ЗЕЛЕНА КНИГА Преструктуриране и предвиждане на промените: какви са поуките от наскоро придобития опит? /* COM/2012/07 окончателен */





ЗЕЛЕНА КНИГА Преструктуриране и предвиждане на промените: какви са поуките от наскоро придобития опит? 1. ВЪВЕДЕНИЕ: Проактивно преструктуриране за конкурентоспособност и растеж в бъдеще Основната тема в настоящата зелена книга е преструктурирането на предприятията и произтичащите от него социални последици, които са източник на основателни притеснения за много европейски граждани. Преструктурирането е фактор от решаващо значение за заетостта и конкурентоспособността на европейската икономика. С настоящата зелена книга се цели да се набележат успешните практики и политики в областта на преструктурирането и приспособяването към промените, за да се насърчат заетостта, растежът и конкурентоспособността като част от стратегията „Европа 2020“[1], и по-специално публикуваната през м. октомври 2010 г. водеща инициатива за индустриалната политика[2] и приетата през м. ноември 2010 г. „Програма за нови умения и работни места“[3]. Със зелената книга също така се цели да се допринесе за засилване на полезното взаимодействие между всички заинтересовани лица при справянето с предизвикателствата, свързани с преструктурирането и приспособяването към промените, и се взема предвид важната дейност, осъществена през последните години от Европейската комисия, социалните партньори, регионите, държавите-членки и много други заинтересовани лица[4]. Комисията желае да обнови условията за провеждане на този дебат по политиката в светлината на поуките, извлечени от икономическата криза, дълбоките промени в икономическата и конкурентната среда в световен мащаб, както и провежданата понастоящем в ЕС програма за структурни реформи[5]. В този контекст Комисията ще използва резултатите от настоящата консултация като основа за обмисляне на нови начини за по-добро разпространяване и ефективно използване на добрите практики, в това число на равнището на ЕС, за да се даде отговор на непосредствените опасения, свързани с икономическата криза, като същевременно се допринесе за постигането на дългосрочните цели във връзка с конкурентоспособността, набелязани във водещата инициатива за индустриалната политика. Комисията ще включи резултатите от консултациите по настоящата зелена книга в обновената програма за съчетаване на гъвкавост и сигурност, като също така възнамерява да поднови дебата на равнището на ЕС относно евентуален подход и рамка за преструктурирането. Във водещата инициатива за индустриалната политика Комисията посочи по-специално, че „актуализираните насоки по въпросите на преструктурирането могат да бъдат от голяма полза за увеличаване на капацитета на предприятията и работната сила да се адаптират към бързо променящи се икономически условия“. Чрез такова актуализиране би могло също така „да се насърчи преходът от действия, представляващи просто реагиране на настъпилите събития, към по-изпреварващи стратегии“[6]. Зелената книга се придружава и подкрепя от работния документ на службите на Комисията „Преструктурирането в Европа – 2011 г.“. В него се описват въздействието на икономическата и финансова криза върху пазарите на труда, както и съответните действия, предприети в отговор от различните заинтересовани лица; дават се примери за дейността на ЕС в областта на предвиждането на потребностите от умения и развиването на компетенции; подчертава се ролята на финансирането от страна на ЕС в подкрепа на процесите по преструктуриране, въздействието на преструктурирането в регионите на ЕС и ролята на стратегиите за „интелигентно специализиране“[7]; анализира се ролята на социалния диалог, правните инструменти и мерките за подпомагане, приети от държавите-членки в тази област; очертават се в общ план съществуващите предизвикателства и предприетите в отговор действия от страна на ЕС; също така на преден план се извеждат някои временни поуки, извлечени през последните години във връзка с предвиждането и управлението на промените и преструктурирането. Поуките от кризата Европейската икономика излиза трудно от най-тежката рецесия от десетилетия насам. Рецесията доведе до значителен спад в икономическата активност в ЕС, съпроводен от загуба на милиони работни места и висока цена за хората, и подложи на сериозно изпитание публичните финанси, изправяйки държавите-членки пред по-обвързващи фискални ограничения. Перспективите за развитие на пазара на труда в ЕС, който остана по-скоро устойчив по време на рецесията от 2008—2009 г. и където в края на 2010 г. създаването на работни места бе възобновено, се влошиха значително и продължават да отразяват съществените различия между отделните държави. В много държави с развити икономики темповете на създаване на работни места до този момент се оказаха недостатъчни, за да се наемат отново на работа съкратените по време на кризата работници и служители, а последиците от рецесията пораждат все повече опасения за възможно трайно въздействие върху дела на безработица. Освен различията в тенденциите при БВП налице са и други относими фактори, които обясняват съществуващите между държавите-членки разлики в дела на безработица; сред тях са разликите в степента на адаптиране на продължителността на работното време, различните потребности от пренасочване на работна ръка от един сектор към друг, напр. пренасочване на работещите в строителството към други сектори, различните системи за образование и обучение, и по-специално уредбата относно придобиването на професионална квалификация, различните икономически и институционални условия за започване на дейност, както и разнородните ответни действия в рамките на политиките, предприемани по отношение на рецесията. Независимо от изключително неблагоприятните пазарни и финансови условия предприятията и работещите в тях лица на територията на Европа до голяма степен бяха творчески ангажирани в процеси на преструктуриране, които бяха конструктивни, ефективни и резултатни при ограничаването на загубата на работни места чрез използването на новаторски решения, често с подкрепата на публичните органи и Европейската комисия. Приетото през м. ноември 2008 г. съобщение на Европейската комисия „Европейски план за икономическо възстановяване“ (COM (2008) 800 окончателен) създаде рамка за координирани действия на равнището на ЕС, обхващащи различните политики и мобилизиращи наличните инструменти за подпомагане на европейската икономика. В този контекст от особено значение е политиката на сближаване, която е основният инструмент на равнището на ЕС за инвестиране в конкурентоспособността, растежа и работните места[8]. В светлината на съществуващата несигурност във връзка с протичащото понастоящем възстановяване, както и на новите рискове, очертаващи се на хоризонта, е необходимо незабавно да се анализира адекватността на предприетите ответни мерки. Предизвикателствата, свързани с конкурентоспособността В по-скоро средносрочна перспектива технологичният напредък и иновациите водят до съкращаване на цикъла на живот на продуктите и налагат непрекъснато адаптиране от страна на предприятията и работната сила. Освен това промените в международното разделение на труда и навлизането на пазара на силни предприятия от държавите с бързоразвиваща се икономика, по-специално на предприятия със специализация в горните сегменти на пазара, допълнително увеличават конкурентния натиск върху европейските предприятия. Конкурентоспособността на европейската икономика, запазването в нейните рамки на дейностите и работните места, както и разработването на нови продукти и разкриването на свързаните с това нови работни места зависят във все по-голяма степен от капацитета на европейските предприятия да засилят конкурентната си основа чрез иновации и бързо, но плавно приспособяване към промените. В този смисъл технологичните промени и иновациите могат да наложат стратегии за приспособяване на предприятията и работната сила, но налице са също и данни, че в съчетание с изследователската дейност и образованието иновациите могат да проправят пътя, по който Европа да излезе успешно от кризата. През 2010 г. Комисията постави началото на водещата инициатива „Съюз за иновации“, а през 2011 г. представи доклад за напредъка във връзка със състоянието по отношение на иновациите. [9] Предприятията пренасочват ресурси от промишлените отрасли и секторите, произвеждащи традиционни стоки и услуги, обикновено характеризиращи се с ниска еластичност на търсенето спрямо световните приходи, към сектори и отрасли с по-високо съдържание на технологии и знание, обикновено с висока еластичност на търсенето спрямо световните приходи. Конкурентоспособността на ЕС зависи от неговия капацитет да създаде рамкови условия за иновативни бързо разрастващи се предприятия, които са важни за постигането на устойчив растеж и за създаването на работни места[10]. Конкурентоспособността също така зависи от капацитета за запазване и по-нататъшно развиване в Европа на производствената база, която на свой ред ще послужи за основа на икономиката в сферата на услугите. Предприятията трябва да могат да се приспособяват към интернационализирането на световното производство и да реагират на конкурентните предизвикателства. Всяка пречка пред такова приспособяване би навредило в дългосрочен план на конкурентоспособността и заетостта. Както бе подчертано във водещата инициатива за индустриалната политика, рамковите условия са от ключово значение с оглед създаването на възможности за успешно икономическо приспособяване. За да бъдат успешни мерките за приспособяване, е необходимо всички заинтересовани страни да участват още от самото начало. От особено значение е адекватният достъп до финансиране, тъй като липсата на кредити и ограниченият достъп до финансиране могат да доведат до забавяне или пълно преустановяване на инвестициите. Необходимо е добрите практики в тази област да бъдат установени и разпространени. Предизвикателството, свързано с приспособимостта на предприятията и пригодността за заетост на работниците и служителите — предприятията са в основата на процеса по преструктуриране От първостепенно значение в този контекст са развитието на човешките ресурси и повишаването на уменията. Ето защо е необходимо ЕС да използва наскоро придобития опит, за да засили конкурентоспособността си в световен мащаб, така че да стане по-силен и да се превърне в интелигентна, устойчива и приобщаваща икономика, осигуряваща високи равнища на заетост, производителност, конкурентоспособност и социално сближаване. Положителните резултати на някои държави-членки по отношение на износа показват, че успехът на световните пазари зависи не само от конкурентните цени, но и от други фактори, като секторната или продуктова специализация, иновациите и нивото на уменията. В тези области слабостите, съществуващи още преди настъпването на кризата, стават все по-фрапиращи. През последните няколко десетилетия ЕС изгради стабилна система за заетост и социална закрила, която в съчетание с относително високото ниво на образование бе в основата на неговия икономически и социален просперитет досега. Включването обаче на нови актьори в световната икономика и бързо променящата се бизнес среда поставиха предизвикателства пред система, която до този момент много ефикасно осигуряваше растеж и работни места. Става все по-очевидно, че без промяна тази система не би могла да осигури бързото и плавно пренасочване на ресурси, и по-специално — на човешки ресурси, от западащите сектори към секторите в подем. Също така системата във все по-малка степен може да предоставя реални шансове за професионално развитие на работниците и служителите, чиито работни места са застрашени, тъй като не развива уменията им за приспособяване към промените. Преодоляването на тези слабости е по-важно от всякога с оглед на разразилата се наскоро икономическа и финансова криза и на произтичащата от нея необходимост от структурни промени. В съответствие с подхода за съчетаване на гъвкавост и сигурност, залегнал в стратегията „Европа 2020“[11], Комисията настойчиво окуражава непрекъснатото приспособяване на предприятията към бързо променящите се икономически обстоятелства, като същевременно се стреми към постигане на високо равнище на заетост и социална закрила чрез подходящи мерки за подпомагане. Все по-голяма е потребността от мерки за подпомагане на пренасочването на ресурсите между отделните предприятия и професионални сфери. Това включва промени в законодателството за закрила на заетостта и практики на предприятията във връзка с корпоративното преструктуриране, които да не възпрепятстват пренасочването на ресурси към бързо разрастващи се дейности с висока добавена стойност, но също така и подходящи политики за обучение и активизиране, които, в съчетание с подходящо уредени системи за изплащане на обезщетения за безработица, да съпътстват съкратените работници и служители в прехода им към различно работно място или професия. Действията по преструктуриране са част от ежедневието на предприятията, трудещите се, публичните органи и другите заинтересовани страни. През последните години ЕС посвети значително количество енергия и усилия на постигането на залегналите в политиките цели, спомагащи приспособяването към промените и преструктурирането. Независимо обаче от забележителната работа, осъществена от европейските социални партньори в тази област вследствие на предходните консултации, проведени от Комисията, съществува необходимост от допълнително повишаване на способността за приспособяване на предприятията, трудещите се и регионите. Ролята на органите на национално, регионално и местно равнище в икономическия и социалния преход Кризата засегна цели промишлени сектори, а оттам и цели региони, без оглед на националните граници. Това засили съществуващите в географски план и подкопаващи единния пазар трайни неравенства както между отделните региони, така и в техните рамки. Проактивното и динамично преструктуриране вероятно ще бъде насърчено тогава, когато публичните органи оказват подкрепа за действията по преструктуриране и процесите по предвиждането им, като улесняват координацията между външните заинтересовани страни и предприятията. Ролята на регионите (наред с тази на държавите) е от първостепенно значение за насърчаването на интелигентното специализиране, поради което е необходимо да се потърсят начини, чрез които тази роля да се засили. Секторът на обществените услуги – друг важен работодател Въпреки че вниманието в настоящата зелена книга е съсредоточено върху промишления сектор, трябва да се разгледа и влиянието на кризата върху публичния сектор, за да се отдаде дължимото на неговата важна роля както на работодател, така и на доставчик на услуги. През последните три години заетостта в сферата на обществените услуги (включително публичната администрация, образованието, здравеопазването и социалните грижи) отбеляза значителен ръст в сравнение с другите сектори, като бяха създадени около 2 милиона нови работни места. При все това през есента на 2010 г. растежът се забави, а през първото полугодие на 2011 г. бяха констатирани отрицателни тенденции. Вероятно този обрат може да се обясни със съкращаването на разходите в публичния сектор[12]. Съкращаването на тези разходи ще засегне предимно жените в качеството им както на полагащи труд, така и на основни ползватели на такива услуги, като напр. грижи за децата и възрастните хора. Създаденият продукт при много обществени услуги може да бъде по-ценен от гледна точка на конкурентоспособността на икономиката, отколкото се предполага с оглед на свързаните с него разходи и производителност (напр. поради факта, че услугите водят до създаването на висока добавена стойност за потребителите или до повишаване на общата производителност на факторите за производство в другите сектори). Това се отнася например за такива сектори на услугите, като здравеопазването, образованието, личните грижи за децата и възрастните хора или транспортните услуги. Публичните органи отговарят пряко или косвено — чрез публичните предприятия или чрез предоставянето на концесии — за значителен дял от заетостта в секторите на услугите. Освен че носят общата отговорност за икономиката, те следва да осигуряват условията за плавно предаване на знанията и за използване по възможно най-добрия начин на съществуващата работна сила в секторите от тяхна компетентност. Същевременно необходимостта от консолидиране на публичните финанси очевидно влияе върху дейностите и заетостта в публичния сектор. И в този сектор е все по-важно осъществяването на преструктуриране с оглед повишаване на ефикасността. Това извежда на преден план голямото значение в публичния сектор да се формулират такива стратегии за преструктуриране, при които надлежно да се отчита специфичната роля на обществените услуги, в това число и приносът им към производителността в частния сектор. Може да възникне и въпросът по какъв начин изпреварващите и стратегически дългосрочни подходи при управлението на промените и преструктурирането могат да бъдат приложени в публичния сектор в рамките на предприеманите понастоящем консолидационни мерки. От голямо значение би било също да се вземе предвид необходимостта от преструктуриране на ключови обществени услуги, като услугите в сферата на здравеопазването, и от осигуряване на тяхната устойчивост в дългосрочна перспектива с оглед на нарастващото търсене. 2. Поуките от кризата Въздействието на финансовата криза върху реалната икономика започна да се усеща в пълна сила през 2009 г., когато бе отбелязан безпрецедентен годишен спад на БВП и от двете страни на Атлантическия океан. В Европа заетостта показа висока степен на устойчивост в периода непосредствено след рецесията, като това се дължеше по-специално на съществено адаптиране на работното време. От втората половина на 2009 г. насам обаче закриването на работни места стана повсеместно явление и в повечето държави от EС бе отчетен скок в равнището на безработица, макар и с големи разлики. Възстановяването протичаше с ускорени темпове през първата половина на 2010 г., но през второто шестмесечие се стабилизира, което, наред с другото, бе израз на отминаващото въздействие на такива временни фактори, като предприетите като изключение мерки за стимулиране. Независимо от възстановяването на производството растеж в заетостта бе постигнат едва в края на 2010 г., а безработицата остана на високите нива, достигнати през 2009 г.[13]. В общата тенденция в заетостта намериха израз различни модели на секторно равнище. Ако първоначално нарастването на безработицата засегна предимно промишлените отрасли, които са изложени в най-голяма степен на бизнес цикъла и могат да разчитат едва частично на адаптирането на работното време, по-специално строителството, то впоследствие стана ясно, че до известна степен нарастването е трайно. Независимо от широкото използване на схеми за въвеждане на непълно работно време равнището на заетостта намаля и в сектора на преработващата промишленост, като през периода на възстановяване низходящите тенденции се запазиха. Възможно е тези модели да се дължат на приспособяването, започнало със световната рецесия вследствие на прекомерния капацитет в някои сектори, както и на факта, че съществува риск спадът в БВП, отбелязан по време на рецесията, да се наложи като трайна тенденция. На практика необходимостта от пренасочване на работна ръка от сектори с ниска производителност към такива с висока производителност може да доведе до по-продължителни периоди на безработица и до високи равнища на структурна безработица, което от своя страна ще повлияе негативно върху човешкия капитал и така допълнително ще влоши ситуацията във връзка с продължителната безработица[14]. Бързината, с която безработицата ще намалее до нивата си от преди кризата, ще зависи не само от перспективите за растеж и различните икономически и институционални условия за започване на дейност, но и от необходимостта от секторно пренасочване и от способността на предприятията да адаптират разходите за труд директно или чрез промяна на работното време. Тя ще зависи и от наличието на благоприятстващи рамки на политиките, в това число системи за обезщетения при безработица и политики за активизиране, с които за безработните да се създават стимули за връщане на пазара на труда; рамкови условия за определяне на възнагражденията, при които е налице възможност за адаптиране на възнагражденията; данъчни системи, насърчаващи създаването на работни места; целенасочени активни политики на пазара на труда и политики, подпомагащи преходите в рамките на пазара на труда и връщането на работа на дълготрайно безработните лица. Придобитият по време на икономическата криза опит сочи, че независимо от изключително неблагоприятните пазарни и финансови условия предприятията и работещите в тях лица на територията на Европа като цяло започнаха процеси по преструктуриране, които бяха конструктивни, ефективни и резултатни при ограничаването на загубата на работни места чрез използване на новаторски решения. Както бе подчертано в доклада за 2009 г. на Европейския наблюдател на преструктурирането (ЕНП), озаглавен „Преструктуриране в период на рецесия“[15], в отговор на кризата много предприятия в цяла Европа предприеха инициативи за запазване на работните места – най-често чрез различни начини на намаляване на работното време (вж. текста в карето). Сред тези начини са спиране на работа по производствена необходимост, задължително ползване на платения годишен отпуск, намалено седмично или дневно работно време, засилено използване на сумираното изчисляване на работното време, редуване на периодите на труд и почивка, както и неплатени отпуски. В някои предприятия размерите на възнагражденията бяха намалени, като не рядко временното намаление достигаше до 10—20 %. Повечето предприятия приложиха различни съчетания от тези мерки, а интензивни преговори доведоха до широк кръг компромиси — напр. по-ниски възнаграждения в замяна на дял от капитала на предприятието. Широко разпространени са и обезщетенията при напускане, често съчетани с ранно пенсиониране. Повече от всякога социалният диалог и колективното договаряне изиграха съществена роля в приспособяването на производството, организацията на труда и условията на труд към бързо променящите се и изпълнени с предизвикателства обстоятелства по време на кризата. От своя страна, публичните органи увеличиха броя на публичните инструменти, с които се цели насърчаване на реинтеграцията на пазара на труда на лицата, останали без работа по време на кризата. На един ранен етап на кризата държавите-членки засилиха готовността за реакция на публичните служби по заетостта и разшириха кръга на предлаганите от тях услуги. Голямата продължителност на икономическия спад обаче принуди някои правителства да предприемат съкращаване на публичните разходи и да намалят ресурсите в цялата публична администрация, в това число и в публичните служби по заетостта (ПСЗ)[16]. Някои държави-членки създадоха или укрепиха съществуващите специални органи за преквалификация и пренасочване. В тези органи обикновено участват много на брой заинтересовани страни, в това число държавата, регионалните органи, социалните партньори и други участници на местно равнище. Тяхна ефикасност – вследствие на специализирането в дейностите по преквалификация и пренасочване – и високата степен на доверие, характерна за управлението, осъществявано от множество заинтересовани страни, ги превръщат в ценно средство за справяне с последиците от икономическия спад. Вероятно най-новаторският отговор на кризата бе въвеждането на намалена продължителност на седмичното работно време, като тези схеми често се ползваха с широка публична подкрепа. По принцип работниците и служителите бяха обезщетявани за изгубените часове работно време както в държавите с публични схеми, така и в държавите, в които намаляването на работното време е уредено чрез колективен договор, като в първия случай публичните органи предоставяха средства, за да се достигне равнището на колективно договореното обезщетение. Значителни разлики се наблюдаваха и в степента, в която така придобитото свободно време се използваше за обучение, както и в степента на запазване на вноските за социална сигурност в периода на намалено работно време. По време на рецесията от 2008—2009 г. основната стратегия на предприятията за съкращаване на разходите бе намаляването на работното време. Не винаги обаче е възможно то да се използва като ответна реакция на кризата. В рамките на предприятията временно намаляване на работното време е възможно само когато има вече натрупани излишъци при сумирано изчисляване на работното време. Освен това в случаите на продължително слабо търсене на работна сила е вероятно схемите за въвеждане на непълно работно време да загубят ефикасността си. Ако тези схеми не бъдат своевременно преустановени, може да се стигне до съществени разходи, тъй като работната сила се закрепостява в западащи дейности и по този начин се възпрепятства извършването на необходимото пренасочване на ресурси, вреди се на перспективите за растеж в бъдеще и се нарушава конкуренцията. На последно място, съществуването на финансирани от правителството схеми зависи от фискалното положение на отделните държави, което в редица случаи се влоши. При анализа на тези механизми е важно да се вземе предвид фактът, че тяхната ефикасност и въздействие, както от икономическа, така и от социална гледна точка, се различаваха съществено в различния национален или секторен контекст. Поради това в заключенията относно тяхната адекватност и/или възможността да бъдат пренесени към друг контекст следва да се включи анализ на факторите за успех. Намаляване на работното време и схеми за въвеждане на непълно работно време – някои факти Анализът на промените в заетостта и работното време, настъпили вследствие на спада в производството, сочи, че през най-тежкия период на кризата начините на приспособяване на пазарите на труда на отделните държави-членки бяха твърде различни. Докато в някои държави бе пристъпено към незабавно закриване на работни места, в други държави работодателите, в някои случаи подпомагани от публичните органи чрез схеми за въвеждане на непълно работно време, първоначално намалиха продължителността на работното време на своите работници и служители, вместо да предприемат съкращения. От графиката по-долу е видно, че намаляването на работното време е най-широко използвано в ЕС през първото тримесечие на 2009 г., когато промишленото производство достигна най-ниската точка в производствения си цикъл. Следвайки кривата на възстановяване на производството средният брой отработени часове също нарасна, отразявайки едновременно преустановяването на непълното работно време и в някои случаи – приспособяването на работната сила. Таблица: Растеж на заетостта и отработени часове средно по тримесечия в сектора на преработващата промишленост в ЕС (данните са сезонно изгладени) Източник : Евростат Наблюдаваните тенденции в държавите-членки сочат, че намаляването на работното време бе широко използвано в редица държави през първото тримесечие на 2009 г. По-специално работното време бе значително намалено в Германия, Белгия и Австрия, които съумяха да запазят равнища на заетост, сходни на тези през предходната година. Таблица: Промяна в равнището на заетост и в средния брой отработени часове в преработващата промишленост през първото тримесечие на 2009 г. спрямо първото тримесечие на 2008 г. (данните са сезонно изгладени) Източник: Евростат (липсват данни за Италия) Изглежда са налице определени признаци, че в тези икономики схемите за въвеждане на непълно работно време са послужили за намаляване на дела на закритите работни места и свързаното с това нарастване на безработицата. Освен това тези схеми са били от полза за предприятията, които по този начин са имали възможност да задържат висококвалифицирани или специално обучени работници в период на икономически спад. Осъществен от Комисията анализ[17] показа, че тези схеми са допринесли реално за намаляване на въздействието на икономическата криза, водещо до закриване на работни места, и същевременно привлече вниманието върху необходимостта от своевременно преустановяване на мерките след икономическата криза. В проучването се подчертава, че продължителното използване на непълно работно време крие риск от запазване на търсенето в западащи сектори, като по този начин е възможно да забави тяхното преструктуриране, особено в случаите, в които разходите за пренасочване на работната сила са ниски, а стимулите за преструктуриране — високи. Забавяйки пренасочването на работната сила, схемите за въвеждане на непълно работно време задържат растежа на производителността и свързаното с него увеличаване на възнагражденията. За да бъдат максимално ефикасни, тези схеми трябва да са обвързани с ефикасна система за предоставяне на обезщетения при безработица, с която да се насърчава пренасочването на работната сила. Така направеният анализ бе потвърден от неотдавна изготвено от ОИСР изследване[18], според което схемите за въвеждане на непълно работно време са повлияли съществено от икономическа гледна точка върху процеса на запазване на работни места в условията на икономически спад, като най-силно е било влиянието в Германия и Япония при работещите на безсрочни трудови договори. Посочените схеми в много голяма степен са допринесли за запазването на работните места в тези икономики. В съответствие с препоръките, формулирани в Европейския план за икономическо възстановяване, държавите-членки въведоха всеобхватни антикризисни пакети от мерки, за да ограничат въздействието на финансовата криза върху съвкупното търсене и да предотвратят прекомерното закриване на работни места вследствие на временно свиване на производството. В допълнение към схемите за въвеждане на непълно работно време в редица държави-членки обхватът на обезщетенията при безработица бе разширен, а размерът им — увеличен. Краткосрочните мерки също така включваха предоставяне на пряка помощ на предприятията под формата на заеми или обезпечения с цел улесняване на достъпа до финансиране, намаляване на вноските за социална сигурност, въвеждане на схеми за създаване на работни места в публичния сектор, засилване на активните политики на пазара на труда и осигуряване на възможности за обучение, често насочени към съкратените работници и служители. От 2010 г. нататък започналото възстановяване, съчетано с по-обвързващи фискални ограничения, доведе до преразглеждане на приоритетите на политиките. Реформите ще трябва да бъдат съобразени със съществуващия контекст: растежът постепенно набира скорост, докато работната сила все още не способства напълно за реализиране на потенциала за растеж поради високата и продължителна безработица. Вниманието трябва да бъде насочено към данъчната и осигурителната система, за да се гарантира, че трудът се отплаща; към политики за активизиране, при които се възнаграждава връщането на работа на безработните; към системи за закрила на заетостта, при които се съчетава гъвкавост и сигурност; към промени във възнагражденията, които да съответстват на потребностите на икономиката от възстановяване на равновесието и от адаптиране. Много от спешните мерки на пазара на труда, предприети в началото на финансовата криза, постепенно бяха преустановени. Активните политики на пазара на труда и политиките за обучение бяха засилени, а същевременно някои държави започнаха реформа на законодателството за закрила на заетостта, за да насърчат създаването на работни места и да се противопоставят на раздробяването на пазара. Целесъобразни ли са описаните по-горе мерки и практики, предприети в рамките на политиките, във връзка с преструктурирането, и по-специално възприетите по време на кризата схеми за въвеждане на непълно работно време? В какъв конкретен контекст? Позволяват ли справяне с продължителното слабо търсене? На последно място, какво могат да направят държавите-членки, Комисията или социалните партньори, за да обменят, разпространяват и насърчават по-широкото прилагане на най-добрите практики в тази област? 3. Предизвикателството, свързано с конкурентоспособността: значението на засилването на икономическото приспособяване на промишленстта Различните начини за приспособяване на предприятията За предприятията приспособяването е част от процеса на конкуренция. То представлява средство за повишаване на производителността им. Необходимостта от постоянно приспособяване произтича от технологичните промени, иновациите, засилената конкуренция и появата на нови конкуренти, промените в предпочитанията на потребителите, измененията в законодателството, наличието и цената на ресурсите и другите влагани материали, достъпа до пазара и т.н.[19]. Необходимостта от промяна, която може да възникне при нормални обстоятелства, става по-неотложна в удължените периоди на слаба икономическа активност. В дългосрочен план предприятията, които не съумяват да се приспособят към променящите се условия, ще изостанат от своите конкуренти. Ето защо приспособяването може да се разглежда в контекста на процес на пренасочване на ресурсите, при който съществуващите производствени структури са подложени на изпитание и евентуално заменени с нови, по-ефикасни и конкурентоспособни структури и предприятия. С промишлена основа, все по-богата на умения и с все по-интензивно използване на капиталите и технологиите, промишлеността на ЕС ще се интегрира още по-добре в международните вериги на стойността поради усложняването на световна система на снабдяване със суровини и поради необходимостта да отговори на потребностите на разрастващите се световни пазари. Такова приспособяване може да бъде под формата на промяна в дейността на предприятието, напр. разширяване или стесняване на обхвата на дейност, промяна на мястото във веригата на стойността, преобразуване чрез разделяне и вътрешно корпоративно предприемачество, нови начини на използване на активите, уравняване на баланса, усъвършенстване на уменията и обучение, както и/или организационни промени в управлението на предприятието. По-конкретно, на преден план излизат нови бизнес модели, при които се създава по-тясна връзка между производствената сфера и услугите. Разработването на новаторски решения, като по-разходоефективни производствени методи или нови технологии от рода на усъвършенстваните материали и нанотехнологиите, може да окаже влияние върху решенията за възлагане на производството на подизпълнители и пр. Това са някои от дейностите, които едно добре функциониращо предприятие следва да включи в ежедневната си оперативна дейност, за да запази своята конкурентоспособност. Рамкови условия, необходими за ефикасно приспособяване Самите предприятия и сектори обикновено знаят най-добре какви са потребностите им от преструктуриране. За да осъществят преструктурирането ефикасно, предприятията трябва да функционират в среда, в която подходящите рамкови условия правят възможно такова преструктуриране. Всяка пречка пред такова приспособяване ще навреди в дългосрочен план на конкурентоспособността и заетостта. Единният пазар трябва да спомогне за установяването на рамкови условия и създаването на възможности навсякъде в Европа. В това отношение важен аспект представляват функционирането на пазара на труда и мобилността. Сред другите области, важни за предприятията и обществото в общ план, са функционирането на капиталовите пазари (достъп до финансите), нивото на конкуренция на продуктовите пазари, ефикасността на системите за научноизследователска и развойна дейност и иновации, предприемаческата среда, механизмите за пренос на знания и въвеждането в практиката на технологиите, ефективната образователна система, както и предизвикателствата пред обществото в по-широк план. Тези аспекти не са единствено регулаторни. Актът за единния пазар и водещата инициатива „Съюз за иновации“ са насочени към систематично премахване на тези пречки, за да могат предприятията да реализират по-бързо на пазара добрите идеи, да се приспособяват и да растат. МСП с висока степен на иновации и иновационните клъстери са напът да се превърнат в основен проводник на иновационните и производствените процеси. Това води до все по-голяма необходимост от провеждане на политика, насочена към клъстерите, и интелигентно специализиране, от осигуряване на умения, както и от специализирано познание за бъдещите пазари и съответните ключови технологии. Преструктуриране Преструктурирането може да засяга отделно предприятие, да е свързано с неговото текущо икономическо развитие или да произтича от неуспеха на предходни инвестиции. Също така преструктурирането може да обхваща цял сектор или някои сегменти от него. Освен това налице са ясно очертани различия между секторите, като някои от тях са по-засегнати от споменатата по-горе необходимост от преструктуриране. Така например такива отрасли, като промишлеността в сферата на оборудването, химическата промишленост, автомобилната промишленост или секторът на електрическите машини и апарати, могат да бъдат описани като силно засегнати от конкуренцията в световен мащаб и от развитието на технологиите, като това се отразява и на потребността им от ефикасно преструктуриране. Като актуален пример за начина, по който предприятията и секторите подхождат към преструктурирането в сложна икономическа и социална обстановка, може да се посочи случващото се в автомобилната промишленост, описано в междинния доклад на групата на високо равнище CARS 21, приет на 2 декември 2011 г. (вж. придружаващия работен документ на службите на Комисията „Преструктурирането в Европа – 2011 г.“[20]). Някои действия по преструктуриране (напр. закриване на звена от веригите за снабдяване или временно съкращаване на някои работници и служители) ще доведат до отрицателни последици за околните икономически субекти. Това дава възможност за намеса на отговорните за политиката лица, но един ефикасен отговор в рамките на политиките не бива да забавя или да спира преструктурирането, необходимо за повишаване на ефикасността. Вниманието по-скоро следва да се насочи към стратегически мерки, с които се улеснява пренасочването на ресурси към различни предприятия или сектори. От жизненоважно значение за икономическата дейност е по-специално достъпът до финансиране, тъй като необходимото приспособяване, за което се изискват инвестиции, може да бъде забавено или спряно поради ограничения достъп до външни финансови средства. Този достъп до финансиране зависи не само от капиталовите пазари или от публичната финансова подкрепа, но и от други регулаторни фактори, като корпоративното данъчно облагане или разпоредбите относно несъстоятелността. Бавни и обременителни производства по обявяване в несъстоятелност могат реално да попречат на попадналите в такава ситуация добросъвестни предприемачи отново да започнат дейност и по този начин да запазят съществуващите работни места и да разкрият нови, независимо от солидните данни в подкрепа на факта, че такива получили „втори шанс“ предприятия се развиват по-бързо и са по-устойчиви в сравнение с традиционните новосъздадени предприятия[21]. В съобщението на Комисията „Мисли първо за малките!“ „Small Business Act“ за Европа“[22] и в последвалото го съобщение „Преглед на „Small Business Act“ за Европа“ от 2011 г.[23] от държавите-членки се изисква да предприемат две конкретни действия за справяне с този проблем. По-специално в съобщението от 2008 г. от държавите-членки се изисква да „се стремят да приключват в рамките на една година всички правни производства за прекратяване на предприятия в случаи на несъстоятелност“, а в съобщението от 2011 г. държавите-членки се приканват да работят за „насърчаване даването на втори шанс на предприемачи чрез ограничаване на времето за освобождаване и за уреждане на задълженията за честни предприемачи след обявяване в несъстоятелност до максимум три години до 2013 г.“. В някои случаи на преструктуриране могат да се приложат правилата във връзка с предоставянето на държавна помощ[24] . Предоставяне на този вид помощ се допуска по отношение на предприятия, които се считат за жизнеспособни, но в затруднено положение и които без публична подкрепа биха изпаднали в несъстоятелност, тъй като няма частни структури, склонни да им предоставят капитали. Ето защо тази помощ се отнася само за крайни случаи, когато предприятията може да не са реагирали своевременно на променящата се среда. Комисията би искала да се запознае със становищата на заинтересованите страни по следните въпроси: — Какви видове рамкови условия са най-целесъобразни, за да се осигурят предпоставки за успешно приспособяване в сферата на промишлеността? — Кои съществуващи мерки за осигуряване на достъп до финансиране в подкрепа на структурното приспособяване представляват добри практики? — Какви допълнителни мерки е необходимо да бъдат предприети за усъвършенстване на производствата по обявяване в несъстоятелност? 4. Предизвикателството, свързано с приспособимостта на предприятията и пригодността за заетост на работниците и служителите — предприятата са в основата на процеса по преструктуриране ЕС съумя да запази производствената база на своята икономика през най-тежките години на икономически спад. Въпреки това в настоящите условия на макроикономическа несигурност способността на европейската промишленост да остане конкурентоспособна и да запази работните си места ще зависи във все по-голяма степен от способността ѝ да възприема новаторски подходи, както и бързо и плавно да се приспособява към промените. Тези промени се дължат на технологичния напредък, пренасочването към други модели на търговия, изменящата се нормативна уредба, променящите се бизнес модели и поведение от страна на потребителите. В това отношение ЕС ще трябва да окаже подкрепа на своя стопански сектор чрез действията си в различните области на политиките. Огромен е мащабът на икономическото преструктуриране и социалните промени, които бяха предизвикани от коренното адаптиране, наложено от предизвикателствата в сферата на околната среда, икономиката, технологиите, пазарите и обществото, и които бяха ускорени поради тежката рецесия. От гледна точка на заетостта процесите ще доведат както до създаване, така и до закриване на работни места, а най-вече — до трансформиране на работни места (в смисъл на нови задачи, нови профили във връзка с уменията и нови форми на организация на труда). При все че един от ключовите фактори за конкурентоспособността на европейската промишленост е квалифицираната работна сила, тя не бива да се възприема като даденост и за запазването ѝ е необходим проактивен подход. Плавното приспособяване към промените очевидно изисква умения и подходящо инвестиране в човешкия капитал. За да се поддържа интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, от съществено значение е на предприятията да се осигури работна сила с подходяща квалификация, така че да се предотвратят недостигът на умения и несъответствията между наличните и търсените умения. За запазване на високо ниво на заетост е също така изключително важно да се предвидят бъдещите изисквания във връзка с уменията (напр. необходимост от умения с акцент върху екологосъобразността, както и умения в такива области като здравеопазване и социални грижи) и да се приспособят съответно системите за образование и обучение, учебните планове и квалификациите в сътрудничество със социалните партньори, да се разработят качествени системи за придобиване на професионална квалификация в контекста на ученето през целия живот с цел преквалифициране на вече заетите в сектора работници и служители. В случай на недостиг на квалифициран персонал предприятията следва да имат готовност да потърсят кадри в чужбина. Поради тази причина абсолютно наложително е да се инвестира в умения в сферата на ИКТ и цифровата грамотност. В процес на създаване са работни места в сферата на производството на нови енергийноефективни полупроводници, при доставчиците на услуги в областта на т.нар. изчисления в облак (cloud computing), киберсигурността и виртуализирането на приложения. В резултат на това ще има силно търсене на хора с необходимите в тези сектори умения и следва да се насърчават конкретни инициативи, насочени към уменията за ползване на електронна техника. Поради икономическата и финансова криза и свързаното с нея ускоряване на промените, както и произтичащата от това необходимост от преструктуриране в някои сектори и секторно пренасочване на работната сила, за Европа повече от всякога е необходимо да се справи със съществуващите слабости във връзка с приспособимостта на предприятията и пригодността за заетост на работниците и служителите. Комисията желае да насърчи непрекъснатото приспособяване на предприятията към бързо променящите се икономически обстоятелства, като същевременно се стреми към постигане на високо равнище на заетост и социална закрила чрез подходящи мерки за подпомагане. Изключително необходими са мерки за подпомагане на пренасочването на ресурсите от едни предприятия и сектори към други, както и мерки за използване на потенциала на висококвалифицираните, но във все по-голяма степен засегнати от безработицата млади хора. Подобряването на действията по предвиждане и управление на преструктурирането би помогнало на трудещите се и на предприятията да се приспособят към прехода, наложен от прекомерния капацитет и от модернизацията и структурното приспособяване. Управителните органи и представителите на работниците и служителите са основните участници в обсъждането на далновидни стратегии за преструктуриране на равнището на предприятието. Преструктурирането се съпътства от мерки в рамките на политиките, за да се предотвратят социалните сътресения и да се насърчат нови умения и работни места чрез улесняване на икономическата реорганизация и професионалния преход. За да се улесни пренасочването на производствени фактори, когато това е необходимо, на практика с политиките трябва да се цели да не се допуска липсата на гъвкавост на пазара на труда и структурата на уменията в рамките на този пазар да се превърнат в пречка пред приспособяването и икономическия растеж. Успоредно с това е необходимо да се противодейства на социалните и здравните последици от несигурността на работното място, приспособяването, загубата на работното място и дълготрайната безработица, като се възприемат ефективни подходи, които да позволяват на трудещите се да се адаптират към промените на работното място, бързо да се реинтегрират на пазарите на труда и да смекчават породените от прехода последици за здравето. В тази област могат да бъдат забелязани нововъзникнали, включително и по време на криза, практики на равнище предприятие или сектор. Увеличаването на факторите, носители на промяна, оказва съществено влияние върху начина, по който социалните партньори и публичните органи се справят с тези въпроси. В редица държави-членки през последните години се наблюдава ясно изразена тенденция за преминаване от стратегиите за чисто коригираща намеса към превантивни действия, т.е. възприемане на проактивна стратегия, която способства за намаляване до минимум на социалното въздействие, свързано с процеса по преструктуриране. Превантивните стратегии вземат предвид характерните за преструктурирането рискове, като по този начин може да се постигне едновременно благотворна професионална мобилност на засегнатите работници и служители и повишаване на конкурентоспособността на предприятията. Наблюдението на процеса на преструктуриране в Европа обаче сочи, че практиките в тази област понякога са по-скоро ответна реакция на събитията, вместо да ги предвиждат и да бъдат проактивни; случва се мерките да се предприемат твърде късно в процеса на вземане на решения и външните структури да не се включват на достатъчно ранен етап, който да им позволи да смекчат социалните последици от преструктурирането. Пасивното поведение и съпротивата на промените имат огромна икономическа цена и застрашават инвестициите и растежа на заетостта. Поради това е важно да се създаде атмосфера на доверие, която да позволи на всички звена в обществото (предприятията, работниците и служителите и техните представители, публичните органи и пр.) да се изправят пред предизвикателствата на бъдещето по действен начин. Постижим ли е проактивният подход по отношение на управлението на промените и преструктурирането? По какъв начин могат да бъдат усъвършенствани съществуващите насоки и ръководства за преструктуриране в светлината на поуките, извлечени от кризата и новите предизвикателства пред икономиката и обществото? По какъв начин поуките от кризата могат да бъдат разпространявани и прилагани в практиката? 5. Създаване на полезно взаимодействие в хода на промените в промишления сектор Комисията би искала да се запознае със становищата на всички заинтересовани страни относно добрите практики и евентуалното полезно взаимодействие в областите на: а) предвиждане на процесите на преструктуриране; а) подготовка и управление на процесите на преструктуриране; в) оценка и докладване; г) ролята на социалния диалог; и, д) преразглеждане на пасивната закрила, както е посочено по-долу. а) Предвиждане на процесите на преструктуриране Дългосрочно стратегическо планиране Предвиждането на промените е по-успешно, ако е ефективно включено в дългосрочните стратегии на предприятията и регионите за осигуряване и укрепване на тяхната устойчивост и конкурентоспособност в дългосрочен план, както и ако се насърчава нагласата за новаторство. Освен това, ако в рамките на дългосрочното си стратегическо планиране предприятията и публичните органи извършват предвиждане на промените, те ще могат да се възползват от съществуващите възможности и да създават растеж и заетост. Положителен пример в тази насока е разработването на технологии с ниски нива на въглеродни емисии и ефективно използване на ресурсите, които са доказан източник на устойчив растеж и работни места в различни региони в целия ЕС. Дългосрочното стратегическо планиране на предприятията обхваща цели, свързани с човешките ресурси, заетостта и уменията, с оглед на непрекъснатото развитие на уменията и способностите на работниците и служителите. По този начин може да се повиши производителността, а в резултат на това — конкурентоспособността и рентабилността на предприятието, както и способността му да се приспособява и да извършва новаторска дейност. Това може да спомогне за повишаването на пригодността за заетост на работниците и служителите и да насърчи тяхната мобилност в рамките на предприятието и извън него. Местните и регионалните органи също могат да играят важна роля за подобряването на дългосрочната конкурентоспособност на своите региони, по-специално посредством разработването на стратегии за интелигентно специализиране. Какво може да се направи за насърчаване на дългосрочните стратегически и новаторски подходи при управлението на промените, в това число в сферата на заетостта и уменията? Как може да се подобри полезното взаимодействие между предприятията, местните органи и другите участници на местно равнище? Как да бъдат разпределени конкретните отговорности и роли в тази област между предприятията, социалните партньори и публичните органи? Ранно предвиждане на потребностите от заетост и умения Някои предприятия разработват механизми за далновидно планиране на заетостта и уменията в сътрудничество с представители на работниците и служителите и/или с доставчици на услуги за професионално образование и обучение. Публичните служби по заетостта и секторните организации също играят важна роля при преквалифицирането на работници и служители, на които се налага да сменят работата си или сектора, в който работят, като по този начин улесняват пренасочването на работна ръка от едни предприятията и сектори към други. Необходимо е цялостното сътрудничество от страна на всички участващи партньори, за да се установи какъв вид обучение и умения са необходими, както и къде да бъдат намерени те в бъдеще, в това число при подготовката за демографски промени. Много успешно в тази област се оказва добре структурираното и ясно очертано сътрудничество между предприятията и учебните заведения за професионално обучение. Важна роля в тази насока могат да играят и инициативите на местно равнище, като напр. партньорства за умения с регионалните и местните органи, изградени в тясно сътрудничество с външни организации, в това число университети и други доставчици на услуги в сферата на образованието и обучението, технологични институти, иновационни центрове и агенции за развитие, както и структури в сферата на медицинското обслужване и социалната сигурност. Предприятията също така могат да подпомагат организациите за наблюдение на заетостта и уменията и да участват в други подходящи инициативи в дадения регион и/или сектор. Как могат да бъдат допълнително насърчавани ефективните практики за предвиждане на потребностите от заетост и умения в предприятията? Как да се интегрира обучението като постоянен елемент от управлението на човешките ресурси? Как може да се насърчава полезното взаимодействие между действията на предприятията и инициативите в публичния сектор, за да се спомогне провеждането на подходящи политики за заетост и умения? б) Подготовка и управление на процесите на преструктуриране Ранна подготовка Времето е решаващ фактор при усилията за добро управление на преструктурирането. Доколкото е възможно, действията по преструктуриране следва да бъдат предхождани от подходяща подготовка, в която участват всички заинтересовани от процеса страни, за да се предотвратят или смекчат последиците в икономически, социален и регионален план. Добри примери на секторно равнище са действията, предприети в промишлените сектори на отбраната, автомобилните части и телекомуникациите, които обхванаха целия съответен сектор. Най-добре е тази подготовка да се извърши колкото се може по-рано и да започне веднага след като се установи необходимостта от преструктуриране, като се вземат предвид методите и процедурите, договорени на равнището на съответния сектор, регион или предприятие, ако са налице такива. Ранното начало би улеснило приемането на мерки, за да се сведат до минимум последиците в икономически, социален и регионален план от преструктурирането. Как може да се насърчи участието на предприятията и работещите в тях в подходяща и ранна подготовка на процесите на преструктуриране, която благоприятства приемането на промяната? Кои са най-добрите практики в тази област? Изграждане на взаимно доверие и постигане на съвместна оценка на положението Важно е да се изгради взаимно доверие и да се постигне съвместна оценка на положението посредством непрекъсна висококачествена комуникация между всички заинтересовани от процеса страни. Доколкото е възможно, следва да бъдат обяснени дългосрочните стратегически цели и изисквания или краткосрочните ограничаващи фактори в предприятията, наред с планираните мерки и другите възможни варианти в контекста на всички засегнати интереси. Социалната отговорност на предприятията и прозрачният подход могат да насърчат всички заинтересовани страни, по-специално представителите на работниците и служителите, да сътрудничат при намирането на решения, които са в интерес на двете страни, без това да води до необосновано забавяне или несигурност. В каква степен взаимното доверие и съвместната оценка на положението могат да бъдат от значение за доброто управление на преструктурирането? Как могат да бъдат насърчавани те в рамките на предприятията и в по-широк контекст? Свеждане до минимум на последиците в социален план В стремежа си да запазят своята конкурентоспособност и дългосрочен подем предприятията, изправени пред необходимостта от преструктуриране, обикновено планират съкращения едва след като са разгледали всички възможни алтернативни варианти. Предприятията също така често се опитват да набелязват и прилагат подходящи мерки за подпомагане. Представителите на работниците и служителите следва да имат готовност да договарят гъвкави решения, които представляват алтернатива на съкращенията. Икономическата криза показа, че гъвкавостта е присъщо качество на съществуващата система. Много предприятия в цяла Европа започнаха временни инициативи за запазване на работните места, в това число посредством намаляване на работното време, спиране на работа по производствена необходимост, задължително ползване на платения годишен отпуск, намалено седмично или дневно работно време, засилено използване на сумираното изчисляване на работното време, редуване на периодите на труд и почивка, както и неплатени отпуски. Когато съкращенията не могат да бъдат избегнати или са част от пакет алтернативни варианти, предприятията, местните органи и всички съответни заинтересовани страни, в това число структурите в сферата на медицинското обслужване и социалната сигурност, могат да бъдат насърчавани да предприемат съвместни действия, за да създадат условия за подобряване на пригодността за заетост на засегнатите работници и служители и за възможно най-бързото им завръщане на пазара на труда. Установено е, че поради последиците в чисто човешки и психологически план, едно зле управлявано преструктуриране може да окаже значително отрицателно въздействие в дългосрочна перспектива върху човешките ресурси на предприятията, като по този начин дестабилизира този ключов ресурс за конкурентоспособността. Поради това предприятията и социалните партньори от някои сектори, които са в процес на особено интензивни промени, се споразумяха относно насоки за справяне с проблемите, свързани с психическото здраве на работното място, като участват все по-активно в справянето с тези предизвикателства. Какво могат да направят предприятията и работниците и служителите, за да сведат до минимум последиците от действията по преструктуриране за заетостта, както и техните последици в социален план? Каква роля могат да играят обществените политики за улесняването на тези промени? Свеждане до минимум на външните последици в икономически, социален, екологичен и регионален план В хода на дейността на социалните партньори беше изтъкната необходимостта от справяне в териториален план с последиците от преструктурирането. В много случаи, когато дадено действие по преструктуриране оказва значителни последици в даден регион, предприятията се опитват да съобразят своите подготвителни дейности с подготвителните дейности на всички останали участници, с цел максималното повишаване на възможностите на трудещите се отново да намерят работа, насърчаване на икономическия и социалния преход в засегнатия регион и развиване на нови стопански дейности, които създават работни места. За тази цел предприятията често обсъждат подготвяните мерки с регионалните или местните органи и със другите заинтересовани от процеса страни, в това число със структури в сферата на медицинското обслужване и социалната сигурност. Освен това те понякога участват или подпомагат някои от работните групи или мрежи, създадени на регионално или секторно равнище с цел свеждането до минимум на последиците от преструктурирането. В някои случаи в изложените по-горе мерки се включват работници и служители от други предприятия, в това число МСП, от засегнатия от преструктурирането на по-големи предприятия регион. Информацията и подкрепата, предоставяна на МСП, вероятно ще им помогне да приспособят стопанската си дейност и да проведат успешно процеса на преструктуриране. С какво могат да бъдат полезни предприятията, местните органи и всички останали заинтересовани страни, за да се сведат до минимум последиците от преструктурирането в регионален план? Как могат да бъдат подпомагани в процеса на приспособяването си предприятията, засегнати вследствие на преструктурирането на други предприятия? По-специално по какъв начин МСП могат да бъдат по-добре информирани и подкрепяни в рамките на процеса на преструктуриране? в) Оценка и докладване При определени обстоятелства от полза могат да бъдат средства за редовна оценка и докладване на действия по преструктуриране в сътрудничество с представителите на работниците и служителите и с участващите в тези процеси външни организации, по-специално с оглед на подпомагането на процеса на придобиване на знания. Каква роля могат да играят оценката и докладването на действия по преструктуриране в миналото за обогатяване на познанията на заинтересованите страни и усъвършенстване на използваните от тях практики? г) Ролята на социалните партньори Тъй като управителните органи и представителите на работниците и служителите са едни от основните участници в обсъждането на стратегиите за преструктуриране, би било целесъобразно да се отреди съществено място на социалния диалог при разпространяването и насърчаването на най-добри практики. Каква би могла да бъде ролята на социалния диалог за по-доброто разпространяване и насърчаване на най-добрите практики с оглед на предвиждането и управлението на преструктурирането? д) Преразглеждане на пасивната закрила Ядрото на концепцията за съчетаване на гъвкавост и сигурност съставлява преходът от пасивна към активна закрила на заетостта. Един от възможните начини за прилагане на тази концепция е преминаването от закрилата на конкретни работни места към закрилата на трудещите се през целия им професионален път. Друга възможност би била засилването на т.нар. вътрешна гъвкавост, която има за цел закрила на работните места посредством мерки, гарантиращи гъвкавото приспособяване към променящите се обстоятелства. В някои случаи обаче такава промяна невинаги е придружавана от реформа на съществуващата система за закрила на заетостта, по-специално по отношение на бреме и разходи. Като всяка друга дейност в рамките на предприятията, предвиждането на промените и проактивното преструктуриране безспорно имат своята цена, но те носят и ползи за всички участващи: предприятията повишават своята способност за приспособяване, работниците и служителите — своята пригодност за заетост, а регионите стават по-динамични в икономически план. Като взема предвид в пълна степен различията между държавите-членки в това отношение, Комисията би искала да се запознае със становищата на заинтересованите страни (по-специално на националните органи и организациите на социалните партньори) по въпроса дали някои аспекти от системите за закрила на заетостта се нуждаят от преразглеждане с оглед на възнамерявания преход към предвиждане и проактивна закрила на заетостта. 6. Ролята на регионалните и местните органи Проактивното и динамично преструктуриране често се насърчава, когато публичните органи оказват подкрепа за действията по преструктуриране и за процесите по предвиждането им, като улесняват координацията между външните заинтересовани страни и предприятията. Също така те често създават, популяризират и подкрепят механизми за насърчаване на участието на малките и средните предприятия в този вид мерки. В заключение, публичните органи също подкрепят процесите на предвиждане и действията по преструктуриране, за да смекчат техните последици в икономически, регионален и социален план. Някои от най-добрите практики, установени в Европа, са посочени по-долу. Някои от установените в Европа най-добри практики: · Публичните органи, в това число ПСЗ, играят основна роля в засегнатите от структурни промени региони: те учредяват постоянни структури, мрежи или организации за наблюдение на процесите на промени; насърчават териториални споразумения за заетост с цел създаването и приспособяването на работни места; насърчават или създават механизми за улесняване на прехода към заетост; организират обучение за малки и средни предприятия и за работещите в тях и подпомагат диалога и сътрудничеството между тях и големите предприятия; създават благоприятни условия за заетост в региона и за икономически и социален преход. · В някои случаи публичните органи в сътрудничество с предприятията използват звена за бързо реагиране и схеми за подпомагане на трудещи се, които се намират в период на професионален преход или на съкращения. Без да се засягат задълженията на предприятията, произтичащи от националните законодателни актове и/или практики, понякога публичните органи участват във финансирането на мерки за повишаване на пригодността за заетост, в това число придобиването на прехвърлими умения. „Стратегиите за интелигентно специализиране“ също могат да бъдат важно средство, което регионите да използват в своя процес на преструктуриране.[25] На равнището на ЕС политиката на сближаване и по-специално Европейският социален фонд, както и Европейският фонд за приспособяване към глобализацията, са създадени, за да се подпомагат изпреварващите действия и мерките, които имат за цел оказването на помощ на трудещи се, чиито работни места са застрашени от конкретни прояви на преструктуриране, в това число нововъзникнали нужди на пазара на труда, породени от прехода към икономика с ниски нива на въглеродни емисии и ефективно използване на ресурсите. Как може да бъде насърчена подпомагащата роля на публичните органи, най-вече на регионално равнище, в процесите на предвиждане, както и в рамките на конкретни прояви на преструктуриране, като се вземат предвид различните традиции в национален план по отношение на участието на публичните органи в протичащи в рамките на предприятията процеси? КОНСУЛТАЦИЯ Комисията приканва всички заинтересовани страни да отговорят на въпросите, изложени в настоящата зелена книга, и да предоставят допълнителни коментари до 30 март 2012 г. Зелената книга и образецът за отговори са на разположение на уебсайта за Европа: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=333&langId=bg Отговорите могат да бъдат изпращани по електронна поща на: EMPL-GREEN-PAPER-RESTRUCTURING@ec.europa.eu или по пощата на: European Commission Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion Green Paper on Restructuring Unit C2 Rue Joseph II, 27 Office 06/044 B-1000 Brussels [1] COM(2010) 2020. [2] Съобщение на Комисията от 27 октомври 2010 г. „Интегрирана индустриална политика за ерата на глобализацията — Извеждане на преден план на конкурентоспособността и устойчивото развитие“ (COM(2010) 614 окончателен). [3] Съобщение на Комисията „Програма за нови умения и работни места“, COM(2010) 682 окончателен. [4] В това число влизат документът на Комисията за консултация относно преструктурирането, изготвен от през м. януари 2002 г., резултатите от последващата работа от страна на европейските социални партньори, както и редица други доклади и изследвания, изготвени през последните години, не на последно място в рамките на форумите по въпросите на преструктурирането, организирани от Комисията от 2005 г. насам. Полезно обобщение на поуките, извлечени от всички заинтересовани лица от процеса на преструктуриране, представлява контролният списък за процесите на преструктуриране, представен от Комисията в нейното съобщение от 3 юни 2009 г., озаглавено „Споделен ангажимент за трудова заетост“. [5] COM(2011) 815 – Годишен обзор на растежа за 2012 г., http://ec.europa.eu/europe2020/tools/monitoring/annual_growth_survey_2011/index_bg.htm). [6] Съобщение на Комисията „Програма за нови умения и работни места“, COM(2010) 682 окончателен, точка 1.2. [7] В съответствие с инструмента за самооценка от инициативата „Съюз за иновации“ интелигентното специализиране е предпоставка за съществуването на успешно развиващи се национални и регионални системи за изследователска дейност и иновации и представлява ключов елемент на реформираната политика на сближаване; предложено е интелигентното специализиране да е предварително условие за използването на ЕФРР през следващия програмен на структурните фондове 2014—2020 г. През юни 2011 г. започна дейността на „платформа за интелигентно специализиране“, с която ще се оказва подкрепа на регионите и държавите-членки в разработването на регионалните иновационни стратегии за интелигентно специализиране (RIS3). [8] Cohesion Policy: Responding to the economic crisis. A review of the implementation of cohesion policy measures adopted in support of the European Economic Recovery Plan, (SEC(2010) 1291 окончателен). [9] Водеща инициатива на стратегията „Европа 2020“ — Съюз за иновации, съобщение на Комисията SEC(2010) 1161, и доклад „Състояние на „Съюза за иновации“ за 2011 г. СОМ (2011) 849. [10] Innovation Union Competitiveness report 2011 (доклад за конкурентоспособността на „Съюза за иновации“ за 2011 г.), ec.europa.eu/iuc2011. [11] Концепцията за съчетаване на гъвкавост и сигурност е същността на интегрирана стратегия, разработена от Комисията и държавите-членки въз основа на широк консенсус, че Европа трябва да намери нови начини да повиши гъвкавостта на своите пазари на труда, като същевременно предоставя нови и по-усъвършенствани форми на сигурност. Тази стратегия представлява цялостен отговор на предизвикателствата, пред които бяха изправени европейските пазари на труда и европейските общества в контекста на глобализацията и технологичните и демографските промени, и е неразделна част от стратегията „Европа 2020“ и нейната водеща инициатива „Нови умения и работни места“. [12] EU Employment and social situation report quarterly review September 2011 (тримесечен преглед на трудовата заетост и социалното положение в ЕС, септември 2011 г.), Евростат [13] Източник : Labour market developments in Europe 2011, Европейска комисия, European Economy 2/2011. [14] Закъснялата реакция на заетостта спрямо възстановяването бе също така резултат от изкуственото запазване на работни места по време на рецесията и бе съпътствана от значителен подем в производителността на труда. [15] http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef0973.htm. Вж. също годишния доклад на ЕНП за 2011 г. http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef1165.htm. [16] В изследване на ЕК относно адаптирането на ПСЗ към кризата през 2011 г. (PES adjustment to the crisis 2011), 13 от 21 респонденти са заявили, че през следващите 12 месеца финансовите им ресурси ще намалеят. В 9 от тези 13 случая намаляването е било с 10 %. [17] Alfonso Arpaia et al., Short time working arrangements as response to cyclical fluctuations, Европейска комисия, European Economy Occasional Paper № 64, юли 2010 г. [18] Alexander Hijzen, Danielle Venn, The role of short-time work schemes during the 2008-09 recession, работен документ 115 на ОИСР 115, януари 2011 г. [19] Вж. напр. изследването, осъществено от ГД „Предприятия и промишленост“, Measuring and benchmarking the structural adjustment performance of EU industry, което е на разположение на адрес http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/future-of-manufacturing/files/key_findings_measuring_and_benchmarking_en.pdf. [20] Вж. точка 4.3.2 от работния документ на службите на Комисията. Докладът е на разположение на адрес: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/automotive/competitiveness-cars21/cars21/index_en.htm. [21] В изследването Business Dynamics (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/business-environment/files/business_dynamics_final_report_en.pdf) са събрани такива факти и подробна информация относно правната уредба на държавите-членки във връзка с обявяването в несъстоятелност, като е направен анализ на въздействието, което различните производства по обявяване в несъстоятелност оказват върху предприемачите и предприятията. Допълнителна информация, в това число и примери за „най-добри практики“ в подкрепа на попаднали в тази ситуация добросъвестни предприемачи, е на разположение на адреса на портала „втори шанс“: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/business-environment/failure-new-beginning/index_en.htm [22] COM(2008) 394 окончателен, от 25.6.2008 г. [23] COM(2011) 78 окончателен, от 23.2.2011 г. [24] Насоки за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:08:04:52004XC1001(01):BG:PDF. [25] Вж. Работен документ на службите на Комисията „Преструктуриране в Европа през 2011 г.“, т. 4.1.3.