РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА Оценка на Националната програма за реформи и на Конвергентната програма на България за 2012 година придружаващ Препоръка за ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА относно Националната програма за реформи на България за 2012 г. и за представяне на становище на Съвета относно Конвергентната програма на България за периода 2012—2015 г. /* SWD/2012/0302 final */





CONTENTS РЕЗЮМЕ. 3 1..... ВЪВЕДЕНИЕ. 4 2..... Икономически развития и предизвикателства.. 5 2.1. Последни икономически развития и перспективи. 5 2.2. Предизвикателства. 6 3..... Оценка на планираните политики.. 9 3.1. Бюджетна и данъчна политика. 9 3.2. Финансов сектор. 14 3.3. Политика на трудовия пазар, образователна и социална политика. 15 3.4. Структурни реформи за стимулиране на растежа и конкурентоспособността 20 3.5. Модернизация на публичната администрация. 25 4..... Общ преглед.. 28 5..... Приложение. 32 РЕЗЮМЕ Очаква се растежът на реалния БВП в България да остане доста нисък през първата половина на 2012 г., но след това постепенно да се ускори и да достигне 0,5 % през 2012 г. и 1,9 % през 2013 г. Очаква се безработицата да се увеличи през 2012 г. до 12 % от работната сила. България успя да намали бюджетния дефицит, както се изисква по процедурата при прекомерен дефицит, и провежда съществена реформа, чиято цел е законоустановената възраст за пенсия да бъде увеличена за мъжете и за жените. Въпреки напредъка, постигнат от правителството в изпълнението на неговата програма за реформи, главните предизвикателства пред политиката на страната са останали в общи линии непроменени. Поради постоянното увеличение на безработицата е необходимо по-голямо преориентиране на активната политика по заетостта, за да бъде подобрена пригодността за заетост. Ниските постижения в образованието свидетелстват за наличието на значителни структурни пречки пред осигуряването на качествено образование. Устойчивостта и адекватността на пенсионната система все още не са напълно гарантирани.Качеството на публичните разходи, ефективността на данъчната система и бизнес климатът са под оптималните. България в голяма степен е зависима от вноса на енергия и нейният енергиен пазар не функционира пълноценно. 1. ВЪВЕДЕНИЕ През юни 2011 г. Комисията предложи за България седем специфични за държавата препоръки[1] (СДП) в областта на икономическата политика и структурната реформа. През юли 2011 г. Съветът на Европейския съюз прие тези препоръки, които се отнасяха до публичните финанси, пенсионната система, образованието, пазара на труда, административния капацитет, включително в сферата на обществените поръчки, енергетиката и дерегулацията. През ноември 2011 г. Комисията публикува своя годишен обзор на растежа за 2012 г.[2] (ГОР за 2012 г.), в който изложи своите предложения за оформяне на необходимото общо разбиране за приоритетните действия на национално равнище и на равнището на ЕС през 2012 г. Той бе насочен към пет приоритета: бюджетна консолидация, благоприятстваща растежа, възстановяване на нормалното кредитиране на икономиката, насърчаване на растежа и на конкурентоспособността, борба с безработицата и социалните последици от кризата, както и модернизиране на публичната администрация. Държавите членки бяха насърчавани да посрещнат тези приоритети в контекста на европейския семестър за 2012 г. В този контекст през април 2012 г. България представи актуализации на своята Национална програма за реформи и Конвергентна програма. В тези програми подробно се описват постигнатият от юли 2011 г. напредък и бъдещите планове. В настоящия работен документ се оценява степента на изпълнение на препоръките, отправени към България през 2011 г., както и годишният обзор на растежа в България за 2012 г. (ГОР), и се определят текущите предизвикателства пред политиката, като в тази връзка се разглеждат и последните планове на страната за провежданата политика. Цялостна оценка Като цяло България частично е изпълнила препоръките, отправени от Съвета през 2011 г. Положителното е, че през 2011 г. икономическият растеж се ускори и правителството успя да намали бюджетния дефицит, както се изискваше по процедурата при прекомерен дефицит (ППД). По отношение на пенсионната система правителството провежда съществена реформа, чиято цел е законоустановената възраст за пенсия да бъде увеличена за мъжете и за жените. Въпреки това важно развитие реформаторските усилия бяха ограничени, особено що се отнася до пазара на труда, образованието и енергетиката. Поради това актуални остават повечето от предизвикателствата, определени през юли 2011 г. и потвърдени в ГОР за 2012 г. Най-неотложните предизвикателства пред България са свързани с пазара на труда, образованието, иновациите, бизнес средата и енергийната и ресурсната ефективност. По-ниският потенциален растеж поставя редица предизвикателства за пазара на труда и подчертава колко е важно инвестициите и ефективността да бъдат повишени чрез структурни реформи. Растежът ще се стимулира чрез намаляване на административната тежест и чрез създаване на по-благоприятен бизнес климат (включително за чуждестранните инвеститори и доставчици на услуги). Голямо предизвикателство остава намаляването на бедността и социалното изключване, по-специално за най-уязвимите групи, изправени пред многобройни пречки. Плановете за политика, представени от България, са уместни. България потвърждава своите настоящи стратегии и планове, като поставя акцента върху бюджетната консолидация, увеличаването на инвестициите и усвояването на средствата от фондовете на ЕС във всички сектори, подобряването на деловата среда и на публичната администрация. Въпреки това реформите в някои области, особено на пазара на труда, образованието и енергийния сектор, нямат необходимата амбиция за справяне с предизвикателствата по всеобхватен начин. 2. Икономически развития и предизвикателства 2.1. Последни икономически развития и перспективи Съживяването на българската икономика отслабна през периода 2010—2011 г., като реалният БВП през четвъртото тримесечие на 2011 г. все още беше с около 3 % под своята върхова стойност, регистрирана през 2008 г. През 2011 г. годишният растеж на БВП достигна 1,7 %, като в течение на годината се забавяше. Както в други държави — членки на ЕС, които са в ролята на догонващи, силният износ на стоки и услуги в голяма степен допринесе за растежа при първоначалното възстановяване, а същевременно вътрешното търсене остана в застой, което отразява бързото адаптиране и компенсирането на дисбалансите в частния сектор. Възстановяването е възпрепятствано от структурните слабости на пазара на труда и продължаващото изчистване на дългове в корпоративния сектор. Освен това, като се има предвид икономическата несигурност в региона, входящите капиталови потоци и преките чуждестранни инвестиции се стабилизираха на по-ниски равнища и за разлика от миналото десетилетие дадоха незначителен тласък на растежа. Очаква се растежът на реалния БВП да остане доста нисък през първата половина на 2012 г., но след това постепенно да се ускори заедно с подема на икономическата активност в ЕС като цяло. Очаква се годишният растеж да достигне 0,5 % през 2012 г. и 1,9 % през 2013 г. Предвид на слабата външноикономическа конюнктура през първата половина на 2012 г. износът ще допринесе само в умерена степен за растежа. Водещите показатели за износа (месечното промишлено производство и доверието в промишлеността) също сочат по-нисък растеж на износа в краткосрочен план. В съответствие с очакваното възстановяване в ЕС перспективите за износно ориентираните сектори също ще се подобрят през втората половина на 2012 г. До 2013 г. не се очаква забавянето на износа да влоши значително търговския баланс, тъй като частното потребление и инвестициите все още са слаби, а това ограничава вноса. С оглед на провежданото в момента изчистване на дългове в корпоративните баланси, корекциите на пазара за недвижими имоти и лошата икономическа среда, очаква се инвестициите допълнително да се свият през 2012 г., преди да се стабилизират през 2013 г. Възстановяването на заетостта е възпрепятствано от несъответствието между търсените и предлаганите квалификации, а в дългосрочен план и от продължителното намаляване на населението в трудоспособна възраст. Това има отрицателни последици за потенциала за растеж на икономиката в по-дългосрочен план. Инфлацията според хармонизирания индекс на потребителските цени (ХИПЦ) значително се забави през 2011 г. и достигна средно 3,4 % през 2011 г. Очаква се инфлацията да спадне леко до средно 2,6 % през 2012 г., което спомага за увеличаването на действителната покупателна способност на потребителите. 2.2. Предизвикателства Макар през 2011 г. икономическият растеж в България да бе възобновен, структурните пречки в няколко области продължават да влошават перспективите за дългосрочен устойчив растеж. Въпреки напредъка, постигнат от правителството в изпълнението на неговата програма за реформи, главните предизвикателства пред политиката на страната са останали в общи линии непроменени. Докато корекцията на прекомерния дефицит през 2011 г. вероятно ще помогне за възстановяване на доверието и за засилване на надеждността на правителствената политика, текущата бюджетна консолидация е изправена пред големи рискове. Първо, бюджетните приходи вероятно ще бъдат структурно по-ниски в сравнение с годините на висок растеж преди кризата. Второ, неефективността на обществените разходи и рисковете за дългосрочната устойчивост на публичните финанси, inter alia в областта на пенсиите и здравеопазването, също създават рискове за бюджетната стабилност и предвидимост. Реформите в здравеопазването по-специално до голяма степен са в застой, което води до многократни просрочвания на плащанията от страна на болниците. Липсата на адекватност на отпусканите пенсии остава основно предизвикателство в средносрочен план. Кризата е засегнала особено силно нискоквалифицираните работници (които представляват почти 70 % от безработните) и е увеличила броя на безработните младежи. Делът на младите хора, които нито се образоват, нито работят е най-голям в България: 21,8 % през 2010 г. спрямо 12,8 % средно за ЕС. Почти 5 % от активното население е дълготрайно безработно. От 2009 г. насам повишаването на дългосрочната безработица е значително по-бързо, отколкото в останалата част от ЕС. Публичните услуги по активизиране, помощ при търсенето на работа, намиране на съответствие между работните места и необходимите умения и преквалификация все още са с относително ниско качество и обучението на персонала трябва да бъде ускорено, по-специално на медиаторите от ромски произход. С цел да бъде дадена възможност на хората да работят по-дълго и те да бъдат насърчавани за това реформите в пенсионната система трябва да бъдат подкрепени от политики за ефективно интегриране на по-възрастните работници на пазара на труда. При тези обстоятелства в различни проучвания изпъкват трудностите в намирането на съответствие между работните места и необходимите умения, особено по отношение на новите технологии. Макар механизмите за определяне на заплатите в България да са гъвкави като цяло, секторните минимални прагове за изчисляване на социалноосигурителните вноски могат да осуетят наемането на нискоквалифицирани работници поради високите разходи за тях. Преминаването от една работа към друга е възпрепятствано от липсата или недостатъчното използване на механизми за гъвкава организация на труда и от възпиращи създаването на работни места и самостоятелната заетост регулаторни фактори. Поради общото действие на тези фактори се запазва делът на недекларирания труд. Българите са изложени също на по-голям риск от бедност и от социално изключване в сравнение с гражданите на други страни от ЕС (статистика на ЕС за доходите и условията на живот за 2010 г.). Този риск в България е 41,6 % — почти два пъти повече от средната стойност за ЕС (23,4 %). Възрастните хора, децата и ромите са най-засегнатите групи. Понастоящем България е сред държавите членки, в които социалните плащания спомагат най-слабо за намаляването на бедността: през 2010 г. 27,1 % от населението е било изложено на риск от бедност преди получаване на социални плащания и 20,7 % след тяхното получаване. Делът на студентите, които напускат преждевременно образователната система, се е стабилизирал и България се нарежда над средното равнище за ЕС по отношение на завършващите/завършилите средно образование през 2010 г. Много високото равнище на хора с ниско образование показва обаче, че съществуват значителни структурни пречки пред осигуряването на качествено образование. Слабите образователни постижения са свързани с все още бедното предлагане на образователни програми, липсата на стимули за по-добро представяне на преподавателите, нуждата от модернизация на учебните програми, слабостите в националната система за оценка и недостатъчната отчетност. Освен това университетското образование предлага ограничени възможности за научноизследователска и иновационна дейност, въпреки стремежа да осигури лекции с по-високо качество, които са съобразени в по-голяма степен с пазара на труда, с помощта на икономически по-стабилни механизми за финансиране. Слабата ефективност и ниското качество на публичните услуги са основна пречка пред растежа, а неефективният надзор от страна на регулаторните и надзорните органи може да провали усилията за отстраняване на антиконкурентните поведения. Въведеното през 2011 г. законодателство има за цел да гарантира, че органите стават по-способни да контролират процедурите за обществени поръчки и да се справят с нередностите, но остават сериозни съмнения по отношение на това дали техните ресурси са достатъчни за ефективното прилагане на това законодателство на практика. Постигнат бе ограничен напредък в укрепването на административния капацитет на местните власти като цяло и в частност в пътния, железопътния и водния транспорт, здравеопазването, научните изследвания и развойната дейност. Необходима е коренна промяна в тези сектори, за да могат да функционират ефикасно и така да са в състояние да усвояват достатъчно средства от ЕС и да изпълняват висококачествени проекти. България не се възползва и от потенциала за икономически растеж, свързан с иновационните дейности. Не съществува многогодишна рамка за финансиране за научноизследователската дейност и иновациите, двата национални инструмента за финансиране (Българският фонд за иновации и Фонд „Научни изследвания“) работят лошо и само малка част от финансирането се отпуска на конкурентен принцип и се разпределя по прозрачен начин според заслугите. Освен това достъпът до финансиране за иновационни нови предприятия и МСП е силно ограничен. Същото важи и за равнището на сътрудничество между изследователски центрове, университети и иновационни предприятия. Конкуренцията също е потенциално затруднена поради липсата на правна сигурност, особено в областта на услугите, и поради ограниченото функциониране на единичното звено за контакт, предназначено за доставчиците на услуги. Стопанската среда и конкурентоспособността страдат и от лошото състояние на обществения транспорт и недостатъците в инфраструктурата за околна среда и за широколентов интернет, както и от високата енергоемкост (най-високата в ЕС) и ниската енергийна ефективност. В България съществува и възможност за подобрение и растеж в управлението на отпадъците и рециклиращите сектори. Високата зависимост от вноса на енергия, лошите връзки с преносните мрежи на съседните страни и неправилно функциониращият енергиен пазар излагат България на значителни рискове от прекъсване на доставките. Каре 1: Обобщение на задълбочения преглед по процедурата при прекомерни макроикономически дисбаланси В задълбочения преглед се прави подробен анализ на българската икономика, за да бъдат установени действителните или потенциалните дисбаланси и вероятните макроикономически рискове, свързани с тях. България премина през период на икономически подем между 2006 г. и 2008 г. Изключително мощните притоци на капитал доведоха до силно увеличение на кредитите и се изразиха в значителен дефицит по текущата сметка. Прегряването на пазара на труда доведе до бързо увеличение на заплатите и разходите за труд за единица продукция (ULC). Частното потребление, инфлацията, цените на недвижимите имоти и строителството рязко скочиха. В ход са необходимите корекции, но тежестта върху пазара на труда е ненужно голяма. Освен това трябва да се направи повече, за да се гарантира устойчивостта на корекцията, когато икономиката възстанови своята тенденция за растеж. Основните наблюдения са: • Пазарът на труда е силно засегнат от кризата и реинтегрирането на нискоквалифицираните работници се оказа трудно. Постоянното нарастване на безработицата, силно изразените географски несъответствия и несъответствия в квалификациите и високата концентрация на съкращенията сред нискоквалифицираните работници навеждат на мисълта, че в корекционния процес има значителни недостатъци. При липса на реформи голяма част от сегашната безработицата може да стане структурна. • Въпреки че очевидно се забави, увеличението на разходите за труд за единица продукция (ULC) продължава да е едно от най-бързите в ЕС. Загубата на външна конкурентоспособност обаче може да се окаже по-лека, отколкото очакваното от съвкупните ULC. Независимо от това при липса на реформи увеличението на заплатите и на разходите за труд за единица продукция може отново да стане прекомерно, когато икономиката набере скорост и пазарът на труда започне да страда от недостиг на работна ръка. • Корекцията на текущата сметка до голяма степен е структурна и е подвластна на завладяването на пазарен дял, постигнато на експортните пазари, но все още е налице сериозна уязвимост. Изглежда малко вероятно отново да бъде отчетен прекомерен дефицит по текущата сметка, когато икономическите условия и капиталовите потоци се нормализират. Отново може да се появи обаче несъответствие между инвестиции и спестявания, ако увеличението на съвкупното спестяване се окаже частично циклично. Текущата сметка се влияе силно от чуждестранните инвестиции в недвижими имоти, които са силно променливи. • В ход е изчистване на дългове в корпоративния сектор, но все още високото равнище на задлъжнялост ще удължи корекционния процес и корпоративният сектор ще остане уязвим към промените на пазарните нагласи. Освен това изчистването на дългове заедно с напрежението на финансовите пазари по света ще продължи да потиска инвестициите и увеличението на производителността. Пазарът на труда и институциите, определящи заплатите, следва да осигурят необходимата гъвкавост, която да обвърже растежа на заплатите с растежа на производителността. Поради очевидната неефективност на пазара на труда се изискват политически действия. Основните предизвикателства са свързани с несъответствието между търсените и предлаганите квалификации в някои сектори и региони. За постигане на трайно подобрение в тази област е необходим всеобхватен пакет от активни мерки по заетостта, образованието и регионалната политика. Освен това трябва да бъдат преразгледани браншовите и професионалните минимални осигурителни прагове. Някои от тези прагове са определени много близо до средната за тези браншове и професии работна заплата, което налага по-висока реална ставка на социални отчисления за онези служители, чиято действителна заплата е под облагаемия минимум. Вследствие на това тази система, чийто замисъл е борбата с недекларирания труд, може всъщност да оскъпи нискоквалифицираните работници в някои сектори и региони на пазара на труда. Като се има предвид, че изчистването на дългове в корпоративния сектор вероятно ще потиска инвестициите, от решаващо значение е също да се наблегне на повишаването на общата факторна производителност. Макроикономическите политики и регулирането на банките в България трябва да се съсредоточат върху намаляването на рисковете от повторни цикли на бърз икономически подем, както и върху укрепването на капацитета на икономическите агенти да покриват рисковете. 3. Оценка на планираните политики 3.1. Бюджетна и данъчна политика Бюджетно развитие и динамика на дълга България съумя да коригира прекомерния си дефицит през 2011 г., както беше препоръчано от Съвета по процедурата при прекомерен дефицит (ППД). Главната цел на средносрочната бюджетна стратегия от Конвергентната програма за 2012 г. е до края на програмния период да се постигне почти балансиран бюджет, както в структурно отношение, така и спрямо номиналното салдо. В структурно отношение средносрочната цел (ССЦ) бе ревизирана незначително на дефицит от 0,5 % от БВП в сравнение с дефицита от 0,6 % от БВП съгласно Конвергентната програма за 2011 г. Новата ССЦ е малко по-висока от предходната и отразява адекватно изискванията на Пакта за стабилност и растеж. В програмата се предвижда средносрочната цел да бъде постигната през програмния период. Строгата бюджетна дисциплина доведе до преизпълнение на бюджетните цели и до допълнително укрепване на бюджета през 2011 г. Бюджетният дефицит се понижи от 3,1 % от БВП през 2010 г. до 2,1 % през 2011 г. Това постижение е по-добро от целта от 2,5 % от БВП, заложена в предходната програма. Резултатът бе по-добър от очаквания и се дължеше главно на по-ниските от предвиденото капиталови разходи, замразяването на възнагражденията и на пенсиите за втора поредна година, както и на други съкращения на разходи, които правителството извършва по собствено усмотрение, по-специално на субсидиите. За 2012 г. в Конвергентната програма се предвижда дефицитът да се подобри до 1,6 % от БВП. В сравнение с миналогодишната програма целта бе преразгледана и леко понижена в сравнение със стойността от 1,5 % от БВП поради факта, че растежът на реалния БВП бе преразгледан в низходяща посока от 4,1 % до 1,4 % в настоящата програмата. Планираното свиване на дефицита през 2012 г. ще се получи основно от разходите благодарение на продължаващата политика на замразяване на лимитите на разходите за заплати и за индексация на общите пенсии. По отношение на приходите акцизите върху някои енергийни продукти ще бъдат повишени до минималните равнища на ЕС и ще бъдат положени повече усилия в борбата с укриването на данъци и за подобряване на събираемостта на приходите. В прогнозата на службите на Комисията от пролетта на 2012 г. се предвижда също дефицитът да продължи да намалява, макар и с по-бавни темпове, и да достигне 1,9 % от БВП, което е с 0,3 процентни пункта по-високо от целта на програмата. Малката разлика до голяма степен се обяснява с по-песимистичния основен сценарий за растежа и с по-малкия дял на данъците в структурата на растежа, заложена в прогнозата на службите на Комисията. В Конвергентната програма се потвърждава категоричният ангажимент на властите да продължат с бюджетната консолидация в средносрочен план. Очаква се номиналният дефицит да спадне до 1,3 % от БВП през 2013 г., а след това бюджетът да стане балансиран до 2015 г. Предвидената консолидация донякъде се измества във времето, като средното годишно намаление на номиналния дефицит е с 0,4 % от БВП през периода 2012—2013 г. и с 0,7 % от БВП през периода 2014—2015 г. Корекцията на първичното салдо е малко по-висока от средната за програмния период, като първичният дефицит се превръща в излишък от 2014 г. нататък. В сравнение с предходната програма целите за номиналното салдо през периода 2012—2013 г. са леко понижени средно с 0,2 процентни пункта от БВП, докато целите за 2014—2015 г. остават непроменени. Основната причина за понижаването на краткосрочните цели е преразглеждането в низходяща посока на основния макроикономически сценарий. Прогнозите за приходите и разходите в програмата при разглеждането на целия програмен период показват, че корекционната консолидация се основава изцяло на разходите. Очаква се съотношението на приходите към БВП да остане непроменено между 2011 и 2015 г., докато съотношението на разходите към БВП се очаква да спадне с малко повече от 2 % от БВП. Планираното ограничаване на разходите се отнася главно до възнагражденията на служителите и социалните плащания, докато планираното увеличение на капиталовите разходи и на субсидиите в голяма степен се компенсира от спада на междинното потребление и на „другите“ разходи. Очакваната консолидация обаче се подкрепя от мерки само за 2012 г. За 2013 г. в програмата се посочва допълнително консолидационно усилие по отношение на разходите в държавния бюджет от 1 % от БВП (неуточнено), което обаче в голяма степен ще бъде компенсирано от влошаването в салдото на средствата от фондовете на ЕС в резултат на планираното увеличение на тяхното усвояване. За периода 2013—2015 г. бюджетната корекция представлява прогнози при хипотезата, че политиката остава непроменена, а в програмата не се предоставят подробности и/или количествено определяне на специфичните мерки за постигане на бюджетните цели (вж. каре 2). В програмата се потвърждава, че политиката на замразяване на номиналните разходи за заплати ще продължи до 2014 г., а след това в нея се предвижда годишните разходи за заплати да бъдат индексирани спрямо прогнозния растеж на номиналния БВП. В програмата не са планирани еднократни или други временни мерки. Съгласно предвижданията за дефицита в прогнозата на службите на Комисията от пролетта на 2012 г. изглежда, че за периода 2012— 2013 г. той би могъл да е по-лош от набелязания в целта. По-специално, приходите биха могли да бъдат по-ниски от планираните, тъй като икономическият растеж може да се окаже по-слаб или данъците да допринасят по-малко за него, отколкото е предвидено в програмата. Липсата на достатъчно информация относно мерките за консолидация през оставащия период може да застраши и постигането на съответните бюджетни цели. Освен това нереформираното здравеопазване, което в миналото редовно водеше до превишаване на разходите, би могло да продължи да упражнява натиск върху тях. Накрая, независимо от категоричния ангажимент да бъде продължена политиката на замразяване на бюджетните заплати, с оглед на предстоящите парламентарни избори през 2013 г. съществува риск от отклонения в тази област, както и по отношение на корекцията на пенсиите. Властите обаче са доказали своята ефективност при постигането и дори преизпълнението на своите цели, което частично ще компенсира посочените по-горе рискове. По отношение на структурното салдо[3] в програмата се предвижда (преизчисленият) структурен дефицит да се подобри от 1 % от БВП през 2011 г. до 0,6 % от БВП през 2012 г., да остане непроменен през 2013 г. и да спадне до 0,3 % от БВП през 2015 г. Това предполага общи усилия за подобрение на структурното бюджетно салдо от 0,6 процентни пункта през целия програмен период. Благодарение на ранната бюджетна корекция през 2010 г. и 2011 г., за която са необходими общи усилия за подобрение на структурното бюджетно салдо с 2,1 процентни пункта, се очаква България като цяло да постигне още през 2012 г. своите леко завишени средносрочни цели. В прогнозата на службите на Комисията от пролетта на 2012 г. се предвижда структурният дефицит да бъде приблизително същият през 2012 г., а през 2013 г. с 0,2 % от БВП над програмната цел при хипотезата, че политиката остане непроменена. Според информацията, представена в програмата, както и според прогнозата на службите на Комисията, през периода 2012—2013 г. темпът на нарастване на държавните разходи с изключени дискреционни мерки по отношение на приходите няма да надхвърли съответния референтен темп на растежа на потенциалния БВП в средносрочен план, определен в член 5 от Регламент (ЕО) № 1466/97, (1,15 % през 2012 г. и 2,57 % през 2013 г.)[4]. Ако програмните цели се разглеждат по номинална стойност, но също при отчитане на рисковете за макроикономическата перспектива, както и при положение, че референтният темп остане същият, темпът на нарастване на държавните разходи с изключени дискреционни мерки по отношение на приходите няма да надхвърли референтния темп през 2014 г. През 2015 г. той ще надхвърли референтния темп, което показва отклонение от 0,8 % от БВП между планираните разходи и референтния темп. Каре 2. Основни мерки В карето е направен преглед на всички дискреционни мерки със значително отражение върху бюджета, както и на макроструктурните мерки, посочени в Конвергентната програма/Националната програма за реформи. Сред основните бюджетни мерки за 2012 г. са: по отношение на приходите: i) повишаване на данъчните ставки за някои енергийни продукти и ii) повишаване на задължителните минимални осигурителни прагове в някои сектори; а по отношение на разходите: iii) замразяване на лимитите на номиналните разходи за заплати в бюджетния сектор, iv) замразяване на индексацията на общите пенсии и увеличаване на възрастта за пенсиониране с 4 месеца и v) намаляване на годишния лимит на бюджетните плащания в полза на доставчици. За периода 2013—2015 г. в програмата не се предоставят подробности и/или количествено определяне на специфичните мерки за постигането на бюджетните цели. В същото време се планира набор от мерки, с които да се положат повече усилия в борбата с укриването на данъци и за подобряване на събираемостта на приходите. || Основни бюджетни мерки || || Приходи || Разходи || || 2012 || || · Увеличение на акцизите върху някои енергийни продукти в съответствие с изискванията на ЕС за хармонизация и въвеждане на акциз върху природния газ от 1 юни 2012 г. (0,1 % от БВП) · Увеличение на минималните задължителни осигурителни прагове с 6,9 % за дейности/професии, договорени със социалните партньори, и с 4,5 %, наложени по административен път за останалите дейности/професии (0,1 % от БВП) || · Замразяване номиналните лимити на разходите за заплати в бюджетния сектор на равнището от 2010 г. · Увеличение на минималната пенсия от 136 на 145 лева, като същевременно се замразява индексацията на общите пенсии (-0,1 % от БВП) · Намаляване на годишния лимит на бюджетните плащания в полза на доставчици (0,2 % от БВП) · Увеличаване на възрастта за пенсиониране с 4 месеца (0,1 % от БВП) || || Бележка: Въздействието върху бюджета в таблицата е въздействието, отчетено в програмата, т.е. от националните органи. Положителният знак означава, че приходите/разходите се увеличават вследствие на съответната мярка. Степента на подробност отразява вида на информацията, съдържаща се в Програмата за стабилност или Конвергентната програма и когато е налична, в многогодишното бюджетно планиране. || В КП/НПР са описани определен брой макроструктурни мерки за реформа и тяхното средносрочно финансиране в областта на публичната администрация, здравеопазването, заетостта, образованието, енергетиката и научноизследователската и развойната дейност, чиято обща цел е да бъде повишена заетостта и стимулиран потенциалът за растеж. В програмите обаче не се прави количествена прогноза за тяхното въздействие върху бюджета на годишна база. Средствата от фондовете на ЕС осигуряват по-голямата част от финансирането на реформата. Съотношението дълг/БВП се понижи през периода 2006—2010 г., като средната му стойност бе 16,7 % от БВП. През 2011 г. съотношението дълг/БВП на България бе второто най-ниско сред всички държави — членки на ЕС, като дългът представляваше 16,3 % от БВП, много под референтната стойност от 60 %, предвидена в Договора. В програмата се предвижда държавният дълг да достигне своя връх от почти 20 % от БВП през 2012 г., а след това постепенно да намалее до около 16,5 % от БВП до края на 2015 г. Съответната динамика на дълга отразява положителното въздействие на постепенното подобряване на първичното салдо, което увеличава растежа на БВП в номинално изражение, и на корекциите наличности-потоци, водещи до намаление на дълга (с изключение на 2012 г., за която в програмата се предвижда нова емисия на дълг за предварителното финансиране на погасяването на дълга в евро облигации в размер на около 2 % от БВП, чийто падеж е през януари 2013 г.). Прогнозите в програмата за съотношението дълг/БВП изглеждат реалистични, като се вземе предвид прогнозата на службите на Комисията от пролетта на 2012 г., както и най-новата налична информация. Тъй като съотношението дълг/БВП е под референтното равнище, показателят за намаляване на дълга не е приложим. Дългосрочна устойчивост По отношение на устойчивостта на публичните финанси дългосрочната промяна в разходите, свързани със застаряването на населението, е близка до средната за ЕС. Първоначалното състояние на бюджета утежнява допълнително дългосрочните разходи. При хипотезата, че политиката остава непроменена, дългът ще нарасне до 20,7 % от БВП до 2020 г. Страната разполага с известно време за адаптиране на политиките, които засягат разходите, свързани със застаряването на населението. Пълното изпълнение на програмата ще доведе до по-ниско съотношение на дълга към БВП до 2020 г. Предвиденото в актуализираната Конвергентна програма гарантиране на достатъчни първични излишъци в средносрочен план ще подобри още повече устойчивостта на публичните финанси. Бюджетна рамка Бюджетната рамка на България функционираше относително добре при благоприятната икономическа конюнктура преди кризата. Бюджетните цели бяха изпълнявани последователно и беше заделен значителен фискален резерв. В отговор на кризата властите въведоха редица реформи на бюджетните процедури и изпълнението на бюджета, сред които пакет от законодателни мерки за изменение на Закона за устройството на държавния бюджет. Съгласно Пакта за финансова стабилност правителството трябва да запази дефицита в консолидирания държавен бюджет под 2 % от БВП и разходите в консолидирания държавен бюджет под 40 % от БВП. Реформите представляват съществени стъпки към подобряване на институционалната бюджетна рамка и са предназначени за запазване на бюджетната дисциплина и повишаване на предвидимостта на бюджетната политика, съгласно препоръките за 2011 г. В допълнение към това Пактът за финансова стабилност укрепва задължителния характер на бюджетната рамка. Бюджетните правила са определени на номинална основа, което осигурява по-голяма прозрачност и улеснява своевременния контрол. Правилото за бюджетното салдо поставя ясна цел, изразена в цифри, която е по-амбициозна от определената в Пакта за стабилност и растеж референтна стойност, и ще гарантира постигането ѝ. След като предприе съществени стъпки за подобряване на институционалната бюджетна рамка чрез реформи в управлението на бюджета, България трябва да се съсредоточи отново върху усъвършенстването на новата рамка. Тя би могла да насочи своите усилия към подобряване на съдържанието на средносрочната бюджетна рамка и на качеството на системата за докладване. В този контекст властите следва да предоставят допълнителни подробности относно: i) изчисленията, залегнали в бюджетната консолидация и предприетите бюджетни мерки, ii) извънбюджетните позиции, които са потенциално важен условен пасив за бюджета, например загубите и просрочените плащания на държавните предприятия или iii) прогнозите за всички приходи на бюджетите, които се добавят към общия консолидиран бюджет. Данъчна система Данъчната система в България се характеризира със значително укриване на данъци и относително ниска административна ефективност. Спазването на данъчното законодателство трябва да бъде подобрено значително, тъй като сенчестата икономика се оценява на една трета от БВП — най-високият процент в ЕС и над два пъти повече от средното за ЕС. Недекларираният труд в България (оценен на от 20 до 30 % от заетите лица) също е много над средното равнище за ЕС. Административните разходи на събрано постъпление са високи, както и изразходваното от предприятията време за плащане на данъци. За подобряване на ефективността при събирането на данъци и за намаляване на укриването на данъци България трябва да насърчава доброволното съблюдаване на законодателството, да доразвие електронните данъчни услуги и да задели достатъчно човешки и информационни ресурси за тези задачи. От своя страна това ще даде възможност на България да увеличи своите разходи за стимулиране на растежа. Данъчното облагане на труда остава ниско и не е от основно значение за намаляване на високите равнища на безработицата и за повишаване на заетостта. Данъчната тежест върху ниските доходи е равна на тежестта върху средната работна заплата, което се дължи на плоския подоходен данък за физическите лица, при който не се допуска необлагаема част от доходите. Въпреки че България би могла да подобри стимулите за работа, особено на нискоквалифицираните работници, данъчното облагане не е главният инструмент за подобряване на функционирането на пазара на труда. Структурата на приходите от данъци е благоприятна, тъй като по-голямата част от приходите се получават от косвени данъци (54,5 % от цялостните данъчни приходи през 2011 г.), които тежат в по-малка степен, отколкото прякото данъчно облагане. Съществува обаче възможност за увеличаване на данъчното облагане или за ограничаване на освобождаванията от данъци върху недвижимото имущество в България, тъй като то не представлява важен източник на данъчни приходи. Може да има също някои възможности за увеличаване на данъчното облагане, свързано с околната среда, тъй като както данъчните приходи от транспорта без горива, така и данъчните приходи за единица енергия са ниски в България. Освен това страната може да използва енергийното данъчно облагане като инструмент за подобряване на енергийната ефективност. 3.2. Финансов сектор Въпреки че през кризата финансовият сектор остана относително стабилен и рентабилен, растежът на кредитите рязко намаля и в края на 2009 г. достигна едноцифрени стойности. Вследствие на това за последните две години съотношението кредит към БВП се стабилизира малко над 70 %. Забавянето на отпускането на кредити от банките до голяма степен се дължи на липсата на търсене (а не на проблеми с ликвидността), която е резултат от огромния спад в инвестициите. На относително големия частен външен дълг не се гледа като на проблем, тъй като в по-голямата си част той е капиталов и представлява междуфирмени заеми. Банките все повече се финансират вътрешно, вместо да разчитат на ликвидност от дружествата майки. Съотношението на необслужваните кредити[5] скочи от 2,5 % в края на 2008 г. до около 15 % през декември 2011 г. Въпреки продължаващото влошаване на качеството на банковите активи, като цяло банковата система остава рентабилна. Капиталовата адекватност на банките в действителност се е повишила след 2009 г., а регулаторното съотношение за системата като цяло достигна в края на 2011 г. 17,7 % (капитал от първи ред 15,7 %), а коефициентът за ликвидност — над 30 %. На фона на по-големите рискове, свързани с платежоспособността и ликвидността, консервативното поведение на българските банки спомогна за запазването на финансова стабилност. Никоя банка не е претърпяла капиталова недостатъчност, като по този начин се избягва прибягването до публично финансиране или до държавни гаранции. Политическите действия на властите се съсредоточиха върху това чуждестранните институции майки да гарантират непрекъснатото финансиране на своите дъщерни банки в страната и върху засилването на надзора, като същевременно се поддържат високи регулаторни стандарти. До този момент ограничени останаха отрицателните последици от положението в Гърция за икономиката и банковата система като цяло. Нито една от четирите дъщерни банки[6] под гръцки контрол в България не притежава гръцки държавни облигации и не е имало значително тегленето на депозити. Дъщерните банки започнаха да адаптират своите баланси, в резултат на което съвкупното съотношение на заемите към депозитите намаля от около 130 % през 2008 г. до 108 % в края на 2011 г. Като цяло в контекста на валутния борд властите следва да продължат със своята предпазлива и превантивна регулаторна политика, която включва редовни стрес тестове за определяне на показатели за ранно предупреждение, и следва да реагират своевременно в случай на усилено изтичане на капитали. 3.3. Политика на трудовия пазар, образователна и социална политика Макар пазарът на труда да функционираше забележително добре преди кризата, в голямата си част новите работни места бяха разкрити в сегментите за относително нискоквалифициран труд. Заетостта намаля с почти 8 % през 2008—2010 г., което представлява много по-голям спад от средния за ЕС. Заетостта спадна с още 4 % през 2011 г. и нейният растеж вероятно ще бъде забавен и след 2012 г. Правителството призна предизвикателствата в тези области, които бяха установени в миналогодишните СДП и изтъкнати също в ГОР за 2012 г. В Националната програма за реформи е набелязана амбициозна цел за заетост от над 75 % до 2020 г. и се определят допълнителни свързани със стратегията на ЕС за 2020 г. подцели за младежта (работа или обучение за 27 % от безработните млади хора до 2015 г.) и за възрастните работници (35 % от безработните възрастни работници да намерят работа или обучение). Като се имат предвид влошените като цяло перспективи пред пазара на труда за 2012 г., актуални остават предизвикателствата, установени в анализа на Комисията към СДП за 2011 г., които са свързани с пазара на труда, реформата в образованието, бедността и социалното приобщаване. Предвид на ключовите мерки, планирани за периода 2011—2012 г., стъпките, предприети за изпълнение на СДП за 2011 г. като цяло бяха подходящи, но в много случаи имаше големи закъснения в изпълнението на ключовите планирани реформи (в образованието) или на политическите мерки (обществените служби по заетостта, политиките за младежта) и в приемането на законодателството за училищата и за висшето образование. Изпълнението на програмите и на мерките, предназначени за пазара на труда, през 2011 г. не предотврати значителното намаляване на заетостта. В голямата си част увеличението на безработицата е от структурен характер и отразява главно увеличението на географските несъответствия и на несъответствията в квалификациите, тъй като повечето от закритите работни места бяха за нискоквалифициран труд. Мерките, предприети от правителството с цел замразяване на заплатите в публичния сектор през 2010—2012 г., бяха подходящи и ефективни и спомогнаха за приближаването на заплатите и разходите за труд до равнищата на производителността. Процесът на договаряне обаче трябва да включва механизми, които ще гарантират по-здрава връзка между заплатите и производителността на труда. Увеличението на минималните осигурителни прагове изглежда тласка нагоре долната граница на заплатите, а същевременно увеличението на минималната работна заплата в национален мащаб се е отразило в ограничена степен на средната работна заплата. Предвид на ограниченията на общия бюджет е все по-важно правителството да определи своите приоритетни действия, да харчи ефективно и да използва допълнителни ресурси като Европейския социален фонд (ЕСФ). През последните години се забелязва постоянен напредък в усвояването на средства от ЕСФ по отношение на степента на сключени договори (74 %), но плащанията в полза на бенефициерите са все още бавни, поради което равнището на междинните плащания от ЕС е едва 11,69 %. Планираните допълнително мерки или мерките, пренесени от предходни години, са достатъчно свързани с цялостните приоритети на ГОР. Те са също достатъчно насочени към постигането на целите от стратегията „Европа 2020“ и ангажиментите ЕРР извън СДП. Правителството обаче трябва да покаже по-голяма ангажираност с пълното и своевременно изпълнение на тези мерки (особено с оглед на вече натрупаните осезаеми закъснения). Въпреки че продължителността на обезщетенията за безработица бе значително съкратена през последните години, капаните на безработицата[7] се уголемиха от 2008 г. насам и останаха над средното за ЕС равнище. Това показва наличието на възпиращи започването на работа фактори, особено за нископлатените работни места. Обхватът и качеството на мерките за активиране продължават да бъдат ограничени. Политическите планове за реформиране и подобряване на работата на Агенцията по заетостта бяха обсъдени публично, но понастоящем няма стратегия за запазване на персонала (например чрез адекватно възнаграждение) или за предоставяне на необходимата инфраструктура и оборудване и въвеждане на стандарти за изпълнението. В своя национален план за действие по заетостта за 2012 г. правителството обяви мерки за обучение на своя персонал и за улесняване на постигането на съответствие между квалификациите и работните места чрез подобряване на разпространението на електронна информация за свободните работни места. Правителството заяви също, че ще работи още по създаването на работна група за планиране на потребностите от професионални квалификации. Някои от тези ангажименти вече се отлагат от няколко години и не са достатъчно амбициозни предвид на влошаващата се ситуация на пазара на труда. В настоящия момент създаването на работни места не изглежда да е сред приоритетите в дневния ред на правителството. Кризата значително намали достъпа до финансиране за малките и средните предприятия (МСП), а финансираните от ЕС операции по финансов инженеринг в полза на МСП са възпрепятствани от бюрокрацията и закъсненията. В основното или средното образование не е включено специфично обучение по предприемачески умения. Във висшето образование е предвидено обучение по бизнес и управление, както и по останалите свързани с него предмети, но от него студентите и предприемачите не винаги придобиват уменията, които са им нужни, за да успеят на един силно конкурентен пазар. Въпреки това от Европейския социален фонд (ЕСФ) понастоящем се финансира действаща схема за насърчаване на самостоятелната заетост сред безработните лица, като те преминават обучение за придобиване на делови и управленски умения и им се помага за получаването на финансиране. В Народното събрание бяха представени, но все още не са приети измененията на Кодекса на труда, с които в националното право се транспонира Директива 2008/104/ЕО относно работа чрез агенции за временна заетост. Това ограничава възможността в България да бъде увеличена работата на непълно работно време и временната заетост[8]. По отношение на пенсионната реформа правителството значително ускори някои от мерките, договорени със социалните партньори. От 2012 г. законоустановената пенсионна възраст (понастоящем 63 за мъжете и 60 за жените) постепенно ще се увеличава, за да достигне съответно до 2017 г. и до 2020 г. 65 години за мъжете и 63 години за жените. Планираните реформи са стъпки в правилната посока, но промените не са достатъчно амбициозни и не ограничават в необходимата степен възможностите за ранно пенсиониране. Изискваният трудов стаж за работещите в полицията и армията беше увеличен с 2 години, но пенсионната им възраст остава непроменена. Не съществуват и планове за уеднаквяване на законоустановената пенсионна възраст за мъжете и жените, които са заплащали осигурителни вноски през цялата си професионална кариера. Ключово предизвикателство остава включването на лица, които не плащат осигурителни вноски в системата за социално осигуряване, както и засиленият контрол и критериите за отпускането на пенсии за инвалидност, което в миналото доведе до масови злоупотреби. В момента се подготвя проект на национална стратегия за активен живот на възрастните хора. Освен пенсионните реформи, които възпират ранното пенсиониране, активният живот на възрастните хора би могъл да бъде подкрепен по-енергично, като усилията се съсредоточат върху удължаването на професионалните кариери, а не върху създаването на схеми, предназначени главно за възрастните безработни. С изключение на текущите програми за обучение по ЕСФ насърчаването на възрастните работници да останат по-дълго на работа все още не се управлява чрез интегриран подход, който съчетава елементи от реформите в системата на здравеопазването, обучението през целия живот, безопасните условия на труд и пенсионната система. Въпреки напредъка резултатите на България по всички приложими понастоящем показатели на адекватност на пенсиите все още са много слаби. Заетостта сред по-възрастните работници, действителната пенсионна възраст и средната продължителност на трудовия живот също са под средните за ЕС. Поради това от съществено значение е да се създадат по-добри условия за гарантирането на адекватни пенсионни плащания чрез борба с неплащането на вноски, ограничаване на достъпа до възможности за ранно напускане на пазара на труда, включително инвалидност, изравняване на пенсионната възраст на мъжете и жените и полагане на повече усилия по работните места и на пазарите на труда за увеличаване на заетостта на по-възрастните работници. С цел да бъде увеличена заетостта сред младите хора понастоящем правителството изпълнява мерки, подпомагани от ЕСФ, за поощряване на практиката и чиракуването на младите хора и за създаване в учебните заведения и службите по заетостта на центрове за съвети по професионално развитие. Тези мерки са важни и амбициозни, но прилагането им отчита значително забавяне. В тях не се прави в достатъчна степен разлика между нуждите на хората с различни степени на образование, социално-икономическите особености и т.н. Като продължение на инициативата на ЕС „Младежта в движение“ бе подета национална инициатива за младежта. Целта на правителството е да бъде създадена междуинституционална работна група, която да координира мерките за заетост и образование, както и другите мерки, насочени към младите хора, а това е ценен интегриран подход. В момента се изготвя вторично законодателство за официалното стартиране на инициативата и за гарантирането на нейната политическа осъществимост. Достъпът на младите хора до заетост може да бъде улеснен, като работодателите бъдат насърчени да предлагат договори за стаж или изпитателни периоди като трамплин за наемането на млади хора на постоянен договор. Правителството предприема и стъпки за превръщането на договорите за практика в самостоятелна правна форма в трудовото законодателство. В България процентът на хората, изложени на риск от сериозни материални лишения, е най-високият в ЕС (35 % през 2010 г. срещу 8 % средно за ЕС). България си постави общата национална цел до 2020 г. броят на хората, изложени на риск от бедност, да намалее до 260 000. Тя определи също четири подцели, касаещи по-конкретно децата, възрастните, безработните и заетите. Необходими са всеобхватни мерки за борба с бедността и социалното изключване. Ефектът от социалните плащания досега е слаб и повишаването на тяхната ефективност следва да е сред приоритетите. България разработва също национална стратегия за борба с бедността и социалното изключване. В стратегията трябва да се обърне особено внимание на високите равнища на материални лишения, на които са подложени възрастните хора и децата, чрез целеви мерки в областта на достъпа до услуги и подпомагане на доходите. Според приблизителните оценки около 23 % от хората, които навлизат на пазара на труда, са роми[9]. Същевременно данните от преброяването на населението, проведено през 2011 г., показват, че само половината от икономически активните роми са наети на работа. Преброяването потвърждава също, че много млади роми все още не получават подходящо образование: те напускат училище на ранен етап или изобщо не са записани на училище. Целта на наскоро приетата Национална стратегия за интегриране на ромите е да бъдат преодолени многобройните пречки пред социалното приобщаване на ромите, като в нея се открояват ключови действия в областта на трудовата заетост, образованието, здравеопазването и жилищното настаняване. За да може да функционира обаче, стратегията трябва да бъде подкрепена от подробен план за действие за периода 2015—2020 г., който да съдържа ясни цели, индикативно разпределение на финансовите средства (националните и от структурните фондове на ЕС), базови данни и инструменти за мониторинг и оценка. Резултатите на България в международните изследвания на образованието (PISA) са доста слаби[10]. От своя първи етап, започнал през 2008 г., реформата в образованието губи доверие, а законодателните предложения са постоянно блокирани в Народното събрание. Необходим е силен нов тласък. В момента правителството обсъжда нов закон за училищното образование, който се очаква да бъде приет до края на 2012 г. Мярката има за цел да подкрепи всеобхватна образователна стратегия и ако бъде изпълнена, ще спомогне за подобряването на качеството на образованието на младите хора, за повишаването на резултатите при проверка на знанията и за по-нататъшното адаптиране на системите за образование и обучение. Междувременно България вече предприе някои важни стъпки. Сред тях са разширяването на достъпа до училище (равнопоставеност), задължителните детски градини за петгодишните, удължаването на годишна основа на целодневното училище и повечето усилия за превенция на преждевременното напускане на училище. В ход са няколко мерки, подпомагани от ЕСФ, за модернизирането на учебните програми и педагогическите методи в областта на професионалното образование и обучение (ПОО). Напредъкът остава ограничен и във висшето образование. Правителството планира да приеме нови мерки чрез допълнително изменение на съществуващия Закон за висшето образование, вместо да приеме нов законодателство, както беше предвидено първоначално. Бяха положени някои обещаващи усилия, включително по-лесен достъп до университети, студентски заеми, връзки с предприятията, повече прозрачност (система за класиране), стимули за постигнати резултати и повече правомощия за институциите да признават дипломи. Макар и това да показва, че България работи по някои от предизвикателствата, пред които е изправена, политическият отговор и изпълнението на първоначално обявеното навеждат на мисълта, че изпълнението ще продължи да среща институционални и политически пречки. Освен това, за да съответстват количествените цели на България на необходимото качество на предоставяното висше образование, тя ще трябва да се съсредоточи не само върху мащаба, но все повече и върху обхвата на висшето образование. Реформата във висшето образование трябва да бъде проведена като основен приоритет за растежа и трябва да бъде съпроводена от ефективно управление, достатъчно инвестиции и необходимата политическа воля. Предвид на равнището на амбициозност и ефективността на всички предприети досега мерки, България е изпълнила само частично специфичната за страната препоръка, свързана с пазара на труда. Поради това за България е по-трудно да постигне целите за заетост на стратегията „Европа 2020“. До този момент правителството не е възприело интегриран подход към политиките за младежта. Необходими са значителни дългосрочни инвестиции в младите хора, както в образованието, така в услугите на пазара на труда, а на младите хора трябва да се оказва съответна помощ в прехода от образование към заетост. Поради застоя в реформата на образованието и блокирането до този момент на ключовото законодателство в Народното събрание по-голяма ефективност ще бъде постигната, ако България ускори мерките, насочени към повишаване на качеството, на резултатите при проверка на знанията и на равнопоставеността. 3.4. Структурни реформи за стимулиране на растежа и конкурентоспособността Възстановяването в България бе доста бавно и тя изостава от подема в повечето бързоразвиващи се икономики в ЕС. При все това след сериозен спад през 2009 г. износът се съживи, като водеща роля имат фармацевтиката, производството на електрически машини и моторните превозни средства. За да засили своя потенциал за растеж, България все още трябва да се справи с предизвикателствата, установени в европейския семестър за 2011 г. и ГОР за 2012 г. Страната трябва да ускори своята модернизация, като се съсредоточи върху подобряването на бизнес средата и инфраструктурата, засилването на иновационната дейност и намаляването на енергийната зависимост. Предприятията считат, че регулаторната среда е нестабилна и непредсказуема, тъй като законите се променят често. Хармонизирането на националните закони със законодателството на ЕС е сложно и води до противоречия. Регулаторните режими и процедурите за издаване на разрешителни (напр. в строителството, фармацевтиката и химическия сектор) трябва да бъдат облекчени както на местно, така и национално равнище. Трябва да се предприемат действия за отстраняване на незаконните практики, за опростяване и намаляване на административните такси, за развитие на електронното управление, за гарантиране на добре функциониращо единично звено за контакт и за повсеместно въвеждане на принципа на „мълчаливото съгласие“. Регламентираните професии, като например архитекти, адвокати и други, подлежат на разпоредби относно правните форми, дяловото участие и цените, които възпрепятстват конкуренцията. Конкуренцията и растежът в сектора на услугите също са препятствани от липсата на ясно разграничение между правилата, уреждащи установяването в България на доставчик на услуги, и правилата относно трансграничното предоставяне на услуги от доставчик, установен в друга държава членка. Въпреки редовния напредък, постигнат през последните две години, България все още не възползва в голяма степен европейските структурни фондове. Административните процедури са сложни и същевременно предприятията не намират съфинансирането, от което се нуждаят за своите проекти. За МСП процедурите са доста тромави и могат да траят повече от една година. Според данните от българското Министерство на икономиката 15,5 % от предприятията, подбрани за отпускане на безвъзмездни средства по Оперативна програма „Конкурентоспособност“ и подписали договор с управляващия орган, се отказват от своя договор на ранен етап, тъй като не са в състояние да осигурят съфинансиране, обикновено чрез банков заем. През периода 2007—2013 г. около 900 млн. EUR са на разположение на МСП от структурните фондове на ЕС, ЕИБ и Програмата за конкурентоспособност и иновации. Поради недостатъчното усвояване на средствата от фондовете на ЕС се пропускат също възможности за инвестиции в екологични проекти. Според последните изследвания на ЕК-ЕЦБ МСП срещат трудности при финансирането на новаторски проекти поради високи лихвени проценти и затягането на условията за кредитиране и новосъздадените предприятия не намират достатъчно финансиране[11]. През 2011 г. само всяко десето МСП е имало достатъчно ресурси, за да финансира своите иновационни дейности[12]. Публичните финансови инструменти и гаранции за млади иновационни предприятия не са достатъчно ефикасни, за да помогнат на МСП да отговорят на условията за финансиране от структурните фондове на ЕС и да осигурят изискваното съфинансиране чрез банкови заеми. Относително ниското равнище на финансовото развитие показва, че има голямо поле за растеж в този сектор, включително разрастването на капиталовите пазари, които могат да бъдат от ключово значение за наваксването на България. Научни изследвания и иновации Основна слабост на икономиката на България е ниското равнище на научноизследователската дейност и иновациите (НИДИ). И двете не се финансират в достатъчна степен, не постигат очакваните резултати и се нуждаят от радикална реформа. Въпреки че разходите за НИДИ в България се увеличават, инвестициите в тази област трябва да бъдат повишени драстично, ако България иска да постигне своята цел за 2020 г. През 2011 г. правителството прие Национална стратегия за развитие на научните изследвания 2020, която включва важни елементи на политиката в областта на иновациите. Освен това Министерството на икономиката, енергетиката и туризма обеща да въведе през 2012 г. нов закон за иновациите, с който да се създаде ефективна и актуална рамка за иновации в България. Публичната политика обаче в повечето случаи е непредвидима и често липсва съгласуваност между многогодишните стратегически документи. Иновации възникват все повече от сътрудничеството между предприятията, изследователските институти и висшите учебни заведения, а човешкият ресурс се е превърнал в ключов отличителен елемент за иновациите[13]. България обаче няма ефективна стратегия за иновации. Администрацията за НИДИ в България е разпокъсана, а двата национални инструмента в България — Българският фонд за иновации и Фонд „Научни изследвания“, не функционират добре заедно. Не са предвидени и рамки за подкрепа на сътрудничеството между частния сектор и университетите, които се опитват да правят нововъведения. Публичните политики трябва да спомагат за създаването на дългосрочни устойчиви партньорства между новатори, да подходят към човешкия капитал стратегически и да използват широката мрежа от университети и промишлени паркове за насърчаване на иновацията на регионално равнище. През периода 2000—2010 г. инвестициите в образование и обучение като процент от БВП са се увеличили слабо, но те все още са под средните за ЕС със слаби признаци за съществено подобрение. При разпределянето на средства към конкретни изследователски области България трябва да определя приоритетите по-ефективно, да увеличи дела на средствата, разпределени на конкурентен принцип (понастоящем около 10 %), и да направи това разпределение прозрачно. Крачка в тази посока бе направена с протичащото в момента създаване на система за класиране на университетите (започнало през 2010 г.). Това вече осигурява на правителството инструмент за разпределяне на финансирането в зависимост от постиженията на университетите. Необходими са по-нататъшни мерки за улесняване на структурната промяна към по-напреднала и наукоемка икономика. Правителството заяви също намерението си да се възползва пълноценно от увеличението на частните разходи за НИДИ, като насърчи допълнителните инвестиции в ИКТ и фармацевтиката[14], които според него са основните източници на работни места и икономически растеж. Тези две основни области отговарят изцяло на приоритетите на Националната стратегия за развитие на научните изследвания и на Министерството на икономиката. Учредяването на първия научно-технологичен парк в София, съфинансирано от ЕФРР за около 50 млн. EUR, заслужава подкрепа от страна на правителството. Енергетика, транспорт, широколентова инфраструктура и околна среда Въпреки реформите, които предприе, България все още ограничава предприятията да навлязат в мрежовите сектори като железопътния транспорт, телекомуникациите (напр. интернет) и енергетиката. Въпреки че по принцип българският енергиен сектор е либерализиран, на практика все още съществуват проблеми с начина, по който функционира пазарът, както на едро, така и на дребно. Концентрацията в доставките на газ е особено висока: Пазарният дял на най-голямото предприятие, доставящо газ в страната, бе 97,1 % през 2010 г. Необходимо е България да положи значителни усилия, за да осигури своето пълноценно участие във вътрешния пазар на ЕС за енергия, включително пълното и правилно транспониране на третия енергиен пакет. Досега резултатите на България в изпълнението и прилагането на законодателството на ЕС в областта на енергетиката бяха по-скоро слаби. В момента срещу България са заведени пет процедури за нарушение (четири относно вътрешния енергиен пазар и една за възобновяемите енергийни източници). Освен това България следва да се ангажира активно в разработването на целеви модели за електроенергия и газ. От особено значение е да бъде подобрено функционирането на енергийните пазари по отношение на: липсата на електроенергийна и газова борса и липсата на функциониращ балансиращ пазар, отделянето на продажбите за местното търсене и за износ, експортните такси, изискванията за издаване на лицензи, както и регулираните цени за крайните потребители. Освен това България следва да гарантира регулаторна независимост на операторите на преносни системи, въз основа на третия енергиен пакет, и да въведе в действие и да прилага законодателството за вътрешния пазар в областта на защитата на потребителите. Следва да бъде въведена правна рамка, за да се гарантира независимостта на енергийния регулатор и да му се предоставят необходимите средства, за да изпълнява своите функции, определени в третия енергиен пакет. В НПР за 2012 г. е обявено изменение на Закона за енергетиката и са включени конкретни мерки в тези области, но без повече подробности. Въпросите, свързани с ефикасността и прилагането, остават отворени. Силната зависимост от един енергиен път и от един доставчик на енергия, както и функциониращият неправилно вътрешен енергиен пазар излагат България на рисковете от сериозно прекъсване на доставките. Поради това България следва да сътрудничи по-активно в създаването на прозрачен и интегриран регионален пазар за газ и електроенергия. За по-нататъшното подобряване на сигурността на доставките и гъвкавостта на своята газова система България трябва да спазва стандарта на ЕС за сигурността на доставките, определен съгласно принципа (N-1) за прекъсване на най-голямата единична газова инфраструктура. За тази цел България трябва незабавно да довърши текущите инвестиционни проекти за газопреносни връзки (по-специално с Румъния, Сърбия и Гърция) и да направи физически и договорно възможно реверсивното подаване по междусистемния електропровод с Турция. Необходимо е също така да се изготви анализ за ефективността на разходите за модернизацията на газопреносната система и за перспективите за предоставяне на услуги с висока добавена стойност като гъвкавия капацитет за складиране на газ. България трябва да играе по-активна роля в отварянето на южния газов коридор, който има потенциала да разнообрази източниците и пътищата на доставки и да засили конкуренцията. Проектът „Набуко“ би могъл да стане приоритетен предвид на неговата прозрачна и проконкурентна структура. Съществуващите мерки за борба с енергийната зависимост са неадекватни. Досега изграждането на нова газова инфраструктура бе бавно. В НПР за 2012 г. е заложена амбициозна цел за междусистемен електропровод между Румъния и България (началото на 2013 г.), но не е предвидена дата за връзката със Сърбия. Въпреки че някои от желателните реформи бяха официално приети, прилагането им продължава да бъде незадоволително поради обществените поръчки, подчиняването на публичните политики на частни интереси и лошото управление на държавните енергийни компании. Неподходящата законова уредба възпрепятства инвестициите. България прие Национален план за действие по енергийна ефективност (НПДЕЕ) 2011 г., за да подобри своята енергийна ефективност. Според този план мерките в областта на транспорта и промишлеността ще допринесат за близо две трети от икономиите на енергия. За обществените сгради и промишлените обекти в НПДЕЕ се предвижда комбинация от задължения за икономии на енергия, задължителни одити и управление на енергията. Една от ключовите мерки ще бъде задаването на индивидуални цели за икономии на енергия, които да бъдат постигнати от собствениците на такива сгради. Очаква се структурните фондове на ЕС да съфинансират национални проекти за енергийна ефективност. Въпреки важността на тези мерки НПДЕЕ е доста скромен: много от планираните мерки ще започнат едва след 2012 г. Ниските регулирани цени за електроенергията намаляват стимулите за ефективно използване на енергията. С цел да се гарантира, че планираните мерки се прилагат правилно и навреме, правителството следва да предостави на посочените в НПДЕЕ отговорни органи достатъчно човешки ресурси. По отношение на енергийната ефективност на сградите властите решиха да подобрят правилата и процедурите за подаването, управлението и измерването на потреблението на енергия за отопление в многофамилните жилищни сгради. Това е в отговор на относително големия брой жалби от граждани относно правилата за разпределяне на разходите за отопление на тези сгради. Въпреки тази стъпка в положителна посока остава под въпрос дали тя гарантира ясно и разбираемо фактуриране на индивидуалното потребление на отопление. Ефикасните и добре поддържани транспортни инфраструктурни мрежи спомагат за гарантирането на по-добър достъп до единния пазар на ЕС. Те укрепват растежа и конкурентоспособността и привличат чуждестранни инвестиции. Понастоящем административният капацитет е недостатъчен за правилното управление и поддържане на автомобилната, железопътната и водоснабдителната инфраструктура. Националните и трансевропейските транспортни инфраструктурни мрежи (TEN) все още се характеризират с лоши връзки и недостатъчен ремонт и поддръжка. Положението на железниците е особено сериозно. През последните две десетилетия се наблюдава спад на техните резултати и те са загубили пазарен дял както за товарните, така и за пътническите превози. Високите инфраструктурни такси и необходимостта да се заплащат такси за достъп отказват товарния превоз от ползването на железопътен транспорт. Що се отнася до вътрешните водни пътища, стеснените участъци по река Дунав блокират трафика, особено когато нивото на водата е ниско. Проблемът може да бъде решен, като се подобри поддръжката и се модернизират редица участъци. Националната и трансграничната магистрална мрежа също трябва да бъдат доизградени. Интермодалността на пътническия и товарния транспорт следва да се подобри чрез инвестиции в предназначени специално за тях терминали. Публичният административен капацитет в ключови транспортни сектори и на регулаторните органи трябва да бъде укрепен, за да станат по-ефективни обществените услуги. Въпреки че бяха направени някои първи стъпки, необходимите промени все още не са налице. Правителството следва да използва оптимално фондовете на ЕС, за да съфинансира изпълнението на проекти в областта на транспорта и водните пътища и да осигурява техническа помощ в подкрепа на реформите. Макар държавите — членки на ЕС, да се различават по своята способност да контролират прилагането на правилата за държавна помощ от институционална гледна точка (координационни функции) и от гледна точка на изпълнението (качество на уведомленията, административен капацитет, продължителност на закъсненията и т.н.), що се отнася до съответствието с правилата за държавна помощ, България е сред добре представящите се в ЕС и трябва да остане ангажирана да запази и подобри своите постижения. Макар да признава високата енергоемкост, особено на транспортния сектор в България, в НПР за 2012 г. правителството не предлага конкретни мерки за разрешаването на този проблем. Освен това няма подадена информация за конкретни усилия по превръщането на политиките в областта на климата и енергетиката в устойчиво икономическо развитие, разкриване на работни места и социално приобщаване. Следва обаче да се отбележи, че България възнамерява да приеме Закон за изменението на климата, който да обхваща всички сектори със значителни емисии и да създаде връзка между икономическото развитие и целите на борбата с изменението на климата, при което да изпъкнат взаимните ползи. Развитието на широколентовия достъп в България е едно от най-ниските в ЕС с 15,6 %[15]. Въпреки че в градовете скоростите на широколентовия достъп са сред най-високите в ЕС (една четвърт от линиите разполагат с 30 Mbps или по-бърз интернет), покритието с широколентов достъп на селските райони е най-ниското в ЕС и няма планове за публично финансирани проекти, които да подобрят ситуацията. Въпреки че правителството прие амбициозна Национална стратегия за развитие на широколентовия достъп (2010—2013 г.), до края на 2010 г. не е използван нито един от фондовете на ЕС, предназначени за широколентов интернет. България трябва също така да стимулира частните инвестиции в широколентови мрежи, като намали инженерно-строителните разходите, улесни споразуменията за съвместно ползване на инфраструктура, координира благоустройството и улесни придобиването на права за преминаване. Отварянето на 800 MHz-овата честотна лента за безжични широколентови комуникации е планирано едва след 2017 г. (вместо в края на 2012 г.). По-ранното отваряне на 800 MHz-овата честотна лента за безжични широколентови комуникации ще допринесе за намаляване на „цифровото разделение“ и за обогатяване на избора в предоставянето на широколентов достъп и ще направи възможни иновациите в други сектори. България е на последните места в ЕС по управление на отпадъците. В България общото количество на образуваните отпадъци на глава от населението е по-голямо, отколкото във всяка друга държава от ЕС, и България депонира почти всички свои битови отпадъци. Налице са постоянни и сериозни проблеми с капацитета за депониране (напр. в София), а същевременно не са разработени варианти за обработка на отпадъците, които да са по-ефективни от гледна точка на ресурсите. България не спази крайния срок за транспониране в националното право на Рамковата директива на ЕС за отпадъците и планира да приеме нов Закон за управление на отпадъците през 2012 г. Малко вероятно е тя да постигне своите цели по отношение на рециклирането без значителни усилия за увеличаване на капацитета за рециклиране и без съществено намаляване на депонирането през следващите няколко години. Допълнително може да бъде проучен потенциалът на икономически инструменти като облагането на депонирането в сметища, схемите „плащаш повече, ако изхвърляш повече“ и принципа „производителят плаща“. Пълното прилагане на съществуващото законодателство на ЕС би могло да създаде повече от 14 000 работни места и да увеличи годишния оборот на сектора на отпадъците с повече от 1,5 млрд. EUR[16]. Пристъпването към премахване на депонирането и ограничаването на оползотворяването на енергия до рециклируемите отпадъци (важни етапи в Пътната карта за ефективно използване на ресурсите в Европа) може допълнително да увеличи тези ползи. Като се вземат предвид всички предприети до този момент мерки, специфичните за страната препоръки относно бизнес средата и енергетиката са частично изпълнени. Делът на възобновяемата енергия нарасна, но съответната регулаторна рамка се нуждае от по-нататъшно подобрение. Ограничен напредък бе постигнат по отношение на иновациите и инфраструктурата. Въпреки че са в ход различни планове за действие с цел подобряване на бизнес средата, предприятията и гражданите все още не виждат подобрение в публичните услуги. 3.5. Модернизация на публичната администрация Административната реформа е насочена предимно към, съкращаване на персонала в публичния сектор, като се правят ограничени опити за премахване на други източници на неефективност. Правителството предприе системен преглед на функциите в централната администрация и нейните децентрализирани органи. Серията от мерки за премахване на дублиращите се функции и рационализиране на работните процеси се очаква да имат положително въздействие върху ефективността на публичната администрация. Действията на местно равнище се съсредоточиха върху бюджетни съкращения, които заедно с липсата на ефективна бюджетна децентрализация затрудняват местните власти в изпълнението на техните все по-големи отговорности. Общините не изиграха важна планираща роля в сегашната система на структурните фондове и Кохезионния фонд и техният капацитет като бенефициери продължава да е недостатъчен. Системата за усвояване на средства от фондовете на ЕС продължава да се сблъсква с ненужна бюрокрация и лошо разбиране на доброто финансово управление, поради което цялостното усвояване продължава да е под 20 %. Съгласно Националната програма за реформи правителството изпълни 91 мерки (70 %) от своя план за намаляване на административната тежест. Беше разработена също методика, съобразена с разходите, с която да се изчисляват таксите за административни услуги. Тя ще започне да се прилага през 2013 г. Според правителството се очаква тази методика да спести на предприятията и гражданите между 26 и 102 млн. EUR. За успеха на тази реформа обаче правителството трябва да предостави подробни насоки към нея, да осигури пространно обучение на персонала и да следи отблизо нейното изпълнение. Освен това регулаторното въздействие на тази реформа върху предприятията, и по-специално за малките и средните предприятия (МСП), е неясно и непредвидимо. Задължителната ex ante оценка на въздействието на регулаторните актове няма да бъде направена до 2014 г. Едно добре функциониращо обслужване „на едно гише“ би могло значително да улесни административните процедури за предприятията. Българското единично звено за контакт служи главно за ориентиране. То не дава достъп до електронни услуги, а предоставя информация за това как да се премине през необходимите административни процедури. Малък брой от тези процедури могат да бъдат извършени онлайн, чрез уебсайтовете на компетентните органи, но трябва да се да се предприемат стъпки, за да стане информацията по-ясна и онлайн извършването им да стане по-лесно за чуждестранни ползватели. Многократно бе забавяно въвеждането на електронно управление, като то е ключов приоритет за правителството от 2011 г. Понастоящем се изпълняват няколко мерки от националната Стратегия за електронно управление, но е твърде рано за оценка на тяхното въздействие. Понастоящем броят на електронните услуги е ограничен, а според гражданите и бизнеса те не са достатъчно лесни за ползване. Използването на електронни обществени поръчки е ограничено и е невъзможно на етапа на представянето на офертата. През 2011 г. бяха изпълнени всички подготвителни мерки за пускането на системата за обвързано с постигнатите резултати заплащане за държавните служители. Ключ към нейния успех ще бъде начинът, по който правителството изпълнява рамката за оценка на представянето на персонала. По тази тема бе организирано обучение за мениджъри от различни равнища. Все още е твърде рано да се оцени въздействието на тази реформа и дали новата система за възнаграждение премахва значителните разлики в заплащането в сравнение с други подобни видове администрация. През 2011 г. България прие два важни законодателни акта, които да помогнат на органите да контролират практиките при обществените поръчки и по този начин да предотвратят и санкционират нередностите. С нов закон се разширява обхватът на ex ante контрола, упражняван от Агенцията по обществени поръчки (АОП), така че да обхване повече процедури, и се увеличава числеността на нейния персонал. С друг закон, с който се актуализира законодателството, уреждащо дейността на Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ), на тази агенция се дава по-голяма отговорност за проверки след възлагането на обществената поръчка, като в него се предвижда систематичен ex post контрол, основан на оценка на риска. Промените, въведени с новото законодателство, са първата важна крачка към по-добри практики в областта на обществените поръчки. За да са резултатни обаче, тези усилия трябва да бъдат допълнени в две направления: i) предвидените санкции трябва да бъдат действително прилагани, за да имат осезаем възпиращ ефект, и ii) на двете агенции следва да бъдат предоставени ex officio правомощия. Що се отнася до правораздаването, Комисията докладва на всеки шест месеца в рамките на механизма за сътрудничество и проверка[17] за напредъка, постигнат от България в областта на съдебната реформа, борбата с корупцията и борбата с организираната престъпност. 4. Общ преглед Ангажименти за 2011 г. || Обобщена оценка Специфични за държавата препоръки (СДП) СДП 1: Да продължи с ефективното изпълнение на бюджета с цел коригиране на прекомерния дефицит през 2011 г. в съответствие с Препоръката на Съвета от 13 юли 2010 г. по отношение на процедурата при прекомерен дефицит. Да определи мерките за изпълнение на бюджетната стратегия за периода 2012—2014 г. Да се възползва от протичащото икономическо възстановяване за постигане на средносрочната цел, главно чрез строг контрол на растежа на разходите и същевременно чрез повишаване на дела на разходите, стимулиращи растежа. || България е изпълнила тази СДП. България съумя да коригира прекомерния си дефицит през 2011 г., като той намаля до 2,1 % от БВП. Изпълнението на бюджета за 2011 г. показва, че правителството упражнява строг контрол върху капиталовите разходи, възнагражденията на служителите и субсидиите. В Закона за държавния бюджет за 2012 г. се предвижда бюджетен дефицит от 1,5 % от БВП през 2012 г. Според пролетната прогноза на службите на Комисията се очаква България да намали допълнително дефицита в консолидирания държавен бюджет през 2012 г. и 2013 г. СДП 2: Да предприеме по-нататъшни действия за подобряване на предвидимостта при изготвянето на бюджета и на контрола по изпълнението му, включително въз основа на текущо начисляване, по-специално чрез засилване на фискалното управление. За тази цел да изготви и въведе задължителни фискални правила и ясно определена средносрочна бюджетна рамка, която да осигурява прозрачност на всички нива на управление. || България е изпълнила частично тази СДП. Изискването бюджетният дефицит да остане под 2 % и държавните разходите да бъдат ограничени до 40 % от БВП бе прието като изменение на Закона за устройството на държавния бюджет, като по този начин се засилва задължителният характер на бюджетната рамка. В бъдеще усилията биха могли да бъдат насочени към по-нататъшно подобряване на съдържанието на средносрочната бюджетна рамка, включително чрез укрепване на бюджетния процес и качеството на системите за докладване. СДП 3: Да изпълни действията, договорени със социалните партньори по провежданата понастоящем реформа на пенсионната система, да ускори някои от ключовите ѝ мерки, които биха спомогнали за повишаване на действителната възраст за пенсиониране и намаляване на ранното напускане на трудовия пазар като постепенното увеличаване на продължителността на социалното осигуряване, както и да засили мерките за улесняване на възрастните работници да остават по-дълго на работа. || България е изпълнила частично тази СДП. Правителството значително ускори някои от мерките за реформа на пенсиите, включително мерките за пенсионната възраст за мъжете и жените, както и за осигурителния стаж на военните и полицейските служители. Ще е необходим допълнителен преглед на специалните пенсионни режими и на действащите правила за отпускането на пенсии за инвалидност с цел да се увеличи реалната пенсионна възраст и да намалее ранното пенсиониране. СДП 4: В сътрудничество със социалните партньори и в съответствие с националните практики да провежда политика, с която да се гарантира, че растежът на заплатите е по-тясно обвързан с прираста на производителността на труда, и да се поддържа конкурентоспособността като се следи за непрекъсната конвергенция. || България е изпълнила частично тази СДП. Увеличението на заплатите се забави след кризата в България и като цяло съответства на нарастването на производителността. Предприетите от правителството мерки за замразяване на заплатите в публичния сектор през 2010 г., 2011 г. и 2012 г. бяха уместни и представляваха адекватна реакция, като спомогнаха за приближаването на заплатите и разходите за труд до равнищата на производителността. Основната причина за нарастването на производителността обаче е резкият спад в заетостта. СДП 5: Да предприеме действия за борба с бедността и насърчаване на социалното приобщаване, особено по отношение на уязвимите групи от населението, изправени пред множество затруднения. Да предприеме мерки за модернизиране на публичните служби по заетостта с цел повишаване на способността им да откриват работници с подходящ профил за задоволяване на търсенето на трудовия пазар; за съсредоточаване на повече усилия за подпомагане на младежите с ниска квалификация. Да продължи образователната реформа чрез приемане на Закон за предучилищното и училищното образование и на нов Закон за висшето образование до средата на 2012 г. || България е изпълнила частично тази СДП. Изпълнението на програмите и мерките, предназначени за пазара на труда, през 2011 г. е положително, но недостатъчно. Що се отнася до публичните служби по заетостта, напредъкът е неубедителен поради липсата на значителни подобрения в техния институционален капацитет. Реформата в образованието следва да се съсредоточи по-специално върху качествените аспекти, като спешно бъдат приети законите за средното и висшето образование и бъдат въведени съпътстващи мерки за модернизиране на учебните програми и за по-доброто управление на висшето образование. СДП 6: Да положи повече усилия за повишаване на административния капацитет в ключовите държавни ведомства и регулаторни органи, за да се осигури по-висока ефективност на публичните услуги при задоволяване на потребностите на гражданите и предприятията; да въведе и да изпълни ефективно мерки за извършване на проверки на обществените поръчки въз основа на оценка на риска; да повиши капацитета на органите да предотвратяват и санкционират нередностите, за да се подобри качеството и ефикасността при използването на публичните средства. || България е изпълнила частично тази СДП. Бе постигнат известен напредък по новата система за възнаграждение на държавните служители и по изпълнението на плана за оптимизация на държавната администрация, но е твърде рано за оценка. Системата за усвояване на средства от структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС продължава да се сблъсква с ненужна бюрокрация и лошо разбиране на доброто финансово управление. България прие два важни законодателни акта, които да помогнат на органите да контролират практиките при обществените поръчки и да предотвратят и санкционират нередностите. Приетото законодателство обаче е само първата стъпка към осигуряването на сигурни и ефикасни практики в областта на обществените поръчки. СДП 7: Да премахне пречките за навлизане на пазара, разпоредбите за гарантирана печалба и контрола на цените и да осигури пълна независимост на българския орган за енергийно регулиране, за да се отворят пазарите на електроенергия и газ за по-голяма конкуренция. Да въведе стимули за повишаване на енергийната ефективност на сградите. || България е изпълнила частично тази СДП. Положителното е, че властите решиха да подобрят правилата и процедурите за подаването, управлението и измерването на потреблението на отопление в многофамилните жилищни сгради. От България обаче се изискват значителни усилия, за да гарантира своето пълноценно участие в създаването на функциониращ вътрешен пазар за енергия. От особено значение са въпроси като липсата на електроенергийна и газова борса и липсата на функциониращ балансиращ пазар, както и регулираните цени за крайните потребители. Пакт „Евро плюс“ (национални ангажименти и напредък) Сред ангажиментите за допълнително подобряване на устойчивостта на публичните финанси са последните мерки в областта на пенсионната реформа, по-строгите изисквания за право на ранно пенсиониране, отлагането на индексацията на пенсиите до 2013 г. и приемането на Пакт за финансова стабилност с обвързващи числово изразени бюджетни правила. || Ангажиментите в областта на публичните финанси бяха частично изпълнени. С изменението на Закона за устройството на държавния бюджет вече беше прието изискването дефицитът в консолидирания бюджет да остане под 2 % и държавните разходи да бъдат ограничени до 40 % от БВП. От 1 януари 2012 г. осигурителният стаж от трета категория бе удължен с 4 месеца за всяка календарна година, докато достигне 37 години за жените и 40 години за мъжете през 2020 г. В бюджета за 2012 г. не се предвижда индексация на пенсиите. Ангажиментите за насърчаване на заетостта са съсредоточени върху намаляването на дела на недекларирания труд, интегрирането на групите в неравностойно положение на пазара на труда, активирането на безработните и икономически неактивните лица в трудоспособна възраст, повишаването на ефективността на службите по заетостта, разработването на план за изпълнение на Националната стратегия за учене през целия живот за периода 2012—2013 г. и запазването на ниска данъчна тежест. || Ангажиментите са частично изпълнени. Правителството прие Национална стратегия за интегриране на ромите, в която са планирани конкретни мерки за осигуряване на по-добър достъп до образование и заетост на ромите. В ход са редица програми, главно схеми, финансирани от ЕСФ, предназначени за връщането на безработните на пазара на труда. Те включват няколко програми за стаж и чиракуване, предназначени за младежи, които навлизат на пазара на труда. Разработва се модел за прогнозиране в средносрочен план на потребностите от умения, който ще бъде допълнен от Електронен национален квалификационен барометър, функциониращ в по-краткосрочен план. Завършен е новият модел за възнагражденията. Ангажименти за насърчаване на конкурентоспособността в публичния сектор (въвеждане на обвързано с постигнатите резултати заплащане), бизнес средата (създаване на единно звено за контакт в съответствие с Директивата за услугите, намаляване на административната тежест, усъвършенстване на електронното управление) и образованието и науката (предоставяне на студентски стипендии, въвеждане на центрове за кариерно развитие, задължителна предучилищна подготовка, въвеждане на рейтингова система за университетите, приемане на Закон за иновациите, създаване на центрове по предприемачество във висшите училища, изготвяне на пътна карта за научноизследователската инфраструктура). || Ангажиментите в областта на конкурентоспособността са частично изпълнени. Пътната карта за научноизследователската инфраструктура беше приета. В нея са очертани приоритетните области и структури. Единичното звено за контакт служи главно за ориентиране, но позволява някои процедури да бъдат извършени онлайн. Неговото развитие следва да бъде подпомагано. Многократно бе забавяно въвеждането на електронно управление. Мерки за засилване на финансовата стабилност, които имат за цел стабилизирането на финансовия и особено на банковия сектор, при пълно спазване на изискванията и правната рамка на ЕС. Редовно провеждане на стрес-тестове. || Ангажиментите са напълно изпълнени. Средният коефициент на капиталова адекватност бе стабилен през последните две години и в момента се задържа на благоприятно равнище. Банките се възползват от добрите условия за ликвидност благодарение на осезаемото увеличение на вътрешните депозити и на като цяло стабилните външни задължения. Стратегия „Европа 2020“ (национални цели и напредък) Заетост (в %), според целта, набелязана в НПР за 2011 г.: 76 % || Равнище на заетост (в %) за 2010 г.: 65,4 %. Няма напредък по постигането на целта. НИРД (в %), според целта, набелязана в НПР за 2011 г.: 1,5 % от БВП || Брутни вътрешни разходи за НИРД (в % от БВП) за 2010 г.: 0,6 % Няма напредък по постигането на целта. Цел за емисиите на парникови газове: + 20 % (в сравнение с равнищата от 2005 г. Емисиите по схемата за търговия с емисии не са обхванати от тази национална цел) || Промяна в емисиите на парникови газове между 2005 г. и 2010 г.: -9 % (тези данни отговарят на настоящия обхват на схемата за търговия с емисии) Енергия от възобновяеми източници (в %), според целта, набелязана в Националния план за действие за енергията от възобновяеми източници за 2011 г.: 16 % || 2009 г.: 11,6 %[18]; 2010 г.: 12,6 %[19] Отбелязан е напредък по постигането на целта от стратегията „Европа 2020“. От 2009 г. България вече е постигнала своята междинна цел за 2011—2012 г. Енергийна ефективност: намаляване на първичното енергопотребление до 2020 г.[20] 3,2 Mtoe || няма данни Целите за енергийна ефективност се определят в зависимост от националните обстоятелства и формулировки. Комисията все още не е в състояние да представи обзор, тъй като едва наскоро беше приета методиката за изразяване в единен формат на въздействието от енергопотреблението до 2020 г. Цел за дела на преждевременно напусналите образователната система (в %) 11 % || Напусналите преждевременно системата на образование и обучение (процент от населението на възраст 18—24 години със завършен най-много долния курс на средното образование, което население не е продължило своето образование или обучение) 2010 г.: 13,9 %. През 2010 г. процентът на напусналите преждевременно училище е малко под средния за ЕС. България постигна известен напредък към намаляването на броя на преждевременно напусналите училище в периода 2007—2010 г. Цел за висшето образование (в %): 36 % || Завършване на висше образование 2010 г.: 27,7 %. Завършването на висшето образование в България все още е под средното за ЕС. В периода 2007—2010 г. бе отбелязан известен напредък към постигането на целта. Цел за намаляване на населението, изложено на риск от бедност, изразена в брой лица: Намаление с 260 000 || 1 632 000 (2008 г.). Отбелязан е напредък по постигането на целта. През 2010 г. броят на хората, изложени на риск от бедност, е намалял до 1 565 000 души. 5. Приложение Таблица I. Макроикономически показатели. || 1995-1999 || 2000-2004 || 2005-2008 || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 Основни показатели || || || || || || || || Растеж на БВП || -0.7 || 5.4 || 6.4 || -5.5 || 0.4 || 1.7 || 0.5 || 1.9 Разлика между реалния и потенциалния БВП1 || -1.7 || 1.6 || 3.7 || -3.4 || -4.1 || -3.1 || -3.3 || -2.5 ХИПЦ (хармонизиран индекс на потребителските цени) (годишно изменение в %) || 10.6 || 6.4 || 8.2 || 2.5 || 3.0 || 3.4 || 2.6 || 2.7 Вътрешно търсене (годишно изменение в %)2 || 1.2 || 7.6 || 8.9 || -12.8 || -4.8 || -0.6 || 0.0 || 2.2 Безработица (% от работната сила)3 || 13.3 || 16.0 || 7.9 || 6.8 || 10.2 || 11.2 || 12.0 || 11.9 Бруто образуване на основен капитал (% от БВП) || 13.6 || 18.3 || 28.9 || 28.9 || 22.8 || 20.9 || 20.7 || 21.3 Брутно национално спестяване (% от БВП) || 15.4 || 15.3 || 13.4 || 20.4 || 22.5 || 24.8 || 23.5 || 23.1 Консолидиран държавен бюджет (% от БВП) || || || || || || || || Нето предоставени (+) или нето получени (-) заеми || -3.2 || 0.2 || 1.4 || -4.3 || -3.1 || -2.1 || -1.9 || -1.7 Брутен дълг || 87.4 || 54.4 || 20.0 || 14.6 || 16.3 || 16.3 || 17.6 || 18.5 Нетни финансови активи || няма данни || 7.1 || 7.6 || 5.8 || 2.7 || няма данни || няма данни || няма данни Общо приходи || 37.2 || 40.0 || 38.9 || 36.3 || 34.3 || 33.1 || 33.3 || 33.6 Общо разходи || 40.3 || 39.8 || 37.4 || 40.7 || 37.4 || 35.2 || 35.2 || 35.3 от които: Лихва || 9.7 || 3.0 || 1.2 || 0.8 || 0.6 || 0.6 || 0.8 || 1.0 Дружества (% от БВП) || || || || || || || || Нето предоставени (+) или нето получени (-) заеми || 2.8 || 3.7 || -7.5 || 1.6 || 7.8 || няма данни || няма данни || няма данни Нетни финансови активи, нефинансови дружества || няма данни || -69.0 || -153.4 || -192.7 || -192.5 || няма данни || няма данни || няма данни Нетни финансови активи, финансови институции || няма данни || 0.1 || -23.5 || 11.3 || 14.8 || няма данни || няма данни || няма данни Бруто капиталообразуване || 9.7 || 9.7 || 26.9 || 21.2 || 17.1 || няма данни || няма данни || няма данни Брутен опериращ излишък || 23.3 || 18.0 || 30.3 || 30.5 || 32.2 || няма данни || няма данни || няма данни Домакинства и ОНЦОД (организации с нестопанска цел, обслужващи домакинствата) (% от БВП) || || || || || || || || Нето предоставени (+) или нето получени (-) заеми || -4.4 || -7.3 || -12.9 || -5.3 || -5.4 || няма данни || няма данни || няма данни Нетни финансови активи || няма данни || 49.6 || 62.4 || 60.9 || 65.8 || няма данни || няма данни || няма данни Брутни надници и заплати || 27.2 || 16.1 || 31.2 || 32.8 || 31.6 || няма данни || няма данни || няма данни Нетен доход от собственост || 6.5 || 0.2 || 0.4 || 0.0 || 0.1 || няма данни || няма данни || няма данни Получени текущи трансфери || 11.8 || 9.5 || 13.1 || 15.2 || 15.3 || няма данни || няма данни || няма данни Бруто спестяване || -2.4 || -6.8 || -11.2 || -1.8 || -2.2 || няма данни || няма данни || няма данни Останалия свят (% от БВП) || || || || || || || || Нето предоставени (+) или нето получени (-) заеми || -0.7 || -4.8 || -19.3 || -7.6 || 0.3 || 2.9 || 1.9 || 1.2 Нетни финансови активи || няма данни || 14.7 || 109.2 || 119.4 || 115.0 || няма данни || няма данни || няма данни Нетен износ на стоки и услуги || 0.8 || -8.9 || -18.2 || -8.8 || -1.9 || 0.7 || 1.1 || 0.4 Нетни първични доходи от останалият свят || -2.8 || 0.6 || -3.6 || -2.2 || -2.0 || -2.6 || -5.0 || -5.3 Нетен капитал от сделки || 0.0 || 0.2 || 0.1 || 1.4 || 0.7 || 1.2 || 1.3 || 1.4 Търгуем сектор || 56.4 || 51.6 || 47.5 || 45.3 || 46.4 || 47.9 || няма данни || няма данни Нетъргуем сектор || 34.8 || 35.6 || 36.5 || 40.6 || 39.7 || 38.2 || няма данни || няма данни от които: Строителство || 4.4 || 4.4 || 6.4 || 7.9 || 6.2 || 5.6 || няма данни || няма данни Реален ефективен обменен курс (индекс 2000 г. = 100) || 86.8 || 108.4 || 126.0 || 153.7 || 158.1 || 162.4 || 163.6 || 166.5 Търговия със стоки и услуги (индекс 2000 г. = 100) || 90.9 || 100.4 || 104.9 || 107.3 || 109.9 || 110.4 || 110.3 || 109.6 Износ (индекс 2000 г. = 100) || 128.0 || 113.6 || 123.0 || 137.4 || 143.3 || 155.7 || 159.5 || 161.5 Забележки: 1 Разлика между реалния и потенциалния брутен вътрешен продукт по пазарни цени от 2000 г. 2 Показателят за вътрешното търсене включва запасите. 3 Безработни са лицата, които не са наети, но активно са търсили работа и са готови да постъпят на работа незабавно или в срок от две седмици. Работната сила е общият брой на заетите и безработните. Безработицата обхваща възрастовата група от 15 до 74 години. Източник : Прогнозата на Комисията от пролетта на 2012 г. Таблица II. Сравнение на макроикономическите тенденции и прогнози || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015 КОМ || КП || КОМ || КП || КОМ || КП || КП || КП Реален БВП (изменение в %) || 1.7 || 1.7 || 0.5 || 1.4 || 1.9 || 2.5 || 3.5 || 4.0 Частно потребление (изменение в %) || -0.6 || -0.6 || 0.6 || 0.6 || 1.9 || 2.3 || 3.9 || 4.6 Бруто образуване на основен капитал (изменение в %) || -9.7 || -9.7 || -2.2 || 7.1 || 3.6 || 5.9 || 7.3 || 8.2 Износ на стоки и услуги (изменение в %) || 12.8 || 12.8 || 3.3 || 3.7 || 5.2 || 4.2 || 4.4 || 4.4 Внос на стоки и услуги (изменение в %) || 8.5 || 8.5 || 2.7 || 3.6 || 5.6 || 5.0 || 5.8 || 6.0 Фактори за растежа на реалния БВП: || || || || || || || || - Крайно вътрешно потребление || -2.5 || -2.5 || 0.0 || 2.0 || 2.1 || 2.9 || 4.4 || 5.2 - Изменение на запасите/складовите наличности || 1.8 || 1.8 || 0.0 || -0.7 || 0.0 || 0.0 || 0.1 || 0.1 - Нетен износ || 2.3 || 2.3 || 0.5 || 0.1 || -0.2 || -0.5 || -1.0 || -1.2 Разлика между реалния и потенциалния БВП1 || -3.1 || -3.2 || -3.3 || -3.0 || -2.5 || -2.1 || -0.7 || 1.0 Заетост (изменение в %) || -4.2 || -4.2 || -1.9 || -0.2 || -0.2 || 0.8 || 1.1 || 1.2 Ниво на заетост (%) || 11.2 || 11.2 || 12.0 || 11.3 || 11.9 || 10.9 || 10.4 || 9.8 Производителност на труда (промяна в %) || 6.1 || 6.1 || 2.4 || 1.6 || 2.1 || 1.7 || 2.4 || 2.8 Инфлация според хармонизирания индекс на потребителските цени (ХИПЦ) (%) || 3.4 || 3.4 || 2.6 || 2.1 || 2.7 || 2.4 || 2.5 || 2.5 Дефлатор на БВП (изменение в %) || 5.0 || 5.0 || 3.3 || 2.9 || 2.9 || 2.9 || 2.8 || 2.7 Възнаграждения на заетите лица (на глава от населението, промяна в %) || 7.3 || 7.3 || 5.2 || 3.3 || 5.1 || 5.2 || 6.4 || 7.5 Нето предоставени/получени заеми на/от останалия свят (% от БВП) || 2.9 || 3.2 || 1.9 || 2.6 || 1.2 || 1.3 || 0.4 || -0.1 Бележка: 1В проценти от потенциалния БВП, чийто растеж е определен в програмата и преизчислен от Комисията. Източник : Прогнозата на Комисията от пролетта на 2012 г. (КОМ), Конвергентната програма (КП). Таблица III. Структура на бюджетната корекция (% от БВП) || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015 || Промяна: 2011-2015 КОМ || КОМ || КП || КОМ || КП || КП || КП || КП Приходи || 33.1 || 33.3 || 36.3 || 33.6 || 35.7 || 34.0 || 33.1 || 0.0 от които: || || || || || || || || - Данъци върху производството и вноса || 14.6 || 14.6 || 15.0 || 14.7 || 15.1 || 15.1 || 15.1 || 0.5 - Текущи данъци върху дохода, имуществото и други || 4.8 || 4.9 || 5.0 || 4.9 || 5.1 || 5.1 || 5.1 || 0.3 - Социалноосигурителни вноски || 7.3 || 7.3 || 7.1 || 7.3 || 7.0 || 6.8 || 6.7 || -0.6 - Други (остатъчни) || 6.4 || 6.6 || 9.2 || 6.7 || 8.5 || 7.0 || 6.2 || -0.2 Разходи || 35.2 || 35.2 || 37.9 || 35.3 || 37.0 || 34.5 || 33.1 || -2.1 от които: || || || || || || || || - Първични разходи || 34.6 || 34.4 || 37.0 || 34.4 || 35.9 || 33.6 || 32.2 || -2.4 от които: || || || || || || || || Възнаграждения на наетите лица || 8.9 || 8.7 || 8.5 || 8.6 || 8.1 || 7.7 || 7.6 || -1.3 Междинно потребление || 5.8 || 5.8 || 5.9 || 5.8 || 5.6 || 5.3 || 4.7 || -1.1 Социални плащания || 13.7 || 13.5 || 13.7 || 13.3 || 13.3 || 12.8 || 12.3 || -1.4 Субсидии || 0.9 || 1.0 || 1.1 || 1.0 || 1.4 || 1.3 || 1.4 || 0.5 Бруто образуване на основен капитал || 3.2 || 3.3 || 5.9 || 3.6 || 5.6 || 4.6 || 4.3 || 1.1 Други (остатъчни) || 2.1 || 2.1 || 2.0 || 2.1 || 1.9 || 1.8 || 1.8 || -0.3 - Лихвени разходи || 0.6 || 0.8 || 0.9 || 1.0 || 1.1 || 0.9 || 0.9 || 0.3 Салдо на консолидирания държавен бюджет