Становище на Европейския комитет на регионите — Прилагането на Механизма за възстановяване и устойчивост

(2022/C 97/05)

Докладчик: Rob JONKMAN (NL/ЕКР), член на Изпълнителния съвет на Опстерланд

ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ

Общи бележки

1. приветства Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ) като амбициозен и навременен инструмент, за да може ЕС да излезе по-силен от кризата, предизвикана от COVID-19, и да ускори екологичния и цифровия преход. Комитетът подкрепя становището на Европейската комисия, че повечето държави членки са постигнали добри резултати при изготвянето на националните планове за възстановяване и устойчивост (НПВУ) за относително кратък период от време;

2. съзнава, че НПВУ в редица държави членки са само част от по-широки национални планове за възстановяване и посочва необходимостта от повече обмен на опит и от цялостен подход на европейско равнище, за да се излезе от кризата и да стане икономиката на ЕС по-издръжлива и по-устойчива за в бъдеще;

3. предупреждава, че като механизъм за управление на фонда (известен като „Механизма“) европейският семестър остава централизирано действие, което се осъществява „от горе надолу“ и не е подходящ за инструмент, насочен към укрепването на икономическото, социалното и териториалното сближаване; отбелязва, че в този процес от голямо значение е доброто изпълнение на НПВУ, обективността и прозрачността при разпределението на средствата и в тясно партньорство с местните и регионалните власти, социалните партньори и НПО, въз основа на принципа на субсидиарност, многостепенното управление, интегрирания подход и подхода „от долу нагоре“. Колкото по-голяма е ангажираността в дадена държава членка, толкова по-голяма е вероятността за успешно изпълнение на НПВУ;

4. подчертава, че местните и регионалните власти (МРВ) от самото начало на избухването на пандемията са в челните редици на борбата с кризата, свързана с COVID-19, и нейните социално-икономически последици, както чрез собствени мерки на политиките, така и чрез изпълнението и прилагането на решения, взети от националните правителства;

5. привлича вниманието върху факта, че за много общини и региони кризата с COVID-19 доведе до намаляване на приходите и увеличаване на разходите. По този начин се повтаря ситуацията по време на кредитната криза (2008—2011 г.). Равнището на инвестициите на МРВ все още не се е върнало на равнището преди тази икономическа и финансова криза;

6. припомня, че МРВ, които отговарят за една трета от всички публични разходи и повече от половината от публичните инвестиции в ЕС ( 1 ) , често разполагат с правомощия, предоставени от учредителните норми на държавите в някои области на политики от съществено значение за Механизма за възстановяване и устойчивост. Особено важно е местните и регионалните власти да участват пряко в изготвянето и изпълнението на НПВУ, като осъществят успешно реформите и инвестициите, които са от тяхна компетентност в съответствие със степента на икономическа, фискална и финансова автономност, произтичаща от тяхната национална правна рамка и принципа на субсидиарност;

Участие на местните и регионалните власти в подготовката на НПВУ

7. отбелязва, че проучвания ( 2 ) на КР, Центъра за европейска политика, Фондация „Конрад Аденауер“ и CPMR показаха, че МРВ са участвали в недостатъчна степен в подготовката на плановете за възстановяване и устойчивост и в повечето случаи не може да бъде установена степента, в която техният принос е бил включен в плановете;

8. заключава, че в резултат на това картината на степента на участие на местните и регионалните власти в подготовката на НПВУ е много разнообразна и че, въпреки че в някои държави членки с МРВ или техните сдружения са били проведени официални консултации във връзка с проектоплановете, като цяло не е ясно по какъв начин са били проведени консултациите на практика и как този децентрализиран принос е бил взет предвид в плановете;

9. изразява съжаление също така, че подготовката на НПВУ в повечето държави членки е процес „от горе надолу“, който носи риск от централизиране на важни публични инвестиции и застрашава крайния успех на Механизма за възстановяване и устойчивост. Това е в противоречие със значението на многостепенното управление, принципа на субсидиарност и процеса на децентрализация на правомощията, който протича през последните десетилетия в много държави членки, не на последно място по отношение на програмите по линия на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ);

10. счита, че начините, по които са били изготвени НПВУ и привлечени за участие МРВ, не насърчават ангажираността с плановете за възстановяване. Извлечените в миналото поуки от европейския семестър показват, че много от специфичните за всяка държава препоръки не са били последвани поради липсата на ясен подход и ангажираност; посочва, че това се дължи и на липсата на признаване на ролята на местните и регионалните власти в европейския семестър;

11. изразява разочарованието си, че като цяло не са предприети подходящи последващи действия във връзка със становището на Комитета относно прякото участие на МРВ и като органи — партньори, в изготвянето на НПВУ ( 3 ) . Изразява съжаление, че при подготовката на плановете също така е последван само частично призивът в съображение 34 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, в което се подчертава значението на участието на МРВ в изготвянето и изпълнението на плановете за възстановяване. Процесите на подготовка на НПВУ поставят под въпрос и спазването на принципа на субсидиарност;

12. припомня, че най-отдалечените региони са специфичен случай и на тях трябва да се обърне специално внимание в рамките на европейския семестър, както беше признато от Европейската комисия;

13. отново заявява, че МРВ, в качеството си на публични органи, са най-близо до своите граждани и предприятия и поради това са най-добре запознати с техните потребности, проблеми и амбиции. В крайна сметка те отговарят за изпълнението на местно равнище на повечето национални стратегии, които обикновено се формулират като спуснати отгоре и следователно не отговарят на местните потребности. Освен това МРВ предоставят по-голямата част от обществените услуги на своите жители и предприятия и инвестират в области на политика, които са обхванати в плановете за възстановяване. Ето защо икономическото и социалното възстановяване, както и екологичният и цифровият преход — по-специално цифровизацията на публичната администрация — могат да успеят само ако МРВ участват пряко в изготвянето и изпълнението на НПВУ. Без структурното участие на МРВ, политическото равнище, което е най-близо до гражданите, ще бъде изключено, така че няма да могат да бъдат постигнати определените ключови етапи и цели. Поради това се предлага МРВ или националните сдружения, които представляват МРВ, да бъдат включени в комисиите за планиране, както и да участват в преговорите с Европейската комисия;

14. заключава също така, че в повечето НПВУ изобщо не се упоменава приносът за постигането на целите за устойчиво развитие (ЦУР), докато ЕС вече е решил, че неговите политики по принцип би трябвало да допринасят за това. Поради това предлага Европейската комисия да определи ясни показатели, които трябва да бъдат следвани от държавите членки;

15. подчертава, че държавите членки и институциите на ЕС трябва стриктно да прилагат и спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди във всички инвестиции и реформи, по-специално устойчивите инвестиции, допринасящи за целите в областта на климата и биологичното разнообразие; настоява Комисията да гарантира, че е налице система за докладване и че териториалното измерение и експертният опит на МРВ се вземат предвид в оценката, тъй като оценяването на всяка мярка се извършва на национално равнище;

Участие на местните и регионалните власти в изпълнението на НПВУ

16. посочва, с оглед на горепосоченото, че изпълнението на НПВУ на местно и регионално равнище е от решаващо значение и призовава Комисията да насърчава държавите членки да включват активно и структурно местните и регионалните власти в този процес и да представят насоки за тази цел;

17. във връзка с това изтъква, че решаващата роля на МРВ не се ограничава само до изпълнението на плановете за възстановяване, но и в по-нататъшното планиране и оценка на НПВУ;

18. призовава европейските сдружения като Съвета на европейските общини и региони (CEMR), Евроградове и Конференцията на периферните морски региони (CPMR) ( 4 ) съвместно с Комитета да продължат да информират местните и регионалните власти и техните сдружения относно (изпълнението на) НПВУ и ролята, която МРВ могат да играят за това;

19. призовава държавите членки да определят ролята на местните и регионалните власти в изпълнението, по-нататъшното планиране и оценката на плановете за възстановяване в сключените с Европейската комисия споразумения относно оперативните договорености (в съответствие с член 20, параграф 6 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост) и индивидуалните правни задължения на държавите членки относно финансовите вноски (в съответствие с член 23 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост), като се вземат предвид конституционните отношения и разделението на правомощията в държавите членки, най-вече с оглед на това, че в някои държави членки част от изпълнението Механизма за възстановяване и устойчивост е в правомощията на поднационалните власти. В своите доклади относно изпълнението на Механизма за възстановяване и устойчивост държавите членки би трябвало да включат раздел относно участието на МРВ, в съответствие със съображение 34 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост;

20. отбелязва, че наборът от показатели за измерване на напредъка, и предоставянето на информация при изпълнението на НПВУ, следва да влезе в действие на 31 декември 2021 г., както е определено в член 30 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, че той служи за основа за диалога за възстановяване и устойчивост и следва да взема предвид местните и регионалните интереси; призовава Европейската комисия да гарантира, че „териториалното измерение“ и ролята на МРВ са правилно отразени в двугодишната таблица с показатели. За да се гарантира приобщаващ процес на наблюдение и обективен подход към изпълнението, от съществено значение е разбирането на целите, постигани на местно и регионално равнище, без това да води до прекомерна административна тежест за МРВ;

21. призовава Европейската комисия да продължи да изисква от държавите членки да вземат предвид специфичните особености на всички типове региони при изпълнението на своите национални планове за възстановяване и устойчивост, за да се даде възможност за ориентирано към местните условия изпълнение на НПВУ;

22. приветства включването на „диалози за възстановяване и устойчивост“ в Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост. Комитетът би желал да насочи вниманието на Европейския парламент към правото, в съответствие с член 26 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, да кани Комисията на всеки два месеца да представя състоянието на възстановяването, плановете на държавите членки и напредъка в изпълнението;

23. призовава Европейската комисия да се консултира редовно с държавите членки и регионите и да гарантира, че при изпълнението на НПВУ се спазват в във възможно най-голяма степен всички изисквания и принципи, по-специално принципите на субсидиарност и на многостепенно управление, и че те служат като отправна точка при обсъжданията на шестмесечните доклади за напредъка;

24. призовава Парламента и Комисията, с оглед на значението на участието на местното и регионалното равнище в изпълнението на НПВУ, систематично да включват Европейския комитет на регионите в „диалозите за възстановяване и устойчивост“ с цел насърчаване на диалога между всички институции на ЕС и консултативни органи, за да се гарантират надлежно регионалното и местното измерение;

25. призовава 27-те членове и техните заместници в съвместната работна група ECON-BUDG на Европейския парламент относно прегледа на Механизма за възстановяване и устойчивост да изпълняват пълноценно надзорната си роля при изпълнението на плановете за възстановяване и да включват редовно Комитета и други представители на МРВ в тези диалози. Подчертава, че Комитетът може също така да използва експертния опит на своята работна група по въпросите на Зеления пакт и платформата по въпросите на широколентовия достъп, за да подкрепи мониторинга на ключовите екологични и цифрови цели;

Териториално сближаване

26. приветства включването на Механизма за възстановяване и устойчивост в икономическото, социалното и териториалното сближаване чрез правното основание в член 175 от ДФЕС, както и включването на сближаването като един от стълбовете, определени в член 3 от окончателния регламент;

27. застъпва виждането, че държавите членки би трябвало да включат МРВ в анализа на разходите и ползите на публичните инвестиции и реформи в рамките на МВУ в областта на сближаването, устойчивостта и цифровизацията и да изпълняват схемите за финансиране по МВУ при споделено или пряко управление, когато е приложимо;

28. настоява, че е от съществено значение прилагането на Регламента за МВУ да се осъществява при пълно зачитане на член 4, параграф 2 от ДЕС, принципите на предоставена компетентност, обективност, недискриминация и равно третиране. Подчертава, че както беше договорено в заключенията на Европейския съвет от декември 2020 г., бюджетът на Съюза (включително Next Generation EU) трябва да бъде защитен срещу всякакъв вид измами, корупция и конфликт на интереси, за да се защитят доброто финансово управление и финансовите интереси на Съюза;

29. стига обаче до заключението, че териториалното сближаване се разглежда само до определена степен в НПВУ. Някои НПВУ предоставят информация на местно и регионално равнище и разглеждат социални, цифрови и екологични въпроси от териториална гледна точка. Териториалният подход обаче не присъства систематично всички области на политика;

30. счита, че причините за това са възприетият от повечето НПВУ подход „от горе надолу“ н недостатъчното участие на местните и регионалните власти и поради това настоятелно призовава Комисията и държавите членки да зачитат и прилагат принципа на партньорство, залегнал в Европейския кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове;

31. заявява, че централизираният подход пренебрегва териториалните различия както с оглед на предизвикателствата, така и с оглед на възможностите. В резултат на това НПВУ могат да бъдат по-малко ефективни и да имат по-малко въздействие от желаното. Това излага регионите, които вече изоставаха в развитието си преди избухването на пандемията, на риск от още по-големи различия в развитието по отношение на заетостта, образователното равнище, подкрепата за предприятията, цифровизацията, мобилността или други ключови области на политика;

32. отбелязва освен това, че поради недостатъчното включване на МРВ в подготовката на НПВУ възниква рискът да не постигнати потенциалните синергии с политиката на сближаване. Съществува риск от припокриване на инвестициите по линия на плановете за възстановяване и програмите по ЕСИФ, което създава конкуренция между плановете за възстановяване и програмите по ЕСИФ. Фактът, че НПВУ не изискват национално съфинансиране и са предмет на специален режим за държавна помощ е в ущърб на програмите по ЕСИФ. Целите на политиката на сближаване за намаляване на различията между регионите и на изоставането на най-необлагодетелстваните райони не бива да бъдат излагани на риск;

33. изразява своето учудване от факта, че до момента липсва ясна координация между НПВУ и програмите по ЕСИФ, тъй като това е задължение съгласно член 17 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост. Ето защо Комитетът призовава Комисията да обърне внимание на това в споразуменията, които сключва с държавите членки относно НПВУ. Синергията между НПВУ и програмите по ЕСИФ би трябвало също така да бъде включена в годишните доклади на Комисията относно изпълнението на Механизма за възстановяване и устойчивост и в контрола, упражняван от Парламента;

34. обръща внимание и на съгласуването с другите програми, финансирани от NextGenEU (напр. REACT-EU). Ефективното изпълнение от страна на МРВ е възпрепятствано от различните срокове за изпълнение на програмите за възстановяване и от липсата на съгласуваност между съществуващите и новите програми на ЕС, финансирани от NextGenEU, във връзка с амбициите за екологичен и цифров преход;

35. отбелязва освен това, че в НПВУ почти не се упоменават други европейски програми (напр. Механизмът за свързване на Европа — МСЕ), което означава, че все още съществува необходимост от по-нататъшна координация на НПВУ с тези програми на ЕС;

Административен капацитет

36. подчертава, че макар административният капацитет в много НПВУ да е обект на реформи в рамките на специфичните за всяка държава препоръки, някои държави членки не обръщат достатъчно внимание на укрепването на административния капацитет на местно и регионално равнище; посочва по-специално, че административният капацитет на много МРВ следва да бъде укрепен, като се има предвид по-специално многообразието от европейски програми и възможности за финансова подкрепа;

37. подчертава, че за да се гарантира добро изпълнение на НПВУ и адекватно равнище на усвояване на средства от Механизма за възстановяване и устойчивост, държавите членки, ако е приложимо в тясно сътрудничество с местните и регионалните власти, могат да улеснят създаването и/или разширяването на административния капацитет на местните и регионалните власти и по този начин да постигнат ефективно използване на публичните средства чрез съвместното разработване и подкрепяне на механизми за координиране на политиките, сътрудничество, прехвърляне на информация и системи за специфично и продължаващо обучение;

38. поради това счита, че трябва да се улесни достъпът до инструмента за техническа подкрепа (ИТП), за да се подпомогнат местните и регионалните власти, особено в по-слабо развитите региони, които са изправени пред най-голям недостиг на капацитет, което ги възпира да използват по най-добрия начин подкрепата от Механизма за възстановяване и устойчивост при осъществяването на инвестиции и реформи;

Европейски семестър

39. посочва, че МРВ като органи — партньори на правителствата,играят важна роля чрез инвестиции, реформи и законодателство за осъществяването на реформите, извършвани със средства от НПВУ, въз основа на специфичните за всяка държава препоръки в рамките на европейския семестър; насърчава Европейската комисия в сътрудничество с КР да оповестява публично и да споделя добри практики и опит относно участието на МРВ в европейския семестър;

40. приканва Европейската комисия да подкрепя активно местните и регионалните власти, които в миналото са срещали проблеми при усвояването на средства от ЕС, да се справят с тези проблеми, така че НПВУ да могат да се бъдат изпълнени успешно в целия Европейски съюз;

41. затова повтаря призива си от предходни становища ( 5 ) за кодекс на поведение за участието на местните и регионалните власти в рамките на европейския семестър. Този кодекс е по-спешен и необходим от всякога, за да стане семестърът по-прозрачен, приобщаващ и демократичен, но също и по-ефективен, като се привлекат за участие местните и регионалните власти. Това повишава ангажираността на местно и регионално равнище, като по този начин се подобрява осъществяването на желаните реформи в държавите членки;

42. заключава, че с кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейския семестър щеше да се избегне подходът „от горе надолу“ при подготовката на НПВУ. Прякото участие на МРВ като органи — партньори щеше да даде възможност целта за икономическо, социално и териториално сближаване да залегне по-добре в НПВУ;

43. привлича отново вниманието на Комисията към нейното съобщение относно субсидиарността от 23 октомври 2018 г. ( 6 ) , в което се признава, наред с другото, че местните и регионалните власти се различават от другите заинтересовани страни, тъй като те са на преден план в прилагането на правото на Съюза, и „че в много случаи има възможност становищата на националните и регионалните парламенти и на местните и регионалните органи да бъдат по-добре отразени (…) по време на законодателната процедура“; приканва Европейската комисия да подобри участието си в бъдеще;

44. заключава също така, че що се отнася до териториалното измерение на европейския семестър Комисията е предприела стъпки за включване на повече регионални елементи в специфичните за всяка държава препоръки и за установяване на връзка с програмите по европейските структурни и инвестиционни фондове. Затова според Комитета изготвянето на кодекс за поведение, който да придаде официален характер на участието на местните и регионалните власти в европейския семестър, е логична и необходима стъпка;

45. призовава държавите членки в своите годишни национални програми за реформи (НПР) в контекста на европейския семестър в бъдеще най-малкото да докладват относно консултациите си с местните и регионалните органи и заинтересованите страни, в съответствие с член 18, параграф 4, буква р) от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, и да описват подробно конкретното въздействие на тези консултации;

46. счита, че за добро изпълнение на НПВУ с редовното участие на МРВ е необходима задълбочена реформа на европейския семестър не само в светлината на поуките, извлечени от подготовката на НПВУ, но и с цел те да се превърнат в истински инструмент за дългосрочните цели на ЕС, било то в рамките на „Подготвени за цел 55“, цифровия преход, постигането на целите за устойчиво развитие (ЦУР) до 2030 г. и на неутралност по отношение на климата до 2050 г.

Брюксел, 1 декември 2021 г. Председател на Европейския комитет на регионите Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) ОИСР, Key data on Local and Regional Governments in the European Union (brochure), 2018 г. (Основни данни за органите на местното и регионалното самоуправление в Европейския съюз). Документът е достъпен на: https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf.

(2) Център за европейска политика и Фондация „Конрад Аденауер“ Европа: Discussion Paper: National Recovery & Resilience Plans: Empowering the green and digital transitions? (Документ за обсъждане: Национални планове за възстановяване и устойчивост: овластяване на екологичния и цифровия преход?) (април 2021 г.).

Проучване на КР от Alessandro Valenza, Anda Iacob, Clarissa Amichetti, Pietro Celotti (t33 Srl), Sabine Zillmer (Spatial Foresight) и Jacek Kotrasinski: Regional and local authorities and the National Recovery & Resilience Plans (Регионалните и местните власти в националните планове за възстановяване и устойчивост) (юни 2021 г.), достъпно на: https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Regional%20and%20local%20authorities%20and%20the%20National%20Recovery%20and%20Resilience%20Plans/NRRPs_study.pdf.

Анализ на CPMR относно националните планове за възстановяване и устойчивост — техническа бележка (юни 2021 г.)

(3) Становище на Комитета на регионите: План за възстановяване на Европа от пандемията от COVID-19: Механизъм за възстановяване и устойчивост и Инструмент за техническа подкрепа (COR-2020-03381).

(4) CEMR: Съвет на европейските общини и региони (https://www.ccre.org).

Евроградове (https://eurocities.eu).

CPMR: Конференция на периферните морски региони (https://cpmr.org/).

(5) Становище на Комитета на регионите: План за възстановяване на Европа от пандемията от COVID-19: Механизъм за възстановяване и устойчивост и Инструмент за техническа подкрепа (октомври 2020 г., COR-2020-03381).

Становище на Комитета на регионите относно „Европейският семестър и политиката на сближаване: структурни реформи, насочени към дългосрочни инвестиции“ (април 2019 г., COR-2018-05504).

Становище на Комитета на регионите относно „Усъвършенстване на управлението на европейския семестър: Кодекс на поведение за участието на местните и регионалните власти“ (май 2017 г., COR-2016-05386).

(6) COM(2018) 703 final.