BG Официален вестник на Европейския съюз C 150/1

СТАНОВИЩЕ НА ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА

от 16 февруари 2011 година

относно реформа на икономическото управление в Европейския съюз

(CON/2011/13)

2011/C 150/01

Въведение и правно основание

На 29 ноември 2010 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) получи искане от Съвета за становище относно следните предложения (наричани по-нататък „предложенията на Комисията“):

1. предложение за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1467/97 от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (наричана по-долу „предложената ППД“) (1);

2. предложение за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки (наричано по-долу „проект за директива за бюджетните рамки“) (2);

3. предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за ефективното прилагане на бюджетния надзор в еврозоната (наричан по-долу „предложената процедура за бюджетно прилагане“) (3);

4. предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно наказателните мерки за коригиране на прекомерните макроикономически неравновесия в еврозоната (наричани по-долу „предложената процедура за прекомерните неравновесия“) (4);

5. предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1466/97 за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики (наричано по-долу „предложената процедура за бюджетно наблюдение“) (5);

6. предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за предотвратяване и коригиране на макроикономическите неравновесия (наричани по-долу „предложената процедура за макроикономическо наблюдение“) (6).

ЕЦБ е компетентна да даде становище по отношение на предложената ППД на основание член 126, параграф 14, втора алинея от Договора за функционирането на Европейския съюз, тъй като прилагането на процедурата при прекомерен дефицит има отношение към основната цел на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) да поддържа ценова стабилност съгласно член 127, параграф 1 и член 282, параграф 2 от Договора и член 2 от Устава на Европейската система на централните банки (наричан по-долу „Устав на ЕСЦБ“).

ЕЦБ е компетентна да даде становище по отношение на проекта за директива за бюджетните рамки, предложената процедура за бюджетно прилагане, предложената процедура за прекомерните неравновесия, предложената процедура за бюджетно наблюдение и предложената процедура за макроикономическо наблюдение на основание член 127, параграф 4, първо тире и член 282, параграф 5 от Договора и член 4, буква а), първо тире от Устава, тъй като те също са свързани с гореспоменатата основна цел на ЕСЦБ.

Управителният съвет прие настоящото становище съгласно изречение първо на член 17.5 от Процедурния правилник на Европейската централна банка със забележки от страна на Генералния съвет.

Общи забележки

1. Сегашната криза показа много ясно, че извършването на амбициозна реформа на рамката за икономическо управление е от съществен и огромен интерес за Европейския съюз, държавите-членки и особено за еврозоната.

2. Изявлението на ЕЦБ от 10 юни 2010 г.„Reinforcing economic governance in the euro area“ („Засилване на икономическото управление в еврозоната“) предложи засилване на управлението и на структурите за прилагане на икономическите и бюджетни политики в еврозоната. То също така предложи избирателно разширяване на подобно засилване във всички държави-членки на ЕС.

3. ЕЦБ отбелязва, че докладът на Работната група към Европейския съвет за засилване на икономическото управление в ЕС от 21 октомври 2010 г. (наричан по-долу „доклад на Работната група“) отправя редица допълнителни препоръки към предложенията на Комисията. ЕЦБ взе участие в тази Работна група, въпреки че не одобри всички елементи от доклада на Работната група.

4. Предложенията на Комисията представляват важно разширяване и засилване на рамката на ЕС за икономическо и бюджетно наблюдение, като по определен начин допринасят за подобряване на прилагането в еврозоната. Те обаче не осигуряват необходимия качествен скок в наблюдението на еврозоната, който ЕЦБ счита за необходим за осигуряване на нейната стабилност и гладко функциониране. Също така, както бе посочено на 4 ноември 2010 г. по време на встъпителното изявление на пресконференцията след срещата на Управителния съвет на ЕЦБ, докладът на Работната група представлява за Европейския съюз засилване на съществуващата рамка за бюджетно и макроикономическо наблюдение. Въпреки това, Управителният съвет счита, че докладът на Работната група е недостатъчен за необходимия качествен скок на еврозоната, за който Управителният съвет призовава.

5. Настоящото становище се основава на гореспоменатото изложение на ЕЦБ „Reinforcing economic governance in the euro area“, на участието на ЕЦБ в Работната група и на нейното становище относно доклада на Работната група, и направи редица допълнителни препоръки към предложенията на Комисията относно елементите, които ЕЦБ счита за необходими за напредъка към качествен скок в икономическото управление в еврозоната. Нито една от тези препоръки не предполага необходимост от промяна на Договора.

6. В този смисъл ЕЦБ отбелязва, че след тяхното приемане, предложенията на Комисията ще се превърнат в основен инструмент за задължаване на ЕС и държавите-членки да провеждат солидни икономически и бюджетни политики. В случая на еврозоната в още по-голяма степен е оправдано допълнително засилване, съизмеримо с повишената степен на интеграция между държавите-членки от еврозоната. Настоящата криза показа ясно, че липсата на солидни икономически и бюджетни политики в някои държави-членки от еврозоната и произтичащата финансова нестабилност могат също пряко да прераснат в трудности за други държави-членки от еврозоната. Поради това, ЕЦБ призовава законодателят на ЕС и държавите-членки да се възползват от текущия законодателен процес за засилване на пакета за икономическо управление до максималната позволена степен по силата на действащите Договори. Освен това ЕС следва да разгледа в определен момент реформа на Договора, която да осигури допълнително засилване на икономическото управление.

7. За ЕЦБ, недостатъчната автоматичност е основен недостатък на предложенията на Комисията. ЕЦБ признава, че предложенията на Комисията представляват относително повишаване на автоматичността в сравнение с настоящата ситуация, по-специално поради факта, че Комисията представя предложения на Съвета, а не препоръки, и поради въвеждането на обратно гласуване с квалифицирано мнозинство в Съвета. ЕЦБ също така е наясно, че Съветът упражнява право на преценка в съответствие с членове 121 и 126 от Договора, уреждащи съответно наблюдението на икономическите и бюджетни политики и процедурата при прекомерен дефицит. В този смисъл ЕЦБ предлага законодателят на ЕС да разгледа отмяната на измененията в Пакта за стабилност и растеж, въведени през 2005 г. (7), които увеличиха позволената свобода на действие на държавите-членки по отношение на техните задължения в съответствие с Пакта.

8. Във всички случаи и в допълнение към повишаването на автоматичността, посочена по-горе, Съветът има възможност да издаде официална декларация, в която да посочва, че по правило, при всички процедури, които се разглеждат в предложенията на Комисията, ще гласува за продължаване на процедурата, ако това е предложено или препоръчано от Комисията в съответното нейно предложение или препоръка и че в случай на изключение от това правило Съветът ще посочи причините за отклонение от правилото. Така непродължаването на процедура ще бъде изключение, което Съветът от своя страна ще трябва да обоснове. Въпреки че декларациите не са обвързващи, такъв ангажимент ще насочва Съвета в преценката му по различните процедури и така ще допринесе за тяхното засилване. Подобна декларация би станала част от рамката за икономическо управление в ЕС.

9. ЕЦБ счита, че тази декларация е необходим елемент за гладкото функциониране на икономическото управление на ЕС. В случай че Съветът не подкрепи тази декларация, ЕЦБ препоръчва, като алтернативен вариант, декларация от Еврогрупата, ангажираща 17-те държави-членки от еврозоната по правило да гласуват за продължаване на процедурите, а всяко отклонение от правилото да се обосновава.

10. Освен това има няколко елемента, показващи недостатъчна автоматичност в предложенията на Комисията, които следва да бъдат преразгледани: а) предложената процедура за бюджетно наблюдение предвижда възможността държавите-членки да се отклоняват от плана за корекции за постигане на средносрочната бюджетна цел в случай на сериозен икономически спад от общ характер. Предвид изключителното значение на фискалната устойчивост, ЕЦБ съветва да не се прибягва до подобни дерогационни клаузи. Ако те бъдат запазени, ЕЦБ препоръчва изрично активирането на тези клаузи да се обвърже с недопускането на опасност за фискалната устойчивост; б) предложената процедура за бюджетно прилагане предвижда преразглеждане от Съвета на лихвоносните депозити, безлихвените депозити и глобите, налагани от него, въз основа на изключителни икономически обстоятелства или след мотивирано искане от страна на съответната държава-членка. Тези възможности за преразглеждане следва да се заличат, тъй като само допринасят за удължаване на процедурата и създават допълнителна работа за Комисията без конкретно основание, имайки предвид, че Комисията и Съветът вече са разгледали въпросните обстоятелства и аргументите на съответната държава-членка преди налагането на финансови мерки от Съвета; в) в по-общ план рамката за икономическо управление не следва да налага задължения на Комисията, които биха ограничили способността ѝ да препоръчва или да предлага продължаване на процедурите. По-специално следва да бъде изключено задължението на Комисията да взема предвид дискусиите в рамките на Съвета като условие за продължаване на процедура от Комисията.

11. Освен това ЕЦБ препоръчва повишаване на автоматичността чрез добавяне на обратно гласуване на Съвета с квалифицирано мнозинство, когато е възможно, например в случай на становища на Съвета относно програмите за стабилност и конвергенция, определени въз основа на член 121, параграф 3 от Договора, и чрез включване на процедурни стъпки, придвижващи напред процедурата чрез увеличаване на натиска върху държавите-членки, които не спазват препоръките. В последния смисъл, член 121, параграф 4 от Договора дава възможност за увеличаване на автоматичността на предложената процедура за бюджетно наблюдение. Освен това прилагането на член 126, параграф 8 от Договора може да създаде стъпка в процедурата при прекомерен дефицит, при която държавата-членка трябва да докаже, че са предприети ефективни действия за предотвратяване на прилагането на санкции.

12. В предложените процедура за бюджетно наблюдение и ППД следва да бъдат установени допълнителни политически мерки и мерки за подобряване на репутацията, включително отчетни задължения на държавите-членки и доклади на Съвета до Европейския съвет. В допълнение Комисията, съвместно с ЕЦБ ако счита за необходимо, когато се отнася до държави-членки от еврозоната или държави-членки, участващи в ERM II, следва да провежда мисии в държавите-членки, които не спазват препоръките на Съвета.

13. ЕЦБ също така е загрижена, че разглеждането на съответните фактори е прекалено благосклонно при оценяването на съответствието с референтната стойност за съотношението на държавния дълг. Въпреки че всички съответни фактори следва да се разглеждат, когато Комисията подготвя доклад за наличието на съотношение на прекомерен дълг и въпреки че следва да се обърне особено внимание на действието на гаранциите, издадени от държавите-членки съгласно Европейския инструмент за финансова стабилност или евентуално в рамките на бъдещия Европейски механизъм за стабилност (ЕМС), всички тези фактори следва да се разглеждат само когато съотношението на държавния дълг намалява за тригодишен период според прогнозите на Комисията. Съответните подобряващи фактори никога не трябва да водят до оценка, че държава-членка няма съотношение на прекомерен дълг, когато нейното съотношение на дълг надхвърля референтната стойност и се очаква да нараства.

14. Въвеждането на по-голяма свобода при оценката на дефицити в процедурата при прекомерен дефицит, по-специално при отчитане на всички съответни фактори, когато съотношението на дълг е по-малко от референтната стойност от 60 % от брутния вътрешен продукт (БВП), противоречи на засилването в правилата. Независимо от това дали съотношението на дълг е над или под референтната стойност от 60 % от БВП, съответните фактори следва да се взимат предвид само когато се оценява дали дефицитът е прекомерен, когато съотношението на дефицит, преди отчитане на подобни фактори, е близо до референтната стойност от 3 % от БВП и превишаването над референтната стойност е временно в съответствие с текущите правила. Накрая количествената референтна стойност за оценка на промяната в съотношението на дълга следва да се прилага незабавно от датата на влизане в сила на регламента.

15. По предложената процедура за бюджетно наблюдение, ЕЦБ препоръчва: а) достатъчният напредък за постигане на средносрочната цел следва да се оценява въз основа на цялостна оценка със структурното салдо като референтна стойност, включително анализ на разходите без дискреционни мерки по отношение на приходите; б) темпът на нарастване на държавните разходи нормално не следва да надвишава прогнозния референтен средносрочен темп на нарастване на потенциалния ръст на брутния вътрешен продукт (БВП); в) прогнозният средносрочен темп на потенциалния ръст на БВП следва да се изчислява съгласно общата методология, използвана от Комисията; г) отчитане на въздействието на структурата на икономически растеж върху растежа на приходите. Кодексът за поведение следва да установи работни определения за тези елементи (8).

16. ЕЦБ силно приветства въвеждането на процедура за макроикономическо наблюдение, която запълва важен пропуск в рамката за икономическо управление. Новата процедура следва да бъде строго насочена към държавите-членки от еврозоната, изпитващи трайна загуба на конкурентоспособност и големи дефицити по текущата сметка. Разпространението на странични ефекти в еврозоната и специфичните изисквания за осигуряване на нейното нормално функциониране също така следва да се взимат под внимание. Предвид възможния изменчив характер на кризата в течение на времето, списъкът от показатели, които се използват във връзка с процедурата, може да претърпи изменения без обаче да се губи целта на процедурата, която трябва да бъде предотвратяване на положения, създаващи риск за икономическата, бюджетната и финансовата стабилност в еврозоната и ЕС.

17. Чрез определяне на термина „неравновесия“, обхватът на процедурата следва да бъде насочен към отворен списък от положения, които тя да предотвратява. Освен това включването на термина „уязвимости“ в тази процедура, определен като положения на възможна затрудненост на държава-членка, които разумно биха попаднали в обхвата на солидно макроикономическо наблюдение от страна на икономическия и паричен съюз, би засилило превантивния характер на процедурата. Освен това следва да бъде пояснено, че препоръките съгласно тази процедура следва да бъдат съвместими с останалите процедури, установени по силата на членове 121, 126 и 136 от Договора, и че процедурата взема предвид ангажиментите по споразуменията ERM II. Относно споменаването на Европейския съвет за системен риск (ЕССР) в процедурата за макроикономическо наблюдение, макар че неговата независимост няма да бъде засегната, ако тази процедура отчита неговите предупреждения и препоръки, ЕЦБ препоръчва въвеждане на посочване на необходимостта от съблюдаване на режима на поверителност на ЕССР.

18. Освен това започването на процедурата за макроикономическо наблюдение следва да се определя въз основа на прозрачни и ефективни механизми. Оценките на макроикономическите неравновесия и препоръките за коригиращи действия следва да бъдат публично оповестени през всички етапи на процедурата. В процедурата при прекомерни неравновесия следва да бъдат въведени също и повишена автоматичност и поетапен режим на финансови санкции, особено след първия случай на неспазване на препоръка на Съвета от държава-членка, след което Съветът би следвало вече да наложи лихвоносен депозит без да е необходимо повторно неспазване на препоръка. Санкцията за последното следва да бъде глоба.

19. По отношение на начислените лихви от нелихвоносните депозити и глобите, наложени на държави-членки от еврозоната съгласно предложенията на Комисията, те следва да се прехвърлят на ЕМС, който ще бъде създаден през 2013 г., като до неговото създаване следва да се намери подходящо преходно решение.

20. Процедурите, които се разглеждат в предложенията на Комисията, следва да се прилагат и изпълняват съгласувано. Тази задача може да се улесни, ако се положат усилия за постигане на най-висока степен на опростеност, прозрачност и предвидимост при приемането и прилагането на произтичащите разпоредби. Възможностите за различни тълкувания или спорове относно проблеми в измерването следва да бъдат ограничени, а бюрократичните процеси да се избягват.

21. ЕЦБ предлага мисиите на Комисията съгласно процедурите за бюджетно и макроикономическо наблюдение и процедурата при прекомерен дефицит да са съвместно с ЕЦБ, ако прецени за уместно, за мисии в държави-членки, чиято парична единица е еврото и в държави-членки, участващи в ERM II. Участието на ЕЦБ в мисиите в Гърция и Ирландия се оказа полезно. ЕЦБ приема това участие като неин принос към икономическите политики и ще предоставя този принос без това да засяга нейната независимост при изпълнение на нейните задачи, определени в Договора.

22. Също така ЕЦБ вижда необходимост да се създаде консултативен орган от лица с призната компетентност в икономическата и фискалната област, който да изготвя независим годишен доклад до институциите на Съюза относно спазването от страна на Съвета и на Комисията, включително Евростат, на задълженията им съгласно членове 121 и 126 от Договора и съгласно процедурите, разгледани в предложенията на Комисията. Ако неговият капацитет позволява и без да се засягат неговите основни задачи по изготвяне на горепосочения доклад, този орган следва също така да предоставя анализ на специфични икономически или бюджетни въпроси по искане на Европейския съвет, на Съвета или на Комисията. Задачите на този орган не следва да засягат компетентността на Комисията. Членовете на този орган следва да бъдат напълно независими. Законодателят на ЕС ще трябва да определи административно седалище и характеристики на този орган, включително материални и човешки ресурси. Този орган следва бъде създаден съгласно предложената процедура за бюджетно наблюдение, като същият следва да се посочва и в другите предложения на Комисията.

23. Относно проекта за директива за бюджетните рамки, въпреки че ЕЦБ е съгласна с избора на директивата като правен инструмент, тя счита, че целта и характера на директивата биха призовавали към транспониране в националното законодателство възможно най-близо до нейните формулировки. Това важи особено за държавите-членки от еврозоната. В този смисъл ЕЦБ би приветствала политическа декларация от Еврогрупата за постигане на такова единно транспониране в националното законодателство, което би могло да бъде отразено в съображенията.

24. ЕЦБ също така смята, че всички държави-членки във всички случаи следва да осигурят независим мониторинг, анализ и валидиране на основните елементи на своите бюджетни рамки. За държавите-членки от еврозоната следва да се въведе специална глава, в която желателните елементи в Заключенията на Съвета от 17 май 2010 г. и доклада на Работната група стават задължителни за държавите-членки от еврозоната чрез директивата с възможност държавите-членки извън еврозоната доброволно да ги прилагат в своите правни системи, което ЕЦБ силно препоръчва. Сред желателните елементи е създаването на независими фискални съвети, което следва да бъде приоритет в директивата, като тя също така следва да обърне необходимото внимание на въвеждане на подход отгоре надолу, което означава предварително споразумение относно нивото на общи разходи, които след това се разпределят като средства за изразходване между различните министерства или държавни агенции.

25. Всички тези мерки не трябва да възпрепятстват държавите-членки да изграждат по-стабилни бюджетни рамки, като например чрез включване на правила, забраняващи структурен дефицит на консолидирания държавен бюджет над определен праг на БВП. В същото време законодателят на ЕС следва да разгледа възможност за въвеждане в директивата или в друго законодателство на задължение на държавите-членки да приемат законодателство с ясни кредитни рамки с точни определения и ограничения, тъй като това ще допринесе за правната сигурност.

26. Освен това ЕЦБ препоръчва да се подчертава важността на прозрачните национални прогнози и методиките за тяхното изготвяне. В същото време прогнозите на Комисията трябва да заемат централно място при сравнителния анализ на националните прогнози.

27. Освен това по отношение на нейната ефективност, директивата следва изрично да посочва разходи, наложени на националните органи за неспазване на числово изразени фискални правила, включително нефинансовите мерки и финансовите санкции на национално ниво. Следва да се включат задължения за възстановяване в средносрочен план на суми, надхвърлящи дълга и толерирани от фискалната рамка. Конкретните обстоятелства, при които се допуска временно неизпълнение, следва да бъдат строго дефинирани, ако това изобщо е необходимо. Освен това ЕЦБ счита, че предвиденото влизане в сила на ЕМС през 2013 г. следва да определи краен срок за транспониране 31 декември 2012 г. вместо 31 декември 2013 г.

28. По отношение на статистиката като част от директивата, ЕЦБ подкрепя повишаване на навременността и надеждността на годишните и тримесечните национални сметки, отчитани пред Комисията съгласно Регламент (ЕО) № 2223/96 от 25 юни 1996 г. относно Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (9). Директивата може да допринесе за едновременното подобряване на навременността и на надеждността на общите национални сметки, ако подкрепи въвеждането на публични счетоводни системи на базата на текущо начисляване, които са взаимно свързани с национални сметки, основани на ESA 95. Счетоводните системи следва да се основават на международно признати счетоводни стандарти за публичния сектор за осигуряване на хармонизирано признаване и оценяване на държавни транзакции.

29. По отношение на статистиката в бъдещото законодателство, ЕЦБ отбелязва, че според доклада на Работната група е необходимо законодателно действие от страна на ЕС, за да стане „Кодексът за дейността на европейската статистика“ правно обвързващ и междувременно да се ускори пълното прилагане на кодекса, по-специално по отношение на качеството и мандатите за събиране на данни. Освен това правомощията на Евростат за оценка и мониторинг на нотификациите при ППД следва допълнително да се засилят, като се постави акцент на проактивни мерки за подобряване на качеството на националната статистика.

30. И накрая ЕЦБ предупреждава, че предложенията на Комисията и по-специално реформите по отношение на еврозоната ще доведат до увеличена нужда от работа едновременно на ниво ЕС и на национално ниво, което изисква последващо разпределяне на човешки и материални ресурси.

Предложения за изменения

Когато ЕЦБ препоръчва изменения на предложенията на Комисията, в приложението са представени конкретните предложения за изменения с обяснителен текст към тях.

След приемането позоваванията от предложените регламенти и директива следва да отразяват представянето на настоящото становище.

Съставено във Франкфурт на Майн на 16 февруари 2011 година. Председател на ЕЦБ Jean-Claude TRICHET

(1) COM(2010) 522.

(2) COM(2010) 523.

(3) COM(2010) 524.

(4) COM(2010) 525.

(5) COM(2010) 526.

(6) COM(2010) 527.

(7) Регламент (ЕО) № 1055/2005 на Съвета от 27 юни 2005 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1466/97 за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики (ОВ L 174, 7.7.2005 г., стр. 1) и Регламент (ЕО) № 1056/2005 на Съвета от 27 юни 2005 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1467/97 за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (ОВ L 174, 7.7.2005 г., стр. 5).

(8) „Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of stability and convergence programmes“, одобрено от Съвета ЕКОФИН на 7 септември 2010 г.

(9) ОВ L 310, 30.11.1996 г., стр. 1.