[pic] | ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ |

Брюксел, 9.2.2010

COM(2010)43 окончателен

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

ВТОРИ ДОКЛАД ЗА НАПРЕДЪКА ОТНОСНО ДЕЙСТВИЕТО НА ДИРЕКТИВА 1999/5/ЕО относно радионавигационното оборудване и далекосъобщителното крайно оборудване и взаимното признаване на тяхното съответствие

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

ВТОРИ ДОКЛАД ЗА НАПРЕДЪКА ОТНОСНО ДЕЙСТВИЕТО НА ДИРЕКТИВА 1999/5/ЕО относно радионавигационното оборудване и далекосъобщителното крайно оборудване и взаимното признаване на тяхното съответствие

Въведение

Директива 1999/5/ЕО относно радионавигационното оборудване и далекосъобщителното крайно оборудване (наричана по-долу „директивата“)[1] установява рамка за пускането на пазара, свободното движение и въвеждането в употреба в Европейския съюз на радиооборудването и крайното далекосъобщително оборудване. Тя има отношение към голяма част от пазара на стойност 90 млрд. EUR на далекосъобщенията и радиооборудването, като обхваща, inter alia , мобилните телефони, предавателите за мобилни мрежи, стационарните телефони и модемите за предаване на данни. От нейния обхват е изключена нерадиосъобщителната инфраструктура, като например превключващите системи. Директивата се прилага в Европейското икономическо пространство (ЕИП), както и в Турция в приложение на Споразумението за митнически съюз между ЕС и Турция. Швейцария извърши хармонизиране на доброволна основа на своето национално законодателство с разпоредбите на директивата.

Към оборудването, обхванато от директивата, в голяма степен имат отношение и други части от европейското законодателство, като регулаторната рамка за електронните съобщения[2] и по-специално решението за радиочестотния спектър[3] и неговите мерки за прилагане за постепенното хармонизиране на спектъра.

Настоящият втори доклад за напредъка е съставен в съответствие с член 17 от директивата, в който от Комисията се изисква да изготвя периодично отчет за действието на директивата и inter alia да отразява напредъка в разработването на съответните стандарти, както и евентуалните проблеми в хода на изпълнението.

Докладът се основава на:

- обществено допитване, проведено през 2007 г., в рамките на което 60 респонденти отговориха на около 120 въпроса относно действието на директивата[4];

- работата на постоянния комитет (TCAM)[5];

- отзиви от националните органи за надзор на пазара и от други заинтересовани страни.

В настоящия доклад се обръща внимание на някои трудности при действието на директивата с цел постигане на желаните резултати. Възможните решения ще бъдат разгледани в цялостна оценка на въздействието в контекста на предстоящото преразглеждане на директивата, за което има планирано предложение на Комисията за края на 2010 г.

Действието на директивата

Обхват на директивата

Определеното в член 2 правно понятие „крайно устройство“ , представлява основен елемент от обхвата на директивата. Разграничението между „крайно устройство“ и „далекосъобщителна мрежа“ беше въведено в законодателството на ЕС през 90-те години, за да се предотврати съвместното господстващо положение на операторите на мрежи в монополно положение и свързаните с тях производители на потребителско оборудване. Това разграничение и задължението на операторите да публикуват техническите спецификации на своите мрежови интерфейси, съгласно изискването на член 4, параграф 2 от директивата, имат за цел отварянето на пазара на потребителско оборудване за всички производители, като по този начин се насърчават конкуренцията и иновациите. След развитието в областта на технологиите и промените в условията на пазара целесъобразността на това разграничение по отношение на насърчаването на конкуренцията заслужава да бъде преразгледана. Освен това свързаните с конкуренцията въпроси понастоящем включват и аспекти, свързани с достъпа до съдържание, което често може да бъде независимо от доставчиците на потребителски крайни устройства или да няма връзка с абонамента за далекосъобщителни услуги.

Необходимо е обхватът на директивата да бъде преразгледан. Например радиоприемниците и телевизионните приемници, които нямат възможност да предават по радиовълни или по кабел, не попадат в обхвата на директивата, докато тези, които имат възможност за предаване на сигнали, попадат в него.

Някои доста специфични части от радиооборудването представляват неразделна част от системи, които са обхванати и от други части на законодателството на ЕС в областта на сигурността и безопасността или от международни договори. Такъв по-специално е случаят с морските, наземните и въздухоплавателните системи за безопасност . При тези елементи няма добро съответствие с процедурите относно радионавигационното оборудване и далекосъобщителното крайно оборудване и процесите на стандартизация.

Определяне на съществените изисквания

В член 3 от директивата се съдържат редица съществени изисквания за опазване на здравето и безопасността, осигуряване на електромагнитната съвместимост и избягване на вредните радиосмущения. Начинът, по който тези съществени изисквания са определени в директивата, най-общо се счита за целесъобразен от заинтересованите страни. Въпреки това понятието „предназначение“ на оборудването изглежда, че създава известно объркване между съществените изисквания на директивата и останалите обществени интереси, като обществената сигурност или свободата на комуникациите, които са извън нейния обхват.

Член 3, параграф 3, буква д), който дава право на ЕС да налага допълнителни изисквания относно достъпа до служби за неотложна помощ, бе действително приложен неколкократно във връзка със специфично морско и наземно оборудване за безопасност.

Хармонизирани стандарти в подкрепа на директивата

Директивата се основава на принципа на „новия подход“: съответствието с хармонизираните стандарти предполага презумпция за съответствие със съществените изисквания на директивата, като тази възможност най-общо се използва от производителите на радионавигационното оборудване и далекосъобщителното крайно оборудване. Алтернативните начини за осигуряване на съответствие със съществените изисквания бяха от порядъка на изключенията. В Официален вестник се публикува редовно изчерпателен набор от хармонизирани стандарти, като понастоящем техният брой надвишава 200[6]. По този начин стандартите играят ключова роля по отношение на прилагането на директивата.

Бяха срещнати само много малко проблеми със стандарти, при които не се изпълняват съществените изисквания на директивата, и поради това не беше необходимо Комисията да изготвя често указания към органите по стандартизация. Например през 2007 г. някои системи за безжични локални радиомрежи (WiFi RLAN)[7], работещи в обхвата 5 GHz, предизвикваха смущения в работата на метеорологичните радари, работещи в същата честотна лента и които бяха в съответствие с хармонизирания стандарт. Комисията и TCAM се намесиха, като изготвиха указания за преразглеждане на съответните хармонизирани стандарти и, след консултация със заинтересованите страни, одобриха „миграционна пътека“ за адаптиране на продуктите, свързани с безжичните локални радиомрежи преди тяхното навлизане на масовия пазар. След отдаването през 2003 г. на 5 GHz обхват за използване от мобилни устройства (тоест за използване от безжични локални радиомрежи) в световен мащаб в допълнение към метеорологичните услуги, при европейската стандартизация не бе взет предвид пълният набор от метеорологични приложения. Така че този случай подчертава необходимостта за всички страни, заинтересовани от съвместното използване на спектъра, да участват в стандартизацията.

Имаше и някои доказателства, показващи че хармонизираните стандарти понякога могат да бъдат твърде строги. Кампаниите за надзор на пазара показаха, че част от нелицензираните устройства с ниска мощност изглежда не са в съответствие с хармонизираните стандарти (вж. точка 2.5). Въпреки това отчетеното ниво на вредни радиосмущения не изглежда да е засегнато от това.

При консултацията се потвърди наличието на препятствия, които пречат на МСП и потребителите да участват в пълна степен в процеса по стандартизация в областта на далекосъобщенията, като това бе предмет на обсъждане на по-общо равнище в две неотдавнашни съобщения на Комисията[8], [9]. Консултацията показа също, че прозрачността на процеса по стандартизация следва да бъде подобрена. Освен това областта на радиооборудването отчасти показва трудностите на ЕС да застане начело на световната стандартизация, както е отбелязано в неотдавнашната Бяла книга на Комисията относно стандартизацията в сферата на ИКТ[10]. Процесът на предоставяне на честотни ленти и последващата им употреба е различен на отделните континенти и стандартите не винаги са равностойни.

При консултацията също бе подчертано, че графикът за работата в областта на стандартизацията и свързаните с нея процеси, водещи до регулаторни решения относно употребата на спектъра, биха могли да бъдат подобрени, за да се даде възможност техническата работа да се базира на стабилна регулаторна рамка. Това налага по-голяма ангажираност от страна на администрациите за участие на различни равнища в Европейския институт за стандарти в далекосъобщенията.

И на последно място, при консултацията бе изтъкната необходимостта от насочване към по-гъвкави и общи хармонизирани стандарти, които са в по-малка степен специфични за определена технология или приложение.

Нотифицирани органи (НО)

Когато хармонизирани стандарти все още не са налични или те не се съблюдават от производителя, директивата определя на нотифицираните органи ролята да подпомагат производителите по време на процеса на оценка на съответствието, и по-специално да изготвят становища относно техническата документация на продуктите. На практика по-голямата част от становищата на нотифицираните органи се отнасят до продукти, при които се използват хармонизираните стандарти за осигуряване на съответствие със съществените изисквания на директивата, но за които производителите, поради често високото ниво на техническа сложност на оценката на съответствието, предпочитат да получат одобрение от опитен и квалифициран орган.

Държавите-членки нотифицират Комисията относно голям брой нотифицирани органи[11]. Нотифицираните органи са базирани в ЕИП и също така в държавите, с които Европейският съюз е сключил споразумения за взаимно признаване. Нотифицираните органи се организират самостоятелно на доброволна основа в рамките на Сдружението за съответствие на радиооборудването и крайното далекосъобщително оборудване [12]. Не са докладвани конкретни проблеми, свързани със сътрудничеството между производителите и нотифицираните органи.

Органи за надзор на пазара (ОНП), прилагане на директивата и съответствие

Всяка година ОНП, натоварени с надзора на пазара, нотифицират Комисията относно приблизително 50 случая на неотговарящо на изискванията оборудване, което е забранено за продажба на националния им пазар съгласно процедурата на предпазна клауза, предвидена в член 9.

ОНП си сътрудничат активно на равнище на ЕС и провеждат редовни срещи с групата за административно сътрудничество (ADCO) в областта на радио оборудването и крайното далекосъобщително оборудване. Групата ADCO координира провеждането на съвместни кампании за надзор и понастоящем следва да се възползва от разпоредбите, въведени с Новата правна рамка (NLF)[13], за да издигне сътрудничеството си на нов етап. Миналите кампании вече разкриха опасения относно нивата на съответствие с изискванията при някои фамилии продукти . По-специално много ниско ниво на съответствие с разпоредбите на директивата бе наблюдавано при радиоустройствата с ниска мощност и в по-малка степен в други области. Голям брой вносители и производители на това оборудване или не са запознати с директивата, или съзнателно я игнорират. Редица заинтересовани страни отбелязаха, че това не е довело до явен риск за безопасността на потребителите и за целостта на телекомуникационните мрежи или до повишаване на вредните интерференции. Неотговарящите на изискванията продукти представляват в очите на дружествата, които са в съответствие с изискванията на директивата, фактор, водещ до нелоялно изкривяване на конкуренцията.

Проследимостта на дефектните продукти е въпрос, будещ тревога: органите за надзор на пазара често не са в състояние да идентифицират производителя или лицето, отговорно за пускането на определен продукт на пазара, особено при по-малките пазарни участници. За установяване на производителите или вносителите се хвърлят значителни и често скъпоструващи усилия, което възпрепятства едно по-ефективно използване на ограничените ресурси на ОНП. По време на консултацията бе предложено извършването на задължителна онлайн регистрация или на производителите, или на техните продукти, и/или адаптиране на директивата към новата правна рамка (НПР), за да се подобри проследимостта.

Директивата предвижда използването на предпазна мярка (член 9), като например „забрана за продажба“. Съгласно действащата процедура национални мерки могат да се прилагат, само ако Комисията бъде нотифицирана за това. Тази процедура се счита за прекалено проточена във времето, тъй като обикновено тя не може да бъде завършена преди края на жизнения цикъл на несъответстващия продукт. В становището си „Streamlining the regulatory environment for the use of spectrum“ (Рационализиране на регулаторната среда за използване на спектъра) Групата за политиката в областта на радиочестотния спектър (наричана по-долу за краткост RSPG)[14] препоръча да се разгледа възможността за разширяване на обхвата на националната предпазна клауза до целия пазар на ЕС, когато това е целесъобразно[15].

Неизползвани и недостатъчно използвани разпоредби

Прилагането на член 3, параграф 3, букви а)―г) и на член 3, параграф 3, буква е), които дават възможност на ЕС да налага допълнителни изисквания от обществен интерес като борба с измамите или осигуряване на оперативна съвместимост или неприкосновеността на личния живот, многократно бе предвиждано многократно, но в последствие отхвърляно.

Не са получени нотификации за прекъсване на връзката с крайни устройства съгласно член 7, параграф 4, нито нотификации за забрана на съответстващо на изискванията оборудване съгласно член 9, параграф 5.

Когато националните радиоинтерфейси са хармонизирани вследствие на технически мерки по прилагането съгласно решението за радиочестотния спектър[16], излишно би било да се прави оценка на тяхното съответствие с член 4, параграф 1 от директивата по отношение на определен клас оборудване.

Директивата включва осемнадесет административни разпоредби и уместността на някои от тях бе поставена под въпрос. По-конкретно съществуват различни видове много малко оборудване, като етикети за радиочестотна идентификация или кохлеарни имплантанти, излъчващи радиосигнали, които е малко вероятно да причиняват вредни интерференции. Прилагането на всички административни разпоредби на директивата спрямо тези по-скоро безвредни устройства може да не бъде обосновано, най-вече поради свързаната с тях административна тежест. За да могат да функционират, безвредните устройства се нуждаят от честотен спектър, и следователно трябва да се вземат предвид регулаторните решения, свързани със спектъра, използван от тези устройства.

Съгласуване с други разпоредби на правото на ЕС

Все по-голям брой продукти за масовия пазар, като например играчки, включват понастоящем радиоустройства. Това създава сложни ситуации, предизвиква започването на голям брой процедури за оценка на съответствието и поражда нехармонизирани тълкувания и практики между държавите-членки.

Въпреки че директивата в голяма степен допълва Решението за радиочестотния спектър[17], между двата правни инструмента съществуват обаче някои проблеми по определяне на обхвата и свързани със съгласуваността, които водят до известна несигурност при прилагането им. Също така от огромно значение за радиооборудването и далекосъобщителното крайно оборудване са резултатът от преразглеждането на регулаторната рамка за електронните съобщения[18] и директиви като тази относно ограничението за употребата на определени опасни вещества[19] или тази относно отпадъците от електрическо и електронно оборудване[20], както и мерките по прилагането съгласно Директива 2005/32/ЕО за екодизайна. Директивата относно радионавигационното оборудване и далекосъобщителното крайно оборудване не е напълно синхронизирана с тези правни текстове и това също води до проблеми при прилагането и тълкуването.

TCAM и съгласуваното прилагане на директивата

Всяка година комитетът по директивата провежда около три двудневни заседания с участието на почти всички държави-членки. И докато през първите години от прилагането на директивата комитетът обсъждаше предимно въпроси относно общото прилагане, сега все по-често той се занимава с регулаторни въпроси и с въпроси, свързани със стандартите, с трудности при прилагането, както и с евентуалното прилагане на член 3, параграф 3, който позволява налагането на допълнителни изисквания.

В рамките на TCAM държавите-членки се договориха за използването на хармонизиран подход по отношение на конкретни въпроси. Не винаги обаче бе възможно да се договори използването на общ подход, по-специално по отношение на иновативните технологии. Това може би накара някои дружества и инвеститори да пуснат иновативни продукти извън територията на Европа.

Не бе възприет общ критерий за нотификация (съгласно член 6, параграф 4) във връзка с оборудване, използващо нехармонизирани честотни ленти. От месец януари 2008 г. обаче (онлайн) системата за нотификация „One-Stop“ успя до известна степен да неутрализира последиците от съществуващите различия между отделните държави, без да успее напълно да ги отстрани.

По време на консултацията някои заинтересовани страни изразиха желание заключенията на TCAM да бъдат задължителни за всички държави-членки що се отнася до някои от аспектите на действието на директивата.

Технологични предизвикателства

Директивата позволи разглеждането на въпроси, свързани с по-голямата част от технологичните разработки. При все това особено предизвикателство представлява случаят с оборудване, преконфигурирано по време на работа от потребители и/или организация, различна от първоначалния производител, като „софтуерно дефинираното радио“ (SDR) или преконфигуриращото се когнитивно радио . Настоящата директива, която допуска, че един-единствен правен субект проектира оборудването и осигурява неговото съответствие с изискванията веднъж завинаги, не е добре адаптирана по отношение на подобна гъвкавост.

Директивата относно радионавигационното оборудване и далекосъобщителното крайно оборудване и общата рамка за конкурентоспособност и иновации в тази сфера

От момента на влизането ѝ в сила директивата спомага за консолидиране на вътрешния пазар за продукти, влизащи в нейния обхват. Нейната правна рамка позволява пускането на пазара на оборудване, използващо установени технологии, и улеснява тяхното развитие, по-специално посредством навременно преразглеждане на хармонизираните стандарти.

Директивата се оказва по-малко подходяща в случаи, при които трябва да се разреши пускането на пазара на продукти, базирани на принципно нови радиотехнологии , които все още не са обхванати от хармонизираните стандарти. При отсъствието на хармонизирани стандарти производителят трябва да се допита до нотифициран орган, преди да пусне даден продукт на пазара. В становището си „Streamlining the regulatory environment for the use of spectrum“[21] (Рационализиране на регулаторната среда за използване на спектъра) RSPG отбелязва, че „заинтересованите страни (нотифицираните органи, производителите, …) изглежда не са в състояние да установят със сигурност съответствието на радиооборудването със съществените изисквания на Директивата относно радионавигационното оборудване и далекосъобщителното крайно оборудване, в случаите когато не е приложен хармонизиран стандарт или такъв стандарт не съществува“. Регулаторните органи също се стремят да подложат иновативните радиопродукти на умерени ограничения по отношение на употребата в рамките на разпределените честотни ленти.

Наред с това, извън обхвата на директивата, но дълбоко свързан с въвеждането на иновативни радиотехнологии, стои въпросът с тези иновации, които не се вписват в достатъчна степен в рамките на разпределения спектър и следователно използването им се възпрепятства от юридическа гледна точка. Държавите-членки предоставят възможността за прилагане на експериментални права на използване, което може да подкрепи развитието на иновативни технологии на национално равнище.

При преминаването от фазата на изследване и разработване към търговското разпространение липсата на хармонизирани стандарти, които дават възможност иновативни продукти да бъдат пускани на пазара в съответствие с правните изисквания, и наличието на подходящо разпределение на спектъра и свързаните с него условия на употреба могат да доведат до правна несигурност, а оттам и да възпрат потенциални инвеститори от инвестиции в технологиите. Въпреки това повишената гъвкавост при използване на спектъра, въведена с извършения през 2009 г. преглед на регулаторната рамка за електронните съобщения, би могла да предложи решение на този проблем.

Изправени пред тези предизвикателства, свързани със сложна и в известна степен негъвкава регулаторна среда, дружествата могат да решат да преместят извършването на своите пилотни тестове, на предпазарното и първоначалното търговско разпространение в други търговски зони, като например Съединените американски щати. Това не позволява иновациите в радиотехнологиите в Европа да достигнат своя пълен потенциал.

Заключения

Директивата спомогна за завършване на доизграждането на вътрешния пазар за радиооборудване, като замени хиляди национални схеми за одобрение на типа и въведе олекотена регулаторна рамка, благоприятстваща иновациите и конкуренцията. Като цяло установената от директивата регулаторна рамка позволи да бъдат постигнати заложените в нея цели , т.е. високо ниво на защита на здравето и безопасността на потребителите, електромагнитна съвместимост за далекосъобщителните крайни устройства и радиооборудването, както и предотвратяване на вредните интерференции.

Въпреки ограниченото техническо съответствие, наблюдавано при някои видове продукти, няма доказателства за повишаване на нивата на вредни интерференции по отношение на използването на спектъра. Това може да наведе на мисълта, че стандартите са прекалено строги и че един преглед на техническия подход в тази област може да доведе до по-интензивно и ефикасно използване на спектъра.

Два основни въпроса заслужават по-задълбочено разглеждане: излизането на пазара на иновативни радиотехнологии поради съществуващия процес на въвеждане на съответните регулаторни решения по отношение на използването на спектъра и на хармонизираните стандарти, и проследимостта на производителя или на лицето, отговорно за пускането на продуктите на пазара.

[1] OВ L 91, 7.4.1999 г., стр. 10—28.

[2] Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година за изменение на директиви 2002/21/ЕО относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги, 2002/19/ЕО относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях и 2002/20/ЕО относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги, както и Директива 2009/136/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година за изменение на Директива 2002/22/ЕО относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги, Директива 2002/58/ЕО относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации и Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите.

[3] Решение относно регулаторната рамка за политиката на Европейската общност в областта на радиочестотния спектър (Решение за радиочестотния спектър) (676/2002/ЕО).

[4] Обобщение на отговорите се намира на следния адрес: http://ec.europa.eu/enterprise/rtte/index_en.htm.

[5] Комитет за оценка на съответствието и за надзор на пазара в областта на далекосъобщенията.

[6] http://ec.europa.eu/enterprise/rtte/harstand.htm.

[7] Radio Local Access Networks.

[8] COM(2008) 133 окончателен: Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент и Европейския икономически и социален комитет — Към увеличаване на приноса на стандартизацията за иновациите в Европа.

[9] COM(2008) 394 окончателен: Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — „Мисли първо за малките!“ — „Small Business Act“ за Европа.

[10] COM(2009) 324 окончателен: БЯЛА КНИГА — Модернизиране на стандартизацията в сферата на ИКТ в ЕС — Пътят напред

[11] http://ec.europa.eu/enterprise/newapproach/nando/index.cfm?fuseaction=directive.notifiedbod y&dir_id=22&type_dir=NO%20CPD&pro_id=99999&prc_id=99999&ann_id=99999&prc_anx=99999.

[12] http://www.rtteca.com/.

[13] Решение № 768/2008/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 9 юли 2008 година относно обща рамка за предлагането на пазара на продукти и за отмяна на Решение 93/465/ЕИО,

Регламент (ЕО) № 765/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 9 юли 2008 година за определяне на изискванията за акредитация и надзор на пазара във връзка с предлагането на пазара на продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 339/93,Регламент (ЕО) № 764/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 9 юли 2008 година относно установяване на процедурите, свързани с прилагането на някои национални технически правила за продукти, законно предлагани на пазара в други държави-членки, и за отмяна на Решение № 3052/95/ЕО.

[14] Групата за политиката в областта на радиочестотния спектър (RSPG) е консултативна група към Европейската комисия, съставена от представители на държавите-членки, занимаващи се с политиката в областта на радиочестотния спектър (вж. http://rspg.ec.europa.eu/).

[15] Препоръка 5.19 в документ RSPG0 8-246 (http://rspg.ec.europa.eu/rspg_opinions/index_en.htm).

[16] Op. cit., стр. 2.

[17] Op. cit., стр. 2.

[18] Op. cit., стр. 2.

[19] Директива относно ограничението за употребата на определени опасни вещества (2002/95/EО).

[20] Директива относно отпадъци от електрическо и електронно оборудване (2002/96/EО).

[21] RSPG08-246 (http://rspg.ec.europa.eu/rspg_opinions/index_en.htm).