C 152/111

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) № 575/2013 и Директива 2014/59/ЕС по отношение на пруденциалното третиране на групите, които са глобални системно значими институции и са обект на стратегия за преструктуриране с множество субекти за преструктуриране, и на методиката за непряко записване на инструменти, признати за покриване на минималното изискване за собствени средства и приемливи задължения“

(COM(2021) 665 final — 2021/0343 (COD)

(2022/C 152/18)

Главен докладчик: Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Искания за консултация Съвет на Европейския съюз, 26.11.2021 г. Европейски парламент, 22.11.2021 г. Правно основание член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз Компетентна секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“ Решение на председателя на ЕИСК 9.11.2021 г. Приемане на пленарна сесия 9.12.2021 г. Пленарна сесия № 565 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 174/2/3

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК счита, че в Регламента за капиталовите изисквания (РКИ) трябва директно да се включи пруденциално третиране, свързано с непрякото записване на инструменти, признати за вътрешното минимално изискване за собствени средства и приемливи задължения (МИПЗ). С предложените изменения на РКИ ще се преодолеят установените несъответствия между РКИ и Директивата за възстановяване и преструктуриране на банките (ДВПБ).

1.2. ЕИСК препоръчва по-ясни разпоредби в РКИ относно сравняването на сбора на действителните изисквания за общия капацитет за поемане на загуби (ОКПЗ) на всички групи за преструктуриране в рамките на група, която е глобална системно значима институция (Г-СЗИ) и е обект на стратегия за преструктуриране с множество субекти за преструктуриране (МСП), и теоретичното изискване при един субект за преструктуриране (ЕСП) на тази група, която е Г-СЗИ. Предложените промени са необходими, за да се изясни доколко органите за преструктуриране могат да се справят с потенциални несъответствия между изискванията при МСП и ЕСП.

1.3. ЕИСК подчертава, че е необходимо, в съответствие със стандарта за ОКПЗ, да се измени формулата за изчисляване на излишъка на ОКПЗ/МИПЗ на дъщерно предприятие в контекста на общия режим на приспадане, приложим за Г-СЗИ, обект на стратегия за преструктуриране с МСП, за да се вземат предвид както свързаните с риска, така и несвързаните с риска изисквания за ОКПЗ/МИПЗ на даденото дъщерно предприятие. По този начин ще се избегне надценяване на излишъка на ОКПЗ/МИПЗ на дъщерното предприятие.

1.4. ЕИСК обръща внимание на факта, че следва да се изяснят някои разпоредби на РКИ, приложими за Г-СЗИ, обект на стратегия за преструктуриране с МСП, за да се обхванат установените извън Съюза дъщерни предприятия. Така РКИ ще бъде съобразен със съответния договорен на международно равнище принцип на ОКПЗ, който се прилага спрямо дъщерните предприятия, установени във всички юрисдикции на Съвета за финансова стабилност (СФС).

1.5. ЕИСК препоръчва да се пояснят някои аспекти на изискването за собствени средства и приемливи задължения за институциите, които са съществени дъщерни предприятия на Г-СЗИ извън ЕС („вътрешен ОКПЗ“), така че емитираните от тези институции дългови инструменти да удовлетворяват всички критерии за признаване на инструментите на приемливите задължения. Причината за тази промяна е, че понастоящем критериите за признаване на инструментите на приемливите задължения се основават на допускането, че тези инструменти са емитирани от субект за преструктуриране, а не от дъщерни предприятия, за които се прилага изискването за вътрешен ОКПЗ. Този пропуск ще бъде преодолян, като се поясни, че условията за признаване, приложими за субектите за преструктуриране, се прилагат mutatis mutandis и за субектите, които не се преструктурират. Това на свой ред ще позволи на тези институции да изпълняват изискването си за вътрешен ОКПЗ, включително с приемливи задължения, както първоначално бе предвидено от съзаконодателите.

1.5.1. ЕИСК подчертава, че банките с МСП следва да могат да използват корекциите, съгласувани в договореностите за ОКПЗ. Предназначението на тези корекции е да се гарантира равностойно третиране между моделите на преструктуриране с ЕСП и с МСП. Тези корекции са включени в член 12а и член 72д, параграф 4 от РКИ II, но тези членове не включват трети държави. По-специално, в член 12а, както е изготвен, се посочва, че възникващите от различията в рисково претеглените активи (РПА) корекции са ограничени до базирани в ЕС субекти, тъй като концепцията за субект за преструктуриране се отнася само за дъщерни предприятия с главно управление в ЕС. Важно е да се разшири обхватът, за да се включат всички други дъщерни предприятия, които групата може да има в която и да било друга държава.

1.6. ЕИСК счита, че тази цел не е постигната в последното предложение на Комисията, защото сравняването между хипотетичния ЕСП и сбора от РПА на всеки субект за преструктуриране изключва дъщерни предприятия в трети държави поради факта, че сравняването се позовава на членове 45 г. и 45з от ДВПБ, а ДВПБ не включва дъщерни предприятия в трети държави, нито различията между РПА, които възникват от различните критерии за изчисляване между трети държави и държавите членки. Тя включва само различията между държавите членки.

2. Общи бележки

2.1. Регламентът за капиталовите изисквания (РКИ) и Директивата за капиталовите изисквания (ДКИ) съставляват пруденциалната нормативна уредба за кредитните институции, извършващи дейност в Съюза. Основани до голяма степен на световните стандарти, договорени с международните партньори на ЕС, по-специално с Базелския комитет по банков надзор (БКБН), РКИ и ДКИ бяха приети в периода след финансовата криза от 2008—2009 г. с цел подобряване на устойчивостта на институциите от финансовия сектор на ЕС.

2.2. Впоследствие РКИ бе изменен, за да се преодолеят остатъчните слабости в нормативната уредба и да се приложат някои допълнителни елементи на глобалната реформа на финансовите услуги, които са от основно значение за гарантиране на устойчивостта на институциите. Основно преразглеждане бе направено с пакета от мерки за намаляване на риска, приет от Европейския парламент и Съвета на 20 май 2019 г. и публикуван в Официален вестник на 7 юни 2019 г.

2.3. Тази реформа въведе в Съюза международния стандарт за общия капацитет за поемане на загуби (ОКПЗ) за глобалните системно значими институции (Г-СЗИ), приет от Съвета за финансова стабилност (СФС) през ноември 2015 г., и засили прилагането на минималното изискване за собствени средства и приемливи задължения (МИПЗ) за всички установени в Съюза институции.

2.4. Стандартът за ОКПЗ изисква от Г-СЗИ да притежават достатъчен размер задължения с изключително висок капацитет за поемане на загуби (и лесно използваеми за целите на поделянето на загуби), за да се осигурят безпрепятствено и бързо поемане на загубите и рекапитализация в случай на преструктуриране. От друга страна, при въвеждането на стандарта за ОКПЗ в правото на Съюза, по-специално чрез изменения на РКИ, бе взето предвид действащото по силата на ДВПБ минимално за всяка институция изискване за собствени средства и приемливи задължения (МИПЗ). Поради това ОКПЗ и МИПЗ са от основно значение за ефективното преодоляване на банковите кризи и за намаляване на отрицателното им въздействие върху финансовата стабилност и публичните финанси. ОКПЗ и изменените изисквания за МИПЗ започнаха да се прилагат в Съюза съответно на 27 юни 2019 г. и 28 декември 2020 г.

2.5. В съответствие с международните стандарти правото на Съюза признава стратегия за преструктуриране с един субект за преструктуриране (ЕСП) и стратегия за преструктуриране с множество субекти за преструктуриране (МСП). При ЕСП се преструктурира само един субект от групата, обикновено предприятието майка („субект за преструктуриране“), а останалите субекти от групата, обикновено действащи дъщерни предприятия, не подлежат на действия за преструктуриране. Вместо това загубите на дадено дъщерно предприятие се прехвърлят на субекта за преструктуриране, а капиталът се прехвърля към дъщерното предприятие. По този начин дъщерните предприятия могат да продължат да функционират безпрепятствено, дори дейността им да е изгубила икономическата си целесъобразност.

2.6. При стратегията за преструктуриране с МСП може да бъде преструктуриран повече от един субект от дадената банкова група. Следователно в рамките на банковата група може да има няколко субекта за преструктуриране и оттам — няколко групи за преструктуриране. Основният принцип при подхода за преструктуриране с МСП е да се позволи реалистично и надеждно преструктуриране на дадената група, без да се подкопава възможността за преструктуриране на другите субекти за преструктуриране и групи за преструктуриране в същата консолидирана банкова група. В изменената уредба на преструктурирането на банки се предвижда МИПЗ за субектите за преструктуриране да се определя на консолидираното равнище на групата за преструктуриране („външно МИПЗ“).

2.7. Тук също така се предвижда как следва да се разпределя в самите групи за преструктуриране капацитетът за поемане на загуби и за рекапитализация („вътрешно МИПЗ“). Съгласно ДВПБ, по правило финансовите инструменти, които са признати за вътрешното МИПЗ, трябва да се държат от субекта за преструктуриране — обикновено предприятието майка.

2.8. От първите месеци на 2020 г. Европейският банков орган (ЕБО) работи по проект на регулаторни технически стандарти (РТС) въз основа на режим на приспадане, в съответствие с предвидения в ДВПБ мандат и препоръките в съответните международни стандарти ( 1 ) . Режимът на приспадане, разработен от ЕБО, предвижда приемливите инструменти за вътрешното МИПЗ, които дъщерни предприятия емитират на субекта за преструктуриране чрез междинно предприятие майка, да се приспадат изцяло от капацитета на междинното предприятие майка за спазване на неговото собствено вътрешно МИПЗ.

2.9. ЕБО стига до извода, че е невъзможно изискванията на ДВПБ да бъдат изпълнени без допълнителни разпоредби, които трябва да разчитат на акт от ниво 1. Освен необходимостта да се приведе в действие непрякото записване на признати за вътрешното МИПЗ инструменти, от началото на прилагането през 2019 г. на изменената уредба на ОКПЗ/МИПЗ бяха установени и други свързани с преструктурирането въпроси. Тези въпроси се отнасят главно до регулаторното третиране на групите, които са Г-СЗИ, при стратегия за преструктуриране с МСП, в т.ч. обхванатите от нея групи с дъщерни предприятия в трети държави. Например понастоящем в РКИ не се посочва дали различните корекции на ОКПЗ за Г-СЗИ, обект на стратегия за преструктуриране с МСП, се отнасят и за разположените в трета държава дъщерни предприятия на такава Г-СЗИ.

2.10. За разрешаването на горепосочените проблеми са необходими целеви промени в някои отнасящи се до преструктурирането аспекти на РКИ. По-специално регулаторното третиране на групите, които са Г-СЗИ и са обект на стратегия за преструктуриране с МСП, включително тези с дъщерни предприятия в трети държави, трябва да се съгласува по-добре с третирането, описано в стандарта за ОКПЗ. Така при преструктуриране всеки принадлежащ към тези Г-СЗИ субект за преструктуриране и група ще може да продължи да изпълнява критичните функции без риск от разпространяване на проблемите.

2.11. Предложените изменения няма да променят цялостната структура на уредбата, а ще осигурят правилното прилагане на ОКПЗ и МИПЗ.

2.12. Предложените изменения на РКИ могат да играят съществена роля за подобряване на възможността за преструктуриране на дадена институция. Като се има предвид, че съответните разпоредби вече са приложими в Съюза, предложените изменения ще трябва да бъдат направени своевременно. Необходимостта от ускорено приемане се засилва допълнително от факта, че банковите групи се нуждаят от яснота относно механизма на непряко записване по веригата на собственост, за да решат как най-добре да предвидят своя капацитет за вътрешно МИПЗ с оглед на определения на 1 януари 2024 г. срок за изпълнение на общото МИПЗ и на постигането до 1 януари 2022 г. на задължителните междинни цели.

2.13. Настоящото предложение не е придружено от отделна оценка на въздействието, тъй като не променя основните аспекти на РКИ, а има главно за цел да изясни правната връзка между два съществуващи инструмента на правото на ЕС — РКИ и ДВПБ, като въведе пряко в РКИ специално третиране на непрякото записване на инструменти, признати за вътрешното МИПЗ. С тези разяснения двете тясно свързани помежду си уредби запазват тясната си съгласуваност.

2.14. Това от своя страна ще позволи на институциите да продължат да изчисляват, докладват и оповестяват за целите както на РКИ, така и на ДВПБ само един набор обща рискова експозиция и мярка за общата експозиция, с което ще се избегне ненужно увеличаване на сложността. Това включва евентуалната необходимост от емитиране на допълнителни признати за МИПЗ инструменти с оглед на спазването на вътрешното МИПЗ, въведено от съзаконодателите чрез преразгледаната ДВПБ.

3. Конкретни бележки

3.1. Стратегиите за преструктуриране, които се разработват от групи за управление на кризи (ГУК) се основават до голяма степен на два стилизирани подхода: „преструктуриране с един субект за преструктуриране“ (ЕСП), при което правомощия за преструктуриране се прилагат към върха на дадена група от един национален орган за преструктуриране, и „преструктуриране с множество субекти за преструктуриране“ (МСП), при което инструменти за преструктуриране се прилагат към различни части от групата от два или повече органа за преструктуриране, които действат координирано.

3.1.1. Стратегията за преструктуриране с един субект за преструктуриране (ЕСП) включва прилагането на правомощия за преструктуриране, например инструменти за споделяне и/или прехвърляне на загуби, на равнище предприятие майка или холдингово дружество от един орган за преструктуриране — вероятно в юрисдикцията, която отговаря за цялостния консолидиран надзор на дадена група. Стратегията за преструктуриране с ЕСП действа чрез поемането на претърпените в рамките на групата загуби от предприятието майка или холдинговото дружество, например чрез обезценяване и/или задължително преобразуване на емитирания необезпечен дълг.

3.1.2. Стратегията за преструктуриране с множество субекти за преструктуриране (МСП) включва прилагането на правомощия за преструктуриране от два или повече органа за преструктуриране към различни части от групата и може да доведе до разделянето на групата на две или повече отделни части. Групата би могла да бъде разделена на национална или регионална основа, по стопански дейности или като съчетание от двете. Правомощията за преструктуриране, прилагани към отделните части, не трябва да бъдат еднакви и могат да включват варианти на преструктуриране като споделяне на загубите в рамките на преструктурирането, мостов субект, прехвърляне на стопанска дейност или приключване. Въпреки това стратегиите за преструктуриране с МСП изискват действията да бъдат координирани между юрисдикциите, за да се избегнат конфликти или несъответствия, които могат да подкопаят ефективността на отделните действия за преструктуриране, да доведат до неорганизирано изтегляне на активи или верижна реакция в рамките на дружеството.

3.1.3. Няма двоичен избор между двата подхода. На практика, може да се наложи комбинация, за да се вземат предвид структурата на дружеството и местните режими в основните юрисдикции, в които то осъществява дейност. Например някои стратегии за преструктуриране с МСП може да включват прилагането на множество преструктурирания с ЕСП към различни части от дружеството като регионални блокове, които могат да бъдат отделени един от друг.

3.2. Предложението се основава до голяма степен на подготвителната работа на ЕБО, по-специално във връзка с разработването на регулаторни технически стандарти за непрякото записване на признати за вътрешното МИПЗ инструменти в рамките на групите за преструктуриране. С предложението се цели преди всичко да не се допуснат непредвидени последици на изискванията за ОКПЗ/МИПЗ, породени от действащите правни норми на РКИ. Предложените изменения ще имат ограничено въздействие върху административната тежест за институциите и разходите за приспособяване на вътрешните им операции, като повечето разходи се очаква да бъдат компенсирани чрез осигуряването на подходящо функциониране на подхода на непряко записване на признати за вътрешното МИПЗ инструменти в рамките на групите за преструктуриране, а за съответните институции — чрез ползите от по-доброто признаване на дъщерните предприятия от трети държави и чрез доуточняване на критериите за признаване на инструментите, емитирани с оглед на изискването за вътрешен ОКПЗ.

3.3. По-специално предложението предвижда:

3.3.1. Специално третиране на непрякото записване на признати за вътрешното МИПЗ инструменти. Така предложеният регламент въвежда в РКИ изискване междинните предприятия майки по веригата на собственост да приспадат от собствения си капацитет за вътрешно МИПЗ размера на притежаваните от тях и емитирани от дъщерните им предприятия, принадлежащи към същата група за преструктуриране, инструменти, признати за вътрешното МИПЗ, в т.ч. собствени средства.

3.3.2. Сравнение между теоретичното изискване при ЕСП и сбора на действителните изисквания при МСП. В РКИ се предвижда, че групите, които са Г-СЗИ и са обект на стратегия за преструктуриране с МСП, трябва да изчисляват своето изискване за ОКПЗ при теоретичното допускане, че групата ще бъде преструктурирана чрез стратегия за преструктуриране с ЕСП (теоретично изискване при ЕСП). Впоследствие органите за преструктуриране сравняват това теоретично изискване при ЕСП със сбора на действителните изисквания за ОКПЗ за всеки субект за преструктуриране от тази група при стратегия за преструктуриране с МСП (изисквания при МСП). Разпоредбите на РКИ за последиците от това сравнение обаче са непоследователни.

3.3.3. Приспадания от елементите на приемливите задължения. Идеята на тази разпоредба е да се сведе до минимум рискът от верижна реакция в рамките на група, която е Г-СЗИ, и да се гарантира, че в случай на неплатежоспособност субектите за преструктуриране разполагат с достатъчен наличен капацитет за поемане на загуби, който не следва да бъде намален от загубите, произтичащи от вътрешногрупови позиции в инструменти с оглед на ОКПЗ. Без тези приспадания неплатежоспособността на субект за преструктуриране в групата, която е Г-СЗИ, би довела до загуби за други субекти за преструктуриране от тази група и следователно до намаляване на капацитета за поемане на загуби и за рекапитализация на тези субекти за преструктуриране.

3.3.4. Случаите на дъщерни предприятия, установени извън Съюза. Член 12а и член 72д, параграф 4 от РКИ не обхващат изрично дъщерните предприятия, които се намират в трета държава. Поради това е възможно банковите групи от ЕС с глобална стратегия за преструктуриране с МСП да не могат да взимат предвид дъщерните дружества, установени извън Съюза.

3.3.5. Разяснения на критериите за признаване на дълговите инструменти, емитирани с оглед на изискването за вътрешен ОКПЗ. В член 92б от РКИ се определя изискването за вътрешен ОКПЗ за съществените дъщерни предприятия на Г-СЗИ извън ЕС, които не са субекти за преструктуриране. Това изискване може, както е посочено в член 92б, параграф 2, да бъде изпълнено чрез собствени средства и чрез инструменти на приемливите задължения.

3.4. Подробни изменения на предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) № 575/2013 и Директива 2014/59/ЕС по отношение на пруденциалното третиране на групите, които са глобални системно значими институции и са обект на стратегия за преструктуриране с множество субекти за преструктуриране.

3.4.1. Консолидирано изчисляване за Г-СЗИ с множество субекти за преструктуриране (член 12а)

3.4.1.1. ЕИСК подчертава, че банките с МСП следва да могат да използват корекциите, съгласувани в договореностите за ОКПЗ. Предназначението на тези корекции е да се гарантира равностойно третиране между моделите на преструктуриране с ЕСП и с МСП. Тези корекции са включени в член 12а и член 72д, параграф 4 от РКИ II, но тези членове не включват трети държави. По-специално, в член 12а, както е изготвен, се посочва, че възникващите от различията в РПА корекции са ограничени до базирани в ЕС субекти, тъй като концепцията за субект за преструктуриране се отнася само за дъщерни предприятия с главно управление в ЕС. Важно е да се разшири обхватът, за да се включат всички други дъщерни предприятия, които групата може да има в която и да било друга държава.

3.4.1.2. ЕИСК счита, че тази цел не е постигната в последното предложение на Комисията, защото сравняването между хипотетичния ЕСП и сбора от РПА на всеки субект за преструктуриране изключва дъщерни предприятия в трети държави поради факта, че сравняването се позовава на членове 45 г. и 45з от ДВПБ, а ДВПБ не включва дъщерни предприятия в трети държави, нито различията между РПА, които възникват от различните критерии за изчисляване между трети държави и държавите членки. Тя включва само различията между държавите членки.

3.4.1.3. По отношение на необходимостта от съгласие, за да се направи тази корекция, ЕИСК счита, че въпреки наличието в член 45з, параграфи 4—6 от ДВПБ II на специална процедура за съгласие относно изискването за собствен капитал и приемливи задължения, тази процедура ще бъде приложима само в случай на различни органи за преструктуриране в рамките на ЕС и при общо регулиране. Един пример, с който може да се обясни защо процедурата не е валидна за трети държави, е че тя включва ЕБО в случаите, когато е постигнато съгласие между органите за преструктуриране.

3.4.1.4. ЕИСК предлага в случаите, когато корекциите възникват в дъщерно предприятие от трета държава, европейският орган за преструктуриране на институцията майка да е този, който, при отчитане на незадължителното становище на органа за преструктуриране на въпросната трета държава, има компетентността да приложи корекцията, без да е необходимо постигане на съгласие с органа за преструктуриране на третата държава.

3.4.2. Приспадания от елементите на приемливите задължения (член 72д)

3.4.2.1. ЕИСК подчертава, че член 72д включва „период на заварено положение“ до 31 декември 2024 г. (краен срок за прилагане на ОКПЗ в трети държави). През този преходен период банките с МСП могат да коригират приспадането на позиции в дъщерни предприятия от трети държави без равностойно изискване за преструктуриране, като изчисляват излишъка въз основа общото капиталово изискване, приложимо в третата държава. В противен случай ще има непредвидени последици, защото необходимостта от емитиране на приемливи задължения ще се увеличи в резултат на невъзможността да се коригира позицията в дъщерни предприятия от трети държави, а от 2025 г. нататък при наличието на режим за преструктуриране изискването за институцията майка ще се намали поради по-ниското коригирано приспадане за тези позиции и вече няма да е необходимо да се емитират приемливи задължения.

Брюксел, 9 декември 2021 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Christa SCHWENG

(1) Guiding Principles on the Internal Total Loss-absorbing Capacity of G-SIBs („Internal TLAC“), Съвет за финансова стабилност, 6.7.2017 г. При този режим признатите за вътрешното МИПЗ инструменти, емитирани от дъщерно предприятие и записани от междинно предприятие майка, се приспадат изцяло от признатите инструменти, емитирани от междинното предприятие майка с оглед на спазването на собственото вътрешно МИПЗ.