5 % от законно  пребиваващите  граждани  на 
трети  държави  и 0,3 % от общото  население  на ЕС през 2007 г. Тези  1,4 милиона  
представляват  същевременно  една  малка  част от бежанците  в световен  мащаб , 
изчислявани  на 11,4 милиона  през 2007 г.  
Директива  2004/83/ ЕО на Съвета  (на „директива  за признаването “)1 се стреми  да 
ограничи  вторичното  придвижване  на кандидатите  за убежище  между  държавите -
членки , чрез установяване  на минимални  стандарти  за хармонизиране  на критериите  за 
определяне  на лицата , нуждаещи  се от международна  закрила , както  и правата  и 
предимствата , които  да се предоставят  на тези лица  във всички  държави -членки . 
Реакциите  по отношение  на Зелената  книга  от 2007 г., няколко  доклада  за оценка , 
проучвания  и проведени  консултации  със заинтересовани  страни , сочат , че поради  
изискването  за единодушие  за приемането  на минималните  стандарти  в 
директивата , те са неясни  и двусмислени , като съдържат  празноти  и възможности  за 
дерогация . Освен  това постигнатите  в някои  случаи  компромиси  почиват  на „по-
консервативна “ интерпретация  на Женевската  конвенция  за статута  на бежанците , на 
Европейската  конвенция  за правата  на човека  (ЕСПЧ ) и други  инструменти  в областта  
на човешките  права , които  са източници  на общи  за държавите -членки  международни  
задължения . В резултат  на това директивата  не гарантира  пълната  съвместимост  на 
националните  мерки  за прилагане  с тези инструменти  и дава възможност  за големи  
различия  между  националните  практики  на вземане  на решения . Освен  това лицата , 
отговорни  за вземане  на решения , имат  затруднения  да вземат  бързо  обосновани  
решения , докато  възможността  за тълкуване  на понятията  по различен  начин  води  
често  до обжалване  и до висок  процент  на успешни  жалби  срещу  решения  за отказ . На 
последно  място  настоящите  стандарти  в директивата  не са достатъчни  за 
постигане  на целите , определени  от програмата  от Хага  във връзка  с установяването  
на единен  статут  на закрила  и по-нататъшния  напредък  по отношение  на интеграцията  
на граждани  на трети  държави .  
                                                 
1 Директива  от 29 април  2004 г. относно  минималните  стандарти  за признаването  и правното  
положение  на гражданите  на трети  страни  или лицата  без гражданство  като бежанци  или като 
лица , които  по други  причини  се нуждаят  от международна  закрила , както  и относно  
съдържанието  на предоставената  закрила . 
 
BG 3   BG Съществуващите  данни  ясно  сочат  различията  както  в процента  на признаване  и в 
практиките  на държавите -членки , така и по отношение  на стандартите  на закрила , 
предоставяна  от държавите -членки ; данните  сочат  и незадоволително  качество  на 
вземането  на решения  на първа  инстанция . Статистическите  данни  подсказват  и че 
директивата  не е имала  никакво  въздействие  върху  вторичните  движения : лицата , 
търсещи  убежище  считат  някои  държави -членки  за „по-привлекателна “ дестинация  от 
други , което  отчасти  се дължи  на по-добрите  шансове , които  тези хора  имат  да получат  
статут  или по-големи  права  там.  
Общите  проблеми  могат  да бъдат  по-тясно  обособени  в следните  специфични  
проблеми :  
• Понятията  „субекти  на закрила “, „вътрешна  закрила “ и „принадлежност  към 
определена  социална  група “, са дефинирани  неясно , което  създава  риск  от отказване  
на закрила , както  и риск  от различни  практики  по признаване   
• Наличие  на необосновани  различия  между  съдържанието  на закрилата  на бежанци  и 
на лица  под субсидиарна  закрила   
• специфичните  нужди  на интеграция , ползващи  се с международна  закрила , не са 
изпълнени   
• Наличие  на необосновани  ограничения  на упражняването  на правото  на лица  под 
закрила  на зачитане  на семейния  живот   
2. ДОБАВЕНА  СТОЙНОСТ  НА ДЕЙСТВИЯТА  НА ЕС И ЗАЧИТАНЕ  НА ПРИНЦИПА  НА 
СУБСИДИАРНОСТ  
Може  да се очаква , че действия  на равнище  ЕС ще бъдат  по-ефективни  от действия  на 
държавите -членки  в няколко  отношения . 
• Целите , определени  в програмата  от Хага  относно  единния  статут  на закрила  и 
интеграцията  на граждани  на трети  държави  не могат  да бъдат  постигнати  чрез  
едностранни  действия  на държавите -членки .  
• Малко  вероятно  е, че нивото  на закрила  като  цяло  ще бъде  повишено , така че да 
отговаря  на високите  международни  стандарти , тъй като те са развити  чрез 
едностранни  действия  на държавите -членки . Напротив , може  да се появи  
„надпревара  към дъното “, тъй като държавите -членки , които  понастоящем  
предоставят  по-щедри  стандарти  на закрила  могат  да се окажат  склонни  да понижат  
стандартите , за да избегнат  „привличане “ на по-голям  брой  кандидати  за убежище .  
• Вторичните  придвижвания  и неравномерно  разпределение  на търсещите  
убежище  и лицата  под закрила  няма  да намалеят . Само  засилено  хармонизиране  
на равнище  ЕС може  да намали  стимулите  на търсещите  убежище  да мигрират  
дотолкова , доколкото  тези стимули  са свързани  с различията  в националните  
законодателства  и практики , както  и с различната  степен  на права , предоставяни  в 
различните  държави -членки .  
• Решение  за двусмислията  и неяснотите  в действащото  законодателство  на ЕС 
може  да бъде  намерено  единствено  на равнище  ЕС. Действията  на държавите -
 
BG 4   BG членки  не могат  да доведат  до цялостно  подобряване  на качеството  и ефективността  
на процеса  на предоставяне  на убежище  в целия  ЕС. 
3. ЦЕЛИ  НА ПОЛИТИКАТА  
Общата  цел е да се постигнат  по-високи  стандарти  на закрила  в целия  ЕС за лица , 
нуждаещи  се от международна  закрила .  
Специфичните  цели  са следните :  
1. да се гарантира  пълното  и цялостно  прилагане  на Женевската  конвенция  и 
пълното  зачитане  на ЕКПЧ  и на Хартата  на ЕС за основните  права ;  
2. да се сближи  съдържанието  на закрилата , предоставена  на бежанци  и на лица  
под субсидиарна  закрила ;  
3. да се повиши  съдържанието  на закрилата  като цяло , като се отчитат  
специфичните  нужди  на лицата  под международна  закрила ;  
4. да се подобри  ефективността  на процеса  на предоставяне  на убежище ;  
5. да се осигури  последователното  прилагане  на съгласуваните  стандарти  за 
закрила  в целия  ЕС. 
4. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКА  
Разнообразният  характер  на проблемите  не позволява  да се открои  един  всеобхватен  
вариант  на политика . Затова  оценката  на въздействието  (ОВ) предлага  отделни  
варианти  на политика  по всяка  една  от целите  на политиката  и формулира  от 2 до 4 
законодателни  подварианта  или от 2 до 4 законодателни  и 1 незаконодателен  
подвариант  за всеки  един  от тези варианти  на политиката . При определяне  на 
елементите  на предпочетения  вариант , ОВ оценява  всички  подварианти  спрямо  
основния  сценарий  от гледна  точка  на ефективността , ефикасността  и 
последователността , но и от гледна  точка  на пропорционалността  и на техните  
социални  последици  и въздействието  им върху  основните  права . Предвид  степента  на 
сложност  на предложените  варианти  на политика , настоящото  обобщение  се 
ограничава  в изброяване  на основните  елементи  на предпочетения  вариант  на 
политика . 
5. ОСНОВНИ  ВЪЗДЕЙСТВИЯ  НА ПРЕДПОЧЕТЕНИЯ  ВАРИАНТ  
Предпочетеният  вариант  на политиката : 
• Ограничава  широкото  тълкуване  на понятията  „субекти  на закрила “ и „вътрешна  
закрила “ в съответствие  със стандартите  на Женевската  конвенция  и ЕКПЧ , чрез 
определяне  на критерии  за оценка  на достъпността  и ефективността  на закрилата , 
която  трябва  да бъде  на разположение  на кандидата . Предпочетеният  вариант  на 
практическо  сътрудничество  предвижда  съвместно  картографиране  на критериите , 
използвани  за тази оценка .  
 
BG 5   BG • Осигурява  по-всеобхватно  тълкуване  на понятието  „определена  социална  група “ в 
съответствие  със стандартите  на Женевската  конвенция , чрез по-ясно  определяне  на 
значението , което  следва  да се отдава  на аспектите , произтичащи  от пола  на 
кандидатите , като по този начин  се подобри  достъпът  до закрила  особено  за жените . 
Съвместното  картографиране  на тълкуванията  като част от практическото  
сътрудничество  ще допринесе  за сближаване  на процесите  на вземане  на решения . 
• Сближава  правата  на лицата  под субсидиарна  закрила  и тези на бежанците  чрез 
премахване  на всички  поддържани  понастоящем  от директивата  различия  по 
отношение  на продължителността  на тяхното  разрешение  за пребиваване , които  
различия  повече  не могат  да се разглеждат  като обективно  обосновани ; достъп  до 
работни  места  и образователни  дейности , свързани  със заетостта ; достъп  до 
социално  осигуряване , здравеопазване  и средства  за интегриране ; достъп  до 
обезщетения  за членовете  на техните  семейства . 
• Подобрява  интеграцията  на лицата  под закрила , като отчита  специфичните  им 
нужди : предоставя  им подобрен  достъп  до процедурите  за признаване  на техните  
квалификации ; професионално  обучение  и помощ  за заетост ; настаняване  и 
програми  за интеграция , които  да отчитат  специфичните  им нужди . Предвижданото  
практическото  сътрудничество  ще помогне  на държавите -членки  да установят  кои са 
добрите  и разходно -ефективни  практики  и да обменят  информация  за тях. 
• Подобрява  зачитането  на правото  на семеен  живот  на лица  под закрила : разширява  
определението  за членове  на семейството  с оглед  на това бъдат  обхванати  и 
случаите , при които  лицето  под закрила  е непълнолетно , както  и широк  кръг  от 
ситуации , при които  е непълнолетно  лице  може  да се приеме  за лице  на издръжка , 
като същевременно  се гарантира , че решаващ  критерий  са интересите  на детето . 
Предвижданото  практическото  сътрудничество  може  да помогне  на държавите -
членки  да дефинират  по-добре  критериите  за определяне  на интересите  на детето . 
6. ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО   
6.1. Основни  предимства   
- Чрез  гарантиране , че стандартите  в директивата  са ясни  и адекватни  по отношение  на 
това да се осигури  пълно  съответствие  с международните  стандарти  в областта  на 
правата  на човека  и бежанското  право , предпочетеният  вариант  ще доведе  до по-добро  
спазване  на правото  на убежище  и по-общо  на основните  права , включително  на 
принципа  на недопускане  на дискриминация .  
- Чрез  ограничаване  на възможностите  за несигурност  и административна  грешка  тези 
изменения  ще оптимизират  и подобрят  качеството , справедливостта , 
ефективността  и надеждността  на процеса  на предоставяне  на убежище .  
- Чрез  увеличаване  на последователното  прилагане  на стандарти  тези изменения  ще 
спомогнат  за намаляване  на вторичните  придвижвания .  
 
BG 6   BG 6.2. Потенциален  размер  на финансовите  последици  
6.2.1.  Потенциални  разходи  
Изчисляването  на разходите  за промени  в ОЕСУ  е особено  трудно . Размерът  и 
профилът  на притоците  от бежанци  не може  да бъде  предсказан  от една  година  за 
следващата  и не съществуват  статистически  данни  за това защо  някои  молби  са били  
приети , а други  са били  отхвърлени . Закрила  се предоставя  на всеки  отделен  случай , 
като резултат  от анализа  на доверието  и индивидуалните  особености  на всеки  кандидат . 
Няма  информация  и за общите  разходи  за приемане  на лица  под закрила  или за 
индивидуално  предоставените  им права . Поради  това е невъзможно  да се изчисли  
колко  кандидати  може  в действителност  да бъдат  засегнати  от измененията  в 
основанията  за закрила  или да се оцени  въздействието  на промените  върху  правата , 
предоставени  на лица  под закрила . В рамките  на тези ограничения  данните , които  могат  
да бъдат  предоставени  са както  следва .  
Четирите  държави -членки , които  биха  били  потенциално  засегнати  от изменението  на 
понятието  „субекти  на закрила “, са получили  през 2008 г. общо  74 535 молби , докато  
осемте  държави -членки , които  биха  могли  да бъдат  засегнати  от изменението  на 
понятието  „вътрешна  закрила “ са получили  81 575 молби . В 14-те държави -членки , 
които  биха  били  засегнати  от изменението  на понятието  „определена  социална  група “, 
през 2008 г. са получени  общо  30 800 молби  от жени ; съответният  брой  в седемте  
държави -членки , които  биха  били  засегнати  от изменението  на изискването  за връзка , е 
14 800. Въвеждането  на изключения  от прекратяване  биха  могли  да засегнат  десет  
държави -членки , които  са извършили  прекратяване  в 7020 случая  през 2008 г. 
Цялостното  въздействие  на сближаване  на двата  статута  ще варира : някои  държави -
членки  (като Ирландия , Швеция  и Обединеното  кралство ) на практика  няма  да бъдат  
засегнати  въобще , докато  на мнозинството  ще се наложи  да премахнат  поддържаните  
различия . Задължението  за предоставяне  на лица  под субсидиарна  закрила  на 
безусловен  достъп  до пазара  на труда  ще се отрази  на Кипър , Германия  и Люксембург , 
където  броят  на лицата  под субсидиарна  закрила , които  евентуално  биха  имали  полза  
от това изменение  може  да се изчисли  съответно  на 445, 1925 и 504, т.е. 0,11 %, 0,0046 
% и 0,23 % от работната  сила  на тези държави -членки . Сближаването  на правата  по 
отношение  на социалното  осигуряване  ще се отрази  на Германия , Люксембург , Латвия  
и Португалия , а сближаването  по отношение  на здравеопазването  ще се отрази  на 
Малта ; лицата  под субсидиарна  закрила , приети  в тези държави -членки  за периода  
2005—2008 г., са били  съответно  3375, 340, 5, 95 и 3010. Сближаването  отношение  на 
достъпа  до програми  за интеграция , могат  да засегнат  най-малко  осем  държави -членки , 
в които  общият  брой  на лицата  под субсидиарна  закрила  за периода  2005—2008 г. 
възлиза  на 5495 лица , а средните  разходи  на човек  за програми  за интеграция , 
предоставени  от една  държава -членка , е 682 евро .  
Подобряването  на достъпа  до процедури  за признаване  на квалификация , подкрепата  за 
заетост  и програмите  за интеграция , предоставени  на лицата  под международна  закрила  
следва  да има ограничен  обхват . Броят  на лицата  под закрила  на възраст  15—64 години , 
признати  в ЕС между  2005 и 2008 г., възлиза  на 245 132, или само  0,1 % от работната  
сила  на ЕС, а лицата , получили  закрила  в ЕС през същия  период  представляват  само  
1,07 % от гражданите  на трети  държави  в ЕС. Общият  брой  на лицата , които  са на 
издръжка  на лица , получили  закрила  в периода  2005—2008 г. в четиринадесет  държави -
 
BG 7   BG членки , които  биха  могли  да бъдат  засегнати  от разширяването  на определението  за 
членове  на семейството , се изчислява  на по-малко  от 18 500.   
Вероятните  общи  административни  разходи  за предпочетения  вариант  се изчисляват  на 
3 094 407 EUR. 
6.2.2.  Възможни  икономии  
- Чрез  намаляване  на стимулите  за търсещите  убежище  да мигрират , предпочетеният  
вариант  може  да намали  потоците  от търсещи  убежище  в рамките  на ЕС и разходите  за 
прилагането  на системата  от Дъблин .  
- Чрез  съкращаване  на продължителността  на производството  на първа  инстанция  и 
намаляване  на жалбите , предпочетеният  вариант  може  да доведе  до икономизиране  на 
административни  и финансови  разходи : съществуват  данни , че обжалването  може  да 
доведе  до удвояване  на разходите  по една  молба  за убежище , като се има предвид , че 
през 2007 г. са били  подадени  около  110 846 жалби . Освен  това той би довел  до 
намаляване  на разходите  за услуги  по приемане : Едногодишно  приемане  може  да 
струва  11 000 EUR на човек  предвид  факта , че средната  продължителност  на 
производството  на първа  инстанция  е 6 месеца , а на процедурите  по обжалване —1 
година .  
- В резултат  на сближаването  на правата , произтичащи  от двата  статута , 
административните  процедури  ще бъдат  оптимизирани , а разходите , свързани  със 
създаването  и поддържането  на различни  инфраструктури  ще бъдат  премахнати .  
- В дългосрочен  план  инвестициите  в подкрепа  за интегриране  могат  да се компенсират  
до известна  степен  от положителните  икономически  и социални  последици  от 
устойчивата  заетост  и успешното  интегриране  на лицата  под закрила  (тези последици  
могат  да се очакват  около  2 години  след  предоставянето  на закрила ).  
Налице  е допустимост  на съфинансиране  на националните  мерки  за прилагане  на 
стандартите  в предложението  от Европейския  фонд  за бежанците  в размер  на 50 % или 
75 %.  
6.3. Социални  последици  и въздействие  върху  основните  права   
Цялата  ОЕСУ  се основава  на пълното  и цялостно  прилагане  на Женевската  конвенция , 
задълженията , които  произтичат  от такива  инструменти  в областта  на човешките  права  
като ЕКПЧ  и пълното  зачитане  на правата , залегнали  в Хартата  на основните  права . 
Предпочетеният  вариант  гарантира , че лицата , които  действително  търсят  закрила  в 
ЕС, получават  такава  закрила  въз основа  на високи  стандарти  и в съответствие  с тези 
задължения . В частност , той подобрява  достъпа  на търсещите  убежище  и на лицата  под 
закрила  (и членовете  на техните  семейства ) до закрила  и справедливост , до социалната  
интеграция  и до пазара  на труда  и гарантира  пълно  зачитане  на принципа  на 
недискриминация . 
7. МОНИТОРИНГ  И ОЦЕНКА  
ОВ определя  набор  от показатели , които  могат  да бъдат  използвани  за оценка  на 
ефикасността  и ефективността  на предпочетения  вариант  за постигане  на основните  
цели  на политиката , и излага  реда  за тяхното  отчитане  и оценяване , по-специално  за 
 
BG 8   BG целите  на изготвянето  на редовни  доклади  за прилагането  на директивата . Освен  това 
Европейската  служба  за подкрепа  в областта  на убежището  ще установи  
широкообхватен  обмен  на информация  в областта  на предоставянето  на убежище  чрез 
формализирани  процедури  и ще гарантира  системното  оценяване  на допълнително  
събраните  данни .