КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Разплащателните агенции на държавите членки изплащат от името на Комисията около 54 милиарда евро годишно за разходи в областта на земеделието. Комисията признава окончателно тези разходи посредством процедура, наречена "уравняване на сметки". След извършената през 1996 г. реформа тази процедура претърпява развитие и първоначалното общо еднократно решение за уравняване на сметки, отнасящо се до конкретна финансова година, се заменя с прилаганата понастоящем двуетапна процедура. Най-напред точността на отчетите на разплащателните агенции се проверява от сертифициращите органи в държавите членки, след което Комисията приема годишно решение за финансово уравняване на тези отчети. Като следваща стъпка Комисията изпълнява процедурата за уравняване по съответствие, като провежда одити с цел да установи и изключи от финансиране със средства на Общността (в последващите години) плащанията, които не отговарят на изискванията.

II. Извършеният от Палатата одит разгледа и двата етапа на процедурата, за да установи дали тя е постигнала поставените цели и дали е позволила на Комисията и на другите заинтересовани страни да получат необходимата информация относно точността на отчетите и законосъобразността и редовността на плащанията в областта на земеделието.

III. Процедурата за финансово уравняване се основава на одитите, извършвани от независимите сертифициращи органи в държавите членки и обхваща най-вече надеждността на отчетите на разплащателните агенции. Въз основа на тази дейност Комисията формира своето годишно решение за финансово уравняване и решава дали да приеме отчетите за дадена финансова година, или да отложи приемането им до извършването на допълнителни дейности. Палатата установи, че като цяло процедурата предоставя на Комисията достатъчна информация за вземане на годишното решение за финансово уравняване. Въпреки това извършените неотдавна промени разшириха обхвата на дейността на сертифициращите органи, която сега включва наред с одита на надеждността и елементи на одит на законосъобразността и редовността на плащанията. Използването на подобни елементи с цел постигане на увереност се оказва все още ограничено. Сертифициращите органи и директорите на разплащателните агенции не винаги имат ясна представа какво се очаква от тях, като се има предвид, че указанията и изискванията претърпяват изменения всяка година.

IV. Палатата установи, че процедурата за уравняване по съответствие, която обхваща законосъобразността и редовността на плащанията, е допринесла за защитата на финансовите интереси на ЕС, изключвайки от финансиране разходи на стойност над 5 милиарда евро през последните десет години. Анализът на скорошни решения за уравняване по съответствие показва, че когато е било възможно размерът на финансовата корекция да бъде изчислен въз основа на специфична корекция, като екстраполация на резултатите от проверките или като корекция с фиксирана сума, в повечето случаи (по стойност) изключените от финансиране суми са били определяни въз основа на корекции с фиксиран процент. Този вид корекции създават трудности поради това, че не предоставят подходяща база за ясното определяне на общия размер на неправомерно извършените разходи, които са резултат от откритите в системата слабости. Следователно те се възприемат по-скоро като санкция за органите на държавите членки, отколкото като счетоводна корекция. Широкото прилагане на корекциите с фиксиран процент е следствие от ограничените одитни ресурси на Комисията и от нейния одитен подход, адаптиран към тази ситуация. Следователно счетоводните корекции биха били по-точни, ако се базират на прецизна оценка на причинените на Общността финансови щети. Това изисква Комисията да обмисли използването на други методи и източници на информация за изчисляване на размера на тези щети, особено в случаите, когато финансовото отражение на системните слабости е значително и количествено измеримо.

V. Пълната процедура за уравняване на сметки, и особено уравняването по съответствие, все още отнема твърде много време и излиза извън конкретната бюджетна година. Освен това в края на процедурата Комисията не признава официално, към определен момент, разходите, относими към дадена бюджетна година, както изисква Финансовият регламент.

VI. Извършените неотдавна промени намаляват разликата между това, което трябва да бъде постигнато по отношение на надеждността и по отношение на законосъобразността и редовността. За да се постигнат по-пълно общите цели на процедурата, както и нуждите и очакванията на различните заинтересовани страни, Палатата препоръчва подробен преглед и последваща реформа на процедурата за уравняване на сметки.

ВЪВЕДЕНИЕ

КАКВО ПРЕДСТАВЛЯВА УРАВНЯВАНЕТО НА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ РАЗХОДИ?

1. Разходите в областта на земеделието за финансовата 2008 година възлизат на около 54 милиарда евро, което представлява почти 50 % от плащанията на ЕС през тази година. Управлението на тези разходи в общия случай е споделено между държавите членки и Комисията: помощта се изплаща от определените национални органи, т. нар. разплащателни агенции ("РА"), а впоследствие Комисията възстановява изразходваните от агенциите средства. Окончателното признаване на разходите от Комисията се извършва чрез процедура, наречена уравняване на сметки.

2. Целта на тази процедура е посочена във Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности [1]и в правилата за неговото прилагане [2]. Член 53б, параграф 4 от Финансовия регламент постановява, че целта на тази процедура е да "гарантира, че средствата са усвоени в съответствие с приложимите нормативни актове" и да даде възможност на Комисията "да поеме окончателната отговорност за изпълнението на бюджета". Член 42, параграф 2, точка в) от Правилата за прилагане, която се отнася до прилагането на член 53б, допълнително пояснява, че "процедурата за уравняване на сметките има следното съдържание [...] установяване от Комисията на размера на признатите разходи за сметка на бюджета..." [3].

ВАЖНИ ПРОМЕНИ ПРЕЗ ПОСЛЕДНИТЕ 25 ГОДИНИ

3. До 1996 г. Комисията взема общо еднократно годишно решение за уравняване на сметките, което обхваща както надеждността на отчетите на РА, така и законосъобразността и редовността на съответните разходи.

4. Това решение се взема въз основа на специфични одити, извършвани от Комисията. Тази практика е довела до значителни закъснения в окончателното уравняване на сметките, въпреки посочения в нормативната уредба срок (14 месеца и половина след приключването на финансовата година). В публикуван през 1982 г. специален доклад Палатата посочва факта, че закъснението при приключване на работата е толкова голямо, че решението за уравняване на сметките до голяма степен е загубило значение. Палатата заключава, че нито една от финансовите години, за които е взето такова решение, не може да се счита за окончателно уравнена, тъй като тези решения са били неокончателни, непълни или оспорвани [4].

5. През 1991 г. Комисията създава работна група с цел да се справи с нарастващите трудности в процедурата по уравняване на сметки, посочени от различните засегнати страни. Работната група достига до заключение, че общото еднократно годишно решение за уравняване на сметките създава затруднения поради факта, че трябва едновременно да изпълни счетоводни цели и да потвърди, че разходите са били извършени в съответствие с правилата на Общността. Въз основа на предложението на групата за реформа е взето решение тази процедура да се раздели на две отделни решения:

а) Годишно решение, което обхваща изчерпателността, точността и верността (наричани по-долу "надеждност") на годишните отчети, представени от акредитираните разплащателни агенции (РА) (наричано по-долу "решение за финансово уравняване"); за целите на това решение Комисията изисква отчетите да бъдат заверени от независими одитни органи (наричани по-долу "сертифициращи органи").

б) Решения относно изключването на дадени разходи от финансиране със средства на Общността поради факта, че не са били извършени в съответствие с правилата на Общността. Тези решения (наричани по-долу "решения за уравняване по съответствие") се вземат по инициатива на Комисията и вече не са свързани с разходите, възникнали през конкретна финансова година, а в повечето случаи обхващат разходите в рамките на няколко финансови години.

6. В своето становище от 1994 г. по отношение на тази реформа Палатата поддържа предпочитанията си за общо еднократно годишно решение и макар да признава свързаните със съществуващата система проблеми (в частност — дългите закъснения), счита, че новата двустепенна система е по-скоро компромис, отколкото решение на проблемите на уравняването. Междувременно Палатата многократно отбелязва в годишните си доклади, че графикът за уравняване на общите разходи за дадена година не е бил ускорен.

КАРЕ 1

ОПИСАНИЕ НА ПРИЛАГАНАТА ПОНАСТОЯЩЕМ ПРОЦЕДУРА ЗА УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ

Прилаганата понастоящем процедура за уравняване на сметки протича както следва:

а) земеделските производители представят своите искания за средства пред акредитирана РА в своите държави членки;

б) РА проверяват тези искания и изплащат средства на подателите им. След това РА отчитат пред Комисията извършените разходи, а тя възстановява изразходваните от тях средства;

в) отчетите и плащанията на РА се проверяват от независим орган (сертифициращ орган), който докладва на Комисията през февруари на следващата година;

г) до 30 април на същата година Комисията трябва да реши дали да приеме отчетите (решение за финансово уравняване), или да изиска допълнителна информация или извършването на допълнителна работа;

д) след това Комисията все още може да провери плащанията, извършени от РА. За тази цел специална дирекция в рамките на Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони" на Комисията извършва одити, подбрани въз основа на годишен анализ на риска. Тези одити имат за цел да проверят дали държавите членки са прилагали стриктно правилата на Общността за проверка на законосъобразността и редовността на разходите (одити на съответствието);

е) ако при тези одити на съответствието се установи, че разходите не са извършени в съответствие с правилата на Общността или че държавите членки не са извършили задоволителна проверка и това е довело до финансови загуби за бюджета на ЕС, Комисията може да наложи корекция — по същество това представлява отказ да се възстановят на държавата членка изплатените средства. Държавата членка следва да бъде уведомена за всяка подобна корекция, предложена от Комисията, и има право да поиска провеждането на помирителна процедура. Едва след приключването на тази процедура Комисията може да включи определена корекция в решението за уравняване по съответствие.

7. Последните промени, засягащи процедурата за уравняване на сметки, бяха въведени през 2007 г. чрез изменение на нормативната уредба [5]. Тези промени засягат въпросите на законосъобразността и редовността, като Комисията се адаптира към тях в процеса на финансовото уравняване. По-специално, сертифициращите органи вече са задължени да сертифицират не само отчетите, но и функционирането на системите за вътрешен контрол на РА и да включват в доклада си становище относно нововъведената декларация за достоверност, изготвяна от директора на РА. Освен това сертифициращите органи трябва да проверяват и заверяват статистическите данни от проверките, изпратени на Комисията от държавите членки, и да оценяват част от проверките на място на бенефициентите, извършени от РА.

ОБХВАТ И ЦЕЛИ

8. Одитният подход на Палатата беше обусловен от факта, че процедурата за уравняване на сметки понастоящем се състои от два ясно разграничени етапа. Обхватът и целите на одита бяха установени съгласно спецификите на всеки от двата етапа и на процедурата като цяло. Поради това настоящият доклад е разделен на три части.

ФИНАНСОВО УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ

9. Одитът оцени ролята на сертифициращите органи и качеството на различните елементи за постигане на увереност (вж. каре 2), предоставени от националните органи и организации, както и по какъв начин тези елементи са били използвани. Разгледаните в този контекст въпроси са:

а) Разполага ли Комисията с достатъчно информация за формулиране на годишното решение за финансово уравняване, което трябва да вземе до 30 април всяка година?

б) Предоставя ли увереност процедурата за финансово уравняване и различните ѝ компоненти по отношение на законосъобразността и редовността на съответните операции?

10. Одитната дейност на място беше извършена на ниво Комисия и в избрани разплащателни агенции в десет държави членки — Дания, Германия, Гърция, Испания, Франция, Италия, Нидерландия, Полша, Португалия и Обединеното кралство [6]. Посещенията в тези държави бяха извършени между ноември 2008 г. и май 2009 г.

11. Всеки от тези одити обхвана практиките на сертифициращите органи за планиране, проверка и докладване, както и свързаната с това документация. Одитната дейност включи интервюиране на служители, преглед на одитната методология и на работните документи на сертифициращите органи, както и проверка на избрани операции. Одитът обхвана и основите за изготвяне на декларацията за достоверност, която се подписва от директорите на РА.

12. Разгледаният период включи финансовите години 2007 и 2008. Беше взето предвид и действието на въведените от Комисията изменения в изготвените от нея насоки през 2008 г. Промените, въведени от 2009 г. нататък, не бяха включени в одита.

УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ ПО СЪОТВЕТСТВИЕ

13. Тази част на одита беше планирана с цел да се установи по какъв начин Комисията взема решенията за уравняване по съответствие и до каква степен тези решения изключват неправомерно извършените плащания от финансиране със средства на Общността. Въпросите, на които одитът следваше да отговори, са следните:

а) Достатъчно разходи ли обхваща процедурата за уравняване по съответствие?

б) Достатъчно ли са компенсирани финансовите щети за бюджета от неправомерно извършените плащания от корекциите с оглед на съответствието?

в) Навреме ли се вземат решенията за уравняване по съответствие?

14. Като цяло одитът обхвана решения 1 до 29 за уравняване по съответствие, взети от 1999 г. до края на 2008 г. Въпреки това, когато счете за необходимо, Палатата разгледа и най-скорошните решения за уравняване по съответствие. Доказателствата бяха събрани чрез документни проверки и провеждане на интервюта в Комисията.

ЦЯЛОСТНА ОЦЕНКА НА ПРОЦЕДУРАТА ЗА УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ

15. След като разгледа подробно всеки от етапите на процедурата за уравняване на сметки, одитът се насочи към оценка на обхвата и резултатите на процедурата като цяло с цел да установи дали тя изпълнява предназначението си, дефинирано във Финансовия регламент. За тази цел бяха разгледани следните въпроси:

а) Позволява ли прилаганата понастоящем процедура да се признаят относимите към бюджета разходи и по този начин да се извърши уравняване на сметките от бюджетните органи?

б) Допринася ли прилаганата понастоящем процедура за уравняване на сметки за защитата на финансовите интереси на бюджета на Общността?

РАЗДЕЛ I — ФИНАНСОВО УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ

ВЪВЕДЕНИЕ

16. Член 30 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 постановява, че решението на Комисията за финансово уравняване "се взема въз основа на разглеждането на изчерпателността, точността и верността на предадените годишни счетоводни отчети". Това решение до голяма степен се базира на одиторските заверки и доклади, изготвени от сертифициращите органи, и на декларациите за достоверност на директорите на РА. За тази цел Комисията изготвя насоки, които следва да бъдат взети предвид както от сертифициращите органи, така и от директорите на РА.

КАРЕ 2

ХРОНОЛОГИЯ НА ПОСЛЕДНИТЕ ПРОМЕНИ В ПРОЦЕДУРАТА ЗА ФИНАНСОВО УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ

Подробните правила за прилагане в сила от 2007 г.:

задължават сертифициращите органи да посочват в заверките си не само, че отчетите на РА са верни, изчерпателни и точни, но и че процедурите за вътрешен контрол са функционирали задоволително;

преразглеждат модела на отчет, който трябва да бъде следван от сертифициращите органи, и включват специфични раздели относно i) проверката и заверяването на ИСАК, развитието на селските райони и статистическите данни от последващия [7] контрол; ii) спазването на финансовите тавани при мерките, които са обект на количествени ограничения; и iii) Схемата за единно плащане;

изискват годишните отчети както на ЕФГЗ, така и на ЕЗФРСР да бъдат придружавани от декларация за достоверност, подписана от ръководителя на акредитираната РА (обикновено нейния директор), относно надеждността на отчетите на РА и на системите за осигуряване на достатъчна увереност по отношение на законосъобразността и редовността на съответните операции. Сертифициращите органи следва също да изготвят становище относно тази декларация за достоверност.

Освен това от финансовата 2008 г. насам следва да се прилагат някои важни допълнения.

Тези допълнения:

посочват минималния брой проверки, които се очаква да извършат сертифициращите органи по отношение на длъжниците;

доразвиват изискванията към сертифициращите органи за проверка и заверяване на изпратените от РА статистически данни от проверките и за оценка на качеството на съответните проверки на място;

изискват декларацията за достоверност да бъде придружена от документ, изброяващ накратко документите и извършената работа, въз основа на които е изготвена декларацията, както и от анализ на статистическите данни от проверките. Също така, сертифициращите органи следва да заявят дали подкрепящата информация, използвана при изготвянето на декларацията за достоверност, предоставя достатъчно основание и обосновка за декларацията за достоверност и дали тя съответства на информацията, получена при извършения от тях одит.

17. Отчетите, заедно с придружаващите ги декларации и одиторски заверки, се подават от държавите членки до 1 февруари след края на финансовата година [8]. До 30 април Комисията трябва да вземе официално решение, в което приема ("уравнява") годишните сметки на РА или отлага ("задържа") това приемане до по-нататъшна дата. Решението се взема след преглед на набора документи, представени от държавите членки, и в случай на нужда след допълнителни двустранни запитвания.

18. Констатациите и оценките относно финансовото уравняване на сметки са представени в два раздела, които обхващат съответно сертифицирането на надеждността на отчетите (точки 19—24) и допълнителните функции, възложени на сертифициращите органи след 2007 г. по отношение на законосъобразността и редовността на операциите (точки 25—52).

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

УВЕРЕНОСТ ПО ОТНОШЕНИЕ НА НАДЕЖДНОСТТА НА ОТЧЕТИТЕ НА РАЗПЛАЩАТЕЛНИТЕ АГЕНЦИИ

19. Както е посочено по-горе, годишното решение на Комисията за финансово уравняване обхваща надеждността на отчетите, т.е. тяхната изчерпателност, точност и истинност, и до голяма степен се основава на заверки и доклади, изготвени от сертифициращите органи по отношение на тези отчети.

20. Извършеният от Палатата одит на извадка от сертифициращи органи разгледа до каква степен тяхната работа предоставя на Комисията достатъчно увереност за вземане на решение и дали откритите слабости са правилно отразени в това решение. Точките по-долу обобщават основните недостатъци, установени от Палатата.

СЕРТИФИЦИРАЩИТЕ ОРГАНИ РАЗЧИТАТ НА РАБОТАТА НА ЗВЕНОТО ЗА ВЪТРЕШЕН ОДИТ

21. Одитът установи, че някои сертифициращи органи разчитат в значителна степен на работата на звената за вътрешен одит на РА, без да извършват достатъчно проверки на тази работа, както изискват международните одитни стандарти. Те или отчасти са използвали резултатите, получени от звената за вътрешен одит на РА (Германия, Испания), или са изискали от тези звена да извършат част от проверките вместо тях (Дания, Португалия, Обединено кралство) [9].

НЕДОСТАТЪЧНО ДИРЕКТНИ СЪЩЕСТВЕНИ ПРОВЕРКИ НА РАЗХОДИ (НАПРИМЕР ПРОВЕРКИ НА ОТДЕЛНИ ПЛАЩАНИЯ)

22. Сред случаите на неспазване на изискванията на Комисията [10] за извършване на директни съществени проверки (ключов елемент на одитните процедури) се срещат: липса на достатъчна документация, която да доказва, че сертифициращите органи (Испания, Италия) са преизчислили необходимия минимален брой отделни плащания, недостатъчни проверки на правата за получаване на плащания [11] по Схемата за единно плащане ("СЕП") и на свързаните с тях плащания (Дания, Германия, Испания, Италия, Обединено кралство) и слабости в работните документи, изготвени от сертифициращите органи в подкрепа на одитните им заключения (Германия, Гърция, Испания, Италия, Полша, Португалия, Обединено кралство).

НЕДОСТАТЪЧНИ ПРОВЕРКИ НА РЕГИСТРИТЕ НА ДЛЪЖНИЦИТЕ

23. Отчетите, които РА следва да представят, съдържат и таблици, посочващи случаи на неправомерно извършени плащания, които са възникнали поради нередности или проблеми, свързани с кръстосаното спазване, и които следва да бъдат възстановени и пренасочени към бюджета на ЕС ("регистри на длъжници"). Надеждността на тези данни е от голямо значение, тъй като те имат пряко финансово въздействие върху размера на средствата, които следва да бъдат възстановени с прилагането на механизма за възстановяване на неправомерно извършени разходи, предвиден от процедурата за уравняване на сметки [12]. Поради това от сертифициращите органи се изисква да извършват проверки на точността и пълнотата на тези таблици.

24. В повечето посетени държави членки беше установено, че тези проверки не са достатъчно пълни и точни. Основните констатации се отнасят до факта, че сертифициращите органи не са проверили дали случаите на установени нередности са вписани навреме в таблиците и дали съществуват достатъчно подкрепящи материали за корекциите и отписванията от страна на РА.

НЕДОСТАТЪЧНИ ДЕЙСТВИЯ ЗА ПОЛУЧАВАНЕ НА УВЕРЕНОСТ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТТА И РЕДОВНОСТТА НА СЪОТВЕТНИТЕ ОПЕРАЦИИ

25. Както беше посочено по-рано, Комисията значително е разширила обхвата на задълженията на сертифициращите органи, които включват не само удостоверяване на надеждността на отчетите, но и някои аспекти, свързани със законосъобразността и редовността. Сертифициращите органи вече трябва да потвърждават задоволителното функциониране на процедурите за вътрешен контрол; да проверяват и заверяват статистическите данни от проверките и да оценяват качеството на проверките на място.

26. Прилаганата понастоящем процедура обаче не изисква от сертифициращите органи да проверяват на нивото на крайните бенефициенти дали операциите са допустими и поради това сертифициращите органи не включват този елемент в своите директни съществени проверки.

НЕ СА ИДЕНТИФИЦИРАНИ КЛЮЧОВИ И ДОПЪЛНИТЕЛНИ КОНТРОЛИ, А НАДЕЖДНОСТТА НА СИСТЕМИТЕ Е ПОДЛОЖЕНА НА ОГРАНИЧЕН БРОЙ ПРОВЕРКИ

27. Един от ключовите нови елементи, въведени с изменената нормативна уредба, е изискването сертифициращите органи да посочват дали са получили достатъчна увереност по отношение на "[...] доброто функциониране на процедурите за вътрешен контрол" [13].

28. Един сертифициращ орган не е идентифицирал основните ключови и допълнителни контроли, които би следвало да се прилагат в одитираната РА (Испания), въпреки че Комисията е предоставила списък с указания за някои от схемите [14]. В други случаи (Дания, Гърция, Италия, Португалия) контролите не са идентифицирани напълно.

29. В случаите, когато ключовите и допълнителните контроли са били идентифицирани от сертифициращите органи, одитът установи, че проверката на контролите до голяма степен се е ограничавала до установяване на тяхното съществуване, а не е разглеждала реалното им функциониране и ефективност, т.е. дали наистина контролите работят ефективно и дали техните резултати отразяват действителността (Дания, Германия, Гърция, Испания, Италия, Полша, Португалия, Обединено кралство).

30. Освен това в повечето случаи на правомерно делегиране на специфични дейности на външни органи от страна на РА ("оправомощени органи") одитът установи, че сертифициращите органи са ограничили обхвата на одитите си до документацията, налична в централната РА (Дания, Гърция, Италия, Нидерландия, Португалия), или не са успели да идентифицират и след това да проверят някои от тези органи (Германия, Франция).

ОГРАНИЧЕНИЯ НА ЗАВЕРКИТЕ НА СТАТИСТИЧЕСКИТЕ ДАННИ ОТ ПРОВЕРКИТЕ

31. Значително разширяване на ролята на сертифициращите органи по отношение на законосъобразността и редовността представлява фактът, че от финансовата 2007 г. насам те са задължени да проверяват и заверяват статистическите данни от проверките, които се изпращат ежегодно от държавите членки на Комисията. Тези статистически данни представят в табличен вид резултатите от административните проверки и проверките на място, извършени от РА. През септември 2008 г. Комисията публикува изменени указания относно заверките, които сертифициращите органи следва да извършват.

32. Новите указания все още не определят изчерпателно обхвата на одитната задача и по-специално за кои елементи на статистическите данни следва да бъде извършена проверка и съставена извадка от сертифициращите органи. Тази липса на яснота допринася за откритите от одита на Палатата големи различия в обхвата и задълбочеността на работата на сертифициращите органи. Някои от тях са избрали да ограничат извършваните проверки само до част от статистическите данни, включени в таблиците.

33. Изискванията на Комисията за задълбоченост на проверките не са били изпълнени в повечето от посетените сертифициращи органи. По-специално:

а) Не е извършено пълно сравнение между статистическите данни от проверките, изпратени до Комисията, и съответните им бази данни (Германия, Гърция, Испания (2007 г.), Франция и Италия);

б) Някои РА не са разполагали с пълни бази данни в подкрепа на статистическите данни от проверките за някои схеми по ИСАК и развитие на селските райони (Германия, Гърция, Франция). Освен това в някои случаи (Дания, Германия, Франция) сравнението между изпратената статистическа информация и съответните бази данни разкри несъответствия, които не са били анализирани по подходящ начин от сертифициращите органи;

в) наред с това някои сертифициращи органи не са изпълнили поставената цел за съставяне на извадка от минимален брой доклади от проверки с оглед контрол на базите данни, свързани със статистическата информация от проверките (Германия, Нидерландия) или са проверили само част от тези бази данни (Германия, Гърция, Франция, Италия).

34. Посочените по-горе недостатъци, заедно с изразените от някои сертифициращи органи (Дания, Обединено кралство) отрицателни становища относно надеждността на (поне част от) тези статистически данни, създават значителни ограничения пред използването им от страна на Комисията с оглед постигане на увереност. Друго ограничение пред използването на статистическата информация от проверките произтича от методите за формиране на извадка, използвани от РА при избора на искания за плащане, които да бъдат проверени на място. Тези методи не позволяват статистическо екстраполиране с определено ниво на сигурност, което на свой ред има отражение върху употребата на базирани на тях оценки на процента грешки.

НЕДОСТАТЪЧЕН КОНТРОЛ ВЪРХУ ПРОВЕРКИТЕ НА МЯСТО

35. Като част от изискванията за проверка на ефективното функциониране на системите за вътрешен контрол и за потвърждаване и заверка на статистическите данни от проверките, сертифициращите органи следва да разглеждат извадка от проверки на място. Указанията изискват от сертифициращите органи да проверяват най-малко 10 проверки за всяка одитирана популация или като сами ги извършват отново, или като придружават инспекторите с цел да оценят доколко проверките са адекватни. Само един от одитираните сертифициращи органи (Полша) е изпълнил изискването на Комисията. Всички други посетени сертифициращи органи не са постигнали поставената цел, а в някои случаи работата им не е била задоволителна (Гърция, Франция, Италия). Сертифициращите органи са оправдали тези недостатъци, като са посочили късното въвеждане на съответните указания на Комисията и са подчертали присъщите на подобна одитна задача трудности, а именно — необходимите разходи, график и експертни познания.

36. Освен това посетените сертифициращи органи са се концентрирали върху "класически" проверки на място, а не са обхванали проверките на място чрез "дистанционен контрол", въпреки че последните представляват значителна част от общия брой проверки (Германия, Гърция, Франция, Полша, Обединено кралство).

37. Почти всички посетени сертифициращи органи, с изключение на тези в Дания и Италия, са предпочели да се включат в текущи проверки на място, отколкото да изберат извадка от вече приключени проверки и да ги извършат отново. Този подход е в съответствие с указанията на Комисията, но има недостатъка да премахва "ефекта на изненадата", тъй като инспекторите на място знаят, че ще бъдат оценявани и поради това извършваните от тях проверки може да не са представителни за разглежданата популация. Повторното извършване на дадена проверка [15] позволява по-добре да се оценят проверките на място, извършени през разгледания период.

38. Настоящите констатации относно начина на оценяване на проверките на място от сертифициращите органи имат отражение и върху евентуалната употреба на статистическите данни от проверките, представени на Комисията от РА, които се основават на резултатите от тези проверки. Това е отразено в новото предложение към държавите членки (вж. отговора на Комисията на точка 67), в което Комисията определя нови условия, в рамките на които е готова да ограничи размера на финансовите корекции до размера на процента грешки, установен от държавите членки и докладван от тях в статистическите данни от проверките.

ДЕКЛАРАЦИИ ЗА ДОСТОВЕРНОСТ НА ДИРЕКТОРИТЕ НА РАЗПЛАЩАТЕЛНИ АГЕНЦИИ — ПОЛОЖИТЕЛНА СТЪПКА, КОЯТО ОБАЧЕ ВСЕ ОЩЕ НЕ Е ДОБРЕ ОБОСНОВАНА

39. От финансовата 2007 г. насам директорите на всяка РА следва да представят на Комисията декларация за достоверност [16], посочваща дали представените отчети дават вярна, изчерпателна и точна картина на разходите и приходите за финансовата година и дали съществува система, която да предоставя достатъчна увереност по отношение на законосъобразността и редовността на съответните операции.

40. Освен това от финансовата 2008 г. насам от директорите на РА се изисква да оповестяват основанието за изготвяне на декларацията за достоверност, под формата на списък на използваните документи и обобщение на извършената работа. Част от основанието на декларацията за достоверност следва да се формира от анализ на статистическите данни от проверките.

41. Палатата разглежда въвеждането на декларацията за достоверност като положителна стъпка за засилване на отчетността и ангажираността по отношение на доброто управление на селскостопанските разходи. Въпреки това използването ѝ от Комисията с оглед постигане на увереност зависи от методологията на нейното изготвяне.

42. През финансовата 2008 г. откритите от Палатата слабости по отношение на изготвянето на декларациите за достоверност ограничиха увереността, която Комисията може да получи от декларациите. Тези слабости са описани по-подробно в следващите точки.

43. Въпреки че промяната на указание № 4 [17] през 2008 г. е обсъдена първоначално на среща на Комитета за земеделски фондове през юли 2008 година., тя е представена на директорите на РА едва на срещата през декември същата година, след края на финансовата година и по-малко от два месеца преди изтичането на срока за представяне на отчетите. Следователно промяната е представена твърде късно, за да бъде взета предвид за финансовата 2008 година. Още по-важен е фактът, че указанието не е било достатъчно подробно по отношение на това кои статистически данни от проверките се считат за най-подходящи и какъв анализ следва да се извърши.

44. По отношение на формата Палатата отбелязва, че повечето проверени декларации за достоверност не са били придружени от обобщение на извършената работа, подкрепящо декларацията (Гърция, Португалия), нито от количествен анализ на статистическите данни от проверките (Дания, Германия, Гърция, Франция, Нидерландия, Португалия).

45. По отношение на съдържанието Палатата установи, че макар при подготовката на повечето декларации за достоверност да са използвани някои елементи на системата за вътрешен контрол, е липсвал модел за постигане на увереност, който да гарантира, че всички ключови контроли и критерии за акредитация са обхванати по систематичен начин. Използването на подобен модел би засилило обосновката на декларациите на директорите на РА.

46. Пример за последиците от липсата на подобен модел за постигане на увереност е случаят, при който декларацията за достоверност отчасти се базира на "поддекларации за достоверност", изготвени от ръководителите на различни структури в РА, а тези поддекларации на свой ред се оказват базирани основно на преценката на съответните ръководители, без да са подкрепени от никакви доказателства (например контролни списъци), които да показват въз основа на какво са изготвени (Гърция, Испания). В една държава членка (Испания) не е изготвена поддекларация за ключови функции като например извършването на плащания.

47. Въпреки че анализът на статистическите данни от проверките и особено на процента на грешките систематично е посочван от директорите на РА в списъка документи, придружаващи декларацията за достоверност, при посещението на Палатата в държавите членки беше установено, че такъв анализ не съществува (Гърция, Испания, Нидерландия, Полша) или е незадоволителен (Германия, Франция, Италия), или непълен (Португалия, Обединено кралство).

48. Наред с това Палатата извърши преизчисляване с ограничен обхват на процентите на грешките и установи, че в някои случаи те са надхвърлили 2 % — стойността,определена от Комисията като праг, над който следва да се разгледа включването на резерви в декларацията за достоверност (Гърция, Испания (Extremadura), Италия, Португалия). Не беше открит подобен анализ, извършен от страна на директорите на засегнатите РА.

49. На последно място, извършените от Палатата или от самите сертифициращи органи проверки на статистическите данни от проверките разкриха недостатъци в съответните таблици на три РА, които поставят под въпрос надеждността на тази статистическа информация (Дания, Гърция, Обединено кралство).

ОГРАНИЧЕН ПРИНОС НА СТАНОВИЩЕТО НА СЕРТИФИЦИРАЩИТЕ ОРГАНИ ОТНОСНО ДЕКЛАРАЦИЯТА ЗА ДОСТОВЕРНОСТ

50. От финансовата 2007 г. насам от сертифициращите органи се изисква също да изготвят отделно становище дали декларацията за достоверност спазва изискванията на нормативната уредба. Насоки за това са предоставени от Комисията в указание № 7, което наред с други изисквания постановява, че сертифициращите органи следва да проверяват дали е достатъчна подкрепящата информация, придружаваща декларацията.

51. Въпреки че някои от сертифициращите органи са разработили специфични работни програми за оценка на декларацията за достоверност, на практика не е извършена допълнителна одитна дейност в подкрепа на тяхното становище извън вече предприетите действия в контекста на заверката на отчетите. Така допълнителният принос на становището на сертифициращите органи към декларацията за достоверност е ограничен, тъй като то представлява почти изцяло сравнение между одиторската заверка и декларацията за достоверност (Дания, Германия, Гърция, Испания, Италия, Обединено кралство). В един случай (Франция) становището на сертифициращия орган не е следвало модела, посочен в указание № 7, и по-специално не е посочило никаква оценка на основата за изготвяне на декларацията за достоверност.

52. Палатата отбелязва освен това, че ограниченията, които засягат възможното използване на статистическите данни от проверките, разгледани по-горе в настоящия доклад (вж. точки 47—49), не са посочени от съответните сертифициращи органи в становищата им по отношение на декларациите за достоверност.

РАЗДЕЛ II — УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ ПО СЪОТВЕТСТВИЕ

ВЪВЕДЕНИЕ

53. Уравняването на сметки по съответствие в настоящата си форма е въведено като част от стартиралата през 1996 г. реформа. Член 31, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 постановява за този етап на процедурата, че "ако Комисията стигне до заключението, че разходите [...] са извършени по начин, нарушаващ правилата на Общността, тя взема решение кои суми да бъдат изключени от финансирането от бюджета на Общността".

54. От 1999 г. до края на 2008 г. Комисията е взела 29 решения за уравняване по съответствие и чрез тях е изключила общо 5,582 милиарда евро от финансиране със средства на Общността. Графика 1 представя размера на изключените от финансиране суми по календарни години за този период [18].

ГРАФИКА 1

СУМИ, ИЗКЛЮЧЕНИ ОТ ФИНАНСИРАНЕ ПО КАЛЕНДАРНА ГОДИНА

+++++ TIFF +++++

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ИЗВЪРШЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ОДИТИ НА СЪОТВЕТСТВИЕТО ОБХВАЩАТ НЕЗАДОВОЛИТЕЛНО РАЗХОДИТЕ И РИСКОВЕТЕ

55. Комисията всяка година определя мерките и държавите членки, за които ще бъде извършен одит на съответствието, въз основа на годишен анализ на риска за целия диапазон разходи в областта на земеделието.

56. За да извърши анализ на риска за конкретна година (N), Комисията разделя земеделските разходи за годината N-2 на отделни "одитни полета" [19]. В извършения централен анализ на риска за 2008 г. Комисията определя 83 одитни полета, в които действат подобни методи на управление и системи за контрол. Тъй като разходите в рамките на тези одитни полета са извършени от различни РА, одитните полета се отнасят към съответната РА и образуват т. нар. двойка одитно поле/разплащателна агенция (наричана по-нататък "одитна област"). За целите на централния анализ на риска за 2008 г. Комисията е определила 1807 одитни области, които се характеризират с различни рискови фактори. Взетите предвид рискови фактори са финансовата значимост и някои други фактори като качеството на приложимите към тази област системи за контрол или характеристиките на РА. Чрез комбиниране на тези рискови фактори Комисията определя доколко всяка одитна област е изложена на риск, като това се изразява количествено с индивидуални стойности (наречени "общ риск"). Отделните одитни области са класирани в низходящ ред според стойността на съответния им общ риск. След това въз основа на този списък Комисията определя одитните си приоритети. Фактът, че финансовата значимост играе основна роля за количественото изражение на степента на излагане на риск подсказва, че одитните области с по-високи разходи е по-вероятно да бъдат класирани начело на списъка и да бъдат одитирани.

57. В резултат на тази процедура ограничена част от мерките и РА, които Комисията е определила като приоритетни, се подлагат на одити на съответствието. Обхватът на одитите на съответствието, извършени от Комисията през 2006, 2007 и 2008 г. е представен в таблица 1.

58. Таблицата показва, че одитите на съответствието са обхванали само част от земеделските разходи: 44 % през 2006 г., 25 % през 2007 г. и 47 % през 2008 г. Фактът, че за трите години сборът на процентите надхвърля 100 % не означава, че през този период са били обхванати всички одитни области. Причината за това е, че някои одитни области са били одитирани повече от веднъж в разглеждания период.

ТАБЛИЦА 1

ОБХВАТ НА РАЗХОДИТЕ ОТ ОДИТ НА СЪОТВЕТСТВИЕТО

Източник: Таблица относно информацията, публикувана на стр. 92 от годишния отчет за дейността на Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони" на Комисията за 2008 г.

| Обхванат % от разходите |

Области на политика [1001] | Основни схеми | 2006 г. | 2007 г. | 2008 г. |

Интервенция на земеделските пазари | Възстановявания при износ, плодове и зеленчуци, мляко, публично складиране, вино | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Пряка помощ | Схема за единно плащане, СЕПП, обвързани плащания | 50 % | 24 % | 47 % |

Развитие на селските райони | Агроекология, планински райони, модернизация на земеделските стопанства, диверсификация | 16 % | 20 % | 45 % |

| Средна стойност | 44 % | 25 % | 47 % |

59. Възможността Комисията чрез одити на съответствието да изключва от финансиране разходи, които не са извършени съгласно правилата на Общността, е допълнително ограничена от т. нар. "правило на 24-те месеца", установено в нормативната уредба [20]. Правилото посочва, че "не може да бъде отказано финансиране за разходите [...], извършени повече от 24 месеца преди Комисията да е уведомила писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея инспекция". Целта на това правило е да предостави определена степен на правна сигурност за държавите членки. На практика това означава, че одитни констатации, съобщени на държавата членка на 15 октомври 2005 г., биха позволили на Комисията да изключи от финансиране само разходи, направени от 15 октомври 2003 г. нататък. Ако същият вид неправомерни плащания, разкрити по време на същия одит, са били извършени преди 15 октомври 2003 г., "правилото на 24-те месеца" не би позволило тяхното изключване от финансиране.

60. Въпреки че правната сигурност е легитимна цел и не е възможно одитът да обхване напълно даден период, комбинираният ефект от настоящия обхват на извършвания от Комисията одит и правилото на 24-те месеца има за резултат ситуация, в която в някои разходни области (ако те все пак бъдат одитирани) не съществува възможност за налагане на корекции. Пример за това е описан в каре 3.

КАРЕ 3

НЕПРАВОМЕРНИ ПЛАЩАНИЯ ИЗВЪН ОБХВАТА НА УРАВНЯВАНЕТО ПО СЪОТВЕТСТВИЕ

Палатата разгледа корекция, включена в решение за уравняване по съответствие № 22 от 27 юли 2006 г. (2006/554/ЕО). Тази корекция е в размер на около 77,1 милиона евро и засяга, наред с другото, риска, че е изплатена помощ за парцели от влажни зони във Франция, които не са били допустими за финансиране чрез пряка помощ. Размерът на корекцията е установен въз основа на разходите, извършени през 24-те месеца преди уведомяването на Франция през октомври 2001 г. Въпреки че Комисията е установила, че плащанията за същия вид парцели, извършени преди октомври 1999 г., също са били неправомерни, не е било възможно тези плащания да се включат в корекцията поради прилагането на "правилото на 24-те месеца". В този случай, който представлява още една илюстрация на присъщите на системата дълги закъснения, Палатата оценява размера на плащанията, които не са могли да бъдат коригирани, на около 100 милиона евро.

61. Точното установяване на размера на сумите, които е възможно Комисията да не може да изключи от финансиране поради прилагането на това правило, предполага използването на специфична и изчерпателна информация, която не беше открита в Комисията. Извършеният от Палатата анализ показва, че засегнатите от това ограничение одитни области са сравнително малки от финансова гледна точка, ако се разглеждат поотделно, но поради големия им брой общата сума е значителна. В този контекст Палатата посочва още, че поради големия брой одитни области, включени в централния анализ на риска на Комисията (1 807 през 2008 г.), не е възможно те да бъдат обхванати изцяло в разумен период от време.

КОРЕКЦИИТЕ НА КОМИСИЯТА НЕ СЕ ОСНОВАВАТ НА ТОЧНА ОЦЕНКА НА ФИНАНСОВИТЕ ЩЕТИ, ПРИЧИНЕНИ НА ОБЩНОСТТА

62. Регламент (ЕО) № 1290/2005 установява основните принципи, които трябва да бъдат следвани при определяне на размера на корекциите с оглед на съответствието и постановява, че "Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени от въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се взема предвид естеството и сериозността на нарушението и на причинената финансова щета на Общността" [21]. Съгласно тези правила Комисията има свободата да прецени какви методи ще използва за определяне на размера на финансовите корекции. По-подробно тези методи за изчисляване на корекциите с оглед на съответствието са описани от Комисията в работен документ [22].

63. В работния документ на Комисията се посочва, че фиксираните проценти следва да се прилагат, когато не е възможно да се използва някой от другите два метода (вж. каре 4). Палатата анализира естеството на корекциите, приложени в случаите, когато работният документ на Комисията позволява прилагането на фиксирани проценти или други методи (в конкретни случаи) за установяване размера на корекциите [23]. Анализът обхвана шест решения за уравняване по съответствие, взети през обхванатия от одита период (2007 и 2008 г.) [24].

КАРЕ 4

МЕТОДИ НА КОМИСИЯТА ЗА ИЗЧИСЛЯВАНЕ НА ФИНАНСОВИ КОРЕКЦИИ

Комисията описва три метода за изчисление:

a) Когато откритата от одита грешка се основава на конкретен случай (или няколко случая), корекцията се равнява на стойността на неправомерните операции.

б) Когато грешките са открити чрез проверка на представителна извадка от операции, корекциите се базират на екстраполация на тези резултати.

в) Когато не е възможно да се използва нито един от двата горепосочени метода, за изложените на риск разходи се прилагат корекции с фиксиран процент.

Размерът на приложената корекция с фиксиран процент (2 %, 5 %, 10 %, 25 % или по-висок) зависи от сериозността на откритите слабости, от това дали те засягат ключови или допълнителни контроли и дали се повтарят или не [25].

Корекция с фиксиран процент от 2 | Ключовите контроли са задоволителни, но един или повече допълнителни контроли не функционират. |

Корекция с фиксиран процент от 5 % | Не всички ключови контроли се прилагат съгласно изискванията на регламентите относно техния брой, честота или задълбоченост. Поради това рискът от загуби за Фонда е значителен. |

Корекция с фиксиран процент от 10 % | Един или няколко ключови контроли не се прилагат или се прилагат толкова лошо или рядко, че са напълно неефективни при определянето на допустимостта на искането за средства или в предотвратяването на нередности. Поради това съществува висок риск за големи загуби за Фонда. |

Корекция с фиксиран процент от 25 % | Когато системата за контрол липсва или е засегната от сериозни недостатъци и има доказателство за широко разпространени нередности и небрежност при предотвратяването на неправомерни практики или измами. Съществува риск от изключително високи загуби за Фонда. |

По-високи фиксирани проценти | Недостатъците са толкова сериозни, че правилата на Общността не са спазени, като поради това всички плащания са неправомерни. |

64. Графика 2 показва, че при всяко от анализираните решения за уравняване по съответствие (за 2007 и 2008 г.) преобладаващите корекции (по стойност) са корекции с фиксиран процент, и следователно те не могат да се считат за изключение. Като цяло за шестте решения за уравняване по съответствие 92 % от корекциите (по стойност) са корекции с фиксиран процент.

ГРАФИКА 2

КОРЕКЦИИ С ФИКСИРАН ПРОЦЕНТ, СРАВНЕНИ С ДРУГИ МЕТОДИ

+++++ TIFF +++++

65. Причината, поради която се прилага предимно този метод, се корени във факта, че ключов елемент в извършваните от Комисията одити на съответствието е оценката на системите, прилагани от държавите членки. Този подход обаче не обръща достатъчно внимание на нуждата да се установят по-подробно финансовите последици на откритите слабости на системите. Когато тези последици са количествено измерими и значителни (т.е. размерът на потенциалните корекции е голям), е необходимо да се проведат достатъчно т. нар. директни съществени проверки — подробни проверки на плащанията на помощта, включително проверка на допустимостта им на ниво бенефициент (на място), което би позволило да се извърши точна количествена оценка на подлежащата на корекция сума (например чрез екстраполация на статистически валидна извадка). В своя оперативен наръчник Комисията признава това ограничение и го обяснява като заявява, че в процеса на уравняване на сметки от одитора се изисква не само да оцени слабостите на системата (което предполага проверка на контролите), но също така да вземе предвид финансовото измерение на слабостите (което предполага директни съществени проверки); на практика обаче това не е възможно, тъй като за провеждането на разумен брой директни съществени проверки биха били необходими повече ресурси от наличните.

66. Трудностите при метода на фиксираните проценти се изразяват в това, че слабостите в системите подсказват риск от нередовни плащания, но не предоставят информация дали такива плащания са били извършени в действителност, нито дали общият им размер е равен на наложената корекция с фиксиран процент. Следователно корекциите с фиксиран процент не предоставят подходяща база за точното определяне на нередовните плащания, които се дължат на откритите слабости на системата [26]. В своя оперативен наръчник за провеждане на одити на съответствието Комисията също признава, че прилагането на подход, ориентиран към проверка на системите, обикновено прави невъзможна точната оценка на размера на неправомерните плащания, тъй като в повечето случаи не съществува проследима връзка между откритите слабости на системите и грешките в плащанията [27]. Това може да бъде илюстрирано от следния пример в каре 5.

КАРЕ 5

ОБХВАТ НА ПРОВЕРКИТЕ НА КОМИСИЯТА

В своето решение за уравняване по съответствие № 28 Комисията изключва от финансиране със средства на Общността сума в размер на 55 милиона британски лири (68 милиона евро), отнасяща се до плащания, извършени от РА в Обединеното кралство през финансовите години 2004 и 2005. Тази сума е получена след прилагане на корекция с фиксиран процент в размер на 5 % поради открити от одиторите на Комисията слабости на системите, които засягат недостатъчното качество на проверките на място посредством дистанционен контрол (неподходящ график на проследяващите посещения на място и неточно определяне на допустимата за плащане област).

Комисията е проверила размера и допустимостта на няколко парцела, но не е разгледала представителна извадка от индивидуални плащания, което би позволило да се изчисли точната сума на щетите, нанесени на бюджета на ЕС.

При липсата на подобен подход не е възможно да се определи дали корекцията с фиксиран процент е била подходяща, недостатъчна или прекалена.

67. Констатацията на Палатата беше подчертана от Европейския парламент в неговата резолюция относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2007 година, в която наред с други недостатъци на системата на уравняване се осъжда фактът, че не може да се установи обоснована връзка между възстановените суми и реалния размер на неправомерните плащания [28]. Още през 2003 г. в резолюция относно реформата на процедурата за уравняване на сметки Европейският парламент отбеляза, че около 90 % от всички корекции (по стойност) са с фиксиран процент, а не точни корекции, и прикани Комисията да предложи мерки за намаляване на употребата на корекции с фиксиран процент до края на 2004 г. [29] До настоящия момент подобни мерки не са предложени.

РЕШЕНИЯТА ЗА УРАВНЯВАНЕ ПО СЪОТВЕТСТВИЕ СЕ ВЗЕМАТ ТВЪРДЕ КЪСНО

68. Преди реформата на процедурата за уравняване на сметки през 1996 г. Палатата отбелязва неколкократно дългите закъснения, възникващи при провеждането ѝ. Поради това в своето Становище № 5/94 относно изменението на Регламент (ЕИО) № 729/70 на Съвета относно финансирането на общата селскостопанска политика Палатата посочва необходимостта да се установят точни срокове за всички етапи на процедурата за уравняване на сметки, за да се избегнат неприемливи закъснения. В крайна сметка в изменения текст на регламента това предложение не е прието.

69. Въпреки това Комисията е определила индикативна вътрешна цел за приключване на процедурата за уравняване по съответствие. Според тази цел цялата процедура следва да бъде приключена до 450 дни след края на одита (без помирителна процедура) и 645 дни в случай, че държавата членка поиска провеждане на помирителна процедура. Предвидените етапи на процедурата са описани в каре 6.

КАРЕ 6

ИНДИКАТИВНА ВЪТРЕШНА ЦЕЛ НА ПРОЦЕДУРАТА ЗА УРАВНЯВАНЕ ПО СЪОТВЕТСТВИЕ

Източник: ГД "Земеделие и развитие на селските райони" на Комисията: справочен документ — Процедура за уравняване на сметки (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf ).

Етап A | Одит в държавата членка | |

Етап B | Докладване на одитните констатации | A + 60 дни |

Етап C | Уведомяване на държавата членка за констатациите | B + 30 дни |

Етап D | Отговор на държавата член.ка | C + 60 дни |

Етап E | Превод и разглеждане на отговора | D + 90 дни |

Етап F | Двустранна среща по спорни въпроси | E + 45 дни |

Етап G | Заключително писмо от двустранната среща | F + 15 дни |

Етап H | Отговор на държавата членка на заключенията, превод на отговора и разглеждане от Комисията | G + 105 дни |

Етап I | Проект за окончателни заключения | H + 45 дни |

Дни след провеждането на одита (без помирителна процедура) | 450 дни |

Етап J | Искане от държавата членка за провеждане на помирителна процедура | I + 30 дни |

Етап K | Доклад на помирителния орган | J + 120 дни |

Етап L | Проект за окончателна позиция на Комисията | K + 45 дни |

Дни след провеждането на одита (с помирителна процедура) | 645 дни |

Предложена честота на решенията за уравняване по съответстви | 2 до 3 пъти на година |

70. Въз основа на шестте решения за уравняване по съответствие, взети през 2007 и 2008 г., Палатата оцени реалното време, необходимо за формулиране на проект за окончателни заключения (етап I — без помирителна процедура) или на проект за окончателна позиция на Комисията (етап L — с помирителна процедура). Резултатите са показани в графика 3.

71. Анализът показва, че като цяло времето, необходимо за корекции с или без провеждане на помирителна процедура, надхвърля значително индикативната вътрешна цел на Комисията. В много случаи това се дължи на факта, че Комисията е трябвало да извърши допълнителни одити в държавите членки, за да определи с по-голяма точност величината и сериозността на недостатъците на техните системи за контрол.

ГРАФИКА 3

ВРЕМЕ, НЕОБХОДИМО ЗА ПРОВЕЖДАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА ЗА УРАВНЯВАНЕ ПО СЪОТВЕТСТВИЕ

+++++ TIFF +++++

72. Процедурата естествено се удължава, ако държавата членка поиска провеждане на помирителна процедура. През 2003 г. в резолюцията си относно реформата на процедурата за уравняване на сметки Европейският парламент изказва съжаление, че помирителната процедура не води до намаляване на броя дела, внесени в Съда на Европейските общности. Парламентът счита, че помирителната процедура на практика няма за цел да съгласува различните позиции, а по-скоро служи като допълнителна възможност за обжалване от държавите членки, проверка на работата на Комисията и мотивация тя да работи по-добре. Парламентът изказва съмнение дали това е достатъчно основание за продължаване на действието на помирителната процедура в дългосрочен план и приканва Комисията, заедно с помирителния орган, да търсят начини за филтриране и намаляване на броя случаи, представени пред помирителния орган [30].

73. Палатата констатира като цяло, че процедурата за уравняване по съответствие е прекалено дълга (отнема между две и пет години). Към края на 2008 г. уравняването на сметки не беше приключило за нито една година след 2001 г.

РАЗДЕЛ III — ЦЯЛОСТНА ОЦЕНКА НА ПРОЦЕДУРАТА ЗА УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ

ВЪВЕДЕНИЕ

74. В раздели I и II от настоящия доклад бяха разгледани двата етапа на процедурата за уравняване на сметки отделно. В този раздел се обсъжда въпросът дали тези процедури, взети като цяло, изпълняват ролята си за уравняване на сметките.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

СЪОТВЕТСТВИЕ НА ПРИЛАГАНАТА ПОНАСТОЯЩЕМ ПРОЦЕДУРА ЗА УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ С ИЗИСКВАНИЯТА НА ФИНАНСОВИЯ РЕГЛАМЕНТ

75. Както беше посочено във въведението на настоящия доклад, общата цел на уравняването на сметки е да позволи на Комисията да поеме окончателната отговорност за изпълнението на бюджета при положение, че земеделските разходи се извършват от държавите членки в рамките на "споделено управление". За тази цел Комисията трябва да признае онези разходи, които са извършени в съответствие с приложимите правила и могат да бъдат поети от бюджета на ЕС, и да изключи от финансиране със средства на Общността разходите, които са извършени в разрез с правилата. Това е описано подробно в член 53б от Финансовия регламент и член 42 от Правилата за прилагане на Финансовия регламент.

76. Следователно процедурата за уравняване на сметки се състои в установяването на размера на разходите, които са признати и могат да бъдат поети от бюджета. Това предполага един окончателен, позитивен акт на признаване от страна на Комисията на разходите, относими към дадена финансова година, с който тя да информира бюджетните органи и да поеме окончателната отговорност.

77. Двата етапа на настоящата процедура за уравняване предвиждат само годишно решение за финансово уравняване, засягащо надеждността на отчетите (решение за финансово уравняване). В последващите решения за уравняване по съответствие определени суми се изключват от финансиране. Не съществува обаче официално окончателно решение, което да установява размера на относимите към бюджета разходи за дадена финансова година. При липсата на подобно решение относно законосъобразността и редовността разходите за въпросната година не могат да се считат за напълно уравнени.

78. Решенията за уравняване по съответствие не компенсират напълно ограниченията на годишното решение за финансово уравняване по следните причини:

а) Комисията взема решения за уравняване по съответствие (обикновено три решения годишно) ad hoc при приключване на даден одит или няколко свързани одита. Тези решения не са свързани с конкретна финансова година, а засягат няколко финансови години. Например решение за уравняване по съответствие № 29, взето през 2008 г., включва корекции, които се отнасят до финансовите години от 2001 до 2007;

б) решенията за уравняване по съответствие могат да бъдат взети до определен момент във времето, след който се погасяват по давност. На практика това означава, че одитите на съответствието, провеждани в края на 2008 г., позволяват корекции, които се отнасят най-рано до финансовата 2002 година. Това предполага, че към края на 2008 г. финансовата 2001 година може да се счита за приключена. Този статус обаче i) не се съобщава официално на заинтересованите страни чрез решение на Комисията, нито дори с бележка към финансовите отчети, и ii) се постига дълго след като съответното решение за финансово уравняване е взето.

79. Палатата неколкократно е подчертавала тези въпроси в своите годишни доклади, в които посочва, че ретроспективното действие и многогодишния характер на уравняването по съответствие са вътрешно присъщи ограничения на системата за уравняване [31]. През 2007 г. Палатата докладва, че "решенията за съответствие не са свързани с плащания, направени към крайни бенефициенти през годината, в която са взети решенията; обикновено те се отнасят към разходи за няколко години и са взети със забавяне от няколко години. Към края на 2006 г. решенията не са били готови за която и да е финансова година след 1998 г." [32]; а към края на 2008 г. за нито една година след 2001 г.

80. Европейският парламент повдига този въпрос в своята резолюция относно процедурата за уравняване на сметки за финансовата 2003 година, в която приканва Комисията да информира органа, който взема решение за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета, кога дадена финансова година е приключена и да представи финансовите корекции за същата година по държави членки и по сектори в следващия годишен финансов доклад за ФЕОГА [33]. Към момента на извършване на одита не е постигнат никакъв напредък по този въпрос. Въпреки това Комисията е поела инициатива да предостави допълнителна информация в годишните отчети за 2009 г., които ще бъдат публикувани през 2010 г.

81. Палатата счита, че прилаганата понастоящем процедура за уравняване на сметки не предвижда официално и окончателно признаване на относимите към конкретна финансова година разходи нито под формата на специфично решение, посочващо размера на окончателно приетите суми, нито под формата на конкретна информация, оповестена във финансовите отчети. Палатата многократно подчертава тази позиция в своите годишни доклади, изпращани до органа за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета. Освен това процедурата не предоставя достатъчно ясна информация относно сумата, която може да бъде отнесена към бюджета за съответна финансова година, както изисква Финансовият регламент (вж. точка 2).

82. Във връзка с това Палатата припомня своето становище от 1994 г. относно реформата, в което посочва отново предпочитанията си към общо еднократно годишно решение за уравняване за ФЕОГА, Секция "Гарантиране", както е заложено в първата версия на Регламент (ЕИО) № 729/70 и счита, че в този контекст предложението на Комисията има характер на компромисно решение, което взема предвид установените в процедурата за уравняване слабости, но не ги премахва напълно.

ПОСЛЕДСТВИЯ ОТ НАСТОЯЩАТА ПРАКТИКА

ПОСЛЕДСТВИЯ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ФИНАНСОВИТЕ ОТЧЕТИ

83. Финансовите отчети се представят на Европейския парламент и на Съвета след годишното решение за финансово уравняване, но преди да бъдат взети решенията за уравняване по съответствие. Следователно тези финансови отчети още не отразяват изключваните от финансиране разходи, които не са извършени в съответствие с правилата.

84. В този контекст Палатата многократно е посочвала в годишните си доклади, че макар обяснителните бележки към годишните отчети да съдържат информация относно факта, че някои операции вероятно ще бъдат коригирани впоследствие от службите на Комисията или от държавите членки, размерът на сумите и разходните области, които могат да бъдат подложени на допълнителна проверка и на процедури за уравняване на сметки все още не се посочват в тези бележки [34]. Ако 2008 г. се вземе като пример, бележките към финансовите отчети показват, че Комисията е взела решение да възстанови 859 милиона евро [35] от държавите членки (чрез решения за уравняване по съответствие). Тази сума засяга разходи, осчетоводени през предишни години, но не е предоставена информация до кои години, държави членки или мерки се отнасят.

85. Комисията е положила усилия да ограничи тази липса на сигурност като включва в бележките към отчетите приблизителна оценка на размера на сумите, които счита, че могат да бъдат изключени от финансиране в бъдеще. Тази оценка се базира на усредняване на общия размер на изключените суми през предишни години. Въпреки че включването на подобни приблизителни оценки дава допълнителна информация на ползвателя на финансовите отчети, те не могат да се приемат като надежден показател за стойността на евентуалните бъдещи корекции, нито за това коя разходна област те биха засегнали. В примера за 2008 г. към финансовите отчети е приложена бележка, която оповестява, че Комисията очаква в резултат на бъдещи решения за уравняване по съответствие да бъдат възстановени около 1,7 милиарда евро, засягащи разходи, извършени през периода 2001—2008 г. [36]

ПОСЛЕДСТВИЯ ЗА ПРОЦЕДУРАТА ПО ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ОТГОВОРНОСТ ВЪВ ВРЪЗКА С ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА БЮДЖЕТА

86. Освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета е решение, което се взема от оправомощения орган (Европейския парламент) и което освобождава изпълнителя (Комисията) от всякаква по-нататъшна отговорност по отношение на неговото управление на бюджета, като по този начин отбелязва окончателното приключване на бюджета.

87. Решението за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета представлява кулминацията на процедура, която започва в годината след изпълнението на даден бюджет и обикновено приключва до 15 май на следващата година. След като Съветът изготви препоръка, Парламентът разглежда финансовите отчети, посочени в член 275 от Договора за ЕО (член 318 от ДФЕС), годишния доклад и съответните специфични доклади на Сметната палата, и декларацията за достоверност на Палатата, посочена в член 248 от Договора за ЕО (член 287 от ДФЕС).

88. Настоящата процедура за уравняване на сметки засяга основните участници в процедурата за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета — Европейският парламент и Съветът, по следния начин: от Европейския парламент и Съвета се очаква да разгледат финансови отчети, които представят непълна информация, и да освободят Комисията от отговорност по отношение на управлението на бюджета, въпреки че съответните разходи не са окончателни и ще бъдат изменени или коригирани по-късно от решенията на Комисията за уравняване по съответствие. Европейският парламент вече е изразявал коментарите си относно това положение (вж. точка 80). Съветът също упоменава този въпрос в препоръката си относно освобождаването от отговорност на Комисията за финансовата 2004 г., приканвайки Комисията да посочва отделно в декларацията на генералния директор проверените разходи и тези, които ще бъдат подложени на допълнителни проверки [37].

РОЛЯТА НА ПРОЦЕДУРАТА ЗА УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ЗАЩИТАТА НА ФИНАНСОВИТЕ ИНТЕРЕСИ НА ОБЩНОСТТА

89. Въпреки че изключването на неправомерните плащания защитава бюджета на ЕС от разходи, които той не би трябвало да поема, самата Комисия посочва, че уравняването по съответствие не е механизъм за "възстановяване на неправомерно извършени разходи" от бенефициентите и подчертава, че корекциите "са силен стимул за държавите членки да усъвършенстват системите си за управление и контрол" [38]. Въпреки това финансовите отчети на Европейската комисия за 2008 г. включват сумата от 859 милиона евро за уравняване по съответствие в графа "възстановяване на недължими плащания".

90. Палатата посочва още, че взетите решения за уравняване по съответствие могат без съмнение да защитят донякъде финансовите интереси на ЕС. Въпреки това фактът, че финансовите корекции се изваждат от размера на сумите, които след това се връщат на държавите членки, има следните последствия:

а) финансовите корекции не се поемат от земеделските производители и търговците, които са получили неправомерни плащания, а по-скоро от данъкоплатците в съответната държава;

б) в повечето случаи те нямат пряк превантивен или разубеждаващ ефект върху бенефициентите, които са получили несъответстващи на правилата плащания, тъй като изключените от финансиране разходи не могат да бъдат отнесени към отделни случаи и впоследствие да бъдат възстановени.

91. Палатата установи, че мнозинството от корекциите (по стойност) са с фиксиран процент (вж. точка 64) и следователно не изключват определени елементи от разходите (които не съответстват на правилата), а по-скоро санкционират слабостите в проверките и процедурите, въведени от държавите членки. Механизмът, чрез който се изключват определените суми, предвижда те да се изваждат от бъдещите плащания от Комисията към държавите членки. Поради това решенията за уравняване се считат по-скоро за санкции за администрацията на държавите членки, отколкото за корекции на неправомерни плащания.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

ЗАКЛЮЧЕНИЯ

ФИНАНСОВО УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ

92. Годишната процедура за финансово уравняване на сметки първоначално обхваща надеждността на отчетите, но отскоро обхватът ѝ е разширен и вече включва и някои аспекти на законосъобразността и редовността на операциите.

93. По отношение на надеждността на отчетите Палатата установи, че стандартите за проверка на сертифициращите органи се различават значително, което в някои случаи има отрицателно отражение върху изготвяната от тях заверка, както е описано в точки 21—24 по-горе. Въпреки откритите слабости Палатата заключи, че тяхното въздействие не би променило решението на Комисията относно отчетите на съответната РА (да ги уравни или да ги "отдели"). Също така Палатата счита, че процедурата за уравняване на сметки предоставя достатъчна увереност и информация по отношение на надеждността на отчетите, за да позволи на Комисията да вземе годишното решение за финансово уравняване.

94. По отношение на новите елементи за постигане на увереност, свързани със законосъобразността и редовността на съответните операции, които вече се изискват от сертифициращите органи и от директорите на РА, следвайки изложеното в точки 25—52 по-горе Палатата достигна до заключението, че възможностите за използване на тези нови елементи с оглед постигане на увереност все още са ограничени. По-специално, проверките на процедурите за вътрешен контрол се различават значително между посетените сертифициращи органи и като цяло извършената работа не е достатъчна да подкрепи становището им, че системите за вътрешен контрол на РА са функционирали задоволително. Освен това декларациите за достоверност на директорите на РА не могат да предоставят увереност по отношение на законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите операции, освен ако не е налице достатъчна увереност, че статистическите данни от проверките са надеждни, което все още не е факт. Допълнителният принос на становището, изготвяно от сертифициращите органи относно декларациите за достоверност, все още не е изяснен.

УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ ПО СЪОТВЕТСТВИЕ

95. Между 1999 и края на 2008 г. чрез решенията за уравняване по съответствие Комисията е възстановила 5582 милиона евро от държавите членки. При все това изпълнението на процедурата за уравняване по съответствие все още е засегнато от значителни недостатъци, които имат отрицателно отражение върху осъществяването на целите на процедурата, а именно да изключва неправомерните плащания от финансиране със средства на Общността.

96. Ресурсите, с които Комисията разполага за провеждане на одити на съответствието, имат за резултат ограничен одитен обхват на земеделските разходи. Този факт, заедно с прилагането на "правилото на 24-те месеца", води до ситуация, в която неправомерните плащания могат да бъдат идентифицирани, но не могат да бъдат изключени от финансиране със средства на Общността.

97. Както Палатата констатира и преди, извършваните от Комисията одити на системите не изключват използването на подходящ метод за съставяне на извадка с цел установяване на финансовото отражение на неправомерно извършените разходи. Подходящият метод трябва да включва проверка на законосъобразността и редовността на плащанията на ниво крайни бенефициенти. Фактът, че Комисията е адаптирала своя одитен подход към ограничените си ресурси, води до провеждането на недостатъчно такива директни проверки и съответно до широка употреба на корекции с фиксиран процент. Тези корекции не позволяват да се установи обоснована връзка между сумите, възстановени от държавите членки чрез решения за уравняване по съответствие, и размера на неправомерните плащания, които възстановяванията следва да компенсират.

98. В своята резолюция относно реформата на процедурата за уравняване на сметки Европейският парламент посочва, че уравняването на сметки е реформирано през 1996 г. с цел да се избегнат проблемите с големите закъснения на решенията за уравняване. При все това времето, необходимо за вземане на решение за уравняване и за приключване на процедурата, все още се смята за прекалено дълго. Поради дължината на процедурата за уравняване по съответствие в края на 2008 г. тя не е била приключена за нито една година след 2001.

ЦЯЛОСТНА ОЦЕНКА НА ПРОЦЕДУРАТА ЗА УРАВНЯВАНЕ НА СМЕТКИ

99. През 1996 г. с реформата на процедурата за уравняване на сметки се въвежда двуетапна процедура, при която Комисията взема годишно решение за финансово уравняване, а решенията за уравняване по съответствие обхващат няколко години и вече не са свързани с конкретна финансова година.

100. По време на процедурата за уравняване на сметки Комисията не взема официално окончателно решение, установяващо размера на разходите, признати като относими към бюджета за определена финансова година, както изисква Финансовият регламент. При липсата на подобно решение относно законосъобразността и редовността, разходите за съответната година не могат да се считат за напълно уравнени в момента на освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета.

101. Финансовите отчети се представят на Парламента и Съвета след решението за финансово уравняване, но преди изключването на неправомерните разходи от финансиране. Парламентът освобождава Комисията от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета. Вземайки това решение, Парламентът дава становище относно информация за операции, за която Комисията все още не е поела отговорност и която е вероятно да бъде изменена на по-късен етап.

102. Чрез решенията за уравняване по съответствие Комисията налага корекции, по-голямата част от които (по стойност) са корекции с фиксиран процент. Това създава риск изключените от финансиране суми да не се приемат от държавите членки като ясни и неоспорими. Поради това, въпреки че реформата от 1996 г. подкрепя по-скоро механизъм на превенция и корекция, отколкото методи на налагане на наказание, финансовите корекции могат да се възприемат като санкции [39], които могат да бъдат договаряни, а не като възстановяване на неправомерно извършени плащания.

103. Решенията за уравняване по съответствие не са пряко свързани с неправомерно изплатените на бенефициентите средства и поради това не изключват директно тези разходи от финансиране със средства на Общността. На практика тежестта на финансовите корекции, включени в тези решения, се поема по-скоро от държавите членки, отколкото от бенефициентите на неправомерно изплатената помощ.

ПРЕПОРЪКИ

104. Палатата препоръчва процедурата за уравняване на сметки да бъде преразгледана цялостно, като се обърне внимание по-специално на следните елементи:

а) Целите, поставени пред различните фази на процедурата за уравняване на сметки и пред процедурата като цяло, както и съответните роли и отговорности на различните участници, следва да бъдат по-ясно дефинирани в нормативната уредба, а не да бъдат изменяни многократно под формата на указания. Това би помогнало за "стабилизиране" на ролята на сертифициращите органи.

б) Важен елемент от препоръчаната в буква а) промяна е установяването на срокове за всички етапи на процедурата и по-специално на времева рамка за вземане на окончателно решение от Комисията за дадена финансова година.

в) В края на всяка процедура за уравняване по съответствие Комисията следва да признава размера на разходите, относими към отчетите за дадена финансова година, и да информира за това органите, които вземат решение за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета.

г) За да се подобри качеството на предоставяната информация за ползвателите на финансовите отчети, отчетите следва да включват, за всяка държава членка, сумите, които могат да бъдат подложени на допълнителна проверка, представени по бюджетни области и финансови години за всяка държава.

д) Въпреки извършените реформи някои стари критики са все още в сила и следва да бъдат взети предвид. Сред тях са изключително дългите срокове, необходими за приключване на процедурата, фактът, че процедурата е отделена от годишните финансови отчети (вж. букви в) и г) по-горе), както и прекалената употреба на корекции с фиксиран процент. По отношение на последната критика Комисията следва да обмисли по-широко използване на статистически валидни извадки в случаите, в които са открити значими слабости на системата. Подобен подход би представлявал неоспоримо средство за установяване на добре обоснована и пропорционална връзка между финансовото отражение на грешките в отчетите и налаганите от Комисията корекции. Комисията следва да разгледа различните начини, по които може да постигне тази цел, отчитайки разходите и ползите от подобни проверки.

е) Правомощията на Комисията да санкционира държавите членки за слабостите в контрола, които понастоящем тя упражнява чрез решенията за уравняване по съответствие, следва да бъдат отделени от процедурата за уравняване на сметки, която има различно естество.

ж) На последно място, Палатата счита, че процедурата за уравняване на сметки би била допълнително подобрена чрез постоянен надзор на работата на сертифициращите органи от страна на Комисията, и по-специално чрез специални одитни посещения.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, ръководен от Michel CRETIN, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 1 юли 2010 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Регламент (EО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1).

[2] Регламент (EО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 година относно определянето на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета относно Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Европейските общности (OВ L 357, 31.12.2002 г., стр. 1).

[3] Също така съображение 24 от преамбюла на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета посочва, че "Комисията, която отговаря за правилното прилагане на нормативните актове на Общността по силата на член 211 от Договора, следва да приеме решение дали извършените разходи от държавите-членки са в съответствие със законодателството на Общността" (OВ L 209, 11.8.2005 г., стр. 1).

[4] Специален доклад № 25/82 относно уравняването на сметки за ФЕОГА, секция "Гарантиране" (OВ C 313, 29.11.1982 г.).

[5] Регламент (ЕО) № 1290/2005 относно финансирането на Общата селскостопанска политика и Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията (OВ L 171, 23.6.2006 г., стр. 90) относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР.

[6] В държавите членки, в които е акредитирана повече от една разплащателна агенция, одитът обхвана само една РА и съответния сертифициращ орган. Такъв е случаят за Германия (Sachsen-Anhalt), Испания (Extremadura), Франция (AUP), Италия (AGEA), Полша (ARiMR) и Обединеното кралство (RPA).

[7] Регламент (ЕО) № 485/2008 на Съвета от 26 май 2008 година относно проверките от страна на държавите членки на транзакции, съставляващи част от системата за финансиране на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (OВ L 143, 3.6.2008 г., стр. 1).

[8] По отношение на ЕФГЗ и ЕЗФРСР финансовата година започва на 16 октомври и приключва на 15 октомври на следващата година.

[9] В конкретния случай с Дания използването на работата на звеното за вътрешен одит е значително: сертифициращият орган е работил пряко единствено по директните съществени проверки на разходи и проверката на сигурността на информационната система. За всички други области, включително оценката на системите за вътрешен контрол, проверката на отчетите на длъжниците и заверката на статистическите данни от проверките, сертифициращият орган е разчитал на работата и заключенията на звеното за вътрешен одит. Освен това звеното за вътрешен одит е участвало в процеса на подбор на сертифициращ орган, договорът с който накрая е бил сключен пряко от РА след предложение на звеното.

[10] Указание на Комисията № 3 ("Стратегия на одита") съдържа основните изисквания към работата на сертифициращите органи, включително подробности относно методологията на формиране на извадки и ключовите елементи, които проверката следва да обхване.

[11] Както е посочено в член 43 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 — "всеки земеделски производител получава право на плащане на хектар, което се изчислява като се раздели референтното количество на средната аритметична стойност на броя на хектарите за трите години, които по време на референтния период са му дали право на преките плащания" (OВ L 270, 21.10.2003 г., стр. 1).

[12] Така нареченото правило "50–50", според което Комисията създава механизъм за поделяне на щетите, причинени от невъзстановяването на дългове в разумни срокове, е предвидено от членове 32 и 33 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 (ОВ L 209, 11.8.2005 г., стр. 1).

[13] Член 5 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР.

[14] Ключовите контроли са физическите и административните проверки, чието извършване се изисква с цел проверка на съществени елементи, по-специално съществуването на предмета на искането за средства, количеството и условията по отношение на качеството, включително спазването на сроковете, на изискванията за прибиране на реколтата, на периодите на задържане и т.н. Те се извършват на място и чрез кръстосана проверка на независими данни, като например поземлени регистри. Допълнителните контроли са административните операции, необходими за правилното обработване на исканията за средства, като например проверка на спазването на сроковете за подаването им, идентифициране на дублиращи се искания за едно и също лице, анализ на риска, налагане на санкции и подходящ надзор на процедурите.

[15] Повторното извършване на дадена проверка не значи задължително, че сертифициращият орган трябва да изпълни тази задача сам. Съответните отдели и екипировка на РА също биха могли да участват в повторението на вече извършени проверки на място.

[16] Изискването за представяне на декларация за достоверност е постановено в член 8, параграф 1, буква в), iii) от Регламент (ЕО) № 1290/2005.

[17] Указание № 4 относно декларацията за достоверност, изисквана от директорите на РА съгласно член 8, параграф 1, буква в), iii) от Регламент (ЕО) № 1290/2005.

[18] Тези суми обаче се отнасят за различни предшестващи финансови години.

[19] Централният анализ на риска за 2008 г. (N) се базира на разходите, извършени през финансовата година 2006 (N-2).

[1001] Областите на политика съответстват на различните нива на бюджета по дейности на Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селското стопанство".

[1002] Посоченият процент се различава от процента, публикуван в годишния отчет за дейността за 2008 г. на Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони" (54 %). Това се дължи на факта, че Палатата сравнява брутните стойности на одитираните и изплатените суми, докато Комисията сравнява брутната стойност на одитираните суми с нетната стойност на изплатените.

[20] Член 31, параграф 4, буква a) от Регламент (ЕО) № 1290/2005.

[21] Член 31, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1290/2005.

[22] Указания за изчисляване на финансовите последици при изготвянето на решението за уравняване на сметки за ФЕОГА, секция "Гарантиране" (Документ VI/5330/97 от 23.12.1997 г.).

[23] Анализът се основава на корекциите, описани в приложение II към документ VI/5330/97, в което се допуска изчисляване на корекциите въз основа на фиксирани проценти или други методи.

[24] Решения на Комисията от 18 април 2007 г. (2007/243/ЕО), от 3 октомври 2007 г. (2007/647/ЕО), от 20 декември 2007 г. (2008/68/ЕО), от 19 април 2008 г. (2008/321/ЕО), от 8 юли 2008 г. (2008/582/ЕО) и от 8 декември 2008 г. (2008/960/ЕО).

[25] Определение за ключови и допълнителни контроли е предоставено в бележка под линия 14.

[26] Фактът, че този метод е приет от Съда на Европейските общности като съответстващ на нормативните изисквания, не поставя тази констатация под въпрос. Всъщност към момента Съдът не е разглеждал метода на фиксираните проценти по същество, а само дали той се прилага съгласно нормативната уредба.

[27] Вж. точка 28.2.1 от Оперативния наръчник на Комисията за провеждане на одити на съответствието.

[28] Вж. параграфи 82 и 83 от резолюцията на Европейския парламент от 23 април 2009 г. относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2007 година, раздел III — Комисия (P6_TA(2009)0289)."82.Изразява съжаление, че Сметната палата е констатирала за пореден път наличието на същите ограничения, присъщи на системата за уравняване на сметки, като например ретроактивния и многогодишен характер на уравняването с оглед на съответствието и факта, че не може да се направи обоснована връзка между възстановените суми и реалния размер на неправомерните плащания (точка 5.47 от годишния доклад за 2007 г.); 83.Счита, че след като в продължение на години Сметната палата отправя едни и същи сериозни критики, отнасящи се до един и същ проблем, Комисията трябва да предложи мерки за реформиране на системата по начин, който да направи възможно установяването на ясни и обосновани връзки между възстановените суми и размера на неправомерните плащания и да гарантира, доколкото това е възможно, че разходите по финансовите корекции се поемат от крайните бенефициенти, а не от данъкоплатците, и че към тези държави членки, които не изпълняват своите задължения, се прилагат фиксирани корекции".

[29] Вж. точка 19 от резолюцията на Европейския парламент относно реформата на процедурата за уравняване на сметки (OВ C 39 E, 13.2.2004 г., стр. 51).

[30] Вж. точки 10—12 от резолюцията на Европейския парламент от 30 януари 2003 г. относно реформата на процедурата за уравняване на сметки.

[31] Вж. точка 5.58 от годишния доклад на Палатата за финансовата 2008 година (OВ C 269, 10.11.2009 г.) и точка 5.47 от годишния доклад на Палатата за финансовата 2007 година (OВ C 286, 10.11.2008 г.).

[32] Вж. точка 5.63, буква а) от годишния доклад на Палатата за финансовата 2006 година (OВ C 273, 15.11.2007 г.).

[33] Вж. точка 8 от резолюцията на Европейския парламент относно реформата на процедурата за уравняване на сметки.

[34] Вж. точка 1.28 от годишния доклад на Палатата за финансовата 2007 година.

[35] Вж. бележка 6.4.1.1 към финансовите отчети в годишните отчети на Европейските общности за финансовата 2008 година.

[36] Вж. бележка 5.3 към финансовите отчети в годишните отчети на Европейските общности за финансовата 2008 година.

[37] Вж. точка 4 от глава 4 на препоръката на Съвета за освобождаване от отговорност на Комисията във връзка с изпълнението на общия бюджет на Европейските общности за финансовата 2004 година.

[38] Вж. бележка 6.2.1 към финансовите отчети в годишните отчети на Европейските общности за финансовата 2008 година.

[39] Фактът, че "повтарящите се" слабости, установени от Комисията, водят до налагане на корекции с по-висок фиксиран процент, засилва това впечатление.

--------------------------------------------------