[pic] | ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ |

Брюксел, 27.4.2010

COM(2010) 185 окончателен

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И ДО СЪВЕТА

за действието на Междуинституционалното споразумение за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление

ДОКЛАД ОТ КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И ДО СЪВЕТА

за действието на Междуинституционалното споразумение за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление

1. Въведение

Междуинституционалното споразумение за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (МИС) е политическо споразумение между Европейския парламент, Съвета и Комисията. То съдържа много разпоредби и принципи, които се оказаха полезни и дори необходими, за да се гарантира бюджетната дисциплина и доброто протичане на бюджетните процедури. МИС е свързано с много аспекти на планирането, подготовката, изпълнението и контрола на бюджета.

Сегашното МИС бе прието на 17 май 2006 г.[1] въз основа на постигнатото споразумение на срещата на Европейския съвет в Брюксел на 15—16 декември 2005 г. и на последвалите промени, договорени по-късно с Европейския парламент. То представлява последното значително събитие в дългата, над петдесетгодишна история на дебатите за бюджета между европейските институции. От 1988 г. насам бяха сключени четири последователни МИС: пакетите Делор I (1988—1992 г.) и Делор II (1993—1999 г.), Програма 2000 (2000—2006 г.) и сегашния пакет 2007—2013 г. Тези споразумения гарантираха през последните 20 години доброто и навременно приемане на бюджета на ЕС.

В този доклад се представя задълбочен преглед на действието на настоящото МИС в съответствие с Декларация 1 към МИС, в която се посочва, че във връзка с точка 7 от Междуинституционалното споразумение Комисията ще изготви доклад за действието на Междуинституционалното споразумение, „придружен при необходимост от съответни предложения“.

Анализът по-долу следва в общи линии структурата на МИС. Той се спира отначало на процедурите за прилагане на многогодишната финансова рамка (МФР), и по-конкретно на корекциите и преразглеждането, както и на гъвкавостта (маржове и инструменти на гъвкавост). След това се оценяват разпоредбите, свързани с междуинституционалното сътрудничество по време на бюджетната процедура. Накрая се разглеждат въпроси, свързани с доброто финансово управление на средствата на ЕС (декларациите за достоверност, финансовото програмиране и новите финансови инструменти).

Не претендираме, че докладът е изчерпателен. Редица важни въпроси, свързани с междуинституционалното сътрудничество, не са разгледани в него. Също редица важни аспекти на бюджетната реформа са оставени за „пълния и широкообхватен преглед“ на бюджета на ЕС в съответствие с Декларация 3 към МИС.

Освен това с Договора от Лисабон се въвеждат много области на политиката или много области получават нов приоритет, което може да наложи в дългосрочен план приемането на съответните бюджетни промени. Това обаче ще наложи първо да се изготвят нови правни актове и внимателна оценка на потенциалното им финансово отражение.

Накрая, трябва да се отбележи, че Комисията представи предложения за регламент за определяне на многогодишната финансова рамка в съответствие с член 312, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз[2]. Регламентът за многогодишната финансова рамка заедно с предложеното ново междуинституционално споразумение относно сътрудничеството по бюджетните въпроси[3] и някои разпоредби на Финансовия регламент[4] ще заменят заедно МИС.

2. Анализ на процедурите за прилагане, свързани с МФР

МФР заедно с другите разпоредби на МИС осигури:

- бюджетна дисциплина при годишната бюджетна процедура трябва да се спазват таваните на МФР;

- добре протичаща бюджетна процедура и ефективно сътрудничество между институциите благодарение на различните процедурни правила, договорени в рамките на МИС. Важно е да се подчертае, че от 1988 г. всички бюджети се приемат навреме;

- повече предвидимост по отношение на развитието на разходите на ЕС.

Фактът, че се признава ползата от МФР, се вижда от вмъкването в Договора за функционирането на Европейския съюз на член 312, параграф 1, в който се посочва, че „годишният бюджет на Съюза е в съответствие с многогодишната финансова рамка.“

2.1. Процедури за корекция на многогодишната финансова рамка

2.1.1. Годишна техническа корекция

В точка 16 от МИС се предвижда извършването всяка година на техническа корекция преди бюджетната процедура за годината n+1. Това включва по-конкретно преоценка по цени за година n + 1 на таваните и общите суми на бюджетни кредити за поети задължения и бюджетни кредити за извършени плащания[5].

За тази цел се използва постоянен дефлатор в размер от 2 % годишно, а не ценовият дефлатор на БВП, използван частично в предишните МФР. Това представлява явно предимство по отношение на прозрачността, тъй като таваните са известни реално и номинално за цялата продължителност на финансовата рамка. Това от своя страна улеснява дългосрочното финансово планиране и предоставя повече сигурност на всички заинтересовани страни, свързани с бюджетната процедура.

Предимствата на сегашната система изглежда надхвърлят неизбежната положителна или отрицателна разлика между таваните и общите стойности на бюджетните кредити, получени чрез използване на постоянния дефлатор, и стойностите, които биха били получени, като се използва наблюдаваният ценови дефлатор на БВП. През 2007 г. таваните биха били по-високи с 1,7 %, ако се използва наблюдаваният ценови дефлатор. През 2008 г. разликата изчезна. През 2009 г. се появи разлика в резултат от икономическата рецесия: индексът на дефлатора при използване на постоянния дефлатор беше 110,4 (базова година 2004 = 100), а индексът на дефлатора при използване на наблюдавания ценови дефлатор на БВП беше 106,7.

2007 г. | 2008 г. | 2009 г. |

а) Постоянен дефлатор, използван за технически корекции | 2,0 % | 2,0 % | 2,0% |

б) Кумулиран индекс, при който се използва дефлаторът от 2 % (2004 г. =100) | 106,1 | 108,2 | 110,4 |

в) Ценови дефлатор на БВП (прогноза на ECFIN от есента на 2009 г.) | 2,9 % | 0,4 % | -1,3% |

г) Кумулиран индекс, при който се използва реалният дефлатор (2004 г. =100) | 107,8 | 108,2 | 106,7 |

д) Кумулирана разлика (г-б) | 1,7 | 0,0 | -3,7 |

2.1.2. Коригиране на предвидените средства за кохезионната политика

В точка 17 от МИС се предвижда техническа корекция за 2011 г., ако се установи, че кумулативният БВП на дадена държава-членка за периода 2007—2009 г. се е отклонил с повече от +/– 5 % от разчетите за кумулативния БВП към датата на съставяне на МИС. В този случай Комисията ще коригира предвидените суми от фондовете в подкрепа на сближаването за съответната държава-членка за този период.

Оценката на разликата в БВП и съответната корекция бяха осъществени от Комисията като част от техническата корекция за 2011 г., представена през април 2010 г.[6]

2.1.3. Корекция на тавана на общия размер на плащанията

В съответствие с точка 18 от МИС Комисията проверява всяка година общия размер на бюджетните кредити за извършени плащания, установени при изготвянето на финансовата рамка, в контекста на изпълнението, за да гарантира плавен напредък по отношение на бюджетните кредити за поети задължения[7].

През първите години на програмния период действителното ниво на бюджетните кредити за плащания беше значително по-ниско от таваните, което би могло да доведе до феномен на догонване с нива на плащания, по-високи от предвидените, през идните години. Въпреки това е прибързано да се коригират съществуващите тавани на плащанията, ако се вземе за основа текущата оценка на нивата на бюджетните кредити за плащания до 2013 г.

Комисията ще продължи да наблюдава внимателно развитието на ситуацията и ще продължи да прецизира разчетите за плащанията за структурните операции и за всички останали функции.

Що се отнася до бюджетните кредити за плащания след 2013 г., през 2010 г. Комисията ще актуализира прогнозите си в съответствие с условията на точка 19 от МИС под формата нов „фиш“ 11, представен на 28 април 2004 г.

2.1.4. Корекция за изпълнението на структурните фондове, Кохезионния фонд, Фонда за развитие на селските райони и Европейския фонд за рибарството (ЕФР)

Съгласно точка 48 от МИС, когато след 1 януари 2007 г. се приемат нови правила или програми за управление на структурните фондове, Кохезионния фонд, Фонда за развитие на селските райони и Европейския фонд за рибарството (ЕФР), двете направления на бюджетния орган се ангажират да разрешат по предложение на Комисията пренасянето за следващи години над съответните разходни тавани на неусвоените през 2007 г. средства.

Бюджетни кредити за поети задължения на обща стойност от 2 034 млн. EUR не бяха усвоени през 2007 г., нито пренесени за 2008 г. Това съответства на отпуснатите за 2007 г. средства за 45 оперативни програми, които не можаха да бъдат приети през 2007 г., най-вече поради забавяне на тяхното представяне на Комисията. Препрограмирането за функция 1б и функция 2 бе изпълнено по следния начин чрез Решение 2008/371[8] на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2008 г.:

(в текущи цени в млн. EUR)

2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | 2012 г. | 2013 г. |

Функция 1б | 378 | 0 | 0 | 24 | 24 | 0 |

Функция 2 | 394 | 387 | 387 | 147 | 147 | 147 |

Благодарение на по-добрата подготовка на Комисията тази сума бе много по-малка от препрограмираните през 2001 г. 6 152,3 EUR.[9]

Основни послания относно процедурите за корекция на МФР

Процедурите за корекция на МФР изглежда функционират. Предимствата от използването на постоянен дефлатор (точка 16) надхвърлят ограничената средна разлика с наблюдавания ценови дефлатор на БВП. Засега не бе необходима корекция на тавана на общия размер на плащанията, но е подходящо да продължи внимателното наблюдение. Накрая, корекцията за изпълнението (точка 48) бе добре извършена и съответните суми бяха много по-малки, отколкото през 2001 г.

2.2. Гъвкавост в многогодишната финансова рамка

2.2.1. Анализ на маржовете

Функция 1а обхваща приоритети, които имат пряко отношение към подновената Лисабонска програма за растеж и работни места. В тази функция са включени най-много различни политики на ЕС и тя редовно е подложена на натиска на променящите се глобални предизвикателства.

Финансирането на програмата „Галилео“, на Европейския институт за иновации и технологии и на енергийните проекти в рамките на Европейския план за икономическо възстановяване изискваха многобройни преразглеждания на таваните (вж. глава 2.3.1.). Въз основа на предложение на Комисията в актуализираното финансово програмиране вече бяха включени бюджетни кредити за неотдавнашни решения или предложения, като извеждането от експлоатация на АЕЦ „Козлодуй“ (България), създаването на нови органи за финансов надзор, европейския механизъм за микрофинансиране и стартирането на оперативната фаза на европейската програма за наблюдение на Земята (ГМОСС). Наличните маржове и възможности за реакция при евентуални бъдещи събития бяха съответно намалени, като оставащите приблизителни маржове възлизат само на 50,1 млн. EUR за 2011 г., 34,6 млн. EUR за 2012 г. и 47,8 млн. EUR за 2013 г.

През следващите три години се очаква да възникнат нови допълнителни нужди, например във връзка с ITER.

Приблизителните допълнителни бюджетни кредити за поети задължения за ITER, които трябва да бъдат осигурени от бюджета на ЕС в рамките на сегашната МФР, могат да възлязат на доста над 1 млрд. EUR. Остава да се прецени нуждата от бюджетни кредити за плащания с оглед на графика, който се обсъжда в момента, но плащанията се очаква да настъпят предимно след 2013 г.

Въпросът с маржовете не стои със същата сила за функция 1б , тъй като според точка 13 от МИС институциите не са длъжни да поддържат марж по тази функция, т.е. този таван е цел за разходи.

Ситуацията с функция 2 е съвсем различна. На срещата на Европейския съвет в Брюксел през октомври 2002 г. лидерите на ЕС постигнаха съгласие за таваните на разходите за първия стълб на общата селскостопанска политика (ОСП) на равнището на 2006 г. с годишно повишение от 1 % по текущи цени от 2007 г. до 2013 г. С последвалата през 2003 г. реформа на ОСП беше въведен механизъм за финансова дисциплина, за да се гарантира, че сумите за финансиране на ОСП не са надхвърлени през която и да било година. На практика тази ситуация не настъпи и през бюджетните години 2007—2009 г. при изпълнението на бюджета под тавана на функция 2 останаха значителни маржове. Ето защо тези маржове бяха източник на гъвкавост — увеличенията в другите функции бяха компенсирани от намаления във функция 2, което позволи на цялостната МФР да остане непроменена.

Тези маржове обаче ще намалеят през идните години, особено поради непрестанното въвеждане на преки помощи в държавите-членки. В момента в бюджета за 2010 г. остава марж от 456 млн. EUR, който може да бъде в наличност към края на годината. Освен ако не са налице много благоприятни условия, не е вероятно за 2011—2013 г. да бъдат намерени налични средства в бюджета в рамките на подтавана за първия стълб на ОСП, особено като предварително плащане, предвид задължението да се поддържа марж от най-малко 300 млн. EUR, за да се избегне прилагането на механизма за финансова дисциплина.

Що се отнася до функция 3 , развитието на разходите бе управлявано от 2007 до 2009 г. в рамките на съществуващите тавани без големи проблеми. За подфункция 3а Свобода, сигурност и правосъдие това беше възможно поради относително резкия растеж на разходите по тавана, които се увеличиха 2,5 пъти между 2007 и 2013 г. От друга страна, разликата е по-малка в подфункция 3б Гражданство , предвид относително стабилния таван, което води до много ограничени маржове до края на периода.

Поради повтарящите се международни кризи и извънредни случаи функция 4 често остава с недостатъчни маржове и проблеми с гъвкавостта. Проблемите в тази област са особено остри поради непредвидимостта на външните събития, например внезапни конфликти и природни бедствия, като неотдавнашните земетресения в Хаити, Чили или Турция. Въпреки че досега бе възможно да се задоволят допълнителните нужди чрез прибягване до различни инструменти на гъвкавост в хода на годишната бюджетна процедура, продължителните преговори върху инструмента за прехрана например показаха ясно ограниченията на механизмите за гъвкавост на МИС. Освен това сегашното строго разделение между вътрешните и външните разходи, което се видя ясно, когато бюджетният орган отхвърли предложението на Комисията да предостави част от финансирането на така наречения Инструмент за прехрана в рамките на наличния марж по функция 2, изглежда ограничава способността на Съюза да реагира навреме на глобалните предизвикателства.

През оставащите години от настоящата МФР маржовете, програмирани за функция 4, са много ограничени. След като бе взето предвид финансирането на съпътстващите мерки за търговията с банани за страните от АКТБ след търговско споразумение в рамките на преговорите за търговията в СТО, очакваните маржове възлизат на 70,3 млн. EUR за 2011 г., 132,3 млн. EUR за 2012 г. и 134,6 млн. EUR за 2013 г.

В областта на изменението на климата се очаква от бюджета на ЕС да бъдат отделени 150 млн. EUR през периода 2010—2012 г. за бързото международно финансиране, договорено в рамките на споразумението от Копенхаген. Освен вече включените в бюджета за 2010 г. 50 млн. EUR, за всяка от двете години 2011 и 2012 се очакват по 50 млн. EUR. От 2013 г. може обаче да се появи ново измерение, ако от бюджета на ЕС се осигури финансиране за амбициозно споразумение за климата, както предложи Комисията през септември 2009 г.[10]

През периода 2007—2009 г. разходите по функция 5 се променяха в съответствие с таваните на разходите. Като част от договорения пакет за финансиране на Европейския план за икономическо възстановяване (вж. раздел 2.3.1 по-долу) таванът на разходите бе намален с 126,5 млн. EUR през 2010 г. (и с 173,5 EUR през 2009 г.). Положението във функция 5 се затяга много повече през 2010 г. и до края на периода поради две главни причини: отражението от влизането в сила на Договора от Лисабон и отражението от годишното адаптиране на заплатите на персонала, като тези отражения са по-големи от първоначално планираното. От една страна, няколко институции поискаха допълнителни бюджетни кредити във връзка с влизането в сила на Договора от Лисабон, което намали наличния марж. Освен това не може да се изключи възможността създаването на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) да изиска допълнителни разходи. От друга страна, ако решението на Съвета да ограничи годишното адаптиране на заплатите на персонала до само половината от предложеното увеличение бъде анулирано с решение на Съда (след обжалването на Комисията), ще се получи допълнително еднократно увеличение на разходите (със задна дата) и за бъдещи адаптирания на заплатите ще трябва да се приложи увеличение в базата за разходите. Като цяло таваните на функция 5 ще окажат много по-голям натиск върху разходите, отколкото преди. Въпреки това, все още е налице ограничен марж, тъй като Комисията се придържа към стриктната си политика за нулев ръст на човешките ресурси (освен за разширяването) и изпълнява новите си задачи, произтичащи от Договора от Лисабон, и другите си нови приоритети само чрез преразпределение.

2.2.2. Инструменти на гъвкавост

МИС съдържа разпоредби относно редица инструменти на гъвкавост: Резерва за спешна помощ (РСП), фонд „Солидарност“ на Европейския съюз (ФСЕС), Европейския фонд за приспособяване към глобализацията (ЕФПГ) и Инструмента за гъвкавост. Сумите за фонда „Солидарност“ на ЕС се вписват в бюджета само когато фондът се мобилизира, а сумите, съответстващи на Резерва за спешна помощ и Европейския фонд за приспособяване към глобализацията, са вече вписани в бюджета още началото на годината, макар и в резерв. Инструментът за гъвкавост е от друго естество: той сам по себе си никога не се вписва в бюджета, но позволява разходите да се впишат в бюджета над тавана на съответната функция от многогодишната финансова рамка.

Има също малки разлики в процедурите за мобилизиране на тези инструменти:

- Мобилизирането на Резерва за спешна помощ изисква трансфер и тристранна процедура „при необходимост в опростена форма“. Наскоро мобилизираните бюджетни кредити за поети задължения възлизат на 49 млн. EUR през 2007 г., 479 млн. EUR през 2008 г.[11] и 188 млн. EUR през 2009 г.

- Мобилизирането на фонда „Солидарност“ на ЕС изисква предложение за използване на инструмента, използване на „подходящия бюджетен инструмент“, който фактически е коригиращ бюджет, и започването на тристранна процедура „при необходимост в опростена форма“. Въпреки че ФСЕС може да бъде мобилизиран до 1 млрд. EUR през дадена година, той бе мобилизиран в най-голяма степен през първата година – 2002, в размер на 728 млн. EUR. През всички други години годишните нива на мобилизиране бяха между 22 млн. EUR и 615 млн. EUR. По същия начин никога не възникна проблем за спазването на правилото, че 25 % от общия размер на средствата по фонда трябва да останат неизползвани до 1 октомври.

- Европейският фонд за приспособяване към глобализацията се мобилизира чрез предложение за използване на инструмента и трансфер. Общите мобилизирани суми бяха 18,6 млн. EUR през 2007 г., 49 млн. EUR през 2008 г. и 54 млн. EUR през 2009 г. Използването на трансфер за ЕФПГ би трябвало да позволи ускоряване на процеса. Обаче необходимостта това да бъде придружено от решение за мобилизиране забавя процедурата. Само когато решението за мобилизиране е прието окончателно, може действително да се осъществи трансферът в счетоводната система, въпреки че той е вече приет от бюджетния орган. С натрупания през последните три години опит практическите условия на процедурата бяха коригирани[12], но тя може да бъде още опростена.

- Мобилизирането на Инструмента за гъвкавост е придружено от предложение за решение на Европейския парламент и на Съвета. На практика предложението може да придружава [предварителния] проектобюджет на Комисията или предложението на Комисията за [предварителен] проект на коригиращ бюджет или писмо за внасяне на корекции. Предложението може също да бъде изготвено след постигнато чрез съгласуване политическо споразумение за мобилизиране на инструмента. В съответствие с разпоредбите на МИС мобилизираните суми се вземат първо от най-стария отворен транш. Основната разлика между сегашния текст и включения в МИС от 6 май 1999 г. е заличаването на следното изречение „По принцип Инструментът за гъвкавост не трябва да се използва за задоволяване на същите нужди през две поредни години“. Това условие не се прилага повече, което е позитивна промяна, тъй като опитът показа (напр. в Косово или Палестина), че някои кризи могат да доведат до това да се прибегне неколкократно до Инструмента за гъвкавост. Същевременно е налице вътрешно противоречие, водещо неизбежно до компромиси, понеже финансов инструмент, създаден да отговори на краткосрочни кризи, трябва да се използва и за решаване на дълготрайни или повтарящи се кризи.

Общият елемент за първите три инструмента е тристранната процедура „при необходимост в опростена форма“. Никога не беше изяснено какво се разбира под „опростена форма“. Често използваното прагматично решение беше, че не се състоеше тристранна процедура, освен ако не се очертаваше редовна тристранна процедура за бюджета. Сегашната практика е включена в проекта за междуинституционално споразумение относно сътрудничеството по бюджетните въпроси и в него се посочва, че до тристранна процедура се прибягва само ако е налице несъгласие между институциите относно мобилизирането на инструментите.

През периода 2000—2009 г. основната причина за мобилизиране на Инструмента за гъвкавост беше посрещането на нуждите по функция 4, в която маржовете се оказаха твърде тесни, за да се посрещнат непредвидени събития. След като се взе политическото решение за мобилизиране, процедурата се развива доста добре. Следователно основният проблем тук не е свързан с процедурите, а с наличните средства спрямо редицата нужди, съответстващи на важни европейски приоритети. Въпреки че в МИС се предвижда неизползваните суми да могат да бъдат пренесени в година n+2, текущата сума на разположение през 2010 г. е ограничена до 115 млн. EUR поради повтарящото се използване на Инструмента за гъвкавост.

2.2.3. Възможност за отклонение с 5 % от законодателния акт

В точка 37 от МИС се определят обстоятелствата, при които сумите, посочени в [предварителния] проектобюджет, могат да се отклонят с повече от 5 % от референтните суми, посочени в законодателния акт, като на Комисията и на бюджетния орган се оставя известна свобода да действат по усмотрение, когато става дума за отклонения в рамките на границата от 5 %.[13]

Това доведе до приемането на набор от общи правила, които ще се прилагат за бюджетирането и програмирането на Комисията. По принцип измененията се компенсират систематично през следващите години от програмния период, за да продължи да се спазва общото разпределение на финансовите средства, отпуснати в рамките на съответния законодателен акт.

Може да се разгледа възможността за изключения от това общо правило, ако Комисията открие значителни аргументи за отклонение от финансовото разпределение, което ще бъде обяснено в документите за финансово програмиране, предадени на бюджетния орган. За предложенията на Комисията се прилага общото правило за компенсацията, но то не се прилага в случаите, в които Съветът или Европейският парламент изменя предложението за [предварителен] проектобюджет с допълнителни бюджетни кредити.

Основни послания относно гъвкавостта в МФР

Маржовете под всички тавани на МФР стават много малки. Маржовете по функция 2 се очаква да намалеят значително през идните години. Същевременно оставащите маржове и възможности за преразпределение в рамките на функции 1а, 3б и 4 предлагат в най-добрия случай само ограничени перспективи за отговор на бъдещи евентуални събития. Като цяло оставащите възможности в рамките на МФР за идните години са силно ограничени. Различните инструменти (точки 25 до 28), осигуряващи гъвкавост извън МФР, бяха използвани с различна интензивност. Освен това относно Инструмента за гъвкавост основният проблем е свързан с наличните средства спрямо редицата нужди, съответстващи на важни европейски приоритети. Освен това правилата, водещи до възможността за отклонение на сумите в [предварителния] проектобюджет от референтните суми (точка 37), са ясни и функционират добре.

2.3. Преразглеждания на многогодишната финансова рамка

2.3.1. Анализ на неотдавнашните преразглеждания на МФР и на измененията на МИС

Освен за първите финансови перспективи (1988—1992 г.) възможността за преразглеждане на многогодишната финансова рамка (МФР) е малко използвана преди 2007 г. Рамката за 1993—1999 г. е преразгледана само веднъж, а рамката за 2000—2006 г. въобще не е преразглеждана, освен при свързаните с разширяването корекции. В сравнение с това финансовата рамка за периода 2007—2013 г. вече бе преразгледана два пъти вследствие на изключителни промени, а МИС претърпя друго изменение:

- През първата половина на 2007 г. се провалиха преговорите с частните партньори за финансирането на програмите ЕGNOS и „Галилео“ в рамките на европейската глобална навигационна спътникова система (ГНСС). За да обезпечи осъществяването на този стратегически важен проект, както и финансирането на Европейския технологичен институт (ЕТИ), на 18 декември 2007 г. бюджетният орган реши да преразгледа финансовата рамка. Увеличението на таваните за функция 1а за годините от 2008 до 2013 с общ размер от 1,6 млрд. EUR по текущи цени бе компенсирано от равностойно намаление на тавана за функция 2 за годината 2007.[14] Допълнително бяха осигурени 600 млн. EUR чрез преразпределение на средства от други програми и бюджетни редове в рамките на функция 1а и 200 млн. EUR чрез мобилизиране на Инструмента за гъвкавост. Финансови средства от ЕС с общ размер от 2,4 млрд. EUR бяха добавени към сумата, предвидена през май 2006 г., когато бе договорена финансовата рамка.

- В края на 2008 г. бе създаден Инструмент за прехрана за 1 млрд. EUR, за да се осигури бърз отговор на бързо растящите цени на храните в развиващите се страни. Решението да се финансира този инструмент, договорено от трите институции, изискваше изменение на МИС, за да се увеличи по изключение Резервът за спешна помощ (РСП), предвиден в точка 25 от МИС, със сума от 240 млн. EUR през 2008 г.[15] Това позволи от РСП да се заделят 340 млн. EUR за Инструмента за прехрана. Оставащата сума бе осигурена от Инструмента за гъвкавост (420 млн. EUR за 2009 г.) и чрез преразпределение от други програми в рамките на функция 4 (240 млн. EUR през 2009 и 2010 г.).

- На 2 април 2009 г. бе постигнато споразумение за финансирането на пакет от 5 млрд. EUR за енергетика и развитие на селските райони, предложен от Комисията в рамките на Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ) от 26 ноември 2008 г. Споразумението доведе до незабавно преразглеждане на финансовата рамка[16], чрез което таванът за 2009 г. за бюджетните кредити за поети задължения по функция 1а бе увеличен със сума от 2,0 млрд. EUR, напълно компенсирана от намаление на тавана за 2009 г. за бюджетните кредити за поети задължения по функция 2. Освен това в рамките на маржа на функция 2 през 2009 г. бяха предоставени 600 млн. EUR за развитие на селските райони под формата на широколентова инфраструктура и мерки, свързани с „новите предизвикателства“, набелязани в рамките на прегледа на състоянието на общата селскостопанска политика, Като втора стъпка на заседанието по съгласуване през ноември 2009 г. бяха предоставени още 1980 млн. EUR за енергийни проекти по функция 1а. Това доведе до допълнително преразглеждане на финансовата рамка[17], като повишението на тавана за 2010 г. на бюджетните кредити за поети задължения по функция 1а бе напълно компенсирано от намаление на таваните за 2009 и 2010 г. на другите функции (основно функция 2). Освен това бяха предоставени допълнителни 420 млн. EUR за широколентова инфраструктура и за „новите предизвикателства“ в рамките на маржа за 2010 г. на функция 2.

Горепосочените преразглеждания на МФР за 2007—2013 г. имаха за цел увеличението на таваните за бюджетните кредити за поети задължения по функция 1а. Времето, необходимо за постигане на споразумение (като се започне от първоначалното предложение на Комисията), бе с тенденция да нараства. За първото преразглеждане („Галилео“ и ЕТИ) на МФР за 2007—2013 г. бяха необходими три месеца За постигането на споразумението за пакета за ЕПИВ бяха необходими пет месеца, като се изключи времето, необходимо за действителното прилагане на бюджетния „механизъм за компенсации“, който се предвижда в плана.

Съветът прие принципа на преразглеждане само доколкото повишаването на таваните по функция 1а би могло да се компенсира напълно чрез намаляване на таваните за друга функция, така че да остане непроменен „общият таван“ (т.е. общия размер на средствата, изразен в текущи цени за бюджетни кредити за поети задължения, както и за бюджетни кредити за плащания за всички функции и години) за периода 2007—2013 г. За финансирането на пакета за ЕПИВ за 5 млрд. EUR бе предпочетен механизъм за компенсации, който е възможно да обхване две или дори три бюджетни процедури, пред еднократното преразглеждане на МФР, предложено от Комисията. На практика това ограничи позволената от МИС гъвкавост.

Пълното компенсиране на увеличението на таваните по функция 1а чрез намаление на таваните по функция 2 бе възможно само поради оставените изключително големи маржове по тази функция през годините 2007—2009. Това се дължеше на съчетания ефект от много благоприятните пазарни условия в селскостопанския сектор, от високите равнища на целеви приходи и на постепенното въвеждане на преки помощи в държавите-членки.

Като цяло опитът сочи, че постигането на споразумение за преразглеждане изисква време и че неотдавнашните преразглеждания са били до голяма степен улеснени от съществуващите маржове. Такава благоприятна среда за преразглеждане обаче е малко вероятно да се срещне в предвидимото бъдеще, което поставя под въпрос капацитета на Съюза да отговори бързо и ефективно на бъдещи промени.

2.3.2. Процедури, приложими за преразглеждания

В точка 22 от МИС, в която се посочват правилата за гласуване на преразглеждане на МФР, се определя праг от 0,03 % от БНД на ЕС, отвъд който гласуването с квалифицирано мнозинство в Съвета трябва да премине в единодушно решение. Това се тълкува, като се свързва с всяка от годините, засегнати от преразглеждането, напр. за 2009 г. прагът бе определен на 0,03 % от БНД на ЕС за 2009 г. или 3,6 млрд. EUR.[18] Макар че по принцип се търсеше консенсус при вземането на решение, възможността да се гласува с квалифицирано мнозинство в Съвета бе от изключително значение за постигането на навременно споразумение за преразглеждането.

В точка 22 от МИС се предвижда още, че „общото правило“ е, че всяко преразглеждане на МФР трябва да се представи и приеме преди началото на бюджетната процедура за съответната година или за първата от съответните години. Думите „общо правило“ бяха изтълкувани, като позволяващи известна гъвкавост за графика на съответното предложение на Комисията в рамките на съответната бюджетна година.

Между институциите обаче нямаше споразумение за това дали повишението на тавана за сегашната или бъдещи години може да бъде „неутрализирано“ (по смисъла на точка 23, втори абзац от МИС) чрез евентуално намаляване на тавана за година, за която бюджетният процес е приключил. В резултат от това тази възможност бе изключена.[19]

Основни послания относно преразглежданията на МФР

През първите години от МФР 2007—2013 г. финансовата рамка и МИС вече бяха изменение три пъти, за да се вземат предвид нови инициативи със значителни нужди от финансиране: осигуряването на средства за „Галилео“ и ЕТИ, увеличаването на Резерва за спешна помощ, за да се финансира част от Инструмента за прехрана, и Европейския план за икономическо възстановяване. Свързаните с това корекции на сегашната финансова рамка и на МИС възлязоха на 8,4 млрд. EUR. Въпреки че институциите договориха процедурите и инструментите, с които да се отговори на финансовото въздействие от тези непредвидени ситуации (точки 21 до 23), във всеки от тези случаи използването им доведе до продължителни и много трудни политически преговори. В края на краищата се стигна до положителен изход, защото увеличенията на тавана за функция 1а бяха компенсирани с намаления на другите тавани, особено на функция 2, където имаше големи маржове. Използването на тази възможност ще бъде много по-трудно през втората половина на финансовата рамка в момент, в който могат да бъдат необходими допълнителни корекции.

3. Междуинституционално сътрудничество

В точки 31, 32 и 33 и в приложение II от МИС се установяват разпоредбите, свързани с подобряването на междуинституционалното сътрудничество по време на бюджетната процедура. Тези разпоредби се оказаха изключително полезни като рамка за годишната бюджетна процедура.

3.1. Междуинституционалното сътрудничество и бюджетната процедура

Понеже с Договора от Лисабон бюджетната процедура се променя значително, разпоредбите за междуинституционалното сътрудничество, адаптирани спрямо новата процедура, са включени в приложението на новото междуинституционално споразумение относно сътрудничеството по бюджетните въпроси. В това ново приложение се запазват някои добре установени практики от предишното споразумение, но повечето разпоредби трябваше да бъдат адаптирани. Сред разпоредбите, които остават, макар и адаптирани, в новата рамка, следва да се обърне особено внимание на следното:

- В точка 33 се посочва така нареченото „писмо за изпълнимостта“, в което Комисията коментира измененията на Европейския парламент на първо четене. В МИС се уточнява, че „двете направления на бюджетния орган вземат предвид тези бележки в контекста на съгласувателната процедура“. Би било полезно, ако бюджетният орган използва повече тези разпоредби, и това със сигурност би спомогнало за подобряване на изпълнението на бюджета. Според новата процедура форматът и съдържанието на коментарите на Комисията трябва да бъдат адаптирани, за да се вземат предвид позицията на Съвета и измененията на Европейския парламент.

- Според разпоредбите на част Г от приложение II двете направления на бюджетния орган информират Комисията до средата на юни за намеренията си във връзка с пилотните проекти/подготвителните действия, така че на срещата за съгласуване на първото четене в Съвета да може да бъде проведено едно първоначално обсъждане. По време на процедурата за 2009 г. в тази насока бе осъществен значителен напредък, тъй като Европейският парламент представи навреме първоначалните си предложения. Всички страни се съгласиха, че това много е подобрило процеса и трябва да се надяваме, че ще можем да се основаваме на този подход в бъдеще.

3.2. Класификация на разходите

Понеже Съветът има решаващ глас за задължителните разходи, а Европейският парламент — за незадължителните, налице бе значителен потенциал за спорове.

Обаче с въвеждането на междуинституционалните споразумения и с договореното разпределение между двете категории този тип спор бе премахнат до голяма степен. С Договора от Лисабон се отива крачка напред, като се премахва самото разграничение.

3.3. Максимален процент на увеличение

Съгласно член 272, параграф 9 от Договора, който се повтаря и в Договора от Лисабон, от Комисията се изисква да декларира всяка година „максималния процент на увеличение“ на незадължителните разходи в бюджета за следващата година и да съобщи този процент на всички институции на Общността преди 1 май. Този максимален процент, основан на средния растеж на БВП, на разходите на държавната администрация на централно равнище и на издръжката на живота в държавите-членки, бе определен на 4,6 % за бюджета за 2010 г.[20], 5,0 % за бюджета за 2009 г. и 4,7 % за бюджета за 2008 г.

Понеже Европейският парламент, Съветът и Комисията се съгласиха да спазват таваните на МФР, този максимален процент фактически е чисто индикативен.

3.4. Споразумения за рибарството и ОВППС

Разпоредбите, свързани със споразуменията в областта на рибарството, са изложени в точка 41 и в приложение IV от МИС. Комисията се ангажира да осведомява редовно Европейския парламент за промените и всяко тримесечие тя представя подробна информация за изпълнението на споразуменията в сила и за финансовите прогнози за остатъка от годината[21].

Този процес изглежда работи добре на практика. Не е необходимо да се изменя.

Разпоредбите, свързани с общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), са изложени в точки 42 и 43. Добрата практика да се провеждат поне пет пъти годишно съвместни срещи между Съвета и Европейския парламент (комитети AFET и COBU) в съответствие с точка 43 се оказа полезно средство не само за диалог по политически въпроси относно ОВППС, но също и за редовни актуализации по бюджетни въпроси.[22]

Основни послания относно разпоредбите за междуинституционалното сътрудничество

МИС бе полезен инструмент за улесняване на междуинституционалното сътрудничество. Изложените в приложение II на МИС принципи и процедури допринесоха за по-доброто протичане на преговорните процедури. Въз основа на този положителен опит тези принципи очевидно следва да бъдат преразгледани, за да се вземат предвид новата процедура и компетентности, произтичащи от Договора от Лисабон. Разпоредбата, според която Комисията представя на Парламента всяко тримесечие информация за изпълнението на споразуменията за рибарството в сила и за финансовите прогнози за остатъка от годината (точка 41) изглежда работи добре на практика. По същия начин редовните съвместни срещи между Съвета и Европейския парламент за ОВППС (точка 43) се оказаха полезно средство. Същевременно, ако разпоредбите относно така нареченото „писмо за изпълнимостта“ и коментарите на Комисията в контекста на съгласувателната процедура се използват повече, това със сигурност ще спомогне за подобряване на изпълнението на бюджета. По време на процедурата за 2009 г. бе осъществен значителен напредък относно информацията, свързана с пилотните проекти/подготвителните действия (приложение II), и трябва да се надяваме, че ще можем да се основаваме на този подход в бъдеще.

4. Добро финансово управление на средствата на ЕС

4.1. Декларация за достоверност

За да се изпълни точка 44 от междуинституционалното споразумение, във Финансовия регламент и в Правилата за прилагане бяха включени разпоредби за засилване на вътрешния контрол в областта на споделеното управление, според които съответните органи за одит в държавите-членки трябва да представят оценка на съвместимостта на системите за управление и контрол с нормативната уредба на Общността чрез годишно обобщение на наличните одити и декларации, изготвено на подходящото национално равнище.[23]

Комисията представи на държавите-членки насоки за подготовката на декларациите за достоверност и годишните обобщения за 2007 г. и ги преразгледа в контекста на натрупания за 2008 и 2009 г. опит, за да се засилят елементите, осигуряващи добавена стойност. Секторното законодателство в областта на селското стопанство съдържа правно изискване за предоставяне на годишни декларации за достоверност, но такова изискване няма в областта на политиката на сближаване. В резултат от това в момента Комисията може само да препоръча на държавите-членки да добавят декларация за достоверност към обобщенията си в тази област: седем държави-членки предоставиха такива декларации в годишните си обобщения, които трябваше да бъдат готови на 15 февруари 2009 г. Всички държави-членки спазиха задължението си за тези обобщения, като представиха обобщения, отговарящи на минималните изисквания. За първи път бяха получени годишни обобщения в областта на правосъдието, свободата и сигурността.

Отговорните служби представят оценка на качеството на годишните обобщения и на приноса им за постигането на достоверност в годишните си доклади за дейността. Комисията ще продължи да работи с държавите-членки за увеличаване на добавената стойност на годишните обобщения и за получаване на повишена достоверност на системите им за управление и контрол.

В годишния си доклад за 2008 г. Сметната палата констатира, че няколко държави-членки са представили елементи или анализи, които са подобрили качеството на годишните обобщения, като са се опитали да определят и да коментират систематични недостатъци или междусекторни въпроси. Като взема предвид насърченията, изразени в резолюциите за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета, Комисията възнамерява да засили разпоредбите за годишните обобщения в предложението си за тригодишното преразглеждане на Финансовия регламент, за да подобри достоверността, особено чрез включване на декларации за достоверност и одиторски становища.

Наред с работата по годишните обобщения Комисията подкрепя предприетите от някои държави-членки инициативи за предоставяне на национални декларации за управлението, отнасящи се до средствата на ЕС.

4.2. Финансово програмиране

В съответствие с точка 46 от МИС Комисията представя на бюджетния орган два пъти годишно пълното финансово програмиране — първия път през май/юни като част от [предварителния] проектобюджет и втория път през декември/януари след приемането на бюджета.[24] Изпращаното всеки януари финансово програмиране е техническа актуализация по отношение на резултатите от бюджетната процедура и на развитието на различните законодателни процедури.

При представянето на финансовото програмиране се вземат предвид разпоредбите на точка 37 от МИС (вж. по-горе).

Финансовото програмиране осигурява насока за бъдещите години, остава с индикативен характер и затова не предопределя вземането на решение от страна на Комисията или на бюджетния орган при бъдещи годишни бюджетни процедури.

В съответствие с исканията на двата клона на бюджетния орган форматът на документа за финансово програмиране бе преразгледан през 2009 г., за да отрази по-ясно промените, настъпили след последното финансово програмиране.

В точка 46 от МИС се посочва също, че „на основата на представените от Комисията данни се прави равносметка по всеки тристранен диалог“. На практика това не се прави, освен ако една от институциите не поиска специално въпросът да се добави в дневния ред на тристранния диалог. Този гъвкав подход е добър, така че тази разпоредба няма да бъде включена в новото МИС.

4.3. Агенции и европейски училища

В точка 47 от МИС относно агенциите се предвижда процедура, при която двата клона на бюджетния орган да постигнат своевременно споразумение за финансирането на нова агенция в съответствие с предложение, направено от Комисията. Трите институции изясниха практическото приложение на точка 47 в съвместна декларация през ноември 2009 г. чрез прилагане на три процедурни стъпки за постигане на споразумение. Съответно Комисията предложи да включи текста на съвместната декларация в междуинституционално споразумение относно сътрудничеството по бюджетните въпроси.[25]

4.4. Нови финансови инструменти

В съответствие с точка 49 при представянето на [предварителния] проектобюджет от Комисията се изисква да докладва на бюджетния орган за дейностите, финансирани от Европейската инвестиционна банка, Европейския инвестиционен фонд и Европейската банка за възстановяване и развитие, в подкрепа на инвестициите в научноизследователска и развойна дейност, трансевропейски мрежи и малки и средни предприятия. Тук няма особени проблеми за решаване и няма нужда от промени.[26]

Основни послания относно разпоредбите за доброто финансово управление

Като цяло може да се направи положителна оценка на разпоредбите на МИС относно доброто финансово управление на средствата на ЕС. Новият формат на финансовото програмираме (точка 46) изглежда добро средство за подкрепа на политическите решения. Докладите на Комисията, представени на бюджетния орган, за дейностите, финансирани от Европейската инвестиционна банка, Европейския инвестиционен фонд и Европейската банка за възстановяване и развитие, в подкрепа на инвестициите в научноизследователска и развойна дейност, трансевропейски мрежи и малки и средни предприятия (точка 49) функционират добре. На тригодишното преразглеждане на Финансовия регламент ще бъде предложено да бъдат засилени годишните обобщения. Междувременно трябва да се положат усилия, за да получат годишните обобщения добавена стойност и да се подкрепят държавите-членки, които сами решат да изготвят национални декларации. Накрая, бе постигнато съгласие за по-систематична процедура за прилагането на точка 47 относно агенциите.

5. Заключения

Междуинституционалното споразумение се оказа безценно средство за улесняване на бюджетната дисциплина и за гарантиране на добре протичаща бюджетна процедура. Като цяло резултатите от този инструмент и особено от многогодишната финансова рамка (МФР) могат да се считат за доста положителни.

Същевременно в този доклад бе подчертано, че през първата половина от сегашната МФР вече са били необходими корекции в брутен размер на 8,4 млрд. EUR и че оставащият марж е вече силно ограничен. Ето защо възниква въпросът дали Съюзът ще разполага с подходящите инструменти за новите предизвикателства и за бързо променящите се обстоятелства през втората половина на настоящата МФР. Европейският парламент вече изрази безпокойството си във връзка с това в своя доклад относно междинния преглед на финансовата рамка за периода 2007—2013 г.[27] Освен това от стратегията „Европа 2020“ стана ясно, че могат и трябва да се положат усилия, за да се постигне интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и да се създадат нови работни места.

Що се отнася до функция 1А , очертават се редица въпроси, за които все още трябва да се определят точните допълнителни финансови нужди (например за ITER). Предвид изключително ограничения марж възможните суми под въпрос решително надвишават сумите, предвидени да останат неизразходени/неразпределени в рамките на сегашния таван на функция 1А, и няма бюджетна възможност за нови инициативи.

Що се отнася до функция 4 , сегашните предвидими маржове са много ограничени и може да не са достатъчни за справяне с бъдещи изисквания. Особено внимателно трябва да се вземат предвид последиците от повтарящите се международни кризи и потенциалното значително въздействие от финансирането за изменението на климата през 2013 г.

В зависимост от размера на допълнителните изисквания по функции 1А и 4 и характера (еднократен или постоянен) на допълнителните нужди могат да бъдат предвидени редица възможности:

- преразпределение в рамките на съответната функция на ограничени суми;

- мобилизирането на Инструмента за гъвкавост би могло да изиграе роля;

- преразглеждането на тавана на съответната функция може да се окаже необходимо, ако изискваните суми са значителни и постоянни, както биха могли да бъдат за ITER или за финансирането за изменението на климата през 2013 г. Това преразглеждане би могло да се осъществи под формата на механизъм за компенсации, според който увеличението в дадена функция се компенсира с намаление в друга, или под формата на нетно увеличение на общия таван за МФР за 2007—2013 г., ако това е необходимо.

Могат да се разгледат също други възможности за финансиране извън обхвата на МИС, като заеми от ЕИБ или междуправителствено финансиране.

Предвид много ограничените маржове е ясно, че ще бъде необходима повече гъвкавост за справяне с възможното бюджетно отражение от промените. Въз основа на горепосочените възможности Комисията ще направи предложения, след като бъде достатъчно изяснено бюджетното отражение от стоящите въпроси, споменати в този доклад.

[1] Междуинституционално споразумение между Европейския парламент, Съвета и Комисията за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (ОВ C 139, 14.6.2006 г.).

[2] COM(2010)72.

[3] COM(2010)73.

[4] COM(2010)71.

[5] Същите разпоредби са запазени в проекта на регламент за МФР (член 4).

[6] COM(2010)160.

[7] Същите разпоредби са запазени в проекта на регламент за МФР (член 6).

[8] ОВ L 128, 16.5.2008 г., стр. 8.

[9] Вж. Решение 2001/692/EО на Европейския парламент и на Съвета от 3 май 2001 г., прието съгласно параграф 17 от МИС от 6 май 1999 г.

[10] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален Комитет и Комитета на регионите — Увеличаване на международното финансиране на борбата с изменението на климата: европейски план за споразумението от Копенхаген, COM(2009) 475, 10.9.2009 г.

[11] Като се вземе предвид еднократното увеличение от 240 млн. EUR, решено в рамките на споразумението, постигнато по време на съгласуването на 21 ноември 2008 г. за финансирането на Инструмента за прехрана.

[12] Както бе предложено от Европейския парламент, Комисията сега изпраща отделни заявления по ЕФПГ на бюджетния орган, а не партиди от заявления.

[13] Същите разпоредби са запазени в проекта на ново МИС (точка 15).

[14] ОВ L 6, 10.1.2008 г., стр. 7.

[15] ОВ С 326, 20.12.2008 г., стр. 3.

[16] ОВ L 132, 29.5.2009 г., стр. 8.

[17] OВ L 347, 24.12.2009 г., стр. 26

[18] БНД, който трябва да се използва за определяне на прага, е използваният за последната техническа корекция на финансовата рамка и става дума за БНД, използван за целите на решението за собствените ресурси.

[19] Същите разпоредби са включени в проекта на регламент за МФР (член 8).

[20] SEC(2009) 583, 30.4.2009 г.

[21] Същите разпоредби са включени в проекта на новото МИС (точка 17).

[22] Разпоредбите са включени в проекта на регламент за МФР (член 12) и в проекта на новото МИС (точки 18 и 19).

[23] Член 53б, параграф 3 от Финансовия регламент и член 42а от Правилата за прилагане.

[24] Същите разпоредби са включени в проекта на новото МИС (точка 20).

[25] Точка 21 от проекта на новото МИС.

[26] Същите разпоредби са включени в проекта на новото МИС (точка 22).

[27] P6_TA(2009)0174, 25.3.2009 г..