ЕВРОПЕЙСКА  КОМИСИЯ  
Брюксел , 9.11.2011 
SEC(2011) 1318 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
придружаващ  
Предложението  за 
РЕГЛАМЕНТ  НА ЕВРОПЕЙСКИЯ  ПАРЛАМЕНТ  И НА СЪВЕТА  
 
за създаване  на програма  за действие  за митниците  и данъчното  облагане  в 
Европейския  съюз  за периода  2014—2020 г. (FISCUS) и за отмяна  на решения  
№ 1482/2007/E О и N°624/2007/E О 
{COM(2011) 706 окончател eн} 
{SEC(2011) 1317 окончател eн}  
 
BG 1   BG ЧАСТ  I: РАЗДЕЛ  „МИТНИЦИ “ 
1. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМИТЕ  
Световната  икономика  се характеризира  с промени , които  водят  до възникването  на 
нови  проблеми  за митническите  органи . Митническият  съюз  и свързаните  с него  
правни  инструменти  трябва  да се адаптират  към тези промени .  
Проблем  1: Натиск  върху  митническите  органи  да се справят  с все по-голям  
търговски  обем  и трудности  при прилагането  на мерки  за баланс  между  
улесняването  и контрола   
Международната  търговия  се възстанови  на равнището  преди  рецесията  към средата  на 
2010 г. и се очаква  да продължи  да расте . Това  е отразено  в ясно  изразен  растеж  на 
броя  пратки  и митнически  декларации . 
Поради  глобализацията  ЕС разчита  на останалата  част от света  за все по-голяма  част от 
суровините  за своето  производство . Новите  бизнес  модели , например  електронна  
търговия  и електронен  бизнес , променят  естеството  на търговията  и увеличават  
сложността  на бизнеса . Тези  промени  изискват  подходящи  мерки  за митнически  
контрол .  
Проблем  2: Пропуски  в уменията , компетенциите , ресурсите , както  и в опита  и 
най-добрите  работни  практики   
Митническите  органи  са в първите  редици  по отношение  на опазването  на живота , 
здравето  и околната  среда . Броят  и значението  на тези мерки  се увеличиха , което  
изисква  от митническите  органи  да извършват  допълнителни  специализирани  задачи .  
Обществената  нужда  от сигурност  също  се увеличи . Конкретните  политики  за 
вътрешна  сигурност  водят  до значителна  по обем  програма  за сигурност  и 
безопасност , която  митниците  следва  да прилагат . Митниците  са изправени  пред  
сложната  задача  да работят  заедно  с множество  други  власти  и органи  и са подложени  
на натиск  да придобият  и използват  специализирано  техническо  оборудване .  
Понастоящем  и в двете  посочени  области  митническите  органи  често  не разполагат  с 
достатъчно  умения , ресурси  и опит  за постигане  на тази цел по ефикасен  начин .  
Проблем  3: Несъгласувано  и неефикасно  прилагане  на политиките  на ЕС в 
контекста  на сигурността  и безопасността   
В контекста  на продължаващата  модернизация  митническите  органи  носят  отговорност  
за прилагането  на законодателството  на ЕС в областта  на безопасността  и 
сигурността , което  невинаги  е пряко  съвместимо  със съществуващите  процеси  и 
процедури . Това  затруднява  изпълнението  и води  до несъгласувани  и неефикасни  
практики .  
Проблем  4: Недостатъци  при еднаквото  прилагане  на правото  на ЕС от страна  на 
митническите  органи  в 27-те държави -членки  на ЕС  
 
BG 2   BG Еднаквото  прилагане  на митническото  законодателство  и работните  методи  е 
трудно . Наличието  на 27 отделни  процеси  и процедури  често  е неефикасно  и нарушава  
конкуренцията . Това  е в ущърб  на финансовите  интереси  на Съюза  и възпрепятства  
защитата  на обществото . Законодателният  отговор  на тези проблеми  беше  
приемането  на Модернизиран  митнически  кодекс  на Общността1 и решение  за 
въвеждане  на електронни  митнически  системи2 през 2008 г. 
Проблем  5: Трудности  при единното  прилагане  на взаимосвързани  ИТ системи   
Въпреки  че администрациите  на държавите -членки  разполагат  с достъп  до 
общоевропейска  защитена  мрежа  (CCN/CSI3), която  поддържа  ключови  системи  на 
„електронните  митници “, митническият  съюз  е изправен  пред  проблеми , свързани  с 
оперативната  съвместимост  и прекомерната  сложност . Предприятията  трябва  да се 
свързват  към множество  системи  в държавите -членки , в които  се провеждат  
митническите  дейности . Това  увеличава  административната  тежест  и разходите  за 
привеждане  в съответствие . Обменът  на информация  с трети  държави  също  изисква  
разработване  на сигурни , съгласувани  и общоевропейски  ИТ решения .  
Проблем  6: Увеличаваща  се и все по-непосилна  тежест  за някои  митнически  
органи  на ЕС във връзка  с прилагането  на политики  в интерес  на Съюза   
Държавите -членки  са изправени  пред  различни  нива  на тежест  от гледна  точка  на 
дейностите  за контролиране  на безопасността  и сигурността . Този  дисбаланс  е особено  
ясно  изразен  по отношение  на инвестициите  за изграждане  на инфраструктурен  
капацитет  и за технологии .  
2. ЦЕЛИ 
Обща  цел: подпомагане  на митниците  на ЕС чрез повишаване  на сътрудничеството  
между  участващите  държави , техните  митнически  администрации , длъжностните  лица  
и други  уместни  заинтересовани  страни . 
Специфичните  цели  ще бъдат :  
1. подпомагане  на митниците  на ЕС в тяхната  роля  за улесняване  на законната  
търговия  чрез автоматизиране  и ускоряване  на митническите  процедури  (във 
връзка  с проблеми  1, 3, 4, 5) 
2. подпомагане  на митниците  на ЕС в укрепването  на конкурентоспособността  на 
европейския  бизнес  и защитата  на безопасността  и сигурността  на гражданите , 
както  и на околната  среда  (във връзка  с проблеми  2, 3, 4, 5, 6) 
3. подпомагане  на митниците  на ЕС в защитата  на финансовите  и 
икономическите  интереси  на ЕС и държавите -членки  (във връзка  с проблеми  4, 
5, 6) 
                                                 
1 Регламент  (ЕО) № 450/2008 от 23 април  2008 г. — ОВ L 145, 4 юни 2008 г. 
2 Решение  № 70/2008/ ЕО на Европейския  парламент  и на Съвета  от 15 януари  2008 г. относно  
безкнижна  среда  в митниците  и търговията . 
3 CCN/CSI = Обща  комуникационна  мрежа /Общ  системен  интерфейс . 
 
BG 3   BG 4. подпомагане  на подготовката , въвеждането  и прилагането  на правото  и 
инициативите  на ЕС с оглед  подсилване  на митниците  на ЕС от гледна  точка  на 
ефикасност , ефективност  и еднообразие  (във връзка  с проблеми  1, 2, 3, 4, 5, 6). 
Оперативните  цели  ще бъдат : 
1. идентифициране , разработване  и прилагане  на най-добрите  работни  практики  
във всички  области  на митническите  процедури   
2. подпомагане  на общоевропейска  електронна  митническа  среда   
3. споделяне  на информация  и експертен  опит  за подпомагане  на организацията  
на митническия  контрол   
4. насърчаване  на митническото  сътрудничество  в рамките  на ЕС и във връзка  с 
трети  държави , както  и сътрудничеството  между  митниците  и други  
правителствени  органи  и трети  страни   
5. създаване  на съвместни  дейности /екипи  за съвместно  изпълнение  на 
специфични  оперативни  задачи   
6. подпомагане  на процеса  на модернизация  на митническия  съюз  на ЕС по 
хармонизиран  начин   
7. поддържане  и наблюдение  на правилното  разбиране  и хармонизираното  
прилагане  на правото  и политиките  на ЕС  
8. укрепване  на уменията  и компетенциите   
9. гарантиране  на подходящо  разпределяне  на инфраструктурата  с оглед  на 
отговорностите  за надзор  и контрол   
2.1. Необходимост  от намеса  на ЕС  
Тъй като митническият  съюз  попада  в изключителната  компетентност  на ЕС, 
държавите -членки  ipso facto  са се съгласили , че действията  в митническата  сфера  ще 
бъдат  приложени  по-добре  на равнището  на ЕС. Правната  рамка  на ЕС сама  по себе си 
не гарантира  в достатъчна  степен  правилното  функциониране  на митническия  съюз . 
Помощните  мерки , предвидени  в програмата  „Митници “, гарантират , че 
митническото  законодателство  на ЕС се прилага  по последователен  и 
хармонизиран  начин . Освен  това много  дейности  в митническата  сфера  са от 
трансгранично  естество  и поради  това не могат  да се осъществяват  по ефективен  и 
ефикасен  начин  от отделните  държави -членки .  
Солидарността  и споделянето  на отговорността  са главните  принципи , залегнали  в 
основата  на финансирането  на митническия  съюз . Намесата  на ЕС е необходима  за 
запазване  на общественото  благо  на ЕС, когато  „търсенето “ на ЕС (например  от гледна  
точка  на сигурност ) не може  адекватно  да се обслужва  от „предлагането “ на конкретна  
държава -членка . Действието  на ЕС се изразява  в съвместно  финансиране  за 
изграждане  на технически  капацитет .  
 
BG 4   BG 2.2. Добавена  стойност  на ЕС 
Като  доразвива  силните  страни  на програмата  „Митници  2013“, основната  добавена  
стойност  на ЕС във връзка  с инициативата  за програмата  „Митници  2020“ се изразява  в 
осигуряването  на конкретни  резултати  с общоевропейско  въздействие , които  не биха  
могли  да се постигнат  по толкова  ефективен  и ефикасен  начин  от отделните  държави -
членки . Програмата  ще: 
а) насърчава  ефективността  на оперативната  дейност  на митническите  
администрации  в държавите -членки  и ще осигури  икономии  от мащаба , 
б) даде  възможност  за ефективно  и еднакво  функциониране  на митническия  
съюз  на ЕС под формата  на мрежи , полезни  взаимодействия  на най-добрите  
практики , обединяване  на ресурсите  и платформи  за развитие  на 
сътрудничеството  и доверието  между  администрациите .  
Поради  това  ЕС се намира  в по-добра  позиция  за действия  с цел насърчаване  на 
политиката  за митнически  съюз . 
3. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКА  
В оценката  на въздействието  бяха  анализирани  пет варианта . 
3.1. Вариант  1: Базов  сценарий  — „Статукво “  
Базовият  сценарий  представлява  продължаване  на програмата  „Митници  2013“ без 
промяна  на финансирането , целите  или наличните  инструменти . В този сценарий  
програмата  ще подпомага  същите  дейности  и инструменти  както  в миналото . 
3.2. Вариант  2: Увеличена  подкрепа  за правните  задължения  на ЕС, например  
Модернизирания  митнически  кодекс  (MМК)  
Този  вариант  се основава  на базовия  сценарий  и е насочен  към новите  нужди , 
произтичащи  от променящата  се митническа  среда  в ЕС. Вариантът  предполага  по-
голяма  насоченост  към постигането  на оперативни  цели  2, 4, 5, 6 и 8. 
Този  вариант  предполага  продължаване  на съществуващите  европейски  
информационни  системи  и въвеждане  на нови  такива , както  е определено  в 
митническото  законодателство  на ЕС, чрез постепенно  въвеждане  на модел  за по-
споделено  ИТ развитие  и модернизиране  на управлението , архитектурата  и 
технологиите . 
Вариантът  добавя  иновативни  инструменти  за съвместни  действия  с цел по-добро  
постигане  на целите . Предвижда  се по-рационализирано  сътрудничество  в рамките  
на ЕС и с международните  участници  чрез засилване  на общото  обучение  и създаване  
на експертни  екипи  на ЕС. Той поддържа  съвместните  дейности  между  митническите  
и други  органи  за засилване  на общото  управление  на риска  в нефискалните  сфери .  
Вариант  на политика  2 ще окаже  по-голямо  въздействие  от гледна  точка  на 
подпомагането  на всички  посочени  цели  в сравнение  с вариант  1, тъй като той включва  
разпоредби  за увеличено  сътрудничество  (ИТ и човешки  ресурси ).  
 
BG 5   BG 3.3. Вариант  3: Вариант  2 с финансова  помощ  за изграждане  на технически  
капацитет   
Този  вариант  добавя  към вариант  2 схема  за финансова  помощ , която  позволява  на 
държавите -членки  да поискат  помощ  за придобиване  на всякакъв  вид оборудване  с цел 
подпомагане  на дейностите  по контрол , така че да се отговори  на нуждите  от 
ускоряване  и рационализиране  на проверките  в контекста  на развиващите  се 
технологии . Този  вариант  предполага  значително  увеличение  на бюджета  в сравнение  с 
вариант  2.  
3.4. Вариант  4: Вариант  2 с максимално  споделена  ИТ среда   
При този вариант  се предлага  по-мащабно  споделяне  на разработването  и 
експлоатацията  на трансевропейските  ИТ системи . Той ще подпомогне  публичните  
органи  да разработят  и внедрят  системи  за общоевропейска  електронна  митническа  
среда  и също  така ще подпомогне  предприятията  да се свържат  към тези системи .  
В сравнение  с вариант  2, вариант  4 позволява  на митниците  да разширят  капацитета  за 
споделяне  на общи  разработки  във всички  области  от своята  дейност . Този  вариант  ще 
даде  по-адекватен  отговор  на проблемите , свързани  с прилагането  на взаимосвързани  
ИТ системи  с цел ускоряване  на митническите  процедури . 
3.5. Вариант  5: Преустановяване  на програмата   
При този вариант  се предвижда  преустановяване  на програмата  „Митници “, което  
означава  да не се осигурява  финансиране  нито  за експлоатацията  на съществуващите  
или на нови  трансевропейски  ИТ системи , нито  за съвместни  действия  и общи  
дейности  за обучение . 
4. ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЯТА  
Критерият  за сравнение  при оценката  на въздействието  е базовият  сценарий . Основният  
ефект  от всеки  вариант  е свързан  с функционирането  на публичните  органи , но се 
наблюдават  и вторични  ефекти  върху  бизнеса  и потребителите . 
4.1. Вариант  1: Базов  сценарий  — „Статукво “ 
При този сценарий  способността  на митническия  съюз  да отговаря  на нови  проблеми  и 
нови  изисквания  за прилагане  във връзка  с предстоящото  законодателство  на ЕС е 
ограничена  и води  до сериозни  недостатъци .  
Без пренасочване  на целите , допълнителен  набор  от нови  инструменти  и 
увеличено  финансиране  програмата  „Митници “ вече  няма  да осигурява  
адекватен  отговор  на бъдещите  проблеми . 
При базовия  сценарий  вероятно  няма  да се отговори  по адекватен  начин  на 
новоразвиващия  се политически  контекст  и настоящите  слабости  при тълкуването  на 
правото  на ЕС и неговото  прилагане , както  и на проблема  с нехармонизираните  
процедури .  
 
BG 6   BG Базовият  сценарий  НЕ позволява  ефикасен  ИТ подход , нито  подобрено  митническо  
сътрудничество  и обединяване  на ресурсите , експертния  опит  и уменията  с цел 
подпомагане  на държавите -членки  в техните  оперативни  задачи .  
Проблемите , пред  които  са изправени  митниците , вероятно  ще се задълбочат  при 
продължаване  на програмата  в същия  ѝ вид. Това  ще окаже  въздействие  върху  бюджета  
на ЕС (икономическо  въздействие ) и сериозно  ще засегне  сигурността  и безопасността  
на ЕС, неговите  граждани  и околната  среда . 
4.2. Вариант  2: Увеличена  подкрепа  за правните  задължения  на ЕС, например  
Модернизирания  митнически  кодекс  (MМК)  
При този вариант  на митническите  органи  на държавите -членки  ще се помогне  да 
защитят  финансовите  и икономическите  интереси  на ЕС и държавите -членки  чрез 
подобрено  митническо  сътрудничество . Ефективното  събиране  на митата  ще окаже  
пряко  въздействие  върху  бюджета  на ЕС и националните  бюджети . То ще повлияе  
косвено  на разпределението  на приходите , както  и на производството  на обществени  
блага .  
Икономиите  от мащаба , произтичащи  от актуализирания  подход  за споделено  
разработване  на трансевропейските  ИТ системи , ще намалят  разходите  за 
правителствата  на държавите -членки . Въздействия  от подхода  на споделено  
разработване  на ИТ ще се наблюдават  и в хармонизирането  на интерфейса  за 
търговците . Законната  търговия  ще бъде  улеснена  чрез ускоряването  на 
автоматизираните  митнически  процедури  и мерки  за контрол . Намаляването  на 
административната  тежест  в резултат  на това ще се разпространи  и върху  разходите  на 
икономическите  оператори  и потребителите . Засиленото  сътрудничество  ще 
допринесе  за по-добра  защита  на финансовите  интереси4. 
Засиленото  сътрудничество  между  митническите  органи  и с други  органи  ще 
подпомогне  ефективното , ефикасно  и еднакво  прилагане  на законодателството , 
например  относно  безопасността  на продуктите , които  се внасят  в ЕС, или относно  
правото  на интелектуална  собственост . При по-рационализираното  сътрудничество  ще 
бъдат  избегнати  пропуски  в защитата  на веригата  на доставки . Развитието  на общи  
приоритетни  области  на контрол  ще подпомогне  правилното  управление  на 
границите  на ЕС, ще спомогне  за защитата  на гражданите  и околната  среда  от 
рискове , произтичащи  от международната  търговия . 
Митническите  органи  ще бъдат  по-ефективни  в прилагането  на митнически  действия  и 
сътрудничество  в рамките  на ЕС в сферите , свързани  с престъпления  срещу  околната  
среда , незаконно  придвижване  на отпадъци  и химикали , или в областта  на 
законодателството , свързано  със здравето  на животните  и растенията . 
4.3. Вариант  3: Вариант  2 с финансова  помощ  за изграждане  на технически  
капацитет   
Подобреният  технически  капацитет  на държавите -членки  ще доведе  до подобряване  на 
нефискалните  проверки  и следователно  до по-добра  защита  на гражданите  на ЕС от 
гледна  точка  на безопасност  на продуктите  и опазване  на здравето . Този  вариант  
                                                 
4 Тематичен  доклад  на Генерална  дирекция  „Бюджет “ относно  стратегията  за митнически  контрол  
в държавите -членки  с оглед  на контрола  на традиционните  собствени  ресурси .  
 
BG 7   BG допълнително  ще подобри  защитата  на финансовите  и икономическите  интереси  
на ЕС и държавите -членки , като  ще намали  нарушаването  на конкуренцията  за 
предприятията  и така ще позволи  по-бърз  и по-рационализиран  контрол  на стоките  в 
ЕС.  
Въздействието  от разпределението  на помощта  за оборудване  за контрол  е от 
значение , тъй като държавите -членки , разположени  по външните  граници  на ЕС, са 
изправени  пред  необходимост  от по-големи  инвестиции  в сравнение  с другите  държави .  
4.4. Вариант  4: Вариант  2 с максимално  споделена  ИТ среда   
Този  вариант  ще доведе  до най-големите  икономии  от мащаба , тъй като ИТ ресурсите  
ще се използват  напълно  интегрирано . За държавите -членки , които  използват  общите  
системи , намаляването  на усилието  ще бъде  между  60 % и 80 % за актуализации  на 
системата  и 30 % за поддържащата  система . Държавите -членки , които  предпочитат  да 
не използват  общите  системи , няма  да отчетат  намаляване  на усилието  при 
актуализации  на системите , но все пак ще отчетат  намаляване  на усилието  с 30 % при 
поддържащата  система5. 
Въвеждането  на иновативни  технологии  ще намали  разходите  на предприятията . По-
големият  брой  държави -членки , които  работят  с едни  и същи  ИТ приложения , ще 
доведе  до по-хармонизирани  митнически  процеси  и до преки  ползи  за 
икономическите  оператори . 
При този вариант  новата  ИТ среда  ще доведе  до пълен  набор  от услуги  за 
митническите  органи  и бизнеса .  
4.5. Вариант  5: Преустановяване  на програмата  
Този  вариант  ще се отрази  отрицателно  на митническите  администрации  по 
отношение  на тяхната  отговорност  да прилагат  законодателството  на ЕС в областта  
на митниците .  
Той ще намали  способността  за предотвратяване  и разкриване  на измами , която  ще 
се влошава  с течение  на времето . ЕС и държавите -членки  ще претърпят  загуби  в 
събирането  на митата  и таксите  на ЕС.  
Вероятно  ще има по-голямо  разминаване  в тълкуването  на митническото  право , ако 
липсва  споделяне  на най-добри  практики , общо  обучение  или насоки  и обмен  на 
цифрова  информация . Това  ще доведе  до различно  третиране  на търговците  и 
недостатъчна  борба  срещу  незаконната  търговия , което  ще се отрази  отрицателно  на 
конкурентоспособността , растежа  и работните  места . 
Потребителите  и гражданите  в рамките  на ЕС ще са по-слабо  защитени  от рискове , 
свързани  с безопасността  и сигурността . Стандартът  на контрол  ще стане  
непостоянен ; възможностите  за избиране  на най-подходящите  точки  за влизане  или 
излизане  от ЕС ще се увеличат . Способността  за борба  с престъпните  дейности  ще бъде  
намалена .  
                                                 
5 MCC and eCustoms Master IT Plan Iter ation 1 Global Estimation Study Document, стр. 53. 
 
BG 8   BG 5. СРАВНЕНИЕ  НА ВАРИАНТИТЕ  
Вариант  2 е предпочитаният  вариант  и се вписва  в пакета , предвиден  в следващата  многогодишна  финансова  рамка6. 
Критерии  Ефективност  при постигане  на целите  и въздействия   Ефикасност  Съгласуваност  Други  Обща  оценка  
 
Цел 1 
Цел 2 
Цел 3 
Цел 4 
Цел 5 
Цел 6 
Цел 7 
Цел 8 
Цел 9 
Насоченост  към 
резултати  
Повишаване  на 
ефикасността /с
олидарност  
Съгласуваност  
с други  
инициативи  на 
ЕС  
В рамките  на 
бюджета  за 
стратегията  
„Европа 2020“ 
Подкрепа  от 
държавите -
членки  Класиране  на 
вариантите  
Вариант  1 
Базов  сценарий  0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Да СРЕДНА  0 
Вариант  2 
Увеличена  
подкрепа  за 
правните  
задължения  на 
ЕС, например  
MМК + ++ 
(иновация = 
нови  ИТ 
системи  + 
споделено  
разработван
е) + ++ +++  
(иновация  
= 
експертни  
екипи  на 
ЕС + + +++ 
(иновация  
= 
засилено  
обучение ) 0 +++ ++ ++ Да ВИСОКА  +++ 
= 
ПРЕДПОЧИТАН  
ВАРИАНТ  
Вариант  3 
Вариант  2 плюс  
изграждане  на 
технически  
капацитет   + ++ 
(както  във 
вариант  2) + ++ +++ 
(както  във 
вариант  2)  + + +++ 
(както  във 
вариант  2) +++ 
(нова ) +++ +++ -  
(припокри
ване  с 
други  
фондове  
на ЕС) Да ВИСОКА  ++ 
Вариант  4 
Вариант  2 плюс  + +++ 
(както  във 
вариант  2 + + ++ +++ 
(както  във + + +++ 
(както  във 0 +++ +++ ++ Не НИСКА  ++ 
                                                 
6 COM(2011)500 от 29 юни 2011 г., Бюджет  за стратегията  „Европа  2020“. 
 
BG 9   BG максимално  
споделена  ИТ 
среда   пълно  
споделяне ) вариант  2) вариант  2) 
Вариант  5 
Преустановяване  
на програмата  --- --- --- --- --- --- --- --- 0 NA НИСК
А 0 NA НИСКА  --- 
 
 
BG 10   BG ЧАСТ  II: РАЗДЕЛ  „FISCALIS“ 
1. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМИТЕ  
Националните  данъчни  органи  все повече  стават  „жертва “ на успешния  процес  на 
европейска  интеграция : последователните  разширявания , създаването  на единния  пазар  
и на единна  европейска  валута  в еврозоната  значително  намалиха  предишните  рискове  
и разходи  за икономическите  трансгранични  транзакции . Поради  това нарасна  
относителното  значение  на разликите  в данъчните  режими . 
Прогресивното  нарастване  на трансграничните  транзакции , последователните  
разширявания  на ЕС и все по-сложните  национални  данъчни  правила  в 27-те 
юрисдикции  затрудняват  ефективното  и ефикасно  третиране  на трансграничните  
транзакции , по отношение  на които  се прилага  данъчното  законодателство . (Проблем  
1: Различно  прилагане  и изпълнение  на данъчното  право  на ЕС) 
Борбата  с трансграничните  измами  остава  голям  източник  на загриженост  въпреки  
скорошните  успехи . Като  цяло  се приема , че равнищата  на измами  бързо  ще нараснат , 
ако данъчните  органи  не предприемат  координирани  действия . (Проблем  2: 
Неадекватен  отговор  на данъчните  измами , избягването  и укриването  на данъци ) 
Информацията  относно  облагаемите  стоки  в рамките  на територията  на ЕС вече не 
може  да бъде  получена  от контрол  на вътрешните  граници . Следователно  
националните  данъчни  органи  разчитат  на общоевропейска  защитена  информационна  
мрежа  за обмен  на информация , чийто  обем  се очаква  да нарасне  допълнително  поради  
увеличените  търговски  потоци  и законодателните  промени , не само  в рамките  на 
вътрешния  пазар , но и с трети  държави . (Проблем  3: Натиск  върху  националните  
данъчни  администрации  да обменят  все по-голям  обем  информация  и данни  по сигурен  
и бърз  начин .) 
Ефективната  данъчна  система  следва  да гарантира  устойчиви  приходи , като 
същевременно  не засяга  по неблагоприятен  начин  растежа  и работните  места . 
Понастоящем  наличието  на твърде  много  данъчни  пречки  усложнява  трансграничните  
дейности , а гражданите  са затруднени  при получаването  на информация  или 
подаването  на заявления  за данъчни  облекчения  пред  чуждестранните  данъчни  
администрации7. (Проблем  4: Голяма  административна  тежест  за данъкоплатците  и 
данъчните  администрации ) 
Техническият  напредък  драстично  промени  технологиите , залегнали  в основата  на 
трансграничните  транзакции . При все това техническият  напредък  в рамките  на 
публичните  администрации  обикновено  е много  по-бавен  в сравнение  с частния  сектор . 
Тази  променяща  се данъчна  среда  увеличава  необходимостта  от ефективни  и 
ефикасни  услуги  за електронно  управление . (Проблем  5: По-бавен  технически  
напредък  в публичния  сектор ) 
                                                 
7 Съобщение  „Премахване  на данъчните  пречки  при трансграничните  дейности  за гражданите  на 
ЕС“; COM(2010) 769. 
 
BG 11   BG 2. ЦЕЛИ 
С оглед  на проблемите , идентифицирани  за предстоящото  десетилетие , настоящите  
цели  на програмата  „Fiscalis 2013“ остават  валидни , но трябва  да се пренасочат  към 
борба  с измамите  и адаптиране  към променящата  се данъчна  среда . Освен  това към 
новата  програма  трябва  да се добавят  две нови  цели : намаляване  на административната  
тежест  за данъчните  администрации  и данъкоплатците  (както  за физически  лица , така и 
за бизнеса ) и подобряване  на сътрудничеството  с трети  държави  и трети  страни . 
Общата  цел на програмата  ще бъде  подобряване  на правилното  функциониране  на 
системите  за данъчно  облагане  на вътрешния  пазар  чрез увеличаване  на 
сътрудничеството  и подкрепата  за данъчната  политика  на ЕС между  участващите  
държави , техните  данъчни  администрации  и съответните  заинтересовани  страни . 
Специфичните  цели  (СЦ) ще бъдат : 
(1) Улесняване  на съгласуваното  прилагане  и изпълнение  на данъчното  право  на 
ЕС  
(2) Осигуряване  на рамка  за сътрудничество  с цел подобряване  на координацията  
и съгласуваността  при прилагането  и изпълнението  на данъчната  политика  на 
ЕС  
(3) Подобряване  на ефективния  и ефикасен  обмен  на информация  и 
административното  сътрудничество   
(4) Принос  към намаляване  на административната  тежест  за данъчните  
администрации  и данъкоплатците   
(5) Подобряване  на сътрудничеството  с трети  държави  и трети  страни   
(6) Укрепване  на административния  капацитет  на данъчните  администрации  и 
повишаване  на тяхната  ефикасност   
Необходимост  от намеса  на ЕС  
Данъчните  политики  са област , която  остава  предимно  в обхвата  на националните  
политики . При все това предложената  програма  не може  да се счита  за мярка  за 
данъчна  политика , която  попада  в рамките  на националната  компетентност . Целта  на 
програмата  е да подобри  сътрудничеството  между  данъчните  администрации  и да 
осигури  инструменти  за подобряване  на сътрудничеството  и постигане  на целите . 
Поради  това предложената  мярка  очевидно  е мярка  за подпомагане  на вътрешния  пазар  
съгласно  член  114 от ДФЕС , която  позволява  подобряване  на функционирането  на 
различните  данъчни  системи  в рамките  на вътрешния  пазар . 
Необходимо  е действие  на равнище  ЕС, а не на национално  равнище , поради  следните  
причини : 
– Не е достатъчно  да се приеме  законодателство  на европейско  равнище , като се 
разчита , че неговото  прилагане  ще протече  гладко , а в случай  че това не е така 
— че процедурата  за нарушение  ще бъде  достатъчна . Необходими  са 
сътрудничество  и координация  на европейско  равнище , за да се прилага  
 
BG 12   BG ефикасно  европейското  и националното  данъчно  право . Комисията  и 
държавите -членки  изградиха  стабилни  отношения  на доверие  чрез различните  
програми  „Fiscalis“, които  позволяват  осигуряване  на такива  насоки  и 
ръководство .  
– Идентифицираните  предизвикателства  не могат  да се преодолеят  без 
ръководната  роля , изпълнявана  от Комисията , и без да се насърчат  държавите -
членки  да „погледнат “ отвъд  границите  на своята  административна  територия .  
2.1. Добавена  стойност  на ЕС 
От икономическа  гледна  точка  действието  на равнище  ЕС е много  по-ефикасно . 
Свързването  на националните  митнически  и данъчни  администрации  в приблизително  
5000 точки  на свързване  гарантира , че националните  администрации  трябва  да се 
свържат  само  веднъж , а не 26 пъти , за да обменят  информация  помежду  си.  
Други  важни  стълбове  са дейностите , които  събират  заедно  данъчните  служители  с цел 
обмен  на най-добри  практики  и учене  един  от друг . По-ефикасно  е Комисията  да 
действа , в рамките  на програмата , като посредник  на дейностите  между  участващите  
държави  с оглед  да се даде  възможност  за полезни  взаимодействия  между  дейностите  и 
по този начин  да се гарантира , че не се налага  държавите -членки  да разработват  свои  
собствени  набори  от инструменти  и начини  на работа  и че не се губи  систематичното  
прилагане  на равнище  ЕС.  
Заинтересованите  от програмата  страни  потвърдиха , че повечето  дейности , необходими  
за постигане  на напредък  в данъчното  сътрудничество , изобщо  нямаше  да бъдат  
осъществени  или щяха  да бъдат  осъществени  много  по-късно  и/или на много  по-висока  
цена  с не толкова  оптимални  резултати , ако рамката  за сътрудничество  на програмата  
не съществуваше .8  
3. ОПИСАНИЕ  НА ВАРИАНТИТЕ  НА ПОЛИТИКА  
Предвид  цялостния  политически  контекст  и проблемите , пред  които  ще бъде  изправена  
политиката  в областта  на данъчното  облагане  през следващото  десетилетие , бяха  
проучени  редица  алтернативни  варианти  на политика .  
3.1. Вариант  1 — Базов  сценарий : „Статукво “ 
Базовият  сценарий  в настоящата  оценка  на въздействието  представлява  продължаване  
на програмата  „Fiscalis 2013“ без никакви  промени  от гледна  точка  на финансиране , 
цели  или инструменти . При този вариант  програмата  „Fiscalis“ няма  да се адаптира  към 
променящата  се икономическа  и технологична  среда  и няма  да бъде  допълнително  
насочена  към борба  с измамите , намаляване  на административната  тежест  за бизнеса  и 
данъчните  администрации  и подобрено  сътрудничество  с трети  държави  и страни .  
При наличието  на постоянен  бюджет  този вариант  ще гарантира  единствено  
непрекъснатост  на работата  на ИТ системите , които  ще бъдат  внедрени  до 2013 г. При 
този вариант  ще трябва  да се изберат  приоритети  сред  въпросите , които  трябва  да бъдат  
                                                 
8 RAMBOLL, междинна  оценка  на „Fiscalis 2013“, точки  396—424. 
 
BG 13   BG решени . При базовия  сценарий  няма  да се осъществяват  предложенията  за подобрение , 
представени  в междинната  оценка9.  
3.2. Вариант  2 — Усъвършенстване  на базовия  сценарий  
Този  вариант  представлява  продължаване  на базовия  сценарий , но с адаптиране  на 
специфичните  цели , така че програмата  да може  да отговори  на всички  
предизвикателства , идентифицирани  в описанието  на проблемите .  
Този  вариант  ще разполага  със съвсем  малко  по-голям  бюджет . Това  означава , че при 
този вариант  ще трябва  да се изберат  приоритети  сред  въпросите , които  трябва  да бъдат  
решени , както  и че ще се подпомагат  само  данъчните  администрации  в рамките  на 
настоящия  политически  контекст . Всички  нови  инициативи  за политика  ще попаднат  
извън  обхвата  на този вариант . Може  да се направи  изключение  за инициативите , които  
имат  незначително  отражение  върху  бюджета , което  означава , че помощта  по 
програмата  би могла  да бъде  ограничена  до много  малък  брой  съвместни  действия . При 
този вариант  ще се осъществят  предложенията  за подобрение10, представени  от 
заинтересованите  страни , поради  тяхното  слабо  отражение  върху  бюджета .  
3.3. Вариант  3 — Усъвършенстване  и създаване  на възможности  за нови  
политики   
Вариант  на политика  3 ще осигури  стабилна  рамка  за данъчното  облагане  с цел 
преодоляване  на предизвикателствата  на следващото  десетилетие . Освен  темите  от 
вариант  2, на които  ще отговори , този вариант  на политика  ще разшири  
сътрудничеството  към нови  области , произтичащи  от развитието  на политиката . Този  
вариант  на политика  ще разполага  със значително  по-голям  бюджет  в сравнение  с 
настоящата  програма . Този  вариант  ще гарантира  както  непрекъснатост  на работата  на 
ИТ системите , така и въвеждането  в експлоатация  на всякакви  ИТ системи , изисквани  
от новите  правни  инициативи . 
3.4. Вариант  4 — Преустановяване  на програмата  
При този вариант  на политика  се предвижда  преустановяване  на програма  „Fiscalis“. 
През  2014 г. няма  да се предприеме  следваща  програма  и няма  да има финансиране  за 
подкрепа  на съществуващите  трансевропейски  ИТ системи , създаване  на съвместни  
действия  или дейности  за обучение  с цел подпомагане  на функционирането  на 
системите  за данъчно  облагане  в ЕС.  
4. ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЯТА  
Използваните  критерии  за оценка  бяха  следните : ефективност , ефикасност  и 
съгласуваност  с други  инициативи  на ЕС, допълнени  от приемливостта  на всеки  
вариант  за държавите -членки , тъй като вариантите  на политика  имат  пряко  отражение  
върху  данъчните  органи  в участващите  държави . Бяха  идентифицирани  и непреки  
въздействия .  
                                                 
9 RAMBOLL, междинна  оценка  на „Fiscalis 2013“, точки  268—328. 
10 Пак там, точки  268—328. 
 
BG 14   BG Предвид  естеството  на вариантите  не се очакват  преки  въздействия  върху  околната  
среда . Непреките  въздействия  върху  околната  среда  са свързани  с намаляване  на 
информацията  на хартиен  носител  и потреблението  на енергия . Въздействието  върху  
МСП  е свързано  със създаването  на ситуация , която  позволява  намаляване  на 
административната  тежест  върху  бизнеса  и като такова  също  е непряко  по характер  и се 
влияе  и от други  фактори .  
Социалното  въздействие  също  е непряко , тъй като програмата  създава  рамка  за 
подпомагане  на данъчните  администрации  с цел подобряване  на събирането  на данъци , 
което  води  непряко  до по-добро  разпределение  на приходите . И в това отношение  
обаче  програмата  е само  един  от факторите  за генериране  на това въздействие . 
4.1. Вариант  1: Базов  сценарий  
Този  вариант  на политика  няма  да е в състояние  да отговори  на всички  
предизвикателства , пред  които  са изправени  данъчните  администрации , и няма  да 
осигури  средствата  за усъвършенстване  на сътрудничеството  и обмена  на най-добри  
практики  сред  данъчните  администрации  в сравнение  с настоящата  ситуация .  
Базовият  сценарий  няма  да промени  нито  един  от недостатъците  по отношение  на 
различията  между  държавите -членки , свързани  с използването  на ИТ системи  за 
данъчно  облагане , по-високи  разходи  за събиране  на данъци  или по-голяма  
административна  тежест  за данъкоплатците11.  
Поради  липсата  на увеличение  на бюджета , базовият  сценарий  подпомага  само  
данъчните  администрации  в рамките  на настоящия  политически  контекст . При този 
вариант  ще трябва  да се направи  избор  по кои приоритети  да се работи  и всички  нови  
инициативи  за политика  попадат  извън  обхвата  на варианта .  
Вариантът  ще гарантира  единствено  непрекъснатост  на работата  на ИТ системите , 
които  ще бъдат  внедрени  до 2013 г., и няма  да намали  разликите  при използването  на 
ИТ системи  за данъчно  облагане , а именно  различните  интерфейси  за крайните  
потребители  на системите  и различното  прилагане  на системите .  
При този вариант  няма  да бъдат  осъществени  предложенията  от междинната  оценка12, 
например  по-систематично  укрепване  на сътрудничеството , и няма  да се оптимизира  
използването  на експерти  на оперативно  равнище  в държавите -членки13. 
4.2. Вариант  2 — Усъвършенстване  на базовия  сценарий  
Като  съчетава  подобряването  на ефикасността  с разширяването  на целите , този вариант  
ще даде  нов стимул  за данъчно  сътрудничество  през следващото  десетилетие  и ще 
подпомогне  интегрираната  координация  и съгласуваността  при прилагането  на 
данъчната  политика . Промените  в инструментите  и разширеният  набор  от цели  ще 
позволят  на данъчната  администрация  да отговори  адекватно  на предизвикателствата , 
посочени  при определянето  на проблемите .  
                                                 
11  RAMBOLL, междинна  оценка  на „Fiscalis 2013“, точка  359. 
12 По време  на междинната  оценка , заседанието  на кръглата  маса  на комитета  на програмата  
„Fiscalis 2013“ и работния  семинар  през юни. 
13 DELOITTE, Alternatives for taxation cooperation ( Алтернативи  за сътрудничество  в областта  на 
данъчното  облагане ), стр. 39. 
 
BG 15   BG Този  вариант  на политика  ще адаптира  целите  към нуждите , като се съсредоточи  върху  
променящата  се данъчна  среда , намаляването  на административната  тежест  за 
данъчните  администрации  и данъкоплатците14 и подобряването  на сътрудничеството  с 
трети  държави  и трети  страни . Като  се основава  на опита  от приложението  „VIES on 
the web“, вариантът  ще осигури  начини  да се допринесе  за намаляване  на 
административната  тежест  за данъкоплатците  и на разходите  за събиране  на данъци  от 
страна  на данъчните  администрации . 
Борбата  с измамите  ще бъде  засилена  чрез осигуряване  на рамка  за подобряване  на 
координацията  и съгласуваността  на прилагането  и изпълнението  на данъчната  
политика  на ЕС. Това  ще се основава  например  на опита , придобит  от мрежата  Eurofisc, 
което  би могло  да доведе  до нови  области  на дейност  с цел контрол .  
Подобно  на базовия  вариант , вариант  2 ще разполага  с бюджетни  средства  единствено  
за подпомагане  на данъчните  администрации  в рамките  на настоящия  политически  
контекст . Всички  нови  инициативи  за политика  ще попадат  извън  обхвата  на този 
вариант . 
Ще бъде  обезпечена  непрекъснатост  на работата  на настоящите  ИТ системи  и ще се 
даде  възможност  за известно  — макар  и не голямо  — технологично  адаптиране . 
Вариантът  осигурява  възможност  за разработване  на общи  спецификации  и предлага  
споделени  услуги  за намаляване  на времето  за внедряване . Въвеждането  в експлоатация  
на всяка  нова  ИТ система , която  се изисква  от развитието  на политиката  и включва  
значителни  разходи , ще бъде  удължено  с няколко  години  или няма  да бъде  подкрепено .  
4.3. Вариант  3 — Усъвършенстване  и създаване  на възможности  за нови  
политики  
Този  вариант  на политика  ще осигури  на данъчните  администрации  в ЕС пълна  
възможност  за сътрудничество  с цел подобряване  на функционирането  на системите  за 
данъчно  облагане  на вътрешния  пазар  и подпомагане  на развитието  на данъчната  
политика  на ЕС. При този вариант  се въвеждат  необходимите  подобрения  на 
ефикасността , отговаря  се на всички  цели , без да е нужно  приоритизиране , и се 
осигурява  възможност  за включване  на нови  области  за сътрудничество , в по-голям  
мащаб  и по-кратки  срокове . Новите  ИТ системи , изисквани  от развитието  на 
политиката , могат  да бъдат  разработени , ако е необходимо , в рамките  на изисквания  
срок . Въз основа  на опита  от предишните  програми  това прилагане  ще изисква  
значително  увеличение  на бюджета  в сравнение  с базовия  сценарий . Като  се вземат  
предвид  настоящите  икономически  трудности , ограниченията  на бюджета  и 
недвусмислените  сигнали  от някои  държави -членки , приемливостта  на този вариант  се 
оценява  като ниска . Този  вариант  също  така попада  извън  разпоредбите , предвидени  в 
бюджета  за стратегията  „Европа  2020“15. 
4.4. Вариант  4 — Преустановяване  на програмата  
При този сценарий  програмата  ще бъде  преустановена  и няма  да се осигурява  
финансиране  на ЕС за ИТ инструменти , съвместни  действия  или дейности  по обучение . 
Сътрудничеството  в областта  на данъчното  облагане  ще бъде  сериозно  затруднено  и 
поради  това ще окаже  сериозно  отрицателно  въздействие  върху  ефективността  и 
                                                 
14 Пак там, стр. 17—18. 
15 COM(2011) 500 от 29 юни 2011 г. 
 
BG 16   BG ефикасността  на сътрудничеството  в областта  на данъчното  облагане . Може  да се 
наложи  държавите -членки  да потърсят  алтернативни  начини , с които  да заменят  
сътрудничеството , осигурявано  от програмата .16 Обменът  на цифрова  информация  
между  данъчните  органи  ще стане  по-тромав  и скъп . Без наличието  на съвместни  
действия , обменът  на добри  практики  се очаква  да стане  по-разпокъсан  и по-скъп , а 
липсата  на координирани  програми  за обучение  ще доведе  до дублиране  на усилията . 
Очаква  се настоящите  разлики  в ефективността  и ефикасността  на данъчните  дейности  
между  държавите -членки  да нараснат . 
4.5. Икономически  въздействия  на програмата   
Програмата  оказва  положително  икономическо  въздействие , тъй като подпомага  
дейности , насочени  към намаляване  на административната  тежест . Дори  и при базовия  
вариант  автоматизирането  оказва  положително  въздействие . Това  въздействие  се 
засилва  във варианти  2 и 3, където  изрично  се посочва  приносът  за намаляване  на 
административната  тежест .  
Програмата  осигурява  рамка  за подобрено  събиране  на данъци  от страна  на данъчните  
администрации  и намалява  данъчните  измами  и укриването , което  води  до по-добри  
услуги  и по-ниски  разходи  за привеждане  в съответствие , но също  така подобрява  
ефикасността  на данъчните  администрации  и увеличава  приходите17. Очаква  се това 
въздействие  да се засили  с насочеността  към борбата  с измамите  при варианти  2 и 3. С 
намаляване  на различията  в тълкуването  на данъчното  право , програмата  намалява  
нелоялната  конкуренция  и евентуално  необоснованото  двойно  данъчно  облагане , на 
което  подлежат  данъкоплатците . 
4.6. Предпочитан  вариант  
Въздействията  на различните  варианти , подбрани  от гледна  точка  на ефективност , 
ефикасност  и приемливост , са обобщени  в Таблица  1. Оценката  на въздействието  води  
до следната  препоръка : 
Предпочитаният  вариант  е вариант  на политика  2: Усъвършенстване  на базовия  
сценарий  
Вариант  2 се предпочита , въпреки  по-ниската  оценка  по отношение  на ефективността , 
защото  е много  по-приемлив  за държавите -членки . Вариантът  се вписва  в пакета , 
предвиден  в следващата  многогодишна  финансова  рамка18. 
                                                 
16 DELOITTE, Analysis of different scenarios for tax cooperation ( Анализ  на различни  сценарии  за 
данъчно  сътрудничество ), стр. 47—52. 
17 DELOITTE, Alternatives for taxation cooperation ( Алтернативи  за сътрудничество  в областта  на 
данъчното  облагане ), стр. 21—22. 
18 COM(2011) 500 от 29 юни 2011 г., Бюджет  за стратегията  „Европа  2020“. 
 
BG 17   BG Таблица  1: Обобщено  сравнение  на вариантите  
Критерии  Ефективност  и уместност  Ефикасност  Съгласуваност  Други  Обща  оценка  
  
СЦ 1 
СЦ 2 
СЦ 3 
СЦ 4 
СЦ 5 
СЦ 6 
Бъдещи  политики  
Насоченост  към 
резултати   
Повишаване  на 
ефикасността  
Съгласуваност  с 
други  инициативи  
на ЕС 
В рамките  на 
бюджета  за 
стратегията  
„Европа  2020“ 
Приемливост  за 
държавите -членки  
Класиране  на 
вариантите  
Вариант  1:  
Базов  
сценарий  0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Да СРЕДНА  0 
Вариант  2:  
Усъвършенств
ане на базовия  
сценарий   ++ 0 ++ 0 + ++ 0 ++ + ++ Да ВИСОКА  +++ 
= 
ПРЕДПОЧИТАН  
ВАРИАНТ  
Вариант  3:  
Усъвършенств
ане и създаване  
на 
възможности  
за нови  
политики   +++ ++ +++ ++ ++ +++ + ++ +++ ++ Не НИСКА  ++ 
Вариант  4:  
Преустановяване на 
програмата  -- -- -- -- -- -- 0 NA НИСКА  НИСКА  NA НИСКА  -- 
 
 
BG 18   BG Анотация : Степен  на изразеното  въздействие  в сравнение  с базовия  сценарий :  
+++ изключително  положително , ++ много  положително , + положително , 0 като базовия  сценарий , - отрицателно , -- много  отрицателно , --- 
изключително  отрицателно , NA неприложимо  
Източник : ГД „Данъчно  облагане  и митнически  съюз “