[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 23.1.2008

SEC(2008) 53

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Документ, придружаващ Проекта на предложение за ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед подобряване и разширяване на схемата на ЕС за търговия с квоти за емисии на парникови газове ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

{COM(2008) 16 окончателен}{SEC(2008) 52}

Обобщение

Въведение и политически контекст

На основание на член 30 от Директива 2003/87/ЕО (Директива относно СТЕ), Съобщението на Комисията „Изграждане на световен пазар на въглерод: доклад в съответствие с член 30 от Директива 2003/87/ЕО“[1], определя четири основни въпроса, които трябва да бъдат обсъдени при преразглеждането на Схемата за търговия с емисии на ЕС (СТЕ на ЕС): 1) обхват на директивата, 2) стриктно съблюдаване на съответствието и изпълнението, 3) повишаване на хармонизацията и предсказуемостта, 4) осъществяване на връзка със схеми за търговия с емисии в трети държави и предприемане на мерки за приобщаване на развиващите се страни и страните в икономически преход. Тези въпроси бяха широко обсъдени, по-специално в процеса на преразглеждане, организиран в рамките на Европейската програма по изменение на климата (ЕПИК) през първата половина на 2007 г., както и в постоянните контакти със заинтересованите страни след стартирането на СТЕ на ЕС през 2005 г.

Преразглеждането протича в момент, в който промените в климата заемат много важно място в политическия дневен ред. През март 2007 г. Европейският съвет одобри новата стратегия относно енергията и промените в климата, предложена от Европейската комисия през януари 2007 г., според която в рамките на едно бъдещо световно споразумение групата на развитите страни следва да намалят емисиите си на парникови газове (ПГ) с до 30 % до 2020 г. в сравнение с нивата на емисиите през 1990 г. Независимо от постигането на международно споразумение, ЕС ще намали собствените си емисии с поне 20 % до 2020 г.

Общи цели

Съветът призна, че СТЕ на ЕС е и ще продължи да бъде един от най-важните инструменти на ЕС за постигането на стратегическата цел за ограничаване повишаването на средната глобална температура с не повече от 2 °С в сравнение с нивата преди началото на индустриализацията.

В този контекст за преразглеждането на схемата могат да се определят три основни цели:

1. Пълно използване на потенциала на СТЕ на ЕС за допринасяне към общите ангажименти на ЕС за намаляване на емисиите на ПГ по един икономически рентабилен начин.

2. Усъвършенстване и подобряване на СТЕ на ЕС в светлината на натрупания опит

3. Принос за превръщането на Европа в икономика с ниски равнища на емисии на парникови газове и създаване на подходящи стимули за напредничави инвестиционни решения, свързани с ниски емисии на въглерод, посредством затвърдяване на точна и вярна информация за цената на въглерода в дългосрочен план.

Обхват на директивата

Рационализиране на настоящия обхват

Непоследователност в тълкуването на понятието „горивна инсталация“ от държавите-членки доведе до нарушаване на конкуренцията, недостатъчно покритие на процесните емисии, както и до правна несигурност по отношение на обхвата на директивата.

Сред множеството възможности кодифицирането на широко тълкуване на понятието за „горивна инсталация“ изглежда най-обещаващо; то се вписва в основните идеи на Съобщението на Комисията относно допълнителни указания по разпределителните планове за периода за търговия 2008—2012 г. на СТЕ на ЕС[2] и е подкрепено от ново определение на понятието за горивна инсталация и придружено от списък с дейности. Подобен подход ще позволи последователно прилагане на обхвата, включително и по отношение на процесните емисии, и ще предостави правна сигурност за държавите-членки. Той ще допринесе и за екологичната ефективност на СТЕ на ЕС като разшири нейния обхват.

Икономическа ефективност по отношение на малките инсталации

Понастоящем в СТЕ на ЕС са включени приблизително 10 800 инсталации. Най-големите инсталации в СТЕ на ЕС (7 %) представляват 60 % от общото количество емисии, докато най-малките инсталации (14 %) отделят само 0,14 % от емисиите. Това говори за небалансирано съотношение между разходите и ползите. С оглед повишаване на икономическата ефективност на СТЕ на ЕС, се установи, че най-доброто възможно решение се състои в условно изключване на горивните инсталации с номинална топлинна мощност над 20 MW, но ненадвишаваща 25 MW, и с годишни емисии под 10kt, тъй като това решение представлява най-доброто съотношение между емисиите, изключени от СТЕ на ЕС, и броя на изключените малки инсталации.

Включване на нови отрасли и газове

От проверените през 2005 г. емисии и от описа на ЕС на емисиите на парникови газове, става ясно, че СТЕ на ЕС обхваща 41 % от общото количество емисии на парникови газове в Европейския съюз. Разширяване на обхвата чрез включването на нови отрасли и газове би подобрило екологичната ефективност на схемата и би въвело нови и допълнителни възможности за намаляване на емисиите; така би се постигнал висок потенциал за намаление на емисиите на по-ниски цени.

При вземането на решение за включването на нови отрасли и газове, е необходимо да бъдат спазени известен брой критерии, за да се гарантира надлежен мониторинг на емисиите на парникови газове. Освен това трябва да се вземе предвид и целта за превръщането на Европа в икономика с ниски равнища на въглеродни емисии. Ако потенциалът за намаление на емисиите и свързаните с това разходи могат да играят роля в тази връзка, отсъствието на даден отрасъл от СТЕ на ЕС не може да бъде причина за това той да не бъде включен в нея.

- Що се отнася до емисиите на CO2 и след направен скринингов анализ се стигна до заключението, че емисиите на CO2 от петрохимични продукти и от други химични вещества, както и от производството на амоняк и на алуминий, биха могли да бъдат включени в схемата.

- Що се отнася до емисиите на парникови газове, различни от CO2, се препоръчва емисиите на N2O от производството на азотна, адипинова и глиоксилова киселина, както и емисиите на перфлуоровъглероди от производството на алуминий, да бъдат включени в СТЕ на ЕС.

- Проектите за улавяне и съхранение на CO2 вече могат да бъдат признати в СТЕ на ЕС посредством едностранното им включване по член 24 от директивата. От гледна точка на значителния потенциал на тази технология[3] и в името на доверието на инвеститорите, е за предпочитане всички дейности по улавянето и съхранението на СО2 да бъдат незабавно включени в СТЕ, като се упоменат изрично в приложение I към директивата.

- По отношение на включването на сухоземния и морския транспорт в СТЕ на ЕС е необходимо въпросът да се разгледа в дълбочина и да се направи подробен анализ, и по-специално анализ на съотношението разходи/ползи, който да включва и съпоставка с алтернативни методи, с цел достигане до добре обосновано и подкрепено с доказателства заключение относно това дали тези отрасли следва да се включат в СТЕ на ЕС или не.

- Не се препоръчва разширяване на обхвата на директивата с цел признаването на проекти по използването на земята, промяна в предназначението на земята и горското стопанство (ИЗППЗГС).

Евентуални последици от комбинирането на различни политически варианти в обхвата на СТЕ на ЕС

Прилагането на широко тълкуване на понятието „горивна инсталация“, включването на други отрасли и газове, както бе посочено по-горе, както и повишаването на икономическата ефективност за малките инсталации по описания начин, би довело до допълнителна чиста печалба що се отнася до обхвата на СТЕ на ЕС, в случай на фиксиране на прагова стойност от 10 kt емисии за евентуалното изключване на малките инсталации, 5,8—6,3 % (до 121—131 млн. тона еквивалент на CO2)[4], с приблизително 40 % по-малко инсталации, без това да навреди на екологичната ефективност на схемата, що се отнася до изключените от схемата инсталации.

Стриктно съблюдаване на съответствието и на изпълнението

Мониторинг и докладване, проверка и акредитация

Последователността в прилагането на изискванията за мониторинг и докладване е абсолютно необходимо, за да се гарантира, че „един тон е един тон“. При липса на достоверна и надеждна проверка на докладите за мониторинг операторите биха могли да подкопаят екологичната цялост на схемата. Действащите практики на държавите-членки и на компетентните органи въпреки това посочват редица разминавания в прилагането и изпълнението по отношение на мониторинга, докладването, проверката и акредитацията на проверителите. Вследствие на това екологичната цялост и достоверността на схемата са изложени на опасност.

Според проведения анализ изглежда, че от гледна точка на съответствието, вариантът за използване на регламент относно мониторинга и докладването и друг регламент относно проверката и акредитацията е възможно най-доброто решение. Този вариант би довел до повишаване на последователността и прозрачността, подобряване на икономическата ефективност на стандартите за мониторинг и докладване в дългосрочен план, би гарантирал последователно и сходно ниво на проверка и акредитация и би установил хармонизирани изисквания за проверка и акредитация на вътрешния пазар в целия ЕС. Вследствие на това, качеството на проверките и тяхната способност да засичат и поправят грешките биха се подобрили, което би гарантирало по-високо качество на данните.

Разработването на правила, които да се прилагат в целия ЕС, би довело до значително намаляване на разходите за държавите-членки, след първоначален период на преразглеждане на националните указания/регламенти.

Регистри

Действащата в момента регистрационна система, която включва регистрите на 27 държави-членки и Независимия регистър на транзакциите на Общността (НРТО), не създава проблеми от техническа гледна точка. Въпреки това, със стартирането на първия период на поети задължения по Протокола от Киото през 2008 г., регистрите на държавите-членки трябва да бъдат свързани и с Международния регистър на транзакции (МРТ), ръководен от РКОНИК за целите на Протокола от Киото. Въвеждането на МРТ предполага също така, че всяка една система, която се свързва със СТЕ на ЕС, би трябвало също да предава съобщения посредством МРТ, който е под контрола на страните по Протокола от Киото. Това развитие поражда опасност от техническо, политическо и административно естество за функционирането на регистрационната система, която би могло да бъде преодоляна благодарение на използването на действащия регистър на Общността при разпределяне на квотите на ЕС.

По-добра хармонизация и повишена предсказуемост

Определяне на прагова стойност

При фази I и II общата прагова стойност на СТЕ на ЕС бе равна на сбора от националните прагови стойности, определени от държавите-членки и установени в съответствие с решения на Комисията. И ако този подход предоставяше на държавите-членки значително ниво на гъвкавост, необходимо им за да се съобразят със специфични и национални обстоятелства, той породи редица проблеми, водещи до липса на равнопоставеност, предсказуемост и прозрачност, както и до голяма административна тежест за всички ангажирани страни.

Анализът показа, че общата прагова стойност за ЕС, установена в директивата, се вписва най-добре в целта на повишаване на ефективността и предсказуемостта на схемата. Този подход свежда до минимум административната тежест при определяне на праговата стойност и представлява най-простият и прозрачен начин за определяне на прагова стойност. Това следователно е най-добрият вариант що се отнася до доверието към ЕС в международен план. И накрая, това е най-лесният начин предвид необходимостта от коригиране на праговата стойност на СТЕ на ЕС след сключване на международно споразумение по изменението на климата, за да се впише в целта за 30 процентно намаление на глобалните емисии на парникови газове.

Що се отнася до нивото на праговата стойност , единствено подход, ориентиран към ефикасността, би отговорил на изискването за постигане на общо намаление на емисиите при минимален разход. С оглед повишаване на предсказуемостта , установяването на линия на тенденцията с 8-годишен търговски период изглежда се налага, тъй като това решение позволява повишаване на сигурността и пресказуемостта по отношение на намалението след 2020 г. Линията на тенденцията би се оказала по-ефикасно решение също така и за повишаване на доверието към ЕС във връзка с трети държави.

Разпределение

През 1-вия и 2-рия период по-голямата част от квотите бяха разпределени безплатно. Държавите-членки прилагат твърде разнообразни правила за разпределение на квоти, които пораждат редица проблеми, като негативни последици върху икономическата ефективност, нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, нежелани ефекти от разпределението и липса на прозрачност.

Новите правила за разпределение на квотите следва да предотвратят подобни проблеми, но и да вземат предвид както принципа „замърсителят плаща“, така и принципа на интернализиране на външните разходи.

Отдаване на търг или безплатно разпределение

В по-голяма част от случаите вариантът с пълно отдаване на търг гарантира най-добре ефикасността, прозрачността и простотата на схемата и предотвратява настъпването на нежелани последици от разпределението. Отдаването на търг се съобразява напълно с принципа „замърсителят плаща“ и компенсира операторите, които първи поемат инициативата; следователно то напълно се вписва в общите цели на преразглеждането.

Безплатно разпределение на квоти през преходния период: критерии за сравнение и оценка (бенчмаркинг)

Безплатното разпределение на квоти може да е необходимо до установяването на система на пълно отдаване на търг, но следва да бъдат взети мерки за свеждането до минимум на евентуалните нежелани ефекти. Съгласно анализа, използването на критерии за сравнение и оценка на равнище на Общността вероятно ще постигне най-добри резултати.

Свързани с търговията мерки: предотвратяване на евентуалното изместване на въглеродни емисии

При отсъствие на международно споразумение по изменението на климата и за определени енергоемки отрасли, изложени на международната конкуренция на страни, които полагат по-малко усилия за намаляване на емисиите на парникови газове, е възможна опасност от изместване на въглеродни емисии. С цел разрешаването на този проблем, се разгледаха редица свързани с търговията мерки. Все пак, предвид това че се очаква сключване на международно споразумение, се препоръчва сега да се даде ясен знак и възможността за прилагането на мерки да се разглежда само на по-късен етап, за да се даде възможност на третите държавите да поемат съответните адекватни ангажименти.

Осъществяване на връзка със схеми за търговия с емисии в трети държави и предприемане на мерки за приобщаване на развиващите се страни и страните в икономически преход

Свързване с други схеми

Всяка една връзка между СТЕ на ЕС и друга схема за търговия с емисии трябва да бъде установена в съответствие с подробните условия на тази схема. В този контекст е възможно да бъде направена допълнителна оценка на въздействието. По тази причина се прави препратка към пълната оценка на въздействието за някои по-общи разисквания.

Използване на компенсации

Права

Използването на външни компенсации би могло да попречи за осъществяването на истински промени вътре в ЕС, което би довело до повишаване на бъдещите вътрешни разходи по намаление на емисиите и на разходите за постигането до 2020 г. на целите по отношение на вътрешните емисии и възобновяемите енергийни източници. В случай че ЕС не намали вътрешните си емисии, би било много трудно да се убедят развиващите се страни с високи равнища на емисии да поемат каквито и да било ангажименти за намаляване на емисиите след 2012 г. Ако се позволи на трети държави да печелят пари от СТЕ на ЕС, без да подишат ново международно споразумение, също би ги подтикнало да не сключват ново споразумение. И накрая, един нехармонизиран достъп до кредитите в държавите-членки би могло да доведе до нарушаване на конкуренцията между дружествата на вътрешния пазар.

Правата за използване на компенсации в рамките на СТЕ на ЕС следователно ще трябва да бъдат определяни в зависимост от нивото на стимули, от което се нуждаят операторите на СТЕ на ЕС, за да намалят вътрешните емисии, и да бъдат достатъчно гъвкави, за да се адаптират към развитието на международните преговори.

Стандарти

С предоставянето на достъп до СТЕ на ЕС на видове проекти, които не подкопават екологичната или социална цялост на схемата, изглежда се постига правилен баланс между високо равнище на екологична ефективност, от една страна, и загуба на икономическа рентабилност, от друга. При все това, този подход би могъл да бъде допълнен и от други мерки, като използването на критерии за употреба в комбинация с намаление на цената (въз основа на разликата между критериите за сравнение на проектите и критериите за сравнение на ЕС), така обаче съотношението между по-добрата екологична цялост и по-високите административни разходи би било по-небалансирано.

Преход и предсказуемост

Необходимо е да бъде уточнен начинът по-който ще бъдат третирани в рамките на СТЕ на ЕС кредитите, получени преди 2012 г. (прехвърляне) или които се очаква да бъдат издадени след 2012 г., но от проекти, регистрирани преди 2012 г. Предвид несигурността на международното положение след 2012 г., преразгледаната СТЕ на ЕС също трябва да предвиди подходящи структури и процедури, за да се адаптира към различните обстоятелства, които ще настъпят след 2012 г., и по-специално във връзка с постигането на целите за 20 или 30 процентно намаление на емисиите. Директивата за СТЕ на ЕС гарантира, че квотите на ЕС могат да бъдат прехвърляни и след 2012 г. Протоколът от Киото ограничава прехвърлянето на ERU/CER кредити и този въпрос се оставя да бъде решен от страните, които са надхвърлили ангажиментите си за намаление на емисиите. Сред разгледаните възможности, приемането на хармонизирани разпоредби на равнище на ЕС за признаването на прехвърлянето на ERU/CER кредити след 2012 г., изглежда е най-добрият вариант по отношение на критериите за оценка, тъй като това позволява по-добра конкурентна среда и повишена прозрачност на пазара.

По отношение на използването след 2012 г. на СИ/МЧР кредити, издадени преди тази година, анализът препоръчва да се комбинират няколко варианта. ЕС може да установи система за одобряване и/или отхвърляне на определени проекти или видове проекти, да сключи двустранни или многостранни споразумения за признаването на СИ и МЧР проекти от определени страни домакини между 2012 г. и датата на сключване на международно споразумение, или да поеме ангажимента да приема кредити от действащи проекти в страни, които ще подкрепят споразумение след 2012 г. Уместността на всеки един от тези три варианта зависи от напредъка на международните преговори.

Мониторинг и оценка

Изпълнението на директивата ще бъде подложено на мониторинг и оценка по смисъла на член 21, който изисква от държавите-членки изготвянето на годишни доклади за прилагането на директивата.

[1] COM(2006) 676 окончателен

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf

[3] Междуправителственият доклад по изменение на климата оценява икономическия потенциал на улавянето и съхранението на СО2 за общото намаление на емисиите през този век на 220—2200 Gt CO2. За сравнение, понастоящем, емисиите обхванати в схемата на СТЕ на ЕС са от порядъка на 2 Gt CO2 на година.

[4] Както е посочено в пълната оценка на въздействието, към тези цифри трябва да се подхожда предпазливо, тъй като те се основават на прогнози поради липса на надеждни данни.