BG Официален вестник на Европейския съюз C 177/24

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Достъпност на услугите от общ икономически интерес: определение, измерване, предизвикателства, европейски инициативи“ (становище по собствена инициатива)

(2014/C 177/04)

Докладчик: г-н HENCKS

На 14 февруари 2013 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността, да изготви становище по собствена инициатива относно

„Достъпност на УОИИ: определение, измерване, предизвикателства, европейски инициативи“

(становище по собствена инициатива).

Специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 19 ноември 2013 г.

На 495-ата си пленарна сесия, проведена на 21 и 22 януари 2014 г. (заседание от 21 януари), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 135 гласа „за“, 19 гласа „против“ и 12 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Много граждани в Европейския съюз, в различна степен в зависимост от държавите членки, изпитват сериозни икономически трудности, свързани с достъпа до основни услуги, сред които услуги в областта на жилищното настаняване, енергетиката, електронните комуникации, транспорта, водоснабдяването, здравеопазването и социалните услуги.

1.2 Високата степен на достъпност на услугите от общ икономически интерес (УОИИ) обаче представлява една от общите ценности (т.е. ценностите, към които се придържа всяка държава — членка на ЕС), включени в Протокол № 26 относно услугите от общ икономически интерес (приложен към Договорите), които Съюзът и държавите членки, съобразно своите правомощия, трябва да вземат изцяло предвид при изпълнението на всички свързани с тях политики.

1.3 При все това на равнището на Общността не съществува единно определение или подход по отношение на достъпа или икономическата достъпност на дадена услуга от общ икономически интерес, и няма инструмент, с който да бъде измерена достъпността, като се има предвид, че държавите членки, в своите правомощия за създаване на УОИИ, разполагат с голяма свобода на преценка при въвеждането им.

1.4 По тази причина ЕИСК предлага Европейският съюз да изясни, от една страна, понятието за всеобща достъпност на УОИИ и да го адаптира към изискванията на Договора от Лисабон (Протокол № 26), както и към Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания, и, от друга страна, да въведе законодателни мерки във вторичното право, като задължи държавите членки: — да дефинират показатели за определяне на достъпността на дадена услуга, както и механизъм за независима оценка на ефективността на услугите от общ интерес, като включат зачитането на икономическа достъпност; — да определят потребителска кошница от основни услуги, при която степента на натоварване на дадено домакинство да се определя според това, което се счита за приемливо спрямо доходите, с които то разполага. Максималното равнище на разходите за тези основни услуги следва да предложи обективна основа за количествено определяне на понятието за достъпност и за установяване на общ процент на разходите на домакинство, над който са налице свръхвисоки разходи, което — в случай на необходимост — дава право на обществено подпомагане; — да уточнят понятието „уязвими лица“ или „групи в неравностойно положение“. В този контекст Европейската комисия следва да преразгледа практиката си на вземане на решения по отношение на контрола на явна грешка при определяне на държавните помощи.

1.5 Включването в европейския семестър на важни данни за УОИ — при пълно зачитане на отговорностите и правомощията на държавите членки — е условие за укрепването на социалното измерение на ЕС и на неговия пазар, особено в периоди на криза.

2. Въведение

2.1 Що се отнася до услугите от общ интерес (УОИ), независимо дали са от икономически (УОИИ) или нестопански (НСУОИ) характер, следва да се гарантира достъпът на всеки жител на съответната страна до тези услуги и до защитата на основните права. Те са тясно свързани с целта за икономическо, социално и териториално сближаване, преследвана от Европейския съюз.

2.1.1 Държавите членки разполагат с големи правомощия за преценка при определянето, организирането и финансирането на услугите от общ интерес чрез и въз основа на социални и граждански действия, които отговарят на нуждите на потребителите. Що се отнася до УОИИ, тези услуги се основават на логиката на пазара и се подчиняват на правилата на ЕС относно конкуренцията и вътрешния пазар, освен ако тези правила не представляват пречка за изпълнението на техните конкретни задачи. НСУОИ по дефиниция не са обвързани с логиката на пазара и са от изключителната компетентност на държавите членки, въз основа на член 2 от Протокол 26.

2.1.2 „Съюзът признава и зачита достъпа до услугите от общ икономически интерес (...) в съответствие с Договорите“, се посочва в Хартата на основните права, приложена към Договора от Лисабон, в която се упоменава изрично, че за основа в тази област служат националните законодателства и практики. Като цяло Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания, подписана от Европейския съюз, установява минимални стандарти за защита и гарантиране на пълна гама граждански, политически, социални и икономически права, с които се ползват хората с увреждания. Сред тези права е и достъпът до УОИИ.

2.1.3 Много държави членки свързват правото на достъп с условието за предоставяне на дадена услуга „при икономически приемливи за всички условия“ и за да постигнат това, прилагат — в различна степен — индивидуални и колективни програми за социално подпомагане.

При все това на практика много граждани в Европейския съюз са изправени пред сериозни трудности при достъпа до основни услуги, особено по отношение на жилище, енергия, електронни комуникации, транспорт, водоснабдяване, здравеопазване и социални услуги.

2.2 Липсата на достъп до УОИИ може да зависи от различни фактори: много разнообразния национален исторически контекст с различаващи се в отделните държави членки социални модели и услуги. Причината може да бъде също и икономическа (недостъпна цена на услугата), географска (услугата не се предлага в определена област), социална (неравно третиране), физическа (при увреждания) или неадаптираност към нуждите и/или развитието на технологиите (непригодност/недостатъчно ниво на качество и/или на безопасност).

2.3 По отношение на УОИИ, високото ниво на качеството, безопасността и достъпността, равното третиране, както и насърчаването на достъпа за всички и на правата на ползвателите представляват шест от четиринайсетте общи ценности, включени в Протокол № 26 относно УОИ (приложен към договорите от Лисабон, ДЕС и ДФЕС), които Съюзът и държавите членки следва, в рамките на съответните си правомощия и в рамките на обхвата на договорите, изцяло да вземат под внимание при изпълнението на всички свои политики, свързани с услугите от общ икономически интерес, по смисъла на член 14 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

2.3.1 Тези четиринайсет ценности, подредени в три групи, са до такава степен взаимно зависими във и между групите, че не е възможно да се подредят по приоритет.

2.3.2 Така например дори и дадена УОИИ да е напълно достъпна, тя няма да отговаря на изискванията на Протокол № 26, ако не е с гарантирано високо качество или безопасност, или ако не е всеобщо достъпна за гражданите на съответната държава, а също и ако на национално равнище не се вземат предвид разликите в географско, социално и културно отношение, или ако например национален орган не дава възможност за дадена УОИИ, докато по силата на националното законодателство или на националните практики регионален или местен орган има право да предоставя тази услуга, с което се накърняват неговата основна роля и голямата му свобода на преценка.

2.4 Що се отнася до УОИИ, разпоредбите на горепосочения протокол са изрично „тълкувателни“ по отношение на четиринайсетте общи ценности на Съюза. По-скоро относителното формулиране на някои ценности, особено относно високото равнище на качество, безопасност или достъпност или насърчаването на достъпа за всички и на правата на ползвателите, повдига много въпроси в правно отношение или относно задължителния им характер и относно последиците от тези разпоредби. Отговорът на тези въпроси обаче, при всички тълкувания — включително и при член 1 от Протокол № 26 — е прост и очевиден, а именно същият като при тълкувания тук член: в случая съответният национален, регионален или местен орган на властта, в рамките на своите правомощия да създава УОИИ, разполага с голяма свобода на преценка за определяне на различните договорености за всяка УОИИ.

3. Понятието за достъпност в европейското законодателство

3.1 На равнище на Общността не съществува единно определение или подход по отношение на достъпа или икономическата достъпност на дадена услуга от общ интерес, както и няма инструмент, с който тя да бъде измерена. Достъпността често зависи от субективното възприятие на потребителя за това колко струва услугата и какво допринася за благосъстоянието на гражданите.

3.2 По принцип достъпността на една услуга трябва да позволява на всеки гражданин да „може лесно да заплаща за услугата“ (Зелена книга за развитието на единния пазар на пощенските услуги) (1).

3.3 Дадена услуга е изцяло достъпна, ако се предлага безплатно на гражданите, като например в някои градове или региони, които предлагат безплатен градски транспорт.

3.4 За да подчертае сложността, трудностите и различията при практическото прилагане на достъпността, ЕИСК обобщава по-нататък като примери съответните тълкувания, прилагани в областта на жилищното настаняване, далекосъобщенията, електроенергията и природния газ. Освен това ЕИСК подчертава, че в много държави членки достъпът до здравно обслужване е поставен под въпрос във връзка с доходите на лицата, които се отказват от лечение поради липса на достатъчно средства. В доклада от 2009 г. за прилагането на стратегията на Съюза „Солидарност в здравеопазването: намаляване на неравнопоставеността в здравеопазването в ЕС“ се отбелязва тясната връзка между материалните лишения и произтичащите от тях здравни проблеми.

3.5 Изискването за ценова достъпност е въведено в законодателството относно либерализацията на мрежовите индустрии като неразделна част от универсалната услуга на далекосъобщенията, електроенергията и пощенските услуги и в тясна свръзка с целта за социално и териториално сближаване, преследвана от Съюза.

3.6 Подходът на Общността се основава върху две определения за ценовата достъпност: едното е с универсално измерение, а другото се отнася само до населението с ниски доходи, лица в неравностойно положение или уязвими лица, като хората с увреждания или лица със специфични социални потребности. Второто определение има смисъл, единствено ако има за цел „насърчаването на универсалния достъп“ съгласно Протокол 26.

3.7 Следва обаче да се отбележи, че независимо от факта, че достъпността се е превърнала в обща ценност на Европейския съюз и следователно трябва задължително да се спазва от държавите членки, цените, като например тези на енергията, на услугите за роуминг на мобилните комуникации, на транспорта или цените и наемите на жилищата продължават да бъдат несъразмерни в сравнение с доходите, с които разполага все по-голяма част от населението. Освен това определенията за достъпност, срещащи се в различните законодателни актове на Общността, които ЕИСК посочва по-долу като примери без претенция за изчерпателност, се различават значително и най-вече остават твърде приблизителни.

3.8 Жилищно настаняване

3.8.1 Анкетата относно бюджета на домакинствата (ЕU-SILC), проведена във всички държави членки, определя максималното икономическо натоварване за жилище на 40 % от наличните доходи на домакинството. Над този праг цената на жилището трябва да се смята за недостъпна.

3.8.2 Държавите членки участват по много различни начини и в много различна степен във функционирането на своите пазари на жилища, с цел да се даде възможност на всеки гражданин да има достъп до прилично жилище на достъпна цена, ако е необходимо посредством помощ за жилищно настаняване. Голяма част от държавите членки са установили механизми за социални помощи или данъчни облекчения с цел да повлияят на това основно перо от задължителните разходи на домакинствата и предоставят финансова подкрепа за успоредно предлагане на т.нар. „социални жилища“, в допълнение към спонтанното предлагане на частния пазар.

3.8.3 Социалното жилищно настаняване е отговор на публичните власти на незадоволените от пазара нужди от жилища, като целта е да се гарантира за всички достъп до прилично жилище на достъпна цена или с достъпен наем. 25 милиона европейски домакинства са настанени в социални жилища.

3.8.4 Въпреки тези механизми за редица граждани в Европейския съюз достъпът до прилично жилище вече не е финансово възможен. През 2011 г. 15 % от населението на Европа живее в пренаселени или неподходящи жилища, а 17 % от домакинствата посочват, че разходите за жилище надвишават наличните им доходи (2).

3.8.5 С решението си от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес, Комисията ограничава предоставянето на субсидирани социални жилища само до лицата или социалните групи в неравностойно положение, ясно идентифицирани като такива, които поради ограничена платежоспособност не са в състояние да намерят жилище при пазарни условия. Това поражда въпроси по отношение на ценностите, посочени в Протокол 26.

3.9 Далекосъобщения

3.9.1 Ако вътрешният пазар и свободната конкуренция имат принос за намаляване на единичните цени на далекосъобщенията, това намаление се дължи също — поне отчасти — на технологичното развитие и на определянето от страна на институциите на ЕС на тавани за цените на мобилните комуникации в роуминг.

3.9.2 В законодателството в областта на далекосъобщенията (3) се посочва, че достъпността е свързана с „достъпната съобразно специфичните национални условия цена“ при използването на телефонни услуги и способността на потребителите да контролират разходите си. В Методическата бележка на Европейската комисия за хоризонталната оценка на УОИИ (4) планираният показател включва „цената на услугите спрямо дохода на потребители с ниски/средни доходи (за различни равнища на доходи)“.

3.10 Електроенергия и природен газ

3.10.1 В областта на електроенергията и природния газ Комисията счита, че субсидии или правила, насочени към намаляване на цените на енергията като цяло, ограничават стимулите за енергоефективно поведение, не са конкретно насочени към най-нуждаещите се и могат да доведат до изкривяване на условията на конкуренция. (5)

3.10.2 Ето защо държавите членки се приканват да предприемат мерки за осигуряване на подходяща защита на уязвимите потребители (6). Директни субсидии за даден потребител от страна на публичен орган се допускат само ако понятието „енергийна бедност“ е ясно определено и в случай че уязвимите лица са ясно идентифицирани на национално равнище. За потребителите, които изпитват финансови затруднения, електрозахранването трябва да бъде поддържано за определен период, дори и в случай на неплащане.

3.10.3 Следва да се отбележи, че понятието „енергийна бедност“ се отнася само за секторите на електроенергията и природния газ и не включва други горива, използвани по-специално за централно отопление.

3.10.4 Енергийната политика на ЕС цели намаляването на енергийното потребление чрез подкрепа на мерки за енергийна ефективност или топлоизолация на жилищата, с цел да се увеличи икономическата достъпност на енергийните услуги. Подобряването на енергийните характеристики обаче изисква значителни инвестиции, чиято икономическа възвръщаемост чрез намаляване на енергийните разходи ще се осъществи единствено в дългосрочен план. В своето становище по собствена инициатива „Към координирани европейски действия за превенция и борба с енергийната бедност“ (CESE 2517/2013) ЕИСК прави конкретни предложения в тази сфера.

4. Измерване на достъпността

4.1 През 2004 г., в рамките на оценката на изпълнението на УОИИ в областта на мрежовите индустрии, Комисията измери достъпността на цените, прилагани от тези мрежи, чрез показател, базиращ се на процента от годишния доход, който потребителят следва да отдели годишно, за да си набави определена кошница от услуги.

4.2 Проучването на Евробарометър относно удовлетвореността на гражданите на ЕС от услугите в областта на мрежовите индустрии предоставя само субективна оценка относно достъпността на тези услуги и може да се приеме най-много като показател за една обща тенденция.

4.3 Не съществуват официални критерии на Общността за определяне на икономическата достъпност на УОИИ. Текстовете на ЕС по-скоро се занимават с принципи и с хармонизирани правила за фиксиране на цени, „ориентирани към разходите“ или „повече в съответствие с разходите“, или към „възстановяване на разходите“ (както налага Рамковата директива за водите), като същевременно се гарантира предоставянето на услугите на цялото население.

4.4 Тарифите, ориентирани към разходите обаче, дори и без марж на печалба за доставчика, не са еднозначни с икономическа достъпност и не гарантират достъпа за всички до услуги на достъпни цени.

4.5 Според Зелената книга относно услугите от общ интерес от 2003 г. държавите членки трябва да дефинират някои от критериите, които да се прилагат, с цел да се определи достъпността на дадена услуга. Те трябва да следят за това, установените критерии да дават представа за спазването на цял пакет от права на потребителите и ползвателите, например достъпността на УОИИ за хората с увреждания, като установят механизъм за контрол на цените и/или предоставят субсидии на съответните лица. Тези критерии могат да бъдат обвързани например с цената на потребителската кошница от основни услуги, която трябва да бъде определена на равнище на държавите членки, чиято максимална цена (степента на натоварване) се фиксира в съответствие с това, което се счита за приемливо спрямо дохода, с който разполагат най-уязвимите граждани.

5. Ролята на Европейския съюз

5.1 Според посоченото в Зелената книга относно УОИ, „когато е налице ефективна конкуренция, пазарните механизми могат да гарантират предоставянето на достъпни услуги с подходящо качество, което значително намалява необходимостта от регулаторна намеса“.

5.2 Вследствие на новия контекст във връзка с Договорите, в своето съобщение „Рамка за качеството за услугите от общ интерес в Европа“ (COM(2011) 900 final) Европейската комисия посочва обаче, че смята посредством единна рамка за качеството да следи „през следващите години регулаторната среда на равнище ЕС да продължава да укрепва социалното измерение на единния пазар, да отчита по-добре специфичното естество на тези услуги и да отговоря на предизвикателството те да се предоставят по начин, който включва признатите в Протокол № 26 ценности на качество, безопасност и достъпност, равно третиране, универсален достъп и права на потребителите“.

5.3 Наред с другите задължения за обществени услуги съгласно законодателството на ЕС фигурират и достъпът и достъпността за всички потребители, като съществуват специфични разпоредби относно уязвимите потребители или хората с увреждания.

5.4 В светлината на гореизложеното Комисията трябва, от една страна, да координира по-добре собствените си служби и да създаде истински статистически инструмент посредством съпоставянето на данните и тяхното консолидиране (при стриктно спазване на конфиденциалността им). След това тя ще трябва да изясни понятието за достъпност на УОИИ за всички и да го адаптира към изискванията на Договора от Лисабон (Протокол № 26), както и към Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания, като същевременно предложи законодателни мерки във вторичното право, включващи това задължение за държавите членки: — да дефинират показатели за определяне на достъпността на дадена услуга, както и механизъм за независима оценка на ефективността на услугите от общ интерес, като включат зачитането на икономическа достъпност; — да определят потребителска кошница от основни услуги, за които степента на максимално допустимото натоварване на дадено домакинство да се определя според стандартни налични доходи. За определянето на достъпната цена на дадена потребителска кошница услуги е целесъобразно различните услуги да не се обвързват с наличните доходи сектор по сектор. По тази причина е необходимо да се разглежда цялата гама услуги, оценени като основни (от държавите членки в съответствие с принципа на субсидиарност), за да се определи общият процент на разходите на дадено домакинство, над който са налице надвишаващи възможностите разходи (както се прави по отношение на жилищното настаняване) и в този случай да се предвидят начини на финансиране съгласно член 14 от ДФЕС, позволяващи гарантирането на всеобщ достъп до УОИИ; — да уточнят понятието „уязвими лица“ или „групи в неравностойно положение“. В този контекст Европейската комисия следва да преразгледа практиката си на вземане на решения по отношение на контрола на явна грешка при определяне на държавните помощи. Тя трябва да остави на държавите членки отговорността да определят условията за възползване от достъпни цени с оглед на потребностите на гражданите и в зависимост от националните или местните предпочитания, както и от реалните нужди на гражданите в неравностойно положение или на групите в по-неблагоприятно социално положение, в съответствие с разпоредбите на Протокол № 26 относно услугите от общ интерес.

5.5 Включването в европейския семестър на важни данни за УОИ — при пълно зачитане на отговорностите и правомощията на държавите членки — е условие за укрепването на социалното измерение на ЕС и на неговия пазар, особено в периоди на криза.

Брюксел, 21 януари 2014 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Henri MALOSSE

(1) COM(1991) 476 final.

(2) Eurofound: Third European Quality of Life Survey — Quality of life in Europe: impacts of the crisis 2012 и Household debt advisory services in the Europe Union („Трето европейско проучване на качеството на живот — Качеството на живота в Европа: въздействия на кризата“, 2012 г., и „Консултантски услуги в Европейския съюз по въпросите на задълженията на домакинствата“).

(3) Директива 2002/22/ЕО.

(4) COM(2002) 331 final.

(5) COM(2012) 663 final — За постигане на реално функциониращ вътрешноевропейски енергиен пазар.

(6) Директива 2009/72/ЕО (електроенергия) и Директива 2009/73/ЕО (газ).