Специален доклад Разходи на ЕС във връзка 
с външното измерение на 
политиката в областта 
на миграцията 
в държавите от Южното 
Средиземноморие 
и източните съседни 
държави до 2014 г.BG 2016  № 09
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx  
Уебсайт:  eca.europa.eu  
Туитър: @EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.
Print ISBN 978-92-872-4768-1 ISSN2 1831-0974 doi:10.2865/51020 QJ-AB-16-010-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-4798-8 ISSN2 1977-5814 doi:10.2865/476177 QJ-AB-16-010-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-4792-6 ISSN2 1977-5814 doi:10.2865/178837 QJ-AB-16-010-BG-E
© Европейски съюз, 2016 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Разходи на ЕС във връзка  
с външното измерение на 
политиката в областта  
на миграцията 
в държавите от Южното 
Средиземноморие 
и източните съседни 
държави до 2014 г.
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2016  № 09
02
 Съдържание
Точки
 Съкращения и акроними
 Речник на термините
I—V  Кpатко изложение
1—20  Въведение
2—20  Външното измерение на политиката на ЕС в областта на миграцията
2—5  Рамка на политиката
6—8 Глобален подход към външното измерение на миграцията
9 Приоритет за съседните държави
10 —11  Различни институционални и финансови инструменти
12—16  Различни източници за средствата на ЕС, разходвани във връзка с външното измерение на 
миграцията
17—20  Механизми за финансиране и управление
21—26  Обхват и подход на одита
27—65  Съгласуването на целите, установяването на нуждите на страните 
партньори и инструментите за мониторинг имат нужда от подобрение
27—31  Много различни цели на политиката, които не винаги са свързани
32—37  Следва да се обърне по-голямо внимание на определянето на нуждите на страните 
партньори
38—51  Инструментите за мониторинг и оценка имат нужда от подобрение
52—60  Трудно е да бъдат проверени географските и тематичните приоритети
61—65  Интервенциите обхващат голяма географска площ
03 Съдържание 
66—89  Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във връзка с външния 
аспект на политиката в областта на миграцията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите 
от Южното Средиземноморие и държавите от Източното партньорство.
67—69  Недостатъците на оперативните цели и показателите за резултатите затрудняват 
извършването на оценка на ефективността на проектите
70—73  Фактори, които влошават ефективността
Каре 8 Пример за добра практика
74 Проблеми с ефективността в три ключови области
75—81  Връзка между миграция и развитие
82—86  Мерки за подкрепа за връщане и реадмисия — ограничено въздействие и неравномерна подкрепа 
от страни извън ЕС
87—89  Защита на правата на човека — включена в одитираните проекти, но не винаги успешно прилагана
90—103  Затруднена координация между няколко партньори на различни нива
91—100  Сложно управление
101—102  Партньорства за мобилност — необходимо е да се изясни координацията
103 Изгледи за бъдещето
 Заключения и препоръки
 Приложение I —  Партньорства за мобилност, сключени между ЕС, държави членки на ЕС 
и държави извън ЕС
 Приложение II —  Поети задължения, сключени договори и изплатени средства за външното 
измерение на политиката в областта на миграцията в периода 2007—
2013 г. (в млн. евро)
 Приложение III —  Разходи във връзка с външното измерение на политиката в областта на 
миграцията — множество разходни инструменти на ЕС, всеки от които има 
собствени цели и стратегии
 Приложение IV  —  Обобщение на одитираните проекти
 Приложение V —  Механизми за изпълнение за финансовата помощ от ЕС (миграция и 
убежище — външно измерение)
 Отговори на Комисията
04
 Съкращения  
и акроними
Frontex : Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на 
държавите — членки на Европейския съюз
ВКБООН : Върховен комисариат за бежанците на ООН
ГД: Генерална дирекция
ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ : Генерална дирекция „Хуманитарна помощ и гражданска 
защита“
ГПММ : Глобален подход към миграцията и мобилността
ЕИДПЧ : Европейски инструмент за демокрация и права на човека
ЕИСП : Европейски инструмент за съседство и партньорство
ЕСВД : Европейска служба за външна дейност
ЕФР : Европейски фонд за развитие
ИПП : Инструмент за предприсъединителна помощ
ИС: Инструмент за стабилност
ИСР : Инструмент за сътрудничество за развитие
МОМ : Международната организация по миграция
ПРООН : Програма за развитие на Организацията на обединените нации
СИМР : Съвместна инициатива за миграция и развитие
ТПМУ : Тематична програма за миграция и убежище
ФВС : Фонд „Вътрешна сигурност“
05
 Речник на  
термините1
Бежанец : Бежанците са лица, които поради основателни опасения от преследване, основано на раса, 
религия, националност, политическо мнение или принадлежност към определена социална група се намират 
извън държавата, чиито граждани са, и не могат или поради тези опасения не желаят да се обърнат за 
закрила към тази държава.
Връщане : Този термин се отнася общо до действието или процеса на завръщане, както в рамките на 
териториалните граници на дадена държава, така и от приемащата държава в държавата на произход или 
транзит, когато всички законосъобразни възможности за престой в държава членка на ЕС са били изчерпани, 
например в случая на бежанци, търсещи убежище лица и квалифицирани граждани.
Изграждане на капацитет : Увеличаване на автономния капацитет на правителствата и гражданското 
общество чрез подобряване на техните знания, умения и нагласи. Изграждането на капацитет може да 
се извърши под формата на съвместен проект с партньорското правителство, или като двустранен или 
многостранен диалог.
Лице, търсещо убежище : Мигрантите се определят като търсещи убежище лица, когато са подали молба за 
предоставяне на статут на бежанец или на субсидиарна закрила и молбата им е в процес на разглеждане.
Миграция : Движението на едно лице или на група лица в рамките на една държава или при пресичане на 
международни граници. Периодът от време, съставът на мигриращите групи и причините за миграция могат 
да бъдат различни. Този термин обхваща движението на бежанци, разселени лица, икономически мигранти 
и други, като например лица, придвижващи се с цел събиране на семейството.
Мобилност2: По-широко понятие от „миграция“. Мобилността засяга широк кръг от хора, например 
посетители за краткосрочно пребиваване, туристи, студенти, изследователи, бизнесмени или лица, 
посещаващи членове на семействата си.
Нерегламентирана миграция : Не съществува ясно или всеобщо прието определение за 
нерегламентираната миграция, която е свързана с движението на хора извън нормативната структура на 
държавите на произход, държавите на транзит и приемащите държави. От перспективата на държавите 
на дестинация това означава неразрешено влизане, престой или работа в страната. От перспективата на 
държавите на произход, нерегламентирана миграция е налице например когато дадено лице пресече 
международна граница без валиден паспорт или друг документ за пътуване. Нерегламентирани мигранти 
са лицата, които влизат на суверенната територия на дадена държава без валиден пътен документ, както 
и лицата, които след влизането си с валидни документи не подновяват разрешението си за пребиваване 
и остават (просрочват срока на пребиваването си) в приемащата държава.
1 Всички дефиниции са адаптирани от Речника на термините в областта на миграцията  (Glossary on Migration) на МОМ, освен ако не е посочено 
друго.
2 COM(2011) 743 окончателен от 18 ноември 2011 г. „Глобалният подход към миграцията и мобилността“.
06 Речник на термините  
Резултати от проект : За да се измерят резултатите от даден проект, трябва да се определят следните 
аспекти:
а) ясно определени оперативни цели (например достъп до електричество за всички домакинства в дадено 
село);
б) показатели за вложените средства и крайните продукти, чрез които да се оцени количеството, качеството 
и времето за предоставяне на услугите, стоките или дейностите, предвидени по проекта (например 
закупуването и инсталирането на 200 електрически стълба и на 4000 проводници);
в) базови и целеви стойности (например, при вече инсталирани 500 стълба и 10 000 м. проводници, целта 
е да се достигнат общо 700 стълба и 14 000 м. проводници);
г) показатели за резултатите, чрез които се измерват ефектите от изпълнението на проекта и се описва 
постигането на целта (например всички 200 домакинства вече имат достъп до електричество). Тук 
базовите и целевите стойности също могат да бъдат конкретно определени (например увеличение от 150 
на 200 домакинства с достъп до електричество).
Реинтеграция : Повторно включване или присъединяване на дадено лице към определена група, т.е. 
процесът на повторна адаптация на мигрантите в обществото на тяхната държава на произход.
Споразумение за реадмисия : Споразумение, установяващо процедурите, чрез които дадена държава може 
да върне чужди граждани или лица без гражданство с нередовен статут в тяхната държава на произход или 
в трета държава, през която лицата са преминали на път за държавата, планираща тяхното връщане.
Управление на границите : Облекчаване на регламентирания поток от предприемачи, туристи, мигранти 
и бежанци и разкриване и предотвратяване на неправомерно влизане на чужди граждани в дадена държава. 
Мерките за управление на границите включват налагането от държавите на визови ограничения, санкции 
за транспортните дружества, които превозват нередовни мигранти до територията на дадена държава, 
и забрана за влизане по море.
07
 Кратко  
изложение
I
Външното измерение на общата политика на ЕС по отношение на миграцията има за цел да насърчава 
ефективното управление на миграционните потоци в сътрудничество с държавите на произход и транзит. 
Настоящият доклад разглежда двата основни инструмента за финансиране в 6 от 11-те държави от Южното 
Средиземноморие и Източното партньорство — Тематичната програма за миграция и убежище (ТПМУ) 
и Европейския инструмент за съседство и партньорство (ЕИСП), и двата създадени за периода 2007—2013 г. 
Одитът не обхваща развитията в областта на миграцията след 2014 г., нито реакцията на ЕС на настоящата 
бежанска криза.
II
Разходите на ЕС, свързани с външния аспект на политиката в областта на миграцията, се управляват от широк 
набор от общи цели. По време на одита не беше възможно да се определи общият размер на разходите за 
бюджета на ЕС, нито беше възможно да се изясни дали разходването на средства е било управлявано в съот -
ветствие с планираните географски и тематични приоритети.
III
Въз основа на проверка на избрани проекти Сметната палата достигна до заключението, че ефективността 
на разходите на ЕС във връзка с външния аспект на миграцията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното 
Средиземноморие и държавите от Източното партньорство може да бъде подобрена. Често беше трудно да 
се измерят постигнатите резултати от разходите на ЕС, тъй като целите обхващат много широки тематични 
и географски области и липсват количествени показатели и показатели, насочени към резултатите. Също така 
беше трудно да се оцени приносът на миграцията за развитието, който е един от приоритетите на Глобалния 
подход за миграция и мобилност. На последно място, като се съди по проверените проекти, приносът на миг -
рантите, които се завръщат в своите държави на произход, е ограничен.
Кратко изложение 08
IV
Разходите на ЕС във връзка с външния аспект на миграцията се изпълняват от широк набор от заинтересо -
вани страни. Това налага координация между различните отдели на Комисията, по-специално нейните гене -
рални дирекции, Европейската служба за външна дейност, делегациите на ЕС в държави извън ЕС и няколко 
агенции на ЕС, в сътрудничество с държавите членки, съседните държави и трети страни. Тази сложна схема 
на управление изисква засилена координация на всички нива и по-активна ангажираност на делегациите на 
ЕС по въпросите във връзка с миграцията.
V
Докладът на Сметната палата завършва с препоръка към Комисията да постави ясни и измерими цели, които 
да се изпълняват чрез съгласуван набор от инструменти за финансиране от ЕС и да се подпомагат от ефекти -
вен мониторинг и оценка, както и от подходяща информационна система. Механизмите за управление следва 
да бъдат по-прости и по-добре координирани.
09
 Въведение
01 
Външният аспект на политиката на ЕС в областта на миграцията обхваща 
широк набор от въпроси, като мобилност и регламентирана миграция, нере -
гламентирана миграция, миграция и развитие или международна закрила. 
Настоящият одит се основава на извършената до края на 2014 г. дейност — 
проверка на разходите на ЕС във връзка с външния аспект на политиката 
на ЕС в областта на миграцията в държавите от Южното Средиземноморие 
и държавите от Източното партньорство (вж. също точки 21—26). Одитът не 
разглежда подпомагането в рамките на ЕС, нито подпомагането на държави -
те — членки на ЕС. Той също така не обхваща пряко мерки, създадени специ -
ално във връзка с молбите за убежище или с данни относно нерегламентира -
ната миграция. Одитът направи проверка на двата основни инструмента на 
ЕС за финансиране и на техните разходи през периода 2007—2013 г. в шест 
източни и южни държави3, съседни на ЕС. Разходите във връзка с външния 
аспект на политиката на ЕС относно миграцията, които бяха одитирани от 
Сметната палата, не бяха свързани с разходите за кризата със сирийските 
бежанци. Следователно докладът не разглежда събития и действия на ЕС, 
нито данни, от 2015 г. Сметната палата публикува резултатите от този одит 
сега, тъй като счита, че констатациите и препоръките на настоящия одит 
са от значение за стремежа на ЕС да разработи подходяща политика и бю -
джетни отговори относно външния аспект на политиката на ЕС в областта на 
миграцията.
Външното измерение на политиката на ЕС 
в областта на миграцията
Рамка на политиката
02 
Член 67 от Договора изисква ЕС да развива единна политика по въпросите на 
убежището, имиграцията и контрола на външните граници, която се основа -
ва на солидарността между държавите членки. Европейският съвет определя 
съответните стратегически насоки (член 68). Те са изложени в Стокхолмската 
програма (2009—2014 г.)4, която представя пътна карта за ЕС в областта на 
правосъдието, свободата и сигурността. Новите стратегически насоки за 
периода 2014—2019 г. бяха приети от Съвета през юни 2014 г.
03 
Основната цел на общата имиграционна политика (член 79 от Договора)  
е да гарантира ефективно управление на миграционните потоци, справедли -
во третиране на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в държа -
вите членки, както и мерки за засилена борба с неправомерната имиграция 
и трафика на хора.3 Алжир, Грузия, Либия, 
Молдова, Мароко и Украйна.
4 ОВ C 115, 4.5.2010 г., стр. 1.
10 Въведение 
04 
ЕС отдава особено значение и на управлението на миграционните потоци 
съвместно с държавите на транзит или държавите на произход на мигранти -
те, както и на укрепването на връзката между миграцията и развитието.
05 
Ето защо общата политика на ЕС в областта на миграцията има както вътреш -
но, така и външно измерение. Настоящият доклад разглежда външния аспект 
на тази политика, който е описан в следващия раздел.
Глобален подход към външното измерение на 
миграцията
06 
През 2005 г. Съветът приема Глобалния подход към миграцията в Африка 
и Средиземноморието. През 2011 г. този подход е доразвит в Глобалния под -
ход към миграцията и мобилността (ГПММ)5. ГПММ, който е приет от Съвета6, 
но не е правно обвързващ, представлява всеобхватната политическа рам -
ка на ЕС за диалог относно политиките и сътрудничество по отношение на 
външното измерение на миграцията.
07 
ГПММ посочва четири общи тематични приоритета, описани като „еднакво 
важни“:
а) по-добро организиране на законната миграция и насърчаване на добро -
то управление на мобилността;
б) предотвратяване и борба с незаконната миграция и премахване на тра -
фика на хора;
в) оптимизиране на въздействието на миграцията и мобилността върху 
развитието;
г) стимулиране на международната закрила и усъвършенстване на външно -
то измерение на убежището.
08 
При тази рамка на политиките зачитането на човешките права е хоризонта -
лен приоритет.5 COM(2011) 743 окончателен, 
документ на Съвета 
№ 9417/12 от 3.5.2012 г. 
„Заключения на Съвета 
относно глобалния подход 
към миграцията 
и мобилността“.
6 Приет от Съвета през май 
2012 г. (документ на Съвета 
№ 9417/12) и повторно 
публикуван през април 
2014 г. (документ на Съвета 
№ 8443/14).
11 Въведение 
Приоритет за съседните държави
09 
Въпреки че обхватът на ГПММ е глобален ( Съобщение от Комисията от 
2011 г.), съседните на ЕС държави (вж. фигура 1 ) са неговият основен приори -
тет7: по-специално Южното Средиземноморие (Алжир, Египет, Либия, Мароко 
и Тунис) и държавите от Източното партньорство (Армения, Азербайджан, 
Беларус, Грузия, Молдова и Украйна). Целта в съседните на ЕС държави е „да 
се развиват силни и тесни партньорства, които се основават на взаимно 
доверие и общи интереси и подготвят условията за бъдеща регионална ин -
теграция“8. Съседните на ЕС държави са от голямо значение като държави на 
произход и транзит за ЕС, като същевременно сами по себе си са държави на 
дестинация.
Различни институционални и финансови инструменти
10 
ГПММ се изпълнява чрез широк набор от инструменти — вж. каре 1  за 
по-подробна информация. Каре 1Инструменти за изпълнение на ГПММ
 οИнструменти на политиките, като например диалог по регионалната политика и партньорства за 
мобилност.
 οПравни инструменти, като например облекчаване на визовия режим и споразумения за реадмисия 
с държави извън ЕС (през 2015 г. са сключени 17 такива споразумения).
 οОперативна подкрепа от агенциите на ЕС, като например Frontex.
 οМножество случаи на финансов принос от ЕС за националните администрации на държави извън  
Съюза, както и за други заинтересовани страни (като например международни организации). Меж -
ду тях са програми и проекти, финансирани от различни бюджетни източници, и една специфична 
тематична програма, фокусирана върху изграждането на капацитет и сътрудничеството в областта 
на миграцията и убежището, която обхваща повечето държави извън ЕС, в т.ч. и държавите по Евро -
пейската политика за съседство.7 Глобалният подход към 
миграцията (ГПМ) от 2005 г. 
е насочен приоритетно към 
Африка (в т.ч. Северна 
Африка) като основен 
географски фокус. През 
2007 г. ГПМ е разширен, за да 
включи държавите на изток 
и югоизток (COM(2007) 247 
окончателен от 16 май 2007 г. 
„Прилагане на Глобалния 
подход към миграцията за 
източните и югоизточни 
региони, съседни на 
Европейския съюз“). 
Приоритетното значение на 
съседните на ЕС държави 
е подчертано отново 
в ГПММ (COM(2011)743 окон -
чателен) и в първия доклад 
за неговото изпълнение 
(COM(2014) 96 окончателен 
от 21 февруари 2014 г. 
„Доклад относно прилагане -
то на глобалния подход към 
миграцията и мобилността 
в периода 2012—2013 г.“). 
Тези приоритети са 
изтъкнати отново в множе -
ство заключения на Съвета.
8 COM(2011) 743 окончателен, 
стр. 8.
12 Въведение Фигура 1
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Административни граници: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Картография: Евростат – GISCO, 05/2015Съседните на ЕС държави
Легенда : 
синьо = Европейски съюз, 
зелено = държави, обхванати от Европейската политика за съседство.
Източник:  Евростат.
13 Въведение 
11 
ЕС участва в няколко регионални9 и двустранни диалози относно изпълне -
нието на ГПММ. Към момента на одита седемте основни регионални диалога 
обхващат ключови региони на юг и на изток от ЕС и включват редовни офи -
циални срещи и укрепване на инструментите за сътрудничество. Основната 
двустранна рамка за диалог по политиката относно миграцията и убежището 
със съседните на ЕС държави са партньорствата за мобилност. Те имат за 
цел да преодоляват актуални проблеми, свързани с миграцията и мобил -
ността, които са от съвместно значение, включително, където е приложимо, 
краткосрочната и дългосрочната мобилност. Участието на държавите член -
ки е доброволно и не е правно обвързващо. Партньорствата за мобилност 
определят приоритети и съгласуват споразумения относно конкретни дей -
ности, а държавите членки могат да участват доброволно, като предоставят 
средства или експертен опит. В  приложение I  е представен преглед на осем 
партньорства за мобилност, сключени от 2008 г. насам, и на участието на 
държавите членки.
Различни източници за средствата на ЕС, разходвани във 
връзка с външното измерение на миграцията
12 
В настоящия раздел се описват двата основни разходни инструмента на ЕС 
в подкрепа на външния аспект на политиката в областта на миграцията, как -
то и други програми, които имат принос по отношение на външния аспект на 
тази политика.
13 
Тематичната програма за миграция и убежище  (ТПМУ) е единствената 
програма, посветена специално на предизвикателствата, свързани с външ -
ния аспект на миграцията и убежището в периода 2007—2013 г. Нейното 
правно основание е формулирано в член 16 от Регламента за ИСР10. Нейната 
обща цел е да подпомага страните извън ЕС да осигурят „по-добро управле -
ние на миграционните потоци във всичките им измерения“. За тази цел ТПМУ 
се стреми да съсредоточи интервенциите си върху източния и южния миг -
рационен път, както и да подобри изграждането на капацитет и да насърчи 
инициативите за сътрудничество в областта на миграцията и убежището. Тя 
обаче не е насочена пряко към първопричините за миграцията11 12.
14 
Програмата се изпълнява под отговорността на Генерална дирекция „Меж -
дународно сътрудничество и развитие“. Около две трети от финансираните 
мерки са подбрани чрез покани за представяне на предложения, а останали -
те — чрез конкретни инициативи от страна на Комисията.9 Основните процеси на 
регионален диалог са 
процесът от Будапеща, 
процесът от Прага, 
Платформата за източно 
партньорство в областта на 
миграцията и убежището, 
Партньорството Африка – ЕС 
в областта на миграцията, 
мобилността и заетостта 
(ММЗ), процесът от Рабат, 
диалогът между държавите 
от АКТБ и ЕС относно 
миграцията и развитието 
и структурираният 
и всеобхватен диалог по 
въпросите на миграцията 
между ЕС и Общността на 
латиноамериканските 
и карибските държави 
(CELAC).
10 Регламент (ЕО) № 1905/2006 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 18 декември 
2006 г. за създаване на 
финансов инструмент за 
сътрудничество за развитие 
(OВ L 378, 27.12.2006 г., 
стр. 41).
11 Многогодишен 
стратегически документ за 
Тематичната програма 
„Сътрудничество с трети 
страни в областта на 
миграцията и убежището“ за 
периода 2011—2013 г.:  
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011—2013-multi-annual_en
12 За периода 2014—2020 г. 
ТПМУ е заменена от 
миграционния компонент на 
Програмата за глобалните 
обществени блага 
и предизвикателства.
14 Въведение 
15 
Европейският инструмент за съседство и партньорство  (ЕИСП)13 започ -
ва дейността си през 2007 г. като средство за изпълнение на Европейската 
политика за съседство14. Регламентът за ЕИСП не поставя цели; вместо това 
те са формулирани в споразумения, сключени между Комисията и държавите 
извън ЕС. ЕИСП финансира действия, които имат за цел, наред с другото, да 
подпомогнат реформите и да подобрят капацитета в областта на правосъ -
дието и вътрешните работи, в т.ч. в областта на миграцията и убежището 
(например интегрирано управление на границите, реадмисия, както и борба 
срещу и предотвратяване на трафика на хора), организираната престъпност 
и тероризма.
16 
Няколко други програми могат също да допринесат за външния аспект на по -
литиката в областта на миграцията, като например Инструментът за сътруд -
ничество за развитие, Европейският инструмент за демокрация и права на 
човека или Инструментът за стабилност. Инструментът за предприсъедини -
телна помощ и Европейският фонд за развитие могат също да бъдат използ -
вани, но не и за съседните държави.
Механизми за финансиране и управление
17 
За периода 2007—2013 г. ЕСП изчислява общия размер на средствата от 
ЕС, предназначени за външния аспект на миграцията, на приблизително 
1,4 млрд. евро (вж. приложение II ). Финансови данни обаче са налични само 
за ТПМУ, плащанията по която възлизат общо на 304,3 млн. евро за същия 
период (вж. точки 52—56).
18 
В допълнение към финансирането от Комисията, през периода 2007—2013 г. 
мерките са били съфинансирани от държавите членки.
19 
Отговорността за програмирането на разходите на ЕС по външния аспект на 
политиката в областта на миграцията е споделена между Европейската служ -
ба за външна дейност (ЕСВД) и няколко генерални дирекции на Комисията. 
Комисията носи отговорността за управлението на средствата на ЕС, използ -
вани за външния аспект на политиката за миграция.13 Регламент (ЕО) № 1638/2006 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 24 октомври 
2006 г. за определяне на 
общи разпоредби относно 
установяване на Европейски 
инструмент за съседство 
и партньорство (OВ L 310, 
9.11.2006 г., стр. 1).
14 За периода 2014—2020 г. 
ЕИСП е заменен от 
Европейския инструмент за 
съседство (ЕИС), който не 
е включен в обхвата на 
настоящия одит.
15 Въведение 
20 
Предвид широкия обхват на посочените по-горе разходни инструменти на 
ЕС, няколко генерални дирекции на Комисията могат да се включат в дейст -
вията в тази област — ГД „Международно сътрудничество и развитие“ отго -
варя за Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР), Европейския фонд 
за развитие (ЕФР), Европейския инструмент за демокрация и човешки права 
(ЕИДПЧ) и ЕИСП, но през 2015 г. тази отговорност е поета от ГД „Политика за 
съседство и преговори за разширяване“, която отговаря и за ИПП. ГД „Хума -
нитарна помощ и гражданска защита“ управлява хуманитарната помощ, в т.ч. 
и помощта, предоставяна на бежанци. ГД „Международно сътрудничество 
и развитие“ носи изцяло отговорността за планирането и изпълнението само 
в случая на тематичните програми, финансирани по ИСР (като например 
ТПМУ). Проектите, изпълнявани при пряко управление, се управляват или 
пряко от Комисията в Брюксел, или от делегациите на ЕС. Държавите членки 
могат да участват и да предоставят съфинансиране по някои инструменти (за 
подробна информация вж. приложение III ).
16
 Обхват и подход  
на одита
21 
Сметната палата провери дали разходите на ЕС в областта на миграцията по 
инструментите ТПМУ и ЕИСП, създадени за периода 2007—2013 г., са имали 
ясни цели, както и дали са били ефективни и добре координирани в 6 от 11-
те държави от Южното Средиземноморие и Източното партньорство. Одитът 
не обхваща развитията в областта на миграцията след 2014 г., нито реакцията 
на ЕС на настоящата бежанска криза. По-конкретно, одитът провери дали 
разходите за миграция:
а) са преследвали ясни и последователни цели, допълнени от ефективна 
система за мониторинг, които отговарят на установените нужди и прио -
ритети в съседните на ЕС държави;
б) са постигнали своите цели в съседните държави;
в) са били добре координирани между органите на ЕС и с държавите 
членки.
22 
Одитът, свързан с яснотата на поставените цели и системите за мониторинг, 
се фокусира върху различните разходни инструменти, използвани за подпо -
магане на външната политика на ЕС в областта на миграцията (вж. приложе -
ние III )15. Одитът на ефективността и координацията се съсредоточи върху 
проектите, финансирани по Тематичната програма за миграция и убежище 
(ТПМУ) и по Европейския инструмент за съседство и партньорство (ЕИСП).
23 
Извършеният одит обхвана източни и южни съседни държави, по-конкретно 
Алжир, Грузия, Либия, Молдова, Мароко и Украйна.
24 
Одитът беше основан на:
а) извършване на интервюта и събиране на информация от Комисията и три 
държави (Алжир, Грузия и Мароко) за 12 проекта с посещение на деле -
гациите на ЕС, отговорните национални и местни органи и, когато беше 
възможно, крайните бенефициенти. Бяха проведени интервюта и с други 
заинтересовани страни, като например представители на държавите 
членки (в Брюксел и на място), международни организации, представите -
ли на гражданското общество и експертни центрове;
б) документна проверка на 11 проекта, изпълнени в Либия, Молдова 
и Украйна;
в) документни проверки на политики, планови и проектни документи, 
изпращане на въпросник до администрациите на 11 държави членки 
и преглед на актуалната литература и извършени в този сектор оценки.15 Нито ЕФР , нито ИПП се 
използват в държавите от 
Южното Средиземноморие 
и държавите от Източното 
партньорство.
17 Обхват и подход на одита  
25 
Договорите по 23-те проекта, един от които по стечение на обстоятелствата 
е продължение на друг проект от извадката, са на обща стойност от 89 млн. 
евро (вж. приложение IV ) при общ размер на договорените средства от 
742 млн. евро. Тези проекти бяха избрани въз основа на i) размера на раз -
ходите; ii) стремежа за балансирано обхващане на различните тематични 
приоритети на ГПММ; iii) тяхното местоположение; iv) състоянието на про -
екта (приключен или текущ); v) дали финансирането е подпомогнало парт -
ньорства за мобилност (вж. приложение I ).
26 
Сметната палата извърши своя одит в контекста на новите нормативни 
разпоредби, приети за разходите за периода 2014—2020 г. При частичната 
вътрешна реорганизация след встъпването в длъжност на новата Комисия, 
Европейската политика за съседство (която обхваща въпросите на миграци -
ята) е прехвърлена от ГД „Развитие и сътрудничество“ към ГД „Политика за 
съседство и преговори за разширяване“. Когато беше приложимо, одитът взе 
предвид тези промени.
18
 Съгласуването на целите, установяването 
на нуждите на страните партньори 
и инструментите за мониторинг имат 
нужда от подобрение
Много различни цели на политиката, които не 
винаги са свързани
27 
Сметната палата провери дали двата разходни инструмента (ТПМУ и ЕИСП), 
финансиращи изпълнението на външния аспект на политиката на ЕС относно 
миграцията и убежището, са прилагани при ясно определени и съгласувани 
цели. Беше проверено също така дали оперативните цели отразяват пра -
вилно определените нужди на държавите, които не са членки на ЕС, и дали 
са придружени от показатели за измерване на резултатите. На последно 
място беше разгледано дали наличните финансови ресурси са отпуснати за 
ясно определени приоритети, така че да се оптимизира въздействието на 
интервенциите.
28 
Общата цел на Тематичната програма за миграция и убежище (ТПМУ) е да 
помогне на държавите извън ЕС да осигурят „по-добро управление на мигра -
ционните потоци във всичките им измерения“. Тя е разделена на пет прио -
ритета за интервенция16, които са представени в документите на Комисията 
като програмни цели. Конкретните цели са изложени в тематични стратеги -
чески документи.
29 
Европейският инструмент за съседство и партньорство (2007—2013 г.), в кой -
то частично се включва и миграцията, не определя цели на политиката сам 
по себе си. Приложимото законодателство предвижда определянето на при -
оритетни цели за дадена държава или регион чрез стратегически документи, 
които следва да се приемат от Комисията. Когато ЕС не е съгласувал конкрет -
ни цели с дадена държава, следва да се преследват целите на политиката на 
ЕС (но не се посочва конкретно кои).
30 
Рамката за разходите на ЕС за външното измерение на миграцията обхваща 
още пет други инструмента, всеки от които има собствени цели и рамки за 
интервенция и не се фокусира върху или не включва специални разпоредби 
за миграцията. От нормативните документи не става ясно как различните 
цели са свързани помежду си или какво следва да постигнат те на ниво ЕС по 
отношение на външния аспект на миграцията (вж. приложение III ).
31 
Въпреки че тези разходни инструменти на ЕС могат да действат в ситуации, 
в които миграцията представлява проблем, и да допринасят за свързаните 
с миграцията разходи, от правна и финансова гледна точка те не разполагат 
с ясна стратегия или механизми за мониторинг, чрез които да се определи 
размера на техния принос.16 Регламент (ЕО) № 1905/2006, 
член 16, параграф 2: 
i) стимулиране на връзките 
между миграция и развитие; 
ii) насърчаване на добре 
управлявана трудова 
миграция; iii) борба 
с нелегалната имиграция 
и улесняване на 
реадмисията на нелегалните 
имигранти; iv) насърчаване 
на убежището 
и международната защита, 
включително посредством 
регионални програми за 
защита, по-специално за 
засилване на 
институционалните 
капацитети и защита на 
лицата без гражданство; 
и v) защита на мигрантите 
срещу експлоатация 
и изключване и борба 
с трафика на хора.
19
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
Следва да се обърне по-голямо внимание на 
определянето на нуждите на страните партньори
32 
Сметната палата установи, че анализът на нуждите е бил добре докумен -
тиран при десет проекта, а в девет други проекта оценките на нуждите са 
били само частично документирани поради различни причини (например 
при една трета от тези проекти това се дължи предимно на трудните местни 
условия и на политическата нестабилност). При четири проекта Сметната 
палата не откри документни доказателства.
33 
Партньорствата за мобилност (ПМ)17, сключвани между Комисията, държави -
те членки и държавите партньори, предоставят политическа рамка за диалог 
по отношение на политиките, свързани с миграцията, което също помага за 
определянето на нуждите (вж. също точка 36). В партньорствата, които са 
сключени с осем държави18 (вж. приложение I ), могат да участват и държа -
вите членки — 24 от тях са се присъединили към едно или повече от осемте 
партньорства. Въпреки че ПМ не са правно обвързващи, провеждането на 
диалог улеснява определянето на нуждите и ги взема предвид по-пълно. 
Молдова, с която е сключено едно от най-старите ПМ, например е поискала 
да се промени фокусът на партньорството, за да се осигури по-добър баланс 
между четирите тематични приоритета на ГПММ. Комисията няколкократно 
припомня на държавите членки да изпълняват ПМ по балансиран начин, 
включително като акцентират повече върху действията, свързани със закон -
ната миграция, правата на човека и закрилата на бежанците.
34 
Ролята на делегациите на ЕС в държавите партньори е от ключово значение 
за установяването и определянето на нуждите. Сметната палата установи, че 
в делегациите на ЕС няма служители, специално натоварени с въпросите на 
миграцията. По тези въпроси работят служителите, които обработват разход -
ването на средствата на ЕС. Техните знания и опит в областта на миграцията 
са различни. Генерална дирекция „Миграция и вътрешни работи“ е команди -
ровала известен брой специалисти в делегациите, които работят по спектъ -
ра от политики, свързан с вътрешните работи, но по време на одита никой от 
тези служители не е бил разпределен в съседните на ЕС държави или в дър -
жава, с която е сключено партньорство за мобилност.
35 
По-доброто разбиране на въпросите на миграцията ще доведе до по-добър 
отговор на нуждите на държавите извън ЕС. ГД „Международно сътруд -
ничество и развитие“ е разработила множество инструменти за обучение 
и семинари по теми от тази област.17 Те определят набор от 
политически цели 
и предвиждат серия от 
инициативи, предназначени 
да осигурят възможно 
най-ефективно управление 
на движението на хора.
18 Армения, Азербайджан, 
Кабо Верде, Грузия, 
Йордания, Молдова, Мароко 
и Тунис.
20
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
36 
Определянето на нуждите в дадена държава партньор зависи също и от 
определените приоритети на тази държава и от нейната ангажираност към 
управлението на миграцията. За много съседни на ЕС държави, обаче, особе -
но в южните райони, този въпрос не е приоритетен. Нежеланието за провеж -
дане на конструктивен диалог с ЕС в тази област затруднява определянето 
на нуждите, особено предвид съществуващите в някои държави партньори 
възприятия, че някои от действията са били предназначени да облагоде -
телстват предимно ЕС. Като пример може да се посочи липсата на успех на 
усилията за включване на държавите от Северна Африка в Средиземномор -
ската мрежа за гранично наблюдение Seahorse.
37 
По подобен начин проектът за Интерактивна карта на пътищата и потоците 
на нерегламентирана миграция в Африка, Близкия изток и Средиземномор -
ския регион (I-Map) (0,7 млн. евро), който има за цел да подпомага процесите 
на диалог по въпросите на миграцията и обмена на информация, е бил кри -
тикуван от някои държави партньори, че е полезен по-скоро за ЕС и негови -
те държави членки, отколкото за държавите извън него. Съгласно наличните 
през юли 2014 г. данни, само 6 % от общо 668 потребители на системата са от 
държави, съседни на ЕС, а основните ползватели са държавите — членки на 
ЕС (50 %), следвани от Комисията и агенциите на ЕС (30 %).
Инструментите за мониторинг и оценка имат нужда 
от подобрение
38 
Подходящите, съгласувани и навременни показатели са важен инструмент за 
насочване и оценяване на дадена политика и свързаните с нея инструменти. 
Сметната палата откри малко данни за наличието на точни и систематични 
показатели, адаптирани към всяко ниво на интервенция, и установи липса 
на съгласуваност между показателите на различните нива на политиката — 
стратегическа рамка, бюджет и отчети за дейността на Комисията, т.е. опера -
тивната рамка за всяка финансова интервенция (вж. фигура 2 ).
21
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрениеФигура 2Връзка между целите и показателите в документите за определяне и за 
изпълнение на политиката при ТПМУ
/uni041F/uni0440/uni0430/uni0432/uni043D/uni043E /uni043E/uni0441/uni043D/uni043E/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438/uni0435 /uni0420/uni0430/uni043C/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043B/uni0438/uni0442/uni0438/uni043A/uni0430/uni0442/uni0430
/uni0421/uni0442/uni0440/uni0430/uni0442/uni0435/uni0433/uni0438/uni044F
/uni0418/uni0437/uni043F/uni044A/uni043B/uni043D/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435
/uni0421/uni0442/uni0440/uni0430/uni0442/uni0435/uni0433/uni0438/uni044F
 /uni041F/uni043B/uni0430/uni043D/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0435x
x
xxxx
√
/uni041A/uni043B/uni044E/uni0447 /uni0437/uni0430 /uni0441/uni044A/uni043E/uni0442/uni0432/uni0435/uni0442/uni0441/uni0442/uni0432/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni043B/uni0435/uni0434/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430
/uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438/uni0442/uni0435
x
√Glob/uni0413/uni043B/uni043E/uni0431/uni0430/uni043B/uni0435/uni043D /uni043F/uni043E/uni0434/uni0445/uni043E/uni0434 /uni043A/uni044A/uni043C /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni0438 /uni043C/uni043E/uni0431/uni0438/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430  
(/uni0413/uni041F/uni041C/uni041C) — 2011 /uni0433.
/uni0427/uni0435/uni0442/uni0438/uni0440/uni0438 /uni0441/uni0442/uni044A/uni043B/uni0431/uni0430
/uni041B/uni0438/uni043F/uni0441/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438, /uni0446/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0447/uni0430/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438or /uni0420/uni0435/uni0433/uni043B/uni0430/uni043C/uni0435/uni043D/uni0442 /uni0437/uni0430 /uni0418/uni0421/uni0420 
(/uni0422/uni041F/uni041C/uni0423) — 2006 /uni0433.
5 /uni043E/uni0431/uni043B/uni0430/uni0441/uni0442/uni0438 /uni043D/uni0430 /uni0434/uni0435/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442
/uni041B/uni0438/uni043F/uni0441/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438, 
/uni0446/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0447/uni0430/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438 
/uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438/uni041D/uni0430/uni0441/uni043E/uni043A/uni0438 /uni0437/uni0430 
/uni0438/uni0437/uni043F/uni044A/uni043B/uni043D/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435
/uni0422/uni0430/uni0431/uni043B/uni0438/uni0446/uni0430 /uni0432 Excel
5 /uni043E/uni0431/uni043B/uni0430/uni0441/uni0442/uni0438 /uni043D/uni0430 
/uni0434/uni0435/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442
/uni041F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438; /uni0447/uni0430/uni0441/uni0442/uni0438/uni0447/uni043D/uni0438 
/uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438/uni041F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438
/uni0426/uni0435/uni043B/uni0438, /uni043F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438, 
/uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438
/uni0413/uni0414 „/uni041C/uni0435/uni0436/uni0434/uni0443/uni043D/uni0430/uni0440/uni043E/uni0434/uni043D/uni043E 
/uni0441/uni044A/uni0442/uni0440/uni0443/uni0434/uni043D/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E
/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435“ /uni0413 /uni043E/uni0434/uni0438/uni0448/uni0435/uni043D 
/uni043E/uni0442/uni0447/uni0435/uni0442 /uni0437/uni0430 /uni0434/uni0435/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430
/uni0413 /uni043E/uni0434/uni0438/uni043D/uni0430 Y+1
/uni0427/uni0435/uni0442/uni0438/uni0440/uni0438 /uni0441/uni043F/uni0435/uni0446/uni0438/uni0444/uni0438/uni0447/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043B/uni0438
/uni041F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438, /uni0446/uni0435/uni043B/uni0438, /uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438/uni0413/uni0414 „/uni041C/uni0435/uni0436/uni0434/uni0443/uni043D/uni0430/uni0440/uni043E/uni0434/uni043D/uni043E 
/uni0441/uni044A/uni0442/uni0440/uni0443/uni0434/uni043D/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E
/uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435“ /uni0413 /uni043E/uni0434/uni0438/uni0448/uni0435/uni043D /uni043F/uni043B/uni0430/uni043D 
/uni0437/uni0430 /uni0443/uni043F/uni0440/uni0430/uni0432/uni043B/uni0435/uni043D/uni0438/uni0435
/uni0413 /uni043E/uni0434/uni0438/uni043D/uni0430 Y
/uni0427/uni0435/uni0442/uni0438/uni0440/uni0438 /uni0441/uni043F/uni0435/uni0446/uni0438/uni0444/uni0438/uni0447/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043B/uni0438
/uni041F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438, /uni0446/uni0435/uni043B/uni0438, /uni043E/uni0447/uni0430/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438 
/uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438/uni041F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni043E/uni0431/uni044E/uni0434/uni0436/uni0435/uni0442
/uni0414/uni0435/uni043A/uni043B/uni0430/uni0440/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F /uni0437/uni0430 /uni0434/uni0435/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0442/uni0430
/uni0413 /uni043E/uni0434/uni0438/uni043D/uni0430 Y-1
/uni0427/uni0435/uni0442/uni0438/uni0440/uni0438 /uni0441/uni043F/uni0435/uni0446/uni0438/uni0444/uni0438/uni0447/uni043D/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043B/uni0438
/uni041F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438, /uni0446/uni0435/uni043B/uni0438, /uni043E/uni0447/uni0430/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438 
/uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438/uni041E/uni0442/uni0447/uni0435/uni0442/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/
/uni0434/uni043E/uni043A/uni043B/uni0430/uni0434/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435/uni0422/uni041F/uni041C/uni0423
/uni0421/uni0442/uni0440/uni0430/uni0442/uni0435/uni0433/uni0438/uni0447/uni0435/uni0441/uni043A/uni0438 /uni0434/uni043E/uni043A/uni0443/uni043C/uni0435/uni043D/uni0442/uni0438
2007—2010 /uni0433.
2011—2013 /uni0433.
5 /uni043E/uni0431/uni043B/uni0430/uni0441/uni0442/uni0438 /uni043D/uni0430 /uni0434/uni0435/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442
/uni041E/uni0447/uni0430/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0440/uni0435/uni0437/uni0443/uni043B/uni0442/uni0430/uni0442/uni0438, 
/uni043F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438, /uni043B/uni0438/uni043F/uni0441/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0431/uni0430/uni0437/uni043E/uni0432/uni0438 
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni0446/uni0435/uni043B/uni0435/uni0432/uni0438 /uni0441/uni0442/uni043E/uni0439/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0438/uni041D/uni0430/uni0441/uni043E/uni043A/uni0438 /uni0437/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043A/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0437/uni0430 
/uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni044F/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 
/uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni043B/uni043E/uni0436/uni0435/uni043D/uni0438/uni044F
/uni0426/uni0435/uni043B/uni0438; /uni043F/uni0440/uni0438/uni043E/uni0440/uni0438/uni0442/uni0435/uni0442/uni0438; /uni043B/uni0438/uni043F/uni0441/uni0430 
/uni043D/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043A/uni0430/uni0437/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438
2007—2008 /uni0433.:
5 /uni043E/uni0431/uni043E/uni0441/uni043E/uni0431/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0437/uni0438/uni0446/uni0438/uni0438
(/uni0433/uni0435/uni043E/uni0433/uni0440/uni0430/uni0444/uni0441/uni043A/uni0438)
2009—2010 /uni0433.:
6 /uni043E/uni0431/uni043E/uni0441/uni043E/uni0431/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0437/uni0438/uni0446/uni0438/uni0438
(5 /uni0433/uni0435/uni043E/uni0433/uni0440/uni0430/uni0444/uni0441/uni043A/uni0438 + 
/uni043F/uni0430/uni0440/uni0442/uni043D/uni044C/uni043E/uni0440/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430 /uni0437/uni0430 
/uni043C/uni043E/uni0431/uni0438/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442)
2011—2012 /uni0433.:
4 /uni043E/uni0431/uni043E/uni0441/uni043E/uni0431/uni0435/uni043D/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0437/uni0438/uni0446/uni0438/uni0438
(3 /uni0433/uni0435/uni043E/uni0433/uni0440/uni0430/uni0444/uni0441/uni043A/uni0438 + 1 /uni0433/uni043B/uni043E/uni0431/uni0430/uni043B/uni043D/uni0430)
/uni041E/uni0447/uni0430/uni043A/uni0432/uni0430/uni043D/uni043E /uni0441/uni044A/uni043E/uni0442/uni0432/uni0435/uni0442/uni0441/uni0442/uni0432/uni0438/uni0435 /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni043B/uni0435/uni0434/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442
/uni041B/uni0438/uni043F/uni0441/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0441/uni044A/uni043E/uni0442/uni0432/uni0435/uni0442/uni0441/uni0442/uni0432/uni0438/uni0435 /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni043B/uni0435/uni0434/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442/uni0423/uni0441/uni0442/uni0430/uni043D/uni043E/uni0432/uni0435/uni043D/uni043E /uni0441/uni044A/uni043E/uni0442/uni0432/uni0435/uni0442/uni0441/uni0442/uni0432/uni0438/uni0435 /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni043B/uni0435/uni0434/uni043E/uni0432/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni043D/uni043E/uni0441/uni0442
22
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
39 
На стратегическо ниво  механизмите за мониторинг на Глобалния подход 
към миграцията и мобилността (ГПММ) са били определени много широко. 
Планирано е изпълнението на програмата да се насочва чрез метода на срав -
нителна оценка, който показва настъпилите с течение на времето промени. 
Тази твърде неясна дефиниция не е пояснена, нито са определени показа -
тели, референтни стойности или целеви нива за оценката на изпълнението 
на целите, които също са определени много общо. След проведената през 
2011 г. обществена консултация, при която 86 % от респондентите подкре -
пят въвеждането на показатели за управлението, Комисията заключава, 
в съгласие с повечето държави членки, че целевите нива и показателите 
за политиката следва да бъдат „гъвкави и по-скоро качествени, отколкото 
количествени“.
40 
Общата цел на ТПМУ е разделена на пет приоритета за интервенция (вж. точ -
ка 28). Конкретните цели, очакваните резултати и показателите за изпълне -
нието следва да бъдат определени в друг тематичен стратегически документ.
41 
Изготвени са два стратегически документа за два периода — от четири годи -
ни (2007—2010 г.) и от три години (2011—2013 г.). За периода 2011—2013 г. са 
определени 26 очаквани резултата и 37 показателя. Не са определени обаче 
референтни стойности или остойностени целеви нива.
42 
Слабостите в процедурите на мониторинг и отчитане са видни в  първата 
област на действие на програмата  (представена като цел в стратегическия 
документ), където общата цел е  да се укрепи връзката между миграцията 
и развитието . Мониторингът на тази цел за периода 2011—2013 г. следва да 
се извършва чрез девет показателя (вж. каре 2 ).
23
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
43 
Тези показатели обаче не са позволили да се извършва мониторинг и да се 
оцени как е изпълнена тази програмна цел. Повечето показатели са сложни 
и понякога включват няколко параметъра (например показателят за про -
зрачност, надеждност и цена на услугите за парични преводи) и се отнасят 
по-скоро до крайните продукти, отколкото до резултатите. Не са били посо -
чени източниците на данни, определенията и методите за компилиране на 
данните. Интерпретирането на някои концепции, като например „експерти“ 
(при анализа на данни или управлението на миграционните потоци) или „фи -
нансова грамотност“ на домакинствата от мигранти, може да бъде трудно.
44 
Същите неясноти са засегнали показателите за програмата, описани в  бю-
джети, планове за управление и годишни отчети за дейността на ГД 
„Международно сътрудничество и развитие“ . За целите на мониторинга 
на изпълнението на програмата, тези документи следва да включват също 
и показатели за оценка на изпълнението на интервенциите на ЕС от гледна 
точка на използването на ресурси и получените резултати. Документите се 
основават на четири цели19, като показателите, целевите нива и резултатите 
варират за всяка година. Каре 2Показатели, свързани с целта за укрепване на връзката между миграцията 
и развитието
 οБрой проекти с участието на общности на диаспорите в ЕС, насочени към развитие на страните на 
произход.
 οБрой производствени дейности или дейности за развитие, в които участват мигранти, завърнали се 
мигранти или емигрантски общности.
 οПрозрачност, надеждност и цена на услугите за парични преводи.
 οФинансова грамотност в мигрантските домакинства.
 οБрой на експертите от трети държави в областта на управлението на миграционните потоци.
 οБрой на законодателните документи по въпросите на миграцията, разработени или приети в трети 
държави.
 οРамки за диалог и сътрудничество по въпросите на миграцията между трети държави и между трети 
държави и ЕС.
 οБрой дейности или кампании за повишаване на осведомеността.
 οБрой на експертите от трети държави в областта на събирането и анализа на миграционни данни.
19 Тези конкретни цели 
обхващат миграцията 
и развитието, 
регламентираната 
и трудовата миграция, 
борбата 
с нерегламентираната 
миграция и насърчаването 
на убежището 
и международната закрила. 
Защитата на правата на 
мигрантите и мерките за 
борба с трафика на хора не 
са обособени в отделна цел. 
Годишният план за 
управление и годишният 
отчет за дейността включват 
пета специфична цел през 
2011 г. (но не и след тази 
година), която е свързана 
с включването на въпроса за 
миграцията в политическия 
диалог с държавите извън 
ЕС.
24
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
45 
Също така не се наблюдава особена съгласуваност между тези показатели 
и показателите в стратегическата рамка на ТПМУ. Деветте показателя за пър -
вата цел на стратегическата рамка (укрепване на връзката между миграцията 
и развитието) са били съкратени до два в бюджета за 2011 г., един в бюджета 
за 2012 г. и два в бюджета за 2013 г. Нито един от тези показатели не е използ -
ван и през трите години. Показателите, избрани в отчетите за дейността на 
Комисията (три през 2011 г., четири през 2012 г. и три през 2013 г.), невинаги 
са използвани за бюджета и съответствието им с него е било само частично.
46 
Примерите, посочени в  каре 3 , показват несъгласуваността и тенденци -
ята за промяна с течение на времето на показателите за първата цел на 
програмата. Каре 3Укрепване на връзките между миграцията и развитието — несъгласувани 
и нестабилни показатели
 οВ годишния отчет за дейността на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ за 2011 г. показате -
лят за броя местни предприятия, подпомагани по финансирани от ЕС програми по конкретна цел 1 
(укрепване на връзката между миграцията и развитието), не съответства на показателите от страте -
гическата рамка на Тематичната програма за миграция и убежище. Той не е използван в годишните 
отчети за дейността за 2012 и 2013 г.
 οВ бюджета за 2012 г. единственият показател за тази цел е броят местни предприятия, които получа -
ват помощ. В годишния отчет за дейността за същата година са отбелязани четири показатели за тази 
цел: цената за прехвърляне на средства от работниците мигранти към техните държави на произход, 
степента на участие на организации от диаспората в развиването на проекти, свързани с миграци -
ята, броят на държави извън ЕС, на които е предоставена помощ за разработване и изпълнение на 
стратегия за миграцията и/или за включване на въпросите на миграцията в стратегиите за развитие, 
и географският обхват на миграционните профили.
25
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
47 
Показателите, избрани за другите програмни цели, не са били по-съгласува -
ни. Целта за насърчаване на правомерната трудова миграция е била после -
дователно обхваната от един показател в бюджетите и годишните отчети за 
дейността за периода 2010—2013 г., а именно „брой споразумения за транс -
фер на умения и схеми за кръгова миграция“. В стратегическата рамка на 
ТПМУ обаче показателят е определен като „процент на завръщане на миг -
ранти, участващи в схеми за кръгова миграция“.
48 
На последно място, както беше посочено по-горе, в стратегическите доку -
менти на ТПМУ няма целеви нива. Те са определени в бюджета (глава 19 02 
през 2013 г.), но често са много специфични за определени държави или 
региони или не са актуализирани. Количествената информация за тези целе -
ви нива е лоша или липсва, а показателите са станали неактуални, въпреки 
че функцията им би трябвало да бъде да остойностят дадено явление и да 
наблюдават развитието му във времето. Например, през 2009 и 2010 г. са 
представени едни и същи резултати за показателя за броя на нерегламен -
тираните мигранти, разкрити и повторно приети от държави извън ЕС. За 
този показател са избрани едни и същи целеви стойности в бюджетите за 
2012 и 2013 г. Комисията е определила нов набор от показатели за периода 
2014—2020 г. Въпреки че се наблюдават някои подобрения, между повтаря -
щите се слабости е например липсата на базови и целеви стойности.
49 
По отношение на самите проекти Сметната палата откри същите недостатъ -
ци и несъответствия, както и при показателите, определени в стратегически -
те и бюджетните документи. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ 
се ангажира да наблюдава получените резултати с помощта на показатели, 
разработени за една определена таблица в Excel (вж. точка 54). Съществуват 
обаче несъответствия между показателите, определени на ниво проект, 
и показателите в таблицата в Excel, годишния отчет за дейността и стратеги -
ческата рамка на ТПМУ. Освен това представените резултати често са били 
непълни. За 18-те одитирани проекта (от 23 в извадката), които са включе -
ни в таблицата в Excel, резултатите са представени в пълнота в три случая, 
частично представени в осем случая и изобщо не са показани във всички ос -
танали случаи. Тези фактори намаляват надеждността на тази таблица в Excel 
и нейната ефективност за измерване на постигнатите резултати и напредък.
26
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
50 
Сметната палата отбеляза, че данните в годишния отчет за дейността относ -
но резултатите на ТПМУ са били съставени от служителите на Комисията, 
отговорни за проекта, въз основа на ad hoc  изисквания, а не като част от 
продължителен и систематичен процес на събиране на информация. На 
практика съществуващите механизми не са предоставили систематична 
информация за предприетите действия въз основа на серия от стабилни 
и съгласувани показатели (в случая на ТПМУ). Липсва и система за свързване 
на целите и показателите на всички нива между проектите и годишния отчет 
за дейността. На последно място, по-голямата част от средствата, разходва -
ни за външния аспект на политиката относно миграцията, се отпускат по ев -
ропейски разходни инструменти, различни от ТПМУ. В случая на миграцията 
обаче годишният отчет за дейността (на ГД „Международно сътрудничество 
и развитие“) обхваща само изпълнението на бюджетната глава, определена 
за ТПМУ, и не предоставя информация за главите, в които са включени други -
те разходни инструменти. В никой друг документ не са представени консоли -
дирани резултати за всички разходни инструменти.
51 
Изпълнението на външния аспект на политиката на ЕС в областта на миг -
рацията се разглежда в различна степен и от множество други доклади20. 
Тези доклади са предоставили информация относно напредъка в различни 
области на политика, а не са се фокусирали специално върху общия преглед 
на резултатите, които се постигат със средствата на ЕС в тази област.
Трудно е да бъдат проверени географските 
и тематичните приоритети
52 
Глобалният подход към миграцията и мобилността посочва съседните на 
ЕС държави като географски приоритет. Инструментът за сътрудничество 
за развитие е заделил 465 млн. евро (от общо около 5,6 млрд. евро за пе -
риода 2007—2013 г) за тематични програми (в т.ч. ТПМУ) в съседните на ЕС 
държави21.20 Например в доклада за 
изпълнението на ГПММ, 
годишния доклад за 
постигнатия напредък по 
страни от ЕПС, доклади на ЕС 
за съгласуваността на 
политиките за развитие, 
документи на Работната 
група по въпросите на 
Средиземноморието, 
доклади за напредъка на 
плана за действие за 
либерализиране на визовия 
режим, годишни доклади 
относно имиграцията 
и предоставянето на 
убежище (в т.ч. работни 
документи на службите на 
Комисията), оценки на 
споразуменията на ЕС за 
реадмисия, доклада на 
Европейската мрежа за 
миграция „Описателен 
анализ на въздействието на 
Стокхолмската програма за 
периода 2010—2013 г.“, 
стратегическия преглед на 
Мисията на Европейския 
съюз за подкрепа за 
интегрирано управление на 
границите в Либия (EUBAM) 
и шестмесечните доклади до 
Стратегическия комитет за 
имиграция, граници 
и убежище (SCIFA) относно 
действията на ЕС по 
отношение на 
миграционния натиск.
21 Член 38, параграф 4 от 
Регламент (ЕО) № 1905/2006.
27
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
53 
При одита беше трудно да се оцени дали разходите съответстват на тези 
приоритети, тъй като не беше възможно да се определи общият размер на 
разходите от бюджета на ЕС за финансиране на мерки, свързани с външното 
измерение на миграцията в съседните на ЕС държави. В  приложение II  са 
представени обобщено средствата, за които са сключени договори в раз -
ходната област на миграцията за периода 2007—2013 г., или общо около 
1,4 млрд. евро. Тези данни, които са предоставени от ГД „Международно 
сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за раз -
ширяване“, не съдържат подробности за реално извършените плащания.
54 
Сметната палата анализира тази информация въз основа на табличен до -
кумент в Excel22, в който ГД „Международно сътрудничество и развитие“ 
е консолидирала всички разходи в тази област. В тази таблицата в Excel се съ -
държат всички разходи, извършени от 2001 г. насам. За периода 2007—2013 г. 
записаните средства са били разходвани от седем разходни инструмента на 
ЕС23. Данните обаче са били непълни — информацията за разходните об -
ласти, различни от ТПМУ, не е била актуализирана редовно от 2012 г. насам. 
От 23 договора в одитираната извадка, пет (на обща стойност 22,8 млн. евро) 
не са били включени в таблицата в Excel.
55 
Информацията в таблицата в Excel е извлечена от системата за финансова 
информация на Комисията CRIS (Обща информационна система в областта на 
външните отношения), въведена от Комисията през 2002 г. за улесняване на 
управлението на външните дейности. CRIS е основната референтна информа -
ционна система за управлението и документирането на външните дейности. 
През 2012 г. в своя специален доклад относно CRIS24 Сметната палата отбеля -
за някои слабости в системата, дължащи се най-вече на факта, че кодовете за 
данните в CRIS не са добре определени. Вследствие на това консолидирането 
на данните в CRIS става особено сложно и податливо на грешки, като прави 
невъзможно лесното получаване на агрегирани данни от системата за външ -
ната помощ по държави бенефициенти, по разходни инструменти на ЕС или 
по политики.22 Тази таблица не е била 
разработена с цел да 
послужи за докладване на 
разходите по проектите 
в реално време.
23 ТПМУ, частта от ИСР извън 
ТПМУ, ЕФР , ЕИСП, ЕИДПЧ, 
Инструментът за стабилност 
и ИПП.
24 Специален доклад № 5/2012 
„Обща информационна 
система в областта на 
външните отношения (CRIS)“ 
(http://eca.europa.eu ).
28
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
56 
Комисията използва кодове, определени от ОИСР25, за да категоризира дого -
ворите по сектори на дейност. В областта на публичната помощ за развитие 
обаче липсват специфични кодове за миграция. Поради това определянето 
на кодове за отделните договори е оставено на преценката на ръководите -
лите на програмата, които избират от списъка на съществуващите кодове. 
Ето защо кодовете може да не отговарят на засегнатите сектори. Това е така 
за известен брой от договорите, одитирани от Сметната палата (вж. каре 4 ). 
Този метод на обработка изключва извършването на актуален анализ на 
разпределението на разходите по тематичен или географски признак и не 
е позволил да се получи общ поглед върху размера на разходите. Каре 4Примери за определяне на неподходящи кодове за разходите по външния 
аспект на миграцията
Набавянето на 54 превозни средства с четири задвижващи колела за украинската служба за граничен 
контрол е въведено с код 15110 (политика за публичния сектор и административното управление), но би 
могло да бъде вписано и с код 15130 (подкрепа на институциите за подпомагане на реформата на систе -
мите за сигурност). Проект, озаглавен „Подпомагане на създаването на дейности и заетост в Магреб — 
миграция в подкрепа на местното развитие“, е въведен с код 15150 (общество и демократично участие), 
а не с код 13010 (политика за заетостта и публичното управление). Нито един от тези два кода обаче не 
е бил подходящ за проекти в областта на миграцията, нито ги е определил като такива.
Не съществува код за проекти в областта на миграцията, които не отговарят на критериите на ОИСР за 
проекти за публична помощ за развитие — повод за загриженост, отбелязан от Европейския парламент 
през 2011 г.26 Въпреки това Комисията понякога погрешно е определяла кодове за тях, какъвто е случая 
с проекта Saharamed и Средиземноморската инициатива Seahorse27, които включват няколко значими 
дейности, които не отговарят на критериите на ОИСР .
26 Резолюция на Европейския парламент от 8 юни 2001 г. относно Регламент (ЕО) № 1905/2006 за създаване на финансов инструмент за 
сътрудничество за развитие: усвоени уроци и перспективи за бъдещето.
27 Това е отбелязано в средносрочния преглед на ТПМУ през 2010 г., при който са проверени Атлантическата инициатива Seahorse и други 
проекти и е установено, че няколко проекти по ТПМУ нямат кодове.25 Организация за 
икономическо 
сътрудничество 
и развитие — Комитет за 
подпомагане на развитието.
29
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
57 
Сметната палата разгледа до каква степен разходите по ТПМУ се извършват 
за Европейското съседство — главният приоритет на ГПММ (вж. точка 9). 
Географското разпределение на разходите е показано на фигура 3  по-долу. 
Това обаче е само изчисление на вероятната стойност, тъй като някои дого -
вори обхващат повече от една държава или регион (например глобалните 
мерки могат също да засягат съседните на ЕС държави). Анализът показва, че 
макар и значителна част от договорите да са били свързани със съседните 
държави, около половината средства са били отпуснати за други региони. 
В периода 2007—2013 г. за 42 % от общия размер на средствата са сключени 
договори в източните и южните държави, съседни на ЕС (този процент е 59 %, 
ако се вземат предвид и глобалните действия), което не може с право да се 
нарече основен географски приоритет и може дори да се определи като 
недостатъчна концентрация на налични средства за справяне с растящата 
нестабилност в областта на миграцията. Фигура 3Общо географско разпределение на договорите по ТПМУ за периода 2007—2013 г.
Източник:  Европейска сметна палата въз основа на данни, предоставени от Комисията./uni0418/uni0437/uni0442/uni043E/uni0447/uni043D/uni043E /uni0438 /uni044E/uni0436/uni043D/uni043E
/uni0441/uni044A/uni0441/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0432/uni043E/uni0413 /uni043B/uni043E/uni0431/uni0430/uni043B/uni043D/uni0438 /uni0434/uni0435/uni0439/uni0441/uni0442/uni0432/uni0438/uni044F, /uni0432 /uni0442. /uni0447. /uni0441/uni044A/uni0441/uni0435/uni0434/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435
/uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438/uni041E/uni0441/uni0442/uni0430/uni043D/uni0430/uni043B/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0447/uni0430/uni0441/uni0442 /uni043E/uni0442 /uni0441/uni0432/uni0435/uni0442/uni0430 /uni0441 /uni0438/uni0437/uni043A/uni043B. /uni043D/uni0430 /uni0441/uni044A/uni0441/uni0435/uni0434/uni043D/uni0438/uni0442/uni0435
/uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 /uni0433. 2008 /uni0433. 2009 /uni0433. 2010 /uni0433. 2011 /uni0433. 2012 /uni0433. 2013 /uni0433./uni0432 /uni043C/uni043B/uni043D.400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
58 
Също така беше трудно да се остойности разпределението на средствата по 
различните тематични области, тъй като някои действия попадат в обхвата 
на няколко теми. Общият размер на разходите по ТПМУ за периода 2007—
2013 г. е показан на фигура 4  по-долу.Фигура 4Общо разпределение по тематични области на договорите по ТПМУ за периода 
2007—2013 г.
Източник:  Европейска сметна палата въз основа на данни, предоставени от Комисията./uni0432 /uni043C/uni043B/uni043D.400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 /uni0433. 2008 /uni0433. 2009 /uni0433. 2010 /uni0433. 2011 /uni0433. 2012 /uni0433. 2013 /uni0433.
/uni041F/uni0440/uni0435/uni0432/uni0435/uni043D/uni0446/uni0438/uni044F /uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni043A/uni0440/uni0438/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni0435/uni0440/uni0435/uni0433/uni043B/uni0430/uni043C/uni0435/uni043D/uni0442/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F /uni041D/uni0430/uni0441/uni044A/uni0440/uni0447/uni0430/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0437/uni0430/uni043A/uni043E/uni043D/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0438 /uni0440/uni0430/uni0431/uni043E/uni0442/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0423/uni0431/uni0435/uni0436/uni0438/uni0449/uni0435 /uni0438 /uni043C/uni0435/uni0436/uni0434/uni0443/uni043D/uni0430/uni0440/uni043E/uni0434/uni043D/uni0430 /uni0437/uni0430/uni043A/uni0440/uni0438/uni043B/uni0430 /uni0417/uni0430/uni0441/uni0438/uni043B/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0432/uni0440/uni044A/uni0437/uni043A/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043C/uni0435/uni0436/uni0434/uni0443 /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E/uni041F/uni0440/uni0430/uni0432/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni043D/uni0442/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0438 /uni0431/uni043E/uni0440/uni0431/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0441/uni0440/uni0435/uni0449/uni0443 /uni0442/uni0440/uni0430/uni0444/uni0438/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0445/uni043E/uni0440/uni0430 /uni041D/uni044F/uni043A/uni043E/uni043B/uni043A/uni043E /uni0442/uni0435/uni043C/uni043819,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
59 
Резултатите от извършения подобен анализ на договорите, сключени по 
Европейския инструмент за съседство за периода 2008—2013 г., са предста -
вени във фигура 5 .Фигура 5Общо разпределение по тематични области на договорите по ЕИСП за периода 
2008—2013 г.
Източник:  Европейска сметна палата въз основа на данни, предоставени от Комисията./uni041F/uni0440/uni0435/uni0432/uni0435/uni043D/uni0446/uni0438/uni044F /uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni043A/uni0440/uni0438/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni0435/uni0440/uni0435/uni0433/uni043B/uni0430/uni043C/uni0435/uni043D/uni0442/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F
/uni0423/uni0431/uni0435/uni0436/uni0438/uni0449/uni0435 /uni0438 /uni043C/uni0435/uni0436/uni0434/uni0443/uni043D/uni0430/uni0440/uni043E/uni0434/uni043D/uni0430 /uni0437/uni0430/uni043A/uni0440/uni0438/uni043B/uni0430
/uni041F/uni0440/uni0430/uni0432/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni043D/uni0442/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0438 /uni0431/uni043E/uni0440/uni0431/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0441/uni0440/uni0435/uni0449/uni0443 /uni0442/uni0440/uni0430/uni0444/uni0438/uni043A/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0445/uni043E/uni0440/uni0430/uni041D/uni0430/uni0441/uni044A/uni0440/uni0447/uni0430/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0437/uni0430/uni043A/uni043E/uni043D/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0438 /uni0440/uni0430/uni0431/uni043E/uni0442/uni043D/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F
/uni0417/uni0430/uni0441/uni0438/uni043B/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0432/uni0440/uni044A/uni0437/uni043A/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043C/uni0435/uni0436/uni0434/uni0443 /uni043C/uni0438/uni0433/uni0440/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni0438 /uni0440/uni0430/uni0437/uni0432/uni0438/uni0442/uni0438/uni0435/uni0442/uni043E
/uni041D/uni044F/uni043A/uni043E/uni043B/uni043A/uni043E /uni0442/uni0435/uni043C/uni04382008 /uni0433. 2009 /uni0433. 2010 /uni0433. 2011 /uni0433. 2012 /uni0433. 2013 /uni0433.400
350
300
250
200
150
100
50
0/uni0432 /uni043C/uni043B/uni043D.
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
60 
Заедно тези две таблици показват, че двата основни разходни инструмен -
ти на Европа, свързани с външното измерение на миграцията — ТПМУ 
и ЕИСП — са съсредоточили основна част от своята дейност върху пре -
дотвратяването и разкриването на нерегламентираната имиграция (в т.ч. 
граничен контрол). Фактът, че сигурността и защитата на границите са били 
преобладаващият елемент в разходите на ЕС в областта на миграцията, оста -
вя на заден план другите цели, подчертани от глобалния подход, като напри -
мер укрепването на връзката между миграцията и развитието и акцентът 
при партньорствата с държави извън ЕС върху организирането на ефективно 
управление на миграцията, което да отрази икономическите нужди на прие -
мащите държави, нуждите от развитие на държавите на произход и правата 
на мигрантите.
Интервенциите обхващат голяма географска площ
61 
Разходите на ЕС, свързани с външния аспект на миграцията, обхващат широк 
спектър от цели, инструменти и географски области. Това може да намали 
тяхната ефективност.
62 
Ресурсите, отпуснати за подпомагане на държави извън ЕС, не успяват да по -
срещнат нуждата от бърз растеж, което води до увеличаване на нерегламен -
тираната имиграция в Средиземноморския регион, особено от 2013 г. насам. 
Фактът, че проектите са част от серия тематични приоритети в много държа -
ви, гарантира, че няма да възникне струпване на финансови ресурси в една 
държава партньор. По този начин ТПМУ обхваща голяма географска област 
и широк спектър от интервенции, чието естество и обхват значително се раз -
личават. Обхватът на действията по ТПМУ и амбициозността на нейните цели 
не са отразили ограничения размер на наличните ресурси, което означава, 
че проектите са били разпределени върху прекалено широка област, за да 
имат възможността да формират критична маса и да постигнат съществени 
резултати в засегнатите държави. Тази ситуация ограничава възможността 
на ЕС да гарантира, че неговите интервенции имат реален поощрителен 
ефект в държавите извън ЕС, или да развие ефективно сътрудничество с тези 
държави по въпросите на миграцията. Когато ресурсите са недостатъчни, те 
трябва да бъдат отпуснати за приоритетите, при които съществува най-голям 
потенциал за постигане на допълнителни ползи.
33
Съгласуването на целите, установяването на нуждите 
на страните партньори и инструментите за  
мониторинг имат нужда от подобрение
63 
Същата констатация е отбелязана в стратегическия документ за ТПМУ за 
периода 2011—2013 г., който посочва, че големият географски обхват и ши -
рокият спектър на целите, заедно с ограничените налични ресурси, водят до 
липса на „критична маса“, което значително намалява въздействието на про -
грамата в съответните държави, като пречи на ЕС да използва тези средства 
като реален стимул в сътрудничеството с държавите, които не са членки на 
Съюза, и по този начин да постигне ефективна съвместна работа с правител -
ствата на тези държави в тази област.
64 
Това е видно и при един от одитираните от Сметната палата проекти — Съв -
местната инициатива за миграция и развитие (JMDI) на ЕС и ООН, която има 
за цел да засили положителното въздействие на миграцията и развитието, 
като подпомага и работи с дребномащабни участници и разпространява 
глобалните добри практики. Като същевременно взе под внимание факта, 
че тази програма е пилотна, Сметната палата достигна до подобни заключе -
ния като представените в оценката на Комисията на тази инициатива. В тази 
оценка Комисията критикува липсата на тематичен и географски фокус, като 
посочва, че поради изискването да се създаде глобална програма и поради 
факта, че 50 % от финансирането се отпуска за държави, попадащи в обхвата 
на действие на ЕИСП (съседни на ЕС държави), а другите 50 % — за държави 
в обхвата на ИСР , в нито една от държавите или регионите не е постигната 
критична маса от проекти.
65 
Предвид ограничените ресурси, налични за преодоляване на нарастващите 
предизвикателства в областта на миграцията, действията на ЕС са изложени 
на риск от разхищаване на средства поради липсата на ясно определени 
и остойностени приоритети.
34
 Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на 
миграцията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Сре -
диземноморие и държавите от Източното партньорство.
66 
Сметната палата провери ефективността на разходите на ЕС и по-конкретно 
дали проектите са били добре планирани, дали резултатите са били изме -
рени, дали изпълнението е в рамките на посочените крайни срокове и дали 
планираните резултати са били постигнати. Тази проверка включи анализ 
на проекти, избрани от Сметната палата, и на всички налични документи 
за мониторинг и оценка. Въпреки че бяха установени някои слабости, бяха 
открити също и ограничен брой добри практики.
Недостатъците на оперативните цели 
и показателите за резултатите затрудняват 
извършването на оценка на ефективността на 
проектите
67 
За да бъдат измерени резултатите от даден проект, да се определи количест -
вено отбелязания напредък и да бъде установено до каква степен резулта -
тите съответстват на първоначалните цели, е необходимо да се определят 
оперативни цели и крайни продукти и резултати, основаващи се на базови 
и целеви стойности (вж. речника на термините ).
68 
Сметната палата установи, че целите на проектите често се определят 
в общи линии и поради това е особено трудно да се оценят резултатите във 
връзка с определените цели (вж. каре 5 ). Показателите за резултатите често 
не успяват да отразят постигането на целите и в действителност представля -
ват показатели за крайните продукти. Малка част от одитираните проекти 
имат показатели, които съдържат основни базови или целеви стойности за 
измерване на напредъка, произтичащ от изпълнението на проекта.
35
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.Каре 5Пример за резултати, които са трудни за измерване
Проектът „По-добра защита на имигрантите и засилване на капацитета за управление на смесените миг -
рационни28 потоци в Алжир“ има три конкретни цели:
1. да консолидира правния капацитет и процедурите в областта на миграцията и убежището за управ -
лението на смесените миграционни потоци и търсенето на устойчиви решения;
2. да спомогне за разработването на действия за закрила и хуманитарна помощ за мигрантите и лица -
та, търсещи убежище, по-специално тези от уязвимите групи;
3. да повиши осведомеността и да информира гражданското общество относно въпросите, свързани 
със смесените миграционни потоци.
i) На първо място, тези цели не са били конкретни (съгласно определението за „SMART“ цели), тъй 
като те се отнасят до дейности, които са били твърде неясни или прекалено общи, за да бъдат 
определени количествено. Също така, в договора не е бил предвиден реален метод за измерва -
не на постигането на целите. Например първата и третата цел е трябвало да се измерват, като 
се използват проучвания, публикувани от организации, и статии от вестниците относно напре -
дъка, отбелязан в областта на обхват на проекта.
ii) На второ място, съществували са малко показатели за измерване на изпълнението и дори 
когато тези показатели са можели да бъдат определени количествено, те не са били остойнос -
тени и не са включвали базови или целеви стойности. Например, една от планираните дейности 
е била доброволно връщане на бежанци (напр. в Нигерия) с помощта на италианска синдикал -
на организация. Не е извършена оценка на броя на очакваните връщания, нито анализ дали 
държавата на произход е готова да приеме завръщащите се мигранти. На последно място, не са 
били предоставени данни относно подходящата и надеждна информация, която ще трябва се 
събере, за да се измерят резултатите. При тези обстоятелства не беше възможно да се оцени до 
каква степен даден проект е спомогнал за подобряване на съществуващото положение.
iii) Третата цел има същите слабости. Изпълнението се основава на организирането на дейности за 
повишаване на осведомеността за гражданското общество и на междуинституционален диалог. 
Свързаният с това показател е определен по следния начин: степен на обществена информира -
ност за специфичните потребности на лицата, които се нуждаят от международна закрила. Тези 
понятия са твърде общи, за да бъдат оценени.
28 Терминът „ смесени миграционни потоци “ се отнася до сложни движения на населението, включващи хора, които следват същите 
маршрути и използват същите видове транспорт, но чиито профили са различни и които пътуват по различни причини (МОМ).
36
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
69 
ТПМУ е създадена, за да увеличи капацитета в държавите на произход и на 
транзитно преминаване (вж. каре 8 ). Тя подкрепя инициативи за сътрудни -
чество и насърчава държавите извън ЕС да споделят своя опит и методи на 
работа. Проектите на ТПМУ обикновено финансират научни изследвания, 
консултанти, проучвателни посещения в държавите — членки на ЕС, кампа -
нии за повишаване на осведомеността и др. Поради това проектите на ТПМУ 
често имат цели или изпълняват дейности, чието отражение върху миграци -
ята е трудно да бъде оценено, или може да бъде оценено само в дългосрочна 
перспектива.
Фактори, които влошават ефективността
70 
Сметната палата установи, че осем проекта са постигнали планираните ре -
зултати. В тринадесет други случая планираните резултати са били частично 
постигнати. Това често е свързано с определянето на прекалено обширни 
и трудни за измерване цели на проектите. Един проект не е постигнал резул -
тати, но е бил все още в процес на изпълнение, а за друг проект е прекалено 
рано да се направи оценка за постигането на резултати. В малък брой случаи 
политическата нестабилност е навредила сериозно на ефективността на про -
ектите. На последно място, някои проекти, изглежда, са ориентирани по-ско -
ро към интересите на държавите членки, което ограничава тяхното влияние 
в държавите партньори (вж. каре 7 ).Каре 6Пример за изграждане на капацитет, което води до по-дългосрочни резултати
Проекти за укрепване на трудовата миграция са помогнали на Молдова да сключи двустранни трудови 
и социалноосигурителни споразумения с редица държави — членки на ЕС и държави извън ЕС, както 
и да започне преговори по междуправителствени споразумения в областта на миграцията на медицин -
ски специалисти.
37
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
71 
Като взе предвид контекста и сложността на въпросите относно миграцията, 
Сметната палата установи някои закъснения при изпълнението на проек -
тите. Сметната палата разгледа до каква степен избраните проекти са били 
изпълнени своевременно и са постигнали резултати в рамките на предвиде -
ните срокове. Девет проекта са били изпълнени в планираните срокове, пет 
проекта са били изпълнени със закъснение от по-малко от дванадесет месе -
ца, а пет проекта са закъснели повече от дванадесет месеца. Четири проекта 
все още бяха в процес на изпълнение по време на одита. Каре 7Пример за частично ефективен проект
Средиземноморска мрежа Seahorse
Целта на този проект е да се укрепи капацитетът на правителствата в Северна Африка чрез подобряване 
на наблюдението на границите, за да се постигне по-успешно справяне с нелегалната имиграция и не -
законния трафик. Целта е да се създаде една Средиземноморска мрежа (Seahorse), която да позволява 
бърз и надежден обмен на информация относно нерегламентираната имиграция по море, като се из -
ползват звена за контакт в съответните африкански държави. Средиземноморската мрежа Seahorse е от 
стратегическо значение за ЕС, като се има предвид нейното значение за развитието на Европейската 
система за наблюдение на границите и обмен на информация EUROSUR29. Една година след началото на 
проекта не е постигнато много. Въпреки че някои дейности са извършени (обучение, срещи на техниче -
ските работни групи и първото национално звено за контакт), Либия е единствената държава, която се 
е присъединила към мрежата, а изпълнението на проекта там е било сериозно компрометирано от пре -
обладаващия климат на несигурност и нестабилност. Приемането на Либия е в разрез с вижданията на 
Комисията, която би предпочела да се избягват политически нестабилни държави. Алжирските власти 
са заявили, че се въздържат от участие, защото стимулите са слаби, а изискванията за сигурност твърде 
обременяващи.
29 Както е подчертано от Съвета по външни работи на 18 ноември 2013 г. (Документ № 16364/13 на Съвета от 18 и 19.11.2013 г.).
38
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
72 
Ограниченият успех в някои случаи се дължи на политическа нестабилност. 
Проектът „SaharaMed“ стартира през 2010 г. на фона на значителни мигра -
ционни потоци към Либия и през Средиземно море към Италия. Изпълне -
нието е започнало преди революцията от 2011 г. в Либия и впоследствие са 
въведени изменения, за да се вземе предвид новата следреволюционна си -
туация. Общо казано, целите на проекта бяха да се подобрят или консолиди -
рат средствата за борба с нерегламентираната имиграция, да се предотврати 
и разкрие нерегламентираната имиграция в района на средиземноморското 
крайбрежие, да се разследва и преследва незаконния трафик, по-специално 
на хора, и ефикасно да се управляват не само процедурите за обработване 
на случаите на мигранти, задържани в съответствие с международните пра -
вила, но и операциите по търсене и спасяване. Политическата нестабилност 
в страната и слабостите при управлението на проектите са довели до пре -
кратяване на проекта за 12 месеца през 2011 г., последвано от удължаване 
на срока с още 12 месеца, а след това и от допълнително спиране от седем 
месеца през 2014 г., както и до загуба на някои инвестиции. От общо 10 млн. 
евро само 3 млн. евро са изразходвани по проекта според финансовия отчет, 
който беше наличен по време на одита, като Комисията е изплатила авансо -
во 5,8 млн. евро при стартирането на изпълнението. Като се вземе предвид 
сложността на ситуацията, някои услуги в подкрепа на операции по спа -
сяване и борба с трафика на хора по море, като например предоставянето 
на линейки или поправката на плавателни съдове, повредени по време на 
войната, не са били предоставени към момента на одита.
73 
В предходните точки се описват редица слабости, които оказват въздействие 
върху ефективността на проектите. Сметната палата откри също така малък 
брой случаи, в които тези слабости са правилно коригирани, което е оказало 
положително въздействие върху ефективността на въпросните проекти. Каре 8Пример за добра практика
Един такъв пример е проектът „Насърчаване на зачитането на правата на субсахарските мигранти 
в Мароко“. Този текущ проект, започнал през януари 2013 г. (2 млн. евро), има за цел да насърчи зачита -
нето на правата на субсахарските мигранти в провинциите около Рабат, Танжер и Казабланка. Проектът 
е добре планиран, отговаря на местните нужди и е определил ограничен брой оперативни цели (напр. 
„подобряване на начина, по който се приемат мигрантите, и намаляване на риска от пълно изключва -
не“), както и конкретни очаквани резултати (напр. приблизително 4 500 изключително уязвими мигранти 
са били настанени в три центъра за приемане с много високо качество, а правата на мигрантите са при -
знати и зачитани от институционалните партньори), и са определени количествено измерими показате -
ли, заедно с източници и канали за проверка.
Изготвяни са подробни доклади въз основа на проверими факти, които ясно показват, че целите са били 
постигнати постепенно (по време на одита обаче беше прекалено рано да се анализира цялостното въз -
действие на проекта или резултатите от него). Проектът работи в тясно сътрудничество с други донор -
ски инициативи и се стреми активно да ангажира правителството и местните органи. Делегацията на ЕС 
е добре информирана и осигурява текущ мониторинг.
39
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
Проблеми с ефективността в три ключови области
74 
Следващите раздели разглеждат ефективността в три ключови области:
 ο Връзката между миграцията и развитието (положителното въздействие 
на миграцията върху развитието), което е един от приоритетите на ЕС;
 ο Мерките за подпомагане на връщането и реадмисията;
 ο Защитата на правата на човека — хоризонтална цел, която трябва да се 
прилага във всички проекти.
Връзка между миграция и развитие
75 
Връзката между миграцията и развитието е един от четирите приоритета 
на Глобалния подход към миграцията и мобилността (ГПММ) (вж. точка 7). Тя 
също така фигурира по общ начин в регламента за ИСР: „максимално увели -
чаване на въздействието на повишената регионална и глобална мобилност 
на хората и по-специално на добре управляваната трудова миграция, подо -
бряване […] на общото разбиране на връзката между миграцията и разви -
тието“. Тя е едно от ключовите действия на четвъртия стълб — нова полити -
ка за законната миграция, на Европейската програма за миграцията, приета 
от Комисията през май 2015 г.
76 
Водещият проект на тематичната програма в тази област е Съвместната ини -
циатива за миграция и развитие (JMDI), която разполага с бюджет от 15 млн. 
евро и се осъществява посредством Програмата на ООН за развитие. Общата 
цел на инициативата е да се укрепи положителното въздействие на миграци -
ята посредством участието на местни партньори и разпространяването на 
добри практики в световен мащаб. Определени са три специфични цели:
а) да се засили капацитетът на местните партньори, за да се повиши тяхна -
та ефективност при изготвянето и прилагането на техните инициативи 
в областта на миграцията и развитието;
б) да се насърчава изграждането на мрежи и обмена на опит между практи -
куващи специалисти в областта на миграцията и развитието;
в) да се отправят препоръки към практикуващите специалисти и създате -
лите на политики, които да се разпространят на национално и междуна -
родно равнище.
40
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
77 
Във външна оценка от 2011 г.30 вече е отбелязано, че тези цели са твърде 
общи, за да бъдат правилно оценени, и се подчертава, че всички наблюда -
вани резултати могат да се считат за съобразени с целите. Заключения на 
оценката не са обсъдени от управителния комитет на JMDI.
78 
Общото изпълнение и резултати от програмата на JMDI е трябвало да се 
измерват чрез показатели, като например броя на курсове за обучение, 
предоставени в областта на изграждането на капацитет, честотата на кому -
никация или нивото на участие в онлайн дискусии, броя сваляния на данни, 
създаденото и разпространяваното съдържание, броя на посетителите на 
виртуално събиране и създаването на наръчник за добри практики в об -
ластта на миграцията и развитието. Тези показатели не са показали ясно по 
какъв начин положителното въздействие на миграцията върху развитието 
може да се повиши или какви конкретни резултати могат да бъдат постигна -
ти по отношение на качеството и количеството.
79 
Основните постижения на JMDI са разработването и публикуването на 
покана за представяне на предложения за 55 малки проекти, които да бъдат 
изпълнени в 16 страни с участието на организации на диаспорите в 27-те 
държави — членки на ЕС, и наръчник за добри практики, кодифицирани 
и установени въз основа на резултатите от проектите. Това е позволило 
също така да се изградят мрежи и да се обмени опит между практикуващи 
специалисти в областта на миграцията и развитието. В допълнение, проек -
тът е постигнал също така голяма видимост на международни форуми като 
годишния Глобален форум за миграция и развитие.
80 
Сметната палата провери извадка от проекти, стартирани в рамките на пи -
лотната инициатива на JMDI след поканата за представяне на предложения. 
Резултатите са смесени: целите често са били твърде амбициозни или връз -
ката между миграцията и развитието е била неясна и не всички проекти са 
устойчиви. При един проект в Мароко жените от регион с многобройни еми -
гранти са изградили кооперативи и са били в състояние да създадат устойчи -
ви дейности, генериращи доходи (напр. продажба на подправки, управление 
на сладкарница), и да развият основни умения за четене и писане. Коопе -
ративите е трябвало да бъдат създадени с тясното и активно участие на 
мароканската диаспора в Италия. Въпреки че кооперативите са създадени, 
мароканската диаспора в Италия не е имал особено участие.30 Оценка на съвместната 
инициатива на ЕК/ООН за 
миграция и развитие, IBF 
International Consulting, 
2011 г.
41
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
81 
Проектите, които Сметната палата провери, бяха ограничени в своето въз -
действие и жизнеспособност и бяха свързани по-скоро с развитието, а не 
с миграцията. Посетените проекти в Мароко, Грузия и Алжир включват учас -
тници на местно равнище и засягат много малък брой хора. Предвид общата 
цел на JMDI за установяване на добри практики, въздействието на мащабно 
разпространение е неизбежно ограничено.
Мерки за подкрепа за връщане и реадмисия — 
ограничено въздействие и неравномерна подкрепа от 
страни извън ЕС
82 
Политиката на ЕС за реадмисия на нерегламентирани мигранти е въведена 
през 1999 г. с Договора от Амстердам, който оправомощава Съюза да догова -
ря и да сключва споразумения за реадмисия с държави, които не са членки 
на ЕС. Те могат да бъдат под формата на споразумения за сътрудничество, 
които улесняват държавата на произход или държавата на транзитно преми -
наване да издава разрешения за преминаване на граждани на страни извън 
ЕС, които не притежават паспорт, или са в процес на отстраняване. Политика -
та придобива официален характер с Директивата за връщане от 2008 г.31
83 
ЕС е сключил 17 споразумения за реадмисия, пет от които със съседни дър -
жави. Освен това, различни държави членки са подписали двустранни спо -
разумения с държави извън ЕС. Например Грузия има както споразумение за 
реадмисия с ЕС, така също и редица двустранни споразумения за реадмисия 
с държави членки.
84 
Разходните програми на ЕС за връщане и реадмисия са предоставили услуги 
за мигрантите, които подлежат на доброволно или принудително връщане. 
Помощ е била предоставяна за професионална интеграция и професионално 
обучение, започване на бизнес и медицински грижи. Също така, програмите 
са подпомагали публичните администрации за обработване на случаите на 
обратно приети и връщащи се мигранти посредством проучвания, обмен 
и помощ при организирането на кампании за повишаване на осведоменост -
та относно рисковете, свързани с нерегламентираната имиграция и трафика 
на хора.31 Директива 2008/115/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 16 декември 
2008 година относно общите 
стандарти и процедури, 
приложими в държавите 
членки за връщане на 
незаконно пребиваващи 
граждани на трети страни 
(ОВ L 348, 24.12.2008 г., 
стр. 98).
42
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
85 
От 23-те проекта, проверени от Сметната палата, пет са свързани с реадми -
сията и са на обща стойност 20,50 млн. евро. Тази сума е разделена между 
Европейския инструмент за съседство и партньорство (16,31 млн. евро) и те -
матичната програма „Миграция и убежище“ (4,19 млн. евро). Проектите често 
са твърде малки и имат ограничени резултати и ефективност (вж. каре 9 ).Каре 9Проект в Грузия за реадмисия
Подкрепа за грузинските завръщащи се/репатрирани мигранти и изпълнение на споразумени -
ята за реадмисия на ЕС с Грузия
Целта на този проект (на стойност 3 млн. евро) е да укрепи правителствения капацитет за действие по 
отношение на завръщащите се/репатрирани мигранти, да подпомогне икономическата и социалната 
реинтеграция на грузински граждани и да подготви информационна кампания.
Проектът е допринесъл за развиването на национална стратегия и законодателство относно миграция -
та. Създадени са два центъра за професионално ориентиране и за подбор на персонал, за да се подпо -
могне реинтеграцията на завърналите се лица. По време на одита обаче не се изясни дали тези центро -
ве ще продължат да действат след приключването на проекта, тъй като допълнителното финансиране 
следва да бъде получено от ЕС чрез Международната организация за миграция (МОМ), а не от местни 
източници.
Според първоначалните предвиждания 700 души е следвало да се възползват от услугата за намиране 
на работа; в крайна сметка тя е помогнала на 423 души, от които в края на проекта 119 са намерили ра -
бота, а 83 са били все още заети.
Като последна мярка е трябвало да се осигури временно настаняване за 180 души. Само тринадесет 
души са получили тази подкрепа.
Помощ за създаване на ефективна система за управление на реадмисията в трите южни Кав -
казки държави
Целта на този проект (на стойност 1,5 млн.евро) е да помогне за създаването на ефективна система за 
управление на реадмисията в Армения, Азербайджан и Грузия. 20 % от проектните разходи са поети 
от държавите — членки на ЕС. Дейностите по проекта включват програма за укрепване на капацитета 
и посещения с учебна цел в няколко държави — членки на ЕС (в които са участвали девет служители), 
а 110 чуждестранни граждани, пребиваващи в Грузия, са се възползвали от помощ за доброволно репа -
триране. Проектът е създал електронна система за управление на реадмисията (RCMS) в интернет, за да 
могат държавите членки да регистрират и обработват молби за реадмисия. Няколко държави членки са 
се включили в системата през 2014 г., въпреки че все още е било твърде рано да се направи количестве -
на оценка на евентуалните ползи за ефективността, произтичащи от това.
43
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
86 
Постиженията на одитираните проекти са били ограничени поради следните 
причини:
а) Политиката за реадмисия се възприема погрешно от някои държави 
партньори като компонент на политиката на ЕС за сигурност. Тя често се 
разглежда като компромис в замяна на улесняване на визовия режим 
в източните държави или на търговски споразумения с правителствата 
на държавите от Южното съседство.
б) Държавите членки не извършват ефективна подготовка на мигрантите, 
които живеят в ЕС, за завръщането им у дома32.
в) На последно място, много завърнали се мигранти не са осведомени, че 
съществува помощ за тяхната реадмисия, и трудностите, с които те могат 
да се сблъскат при реинтеграцията, могат да доведат до високи равнища 
на обратна емиграция33.
Защита на правата на човека — включена в одитираните 
проекти, но не винаги успешно прилагана
87 
В много документи е заявен ангажимент за зачитане на правата на човека, 
като между тях е и съобщението, публикувано от Комисията след Арабската 
пролет34. В своя първи доклад относно Глобалния подход към миграцията 
и мобилността Комисията отбелязва, че изграждането на партньорства за 
мобилност зависи от по-добрия баланс между тематичните приоритети; 
по-специално, има нужда от по-силен акцент върху законната миграция, 
закрилата на бежанците и правата на човека35. При приемането на доклада 
Съветът изтъква отново тези заключения.
88 
Сметната палата установи, че по-голямата част от одитираните проекти са 
засегнали в своите цели пряко или непряко въпросите на правата на човека. 
Примери за това са насърчаването на правата на мигрантите в Мароко и Ал -
жир и изграждането на центрове за прием на мигранти според международ -
ните стандарти в програмата на Украйна за реадмисия. На практика, обаче, 
например в случая с украинските центрове за прием, не е предвидено обуче -
ние с цел да се помогне на органите, управляващи центровете, да спазват 
международните стандарти за правата на човека. Третирането на мигранти -
те, лицата, търсещи убежище, и бежанците в Украйна е било няколкократно 
критикувано от международни организации и от гражданското общество.32 Picard, E и Greco Tonegutti, R, 
Study on the results of 
concrete migration and 
development projects 
financed from the Aeneas and 
TPMA programmes 
(„Проучване на резултатите 
от конкретни проекти 
в областта на миграцията 
и развитието, финансирани 
от програми на AENEAS 
и ТПМУ“), октомври 2014 г., 
http://ec.europa.eu/
europeaid/sites/devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 Според проучване, 
публикувано относно 
CARIM-East, 40 % от 
завърналите се лица са 
решени да емигрират 
отново поради трудностите, 
с които се сблъскват при 
репатриране. Mirian 
Tukhashvili, The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia 
(„Демографската 
и икономическа рамка на 
циркулярната миграция 
в Грузия“), Обяснителна 
бележка 12/89 на CARIM-East.
34 COM(2011) 303 окончателен 
от 25 май 2011 г. „Нов 
отговор на промените 
в съседните държави“.
35 COM(2014) 96 окончателен.
44
Слабости засягат ефективността на разходите на ЕС във  
връзка с външния аспект на политиката в областта на миг -
рацията (ТПМУ и ЕИСП) в държавите от Южното Средизем -
номорие и държавите от Източното партньорство.
89 
Проектът SaharaMed, който е получил 10 млн. евро финансиране за подобря -
ване на капацитета за борба с нерегламентираната имиграция и предотвра -
тяването и залавянето на нерегламентирани имигранти в Средиземномори -
ето, не включва никакви предпазни мерки, които да гарантират зачитането 
на правата на мигрантите, посредством извършване на конкретни дейности 
или закупуване на оборудване. Оценката на риска не е предвидила механи -
зъм за реагиране на нарушения на правата на човека. Когато в края на 2012 г. 
Европейският парламент призовава за създаването на ефективни механизми 
за мониторинг на защита на правата на човека36, ръководителят на проекта 
е отправил покана до италианска неправителствена организация да раз -
вие капацитета на либийските органи за предоставяне на закрила. В много 
доклади се споменават многобройните нарушения на правата на човека 
в центровете за задържане, а либийските органи са отказали помощта на не -
правителствената организация въпреки съществуващото официално спора -
зумение37. Самата неправителствена организация е предложила SaharaMed 
да бъде прекратен през 2013 г. и проектът е бил надлежно преустановен. 
През 2014 г. проектът е допълнен от два други, насочени към защитата и за -
читането на човешките права на мигрантите в Либия38.36 Резолюция на Европейския 
парламент от 22 ноември 
2012 г. относно положението 
на мигрантите в Либия 
(2012/2680(RSP).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013—06-20 ; 
http://www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees .
38 „Защита на уязвимото 
население в Либия“ (5 млн. 
евро) и „Подкрепа на базата 
на правата за системата за 
убежище и управлението на 
миграцията в Либия“  
(10 млн. евро).
45
 Затруднена координация между няколко 
партньори на различни нива
90 
Редица партньори в ЕС, държавите — членки на ЕС и държави извън ЕС иг -
раят роля в управлението на политиката в областта на миграцията. Няколко 
генерални дирекции и отдели на Комисията (в т.ч. ГД „Международно сътруд -
ничество и развитие“, ГД „Миграция и вътрешни работи“, ГД „Разширяване“ 
и, в по-скорошно време, ГД „Политика за съседство и преговори за разши -
ряване“, както и ЕСВД) участват в партньорства с държави членки и държави 
извън ЕС, чиито очаквания може да се различават.
Сложно управление
91 
Организационната структура в институциите на ЕС за изпълнението на поли -
тиката в областта на миграцията (вж. приложение V ) е сложна. Съществуват 
слабости при връзките между основните партньори — както между дирек -
циите и отделите на Комисията, така и между Комисията в Брюксел и нейните 
делегации.
92 
Необходимостта от подобряване на вътрешната координация между основ -
ните отдели на Комисията  — особено между ГД „Международно сътруд -
ничество и развитие“ и ГД „Миграция и вътрешни работи“, двете основни 
генерални дирекции партньори — често е изтъквана от Съвета, от Комисията 
и от няколко работни групи.
93 
Въпреки усилията на Комисията за управление на миграцията в различни -
те области на политика и отдели (сътрудничество за развитие, съседство, 
разширяване и външни и вътрешни работи), то остава разпокъсано и липсва 
работеща стратегия или механизъм, които да осигурят координацията между 
областите на политика, фондовете или генералните дирекции.
94 
Финансирането на ГПММ е важен фактор за неговото успешно изпълнение. 
Държавите членки могат да допринасят пряко за неговото финансиране 
и поради това е важно да има ефективен механизъм за координация. На ни -
вото на ГПММ обаче липсва общ преглед на финансирането, който да опре -
деля в частност кой какво финансира или как се разпределят средствата.
46
Затруднена координация между няколко  
партньори на различни нива
95 
Сметната палата отбелязва неотдавнашната вътрешна реорганизация в Ко -
мисията (напр. създаването на колегиум на членовете на Комисията, за да се 
подобри координацията).
96 
Вътрешната координация между ГД „Международно сътрудничество и раз -
витие“ и ГД „Миграция и вътрешни работи“ е засилена благодарение най-ве -
че на наличието в ГД „Миграция и вътрешни работи“ на персонал с опит 
в областта на развитието, а в ГД „Международно сътрудничество и разви -
тие“ — на персонал с опит в областта на вътрешните работи. Понастоящем 
съществува по-добро разбиране за взаимния интерес от действията на ЕС 
в областта на миграцията и развитието.
97 
През одитирания период ЕСВД, която започва да действа едва през 
2010/2011 г., има ограничена роля въпреки подчертаната от Съвета необ -
ходимост, както се посочва в контекста на ГПММ, да се сближат повече 
вътрешното и външното измерение на политиката на ЕС относно миграцията. 
Обяснението за това отчасти е в липсата на достатъчно тематични експертни 
знания на ЕСВД в областите, които включват политиката относно миграцията 
и убежището — липса, която Сметната палата отбеляза в специален доклад, 
публикуван през 2014 г.39
98 
Лошата координация между службите на Комисията в Брюксел и делегациите 
на ЕС в държавите партньори е довела до неефективност. Отрицателен ефект 
има фактът, че делегациите не участват в достатъчна степен в планиране -
то — беше установено, че при голяма част от одитираните проекти е липсва -
ла реална представа за очакванията и специфичното положение на страната 
партньор.
99 
До известна степен тези слабости са свързани с Комисията в Брюксел, тъй 
като тя не е предоставила на делегациите необходимата информация, 
по-специално в случаите на проекти с участието на повече от една държа -
ва. Сметната палата установи, че съответните делегации не винаги са били 
информирани за това. Комисията също така не е последвала препоръките на 
външните оценители относно общия обмен на добри практики, установени 
при изпълнението на проекти на местно равнище.39 Специален доклад № 11/2014 
„Създаване на Европейската 
служба за външна дейност“ 
(http://eca.europa.eu ).
47
Затруднена координация между няколко  
партньори на различни нива
100  
Недостатъчната координация следователно е довела до загуба на данни 
и дублиране на усилия. Например, ефективността на проектите е била за -
страшена, когато вече налични проучвания са били извършвани повторно 
без нужда.
Партньорства за мобилност — необходимо е да се 
изясни координацията
101  
Партньорствата за мобилност обикновено се изграждат по стандартен мо -
дел, който се различава според съответните нужди, интереси и капацитет на 
държавата партньор и на ЕС. Преговорите и изпълнението на партньорства -
та за мобилност се следят (на стратегическо/политическо ниво) от работната 
група на високо равнище относно въпросите на убежището и миграцията. 
В допълнение, мониторингът във връзка с техническите и оперативните 
аспекти на изпълнението се извършва от експертна група, която се състои 
от представители на държавите членки, генералните дирекции на Комисия -
та (ГД „Миграция и вътрешни работи“ и ГД „Международно сътрудничество 
и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“), ЕСВД 
и съответните агенции на ЕС.
102  
Необходима е координация, за да се гарантира, например, че държавите 
членки надлежно актуализират и споделят „таблици с оценки“ на парт -
ньорствата и редовно информират Frontex за двустранни проекти, така че да 
се избегне дублирането.
Изгледи за бъдещето
103  
Новата многогодишна финансова рамка (2014—2020 г.) и началото на новия 
мандат на Комисията в края на 2014 г. създават възможност за подобряване 
на координацията на външната политика на ЕС в областта на миграция -
та. Миграцията се определя като приоритет за новата Комисия, а един от 
комисарите е натоварен със специфична отговорност за тази област. Евро -
пейската програма за миграция, представена от Комисията през май 2015 г., 
определя четири стълба за по-добро управление на миграцията и призовава 
за по-голяма съгласуваност между различните сектори на политиката, като 
сътрудничеството за развитие, търговията, заетостта и външната политика 
и политиките в областта на вътрешните работи. Засилването на сътрудни -
чеството с държавите на произход и транзитните държави, подкрепено от 
по-активна роля на делегациите на ЕС, ще спомогне за подобряване на мо -
ниторинга на реадмисията. Комисията също така призовава за по-решителни 
действия за свързване на политиките в областта на миграцията с развитие -
то, като се увеличават максимално ползите за развитието на държавите на 
произход.
48
 Заключения  
и препоръки
Заключение 1 – Разходите на ЕС за външното 
измерение на миграцията се ръководят от широк 
набор от политически цели, които не са достатъчно 
добре разделени на оперативни цели, подкрепени от 
показатели за резултатите. Мониторингът и оценката се 
нуждаят от допълнителни подобрения.
а) Външната политика за миграцията се изпълнява посредством множество 
разходни инструменти, всеки със свои собствени цели. Целите не са били 
взаимосвързани и инструментите не са предоставили ясна стратегия, 
чрез която да се определи мащабът на техния принос. Ето защо не е ясно 
какво е следвало да постигнат те на равнището на ЕС (вж. точки 27—31).
б) Прекалено общите цели на тематичната програма не са разделени на 
оперативни цели, насочени към нуждите на страните партньори. По -
казателите, използвани за мониторинг, обхващат само няколко цели 
и са взаимно несъвместими; едновременно с това те са податливи на 
промяна с течение на времето и не са обект на подробен мониторинг; 
цифровите данни са малко и като цяло са ненадеждни. Съществува несъ -
ответствие между показателите, използвани на различните равнища на 
политика (стратегическа рамка, бюджет и годишен отчет за дейността), 
както и между тези показатели и показателите, определени на проектно 
равнище (вж. точки 32—47)
в) Липсва матрица за съпоставяне на целите и показателите на всички нива 
(от индивидуални проекти до годишни отчети за дейността) за всички 
разходни инструменти. По този начин резултатите от политиката не 
могат да бъдат подложени на мониторинг и докладвани по изчерпателен 
и коор  диниран начин (вж. точки 49—51).
г) Поради слабости в информационните системи на Комисията не беше 
възможно да се установи до каква степен средствата на ЕС са били 
разпределени (чрез ТПМУ) за основните приоритети на съседните на ЕС 
държави. Поради липса на количествена оценка на приоритетните нужди 
не беше възможно да се направи оценка на това дали настоящите нива 
на подкрепа в съседните на ЕС държави са подходящи (вж. точки 52—56).
д) Разходите за външния аспект на политиката за миграция в съседните на 
ЕС държави се характеризират с голямо тематично и географско разно -
образие. Това е поставило ограничения върху тяхната ефективност и не 
е позволило да се натрупа критична маса от финансиране, което да се 
насочи към реалните нужди в приоритетни региони (вж. точки 58—65).
49 Заключения и препоръки  
Препоръка 1 – Опростяване на целите, разработване, 
разширяване и подобряване на рамката за измерване 
на изпълнението и насочване на наличните финансови 
ресурси към ясно определени и остойностени целеви 
приоритети
Комисията следва да определи ясни и конкретни цели на политиката, изпъл -
нявани чрез съгласуван набор от инструменти за разходване на средства 
на ЕС. За да се постигне максимално въздействие, тя следва да разпредели 
ресурсите за дейностите и географските райони в съответствие с ясно дефи -
нирани и количествено определени приоритети. Бюджетът и управлението 
на проектите следва да бъдат достатъчно гъвкави, за да се адаптират към 
ситуации на бързи промени. Комисията следва да гарантира, че показатели -
те за резултатите, измеримите цели и базовите стойности се определят на 
ниво проект въз основа на предприетите дейности. Показателите следва да 
останат постоянни във времето и да бъдат съпоставими, а освен това следва 
систематично да се събират количествени данни. Следва да бъде разрабо -
тена матрица за съпоставяне на целите и показателите на всички нива и за 
всички разходни инструменти на ЕС така, че резултатите от политиките да 
могат да бъдат представени правилно и да бъдат отчетени по изчерпателен 
и съгласуван начин.
Препоръка 2 – Разработване на подходящо кодиране 
в информационните системи на Комисията
Комисията следва да се стреми да въведе подходяща система за кодиране на 
действията за външния аспект на миграцията или да разработи подходяща 
методология, така че да позволи по-изчерпателен преглед на разходите във 
връзка с миграцията, за да се идентифицират и наблюдават разходите на ЕС 
(по вид и място) в тази област и да бъде допълнена кодиращата система КПР 
н а  О И С Р.
Заключение 2 – Слабости засягат ефективността на 
разходите на ЕС във връзка с миграцията (ТПМУ и ЕИСП) 
в държавите от Южното Средиземноморие и държавите 
от Източното партньорство.
а) Поради прекалено амбициозните или твърде общи цели често не е въз -
можно да се измерят резултатите от проектите. Показателите за резул -
татите често представляват показатели за крайните продукти и поради 
това не показват дали целите са били постигнати (вж. точки 67—72).
б) Целта да бъде укрепена връзката между миграцията и развитието е из -
пълнена частично. Проверените проекти водят до заключението, че при -
носът на мигрантите, които се завръщат в своята държава на произход, 
е бил ограничен (вж. точки 75—81).
50 Заключения и препоръки  
в) Проектите, които имат за цел да улеснят връщането и реадмисията, имат 
ограничени резултати, предимно защото свързаната с тях политика се 
възприема погрешно от някои държави партньори като компонент на 
политиката на ЕС за сигурност, което ги затруднява да я приемат. Освен 
това държавите членки не извършват ефективна подготовка на мигран -
тите за тяхното завръщане у дома (вж. точки 82—86).
г) Целите на повечето одитирани проекти включват теоретичен ангажи -
мент за защита на правата на човека, но бяха констатирани няколко 
случая, при които това не е подкрепено на практика (вж. точки 87—89).
Препоръка 3 – Подобряване на изготвянето и подбора на 
проектите
Комисията следва да подобри първоначалното планиране на проектите, като 
изисква актуални, постижими и измерими цели (и като гарантира, че тези 
изисквания са ясна част от договорните образци и насоки, а впоследствие 
и се прилагат). Проектните показатели следва да включват показатели за 
резултатите.
Препоръка 4 – Допълнително укрепване на връзката 
между развитието и миграцията
Комисията следва допълнително да изясни своя подход, за да гарантира, че 
миграцията влияе положително на развитието. Тя следва също така да следи 
дали програмите и проектите акцентират повече върху миграцията и да се 
стреми да определи какви политики са необходими, за да се постигне поло -
жително въздействие.
Заключение 3 – Координацията на разходите на 
ЕС за външния аспект на политиката за миграция 
(ТПМУ и ЕИСП) между участниците на различни нива 
е затруднена.
Сложните правила за управление отслабват координацията на всички рав -
нища между органите на ЕС и по-специално между генералните дирекции 
и между Комисията в Брюксел и делегациите на ЕС в държавите партньори. 
Независимо от неотдавнашните инициативи в тази област, необходима е до -
пълнителна рационализация. Липсва преглед на финансирането на нивото на 
ГПММ, който да определя кои елементи се финансират от Комисията и кои — 
от държавите членки (вж. точки 91—100).
51 Заключения и препоръки  
Препоръка 5 – Вътрешен и външен диалог за 
подобряване на координацията
Комисията и ЕСВД следва да засилят капацитета на делегациите на ЕС за 
работа по въпросите на миграцията. Комисията следва да се стреми да раз -
работи общ финансов преглед на финансирането на различните елементи от 
отделните участници в рамките на ГПММ.
Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на 
заседанието ѝ от 25 февруари 2016 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

52
 Приложения
Партньорства за мобилност, сключени между ЕС, държави — членки на ЕС 
и държави извън ЕС
Кабо Верде Молдова Грузия Армения Мароко Азербайджан Тунис Йордания
Дата 2008  г. 2008  г. 2009  г. 2011  г. 2013  г. 2013  г. 2013  г. 2014  г.
ЕС X X X X X X X X 8
Франция X X X X X X X X 8
Германия X X X X X X 6
Италия X X X X X X 6
Полша X X X X X X 6
Швеция X X X X X X 6
Белгия X X X X 4
България X X X X 4
Чешка република X X X X 4
Нидерландия X X X X 4
Португалия X X X X 4
Румъния X X X X 4
Испания X X X X 4
Дания X X X 3
Гърция X X X 3
Литва X X X 3
Обединено 
кралствоX X X 3
Кипър X X 2
Унгария X X 2
Словакия X X 2
Словения X X 2
Естония X 1
Латвия X 1
Люксембург X 1
Австрия 0
Хърватия 0
Финландия 0
Ирландия 0
Малта 0
Общо държави 
членки4 15 16 10 9 8 10 11Приложение I
53 Приложения 
Поети задължения, сключени договори и изплатени средства за външното 
измерение на политиката в областта на миграцията в периода 2007—2013 г. 
(в млн. евро)
Бюджетни задължения Договори по стойност Брой договори Плащания
ТПМУ 379,78 375 256 304,30
ЕИСП 376 64
ИСР (с изкл. на ТПМУ) 190 64
ЕФР 156 27
ЕИДПЧ 7 43
ИС 5 4
ИПП 309 76
ОБЩО 1 418 534 304,30
Няма данниПриложение ІІ
54 Приложения 
Разходи във връзка с външното измерение на политиката в областта на мигра -
цията — множество разходни инструменти на ЕС, всеки от които има собствени 
цели и стратегии
 Инструмент за сътрудничество за развитие (1. ИСР — ТПМУ, 2. ИСР — други) : приложимият ре -
гламент поставя основни и всеобхватни цели, посочва цели за географските и тематичните програми 
и следва целите, поставени в други документи за определяне на политиките или външни документи 
(целите на хилядолетието за развитие и цели, одобрени от ООН и други международни организации). 
Инструментът се прилага във всички държави извън ЕС, с изключение на държавите, които отгова -
рят на условията за предприсъединителна помощ. В случая на географски програми не се обхващат 
държавите, допустими за финансиране по Европейския фонд за развитие, Европейския инструмент за 
съседство или Инструмента за предприсъединителна помощ, нито държавите, участващи в партньор -
ството АКТБ—ЕС (с изключение на Южна Африка).
3. Европейският инструмент за съседство и партньорство , в който частично се включва и миграция -
та, не определя цели на политиката сам по себе си. Приложимото законодателство предвижда опреде -
лянето на приоритетни цели чрез стратегически документи за дадена държава или регион, които след -
ва да се приемат от Комисията. Когато ЕС не е съгласувал конкретни цели с дадена държава, следва да 
се преследват целите на политиката на ЕС (но не се посочва конкретно кои).
4. Европейски фонд за развитие : разпоредбите за ЕФР са подобни на тези за Инструмента за сътрудни -
чество за развитие, но фондът се изпълнява в други държави, по-конкретно 78 държави от Африка, Ка -
рибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ). Поради това ЕФР сам по себе си не се използва в съседните на 
ЕС държави, но може да бъде използван например за подкрепа на мигранти, завръщащи се от съседни 
държави.
5. Инструментът за стабилност  има за цел преодоляването на сериозни рискове и заплахи за полити -
ческата сигурност и развитие. Нормативната уредба определя две общи цели. Конкретните цели са 
определени в стратегическите документи, обхващащи няколко държави, в тематични стратегически 
документи и в многогодишни индикативни програми.Приложение III
55 Приложения 
6. Европейският инструмент за демокрация и права на човека  има за цел да консолидира демокра -
цията в държави извън ЕС и да подобри зачитането на човешките права. В нормативната уредба са 
поставени три общи цели, а специфичните цели следва да се определят чрез стратегическите докумен -
ти, които Комисията също така използва при поставянето на цели за годишните програми за действие.
7. Инструментът за предприсъединителна помощ  предоставя финансова и техническа помощ на осем 
„държави, участващи в процеса на разширяване“ по време на процеса им на присъединяване към ЕС. 
В съответния регламент са определени общите цели, а специфичните цели следва да се формулират 
в многогодишни и годишни програми, както и други цели, свързани със специфични компоненти като 
трансграничното сътрудничество. Поради това ИПП сам по себе си не се използва в държавите от Юж -
ното Средиземноморие и държавите от Източното партньорство.Приложение III
56 Приложения 
Обобщение на одитираните проекти
Инструменти за 
финансиранеГодина на 
сключване на 
договорПродължителност  
(в месеци)НаименованиеФинансиране  
от ЕС  
(в евро)
Общи
ТПМУ 2007 г. 55 Съвместна инициатива за миграция и развитие 15 000 000
Източно съседство
ЕИСП 2008 г. 45Интегрирано управление на границите в Южен Кавказ 
(SCIBM)6 000 000
ЕИСП 2009 г. 71Подпомагане, свързано с реадмисията, и мерки на 
мисията на ЕС за гранична помощ1 4 864 050
ЕИСП 2009 г. 42Подкрепа за изпълнението на компонента за миграция 
и развитие на Партньорството за мобилност между ЕС 
и Молдова1 999 734
ТПМУ 2010 г. 36Ефективно управление на трудовата миграция и нейното 
измерение, свързано с уменията1 507 501
ТПМУ 2010 г. 35Подкрепа за реинтеграцията на грузинските завръщащи 
се мигранти и прилагане на споразумението между ЕС 
и Грузия за реадмисия3 000 000
ЕИСП 2011 г. 22Подпомагане, свързано с реадмисията, и мерки на 
мисията на ЕС за гранична помощ1 798 941
ЕИСП 2011 г. 48Подпомагане, свързано с реадмисията, и мерки на 
мисията на ЕС за гранична помощ9 532 400
ТПМУ 2011 г. 35По-добро управление на мобилността на здравните 
работници в република Молдова2 000 000
ТПМУ 2011 г. 23Подкрепа за дейности на ВКБООН в Източна Европа в кон -
текста на Регионалните програми на ЕС за закрила — 
втори етап1 500 000
ТПМУ 2012 г. 24Подкрепа за изграждането на ефективно управление на 
реадмисията в Армения, Азербайджан и Грузия1 193 965
ТПМУ 2013 г. 36Укрепване на потенциала за развитие на партньорството 
за мобилност с ЕС в Грузия чрез насочена циркулярна 
миграция и мобилизация на диаспората878 000Приложение IV
1  Тази сума включва изменение към проекта в размер на 864 810 евро, което Сметната палата трябваше да провери, за да постигне 
цялостно разбиране на проекта.
57 Приложения 
Инструменти за 
финансиранеГодина на 
сключване на 
договорПродължителност  
(в месеци)НаименованиеФинансиране  
от ЕС  
(в евро)
Южно съседство
ТПМУ 2008 г. 47Улесняване на създаването на предприятия в Мароко 
благодарение на мобилизацията на мароканската диас -
пора, установена в Европа (FACE-Maroc)1 497 305
ТПМУ 2008 г. 26Интерактивна карта на пътищата и потоците на нере -
гламентираната миграция в Африка, Близкия изток 
и Средиземноморския регион (I-Map)784 789
ТПМУ 2009 г. 59SaharaMed: Предотвратяване и управление на потоците 
на нерегламентираната миграция от пустинята Сахара 
към Средиземно море10 000 000
ЕИСП 2010 г. 44 MEDSTAT III 7 000 000
ТПМУ 2010 г. 36Алжир: Засилване на защитата на мигрантите и на капа -
цитета за управление на смесените миграционни потоци1 915 916
ТПМУ 2011 г. 23Подкрепа за дейности на ВКБООН в Северна Африка 
в контекста на Регионалната програма за закрила3 631 627
ЕИСП 2011 г. 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
ТПМУ 2012 г. 35Насърчаване на спазването на правата на субсахарските 
мигранти в Мароко1 594 264
ТПМУ 2012 г. 36Подкрепа за създаването на дейности и работни места 
в Магреб - миграцията в услуга на местното развитие1 875 000
ТПМУ 2013 г. 36„Средиземноморска мрежа Seahorse“ с държави членки 
(Южно съседство)4 500 000
ТПМУ 2013 г. 13Подкрепа за дейности на ВКБООН в Северна Африка 
в контекста на Регионална програма за закрила1 953 000
ОБЩО 89 025 292Приложение IV
58 Приложения 
Механизми за изпълнение за финансовата помощ от ЕС  
(миграция и убежище — външно измерение)Приложение V
Източник:  Европейска сметна палата.Европейски съвет
FRONTEX ЕВРОПОЛ ETF ЕСПОУГД  „Хуманитарна помощ“ ГД „Миграция и вътрешни работи“1ГД „Развитие и сътрудничество“ГД „Политика за съседство
и преговори за разширяване“2Работна група на
високо равнище „Убежище
и миграция“ (HLWG)
Агенции 
на ЕССъвет на Европейския съюз
ЕСВД
Дял 234 ФУМИ ЕФР5 ИСР ЕИСП/ЕИС ИПП/ИПП II ФВС Финансови инструментиЛЕГЕНДА
Стратегически
комитет за имиграция,
граници и убежище (SCIFA)Работна група
„Сътрудничество за развитие“
(CODEV)
ИП6IcSP7Формално спада към ДЗС
ЕВРОПЕЙСКА СЛУЖБА ЗА ВЪНШНА ДЕЙНОСТ
Европейска Комисия
1 Предишна ГД „Вътрешни работи“ . ГД „Вътрешни работи“ отговаря за изпълнението на фондовете по програма 
„Солидарност и управление на миграционните потоци“ през периода 2007—2013 г. Т ова са Фондът за външните 
граници (ФВГ), Европейският фонд за връщане (RF), Европейският фонд за бежанци (ЕФБ) и Европейският фонд за интеграция на граждани на трети страни (ЕИФ). Нито един от тези фондове обаче няма външен компонент за разходите в трети страни, за разлика от предходните фондове за периода 2014—2020 г. — Фондът за убежище, миграция и интегриране (AMIF) и Фондът за вътрешна сигурност (ISF). 
2 ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“  (Предишна ГД  „Разширяване“).3 Обща програма за миграция и мобилност.4 Хуманитарна помощ и гражданска защита.5 Не се прилага за съседните на ЕС държави.6 Инструменти за партньорство.7 Инструмент, допринасящ за стабилността и мира (предишен Инструмент за стабилност (ИС)8 Компонент за миграция и убежище на Програмата за глобалните обществени блага
и предизвикателства (2014—2020 г.).2014 г.+
ФВГ2007 —2013 г.
ЕФВ ЕФБ ЕИФСъвет по външни 
работи Съвет по 
правосъдие
и вътрешни работи Съвет по общи 
въпросиПолитическа
дискусия
Подготвителни органи на Съвета
и Работни групи• Установява интегрирана стратегия за 
сътрудничество на ЕС с трети страни в областта 
на убежището и миграцията
• Изготвя заключенията и препоръките на 
Съвета относно причините и последствията
от миграцията и предоставянето
на убежище• Сътрудничи на КОРЕПЕР във връзка с правни, 
хоризонтални и стратегически въпроси в областта 
на миграцията и убежището и границите
• Изготвя на всеки две години доклад относно 
действията на ЕС във връзка
с миграционния натискДруги
(напр. JAIEX, CATS, COSI)Г еографски работни групиУправление на финансовите инструменти
Част от Управителния съветПрисъства на заседанияЛинии на докладване
• Хуманитарна помощ за бежанци
и вътрешно разселени лица• Г лавният съставител на съобщения от Комисията 
относно миграционната политика
• Г лавен представител на Комисията в HLWG•  Договаря облекчаване на визовия режим, 
реадмисия и партньорства за мобилност, CAMMs
3
• Води двустранен и регионален диалог относно 
миграцията
• Съвместно оценява поканите за представяне на 
предложения за ТПМУ• Г лавният съставител на съобщения от 
Комисията относно политиката за развитие
• Програмира помощта за развитие за държави 
извън ЕС на географска, както и на тематична основа
• Управлява и наблюдава прилагането на 
помощта• Отговаря за Европейската политика за 
съседство
• До края на 2014 г. дирекциите за Източно
и Южно съседство са част от ГД „Развитиеи сътрудничество“
• От края на 2014 г. управлението на ЕПС
е прехвърлено от ГД „Развитие и сътрудничество“ на ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“Служба за инструментите
в областта на външната политика
• Улеснява обмена на информация 
между държавите членки на ЕС относно страните на произход
• Подкрепя подложените на 
особен натиск държави членки на ЕС посредством система за ранно предупреждение
• Допринася за прилагането на 
общата европейска система за убежище• Улеснява и подобрява 
изпълнението и координирането на действията на държавите членки на ЕС при прилагането на мерките за управление на границите на ЕС
• Анализ на риска• Оперативна подкрепа за 
държавите членки на ЕС и за държави извън ЕС (17)• Осигурява подкрепа за страните 
партньори в областта на законната миграция, по-специално в областта на заетостта и уменията (ГД „Образование и култура“ също така участва в управителния съвет ; ГД „Вътрешни работи“ има статут на наблюдател)• Оценка на заплахата от 
организирана престъпност (OCTA)
• Стратегически споразумения 
с държави извън ЕС
ТПМУ/
GPGC8• Отговаря за оперативните разходи на 
външните действия на ЕС,в т.ч. миграцията и убежището• Допринася за изготвянето на политиките на ЕС и за конкретни действия 
във връзка с външното измерение на миграцията
• Допринася за координацията на външното и вътрешното измерение на 
политиката на ЕС относно миграцията 
• Участва в работни групи на Съвета по ПВР , и по-специално в HLWG
59 Приложения 
Европейски съвет
FRONTEX ЕВРОПОЛ ETF ЕСПОУГД  „Хуманитарна помощ“ ГД „Миграция и вътрешни работи“1ГД „Развитие и сътрудничество“ГД „Политика за съседство
и преговори за разширяване“2Работна група на
високо равнище „Убежище
и миграция“ (HLWG)
Агенции 
на ЕССъвет на Европейския съюз
ЕСВД
Дял 234 ФУМИ ЕФР5 ИСР ЕИСП/ЕИС ИПП/ИПП II ФВС Финансови инструментиЛЕГЕНДА
Стратегически
комитет за имиграция,
граници и убежище (SCIFA)Работна група
„Сътрудничество за развитие“
(CODEV)
ИП6IcSP7Формално спада към ДЗС
ЕВРОПЕЙСКА СЛУЖБА ЗА ВЪНШНА ДЕЙНОСТ
Европейска Комисия
1 Предишна ГД „Вътрешни работи“ . ГД „Вътрешни работи“ отговаря за изпълнението на фондовете по програма 
„Солидарност и управление на миграционните потоци“ през периода 2007—2013 г. Т ова са Фондът за външните 
граници (ФВГ), Европейският фонд за връщане (RF), Европейският фонд за бежанци (ЕФБ) и Европейският фонд за интеграция на граждани на трети страни (ЕИФ). Нито един от тези фондове обаче няма външен компонент за разходите в трети страни, за разлика от предходните фондове за периода 2014—2020 г. — Фондът за убежище, миграция и интегриране (AMIF) и Фондът за вътрешна сигурност (ISF). 
2 ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“  (Предишна ГД  „Разширяване“).3 Обща програма за миграция и мобилност.4 Хуманитарна помощ и гражданска защита.5 Не се прилага за съседните на ЕС държави.6 Инструменти за партньорство.7 Инструмент, допринасящ за стабилността и мира (предишен Инструмент за стабилност (ИС)8 Компонент за миграция и убежище на Програмата за глобалните обществени блага
и предизвикателства (2014—2020 г.).2014 г.+
ФВГ2007 —2013 г.
ЕФВ ЕФБ ЕИФСъвет по външни 
работи Съвет по 
правосъдие
и вътрешни работи Съвет по общи 
въпросиПолитическа
дискусия
Подготвителни органи на Съвета
и Работни групи• Установява интегрирана стратегия за 
сътрудничество на ЕС с трети страни в областта 
на убежището и миграцията
• Изготвя заключенията и препоръките на 
Съвета относно причините и последствията
от миграцията и предоставянето
на убежище• Сътрудничи на КОРЕПЕР във връзка с правни, 
хоризонтални и стратегически въпроси в областта 
на миграцията и убежището и границите
• Изготвя на всеки две години доклад относно 
действията на ЕС във връзка
с миграционния натискДруги
(напр. JAIEX, CATS, COSI)Г еографски работни групиУправление на финансовите инструменти
Част от Управителния съветПрисъства на заседанияЛинии на докладване
• Хуманитарна помощ за бежанци
и вътрешно разселени лица• Г лавният съставител на съобщения от Комисията 
относно миграционната политика
• Г лавен представител на Комисията в HLWG
•  Договаря облекчаване на визовия режим, 
реадмисия и партньорства за мобилност, CAMMs3
• Води двустранен и регионален диалог относно 
миграцията
• Съвместно оценява поканите за представяне на 
предложения за ТПМУ• Г лавният съставител на съобщения от 
Комисията относно политиката за развитие
• Програмира помощта за развитие за държави 
извън ЕС на географска, както и на тематична 
основа
• Управлява и наблюдава прилагането на 
помощта• Отговаря за Европейската политика за 
съседство
• До края на 2014 г. дирекциите за Източно
и Южно съседство са част от ГД „Развитиеи сътрудничество“
• От края на 2014 г. управлението на ЕПС
е прехвърлено от ГД „Развитие и сътрудничество“ на ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“Служба за инструментите
в областта на външната политика
• Улеснява обмена на информация 
между държавите членки на ЕС относно страните на произход
• Подкрепя подложените на 
особен натиск държави членки на ЕС посредством система за ранно предупреждение
• Допринася за прилагането на 
общата европейска система за убежище• Улеснява и подобрява 
изпълнението и координирането на действията на държавите членки на ЕС при прилагането на мерките за управление на границите на ЕС
• Анализ на риска• Оперативна подкрепа за 
държавите членки на ЕС и за държави извън ЕС (17)• Осигурява подкрепа за страните 
партньори в областта на законната миграция, по-специално в областта на заетостта и уменията (ГД „Образование и култура“ също така участва в управителния съвет ; ГД „Вътрешни работи“ има статут на наблюдател)• Оценка на заплахата от 
организирана престъпност (OCTA)
• Стратегически споразумения 
с държави извън ЕС
ТПМУ/
GPGC8• Отговаря за оперативните разходи на 
външните действия на ЕС,в т.ч. миграцията и убежището• Допринася за изготвянето на политиките на ЕС и за конкретни действия 
във връзка с външното измерение на миграцията
• Допринася за координацията на външното и вътрешното измерение на 
политиката на ЕС относно миграцията 
• Участва в работни групи на Съвета по ПВР , и по-специално в HLWG
60 Отговори на  
Комисията
Резюме
I
Комисията и Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) имат следните забележки по отношение на кон -
текста и съдържанието на този доклад:
Комисията и ЕСВД са длъжни да действат в сложна и постоянно променяща се среда. В контекста на безпре -
цедентна бежанска и миграционна криза политиката относно миграцията до голяма степен коригира своите 
приоритети, засилва своите функции на равнище ЕС и непрекъснато се приспособява към променящите се 
обстоятелства.
Този доклад на Сметната палата беше изготвен, преди да се случат тези значителни събития.
Миграцията и убежището са многолика, сложна и постоянно променяща се област на политиката както на 
международно равнище, така и на равнище ЕС, а Комисията е длъжна да работи в тази променяща се и изпъл -
нена с предизвикателства среда. В резултат на това тази област изисква също толкова сложни и многомерни 
структури за нейното прилагане.
В доклада на Сметната палата тази политически, правен, оперативен и бюджетен контекст не се взема под 
внимание в достатъчна степен.
II
Комисията е съгласна, че не може лесно да се установи общата сума на разходите от бюджета и дали те са 
били насочени съобразно определените географски и тематични приоритети. Комисията ще продължи да 
подобрява цялостната рамка за мониторинг и оценка в тази сложна област на политиката, като същевре -
менно ще гарантира, че предвидените географски и тематични приоритети са определени от съответните 
инструменти по ключовите области.
III
На индивидуално равнище всички проекти, финансирани чрез финансови инструменти на ЕС, включват пока -
затели, които се проследяват през целия срок на всеки един проект. Вж. също отговора на Комисията по точка 
68.
IV
Миграцията е сложна и политически чувствителна област на политиката, свързана с много сектори и с учас -
тието на различни заинтересовани страни (например европейски агенции, Международната организация по 
миграция, ВКБООН) в рамките на институциите на ЕС и извън тях. Управлението на външния аспект на полити -
ката на ЕС относно миграцията и сътрудничеството непременно отразява тази ситуация.
През последните години са положени усилия за усъвършенстване на координацията между генералните 
дирекции на Комисията и с Европейската служба за външна дейност, както и с държавите — членки на ЕС, 
като за тази цел са въведени и редица механизми за координация. В представената наскоро Европейска про -
грама за миграция се подчертава необходимостта от по-нататъшно увеличаване на тези усилия.
Отговори на Комисията 61
Въведение
01
Комисията подчертава, че разходите за бежанци в държавите партньори, включително в съседните на ЕС дър -
жави, бяха включени в сътрудничеството на ЕС с трети държави в областта на въпроси, свързани с миграци -
ята и убежището, дори преди 2015 г. Всъщност повечето проекти в областта на миграцията прилагат всеобхва -
тен и приобщаващ подход, тъй като миграционните потоци се характеризират със своя смесен характер, като 
включват икономически мигранти, уязвими мигранти и лица, които се нуждаят от международна закрила.
02
На 13 май 2015 г. Комисията представи Европейската програма за миграция, въз основа на която през юни 
2015 г. бяха приети Заключенията на Съвета.
11
От ноември 2014 г. насам със стартирането на така наречения „процес от Хартум“ (с държавите от източноаф -
риканския миграционен маршрут) се дава приоритет на осем регионални диалога.
Общите програми за миграция и мобилност също се считат за основна двустранна рамка наред с парт -
ньорствата за мобилност.
13
Първопричините за нерегламентираната и принудителната миграция варират от бедност, липса на иконо -
мически възможности до конфликти, несигурност и изменение на климата, както и всичко по средата между 
тези крайности. Тематичната програма за миграция и убежище с определени годишни средства в размер на 
приблизително 50 милиона евро всъщност никога не е била предназначена да се занимава с подобни пър -
вопричини, а е насочена към подкрепа на държавите за подобряване на тяхното управление на миграцията 
и убежището.
15
Регламентът за ЕИСП (Европейски инструмент за съседство и партньорство) поставя общи цели, докато спора -
зуменията между ЕС и държавите партньори осигуряват политическата рамка за програмиране на финансо -
вата помощ. (Вж. Регламента за ЕИСП, член 3).
Въпреки това за периода 2014—2020 г. са зададени специфичните цели след заменянето на ЕИСП от Европей -
ския инструмент за съседство (ЕИС). Съгласно Регламент № 232/2014 една от шестте специфични цели на ЕИС 
е създаване на „ условия за по-добрата организация на законната миграция и насърчаването на добре упра -
влявана мобилност на хора, за прилагането на съществуващи и бъдещи споразумения, сключени в съответ -
ствие с глобалния подход към миграцията и мобилността, и за поощряване на контактите между хората, 
по-специално във връзка с културни, образователни, професионални и спортни дейности “.
Отговори на Комисията 62
Обхват и подход на одита
22
Както се посочва от Палатата, Комисията отбелязва, че макар да са включени в приложение III, нито Инстру -
ментът за предприсъединителна помощ (ИПП), нито Европейският фонд за развитие (ЕФР) предоставят финан -
сиране на съседните държави.
Съгласуваността на целите, определянето на нуждите на държавите парт -ньори и инструментите за мониторинг се нуждаят от подобрение
Отговор на заглавието преди точка 27
Комисията признава голямото многообразие на механизмите на политиката, което произтича главно от слож -
ността на миграционния феномен.
Благодарение на предложенията на Комисията при последователните многогодишни финансови рамки набо -
рът от инструменти за външно сътрудничество е значително рационализиран. Настоящата смесица от гео -
графски и тематични инструменти като цяло показва един изчерпателен и добре балансиран подход, който 
позволява на ЕС да се справи с различните предизвикателства чрез общ съгласуван и допълващ набор от 
финансови инструменти.
29
За периода 2014—2020 г. ЕИСП е заменен от Европейския инструмент за съседство (ЕИС). Съгласно Регламент 
№ 232/2014 една от шестте специфични цели на ЕИС е създаване на „ условия за по-добрата организация на 
законната миграция и насърчаването на добре управлявана мобилност на хора, за прилагането на съществу -
ващи и бъдещи споразумения, сключени в съответствие с глобалния подход към миграцията и мобилността, 
и за поощряване на контактите между хората, по-специално във връзка с културни, образователни, профе -
сионални и спортни дейности “.
Регламентът за ЕИС предвижда включването на приложение с приоритетите за програмиране и цялостното 
разпределение на средствата според вида на програмата (двустранно, многонационално и трансгранично 
сътрудничество), което подлежи на промяна посредством делегиран акт. Като един от основните елементи, 
произтичащи от преговорите, с Европейския парламент и Съвета е договорено изцяло ново приложение 
с общите приоритети за целия регион, обхванат от Европейската политика за съседство (ЕПС), като част от 
ЕИС; тези приоритети ще са рамка за последващия процес на програмиране.
30
Утвърдени са финансовите инструменти за външно сътрудничество и сътрудничество за развитие с трети 
държави с оглед преодоляване на предизвикателства като бедност, несигурност, демокрация и управление, 
липса на икономически възможности, права на човека и др.
В съответствие с всеки правен акт в многогодишните и годишните програми се определят изчерпателно сек -
тори за интервенция, които могат да включват основни сектори като образование, здравеопазване, околна 
среда, както и сигурност, вътрешни работи и миграция. По отношение на географските инструменти изборът 
на сектори за интервенция се договаря с въпросните държави партньори във фазата на програмиране.
Отговори на Комисията 63
Както при всички секторни политики на ЕС, прилагането на външния аспект на политиката относно миграци -
ята и убежището може да бъде подкрепено чрез финансиране съгласно действащите инструменти на ЕС за 
външно сътрудничество, съгласно критериите и процедурите, определени в правните основания на съответ -
ния финансов инструмент.
Вж. също отговора по точка 22.
31
Като продължават да се спазват целите на всеки финансов инструмент, интервенциите в рамките на външната 
дейност могат да допринесат за прилагането на политиката на ЕС в различни тематични области, като напри -
мер изменение на климата, сигурност, образование, селско стопанство или миграция.
32
Комисията счита, че по принцип проектите са документирани правилно. В бъдеще обаче Комисията ще се 
опита да документира своя анализ на нуждите на проектите по по-систематичен начин.
33
Комисията е съгласна, че партньорствата за мобилност (ПМ) се оказаха добре изработена двустранна рамка 
за справяне с проблеми в областта на миграцията и убежището по начин, който прави сътрудничеството вза -
имноизгодно, но е необходимо да се положат повече усилия, за да се гарантира, че ПМ се реализират балан -
сирано, т.е. обхващат по-добре всички четири тематични приоритета на ГПММ, включително повече дейности 
по отношение на законната миграция, правата на човека и закрилата на бежанците.
Комисията редовно напомня на държавите членки колко е важно балансът между четирите тематични прио -
ритета на ГПММ да се гарантира също и на ниво изпълнение на ПМ.
34
Преди няколко години повечето, ако не всички, делегации вече определиха специализирани звена за контакт 
по въпросите на миграцията. Освен това само в ограничен брой приоритетни делегации (САЩ, Русия, Женева, 
Виена, Турция, Китай, Индия) бе възможно да бъде разположен персонал от ГД „Миграция и вътрешни 
работи“. В повечето случаи тези постове са споделени с други генерални дирекции, като обхващат също така 
и други въпроси, попадащи в компетентността на ГД „Миграция и вътрешни работи“ (и не са непременно 
съсредоточени върху миграцията).
Както бе признато в представената наскоро Европейска програма за миграция, в делегациите на ЕС е необхо -
димо да се засилят експертните знания в областта на миграцията. В резултат Съветът взе решение да засили 
капацитета на делегациите на ЕС по отношение на миграцията, и по-специално да разположи европейски слу -
жители за връзка по въпросите на миграцията в приоритетни делегации, като върху съседните на ЕС държави 
се поставя специален акцент.
Отговори на Комисията 64
35
Създаването на тематични отдели в ГД „Международно сътрудничество и развитие“ преди няколко години, 
включително този за миграцията, показва колко е важно подобряването на тематичните експертни знания 
в цялата организация, в това число в делегациите.
Съществена част от мандата на тези тематични отдели включва тематична качествена подкрепа на персонала 
в централата и делегациите. Отделът в ГД „Международно сътрудничество и развитие“, който отговаря за 
миграцията и убежището, е разработил редица инструменти, за да гарантира, че тази подкрепа се предоставя 
по един последователен и ефективен начин. За тази цел са изготвени обяснителни бележки и указания, както 
и тематични модули за обучение.
С повишено внимание към миграцията във външната дейност на ЕС Комисията обмисля разработването на 
модул за електронно обучение, който да допълва инструментите за обучение чрез пряк контакт.
36
Комисията е съгласна, че доскоро миграцията не беше сред основните приоритети на много от съседните 
държави, но в последно време ситуацията се е променила значително, тъй като тези страни все повече при -
знават значението на миграцията и необходимостта да работят с ЕС.
По отношение на проекта Средиземноморска мрежа Seahorse Комисията признава предизвикателствата, 
свързани с привличането на партньори от северноафриканските държави. Макар че усилията в тази посока 
продължават, следва да се отбележи, че нестабилната ситуация в региона след оформянето на концепцията 
на проекта затруднява диалога с посочените държави в този изключително чувствителен регион.
37
Като признава, че повече държави — членки на ЕС, отколкото държави партньори са потребители на край -
ния продукт I-Map (Интерактивна карта на пътищата за нерегламентирана миграция в Африка, Близкия изток 
и Средиземноморския регион), Комисията смята, че редица аспекти трябва да се вземат под внимание.
Въз основа на изразена нужда в рамките на диалога по въпросите на транзитната миграция по Средизем -
номорието целта на проекта бе да се предостави актуална информация за миграционните потоци с оглед 
подобряване на разработването на политики.
Проектът I-Map бе един-единствен и изключително целеви проект, който заедно с други проекти поддър -
жаше ефективното функциониране на диалога относно миграцията между държавите от Близкия изток/
Северна Африка (БИСА), и държавите — членки на ЕС. Предвид липсата на една единна консолидирана сис -
тема преди това Комисията счита, че предоставената по много практичен начин информация, касаеща мигра -
цията, доведе до подобряване на диалога.
38
Комисията изразява съгласие, че е изключително важно нашата рамка за сътрудничество относно миграци -
ята и международната закрила да бъде по-добре дефинирана чрез определяне на оперативни цели и ясни 
и измерими резултати и крайни продукти с пряка обвързаност между дейности и резултати.
Отговори на Комисията 65
39
Признавайки досегашната липса на точни цели, референтни стойности и показатели за мониторинг на изпъл -
нението на ГПММ на стратегическо ниво, Комисията счита, че целите трябва да бъдат дефинирани по-общо 
с цел гъвкаво адаптиране към различните обстоятелства, разнообразните аспекти и бързо променящите се 
предизвикателства и нужди в областта на миграцията.
През 2015 г. Комисията отново стартира дискусия с държавите — членки на ЕС, на ниво работна група на 
високо равнище за определяне на подходящи показатели за мониторинг на ГПММ.
Общ отговор по точки 43—50
Комисията признава, че съответните критерии и „SMART“ показатели в областта на миграцията остават 
предизвикателство, включително на ниво международни донори и ООН, което е видно от предизвикател -
ството при определяне и съгласуване на показатели в областта на миграцията в рамката за развитие за 
периода след 2015 г.
Това е свързано със сложните и многостранни измерения на политиката в областта на миграцията и убежи -
щето като цяло. Комисията признава, че е налице колективна необходимост от предприемане на сериозни 
усилия по този въпрос.
За ГД „Международно сътрудничество и развитие“ преразглеждането на рамката за резултатите, което 
е предвидено да се извърши след приемането на показателите, свързани с целите за устойчиво развитие през 
пролетта на 2016 г., представлява възможност за постигане на напредък също по отношение на по-доброто 
измерване на резултатите в областта на миграцията.
Отговор на заглавието преди точка 52
Комисията счита, че географските и тематичните приоритети съгласно ГПММ са били определени ясно, но 
приема, че по време на одита е било трудно да се направи точна количествена преценка на разходите на ЕС, 
свързани с тези приоритети.
53
Общата информационна система в областта на външните отношения (CRIS) е инструмент за финансово 
управление, който подава информация към счетоводната система на Комисията ABAC и предоставя информа -
ция за финансовите трансакции в реално време за всички разходи на ЕС за външна дейност. Системата CRIS 
не е предназначена специално за целите на отчитането. Системата CRIS е в процес на постепенно спиране 
и заменяне в голямата ѝ част с ABAC, както и на допълване с нова система OPSYS.
Системата използва кодовете на ОИСР за характеризиране на договорите по сектор на дейността. Към 
момента няма код за миграцията; Комисията обаче е наясно с ограниченията, произтичащи от липсата на 
специален код по КПР за финансирани интервенции за развитие в областта на миграцията и убежището. Това 
е свързано с многостранния и хоризонтален характер на миграцията, която засяга редица различни политики 
и сектори. В кратки срокове Комисията ще инициира дискусия с ОИСР (и други имащи отношение заинтересо -
вани страни), с цел да се определят най-добрите възможни начини за отразяване на свързаните с миграцията 
разходи от различните агенции за развитие.
Отговори на Комисията 66
54
Комисията признава, че таблицата в Excel, управлявана от ГД „Международно сътрудничество и развитие“, 
е прост инструмент, който служи като допълнение към базата данни на Общата информационна система 
в областта на външните отношения (CRIS) на Комисията. Като се има предвид липсата на КПР код за миграци -
ята, тя се счита за полезен инструмент за целите на отчитането.
55
Финансовата ИТ система е в процес на постепенно спиране и заменяне в голямата ѝ част със счетоводната 
система на Комисията. Малко вероятно е този вид агрегирани данни да бъдат предоставени в много кратък 
срок.
56
Финансовата ИТ система е в процес на постепенно спиране и заменяне в голямата ѝ част с ABAC. Цялата 
финансова информация ще бъде прехвърлена в ABAC. С оглед на неотдавнашните събития Комисията ще 
започне дискусии с ОИСР .
Комисията обаче е наясно с ограниченията, произтичащи от липсата на специален код по КПР за финансирани 
интервенции за развитие в областта на миграцията и убежището. Това е свързано с многостранния и хоризон -
тален характер на миграцията, която засяга редица различни политики и сектори.
Каре 4 — Примери за определяне на неподходящи кодове за разходите, свързани 
с външния аспект на политиката относно миграцията
Комисията признава, че посочените два проекта Seahorse и Sahara Med са били погрешно записани с код по 
КПР , независимо от факта, че не 100 % от дейностите са счетени като отговарящи на критериите на ОИСР/КПР . 
Впоследствие това е било коригирано.
Комисията отбелязва, че регламентът за Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР) предвижда след -
ното по отношение на критериите на ОИСР/КПР:
„Най-малко 90 % от разходите, предвидени по тематичните програми, се изготвят така, че да отговарят на 
критериите за ОПР, установени от ОИСР/КПР …. ,“
57
Тематичната програма на ИСР е създадена с глобален обхват, като целта е да се допълват, а не да се заместват 
географските инструменти и програми. За периода 2007—2013 г. бяха приети два стратегически документа 
за ТПМУ, като първият обхваща периода 2007—2010 г., а вторият — периода 2011—2013 г. Макар че ТПМУ 
включва всички географски региони, при тези стратегии е определен ясен приоритет за разходи по ТПМУ за 
регионите от Южното Средиземноморие, Африка и Източна Европа в съответствие с ГПММ и Стокхолмската 
програма. Тази подредба по приоритети е основана на концепцията за „миграционни пътища“, която включва 
миграционните пътища, започващи извън съседните на ЕС държави (в Африка на юг от Сахара) и премина -
ващи през тях.
Отговори на Комисията 67
60
Комисията е съгласна само отчасти с посоченото становище, тъй като в него следва да се вземе предвид, 
че често това отговаря и на искането на държавите партньори, особено в източните съседни държави, и че 
разходите за управление на границите по принцип могат да бъдат далеч по-високи, отколкото са в други 
области, като например социално-икономически проекти, свързани с интеграция на мигрантите.
Според Комисията акцентът върху разходите, свързани с нерегламентираната миграция, за който говори 
Палатата, отразява също и приоритетите, изразени от някои държави партньори.
Разходите, свързани с тези области, и по-конкретно с управлението на границите, действително са високи, 
което се дължи на нуждата от инвестиции в гранично-пропускателните пунктове, както и за комуникационно 
и ИТ оборудване.
Следва да се добави, че ЕС е само един от донорите, работещ в партньорство със страните, държавите членки 
и международните организации.
62
Комисията отбелязва, че според разпоредбите на правния акт за създаване на ТПМУ програмата допълва 
географските програми. Разпределението на ресурсите за приоритетните области по географските програми 
зависи преди всичко от държавите партньори, а не само от Комисията.
64
Съвместната инициатива за миграция и развитие (JMDI) на ЕС и ООН е стартирана като първата всеобхватна 
програма в областта на миграцията, насочена към въздействието на миграцията върху развитието на държа -
вите партньори.
Тя е приета като важен принос на ЕС към програмата за миграция и развитие след включването на това изме -
рение в Глобалния подход към миграцията и мобилността.
Същата действително е предназначена да бъде пилотна програма за проверка на връзката между миграцията 
и развитието, поради което обхваща множество държави в различни региони.
Изведените от тази програма констатации и поуки са взети под внимание в следващата програма, която за 
разлика от нея е с по-голяма насоченост към специфични приоритетни държави.
68
Комисията подчертава, че девет проекта имат добре дефинирани цели. В 12 случая целите отговарят само 
частично на определението за добре дефинирани цели — често са формулирани в общи линии, а в един слу -
чай целите не са добре дефинирани (вж. каре 5).
Каре 5 — Пример за резултати, които са трудни за измерване
Комисията отчасти е съгласна с констатацията, че резултатите не са пряко осезаеми и измерими. Въпреки 
това Комисията счита, че проектът като цяло е бил успешен, и по-специално поради възможността за съз -
даване на пространство за диалог с партньори, при които от години се наблюдава застой в демократичните 
реформи.
Отговори на Комисията 68
69
Комисията отбелязва, че ТПМУ, подобно на повечето тематични и географски инструменти за финанси -
ране в областта на външната дейност, е насочена към изграждане на капацитета на органите и на граждан -
ското общество в държавите партньори. Проектите обикновено осигуряват изграждане на капацитет на 
правно, институционално и оперативно ниво посредством техническа помощ и обучения. Комисията обаче 
е съгласна, че повишаването на капацитета и реформирането на правната и институционалната рамка е — 
и следва да бъде — средносрочна до дългосрочна цел, като резултатите не са непосредствено видими.
70
Комисията отчасти признава, че в проектите от извадката не са били постигнати всички цели.
Същевременно тя би искала да повтори, че в сложна и постоянно променяща се област на политиката като 
миграцията въздействието на външни фактори е значително и то не може да бъде преодоляно единствено 
чрез образцово изготвяне и планиране на проекти.
Въпреки доброто планиране и добрата връзка с държавите партньори, непредсказуемостта на миграцион -
ните и бежанските потоци, както и на политическите предизвикателства оказва влияние върху резултата от 
интервенцията на всички етапи на изпълнението. Тази ситуация се вижда ясно в случая с Либия.
Каре 7 — Пример за частично ефективен проект
Проектът „Средиземноморска мрежа Seahorse“ има за цел да допринесе за развитието на една от регионал -
ните мрежи, предназначена за укрепване на системата EUROSUR.
При подписването на договора ситуацията в Триполи беше относително стабилна и не можеше да бъде пред -
видена степента на последвалото влошаване на положението със сигурността в Либия.
Редовно бяха канени представители на Алжир, Тунис и Египет и те често участваха активно в заседанията 
на Управителния комитет на проекта. Към днешна дата никоя от тези три държави не е поела официален 
ангажимент.
Гражданската гвардия, подкрепена от 5 държави членки, които са част от консорциума, е в постоянен контакт 
с потенциални трети държави партньори, за да ги убеди да вземат участие в инициативата.
Палатата посочва, че „приемането на Либия е в разрез с вижданията на Комисията“. Въпреки това поради 
стратегическото ѝ положение на по-късен етап бе признато, че Либия е най-важният партньор по тази иници -
атива, и затова бе решено тя да бъде включена.
72
Проектът все още продължава, въпреки настоящите извънредни обстоятелства в Либия, и бавно се постигат 
известни резултати. Трудностите, срещнати при изпълнението на проекта, се дължат на несигурното и неста -
билно положение в Либия, а проектът бе възобновен през август 2015 г. и адаптиран към новите условия след 
кризата от 2014 г.
Сега проектът ще приключи през април 2016 г. и има за цел да отговори на най-неотложните нужди на бло -
кираните и задържани мигранти в Либия в центровете за задържане/приемане, като им предложи помощ 
и доброволно връщане при пълно зачитане на правата на човека.
Отговори на Комисията 69
77
Комисията взема под внимание констатацията на Палатата и отбелязва, че докладът за оценка включва 
отделни положителни аспекти.  
Заключенията от оценката бяха подробно обсъдени с ПРООН няколкократно по време на редовните дискусии 
по проекта, и по-конкретно на среща, проведена на 10 октомври 2011 г. Докладът бе съгласуван също така 
с всички партньорски организации за представяне на техните коментари.
80
Съвместната инициатива за миграция и развитие (JMDI) на ЕС и ООН е стартирана като първата всеобхватна 
програма в областта на миграцията, насочена към подобряване на въздействието на миграцията върху раз -
витието в държавите партньори.
Тъй като е първият пилотен проект в тази сфера, тя е приета като важен принос на ЕС към програмата за миг -
рация и развитие след включването на това измерение в Глобалния подход към миграцията и мобилността.
Изведените от тази програма констатации и поуки са взети под внимание в следващата програма, която за 
разлика от нея е с по-голяма насоченост към специфични приоритетни държави.
81
Подкрепата на ЕС в областта на миграцията в Грузия включва широк кръг от бенефициенти и видове под -
крепа на различни управленски нива. Добавената стойност на схемата JMDI бе включването на участници на 
местно ниво — този вид подкрепа може да достигне само до сравнително малък брой крайни бенефициенти. 
Поуките от подобни интервенции обаче могат да бъдат приложени другаде.
По отношение на Алжир, въпреки че въздействието бе доста ограничено, програмата даде възможност за 
поставяне на дневен ред на въпроси, касаещи миграцията, и за създаване на постоянна междуведомствена 
структура, ръководена от Министерството на външните работи.
В случая с Мароко бе полезно в портфолиото по миграцията да има интервенция, която е съсредоточена 
повече на местно равнище. Но разпространението трябваше да се осъществи въз основа на различни резул -
тати и въздействия. Надлежно са извлечени поуки за фаза ІІ на JMDI, при която понастоящем разпростране -
нието се разглежда по по-структуриран начин.
Каре 9 — Проект за реадмисия в Грузия
Що се отнася до несигурността по отношение на продължаването на работата на центровете за професио -
нално ориентиране и подбор на персонал към момента на провеждане на одита, Комисията подчертава, че 
грузинските власти са осигурили устойчивостта на центровете чрез отпускане на средства от държавния 
бюджет (400 000 лари в бюджета за 2015 г., 600 000 лари, предвидени в проектобюджета за 2016 г.).
Предвиденият брой хора, които следва да се възползват от услугата за намиране на работа, се оказа по-нисък 
от очаквания, поради подценяване на самостоятелността на завръщащите се мигранти.
Що се отнася до осигуряването на временно настаняване, Комисията имаше готовност да посрещне нуждите 
на 180 души, но търсенето бе по-слабо поради местния контекст, характеризиращ се със силни социални 
и семейни връзки. Разпределените средства бяха съответно намалени.
По отношение на доброволното репатриране, броят e нараснал до 167 чужди граждани, пребиваващи в Гру -
зия, в сравнение със 110 лица по време на одита.
Отговори на Комисията 70
86 a)
Комисията е съгласна с констатацията на Палатата и добавя, че реадмисията на собствени граждани е задъл -
жение съгласно обичайното международно право, а реадмисията на граждани на трети държави не е задъл -
жение. Тя представлява част от политиката в областта на миграцията, а не от политиката за сигурност, както 
смятат някои държави партньори.
Вместо да създават опасения в областта на сигурността, ефективните политики за връщане и реадмисия са 
основен елемент и предпоставка за добре управлявана миграция. Ефективното връщане на нерегламентира -
ните мигранти, които нямат или са загубили правото си да пребивават в ЕС, също е от съществено значение 
като мярка за превенция срещу по-нататъшна нерегламентирана миграция, както се подчертава в Плана за 
действие на ЕС относно връщането (9 септември 2015 г.). Връщането и реадмисията са неразделна част от 
ГПММ и всички последващи насоки в политиката (например Програмата на ЕС за миграцията). Вярно е, че са 
възможни споразумения за облекчаване на визовия режим, и те се разглеждат успоредно със споразумени -
ята на ЕС за реадмисия, както и в контекста на принципа „повече за повече“.
Отговор на заглавието преди точка 87
Комисията подчертава, че успешното прилагане на защитата на правата на човека често зависи от броя на 
външните фактори извън нейния контрол.
87
Освен че представляват официален хоризонтален въпрос и се разглеждат сериозно при всички интервен -
ции в рамките на външната дейност на ЕС, правата на човека на мигрантите имат приоритет и в свързаните 
с външния аспект дейности в областта на миграцията.
Освен че се гарантира включването на мерки за правата на човека във всички интервенции, много от дей -
ностите имат за своя основна цел правата на мигрантите. Примерите включват проекти за подпомагане 
и защита на жертвите на трафика на хора, правата на домашните работници мигранти, подкрепа и закрила на 
бежанците и др.
88
По отношение на Украйна възможността за предоставяне на обучение в областта на стандартите за правата 
на човека първоначално бе предвидена по „READMIT“ и обсъдена с правителството. Въпреки това бе постиг -
нато съгласие на този етап тя да бъде изключена от тази програма, тъй като щеше да се препокрие с няколко 
други проекта, изпълнявани от международни организации и организации на гражданското общество, като 
например i) Международната организация по миграция (Cris Ref.:2011/282-850) „Подобряване на управлението 
на миграцията и сътрудничеството относно реадмисията в Източна Европа“ (MIGRECO), ii) ВКБООН (Cris Ref.: 
2010/272—415, заглавие на проекта: „Подкрепа за дейностите на ВКБООН в Източна Европа в контекста на 
регионалните програми на ЕС за закрила (РПЗ II) – етап II), или iii) НПО,,Право на закрила“ (Cris Ref.: 2012/334-
088, заглавие на проекта: „Застъпничество и изграждане на правителствен капацитет в областта на миграци -
ята“). Общо от 34 проекта, занимаващи се с миграция и убежища, подпомогнати с финансиране от ЕС от 2003 г. 
насам, 18 са разглеждали въпроси, свързани с правата на човека, на различни равнища.
89
Комисията бе изключително активна при убеждаване на либийските власти да подпишат Меморандум за раз -
бирателство с ВКБООН.
Либийските власти, и по-конкретно представляващите режима на Кадафи, по политически причини проявиха 
огромна неохота да приемат ВКБООН за основен партньор по дейността.
Независимо от това Комисията винаги е изтъквала, че зачитането на правата на човека е съществен елемент 
на проекта.
Отговори на Комисията 71
91
На необходимостта от по-добра координация между институциите на ЕС, в това число между службите на 
Комисията, всъщност отново се обърна внимание в рамките на Комисията Юнкер. Създадени са редица подо -
брени механизми за координация, които бяха изпитани по време на неотдавнашната миграционна и бежанска 
криза, пред която е изправена Европа, и изглежда функционират добре.
92
Комисията счита, че вътрешната координация вече е значително подобрена.
93
Признавайки, че все още има какво да се усъвършенства, Комисията би искала да подчертае, че що се 
отнася до свързаните с миграцията политики и програмиране, са изцяло въведени ефективни механизми за 
координация.
Например ГД „Миграция и вътрешни работи“ осигурява координацията при подготовката и приемането на 
националните програми на държавите членки по фондовете „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ) или 
„Вътрешна сигурност“ (ФВС), както и по отношение на годишните работни програми чрез централизирано 
управление. При ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за 
разширяване“ се прилага същата процедура. В допълнение официалната консултация с ЕСВД и съответните 
генерални дирекции на Комисията се осъществява по време на междуведомствените консултации за при -
емане на всички програми за финансиране.
ЕСВД ръководи самостоятелно или съвместно с Комисията многогодишното програмиране на повечето 
външни финансови инструменти и по този начин гарантира висока степен на координация между различните 
сфери на политиката и във всички географски области. Различията в исканията на третите държави бенефи -
циенти също могат да бъдат причина, която обяснява несъответствията (няма универсална формула).
94
Комисията действително признава ползата от изготвянето на цялостни прегледи на финансирането, свързано 
с миграцията, за дадена държава или регион с оглед улесняване на координацията и гарантиране на по-доб -
 ро взаимно допълване между финансирането от ЕС и от други донори. Съществуват прегледи на финансира -
нето на разходи, свързани с миграцията, направени от ЕС и от държавите членки, по-специално във връзка 
с всички партньорства за мобилност (ПМ) и общи програми за миграция и мобилност — ОПММ  
(т. нар. „индекси“), както и за редица регионални процеси. Тези прегледи се изготвят от службите на Комиси -
ята в консултация със съответните координационни структури (местни координационни платформи в рам -
ките на ПМ, заседания на експерти в рамките на ГПММ и т.н.). Тези прегледи очевидно са само индикативни 
и не определят задължения за различните донори или източници на финансиране, тъй като това не би могло 
да се осъществи при настоящата правна рамка на ЕС и не би било съвместимо с процедурите, създадени 
съгласно съответните финансови инструменти на ЕС.
97
ЕСВД счита, че тя е изиграла своята роля за включването на миграцията в политическите диалози с трети 
държави, по-специално със съседните държави, чрез специалните подкомисии по правосъдие, свобода 
и сигурност/миграция и по социални въпроси, в които участват съответните държави. Освен това, с оглед на 
повишената явна значимост на миграцията в отношенията на ЕС с трети държави, ЕСВД постепенно изгражда 
тематични компетенции в тази област и отделя допълнителни човешки ресурси за секторните въпроси, 
имащи отношение към областта на външните отношения, включително миграцията. Сега в новата Комисия 
се наблюдава още по-ясен стремеж за допълнително свързване на вътрешното с външното измерение на 
миграцията и за засилване на съгласуваността на политиката в работата на ЕСВД и на съответните генерални 
дирекции на Комисията.
Отговори на Комисията 72
98
Макар да признава, че координацията с делегациите на ЕС може и следва да се подобри и че за тази цел са 
предприети мерки, съществуват редица причини, поради които тя остава предизвикателство. Освен недос -
татъчните човешки ресурси в делегациите (и в централата), ограничените експертни знания в областта на 
миграцията в делегациите на ЕС водят до също толкова ограничени възможности за оценка на свързаните 
с миграцията нужди и приоритети в държавите партньори.
99
Комисията е съгласна, че координацията с делегациите на ЕС е от решаващо значение, и полага усилия да 
гарантира, че тя се осъществява на практика в ежедневното управление на проектите.
Консолидирането и утвърждаването на добрите практики от успешно реализирани проекти е видно от докла -
дите за оценка и мониторинг на отделните проекти, като се полагат усилия за създаване на система за консо -
лидиране и разпространение на тази информация. По-конкретно информацията за добрите практики следва 
да бъде включена в инструментите за даване на насоки, изготвяни от отдел B3 на ГД „Международно сътруд -
ничество и развитие“, и при завършване на този процес същата ще стане достъпна посредством специализи -
рания тематичен уебсайт за миграцията.
Освен това провежданите от отдел B3 на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ тематични обучения 
включват сесии за извлечените поуки и най-добрите практики.
Заключения и препоръки
Заключение 1
Комисията подчертава, че преразгледаната Европейска политика за съседство има за цел в тясно партньор -
ство с нашите съседи да представи предложения за по-съгласувана и ориентирана към въздействието рамка 
за сътрудничество по въпроси от общ интерес, включително миграцията.
По подобен начин програмата, която следва ТПМУ, включва подробни цели, резултати и показатели.
а) Комисията счита, че стратегическите насоки по въпроси, свързани с миграцията в съседните на ЕС държави, 
могат да бъдат дефинирани по-добре чрез определянето на ясни и измерими цели и съгласувани, конкретни 
резултати, които ще послужат за основа на нови рамки за сътрудничество със съседните на ЕС държави и с 
държавите, обхванати от процеса на разширяване.
б) Комисията отчасти е съгласна с това заключение по отношение на съгласуваността между различните рав -
нища на механизмите за мониторинг и оценка. Що се отнася до ЕИСП и ТПМУ , повечето проекти, свързани 
с миграцията, включват подробни механизми за мониторинг и оценка, както и цялостни логически рамки. 
Комисията обаче смята, че рамката ни за сътрудничество относно миграцията в съседните на ЕС държави 
може да бъде по-добре дефинирана чрез формулиране на стратегически цели, ясни и измерими резултати 
и крайни продукти с пряка обвързаност между дейностите и резултатите.
д) Отчасти и по-специално що се отнася до географските различия, Комисията е съгласна с това становище.
Сътрудничеството с нашите съседи, особено по въпроси, касаещи миграцията и международната закрила, 
трябва да се адаптира към различните нива на ангажираност и развитие на политиките на партньорите, като 
се вземе предвид разнообразната чувствителност, очакванията и ограниченията на партньорите във връзка 
с тези въпроси. Освен това с оглед на продължителната криза, случваща се в съседство с ЕС, е необходимо да 
се осигурят механизми за диференциация и гъвкавост.
Отговори на Комисията 73
По отношение на ЕИС обаче Комисията, с цел да използва в максимална степен ресурсите на ЕИС, възнамеря -
ваше да направи разграничение между партньорите според определените в ЕИС критерии за програмиране 
и да прилага стриктно основания на стимули подход.
Както бе споменато, нуждите на партньорите се различават от държава до държава и от регион до регион. 
Следвайки препоръките на Програмата за промяна и посочения в новия ЕИС диференциран подход, сътруд -
ничеството на ЕС със съседните му държави е съсредоточено върху три приоритетни сектора за всеки 
отделен случай. Те бяха определени след всеобхватен процес на консултации с правителства, местни органи, 
организации на гражданското общество, държавите — членки на ЕС, международни финансови институции 
и международни организации.
Препоръка 1
Комисията отчасти приема препоръката, особено що се отнася до необходимостта от подобрение на рамките 
за измерване на изпълнението. Комисията изразява съгласие, че е изключително важно нейната стратегиче -
ска рамка за сътрудничество относно миграцията и международната закрила да бъде по-добре дефинирана 
чрез формулиране на оперативни цели, ясни и измерими резултати и крайни продукти с пряка обвързаност 
между дейностите и резултатите.
Но тъй като нуждите и следователно помощта за всяка държава са различни, Комисията изтъква, че е трудно 
да се определи общ набор от сравними показатели, които да останат постоянни във времето, и необходи -
мостта от повече гъвкавост при определяне на целевите приоритети. Разработват се специално адаптирани 
инструменти за мониторинг и оценка с цел да се измерват постиженията и напредъкът, което представ -
лява ключов елемент за осигуряване на по-конкретни и ефективни рамки за сътрудничество в областта на 
миграцията
Преразгледаната Европейска политика за съседство (ЕПС) по-конкретно има за цел в тясно партньорство със 
съседните държави да представи предложения за по-съгласувани и ориентирани към въздействието рамки 
за сътрудничество по въпроси от общ интерес, включително миграцията.
Ситуацията в момента е нестабилна и е необходимо да се прави разлика между спешни действия и по-сис -
темни програми. Невинаги ще бъде възможно да се работи на базата на количествено определени целеви 
приоритети.
В преразгледаната ЕПС Комисията ще се стреми да изгради засилени партньорства с по-ясна цел и по-адап -
тирано сътрудничество. Опитът показва, че ЕПС ще бъде най-ефективна, когато ЕС и неговите партньори 
имат действително споделена програма. Следователно при прегледа ще се изясни какви са интересите на 
ЕС и всеки партньор, както и областите на най-силен общ интерес (включително миграцията и мобилността). 
Прегледът е възможност за постигане на трайно разбирателство между ЕС и неговите партньори за тези 
области на силен общ интерес, които ще формират основата на едно засилено партньорство и целева финан -
сова помощ. Гъвкавостта обаче ще продължи да бъде ключов принцип при извършване на финансирането от 
ЕИС, с цел да се гарантира, че ЕС чрез своето финансово сътрудничество може да отговори по-добре и по-гъв -
каво на бързо променящите се тенденции и потребности в региона.
Препоръка 2
Комисията приема тази препоръка.
Както правилно е посочено, кодовете на КПР се определят от ОИСР . С оглед на неотдавнашните събития Коми -
сията ще започне дискусии с ОИСР .
Освен това Комисията ще анализира възможността за допълване на системата за кодиране на ОИСР/КПР .
Отговори на Комисията 74
Заключение 2
а) Вж. отговорите на Комисията по точка 68 и каре 5.
б) „Миграция и развитие“ се отнася до засилване на положителната връзка, която съществува между мигра -
цията и развитието, с цел да се мобилизира потенциалът на миграцията за развитие в полза на обществото 
и мигрантите, както и да се допринесе за устойчивото развитие и намаляването на бедността. Макар че за 
точното естество на връзката между миграцията и развитието в различни контексти може да са необходими 
допълнителни обективни данни, миграцията все повече се утвърждава като мощно средство за засилване на 
развитието в държавите на произход и на дестинация. Фактът, че миграцията вече е включена като фактор 
за развитие в Програмата за устойчиво развитие до 2030 г., доказва постигнатия през последните години 
напредък в тази област.
в) Комисията е съгласна, че досега подкрепата за връщане и реадмисия невинаги е постигала очакваните резул -
тати. Ефективните политики за връщане и реадмисия обаче са предпоставка за добре управлявана миграция 
и са неразделна част от ГПММ.
 Комисията е съгласна с констатацията на Палатата и добавя, че реадмисията на собствени граждани е за -
дължение съгласно обичайното международно право. Тя представлява част от политиката в областта на 
миграцията, а не от политиката за сигурност, както смятат някои държави партньори.
г) Комисията е съгласна отчасти с тази препоръка.
 По отношение на правата на човека Комисията признава, че има какво да бъде усъвършенствано в работата 
ѝ по определяне на по-конкретни смекчаващи мерки, например чрез укрепване на хуманитарната диплома -
ция и националните референтни системи.
 През 2014 г. обаче Комисията предприе действия за разработване и изготвяне на инструментариум, за да 
гарантира, че повечето нови проекти включват основан на правата подход във всички фази на интервенцията.
 Прилагането на този подход се основава на универсалността и неделимостта на правата на човека, както и на 
принципите на приобщаване и участие в процеса на вземане на решения, недопускане на дискриминация, 
равенство и безпристрастие, прозрачност и отчетност. Тези принципи са в центъра на сътрудничеството на 
ЕС за развитие, като гарантират овластяването на най-бедните и най-уязвимите, и по-специално на жените 
и децата.
Препоръка 3
Комисията приема тази препоръка и нейното изпълнение е вече в ход, както следва:
Комисията вече използва целия набор от инструменти, предвиден за цикъла на управление на проектите. 
Макар да признаваме, че има какво да се усъвършенства в работата ни по определяне на интервенционната 
логика на всяка дейност, повечето проекти вече съдържат цялостни логически рамки, включително показа -
тели за резултатите.
Отговори на Комисията 75
Препоръка 4
Комисията приема тази препоръка.
Вече са налице все повече данни, които потвърждават положителното въздействие на миграцията върху раз -
витието (както в държавите на произход и на дестинация, така и на самите мигранти). Въпреки това поради 
променящите се и засилващи се тенденции в областта на миграцията е необходимо набирането на надеждни 
данни за миграцията да продължи с цел да се предостави информация, която да послужи на програмите. 
Комисията инвестира в по-нататъшното консолидиране на тези данни като база за изготвяне на бъдещи 
ответни стратегии и проекти.
Заключение 3
Комисията счита, че след положените значителни усилия вече са въведени в действие ефективни координа -
ционни механизми в областта на миграцията. Като се имат предвид сложността на въпроса, разделението на 
компетенциите и броят на засегнатите заинтересовани лица, възможността за по-нататъшно рационализи -
ране на механизмите на управление в областта на миграцията е много ограничена.
Препоръка 5
Комисията приема отчасти препоръката. Комисията счита, че като се вземат предвид и бюджетните ограни -
чения, вече са положени значителни усилия за повишаване на капацитета на делегациите на ЕС (вж. също 
отговорите на Комисията по точки 34, 98 и 99).
Комисията вече разработи прегледи на финансирането по отношение на разходите на донорите в областта 
на миграцията с цел подкрепа на различни двустранни и регионални рамки (например индексите във връзка 
с Партньорствата за мобилност).
Комисията счита, че разработването на единен и всеобхватен преглед на финансирането относно всички раз -
ходи, свързани с миграцията, би бил практически непостижим.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
  /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440:  
/uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435 /uni043E/uni0442 /uni0435/uni0434/uni0438/uni043D /uni0435/uni043A/uni0437/uni0435/uni043C/uni043F/uni043B/uni044F/uni0440 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043F/uni043E/uni0441/uni0442/uni0435/uni0440/uni0438//uni043A/uni0430/uni0440/uni0442/uni0438:  
/uni043E/uni0442 /uni043F/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0430/uni0432/uni0438/uni0442/uni0435/uni043B/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),  
/uni043E/uni0442 /uni0434/uni0435/uni043B/uni0435/uni0433/uni0430/uni0446/uni0438/uni0438/uni0442/uni0435 /uni0432 /uni0441/uni0442/uni0440/uni0430/uni043D/uni0438 /uni0438/uni0437/uni0432/uni044A/uni043D /uni0415/uni0432/uni0440/uni043E/uni043F/uni0435/uni0439/uni0441/uni043A/uni0438/uni044F /uni0441/uni044A/uni044E/uni0437 (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),  
/uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni0441/uni0432/uni044A/uni0440/uni0436/uni0435/uni0442/uni0435 /uni0441 /uni0443/uni0441/uni043B/uni0443/uni0433/uni0430/uni0442/uni0430 Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)   
/uni0438/uni043B/uni0438 /uni043A/uni0430/uni0442/uni043E /uni0441/uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435 /uni043D/uni0430 00 800 6 7 8 9 10 11 (/uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni0435/uni043D /uni043D/uni043E/uni043C/uni0435/uni0440 /uni0432 /uni0415/uni0421) (*).
(*)  /uni0418/uni043D/uni0444/uni043E/uni0440/uni043C/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430, /uni043A/uni0430/uni043A/uni0442/uni043E /uni0438 /uni043F/uni043E/uni0432/uni0435/uni0447/uni0435/uni0442/uni043E /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430 /uni0431/uni0435/uni0437/uni043F/uni043B/uni0430/uni0442/uni043D/uni0438 (/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni043E/uni0436/uni043D/uni043E /uni0435 /uni043E/uni0431/uni0430/uni0436/uni0434/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni043C/uni0440/uni0435/uni0436/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043D/uni044F/uni043A/uni043E/uni0438   
/uni043E/uni043F/uni0435/uni0440/uni0430/uni0442/uni043E/uni0440/uni0438, /uni043E/uni0442 /uni043E/uni0431/uni0449/uni0435/uni0441/uni0442/uni0432/uni0435/uni043D/uni0438 /uni0442/uni0435/uni043B/uni0435/uni0444/uni043E/uni043D/uni0438 /uni0438/uni043B/uni0438 /uni043E/uni0442 /uni0445/uni043E/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438 /uni0434/uni0430 /uni0431/uni044A/uni0434/uni0430/uni0442 /uni0442/uni0430/uni043A/uni0441/uni0443/uni0432/uni0430/uni043D/uni0438).
Платени публикации: /uni0447/uni0440/uni0435/uni0437 EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Настоящият доклад разглежда двата основни 
инструмента за финансиране (ТПМУ и ЕИСП) на 
външното измерение на общата политика на ЕС 
в областта на миграцията, която се стреми към 
ефективно управление на миграционните потоци 
в сътрудничество с държавите на произход и на 
транзит. В доклада се проверява дали за разходите по 
двата инструмента са определени ясни цели, както 
и дали разходването на средства е ефективно и добре 
координирано. Сметната палата установи, че като цяло 
инструментите не разполагат с ясна стратегия, 
съгласно която да се определи техния принос за 
изпълнението на целите, което създава неяснота по 
отношение на планираните постижения на ниво ЕС. 
Често беше трудно да се измерят резултатите, 
постигнати със средствата от ЕС, както и да се оцени 
приносът на миграцията за развитието. Политиката се 
характеризира със сложно управление, недостатъчна 
координация и липса на общ преглед на 
финансирането, който да изясни кои елементи са 
финансирани от Комисията и кои — от държавите 
членки.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА