BG Официален вестник на Европейския съюз C 48/81

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Новата енергийна политика на Европейския съюз — приложение, ефективност и солидарност за гражданите“ (становище по собствена инициатива)

2011/C 48/15

Докладчик: г-н HERNÁNDEZ BATALLER

На 18 март 2010 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността си, да изготви становище по собствена инициатива относно:

„Новата енергийна политика на Европейския съюз – приложение, ефективност и солидарност за гражданите“.

Специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище нa 6 септември 2010 г.

На 465-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 септември 2010 г. (заседание от 16 септември), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 44 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 2 гласа „въздържал се“.

1. Заключения

1.1 Нужно е да се насърчи функционирането на вътрешния енергиен пазар по отношение на всички аспекти, касаещи неговата инфраструктура, системата за възлагане на обществени поръчки, правилното функциониране на пазара и защитата на потребителите. За тази цел ЕИСК счита, че за структурирането на вътрешния енергиен пазар е жизненоважно да се развиват енергийната инфраструктура и трансевропейските мрежи.

По-специално е необходимо да се създадат механизми за определяне на критериите за ценообразуване, с цел да се избягват сериозни и неоснователни различия, често неправилно обосновани с естеството на потребяваната енергия, източниците за снабдяване или начините на разпространение.

Необходимо е също така да се създадат критерии и средства за рационализиране на производството на енергия на територията на държавите-членки, като се има предвид устойчивото използване на ресурсите и като се използват предимствата на географските и климатичните елементи, като определяне на периодите на по-голяма активност за производството на енергия от слънцето, вятъра или приливите и отливите.

1.1.1 Нормално функциониращите енергийни пазари изискват прозрачност при осигуряването на достъп на конкурентните предприятия до енергийните мрежи и потребителите. Затова властите следва да избягват практиките на отстраняване на конкуренти, злоупотребата с господстващо положение и тайните споразумения между предприятията. Политиката на конкуренция също следва да бъде ориентирана към осигуряването на благоденствие и подобряване на условията за потребителите, като се отчитат специфични фактори, като необходимостта от гарантиране на сигурността на доставките, преносът на енергия и крайното й разпределение. ЕИСК припомня своите предходни становища относно универсалната услуга и услугите от общ интерес, в които вече изрази твърдата си позиция по отношение на защитата на потребителите, подчертавайки необходимостта от ясно определение за универсална услуга и от общи правила за предоставянето на услуги от общ интерес.

1.1.2 Що се отнася по-специално до процедурите за възлагане на договори, на възлагащите органи следва да се попречи да злоупотребяват с правомощията си, като прибягват до пристрастно тълкуване на суверенните права по смисъла на член 194, параграф 2 от ДФЕС (1) при определянето на по-тежки или дискриминационни условия за достъп до мрежите за пренос на природен газ (2) или за достъп до мрежата за трансгранична търговия с електроенергия (3). Накратко, ЕС следва да действа с максимална институционална ангажираност, за да укрепи и подобри процедурите, гарантиращи прозрачността на цените за крайните промишлени потребители на газ и електроенергия (4).

1.1.3 В този контекст е възможно преформулиране на ролята на услугите от общ икономически интерес във функционирането на вътрешния пазар, които в светлината на Договора от Лисабон засилват стойността на ефективното осъществяване на задачите, които могат да им бъдат възложени от националните, регионалните или местните власти (5). Това важи с особена сила за областта на енергетиката, предвид основната роля на услугите, които се предоставят от големите промишлени мрежи.

1.1.4 Следователно ще бъде сложно да се създаде правна рамка, осигуряваща баланс между голямата свобода на действие, предоставена на националните власти (вж. член 1 от Протокол № 26, приложен към ДЕС и ДФЕС, във връзка с член 194, параграф 2 от ДФЕС) и свободната конкуренция на вътрешния пазар, особено като се има предвид съдебната практика на Съда на ЕС преди влизането в сила на Договора от Лисабон, без да се засягат правомощията на държавите-членки да гарантират достъпа до услуги от общ икономически интерес (6), като извършват това в съответствие с договорите (7), евентуални изключения от разпоредбите на договорите, произтичащи от вътрешното упражняване на правомощията в тази област следва да се тълкуват ограничено (8).

2. Въведение

2.1 През следващите четиридесет години европейският енергиен сектор ще трябва да се изправи пред множество предизвикателства, които ще наложат основни промени в снабдяването, преноса и потреблението на енергия. За да се осигури отговор на тези предизвикателства на европейско равнище, понастоящем Комисията провежда консултации относно изготвянето на нова енергийна стратегия за периода 2011-2020 г. и план за действие до 2050 г. Комитетът от своя страна изготвя становище по всяка от тези две инициативи.

2.2 Очевидно е, че за разработването на цялостна и разбираема европейска стратегия, която да осигури отговор на бъдещите предизвикателства, Европейският съюз следва да се възползва пълноценно от новите компетенции, които Договорът от Лисабон му възлага в областта на енергетиката, както и да насърчи държавите-членки да установят широко партньорство и сътрудничество по поредица от въпроси, които от правна гледна точка попадат в обхвата на национални или смесени компетенции. Някои от сегашните подходи може да изискват изменение на договорите или дори нов договор (например предложението на Jacques Delors за нов Договор за създаване на Европейска енергийна общност). При всички случаи за целите на настоящото становище се ограничаваме до Договора от Лисабон и до мерките, необходими, за да се гарантира, че споделената компетентност по смисъла на този договор се упражнява по начин, който дава възможност за интегриран подход и при зачитане както на правата на потребителите, така и на различната компетентност, предоставена на ЕС и на държавите-членки.

2.3 С член 194 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (9) се създава нова основа за наднационални действия в областта на енергетиката, при определени условия, произтичащи както от самата регулаторна рамка – изрично посочени в действащото първично и институционално законодателство – така и от бъдещото й съответствие с някои права, признати с Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-долу за краткост „Хартата“).

2.4 В този смисъл енергийната политика на ЕС може да постигне своите цели – функциониране на енергийния пазар, сигурност на енергийните доставки, ефективност, икономии на енергия и иновации в енергетиката, взаимна свързаност на мрежите – само в степента, в която те са изцяло съвместими с функционирането на вътрешния пазар и с опазването на околната среда (член 194, параграф 1от ДФЕС). За тази цел Комисията се стреми по-специално към постигане на целите гарантиране на сигурността на доставките, устойчиво използване на енергийните ресурси и достъп до енергия на достъпни за потребителите и конкурентни цени, тъй като интегрирането на европейския енергиен пазар не е самоцел, а особено важно средство за постигането на тези цели.

2.5 Също така, бъдещите мерки, които ще приеме ЕС в съответствие с обикновената законодателна процедура за постигането на тези цели, няма да засегнат правата на държавите-членки да определят условията за експлоатация на техните енергийни ресурси, изборът между различни енергийни източници и общата структура на техните енергийни доставки (член 194, параграф 2 от ДФЕС).

2.6 Тази разпоредба, с която изрично се запазват области на правомощия на държавите-членки, им гарантира и голяма свобода на действие в съответствие с член 2, параграф 6 от ДФЕС (10), без да пречи на това действията им да се ръководят от „дух на солидарност“, както се призовава в параграф 194 от ДФЕС.

2.7 Предвид включването на енергетиката в споделената компетентност (член 4, параграф 2, буква и) от ДФЕС) и с оглед предотвратяването, доколкото е възможно, на бъдещи конфликти между общия интерес на ЕС, националните интереси на държавите-членки (11), специфичните интереси на предприятията в сектора, правата на гражданите и правата на потребителите и ползвателите, е целесъобразно Европейският икономически и социален комитет да приеме позиция по този въпрос.

2.8 Комисията представи пакет от широкообхватни предложения, които имат за цел изпълнение на ангажиментите на Европейския съюз за борба с изменението на климата и насърчаване на възобновяемите енергийни източници. В този смисъл Съветът и Парламентът са поели ангажимента емисиите на парникови газове да бъдат намалени с 20 %, да се създаде квота от 20 % за енергията от възобновяеми източници и да се подобри енергийната ефективност с 20 %. За тази цел Комисията прие нов Общ регламент за групово освобождаване, според който държавната помощ за възобновяеми енергийни източници и енергийна ефективност се освобождава от нотифициране когато са изпълнени определени условия.

2.9 Основните теми, които се разглеждат в „Нова енергийна стратегия за Европа за периода 2011—2020 г.“ на Комисията включват, освен защитата на гражданите в качеството им на потребители, достъпа до енергийни услуги и работните места, създадени от нисковъглеродната икономика, и следните аспекти:

— прилагане на вече одобрените политики от пакетите за либерализацията на енергийния пазар и за изменението на климата и от плана за стратегически технологии (План SET);

— пътната карта за декарбонизацията на енергийния сектор до 2050 г.;

— технологичните иновации;

— укрепването и координацията на външната политика;

— намаляването на енергийните нужди (план за действие за енергийна ефективност), по-специално необходимостта от развитие на енергийната инфраструктура за постигане на доставки и разпределение, отговарящи на търсенето на вътрешния енергиен пазар.

2.10 Тези действия на Комисията, част от които все още предстои да бъдат приети от Съвета и Парламента, както и бъдещото им прилагане от държавите-членки (напр. пренос на природен газ, разширяване на използването на енергията от възобновяеми източници и мерки за енергийна ефективност в транспорта, строителството и т.н.) се основават на логика, насочена към успешното прилагане на стратегията 20/20.

3. Общи бележки

3.1 Все пак следва да се определят действията, които при липсата на установена в достатъчна степен с договорите правна основа са необходими за създаването в краткосрочен план на една истинска енергийна политика, отговаряща на предизвикателствата на 21 век. В този смисъл вече се препоръчват някои инициативи, като тази на J. Delors за нов договор за създаване на Европейска енергийна общност, който би дал на ЕС правомощия да насърчава, освен всичко друго, създаването на повече и по-добри мрежи за транснационално свързване на енергийната инфраструктура, общи средства и финансиране за НИРД и иновации в областта на енергетиката или търговски инструменти за съвместна дейност на международните пазари на енергийни продукти (12).

3.2 От друга страна и във връзка със споменатия член 194 от ДФЕС, следва да започне обсъждане на обхвата на трите области, които ще бъдат засегнати от публичните политики на национално и наднационално равнище, а именно: запазването и развитието на правата на гражданите на ЕС, съгласуваността при прилагането на изключенията във връзка с националната сигурност на държавите и наднационалната енергийна сигурност и съвместимостта на националните мерки със създаването и функционирането на вътрешния пазар на енергия по отношение по-специално на преносната и разпределителната инфраструктура, взаимната свързаност на мрежите, системата за възлагане на обществени поръчки и правата на потребителите.

3.3 Разбира се, основните права, които са най-тясно свързани с бъдещите мерки в областта на енергетиката в ЕС, са признати в дял IV (солидарност) от Хартата и по-специално в член 36 (достъп до услуги от общ икономически интерес), член 37 (опазване на околната среда) и член 38 (защита на потребителите). Би било целесъобразно да се разгледат потенциалните последствия от ратифицирането от всички държави-членки на Протокол 14 към Европейската конвенция за правата на човека, което заедно с Договора от Лисабон отваря пътя за присъединяването на ЕС към Конвенцията.

3.3.1 С тези разпоредби се установяват принципи за институционални действия на ЕС, но не се признават изрично субективни права (13), въпреки че в случая с опазването на околната среда и защитата на потребителите съществува стабилна европейска правна рамка за защита на индивидуалните интереси и на т. нар. „разнородни интереси“. Независимо от това, очаква се прилагането на Протокола относно услугите от общ интерес, приложен към ДЕС и ДФЕС, да повиши достъпа на гражданите до източници на енергопотребление, по-специално на най-необлагодетелстваните социални групи.

3.3.2 Поради посочените по-горе причини може да се очаква правно напрежение между ЕС и държавите-членки, предвид несъответствието между наднационалната задача либерализиране и/или хармонизиране на основните елементи на функционирането на енергийния пазар в Европа и държавната задача запазване на социалното благоденствие (14). Независимо от това Комисията счита, че сътрудничеството между държавите-членки ще укрепи тяхната национална сигурност.

3.3.3 Това ще се случи, тъй като е известно, че с Хартата се установяват само минимални равнища на защита на признатите в нея права и свободи (15), като дори и тяхното прилагане подлежи на ограничения на територията на някои държави-членки (16). Става дума за това да се запази социалното сближаване във възможно най-голяма степен, с цел да се гарантират правата на солидарност както по отношение на достъпа до енергия на онези части от населението, които се намират в най-неблагоприятно икономическо положение, така и на уязвимите групи и на лицата с увреждания.

3.3.4 Това се налага преди всичко от опустошителните последици от настоящата световна икономическа криза – за заетостта, за доходите, за приспособяването и за капацитета на публичните власти да поддържат социалните услуги – които заплашват да изключат от достъпа до енергия големи части от населението, създавайки по този начин „енергийна бедност“.

3.4 Друг въпрос, на който следва да бъде намерен отговор, е този за съответствието между националната сигурност на държавите-членки и необходимостта да се гарантира енергийната сигурност на наднационално равнище.

3.4.1 Пътищата и източниците за доставки на енергия за Европейския съюз следва да бъдат в подкрепа на сигурността на доставките на ЕС като цяло и на неговите държави-членки поотделно. В бъдеще сигурността на доставките ще зависи от развитието на структурата на горивния баланс, развитието на производството на Европейския съюз и на третите страни, снабдяващи ЕС, инвестициите в съоръжения за съхранение и в пътища на доставка във и извън Европейския съюз.

3.4.2 Предвид факта, че в член 4, параграф 2 от ДЕС защитата на националната сигурност се признава за „съществена функция“ на държавите-членки, като изрично им се предоставя изключителна компетентност в тази област, ще бъде необходимо да се създадат области на политическо и законодателно сътрудничество между ЕС и държавите-членки, за да се постигнат синергиите и допълняемостта по смисъла на член 194, параграф 1 от ДФЕС.

3.4.3 За тази цел следва да се разгледат методи за институционалното укрепване на Агенцията за сътрудничество между енергийните регулатори (17), чиято роля включва насърчаването на обмена на най-добри практики и сътрудничеството между регулаторните органи и икономическите оператори, изготвянето на становища относно съответствието на определено решение на националните регулаторни органи с наднационалните задължения, вземането на решения във връзка с процедурите и условията за достъп и оперативна сигурност на електрическата и газовата инфраструктура, свързваща поне две държави-членки. Необходими са координация и сътрудничество между държавите-членки под надзора на Агенцията. Независимо от това, всяко увеличаване или промяна на правомощията на Агенцията следва да съответства на общите ограничения, установени със съдебната практика на СЕО, по-специално в решението му по делото Meroni (18).

3.4.4 Необходимо е да се гарантира прилагането на законодателството на ЕС по отношение на енергийната сигурност – което беше изготвено и прието преди гореспоменатия член 4, параграф 2 от ДЕС и което включва стриктно наднационални действия (19), както и действия относно общата външна политика и политиката на сигурност и ad hoc позицията на пролетния Европейски съвет от 2010 г. относно сигурността на енергийните доставки (20) – и от съответствие между него и някои разпоредби на Европейската енергийна харта, отнасящи се до използването на енергопреносната инфраструктура и транзита на енергийни материали и продукти (21).

3.4.5 За засилване на сигурността на доставките и солидарността между държавите-членки в случай на извънредна ситуация на Общността, и в частност в подкрепа на държавите-членки, изправени пред по-малко благоприятни географски или геоложки условия, държавите-членки следва да разработят съвместни превантивни действия или планове за действие при извънредни ситуации на наднационално и дори транснационално равнище. Тези планове следва да се актуализират редовно и да се публикуват. В бъдеще Кохезионният фонд и структурните фондове биха могли да бъдат важен елемент на финансовата подкрепа за тези планове.

3.4.6 С цел да се осигури по-добре постигането на горепосочените цели би било разумно да се приемат във възможно най-кратък срок, въз основа на член 122 от ДФЕС, мерки за регулиране на доставките на определени енергийни продукти в случай на големи затруднения на държавите-членки, както и мерки за определяне на процедура за отпускане на финансова помощ на държавите-членки, преживели природни бедствия или извънредни събития. Също така следва да се разгледа използването на член 149 от ДФЕС като допълнителна основа за постигането на споменатите цели, при условие че това се налага от конкретни обстоятелства, оправдаващи приемането на наднационални мерки.

3.4.7 Предвид предизвикателствата и целите на Европейския съюз в областта на енергетиката е необходимо да се призове за създаване на истинска „европейска публична енергийна служба“, която - при зачитане на принципа на субсидиарност - да отговаря освен за всичко друго и за създаването на публичен регистър на моделите на енергопотреблението в държавите-членки, видовете потребявана енергия във всяка държава, мерките за предотвратяване на бедствия, свързани с потреблението и преноса на енергия и координацията на гражданската защита в тази област.

Брюксел, 16 септември 2010 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Mario SEPI

(1) Понастоящем наднационалната правна рамка се определя от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31.3.2004 г. (ОВ L 134), изменена с Директива 2005/51/ЕО (ОВ L 257), и Регламент (ЕО) № 2083/2005 (ОВ L 333).

(2) За улесняването на свободната конкуренция от 2011 г. влизат в сила разпоредбите на Регламент (ЕО) № 715/2009 на ЕП и Съвета от 13.7.2009 г. (ОВ L 211).

(3) От 2011 г. влизат в сила и разпоредбите на Регламент (ЕО) № 714/2009 на ЕП и Съвета (ОВ L 211).

(4) В съответствие с целите на Директиви 90/377/ЕИО на Съвета от 29.6.1990 г. (ОВ L 185); 2003/54/ЕО и 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26.6.2003 г. (ОВ L 176), както и на предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета от 29.11.2007 г. (COM (2007) 735 окончателен).

(5) С Протокол № 26 относно услугите от общ интерес, приложен към ДЕС и ДФЕС, се допълва член 14 от ДФЕС и се предоставя на Съда на ЕО нова основа за тълкуване на член 36 от Хартата.

(6) Съдът предостави на държавите-членки – освен всичко друго – правото да обвързват определянето на икономически услуги от общ интерес, възложени на определени предприятия, с целите на националните си политики. Решение от 23 октомври 1997 г., дело C-159/94, Комисията срещу Франция, ECR I-5815, параграф 49.

(7) Решение на Съда на ЕО от 23 май 2000 г., дело C-209/98, Sydhavnens Stens, ECR I-3743, параграф 74.

(8) Решение на Съда на ЕО от 17 май 2001 г., дело C-340/99, TNT Traco, ECR I-4109, параграфи 56-58.

(9) Публикуван в ОВ C 83 от 30.3.2010 г., стр. 47.

(10)

Според него „обхватът, условията и редът за упражняване на компетентността на Съюза са определени от разпоредбите на Договорите по отношение на всяка отделна област.“

(11) Връзката между регулаторните режими и административните практики може да се окаже особено сложна с оглед на съдържанието на член 2, параграф 2 от ДФЕС, който позволява както на ЕС, така и на държавите-членки да вземат обвързващи решения в тази област и дава на държавите-членки правото да упражняват своята компетентност в случаите когато ЕС не е упражнил или е решил да спре да упражнява своята компетентност. Нещо повече, в единствения член от Протокол № 25 (относно упражняването на споделената компетентност), приложен към ДЕС и ДФЕС, се постановява „…когато Съюзът провежда дейност в определена област, приложното поле на това упражняване на компетентност обхваща само уредените от въпросния акт на Съюза елементи и следователно не обхваща цялата област“.

(12) Вж. проучвателно становище CESE 990/2010 „Енергийната бедност в условията на либерализация и икономическа криза“.

(13) Вж. BENOÎT ROHMER, F., VVAA: Commentary of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, Bruselas, 2006, стр. 312 и следващите; както и LUCCARELLI, A., VVAA: L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali del’Unione Europea, Bolonia, 2002, стр. 251 и следващите.

(14) Вж. MOREIRO GONZÁLEZ, C. J.: „El objetivo del bienestar social en el contexto de crisis económica mundial“, Gaceta Jurídica de la UE y de la Competencia, Nueva Época, 11.5.2009 г., стр. 7 и следващите.

(15) Вж. членове 51 и 52 от Хартата и Декларация 1 на държавите-членки относно Хартата, приложена към Заключителния акт на МПК, с който беше приет Договорът от Лисабон на 13.12.2007 г., ОВ C 83 от 30.3.2010 г., стр. 337, както и разясненията, свързани с Хартата, изготвени от Президиума на Конвента, който изработи Хартата, и актуализирани под ръководството на Президиума на Европейския конвент, ОВ C 303/2 от 14.12.2007 г., стр. 17 и следващите.

(16) Така както е посочено в Протокол № 30, приложен към ДЕС и ДФЕС, относно прилагането на Хартата в Полша и Обединеното кралство, и в Декларации № 61 и № 62 на Република Полша и № 53 на Чешката република, приложени към Заключителния акт на Междуправителствената конференция, с който беше приет Договорът от Лисабон.

(17) Създадена с Регламент (ЕО) № 713/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13.7.2009 г., ОВ L 211 от 14.8.2009 г.

(18) В този смисъл следва да се припомни, че съдебната практика на СЕО не позволява на Комисията да делегира регулаторни или изпълнителни правомощия, освен ако тези правомощия не са изрично предвидени в Договора. (Решение по делото Meroni, 17 юли 1959 г., Сборник със съдебна практика на Съда на Европейските общности, стр. 331).

(19) Вж. съобщение на Комисията: „Втори стратегически енергиен преглед – План за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност“, СОМ(2008) 781 окончателен, в който се предлага – освен всички останали приложими мерки – да се измени Директива 2006/67/ЕО относно стратегическите петролни запаси, която доведе до приемането на Директива 2009/119/ЕО на Съвета от 14.9.2009 г., ОВ L 265, и на Директива 2004/67/ЕО относно сигурността на снабдяването с природен газ; Зелена книга „Към сигурна, устойчива и конкурентоспособна европейска енергийна мрежа“, СОМ(2008) 782 окончателен. и т.н.

(20) Брюксел, 26.3.2010 г., док. Co EUR 4, CONCL 1.

(21) Решение 98/181/ЕО, CECA и EURATOM на Съвета и на Комисията (ОВ L 69 de 23.9.1997 г.) и Решение 2001/595/ЕО на Съвета (ОВ L 209 от 13.7.2001 г.).