Съкращения

АКТБ : (Групата страни от) Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн

ЕО : Европейска общност

ЕФР : Европейски фонд за развитие

СИП : Споразумение за икономическо партньорство

ЮАОР : Южноафриканска общност за развитие

ASECNA : Агенция за авиационна безопасност в Африка и Мадагаскар

COMESA : Общ пазар на Източна и Южна Африка

EAC : Източноафриканска общност

ECOWAS : Икономическа общност на Западноафриканските държави

IAS : Служба за вътрешен одит

IGAD : Междуправителствен орган за развитие

IOC : Комисия за Индийския океан

IRCC : Междурегионален координационен комитет

RISM : Механизъм за подкрепа на регионалната интеграция

RISP : Програма за подкрепа на регионалната интеграция

UEMOA : Западноафрикански икономически и валутен съюз (акроним на английски език: WAEMU)

UNIDO : Организация на ООН за индустриално развитие

Кратко изложение

I. Регионалната интеграция е процес, при който съседни държави си сътрудничат с цел подобряване на политическата стабилност и стимулиране на икономическото развитие в даден регион. На по-големите и по-хармонизирани пазари е възможно чрез свободното движение на стоки, услуги, капитал и хора да се реализират икономии от мащаба и да се насърчават търговията и инвестициите. Така регионалната интеграция между развиващите се страни стимулира икономическия растеж и може да допринесе за намаляване на бедността.

II. Целта на извършения от Палатата одит беше да се оцени дали предоставяната от ЕФР подкрепа за регионална икономическа интеграция в Източна Африка и Западна Африка е била ефективна. Одитът разгледа подхода на Комисията към регионалната икономическа интеграция, управлението на предоставената помощ и резултатите от извадка от отделни проекти.

III. Процесът на регионална икономическа интеграция отбелязва напредък и в двата региона по отношение на постигнатите споразумения по регионалните цели и политики, свързани с търговията и транспорта. Въпреки това изпълнението на тези споразумения от страна на националните органи изостава, а свободното движение на стоки, услуги, капитал и хора все още не е постигнато в нито един от двата региона.

IV. Като цяло, предоставяната от ЕФР подкрепа за регионална икономическа интеграция е възпрепятствана от няколко фактора и към момента е ефективна само отчасти. Наличието на множество регионални организации с препокриващи се мандати и членски състав, както и с недостатъчен капацитет, формира сложна институционална рамка. Освен това съществуват слабости в подхода и начина на управление от страна на Комисията на програмите за регионална икономическа интеграция.

V. Подходът на Комисията при предоставянето на подкрепа за регионалната икономическа интеграция в Източна Африка и Западна Африка съответства на нуждата на регионите и държавите да постигнат по-висок икономически растеж като средство за борба с бедността. При все това стратегиите и интервенциите на регионално и национално ниво като цяло се планират и се изпълняват независимо една от друга, без да обръща достатъчно внимание на възможността за взаимно допълване, с изключение донякъде на транспортния сектор.

VI. Делегациите на Комисията не разполагат нито с подходящи указания, нито с достатъчен капацитет за подготовка, изпълнение, отчитане и координиране на дейностите на регионално равнище. Координацията на ниво регионални организации също е недостатъчна. Не съществува система за мониторинг, която да позволява проследяването на общия напредък на процеса на регионална икономическа интеграция в отделните страни.

VII. Оценката на резултатите, които са постигнати или се очаква да бъдат постигнати от отделните проекти, беше затруднена поради лошо дефинираните цели, липсата на адекватно отчитане и мониторинг, както и поради факта, че няколко големи проекта продължават да се изпълняват и окончателните им резултати все още не са известни. Очаква се резултатите от тези проекти да бъдат в най-добрия случай само частично задоволителни.

VIII. Съгласно основните препоръки на Палатата Комисията следва:

- да обвърже продължаването на подкрепата си за регионалната интеграция със сключване на начално споразумение, регулиращо начина на постигане на необходимото сближаване между работещите в даден регион различни регионални организации в предварително определен срок, както и с по-голяма ангажираност в процеса на регионална интеграция от страна на националните органи;

- да подобри съгласуваността между регионалните и националните си стратегии от провеждане на средносрочния преглед на стратегиите на десетия ЕФР през 2010 г. нататък;

- да разгледа дали не е твърде висок размерът на средствата, отпускани от десетия ЕФР за регионални програми;

- във връзка с управлението на регионалните програми от страна на делегациите да определи отговорностите на последните, да изгради подходящ механизъм за координация между тях и да преразгледа капацитета на техния персонал.

Въведение

Рамка на политиките

1. Основните цели на сътрудничеството между Европейската общност (ЕО) и държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ) съгласно Споразумението от Котону са намаляването на бедността до пълното ѝ премахване, устойчивото развитие и прогресивното интегриране на страните от АКТБ в световната икономика [1]. Регионалната икономическа интеграция може да бъде важна стъпка към постигане на тези цели за много страни, особено за по-малките. Тя има за цел основно да създаде или да затвърди политическата стабилност и да стимулира икономическото развитие в даден регион. Големите хармонизирани пазари улесняват свободното движение на стоки, услуги, капитал и хора, което позволява реализиране на икономии от мащаба и насърчава търговията и инвестициите. Регионалната икономическа интеграция (за целите на настоящия доклад наричана по-долу "регионална интеграция") подпомага стимулирането на икономическия растеж и по този начин допринася за намаляване на бедността [2].

2. И преди подписването на Споразумението от Котону, в Съобщение от 1995 г. [3] Комисията изразява подкрепата си за регионалната интеграция сред развиващите се страни, като очертава концептуална рамка и формулира три основни области на подкрепа за сътрудничеството за развитие — изграждане на капацитет и укрепване на институциите на регионално и национално ниво, пряка подкрепа за частния сектор с оглед използване на създадените от регионалната интеграция възможности и бюджетна подкрепа за посрещане на разходите на прехода, свързани с икономическата либерализация и реформите.

3. Политиката на ЕО за развитие от 2000 г. [4] определя ограничен брой области, приоритетни за дейностите на Общността в сферата на сътрудничеството за развитие, като между тях са търговията и развитието и регионалната интеграция и сътрудничество. Актуализираната политика на ЕО за развитие от 2005 г., "Европейски консенсус за развитие" [5], отново изтъква значението на търговията и регионалната интеграция, като подчертава връзката помежду им и ги определя като една от приоритетните области на дейност на Общността.

4. В съобщение от 2008 г. (вж. бележка под линия 2) Комисията актуализира своята политика за регионална интеграция, особено по отношение на страните от АКТБ, и потвърждава своето становище, че регионалната интеграция е от съществено значение за ускоряването на икономическия растеж и намаляването на бедността. Наред с това Комисията очертава няколко трайни предизвикателства пред постигането на регионална интеграция, в това число липсата на институционален капацитет и ангажираност на национално и регионално ниво, нуждата да се подобри изпълнението на споразуменията за икономическа интеграция и да се оптимизират препокриващите се и несъгласувани програми за интеграция, недостатъчната икономическа диверсификация на националните икономики и неефективните инфраструктурни взаимовръзки. В областта на регионалната икономическа интеграция в съобщението се предлага ЕС да съсредоточи подкрепата си върху следните приоритетни области: укрепване на регионалните институции, изграждане на регионални интегрирани пазари, подпомагане на развитието на бизнеса и свързване на регионалните инфраструктурни мрежи.

+++++ TIFF +++++

Източник:Европейска сметна палата.

Подкрепа за регионална интеграция от страна на ЕФР

5. ЕО подкрепя дейностите за развитие на страните от АКТБ посредством Европейските фондове за развитие. Създават се национални програми в отделните страни, регионални програми, обхващащи няколко или всички държави в даден регион и така наречените вътрешни за АКТБ програми, насочени към множество или всички страни от АКТБ. От деветия ЕФР (2002—2007 г.) регионалните програми се установяват като основен инструмент за подкрепа на регионалната интеграция. Няколко регионални организации с мандат в областта на регионалната икономическа интеграция, създадени от различни групи страни от АКТБ, се превръщат в основните партньори на Комисията в подготовката и изпълнението на тези регионални програми. В рамките на деветия ЕФР за тази цел първоначално са заделени 1 милиард евро. След прегледа при приключването на различните програми окончателният размер на средствата, отделени за тяхното изпълнение, е 904 милиона евро, от които 70 % са били предназначени за дейности в областта на регионалната икономическа интеграция [6]. В рамките на десетия ЕФР размерът на общата сума, отпусната за регионални програми, е увеличен на 1783 милиона евро, като 75 % от тях са предназначени за регионална икономическа интеграция. Отпуснатите суми са представени по региони в таблица 1.

Таблица 1

Финансови средства, отпуснати за регионални програми

(в млн. евро) |

Регион | 8-ми ЕФР (1996–2001 г.) | 9-ти ЕФР (2002–2007 г.) | 10-ти ЕФР (2008–2013 г.) |

Общо | РИИ [1001] | Общо | РИИ | Общо | РИИ |

Източна Африка [1002] | 219 | 154 | 289 | 203 | 645 | 548 |

Западна Африка | 226 | 143 | 253 | 200 | 597 | 418 |

Междинен сбор | 445 | 297 | 542 | 403 | 1242 | 966 |

Южноафриканска общност за развитие (ЮАОР) | 121 | 81 | 147 | 95 | 116 | 93 |

Централна Африка | 91 | 60 | 64 | 29 | 165 | 97 |

Карибски регион | 90 | 40 | 111 | 89 | 165 | 140 |

Тихоокеански регион | 35 | -- | 40 | 15 | 95 | 45 |

Общо | 782 | 478 | 904 | 631 | 1783 | 1341 |

Управление на регионалните програми

6. Преди деветия ЕФР регионалните програми са се съгласували между Комисията и отделните страни от съответния регион, като регионалните проекти са предоставяли по-скоро допълнително финансиране за национални дейности (например изграждане на пътища), отколкото подкрепа за ясно определени регионални политики.

7. Споразумението от Котону обаче поставя нов акцент върху регионалните програми като основен инструмент за подкрепа на регионалната икономическа интеграция. Споразумението постановява, че Комисията и надлежно упълномощените регионални организации следва съвместно да изготвят и съгласуват за всеки регион многогодишни стратегии за регионална подкрепа и индикативни програми при следните условия [7]:

- съответните страни от АКТБ решават относно определянето на географските региони;

- във възможно най-голяма степен регионалните програми следва да съответстват на програми на съществуващи регионални организации, работещи в сферата на икономическата интеграция;

- в случай че държавите членки на няколко регионални организации съвпадат, регионалната програма следва да обхваща всички членове на тези организации.

8. При описаните по-горе разпоредби регионалното програмиране в рамките на деветия и десетия ЕФР е довело до създаване на стратегии и индикативни програми за шест различни региона, които обхващат всички страни от АКТБ — четири в Африка, един в Тихоокеанския басейн и един на Карибите. В няколко от африканските региони съществуват повече от една регионални организации с мандат в областта на икономическата интеграция, които обхващат различни и понякога препокриващи се области. Поради това например в двата най-големи региона — Източна Африка и Западна Африка, Комисията трябва да работи съответно с четири (Източна Африка) и две (Западна Африка) регионални организации, надлежно упълномощени да изготвят, подписват и изпълняват регионалните стратегии и индикативните програми за техния регион. Регионалните индикативни програми осъществяват първоначалното предоставяне на наличните ресурси за съответния регион и период, насочени към целевите сектори за подпомагане. За всяка отделна интервенция на най-подходящата организация се предоставя ролята на регионален ръководител, който отговаря за подготовката и изпълнението на планираните дейности в тясно сътрудничество с Комисията.

Регион Източна Африка

9. Регионът Източна Африка в настоящия му обхват е определен при подписването на регионалния стратегически документ и регионалната индикативна програма в рамките на деветия ЕФР [8]. В много отношения този регион е разнороден, като включва страни, различаващи се по размер, население, ниво на развитие и политическа стабилност. В рамките на деветия ЕФР регионалната програма обхваща 21 държави, но при десетия ЕФР те намаляват до 17 след излизането на четири държави от участващите регионални организации.

10. В региона съществуват четири регионални организации, които обхващат различни части от него и работят в сферата на регионалната интеграция. Те са известни под акронимите COMESA, EAC, IGAD и IOC [9]. Сферите на дейност на тези организации до голяма степен се препокриват, както по отношение на географския обхват и членовете им, така и по отношение на мандата и цели на политиката им (вж. приложения I и II). COMESA и EAC имат за основна цел регионалната икономическа интеграция, докато EAC вече е изградила митнически съюз, а COMESA все още е в процес на преобразуване на своята зона за свободна търговия в митнически съюз. Мандатът на IGAD също включва регионална икономическа интеграция, но се съсредоточава повече върху разрешаването на конфликти и въпросите на продоволственото осигуряване. Мандатът на IOC е насочен по-скоро към икономическо и търговско сътрудничество, отколкото към регионална икономическа интеграция, като организацията се концентрира основно върху регионалното сътрудничество в областта на управлението на природни ресурси (рибарство). При все това, IOC участва в програмирането и изпълнението на регионалните индикативни програми за Източна Африка в рамките на деветия и десетия ЕФР.

11. Фактът, че държавите членки на различните организации отчасти съвпадат, създава значителни проблеми, тъй като някои от тези държави принадлежат към две различни зони за търговия (COMESA и EAC). Освен това съществуват препокриване и несъвместимост на членството, свързани с Южноафриканската общност за развитие (ЮАОР) — регионалната организация за Южна Африка [10], която също има за цел да изгради митнически съюз между своите държави членки. Членството в повече от един митнически съюз е практически невъзможно. Препокриването на членуващите държави и на мандатите води до формиране на сложна институционална рамка. Тези фактори, както и понастоящем недостатъчно добрата координация между тези организации (вж. точки 39—43), поставят пред Комисията сериозни проблеми, особено по отношение на планирането и изпълнението на интервенции в областта на регионалната икономическа интеграция.

Регион Западна Африка

12. В този регион работят две оправомощени регионални организации — Икономическата общност на Западноафриканските държави (ECOWAS) и Западноафриканския икономически и валутен съюз (UEMOA). Регионалната програма обхваща държавите членки на тези две организации. Мавритания, която е единствената държава в региона, която не членува в нито една от двете организации, също участва в регионалното сътрудничество в рамките на ECOWAS.

13. Въпреки че икономическата интеграция в този регион може да изглежда много по-лесна за постигане поради наличието на по-малко подрегиони, отколкото в Източна Африка, тя също е изправена пред значителни предизвикателства. UEMOA се ползва от предимствата на вече приета обща валута и изграден митнически съюз, докато напредъкът на ECOWAS в това отношение е много по-малък. ECOWAS обаче обединява по-голям брой държави членки и поради това е по-логичният избор като структура за регионална интеграция в дългосрочен план и като основен партньор в Споразумението за икономическо партньорство (СИП), което следва да бъде договорено с ЕО [11]. Двете организации отчитат нуждата от сближаване между двата региона и между самите тях и са съгласни да работят за тази дългосрочна цел посредством "approche à géométrie variable et à rythmes différents" (адаптиран подход с различен ритъм ). Междувременно е необходима сериозна координация между двете организации, както и между тях и Комисията, с оглед придвижването напред на този процес на регионална интеграция възможно най-ефективно и ефикасно.

Обхват и подход на одита

14. С оглед на увеличения интерес и нарастващата подкрепа от страна на ЕФР за регионална икономическа интеграция, Палатата избра този въпрос за предмет на своя одит. Одитът беше планиран така, че да бъде възможно Комисията да вземе предвид неговите резултати при средносрочния преглед на изпълнението на десетия ЕФР, който е насрочен за 2010 г.

15. Целта на одита беше да се установи дали е била ефективна подкрепата, оказвана от Европейския фонд за развитие (ЕФР) за регионална икономическа интеграция. Одитът разгледа следните въпроси:

а) Възприела ли е Комисията уместен и последователен подход към регионалната интеграция?

б) Управлявала ли е Комисията добре средствата, предоставени за регионална интеграция?

в) Постигнали ли са своите цели отделните проекти на Комисията в подкрепа на регионалната интеграция?

16. По отношение на географския обхват одитът на Палатата се съсредоточи върху двете най-големи от шестте съществуващи регионални програми: програмите в Източна Африка и в Западна Африка (вж. таблица 1), които заедно получават значително над 50 % от общата сума, отпусната за регионални програми.

17. Одитната дейност включи:

а) преглед на съответната документация, свързана с политиката на ЕО за развитие по отношение на регионалната интеграция;

б) проверка на документите за регионална стратегия на Комисията [12] по деветия и десетия ЕФР за двата избрани региона, заедно с документите за национална стратегия [13] за посетените страни;

в) посещения на място в двата региона. Посещенията бяха извършени в общо девет страни, както и в централните управления на съответните регионални организации [14];

г) проверка на 18 регионални проекта, които включват всички проекти по деветия ЕФР и осемте най-големи проекта за регионална интеграция, търговия и транспорт в рамките на осмия ЕФР с общо финансиране от близо 450 милиона евро [15]. Обхватът на тази проверка беше ограничен до оценка на това доколко са постигнати (или е вероятно да бъдат постигнати) резултатите от проектите, но не и на тяхното дългосрочно въздействие. Списъкът на проверените проекти е представен в приложение III;

е) преглед на извършените оценки на регионалните стратегии на Комисията за Източна и Западна Африка, с оглед определяне надеждността на техните заключения и на последващите действия, предприети или планирани от Комисията, както и преглед на извършения вътрешен одит на финансовото управление на регионалните проекти, особено в региона Южна Африка [16].

Констатации и оценки

Възприела ли е Комисията уместен и последователен подход към регионалната интеграция?

18. При разглеждането на този въпрос Палатата провери дали в посочените два региона стратегията за регионално сътрудничество на Комисията е съгласувана със собствените приоритети на регионите, както и дали тя допълва стратегиите на Комисията за сътрудничество с отделните държави. Палатата провери също така дали отделните регионални проекти отговарят на приоритетните нужди както на регионално, така и на национално ниво.

Стратегията за регионално сътрудничество на Комисията е подходяща, но не допълва в достатъчна степен стратегиите за сътрудничество с отделните държави, а размерът на финансиране не е съобразен с капацитета за усвояване на средства

19. В документите си за регионална стратегия в рамките на деветия и десетия ЕФР Комисията представя точен анализ на постигнатия напредък в областта на регионалната интеграция, както и на предизвикателствата, пред които тя е изправена. Този анализ обосновава решението да се съсредоточи финансирането и за двата региона по ЕФР върху икономическата интеграция и търговията, а транспортът да се включи или да се третира като втори целеви сектор. Документите за регионална стратегия в рамките на десетия ЕФР и съобщението на Комисията от 2008 г. (вж. бележка под линия 2) обосновават двойното увеличение на отпусканите за регионални програми по десетия ЕФР средства до 1783 милиона евро с аргумента, че това отразява "консенсуса между ЕС и АКТБ за значението на регионалната интеграция за развитието". Предвид демонстрирания до момента от регионалните организации ограничен капацитет за усвояване на средства (вж. точки 44—49), те биха били затруднени да използват ефективно и ефикасно такава значителна сума.

20. Регионалните стратегии на Комисията са съгласувани със стратегиите и целите на основните регионални организации за увеличаване на икономическия растеж и намаляване на бедността посредством по-интензивна регионална икономическа интеграция, подкрепа за функционирането и консолидирането на съществуващите зони за свободна търговия и митнически съюзи и предприемане на действия по отношение на ограниченото предлагане в областта на инфраструктурата.

21. Комисията е възприела адекватен подход при предоставянето на подкрепа за изграждане на институционален капацитет на регионалните организации с оглед да увеличи техните възможности за разработване на регионални политики и за подобряване на изпълнението им. Стратегията на Комисията да подпомага една съвместна регионална индикативна програма във всеки регион, в която да участват различни регионални организации, отчита сложността на настоящата институционална рамка, причинена от големия брой и препокриващи се сфери на действие на регионалните организации (вж. точки 10—13). Друга цел е да се укрепи сътрудничеството и процеса на сближаване между тези организации. Въпреки това в документите за регионална стратегия не се посочва първостепенната нужда от укрепване на институционалния капацитет на отделните държави, за да могат те да участват активно във формулирането и изпълнението на политиките за регионална интеграция.

22. Съсредоточаването върху транспорта в регионалната стратегия е в съзвучие със Съвместната стратегия ЕС — Африка [17], в която се посочва, че Африка и ЕС ще се стремят да разширят транспортната свързаност посредством инвестиции и подобряване на инфраструктурата по протежение на трансафриканските пътнотранспортни коридори, за да подпомогнат развитието чрез икономически растеж и търговия. Целта е да се подкрепи определянето и изпълнението на регионални транспортни политики, като приоритетно значение имат хармонизацията на националните транспортни политики (например стандартизиране на максималното осово натоварване на тежкотоварните превозни средства) и улесняването на транспорта по регионалните коридори (например съвместно изградени и управлявани гранични пунктове, премахване на незаконните проверки).

23. Стратегиите на Комисията за сътрудничество с отделните държави по деветия и десетия ЕФР са съгласувани с националните стратегии за развитие, съдържащи се в стратегическите документи на отделните държави за намаляване на бедността. Целта на тези национални стратегии е да се постигне по-висок икономически растеж, който се счита за необходимо условие за намаляване на бедността. Въпреки това в много случаи те не разглеждат възможностите за допълване или взаимодействие с програмите за регионална интеграция.

24. В повечето от разгледаните от Палатата страни стратегиите на Комисията за сътрудничество се съсредоточават върху подпомагането на бюджета. Така Комисията допринася за макроикономическата стабилност, която е важно условие за по-нататъшното сближаване на отделните национални макроикономически политики, за икономическия растеж и развитието на търговията в регионите, а вследствие на това и на общата регионална интеграция.

25. Транспортът се определя като ключов сектор за повечето от разгледаните от Палатата страни, който има потенциал да допринесе за регионалната интеграция. При деветия ЕФР, макар и в няколко случая националните програми да споменават значимостта на подобряването на регионалните транспортни коридори, по-голямата част от проверените от Палатата програми за изграждане на пътища в различните държави са насочени към подобряване на транспортната свързаност на национално ниво. В стратегиите за отделните страни при десетия ЕФР се наблюдава значително изместване на вниманието, като приоритет вече се дава на насърчаването на регионалната транспортна свързаност с оглед улесняване и разширяване на регионалната търговия.

26. В националните стратегии по деветия ЕФР въпросите на регионалната интеграция в областите извън транспорта се разглеждат с променливо и като цяло недостатъчно внимание. Липсват индикации как подкрепата от страна на Комисията и диалогът на политиките на национално ниво следва да подпомагат процеса на регионална интеграция. Наред с това липсват ясни връзки или допълване с регионалните интервенции, например по отношение на необходимата институционална подкрепа за националните администрации при транспонирането и прилагането на регионалните законови норми или при укрепването на конкурентоспособността на частния сектор. Въпреки че в повечето от проверените от Палатата страни националните стратегии в рамките на десетия ЕФР включват разпоредби за нецелева подкрепа за области като търговията, регионалната интеграция и изпълнението на Споразуменията за икономическо партньорство (СИП), те не конкретизират приоритетните области, на чиито нужди следва да се отговори.

27. Констатациите на Палатата потвърждават оценките, извършени по поръчка на Комисията за двата региона. Заключенията от тези оценки, обхващащи осмия и деветия ЕФР, гласят, че мерките не се допълват достатъчно поради незадоволителната координация на ниво диалог на политиките между Комисията, регионалните организации и отделните държави, както и на програмно ниво между националните и регионалните програми.

Регионалните проекти са подходящи, но не са достатъчно насочени към нуждите на регионалната интеграция на национално ниво

28. Регионалните програми за Източна Африка и Западна Африка в рамките на деветия ЕФР включват обхватни проекти за регионална интеграция [18], насочени към повечето проблеми в тази област. Те се съсредоточават върху подпомагане на изграждането на институционален капацитет, развитие на нормативни разпоредби за търговска политика, преговори за сключване и изпълнение на СИП и механизми за финансова компенсация на загубата на бюджетни приходи вследствие намаляването на митническите тарифи. В областта на транспорта проектите са насочени към неговото улесняване, тъй като изграждането на транспортна инфраструктура се финансира от национални програми.

29. Проектът RISP в Източна Африка например включва девет области, в които трябва да се постигнат резултати ("Result Areas"). Тези области обхващат въпроси, вариращи от изпълнението на споразумения относно зоната за свободна търговия и митническия съюз, хармонизирането на статистически данни, хармонизирането на паричната, фискалната и данъчната политика, до подготовката на стратегия за транспорта и комуникациите и план за приоритетни инвестиции. Проектът "Икономическа интеграция и търговия" в Западна Африка съдържа четири основни компонента — изграждане на общ пазар, макроикономическа стабилност и сближаване, изграждане на институционален капацитет и увеличаване конкурентоспособността на производствените сектори. Всички тези дейности са свързани с въпросите на интеграцията, по които работят регионалните организации — COMESA и EAC в Източна Африка и ECOWAS и UEMOA в Западна Африка [19].

30. Проектът RISM в Източна Африка е най-значителната финансова интервенция в този регион с предвидени средства от ЕФР в размер на 78 милиона евро. Целта на проекта е да подпомага държавите в региона в процеса на фискално приспособяване при либерализирането на техните митнически тарифи по отношение на другите държави, присъединяващи се към зоната за свободна търговия или митническия съюз. Наблюдава се липса на интерес към проекта от страна на някои държави. Основната причина за това е фактът, че при разработването на проекта не са взети предвид приоритетите на тези държави. Към момента на извършване на одита не беше извършено нито едно плащане по този проект.

31. Всички проверени проекти имат ясно регионално измерение и включват дейности на регионално ниво. Въпреки това Комисията, регионалните организации и отделните държави не обръщат достатъчно внимание и не предоставят достатъчно подкрепа на необходимите последващи действия на национално ниво, по-специално по отношение на транспонирането и прилагането на правните норми и изпълнението на регионалните политики (вж. каре 1).

Каре 1

Недостатъчна връзка между действията на регионално и национално ниво

В Източна Африка лансираната през юли 2005 г. Програма за подкрепа на регионалната интеграция (RISP) има за цел да развива капацитета на регионалните организации и техните държави членки в областта на определянето на политики, осъществяването и мониторинга на регионалната интеграция, многостранната и регионалната търговия и свързаните с търговията области. В своята област за постигане на резултати № 5 — "Подобряване на хармонизацията на регионалните политики на национално ниво" проектът има за цел да подкрепи "националния форум за развитие и търговска политика" на държавите-членки (или подобна национална работна група) в насочването, координацията и мониторинга на действията на държавата в областта на регионалната интеграция, както и на участието ѝ в световната икономика. През 2008 г. обаче само в четири държави (Бурунди, Етиопия, Малави и Сейшелските острови) Форумът за търговска политика е бил активен и е имал достатъчно капацитет да представи работна програма в тази област. От четирите държави само Етиопия е получила подкрепа по проекта.

В Западна Африка в администрацията на всички държави членки съществуват координационни звена на ECOWAS. Те подпомагат държавите от ECOWAS при транспонирането на решения, взети на регионално ниво. Техният принос обаче не се взема предвид в достатъчна степен при управлението на основния проект за регионална интеграция, тъй като те не са представени в ръководния комитет на проекта. Капацитетът на тези структури е много ограничен и до момента те функционират най-вече като звена за информация и контакти на ECOWAS в държавите-членки. Проектът признава нуждата да се увеличи капацитетът на координационните звена на ECOWAS, но не отпуска достатъчно средства за това. Работната програма на проекта за 2008 г. предвижда 45000 евро (3 000 евро за всяко координационно звено), предназначени за разработването на план за изграждане на капацитет, който все още се изготвяше по времето на одита. Работната програма за 2009 г. предвижда 98000 евро (6 500 евро на координационно звено) за изпълнението на плана за изграждане на капацитет.

Управлявала ли е Комисията добре средствата, предоставени за регионална интеграция?

32. За да отговори на този въпрос, Палатата разгледа дали Комисията е предоставила на своите делегации адекватни указания, механизми и човешки ресурси, които да улеснят управлението на програмирането, изпълнението и мониторинга на регионалните интервенции, както и дали осигурява въвеждането на подходящи механизми за координация и мониторинг от страна на регионалните организации. също така Палатата провери дали регионалните проекти са били изпълнени в рамките на предвидения график.

Делегациите не разполагат с указания и капацитет за управление на регионалните програми

33. Документите за национална стратегия се изготвят на базата на дискусии между Комисията и отделните държави. За разлика от тях документите за регионална стратегия засягат поне четири организации (COMESA, EAC, IGAD, IOC) в региона Източна Африка, представляващи 17 национални правителства, и две организации в региона Западна Африка (ECOWAS, UEMOA), представляващи 16 национални правителства. От страна на Комисията във всеки регион участват приблизително еднакъв брой делегации. Дейностите по регионалните проекти се изпълняват най-вече на регионално ниво, т.е. от една или няколко регионални организации. Някои дейности обаче се осъществяват на ниво отделни държави в даден регион. Например, изграждането на митнически съюз изисква първо да се постигне споразумение на регионално ниво относно общата външна митническа тарифа, но прилагането е свързано с ангажирането и обучението на всички митнически служби в съответните държави. При толкова много различни участници изготвянето и изпълнението на регионална стратегия изисква висока степен на координация.

34. Комисията не е изработила процедури или указания за изготвянето и прилагането на регионални стратегии и интервенции. Тази липса на подходящи указания означава, че:

а) не съществува ясна дефиниция или разпределение на специфични роли и отговорности между различните делегации в даден регион, например кои делегации отговарят за отношенията с регионалните организации и кои нямат такова задължение;

б) нито една делегация не носи цялостна отговорност и не изпълнява координационна роля по отношение на регионална индикативна програма;

в) не е изградена цялостна координационна рамка , която да обхваща всички делегации в даден регион.

35. Документите за регионална стратегия и индикативните програми по десетия ЕФР са изготвени предимно според указанията за разработване на документи за национална стратегия. Издадени са конкретни указания за регионалните програми, които засягат съдържанието и формата на документите, но не и процеса на подготовка, нито вземат предвид значителните институционални разлики между националните и регионалните стратегии. Липсата на координация и на ясно определени отговорности е една от основните причини за факта, че регионалните и националните програми не се допълват взаимно (вж. точки 20—31).

36. В процеса на осъществяване на проектите всяка делегация наблюдава и отчита единствено дейностите, изпълнявани от правителството на страната, в която тя се намира, или от регионалната организация, евентуално установена в тази страна (вж. каре 2). Освен това докладите на делегациите се съсредоточават основно върху финансовото изпълнение на проектите и не предоставят почти никакви подробности относно техния същински напредък или проблеми. В резултат на това централните служби на Комисията не получават цялостна, консолидирана информация и не са в състояние адекватно да наблюдават и координират регионалните проекти. Липсата на общ поглед върху напредъка на регионалните проекти също така възпрепятства навременната реакция от страна на службите на Комисията при проблеми в изпълнението им, ако такива възникнат (вж. точки 40—46).

37. Делегациите в Буркина Фасо, Нигерия, Танзания и Замбия съчетават задълженията си да подържат връзка с установените в тези държави регионални организации с отговорностите по управлението на части от регионалната програма и националните програми. Палатата провери дали на тези "регионални" делегации е изпратен допълнителен персонал за управлението на регионалните програми. Въпреки че работното натоварване на дадена делегация се определя от множество фактори [20], броят на служителите ѝ е свързан с размера на финансовите средства, които тя управлява, особено в областта на оперативните, финансовите и договорните въпроси. Палатата установи обаче, че по-големият обхват на отговорностите на делегациите, които управляват както регионални, така и национални дейности, не е отразен при определянето на броя на техните служители. Не е разгледано и потенциалното отражение от удвояването на средствата по десетия ЕФР, отпускани на регионално ниво.

Каре 2

Неудовлетворително отчитане и мониторинг от страна на Комисията

Фрагментарността на отговорностите е видна в шестмесечните доклади на делегациите за управлението на външната помощ, които проследяват развитието на регионалните дейности и се изпращат на централните служби на Комисията. В Западна Африка нито делегацията в Абуджа, която работи с ECOWAS, нито делегацията в Уагадугу, работеща с UEMOA, имат обща и пълна информация за напредъка на два големи регионални проекта — "Подкрепа за регионалната интеграция и търговия" и "Транспортен механизъм", дейностите по които се осъществяват или във всички, или в повечето държави в региона. На практика всяка от тези делегации докладва на централните служби на Комисията за онези дейности, за които отговаря "нейната" регионална организация. Освен това, тъй като делегациите в другите държави не носят официална отговорност за регионалните проекти, те не докладват за никакви дейности по тези проекти в своите държави [21].

Подобно е положението и в Източна Африка, където регионалната организация COMESA, установена в Замбия, носи официалната отговорност за основните регионални проекти (RISP/RISM). Част от дейностите по проекта обаче са свързани с работата на EAC в областта на интеграцията и се изпълняват от нея от базата ѝ в Танзания, а други дейности засягат по принцип всички страни от Източноафриканския регион. Нито делегацията в Замбия, която е основното звено за контакт на COMESA, нито някоя от другите делегации имат цялостна и пълна информация за напредъка на тези проекти. Само четирите делегации в държавите, където са установени четирите регионални организации, докладват на централните служби на Комисията относно дейностите, за които отговаря "тяхната" организация.

38. Констатациите на Палатата относно липсата на координация между различните делегации в региона потвърждават заключенията от оценките, извършени по поръчка на Комисията. Докладът от оценката за Западна Африка посочва, че Комисията не е използвала ефективно мрежата от делегации, за да управлява интервенциите на регионално и национално ниво по взаимно допълващ се и координиран начин. Освен това в оценката се заключава, че при липсата на работеща система за координация, разделянето на управлението на помощта между Абуджа и Уагадугу е причинило проблеми и е засилило впечатлението, че регионът всъщност е съставен от два независими подрегиона. Докладът от извършената оценка за Източна Африка отбелязва, че няма работещи механизми, които да осигурят координиран диалог на политиките между делегациите, отговарящи за участващите регионални организации, и между последните и делегациите с национални правомощия. Оценката посочва, че координацията остава слаба, тъй като не съществува съвместна система за мониторинг на ниво регионални организации, а комуникацията между делегациите с национални и с регионални отговорности продължава да е недостатъчна. По време на одита Палатата не откри доказателства, че Комисията е предприела подходящи действия в отговор на констатациите в оценката.

Незадоволителна обща координация, отчитане и мониторинг от страна на регионалните организации

39. Организациите и в двата региона са създали механизми за подкрепа на координацията между тях и за мониторинг на изпълнението на програмите. През 2003 г. четирите регионални организации в Източна Африка учредяват Междурегионален координационен комитет (IRCC), чийто секретариат понастоящем получава финансиране по проект в рамките на ЕФР ("Подкрепа за секретариата на IRCC"). В Западна Африка ECOWAS и UEMOA през 2004 г. създават Съвместен технически комитет. Този орган също се финансира чрез проект на ЕФР ("Механизъм за мониторинг на регионалните индикативни програми").

40. IRCC се възприема от всички участници като ключов инструмент за координация между регионалните организации, който позволява да се съгласуват отделните проекти и одобрената регионална стратегия. При все това досега IRCC не е осигурил въвеждането на обща система за мониторинг и оценка, която да обхване изцяло регионалната индикативна програма. На практика IRCC наблюдава финансовото изпълнение на регионалните проекти, но не и напредъка на тези програми спрямо предварително определените цели и приноса им за процеса на регионална интеграция. Средносрочната оценка на IRCC, извършена през 2005 г., наред с другото препоръчва да се създаде обща система за мониторинг и оценка и система за оценка на качеството на предложенията за финансиране, както и да се подобри координацията между националните и регионалните индикативни програми. Регионалните организации и Комисията обаче са забавили въвеждането на съответните промени в проектите, поради което посочените препоръки ще бъдат взети предвид едва в общите правила, засягащи фазата на удължаване на проекта по десетия ЕФР, който ще започне да функционира през 2009 г.

41. В Западна Африка Съвместният технически комитет има потенциал да се превърне във важен инструмент за координация между регионалните организации и за гарантиране на съгласуваността между различните проекти и одобрената регионална стратегия. До момента обаче Комитетът не е успял ефективно да изпълнява тези роли поради недостатъчен капацитет от човешки ресурси и ограничени правомощия. Отчетите за дейността на проекта "Механизъм за мониторинг на регионалните индикативни програми" посочват проблеми като недостиг на персонал и липса на мониторингови данни поради отсъствието на навременни доклади за напредъка на проектите. Тези проблеми са били докладвани и на Ръководния комитет на регионалната индикативна програма, в който участва и Комисията, и показват неуспеха на двете регионални организации (ECOWAS и UEMOA) и Комисията да преодолеят основните ограничения, които вече са били известни през 2007 г. и които възпрепятстват ефективния мониторинг и координация на регионалната индикативна програма в Западна Африка.

42. Палатата установи, че в почти 40 % от проверените проекти докладите на регионалните организации или на отделните управленски екипи са били с ниско качество, а в някои случаи и закъснели. В Западна Африка за четирите приключени проекта по осмия ЕФР не е извършена средносрочна оценка, каквато обикновено се изисква за всеки проект. Извършена е само една оценка при приключване на проект, а всички насрочени проверки на седемте текущи проекта са били отложени поради закъсняло начало на проектите и недостатъчен напредък. Съществува риск средносрочните оценки на тези проекти да бъдат извършени или прекалено късно за изпълнение на препоръките им, или изобщо да не бъдат извършени. Незадоволителното отчитане затруднява или дори прави невъзможно извършването на оценка и достигането на заключение относно ефективността на проекта (вж. каре 5).

43. Въпреки че регионалните организации носят пряка отговорност за двата координационни комитета (IRCC и Ръководния комитет на регионалната индикативна програма), Комисията има непряка отговорност и може да упражнява влияние върху тяхната работата, тъй като е представена и в двата комитета и им предоставя финансова и техническа помощ чрез посочените два проекта. Следователно, Комисията е била информирана за недостатъците на системите за мониторинг и координация в двата региона, но до момента нейното влияние и подкрепа не са били достатъчни за преодоляване на тези проблеми.

Изпълнението на регионалните проекти е сложно и бавно

44. Палатата провери дали 18-те избрани регионални интервенции са били осъществени според планирания график и дали използването на споразумения за финансово участие е допринесло за подобряване на изпълнението на регионалните проекти.

45. Срокът на 11 (8 приключени и 3 текущи) от 18-те проверени проекта е трябвало да бъде удължен поради закъснения при стартирането им, дължащи се на дълъг процес на подготовка, и/или поради бавно изпълнение. За това са допринесли и фактори като сложност на регионалните проекти, недостатъчен институционален капацитет на регионалните организации и в някои случаи липса на ангажираност от страна на националните органи и други заинтересовани страни, като например гражданското общество. Комисията е надценила капацитета на регионалните организации за управление и усвояване на средства, което е довело до формулирането на твърде амбициозни проектни цели с прекалено широк обхват на дейностите, както и до определяне на прекалено голям бюджет на проектите (вж. каре 3).

Каре 3

Бавен и усложнен регионален проект

Основната част от финансирането на регионалната интеграция в Западна Африка по деветия ЕФР се предоставя чрез голям проект на стойност 105 милиона евро. Този проект е стартиран през 2007 г. а отговорност за изпълнението му носят две регионални организации (ECOWAS и UEMOA), ползващи следните инструменти:

споразумение за финансово участие с всяка от регионалните организации на стойност съответно 44,8 и 31,6 милиона евро, съсредоточено върху общия пазар, макроикономическата стабилност и изграждането на капацитет на организациите и държавите членки;

споразумение за финансиране за 28,6 милиона евро, което е насочено към подобряването на конкурентоспособността на частния сектор и изграждането на капацитет на недържавните учас- тници. Това споразумение е подписано с UEMOA, който действа от името на двете организации;

компонент "Частен сектор" на споразумението за финансиране, който се състои от три подкомпонента: 1) програма "Качество", изпълнявана чрез споразумение за финансово участие с UNIDO (15 милиона евро); 2) "Хармонизиране на търговското право" (4 милиона евро) и 3) "Хармонизиране на законодателството в областта на рибарството" (5 милиона евро), който се изпълнява от UEMOA посредством програмни разчети и операции по пряка заетост, а в държавите членки е делегиран на националните ръководители;

компонент "Изграждане на капацитет на недържавни участници" (2,6 милиона евро), който се изпълнява от ECOWAS чрез споразумения за безвъзмездна финансова помощ след покана за представяне на предложения.

Изпълнението на петнайсетте различни компонента е много бавно, най-вече поради недостатъчния институционален капацитет на двете регионални организации. В началото на 2009 г., след почти 2 години дейност, усвояването на средства по споразумението за финансово участие е 4 % [22]. Плащанията от Комисията в рамките на подписаното през 2006 г. споразумение за финансиране възлизат на около 20 % от бюджета. Същевременно през януари 2009 г. — крайният срок, към който всички договори е следвало да бъдат подписани — над 5 милиона евро (или 17 % от бюджета на споразумението за финансиране) все още не са били разпределени и на практика са изгубени за проекта.

46. Констатациите на Палатата потвърждават заключенията на Службата за вътрешен одит на Комисията, посочени в нейния доклад относно финансовото управление на регионалните програми (вж. бележка под линия 16). По отношение на страните от АКТБ докладът се съсредоточава предимно върху региона Южна Африка. В него се посочва, че програмирането и планирането на регионалните проекти е сложен процес с множество участници, което, заедно с ограничения капацитет на партньорите, е довело до значителни оперативни трудности за изпълняващите органи и делегациите и е причинило дълги начални периоди на проектите и значителни закъснения в изпълнението им.

47. За да подобри ефективността и ефикасността на проектите и да задълбочи ангажираността на регионалните организации, Комисията е взела решение да приложи метода на "съвместно управление" за главните регионални проекти по деветия ЕФР. Съвместното управление е основният метод на управление, предвиден във Финансовия регламент [23] за сътрудничество с международни организации. Основните характеристики на този метод позволяват на съответната организация да използва свое собствено счетоводство, вътрешен контрол, процедури за одит и за възлагане на поръчки, ако четиристълбовата предварителна оценка потвърди, че тези процедури съответстват на международните стандарти. Ако оценката е положителна, Комисията може да предостави финансова подкрепа на организацията посредством споразумение за финансово участие.

48. Комисията е подписала споразумения за финансово участие с UEMOA и ECOWAS, уреждащи изпълнението на значителна част от регионалните програми по деветия ЕФР, въпреки факта, че заключенията от четиристълбовата оценка са били отрицателни. В резултат на това Комисията е добавила специфични условия, засягащи финансовите процедури, процедурите за възлагане на поръчки и за извършване на външен одит с оглед да се компенсират слабостите, открити в системите и процедурите на организациите. Вместо да засили ангажираността, това временно решение е причинило значително недоволство от страна на UEMOA, тъй като според организацията то противоречи на целите на споразумението за финансово участие. Предвиденото подобрение в ефикасността също не се е реализирало, тъй като съответните делегации все още са задължени да следят отблизо финансовото изпълнение поради недостатъчните възможности на организациите за финансово управление. На практика, изпълнението на текущите програми по деветия ЕФР в Западна Африка е много бавно (вж. каре 3), а капацитетът за усвояване на увеличения обем на помощта ще остане ограничен в обозримо бъдеще. В този контекст е вероятно в резултат на удвояването на размера на средствата за регионално сътрудничество в рамките на десетия ЕФР да се задълбочат проблемите на изпълнението в този регион.

49. В Източна Африка досега една регионална организация (COMESA) е получила положителна оценка на възможностите си за финансово управление, а Комисията е използвала споразумение за финансово участие за предоставяне на подкрепа за двата основни проекта за регионална интеграция по деветия ЕФР (RISP/RISM). При все това, някои от дейностите по тези проекти ще бъдат извършени от друга регионална организация — EAC, въпреки че институционалният капацитет на нейния секретариат е все още недостатъчен, а четиристълбовата оценка е отрицателна. Отново е избрано временно решение, според което EAC следва да управлява средствата на RISP съгласно процедурите на COMESA. Въпреки това, според докладите от извършените от COMESA вътрешни одити EAC на практика прилага собствени процедури, които все още не са заверени от Комисията.

Постигнали ли са своите цели отделните проекти на Комисията в подкрепа на регионалната интеграция?

50. Палатата разгледа извадка от регионални проекти, за да оцени до каква степен те са реализирали своите цели от гледна точка на резултатите, които са постигнати или е вероятно да бъдат постигнати. При текущите проекти оценката взе предвид тяхното състояние и ритъм на изпълнение. Ефективността на проектите беше оценена като "задоволителна" при (вероятност да имат) успех в постигането на резултати. Като "частично задоволителна" се оценява ефективността в случаите, когато проектите са срещнали известни трудности и (е вероятно да) реализират само част от предвидените резултати. Като "незадоволителна" беше оценена ефективността на проектите, които са се сблъскали със значителни проблеми и са постигнали, или е вероятно да постигнат, малка част от планираните резултати. Списъкът на разгледаните проекти и съответната им оценка е включен в приложение III.

Трудно е да се оцени ефективността на проектите, но в повечето случаи тя е ограничена

51. Целите и очакваните резултати на проектите често не са формулирани достатъчно ясно в споразуменията за финансиране, а съответните показатели за измерване на напредъка не са добре описани. В такива случаи е трудно да се определи по обективен начин дали планираните резултати са били постигнати.

52. Наред с това, Палатата нямаше възможност да оцени резултатите на пет проекта, вече приключени или изпълнявани в продължение на дълъг период от време, въпреки че планираните от проектите дейности като цяло са били извършени, а очакваните продукти и услуги предоставени. Причината за това е липсата на адекватни доклади за напредъка и/или на необходимите доклади за мониторинг и оценка (вж. каре 4).

Каре 4

Невъзможност да се оцени ефективността

Програмата за регионална интеграция в Източна Африка (фаза II) има за цел да укрепи процеса на разработване на политики в областта на регионалната интеграция посредством увеличаване на информационния и аналитичния капацитет на секретариата на COMESA. Палатата установи, че по проекта не са изготвяни шестмесечни доклади за напредъка съгласно изискванията, а само са посочвани в годишните работни планове осъществените през предходната година дейности. Не е съществувал ръководен комитет по проекта, който да извършва периодична оценка на постигнатия напредък. С изключение на една средносрочна оценка не е провеждан друг външен мониторинг, нито независима оценка в края на изпълнението на проекта, въпреки че това е предвидено в споразумението за финансиране. Предоставените в проектната рамка показатели са се оказали твърде неясни, за да позволят извършването на надеждна и подробна оценка на ефективността на проекта по отношение на всеки от планираните резултати.

53. Палатата оцени като "незадоволителна" ефективността на шест проекта, включително основните проекти за регионална интеграция в двата района [24]. Всички тези проекти са по ЕФР и изпълнението им все още е продължавало по време на одита. Като се вземат предвид големият обхват и цели на тези текущи проекти, както и бавният ритъм на изпълнение и усвояване на средства, не се очаква те да постигнат планираните резултати в оставащия период от време (вж. каре 5).

Каре 5

Незадоволителни проектни резултати

Палатата установи, че проектът за подкрепа на регионалната интеграция в Източна Африка, който по график трябва да бъде приключен в средата на 2010 г., към края на 2008 г. е постигнал само три от седемте си междинни цели, посочени в споразумението за финансово участие. В частност липсата на резултати по отношение на приемането на регионални политики от националните органи застрашава цялостната ефективност на проекта.

В Западна Африка проектът "Транспортен механизъм" (64 милиона евро) има за цел да подобри регионалните транспортни услуги, като изгради съвместни гранични пунктове по протежение на основните регионални транспортни коридори. Проектът е претърпял значителни закъснения през началната си фаза и след три години работа основното му постижение е завършването на подробно проучване относно планираната дейност на тези пунктове. За да може проектирането и конструирането на граничните пунктове да продължи, Комисията трябва да приеме "освобождаване" от т. нар.правило D+3, което изисква договорите по даден проект да бъдат подписани не по-късно от три години след одобряването на финансовите средства по проекта. Дори при полученото удължаване на срока с две години ECOWAS и UEMOA все още имат трудности със завършването на строителните дейности и с изготвянето на подробни и хармонизирани споразумения между участващите държави с оглед ефективното функциониране на граничните пунктове.

54. Останалите седем проекта са постигнали или е вероятно да постигнат част от планираните си резултати. На приключилите проекти обаче е необходима по-нататъшна подкрепа, която в повечето случаи се предоставя или планира по различни текущи проекти (вж. каре 6).

55. Двете оценки, извършени по поръчка на Комисията, са се съсредоточили повече върху уместността и съгласуваността на нейните регионални стратегии и върху избора на целеви сектори, отколкото върху изпълнението на отделните проекти. Регионалната оценка за Западна Африка посочва, че мнозинството от регионалните проекти по деветия ЕФР са твърде скорошни, за да може да се извърши оценка на тяхната ефективност. Документът все пак отбелязва липсата на добре дефинирани планирани резултати и отправни точки, което затруднява определянето на въздействието на проектите по ЕФР.

Каре 6

Частично задоволителни резултати от проектите

В Западна Африка проектът PARI ("Програма за подкрепа на регионалната интеграция на зоната на UEMOA") има за цел да подпомогне UEMOA и неговите членове при подобряването на нормативната и административната рамка, изграждането на регионален пазар и консолидирането на макроикономическата рамка. Въпреки че тези проектни цели и свързаните с тях показатели са формулирани много общо, окончателната оценка на проекта е установила подобрения в процеса на регионална интеграция. По-специално, изготвените от UEMOA законови норми, засягащи митническия съюз и либерализацията на търговията в рамките на общността, са с добро качество и са били въведени в правните системи на различните държави членки. Въпреки това свободното движение на стоки, услуги, капитал и хора, както и правото на установяване, все още далеч не са реализирани. По подобен начин е подобрена и работата на многостранния макроикономически надзорен механизъм на UEMOA, но това все още не е довело до задълбочаване на сближаването между икономиките в зоната на UEMOA, което всъщност е основната цел. Същите области са отново застъпени в текущия проект за икономическа интеграция и търговия.

Заключения и препоръки

Подкрепата от ЕФР за регионална икономическа интеграция в Източна Африка и Западна Африка към момента е ефективна само отчасти

56. Процесът на регионална икономическа интеграция отбелязва напредък и в двата региона по отношение на постигнатите споразумения по регионалните цели и политики, свързани с търговията и транспорта, като например изграждане на зони за свободна търговия, митнически съюзи и регионални транспортни коридори с хармонизирани правила и без неправомерни проверки. ЕФР предоставя значителна техническа и финансова подкрепа на този процес. Въпреки това изпълнението на споразуменията от страна на националните органи изостава, а свободното движение на стоки, услуги, капитал и хора все още не е постигнато в нито един от двата региона.

57. Подкрепата за регионална икономическа интеграция от страна на ЕФР е само частично ефективна, като това се дължи на редица фактори. Някои от тези фактори са извън прекия контрол на Комисията, макар че тя може да упражнява известно влияние чрез предоставяне на подкрепа и чрез диалог по политиките. И в двата региона съществуват множество регионални организации, чиито държави членки и мандати съвпадат. Освен това, въпреки че изграждането на капацитет се подпомага от Комисията, всички регионални организации все още страдат от липса на достатъчен институционален капацитет (макар и в различна степен) във всички фази на проектния цикъл — от програмирането и изготвянето на проектите до изпълнението, отчитането и финансовото управление. Поради множеството други неотложни нужди на национално ниво, държавите членки не винаги обръщат приоритетно внимание на регионалната интеграция като цел на политиката. Други фактори, свързани с подхода и управлението на Комисията, също възпрепятстват ефективността на подкрепата от ЕФР (вж. точки 58—60).

Препоръка 1

Комисията следва да обвърже продължаването на подкрепата си за регионалната интеграция със сключване на начално споразумение, регулиращо начина на постигане на необходимото сближаване между работещите във всеки регион различни регионални организации в предварително определен срок, както и с по-голяма ангажираност в процеса на регионална интеграция от страна на националните органи.

Подходът на Комисията към регионалната интеграция е подходящ, но не е обърнато подходящо внимание на съгласуваността, а размерът на финансиране не е съобразен с ограничения капацитет за усвояване на средства

58. Подходът на Комисията към подпомагането на регионалната интеграция в Източна Африка и Западна Африка отчита необходимостта държавите и регионите да постигнат по-висок икономически растеж като средство за борба с бедността — цел, която присъства във всички регионални и национални стратегии на Комисията, както и в нейните интервенции. При все това подходът не обръща достатъчно внимание на съгласуваността, като стратегиите и интервенциите на двете нива в общия случай се планират и осъществяват независимо едни от други, без да се отчита достатъчно възможността за взаимно допълване между тях, с изключение донякъде на транспортния сектор. Освен това удвояването на размера на финансовите средства, предоставяни на регионалните програми по десетия ЕФР, не е съобразено с ограничения капацитет на регионалните организации за усвояване на средства (точки 19—31).

Препоръка 2

От провеждане на средносрочния преглед на стратегиите по десетия ЕФР през 2010 г. нататък Комисията следва да подобри съгласуваността между регионалните и националните си стратегии чрез "съгласуване" на всички дейности за подкрепа в областта на регионалната интеграция на национално ниво и чрез стремеж към по-систематично допълване между тези дейности на двете различни нива.

Препоръка 3

Като част от средносрочния преглед на десетия ЕФР Комисията следва да разгледа дали не е твърде висок размерът на средствата, отпуснати за регионални програми.

Комисията не управлява по подходящ начин предоставените за регионална интеграция средства

59. При управлението на регионалните програми Комисията не разполага със специфични инструменти за управление и координация, които да ѝ позволят да работи адекватно по подготовката, изпълнението, отчитането и координацията на регионалните дейности — ролите и отговорностите на различните делегации в даден регион не са ясно определени, нито е изграден механизъм за координация между тях. По-големият обхват на отговорностите на делегациите, които управляват регионални дейности наред с националните, няма отражение върху броя на техните служители. На ниво регионални организации координацията също не е задоволителна и липсва система за мониторинг, която да следи цялостния напредък на процеса на регионална интеграция в отделните страни. Използването на споразумения за финансово участие в случаите, когато институционалният капацитет на изпълняващата организация е недостатъчен, не е довело до подобряване на скоростта на осъществяване на проектите (точки 33—49).

Препоръка 4

При управлението на регионалните програми Комисията следва да:

- определи ясно отговорностите на различните делегации в съответните региони;

- създаде подходящ механизъм за координация между делегациите в даден регион;

- да преразгледа ресурсите, отпуснати на делегациите за планиране и изпълнение на регионалните програми;

- да сключва споразумения за финансово участие с регионалните организации единствено когато е установено, че техните методи на финансово управление отговарят на международните стандарти.

Препоръка 5

Комисията следва да задълбочи своите усилия, за да помогне на регионалните организации да:

- подобрят координацията помежду си, както и между тях и техните държави членки;

- да изградят система за мониторинг, която да подпомогне изпълнението на програмите и да предоставя подробна информация за напредъка на цялостния процес на регионална интеграция, включително напредъка в отделните страни.

Вероятно е отделните проекти в подкрепа на регионалната интеграция като цяло да имат незадоволителни резултати

60. За Палатата беше трудно, а в някои случаи и невъзможно, да оцени ефективността на отделните интервенции, защото техните цели често не са достатъчно добре определени, а необходимата информация нерядко не е достъпна поради незадоволителното качество на докладите, мониторинга и оценките на проектите. Неотдавна приключилите и текущите проекти имат голям обхват и амбициозни цели. При все това тяхното изпълнение досега е било бавно. Като цяло за 18-те разгледани регионални проекта постигнатите или вероятните резултати са в най-добрия случай само частично задоволителни (точки 51—54).

Препоръка 6

Комисията следва да:

- формулира цели на проектите, които да бъдат конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани с реалистични срокове ("SMART");

- обръща по-голямо внимание на изготвянето на редовни и с високо качество доклади по проектите, както и на систематичния мониторинг и оценка на проектните резултати.

Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на заседанието ѝ от 19 ноември 2009 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Споразумение за партньорство между членовете на Групата страни от АКТБ и ЕО, подписано на 23 юни 2000 г. и ревизирано на 25 юни 2005 г. (по-долу "Споразумение от Котону"), част 3, дял I: Стратегии за развитие, член 19.

[2] Съобщение от Комисията до Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: Регионална интеграция за развитие в държавите от АКТБ. COM(2008) 604 окончателен/2 от 6.10.2008 г. Вж. също работен документ на службите на Комисията, придружаващ Съобщението относно регионалната интеграция за развитие в държавите от АКТБ, SEC(2008) 2539 от 1.10.2008 г.

[3] Съобщение на Комисията: Подкрепа от ЕО на усилията за регионална икономическа интеграция между развиващите се страни. COM(95) 219 от 16.6.1995 г.

[4] Съобщение от Комисията до Съвета и Европейския парламент: Политика на Европейската общност за развитие, COM(2000) 212 окончателен от 26.4.2000 г.

[5] Съвместна декларация на Съвета и на представителите на държавите-членки, заседаващи в рамките на Съвета, на Европейския парламент и на Комисията: "Европейски консенсус за развитие", 22 ноември 2005 г.

[6] Индикативните програми на Комисията разделят общия размер на отпуснатите средства на отделни суми за две или три основни области на подпомагане, които се наричат още "целеви сектори". В представените данни размерът на финансирането за програми в рамките на регионалната икономическа интеграция се изчислява, като се съберат средствата, отпуснати за целевите сектори, наречени "регионална интеграция и търговия" или "регионална икономическа интеграция" и "транспорт и комуникации" или "транспортна свързаност". В регионалните програми по 10-ия ЕФР "транспорт" вече не е отделен целеви сектор, а се включва в главния целеви сектор "икономическа интергация".

[1001] Регионална икономическа интеграция.

[1002] Официалното наименование на Комисията за този регион е "Източна и Южна Африка и Индийския океан". В настоящия доклад той е наричан "Източна Африка".

[7] Споразумение от Котону, приложение IV: "Процедури по прилагане и изпълнение", глава 2 "Програмиране и подготовка (регионално)".

[8] До осмия ЕФР този регион е обхванат от две индикативни програми, една за Източна и Южна Африка и една за региона на Индийския океан, но съгласно принципите на споразумението от Котону те са заменени от една стратегия и индикативна програма за целия регион.

[9] COMESA — Общ пазар на Източна и Южна АфрикаEAC — Източноафриканска общностIGAD — Междуправителствен орган за развитиеIOC — Комисия за Индийския океан.

[10] Танзания, например, участва в регионалната програма за Източна Африка като член на EAC. При все това, тя е член на ЮАОР, а не на COMESA.

[11] СИП са новите търговски споразумения между (групи от) страни от АКТБ и ЕС, които следва да заменят системата на нереципрочни търговски преференции, установена в Конвенциите от Ломе, които предхождат Споразумението от Котону.

[12] В Комисията тези документи се наричат "документ за регионална стратегия" и "регионална индикативна програма".

[13] В Комисията тези документи се наричат "документ за национална стратегия" и "национална индикативна програма".

[14] В Източна Африка бяха посетени Кения, Малави, Руанда, Танзания, Замбия и регионалните организации Общ пазар на Източна и Южна Африка (COMESA) и Източноафриканска общност (EAC). В Западна Африка бяха посетени Буркина Фасо, Гана, Нигерия и Сенегал и регионалните организации Икономическа общност на Западноафриканските държави (ECOWAS) и Западноафрикански икономически и валутен съюз (UEMOA). В Източна Африка две други организации (Междуправителствен орган за развитие и Комисия за Индийския океан) също участват в регионалното сътрудничество, но ролята им по отношение на икономическата интеграция е малка и те не бяха посетени по време на одита.

[15] 12 проекта са финансирани по 9-ия ЕФР, а 6 по 8-ия ЕФР; по времето на одита все още не са изпълнявани финансирани в рамките на 10-ия ЕФР проекти.

[16] "Оценка на регионалната стратегия на Европейската комисия в Западна Африка", обобщен окончателен доклад, май 2008 г.; "Оценка на предоставената от Комисията подкрепа на региона на Източна и Западна Африка и Индийския океан", окончателен доклад, декември 2008 г.; Одитен доклад на IAS, юли 2008 г. (вътрешен документ на Комисията).

[17] "Стратегическо партньорство Африка — ЕС: Съвместна стратегия Африка — ЕС", приета на срещата на високо равнище ЕС — Африка, Лисабон, декември 2007 г.

[18] В Източна Африка това е Програмата за подкрепа на регионалната интеграция (RISP), заедно с Механизма за подкрепа на регионалната интеграция (RISM); в Западна Африка може да се посочи проекта Подкрепа на регионалната интеграция в Западна Африка заедно с проекта "Икономическа интеграция и търговия".

[19] Пълните наименования на регионалните организации са посочени в речника на съкращенията след съдържанието и в бележка под линия 14.

[20] Например, бюджетната подкрепа може да има различно отражение върху работното натоварване на дадена делегация от подпомагането на проекти, а процентът на бюджетното подпомагане може да се различава в различните държави. Наред с това, освен за отпусканите по ЕФР средства, делегациите в съответните райони могат също да носят отговорност за проекти, финансирани от хоризонтални бюджетни редове на общия бюджет.

[21] Изключение представлява регионалният проект "Подкрепа на програмата за обучение на ASECNA" ("Appui au programme de formation de l’ASECNA"), отговорността за който се поделя между делегациите в Сенегал и Нигер.

[22] С изключение на плащанията по механизма за финансова компенсация за загубата на бюджетни приходи вследствие намаляването на митническите тарифи.

[23] Финансов Регламент от 27 март 2003 година приложим за 9-ия Европейски фонд за развитие, член 16 (OВ L 83, 1.4.2003 г., стр. 1); Регламент (ЕО) № 215/2008 на Съвета от 18 февруари 2008 година относно Финансовия регламент, приложим за 10-ия Европейски фонд за развитие, член 29 (OВ L 78, 19.3.2008 г., стр. 1).

[24] В Източна Африка това засяга:

- Програма за подкрепа на регионалната интеграция (RISP);

- Механизъм за подкрепа на регионалната интеграция (RISM).В Западна Африка това засяга:

- Икономическа интеграция и търговия;

- Подкрепа на регионалната интеграция в Западна Африка.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

СХЕМА НА ОРГАНИЗАЦИИТЕ ЗА РЕГИОНАЛНА ИКОНОМИЧЕСКА ИНТЕГРАЦИЯ В ИЗТОЧНА И ЮЖНА АФРИКА

+++++ TIFF +++++

COMESA: Общ пазар на Източна и Южна Африка

EAC: Източноафриканска общност

IGAD: Междуправителствен орган за развитие

IOC: Комисия за Индийския океан

SACU: Южноафрикански митнически съюз

SADC: Южноафриканска общност за развитие

Източник: Регион Източна и Южна Африка и Индийски океан - Европейска общност: Документ за регионална стратегия и регионална индикативна програма за периода 2002—2007 г., приложение 6.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ОСНОВНИ РЕГИОНАЛНИ ОРГАНИЗАЦИИ В ИЗТОЧНА АФРИКА И ЗАПАДНА АФРИКА

Основни регионални организации | Вид икономическа общност | Областите на интеграция и сътрудничество включват: | Дата на влизане в сила | Държави членки | Конкретна цел |

Общ пазар на Източна и Южна Африка (COMESA) | Зона за свободна търговия | Стоки, услуги, инвестиции, миграция | 8 декември 1994 г. | Бурунди, Коморски острови, Демократична република Конго, Джибути, Египет, Еритрея, Етиопия, Кения, Мадагаскар, Малави, Мавриций, Руанда, Сейшелски острови, Судан, Свазиленд, Уганда, Замбия, Зимбабве | Общ пазар |

Източноафриканска общност (ИАО) | Митнически съюз | Стоки, услуги, инвестиции, миграция | 7 юли 2000 г. | Кения, Танзания, Уганда, Руанда, Бурунди | Пълен икономически съюз |

Междуправителствен орган за развитие (IGAD) | Зона за свободна търговия | Стоки, услуги, инвестиции, миграция | 25 ноември 1996 г. | Джибути, Еритрея, Етиопия, Кения, Сомалия, Судан, Уганда | Пълен икономически съюз |

Комисия за Индийския океан (IOC) | | Дипломатическо, икономическо и търговско сътрудничество, природни ресурси, опазване на околната среда | 1984 г. | Коморски острови, Мадагаскар, Мавриций, Реюнион (Франция), Сейшелски острови | Вж. COMESA |

Икономическа общност на Западноафриканските държави (ECOWAS) | Зона за свободна търговия | Стоки, услуги, инвестиции, миграция | 24 юли 1993 г. | Бенин, Буркина Фасо, Кабо Верде, Кот д'Ивоар, Гамбия, Гана, Гвинея, Гвинея-Бисау, Либерия, Мали, Нигер, Нигерия, Сенегал, Сиера Леоне, Того | Пълен икономически съюз |

Западноафрикански икономически и валутен съюз (UEMOA) | Митнически съюз | Хармонизиране на търговското право. Сближаване на макроикономическите политики | 10 януари 1994 г. | Бенин, Буркина Фасо, Кот д'Ивоар, Гвинея-Бисау, Мали, Нигер, Сенегал, Того | Пълен икономически съюз |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ III

СПИСЪК НА РАЗГЛЕДАНИТЕ ПРОЕКТИ

Референтен номер | Име на проекта | Сума [1] | Оценка |

ИЗТОЧНА АФРИКА |

9 ACP RSA 03 | Support to Secretariat of IRCC (Подкрепа за секретариата на IRCC) | 9,7 | частично задоволителен |

9 ACP RSA 08 | Trade Negotiations Facility (Механизъм за търговски преговори) | 2,0 | невъзможно да бъде оценен |

9 ACP RSA 16 | Regional Information and Communication Technologies Support Programme (Регионална програма за подкрепа на информационните и комуникационните технологии) | 21,0 | частично задоволителен |

9 ACP RSA 19 | Regional Integration Support Programme (Програма за подкрепа на регионалната интеграция) | 33,5 | незадоволителен |

9 ACP RSA 25/26 | Regional Integration Support Mechanism (Механизъм за подкрепа на регионалната интеграция) | 78,0 | незадоволителен |

8 ACP ROR 01 | Regional Harmonisation of Customs and Trade Statistics Systems (Регионална хармонизация на системите за митническа и търговска статистика) | 13,6 | частично задоволителен |

8 ACP ROR 02 | Regional Integration Programme Phase II (Програма за регионална интеграция, фаза II) | 9,5 | невъзможно да бъде оценен |

| ОБЩО ЗА ИЗТОЧНА АФРИКА | 167,2 | |

ЗАПАДНА АФРИКА |

9 ACP ROC 16 | Economic Integration and Trade (Икономическа интеграция и търговия) | 76,4 | незадоволителен |

9 ACP ROC 15 | Support for Regional Integration in West Africa (Подкрепа на регионалната интеграция в Западна Африка) | 28,6 | незадоволителен |

9 ACP ROC 14 | Facilitation des Transports (Улесняване на транспорта) | 63,8 | незадоволителен |

9 ACP ROC 10 | RIP Monitoring Mechanism (Механизъм за мониторинг на регионалната индикативна програма) | 6,0 | незадоволителен |

9 ACP ROC 09 | Appui à l'intégration régionale et aux négociations de l'Accord de Partenariat Économique entre la CE et la région de l'Afrique de l'Ouest (Подкрепа на регионалната интеграция и на преговорите за сключване на споразумение за икономическо партньорство между ЕО и региона на Западна Африка) | 7,0 | невъзможно да бъде оценен |

9 ACP ROC 08 | Appui technique à la CEDEAO pour la facilitation des transports en Afrique de l'Ouest (Техническа подкрепа на ECOWAS за улесняване на транспорта в Западна Африка) | 2,0 | частично задоволителен |

9 ACP ROC 01 | Appui au programme de formation de l'ASECNA (Подкрепа на програмата за обучение на ASECNA) | 14,2 | невъзможно да бъде оценен |

8 ACP ROC 44 | ECOWAS Statistical Development Programme (Програма на ECOWAS за развитие на статистиката) | 2,0 | частично задоволителен |

8 ACP ROC 33 | ECOWAS Capacity Building Programme for Regional Integration (Програма на ECOWAS за изграждане на капацитет за регионална интеграция) | 1,9 | невъзможно да бъде оценен |

8 ACP ROC 31 | PARI II - Secteur privé (PARI II — частен сектор) | 15,0 | частично задоволителен |

8 ACP ROC 21 | PARI II | 65,0 | частично задоволителен |

| ОБЩО ЗА ЗАПАДНА АФРИКА | 281,9 | |

ОБЩ СБОР | | 449,1 | |

[1] Споразумение за финансиране/за финансово участие + допълнения. В милиони евро.

--------------------------------------------------