BG Официален вестник на Европейския съюз C 91/1

СТАНОВИЩЕ № 1/2017

(в съответствие с член 322 от ДФЕС)

относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, и за изменение на Регламент (ЕО) № 2012/2002 на Съвета, регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1305/2013, (ЕС) № 1306/2013, (ЕС) № 1307/2013, (ЕС) № 1308/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014, (ЕС) № 283/2014, (ЕС) № 652/2014 на Европейския парламент и на Съвета и на Решение № 541/2014/ЕС на Европейския парламент и на Съвета

Преразглеждане на Финансовия регламент — Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1)

(2017/C 91/01)

СЪДЪРЖАНИЕ

Точки Стр. КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ I — IX 3 ВЪВЕДЕНИЕ 1 — 4 4 ОСНОВАНИЕ ЗА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО 5 — 6 4 Оценка на въздействието 5 — 6 4 ОСНОВНИ ТОЧКИ, КОИТО НЕ СА ВКЛЮЧЕНИ В ПРЕДЛОЖЕНИЕТО НА КОМИСИЯТА 7 — 27 5 Управление 7 — 15 5 Единен доклад относно управленската отговорност 7 — 11 5 Публикуване на приблизителна оценка на нивото на грешки 12 — 13 6 Одитен комитет 14 — 15 6 Външен одит 16 — 27 6 Право на достъп на Сметната палата 16 — 17 6 Годишен доклад на Сметната палата 18 — 20 6 Специални доклади на Сметната палата 21 — 22 7 Агенции и публично-частни партньорства (органи на ЕС). 23 — 27 7 ИЗМЕНЕНИЯ, ПРЕДЛОЖЕНИ ОТ КОМИСИЯТА 28 — 108 7 Опростяване на процедурите за получателите на средства от ЕС 28 — 34 7 Единен набор от правила по отношение на хибридните действия или комбинирането на мерки и инструменти 35 — 41 8 Финансови интервенции 42 — 50 9 Гъвкавост на бюджета 51 — 63 11 Доверителни фондове 64 — 68 12 Целеви приходи 69 — 76 13 Обвързване на извършваните плащания с изпълнението на условия или постигането на резултати 77 — 84 14 Рамка на изпълнението 85 — 89 14 Рационализиране на докладването 90 — 99 15 Механизми за одит 100 — 108 17 Взаимно използване на извършени одити 100 — 105 17 Правила и процедури в областта на одита 106 — 108 17 ДРУГИТЕ РАЗГЛЕДАНИ ВЪПРОСИ 109 — 148 18 Годишни отчети 109 — 112 18 Корпоративно спонсорство 113 — 116 18 Споразумения за нивото на обслужване 117 — 119 19 Правила в областта на обществените поръчки 120 — 123 19 Обединяване на органа за разглеждане на финансовите нередности с органа, отговарящ за системата за ранно откриване и отстраняване 124 — 128 20 Диференцирано третиране на инвеститорите 129 — 131 21 Изменение на периода на допустимост за финансовите инструменти при споделено управление 132 — 133 21 Правила за възстановяване на неправомерно изплатени суми 134 — 136 21 Статут на „активен земеделски стопанин“ 137 — 139 21 Плащане за млади земеделски стопани 140 — 142 22 Определения 143 — 148 22 ПРИЛОЖЕНИЕ I — ИЗМЕНЕНИЯ НА ТЕКСТА ОТ СТРАНА НА КОМИСИЯТА И ПРЕДЛОЖЕНИЯТА НА СМЕТНАТА ПАЛАТА 24 ПРИЛОЖЕНИЕ II — ДОКЛАДВАНЕ 28

СМЕТНАТА ПАЛАТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 322 от него, във връзка с Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия, и по-специално член 106а от него,

като взе предвид предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, и за изменение на Регламент (ЕО) № 2012/2002 на Съвета (1), регламенти (ЕС) № 1296/2013 (2), (ЕС) № 1301/2013 (3), (ЕС) № 1303/2013 (4), (ЕС) № 1304/2013 (5), (ЕС) № 1305/2013 (6), (ЕС) № 1306/2013 (7), (ЕС) № 1307/2013 (8), (ЕС) № 1308/2013 (9), (ЕС) № 1309/2013 (10), (ЕС) № 1316/2013 (11), (ЕС) № 223/2014 (12), (ЕС) № 283/2014 (13), (ЕС) № 652/2014 (14) на Европейския парламент и на Съвета и на Решение № 541/2014/ЕС (15) на Европейския парламент и на Съвета (16),

като взе предвид искането на Съвета за становище относно горепосоченото предложение, получено от Сметната палата на 9 декември 2016 г.,

ПРИЕ СЛЕДНОТО СТАНОВИЩЕ:

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Финансовият регламент (ФР) установява принципите и процедурите за съставянето и изпълнението на бюджета на Европейския съюз (ЕС) и за контрола на средствата на ЕС.

II. Сметната палата счита, че Комисията следва да използва актуализацията на ФР, за да приведе своите управленски правила в съответствие с добрите международни практики. По-специално Сметната палата се стреми да намери решение на въпросите във връзка с интегрираното докладване, оценката на нивото грешки и одитния комитет (точки 7—15).

III. Комисията предлага промяна на начина, по който Сметната палата представя своите специални доклади. Сметната палата обаче счита, че предложеното изменение вероятно ще направи тези доклади по-малко разбираеми. Сметната палата изразява загриженост относно този опит за регулиране на въпрос, който е от основно значение за нейната самостоятелност (точки 18—22).

IV. Сметната палата подкрепя като цяло предложенията за опростяване на правилата от гледна точка на получателите на средства от ЕС (точки 28—34) и предлага на Комисията да прецизира предложенията относно комбинирането на методи или инструменти за изпълнение на бюджета (точки 35—41). Сметната палата отбелязва, че предложените промени относно финансовите инструменти са потенциално положителни, но се нуждаят от пояснение (точки 42—50).

V. Комисията предлага подробни промени в операциите за бюджетно управление, без да поставя въпроса, дали съществуващите механизми все още са подходящи. Сметната палата счита, че има възможност за значително опростяване на бюджетните правила (точки 51—63). Сметната палата не подкрепя предложените промени относно използването на целеви приходи и счита, че е излишно да се запази категорията на вътрешните целеви приходи (точки 69—76).

VI. Прибързаното увеличаване на използването на доверителни фондове в областта на вътрешните политики повдига въпроси, свързани с администрацията, разходите и задължението за отчитане (точки 64—68).

VII. Сметната палата подкрепя по-широкото използване на плащания, които да са обвързани с изпълнението на условия или постигането на резултати, и отправя искане за допълнително разяснение на предложената рамка за изпълнение (точки 77—89).

VIII. Макар да приема възможността за консолидиране на изготвените от Комисията доклади, Сметната палата счита, че последствията от тези промени все още не са напълно оценени. „Пакетът за интегрирано финансово отчитане“, предложен от Комисията, би съдържал хиляди страници и би включвал значително дублиране (точки 90—99).

IX. Сметната палата също така разгледа други предложени промени, които обаче не са отбелязани в обяснителния меморандум, в т.ч. точки от промени в секторните правила (точки 109—148).

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Финансовият регламент (ФР) съдържа принципите, приложими за общия бюджет на ЕС. Неговото преразглеждане ще окаже влияние върху процеса на съставянето на бюджета и използването на финансовите средства; то също така представлява възможност за подобряване на финансовото управление на ЕС.

2. Някои от измененията, които Комисията предлага, като насърчаване на използването на опростените форми на вноски и плащания въз основа на условия или цели във всички режими на управление, могат да доведат до опростяване в процеса на управление и получаване на средства от ЕС. Много от тях отразяват препоръките на Сметната палата от скорошни годишни доклади. Подробните правила обаче не са заместител на едно добро управление и ръководство. За да бъдат успешни, тези промени ще трябва да бъдат приложени на практика от компетентните служители и да бъдат предмет на мониторинг от страна на управителните органи.

3. Комисията представя своето предложение като „амбициозна преработка на общите финансови правила, съпътствана от съответните промени в секторните финансови правила“ (17). В него също така се посочва, че то допринася за две от основните цели на прегледа на МФР: опростяване и гъвкавост. То въвежда голям брой подробни промени, които засягат по-специално: — безвъзмездната финансова помощ (точки 28—34 по-долу). — финансовите интервенции (точки 42—50) — бюджетните операции (точки 51—63) — обвързването на финансовите вноски с резултатите (точки 77—84) — докладването (точки 90—99).

4. Първата част от становището на Сметната палата (точки 7—27) разглежда въпросите, за които тя счита, че трябва да бъдат включени в предложението за финансов регламент. Точки 28—148 по-долу се отнасят до измененията, които Комисията предлага, и са структурирани въз основа на обяснителния меморандум.

ОСНОВАНИЕ ЗА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

Оценка на въздействието

5. В съответствие с междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество Комисията следва да извърши оценки на въздействието на своите законодателни и незаконодателни инициативи, делегирани актове и мерки за изпълнение, за които се очаква да окажат значително икономическо, екологично или социално въздействие. Сметната палата счита, че Комисията е трябвало да извърши оценка на въздействието преди публикуването на предложението (18).

6. С оглед да се способства за постигането на целта на междуинституционалното споразумение Сметната палата предлага въвеждане във ФР на изискване за извършване на оценките на въздействието на законодателни и незаконодателни инициативи, делегирани актове и мерки за изпълнение, за които се очаква да окажат значително икономическо, екологично или социално въздействие.

ОСНОВНИ ТОЧКИ, КОИТО НЕ СА ВКЛЮЧЕНИ В ПРЕДЛОЖЕНИЕТО НА КОМИСИЯТА

Управление (19)

Единен доклад относно управленската отговорност

7. Комисията не прилага общоприета рамка на управление, нито посочва в годишните си доклади до каква степен се следва такава рамка (20). Въпреки че отчетите са подготвени в съответствие с международните счетоводни стандарти за публичния сектор (IPSAS), липсва придружаващ доклад, който да предоставя общ поглед върху управлението в Комисията, резултатите от изпълнението ѝ и стратегията по отношение на рисковете за постигането на нейните цели. Комисията изготвя оценка на нивото на незаконните и неправомерните операции (вж. също точка 12) в годишния доклад за управление и изпълнение (до 2015 г. тази оценка е в „обобщаващия доклад“). Тази оценка обаче се представя на заинтересованите страни, в т.ч. и на Сметната палата, едва след извършването на годишния одит. Информацията е разпръсната (и понякога дублирана) в документи на ниво Комисия и на ниво генерални дирекции (ГД), които се представят отделно през цялата година (често твърде късно за разглеждане заедно с одита на годишните отчети или за да бъдат взети предвид в годишния доклад на Сметната палата).

8. Сметната палата счита, че Комисията следва да използва преразглеждането на ФР като възможност да актуализира своите правила на управление. В предложението за ФР се въвеждат някои промени във връзка с управлението, но те не винаги са в съответствие с международните добри практики и предложението не разглежда някои основни елементи на управлението.

9. Комисията следва допълнително да оптимизира отчитането чрез изготвянето на единен доклад относно управленската отговорност (за предпочитане) или поредица от такива доклади (като алтернативен вариант). Органът по освобождаване от отговорност следва да има ясен единен документ, в който Комисията се отчита за своите действия, за това как използва бюджета и за постигнатите от нея резултати. Сметната палата приветства стремежа на Комисията за консолидиране на редица доклади в „пакета за интегрирано финансово отчитане“ (IFRP). Въпреки това, с оглед този пакет да се превърне в единен доклад относно управленската отговорност (и в действителност да представлява истински интегриран пакет), е необходимо: — да се избягва дублиране (например в IFRP се разглеждат корекции и събиране на вземания на пет различни места), — да бъде представян на одиторите като единен пакет, и — да предоставя всеобхватен (но не изчерпателен) поглед върху дейностите през годината.

10. Както Сметната палата препоръчва в Специален доклад № 27/2016, такъв доклад следва да включва: — доклад на председателя, — информация за дейностите през годината и за постигането на целите на политиките, — разглеждане на оперативните и стратегическите рискове, — доклад за нефинансовите резултати, — доклад относно управлението, — доклад относно ролята на Одитния комитет и неговите заключения, и — доклад за средносрочната и дългосрочната финансова устойчивост, в т.ч., където е необходимо, с връзки към информация от други доклади. Част от тази информация е вече на разположение. В приложение II са изброени съществуващите доклади, предложението на Комисията и предложението на Сметната палата.

11. Комисията следва навреме да представя този единен доклад или единен набор от доклади относно управленската отговорност, за да може одиторът да извърши одит на отчетите и проверка на това, дали останалите представени в него данни съответстват на счетоводната информация. По-долу са разгледани други възможни изменения на предложенията на Комисията, които биха осигурили една по-добра (и по-интегрирана) структура на процеса докладване в ЕС.

Публикуване на приблизителна оценка на нивото на грешки

12. В случаите с висок риск от нередности добра практика (21) представляват обсъждането на риска и остойностяването на тяхното ниво и вероятно въздействие. Комисията разполага с множество служители, които работят в сферата на одита и контрола. Същевременно законодателството на ЕС изисква детайлни проверки на изразходването на средства от органите, които управляват средствата на ЕС. В своите доклади относно тази тема Комисията обръща твърде много внимание на „корективния капацитет“ (възможността за отхвърляне на заявления за разходи след първоначално одобрение от Комисията), а не толкова на остойностяването и анализирането на естеството на установените от нея грешки. Основният документ в тази връзка („Защита на бюджета на ЕС“) не съдържа прогнозно изчисление на нивото на нередности в първоначалните или в одобрените заявления за възстановяване на разходи.

13. Сметната палата препоръчва в предложението за ФР да се въведе изискване, съгласно което Комисията (22) да е задължена да публикува като част от годишните отчети или придружаващата информация приблизителна оценка на нивото на грешки въз основа на последователна методология, и тази информация да се представя на Сметната палата заедно с предварителните отчети (т.е. в рамките на проекта за единен доклад относно управленската отговорност).

Одитен комитет

14. Добра практика за управляващите органи от публичния сектор представлява създаването на одитни комитети или еквивалентни групи или функции (23). Сметната палата счита, че създаденият от Комисията Комитет за контрол на одитите се отклонява от добрите практики, тъй като само малка част от неговите членове са независими от институцията (24), и неговият мандат не обхваща финансовото отчитане, нередностите и управлението на риска (25).

15. Комисията следва да използва възможността за преразглеждане на ФР, за да въведе конкретни изисквания за създаване и функциониране на одитен комитет в рамките на институциите на ЕС, който да бъде с активна роля в областта на разходване на средствата и чиито състав и обхват на дейност да бъдат приведени в съответствие с добрите международни практики.

Външен одит

Право на достъп на Сметната палата

16. Важно е информацията, която е необходима на Сметната палата за извършване на одит, да бъде достъпна по своевременен и ефективен начин. Сметната палата се нуждае от пряк достъп до данните в Комисията заедно с възможността за анализ на тези данни в собствената сграда на ЕСП с нейни инструменти за анализ на данни, когато това е необходимо. Документите, подлежащи на проверка от Сметната палата, следва да бъдат предоставени на ранен етап (на ниво проект), така че да може да се гарантира навременното изготвяне на одитния доклад.

17. Член 249 от действащия Финансов регламент включва разпоредби относно достъпа на Сметната палата до документи и данни, които се съхраняват в електронен вид. Сметната палата счита, че е необходимо допълнително прецизиране, по-специално по отношение на разпоредбите за упражняване на правото на достъп до информационните системи. Предложението на Сметната палата за изменение на член 249 е включено в приложение I.

Годишен доклад на Сметната палата

18. В член 250 Комисията предлага да се намали срокът на Сметната палата за представяне на нейните констатации и оценки, които ще бъдат част от годишния доклад, чрез промяна на крайния срок от 30 юни на 15 юни. Не се предлага обаче съответна промяна във връзка с получаването на информацията от Комисията. С цел запазване на постигнатия резултат от 2016 г., когато годишният доклад на Сметната палата беше публикуван един месец по-рано от изисквания срок, следва да бъдат съответно коригирани и предвидените срокове за Комисията и другите институции за предоставяне на техните годишни отчети и свързаната с тях информация. Например крайният срок за изпращане на окончателните консолидирани отчети (член 238, параграф 5) следва да бъде променен от 31 юли на 30 юни, а крайният срок за получаване на отговори от институциите по констатациите и оценките за годишния доклад — от 15 октомври на 15 юли (член 250, параграф 1) (вж. също приложение II).

19. За да се отразят по по-добър начин целта и естеството на „състезателната процедура“, Сметната палата предлага промяна на първите две изречения на член 250, така както е посочено в приложение I.

20. По отношение на поместването на отговорите на институциите в докладите на Сметната палата, тя счита, че административната независимост на ЕСП предполага тя да има правомощието да реши как да представи своите доклади в съответствие с международните стандарти за одит. Според нас публикуването на отговорите на всяка институция „редом до“ констатациите и оценките на ЕСП намалява възможността за гладко и свободно четене на текста, по-специално когато обемът на отговорите е по-голям в сравнение с този на доклада на Сметната палата. Въз основа на това Сметната палата предлага да публикува отговорите във връзка с годишния доклад в края на всяка глава подобно на съществуващата практика по отношение на специалните доклади.

Специални доклади на Сметната палата

21. Коментарът на Сметната палата по отношение на „състезателната процедура“ (вж. точка 19) се отнася също и до специалните доклади, посочени в член 251. Що се отнася до шестседмичния срок за предоставяне на отговорите от страна на одитираните институции, Сметната палата счита, че на това ниво от законодателството не е необходимо да се урежда прекъсването на този срок или да се посочва възможната причина за това.

22. Що се отнася до изменението, предложено в параграфа относно мястото на отговорите в специалните доклади, Сметната палата изтъква отново своята позиция, така както тя е посочена в точка 20 по-горе, че това нарушава установената административна независимост на Сметната палата. Освен това, след неотдавнашното преминаване на Сметната палата към административна среда без публикуване на документи на хартиен носител, тя разработва нови начини за представяне на своите констатации. Това включва проучване на различните опции, предлагани от електронното публикуване (e-publishing), включително предоставяне на гъвкавост за читателя по отношение на начина, по който той иска да вижда текста. Затова Сметната палата предлага да се запази настоящата формулировка: „се публикуват заедно със специалния доклад.“

Агенции и публично-частни партньорства (органи на ЕС)

23. Член 69, параграф 6 от предложението за ФР предвижда отчетите на органите, създадени по силата на ДФЕС и Договора за Евратом, които получават финансова подкрепа от бюджета на ЕС (т.е. агенции), да продължат да бъдат одитирани от независими външни одитори преди извършване на консолидация в отчетите на ЕС. По този начин Сметната палата ще продължи да взема предвид техните одитни резултати за изготвянето на нейните собствени доклади. Правилото, съгласно което не само отчетите, но и законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите операции ще бъдат одитирани от независими одитори, ще представлява подобрение в сравнение с предишните правила.

24. Общият размер на бюджетите на агенциите представлява по-малко от 2 % от общия бюджет на ЕС. Независимо от ограничените им разходи агенциите играят важна роля в разработването и прилагането на политиките на ЕС и едни по-ефикасни правила относно регулярните елементи на годишния одит ще позволят на Сметната палата да се съсредоточи в по-голяма степен върху резултатите от тяхната дейност.

25. Понастоящем Сметната палата изготвя специфичен годишен доклад за всяка агенция. Докладите включват декларация за достоверност (становище относно отчетите и относно законосъобразността и редовността на операциите) и, при необходимост, коментари по въпроси от особена важност. През 2016 г. са публикувани 41 такива доклада, с 82 становища и 90 конкретни коментара. С цел подобряване на ефикасността Сметната палата предлага изменение на правилата относно годишното отчитане. Предложението е в бъдеще Сметната палата да разполага с възможност за изготвяне на единен консолидиран одитен доклад, който да обхваща всички агенции.

26. Сметната палата предлага следните разпоредби относно одитирането на тези органи. В допълнение към отчетите следва независим външен одитор също да удостовери законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите операции, въпреки че Сметната палата ще продължи да отговаря за изготвянето на окончателните декларации за достоверност за всички органи. Този модел би позволил да се използва във възможно най-голяма степен работата, извършена от независими външни одитори, а също така и дейността на Службата за вътрешен одит. Предложението на Сметната палата за изменение на съответните членове е включено в приложение I.

27. Възприетото решение следва да се прилага и за органите, осъществяващи публично-частно партньорство, които са посочени в член 70.

ИЗМЕНЕНИЯ, ПРЕДЛОЖЕНИ ОТ КОМИСИЯТА

Опростяване на процедурите за получателите на средства от ЕС

28. Въведените от Комисията мерки се отнасят до безвъзмездната финансова помощ и до опростени форми на финансово участие на ЕС.

Предложението на Комисията

29. Основните предложени промени се отнасят до: — въвеждането на опростени форми на участие на Съюза на равни начала с финансирането въз основа на възстановяването на допустими разходи (член 121, букви б)—г), — когато това се допуска от основния акт — разширено използване на опростените форми за безвъзмездна финансова помощ, което да включва и непряко управление на операциите, и рационализиране на процедурата за одобрение (решенията се вземат от разпоредителя с бюджетни кредити), както и засилване на фокуса им върху резултатите (член 175), — премахване на „принципа на недопускане на печалба“ (26) за получателите на безвъзмездна финансова помощ, — въвеждането на възможност за признаване на доброволческия труд като допустими разходи (член 175, параграф 8 и член 180, параграф 2, буква б), — освобождаване на безвъзмездната финансова помощ от действието на принципа на некумулативно отпускане и избягване на двойното финансиране (член 185) по отношение на физическите лица с цел образование, научни изследвания, обучение или подкрепа за обучение, или пряко подпомагане на безработни лица или бежанци.

Анализ на Сметната палата

30. Предложението за ФР не предоставя указания относно разработването на разходните схеми. Поради това е трудно да се определи кои видове проекти ще се възползват от това опростяване на процедурите. Освен това не е ясно на този етап по какъв начин ще бъдат осъществени на практика намеренията на Комисията да се обърне по-голямо внимание върху качеството на очакваните резултати (крайни продукти и услуги) и върху качеството на оценката от страна на разпоредителя с бюджетни кредити на практиките за осчетоводяване на разходите.

31. Понастоящем съществуват малко на брой случаи, при които Комисията упражнява правото си за пропорционално събиране на дял от печалбите. Комисията отбелязва (27), че стандартният вариант за финансиране на проекти, генериращи приходи, следва да бъде използването на финансови инструменти, а не безвъзмездна финансова помощ.

32. Признаването на доброволческия труд като „допустими разходи“ за целите на съфинансирането ще насърчи заинтересованите страни да се възползват от тази възможност, в резултат на което ще им бъдат изцяло възстановени всички други направени разходи, и по този начин рискът от неподходящо изразходване на средствата ще се поеме изцяло от бюджета на ЕС. Предложението би затруднило проверката на съфинансирането от страна на Комисията и изчисляването на непреките разходи. По отношение на предложението за увеличаване на финансирането, обвързано с резултатите, вместо възстановяване на допустимите разходи, Сметната палата счита, че настоящото предложение представлява ненужно усложнение, което увеличава риска от грешки.

33. Предложението има за цел да се опрости управлението на безвъзмездна финансова помощ, предоставяна на физически лица, упоменати в член 185, като на определен тип бенефициенти се разреши да получават повече от една субсидия (безвъзмездна финансова помощ) и се позволи едни и същи разходи да бъдат финансирани повече от един път от бюджета на ЕС.

Заключение

34. Съгласно направения по-горе анализ: — Сметната палата счита, че не е необходимо да се премахва принципът на недопускане на печалба, — въпреки че подкрепя намерението за опростяване на правилата, Сметната палата не е убедена в основателността на предложението да се позволи на бенефициентите да изпълняват изискването за съфинансиране единствено чрез остойностяване на неплатения труд на доброволци. Постигането на тази цел ще бъде по-успешно чрез използване единствено на целево ориентирани структури за финансиране, — Сметната палата счита, че обхватът на освобождаването от задължение, предложено в член 185, следва да бъде ограничен до първите два параграфа на този член, а именно принципа за некумулативно отпускане на средства.

Единен набор от правила по отношение на хибридните действия или комбинирането на мерки и инструменти

Предложението на Комисията

35. Комисията предлага да се прилага единен набор от правила: — при комбиниране на различни методи на изпълнение или инструменти за изпълнение на бюджета (като например безвъзмездна финансова помощ и финансови инструменти) (член 208, параграф 2), или — чрез насърчаване на „комбинация от ресурси“, която дава възможност на държавите членки да поискат ресурси при споделено изпълнение да се прехвърлят на Съюза и да се изпълняват пряко или непряко от Комисията (член 125); — при работа с „доверени партньори“ (28).

36. Промените в секторните регламенти включват също така възможността за съчетаване на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондовете) с инструмент, подкрепен от Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ).

37. Комисията въвежда споразумения за финансово рамково партньорство при пряко и непряко изпълнение. Това ще даде възможност за сключване на одитни споразумения с лица и организации, прилагащи фондовете на ЕС, или с бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ.

Анализ на Сметната палата

38. Комисията създаде нов дял „Общи правила“, който има за цел да обедини всички правила, отнасящи се до повече от един метод на изпълнение на бюджета. Сметната палата изразява подкрепата си за тази инициатива. Въпреки това, както в случая на други дялове (възлагане на обществени поръчки, безвъзмездна финансова помощ — вж. точки 120—123), тези въпроси също се разглеждат и на други места в предложението. В резултат на това не е постигнато желаното опростяване на текста.

39. Комбинирането на различни инструменти за финансиране може да доведе до рискове, които ще трябва да бъдат управлявани, като например двойното финансиране или „изтласкване“ от пазара на частните инвестиции. Освен това Комисията ще трябва да следи за това тези комбинации да спазват принципа на съфинансиране и правилата за държавна помощ. Сметната палата счита, че комбинирането на инструменти за финансиране следва да се контролира по подходящ начин, в.т.ч. по отношение на резултатите и постигнатите цели, и да бъде предмет на правилно документиране и докладване с цел гарантиране на прозрачност и управленска отговорност.

40. Според разбирането на Сметната палата предложението в член 126, параграф 3 във връзка с одитните споразумения се отнася до Комисията. С оглед постигане на яснота следва да се уточни, че споразуменията за одит или за верификация не ограничават достъпа на Сметната палата до информацията, необходима за осъществяване на одита на средствата на ЕС. Освен това Сметната палата счита, че препращането в последното изречение на член 126, параграф 3 към тристранното споразумение между Сметната палата, Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и Комисията (предвидено в член 287, параграф 3 от ДФЕС) е излишно и следва да бъде премахнато.

Заключение

41. Сметната палата препоръчва: — да се поиска от Комисията да въведе подходящи предпазни мерки за справяне с рисковете, свързани с комбинирането на източници на финансиране, и — да се измени член 126, параграф 3, така както се предлага в приложение I.

Финансови интервенции

Предложението на Комисията

42. Важните промени, въведени в тази област, включват: — създаване на единна регулаторна рамка за различните видове финансови операции на ЕС (дял X), — стандартизиране на третирането на вътрешните целеви приходи, генерирани от финансови операции (член 20 и член 202, параграф 2) (вж. също точки 69 и 76), — определяне на максималния размер на финансовата отговорност на ЕС (член 203), — създаване на общ обезпечителен фонд и ефективно ниво на провизиите (членове 205 и 206), — възнаграждение въз основа на постигнатите резултати по отношение на правни субекти или контрагенти, участващи в изпълнението на бюджетните гаранции (в допълнение на тези, участващи в изпълнението на финансови инструменти (член 202, параграф 1, буква ж), — изискване за извършване на предварителни оценки на финансовите инструменти или бюджетните гаранции; тези оценки следва да бъдат извършвани самостоятелно или като част от програмата (член 202, параграф 1, буква з), — създаване на единен годишен документ за отчитане на финансовите инструменти, бюджетните гаранции и финансовата помощ (членове 207 и 242).

43. Член 203 определя максималните размери на финансовата отговорност на ЕС за трите вида финансови операции. Сметната палата отбелязва, че бюджетните гаранции и финансовата помощ могат също да създават условни задължения за ЕС и че е възможно сумата, предвидена за финансови активи, да не бъде достатъчна за покриване на финансовите пасиви.

44. Финансовите рискове, произтичащи от бюджетната гаранция или финансовата помощ, се покриват от провизия, представляваща процент (ставка на обезпечаване) от размера на одобреното финансово задължение. Провизиите за финансовите инструменти са съобразени с бъдещите плащания, свързани с бюджетното задължение на инструмента. Предлага се тези провизии да се държат в общ обезпечителен фонд, който да се управлява пряко от Комисията (член 205). Предложението за ФР също позволява прехвърлянето на излишъка в провизиите между бюджетните гаранции или между операциите за финансова помощ (член 206, параграф 3, буква а).

Анализ на Сметната палата

45. Сметната палата приветства предложението на Комисията да включи бюджетните гаранции и финансовата помощ във Финансовия регламент, както и да групира в рамките на един и същ дял различните видове финансови операции на ЕС.

46. Предложението за създаване на общ обезпечителен фонд не съдържа пояснения относно функционирането на фонда, изчисляването на ставката на обезпечаване и отношенията между ставката на обезпечаване, определена в основния акт и ефективната ставка.

47. Сметната палата счита, че таксите въз основа на постигнатите резултати (член 202, параграф 1, буква ж) представлява положително развитие, но трябва да се отбележи, че споразуменията и съответните мерки за изпълнение ще трябва да бъдат добре планирани и внимателно прилагани. Въпреки това Комисията следва да не дава възможност за изчисляване на административните разходи като процент от общата вноска на ЕС (включително непоисканата част от бюджетните кредити за задължения).

48. Сметната палата подкрепя изискването за предварителни оценки за финансовите операции на ЕС и счита, че следва да се предвидят разпоредби за извършване на средносрочни оценки, за да се вземат предвид променящите се пазарни условия (29).

49. Понастоящем информацията относно финансовите операции на ЕС се съдържа в различни доклади (30). Сметната палата приветства предложението на Комисията да обедини всички изисквания за докладване (различни от изискването за оповестяване в годишните отчети и придружаващата ги информация) в единен документ, приложен към проекта за бюджет (31). Сметната палата приема, че по този начин ще се осигури най-малко същото ниво на информация като в текущите доклади и че тя ще се отнася до състоянието към 30 юни на годината на публикацията.

Заключение

50. Сметната палата препоръчва: — определяне в рамките на предложението за ФР на основа за функционирането на общия обезпечителен фонд и изчисляване на ефективната ставка на обезпечаване, — приемане на предложението относно плащането на таксите въз основа на постигнатите резултати, като се вземат под внимание формулираните по-горе коментари, — приемане на въвеждането на предварителни оценки по отношение на финансовите операции, — прецизиране на периода, за който се отнася годишният доклад, както и на включената в него информация (член 207).

Гъвкавост на бюджета

Предложението на Комисията

51. Комисията предлага мерки за повишаване на бюджетната „гъвкавост“. Те могат да се обобщят, както следва: — създаване на „резерв за гъвкавост“ (32) за някои инструменти в областта на външната дейност (член 12, параграф 2, буква д), — увеличаване на „отрицателния резерв“ (33) (член 48), — облекчаване на правилата по отношение на „специалните инструменти“ (член 28, параграф 1, буква д) и член 30, параграф 5), — даване на разрешение на държавите членки да прехвърлят средства, които са им отпуснати при споделено управление, към инструменти, управлявани на ниво ЕС (член 125; член 265, параграф 6 — член 30a от Регламент (ЕС) № 1303/2013), — изменение на правилата относно пренасяния на бюджетни кредити (член 12) и целеви приходи (вж. точки 69—76) с цел увеличаване на наличните средства и възможностите на Комисията да решава къде и как да изразходва тези средства, — увеличаване на правомощията за вземане на решения на Комисията като цяло, що се отнася до извършването на бюджетни трансфери, както и прехвърлянето на средства между финансови години (членове 28—30).

Анализ на Сметната палата

Резерв за гъвкавост

52. Предложението води до допълнително усложняване на бюджетната система чрез създаването на един допълнителен резерв и добавяне на още едно изключение от член 12, параграф 2, с който се уреждат пренасянията на бюджетни кредити (вж. също точки 57—60).

Отрицателен резерв

53. Отрицателният резерв е бил използван само през 2011 г. Предложението не предоставя солидна обосновка за искането да се удвои капацитетът на резерва до 400 млн. евро.

Прехвърляне на средства, отпуснати при споделено управление, към инструменти, управлявани на ниво ЕС

54. Без тази нова разпоредба въпросните средства ще бъдат върнати в бюджета на ЕС, ако не се използват преди датата на падежа. Прехвърлянията на средства от инструменти при споделено изпълнение към инструменти при пряко или непряко изпълнение биха могли ефективно да представляват трансфери на бюджетни кредити не само между държавите членки (34), но и между дялове от бюджета и биха могли да променят разпределението на ресурсите между функциите на МФР.

55. Не се предвижда участие на бюджетния орган. Тъй като тази разпоредба може да се разглежда като механизъм за прехвърляне на средства, тя следва да се придържа към същите процедури, изисквания за прозрачност и възможности за обществен контрол.

56. В същия член Комисията предлага укрепване на капацитет за поемане на риск на ЕФСИ. Не е ясно как това може да бъде постигнато.

Пренесени бюджетни кредити, дерогации на принципа за ежегодност и специфичност

57. Съгласно действащото общо правило неизползваните бюджетни кредити в края на финансовата година следва да бъдат анулирани. Това правило обаче има редица изключения. Допълнителни разпоредби са включени по отношение на едногодишните бюджетни кредити за строителни проекти, бюджетните кредити за плащания във връзка с поети задължения или пренесените бюджетни кредити за задължения, когато съответните редове в бюджета за следващата година не позволяват покриване на нуждите.

58. Предложението за ФР премахва от член 12, параграф 3 правилото, съгласно което бюджетните кредити за плащания от текущата година следва да се използват преди пренесените бюджетни кредити. Това означава, че решението за това, кои бюджетни кредити за плащания да се използват най-напред, ще се взема от разпоредителя с бюджетни кредити. Въз основа на получената от Комисията информация, ако тази разпоредба е била приложена за 2014 и 2015 г., съответните суми са щели да бъдат незначителни и Сметната палата счита, че предложената промяна не е необходима.

59. Основната промяна, заложена в член 12, параграф 2, се отнася до едногодишните бюджетни кредити, които в по-голямата си част са за административни разходи. Според действащия ФР само едногодишни бюджетни кредити за строителни проекти могат да бъдат пренасяни с решение на институцията, при определени условия. Предложението е да се даде възможност на институциите да пренасят с решение всички едногодишни бюджетни кредити. В случай че бъде широко използвана, тази нова разпоредба би затруднила значително прилагането на принципа на ежегодност на административни разходи. От предложението не става ясно какви ще са конкретните ползи от това изменение, нито какъв ще е размерът на разходите, които най-вероятно ще бъдат засегнати. В допълнение, разглеждането в една и съща разпоредба на многогодишни и едногодишни бюджетни кредити, както и специфичния случай на сградите, води до усложняване на текста.

60. Правилата от член 12 за пренасяне на бюджетни кредити създават сложна и продължителна процедура, която може да доведе до забавяне на бюджетната процедура. Сметната палата счита, че предложението за ФР би трябвало да опрости тази процедура чрез анализиране, например, на това, дали може да се въведе едно общо (но некумулативно) право за пренасяне на бюджетни кредити за бюджетни редове, които не се отнасят до персонала (напр. в размер до 5 % от съответния бюджетен ред). Това може да бъде свързано с намаляване на бюджетите за администрацията, за да се вземе предвид предоставената по-голяма гъвкавост.

Бюджетни прехвърляния

61. Предложените промени в член 27 ще направят съпоставими правомощията за вземане на решения във връзка с бюджета на другите институции на Съюза с тези на Комисията, що се отнася до прехвърлянията между бюджетните дялове или глави. Изменението на член 28 би позволило на Комисията да прехвърля средства между бюджетни редове, без да отправя искане към бюджетния орган, когато бюджетните редове се отнасят до една и съща програма или схема и се подчиняват на един и същ основен акт (т.е. в случай че повече от една генерална дирекция участва в управлението на схемата). Сметната палата счита, че предложените промени са разумни.

Заключение

62. Комисията не остойностява вероятните бюджетни последици от предложението си. Освен това, въпреки че има за цел да се подобри гъвкавостта, с него се въвеждат и рискове за спазването на принципите на ежегодност, специфичност и прозрачност на бюджета на ЕС. Предложението не отчита в достатъчна степен тези рискове. Текущите доклади по въпросите на бюджетното управление не отразяват адекватно наличностите и потоците на заделените средства, пренасянията или целевите приходи и следователно трябва да бъдат подобрени.

63. Сметната палата препоръчва: — отхвърляне на предложената промяна във връзка с резерва за гъвкавост, отрицателния резерв и пренасянията, тъй като тя създава допълнителни усложнения. Сметната палата счита, че бюджетната гъвкавост не трябва да бъде постигната чрез задържане на по-голям размер средства в резерва, както и че един нов подход към процедурата за пренасяне на кредити би трябвало да бъде опростен, по-гъвкав и да насърчава ефективността, — отхвърляне на измененията, описани в точки 54—56 по-горе, — приемане на предложението на Комисията по отношение на бюджетните прехвърляния.

Доверителни фондове

Предложението на Комисията

64. Предложението би позволило доверителните фондове да осъществяват дейност в рамките на ЕС, като се финансират чрез инструменти на вътрешната политика. Това по-засилено използване на доверителни фондове ще се постигне чрез прехвърляне на разпоредбата, която се отнася до доверителните фондове (член 227), от дела, изключително предназначен за външните дейности, към дял XII „Други инструменти за изпълнението на бюджета“, който има общо приложение.

Анализ на Сметната палата

65. В Становище № 6/2010 на Сметната палата се повдигат въпроси относно администрацията, разходите, одита и отчетността във връзка със създаването на доверителни фондове за външни дейности. Тези въпроси все още са валидни. В момента има само три доверителни фонда и те са функционирали за ограничен период от време. Ето защо Сметната палата счита, че все още е рано да се прецени дали използването им е било успешно.

66. Необходимо е да се отдели специално внимание, за да се гарантира достатъчно регламентиране относно публичното отчитане, надзора и одита на техните дейности и резултати от изпълнението, тъй като те оперират извън бюджета. Сметната палата приветства изискванията за докладване по член 244, както и новото изискване за информация по член 39, параграф 6 относно дейностите и резултатите от изпълнението на доверителните фондове, която трябва да бъде предоставена в процедурата по приемане на бюджета. Въпреки това широкото използване на доверителни фондове би подкопало принципа на единство на бюджета на ЕС.

67. Член 227 гласи също, че могат да се създават доверителни фондове на Съюза за тематични действия. Не е ясно какво се разбира под тематични дейности в контекста на вътрешните политики.

Заключение

68. Сметната палата не подкрепя предложението за засилено използване на доверителни фондове.

Целеви приходи

Предложението на Комисията

69. В съответствие с принципа на универсалност бюджетните приходи не могат да се отнасят до конкретни разходни позиции, а приходите и разходите не могат да бъдат прихващани едни срещу други. В резултат на това приходите се използват за финансиране на всички разходи без разграничение.

70. По изключение, действащият ФР дава възможност за целево разпределяне на някои видове приходи. Те водят до нови бюджетни кредити за плащания в същия бюджетен ред (35) и като цяло, могат да се пренасят само за една година (36). Действащият ФР прави разграничение между „външни целеви приходи“ (от държавите членки, трети държави и т.н.) и „вътрешни целеви приходи“, произтичащи например от постъпленията от продажба на моторни превозни средства, оборудване, застрахователни плащания, възстановени средства по финансови инструменти.

71. В предложението за ФР Комисията се стреми да разшири използването на такива обратни постъпления и да даде възможност те да бъдат използвани за създаване на бюджетни кредити за плащания в различни бюджетни редове (член 30).

72. Постъпленията от продажбата на сгради също са обхванати в разпоредбата за вътрешни целеви приходи (член 20) и тези приходи се пренасят автоматично до пълното им усвояване (член 12, параграф 3).

73. Приходите и възстановените средства, произтичащи от финансови операции, също са включени в дела на вътрешните целеви приходи и Комисията предлага те да се използват за същия финансов инструмент или финансова гаранция по време на целия период от тяхното изпълнение. В края на периода всяка неизплатена сума от бюджета на ЕС трябва да бъде върната в бюджета (член 202).

Анализ на Сметната палата

74. Целевите приходи представляват изключение от принципа на универсалност. Както Сметната палата посочва в своите заключения през 2010 г. (37), външните целеви приходи представляват полезно средство, но запазването на категорията на вътрешните целеви приходи е излишно. Вътрешно генерираните приходи биха могли да бъдат изпълнявани чрез обикновената бюджетна процедура. Настоящото предложение предвижда много по-широки изключения на принципа на универсалност, като позволява използването на вътрешни целеви приходи за цели, различни от първоначално определените.

75. Ще се постигне значително опростяване, ако категорията на вътрешните целеви приходи се премахне и по този начин всички обратни постъпления се разглеждат като общи приходи. Решението за използване на тези ресурси тогава ще се взема от бюджетния орган в съответствие с текущите приоритети.

Заключение

76. Сметната палата препоръчва да не се приема по-засилено използване на вътрешните целеви приходи, а всички вътрешно генерирани приходи да се отчитат като общи приходи.

Обвързване на извършваните плащания с изпълнението на условия или постигането на резултати

Предложението на Комисията

77. В допълнение към възстановяването на разходи и опростените варианти за разходи, които вече са в сила, Комисията предлага в член 121, параграф 1, буква д) да се въведе нова форма на финансиране въз основа на изпълнени условия или постигнати резултати, без да се изискват декларации за разходи за програмите в режим на пряко, непряко и споделено изпълнение.

78. Постигането на конкретни резултати ще бъде стандартно условие за изплащане на опростените форми на безвъзмездна финансова помощ, отпускана в рамките на пряко (член 175, параграф 4, буква е) и непряко изпълнение (член 150, параграф 3), с изключение на случаите, които не са подходящи за подобен подход и за които ще се изисква обосновка. Контролите и проверките на бенефициентите на опростените форми на безвъзмездна финансова помощ следва да бъдат съсредоточени върху крайните продукти (член 177), а последващите проверки няма да могат да водят до оспорване на плащането, когато разпоредителят с бюджетни кредити е извършил предварителна оценка на съответствието и в своето решение е позволил използване на обичайните практики за осчетоводяване на разходите (член 179).

79. В член 176 Комисията посочва еднократната обща сума като нова възможност за финансиране на опростените форми на безвъзмездна финансова помощ при пряко и непряко изпълнение въз основа на прогнозен бюджет, обхващащ всички допустими разходи, на които е извършена предварителна оценка за спазването на принципите на икономичност, ефикасност и ефективност.

80. Нововъведеният член 219, параграф 1, буква д) разпростира и върху вноските за европейските политически партии възможността за използване на форми на финансиране, които не са свързани с разходи за съответната дейност, при изпълнение на определени условия или след постигане на предварително определени резултати.

Анализ на Сметната палата

81. Резултатите от извършени одити (38) показват, че възстановяването от ЕС на допустими разходи за извършени допустими дейности е засегнато от много по-високо ниво на грешки в сравнение с тези, констатирани при разходите, свързани с права на плащане, при които плащанията се извършват при спазване на определени условия.

82. Положително развитие представлява стандартната опция за финансиране на проекти посредством безвъзмездна финансова помощ при изпълнение на определени условия или постигане на предварително определени резултати, като по този начин финансирането не е обвързвано с разходите, направени от бенефициентите.

83. Сметната палата подкрепя това предложение, така както е посочено в точка 78 по-горе, и счита, че член 121 следва да бъде изменен, за да се даде приоритет на финансовите интервенции, основани на резултати.

Заключение

84. Като взема предвид формулираните по-горе констатации и оценки, Сметната палата препоръчва извършването на плащания, обвързано с изпълнението на условия или постигането на резултати, да се превърне в предпочитан вариант за целия бюджет на ЕС.

Рамка на изпълнението

Предложението на Комисията

85. Наред с другото Комисията предлага следните промени в членовете на регламента относно доброто финансово управление: — да се въведе понятието резултати от изпълнението (член 31), — да се уточни, че бюджетните кредити следва да се съсредоточат върху резултатите от изпълнението и следователно целите следва да бъдат предварително установени, напредъкът в постигането им следва да се наблюдава с показатели за изпълнението, а резултатите следва да бъдат докладвани чрез програмни декларации и годишния доклад за управление и изпълнение, който включва оценка на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати, съгласно член 318 от ДФЕС (член 31, параграф 2), — да се постанови, че програми и дейности, при които има значителни разходи, се подлагат на оценка (член 32, параграф 1), — да се определи набор от критерии, които следва да бъдат включени в предварителните оценки (член 32, параграф 2).

Анализ на Сметната палата

86. С предложението се въвежда понятието за резултатите от изпълнението, но не се дава определение за него и остава неясно дали то следва да се счита за идентично на доброто финансово управление.

87. Терминологията, използвана по отношение на оценката, не е напълно в съответствие с междуинституционалното споразумение от 2016 г. за по-добро законотворчество или насоките за по-добро регулиране.

88. С член 32 се въвежда повече гъвкавост за извършването на оценките, и по-специално на Комисията се предлага възможност за по-добър избор по отношение на обхвата и сроковете за извършване на оценките. В някои отношения обаче това няма да допринесе за декларираната цел за постигане на ориентиран към резултатите бюджет: а) член 32, параграф 1 дава повече гъвкавост при вземането на решение относно това, кога се извършват оценки относно „значителните разходи“, докато член 18 от настоящите Правила за прилагане на Финансовия регламент (39) изрично предвижда предварителна оценка на „всички предложения за програми и дейности, които водят до бюджетни разходи“, както и средносрочна и/или последваща оценка на всички програми и дейности, когато мобилизираните ресурси надхвърлят 5 000 000 евро; б) съгласно този член значително се занижават критериите, които трябва да бъдат обхванати от предварителните оценки в сравнение със сегашния член 18, параграф 1 от Правилата за прилагането на Финансовия регламент — вече не е необходимо включване на варианти на политиката и рискове, очаквани въздействия, съгласуваност с други инструменти, ресурси, икономическа целесъобразност и извлечени поуки; в) съгласно този член не се изискват ретроспективни оценки за покриване на аспекта „икономичност“.

Заключение

89. Сметната палата препоръчва: — да се определи ясно понятието „резултати от изпълнението“ във връзка с доброто финансово управление, — терминологията относно оценката да се приведе в съответствие с използваните термини в междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество и насоките за по-добро регулиране, — да се определи на базата на остойностяване кога трябва да се извършват оценките, — да не се намалява броят на критериите, които следва да бъдат включени в предварителните оценки, — да се приеме изискване за това ретроспективните оценки да обхващат и аспекта „икономичност“.

Рационализиране на докладването

Предложението на Комисията

90. Програмните декларации придружават проектобюджета и съдържат информация относно резултатите от изпълнението с цел обосноваване на оперативните разходи. В член 39, параграф 3, буква з) са включени формални актуализации (заменяне на декларациите за дейността с програмни декларации) и изменения на съдържанието на програмните декларации — те следва да предоставят информация относно приноса на програмата за изпълнението на целите и политиките на ЕС, както и доклад относно постигането на целите на програмата. Премахнато е изискването за включване на обобщение на резултатите от оценката.

91. Предложението на Комисията да се измени член 73, параграф 9 следва подхода, който тя вече е започнала да прилага чрез въвеждането на стратегически планове за всяка ГД и чрез актуализирането на ролята на годишния отчет за дейността (40) (ГОД), който включва информация за извършените дейности.

92. С член 239, параграф 1, буква б) в предложението за ФР се въвежда годишен доклад за управление и изпълнение в рамките на „интегрираното финансово отчитане и управленската отговорност“ към Европейския парламент и Съвета. Годишният доклад за управление и изпълнение ще се състои от: — обобщение на годишните отчети за дейността за предходната година, — годишните отчети за дейността на всеки от оправомощените разпоредители с бюджетни кредити, и — оценка на финансите на ЕС въз основа на постигнатите резултати, така както е посочено в член 318 от ДФЕС.

Анализ на Сметната палата

93. По принцип не е необходимо включване във ФР на годишния отчет за дейността. Годишният отчет за дейността е по своето естество вътрешен документ и, като такъв, той може да бъде изготвен и изменен съобразно намеренията на Комисията, в съответствие с принципа на административна автономия. Не е желателно изготвянето на този документ да забавя процеса на изготвяне на доклади за цялата Комисия.

94. Предложението за ФР премахва от член 73, параграф 9 задължението в годишния отчет за дейността да се докладват „резултатите от операциите по отношение на определените цели“ и „информация относно цялостния резултат от тези действия“ в съответствие с член 66, параграф 9 от текущия ФР. Вместо това в предложението се посочва изразът „информация за извършените действия“, който не е достатъчно конкретен и може да се разбира като позволяващ по-ограничено докладване на резултатите от изпълнението в годишните отчети за дейността.

95. Въпреки че се преразглежда ролята на годишния отчет за дейността и се декларира, че надзорът (върху извършената работа на службите на Комисията) се осъществява чрез ясно отчитане пред нея от страна на разпоредителите с бюджетни кредити чрез годишните отчети за дейността и декларацията за достоверност (41), член 73, параграф 1 от преразгледания Финансов регламент не разширява отговорността на разпоредителите с бюджетни кредити по отношение на надеждността, пълнотата и точността на докладваната информация във връзка с резултатите от изпълнението.

96. В предложения текст изискванията за включване на информация относно резултатите от изпълнението в програмните декларации не са достатъчно конкретни, тъй като: — те следва да съдържат само индикация относно политиките и целите на ЕС, които се подкрепят от програмата, — не са посочени качеството, обхватът и честотата на подаване на информация относно постигането на целите на програмата, — докладването на резултатите от изпълнението е непълно без резултатите от оценката.

97. Чрез публикуване на „пакета за интегрирано финансово отчитане“ не по-късно от 31 юли на следващата година (член 239) Комисията ще забави публикуването на: — годишните отчети за дейността от 1 юли на 31 юли, — годишния доклад за управление и изпълнение от 15 юни на 31 юли. Сметната палата счита, че предложенията относно докладването са неподходящи. „Пакетът за интегрирано финансово отчитане“ ще съдържа хиляди страници и ще включва значително дублиране.

Заключение

98. Сметната палата препоръчва във ФР да се включат следните изисквания: — предварителните годишни отчети, представени за одит на 31 март, да бъдат придружени от информацията, описана в точки 8—12 (по-горе), като по този начин се предоставят счетоводна информация, информация за ключовите системи на управление, широкообхватен преглед на разходите и дейностите на ЕС, оценка на нивото на нередности на разходите, както и докладът, изискван съгласно член 243 от предложението за ФР, — доколкото все още са нужни отделни доклади, посочените доклади в член 239, параграф 1, букви в), г) и д) от предложението за ФР (а именно докладите относно превантивни и коригиращи действия, обхващащи бюджета на ЕС, борбата с измамите, както и докладът относно вътрешните одити следва да бъдат представяни едновременно (за да се позволи извършването на проверки за съответствие с консолидираните годишни отчети), — консолидираните отчети следва да съдържат дългосрочна прогноза за паричните потоци (в съответствие с препоръчаните международни практики), както и консолидирани декларации за приходите и разходите на агенциите, на съвместните предприятия и на доверителните фондове (вместо отделни доклади, каквито са предложени в член 244), — в срок до 1 май Комисията следва отделно да представи доклад по член 318 от ДФЕС с пояснение за степента и констатациите от оценките по отношение на разходването на средства на ЕС и другите политики, преглед на ключовите мерки за постигане на по-добри резултати от изпълнението за всички важни разходни области и генерални дирекции, както и балансирано представяне на програмите, които се оценяват като добре функциониращи или като нуждаещи се от адаптиране или от друго коригиращо действие, — всяка година през месец септември Комисията следва да представя комбиниран доклад в съответствие с изискванията на членове 242 и 243 от предложението за ФР.

99. Ако тези промени са приемат, те ще представляват цялостен пакет от документи за докладване и ще включват информация от годишните отчети за дейността, която представлява интерес за външните заинтересовани страни. По този начин ще се постигне значително опростяване в областта на докладването.

Механизми за одит

Взаимно използване на извършени одити

Предложението на Комисията

100. В член 123 се предлага Комисията да се позовава на предходни одити, когато: — са извършени от независими одитори, — се основават на международно приети стандарти, — предоставят достатъчна увереност, и — са насочени към финансовите отчети и докладите за определяне на използването на средствата на ЕС.

Анализ на Сметната палата

101. Основният аргумент, представен от Комисията за въвеждането на тази промяна, е избягването на многократните одити на организации, които получават финансови средства от ЕС, по-специално международните организации, които се одитират от независими външни одитори. Сметната палата изразява своето съгласие, че Комисията следва да опрости отношенията си с международни организации, като разчита на техните съществуващи механизми за одит, доколкото е възможно. Така би могло да се избегне увеличаването на броя на одитните проверки на едни и същи проекти и да се даде възможност за по-подходящо използване на финансовите и човешките ресурси.

102. Във връзка с международните организации следва да се даде приоритет на отношения, изградени на постигнатите резултати, както и на споразумения, обвързващи финансовия принос на Комисията с доброто изпълнение на приключената дейност. Сметната палата подкрепя целта за опростяване на проверките, доколкото е възможно, както и използването от страна на Комисията на механизмите за вътрешен контрол на другите органи. Това би могло да изисква и синхронизиране на използваните от Комисията условия за допустимост с общите условия на съответната международна организация.

103. Сметната палата счита, че разпоредбите на член 123 не са достатъчно ясни. Те биха могли да се тълкуват в смисъл, че ако четирите изисквания са изпълнени, взаимното използване на извършени одити е задължително („този одит служи за основа на общата увереност“) и възможността за извършване на допълнителен одит на проекта е изключена, независимо от резултата от първоначалния одит.

104. Сметната палата отбелязва все пак, че този член не гарантира достъп до работните документи на одиторите, за да даде възможност за оценка на степента, до която изискванията са били изпълнени, както и дали одитната дейност е била достатъчна, за да обхване всички аспекти, които обикновено се проверяват.

Заключение

105. Сметната палата препоръчва: — да се поиска от Комисията да уточни, че плащанията въз основа на резултатите ще се прилагат за всички организации, усвояващи средства на ЕС, в съответствие с разясненията, представени на страница 12 от обяснителния меморандум, — да се промени текстът, така както е посочено в приложение I, с цел да се поясни, че взаимното позоваване на извършени одити представлява възможност, а не задължение; и да се гарантира, че одиторите разполагат с достъп за преглед на одитната документация, на която се позовават.

Правила и процедури в областта на одита

Предложението на Комисията

106. Ново изречение, въведено в края на член 247, параграф 1, гласи, че проверката на Сметната палата за това, дали всички приходи са получени и всички разходи са извършени по законосъобразен и редовен начин, „е съобразена с многогодишния характер на програмите и свързаните с тях системи за наблюдение и контрол“.

Анализ на Сметната палата

107. Одитният подход и одитните доказателства, използвани за постигане на разумна увереност, са елементи, които следва да бъдат определени от независимия одитор. Предложението на Комисията засяга въпроса за използваната от Сметната палата одитна методология, която в съответствие с международните стандарти за одит е от изключителната компетентност на Сметната палата. Понастоящем Комисията публикува информация относно финансовите корекции и възстановяването на средства в пет различни доклада: доклада за превантивни и коригиращи действия, обхващащ бюджета на ЕС, документа „Дискусия и анализ на финансовите отчети“, годишния отчет за дейността, бележките към финансовите отчети и годишния доклад за управление и изпълнение. Тези документи се предоставят на различни дати (42).

Заключение

108. Възможното въздействие на многогодишния характер на програмите и свързаните с тях системи за наблюдение и контрол върху извършения от Сметната палата одит трябва да се оценява от самата Сметна палата в качеството ѝ на независим външен одитор и не трябва да бъде включено във Финансовия регламент. Сметната палата препоръчва да се поиска от Комисията да консолидира цялата информация относно възстановяванията на средства и корективните действия в един документ, който да се представя на Сметната палата заедно с предварителните отчети (член 237).

ДРУГИТЕ РАЗГЛЕДАНИ ВЪПРОСИ

Годишни отчети

Предложението на Комисията

109. Комисията предлага промяна на член 234, съгласно който годишните отчети в бъдеще ще се състоят от финансовите отчети, бюджетните сметки и консолидираните годишни отчети. С него също така се въвежда позоваване на принципа на същественост по отношение на процеса на консолидация.

Анализ на Сметната палата

110. Сметната палата счита, че новата структура не е ясна.

111. Както вече е посочено в годишни доклади на Сметната палата (43), една дългосрочна прогноза за паричните потоци ще подпомогне заинтересованите страни при определянето на бъдещите нужди от плащания и бюджетните приоритети. Това ще подпомогне също така Комисията при вземането на необходимите решения, за да се гарантира извършването на основните плащания от одобрените годишни бюджети. Освен това може да бъде въведен специален консолидиран отчет за агенциите с перспективата за подобряване на прозрачността и рационализиране на работата по одита. В допълнение сходни специфични отчети биха могли да се въведат за съвместните предприятия и доверителните фондове.

Заключение

112. Сметната палата препоръчва: — запазване на съществуващото определение на годишните отчети (член 141 от действащия ФР), — въвеждане в предложението за ФР на изискване, съгласно което в рамките на документа „Дискусия и анализ на финансовите отчети“ Комисията да изготвя и публикува ежегодно дългосрочна прогноза за паричните потоци (44), обхващаща период от седем до десет години, включваща бюджетни тавани, нужди от плащания, ограничения на капацитета и потенциална отмяна на поети задължения.

Корпоративно спонсорство

Предложението на Комисията

113. В главата относно бюджетния принцип на универсалност Комисията е въвела член 24, предвиждащ нов тип споразумения, които могат да бъдат сключени между юридическо лице и институциите и съгласно които юридическото лице подкрепя с непарични вноски дадено събитие или дейност с оглед популяризиране или за целите на корпоративната социална отговорност.

Анализ на Сметната палата

114. Сметната палата счита, че правната рамка, уреждаща корпоративното спонсорство, следва да бъдат засилена и да предлага повече предпазни мерки. Етичните насоки не са достатъчни в това отношение. Евентуалните предпазни мерки биха могли да включват: — използването на корпоративно спонсорство да е ограничено до максимален таван по отношение на стойността, на която се оценява подкрепата в натура, с цел избягване на всякакъв риск от поява на зависимост от даден икономически оператор, — възлагането на такива договори за спонсорство да бъде предмет на предварителна покана за изразяване на интерес (освен при изключителни обстоятелства) и предмет на предварителна проверка за съответствие, за да се гарантира липсата на конфликт на интереси, на конфликт между политиките и действията на ЕС, както и на вреди на репутацията на ЕС, — задължението за засегнатите институции и органи да публикуват на своите интернет страници списък на спонсорите (с целта на спонсорството, прогнозната стойност, специалните договорни условия и др.).

115. Следва да се предвиди също така договорът за спонсорство да не може да има никакви отрицателни текущи или бъдещи финансови последици за институцията или органите, които получават спонсорство. Въпреки че подобни непарични вноски не се считат за приходи за целите на бюджета, Комисията следва да разгледа: — счетоводното третиране на подобни споразумения, и — евентуални разпоредби, че те биха могли да се одитират от Сметната палата.

Заключение

116. Сметната палата счита, че е малко вероятно корпоративното спонсорство да представлява ефективен механизъм от гледна точка на разходите и не подкрепя направените предложения.

Споразумения за нивото на обслужване

Предложението на Комисията

117. С член 57 се въвежда правно основание за споразумения за нивото на обслужване между институциите на ЕС или други органи и се посочва, че те трябва да дадат възможност за възстановяване на разходите, направени в резултат на тяхното прилагане.

Анализ на Сметната палата

118. Споразуменията за нивото на обслужване са свързани с вътрешното функциониране на институциите и органите на ЕС. Ето защо възниква съмнение дали тези споразумения следва да присъстват във Финансовия регламент. Може да се предвиди те да се разглеждат отделно и да се изготвят допълнителни насоки относно техническите детайли на прилагането им. Освен това Сметната палата счита, че тяхната основна цел следва да бъде насърчаване на доброто финансово управление чрез създаването на икономии от мащаба, а не само да позволяват възстановяването на разходи.

Заключение

119. Сметната палата препоръчва предложението на Комисията да се приеме, като се вземат предвид изложените по-горе констатации.

Правила в областта на обществените поръчки

Предложението на Комисията

120. Предложението за ФР не отговаря на поставените цели за прецизиране и опростяване на законодателството. Основните разпоредби не са консолидирани в дял VII „Обществени поръчки и концесии“, а са разпределени между различните дялове, в рамките на първа част от предложението и в приложение I. Някои въпроси се разглеждат на няколко места в текста, без да се правят съответните препратки.

121. Разделението между предложението за ФР и приложение I допълнително усложнява представянето на правилата в областта на обществените поръчки.

Анализ на Сметната палата

122. В Специален доклад № 17/2016 Сметната палата отбелязва, че сегашното разделение на правилата за възлагане на обществени поръчки между ФР и неговите Правила за прилагане затруднява разбирането на и без това сложните разпоредби. Както Сметната палата подчертава в Становище № 1/2015 (45), в съответствие с член 290 от ДФЕС само несъществени елементи на финансовите правила могат да бъдат предмет на делегиран акт. Ето защо някои основни термини и понятия от приложение I (делегиран акт) следва да бъдат включени във Финансовия регламент. В допълнение Сметната палата счита, че всички разпоредби, произтичащи от привеждането в съответствие с директивите за възлагане на обществени поръчки, са основни елементи на финансовите правила (46).

Заключение

123. Сметнатата палата отново отправя препоръките от своя Специален доклад № 17/2016, по-специално препоръка 2, и изтъква нуждата от: — единен правилник за възлагане на обществени поръчки, — насърчаване на участието на малките и средните предприятия, — включване на правила във връзка с проучването на пазара преди сключването на договори за строителство, както и във връзка с езиковия режим на процедурите за възлагане на обществени поръчки.

Обединяване на органа за разглеждане на финансовите нередности с органа, отговарящ за системата за ранно откриване и отстраняване

Предложението на Комисията

124. Предложението има за цел да обедини органа, отговарящ за системата за ранно откриване и отстраняване (член 108 от действащия финансов регламент), с органа за разглеждане на финансовите нередности (член 73, параграф 6 от действащия финансов регламент), т.е. всяко нарушение на разпоредба на Финансовия регламент или на разпоредба, свързана с финансовото управление или с проверката на операциите, в резултат на действие или бездействие на служител. В предложението е пояснено, че това се прави с цел увеличаване на ефикасността.

Анализ на Сметната палата

125. Въпреки че е оправдано институциите на ЕС да разполагат с общ подход относно системата за спиране и изключване, както и за оценката на финансовите нередности, Сметната палата не вижда причина за обединяването на двата органа, които имат различни цели.

126. Сметната палата препоръчва създаването на отделен съвместен орган, както вече е предвидено в член 73, параграф 6 от действащия ФР. Тъй като въпросът за финансовите нередности е свързан с дисциплинарните правомощия на институцията и следователно по своята същност се отнася до административната автономия на институцията, междуинституционалният характер на органа следва да бъде засилен чрез своя състав.

127. Сметната палата обръща внимание, че ако двата органа се обединят, работният процес, предложен в член 90 от предложението за ФР, няма да съответства на разпоредбите относно дисциплинарните процедури, предвидени в приложение IX към Правилника за длъжностните лица. Едно дисциплинарно производство не може да бъде образувано, без да е представен доклад от службата OLAF или без да има административно разследване. В предложения работен процес обаче институцията взема решение дали да образува производство за подвеждане под дисциплинарна отговорност въз основа на становището на органа. В рамките на тази система е задължително допитване до Дисциплинарния съвет във всички случаи на нередности, докато в съответствие с членове 11 и 12 от приложение IX, в зависимост от характера на санкцията, органът по назначаването може да реши дали да се допита до Дисциплинарния съвет.

Заключение

128. Сметната палата не подкрепя предложението за обединяване на двата органа.

Диференцирано третиране на инвеститорите

Предложението на Комисията

129. Новият член 43а от Регламент (ЕС) № 1303/2013 (член 265 от предложението) въвежда концепцията за диференцирано третиране на инвеститорите. Съгласно този член и при определени условия е възможно европейските структурни и инвестиционни фондове да бъдат подчинени на частен инвеститор и на финансовите продукти на ЕИБ в рамките на гаранцията на ЕС за ЕФСИ (47).

Анализ на Сметната палата

130. Това предложение може да се разбере като предоставяне на стимул за частните инвеститори и на ЕИБ, тъй като с него се позволява европейските структурни и инвестиционни фондове да понасят загуби преди частните инвеститори и ЕИБ.

Заключение

131. Сметната палата счита, че предложението следва да съдържа ясно определение на диференцираното третиране и да гарантира, че е постигнат баланс между необходимостта от насърчаване на инвестициите и риска от свръхкомпенсиране на инвеститорите.

Изменение на периода на допустимост за финансовите инструменти при споделено управление

132. През април 2015 г. Комисията е избрала да удължи периода на допустимост за финансовите инструменти при споделено управление посредством свое собствено решение, вместо да поиска от Съвета и от Парламента да изменят съответния регламент (48).

133. Измененията на Регламент (ЕС) № 1303/2013, въведени с настоящото предложение, не уреждат въпроса с промяната на периода на допустимост.

Правила за възстановяване на неправомерно изплатени суми

Предложението на Комисията

134. Съгласно настоящите разпоредби на Регламент (ЕС) № 1306/2013, ако възстановяването на недължими плащания не е било извършено в рамките на конкретни срокове, тези суми ще бъдат разделени поравно между бюджета на ЕС и бюджета на съответната държава членка (т.нар. „правило 50/50“). С изменението на член 54, параграф 2 (член 268 от COM (2016) 605) Комисията отново предлага (49) финансовите последици от невъзстановяването да се понасят изцяло от съответните държави членки.

Анализ на Сметната палата

135. Както беше посочено в становище № 1/2012 на Сметната палата (50), такава промяна представлява риск държавите членки да управляват процеса на докладване и отписване на суми по такъв начин, че да се избегнат финансови разходи за националните бюджети.

Заключение

136. С цел да се сведе до минимум административната тежест, Комисията би могла да определи минимален праг, за да се избегне необходимостта от проследяване на множество малки задължения.

Статут на „активен земеделски стопанин“

Предложението на Комисията

137. Промените на член 9 от Регламент (ЕС) № 1307/2013 (член 269 от COM (2016) 605) позволяват на държавите членки: — да намалят броя на критериите, на които трябва да отговарят заявителите, за да демонстрират, че са със статут на активен земеделски стопанин, или — да прекратят прилагането на разпоредби, изискващи от бенефициентите да бъдат активни земеделски стопани, от 2018 г.

Анализ на Сметната палата

138. В своето Становище № 1/2012 Сметната палата отбелязва, че мерките, предложени от Комисията за определяне на статута „активен земеделски стопанин“, крият риск от налагане на прекомерна административна тежест на управляващите органи и земеделските производители. Намаляването на броя критерии за доказване на характеристиките на „активен земеделски стопанин“ отговаря до известна степен на изразената от Сметната палата загриженост. Въпреки това предложението да се позволи на държавите членки да не прилагат разпоредби, изискващи от бенефициентите да бъдат „активни земеделски стопани“, не е в съответствие с препоръката на Сметната палата, формулирана в Специален доклад № 5/2011 (51).

Заключение

139. Сметната палата счита, че предложението за опростяване на изпълнението на критериите за доказване на статута „активен земеделски стопанин“ е разумно, но не подкрепя идеята за цялостно преустановяване на действието на разпоредби, изискващи от бенефициентите да бъдат „активни земеделски стопани“.

Плащане за млади земеделски стопани

Предложението на Комисията

140. Комисията предлага да се премахне от член 50 от Регламент (ЕС) № 1307/2013 (член 269 от COM (2016) 605) граничната стойност от 90 хектара или правата на плащане за млади земеделски стопани. Конкретните максимални ограничения по отношение на хектарите и правата на плащане следва да бъдат установени и прилагани единствено от държавите членки, при които наличните средства не позволяват удовлетворяването на всички заявления за подпомагане.

Анализ на Сметната палата

141. Подобни плащания имат за цел да улесняват първоначалното установяване на млади земеделски стопани и структурното приспособяване на земеделските им стопанства след първоначалното установяване. Сметната палата счита, че в общия случай едно земеделско стопанство, което разполага с повече от 90 хектара, вече не е в процес на установяване или на структурно приспособяване. Тези стопанства би трябвало да бъдат в достатъчна степен финансово жизнеспособни, за да са в състояние да поемат евентуалните разходи за допълнително структурно приспособяване.

Заключение

142. Сметната палата препоръчва да се поддържа изискването за максимална граница на хектарите или правата на плащане.

Определения

Предложението на Комисията

143. В предложението за ФР Комисията въвежда някои нови определения и изменения на някои съществуващи термини.

Анализ на Сметната палата

144. Някои от тези определения са непълни или са несъвместими с други документи на Комисията или с общоприети добри практики.

145. Например определението за „бюджетна гаранция“ (член 2, параграф 9) не отразява факта, че едно потенциално финансово задължение ще бъде в сила до падежа на последното споразумение, подписано с крайния получател на гаранцията на Съюза.

146. Както вече беше посочено в Специален доклад на Сметната палата № 19/2016 (52), определението за „ефект на лоста“ не е ясно и не е съобразено с международно приетите насоки. Липсва пояснение за това понятие в член 2, параграф 33 от предложението за ФР. В допълнение към това е въведено ново определение на понятието „мултиплициращ ефект“, което е близко до определението за „ефект на лоста“. (В член 202, параграф 1, буква г) двата термина са използвани като взаимозаменяеми и това прави понятието дори още по-неясно.)

147. ФР и секторните регламенти съдържат серия от мерки, насочени към засилване на акцента върху резултатите и крайните продукти и услуги. От скорошни одитни резултати (53) обаче става ясно, че са налице съществени разлики в използването на тези термини в дейностите на Комисията.

Заключение

148. Сметната палата препоръчва: — привеждане на определенията от предложението за ФР в съответствие със съществуващите добри практики, — включване във ФР на определения за „крайни продукти и услуги“ и „резултати“. Секторните регламенти също така следва да спазват тези определения.

Настоящото становище беше прието от Сметната палата в Люксембург на заседанието ѝ от 26 януари 2017 г. За Сметната палата Klaus-Heiner LEHNE Председател

(1) ОВ L 311, 14.11.2002 г., стр. 3.

(2) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 238.

(3) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 289.

(4) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 320.

(5) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 470.

(6) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 487.

(7) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 549.

(8) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 608.

(9) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 671.

(10) ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 855.

(11) ОВ L 348, 20.12.2013 г., стр. 129.

(12) ОВ L 72, 12.3.2014 г., стр. 1.

(13) ОВ L 86, 21.3.2014 г., стр. 14.

(14) ОВ L 189, 27.6.2014 г., стр. 1.

(15) ОВ L 158, 27.5.2014 г., стр. 227.

(16) COM(2016) 605 окончателен.

(17) Обяснителният меморандум — стр. 2.

(18) Сметната палата отправи сходни коментари, например относно междинния преглед на многогодишната финансова рамка, Регламент (ЕС) 2015/1017 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) и предложението COM(2016) 597 за изменение на регламента за ЕФСИ.

(19) Този раздел се основава на констатациите и препоръките от специалния доклад на Сметната палата № 27/2016 „Управлението в Европейската комисия — добри практики?“.

(20) Вж. също член 1 от Директива 2014/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2014 г. за изменение на Директива 2013/34/ЕС по отношение на оповестяването на нефинансова информация и информация за многообразието от страна на някои големи предприятия и групи (ОВ L 330, 15.11.2014 г., стр. 1).

(21) Примерите за добри практики включват: Обединеното кралство, Department of Work and Pensions annual accounts; Ирландия, Department of Social Protection annual accounts.

(22) Вж. точка 2, буква е) от Специален доклад № 27/2016. Комисията е приела тази препоръка.

(23) CIPFA, IFAC, Международна рамка: Добро управление в публичния сектор, 2014 г., стр. 29 и 30. Комисията, Сметната палата, Европейският икономически и социален комитет и Комитетът на регионите имат одитни комитети с различен състав и с различни функции.

(24) В момента Комисията търси да добави още един независим член.

(25) Специален доклад № 27/2016, точка 65.

(26) Член 125 от действащия Финансов регламент гласи, че „безвъзмездните средства не могат да имат за цел или резултат реализирането на печалба“ (принцип на недопускане на печалба) и „когато се реализира печалба, Комисията има право да извърши събиране на процент от печалбата, който отговаря на вноската на Съюза“.

(27) Обяснителен меморандум — стр. 6.

(28) Субекти, с които Комисията може да изгради отношения на доверие въз основа на предварителна оценка или изискването да се използват специални процедури.

(29) Вж. също препоръка 1 от Специален доклад № 19/2016 „Изпълнение на бюджета на ЕС чрез финансови инструменти — поуки от програмния период 2007—2013 г.“.

(30) Например: Работен документ, придружаващ проекта за бюджет за 2017 година; Приложение относно финансовите инструменти, придружаващо бюджета за 2017 г.; Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно предоставянето на макрофинансова помощ за трети държави през 2015 г.; Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно гаранциите, които се покриват от общия бюджет. Състояние към 31 декември 2015 г., Доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно дейностите по получаване и отпускане на заеми от Европейския Съюз през 2015 г.

(31) Той следва да бъде представен на Европейския парламент и на Съвета до 1 септември на годината, която предхожда годината на изпълнение на бюджета.

(32) „Резервът за гъвкавост“ позволява на Комисията да пренася към следващата финансова година до 10 % от годишния размер на бюджетните кредити на три бюджетни инструмента (Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП II), Европейския инструмент за съседство (ЕИС) и Инструмента за сътрудничество за развитие за периода 2014—2020 г. (ИСР), така че те да могат да бъдат използвани, за да се отговори на непредвидени ситуации.

(33) Отрицателният резерв е начин да се прехвърлят бюджетни кредити за плащания към даден бюджетен ред преди идентифициране на излишъка от бюджетни кредити от друг бюджетен ред.

(34) Член 125 гласи, че Комисията изпълнява тези ресурси […], когато е възможно в полза на съответните държави членки.

(35) Те могат да бъдат прехвърлени към друг бюджетен ред само ако се използват за целите, за които са предназначени.

(36) С изключение на приходите от наеми, които автоматично се пренасят.

(37) Становище № 6/2010, точки 7 и 8.

(38) Точка 1.61 и фигура 1.6 от Годишния доклад за 2014 г. и точка 1.47, фигури 1.5 и 1.6 от Годишния доклад за 2015 г.

(39) Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 г. относно правила за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (ОВ L 362, 31.12.2012 г., стр. 1).

(40) Стратегическите планове съдържат описание на петгодишните цели на Комисията и генералните дирекции, които често са под влиянието на външни фактори, докато плановете за управление и ГОД имат за цел да определят и отчетат вложените ресурси, основните дейности и техните резултати, които са под контрола на Комисията.

(41) Специален доклад № 27/2016, отговор от страна на Комисията на точка 21.

(42) Всички тези доклади ще продължат да съществуват в рамките на „пакета за интегрирано финансово отчитане“.

(43) Годишен доклад за 2015 г., точка 2.10, Годишен доклад за 2014 г., точка 2.22, Годишен доклад за 2013 г., точка 1.50 и Годишен доклад за 2012 г., точка 1.59.

(44) Вж. също така МССПС, Указание за препоръчани практики № 1 — Изготвяне на доклад относно дългосрочната финансова устойчивост на дадена организация.

(45) Становище № 1/2015 относно предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (ОВ C 52, 13.2.2015 г., стр. 1).

(46) Сметната палата счита, че разделянето на въпроса за обществените поръчки между Финансовия регламент, от една страна, и приложение I, от друга страна, нарушава процедурите за вземане на решения, постановени в Договорите и уточнени от съдебната практика на Съда на Европейския съюз.

(47) COM(2016) 605, съображение 188.

(48) Годишен доклад за 2014 г., точка 6.52, Годишен доклад за 2015 г., точка 6.45.

(49) Подобно предложение е отправено в COM (2011) 628, който е в основата на Регламент № 1306/2013. Това предложение не беше прието от законодателя.

(50) Становище № 1/2012 относно някои предложения за регламенти в областта на Общата селскостопанска политика за периода 2014—2020 г., точки 43 и 44.

(51) Специален доклад № 5/2011 „Схема за единно плащане (СЕП): въпроси, които следва да бъдат разгледани с оглед усъвършенстване на доброто финансово управление“.

(52) В Специален доклад № 19/2016 „Изпълнение на бюджета на ЕС чрез финансови инструменти — поуки от програмния период 2007—2013 г.“ Сметната палата препоръчва на Комисията да даде определение за „ефект на лоста“ във Финансовия регламент (и впоследствие в секторните регламенти), което да е приложимо за всички области на бюджета на ЕС и което да въвежда ясно разграничение между лостовия ефект на частните и националните публични средства в рамките на оперативните програми и/или този на допълнителните частни или публични капиталови вноски, като взема под внимание вида на съответния инструмент. Това определение следва ясно да посочи как се определят мобилизираните от ЕС средства и националните публични вноски, евентуално следвайки насоките на ОИСР по този въпрос.

(53) Годишен доклад за 2015 г., точки 3.54—3.59; Годишен доклад за 2014 г., точки 3.52—3.92.

ПРИЛОЖЕНИE I ИЗМЕНЕНИЯ НА ТЕКСТА ОТ СТРАНА НА КОМИСИЯТА И ПРЕДЛОЖЕНИЯТА НА СМЕТНАТА ПАЛАТА Текст на предложението Препоръки на Сметната палата Органи по член 69, създадени по силата на ДФЕС и Договора за Евратом 6. Независим външен одитор проверява дали годишните отчети на всеки от органите по параграф 1 от настоящия член отразяват правилно приходите, разходите и финансовото състояние на съответния орган преди консолидирането в окончателните отчети на Комисията. Освен когато е предвидено друго в основния акт по параграф 1 от настоящия член, Сметната палата изготвя специфичен годишен доклад за всеки орган в съответствие с изискванията на член 287, параграф 1 от ДФЕС. При изготвянето на доклада Палатата взема предвид одита на независимия външен одитор и мерките, които са предприети в отговор на неговите констатации. Органи по член 69, създадени по силата на ДФЕС и Договора за Евратом 6. Независим външен одитор проверява дали годишните отчети на всеки от органите по параграф 1 от настоящия член отразяват правилно приходите, разходите и финансовото състояние на съответния орган преди консолидирането в окончателните отчети на Комисията. Независимият външен одитор трябва също така да удостовери, че всички приходи са били получени и че всички разходи са били направени по законосъобразен и редовен начин. Освен когато е предвидено друго в основния акт по параграф 1 от настоящия член, Сметната палата изготвя годишен доклад специфичен годишен доклад за всеки орган за резултатите от одита по отношение на всеки орган, който е предмет на разпоредбите на настоящия член , в съответствие с изискванията на член 287, параграф 1 от ДФЕС. При изготвянето на този доклад Палатата взема предвид одита на независимия външен одитор и мерките, които са предприети в отговор на неговите констатации. Член 70 Органи, осъществяващи публично-частно партньорство Имащите правосубектност органи, които са създадени с основен акт и на които е възложено осъществяването на публично-частно партньорство, приемат свои финансови правила. Тези правила включват набор от принципи, необходими за осигуряване на добро финансово управление на средствата на Съюза. Комисията е оправомощена да приема делегирани актове в съответствие с член 261 с цел допълване на Финансовия регламент с примерен финансов регламент, в който се посочват принципите, които са необходими за осигуряване на добро финансово управление на средствата на Съюза и които се основават на член 149. Финансовите правила за тези органи не могат да се отклоняват от примерния финансов регламент, освен когато това се налага поради техните специфични нужди и с предварителното съгласие на Комисията. За органите, осъществяващи публично-частно партньорство, се прилагат параграфи 2, 3 и 4 от член 69. Член 70 Органи, осъществяващи публично-частно партньорство Имащите правосубектност органи, които са създадени с основен акт и на които е възложено осъществяването на публично-частно партньорство, приемат свои финансови правила. Тези правила включват набор от принципи, необходими за осигуряване на добро финансово управление на средствата на Съюза. Комисията е оправомощена да приема делегирани актове в съответствие с член 261 с цел допълване на Финансовия регламент с примерен финансов регламент, в който се посочват принципите, които са необходими за осигуряване на добро финансово управление на средствата на Съюза и които се основават на член 149. Финансовите правила за тези органи не могат да се отклоняват от примерния финансов регламент, освен когато това се налага поради техните специфични нужди и с предварителното съгласие на Комисията. За органите, осъществяващи публично-частно партньорство, се прилагат параграфи 2, 3, и 4 —6 от член 69. Член 123 Взаимно използване на одити Когато независим одитор е извършил одит въз основа на международно приети стандарти, осигуряващи разумна увереност, по отношение на финансовите отчети и доклади, отнасящи се до използването на финансовия принос на Съюза, този одит служи за основа на общата увереност, ако е приложимо — в съответствие с допълнителните условия, предвидени в специфичните за отделните сектори правила. Член 123 Взаимно използване на одити Когато независим одитор е извършил одит въз основа на международно приети стандарти, осигуряващ разумна увереност по отношение на финансовите отчети и доклади, отнасящи се до използването на финансовия принос на Съюза, този одит служи за основа на общата увереност може да бъде взет предвид в контекста на одита на разходите на Съюза, така както е предвидено , ако е приложимо, в специфичните за отделните сектори правила. За тази цел докладът на независимия одитор и свързаните с него одитни документи се предоставят на Комисията и на Сметната палата по тяхно искане. Член 126 Финансови рамкови партньорства 3. С цел оптимизиране на разходите и ползите, свързани с одитите, и улесняване на координацията могат да се сключват споразумения за одит или проверка с лица и субекти, които изпълняват средства съгласно член 61, параграф 1, буква в), или с бенефициенти на безвъзмездни средства. По отношение на Европейската инвестиционна банка се прилага тристранното споразумение, сключено между нея, Комисията и Европейската сметна палата. Член 126 Финансови рамкови партньорства 3. С цел оптимизиране на разходите и ползите, свързани с одитите, и улесняване на координацията могат да се сключват споразумения за одит или проверка с лица и субекти, които изпълняват средства съгласно член 61, параграф 1, буква в), или с бенефициенти на безвъзмездни средства. По отношение на Европейската инвестиционна банка се прилага тристранното споразумение, сключено между нея, Комисията и Европейската сметна палата. Такива споразумения не трябва да ограничават достъпа на Сметната палата до информацията, необходима за осъществяване на одита на средствата на Съюза. Член 211 Правила за бюджетните гаранции 2. Вноски от държавите членки за бюджетните гаранции съгласно член 201, параграф 2 могат да бъдат предоставени под формата на гаранции или на парични средства. Сума, която надхвърля сумата, посочена в параграф 1, буква а), се разрешава от името на Съюза. Плащания за задействане на гаранцията се извършват, когато е необходимо, с вноски от държавите членки или от трети страни на база pari passu. Комисията подписва споразумение с вносителите, което съдържа по-специално разпоредби относно условията на плащане. Член 211 Правила за бюджетните гаранции 2. Вноски от държавите членки за бюджетните гаранции съгласно член 201, параграф 2 могат да бъдат предоставени под формата на гаранции или на парични средства. Сума, която надхвърля сумата, посочена в параграф 1, буква а), се разрешава от името на Съюза. Плащания за задействане на гаранцията се извършват, когато е необходимо, обикновено с вноски от държавите членки или от трети страни на база pari passu. Комисията подписва споразумение с вносителите, което съдържа по-специално разпоредби относно условията на плащане. Член 247 Правила и процедура по отношение на одита 1. Проверката на Сметната палата за това, дали всички приходи са постъпили и всички разходи са извършени по законосъобразен и редовен начин, се извършва по отношение на Договорите, бюджета, настоящия регламент, делегираните актове, приети съгласно настоящия регламент, и всички останали актове, приети съгласно Договорите. Тази проверка е съобразена с многогодишния характер на програмите и свързаните с тях системи за наблюдение и контрол. Член 247 Правила и процедура по отношение на одита 1. Проверката на Сметната палата за това, дали всички приходи са постъпили и всички разходи са извършени по законосъобразен и редовен начин, се извършва по отношение на Договорите, бюджета, настоящия регламент, делегираните актове, приети съгласно настоящия регламент, и всички останали актове, приети съгласно Договорите. Тази проверка е съобразена с многогодишния характер на програмите и свързаните с тях системи за наблюдение и контрол. Член 249 Право на достъп на Сметната палата 1. Комисията, останалите институции, органите, които се разпореждат с приходи и разходи от името на Съюза, както и получателите осигуряват на Сметната палата всички материални условия и ѝ предоставят цялата информация, която Сметната палата счита за необходима за изпълнение на своята задача. Те предоставят на разположение на Сметната палата всички документи, които се отнасят до възлагането и изпълнението на финансирани от бюджета поръчки, всички отчети за парични средства или материали, цялата счетоводна документация или оправдателни документи, както и свързаните с това административни документи, всички документи за приходи и разходи, всички инвентарни описи, всички органиграми на отдели, които Сметната палата счита за необходими за извършване на одит, по документи или на място, на отчета за бюджетния и финансовия резултат, и за същите цели — всички документи и данни, създадени или съхранявани на електронен носител. Органите за вътрешен одит и другите служби на съответните национални администрации осигуряват на Сметната палата всички материални условия, които тя прецени за необходими за изпълнение на своята задача. 2. Служителите, чиято работа се проверява от Сметната палата, са длъжни: а) да покажат своята документация за паричните средства в наличност, за всички останали парични средства, за всички ценни книжа и материали от всякакъв вид, както и оправдателните документи за тяхното разпореждане с поверените им средства, а също и всички свързани с тях счетоводни книги, регистри и други документи; б) да представят кореспонденцията и всички останали документи, необходими за цялостното извършване на одита, посочен в член 247. Информацията, предоставена съгласно първа алинея, буква б), може да бъде поискана единствено от Сметната палата. 3. Сметната палата се оправомощава да извършва одит на документите за приходите и разходите на Съюза, които се държат от службите на институциите, и по-специално от службите, отговорни за решенията за тези приходи и разходи, от органите, които се разпореждат с приходите и разходите от името на Съюза, както и от физическите или юридическите лица, които получават плащания от бюджета. 4. Задачата по проверката на законосъобразното и редовно постъпване на приходите и извършване на разходите, както и на доброто финансово управление обхваща и усвояването на средства на Съюза от органи извън институциите, които са получили тези вноски. 5. Финансирането от Съюза, изплатено на получатели извън институциите, подлежи на даването на писмено съгласие от тези получатели, а при липса на такова съгласие от тяхна страна — на писмено съгласие от изпълнителите или подизпълнителите, за извършване на одит от Сметната палата относно използването на предоставеното финансиране. 6. Комисията предоставя на Сметната палата, по нейно искане, всякаква информация за операциите по получаване и отпускане на заеми. 7. Използването на интегрирани компютърни системи не води до ограничаване на достъпа на Сметната палата до оправдателните документи. Член 249 Право на достъп на Сметната палата 1. Комисията, останалите институции, органите, които се разпореждат с приходи и разходи от името на Съюза, както и получателите осигуряват на Сметната палата всички материални условия и ѝ предоставят цялата информация, която Сметната палата счита за необходима за изпълнение на своята задача. По искане на Сметната палата те предоставят на нейно разположение всички документи, които се отнасят до възлагането и изпълнението на финансирани от бюджета поръчки, всички отчети за парични средства или материали, цялата счетоводна документация или оправдателни документи, както и свързаните с това административни документи, всички документи за приходи и разходи, всички инвентарни описи, всички органиграми на отдели, които Сметната палата счита за необходими за извършване на одит, по документи или на място, на отчета за бюджетния и финансовия резултат, и за същите цели — всички документи и данни, създадени или съхранявани на електронен носител. Правото на достъп на Сметната палата включва достъп до информационната система, използвана за управление на приходите или разходите, които са предмет на извършвания от нея одит. Органите за вътрешен одит и другите служби на съответните национални администрации осигуряват на Сметната палата всички материални условия, които тя прецени за необходими за изпълнение на своята задача. 2. Служителите, чиято работа се проверява от Сметната палата, са длъжни: а) да покажат своята документация за паричните средства в наличност, за всички останали парични средства, за всички ценни книжа и материали от всякакъв вид, както и оправдателните документи за тяхното разпореждане с поверените им средства, а също и всички свързани с тях счетоводни книги, регистри и други документи; б) да представят кореспонденцията и всички останали документи, необходими за цялостното извършване на одита, посочен в член 247. Информацията, предоставена съгласно първа алинея, буква б), може да бъде поискана единствено от Сметната палата. 3. Сметната палата се оправомощава да извършва одит на документите за приходите и разходите на Съюза, които се държат от службите на институциите, и по-специално от службите, отговорни за решенията за тези приходи и разходи, от органите, които се разпореждат с приходите и разходите от името на Съюза, както и от физическите или юридическите лица, които получават плащания от бюджета. 4. Задачата по проверката на законосъобразното и редовно постъпване на приходите и извършване на разходите, както и на доброто финансово управление обхваща и усвояването на средства на Съюза от органи извън институциите, които са получили тези вноски. 5. Финансирането от Съюза, изплатено на получатели извън институциите, подлежи на даването на писмено съгласие от тези получатели, а при липса на такова съгласие от тяхна страна — на писмено съгласие от изпълнителите или подизпълнителите, за извършване на одит от Сметната палата относно използването на предоставеното финансиране. 6. Комисията предоставя на Сметната палата, по нейно искане, всякаква информация за операциите по получаване и отпускане на заеми. 7. Използването на интегрирани компютърни сист