РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ

БДС : Брутна добавена стойност.

ДМО : Доклад за междинна оценка.

ЕЗФРСР : Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони.

ЕПЗ : Еквивалент на пълна заетост — единица мярка за заети лица, която позволява те да бъдат съпоставяни, макар и да работят различен брой часове седмично. Тази мерна единица се получава чрез сравнение на средния брой часове, отработени от дадено заето лице, със средния брой часове, отработени от работник на пълно работно време.

Изместване : Степента, в която дадена дейност, насърчавана чрез публично подпомагане, се компенсира чрез намаляване на дейността другаде.

Мярка : Схема за подпомагане за прилагане на дадена политика. Мярката определя правилата за проектите, които могат да бъдат финансирани по дадена ос.

Мярка 311 : Мярка "Разнообразяване към неземеделски дейности".

Мярка 312 : Мярка "Помощи за създаване и развитие на микропредприятия".

Мярка 313 : Мярка "Насърчаване на туристическите дейности".

Неефективно разпределяне : Ситуация, при която проект, който е получил субсидия, би бил изцяло или отчасти изпълнен и без безвъзмездната финансова помощ.

НСП : Националният стратегически план е документ, който се подготвя от държавата членка с цел да се осигури съгласуването на помощта от Общността за развитието на селските райони със стратегическите насоки на Общността, както и координирането на приоритетите на Общността, националните и регионалните приоритети. Националният стратегически план представлява справочен инструмент за подготовка на програмирането на ЕЗФРСР. Той се осъществява чрез програмите за развитие на селските райони.

ОРМО : Обща рамка за мониторинг и оценка.

Оси : Развитието на селските райони през програмен период 2007—2013 г. се осъществява по три тематични оси, които представляват съгласувани групи от мерки за развитие на селските райони, и по една хоризонтална ос, ориентирана към подхода "Лидер" (оста "Лидер").

Програмен период : Многогодишна рамка за планиране и прилагане на политиките на ЕС, например политиката за развитие на селските райони. Настоящият период за развитие на селските райони е от 2007 до 2013 г.

ПРСР : Програма за развитие на селските райони — програмен документ за планиране и прилагане на политиката на ЕС за развитие на селските райони, изготвен от държава членка и одобрен от Комисията. ПРСР може да бъде изготвен на регионално или на национално равнище.

Стратегически насоки на Общността : С тези стратегически насоки Съветът определя приоритетите на Европейския съюз по отношение на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Така се установява връзка с целите, поставени на заседанията на Европейския съвет в Лисабон и Гьотеборг, и те се включват в политиката за развитие на селските райони. Целта е да се осигури съгласуваност на политиката за развитие на селските райони с останалите политики на ЕС, особено в сферата на сближаването и околната среда, заедно с прилагането на новата обща селскостопанска политика (ОСП) и свързаното с нея преструктуриране.

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Целта на политиката на ЕС за развитие на селските райони е да се обърне внимание на техните проблеми, каквито са обезлюдяването, ограничените икономически възможности и безработицата. В рамките на тази политика се предоставя финансиране за подпомагане на растежа, заетостта и устойчивото развитие на селските райони.

II. Една от трите тематични оси на политиката за развитие на селските райони в ЕС е насочена към подобряване на качеството на живот и разнообразяване на икономиката в тях. Тя е позната като ос 3. По тази ос са предвидени три специфични мерки за разнообразяване на икономиката в селските райони:

- разнообразяване чрез стартиране на неземеделски дейности (мярка 311);

- помощи за създаване и развитие на микропредприятия с оглед насърчаване предприемачеството и създаване на благоприятна икономическа среда (мярка 312); и

- насърчаване на туристическите дейности (мярка 313).

III. Бюджетът на ЕС за тези мерки възлиза на 5 милиарда евро за периода 2007—2013 г. Средствата от ЕС се допълват от още 2 милиарда евро, предвидени като национално финансиране.

IV. Одитът на Сметната палата провери дали Комисията и държавите членки са постигнали икономическа ефективност чрез мерките за разнообразяване на икономиката в селските райони. По-специално Сметната палата извърши оценка на това дали трите мерки са разработени и приложени по начин, който води до техния активен принос за растежа и заетостта, както и дали са били избрани най-ефективните и ефикасни проекти за финансиране. Освен това Сметната палата разгледа дали наличните данни от мониторинг и оценка са предоставили надеждна, пълна и своевременна информация за резултатите от мерките.

V. Заключението на Сметната палата е, че като цяло Комисията и държавите членки са постигнали икономическа ефективност чрез мерките за разнообразяване на икономиката в селските райони само до известна степен, тъй като помощта не е била систематично насочвана към проектите, за които вероятността да постигнат целта на мерките е била най-голяма. Това се дължи на липсата на ясна необходимост от интервенция или специфични цели, заложени в ПРСР, както и на широките критерии за допустимост, които не са ограничили подбраните проекти до онези, за които съществува най-голяма вероятност да постигнат разнообразяване, и на критериите за подбор, които не са довели до избор на най-ефективните проекти или изобщо не са били прилагани. Твърде често, и особено в началото на програмния период, подборът на проекти е бил движен по-скоро от необходимостта да се изразходва определеният бюджет, отколкото от качеството на самите проекти. В някои държави членки при наличие на достатъчно средства са били финансирани всички допустими проекти, независимо от това как са били оценени.

VI. Държавите членки не са ограничили достатъчно рисковете от неефективно разпределяне и изместване и поради това не са осигурили възможно най-ефективното използване на средствата. Проверките на държавите членки за основателност на разходите не са намалили достатъчно риска от завишаването на декларираните разходи, като са налице и случаи на прекомерна административна тежест за кандидатите и забавяне на плащанията.

VII. Не са извършени ефективен мониторинг и оценка на мерките и поради това съществува реален риск резултатите от предоставените финансови средства за проектите да останат неизвестни. Стратегическият приоритет на ЕС за създаване на работни места не е бил добре обхванат и не е било налице активно управление, при все че е било очевидно, че целевите нива няма да бъдат постигнати.

VIII. Поради това Сметната палата препоръчва:

- В програмите си за развитие на селските райони (ПРСР) държавите членки следва ясно да определят как и защо публичната интервенция за инвестиции в неземеделски дейности ще помогне за отстраняване например на несъвършенствата на пазара, свързани с бариерите пред заетостта и растежа. След това държавите членки следва да определят специфични и измерими цели във връзка със съответните нужди. Комисията следва да одобрява само онези ПРСР, които представят обосновани и всеобхватни стратегии с ясна аргументация, показващи как намесата чрез прилагане на политиката ще допринесе за постигане на стратегическите цели за създаване на условия за растеж и възможности за заетост.

- Държавите членки следва да установят и последователно да прилагат критерии, които да гарантират подбора на най-ефективните и устойчиви проекти по отношение на собствените си специфични цели. Комисията следва да гарантира, че тези критерии се прилагат правилно и постоянно, а не само в случай на недостиг на бюджетни средства.

- Комисията и държавите членки следва да насърчават приемането на добри практики по отношение на ограничаването на рисковете от неефективно разпределяне и изместване. Комисията следва да насърчава държавите членки да възприемат практиката, съгласно която разходите за инвестиции са допустими само считано от дата на одобрение на отпускането на безвъзмездна помощ.

- Комисията следва да гарантира, че държавите членки разполагат с ефективни системи за извършване на проверки относно основателността на разходите.

- За предстоящия програмен период Комисията и държавите членки следва да осигурят получаването на актуална и надеждна информация, за да се улесни управлението и мониторинга на съответната мярка и да се покаже в каква степен предоставената помощ допринася за постигане на приоритетите на ЕС. Целите, свързани със създаването на работни места, следва да бъдат реалистични, а броят на създадените работни места да се следи внимателно, като мерките следва да се управляват по-добре по време на целия програмен период, и по-специално когато стане ясно, че определените целеви нива няма да бъдат постигнати.

- Комисията и държавите членки следва да увеличат усилията си за намаляване на административната тежест и за осигуряване на извършването на плащания в разумни срокове.

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Целта на политиката на ЕС за развитие на селските райони е да се обърне внимание на техните проблеми, като например обезлюдяването, ограничените икономически възможности и безработицата. В рамките на тази политика се предоставя финансиране за подпомагане на растежа, заетостта и устойчивото развитие на селските райони.

2. Политиката на ЕС за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. е съсредоточена върху три теми (известни като "тематични оси"). Те са:

ос 1 — подобряване конкурентоспособността на секторите на земеделието и горското стопанство;

ос 2 — подобряване на околната среда и ландшафта;

ос 3 — подобряване на качеството на живот в селските райони и насърчаване на разнообразяването на селската икономика [1].

3. Осемте мерки, подпомагани по ос 3, се определят като насочени към следните цели [2]:

"[…] за разнообразяване на селскостопанските дейности към неселскостопански и за развитие на неселскостопанските отрасли, за насърчаване на трудовата заетост, подобряване на основните услуги, включително местен достъп до информационни и комуникационни технологии и инвестиции за по-голяма привлекателност на селските райони с цел обръщане на тенденциите за икономически и социален спад и обезлюдяване на районите […]."

4. Като част от ос 3 целта на ЕС за разнообразяване на икономиката в селските райони се подпомага чрез три специфични мерки:

i) разнообразяване към неземеделски дейности (мярка 311);

ii) помощи за създаване и развитие на микропредприятия с оглед насърчаване предприемачеството и създаване на благоприятна икономическа среда (мярка 312); и

iii) насърчаване на туристическите дейности (мярка 313).

5. Стратегическите насоки на Общността, приети от Съвета [3], определят приоритетите на Европейския съюз във връзка с Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). В тях се посочва какво се цели с предоставянето на финансиране по ос 3, както следва:

"Финансовите ресурси […] по ос 3, трябва да допринесат за най-главния приоритет, създаването на условия за заетост и за растеж."

Насоките определят стратегическия подход, който държавите членки трябва да следват при подготовката на националните стратегически планове (НСП) и последващите програми за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2007—2013 г. Очакваният принос за растежа и заетостта в селските райони, в съответствие с Лисабонската стратегия, е отразен и в показателите за резултатите на правилата за прилагане [4].

6. Като част от политиката за развитие на селските райони мерките за разнообразяване се подчиняват на системата за споделено управление от Комисията и държавите членки. ПРСР се предлагат от държавите членки и се одобряват от Комисията. След това държавите членки избират проектите, за които се предоставя финансиране въз основа на предложената програма. На фигура 1 е показано как се разпределят финансовите средства за проекти, насочени към разнообразяване, в съответствие с регулаторната рамка.

ФИГУРА 1

+++++ TIFF +++++

7. Планираните разходи на ЕС за тези мерки за периода 2007—2013 г. са 5 милиарда евро, като са отделени и 2 милиарда евро от националните бюджети на държавите членки. Тъй като равнището на търсене за някои мерки е било по-ниско от очакваното, планираното финансиране за мерките в някои държави членки е намалено с общо 0,3 милиарда евро в течение на програмния период (вж. приложение I).

8. Финансирането се предоставя под формата на безвъзмездна финансова помощ за подпомагане на представените проекти и допълва финансовите средства, които се осигуряват от самите бенефициенти. Типичните видове проекти, финансирани по мерките на ос 3, включват:

По мярка 311: дейности за предоставяне на услуги (настаняване на база нощувка със закуска, селски туризъм, образователни и социални дейности в земеделското стопанство…), занаяти (грънчарство, производство на местни продукти…) и търговски дейности (създаване на обекти за продажба към земеделските стопанства, в които произведените продукти [5] се продават пряко на клиента…).

По мярка 312: подпомагане развитието на съществуващи микропредприятия или на лица, които предстои да учредят ново микропредприятие (с по-малко от 10 работници и по-малко от 2 милиона евро оборот), което ще извършва неземеделска дейност.

По мярка 313: изграждане или обновяване на туристическа инфраструктура, обекти и/или атракции за посетители, обекти за отдих, разработване и предлагане на пазара на туристически продукти, разработване на маркетингови стратегии в областта на туризма, информационни материали.

9. В каре 1 са показани примери за вида проекти, финансирани по трите мерки за разнообразяване, включени в одита на Сметната палата.

10. Общите разходи по одитираните проекти варират от 10000 евро до 3 милиона евро, като помощта от публични средства е от 2500 евро до 1,1 милиона евро. За тези мерки Регламент (EO) № 1698/2005 не определя максимална допустима сума, нито максимален интензитет на помощта. Държавите членки определят размера на помощта и максималната допустима сума в своите ПРСР в съответствие с общите правила на ЕС за държавните помощи.

КАРЕ 1

ПРИМЕРИ ЗА ВИДОВЕТЕ ИНВЕСТИЦИИ, ФИНАНСИРАНИ ПО МЕРКИТЕ ЗА РАЗНООБРАЗЯВАНЕ

+++++ TIFF +++++

© Европейска сметна палата.

+++++ TIFF +++++

© Европейска сметна палата.

+++++ TIFF +++++

© Европейска сметна палата.

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

11. Целта на Сметната палата беше да установи дали одитираните мерки са били разработени и приложени по начин, който е осигурил икономическата им ефективност, и дали финансираните проекти — предмет на одита, са постигнали целите на мерките. Сметната палата разгледа също дали резултатите от мерките са били предмет на мониторинг и оценка по начин, който дава възможност на държавите членки и на Комисията да идентифицират и да реагират на евентуално възникнали проблеми и да предоставят обективна информация относно резултатите от мерките.

12. Одитът бе съсредоточен върху отговора на следния въпрос:

Постигнали ли са държавите членки и Комисията икономическа ефективност чрез мерките за разнообразяване на икономиката в селските райони?

Основните допълнителни въпроси бяха следните:

Разработването и прилагането на мерките за разнообразяване осигурява ли ефективния им принос за растежа и заетостта?

Били ли са достатъчно ограничени рисковете за ефикасното и икономично изразходване на средствата?

Били ли са финансирани в действителност ефективни и ефикасни проекти?

13. Одитът обхвана както Комисията, така и шест посетени държави членки (Чешката република, Франция (Аквитания), Италия (Кампания), Полша, Швеция (Вестра Йоталанд) и Обединеното кралство — Англия (Йоркшир и Хъмбър) [6] и разгледа разработването и прилагането на мерките, резултатите от приключените проекти и мониторинга на финансовата помощ по мерките за разнообразяване. Това бе свързано с проучване на представителна извадка от 129 досиета на проекти по трите мерки за разнообразяване. Извършени бяха посещения на място по 57 от проектите, включително анализ на свързаната с тях документация и разговори с бенефициентите. 72 досиета на проекти бяха проверени чрез преглед на документи.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ПЪРВА ЧАСТ — РАЗРАБОТВАНЕТО И ПРИЛАГАНЕТО НА МЕРКИТЕ ЗА РАЗНООБРАЗЯВАНЕ ОСИГУРЯВА ЛИ ЕФЕКТИВНИЯ ИМ ПРИНОС ЗА РАСТЕЖА И ЗАЕТОСТТА?

14. Мерките по ос 3 трябва да допринесат за най-главния приоритет за създаване на условия за заетост в неземеделски дейности и услуги в селските райони. Това представлява отговор на тенденциите за икономически и социален упадък, както и за обезлюдяване на селските райони в много части на Европа. Разнообразяването е необходимо за растежа, заетостта и устойчивото развитие в селските райони и поради това допринася за по-добър териториален баланс както от икономическа, така и от социална гледна точка [7].

15. От държавите членки се изисква да изразят нуждите си в структурно и териториално отношение като ясни и конкретни цели [8], включени в програмите за развитие на селските райони в съответствие с техните НСП. След това те следва да приложат мерките, които са насочени към постигане на тези цели.

16. За да бъдат политиките едновременно ефективни и целенасочени, държавите членки трябва да са запознати както с двигателите на заетостта и растежа в селските райони, така и с бариерите, които ги ограничават. Освен това те трябва да гарантират, че обосновката на тяхната интервенция съдържа ясни аргументи за начина, по който публичното финансиране може да допринесе например за коригиране на несъвършенствата на пазара. Държавите членки следва също така да определят точно резултатите, които планират да постигнат (как разнообразяването може/ще допринесе за устойчивия растеж и какви промени ще бъдат постигнати), като по този начин осигурят ясна рамка и насоки за текущо управление на програмата (напр. като определят необходимите подобрения, които трябва да бъдат въведени).

17. Сметната палата извърши преглед на законодателството на ЕС и на системите, процедурите и документите на държавите членки, за да получи данни дали е било вероятно разработването и прилагането на мерките за разнообразяване да доведе до ефикасно финансиране на ефективни проекти, насочени към приоритета за растеж и създаване на работни места. По-конкретно одитът разгледа въпроса дали държавите членки прилагат обосновка, която показва необходимостта от публична интервенция по мерките, и проучи утвърждаването на ясни цели и съответни критерии за допустимост, както и установяването на ефективни процедури за подбор. Освен това одитът извърши оценка на това доколко Комисията и държавите членки са управлявали успешно мерките, предвид постигнатите резултати.

ПОСТАВЕНИТЕ ЦЕЛИ СА БИЛИ ОБЩИ И НЕ ВИНАГИ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪЗДАВАНЕТО НА УСЛОВИЯ ЗА РАСТЕЖ И ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА ЗАЕТОСТ

18. Съгласно изискванията на член 16 от Регламент (EО) № 1698/2005 [9] националните/регионалните ПРСР, обхванати от извършения одит, всъщност са определили някои силни и слаби страни на икономиката в селските си райони. Независимо от това обаче програмите за развитие на селските райони и другите програмни документи не са анализирали в дълбочина причините за проблемите, за да установят начините за насочване на интервенцията [10] (вж. каре 2).

19. Въпреки че проверените ПРСР определят някои потенциални ползи, които биха могли да се постигнат чрез мерки 311, 312 и 313, никоя от тях не установява ясна логика на интервенцията, аргументирана по следната линия: идентифицирани нужди — специфични цели — дейност, необходима за постигане на тези цели. В ПРСР на Швеция например са изброени няколко области, в които би била необходима публична интервенция за разнообразяване на икономиката в селските райони и подкрепа на растежа (отстраняване на пречките пред участието на жените, създаване на сдружения за кредитни гаранции и др.), но не са определени специфични цели, нито специфични видове дейности, които да бъдат финансирани за посрещане на тези нужди.

КАРЕ 2

ПРИМЕР ЗА ПРСР, КОЯТО НЕ ПОКАЗВА ЯСНО НУЖДАТА ОТ ФИНАНСИРАНЕ НА МЕРКИ ЗА РАЗНООБРАЗЯВАНЕ

Обединено кралство (Англия): Съгласно ПРСР при прилагане на мерките всеки регион следва да обръща специално внимание на слабите икономически резултати и недостатъците. Регионалният план за изпълнение за Йоркшир и Хъмбър представя като обосновка обстоятелството, че делът на стопанствата в региона, които прилагат разнообразяване на дейността, е по-малък от средния в национален мащаб, но не доказва, че съществува нужда от допълнително разнообразяване на икономиката в селските райони, било във връзка с доходите на стопанствата, непостоянството на приходите или други фактори, нито посочва защо в този регион съществува по-малко разнообразие на дейностите и как би могла да помогне публичната интервенция.

20. Във всички национални/регионални ПРСР, обхванати от одита, с изключение на един конкретен пример в Италия (вж. точка 21), предвидените цели са толкова общи и отворени, че националните/регионалните органи не са били в състояние да разработят измерими цели (вж. каре 3). Поради това приносът на всяка мярка за постигане на оперативните цели е бил количествено определен само по отношение на целите, свързани с показателите за мониторинг, установени в общата рамка за мониторинг и оценка [11]. Свързаните с мониторинга "цели" обаче са били определени по-скоро чрез изчисляване на очакваните резултати въз основа на обема на планираните разходи, а не чрез първо идентифициране на желаните резултати, необходими за удовлетворяване на дадена нужда или за постигане на определена цел, и в последствие чрез идентифициране на степента, до която може да бъде постигната дадена цел с наличното финансиране.

21. Мярка 311 в Италия (Кампания) представлява изключение, тъй като установява специфична цел за "насърчаване на пълната заетост на членовете на земеделското домакинство", с която е свързан допълнителен количествено определен показател (т.e има целева стойност): "брой членове на земеделското домакинство, за които е осигурена заетост в подпомаганите дейности".

КАРЕ 3

ПРИМЕР ЗА ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ТВЪРДЕ ОБЩИ ЦЕЛИ НА МЕРКИТЕ ЗА РАЗНООБРАЗЯВАНЕ

В Чешката република са определени еднакви цели и за трите мерки: "разнообразяване на селскостопанските дейности към неселскостопански производства, развитие на неселскостопански производства и подпомагане на създаването на работни места", "разнообразяване на икономиката в селските райони", "подобряване на качеството на живот в селските райони и разнообразяване на икономиката." Тези цели са взети от съображение 46 от преамбюла на Регламент (EО) № 1698/2005без допълнително конкретизиране и са общи и отворени. Така например целта за "разнообразяване на икономиката в селските райони" не определя в каква степен мярката се стреми да постигне подобряване на съществуващата ситуация и поради това не може да се трансформира в качествен или количествен показател.

В ПРСР в Полша целите на мярка 313 (туризъм) са описани твърде широко в рамката на интегрираната мярка [12], а именно: "мярката ще подобри условията за живот в селските райони"; "това ще допринесе за развитие на идентичността на населението на селските райони"; "Това ще допринесе за (…) запазване на (…) спецификата на селските райони …". Тази обща формулировка не конкретизира как тази мярка ще допринесе за насърчаване на туристическите дейности.

22. Фактът, че одитираните държавите членки и региони не са посочили ясно какво биха желали да постигнат, свидетелства за стратегия, която се ръководи от търсенето, а не от целите. В резултат на това допустими за финансиране остават множество различни дейности и сектори, което води до риск помощта да не бъде достатъчно добре ориентирана към определените нужди и структурни недостатъци (аргументите за интервенция), които наред с другото представляват пречки за растежа и създаването на работни места.

ВЪПРЕКИ СЛАБОСТИТЕ КОМИСИЯТА Е ОДОБРЯВАЛА ПРСР

23. В Регламент (EО) № 1974/2006 е предвидено, че държавите членки трябва да посочат основанието за интервенцията, целите, обхвата и дейностите във връзка с мерките. Освен това ПРСР следва да предоставят "доказателства, че подпомагането на инвестиционните мерки е насочено към ясно дефинирани цели, които отразяват определените нужди и структурни недостатъци на територията." Следователно, преди да одобри ПРСР на държавите членки, Комисията трябва да провери съответствието на нейните цели със стратегиите на ЕС и с националните стратегии, както и с установените нужди и слаби страни.

24. Тъй като включените в одита ПРСР определят целите си по посочения общ начин, ползата от извършените проверки на съгласуваността е ограничена. Независимо от това и въпреки тези слабости Комисията е одобрявала ПРСР, като не е извършвала критична оценка на аргументите в полза на интервенцията. Освен това Комисията не е отчитала доколко ефективно и ефикасно предлаганите мерки биха могли да създадат растеж и устойчиви работни места.

УСТАНОВЕНИТЕ ОТ ОДИТИРАНИТЕ ДЪРЖАВИ ЧЛЕНКИ УСЛОВИЯ/КРИТЕРИИ ЗА ДОПУСТИМОСТ НЕ ОГРАНИЧАВАТ ОБХВАТА НА ПОМОЩТА ЗА РАЗНООБРАЗЯВАНЕ

25. След като са установили своите цели, държавите членки трябва да определят условията за допустимост (напр. вида на инвестициите, категориите бенефициенти и характера на подпомагането), така че да гарантират, че помощта е насочена към постигане на поставените цели.

26. Условията за допустимост имат за цел да ограничат обхвата на помощта. Сметната палата установи, че критериите за допустимост на държавите членки също са били много общи, поради което са предоставени финансови средства за проекти, които всъщност не са били ориентирани към целите на специфичните мерки, макар и да са донесли определена полза за местното население (вж. каре 4). В Чешката република и Швеция Сметната палата установи дори наличието на проекти, които не са допустими за финансиране съгласно разпоредбите на ЕС (вж. приложение II).

ПРОЦЕДУРИТЕ ЗА ПОДБОР НЕ СА НАСОЧИЛИ ФИНАНСОВИТЕ СРЕДСТВА КЪМ НАЙ-ДОБРИТЕ ПРОЕКТИ

27. След като установят целите и критериите си за подбор, държавите членки трябва да определят процедури за подбор на дейности и проекти измежду допустимите такива. Критериите за подбор следва да предоставят възможност на държавите членки да определят и изразходват наличните средства за такива дейности и проекти, които ще допринесат в най-голяма степен за постигане на целите. Ефективното прилагане на критериите за подбор е изискване на съответното законодателство на ЕС [13].

КАРЕ 4

ШИРОКИТЕ КРИТЕРИИ ЗА ДОПУСТИМОСТ СА ДОВЕЛИ ДО ФИНАНСИРАНЕ НА НЯКОИ ПРОЕКТИ, КОИТО НЕ СА БИЛИ ОРИЕНТИРАНИ КЪМ ЦЕЛИТЕ НА МЕРКИТЕ

Полша: Въпреки че целта на мярка 311 е разнообразяване към неземеделски дейности и насърчаване на заетостта в селските райони извън селското стопанство, 42 % от бенефициентите в региона Малополска са закупили оборудване (трактори и др.), за да могат да предоставят основни земеделски услуги, подобни на тези, извършвани от тях в собствените им стопанства, на трети лица, без това да допринася за разнообразяването на икономиката в селските райони.

Отново в Полша по време на извършване на одита 68 % от проектите, финансирани по мярка 313 (туризъм), са били свързани с изграждането на общински спортни съоръжения или с инвестиции в детски площадки за игра. Така например по мярка 313 e било модернизирано футболното игрище в близост до едно училище. Целта на проекта е била подобряване на качеството на живот за общността в съответния селски район чрез създаване на модерна инфраструктура за спорт и отдих и чрез осигуряване на спортни съоръжения за децата от началното училище. Такъв тип проекти обаче едва ли биха довели до разнообразяване на икономиката чрез привличане на туристи, каквато е целта на мярката [14].

28. Критериите за подбор следва да дават възможност за оценка на съпоставимите качества на проектните предложения на обективна и прозрачна основа. Освен това те следва да гарантират, че икономически неефективните проекти ще бъдат отхвърлени. Всъщност дори и когато проектите отговарят на условията, някои от тях съответстват в по-голяма степен, отколкото други, на определените цели, насочени към удовлетворяване на нуждите на селските райони. Така например, тъй като наличните финансови средства са ограничени, при равни други условия, ако даден инвестиционен проект разкрива повече работни места в селските райони, отколкото друг, той следва да бъде предпочетен.

29. Две от държавите членки, включени в одита, не са определили критерии за подбор, а са се основавали само на широките си критерии за допустимост при съставянето на списъка с проекти, на които да бъде предоставено финансиране. Такъв е случаят с Франция (Аквитания) и Полша през първите години на програмния период (2007—2010 г.) Всъщност през този период Полша е избирала проектите въз основа на това кой е бил подаден по-рано или на случаен принцип [15]. В друга държава членка — Швеция (Вестра Йоталанд) — използваната процедура за подбор не е била свързана с оценяване и класиране на проектите с цел обективната им съпоставка във времето, така че да се гарантира последователен подбор на тези с най-голям приоритет.

30. Останалите три държави членки (Италия (Кампания), Чешката република и Обединеното кралство (Англия) са прилагали критерии за подбор и няколко различни системи за класиране, въпреки че Чешката република е спряла да прилага критериите си за подбор през 2009 г. Те обаче са станали безпредметни в Италия (Кампания) и Чешката република, тъй като никоя от тези две държави членки/региони не е определила ефективен минимален праг на точките, които даден проект е трябвало да достигне, за да бъде избран. Това означава, че докато е имало финансови средства на разположение, е било възможно да бъдат избирани проекти, дори и ако са били оценени като не дотам съответстващи на националните/регионалните приоритети (вж. каре 5).

31. Четири от одитираните държави членки (Франция (Аквитания), Италия (Кампания), Швеция (Вестра Йоталанд) и Чешката република) са подбрали възможно най-много допустими проекти за финансиране с наличните ресурси, без значение какъв би бил потенциалният им принос за постигане на целите на мерките. Въпреки това одитът установи, че впоследствие, когато бюджетът не е бил достатъчен за покриване на всички допустими за финансиране проекти, държавите членки са подбирали проектите по-строго. Вследствие на това на по-късен етап от процеса са били отхвърляни по-добри проекти единствено поради липсата на бюджетни средства за финансирането им (вж. каре 6).

КАРЕ 5

ПРИМЕРИ ЗА СИСТЕМИ ЗА ПОДБОР, КОИТО НЕ СА УСПЕЛИ ДА ПОДБЕРАТ СЪОТВЕТСТВАЩИ НА ЦЕЛИТЕ ПРОЕКТИ

Италия (Кампания): Моделът на системата е изглеждал като добра практика, тъй като допустимите инвестиционни проекти са били оценявани въз основа на схема от критерии за подбор, която включва общ минимален брой точки (праг), който допустимите проекти трябва да достигнат, включително праг за "качество на проекта". Системата обаче е предоставяла точки не само когато даден проект е отговарял на критериите, но и когато те не са били изпълнени.

В категорията "качество на проектите", проект, който не отговаря на нито един критерий, ще получи 20 точки (това е "минималният праг", който трябва да се достигне) и следователно въпреки всичко ще получи финансиране. Резултатът от това е, че подборът на проекти съгласно критерии за качество става безпредметен, тъй като всички проекти се класират автоматично, ако са налице достатъчно средства за финансирането им.

Франция (Аквитания): При отсъствие на критерии за подбор, самият факт, че даден проект е допустим и има налични средства за финансирането му, е означавал, че проектът ще бъде одобрен. Вследствие на това е бил финансиран проект за създаване на нова зала за дегустация на вино, въпреки че такава вече е съществувала. Проектът не е довел до допълнително разнообразяване/разширяване на дейността на съответното стопанство и поради това не е допринесъл за постигане на целите на мярката, по която е бил финансиран.

КАРЕ 6

ПРИМЕРИ ЗА НЕЕФЕКТИВНИ ПРОЦЕДУРИ ЗА ПОДБОР

Чешка република: През първите две години (2007 и 2008 г.), при липса на минимален праг и наличие на достатъчен бюджет за финансиране на всички допустими проекти, представените проекти всъщност не са били класирани съгласно критериите за приоритет. В резултат на това са били финансирани проекти, получили 0 точки при максимални 35 и съответно 1 точка при максимален брой от 106 точки. След 2010 г. е било необходимо допустимите проекти да получат много по-висок брой точки, за да бъдат финансирани: минимум 25 от 40 точки и съответно минимум 54 от 101 точки.

Италия (Кампания): По мярка 312 през първия период за кандидатстване (юли—август 2009 г.) са били финансирани всички 163 допустими заявени проекта. През втория период (септември—октомври 2009 г.) допустимите за разглеждане заявления са били 322, но само 70 от тях са били финансирани, тъй като целият бюджет за мярката вече е бил изразходван. Това означава, че през втория период проекти са били изключвани, макар и да са получавали много повече точки, отколкото проектите, финансирани през първия период. Така например най-високо оценените измежду проектите, които са били отхвърлени поради липса на финансови средства през втория период, са получили резултат, по-висок от този на 85 % от проектите, финансирани през първия период.

Швеция: До 2011 г. не е имало случаи на отхвърлени допустими проекти с аргумента, че са с нисък приоритет. В резултат на тази липса на приоритизиране мерките са били отчасти прекратени през 2011 г. поради недостиг на бюджетни средства, а проектите са били отхвърляни въз основа на обстоятелството, че "финансовите средства за проектите са ограничени и проектите трябва да се подреждат по приоритет." Въпреки че това е довело до строга целенасоченост на оставащите средства от бюджета, по-голямата част от него всъщност вече е била похарчена.

РАЗКРИВАНЕТО НА РАБОТНИ МЕСТА Е ЧАСТ ОТ ОСНОВНИЯ ПРИОРИТЕТ НА МЕРКИТЕ, НО ТОВА НЕ ВИНАГИ СЕ ОТРАЗЯВА В НАЧИНА, ПО КОЙТО СА РАЗПРЕДЕЛЯНИ СРЕДСТВАТА.

32. Както е посочено по-горе (вж. точка 14), създаването на работни места е част от основния приоритет на ос 3. Поради това при подреждането по приоритет на проектите, отговарящи на целите на ПРСР, държавите членки следва да се опитат да избират такива с най-голям потенциал за създаване на работни места. Те следва да се стремят не само да създават повече работни места, но и да обръщат съответното внимание на финансовата ефективност и ефикасността на помощта, например като вземат предвид разходите за разкрито работно място и качеството на работните места.

33. Одитът установи, че с изключение на Франция, всички одитирани държави членки са взели предвид потенциала за създаване на работни места при оценката на проектните предложения. Описаните по-горе слабости в системите за подбор обаче означават, че на практика в някои държави членки това не е довело до ефективно приоритетно финансиране на проекти, създаващи заетост (вж. точки 30, 31). Например, въпреки че системата за подбор на проекти по мярка 311 на Италия (Кампания) е предвиждала приоритетно финансиране на проекти, които насърчават пълната заетост на член на земеделското домакинство (вж. точка 21), съществуват слабости в прилагането на този критерий (вж. каре 7).

КАРЕ 7

ДОБРА СИСТЕМА НА ХАРТИЯ, НО НЕ И НА ПРАКТИКА

В Италия — Кампания критерият, свързан с целта за насърчаване на пълната заетост на член от домакинството, е описан като съотношението между разходите за инвестицията и броя служители. Оценката обаче е включвала изчисляване на процента членове на земеделското домакинство, които получават пълна заетост, и превръщането на този процент в точки.

Поканата за представяне на проектни предложения не е съдържала указания относно това как да се изчисли този процент. В резултат на това изчисления не са били направени, а съответните точки са били давани въз основа на необосновани твърдения в техническия доклад.

В документите по един проект за селски туризъм например бенефициентът е вписал "увеличение на работното време на членовете на семейството" и въз основа на това проектът е получил максимален брой точки. Изпълнението на този критерий не е било проверено по време на проверките на място, извършени от органите преди окончателното плащане, и бенефициентът не е успял да предостави на одиторите доказателства в подкрепа на посоченото твърдение.

34. При проектите, чиято цел е създаването на работни места, разходите за разкрито работно място са показател за финансова ефективност. Сметната палата изчисли този показател [16] за 26-те одитирани проекта, които са успели да създадат работни места (вж. приложение II). Изчисленията показват, че разходите за едно създадено работно място се различават значително за отделните проекти, като варират в порядъка от 3000 евро до 215000 евро. Въпреки че Палатата признава, че проектите могат да имат и други цели, които също следва да се вземат предвид при процеса на подбор, съществените разлики в разходите за създадено работно място за сходни дейности показват необходимостта да се обърне по-голямо внимание на този аспект.

35. Три от одитираните държави членки са взели предвид финансовата ефективност на подадените проектни предложения по отношение на разходите за създадено работно място. При оценяването на проектите органите в Обединеното кралство са оценили и класирали равнището на квалификация, изисквана за планираните работни места по проекта, както и икономическата им ефективност (разходи за работно място и разходи за съответно равнище на квалификация във връзка с безвъзмездно отпуснатите средства).

36. Размерът на безвъзмездната помощ в Полша варира в зависимост от броя работни места, които бенефициентът се ангажира да създаде, докато в Италия разходите за едно работно място са част от оценката само за проекти, финансирани по мярка 312, като се вземат предвид всички разходи (т.e. общата стойност на инвестицията), сравнени с определена от органите средна стойност. Въз основа на изчисление на разходите за едно работно място се присъждат допълнителни точки.

37. Единствено Полша, Чешката република и Обединеното кралство са обвързали отпускането на безвъзмездна помощ със създаването на определения съответен брой работни места, когато такива се предвиждат съгласно проекта. В Полша и Обединеното кралство заедно със заявлението за плащане е било необходимо да се представят доказателства (макар че в Обединеното кралство са били приемани и прогнозни резултати), а в Чешката република организаторите на проекти са били обект на целенасочени проверки след изпълнението на проектите. В Полша и в Чешката република са били установени ясни правила относно срока на ангажимента за поддържане на създадените работни места — съответно две години след окончателното плащане и до края на петгодишния срок на ангажимента [17].

38. За разлика от това органите в Италия — Кампания са се основавали само на предвидения брой работни места, които ще бъдат създадени, деклариран от бенефициента в заявлението му. Създаването на тези работни места не е било условие за получаване на плащане и не е проверявано нито при окончателното плащане, нито при последващия мониторинг. Одитът показа, че само четири от общо деветте одитирани проекта са се стремили да създадат работни места, а при два от тях създаването на работни места е значително под очакваното равнище на изпълнение.

ЛИПСА НА АКТИВНО УПРАВЛЕНИЕ НА МЕРКИТЕ

39. Дори когато данните от мониторинга и оценката показват, че количествените цели по мерките не са били достигнати, органите на държавите членки не са променили съответната интервенция, така че да увеличат максимално нейното въздействие, като подкрепят по-ефективни и ефикасни проекти, които могат да доведат до резултати по отношение на определените целеви нива.

40. Това е особено видно по отношение на Чешката република, в която въпреки същественото разминаване с целевото ниво за брой на създадените работни места, което отчасти се дължи на нереалистичните/амбициозните цели, поставени от органите, не са били предприети действия за увеличаване на предимството на проекти, които създават работни места. В Швеция при преразпределянето на част от средствата по ос 3 между държавите е взето предвид равнището на разходите, но не и напредъкът в постигането на резултатите. В Италия е предложен висок размер на помощта с цел увеличаване на броя на проектите, но без връзка с постигането на определени резултати (вж. каре 8).

КАРЕ 8

ПРИМЕРИ ЗА ЛИПСА НА АКТИВНО УПРАВЛЕНИЕ

Чешка република: Междинната оценка, извършена през 2010 г., подчертава недостатъчния ефект на трите одитирани мерки. Оценяващият орган е установил, че мярка 311 е постигнала едва 0,8 % процента от показателя за общия брой работни места, които е трябвало да бъдат създадени. Мярка 312 е постигнала едва 1,4 % от първоначално поставената цел за брой на създадените работни места, а мярка 313 е постигнала едва 1 % за три години изпълнение на програмата. Въпреки тази липса на успех Чешката република не е пристъпила към адаптиране на мерките. Вместо това чешките органи, запазвайки планираните разходи за всяка от мерките на същото равнище, са намалили целевите нива за показателя за резултатите "общ брой на създадените работни места" с над 90 % — от 29000 на 2700.

Италия — Кампания: С цел да подобрят финансовото изпълнение на мерките през 2010 г. органите са увеличили максималния размер на публичната помощ до 100 % за проекти на стойност до 50000 евро по мерки 311 и 312. Премахването на задължението на бенефициентите за финансов принос към проекта не е било обвързано с условие за увеличаване на икономическата ефективност на проектите по отношение на резултатите, които е трябвало да постигнат.

Швеция: Въпреки обстоятелството, че показателят за резултати на ОРМО, свързан с броя на създадените работни места, е достигнал едва 6,6 % от поставената цел през 2010 г., нито мерките, нито критериите за подбор са били адаптирани с цел да бъдат по-ефективни, така че да се гарантира изпълнението на целта. Освен това държавите не са били уведомени, че ако не са разпределили поне 50 % от средствата до октомври 2011 г., предвидените за тях бюджети ще бъдат преразпределени към други държави, които са в състояние да изразходват средствата по-бързо.

КОМИСИЯТА НЕ Е ИЗПОЛЗВАЛА В ДОСТАТЪЧНА СТЕПЕН ИНФОРМАЦИЯТА ОТНОСНО РЕЗУЛТАТИТЕ, ЗА ДА ПОДОБРИ ЕФИКАСНОСТТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА МЕРКИТЕ ЗА РАЗНООБРАЗЯВАНЕ

41. Комисията наблюдава и контролира изпълнението на програмите, по-специално чрез участие в заседанията на Комитета за мониторинг [18], разглеждане на годишните доклади за напредъка и посещения за извършване на одит в държавите членки. В допълнение, отговорността на Комисията във връзка с доброто финансово управление също изисква от нея съответно подобряване на изпълнението на програмата. Член 77, параграф 2 от Регламент (EО) № 1698/2005 предвижда възможността представители на Комисията да участват в заседанията на Комитета за мониторинг "в качеството им на съветници".

42. През целия програмен период Комисията е настоявала за нуждата от по-голяма избирателност и целенасоченост в прилагането на мярката, независимо от "наличието на достатъчен бюджет". Одитът обаче показа, че Комисията невинаги е гарантирала определянето на адекватни критерии за подбор и последователното им прилагане от страна на държавите членки. Всъщност Комисията не е предприела адекватни действия, независимо от обстоятелството, че през 2009 г. Франция, Полша и Чешката република не са прилагали каквито и да било критерии за подбор. Комисията обаче е предприела действия във връзка с подобни слабости по отношение на други мерки за развитие на селските райони, като е предложила финансови корекции.

43. Освен това Комисията не е предприела подходящи действия при провеждане на заседания на Комитета за мониторинг по време на годишната проверка за напредъка на програмите [19], за да гарантира, че държавите членки ефективно избират и одобряват проекти с принос в постигането на поставените цели. Що се отнася до случая, представен в каре 8, Комисията не е изискала да се подобри ефективността на мерките за разнообразяване в Чешката република, а е приела просто да бъдат занижени целевите нива за общия брой работни места, които трябва да бъдат създадени.

ВТОРА ЧАСТ — БИЛИ ЛИ ДОСТАТЪЧНО ОГРАНИЧЕНИ РИСКОВЕТЕ ЗА ЕФИКАСНОТО И ИКОНОМИЧНО ИЗРАЗХОДВАНЕ НА СРЕДСТВАТА?

44. Постигането на икономическа ефективност е свързано с оптималното оползотворяване на ресурсите за постигане на планираните резултати. Освен рискът за ефективността, други общи рискове за доброто финансово управление са рисковете за ефикасното и икономично изразходване на средствата.

45. Рискът за ефикасното изразходване на средствата е възможността дадена дейност:

- да не постигне възможно най-високи резултати от вложените ресурси, или да ги постигне, но без да се обръща съответно внимание на нужното качество; или

- да не сведе до минимум вложените ресурси за постигане на определени резултати, или да постигне това, но без да се обръща съответно внимание на нужното качество.

46. Рискът за икономичното изразходване на средствата е възможността дадена дейност:

- да не сведе до минимум разходите за използваните ресурси, или да постигне това, но без да се обръща съответно внимание на нужното качество.

47. Рисковете за ефикасността и икономичността могат да бъдат значително намалени предварително при добро програмиране. Това обаче не освобождава органите от задължението да извършват съответни проверки на изпълнението.

48. Именно поради това и в съответствие с принципите за ефикасност и икономичност, установени в член 30, параграф 2 от Регламент (ЕС, Eвратом) № 966/2012 [20],Сметната палата счита, че държавите членки следва:

- да гарантират, преди предоставяне на безвъзмездното финансиране, че кандидатите са доказали финансовата жизнеспособност и устойчивостта на своите проекти;

- да прилагат процедури за ограничаване на риска от неефективно разпределяне и изместване [21];

- да гарантират, че разходите по проектите са разумни;

- да гарантират, че проектите могат да бъдат изпълнени в разумни срокове и без излишна бюрокрация и разходи.

ЕФИКАСНОСТ

ПРОВЕРКИТЕ НА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ПРЕДОСТАВЯТ ОГРАНИЧЕНА УВЕРЕНОСТ ОТНОСНО ФИНАНСОВАТА УСТОЙЧИВОСТ НА ПРОЕКТИТЕ

49. За да се избегне разхищаването на публични средства за проекти, които се провалят преждевременно, държавите членки следва посредством пропорционални проверки за жизнеспособност да анализират стабилността на финансовото състояние на съответния кандидат и неговото бизнес планиране и да документират оценката си.

50. Действащото законодателство не поставя изрично изискване за извършване на такива проверки за жизнеспособност [22]и само три от одитираните държави членки (Полша, Швеция и Обединеното кралство) систематично са извършвали проверки на финансовото състояние на кандидатите. Специално в Полша и Швеция обаче одитът установи определени недостатъци, предимно във връзка с повърхностни и ненадеждни оценки, както и недостатъчно документиране. Останалите одитирани държави членки не са извършвали систематични проверки за жизнеспособност (Франция (Аквитания) и Италия — Кампания), или са ги преустановили (Чешката република) (вж. каре 9).

КАРЕ 9

ПРОВЕРКИ ЗА ЖИЗНЕСПОСОБНОСТ: ПРИМЕРИ ЗА ДОБРА ПРАКТИКА И СЛАБОСТИ

Обединено кралство (Англия): Органите прилагат няколко процедури, в зависимост от размера на безвъзмездно отпуснатите средства, което може да се отчете като добра практика: финансовите коефициенти се изчисляват въз основа на счетоводна информация и прогнозни парични потоци, изискват се обективно становище от счетоводител и бизнес план с прогнози относно продажбите, както и анализ на пазара. Съответните прогнози подлежат на критичен преглед от оценяващия орган, като се вземат предвид рисковете за управлението и изпълнението.

Полша: В един от случаите първоначалният бизнес план на бенефициента е съдържал отрицателна нетна настояща стойност (ННС), което би следвало да доведе до недопустимост на проекта. Когато полските органи са поискали от бенефициента да обясни отрицателната ННС, той просто е представил нов план със значително завишени прогнози за продажбите. ННС е била променена от отрицателна към положителна и проектът е бил приет. Сметната палата установи, че резултатите от проекта са значително под първоначалните и променените впоследствие прогнозни стойности.

Франция (Аквитания): За някои проекти са били изисквани финансови анализи и предварителни проучвания за осъществимост, въпреки че въз основа на тези документи не е била извършена официална проверка за жизнеспособност. Един от проектите е бил одобрен и финансиран въпреки наличието на предварително проучване за неговата осъществимост, в което се подчертава, че съответното предприятие изпитва финансови затруднения, тъй като платежоспособността му като цяло е слаба, със значителни краткосрочни рискове и силно ограничена финансова независимост. Посещението на Сметната палата във връзка с извършването на одита показа, че предприятието, което е получило помощ, е било в несъстоятелност.

Чешка република: Проверки на кредитоспособността на кандидатите първоначално са били извършвани за проекти с допустими разходи на стойност над 2 милиона чешки крони (приблизително 78000 евро). С оглед на икономическата криза и за да се избегне намаляване на броя на допустимите кандидати в период на криза, чешките органи са взели решение да се откажат от оценката на кредитоспособността на бенефициентите от средата на 2009 г. нататък.

ПЛАНИРАНЕТО И ИЗПЪЛНЕНИЕТО ОТ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ НА СЪОТВЕТНАТА МЯРКА НЕ ВОДИ ДО ЕФЕКТИВНО НАМАЛЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ ОТ НЕЕФЕКТИВНО РАЗПРЕДЕЛЯНЕ НА РЕСУРСИТЕ …

51. Неефективното разпределяне на ресурси е свързано със степента, в която съответният бенефициент би предприел инвестицията и без отпускане на безвъзмездно финансиране. Безвъзмездната финансова помощ в такива случаи намалява ефективността на средствата от бюджета на ЕС и от националните бюджети, тъй като за постигане на желания ефект не са необходими публични разходи.

52. Основните начини за намаляване на риска от неефективно разпределяне са разработване и планиране на мерки 311—313 по такъв начин, че публичното финансиране да бъде насочено там, където съществува определена нужда (напр. несъвършенства на пазара), или насърчаване на осигуряването на положителни допълнителни външни ефекти и публични блага (напр. чрез подпомагане на разходите за въвеждане на екологично устойчиви технологии или проекти с по-широка обществена полза). Дори и когато системата е била изградена така, че да насърчава предоставянето на обществени блага посредством подпомагането на частни бенефициенти обаче, потенциалното положително въздействие в някои случаи на практика е било сведено до нула (вж. каре 10).

53. Държавите членки могат да намалят риска от неефективно разпределяне и чрез процедурите за подбор на проектите. Те биха могли да изискат от кандидатите да докажат, че се нуждаят от безвъзмездно отпуснати средства въз основа на финансовата и пазарната информация и данните за управлението, получени при проверката за жизнеспособност. Когато съответният кандидат е разполагал с достатъчен капитал за финансиране на целия проект или когато изгледите за успех на проекта са били големи, инвестицията обикновено е щяла да бъде направена така или иначе, със или без предоставената помощ. Това би означавало неефективно използване на ограничените публични средства.

КАРЕ 10

ПРИМЕР ЗА ПОТЕНЦИАЛНО ПОЛОЖИТЕЛНО ВЪЗДЕЙСТВИЕ, КОЕТО НА ПРАКТИКА Е БИЛО СВЕДЕНО ДО НУЛА

Италия (Кампания): Системата за оценяване на проектите дава възможност за изчисляване на резултат от точки, свързани с критерии относно околната среда. Одитът обаче установи, че е било възможно присъждането на десет точки по критерия "спестяване на вода" и на пет точки за "обработване на отпадъците извън обичайното" само въз основа на обещанието за най-елементарни инвестиции като тоалетни с двустепенно казанче или евтин контейнер за компост (цена на контейнера: 350 евро при общи разходи по проекта 247000 евро в един от разгледаните случаи). Не е било необходимо да се заявява общо спестяване на вода, нито е била извършвана оценка относно това. По този начин е било възможно да се получат 15 точки (в много случаи решаващ брой), без проектът да предвижда съществено спестяване на вода или въздействие върху околната среда.

54. Програмите за развитие на селските райони на две от шестте държави членки, включени в одита (Швеция и Обединеното кралство — Англия), подчертават факта, че неефективното разпределяне предполага сериозен риск за доброто финансово управление. Единствено в Обединеното кралство обаче органите са изисквали от бенефициентите да докажат необходимостта от безвъзмездната помощ, като са отхвърляли проекти, по отношение на които необходимостта от публично финансиране не е била доказана. При оценката на проектите органите в Обединеното кралство са вземали предвид следните елементи: доколко е била убедителна кандидатурата в аргументите си защо е необходимо безвъзмездна финансова помощ, несъвършенствата на пазара, към които е насочен проектът, наличието на празнина по отношение на финансирането (например чрез съпоставка на съответните очаквани парични потоци при "сценарий с вземане на кредит" и "сценарий с публична интервенция") и стойността на резултатите от проекта за региона чрез оценка на резултатите, които биха били получени без безвъзмездна финансова помощ.

55. Палатата вече отбеляза (напр. в докладите си относно подхода "Лидер", мярка 121 и мярка 123 [23]), че случаите, когато инвестициите вече са започнали или дори са завършени преди да е взето решение за предоставяне на безвъзмездна помощ, представляват сериозен признак за наличие на неефективно разпределяне. В тези случаи първоначалното инвестиционно решение на бенефициента е указание за това, че той е склонен и може да извърши инвестицията дори и без предоставянето на помощ. Поради това се счита за добра практика държавите членки да считат проектите за допустими за финансиране от датата на одобрение на безвъзмездната помощ.

56. Тази добра практика е била приложена от Обединеното кралство (Англия). В останалите държави членки, включени в одита, инвестициите като цяло са били допустими от датата на подаване на заявлението. Одиторите установиха, че 25 от 57-те посетени проекта (т.е. 44 %) са започнали преди вземането на решение за отпускане на безвъзмездна помощ (вж. таблицата).

57. Рискът от неефективно разпределяне на ресурсите беше допълнително оценен въз основа на разговори с бенефициентите и писмени доказателства относно източниците на финансиране, използвани за завършване на съответния проект, доходността на инвестицията и момента на извършване на инвестицията спрямо момента на вземане на решението за отпускане на безвъзмездна помощ. Анализът показва, че 35 от 57-те проекта (61 % от разгледаните) биха били изпълнени и без предоставянето на финансова помощ, макар и в някои случаи в по-малък мащаб или в течение на по-дълъг период от време (вж. приложение II). Това важи особено за случаите, когато размера на безвъзмездната помощ е бил много малък, като например в Швеция, където над една трета от сумите са били в размер от около 10000 евро или по-малко. Освен това в Швеция Палатата дори е установила случай, при който проект е бил одобрен след завършването му (вж. каре 11).

ТАБЛИЦА

ПРОЕКТИ, ЗАПОЧНАЛИ ПРЕДИ ОДОБРЯВАНЕТО НА БЕЗВЪЗМЕЗДНАТА ПОМОЩ

Държава членка | Общ брой на проектите, за които са извършени одитни посещения | Одитирани проекти, започнали преди вземането на решение за одобрение |

Чешка република | 11 | 4 |

Франция (Аквитания) | 10 | 8 |

Италия — Кампания | 9 | 3 |

Полша | 8 | 3 |

Швеция (Вестра Йоталанд) | 10 | 7 |

Обединено кралство — Англия (Йоркшир и Хъмбър) | 9 | 0 |

Общо | 57 | 25 |

КАРЕ 11

УБЕДИТЕЛНИ ИНДИКАЦИИ ЗА НЕЕФЕКТИВНО РАЗПРЕДЕЛЯНЕ: ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ФИНАНСИРАНЕ ОТ ЕС ЗА ВЕЧЕ ЗАВЪРШЕН ПРОЕКТ

В Швеция е била отпусната безвъзмездна помощ в размер на 240000 шведски крони (22000 евро) за разширяване на работилницата на съществуващо предприятие за сервизно обслужване и ремонт на машини за горското стопанство. Бенефициентът е представил непълно заявление за безвъзмездно отпускане на средства през май 2008 г. с описание на проекта от един ред и без бизнес план. Впоследствие той е допълнил заявлението си в началото на май 2009 г. с информация, поискана от Областния съвет. Решението за отпускане на безвъзмездната помощ е било взето една седмица по-късно, като през същия месец бенефициентът е подал заявление за плащане. Проектът е бил вече завършен през април 2009 г. преди подаване на пълното заявление.

По време на одитното посещение на Палатата бенефициентът е заявил, че е взел решение за осъществяване на проекта, преди да е узнал за възможността за безвъзмездно отпускане на средства. Бенефициентът е имал споразумение за банков кредит за сума в размер до 1,2 милиона шведски крони (приблизително 110000 евро), които е щял да използва за финансиране на целия проект, ако не е бил получил безвъзмездната помощ.

… И ИЗМЕСТВАНЕ

58. Изместването е степента, в която ползите от дадена дейност, подпомогната чрез публични средства, се компенсират чрез намаляване на дейността другаде. Субсидия, която дава възможност на даден бенефициент да увеличи пазарния си дял за сметка на свой конкурент може да не даде нетно отражение върху целите на политиката, като например създаването на заетост. Поради това по презумпция такива субсидии не представляват ефективно използване на средствата на ЕС и могат да доведат до нарушаване на пазара на местно равнище. Известна степен на изместване обаче би могла да е оправдана, когато е налице значително нетно отражение във връзка с целите на политиката.

59. Както и при неефективното разпределяне, основното средство за ограничаване на риска от необосновано изместване е свързано с разработването на мерките. ПРСР следва да установи необходимостта от извършване на разходи (напр. чрез анализ на очакваното търсене и изключване на секторите, в които пазарът очевидно е пренаситен), да определи нуждите, които са достатъчно силни, за да оправдаят евентуалното изместване, което би могло да настъпи, и да определят цели и условия за допустимост, които са специфични за тези нужди. Както е показано в първата част на настоящия доклад, в одитираните държави членки това не е било направено. Програмите за развитие на селските райони на Швеция и Обединеното кралство обаче признават изместването за потенциален риск за доброто финансово управление.

60. Органите на държавите членки следва да оценяват проектните предложения по отношение на риска от изместване на етапа на одобрение на проектите. Когато съществува вероятност за изместване, те следва да гарантират, че приносът на проекта за постигане на целите на мерките е достатъчно голям, за да оправдае отпускането на безвъзмездна помощ.

61. Единствено Обединеното кралство [24] е предприело съответните стъпки за оценка и ограничаване на изместването. По-конкретно, прилаганите там правила за изпълнението изключват предложения в сектори на икономиката, достигнали точка на насищане, изразено в прекомерно предлагане и накърняване на производителността, и които водят до изместване на предприятия със сходни дейности. Освен това Сметната палата установи следните елементи на добра практика в системата за оценяване на Обединеното кралство: изискване бенефициентът за докаже наличието на пазарно търсене и да опише въздействието върху конкурентите, оценка на риска от изместване като част от оценката и подбора на проектите и отхвърляне на проекти при вероятност от осъществяване на изместване.

62. Сметната палата извърши оценка на 57-те посетени проекта за риск от изместване, като основа проверката си на преглед на документацията и на обсъждания с бенефициентите относно продуктите, пазарите и конкурентите на техните предприятия, както и относно въздействието на инвестициите върху тези фактори. Индикации за риск от изместване бяха установени при 19 проекта (вж. приложение II). Примери за индикации за изместване са посочени по-долу в каре 12. По отношение на три от проектите рискът от изместване е бил счетен за неприложим, а за четири проекта Сметната палата не разполага с достатъчно данни за оценка.

ИКОНОМИЧНО ИЗРАЗХОДВАНЕ

63. Принципът на икономично изразходване изисква финансовите ресурси да се предоставят своевременно, в съответното количество и качество и при най-добра цена. Съществува риск бенефициентите да не се стремят да изпълнят проектите при най-ниски разходи в съответствие с нужното качество. В такъв случай разходите за бюджета на ЕС и за националните бюджети могат да бъдат ненужно завишени. Това е неикономично и неефективно и намалява финансовите средства, налични за други проекти. Комисията и държавите членки следва да гарантират, че разходите за проектите, предложени от кандидатите по мерки 311—313, са разумни и че административните процедури са възможно най-опростени, така че да дават възможност за ефективно и ефикасно изпълнение на проектите в полза на селските райони.

КАРЕ 12

ПРИМЕР, КОЙТО ПОКАЗВА РИСКА ОТ ИЗМЕСТВАНЕ

Швеция: По мярка 313 е било подпомогнато изграждането на конферентни зали в център за посетители. Бенефициентът организира двудневни конференции, по време на които около 15 участници се настаняват в близък хотел. Нов инвестиционен проект, движен от центъра за посетители и подпомогнат със средства от ЕС, включва изграждането на обект за настаняване с капацитет до 20 души. Въпреки факта, че вероятно проектът би довел до загуби за разположения в близост хотел, където преди това участниците са нощували, шведските органи не са взели предвид риска от изместване при одобряване на безвъзмездната финансова помощ.

Одитът обаче установи и примери за добра практика

Обединено кралство (Англия): по проект за селскостопански магазин агенцията за регионално развитие е извършила оценка на какво разстояние се намират най-близо разположените конкурентни селскостопански магазини и каква е вероятността тяхната дейност да бъде засегната. Ниското равнище на изместване е било счетено за оправдано, предвид положителната оценка на регионалните органи по туризма.

СЛАБ КОНТРОЛ ВЪРХУ ОСНОВАТЕЛНОСТТА НА РАЗХОДИТЕ

64. Член 24, параграф 2, буква г) от Регламент (EО) № 65/2011 [25] посочва, че държавите членки следва да удостоверят основателността на представените разходи като част от административните проверки на заявленията за подпомагане. Оценката трябва да се извърши с помощта на подходяща система, като например референтни разходи, сравнение на определени оферти или оценяваща комисия.

65. Палатата установи, че Франция не е приложила такива процедури. Сериозността на този пропуск се утежнява от обстоятелството, че Комисията вече е поискала (през 2008 г.) от френските органи да въведат система за установяване на основателността на разходите като част от извършваните от тях административни проверки и е прилагала в миналото финансова корекция във връзка с този вид слабости по отношение на други инвестиционни мерки.

66. Останалите одитирани държави членки са прилагали съответни системи, състоящи се от специфични правила относно обществените поръчки, проверки спрямо стандартните разходи или съчетание от двете. Тези проверки обаче са били с различно качество. Сметната палата установи случаи на неспазване на правилата на ЕС в Швеция и на значителни слабости в Чешката република, Италия (Кампания) и Полша във връзка с непълни, повърхностни или слабо документирани проверки (вж. каре 13). След посещението на Сметната палата, италианските органи са издали заповед за отмяна на помощта, предоставена на местна община (46780 евро), отчасти поради проблеми, свързани с избраната оферта и приетата цена за финансираните услуги.

КАРЕ 13

ПРИМЕРИ ЗА СЛАБИ ПРАВИЛА И ПРОВЕРКИ, КАКТО И ЗА ПРАВИЛА И ПРОВЕРКИ ОТ "ДОБРАТА ПРАКТИКА", УСТАНОВЕНИ В ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ

Швеция: Обичайно използваният метод за установяване на основателността на разходите е от кандидатите да се изисква да предоставят две извлечения от разходи, които да представляват поне 25 % от общите разходи. Това означава, че от организатора на проекта не се изисква да докаже основателността на до 75 % от размера на разходите в предложението.

Допустимите разходи не се изчерпват с посочените суми и поради това бенефициентите могат да претендират разходи над тези суми (приети като "основателни") и въпреки това да получат пълния размер на безвъзмездно отпуснатите средства, стига да могат да занижат цените на други компоненти (основателността на разходите за които не е била проверена), или като се откажат от закупуването на други компоненти, включени в заявлението. Това не води до спестяване на средства от бюджета на ЕС, тъй като бенефициентът може да използва "спестените" суми за закупуване на други компоненти до тавана на общите одобрени разходи по проекта.

По един от включените в одита проекти не са били посочени извлечения за 2,5 милиона шведски крони, или 290000 евро за построяването и оборудването на нов ресторант и отделна къща за гости (размер на безвъзмездно отпуснатите средства: 900000 шведски крони, или 94000 евро, процент на безвъзмездно финансиране: 30 %). В досието на проекта не се споменават никакви мерки за проверка на основателността на разходите.

Италия (Кампания): В Италия единствената проверка, извършена от органите в съответната провинция относно основателността на размера на общите разходи, е във връзка с това стойността им да не надвишава горните граници, посочени в поканата за представяне на предложения, без да се вземат предвид подробно естеството и обхвата на предоставяните (обикновено консултантски) услуги. Така например за един обикновен проект за закупуване на нов автобус консултантът е начислил възнаграждение от 15000 евро (5,1 % от цената на автобуса). Това възнаграждение е било допустимо за подпомагане с публични средства.

Освен това по някои проекти са били доставяни машини и/или оборудване от предприятия, различни от избраните от независимия експерт и одобрените от оценяващия експерт. В един от случаите бенефициентът е заявил, че е възложил поръчката за създаване на интернет страница на приятел, който е бил в състояние да изпълни възложената работа на същата цена като дружеството, избрано от експерта. Одиторите обаче установиха, че интернет страницата не е напълно функционална към момента на одита (март 2012 г.), въпреки че сумата по съответната фактура е била платена на 9 август 2010 г. Незавършването на интернет страницата не е било отбелязано по време посещението, осъществено като част от проверките преди извършване на плащанията.

Сметната палата установи следните добри практики: извършените в Англия проверки в съответствие с членове 27 и 30 от Регламент (EО) № 1975/2006 (5 % при плащане и 1 % последващи проверки) включват проверки за кредитни известия или отстъпки. В Италия (Кампания) регионалните органи са включили в поканата за подаване на предложения изискване за прилагане на публикувана ценова листа на доставчика и за посочване на предлаганите отстъпки.

АДМИНИСТРАТИВНАТА ТЕЖЕСТ ВЪЗПРЕПЯТСТВА ЕФЕКТИВНОТО И ЕФИКАСНО ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПРОГРАМИТЕ

67. Както е посочено в точка 63, процедурите на държавите членки не трябва да са твърде дълги и тежки, така че да не обезкуражават кандидатите да подават проектни предложения. Този риск е особено ясно изразен по отношение на бенефициенти, които не могат да си позволят да поемат риска от отхвърляне на заявлението си за безвъзмездна финансова помощ, което би ги изправило пред необходимостта да финансират проекта си изцяло със собствени средства или да отложат инвестицията и евентуално да пропуснат съответната бизнес-възможност.

68. Административната тежест и свързаните с нея бюрократични разходи и забавяне се открояват като фактори, които възпрепятстват постигането на целите на програмата, особено когато не са оправдани чрез подбора на по-ефективни проекти (вж. каре 14).

КАРЕ 14

СИСТЕМА, КОЯТО НАМАЛЯВА ТЕЖЕСТТА ЗА КАНДИДАТИТЕ, И ТАКАВА, КОЯТО НЕ ПОСТИГА ТОВА

Обединено кралство (Англия): Ежеседмично органите в Обединеното кралство са разглеждали кратки формуляри за изразяване на интерес и са предоставяли обратна информация на кандидатите относно евентуалната допустимост на техните проекти и степента, в която те отговарят на приоритетите на региона. Тази процедура е спестила на кандидатите разходите за подготовка на пълно заявление, което е било вероятно да бъде отхвърлено, като същевременно е намалила административната тежест във връзка с оценяването и т.н. За всеки проект са били назначени лица за подпомагане на дейността на предприятията в селските райони, които да подпомагат съответния кандидат в подготовката на неговото заявление.

Процесът на подбор е приключвал в рамките на около девет седмици след подаване на заявлението от кандидата. Оценката е включвала стратегическото съответствие с регионалните приоритети, новаторството, ефектът на умножаване на резултатите, търсенето на съответния продукт/услуга, финансовата жизнеспособност, основателността на разходите, резултатите и крайните продукти на предложението, риска от неефективно разпределяне на средствата и икономическата ефективност на публичното финансиране.

Полша: В Полша процедурата по одобрение за по-голямата част от заявленията е отнела повече от 6 месеца, а за 55 % от заявленията по мярка 312 — повече от година. Основните причини за това са лошото качество/непълнотата на заявленията и гъвкавостта на правилата, даващи възможност на бенефициентите двукратно да променят заявленията си на всеки един етап от оценката. Критериите за подбор, установени от полските органи, не са били свързани с оценка на "качеството на отделните проекти", тъй като са се отнасяли до количествено измерими показатели относно характеристиките на стопанството (напр. размер, липса на предишно финансиране със средства от ЕС) или на района, в който се намира. Не е била извършвана оценка на съпоставимите качества на проектните предложения.

69. Във Франция, Италия (Кампания), Полша и Швеция са били необходими между седем и осем месеца [26] за обработване на заявленията за безвъзмездна финансова помощ (вж. графика 1). Освен това на органите във Франция са били необходими около пет месеца за обработване на исканията за плащане, а във някои фрапиращи случаи — повече от година. Палатата счита тези срокове за несъразмерно дълги, като се имат предвид ниската стойност и ниското равнище на сложност на повечето проекти, подпомогнати по мерки 311—313.

ГРАФИКА 1

ОБРАБОТВАНЕ НА ЗАЯВЛЕНИЯ И ИСКАНИЯ ЗА ПЛАЩАНЕ (В КАЛЕНДАРНИ ДНИ)

+++++ TIFF +++++

70. Забавянето на одобрението на проектите и на плащанията по тях може да окаже отрицателно въздействие върху своевременното им изпълнение и техния обхват и съответно върху икономическото състояние на кандидата (вж. каре 15).

71. В Италия (Кампания), Франция (Аквитания) и Чешката република титулярите на проектите, с които бяха проведени разговори, бяха на мнение, че процедурите в техните държави са твърде тежки. В допълнение следва да се добави, че Сметната палата извърши одит само на успешно завършени проекти, без да се отчитат кандидатите, обезкуражени от административната тежест или забавянето. Освен това повечето бенефициенти са използвали консултанти при подготовката на заявленията си, понякога срещу значителна сума, отчасти поради факта, че са счели, че няма да са в състояние да се справят сами.

КАРЕ 15

СИСТЕМИТЕ ЗА ИЗВЪРШВАНЕ НА ПЛАЩАНИЯТА МОГАТ ДА ПОМОГНАТ ИЛИ ДА ПОПРЕЧАТ НА БЕНЕФИЦИЕНТИТЕ

Обединено кралство (Англия): Системата в Обединеното кралство е осигурявала относителна сигурност на бенефициентите относно сроковете на одобрение на проектите и на извършване на плащанията, като е давала възможност за предоставяне на финансиране в кратки срокове и е насърчавала кандидатстването за отпускане на безвъзмездна помощ от страна на предприятия, които иначе вероятно не биха могли да посрещнат разходите за проектите. Освен това кандидатите са били предварително информирани за датите на заседанията на комисията за подбор и подаването на заявленията е било планирано за датите на провеждане на конкретни заседания. Що се отнася до исканията за плащане, заявителите на проекти са били информирани, че могат да планират получаването на безвъзмездно отпуснатите им средства през месеца, следващ този, в който са подали искането си за плащане. Сметната палата оцени посочените примери като добри практики.

Италия (Кампания): За да получат авансово плащане, бенефициентите е трябвало да представят застрахователна полица като гаранция за исканата сума. Процедурата на италианската Агенция за плащанията (AGEA) за обработване на гаранциите е напълно действаща едва от май 2010 г., въпреки че поканата за представяне на предложения е била публикувана през 2008 г. Това е довело до сериозно забавяне на авансовите плащания и съответно отражение върху прилагането на програмата. От общо 430 проекта, одобрени в периода 2008—2011 г., едва 27 са били на етапа на окончателно плащане (6 %) през 2012 г. Бенефициентите са били изправени пред допълнителни проблеми във връзка с освобождаването на гаранциите, като има случаи, при които към момента на одита през март 2012 г. някои от тях все още са имали значителни разходи във връзка с гаранциите, въпреки че са получили окончателните си плащания през 2011 г.

ТРЕТА ЧАСТ — БИЛИ ЛИ СА ФИНАНСИРАНИ В ДЕЙСТВИТЕЛНОСТ ЕФЕКТИВНИ И ЕФИКАСНИ ПРОЕКТИ?

72. Информацията за резултатите, която показва ефективността и ефикасността при изразходване на средствата за развитие на селските райони, е необходима, за да се види какво е било постигнато с финансирането от бюджета на ЕС и да се докаже, че средствата са били добре изразходвани (отчетност). Тя служи и за подобряване на ефикасността и ефективността на бюджета на ЕС чрез текущо информиране относно управлението (покани за подаване на предложения или решения за отпускане на безвъзмездна помощ), определяне на подобрения, които да бъдат извършени през текущия програмен период, и информиране на отговорните за вземане на решенията относно бъдещата политика.

73. За да покажат какво е било постигнато чрез изразходваните средства от ЕС за мерки за разнообразяване, държавите членки следва да събират данни относно постигнатите от проектите резултати. Съгласно Общата рамка за мониторинг и оценка (ОРМО) държавите членки трябва да събират информация поне за общите показатели за крайните продукти и резултатите (вж. бележка под линия 12). Двата общи показателя за резултатите, установени за мерки 311—313, следва да предоставят информация относно резултатите на проектите във връзка с увеличението на неселскостопанската брутна добавена стойност (БДС) [27] и общия брой създадени работни места.

74. Палатата извърши проверка на системите за събиране на данни и за мониторинг на шестте държави членки и установи, както и в предишни доклади [28], че липсва конкретна и надеждна информация, за да се направят изводи относно ефективността на мерките. Поради това одиторите измериха резултатите от проектите (по посочените по-горе показатели на ОРМО) и степента на постигане на специфичните цели на проектите, когато това бе възможно, въз основа на данните, получени при посещенията за извършване на одита.

ЛИПСВА МОНИТОРИНГОВА ИНФОРМАЦИЯ, А РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ ПРОЕКТИТЕ РАЗКРИВАТ СМЕСЕНА КАРТИНА ПО ОТНОШЕНИЕ НА ЕФИКАСНОСТТА И ЕФЕКТИВНОСТТА

75. Предвид елемента на съфинансиране и независимо от работата по извършване на мониторинг и оценка, необходима за ОРМО, органите на държавите членки от своя страна имат интерес от осъществяване на мониторинг на проектите като важен инструмент за проследяване на техния напредък, както и за да бъдат информирани за това дали проектите постигат очакваните резултати и целите на ПРСР. Това може да стане чрез използване от държавите членки на наличната административна и контролна информация и чрез периодично събиране на съответни данни от бенефициентите, поне до изтичане на петгодишния срок за запазване на активите, определен от член 72 от Регламент (EО) № 1698/2005.

76. Одитът установи, че държавите членки не извършвали мониторинг на успеваемостта на проектите в краткосрочен до средносрочен план, било във връзка с постиженията им за изпълнение на целите на ПРСР, било по отношение на определените за самия проект цели. Затрудненията това да бъде направено са били свързани с липсата на ясни, конкретни и реалистични цели, посочени в заявлението и/или решението за безвъзмездно отпускане на средства (вж. каре 16). Към датата на извършване на одита Франция (Аквитания) не е предоставила дори задължителната информация от мониторинга, която се изисква съгласно ОРМО.

77. Одиторите установиха, че информацията от мониторинга, предоставена от одитираните държави членки, не е надеждна. Събраните от държавите членки данни се основават на прогнози или към момента на подаване на заявлението (в Италия, Швеция и Чешката република), или към момента на заявлението за окончателно плащане (в Обединеното кралство). Освен това данните от мониторинговите проучвания на бенефициентите не са били проверени от органите (в Полша и в Чешката република). Одиторите са установили няколко несъответствия и грешки в отчетените данни, по-специално разлики между прогнозните и действителните стойности (вж. примерите в каре 17).

78. Въпреки че е било възможно органите на държавите членки да получат надеждни данни относно степента на постигане на целите на проектите и за резултатите от тях при проверките на място и последващите инспекции, одитът показа, че не е била извършвана проверка за това като част от процедурите. Например, въпреки че един от проектите в Италия е преминал няколко проверки относно действителността на покупките и извършената работа след неговото изпълнение, при нито една от тях не е отбелязан фактът, че реалните приходи са значително по-ниски от предвидените в заявлението.

79. При липсата на надеждна мониторингова информация и слаби гаранции на ниво програмиране, че помощта за мерките по ос 3 се разпределя за проектите, които най-добре изпълняват целите на мерките, одиторите на Палатата извършиха оценка на ефикасността и ефективността на 57-те одитирани проекта въз основа на информацията, предоставена при одитните посещенията. Анализът показва, че повечето проекти са постигнали целите си по отношение на материалните резултати и положителното въздействие във връзка с БДС, но тези, които са имали за цел разкриването на работни места, са отбелязали само скромни успехи в областта на заетостта (вж. приложение II).

КАРЕ 16

ОБЩО ФОРМУЛИРАНИТЕ ЦЕЛИ СА ДОВЕЛИ ДО СИТУАЦИЯ, В КОЯТО "УВЕЛИЧАВАНЕТО НА БИОЛОГИЧНОТО РАЗНООБРАЗИЕ" Е ВЪЗПРИЕТО КАТО ЦЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪЗДАВАНЕТО НА СЛАДКАРНИЦА

За един проект в Италия (Кампания) за ремонт на сладкарница (по мярка 312) в заявлението са били посочени следните очевидно без връзка с проекта цели: "[…] овладяване на високорискови ситуации, като обезлюдяването на районите в провинцията, намаляване на различията между тях и по-развитите райони […], увеличаване на биологичното разнообразие и усъвършенстване на традиционните земеделски познания." Тези цели не могат да бъдат количествено определени или измерени във връзка с такъв проект.

КАРЕ 17

ПРИМЕРИ ЗА НЕСЪОТВЕТСТВИЯ В ДАННИТЕ ОТ МОНИТОРИНГА, СЪБРАНИ ОТ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ

Швеция: Данните за показателите съгласно ОРМО са извлечени от информацията относно проектите, събрана от бенефициентите на етапа на подаване на заявлението за безвъзмездна финансова помощ (бизнес плана и финансовите прогнози), и не са били актуализирани въз основа на реално постигнатото. По проект за ресторант и къща за гости, информацията, получена при посещението във връзка с одита, показва, че данните съгласно ОРМО за брутната добавена стойност са били завишени на 1800000 шведски крони (202000 евро), вместо реалния резултат от 238000 шведски крони (27000 евро) и че в базата данни по ОРМО са били отчетени три работни места в еквивалент на пълна заетост, вместо действително разкритото вследствие на подпомогнатата инвестиция едно работно място в еквивалент на пълна заетост.

Обединено кралство (Англия): Данните, получени при посещенията на проектите показват, че регистрираните в базата данни на ОРМО резултати са неточни. В пет от деветте включени в одита случаи данните относно създадените и запазените работни места са били завишени, а в останалите — занижени.

Полша: Цифрата за неселскостопанската БДС, декларирана от един от бенефициентите в мониторинговото проучване, не съвпада със събраните при одитното посещение данни, касаещи дохода. Декларираната БДС е по-висока от общите резултати на подпомогнатото предприятие, което съгласно определението за брутна добавена стойност е невъзможно.

80. Въпреки че очевидно проектите са постигнали очакваните материални резултати (напр.построяване на сграда, закупуване на превозно средство), целите на мерките по отношение на разнообразяването на икономиката в селските райони не винаги са били постигнати. Това става в случаите, когато целта на инвестицията не е съответствала (или е съответствала само отчасти) на целите на мярката (при общо 11 проекта: три във Франция и Полша, два в Швеция и Италия и един в Чешката република), и/или когато са налице сериозни признаци, че тя не е устойчива (в два от случаите в Чешката република), или предприятието е изпаднало в несъстоятелност (при един от проектите във Франция).

81. Палатата установи случаи, за които има данни, че средства от ЕС, предназначени за развитие на сектора на туризма или за подпомагане на микропредприятия, са били изразходвани за инвестиции, които поне отчасти са били използвани за лични цели (вж. каре 18 с някои примери).

КАРЕ 18

ИНВЕСТИЦИИ, КОИТО НЕ СА ДОПРИНЕСЛИ ЕФЕКТИВНО ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕКТОРА НА ТУРИЗМА И ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ПРЕДПРИЕМАЧЕСКИ ИНИЦИАТИВИ

Италия (Кампания): При посещение на място на проект за селски туризъм, апартамент, ремонтиран със средства по мярка 311, е използван от член на семейството на бенефициента, което означава, че проектът не е допринесъл пълноценно за постигане на целта на мярката за увеличаване на БДС чрез разнообразяване на дейностите.

Полша: Установени са данни за употреба за лични цели по проект за закупуване на офис оборудване, получил подпомагане по мярка 312. Предоставена е помощ за закупуване на кожен диван за посрещане на клиентите в дома на бенефициента (където се намират и помещенията за извършване на съответната дейност), който е поставен и използван в хола. По този проект не е осъществено посещение преди получаването на плащане, което би предизвикало подозрения у проверяващите във връзка с потенциалната употреба за лични цели на финансираните стоки.

ПРОЕКТИТЕ ЗА РАЗНООБРАЗЯВАНЕ МОГАТ ДА ДОПРИНЕСАТ ЗА ПОДОБРЯВАНЕ НА ФИНАНСОВИТЕ РЕЗУЛТАТИ НА СЕЛСКОСТОПАНСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ …

82. 33 от подпомогнатите предприятия (58 %) са успели да повишат неселскостопанската си БДС. В осем от посочените случаи обаче връзката между това увеличение на БДС и подпомогнатата с безвъзмездно отпуснати средства инвестиция е слаба. Не е било възможно да се изчисли БДС за пет от одитираните проекти в Полша и Чешката република, тъй като те са били осчетоводявани по опростени правила. Въпреки това органите не са въвели система за събиране на надеждни данни. Увеличаването на БДС не е могло да бъда оценено за още шест проекта (в Полша и Италия), тъй като или е било твърде рано да се оценят финансовите им резултати, или бенефициентът не е предоставил съответни финансови данни. Шест от проектите не са довели до увеличаване на неселскостопанската БДС.

… НО КОГАТО ЦЕЛТА ИМ Е СЪЗДАВАНЕ НА РАБОТНИ МЕСТА, ТЕ СА САМО ОТЧАСТИ ЕФЕКТИВНИ …

83. От 27-те проекта, които са имали за цел създаването на работни места, едва 13 са постигнали поставените цели (въпреки че от страна на Сметната палата съществуват съмнения относно устойчивостта на разкритите работни места), по девет от проектите са били разкрити само част от предвидените работни места, а пет проекта изобщо не са довели до създаване на такива. Одитът установи, че съответстващи на предвидения брой работни места са били разкрити в държавите членки, в които безвъзмездното отпускане на средства е било поставено в зависимост от създаването им и в които са били извършвани целенасочени проверки за гарантиране на спазването на това условие. Такава е ситуацията в Полша, Чешката република (за някои подмерки) и в Обединеното кралство (вж. точка 37). Обратно, одиторите са отбелязали като слабо въздействието по отношение на създаването на работни места на включените в одита проекти във Франция, Италия и Швеция, където такова условие не е било прилагано и не са били извършвани целенасочени проверки (вж. приложение II).

… А ВЪЗДЕЙСТВИЕТО ПО ОТНОШЕНИЕ НА ЗАПАЗВАНЕТО НА РАБОТНИ МЕСТА Е НЕИЗВЕСТНО

84. Дори и ако не всички проекти целят създаване на работни места, съответните инвестиции могат да запазят или защитят съществуващите работни места. Съгласно рамката за мониторинг и оценка обаче държавите членки не са задължени да събират данни относно това. Единствено Обединеното кралство (Англия) е определило в базата си с данни съгласно ОРМО допълнителен показател за измерване на "запазени работни места" като такива, които биха били закрити при неизвършване на безвъзмездно финансираната инвестиция, макар че това определение е било прилагано непоследователно. За един от проектите, по който са отчетени две защитени работни места, Палатата установи, че отчетеният брой е трябвало да бъде нула. В Полша одитът установи, че данните относно запазените работни места са отчетени смесено с тези за създадените такива. Вследствие на това одиторите не са били в състояние да направят изводи относно въздействието на проектите върху защитата или запазването на работни места.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

85. Като част от политиката за развитие на селските райони държавите членки могат да използват бюджетните средства от ЕС за финансиране на проекти, насочени към разнообразяване на икономиката в тези райони за подпомагане на растежа, заетостта и устойчивото им развитие. Това се осъществява чрез съвместно финансиране от ЕС и държавите членки на проекти за разнообразяване към неземеделски дейности, създаване на микропредприятия и насърчаване на дейности в сферата на туризма.

86. Извършеният одит изследва въпроса "Постигнали ли са държавите членки и Комисията икономическа ефективност чрез мерките за разнообразяване на икономиката в селските райони?" Заключението на Палатата е, че като цяло Комисията и държавите членки само до известна степен са постигнали икономическа ефективност чрез мерките за разнообразяване на икономиката в селските райони, тъй като помощта не е била систематично насочвана към проекти, за които вероятността да постигнат целта на мерките е била най-голяма. Това се дължи на липсата на ясна необходимост от интервенция или специфични цели, заложени в ПРСР, както и на широките критерии за допустимост, които не са ограничили проектите до такива, за които съществува най-голяма вероятност да постигнат разнообразяване, и на критериите за подбор, които не са довели до избор на най-ефективните проекти или изобщо не са били прилагани.

87. Твърде често, и особено в началото на програмния период, подборът на проекти е бил движен по-скоро от необходимостта да се изразходва определеният бюджет, отколкото от качеството на самите проекти. В някои одитирани държави членки при наличие на достатъчно средства са били финансирани всички допустими проекти, независимо от това как са били оценени те от съответните системи за подбор. Проектите не са били правилно насочени към основния приоритет за създаване на работни места, мониторингът не е осигурил възможност за добиване на реална представа за разкритите работни места и не е било налице активно управление, особено когато е било очевидно, че определените целеви нива няма да бъдат постигнати.

88. Държавите членки не са ограничили достатъчно рисковете от неефективно разпределяне и изместване и поради това не са осигурили възможно най-ефективното използване на средствата. Проверките на държавите членки за основателност на разходите не са намалили достатъчно риска от преразход на средства, като са налице и случаи на прекомерна административна тежест и забавяне на плащанията.

89. Установените слабости и съответните препоръки на Палатата са представени по-долу.

90. По-доброто насочване на помощта за развитие на селските райони е основен въпрос, свързан с подобряването на ефективността на ниво прилагани мерки. Тъй като това е свързано с определянето на приоритетни области, бенефициенти, видове дейност или резултати, ефективността му зависи преди всичко от качеството на стратегията, на която се основава програмата. Поради това по-добро насочване може да има при подобряване на разработването на съответната стратегия и най-вече при ясна рамка относно това как разнообразяването би могло/ще допринесе за устойчивия растеж (т.e. основанията за интервенция). Повечето от включените в одита ПРСР обаче не определят резултатите, които планират да постигнат и не обясняват как осигуряването на финансиране по мерките за разнообразяване би подобрило икономическата устойчивост на селските райони. Въпреки това те са били одобрени от Комисията.

ПРЕПОРЪКА 1

В програмите си за развитие на селските райони държавите членки следва ясно да определят защо и как публичната интервенция за инвестиции в неземеделски дейности би спомогнала например за отстраняване на несъвършенствата на пазара, свързани с бариерите пред заетостта и растежа.

ПРСР следва да определят специфични и измерими цели във връзка с тези потребности.

Комисията следва да одобрява само такива ПРСР, които представят обосновани и всеобхватни стратегии с ясни основания, показващи как интервенцията чрез прилагане на политиката ще допринесе за постигане на стратегическите цели за създаване на условия за растеж и възможности за заетост.

91. Условията за допустимост, установени от някои държави членки, не са ограничили предоставянето на помощ до дейности, подпомагащи разнообразяването на икономиката в селските райони към неземеделски дейности. Законодателството на ЕС изисква от държавите членки да установят и критерии за подбор. Те следва да дават възможност за приоритетно финансиране на най-ефективните и ефикасни проекти, както и основание за отхвърляне на икономически неефективните такива. Едва четири от шестте държави членки/региони, включени в одита, са установили критерии за подбор, но дори и те не винаги са били прилагани на практика.

92. Докато одитираните държавите членки са разполагали със средства от определените бюджети, те са финансирали всички допустими проекти, независимо от тяхната ефективност и ефикасност. На по-късен етап от програмния период, когато финансовите средства са били оскъдни, са били отхвърляни "по-добри" от вече одобрените проекти.

ПРЕПОРЪКА 2

Държавите членки следва да установят и последователно да прилагат критерии, които да гарантират подбора на най-ефективните и устойчиви проекти по отношение на специфичните си цели, за да развиват неземеделски дейности и да насърчават заетостта. Потенциалът на проектите за постигане на положителни резултати по отношение на заетостта и доходите следва да се вземе под внимание при разработването на бъдещата политика и да бъде по-ясно отчитан от държавите членки в прилаганите от тях системи за подбор на проектите. Тези системи следва последователно да прилагат минимални прагове при отчитане на "качеството на проектите". За спазването на тези критерии следва да се прилага целенасочен контрол, например по време на проверките на място или при последващите проверки.

Комисията следва да гарантира, че критериите се прилагат правилно и постоянно, а не само в случай на недостиг на бюджетни средства.

93. Палатата установи, че държавите членки не са насочвали последователно финансирането към проекти, за които е съществувала явна нужда от публично подпомагане. Следствие на това е високата вероятност за неефективно разпределяне на средствата, а постигнатите от проектите резултати не могат безусловно да се свържат с безвъзмездно отпуснатите средства. Освен това, когато водят до нарушаване на пазара на местно равнище (т.e до ефект на изместване), субсидиите могат да се разглеждат като разхищаване на ограничените публични средства. Само една държава членка е взела предвид тези рискове при оценката на проектите.

ПРЕПОРЪКА 3

Комисията и държавите членки следва да насърчават приемането на добри практики по отношение на ограничаването на рисковете от неефективно разпределяне и изместване. Това налага държавите членки да избират проекти, за които съществува явна нужда от публично подпомагане (и които носят добавена стойност). Държавите членки следва да вземат предвид както риска от неефективно разпределяне, така и този от изместване при подготовката на програмите си за развитие на селските райони и при подбора на проекти. Комисията следва да насърчава държавите членки да възприемат практика, съгласно която разходите за инвестиции са допустими само считано от датата на одобрение на отпускането на безвъзмездна помощ.

94. Палатата установи слабости в използваните от държавите членки системи за оценка на основателността на разходите по проектите. Тези слабости увеличават риска от изразходване на публични средства без съответно спазване на принципа на икономичност.

ПРЕПОРЪКА 4

Държавите членки следва да ограничат риска по отношение на икономичното изразходване на средствата чрез систематична оценка на разходите, която не следва да се ограничава само до въпросите, свързани с допустимостта и която следва да се документира по съответен начин. Когато е възможно, следва да се разработят критерии за сравнение по отношение на общите групи разходи и услуги, за да се улесни оценката на разходите в проектните предложения.

Комисията следва да следи дали държавите членки разполагат с ефективни системи за извършване на проверки относно основателността на разходите.

95. ОРМО е установена като инструмент за мониторинг и оценка за държавите членки и за Комисията. Палатата установи, че тя не осигурява надеждни данни, които да могат да се използват за мониторинг на ефективността на изпълнението на мерките и за своевременно откриване на проблемите и техните решения. Освен това Комисията и държавите членки не са използвали информацията от мониторинга, за да управляват активно мерките с цел подобряване на тяхната ефективност.

96. Що се отнася до създаването на работни места, което е част от основния приоритет на ос 3, държавите членки, включени в одита, не са успели да предоставят точна информация за разкритите или запазени работни места, нито пък, когато целевите нива не са били постигани, са коригирали начина на изразходване на средствата в съответствие с това.

ПРЕПОРЪКА 5

За предстоящия програмен период Комисията и държавите членки следва да осигурят наличието на актуална и надеждна информация, за да се улеснят управлението и мониторингът на съответната мярка и да се покаже степента, в която предоставената помощ допринася за постигане на приоритетите на ЕС. Освен това държавите членки следва да осигурят определянето на ясни специфични цели за проектите, на които се предоставя финансиране. Когато е възможно, целите следва да са количествено определени, за да се улеснят изпълнението и мониторинга на проектите и да се предостави полезна обратна информация за управляващия орган.

Целевите нива, свързани със създаването на работни места, следва да бъдат реалистични, а броят на създадените работни места да се следи внимателно, като мерките следва да се управляват по-добре по време на целия програмен период, и по-специално ако стане ясно, че определените целеви няма да бъдат постигнати.

Държавите членки следва да бъдат насърчавани да разработват конкретни показатели, отразяващи собствените им нужди и контекста, в който се намират, за целите на тяхното собствено управление и оценка.

97. Административната тежест следва да се намали възможно най-много, особено по отношение на по-малките проекти. Прекомерното забавяне на плащанията може да обезкуражи бенефициентите.

ПРЕПОРЪКА 6

Комисията и държавите членки следва да увеличат усилията си за намаляване на административната тежест и за гарантиране на това плащанията да се извършват в разумни срокове. Може да се разгледа възможността за въвеждане на процедура за "бързо придвижване" на дребномащабните инвестиции (по-кратки срокове за обработване на заявленията) и плащания.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Ioannis SARMAS — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 5 юни 2013 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Член 4, буква в) от Регламент (EО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (OВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1), който определя следната обща цел: "подобряване на качеството на живот в селските райони и насърчаване на разнообразяването на селската икономика".

[2] Съображение 46 от Регламент (ЕО) № 1698/2005.

[3] Съгласно изискването на член 9 от Регламент (EC) № 1698/2005, Решение на Съвета 2006/144/ЕО от 20 февруари 2006 година относно стратегическите насоки на Общността за развитие на селските райони (период на програмиране от 2007 г. до 2013 г.) определя приоритетите в развитието на селските райони в параграф 3.3 от приложението.

[4] Приложение VIII, точка III от Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (OВ L 368, 23.12.2006 г., стр. 15).

[5] За да бъде допустим за финансиране по мярка 311, обектът за продажба не трябва да продава само собствена земеделска продукция.

[6] Посочените държави членки бяха избрани, за да се осигури добър географски обхват, както и защото са приложили и трите мерки за разнообразяване с достатъчен брой приключени проекти.

[7] Наръчник за общата рамка за мониторинг и оценка, обяснителна бележка Д, Информация относно мерките — определяне на обосновката на мерките. Генерална дирекция "Селско стопанство и развитие на селските райони" 2006 г.

[8] Член 43 от Регламент (EО) № 1974/2006: "За инвестиционните мерки, държавите членки осигуряват насочване на подпомагането към ясно определени цели, които отразяват определени структурни и териториални нужди и структурни недостатъци."

[9] "Всяка програма за развитие на селските райони включва: a) анализ на ситуацията по отношение на силните и слаби страни, стратегията, избрана за да ги посрещне, и оценка ex ante по член 85".

[10] Съгласно приложение II, точка А.5.2. от Регламент (EО) № 1974/2006 се изискват "доказателства, че подпомагането на инвестиционните мерки е насочено към ясно дефинирани цели, които отразяват определените нужди и структурни недостатъци на територията".

[11] Регламентът за изпълнението установява следните показатели за резултатите в обхвата на Общата рамка за мониторинг и оценка (ОРМО):

- увеличаване на неселскостопанската брутна добавена стойност за подпомаганите дейности (мерки: 311, 312, 313);

- общ брой на създадените работни места (групирани в зависимост от това дали става дума за работни места в/извън стопанствата, както и в зависимост от пола и възрастта на наетите лица) (мерки: 311, 312, 313);

- допълнителен брой посещения на туристи (групирани в зависимост от броя на нощувките и броя на дневните посещения) (мярка: 313).

[12] Мярка 313 "Насърчаване на туристическите дейности", мярка 322 "Обновяване и развитие на селата" и мярка 323 "Опазване и възстановяване на селското наследство" са слети в една мярка.

[13] Член 71, параграф 2 от Регламент (EО) № 1698/2005 гласи: "Разходите са допустими за финансиране от ЕЗФРСР само когато са направени за проекти одобрени от Управителния орган на програмата или за проекти, за които той отговаря, съобразно критериите за избор, определени от компетентния орган."

[14] В член 55 от Регламент (EО) № 1698/2005 е определен видът на допустимите инвестиции по мярка 313 — Насърчаване на туристическите дейности: "Помощите по член 52, буква a), iii) обхващат следното: a) дребна по мащаби инфраструктура, като например информационни центрове и поставяне на указателни табели за туристически места; б) инфраструктура за отдих, като например предлагаща