BG    BG BG 
 
BG 1   BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 15.10.2008 
SEC(2008) 2631 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
ОБОБЩЕНА  ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
Предложение  за директива  на Европейския  парламент  и на Съвета  за изменение  
на Директива  2002/15/E О за организацията  на работното  време  на лицата , 
извършващи  транспортни  дейности  в автомобилния  транспорт  
{COM(2008)650} 
{SEC(2008)2632} 
 
BG 2   BG 1. ВЪВЕДЕНИЕ  
Докладът  за обобщената  оценка  на въздействието  засяга  проблеми , срещани  във връзка  
с обхвата  и прилагането  на законодателството , относно  лицата , извършващи  
автомобилни  транспортни  дейности  
Директива  2002/15/ ЕО1 установява  минималните  изисквания  към работното  време  на 
работниците  в автомобилния  транспорт  с оглед  подобряване  защитата  на здравето  и 
безопасността , подобряване  на пътната  безопасност  и хармонизиране  на условията  на 
конкуренция . Директивата  допълва  Регламент  (ЕО) № 561/20062, с който  се определят  
правила  за времето  на кормуване  и периодите  за почивка  на водачите . 
Като  част от помирителното  споразумение  разпоредбите  на директивата  ще се прилагат  
от 23 март  2009 г. за самостоятелно  заетите  водачи , след  като Комисията  представи  
доклад  и съответното  законодателно  предложение  въз основа  на доклада  (член  2, 
параграф  1 от директивата ). 
Докладът  на Комисията3 относно  потенциалните  последици  от изключването  на 
самостоятелно  заетите  водачи  и относно  оценката  на разпоредбите  за нощното  
кормуване  беше  представен  на 23 май 2007 г. 
Докладът  потвърждава , че балансът  между  общите  предимства  и недостатъци  на 
включването  или невключването  на самостоятелно  заетите  водачи  в приложното  поле  
на директивата  е колеблив  и е показателен  за необходимостта  от задълбочена  оценка  на 
въздействието . Освен  това докладът  откроява  проблема  с ефективното  и справедливо  
прилагане  на правилата . 
2. ПРОЦЕДУРНИ  ВЪПРОСИ   
Оценката  на въздействието  се основава  на редица  проучвания  и допитвания , извършени  
в периода  2003 — 2008 г., включително  две консултации  със заинтересовани  лица , 
както  и редовни  контакти  с държавите -членки  и социалните  партньори . Тя отразява  
коментарите  на заинтересованите  лица , както  и приноса  на вътрешната  ръководна  
група , създадена  за целите  на конкретната  оценка  на въздействието .  
Повечето  заинтересовани  лица  виждат  и отрицателни , и положителни  последици . От 
една  страна  се смята , че правилата  за работното  време  имат  положително  влияние  
върху  здравето  и безопасността , върху  условията  на труд  и условията  на конкуренция , 
но от друга  страна  те носят  редица  неблагоприятни  последици , като например  
намаляване  на заплатите , недостиг  на водачи  и повишаване  на разходите . 
Заинтересованите  лица  отбелязаха  проблеми , свързани  с прилагането  на правилата  за 
работното  време , като посочиха , че съществуващата  слаба  система  за контрол  не 
подсигурява  пълно  съобразяване  и пледираха  за яснота  в приложното  поле  на 
директивата , ефективност  при нейното  прилагане , по-добро  сътрудничество  между  
                                                 
1 ОВ L 80, 23.3.2002 г., стр.35. 
2 ОВ L 102, 11.4.2006 г., стр. 1. 
3 COM(2007) 266 окончателен . 
 
BG 3   BG националните  власти  и предотвратяване  на явлението  „фалшиви “ самостоятелно  заети  
водачи . 
Съветът  за оценката  на въздействието  разгледа  проекта  за оценка  на въздействието  на 
срещата  си на 16 април  2008 г. и даде  препоръки  за усъвършенстване  на текста  в 
становищата  си от 22 април  2008 г. и 26 юни 2008 г. след  повторно  внасяне  на оценката  
на въздействието . Основните  препоръки  се отнасяха  за липсата  на обяснение  за 
връзката  между  конкретната  директива  за работното  време  и други  приложими  
инструменти , за необходимостта  от по-ясно  определяне  на проблема , за факта , че 
първоначално  нито  един  от разглежданите  варианти  не беше  избран , както  и за 
необходимостта  от тяхното  по-ясно  определяне  и за непълнотата  на анализа  на 
социалните  последици . След  отчитането  на тези препоръки , проблемът  беше  определен  
по-точно , вариантите  за политика  бяха  преразгледани , а на социалните  последици  беше  
направена  качествена  оценка  във връзка  с всеки  един  от вариантите . 
3. УСТАНОВЕНИ  ПРОБЛЕМИ   
Основният  проблем  е обхватът  на директивата , както  е определен  в член  2, параграф  1, 
а именно  дали  самостоятелно  заетите  водачи  следва  да бъдат  включени  в нея и ако 
бъдат , при какви  условия . Обикновено  работното  време  на самостоятелно  заетите  
водачи  не е ограничено , тъй като това би ограничило  тяхната  свобода  като 
предприемачи . Във връзка  с този основен  проблем  оценката  на въздействието  търси  
икономическите , социалните , екологичните  и административните  последици  от 
различните  сценарии  за изключване  или включване  на самостоятелно  заетите  водачи  в 
обхвата  на директивата . 
Съпътстващ  проблем  е и ниското  равнище  на съобразяване  с правилата  при група  
транспортни  работници , т.нар. „фалшиви “ самостоятелно  заети  водачи , което  води  до 
няколко  основни  последици : закъснения  при транспонирането , недоволство  на някои  
транспортни  компании , неправилно  тълкуване  на някои  разпоредби  и слабо  прилагане . 
Директивата  не съдържа  каквито  и да било  специфични  разпоредби  относно  контрола  
върху  нейното  прилагане . Различен  е случаят  с контрола  върху  времето  за кормуване  и 
периодите  на почивка , в който  Директива  2006/22/ ЕО препоръчва  качествени  и 
количествени  проверки , които  трябва  да бъдат  правени  от държавите -членки , както  по 
пътищата , така и на територията  на предприятията . Комисията  първоначално  предложи  
правилата  за работното  време  да бъдат  контролирани  с Директива  2006/22/ ЕО, но 
законодателят  не възприе  този подход . 
Ниската  степен  на съобразяване  с правилата  и слабото  прилагане  е свързано  основно  с 
„фалшивите “ самостоятелно  заети  водачи . Тази  категория  включва  водачи , които  
официално  са самостоятелно  заети , но които  работят  редовно  за едно  и също  
предприятие , без да имат  свободата  да предлагат  услуги  на други  страни . Въпреки  че не 
е конкретно  посочено  в директивата , тези „самостоятелно  заети  водачи “ следва  да имат  
същите  задължения  и ползи , каквито  имат  транспортните  работници , тъй като не 
отговарят  на критериите  за „самостоятелно  заети  водачи “. Редица  водачи  и дружества  
обаче  не прилагат  коректно  това разграничение . 
Безпокойствата  за пътната  безопасност  във връзка  с умората  на водачите  се 
ограничават  чрез строгото  съблюдаване  на правилата  за времето  на кормуване  и за 
 
BG 4   BG периодите  на почивка , които  се прилагат  за всички  водачи , независимо  от статута  на 
тяхната  заетост . Следователно  страничният  ефект  от директивата  за работното  време  не 
е от голямо  значение  за пътната  безопасност . 
Всички  тези проблеми  накърняват  прилагането  на правилата  на Общността  и 
застрашават  постигането  на ключови  цели  на директивата  във връзка  с провежданата  
политика . 
4. ЦЕЛИ   
Общата  цел, която  обосновава  действията  на ЕС, е преразглеждането  на обхвата  на 
директивата  и спазването  на правилата . Това  може  да се постигне  чрез:  
• уточняване  на приложното  поле  на директивата  във връзка  със самостоятелно  
заетите  водачи , 
• ясно  разграничаване  за целите  на директивата  между  самостоятелно  заети  водачи  и 
водачите , които  следва  да бъдат  разглеждани  като наети  транспортни  работници , 
• подобряване  на ефективността  и прилагането  
• засилване  на сътрудничеството  между  държавите -членки , за да се подсигури  
съвместно  прилагане  на правилата , 
5. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКАТА   
Бяха  откроени  четири  варианта  за провеждане  на политика : три от тях се занимават  с 
обхвата  на директивата , а един  — с нейното  прилагане . 
Вариант  А: „не се предприемат  мерки “. Този  вариант  не включва  каквито  и да било  
мерки  от страна  на Европейския  парламент  и на Съвета , но това не означава  запазване  
на статуквото . Само  изпълнението  на условията , посочени  в член  2, параграф  1 на 
директивата , а именно  приемането  от Комисията  на доклад  и съответно  на 
законодателно  предложение , ще доведе  до автоматично  включване  от 23 март  2009 г. 
на самостоятелно  заетите  водачи  в обхвата  на директивата . 
Вариант  Б: Разширяване  обхвата  на директивата  чрез  включване  на всички  
самостоятелно  заети  водачи , с изключение  на самостоятелно  заетите  водачи , 
които  извършват  само  вътрешни  за страната  транспортни  услуги . Тази  
възможност  предвижда  включването  в приложното  поле  на директивата  само  на 
самостоятелно  заети  водачи , които  извършват  международни  транспортни  услуги . 
Възможността  изисква  преразглеждане  на директивата  с оглед  на нейния  обхват . 
Всички  останали  разпоредби  остават  без промяна . 
Вариант  В: Повишаване  на степента  на прилагане  на директивата  чрез  
изменения , за да се подсигури  включването  на „фалшиви  самостоятелно  заети “ в 
обхвата  на директивата , като  в същото  време  същинските  самостоятелно  заети  
работници  остават  извън  обхвата  на директивата . Този  вариант  предвижда  
включването  на т.нар. „фалшиви  самостоятелно  заети “ в обхвата  на директивата  чрез 
внасяне  на уточнения  в някои  разпоредби  и допълнителни  изисквания  за контрол . 
 
BG 5   BG Бяха  разгледани  три подварианта : 
В.1: правни  уточнения  в рамките  на директивата . Този  подвариант  предвижда  
уточняване  на определението  за транспортен  работник , което  да включи  „фалшивите “ 
самостоятелно  заети  водачи , така че да няма  място  за широко  тълкуване . Този  вариант  
може  също  така да бъде  свързан  с публикуването  на ръководство , за да се подсигури  
хармонизирано  тълкувание  на определенията . 
В.2: административни  мерки  за пълно  прилагане , заедно  с уточняване  на 
категориите  „самостоятелно  зает водач “ и „транспортен  работник “. Този  
подвариант  предвижда  въвеждането  на административни  мерки  за засилване  на 
ефективността  и ефикасността  на прилагането . Това  изисква  преразглеждане  на 
директивата  с оглед  на промяна  в определението  за „транспортен  работник “, както  във 
вариант  В.1, и въвеждане  на изисквания  относно  сътрудничеството , за да се подсигури  
хармонично  прилагане  на правилата  и пълно  съобразяване  с тях в цялата  Общност . 
В.3: „постепенно  включване “ на „фалшивите “ самостоятелно  заети . Този  
подвариант  предвижда  изменения  в изискването  за включване  на „фалшиви “ 
самостоятелно  заети  работници  чрез уточняване  на определението  за „транспортен  
работник “ в първата  фаза  (2009 — 2011 г.) и с въвеждането  от 2011 г. на изисквания  за 
контрол . Този  подвариант  включва  преразглеждане  на директивата , както  предвижда  
вариант  В.2, и срокове  за прилагане  на правилата . 
Вариант  Г: Пълно  изключване  на самостоятелно  заетите  водачи . Тази  възможност  
предвижда  пълно  изключване  от приложното  поле  на директивата  на самостоятелно  
заетите  водачи . Той отразява  досегашната  ситуация , при която  самостоятелно  заетите  
водачи  са поне  временно  изключени  и не представлява  промяна  спрямо  ситуацията  в 
момента . Ето защо  този вариант  е смятан  за базов  сценарий  за развитие  на ситуацията , 
спрямо  който  са съпоставяни  останалите  варианти . 
Необходимо  е да се припомни , че независимо  от решението  за включване  или 
невключване  на самостоятелно  заетите  водачи  в обхвата  на директивата , самостоятелно  
заетите  водачи  са обект  на правилата  за време  на кормуване , спиране  и периоди  на 
почивка , установени  от Регламент  (ЕО) № 561/2006. 
Последиците  от вариантите  А, Б и В бяха  анализирани  в съпоставка  със ситуацията  в 
момента , описана  във вариант  Г. Икономическите , социалните , екологичните  и 
административните  последици  от четирите  основни  варианта  за политика  бяха  
разгледани  с оглед  на целите  на политиката  във връзка  с конкуренцията , социалните  
условия  и съобразяването  с правилата . 
6. СРАВНЕНИЕ  НА ВАРИАНТИТЕ  И ЗАКЛЮЧЕНИЯ  
Вариант  Г 
Този  вариант  не беше  предпочетен  заради  проблема  с ниската  степен  на съобразяване  с 
правилата  от страна  на „фалшивите “ самостоятелно  заети  водачи . Този  проблеми  би 
останал  нерешен  и дори  би се задълбочил , като се имат  предвид  слабото  прилагане , 
различията  при прилагането  на правилата  и продължаващата  липса  на разграничение  
между  същинските  самостоятелно  заети , за които  се предвижда  изключение  от 
 
BG 6   BG правилата , и „фалшивите “ самостоятелно  заети , които  попадат  в обхвата  на 
директивата . Това  допълнително  ще доведе  до накърняване  на целите  на политиката . 
Вариант  А 
Този  вариант  би предоставил  равнопоставено  третиране  с оглед  на социалните  правила  
за всички  лица , ангажирани  в автомобилни  транспортни  дейности . Това  обаче  не 
означава  засилване  на честната  конкуренция , тъй като заради  намаляването  на 
работните  часове  и съответстващия  му спад  в доходите , голяма  част от самостоятелно  
заетите  водачи  няма  да могат  да продължат  да упражняват  дейността  си. Това  би имало  
неблагоприятни  последици  върху  развитието  на предприемачеството , както  и върху  
състоянието  на сектора  в страни  с висок  дял на самостоятелно  заетите . Големите  
компании  биха  получили  конкурентни  предимства  и биха  увеличили  пазарните  си 
дялове , тъй като са по-подготвени  за намаляване  на работните  часове  чрез икономии  от 
мащаба , докато  малките  и средните  предприятия  ще са губещи . Самостоятелно  заетите  
водачи , които  ще продължат  да работят , ще бъдат  изкушени  да потърсят  друга  работа , 
за да компенсират  изгубените  приходи  и да опитат  да работят  по-интензивно , за да 
запазят  поне  част от сегашния  си оборот . Това  следователно  ще доведе  до по-висок  
стрес  от работата  и до преумора . Явлението  „фалшиви “ самостоятелно  заети  ще 
изчезне , но равнището  на съобразяване  с правилата  няма  да се подобри , а вероятно  
дори  ще се понижи , като се има предвид  по-голямата  група  на прилагащите  правилата  в 
ниска  степен  и ниското  общо  равнище  на дисциплина  на „фалшивите “ самостоятелно  
заети  водачи . Освен  това фирмите  ще повишат  своите  оперативни  и административни  
разходи , тъй като ще трябва  да наемат  допълнителни  водачи , за да поддържат  
количеството  предлагани  транспортни  услуги  за товари . Повишеното  търсене  на 
допълнителни  водачи  може  да доведе  до недостиг  на професионални  водачи  и 
следователно  до неудовлетворено  пазарно  търсене  на транспортни  услуги  за превоз  на 
товари . Прилагането  на правилата  ще стане  по-трудно  с оглед  на контрола  върху  
работното  време  на самостоятелно  заетите  водачи , тъй като те не регистрират  
работните  часове  заради  заплащането . 
Вариант  Б 
Включването  на самостоятелно  наети  водачи  в международния  транспорт  ще утвърди  
равнопоставеното  положение  на международните  водачи , но то няма  да доведе  до 
осезаемо  подобрение  на равнището  на съобразяване  с правилата  и намаляване  на броя  
на „фалшивите “ самостоятелно  заети , както  и до повишаване  на ефективността  с 
постигането  на маловажни  цели  на политиката . 
Вариант  В.1: 
С подсигуряването  на по-добро  разграничаване  между  водачите , попадащи  в обхвата  на 
директивата  (наетите  транспортни  работници  и „фалшивите “ самостоятелно  заети ), и 
тези извън  нейния  обхват  (наистина  самостоятелно  заетите ), В.1 би допринесъл  за 
ограничаване  на явлението  „фалшиви “ самостоятелно  заети  водачи , но това 
ограничаване  ще обхване  само  онези  водачи , които  не спазват  правилата  заради  
неправилно  тълкуване  и няма  да попречи  на онези  „фалшиви “ самостоятелно  заети , 
които  съзнателно  нарушават  правилата , разчитайки  на ниската  ефективност  на 
контрола . Влиянието  в посока  подобрено  спазване  на правилата , както  и в посока  
постигане  на целите  на политиката , е минимално . 
 
BG 7   BG Вариант  В.2: 
Тази  възможност  комбинира  по-доброто  разграничаване  между  водачите , както  е 
представено  във вариант  В.1, с изисквания  за хармонично  прилагане  на правилата . Той 
включва  някои  административни  разходи , които  трябва  да бъдат  направени  от 
държавите -членки  във връзка  с ефективното  прилагане  на правилата . Тези  разходи  
трябва  да бъдат  неутрализирани  от печалбите , произтичащи  от съобразяването  с 
правилата  в по-голяма  степен  и от по-доброто  изпълнение  на политическите  цели . 
Фирмите  биха  били  изправени  пред  малко  по-високи  административни  разходи  заради  
необходимостта  от назначаване  на допълнителни  водачи  в резултат  на отпадането  на 
възможността  за „фалшиви “ самостоятелно  заети  водачи . Търсенето  на външни  
изпълнители  от страна  на големите  фирми  ще доведе  до увеличаване  на оборота  на 
истинските  самостоятелно  заети  водачи . Това  би повишило  привлекателността  на 
професията  и би стимулирало  появата  на нови  предприемачи . По-този начин  ще бъде  
предотвратено  нарушаването  на условията  на конкуренция  между  тези наети  водачи , 
които  се съобразяват  с правилата , и водачите , на които  не се изплаща  трудово  
възнаграждение  („фалшиви “ самостоятелно  заети ), които  не спазват  закона . 
Конкурентните  позиции  на наистина  самостоятелно  заетите  водачи  няма  да бъдат  
изложени  на риск  от страна  на „фалшивите “ самостоятелно  заети  водачи , които  в 
момента  печелят  заради  неограниченото  работно  време  (с всички  последици  от това), 
но не носят  отговорност  и не поемат  рискове , свързани  със собствения  им бизнес . Този  
вариант  е най-ефективният  по отношение  на ограничаването  на явлението  „фалшиви “ 
самостоятелно  заети  и следователно  за разрешаването  на проблема  със спазването  на 
правилата . 
Вариант  В.3: 
Този  вариант  комбинира  мерките , предложени  в предишните  подварианти  В.1 и В.2 с 
фази  на прилагане  и последиците  от него  (положителни  и отрицателни ) са много  
подобни  на тези на В.2, като някои  цифри  са незначително  по-високи  или по-ниски . 
Очаква  се, че реалните  резултати  ще бъдат  усетени  по-късно  в сравнение  с вариант  В2 
и че проблемите  ще бъдат  решени  на по-късен  етап. 
Сравнение  на разходите  за привеждане  в съответствие  
Резултатите  от анализа  на разходите  и ползите  показват , че вариант  А е най-скъпият  и 
ще доведе  до най-големи  разходи  за държавите -членки  във връзка  с прилагането , както  
и за частния  сектор  заради  необходимостта  от записване  и отчитане  на отработеното  
време . Вариант  А също  така е най-трудният  за прилагане , тъй като е почти  невъзможно  
да се провери  достоверността  на записаното  отработено  време , направено  от 
самостоятелно  заетите  водачи , тъй като отработените  часове  не се вписват  във връзка  
със заплащането . Поради  това разходите , направени  за подобряване  на равнището  на 
спазване , не са пропорционални  на постигнатите  резултати . Най-евтин  е вариант  Г, тъй 
като той не предвижда  нови  мерки . Той обаче  включва  високата  цена  на 
несъобразяването , тъй като не решава  проблема  със съблюдаването  на правилата  от 
страна  на „фалшивите “ самостоятелно  заети  водачи . Вариант  Б е най-евтиният  от 
гледна  точка  на административните  разходи  и почти  толкова  скъп , колкото  и вариант  В 
по отношение  на разходите  за прилагане . Той обаче  не подобрява  значително  
ситуацията  с оглед  на явлението  „фалшиви “ самостоятелно  заети  водачи . Вариант  В.2 е 
по-евтин  от вариант  А и малко  по-скъп  от вариант  Б. Неговата  ефективност  обаче  е 
 
BG 8   BG най-голяма  с оглед  на ограничаването  на явлението  „фалшиви “ самостоятелно  заети  
водачи  и подобряването  на спазването  на правилата  в тази сфера . 
Заключение   
При оценяването  на въздействието  на различните  варианти  на политика , както  и на 
разходите  за тяхното  прилагане , може  да бъде  направен  изводът , че оптималният  
вариант  е В.2. Варианти  А, Б и В.1, които  са свързани  с обхвата  на директивата , не 
решават  проблема  със спазването  на правилата  и не водят  до по-доброто  постигане  на 
целите  на политиката , а резултатите  от вариант  В.3 водят  на по-късен  етап до 
резултатите  на вариант  В.2. Вариант  В.2, който  обхваща  както  уточнения , така и мерки  
за прилагане , е най-ефективен  за решаването  на проблемите  и за постигането  на целите  
на политиката .  
Предложението  пряко  въздейства  върху  основните  причини  за проблема  със слабото  
спазване , като подсигурява  включването  на „фалшивите  самостоятелно  заети “ водачи  и 
по-ефективно  прилагане  на правилата . Следователно  може  да бъде  направен  изводът , 
че действащите  правила  за работното  време , комбинирани  с по-ясно  определяне  на 
обхвата  на директивата  и с по-ясни  правила  за прилагане , ще ограничат  накърняването  
на условията  за конкуренция  и ще позволят  по-добра  социална  защита  на работниците  
и сродните  им групи .