ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА относно клаузата за изключване (член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица) /* COM/2012/0476 final */





ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА относно клаузата за изключване (член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица) Резюме В настоящия доклад Комисията представя своята трета оценка (от 2011 г. насам) на условията, предвидени в клаузата за изключване. Комисията припомня принципите, на които се основава методът, и правното тълкуване на клаузата за изключване въз основа на решението на Съда на ЕС по дело C-40/10. След това Комисията прави оценка на икономическото и социалното положение в Съюза в периода между 1 юли 2011 г. и средата на май 2012 г., когато беше публикувана европейската икономическа прогноза от пролетта на 2012 г. В решението, постановено на 24 ноември 2010 г. по Дело C-40/10, Съдът подчерта, че клаузата за изключване позволява да се вземат под внимание последствията от влошаване на икономическото и социалното положение, което е едновременно сериозно и внезапно и при което чрез „нормалния метод“ възнагражденията на длъжностните лица не биха били адаптирани достатъчно бързо. Съдът изясни, че процедурата по член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица е единственият начин при адаптирането на възнагражденията да се вземе предвид икономическа криза и следователно да не се приложат критериите, установени в член 3, параграф 2 от посоченото приложение. Чрез метода точно се измерва, в съответствие с принципа на паралелизма, съществуващото икономическо и социално положение в Съюза, отразено в решенията на държавите членки относно заплатите на националните държавни служители. Законодателят внимателно е избрал критериите, които да се вземат под внимание за адаптиране на възнагражденията и пенсиите. Тези критерии могат да се приложат както при подем, така и при спад на икономиката. Клаузата за изключване не е клауза, свързана с икономическия цикъл, затова тя следва да се използва единствено при наличието на извънредни събития в ЕС и само ако не е възможно те да бъдат отразени чрез метода. Тя не е предназначена да се използва при фаза на спад в икономическия цикъл на ЕС. Комисията използва 15 показателя, за да прецени дали е необходимо през 2012 г. да се използва клаузата за изключване. Според най-новите прогнози на ГД „Икономически и финансови въпроси“ икономиката на ЕС вероятно ще остане в стагнация през 2012 г. (растеж на БВП от 0,1 %), а икономическият растеж ще се ускори през 2013 г. (растеж на БВП от 1,3 %). Очаква се заплатите общо в икономиката да се увеличат с 2,1 % през 2012 г. и 2013 г. Също така се очаква покупателната способност на националните държавни служители и на персонала на ЕС да намалее през 2012 г. До края на месец май нито една държава членка не бе предвидила намаляване на заплатите през втората половина на 2012 г. Освен това Комисията изпълни искането на Съвета да разгледа броя на държавите членки с текуща процедура при прекомерен дефицит и анализира връзката на този показател с бюджетния дефицит и държавния дълг. Заключението в доклада е, че по време на разглеждания период от 1 юли 2011 г. до средата на май 2012 г. не е настъпило внезапно и сериозно влошаване в икономическото и социалното положение в Съюза, което да не може да бъде отразено чрез нормално прилагане метода, и че не е целесъобразно да се представя предложение по член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица. Комисията припомня, че в отговор на цялостния труден икономически контекст тя вече представи на Европейския парламент и на Съвета предложение, което ще доведе до значителни икономии през следващите години и дори до още по-големи икономии в дългосрочен план. Предложението включва нов и актуализиран метод, както и изменения в механизма за клаузата за изключване. 1. Въведение През март 2012 г. Съветът излезе със следното искане към Комисията[1]: „СЪВЕТЪТ ПРИПОМНЯ, че тълкуването на клаузата за изключване в член 10 от приложение ХІ към Правилника за длъжностните лица по отношение на адаптирането на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители, считано от 1 юли 2011 г., понастоящем е предмет на производство пред Съда на Европейския съюз. ОТБЕЛЯЗВА, че икономическото и социалното положение в ЕС продължава да поражда загриженост. Ето защо ОТПРАВЯ ИСКАНЕ към Комисията, в съответствие с член 241 от ДФЕС, да наблюдава внимателно развитието на социално-икономическото положение, както и да представи въз основа на член 10 от приложение ХІ към Правилника за длъжностните лица доклад с оценка дали в светлината на обективните данни, представени за тази цел от Комисията, е налице сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в ЕС и ако в даден момент това е така, да внесе съответните предложения, но при всички положения навреме, за да могат Европейският парламент и Съветът да ги разгледат и приемат преди края на 2012 г. ОТПРАВЯ ИСКАНЕ към Комисията в допълнение на данните, използвани в доклада ѝ за 2011 г., да вземе предвид, наред с другото, броя на държавите членки с текуща процедура при прекомерен дефицит.“ Съгласно член 241 от ДФЕС Съветът, като действа с обикновено мнозинство, може да поиска от Комисията да предприеме проучвания, които счита за уместни за осъществяването на общите цели, и да му представи съответни предложения. Ако Комисията не представи предложение, трябва да информира Съвета за причините. Настоящият доклад е в отговор на искането на Съвета и в съответствие с член 241 от ДФЕС. Освен това, през 2011 г. Комисията се ангажира през 2012 г. да разгледа още веднъж прилагането на клаузата за изключване. Това е третата оценка на условията, предвидени в клаузата за изключване. Предходните две оценки бяха представени на 13 юли 2011 г. (COM(2011) 440) и 13 декември 2011 г. (COM(2011) 829). Настоящата оценка обхваща периода от датата на влизане в сила на последното годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите (1 юли 2011 г.) до момента, в който станаха известни най-новите данни за целите на настоящия доклад (средата на май 2012 г.). Освен това в нея се представят перспективите за икономическото и социалното положение през 2012 г. и 2013 г. въз основа на прогнозите. В своето искане Съветът специално поиска от Комисията да вземе предвид броя на държавите членки с текуща процедура при прекомерен дефицит. Комисията даде отговор на това искане в рамките на своята обща оценка на публичните финанси. 2. Правно основание Съгласно член 65 от Правилника за длъжностните лица „Съветът ежегодно преразглежда основните месечни заплати на длъжностните лица и на другите служители на Съюза. Преразглеждането се извършва през септември съгласно съвместен доклад на Комисията, изготвен въз основа на съвместен индекс, изготвен от Статистическата служба на Европейския съюз в съгласие с националните статистически служби на държавите членки; индексът отразява положението във всяка от държавите членки на Съюза към 1 юли всяка година. При преразглеждането Съветът преценява дали, като част от икономическата и социална политика на Съюза, заплатата трябва да бъде адаптирана. По-специално Съветът взема предвид увеличението на заплатите, получавани в публичния сектор, и нуждите от назначаване на нов персонал.“ Съгласно член 65а от Правилника за длъжностните лица правилата за прилагането на членове 64 и 65 от този правилник са посочени в приложение ХI. В член 3, параграфи 1 и 2 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица е предвидено: 1. Съгласно член 65, параграф 3 от Правилника за персонала Съветът, по предложение на Комисията и въз основа на критериите, посочени в раздел 1 от настоящото приложение, преди края на всяка година взема решение относно адаптирането на заплатите и пенсиите, с действие от 1 юли. 2. Размерът на адаптирането се определя чрез умножаване на брюкселския международен индекс по специфичния индикатор. Адаптирането е в нетно изражение в еднакъв за всички процент. В член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица (клаузата за изключване) е предвидено: В случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза, оценено като такова в светлината на обективни данни, представени за тази цел от Комисията, последната внася подходящо предложение, по което Европейският парламент и Съветът се произнасят в съответствие с процедурата, предвидена в член 336 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Връзката между член 3 от приложение XI и клаузата за изключване беше анализирана от Съда в решение по дело C-40/10 Комисия/Съвет. Съдът посочва, че клаузата за изключване „…позволява при изключителни обстоятелства в определени случаи предвиденият в член 3 от приложение XІ към Правилника метод да не бъде приложен, без обаче [да] бъде изменян или отменян за следващите години“ (параграф 74, подчертаването е добавено). В допълнение Съдът уточнява, че „ …както Комисията приема в своя Доклад от 27 юни 1994 г. за приложимостта на клаузата за изключване (SEC(94) 1027 окончателен, точка II.3, стр. 5 и 6), тази клауза позволява да се отчетат последиците от едновременно сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение, когато възнагражденията на длъжностните лица няма да бъдат адаптирани достатъчно бързо при прилагане на „нормалния метод“ (параграф 75, подчертаването е добавено). Съдът изясни, че: „… предвидената в член 10 [от приложение XI към Правилника за длъжностните лица] процедура е единствената възможност за вземане предвид на икономическа криза при адаптирането на възнагражденията и за неприлагане вследствие на това на критериите, установени в член 3, параграф 2 от посоченото приложение“ (параграф 77, подчертаването е добавено). „Този извод не може да бъде оборен от обстоятелството, че прилагането на член 10 от приложение XІ към Правилника зависи от предложение на Комисията. По-специално от член 17, параграф 2 ДЕС следва, че член 10 е съобразен с институционалното равновесие, предвидено в Договорите, които по принцип предоставят на Комисията монопол върху предложенията в законодателните процедури.“ (параграф 78). 3. Цели и основополагащи принципи на метода Комисията счита за уместно да направи кратък преглед на целите и принципите, върху които се основава методът за адаптиране на заплатите и пенсиите. Следва да се отбележи, че понастоящем въпросът за приложното поле и прилагането на клаузата за изключване е предмет на съдебен контрол по дело C-66/12, висящо пред Съда на ЕС. Разпоредбите на сегашния метод за адаптиране на възнагражденията и пенсиите се прилагат от 1 юли 2004 г. до 31 декември 2012 г. и са изложени в членове 64, 65 и 65a от Правилника за длъжностните лица и приложение XI към него. Основните цели на метода са: – автоматично адаптиране на заплатите, за да се избегне разстройването на работата на институциите и агенциите на Съюза, предизвикано от ежегодни преговори и възможни стачни действия; – прозрачни, ефикасни и относително прости правила за определяне на адаптирането на заплатите на длъжностните лица и другите служители на всички институции на ЕС въз основа на политическите решения, приети от държавите членки по отношение на националните държавни служители. За да се гарантира, че методът функционира правилно, бяха установени следните принципи: – равенство на покупателната способност на служителите на ЕС независимо от местоработата им; – паралелизъм с националните служители по отношение на промените в покупателната способност. Два аспекта от метода следва да се разгледат по-подробно: – принципът на паралелизма; – забавянето във времето. 3.1. Принцип на паралелизма В съответствие с член 1, параграф 4 от приложение XI, (глобалният) специфичен индикатор се изчислява, за да се отрази в реално изражение средната промяна в нетното възнаграждение на националните служители в централните администрации, т.е. след като се вземе под внимание инфлацията в държавата, в която работят. След това, както е предвидено в член 3, параграф 2 от приложение XI, инфлацията на потребителските цени в Брюксел, който е референтното място, където работят повечето длъжностни лица на ЕС, се измерва спрямо брюкселския международен индекс (БМИ). Накрая БМИ се умножава по глобалния специфичен индикатор, за да се изчисли номиналното годишно адаптиране на основните заплати на длъжностните лица на ЕС, като това адаптиране може да бъде положително или отрицателно. Следователно промяната в покупателната способност на длъжностните лица на ЕС се определя изцяло от глобалния специфичен индикатор, който гарантира равностойност с изменението на покупателната способност на националните служители. Това е принципът на паралелизма. 3.2. Забавяне във времето, заложено в метода В съответствие с член 1, параграфи 2 и 4 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица чрез брюкселския международен индекс се отчитат промените в потребителските цени между месец юни на предходната година и месец юни на настоящата година, а Евростат изчислява специфичните индикатори, които отразяват промените в реалното възнаграждение на държавните служители в централните администрации на държавите от представителната извадка между 1 юли на предходната година и 1 юли на настоящата година. Съгласно член 3, параграф 1 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица Съветът, по предложение на Комисията, преди края на всяка година, трябва да вземе решение за адаптиране на възнагражденията и пенсиите, влизащо в сила на 1 юли. Следователно годишното адаптиране се прилага с максимално закъснение от една година. Има и допълнително закъснение от максимум шест месеца, докато бъде приет регламентът за адаптиране на заплатите, което трябва да се случи преди 31 декември, като регламентът се прилага с обратна сила. Законодателят счита, че методът може да функционира с такова забавяне във времето, а длъжностните лица и другите служители на ЕС са в състояние да понасят последствията от годишната инфлация. Поради това в член 65 е предвиден само един годишен срок за адаптиране на възнагражденията. Съществува възможност обаче да се направи временно адаптиране на възнагражденията, предвидено в членове 4—8 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица, ако между юни и декември е настъпила значителна промяна в жизнения стандарт. 4. Клауза за изключване Законодателят прие клауза за изключване като неразделна част от метода. С тази клауза се поставят редица предварителни условия за задействане, които трябва да бъдат изпълнени, преди да се предприеме каквото и да било действие: – влошаването трябва да бъде едновременно сериозно и внезапно, да се отразява на икономическото и социалното положение в Съюза и да бъде оценено в светлината на обективни данни, предоставени от Комисията; – влошаването трябва да бъде такова, че да не може да се отчете правилно чрез метода поради необичайното си естество от гледна точка на време и мащаб. Клаузата за изключване предвижда, че ако са налице обективни причини за нейното задействане, Комисията е длъжна да представи подходящи предложения, по които Европейският парламент и Съветът да вземат решение в съответствие с член 336 от ДФЕС. Съдът на ЕС постанови по дело C-40/10, че клаузата за изключване „позволява при изключителни обстоятелства в определени случаи предвиденият в член 3 от приложение XІ към Правилника метод да не бъде приложен, без обаче [да] бъде изменян или отменян за следващите години“. Освен това според текста на член 10 от приложение XІ към Правилника „неговата цел е да позволи на институциите да реагират на внезапни събития, налагащи по-скоро реакция в конкретния случай, отколкото пълно изменение на „нормалния“ метод за коригиране на възнагражденията“. 4.1. Условия за задействане на клаузата за изключване Формулировката на клаузата за изключване следва внимателно да се разгледа, тъй като за задействането на клаузата е необходимо да бъдат изпълнени всички условия, предвидени в член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица. „Влошаване“ е термин, който се използва, за да се опише утежняването на икономическото и социалното положение. Дали е настъпило „сериозно“ влошаване на икономическото и социалното положение следва да се прецени при разглеждане както на мащаба, така и на продължителността на констатираните икономически и социални последици. Дали е настъпило „внезапно“ влошаване на икономическото и социалното положение следва да се определи с оглед на скоростта и предвидимостта на икономическите и социалните последици. В този контекст е особено важно да се прави разграничение между обичайните колебания на икономическия цикъл и тези, които са причинени от външни събития. Законодателят е дал правомощие на Комисията да определя обективните данни, които да бъдат използвани в оценката на Комисията за това дали са налице условията за задействане на клаузата за изключване. Комисията счита, че тази оценка следва да се основава на редица обективни показатели, които обхващат както икономическата, така и социалната сфера. Тези показатели следва да са съобразени със следния набор от относими и общоприети принципи[2]: – Показателят следва да отразява същността на проблема и да е с ясно и общоприето нормативно тълкуване. – Показателят следва да бъде стабилен и статистически утвърден. – Показателят следва да бъде навременен и да подлежи на преразглеждане. – Показателите следва да акцентират върху ЕС като цяло, а не върху отделни държави членки. – Показателите следва да бъдат взаимно съгласувани. – Наборът от показатели следва да бъде колкото е възможно по-прозрачен и достъпен за гражданите на ЕС. – Когато е възможно, следва да се прибягва до съществуващите набори от показатели. В съответствие с тези принципи следните 15 показателя са подходящи: – икономическа дейност: растеж на БВП, вътрешно търсене, стокови запаси, нетен износ, частно потребление, публично потребление, общи инвестиции и инфлация (ХИПЦ — хармонизиран индекс на потребителските цени) в Съюза; – публични финанси: салдо по консолидирания държавен бюджет и държавен дълг в Съюза; пазар на труда: общо заети лица, равнище на безработицата и възнаграждение на служителите в Съюза; – показатели за очакванията: показател за икономическото доверие и очакванията относно заетостта в Съюза. За да се прецени дали изложените в клаузата за изключване критерии понастоящем са изпълнени, анализът на икономическото и социалното положение следва да се извърши за периода от юли 2011 г. до средата на май 2012 г. (в зависимост от наличността на относими данни или прогнози), тъй като периодът до 1 юли 2011 г. вече беше включен в годишното адаптиране за 2011 г. Това е в съответствие с определението за „внезапно“ влошаване, посочено в член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица. Но тук е представен по-дълъг период, за да се даде обща представа, където е подходящо. 4.2. Запазване на принципа на паралелизма Чрез метода точно се измерва, в съответствие с принципа на паралелизма, съществуващото икономическо и социално положение в Съюза, отразено в решенията на държавите членки относно заплатите на националните държавни служители. Законодателят внимателно е избрал критериите, които да се вземат под внимание за адаптиране на възнагражденията и пенсиите. Тези критерии могат да се приложат както при подем, така и при спад на икономиката. Методът за адаптиране на възнагражденията и пенсиите е в сила от почти четиридесет години. През този дълъг период икономиката на ЕС е преминала през периоди на бърз растеж, както и на икономически спад. Принципът на паралелизма с националните служители по отношение на промените в покупателната способност, заложен в Правилника за длъжностните лица през 1962 г., трябва да се поддържа също и по време на икономически спад в Европейския съюз. Това е изцяло в съответствие с член 65, който предвижда, че трябва да се обърне специално внимание на всяко увеличение на заплатите в публичния сектор по време на годишния преглед. Ако обаче чрез метода не е възможно да се отчете правилно дадено внезапно и сериозно влошаване поради неговото необичайно естество от гледна точка на време или мащаб, следва да се използва клаузата за изключване. Различно тълкуване би довело до непоследователни резултати: въпреки възможността с метода правилно да се отразят икономическите и социалните промени в ЕС посредством въздействието им върху заплатите на държавните служители, законодателят ще трябва да предприеме изключителни мерки по отношение на годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите на служителите на ЕС. Подобно тълкуване би попаднало извън обхвата на икономическата и социалната политика на Европейския съюз, както е посочено в член 65 от Правилника за длъжностните лица. Същото се отнася и до забавянето във времето, заложено в метода. Референтният период по дефиниция предполага максимално закъснение от една година при адаптирането на заплатите (макар че на практика закъснението може да бъде по-малко). Макар че законодателят счита, че методът би следвало да работи с такова забавяне във времето, с клаузата за изключване е напълно възможно то да се намали, ако държавите членки предприемат изключителни мерки, за да адаптират заплатите на националните служители, което следва да се приложи и по отношение на служителите на ЕС, без да се чака следващото годишно адаптиране. Следователно при необходимост подходящите предложения следва да отразяват извънредното развитие, което не е било достатъчно добре отчетено чрез метода. Тези предложения не бива да излизат извън рамките на правилата за прилагане, изложени в приложение XI към Правилника за длъжностните лица — няма обективна причина за прилагане на други критериите освен промяната в покупателната способност в държавните администрации на държавите членки, защото това би подкопало въздействието на метода и би наложило вземането на допълнителни мерки спрямо служителите в ЕС, без такива мерки да са били прилагани по отношение на националните служители в държавите членки. Накрая, клаузата за изключване не е клауза, свързана с икономическия цикъл. Както бе изяснено по-горе, законодателят внимателно е подбрал икономическите и социалните критерии, които да бъдат взети предвид при адаптирането на заплатите и пенсиите. Тези критерии могат да се прилагат както при икономически растеж, така и при икономически спад. Методът може да се прилага както при увеличаване на заплатите в държавите членки, така и при намаляване на тези заплати, а увеличаването или намаляването на покупателната способност на националните служители ще бъде пряко отразено върху заплатите и пенсиите на служителите на ЕС. Следователно клаузата за изключване трябва да се използва при наличието на извънредни събития в ЕС и само ако не е възможно те да бъдат измерени чрез метода. Тя не е предназначена да се използва при фаза на спад в икономическия цикъл на ЕС. 5. Икономическо и социално положение в ЕС 5.1. Предходен период 5.1.1. Годишно адаптиране през 2011 г. През периода от юли 2010 г. до юли 2011 г. пет от осемте държави членки от представителната извадка приеха увеличения на номиналните заплати (вж. таблица 1). Средно това увеличение на номиналните заплати се равняваше на 1,1 %. Поради инфлацията (2,9 %) това доведе до спад в покупателната способност на националните служители (-1,8 %). Тази загуба на покупателна способност трябваше да бъде автоматично приложена спрямо заплатите на служителите на ЕС и поради високия процент на инфлацията в Брюксел, измерена с брюкселския международен индекс (3,6 %), това доведе до номинално увеличение от 1,7 % на заплатите на служителите на ЕС (вж. таблица 2). Съветът обаче реши да не приеме предложението на Комисията относно годишното адаптиране за 2011 г. и по този начин наруши принципа на паралелизма, залегнал в Правилника за длъжностните лица. Това доведе до допълнително намаляване на покупателната способност на европейските служители (-3,6 %) в сравнение с националните служители (-1,8 %). 5.1.2. Отклонение от принципа на паралелизма За да се приложи принципът на паралелизма, предвиден в метода за адаптиране на възнагражденията на служителите на ЕС, се следи промяната в заплатите на националните служители, като средната стойност на промяната в тяхната покупателна способност се прилага за определяне на промяната в покупателната способност на заплатите на служителите на ЕС. Обаче изчисленото въз основа на даден 12-месечен период годишно адаптиране се взема предвид за адаптирането на заплатите на служителите на ЕС чак през следващата година. По този начин покупателната способност на служителите на ЕС следва средната покупателна способност на националните служители в държавите членки, съставящи представителната извадка, със системно забавяне във времето, заложено в метода. Въпреки това, както Комисията вече отбеляза през 2008 г.[3], действието на принципа на паралелизма частично се обезсилва, потенциално в ущърб на служителите на ЕС, по две причини. Въпреки че заплатите им са засегнати от промените в националните социалноосигурителни вноски чрез специфичния индикатор, социалноосигурителните вноски, плащани от служителите на ЕС, биват периодично адаптирани, независимо от други фактори. Специалният налог, който представлява допълнително отчисление от възнаграждението на служителите на ЕС, въвежда още един елемент на двойно отчитане. За да се извърши достоверно сравнение между покупателната способност на националните служители и тази на служителите на ЕС, тези елементи следва да се вземат предвид (вж. таблици 3 и 4). Ето защо общата покупателна способност[4] на националните служители намаля с 3,6 % в осемгодишния период между 2003 г. и 2011 г., докато тази на служителите на ЕС спадна с 4,2 % в съответстващия седемгодишен период между 2004 г. и 2011 г., а решението на Съвета от декември 2011 г., в което той отказва да приложи метода, доведе до още по-рязък спад на покупателната способност на европейските служители, а именно намаление от 7,6 % общо за периода 2004—2012 г. (вж. графика 1). Принципът на паралелизма следва да бъде запазен във всички икономически цикли. Това произтича от предположението, че държавите членки биха предприели подходящи мерки по отношение на своите държавни служители, което би се отразило пряко върху заплатите на служителите на ЕС. Въпреки този принцип от 2004 г. насам възнаграждението на служителите на ЕС значително се отклонява от това на националните служители, като това отклонение е в ущърб на служителите на ЕС. 5.2. Оценка на икономическото и социалното положение в ЕС през референтния период 5.2.1. Към бавен икономически растеж За ЕС като цяло рецесията свърши през есента на 2009 г., с което се появиха условия за възстановяване през 2010 г. През 2010 г. БВП в ЕС като цяло нарасна с 2 %. През 2011 г. годишните данни за ЕС сочеха видим растеж, дължащ се преди всичко на доброто начало през първото тримесечие. За цялата 2011 г. БВП в ЕС като цяло нарасна с 1,5 %. Възстановяването обаче за кратко забуксува през последното тримесечие на годината, когато ръстът на БВП бе леко отрицателен. Експресните прогнозни данни на Евростат за първото тримесечие на 2012 г. сочат стабилизиране на БВП (ръстът на БВП в ЕС в сравнение с предишното тримесечие ще бъде 0 %), а прогнозите[5] на ГД „Икономически и финансови въпроси“ предвиждат лек растеж в ЕС до края на годината. Според експресните прогнозни данни на Евростат, публикувани на 15 май 2012 г., ръстът на БВП в ЕС слабо нарасна (ръст от 0,1 %) в сравнение с първото тримесечие на 2011 г. Въз основа на предположението, че еврозоната ще успее да се справи с предизвикателствата, свързани с кризата, се очаква възвръщане на доверието в хода на 2012 г. С отшумяването на преходните шокове и възвръщане на доверието ГД „Икономически и финансови въпроси“ предвижда през 2013 г. слаб икономически растеж от 1,3 % в ЕС. През 2011 г. нетният износ беше основният двигател на икономическия растеж, докато стоковите запаси и вътрешното търсене имаха скромен принос за нарастването на БВП. Очаква се през 2012 г. стоковите запаси и вътрешното търсене да бъдат отрицателни, но това ще бъде компенсирано от нетния износ, което ще доведе до слаб икономически растеж за 2012 г. През 2013 г. се прогнозира вътрешното търсене да претърпи подем и да допринесе заедно с нетния износ за по-значително възстановяване на икономическата дейност (вж. графика 2). Кумулативната стойност на БВП нараства след рецесията през 2009 г. През 2011 г. тя достигна 2,6 % (като основа за изчисляването е взета 2006 година) и се предвижда да остане много близо до тази стойност и през 2012 г. През 2013 г. се очаква отново да нарасне и да достигне 4 % поради по-значимия икономически растеж през тази година. Показателят за икономическото доверие (ПИД)[6] се стабилизира през първото тримесечие на 2012 г., но продължи да бъде под своята дългосрочна средна стойност. През април ПИД в ЕС остана стабилен на равнище 93,2. В еврозоната той спадна до 92,8, неутрализирайки по този начин повишаването, констатирано през първото тримесечие на 2012 г. Този спад в еврозоната се дължеше преди всичко на отслабналото доверие в секторите на промишлеността и услугите. Доверието се повиши само в сектора на търговията на дребно. По-положителният прочит на ПИД в ЕС отразява силното повишаване на доверието в Обединеното кралство[7]. Видимото повишение на показателя за потребителското доверие през май 2012 г. следва да има положително въздействие върху показателя за икономическото доверие в близко бъдеще. 5.2.2. Публичните финанси започват да се адаптират Промените в публичните финанси в еврозоната и в ЕС продължават да се обуславят от стратегията за оттегляне на мерките за стимулиране във фискалната област, установена след рецесията от 2008—2009 г. В съответствие със заключенията на Съвета, публикувани най-напред през 2009 г., а след това потвърдени през 2011 г. и в началото на 2012 г., основната цел на стратегията за оттегляне на мерките за стимулиране във фискалната област е устойчивият път на развитие на публичните финанси в контекста на фискалните правила на ЕС. Усилията за бюджетна консолидация, които започнаха през 2010 г., бяха активизирани през 2011 г. и доведоха за значително подобряване на състоянието на публичните финанси както в еврозоната, така и в ЕС като цяло. Икономическият цикъл, който през първата половина на 2011 г. все още подпомагаше тези усилия, допринесе за това подобрение. Очаква се кумулативният дефицит по консолидирания държавен бюджет в еврозоната да намалее до 3,2 % от БВП през 2012 г., което е с 1 процентен пункт по-ниско в сравнение с 2011 г. Като се отчитат само приетите бюджети и другите мерки, които държавите членки са конкретизирали в достатъчна степен до крайната дата за отчитане на данните, общият бюджетен дефицит следва допълнително да намалее до 2,9 % от БВП през 2013 г. Подобно развитие се очаква и за ЕС, където кумулативният дефицит се очаква през 2012 г. да достигне 3,6 % от БВП, а през 2013 г. — 3,3 %. Съотношението държавен дълг към БВП се очаква да продължи да се увеличава през периода, за който се отнася прогнозата, както в еврозоната, така и в ЕС, въпреки че това ще става по-бавно в сравнение с периода 2008—2010 г. Въпреки че текущите дефицити намаляват, нарастващите лихвени плащания, съчетани с по-ниския номинален растеж на БВП, се предполага, че умерено ще увеличат съотношението на дълга към БВП. Като цяло прогнозите са през 2013 г. брутният държавен дълг в еврозоната да достигне 92,5 % от БВП, а за ЕС — малко над 87 % от БВП (вж. графика 6). Каре: Брой държави членки с текуща процедура при прекомерен дефицит (ППД) Съветът отправи искане към Комисията в допълнение на данните, използвани в доклада ѝ за 2011 г., да вземе предвид броя на държавите членки с текуща процедура при прекомерен дефицит (ППД). Този показател е производно на салдото на консолидирания държавен бюджет, оценено по-горе. Комисията счита, че салдото на консолидирания държавен бюджет по-добре изразява същността на проблема. Броят на държавите членки с текуща ППД не отразява мащаба на дефицита, а само посочва броя на държавите членки, в които той е над тавана от 3 %. Следва да се отбележи, че причините, поради които дадена държава е с ППД, се различават от структурна гледна точка в различните държави членки. В Договора от Маастрихт от 1992 г., с който бе предвидено създаването на еврото, бе уреден начинът, по който да се осъществява многостранният бюджетен надзор в Съюза. Този надзор, наложен неотдавна с пакета от шест акта и Договора за стабилност, координация и управление, се основава на ППД. За да може Икономическият и паричен съюз да функционира правилно, в член 126 от ДФЕС е предвидено държавите членки да избягват прекомерен бюджетен дефицит, определен в протокола относно процедурата при прекомерен дефицит чрез референтните стойности за съотношението спрямо БВП на годишния дефицит по консолидирания държавен бюджет (3 %) и брутния дълг (60 %) в края на годината, с редица уговорки. В края на май 2012 г. с текуща ППД бяха 23 държави членки — BE, BG, CZ, DK, DE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SK и UK. За седем от тях 2012 г. е краен срок за коригиране на прекомерния дефицит, за други 10 държави този краен срок е през 2013 г., за Испания той е 2013 г., за Гърция — 2014 г., а за Ирландия и Обединеното кралство — 2015 г. Само три държави членки не спазиха срока за коригиране през 2011 г. (BG, HU и MT). Тъй като за различните държави членки структурните причини за откриване на ППД са различни, самото посочване на техния брой не носи особена добавена стойност към другите показатели, използвани в настоящия доклад, по-специално показателите, свързани с публичните финанси. Целта на ППД е оздравяването на публичните финанси на държавите членки посредством индивидуални препоръки. Следователно съществуването на тази процедура може да се разглежда като стъпка към по-добри публични финанси. Според логичната обосновка, залегнала в засилената понастоящем рамка за икономическо управление, стабилните публични финанси са единственият начин за създаване на здрава икономическа среда. Според естество на тази процедура публичните финанси се анализират посредством критерии, заложени в законодателството. Това важи дори в още по-голяма степен за последния етап на ППД, когато държавата членка се съобразява с препоръките преди изтичане на крайния срок за коригиране. Ето защо броят на държавите членки, които са с текуща ППД, се променя периодично в резултат на действията, които водят до намаляване на съотношението на годишния дефицит по консолидирания държавен бюджет към БВП под 3 %. Броят на държавите членки с текуща процедура при прекомерен дефицит може да се променя от година на година. Увеличаването на този брой през 2009 г. се дължи на нарасналите държавни разходи в резултат на държавните интервенции на финансовите пазари. С изключение на седем държави членки (BG, CZ, EE, MT, PL, RO и SK), от 2007 г. насам всички останали държави докладваха за различни форми на намеса, предприети от правителствата в условията на финансова криза. Ето защо показателят за броя на държавите членки с текуща ППД не е убедителен. В този контекст по-подходящи са показателите, които отразяват равнището и промяната в бюджетния дефицит и брутния дълг в държавите членки. Като цяло публичните финанси са в процес на оздравяване. От 2008 г. насам делът на бюджетния дефицит значително се е подобрил, като се очаква през 2013 г. да спадне до 3,3 %, а съотношението на дълга към БВП ще се увеличи много малко до 87 % от БВП през 2013 г. 5.2.3. Очаква се инфлацията постепенно да намалее През 2011 г. увеличаването на потребителските цени се дължеше преди всичко на поскъпването на потребителките стоки на световните пазари, а в някои държави членки — и на увеличаването на косвените данъци и регулираните цени. През 2011 г. инфлацията, измерена чрез хармонизирания индекс на потребителските цени (ХИПЦ), за известно време беше по-висока от 3 %, но след това започна да намалява поради влошаващата се икономическа среда. Инфлацията на потребителските цени следва допълнително да спадне благодарение на намаляването на цените на основните стоки, както сочат стоковите фючърси към края на тази година, и относително слабата икономическа дейност. За по-бързия спад на инфлацията пречат бюджетните мерки, приети от няколко държави членки, по-специално увеличаването на косвените данъци и регулираните цени. Възвръщането на слабия растеж в края на 2012 г. и през 2013 г. не се очаква да допринесе за създаването на натиск върху цените, по-конкретно тъй като се очаква разликите между фактическия и потенциалния БВП в ЕС и в еврозоната да бъдат преодолявани много бавно. Намаляването на цените на основните стоки към края на годината в съответствие с прогнозите, основани на стоковите фючърси, както и относително слабата икономическа дейност следва да доведат до спадане на инфлацията на потребителските цени. Освен това се очаква общата инфлация да намалее поради намаляване на инфлацията на енергийните цени в резултат на базови ефекти във връзка с покачването на цените на петрола в началото на 2011 г. Възвръщането на слабия растеж в края на 2012 г. и през 2013 г. не се очаква да създаде особен допълнителен инфлационен натиск, по-конкретно тъй като разликите между фактическия и потенциалния БВП в ЕС и в еврозоната се преодоляват много бавно. Очаква се през 2013 г. общата инфлация, измерена чрез ХИПЦ, да продължи да бъде около 2 % (1,9 % в ЕС и 1,8 % в еврозоната) и следователно да е в рамките на инфлационните очаквания. През 2013 г. същинската инфлация, въпреки известни изкривявания поради увеличаване на косвените данъци и регулираните цени, ще се развива в същата посока (вж. графика 7). 5.2.4. Очаква се положението на пазара на труда да се стабилизира Настоящото положение на пазара на труда е последица едновременно на рецесията от 2008—2009 г. и стагнацията от 2011—2012 г. Подобренията в началото на периода на възстановяване 2009—2011 г. бяха незначителни. Тъй като предприятията адаптираха своите разходи за труд по-скоро чрез намаляване на часовете, изработени от един служител, отколкото чрез съкращаване на персонал, възстановяването на икономическата дейност в началото бе съпроводено от нормализиране по отношение на работните часове, но не и от нарастване на заетостта. Трудовата заетост спадна през втората половина на 2011 г., а равнището на безработица се увеличи до 10,3 % през 2012 г. и се очаква да остане на това равнище и през 2013 г. (вж. графика 8). Съответно в проучванията на Комисията очакванията за заетостта в секторите на промишлеността и услугите в ЕС бяха снижени в края на 2011 г. и продължиха да бъдат ниски през първото тримесечие на 2012 г. Очакванията за заетостта в производствения сектор в ЕС продължиха да бъдат над дългосрочната средна стойност, а очакванията за заетост в сектора на услугите — малко под дългосрочната средна стойност (вж. графика 9). Освен това очакваното активизиране на икономическата дейност следва да допринесе за стабилизиране на положението на пазара на труда. Въпреки това, поради обичайното закъснение, с което трудовият пазар реагира на промените в икономическата дейност, ще бъде необходимо време преди да настъпят видими подобрения на пазара на труда. Освен това за подобрение на положението се очаква да допринесат усилията за реформи, предприети в различни части на ЕС. Те следва да произведат действие с известно закъснение, както вече бе установено в държавите, предприели подобни мерки по-рано. Като цяло, за 2013 г. се прогнозира заетостта леко да нарасне в ЕС и да се стабилизира в еврозоната. В резултат на това се очаква да се прекъсне тенденцията за покачване на безработицата в ЕС и в еврозоната. Следва да се припомни, че не за пръв път равнището на безработица в ЕС се покачва и достига подобно равнище. В периода 2000—2004 г. равнището на безработицата се покачи от 8,5 % на 9,1 %, преди отново да спадне на 7,1 % през 2008 г. 5.2.5. Компенсация в публичния сектор спрямо общата икономика Комисията счита, че е важно да се сравни положението на лицата, заети в публичния сектор, с това на общата икономика в ЕС. За тази цел е подходящо да се използва компенсацията на заетите лица, чрез която се измерват общите разходи за труд за всички заети лица, определени като „брутно трудово възнаграждение“, включително възнагражденията за извънреден труд и бонусите, заедно с обезщетенията в натура и социалноосигурителните вноски, плащани от работодателя[8], както в публичния сектор (сектор „Държавно управление“[9]), така и в общата икономика. Следва да се отбележи, че данните за общата икономика включват тези за публичния сектор. Делът на публичния сектор в общата икономика е от порядъка на 22 %. Компенсацията в частния сектор зависи до голяма степен от икономическите цикли. Компенсацията на заетите лица в общата икономика нарасна с 5,2 % през 2007 г. и с 4,4 % през 2008 г., но спадна с 0,3 % през 2009 г. в пика на финансовата криза, когато БВП намаля с 4,3 %. Компенсацията в публичния сектор не следва непременно икономическите цикли. Така например през 2009 г. компенсацията на лицата, заети в сектор „Държавно управление“, нарасна с 3,4 %. Очаква се годишното увеличение на компенсацията на лицата, заети в публичния сектор, да нарасне от 0,4 % през 2011 г. на 0,8 % през 2012 г. и допълнително на 1,3 % през 2012 г. Компенсацията на лицата, заети в общата икономика, се увеличи с 2,6 % през 2011 г. и се предвижда да се увеличава още по-бързо (с 1,9 % през 2012 г. и 2,3 % през 2013 г.) в сравнение с компенсацията в публичния сектор (вж. графика 10). По време на рецесията през 2009 г. увеличението на заплатите в общата икономика беше минимално, докато адаптирането на заплатите в публичния сектор остана скромно. Това обаче се промени веднага след края на рецесията, като заплатите в общата икономика нараснаха с по-бързи темпове, докато адаптирането на заплатите в публичния сектор продължи да бъде слабо поради усилията на правителствата да коригират бюджетните дефицити. От 2004 г. до 2011 г. компенсациите в ЕС се увеличиха с 28,4 % в номинално изражение в публичния сектор спрямо 27,9 % в общата икономика. Според европейската икономическа прогноза от пролетта на 2012 г. компенсациите през 2013 г. вероятно ще нараснат с 31,1 % в публичния сектор (в сравнение с 2004 г.), а в общата икономика — с 33,3 % (вж. графика 11). Номиналната компенсация за заето лице се очаква да нараства годишно с около 2,1 % през 2012 г. и 2013 г. Това ще доведе до намаляване на реалните заплати през 2012 г. поради по-високата инфлация (2,6 %), но до увеличаване на реалните заплати през 2013 г., тъй като инфлацията ще спадне до 1,9 %. Очаква се положението да бъде по-неблагоприятно за лицата, заети в публичния сектор, поради по-слабо увеличаване на тяхната компенсация. През 2012 г. загубата на покупателна способност в публичния сектор ще достигне 1,8 % и това е в съответствие с прогнозите на Евростат за специфичния индикатор въз основа на информацията, предоставена през март 2012 г. от работната група по член 65, според която се очаква националните държавни служители да загубят 1,6 % от покупателната си способност. Това ясно показва, че предстоящото адаптиране на заплатите в институциите на ЕС е тясно свързано с увеличаването на заплатите в публичния сектор и напълно съответства на икономическото и социалното положение в Съюза въпреки по-големите увеличения на заплатите в общата икономика. 5.2.6. Промяна в покупателната способност на националните държавни служители в централната публична администрация (допълнителна прогноза) В края на май Евростат направи допълнителна прогноза, от която стана ясно, че загубата на покупателна способност в публичния сектор ще бъде по-ниска от първоначално предвиденото, т.е. 1 %[10] в осемте държави членки от представителната извадка и 1,4 % в ЕС-27. Това се дължи на решението на федералното правителство в Германия за значително увеличение на заплатите на служителите в публичния сектор, което ще се прилага и за федералните държавни служители. Посочената по-горе загуба на покупателна способност ще бъде приложена спрямо служителите на ЕС посредством метода. Не са налице събития, които следва да бъдат отразени в адаптирането на заплатите и които не са могли да бъдат обхванати от метода. Следователно не съществува никаква обективна причина за налагането на по-голяма загуба на покупателна способност на европейските служители, която надхвърля приложената от държавите членки спрямо техните държавни служители загуба на покупателна способност. Освен това, следва да се припомни, че поради елементи като двойното отчитане и отказа на Съвета да адаптира заплатите през 2011 г. загубата на покупателна способност в институциите на ЕС от 2004 г. насам е над два пъти по-голяма (7,6 %) в сравнение с тази в националните администрации (3,6 %). Освен това държавите членки бяха помолени да представят прогнози за промените в заплатите за периода от 1 юли 2012 г. до края на годината. Голяма част от тях обаче се затрудниха да предоставя надеждни данни, което попречи на Евростат да състави надеждна прогноза. Въпреки това следва да се посочи, че нито една държава членка не предвижда намаляване на заплатите през втората половина на 2012 г. и най-малко девет държави членки предвиждат увеличаване на заплатите на националните държавни служители. Ето защо клаузата за изключване не следва да се прилага. Това напълно съответства на съображенията на Съда по дело C-40/10, в което Съдът подчертава, че „клауза[та] позволява да се отчетат последиците от едновременно сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение, когато възнагражденията на длъжностните лица няма да бъдат адаптирани достатъчно бързо при прилагане на „нормалния метод“. Тъй като държавите членки не предвиждат намаляване на заплащането през втората половина на 2012 г., а предвиждат увеличаване на заплатите, няма причина за отклонение от „нормалния метод“ като се вземе предвид адаптирането на заплатите в държавите членки извън рамките на референтния период. Като цяло, въпреки че в публичния сектор нарастването на заплатите ще бъде слабо поради оздравяването на публичните финанси, в общата икономика положението ще е различно. През 2012 г. адаптирането на заплатите под прага на инфлацията ще продължи да еродира заплатите на националните служители и на служителите на ЕС, а ако бъде приет новият метод, за да започне да действа през 2013 г., всяка загуба на покупателна способност на националните служители ще се прилага и за служителите на ЕС. 6. Заключение От гореизложените съображения и анализ следва, че правните критерии по член 10 от приложение XI не са изпълнени за референтния период от 1 юли 2011 г. до средата на май 2012 г. Очаква се през 2012 г. икономиката на ЕС да е в стагнация, преди да се ориентира към слаб растеж. Заплатите в общата икономика се очаква да се увеличат с 2,1 % през 2012 г. и 2013 г., въпреки че нарастването на заплатите в публичния сектор ще бъде по-ниско в съответствие с по-ниските равнища на компенсация за заетите в него. Не бе установено събитие, което не е било или не е могло да бъде обхванато от нормалното прилагане на метода. През 2012 г. реалните заплати на служителите на ЕС ще намалеят в съответствие със загубата на покупателна способност на националните държавни служители. След референтния период най-малко девет държави членки предвиждат увеличение на заплатите и нито една държава членка не предвижда тяхното намаляване. Следователно не съществува причина за отклонение от „нормалния метод“ като се вземе предвид адаптирането на заплатите в държавите членки извън рамките на референтния период. Ето защо Комисията счита, че не е уместно да представи предложение по член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица. Комисията отново припомня, че в отговор на цялостния труден икономически контекст тя представи на Европейския парламент и на Съвета предложение, което ще доведе до значителни икономии през следващите години и дори до още по-големи икономии в дългосрочен план. Предложението включва нов и актуализиран метод, както и изменения в механизма за клаузата за изключване. [1] Документ на Съвета 7421/12 от 12 март 2012 г. [2] По-голямата част от тях са принципи, одобрени за отворения метод на координация (ОМК) във връзка със социалната интеграция и закрила. Държавите членки използват ОМК при дефинирането, прилагането и оценяването на социалните си политики и развиването на сътрудничеството помежду си. ОМК е средство за управление, основано на общи цели и показатели, което допълва законодателните и финансовите инструменти на социалната политика. Той е част от въвеждането в действие на процеса на координиране на социалните политики, по-специално в контекста на Лисабонската стратегия (а сега и на стратегията „Европа 2020“). [3] Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно приложение XI към Правилника за длъжностните лица (COM(2008) 443 окончателен, 10.7.2008 г.). [4] Тя се изчислява чрез кумулиране на годишното изменение в покупателната способност от 2004 г. до 2011 г. [5] Европейска икономическа прогноза от пролетта на 2012 г. [6] Въз основа на проучвания сред стопанските среди и потребителите се изготвят ежемесечни оценки и прогнози относно различните аспекти на икономическата дейност в различните сектори на икономиката: промишленост, услуги, строителство и търговия на дребно, както и потребители. За всеки от петте проучвани сектора са създадени „показатели за доверието“, които отразяват общото възприемане и очакванията на равнището на отделния сектор в едноизмерен показател. За да бъде възможно да се проследи цялостната икономическа дейност, от 1985 г. насам се изчислява по-обширният показател за икономическото доверие (ПИД) като претеглената сума от тези пет показателя. [7] Източник: Резултати от проучванията сред стопанските среди и потребителите, май 2012 г., ГД „Икономически и финансови въпроси“. [8] Като резултат това отразява промените в равнището на заетост и промените в социалната политика, както и в равнището на трудовите възнаграждения. [9] „Публичен сектор“ означава сектор „Държавно управление“ в настоящата част. Сектор „Държавно управление“ включва всички институционални единици, които са други непазарни производители, чиято продукция е предназначена за индивидуално и колективно потребление и е финансирана главно чрез задължителни плащания, извършвани от единиците от други сектори и/или всички институционални единици, участващи главно в преразпределянето на националните приходи и богатство. Институционалните единици включват субектите от сектор „Държавно управление“, някои институции с нестопанска цел и автономни пенсионни фондове. Сектор „Държавно управление“ е разделен на четири подсектора — централно управление, управление на федералните единици, местно управление и социалноосигурителни фондове. [10] Обединеното кралство не предостави актуализирани данни.