ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА ПО СПЕЦИАЛНИЯ ДОКЛАД НА ЕВРОПЕЙСКАТА СМЕТНА ПАЛАТА „ДОБРЕ ЛИ СЕ УПРАВЛЯВА ПОМОЩТА ОТ ЕС ЗА ПРЕДОТВРАТЯВАНЕ И ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ НА ЩЕТИ ОТ ПОЖАРИ И ПРИРОДНИ БЕДСТВИЯ В ГОРИТЕ?“ /* COM/2015/032 final - 2014/ ( ) */





ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА ПО СПЕЦИАЛНИЯ ДОКЛАД НА ЕВРОПЕЙСКАТА СМЕТНА ПАЛАТА „ДОБРЕ ЛИ СЕ УПРАВЛЯВА ПОМОЩТА ОТ ЕС ЗА ПРЕДОТВРАТЯВАНЕ И ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ НА ЩЕТИ ОТ ПОЖАРИ И ПРИРОДНИ БЕДСТВИЯ В ГОРИТЕ?“ Кратко изложение IV. Комисията счита, че като цяло превантивните мерки срещу бедствия в горите са допринесли за целите на програмите за развитие на селските райони. Получени са конкретни резултати и са възникнали по-малко случаи на пожари. Нещо повече, бяха извлечени поуки, които са приложени по отношение на периода 2014—2020 г., по-специално по отношение на обхвата на мярката и подобрените насоки. V. Регламентът относно развитието на селските райони[1] предвижда, че превантивните мерки срещу пожари следва да обхващат областите и районите, класифицирани от държавите членки с висок или среден риск от пожари, съгласно техните планове за защита. Тези планове за опазване на горите, както и националните или поднационалните програми за горите на държавите членки, или еквивалентни на тях инструменти, осигуриха подходяща база за определяне на цели и приоритети по време на подбора. Комисията анализира състоянието на горския сектор, включително аспектите на превенцията и мониторинга на бедствията в горите, в работния документ на службите на Комисията от 2005 г., който бе включен като приложение към съобщението относно изпълнението на стратегията на ЕС за горите[2]. В регламента относно развитието на селските райони е предвидено изискване мерките за горското стопанство да допринасят за прилагането на стратегията на Общността за горите. Горепосочената стратегия за горите обхваща икономическите, екологичните и социалните аспекти на устойчивото управление на горите. По отношение на новия програмен период Комисията анализира състоянието на горския сектор в работния документ на службите на Комисията от 2013 г., който бе включен като приложение към съобщението на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, озаглавено „Нова стратегия на ЕС за горите: за горите и сектора на горското стопанство“[3]. VI. Като част от практиките за устойчиво управление на горите горските пътища (или други инвестиции), изградени главно за целите на превантивните действия срещу пожари, могат да се използват и за превантивни действия срещу други рискове, както и за работи по възстановяване и отстраняване на щети, за отдих или стопански цели. Създаването на подходяща мрежа от горски пътища допринася не само за по-доброто опазване на горите от пожари, но и за устойчивата икономическа оценка на горските ресурси в много региони. Често тези действия трябва да се извършват, за да се избегне пълна загуба на социално-икономически интерес към горските площи, което може да доведе до тяхното изоставяне и в крайна сметка до повишен риск от пожари. Във връзка с новия програмен период са изготвени фишове с насоки с цел да се гарантира, че държавите членки/регионите ще използват мярката правилно. Освен това държавите членки/регионите ще трябва да посочват с по-голяма точност своите нужди и основания, ако желаят да увеличат гъстотата на пътните си системи. VII. Съгласно принципа на споделено управление Комисията приема националните или регионалните програми за развитие на селските райони (ПРСР), а за прилагането и осигуряването на ефективност на разходите и ефикасност на помощта отговорност носят държавите членки и техните органи на управление. Що се отнася до използването по-скоро на ръчен, а не на механизиран труд, този избор може да е свързан с характеристиките на терена (орографията, екологичните аспекти и т.н.) и следва да се разглежда в по-широк контекст на развитие на селските райони. VIII. Необходимо е внимателно да се потърси баланс между разходите за мониторинг и оценка и потенциалните ползи от тях. Особено в случай на измерване на превантивни действия установяването на причинно-следствената връзка е трудно и съответно скъпоструващо. Нещо повече, ефективността на определени интервенции по отношение на горите може да се оцени едва след няколко години или дори десетилетия. По отношение на периода 2014—2020 г. са въведени подобрения. В общата система за мониторинг и оценка (ОСМО) ще се събират например данни за нов показател, „подпомогнати горски площи“. Освен това, с оглед получаване на полезни резултати от оценката се предвижда разширен годишен доклад за изпълнението през 2019 г. В рамките на този доклад ще бъде извършена оценка на програмите за развитие на селските райони и ще бъдат предоставени първите резултати относно ефикасността им. IX. Първо тире б) Комисията счита, че горите в обхвата на „Натура 2000“ имат висока екологична стойност и осигуряват значими и различни екосистемни услуги. Освен това няколко разпоредби от „Натура 2000“ се прилагат за всички гори в ЕС, както в рамките на зоните по „Натура 2000“, така и извън тях, и в това отношение ролята на горите извън „Натура 2000“ също е от голямо значение. в) Комисията отбелязва, че новият регламент за развитие на селските райони включва преработена мярка, която се отнася до опазването и възстановяването на горите. С новата мярка може да се осигури подкрепа за действия, свързани с предотвратяване и възстановяване на щети по горите от горски пожари, природни бедствия и катастрофични събития, и може също така да се осигури подкрепа за превантивни действия във връзка с вредители и болести, при условие че рискът от настъпване на съответното бедствие се подкрепя от научни доказателства и е признат от научни обществени организации. д) Вече са на разположение редица екологични защитни механизми по отношение на подпомаганите дейности. Например в рамките на „Натура 2000“ режимът на опазване, предвиден в член 6, параграфи 2 и 3 от Директивата за местообитанията[4], гарантира предотвратяване на всяко значително влошаване на състоянието на тези райони. В други райони оценките на въздействието върху околната среда също ще допринесат за предотвратяване на неблагоприятно отражение върху околната среда. На последно място, за да бъде възможно съфинансиране на всички действия със средства на ЕС, от компетентните национални органи може да се изисква сертификат за добри екологични практики или устойчиво управление на горите като предварително условие за съфинансиране от ЕС. През новия програмен период екологичните показатели на бенефициерите са на преден план при прилагането на различните мерки. е) Комисията счита, че когато в програмите се залагат стандартни разходи, държавите членки/регионите следва да гарантират, че съответните изчисления са адекватни и точни, както и че са направени предварително въз основа на коректен, справедлив и доказуем метод. Следва да бъде определен независим орган, който да направи изчисленията за всички стандартни разходи или да потвърди адекватността на изчисленията. ж) Документ с насоки относно контрола и санкциите във връзка с развитието на селските райони се подготвя и обсъжда с държавите членки. Приложение I към този документ съдържа контролен списък за държавите членки за оценка на основателността на разходите. Второ тире а) Понастоящем Комисията осъществява препоръката. Потребността от подходящо описание на превантивните действия е включена в раздела за анализ на потребностите в стратегията в рамките на ПРСР за периода 2014—2020 г., а в някои случаи и на равнището на споразуменията за партньорство. Комисията разглежда подадените ПРСР и проверява интервенционната логика и потребностите от превантивни действия по време на срока за одобрение на програмата и изисква превантивните действия да се основават на плана за защита на съответния район. б) Комисията приема препоръката. Комисията ще разгледа заедно с националните органи възможността за действия на подходящо ниво в областта на общите основни критерии за разграничаване на горските площи, които са подложени на нисък, среден или висок риск от пожари. в) Понастоящем Комисията осъществява препоръката. Комисията извършва одити на съответствието в държавите членки, за да удостовери, че изплатените разходи са в съответствие с правилата. Ако в хода на одита се установят слабости, се прилагат финансови корекции. Мерките и разплащателните агенции, които ще бъдат одитирани, се определят въз основа на анализ на риска. Финансовата значимост играе основна роля при количественото изразяване на излагането на риск. Това означава, че одитен район с високи разходи е по-вероятно да бъде класифициран като изложен на висок риск и одитиран. Мярка 226 беше одитирана през 2014 г. и ще бъде одитирана през 2015 г. г) Понастоящем Комисията осъществява препоръката чрез правната рамка за ПРСР и допълнителни насоки. Новата мярка обхваща рискове и щети с по-широк мащаб. За периода 2014—2020 г. фишът на съответната мярка, в качеството на документ с насоки, включва подробни изисквания и разяснения и съответно може да служи като средство за подпомагане на държавата членка за целесъобразно проектиране на мярката. На държавите членки/регионите е обърнато внимание, че в случай на несигурност по отношение на целите на действията има и други мерки, специално насочени към увеличаване на икономическата стойност на горите. д) Комисията приема препоръката. Вече са въведени някои изменения: в периода 2014—2020 г. в общата система за мониторинг и оценка (ОСМО) ще се събират например данни за показателя „подпомогнати горски площи“. С оглед получаване на полезни резултати от оценката на по-ранен етап през 2019 г. ще бъде въведен разширен годишен доклад за изпълнението. В разширения годишен доклад за изпълнението се предвижда оценка на резултатите от програмата и когато това е възможно, оценка на въздействията. Въведение 1. Комисията счита, че тъй като горите са многофункционални и изпълняват икономически, социални и екологични цели чрез осигуряване на жизненоважни екосистемни услуги, техните функции не могат да бъдат напълно отделени. Следователно мерките в областта на горското стопанство, насочени предимно към икономически цели, могат да изпълняват и социални или екологични цели. Интервенции с предимно защитна насоченост могат да имат и социални, икономически и други ползи за околната среда. Специфичният характер на процесите в горското стопанство следва да се взема предвид при проектирането, управлението и контрола на мерките в областта на горското стопанство. 4. Намаляването на опожарените площи може да се дължи на доброто прилагане на системите за предотвратяване на горски пожари, улеснени от мярката. Статистиката може да показва запазване на опожарените площи на сравнително стабилно равнище, което не означава, че няма нарастваща заплаха от горски пожари и други бедствия. 5. Горските пожари също така оказват важно социално-икономическо въздействие, като засягат поминъка, който зависи от горите, и водят до смущения на пазарите на дървесина и причиняват жертви. КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ 21. Първа подточка: Комисията счита, че текущата работа на Експертната група на Европейската комисия по горските пожари и Постоянния комитет по горите, който изпълнява ролята на платформа за консултации и обмен на информация с държавите членки, предоставя необходимата информация на Комисията относно горските пожари и други бедствия, включително вредители и болести. Подадените ПРСР включват глава относно описание на горите и състоянието на околната среда и с тази информация се подпомага оценката на предложенията по програмите. В допълнение, създаването на модула за нарушения на горите към европейската информационна система за горите (FISE) след неотдавнашното съобщение относно стратегията на ЕС за горите ще обогати цялостния поглед върху природните бедствия, свързани с горите. Втора подточка: ПРСР включват анализ на силните и слабите страни, възможностите и заплахите (SWOT анализ), който дава насоки на държавите членки и регионите при вземане на стратегически решения относно приоритетите, целите и мерките, които да бъдат включени в програмата, и следва също така да установява базовите изисквания за мониторинг и оценка на програмата. Общ отговор по точки 22—24: В държавите членки от Северния полярен кръг до Индийския океан (остров Реюнион, Франция) съществуват съществени биогеографски различия и различия, свързани с климата, затова класификацията на горските пожари следва да отразява особеностите на региона, изложен на риск от пожари. В Регламент (ЕО) № 2158/92 е предвидено изискване тази класификация да се предлага от държавите членки и да се одобрява от Комисията. В рамките на настоящия Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони („ЕЗФРСР“) не се изисква държавите членки да предлагат на Комисията определянето на райони с различни нива на риск от пожар. Определянето на такива райони е от компетентността на държавите членки. Всички нови държави членки участват в експертната група по горските пожари и си сътрудничат в дейностите на Европейската информационна система за горски пожари (EFFIS). По този начин е осигурена налична информация за горските пожари. Тези разпоредби показват общото намерение на Комисията и държавите членки да поддържат възможно най-голяма степен на целенасоченост и съгласуваност на мерките за предотвратяване на горски пожари, като същевременно се отчитат значителните разлики между биогеографските условия в държавите членки. Една от целите на създаването на Европейската информационна система за горски пожари е да се осигури хармонизирана информация относно горските пожари в Европа. Тази информация е от съществено значение в дейностите по съвместно сътрудничество за превенция и борба с горските пожари. 25. При анализа на ПРСР службите на Комисията отчитат общия риск от горски пожари на дадена държава членка или регион. Комисията предложи методика за оценка на риска от горски пожари в контекста на дейностите на EFFIS. Необходима е обаче допълнителна работа в сътрудничество с държавите членки, за да бъде изготвена хармонизирана карта на риска от горски пожари за Европа. 26. Комисията прикани словашките органи да направят преглед по същество на методиката за класифициране на горските райони с риск от пожари в писмото с коментари, обсъдено по време на преговорите по ПРСР за периода 2014—2020 г. Комисията ще разгледа внимателно заедно със словашките органи определянето на потребностите за периода 2014—2020 г., като вземе предвид данните за възникване на пожари в дългосрочен план и пропорционалността на финансирането спрямо превантивните мерки. 27. Комисията счита, че разполага с подробна информация относно историческото развитие и прогнозите за развитие на случаите на природни бедствия и други катастрофични събития, потенциала за нашествия на вредители и развитие на болести в контекста на FISE и чрез проучвания (например относно приспособяването на горите към изменението на климата[5] или други проучвания на бедствия[6]). Тази информация обаче все още не е хармонизирана в различните държави членки. Комисията също така проследява исканията на държавите членки за активизиране на европейските фондове за солидарност след големи бедствия, както и техните искания за изменение на програмите за развитие на селските райони. Освен това държавите членки информират редовно Постоянния комитет по горите за най-важните екстремни метеорологични явления. 28. Комисията в момента работи по създаването на Европейската информационна система за горите (FISE). Прототип на системата ще бъде на разположение през декември 2014 г. и ще бъде представен на Постоянния комитет по горите. 29. Комисията счита, че за целите на анализа на ПРСР разполага с подходящо ниво на знания за типовете природни бедствия, които засягат горите, както и за потребностите от мерки за предотвратяване на бедствия чрез преки контакти с държавите членки и регионите, редовни срещи на директорите в рамките на стратегия на ЕС за горите и непрекъснатата работа на Постоянния комитет по горите и FISE. 30. Предвид липсата на единно определение за „горски райони с най-голяма стойност“ Комисията ще подкрепи създаването на някакъв вид „рамка за приоритетни действия“ за съфинансиране от ЕС подобно на вече изградената във всички държави членки за финансирането на „Натура 2000“ чрез различните фондове на ЕС. След това приоритетите на държавите членки, формулирани в тази рамка, ще бъдат отразени при подбора. Общ отговор по точки 31—33: Един от определените от органа на управление критерии за подбор на операциите е съгласуваността с регионалния план за горите, както и с други инструменти за планиране за горите. Това гарантира определено качество на избраните операции и приоритет се дава на интервенции в районите с висок риск от горски пожари. Освен това, що се отнася до програмите за предотвратяване на горски пожари, подпомагани със средства на ЕС от 1992 г. насам, държавите членки имат значителен опит в определянето на приоритети по проектите. На регионално ниво и на ниво държави членки плановете за опазване на горите съдържат информация как да се третират горски пожари и други бедствия. Налична е също така информация на административно ниво провинции (NUTS ниво 3) относно местоположението, размера и причините за горските пожари. През новия програмен период Комисията отправи искане нуждите от мерки за превенция и защита в програмите за развитие на селските райони да се изпълняват посредством плана за опазване на горите. 34. Австрия създаде система за подбор на проекти, която бе одобрена от комитета за мониторинг на 19 юни 2014 г. Системата представлява подход в 3 стъпки, изграден въз основа на условията за допустимост, описани в мерките, допълнителни национални правни разпоредби и ако е уместно, по-подробни критерии. Тази нова система следва да осигури високо ниво на качество на операциите, избрани за програмния период 2014—2020 г. 35. От 2012 г. насам е в ход изграждането от страна на държавите членки на рамките за приоритетни действия (РПД) за финансиране на техните мрежи по „Натура 2000“. През новия финансов период тези рамки за приоритетни действия ще представляват особено полезен инструмент за определяне на приоритетните действия в зоните по „Натура 2000“. Комисията ще гарантира, че на предложените действия за зоните по „Натура 2000“ по линия на РПД на съответните държави членки, но също така и на действията в други райони от значение за околната среда, като например националните паркове, ще бъде отдаден подходящ приоритет. Комисията счита, че горите са многофункционални и тяхната екологична стойност следва да се разглежда в правилния контекст. Поради това критериите за подбор, разработени от програмите, следва да включват и други аспекти на устойчивото управление на горите. Освен това няколко разпоредби от „Натура 2000“ се прилагат за всички гори в ЕС, както в рамките на зоните по „Натура 2000“, така и извън тях. Каре 1 — Приоритизиране на нуждите в областта на околната среда на равнището на държавите членки Словашките органи са предложили сред критериите за подбор на подмерки 8.3 и 8.4 (мерки по предотвратяване и възстановяване на щетите в горите) в рамките на ПРСР за периода 2014—2020 г. да бъдат включени екологични критерии. По отношение на конкретните интервенции във Франция, те трябва да бъдат подбирани в зависимост от местните условия. В случай на суха песъчлива почва с много ограничено съдържание на органични вещества в най-горния слой използването на булдозери може да се счита за целесъобразно и може да осигури бързо решение за възстановяване на увредения район. В някои области, с оглед на техните специфични биогеографски условия, е необходима подходяща бърза реакция за предотвратяване на разпространението на вредители и болести (които могат да имат отрицателно въздействие върху незасегнати или защитени гори), като намаляването на риска от горски пожари и избягването на опустиняването следва да бъдат основен приоритет. 37. Горски пътища, които обслужват цели по предотвратяване на пожари, могат да се използват и за други цели. Те играят важна роля в процеса на възстановяване и предотвратяване на отрицателните последици от бедствия. Освен това изграждането на два вида пътища, един за предотвратяване на горски пожари и още един за други цели, ще доведе до неефективни и скъпоструващи инвестиции. В Словакия горските пътища, построени за предотвратяване на горски пожари в рамките на програмите за развитие на селските райони, бяха ефективно използвани за бързи действия по възстановяване след неотдавнашните бури и урагани. Подобреният достъп помогна да се ограничи до минимум рискът от допълнителни бедствия (пожари и огнища на вредители) и с помощта на подходящ достъп нарушаването на почвата бе сведено до минимум. По този начин бяха съхранени органичните съставки на почвата и това бе благотворно за флората и фауната на почвата. Все още няма ефективни механизми за опазване на горите от бедствия, причинени от вятър или сняг. Поради това действията са насочени главно към предотвратяване на горски пожари. Превантивните действия никога не са свързани с настъпилите абиотични щети, а с предотвратяването им. Следователно делът на публичното подпомагане за превантивни действия срещу пожари не може да бъде пряко свързан с щетите, причинени от пожари. Вж. също отговора по точка 50. 38. Оценките на рисковете за горите се финансират със средства на ЕС и национални средства. Австрия разпределя определени суми (квоти) от средствата на ЕС за различните региони. Останалото се финансира с национални средства. Общ отговор по точки 39—41: Бюджетът на мярка 226 е на разположение за всички видове гори, частни и публични. Въпреки че по време на изпълнението на програмата публичните гори получиха финансово подпомагане в по-големи размери, това се компенсира от гледна точка на подпомогнатите хектари. Според годишния доклад за напредъка за 2013 г. за Андалусия 78 % от подпомогнатите горски площи са частни. Комисията счита, че държавите членки и органите на управление следва да избират най-добрите проекти, като вземат предвид своите социално-икономически и географски условия и да обосновават целесъобразността на изчисленията на приложените разходи. Подпомагането за трудоемки дейности може да е свързано с характеристиките на терена (орографията, екологичните аспекти и т.н.) и следва да се разглежда в по-широк контекст на развитие на селските райони. 42. Комисията счита, че изгарянето като метод за разчистване на площи е твърде рискова операция. Изгарянето е предмет на много ограничителни административни условия и не се приема от обществеността. 44. Комисията отбелязва, че поради повишената честота и сила на необичайните горещини и продължителните засушавания („първична причина“), които при определени условия също може да бъдат обявени за природни бедствия, в някои програми бяха въведени действия срещу „вторични щети“ (вредители и болести), които да предотвратят разпространение в по-голям мащаб на вреди, причиняващи сериозни екологични и социално-икономически последици. Затова може да се счита, че интервенциите, подпомагани чрез мерки за развитие на селските райони, успешно са допринесли за постигане на целта на мярката и на съответните програми. 45. Комисията забеляза, че в хода на програмния период Австрия е срещнала проблеми с изпълнението на мерки 224 и 225. Въпреки постоянното насърчаване тези мерки не са приложени успешно. Поради тази причина Австрия одобри проекти, насочени към предпазване на горския потенциал, също и по мярка 226. 46. Комисията счита, че въз основа на съществуващите познания за взаимодействието между горите и климата диверсификацията на горите и въвеждането на различни дървесни видове може да подобрят устойчивостта на горите на много бедствия и пожари и може също така да подобрят адаптивността на изменението на климата. Тези диверсификации следва да се въведат преди настъпване на бедствията въз основа на експертни становища, планове за защита на горите и дългосрочни стратегии за адаптиране на горите или климата. 47. Поради факта, че в доклада на Междуправителствения комитет по изменение на климата (МКИК)[7] се предвижда увеличаване на честотата или силата на екстремните метеорологични явления, Комисията счита, че тази мярка е подходяща за осигуряване на бърза реакция на бъдещи бедствия. Що се отнася до буковите гори, не само насекоми, но и различни гъби и плесени могат да увредят дървесината и да причинят значителни загуби и разпространение на риска от вредители и болести към незасегнати гори, което е пагубно за здравите преди това екосистеми. Конкретният случай, установен от Палатата, ще бъде разгледан от Комисията. Каре 3 — Примери за недостатъчна информация или документация относно предоставянето на подпомагане по мярка 226 Пропуските са отстранени. В Аквитания понастоящем се използват сателитни снимки за проследяване на увредените райони. Всеки увреден участък се проверява от експерт, който проверява мащаба на щетите преди искане на обезщетение. След това държавните служби обработват заявленията и провеждат проверки на място въз основа на извадка, преди да предоставят обезщетението. Словашките органи признаха административна грешка и уведомиха Комисията, че съответните вътрешни процедури вече са актуализирани. 50. Горските пътища могат да служат за различни цели: улесняване на достъпа в случай на горски пожари, осигуряване на достъп за превантивни действия срещу пожари, както и добиване на дървесина и други горски продукти. Комисията е на мнение, че горски пътища, построени с цел предотвратяване на пожари, могат да служат и за други цели, при условие че първоначалната им функция не е затруднена от алтернативната употреба. Вж. също отговора по точка 51. 51. Използването на горски пътища със стопанска цел не застрашава тяхната роля за предотвратяване на горски пожари. Разреждането и отстраняването на биомаса са важна част от мерките за предотвратяване на горски пожари. Пътищата се използват и за превоз на дървесина като част от необходимите превантивни дейности. Като цяло повече приложения на тези пътища увеличават рентабилността на инвестицията. 52. Използването на горските пътища със стопанска цел не може да излага на риск тяхната пригодност да обслужват превантивните мерки по отношение на горите. 53. Комисията счита, че поради факта, че местните гори, биогеографските, геоложките и екологичните условия се различават значително в рамките на ЕС, създаването на критерии на равнище ЕС за минималните изисквания може да се окаже трудно. Тези минимални изисквания следва да бъдат определени на най-подходящото равнище. Освен това създаването на подходяща мрежа от горски пътища ще допринесе не само за по-доброто опазване на горите от пожари, но и за устойчивата икономическа оценка на горските ресурси в много региони. Това често е необходимо с оглед избягване на пълната загуба на социално-икономически интерес към горските площи, което може да доведе до тяхното изоставяне и в крайна сметка до повишен риск от пожари. 54. Комисията счита, че гъстотата на горските пътища може да бъде по-висока или по-ниска в зависимост от местните биогеографски и геоложки условия. Освен това горските пътища могат да обслужват няколко района и стопанства и е възможно някои отсечки на даден горски път да обхващат райони, където гъстотата на пътищата вече е на достатъчно ниво. В рамките на ПРСР за периода 2014—2020 г. Комисията прикани словашките органи да включат като един от критериите за подбор гъстотата на пътищата в района. Каре 5 — Примери за недостатъчно обосноваване на стандартни разходи През предходния програмен период не бяха изключени плаващи ставки на помощта. Те обаче не се допускат през новия програмен период. Пример 2 Вж. отговора по точка 57. 57. Подпомагането за трудоемки дейности може да е свързано с характеристиките на терена (орографията, екологичните аспекти и т.н.) и следва да се разглежда в по-широк контекст на развитие на селските райони. Използването на ръчен труд може да означава по-екологични методи и важни социално-икономически ползи, което е и една от целите на политиката за развитие на селските райони. Каре 6 — Пример за скъпоструваща дейност в резултат от използването на ръчен труд Нивата на разходите може да варират поради различните екогеографски и геоложки условия, както и поради други фактори. Възможно е да съществуват причини, които правят невъзможно използването на техника като цяло или използването на по-скъпи машини например поради съществуването на склонове, труден достъп, екологични правила и т.н. 58. Комисията прикани словашките органи да включат проверка на обосноваността на разходите в рамките на ПРСР за периода 2014—2020 г. 60. В някои райони броят на доставчиците на услуги за някои специфични задачи е ограничен. 61. Комисията счита, че органите на управление са отговорните органи, които следва да гарантират ефикасността на подпомагането на ниво проект. Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите следва да бъдат предотвратени, като се гарантира, че инвестицията се осъществява едва след подаване на заявление за подпомагане или след предоставяне на помощта. В противен случай оценката на икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите може да бъде твърде субективна и да доведе до неравнопоставено третиране на кандидатите. 62. За периода 2014—2020 г. във връзка с инвестиционни проекти за допустими се считат само разходи, които са направени след подаването на заявление от бенефициера, в съответствие с член 60, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1305/2013. Държавите членки могат да определят дори по-късен момент, като например решението за отпускане на безвъзмездни средства. 63. Комисията е на мнение, че отговорът на бенефициера следва да бъде допълнително проучен, за да се изясни при какви условия и колко ефективно би била направена такава инвестиция и дали изобщо би било възможно да се постигне първоначалната цел без подпомагането чрез мярката. 64. В рамките на известни граници се допуска в „допустим хектар“ за активиране на правата на плащане да присъстват някои дървета, храсти или храстовидна растителност. Ограничаването на прекомерното развитие на тези дървета, храсти или храстовидна растителност може да намали риска от разпространение на горски пожари в парцела в околните горски райони. Общ отговор по точки 65—67: Комисията счита, че тъй като естествените процеси в горите са сложни и измеримите ефекти на някои интервенции могат да се проявят едва след няколко години или десетилетия, мерките за опазване на горите от бедствия следва да се разглеждат в по-широк контекст на развитие на селските райони и в дългосрочен времеви хоризонт. Инвентаризациите на горите на държавите членки, които могат да бъдат повторени след 10—20 години, и други програми за мониторинг на горите могат да предоставят информация относно промените. Мерките за горското стопанство се планират и прилагат въз основа на информацията и опита, придобити чрез прилагания за период от 100—150 години дългосрочен модел на управление на горите, управляван от институтите за горско стопанство и университетите на държавите членки. 68. От съображения за пропорционалност в общата рамка за мониторинг и оценка (ОРМО) за периода 2007—2013 г. бяха включени набор от общи показатели за крайните резултати, които осигуряват обобщаване и сравняване на всички ПРСР и са разработени така, че да бъдат приложими в преобладаващото мнозинство от случаите. За илюстриране на специфичните особености държавите членки могат да използват допълнителни показатели, когато това е уместно. Данни за показателя „подпомогнати горски площи “ за превантивни действия ще се събират в общата система за мониторинг и оценка (ОСМО) за периода 2014—2020 г. Така ще се попълнят установените празнини в ОРМО за периода 2007—2013 г. 69. Наблюденията показват, че поради сложността и съществуващата взаимовръзка между различните действия в много случаи няма смисъл да се прави твърде подробна разбивка на показателите за резултатите. Поради тази причина Комисията е избрала в рамката за мониторинг и оценка за програмния период 2014—2020 г. да направи оценка на резултатите на ниво области с поставен акцент. 70. Този показател е един от елементите на системата за оценка. Новата система за оценка следва да се разглежда в общ план. 71. Комисията признава, че в контекста на ПРСР междинната оценка е донесла ограничена добавена стойност. Поради това изискването за правене на междинна оценка е премахнато за програмния период 2014—2020 г. 72. Вж. отговорите по точки 69 и 71. 73. Въпреки че средният размер на изгорелите площи в ЕС не се увеличава, често ежегодно щетите от пожари са концентрирани в много малко държави. Тези държави са различни през годините (например Португалия и Испания през 2003 г., Португалия през 2005 г., Италия и Гърция през 2007 г., Испания през 2012 г. и т.н.). Всяка година в определени региони може да възникне изключителна опасност от пожари поради местно горещо и сухо време, съчетано със силни ветрове. Така определени държави може през дадени години да са изправени пред екстремна пожарна активност, която се поражда от преобладаващите метеорологични условия, създаващи опасност от пожари, в районите на Средиземноморския басейн или на други места в Европа. На равнище държави членки наблюдаваните различия в тенденциите често се дължат на екстремни условия, създаващи опасност от пожари, настъпили през дадени години в рамките на разглежданите времеви серии, което става видно при анализа на данните на годишна база спрямо метеорологичните показатели за опасност от пожари[8]. 74. Комисията счита, че е налице значителен опит във връзка с естеството на превантивните мерки, включително познания за тяхната ефикасност и ефективност за всеки програмен район. Редица проекти и програми за превенция бедствия в горите са подпомагани със средства на ЕС и през последните 20 години са проведени няколко проучвания и изследователски проекта. Заключения и препоръки 76. Комисията счита, че като цяло превантивните мерки срещу бедствия в горите успешно са допринесли за целите на програмите за развитие на селските райони. Получени са конкретни резултати и са възникнали по-малко случаи на пожари. Нещо повече, бяха извлечени поуки, които са приложени по отношение на периода 2014—2020 г., по-специално по отношение на обхвата на мярката и подобрените насоки. 78. Регламентът относно развитието на селските райони[9] предвижда, че превантивните мерки срещу пожари следва да обхващат областите и районите, класифицирани от държавите членки с висок или среден риск от пожари съгласно техните планове за защита на горите. Тези планове за опазване на горите, както и националните или поднационалните програми за горите на държавите членки или еквивалентни на тях инструменти осигуриха подходяща база за определяне на цели и приоритети по време на подбора. Комисията анализира състоянието на горския сектор, включително аспектите на превенцията и мониторинга по отношение на горите, в работния документ на службите на Комисията от 2005 г., който бе включен като приложение към съобщението относно изпълнението на стратегията на ЕС за горите. В регламента относно развитието на селските райони е предвидено изискване мерките за горското стопанство да допринасят за прилагането на стратегията на Общността за горите. Горепосочената стратегия за горите обхваща икономическите, екологичните и социалните аспекти на устойчивото управление на горите. По отношение на новия програмен период Комисията анализира състоянието на горския сектор в работния документ на службите на Комисията от 2013 г., който бе включен като приложение към съобщението на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, озаглавено „Нова стратегия на ЕС за горите: за горите и сектора на горското стопанство“[10]. Препоръка 1 Държавите членки следва да: Второ тире: Комисията счита, че горите в обхвата на „Натура 2000“ имат висока екологична стойност и осигуряват значими и различни екосистемни услуги. Освен това няколко разпоредби от „Натура 2000“ се прилагат за всички гори в ЕС, както в рамките на зоните по „Натура 2000“, така и извън тях, и в това отношение ролята на горите извън „Натура 2000“ също е от голямо значение. Комисията следва да: Първо тире: понастоящем Комисията осъществява препоръката. Необходимостта от подходящо описание на превантивните действия е включена в раздела за анализ на потребностите в стратегията в рамките на ПРСР за периода 2014—2020 г., а в някои случаи и на равнището на споразуменията за партньорство. Комисията разглежда подадените ПРСР и проверява интервенционната логика и потребностите от превантивни действия по време на срока за одобрение на програмата и изисква превантивните действия да се основават на плана за защита на съответния район. Второ тире: Комисията приема препоръката. Комисията ще разгледа заедно с националните компетентни органи възможността за действия на подходящо ниво в областта на общите основни критерии за разграничаване на горските площи, които са подложени на нисък, среден или висок риск от пожари. 79. Като част от практиките за устойчиво управление на горите горските пътища (или други инвестиции), изградени главно за целите на превантивните действия срещу пожари, могат да се използват и за превантивни действия срещу други рискове, както и за работи по възстановяване и отстраняване на щети, за отдих или стопански цели. Създаването на подходяща мрежа от горски пътища допринася не само за по-доброто опазване на горите от пожари, но и за извършването на устойчива икономическа оценка на горските ресурси в много региони. Често тези действия трябва да се извършват, за да се избегне пълна загуба на социално-икономически интерес към горските площи, което може да доведе до тяхното изоставяне и в крайна сметка до повишен риск от пожари. Във връзка с новия програмен период са изготвени фишове с насоки с цел да се гарантира, че държавите членки/регионите ще използват мярката правилно. Освен това държавите членки/регионите ще трябва да посочват с по-голяма точност своите нужди и основания, ако желаят да увеличат гъстотата на пътните си системи. Препоръка 2 Държавите членки следва да: Първо тире: Комисията отбелязва, че новият регламент за развитие на селските райони включва преработена мярка, която се отнася до опазването и възстановяването на горите. С новата мярка може да се осигури подкрепа за действия, свързани с предотвратяване и възстановяване на щети по горите от горски пожари, природни бедствия и катастрофични събития, и може също така да се осигури подкрепа за превантивни действия във връзка с вредители и болести, при условие че рискът от настъпване на съответното бедствие се подкрепя от научни доказателства и е признат от научни обществени организации. Трето тире: Комисията е на мнение, че вече са на разположение редица екологични защитни механизми по отношение на подпомаганите дейности. Например в рамките на „Натура 2000“ режимът на опазване, предвиден в член 6, параграфи 2 и 3 от Директивата за местообитанията[1], гарантира предотвратяване на всяко значително влошаване на състоянието на тези райони. В други райони оценките на въздействието върху околната среда също ще допринесат за предотвратяване на неблагоприятно отражение върху околната среда. На последно място, за да бъде възможно съфинансиране на всички действия със средства на ЕС, от компетентните национални органи може да се изисква сертификат за добри екологични практики или устойчиво управление на горите като предварително условие за съфинансиране от ЕС. През новия програмен период екологичните показатели на бенефициерите са на преден план при прилагането на различните мерки. Комисията следва да: Първо тире: понастоящем Комисията осъществява препоръката. Комисията извършва одити на съответствието в държавите членки, за да удостовери, че изплатените разходи са в съответствие с правилата. Ако в хода на одита се установят слабости, се прилагат финансови корекции. Мерките и разплащателните агенции, които ще бъдат одитирани, се определят въз основа на анализ на риска. Финансовата значимост играе основна роля при количественото изразяване на излагането на риск. Това означава, че одитен район с високи разходи е по-вероятно да бъде класифициран като изложен на висок риск и съответно одитиран. Мярка 226 беше одитирана през 2014 г. и ще бъде одитирана през 2015 г. Второ тире: понастоящем Комисията осъществява препоръката чрез правната рамка за ПРСР и допълнителни насоки. Новата мярка обхваща рискове и щети с по-широк мащаб. За периода 2014—2020 г. фишът на съответната мярка, в качеството на документ с насоки, включва подробни изисквания и разяснения и съответно може да служи като средство за подпомагане на държавата членка за целесъобразно проектиране на мярката. На държавите членки/регионите е обърнато внимание, че в случай на несигурност по отношение на целите на действията има и други мерки, специално насочени към увеличаване на икономическата стойност на горите. 80. Съгласно принципа на споделено управление Комисията приема националните или регионалните програми за развитие на селските райони, а за прилагането и осигуряването на ефективност на разходите и ефикасност на помощта отговорност носят държавите членки и техните органи на управление. Що се отнася до използването по-скоро на ръчен, а не на механизиран труд, този избор може да е свързан с характеристиките на терена (орографията, екологичните аспекти и т.н.) и следва да се разглежда в по-широк контекст на развитие на селските райони. Препоръка 3 Държавите членки следва да: Първо тире: Комисията счита, че когато в програмите се залагат стандартни разходи, държавите членки/регионите следва да гарантират, че съответните изчисления са адекватни и точни, както и че са направени предварително въз основа на коректен, справедлив и доказуем метод. Следва да бъде определен независим орган, който да направи изчисленията за всички стандартни разходи или да потвърди адекватността на изчисленията. Второ тире: документ с насоки относно контрола и санкциите във връзка с развитието на селските райони се подготвя и обсъжда с държавите членки. Приложение I към този документ съдържа контролен списък за държавите членки за оценка на основателността на разходите. 81. Необходимо е внимателно да се потърси баланс между разходите за мониторинг и оценка и потенциалните ползи от тях. Особено в случай на измерване на превантивни действия установяването на причинно-следствената връзка е трудно. Нещо повече, ефективността на определени интервенции по отношение на горите може да се оцени едва след няколко години или дори десетилетия. По отношение на периода 2014—2020 г. са въведени подобрения. В общата система за мониторинг и оценка (ОСМО) ще се събират например данни за нов показател, „подпомогнати горски площи“. Освен това с оглед получаване на полезни резултати от оценката се предвижда разширен годишен доклад за изпълнението през 2019 г. В рамките на този доклад ще бъде извършена оценка на програмите за развитие на селските райони и ще бъдат предоставени първите резултати относно ефикасността им. Препоръка 4 Комисията следва да: Комисията приема препоръката. Вече са въведени някои изменения: в периода 2014—2020 г. в общата система за мониторинг и оценка (ОСМО) ще се събират например данни за показателя „подпомогнати горски площи“. Така ще се попълнят установените празнини в ОРМО за периода 2007—2013 г. С оглед получаване на полезни резултати от оценката на по-ранен етап през 2019 г. ще бъде въведен разширен годишен доклад за изпълнението. В разширения годишен доклад за изпълнението се предвижда оценка на резултатите от програмата и когато това е възможно, оценка на въздействията. [1] Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета [2] Работен документ на службите на Комисията – Приложение към: Съобщение за изпълнение на стратегията за горите на Европейския съюз {COM(2005) 84 окончателен} /* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf [3] COM(2013)659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm [4] Директива 92/43/ЕИО на Съвета [5] Impacts of Climate Change on European Forests and Options for Adaptation (Въздействието на изменението на климата върху европейските гори и възможности за приспособяване към него) http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm [6] http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm [7] https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf [8] San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013 г.) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. Forest Ecology and Management, бр. 294, стр. 11—22 [9] Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета [10] COM(2013)659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm