Специален доклад Добре ли се управлява 
помощта от ЕС за 
предотвратяване 
и възстановяване  
на щети от пожари 
и природни бедствия 
в горите?BG 2014 г.  № 24
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет ( http://europa.eu ).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.
ISBN 978-92-872-1563-5
doi: 10.2865/284701
© Европейски съюз, 2015 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
Добре ли се управлява 
помощта от ЕС за 
предотвратяване 
и възстановяване 
на щети от пожари 
и природни бедствия 
в горите?
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2014 г.  № 24
02
 Съдържание
Точки
 Съкращения и речник на термините
I – IX Кратко изложение
1 – 16 Въведение
1 – 2 Защитна функция на горите
3 – 7 Пожари и природни бедствия
4 – 5 Пожари
6 – 7 Други видове бедствия
8 – 10 Политиката за развитие на селските райони: ключов инструмент за опазване на горите на ЕС
11 – 16 Политиката за развитие на селските райони подкрепя възстановяването на потенциала на 
горското стопанство и въвеждането на превантивни мерки (мярка 226)
17 – 20 Обхват и подход на одита
21 – 74 Констатации и оценки
21 – 42 Част I — Превантивните действия не са били достатъчно добре насочени
22 – 29 При одобряване на ПРСР Комисията няма цялостна представа за нуждите
30 – 35 Недостатъци в процеса на подбор на ниво държави членки
36 – 42 Финансирането не съответства на установените рискове и нужди
43 – 54 Част II — Констатирани са неподходящи дейности за постигане на целите на мярката
43 По своето естество одитираните дейности като цяло са допринесли за постигане на целите на 
мярка 226, въпреки това…
44 – 47 … предоставена е подкрепа за някои дейности в горския сектор, които не са свързани с природни 
бедствия
48 – 49 За някои видове операции не е било възможно да се проверят основни изисквания за допустимост
50 – 52 Предоставяно е подпомагане за горски пътища, без да има доказана конкретна полза за 
предотвратяване на пожари…
53 – 54 … като е възможно дори настъпването на отрицателни странични ефекти за околната среда, ако 
липсва адекватно съобразяване с местните условия
03 Съдържание
55 – 64 Част III — Липса на съответно осигуряване на икономическа ефективност на финансираните 
дейности
55 – 60 Основателността на разходите невинаги е доказана
61 – 64 Конкретни ситуации с риск от прекомерно публично подпомагане
65 – 74 Част IV — Инструментите за мониторинг не позволяват на Комисията и на държавите членки 
да оценят по подходящ начин ефикасността и ефективността на мярката
66 – 67 Налични инструменти за мониторинг
68 – 70 Недостатъчни показатели за измерване на постигането на целите
71 – 72 Ограничена полза от междинните оценки
73 – 74 Не е извършена адекватна оценка на ефективността на превантивните действия
75 – 81 Заключения и препоръки
 Приложение I — Предоставяне на финансови средства за мярка 226
 Приложение II  — Списък на проверените операции
 Отговори на Комисията
04
 Съкращения  
и речник на термините
Ос: Съгласувана група от мерки със специфични цели за постигане на една или 
повече от целите за подпомагане на развитието на селските райони. В периода 
2007—2013 г. мярка 226 е част от ос 2, която има за цел подобряване на околната 
среда и ландшафта.
ОСП : Обща селскостопанска политика
ОРМО : Обща рамка за мониторинг и оценка.
ЕЗФРСР : Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони. ЕЗФРСР 
е основният финансов инструмент на политиката за развитие на селските 
райони. Наред с ЕФГЗ (Европейски фонд за гарантиране на земеделието) ЕЗФРСР 
е един от двата финансови инструмента на ОСП.
EFFIS : Европейска информационна система за горски пожари. База данни 
на Комисията, която съдържа информация във връзка с мониторинга на 
възникването и последиците от горските пожари на ниво ЕС. Данните служат за 
изготвяне на годишен доклад относно горските пожари в Европа и съседните 
страни.
ЕС: Европейски съюз
Гора : Земна площ, която се простира върху повече от 0,5 ха с дървета с височина 
над 5 метра и с покритие на короните над 10 процента от територията, или 
дървета, които могат да достигнат тези прагови стойности in situ. Тук не 
се включва земна площ, която е с преобладаващо земеделско или градско 
ползване1.
Mярка : Основна единица на програмното управление, която се състои от 
съвкупност от сходни операции, финансирани с точно определен бюджет.
Мярка 226 : Подпомагане от ЕЗФРСР за възстановяване потенциала на горското 
стопанство и въвеждане на превантивни мерки2.
Природно бедствие : Естествено настъпващо събитие, свързано с живата или 
неживата природа, което води до съществени нарушения на горските структури 
и като краен резултат причинява сериозни икономически щети и щети за 
околната среда.
Нужда : Възможност или затруднение, имащи значение за съответните групи или 
региони, за които се търси решение чрез публична интервенция.1 Член 30 от Регламент (ЕО) 
№ 1974/2006 на Комисията от 
15 декември 2006 г. за 
определянето на подробни 
правила за прилагане на 
Регламент (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета относно 
подпомагането на 
развитието на селските 
райони от Европейския 
земеделски фонд за 
развитие на селските райони 
(ЕЗФРСР) (ОВ L 368, 
23.12.2006 г., стр. 15).
2 Член 48 от Регламент (ЕО) 
№ 1698/2005 на Съвета от 
20 септември 2005 г. относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
ЕЗФРСР (ОВ L 277, 
21.10.2005 г., стр. 1).
05 Съкращения и речник на термините 
Операция : Проект, който е подбран в съответствие с определени критерии 
и е изпълнен от бенефициент, в т.ч. и някои действия, свързани с целите на 
подпомагането.
Други залесени земни площи : Земна площ, простираща се на повече от 0,5 
ха, която не е класифицирана като гора. Покритието на короните е между 5 и 10 
процента, или храсти и храстовидна растителност с над 10 процента покритие. 
Тук не се включва земна площ, която е с преобладаващо земеделско или градско 
ползване.
РСР : Развитие на селските райони
ПРСР : Програма за развитие на селските райони. Документ за планиране 
и изпълнение на политиката за развитие на селските райони, който се изготвя от 
държава членка или регион и се одобрява от Комисията.
06
I
Европейските гори са заплашени от пожари, които 
обикновено са причинени от умишлени или неумиш ‑
лени човешки действия или от природни бедствия, 
в т.ч. събития, свързани с неживата природа (бури, 
суши, наводнения, лавини, и т.н.) или с живата при ‑
рода (вредители, болести).
II
Сметната палата провери дали подпомагането от 
ЕЗФРСР за възстановяване потенциала на горското 
стопанство в горите, поразени от природни бедствия 
и пожари, и за въвеждане на превантивни мерки 
(мярка 226) е било добре управлявано и дали пред ‑
видените резултати са постигнати по икономически 
ефективен начин. Тази мярка се прилага за програм ‑
ния период 2007—2013 г. по ос 2, която е насочена към 
устойчивото използване на горски площи като начин 
за подобряване на околната среда и ландшафта в ЕС. 
Към края на 2012 г. общият размер на подпомагането 
по ЕЗФРСР за мярка 226 е в размер на 1,55 млрд. евро 
за периода 2007—2013 г.
III
Одитът на Сметната палата обхвана Комисията 
и избрани държави членки (Австрия, Франция (Акви ‑
тания), Италия (Базиликата), Испания (Андалусия) 
и Словакия). Тези държави членки, взети заедно, пред ‑
ставляват повече от 85 % от всички разходи, декла ‑
рирани към 31.12.2012 г. По‑голямата част от подпо ‑
магането (80 %) е насочено за превантивни действия, 
основно срещу пожари.
IV
Сметната палата заключава, че подпомагането не 
е управлявано достатъчно добре, както и че Комиси ‑
ята и държавите членки не могат да покажат, че пла ‑
нираните резултати са постигнати по икономически 
ефективен начин.V
Превантивните действия не са били достатъчно добре 
насочени. Сметната палата отбелязва, че въпреки че 
мярка 226 е насочена към гори, класифицирани като 
заплашени от среден до висок риск от пожар, на ниво 
ЕС липсва общо определение или критерии за тяхното 
идентифициране. В различни аспекти процедурите за 
подбор в държавите членки са незадоволителни, като 
липсват ясни критерии за подбор и ефективна оценка 
на предлаганите действия или се пренебрегват някои 
области на риск. Целите за околната среда не са дос ‑
татъчно приоритизирани на етапа на подбора, а поня ‑
кога са пренебрегвани по време на изпълнението.
VI
По време на одита бяха установени дейности, непод ‑
ходящи за постигане на целите на мярката. Въпреки 
че по своето естество (противопожарни просеки, 
разреждане, разчистване и т.н.) много от проверените 
съфинансирани дейности като цяло са допринесли 
за постигане на целите на подпомагането, Сметната 
палата установи, че са изпълнявани и дейности, които 
не са свързани с природни бедствия или пожари, 
а са извършени поради други икономически или 
екологични съображения. По отношение на някои 
от извършваните операции не беше възможно да се 
проверят основни изисквания за допустимост поради 
липсата на документация. Сметната палата също така 
установи случаи, при които горски пътища са използ ‑
вани за икономическа експлоатация на горите, без да 
е доказана конкретна полза във връзка с предотвра ‑
тяването на пожари. Високата гъстота на изградените 
пътища също може да доведе до отрицателни ефекти 
за околната среда.
VII
Икономическата ефективност на финансираните дей ‑
ности не е била добре гарантирана. Сметната палата 
установи случаи, при които прагът за публично подпо ‑
магане често е променян, без това да бъде обосно ‑
вано, или пък стандартните разходи в даден регион 
са били значително по‑високи от тези за сходни 
дейности в друг регион, или е бил използван по‑скоро 
ръчен труд, а не механизиран, като това е довело до 
по‑високи разходи. Сметната палата откри също така 
ситуации, при които е имало риск публичното подпо ‑
магане да бъде прекомерно, тъй като са били избрани 
вече приключени проекти, бенефициентите са били 
в състояние да финансират самостоятелно операци ‑
ите или подпомагането е било използвано за земедел ‑
ски парцели.Кратко  
изложение
Кратко изложение 07
VIII
На последно място, въведените инструменти за мони ‑
торинг не позволяват на Комисията и на държавите 
членки да оценят по подходящ начин ефикасността 
и ефективността на мярката. По‑специално, показа ‑
телите за изпълнение, установени в ОРМО, са били 
незадоволителни и наличните оценки са били от 
ограничена полза. Не беше възможно да се формули ‑
рат заключения относно ефективността на преван ‑
тивните действия, тъй като тя не е била измерена. 
Има вероятност установените слабости да продължат 
да съществуват през периода 2014—2020 г., тъй като 
предлаганите нови инструменти за мониторинг не са 
подобрили рамката за мониторинг за това конкретно 
подпомагане.
IX
С оглед на гореизложените заключения и като се има 
предвид, че подпомагането — предмет на одита, ще 
бъде продължено за следващия програмен период 
2014—2020 г., Сметната палата препоръчва:
 — Държавите членки следва да:
а) избират превантивните действия въз основа на 
ясни критерии, съгласувани с нуждите, и след 
извършването на задълбочена и документирана 
оценка;
б) подобрят въздействието на подпомагането върху 
околната среда, като отдават приоритет на дейст ‑
вията в горите с най‑голямо значение за околната 
среда, като например горските площи по Натура 
2000;
в) следят подпомагането да бъде предоставяно само 
за действия, свързани с природно бедствие или 
пожар;
г) въведат система за контрол, която позволява 
ефективна проверка на спазването на условията 
за отпускане на помощта, както и да поддържат 
съответните документи или информация;
д) обърнат по‑голямо внимание на свързаните с под ‑
помаганите действия екологични съображения, 
по‑специално като установят подходящи защитни 
механизми за предотвратяване на обратен ефект 
върху околната среда;е) гарантират разумен размер на стандартните раз ‑
ходи, установени за подпомаганите действия;
ж) обосноват прага на подпомагането, както и вся ‑
ко негово изменение, въз основа на обичайно 
извършваните от бенефициентите разходи;
з) изискват от бенефициентите ясно да доказват 
нуждата от подпомагане по мярка 226;
и) изготвят доклади относно ефекта от извършва ‑
ните действия по отношение на намаляването на 
броя пожари/природни бедствия и засегнатите 
площи.
 — Комисията следва:
а) когато одобрява ПРС на държавите членки за 
периода 2014—2020 г. да проверява дали нуждата 
от превантивни действия в горските площи, къ ‑
дето е предвидено подпомагане, е добре описана 
и обоснована;
б) да определя общи основни критерии за разграни ‑
чаване на горските площи, които са подложени на 
нисък, среден или висок риск от пожари;
в) да проверява дали държавите членки са въвели 
подходяща система за контрол;
г) да изясни изискванията за действията, които ще 
бъдат подпомагани по мярка 226, за да гарантира, 
че те имат значителен принос за предотвратяване 
на пожари и природни бедствия, особено кога ‑
то са част от икономически рентабилна дейност 
и като такива могат да бъдат също така финанси ‑
рани по ос 1;
д) да подобри извършвания от нея мониторинг на 
мярката, за да гарантира, че държавите членки 
я прилагат в съответствие с поставените конкрет ‑
ни цели.
08
 Въведение
Защитна функция на 
горите
01 
В ЕС общата площ на горите и другите 
залесени земи възлиза на приблизи ‑
телно 180 млн. хектара, което е около 
42,4 % от общата земна площ на ЕС 
и е повече, отколкото площта, използ ‑
вана за селскостопански цели (около 
174 млн. ха)3. Горите са многофункцио ‑
нални и допринасят за изпълнението 
на икономически, социални и еколо ‑
гични цели. Социално‑икономиче ‑
ското значение на горите е високо: 
производството и преработването на 
дървесина допринася за развитието 
на селските райони и осигурява ми ‑
лиони работни места, често в средни 
и малки по размер предприятия4.
02 
От няколко десетилетия насам функ ‑
циите на горите във връзка с околната 
среда предизвикват все по‑голямо 
внимание, най‑вече по отношение на 
опазването на биологичното раз ‑
нообразие и, в последните години, 
в контекста на климатичните промени. 
Горите имат важна защитна функция5:
а) Горите защитават населените 
места и инфраструктурата.  Мно ‑
го планински региони в Европа 
биха били необитаеми без нали ‑
чието на гори, които предпазват 
пътищата, железопътните линии, 
обработваемите земи и дори цели 
населени места от щети или раз ‑
рушения от свлачища, кални реки, 
падащи камъни и лавини.б) Горите предпазват почвите.  
Горските райони играят важна 
роля за съхраняване на пейзажа 
и плодородието на почвите. Го ‑
рите предотвратяват ерозията на 
почвите и опустиняването, особе ‑
но в планините или в полусухите 
райони, най‑вече като намаляват 
оттока и понижават скоростта на 
ветровете.
в) Горите регулират запасите от 
прясна вода.  Горите имат основен 
принос за съхранението, пре ‑
чистването и освобождаването на 
вода към повърхностните водни 
обекти и подпочвените водоносни 
слоеве. Тяхната пречистваща роля 
включва разграждане и поглъщане 
на по‑голямата част от пренася ‑
ните с дъжда замърсители във 
въздуха.
г) Горите съхраняват биологичното 
разнообразие.  Горите са ключов 
елемент от европейската приро ‑
да и са дом на най‑големия брой 
гръбначни животни на конти ‑
нента. Хиляди видове насекоми 
и безгръбначни животни, както 
и много растения, живеят в горски 
местообитания.
д) Горите поглъщат въглерод.  
Горите са важно звено от глобал ‑
ния цикъл на въглерода поради 
способността им да извличат CO2 
от атмосферата и да го задържат 
в своята биомаса и почва.3 Статистически данни от 
областта на земеделието, 
горското стопанство 
и рибарството, Наръчници 
на Евростат, 2013 г. Освен ако 
не е посочено друго, 
в настоящия специален 
доклад терминът „гори“ 
обхваща също и другите 
залесени площи.
4 COM(2013) 659 окончателен 
от 20 септември 2013 г. „Нова 
стратегия на ЕС за горите: за 
горите и сектора на горското 
стопанство“.
5 COM(2010) 66 окончателен от 
1 март 2010 г. „Зелена книга 
на Комисията относно 
опазването на горите 
и информацията за горите 
в ЕС: подготвяне на горите за 
изменението на климата“.
09 Въведение
Пожари и природни 
бедствия
03 
Европейските гори са заплашени от 
пожари, които обикновено са причи ‑
нени от умишлени или неумишлени 
човешки действия или от природни 
бедствия, в т.ч. събития, свързани с не ‑
живата природа (бури, суши, навод ‑
нения, лавини, и т.н.) или с неживата 
природа (вредители, болести).Пожари
04 
В периода 1983—2012 г. пожарите 
са причинили изгарянето на средно 
480 000 ха6 горски площи всяка година 
в ЕС. Средната изгоряла площ е зна ‑
чително по‑голяма в периода 1983—
1992 г., отколкото през следващите 
две десетилетия, в рамките на които 
средствата за борба срещу горските 
пожари в държавите членки значител ‑
но са се подобрили (вж. графика 1)7.6 Статистически данни на 
EFFIS относно изгорелите 
площи за периода 1980—
2012 г. Средната стойност се 
основава на информация от 
20 държави членки на ЕС. 
Липсва информация за 
следните страни: BE,DK, IE, 
LU, MT, NL, UK.
7 Съвместен доклад на JRC 
и ГД „Околна среда“, Forest 
Fires in Europe, Middle East and 
North Africa, 2012, (Горски 
пожари в Европа, Близкия 
Изток и Северна Африка 
през 2012 г.). Докладваните 
статистически данни се 
отнасят до 19 държави 
членки. Данните са за 
периода 1980—2012 г. за 
южните държави членки 
(Гърция, Испания, Франция, 
Италия и Португалия). За 
всички останали държави 
членки (България, Чешка 
република, Германия, 
Естония, Кипър, Латвия, 
Унгария, Австрия,Полша, 
Румъния, Словакия, 
Финландия и Швеция) 
информацията е за периода 
1990—2012 г.Среден годишен размер на изгорелите площи (в ха) за 
периода 1983—2012 г.
Източник: Съвместен доклад на JRC (Съвместен изследователски център) и ГД „Околна среда“, 
Горски пожари в Европа, Близкия Изток и Северна Африка ( Forest Fires in Europe, Middle East and 
North Africa) , 2012 г.300 000350 000400 000450 000500 000550 000600 000
 1983—1992 г. 1993—2002 г. 2003—2012 г.Графика 1
10 Въведение
8 Доклад на ЕАОС № 3/2008, 
European forests  – ecosystem 
conditions and sustainable use  
(Европейските гори – 
условия на екосистемата 
и устойчива употреба), 
стр. 51.
9 COM(2010) 66 окончателен, 
стр. 12; Технически доклад на 
ЕАОС № 13/2010, Отчитане на 
въздействията от природни 
бедствия и технически 
аварии в Европа, стр. 25.
10 Технически доклад на ЕАОС 
№ 13/2010, Отчитане на 
въздействията от природни 
бедствия и технически 
аварии в Европа, стр. 33—40.  
Доклад на Европейския 
институт за гората във 
връзка със семинара 
STORMS относно политиките 
за минимизиране 
и възстановяване на щетите 
от бури, причинени на 
горите ( Policies for Forest Storm 
Damages Mitigation and 
Restoration ), 1 юли 2010 г., 
Брюксел, стр. 20.
11 COM(2010) 66, окончателен, 
стр. 12.
12 Технически доклад на ЕАОС 
№ 3/2008 „Европейските 
гори – условия на 
екосистемата и устойчива 
употреба“, стр. 53 и 54: през 
2005 г. в Швеция около 
2 900 000 ха гори, основно 
млади борове ( Pinus 
sylvestris ), са повредени от 
лосове ( Alces alces ), а в Южна 
Италия почти 500 000 ха са 
повредени поради 
екстензивна паша на 
добитъка.
13 Регламент (ЕИО) № 3529/1986 
на Съвета от 17 ноември 
1986 г. относно опазването 
на горите на Общността от 
пожари (ОВ L 326, 
21.11.1986 г., стр. 5) 
и Регламент (ЕИО) № 2158/92 
на Съвета от 23 юли 1992 г. 
относно опазването на 
горите на Общността от 
пожари (ОВ L 217, 31.7.1992 г., 
стр. 3).
14 Член 30 от Регламент (ЕО) 
№ 1257/99 на Съвета от 
17 май 1999 г. относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
Европейския фонд за 
ориентиране и гарантиране 
на земеделието (ФЕОГА) и за 
изменение и отмяна на 
някои регламенти (ОВ L 160, 
26.6.1999 г., стр. 80).05 
Над 95 % от тези пожари са причине ‑
ни от човека, било то умишлено или 
поради небрежност (напр. пожари 
в резултат от земеделски практики 
като изгаряне на слама или храсти, из ‑
гаряне на горски отпадъци или подно ‑
вяване на пасища, цигари). Около 85 % 
от общата изгоряла площ от горски 
пожари се намира в Средиземномор ‑
ския регион и Португалия. Скорошни 
горски пожари водят до изгаряне на 
големи площи в Португалия (2003 г. 
и 2005 г.), Гърция (2007 г.) и Испания 
(2006 г.). За сериозно засегнатите гори 
възстановяването до състоянието им 
преди пожара представлява голя ‑
мо предизвикателство, особено във 
връзка с биологичното разнообразие. 
Въздействието върху околната среда 
на горските пожари не се ограничава 
до загуба на биологичното разнооб ‑
разие и до щети за екосистемите. 
Пожарите водят и до изхвърляне на 
емисии от частици и газове (в т.ч. CO2) 
в атмосферата, загуба на минерални 
хранителни вещества, унищожава ‑
не на органичния слой на почвата 
и изменения в нивата на филтрацион ‑
ните води в почвата. Това е причина 
изгорелите площи да са податливи на 
ерозия, загуба на почви и свлачища. 
Честите горски пожари в комбинация 
със суши могат също така да доведат 
до опустиняване8.
Други видове бедствия
06 
В периода 1950 г.—2009 г. силните 
бури са основната причина за нане ‑
сени щети в Европа. Загубите в резул ‑
тат от бури представляват над 50 % 
от всички видове щети за горите по 
причини, несвързани с живи орга ‑
низми9. Най‑разрушителните бури от 
скорошния период са през годините 
1999 г., 2005 г., 2007 г. и 2009 г. Бури ‑
те от 1999 г. ( Lothar  и Martin ) нанасят 
катастрофални щети на Франция 
и Централна Европа, като са повреде ‑
ни близо 200 млн. м³ дървесина. През януари 2005 г. бурята Gudrun  премина ‑
ва през Южна Швеция и нанася щети 
на 66 млн. м³ дървесина (приблизи ‑
телно равностойността на годишната 
реколта от дървесен материал в Шве ‑
ция). През януари 2007 г. бурята Kyrill  
причинява значителни щети в Цен ‑
трална Европа, в т.ч. загуби на дървен 
материал в горите в размер на 45 млн. 
м³ (от които 16 млн. м³ в Германия). 
През януари 2009 г. бурята Klaus  пова ‑
ля огромни площи горски масиви във 
Франция (37 млн. м³, основно морски 
бор), Испания и Италия10. Освен отри ‑
цателното въздействие върху околна ‑
та среда има също така последици от 
социален характер (смъртни случаи) 
и от икономически характер (спад на 
цените на дървесината) поради пуска ‑
нето на пазара на голямо количество 
повреден дървен материал11.
07 
Все по‑чести и тежки суши засягат 
големи площи в Европа и водят до не ‑
достиг на вода и засилен натиск върху 
водните ресурси. От друга страна, 
Европа е засегната през последните 
няколко години от различни голе ‑
ми наводнения. Подобни бедствия 
нанасят вреди и на горите, въпреки че 
в по‑малка степен в сравнение с пожа ‑
рите, бурите и биотичните агенти като 
насекомите (напр. бръмбарите короя ‑
ди), болестите, дивата флора и фауна 
и неконтролираните пасища12.
11 Въведение
Политиката за развитие 
на селските райони: 
ключов инструмент за 
опазване на горите на ЕС
08 
ЕС допринася от дълго време за 
опазването на горите, по‑специал ‑
но във връзка с предотвратяването 
на пожари. В периода 1986—2002 г. 
горите в ЕС са предмет на различни 
специфични регламенти, насочени към 
предотвратяване на горски пожари13, 
а от 2000 г. опазването на горите 
е включено в политиката за развитие 
на селските райони14.
09 
Политиката за развитие на селските 
райони за програмния период 2007—
2013 г. е насочена към три основни 
цели15, които следва да се постигнат 
чрез серия от мерки, групирани за 
всяка цел по тематични оси, които се 
подпомагат финансово чрез ЕЗФРСР16:
а) подобряване конкурентоспособ ‑
ността на секторите на земеделие ‑
то и горското стопанство (Ос 1);
б) подобряване на околната среда 
и ландшафта (Ос 2);
в) подобряване на качеството на 
живот в селските райони и насър ‑
чаване на разнообразяването на 
селската икономика (Ос 3).
10 
В периода 2007—2013 г. една от спе ‑
цифичните мерки за горите (мярка 
122: „подобряване икономическата 
стойност на горите“) е обхваната от 
ос 117, а различни други мерки са от 
приложното поле на ос 218.Политиката за развитие 
на селските райони 
подкрепя 
възстановяването на 
потенциала на горското 
стопанство 
и въвеждането на 
превантивни мерки 
(мярка 226)
11 
В периода 2007—2013 г. подпомага ‑
нето по ЕЗФРСР за възстановяване 
на горите, поразени от природни 
бедствия и пожари, и за въвеждане 
на превантивни мерки, се предоставя 
чрез мярка 226 („Възстановяване на 
потенциала на горското стопанство 
и въвеждане на превантивни мер ‑
ки“)от ос 2. Тази мярка е включена 
в 58 програми за развитие на селските 
райони (ПРСР), изготвени от 16 държа ‑
ви членки19.
12 
Към края на 2012 г. общият размер на 
помощта по ЕЗФРСР , предвидена за 
дейностите по мярка 226, е в размер 
на приблизително 1,55 млн. евро. 
Подпомагането от ЕЗФРСР представ ‑
лява една част от общия размер на 
публичните средства, изплатени на 
бенефициентите от компетентните на ‑
ционални администрации. Нивото на 
съфинансиране на ЕЗФРСР се опреде ‑
ля във всяка ПРСР . Възможно е общият 
размер на публично подпомагане да 
обхване до 100 % от допустимите раз ‑
ходи на бенефициентите на мярката.15 Член 4 от Регламент (ЕО) 
№ 1698/2005 на Съвета.
16 За периода 2014—2020 г. 
групирането на мерките по 
оси вече не се използва. През 
този период всяка мярка, 
финансирана по ЕЗФРСР , ще 
бъде програмирана така, че 
да допринесе за постигане на 
една или повече от шестте 
„приоритета на Съюза“ (член 
5 от Регламент (ЕС) 
№ 1305/2013 на Европейския 
парламент и на Съвета от 17 
декември 2013 г. относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
Европейския земеделски 
фонд за развитие на селските 
райони (ЕЗФРСР) и за отмяна 
на Регламент (ЕО) 
№ 1698/2005 на Съвета (OВ 
L 347, 20.12.2013 г., стр. 487):
1) стимулиране на 
трансфера на знания 
и инова циите
2) повишаване на 
конкурентоспособността 
на всички видове 
селскостопанска дейност 
и укрепване на 
жизнеспособността на 
стопанствата,
3) насърчаване на 
организацията на 
хранителната верига 
и управление на риска 
в селското стопанство
4) възстановяване, 
опазване и укрепване на 
екосистемите
5) насърчаване на 
ефективното използване 
на ресурсите и преход 
към нисковъглеродна 
и устойчива на измене ‑
нието на климата 
икономика
6) насърчаване на 
социалното приобщава ‑
не, намаляването на 
бедността и икономиче ‑
ско развитие в селските 
райони.
17 Тази мярка е предмет на 
изготвения от Европейската 
сметна палата Специален 
доклад № 8/2013 „Подпомага ‑
не от Европейския земедел ‑
ски фонд за развитие на 
селските райони за 
подобряване на икономиче ‑
ската стойност на горите“ 
(http://eca.europa.eu ).
18 Мерки за горското стопан ‑
ство по ос 2: 221 — Първона ‑
чално залесяване на 
земеделска земя; 222 — Пър ‑
воначално установяване на 
агролесовъдни системи 
върху земеделски земи; 
223 — Първоначално 
12 Въведение
13 
Плащанията от ЕЗФРСР за тази мярка 
са в размер на около 860 млн. евро 
към 31.12.2012 г. По‑голямата част от 
подпомагането (80 %) е насочена към 
превантивни действия, основно дей ‑
ности за предотвратяване на пожари 
(вж. приложение I  за повече подроб ‑
ности относно разпределянето на 
финансовите ресурси за мярка 226).
14 
Публичното финансово подпомага ‑
не се предоставя както за частните, 
така и за държавните гори, тъй като 
регламентите на ЕС за мярка 226 не 
изключват нито един вид собственост. 
Подпомагането в областта на разви ‑
тието на селските райони за мерките за предотвратяване на пожари може 
да се предоставя единствено за гори, 
които са класифицирани от държавите 
членки като гори със среден или висок 
риск от пожари според плана за опаз ‑
ване на горите, и да обхване създава ‑
не на защитна инфраструктура (напр. 
горски пътища, пътеки, водоснаб ‑
дителни пунктове, сечища и проти ‑
вопожарни просеки), превантивни 
горскостопански практики (напр. 
контрол над растителността, разреж ‑
дане и разнообразяване структурата 
на растителността) и монтиране или 
подобряване на стационарни техниче ‑
ски средства за мониторинг на горски 
пожари20. В случая на противопожар ‑
ните просеки допустимите разходи 
могат да включват, освен разходите по 
създаването, и последващите разходи 
по поддържането на съответните зони.залесяване на неземеделски 
земи; 224 — Плащания по 
програма Натура 2000; 
225 — Плащания за опазване 
на околната среда в горите; 
226 — Възстановяването на 
потенциала на горското 
стопанство и въвеждането на 
превантивни мерки; 
227 — Инвестиции в непроиз ‑
водствена дейност.
19 BG, CZ, DK, DE(5), EL, ES(17), 
FR(3), IT(20), CY, LV, LT, HU, AT, 
PL, PT(3), SK.
20 Член 48 от Регламент (ЕО) 
№ 1698/2005 и член 33 от 
Регламент (ЕО) № 1974/2006.Предвидено подпомагане от ЕЗФРСР по мярка 226 за 
периода 2007—2013 г. (в млн. евро)
Източник: Европейска комисия.Графика 2
0100200300400500600700
Испания ИталияФранция СловакияПолша
ПортугалияАвстрияКипър
Чешка републикаБългария ГерманияЛатвия ЛитваУнгарияДания 
13 Въведение
15 
Регламентите на ЕС изискват другите 
превантивни действия, както и дейст ‑
вията, имащи за цел възстановяване 
на потенциала на горското стопан ‑
ство в горите, поразени от природни 
бедствия и пожари, да бъдат свързани 
с бедствие, т.е. с възникването или 
риска от възникване на природно бед ‑
ствие или пожар. Регламентите обаче 
не определят специфични условия за 
допустимост, като например минимал ‑
но ниво на риск.16 
Подпомагането за „възстановяване на 
потенциала на горското стопанство 
и въвеждане на превантивни мерки“ 
в рамките на политиката за развитие 
на селските райони се извършва спо ‑
ред принципа на споделено управле ‑
ние между Комисията и държавите 
членки. Държавите членки разработ ‑
ват програми за развитие на селските 
райони (ПРСР) на национално или 
регионално равнище. След одобря ‑
ването им от Комисията държавите 
членки пристъпват към тяхното 
изпълнение. Създадена е обща рамка 
за мониторинг и оценка (ОРМО), която 
се основава на общи показатели, на 
годишни доклади за изпълнението, 
изготвени от държавите членки, както 
и на различни видове оценки.
14
 Обхват и подход  
на одита
17 
Основната цел на одита беше да се 
оцени дали подпомагането от ЕЗФРСР 
за възстановяване на потенциала на 
горското стопанство и за въвеждане 
на превантивни мерки е добре уп ‑
равлявано и дали Комисията и дър ‑
жавите членки могат да покажат, че 
помощта е довела до постигане на 
планираните цели по икономически 
ефективен начин.
18 
Одитът бе съсредоточен върху след ‑
ните въпроси:
а) Добре ли е насочено подпомагане ‑
то към нуждите от предотвратява ‑
не на природни бедствия и риско ‑
ве от пожари?
б) Подходящи ли са финансираните 
операции за постигане на целите 
на мярката?
в) Икономически ефективни ли са 
финансираните операции?
г) Подходящи ли са инструментите за 
мониторинг за оценка на ефектив ‑
ността и ефикасността на мярката?19 
Одитът обхвана както Комисията, 
така и избрани държави членки. На 
равнището на Комисията одитната 
дейност беше насочена към разра ‑
ботването на мярката и дейностите 
по нейното управление, включително 
одобрението на ПРСР , представени от 
държавите членки, и мониторинга на 
финансовото подпомагане по мярката. 
На равнището на държавите членки 
одитът включи посещения в Австрия, 
Франция (Аквитания), Италия (Базили ‑
ката), Словакия и Испания (Андалусия). 
В тези държави членки се извършват 
над 85 % от общите разходи, деклари ‑
рани по мярка 226 към 31.12.2012 г.
20 
Одитната дейност включи проверка на 
ПРСР , на националното или регионал ‑
ното законодателство и администра ‑
тивни процедури, както и събесед ‑
вания с компетентните управляващи 
органи в посетените държави членки. 
В допълнение беше извършен одит на 
68 операции, финансирани по мярка 
226, от които 45 на място с цел про ‑
верка на ефекта от различните видове 
допустими действия, извършени в съ ‑
ответните горски площи (вж. прило -
жение II  за повече подробности).
15
 Констатации и оценки
Част I — Превантивните 
действия не са били 
достатъчно добре 
насочени
21 
Подходящото насочване на превантив ‑
ните действия21 изисква:
 ο при оценката на ПРСР , които са и ` 
представени от държавите членки, 
Комисията следва да разполага 
с цялостна представа за природ ‑
ните бедствия и рисковете от 
пожари;
 ο процесът на подбор на ниво 
държави членки следва да бъде 
съгласуван с нуждите, определени 
в ПРСР;
 ο финансирането следва да съответ ‑
ства на рисковите зони.
При одобряване на ПРСР 
Комисията няма цялостна 
представа за нуждите
Липса на обща дефиниция на 
горите, изложени на риск от 
пожари
22 
Регламент (ЕИО) № 2158/92 на Съве ‑
та относно опазването на горите на 
Общността от пожари, който действа 
до 2001 г., определя критериите за 
класифициране на горските площи, 
изложени на нисък, среден или висок 
риск от пожари. Регламентът изис ‑
ква от държавите членки да изготвят 
списъци на областите в зависимост от 
степента на излагане на риск от пожа ‑
ри и да ги изпратят на Комисията за 
одобрение22. Решението на Комисията 
за приемане на списъците на горските 
площи, изложени на среден и висок 
риск от пожари в Гърция, Испания, 
Франция, Италия и Португалия23, не 
е актуализирано от 2001 г. и поради това държавите членки, които се при ‑
съединяват към ЕС през 2004 г. и след 
това, не са взети предвид.
23 
След изтичане на действието на 
горепосочения регламент, в член 48 
от Регламент (ЕО) № 1698/2005 се 
постановява, че превантивните мерки 
срещу пожари се отнасят до горите, 
класифицирани от държавите членки 
като изложени на висок или среден 
риск от пожари съгласно техните пла ‑
нове за защита на горите24.
24 
При липсата на общи критерии за 
оценка на риска от пожари държавите 
членки извършват анализ на този риск 
въз основа на собствената си методо ‑
логия. В резултат на това използваните 
критерии за класифициране на гор ‑
ските райони като зони със среден или 
висок риск от пожари се различават 
между държавите членки в ЕС.
25 
Европейската информационна сис ‑
тема за горски пожари (EFFIS) е база 
данни на Комисията, която съдържа 
информация във връзка с мониторин ‑
га на възникването и последиците от 
горските пожари на ниво ЕС25. Данни ‑
те служат за изготвяне на годишен 
доклад относно горските пожари 
в Европа и съседните страни26. Тази 
база данни обаче не се използва в про ‑
цеса на одобряване на ПРСР за оценка 
на извършения от държавите членки 
анализ на риска. Комисията не публи ‑
кува специфични указания27 относно 
класификацията на риска от пожари 
с оглед да насърчи прилагането на 
добри практики и да осигури съпоста ‑
вимостта и надеждността на извърш ‑
вания от държавите членки анализ на 
риска от пожари.21 В тази част се разглеждат 
превантивните действия, при 
които подходящото 
насочване е от ключово 
значение за ефективността. 
Те представляват около 80 % 
от финансираните действия.
22 Съгласно член 2, параграфи 2 
и 3 от Регламент (ЕИО) 
№ 2158/92 могат да бъдат 
класирани като зони, 
изложени на висок риск, 
единствено райони 
в Португалия, Испания, 
Гърция и някои райони във 
Франция и Италия, където 
наличието на постоянен или 
цикличен риск от пожари 
сериозно застрашава 
екологичното равновесие, 
безопасността на хората 
и предметите или допринася 
за ускоряване на процеса на 
опустиняване на селските 
райони. Райони, различни от 
тези, могат също да бъдат 
признати за зони с висок 
риск, ако държавата членка 
подаде обосновано искане за 
това. Районите, където 
рискът от горски пожари не 
е постоянен или цикличен, но 
представлява значителна 
заплаха за горските 
екосистеми, могат да бъдат 
класифицирани като зони със 
среден риск.
23 Решение № 1619/1993 на 
Комисията от 24 юни 1993 г. 
По това време (ЕС12) 60 млн. 
ха гори, които се равняват на 
42 % от тогавашната обща 
площ на горите, са били 
класифицирани като зони, 
изложени на висок риск от 
пожари, най‑вече в Среди ‑
земноморския регион.
24 Това изискване не е промене ‑
но и за периода 2014—2020 г. 
(вж. чл. 24, параграф 3 от 
Регламент (ЕС) № 1305/2013).
25 Информацията за горите в ЕС, 
изложени на риск от пожари, 
се изготвя въз основа на 
набор от данни от EFFIS (като 
метеорологичният риск от 
пожари, честотата на 
възникване на пожари, 
периметърът на опожарени 
райони и данните за пожари, 
предоставени от държавите 
членки), към които се 
прибавя допълнителна 
информация относно обхвата 
на противопожарните 
ресурси, като напр. картите 
на гори на Съвместния 
изследователски център или 
европейската база данни 
Corine Land Cover . До 
22 държави членки подават 
16 Констатации и оценки
годишно данни на доброво ‑
лен принцип, тъй като след 
изтичане на действието на 
Регламент (ЕО) № 2152/2003 
(регламент Forest Focus ) това 
предоставяне на данни не 
е наложено от нито един 
регламент на ЕС.
26 Съвместен доклад на JRC и ГД 
„Околна среда“, Forest Fires in 
Europe, Middle East and North 
Africa 2012,  (Горски пожари 
в Европа, Близкия Изток 
и Северна Африка през 
2012 г.).
27 В своето заключение 
относно предотвратяването 
на горските пожари 
в Европейския съюз 
(заседание № 3010 на Съвета 
по общи въпроси от 26 
април 2010 г.) Съветът 
приканва Комисията „да 
включи горските пожари 
в списъка на приоритетите, 
които трябва да бъдат 
обхванати в текущия процес 
на обмен на добри практики 
и на разработване на насоки 
за оценка и картографиране 
на риска, както и на насоки 
за минималните стандарти 
за превенция на бедствия, 
насочени към конкретни 
рискове“. Работният 
документ на службите на 
Комисията относно насоките 
за оценка и картографиране 
на риска за целите на 
управлението на бедствия 
(21.12.2010 г.) не 
е специфично насочен към 
пожарите и не препоръчва 
използването на конкретни 
критерии, сравнителни 
показатели или стандарти 
в областта на рисковете. 
В този документ се посочват 
недостатъците, засягащи 
съществуващите 
методологии, и се анонсира 
предстоящото изготвяне на 
каталог с препоръчителни 
методи и норми за оценка на 
риска.
28 COM(2013) 659 окончателен.26 
Примерът на Словакия показва потен ‑
циалните несъответствия, които могат 
да се разкрият с помощта на данните 
от EFFIS. Според националната система 
за класифициране на горските райо ‑
ни в зависимост от риска от пожари 
1,8 млн. ха гори от 2 млн. ха горски 
площи са класифицирани като райони, 
изложени на среден или висок риск от 
пожар в страната. Въпреки това нито 
данните от предишни години за горски 
пожари, нито базата данни EFFIS (вж. 
графика 3)  обосновават толкова висок 
процент на горски райони, изложени 
на среден и висок риск от пожари 
в страната. Словашките органи не са 
предоставили информация на Сметна ‑
та палата относно използвания от тях 
метод за класифициране или крите ‑
риите за класифициране на горските 
райони в зависимост от различните 
нива на риск от пожари.
Комисията не разполага 
с подробна информация 
относно природните 
бедствия, засягащи горите
27 
По време на одита беше констати ‑
рано, че Комисията няма подробна 
информация относно историческото 
развитие на случаите на природни 
бедствия и катастрофи (с изключение 
на пожарите). Тя не разполага с ана ‑
лиз относно размера на щетите върху 
горите, нанесени по причини, свърза ‑
ни с неживата (напр. суши, бури или 
лавини) или с живата природа (вреди ‑
тели и болести).28 
В своето съобщение „Нова стратегия 
на ЕС за горите: за горите и сектора 
на горското стопанство“28 Комисията 
признава като стратегически насоки  
а) създаването на „Европейската ин ‑
формационна система за горите чрез 
събиране на хармонизирана общоев ‑
ропейска информация“ и интегрира ‑
нето на „различни информационни 
системи (напр. EFFIS) и платформи за 
данни (...)“, б) необходимостта от при ‑
веждане „в съответствие информаци ‑
ята за горите в ЕС“, в) необходимостта 
от подобряване, съпоставяне и спо ‑
деляне на „информацията за горите 
и техния мониторинг“ и г) необходи ‑
мостта от разработване на „няколко 
модула, например относно горите 
и природните смущения като пожари 
и вредители“.
29 
Комисията не разполага с подробна 
информация относно другите видове 
природни бедствия, които нанасят 
щети на горите, и вследствие на това 
няма цялостен поглед върху нуждите 
в областта на предотвратяване на бед ‑
ствията, когато оценява плановете за 
мярка 226, предложени от държавите 
членки в представените от тях ПРСР .
Недостатъци в процеса на 
подбор на ниво държави 
членки
30 
Управляващите органи следва да 
определят приоритети за действия 
в горските райони с най‑голямо зна ‑
чение(като се имат предвид много ‑
функционално естество на горите, 
така както е посочено в точки 1 и 2), за 
които потенциалните значими рискове 
са били предварително идентифици ‑
рани. Това следва да бъде отразено 
в процедурата за подбор.
17 Констатации и оценки
29 С изключение на Андалусия 
в случаите на подпомагане, 
което е предоставено въз 
основа на конкурентна 
покана за кандидатстване за 
инвестиционни 
предложения.
30 Доклад на ЕАОС № 5/2012, 
Protected areas in European 
overview  (Преглед на 
защитените зони в Европа), 
стр. 70—79. Наземният 
компонент на мрежата от 
зони по Натура 2000 (768 000 
км2), от който 46 % са горски 
зони по Натура 2000, 
обхваща приблизително 
17,9 % от сухоземната 
територия на ЕС27. Общият 
размер на горските райони 
в ЕС27 е около 1,8 млн. км2.
31 Те се състоят от специални 
консервационни зони, 
определени от държавите 
членки по силата на 
Директивата за 
местообитанията, 
и включват също така 
и специални защитени 
територии, които се 
определят съгласно 
разпоредбите на 
Директивата за птиците. 
Натура 2000 не е система от 
природни резервати 
в строгия смисъл на 
термина, където 
е изключена всякаква 
човешка дейност. Мрежата 
ще обхваща несъмнено 
и природни резервати, но 
най‑вероятно по‑голямата 
част от съответните земи ще 
продължат да бъдат частна 
собственост и основната 
грижа ще бъде да се 
гарантира устойчиво 
управление в бъдеще.Липса на ефективни 
процедури за подбор…
31 
В Италия (Базиликата) наличните 
средства за изпълнение на мярката 
най‑напред са били разделени между 
сдруженията на общини в зависи ‑
мост от броя на персонала в горските 
служби, който общините трябва да 
наемат в рамките на всяко сдружение. 
След разпределяне на средствата 
сдруженията са представили проекти 
и заявления за подпомагане, които 
съответстват на средствата, които 
вече са заделени за всяко от тях. Про ‑
ектите и заявленията за подпомагане 
са преминали през официална проце ‑
дура за подбор и класиране, но това 
на практика не е имало значение, тъй 
като всички заявления са били приети 
с потвърждаване на вече заделените 
суми за подпомагане.
32 
Освен това по отношение на подбо ‑
ра на финансираните горски райо ‑
ни липсва документация, която да 
аргументира направения избор или да 
посочва конкретни нива на риск или 
други технически приоритетни цели 
(напр. дейност, планирана с конкретни 
крайни срокове в общински план за 
управление на горите, необходимост 
от реализиране или приключване на 
операции, които вече са започнати 
в други общински гори).
33 
В Испания (Андалусия) са дефинира ‑
ни различни критерии за подбор за 
мярка 226. Приложена е и документи ‑
рана процедура за подбор в случай на 
конкурентна покана за кандидатства ‑
не на инвестиционни предложения. 
За разлика от това обаче, за дейст ‑
вия, които пряко са насърчавани от регионалните органи и представляват 
повече от ¾ от разходите, критери ‑
ите не са определили приоритети за 
действията въз основа на специфичен 
анализ на риска, а процедурата за под ‑
бор не е била документирана.
34 
Австрия е въвела система за подпо ‑
магане на горското стопанство. Район, 
който попада под отговорността на 
местна горска служба, е разделен 
между професионални консултанти 
от областта на горското стопанство, 
които отговарят за директната връзка 
със собствениците на горите и уп ‑
равителите на горските стопанства. 
Консултантите вземат решение дали 
да бъдат подкрепяни предложенията 
за действия на управителите в гор ‑
ското стопанство. Това решение не се 
основава на ясни критерии за под ‑
бор и на документирана оценка на 
предложените действия в горското 
стопанство (оценка на техническите 
спецификации, значимостта, неотлож ‑
ността, въздействието върху околната 
среда и т.н.).
… или критериите за подбор 
не определят приоритети 
за нуждите в областта на 
околната среда
35 
Не винаги е даван приоритет на дейст ‑
вията в горските райони с най‑голямо 
значение за околната среда, като 
например зоните по Натура 200029 (вж. 
каре 1).  Изчислено е, че мрежата от 
горски зони по Натура 2000 обхваща 
около 20 % от общата горска площ 
на ЕС30. Целта на мрежата от зони по 
Натура 2000 е да се осигури дълго ‑
срочното оцеляване на най‑ценните 
и застрашени биологични видове 
и местообитания в Европа31.
18 Констатации и оценки
33 Според годишния доклад за 
2012 г. относно излагането на 
горите на вредни агенти 
и прогнозните данни за 
следващата година, 
изготвени от националната 
горска служба на Словакия.Финансирането не съот -
ветства на установените 
рискове и нужди
36 
Финансирането следва да отговаря 
на установените рискове и да бъде 
насочено към районите с най‑голяма 
нужда от него.
В Словакия и Австрия 
финансирането не 
е отговаряло на установените 
рискове...
37 
В Словакия разпределянето на финан ‑
совата помощ по мярка 226 не е от ‑
говаряло на основните потенциални 
фактори, нанасящи щети върху горите. 
Така например, въпреки че причине ‑
ните от вятър бедствия са представля ‑
вали най‑значимият фактор за горски 
щети в страната (80 %), последвани от 
щетите от сняг (12 %) и суша, придру ‑
жена от високи температури (7 %)33, 
най‑големият дял от публичното подпомагане по мярка 226 е бил из ‑
ползван за действия за предотвратява ‑
не на горски пожари (61 %), основно за 
финансиране на изграждането и под ‑
дръжката на горски пътища, които се 
използват предимно за експлоатация 
на горите, без да се доказва специфич ‑
ната връзка с предотвратяването на 
пожари.
38 
В Австрия, въпреки че съществуват 
подробни планове за управление на 
горите и карти на рисковите зони, 
текущата оценка на рисковете във 
връзка с опазването на горите, която 
се извършва от австрийските органи, 
е имала много малка роля при на ‑
сочване на помощта. Липсвала е ясна 
взаимовръзка между основното ниво 
на риск за дадена гора и бюджетни ‑
те разходи. Така например регионът 
на Залцбург, чиито 376 000 ха гори 
са класифицирани като изложени на 
много нисък до среден риск, е полу ‑
чил малко повече средства от региона 
на Kärnten, чиито 584 000 ха гори са 
изложени на среден до висок риск.Приоритизиране на нуждите в областта на околната среда на ниво държава 
членка
Въпреки че значителна част от горите в Словакия са класифицирани като защитени гори (включително гори 
по Натура 2000), които имат висока екологична стойност, те не са класирани приоритетно в рамките на про ‑
цеса на подбор, като така се ограничава потенциалното въздействие върху околната среда на мярка 226.
Във Франция (Аквитания) действията за възстановяване са били замислени с цел оптимизиране на горската 
площ, за която се предоставя подпомагане след бури, без да се дава приоритет на горите с висока стойност 
за околната среда. Освен това нормативната уредба на регионално ниво не отчита екологичните аспекти на 
действия като прибирането на дървесина, разчистване и възстановяване на засегнатите зони32. Например на 
ниво проект не са били изисквани екологични проучвания в чувствителни зони и не са били забранени някои 
операции, които засягат опазването на почвите, като например оголване на широки ивици земя от булдозер.
32 За разлика от региона на Аквитания, регионът на Лотарингия, който също е финансирал инвестиции за възстановяване на горски 
насаждения след бурята от 1999 г., е изготвил норми, които отчитат екологичните аспекти.Каре 1
19 Констатации и оценки
... докато в Италия 
(Базиликата) и Испания 
(Андалусия) финансирането 
е било предоставено основно 
за публично притежавани 
гори с цел подпомагане на 
трудоемки дейности
39 
По време на одита беше констатирано 
непропорционално голямо разпре ‑
деление на подпомагането за някои 
публични органи (регионални или 
общински органи) за операции в гори, 
които са публична собственост, както 
и концентриране на средства за скъ ‑
поструващи трудоемки дейности.
40 
В Италия (Базиликата) мярка 226 
е била прилагана изключително за 
общински гори, които представляват 
едва 30 % от общия размер на горски 
площи в региона. Фактът, че горските 
площи са общинска собственост, не 
означава, че съответната зона е изло ‑
жена на по‑голям риск от пожари. На 
практика през 2012 г. горските площи, 
поразени от пожари в Базиликата, 
са се увеличили с 93 % в сравнение 
с 2011 г. и с 231 % в сравнение с пе ‑
риода 2009—2011 г. Тези пожари са 
възникнали най‑вече в зони с гори, 
които са частна собственост. Ограни ‑
чаването на подпомагането до общин ‑
ски гори се е дължало на намерението 
да се осигури заетост на служителите 
в горските служби, наемани всяка 
година за сезонна работа в публично 
притежаваните гори (вж. точка 31).41 
В Испания (Андалусия), въпреки че 
повече от 70 % от горите са частна 
собственост, разходите по мярка 226 
за горите, които са публична собстве ‑
ност, са били около три пъти по‑го ‑
леми, отколкото за горите, които са 
частна собственост. Нито ПРСР , нито 
предварителната оценка са съдържа ‑
ли информация, която би обосновала 
неравностойното разпределение на 
финансовите средства, а посочената 
от испанските органи липса на рен ‑
табилност в частните гори показва 
необходимостта от предоставяне на 
публично финансиране.
42 
В допълнение, в същия регион при 
конкурентна покана за представяне 
на инвестиционни предложения през 
2008 г. публичното подпомагане, пре ‑
доставено по мярка 226 за почистване 
на зони с храсти и ниски дървета, 
е било шест пъти по‑голямо, отколкото 
общия размер на средствата, използ ‑
вани в региона за други специфични 
действия, имащи за цел предотвра ‑
тяването на пожари, като например 
създаването и поддръжката на проти ‑
вопожарни просеки или създаването 
и поддръжката на водоснабдителни 
пунктове. Въпреки че почистването на 
зони с храсти и храстовидна растител ‑
ност оказва положително въздействие 
за ограничаване на разпространя ‑
ването на пожари, тези дейности са 
скъпи и трудоемки. Испанските органи 
признават, че почистването и разреж ‑
дането е било използвано в много 
зони, където би било икономически 
и екологично препоръчително да се 
прибегне до контролирано изгаряне. 
Те обосноват своя избор с липсата на 
квалифициран персонал и наличието 
на правни (необходима е подробна 
административна заповед във връзка 
с контролираното изгаряне) и социал ‑
ни пречки, но в близко бъдеще възна ‑
меряват да разширят използването на 
контролирано изгаряне.
20 Констатации и оценки
34 В доклада на ГД „Земеделие 
и развитие на селските 
райони“ от март 2009 г. 
относно прилагането на 
мерки за горското 
стопанство съгласно 
Регламент (ЕО) № 1698/2005 
се посочва, че действията за 
борба срещу вредителите 
могат въпреки всички да 
бъдат допустими по тази 
мярка, ако са свързани 
с природно бедствие, като 
например буря, наводнение 
или горски пожар.Част II — Констатирани 
са неподходящи 
дейности за постигане 
на целите на мярката
По своето естество одити -
раните дейности като цяло 
са допринесли за постигане 
на целите на мярка 226, 
въпреки това…
43 
Подпомагането по мярка 226 следва 
да се отпуска единствено за възстано ‑
вяване на потенциала на горското сто ‑
панство в горите, засегнати от природ ‑
ни бедствия и пожари, и за въвеждане 
на превантивни мерки. Поради тяхно ‑
то естество (противопожарни просеки, 
разреждане, почистване и т.н.) много 
от съфинансираните действия, които 
бяха проверени по време на одита, 
обикновено допринасят за постигане 
на целите на предоставената помощ. 
Някои проекти са били изключително 
уместни поради високата им защитна 
стойност (вж. каре 2).… предоставена е под -
крепа за някои дейности 
в горския сектор, които не 
са свързани с природни 
бедствия
Борба срещу вредителите 
и болестите
44 
Действията за възстановяване и пре ‑
вантивните действия по мярка 226 
следва да бъдат свързани с бедствие, 
тоест с настъпването или с риска от 
настъпване на природно бедствие. 
Вреди, причинени от насекоми/вреди ‑
тели или болести, сами по себе си не 
представляват природно бедствие34. 
Поради тази причина действията във 
връзка с обичайната борба срещу 
вредителите не са допустими за фи ‑
нансиране, освен ако епидемичното 
им разпространение не е резултат от 
природно бедствие. В Испания (Ан ‑
далусия) и Словакия превантивните 
действия за борба срещу вредителите 
са били подпомогнати по мярка 226, 
въпреки че не са били свързани с при ‑
родно бедствие. Те са били счетени 
за допустими, тъй като вече е имало 
нашествие на вредители в района. 
Въпреки това ограниченият обхват на 
нашествието не оправдава наличието 
на риск от настъпване на природно 
бедствие.
Пример за добри практики (проекти с висока екологична стойност)
В Австрия различни проекти са били финансирани, за да предотвратят падането на лавини в защитените 
гори. Извършвани са хоризонтални изсичания на дървета, което значително допринася за опазване на водни ‑
те извори, захранващи намиращите се наблизо водни системи.Каре 2
21 Констатации и оценки
Действия, прехвърлени от 
други мерки
45 
В Австрия всички действия, които пър ‑
воначално са започнати по мярка 224 
„Плащания по програма Натура 2000“ 
и мярка 225 „Плащания за опазване 
на околната среда в горите“, в крайна 
сметка са били финансирани по мярка 
226. Мерки 224 и 225 обаче се отна ‑
сят до действия, целящи поддържане 
и подобряване на екологичните функ ‑
ции на горските площи и нямат връзка 
с предотвратяване на бедствия, докато 
по мярка 226 се предоставя единстве ‑
но свързано с бедствия подпомагане.  
По подобен начин някои проекти за 
засаждане, които първоначално са 
представени по мярка 122, насочена 
към подобряване на икономическата 
стойност на горите, по‑късно са били 
одобрени по мярка 226, без ясно да 
се посочва връзката им с природни 
бедствия.
Увеличаване на броя на 
дървесните видове
46 
Подпомагането по мярка 226 в Ан ‑
далусия включва действия, които имат 
за цел поддържане и подобряване на 
екосистемите в залесените райони 
чрез увеличаване на броя на дър ‑
весните видове в конкретен район, 
където няма влошаване на състояние ‑
то или загуба на дървета вследствие 
на природно бедствие или пожар. 
Следователно основната цел на тези 
действия в Андалусия не е свързана 
с целта на мярка 226.Инфраструктура, изградена 
дълго след настъпване на 
природното бедствие
47 
Съхраняването във влажна среда 
е техника, която позволява запазване ‑
то на качеството на дървесината след 
извършена сеч и така оптимизира про ‑
дажната и`  цена. В Австрия е предоста ‑
вено подпомагане за съоръжения за 
съхраняване на дървен материал с цел 
предотвратяване на нашествия от 
корояди в зоните с борови гори, засег ‑
нати от природни бедствия (бури). По 
време на одита беше констатирано, че 
тези съоръжения, които са изградени 
дълго след настъпване на природното 
бедствие, в действителност се използ ‑
ват за съхраняване на букова дърве ‑
сина, която много рядко се напада от 
корояди.
За някои видове операции 
не е било възможно да се 
проверят основни изисква -
ния за допустимост
48 
Член 4, параграф 1 от Регламент (ЕС) 
№ 65/2011 постановява, че като общ 
принцип на контрола държавите 
членки следва да изградят система 
за контрол, която да гарантира, че се 
извършват всички необходими про ‑
верки за ефективно удостоверяване 
на спазването на условията, при които 
се предоставя подпомагането. В член 
33, параграф 2 от същия регламент се 
посочва, че е необходимо поддържа ‑
нето на достатъчна одитна следа.
22 Констатации и оценки
49 
Сметната палата установи системни 
слабости, които са описани в  каре 3.  
Поради тези слабости не е възможно 
да се провери спазването на услови ‑
ята, при които е било предоставено 
подпомагането, тъй като липсват 
документи или информация относно 
основните изисквания за допустимост.
Предоставяно е подпома -
гане за горски пътища, без 
да има доказана конкретна 
полза за предотвратяване 
на пожари…
50 
По мярка 226 е подпомогнато създава ‑
нето и поддържането на горски пъти ‑
ща и пътеки във Франция (Аквитания), 
Австрия, Словакия и Испания (Ан ‑
далусия), които са били използвани за 
добиване на дървен материал и други 
горски продукти (коркова кора) от 
притежаваните от частни собственици 
дърводобивни гори (вж. каре 4 ).51 
Създаването и поддържането на 
горски пътища, които се използват 
основно за добив на дървен матери ‑
ал и други горски продукти, е извън 
обхвата на мярка 226. По отношение 
на тези дейности ЕЗФРСР предоста ‑
вя съответното подпомагане по ос 1 
(мерки 122 и 125), която има за цел 
подобряване на конкурентоспособ ‑
ността на горския сектор. Въпреки че 
горските пътища са необходими при 
потушаването на пожари, мярка 226 не 
трябва да бъде използвана за подпо ‑
магане на проекти, които преследват 
стопански цели без особена полза 
за предотвратяването на пожари. 
Различни одитирани проекти (5 от 
одитираните общо 8 проекта с пътища 
в гори, които са частна собственост) 
не са съдържали обосновка на ползите 
за предотвратяването на пожари, така 
че е било невъзможно да се гаранти ‑
ра, че помощта ефективно допринася 
за постигане на целите в областта на 
околната среда.
Примери за недостатъчна информация или документация относно 
предоставянето на подпомагане по мярка 226
В Аквитания (Франция) основен критерий за допустимост, който следва да бъде проверяван за всички заяв ‑
ления за подпомагане, е спазването на минимален праг за нанесени щети, фиксиран от регионалните органи 
(минимум 40 %). При одита беше установено, че липсва административна информационна система, която да 
идентифицира горските насаждения, засегнати от бурите през 1999 г., както и размера на нанесени щети. 
В резултат на това не беше възможно да се провери точността на декларациите на кандидатите.
В Словакия документацията във връзка с процедурите за възлагане на обществени поръчки е непълна, тъй 
като единствено спечелилата оферта се запазва в папката на бенефициента, но не и останалите оферти. В ре ‑
зултат на това липсват доказателствени данни относно ефективната оценка на офертите.Каре 3
23 Констатации и оценки
52 
В Австрия например един проект 
предвижда изграждането на горски 
път, даващ достъп до 25 ха гори. Ос ‑
новната цел на проекта е била да се 
осигури достъп до гората за добиване 
на дървесина от нейните собственици. 
Аргументите от проектната докумен ‑
тация се отнасят до мобилизиране на 
неизползвани горски запаси, увели ‑
чаване на рентабилния характер на 
добитата дървесина и осигуряване 
на дървен материал за местните 
дъскорезници.
… като е възможно дори 
настъпването на отрица -
телни странични ефекти за 
околната среда, ако липсва 
адекватно съобразяване 
с местните условия
53 
Условията за подпомагане на създа ‑
ването и поддържането на горски 
пътища по мярка 226 следва да бъдат 
ясни, така че да се осигури ефективен принос за постигане на целите в об ‑
ластта на околната среда. Регламенти ‑
те на ЕС не дефинират никакви ми ‑
нимални изисквания (като например 
ограничаване на достъпа, гъстота на 
насажденията, която да не наруша ‑
ва опазването на екосистемите, или 
задължително сертифициране на про ‑
ектите от местните противопожарни 
служби) с цел да осигурят подходяща 
защита на околната среда. Съгласно 
проучването за осъществимост относ ‑
но средствата за борба с изсъхването 
на горите в Европейския съюз (техни ‑
чески доклад, изготвен през декември 
2007 г. от ГД „Околна среда“) изгражда ‑
нето на пътища може да допринесе за 
опазване на горите или да има обрат ‑
ния ефект. Мрежите от горски пътища 
позволяват да се достигне до горските 
пожари и следователно подпомагат 
ефективната борба срещу пожарите. 
И обратно, горските пътища могат да 
доведат до по‑голяма разпокъсаност 
на горите, нарушаване на тяхната 
екосистема и увеличаване на тяхната 
уязвимост.Пример за използване със стопанска цел на горски пътища, за които 
е предоставено подпомагане по мярка 226 (Аквитания, Франция)Каре 4

24 Констатации и оценки
54 
В Словакия за горските пътища, които 
са финансирани по мярка 226, одобре ‑
ната от Комисията ПРСР е предвиж ‑
дала оптимална гъстота от 20 ‑25 м/ха. 
По време на одита беше установено, 
че в действителност подпомагането 
е било предоставено за непропор ‑
ционално висока гъстота на горските 
пътища, като това може да окаже 
отрицателно въздействие върху еко ‑
логичното състояние на съответните 
гори. Например един бенефициент от 
частния сектор е кандидатствал през 
2008 г. за 4 проекта във връзка със 
създаването на нови горски пътища 
в собственото му горско стопанство35. 
Преди инвестициите в новата инфра ‑
структура, дължината на пътищата 
в горското му стопанство е била 
незначителна. В резултат от инвести ‑
цията са изградени приблизително 
40 км нови горски пътища с гъстота от 
36 м/ха, която е по‑висока от опти ‑
малния размер на гъстота от 20—25м/
ха, посочен в ПРСР . Друг бенефициент 
е изградил 3 619 м горски пътища 
в горското си стопанство от 24,96 ха, 
като е достигнал гъстота на горските 
пътища от 145м/ха, която е много висо ‑
ка в сравнение със средната стойност 
за Словакия (приблизително 10,6 м/ха) 
или с оптималната гъстота от 20—25м/
ха, посочена в ПРСР .Част III — Липса на 
съответно осигуряване 
на икономическа 
ефективност на 
финансираните 
дейности
Основателността на разхо -
дите невинаги е доказана
55 
Член 24, параграф 2, буква г) от 
Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комиси ‑
ята за изпълнение на Регламент (ЕО) 
№ 1698/2005 относно процедурите 
за контрол постановява, че админи ‑
стративните проверки на заявленията 
за подпомагане следва да включват 
проверка на основателността на 
заявените разходи, която следва да се 
анализира чрез подходяща система за 
оценка, например чрез използване на 
референтни разходи, съпоставяне на 
различни оферти или от комисия за 
оценка.
56 
Недостатъците в процедурите, въве ‑
дени в Австрия, Словакия и Италия 
(Базиликата), са засегнали основател ‑
ността на разходите за подпомогнати ‑
те действия (вж. каре 5 ).35 Цялата гора е била 
класифицирана като 
изложена на висок риск от 
пожари.
25 Констатации и оценки
Примери за недостатъчно обосноваване на стандартни разходи
Пример 1
В Австрия вида на интервенциите и техните максимални стойности (фиксирани максимални суми или едно ‑
кратни суми на хектар или на дърво) се определят всяка година. Въпреки това липсва обосновка или ясна 
логика за фиксирането на някои максимални стойности, които са били значително променени спрямо пре ‑
дходната година:
Залесяване след природни бедствия
В Kärnten максималната стойност за залесяване на широколистни дървета (гори с повече от 75 % широко ‑
листни дървета) първоначално е фиксирана през 2008 г. на 1800 евро/ха, докато през 2009 г. е бил увели ‑
чена на 2500 евро/ха. През 2010 г. подпомагането за залесяване се е увеличило до максимална стойност от 
6000 евро/ха.
Разреждане
Отново в Kärnten е имало увеличаване на максималната стойност за разреждане от 300 евро/ха през 
2008 г. на 400 евро/ха през 2009 г., и в случая на еднократни плащания относно опазването на горите — от 
420 евро/ха на 560 евро/ха.
В Niederösterreich публичното подпомагане за разреждане е било в размер 350 евро/ха в периода 2007—
2009 г. През 2010 г. подпомагането е увеличено до максимум 750 евро/ха (при представяне на фактури) или до 
500 евро/ха в случай на еднократно плащане. През 2011 г. и двете суми отново са намалени на 350 евро/ха.
Пример 2
Стандартните разходи, фиксирани в региона на Базиликата, са значително по‑високи от тези в други съседни 
италиански региони за едни и същи или сходни действия, както е посочено по‑долу.
Ръчна дейност по разчистване
Стандартната цена за извършваната ръчно дейност по разчистване с цел създаване на пътеки с широчина 
1,2 м в Базиликата е 7,81 евро на метър, докато стандартната цена за сходна дейност — създаване на пътека 
с широчина един метър на всякакъв вид терен — в Пулия е определена на само 3,58 евро на метър.
Възстановяване на сервизни пътища
По отношение на възстановяването на сервизни пътища стандартното работно време в Базиликата е 35 мину ‑
ти за 1 метър път, а стандартната цена е 6,89 евро на метър. За сходна дейност в региона на Пулия стандарт ‑
ното работно време е 9 минути (включително 3 минути с машина за рязане на храсти), а стандартната цена 
е 2,15 евро на метър. Сходна дейност е била извършена в региона на Кампания за 2,77 евро на метър.Каре 5
26 Констатации и оценки
59 
В Андалусия не са били извършени ня ‑
кои дейности, представляващи около 
13,5 % от общата договорена цена за 
изпълнението на дейности в горско ‑
то стопанство в рамките на проект 
във връзка с гори, които са публична 
собственост. От друга страна, някои 
други дейности са били извършени 
от изпълнителя на много по‑висока 
цена от предвиденото в техническия 
проект. Тъй като общият размер на 
одобрените разходи по проекта не 
е бил надвишен, от бенефициента не 
е било изискано да обоснове нито не ‑
изпълнението на някои дейности, нито 
увеличените разходи за други.60 
Във Франция за някои интервенции за 
възстановяване и поддържане бе ‑
нефициентите са длъжни да предста ‑
вят само една оферта с тяхното заяв ‑
ление за подпомагане. Представянето 
на различни оферти би помогнало да 
се осигури изборът на икономически 
най‑изгодната оферта.Пример за скъпоструваща дейност в резултат от използването на ръчен труд
Поддържане на горски пътища
Общият размер на разходите за поддържането на 7 253,82 метра горски пътища в Базиликата са в размер на 
337 662,32 евро36 при стандартна цена от 46,55 евро на метър.
За сходни горски пътища със същата в дължина в Тоскана извършената работа по поддържането, при коя ‑
то са използвани ръчни и механични ресурси, би струвала едва 37 828,67 евро, тъй като стандартната цена 
в този регион е 5,21 евро на метър.
36 46,55 евро на метър.Каре 657 
В региона на Базиликата е било въз ‑
можно дейностите да се извършат 
много по‑икономично и ефикасно 
посредством по‑честата употреба на 
машини (както в другите региони), 
вместо на ръчен труд. Поради раз ‑
ширеното използване на ръчен труд 
в различни случаи стандартните цени, 
фиксирани в региона на Базиликата, 
са много по‑високи, отколкото в други 
региони за същата или за сходна дей ‑
ност (вж. каре 6).58 
В Словакия всички проекти се регу ‑
лират от правилата за възлагане на 
обществени поръчки, които следва да 
гарантират ефикасното използване на 
публичните средства. Одиторите отбе ‑
лязват, че липсва оценка на основател ‑
ността на инвестиционните разходи, 
заявени от бенефициентите, въпреки 
че проектите са били изцяло финан ‑
сирани с публични средства. Един ‑
ствената формална проверка е било 
да се прецени дали прагът, установен 
в процеса за възлагане на обществени 
поръчки, не е надвишен от размера на 
разходите, заявени от кандидатите за 
подпомагане.
27 Констатации и оценки
Конкретни ситуации с риск 
от прекомерно публично 
подпомагане
61 
Предоставянето на подпомагане в слу ‑
чаите, когато нуждата на бенефициен ‑
та не е ясно доказана (икономически 
загуби от неефективно разпределение 
на ресурсите), намалява ефикасността 
на помощта.
62 
В Австрия по мярката са били финан ‑
сирани вече приключени проекти. 
Националният регламент за изпъл ‑
нение е влязъл в сила в началото на 
2008 г. и вследствие на това първите 
решения за възлагане на договори са 
взети едва през април 2008 г. Въпреки 
това потенциалните бенефициенти 
са можели и са били насърчавани да 
представят заявления за подпомага ‑
не от януари 2007 г. и да изпълняват 
проектите на собствен риск.  Общо 
3 671 заявления за подпомагане са 
представени през 2007 г., като от тях 
поне 444 проекта са били приключени 
преди решението за възлагане на до ‑
говор. По отношение на заявленията, 
представени от 2008 г. нататък, поне 
147 проекта са били изпълнени преди 
одобряването на безвъзмездната 
финансова помощ, въпреки че регла ‑
ментът за изпълнение, който е в сила 
от 2008 г., постановява, че разходите 
за проектите по мярка 226 ще бъдат 
допустими единствено считано от 
датата на одобряване на подпомага ‑
нето. В тези ситуации първоначалните 
решения на бенефициентите да из ‑
пълнят проектите, без да са получили 
финансиране, поставят под съмнение 
нуждата им да получат публично 
подпомагане.63 
В Словакия двамата одитирани бе ‑
нефициенти, получили подпомагане 
за изграждането на горски пътища, са 
потвърдили по време на направените 
посещения на място, че биха извърши ‑
ли дейностите дори без публичното 
финансиране.
64 
В Испания земи, които са преоблада ‑
ващо земеделски (залесени пасища, 
пасища с храсти и пасища), са деклари ‑
рани като „допустими хектари“ с цел 
активиране на права за получаване на 
плащания37 и са означени като такива 
в испанската система за идентифика ‑
ция на земеделските парцели. Те са 
били също така допустими за под ‑
помагане на горското стопанство по 
мярка 226. Някои бенефициенти са 
получили подпомагане за разчистване 
на храсти и храстовидна растителност 
по мярка 226 като превантивна мярка 
срещу пожари, въпреки че са били 
вече задължени да поддържат земе ‑
делската си земя в добро земеделско 
и екологично състояние (тоест без 
храсти и храстовидна растителност).37 Член 34 от Регламент (ЕО) 
№ 73/2009 на Съвета от 19 
януари 2009 г. за 
установяване на общи 
правила за схеми за 
директно подпомагане 
в рамките на Общата 
селскостопанска политика 
и за установяване на някои 
схеми за подпомагане на 
земеделски стопани, за 
изменение на регламенти 
(ЕО) № 1290/2005, (ЕО) 
№ 247/2006, (ЕО) № 378/2007 
и за отмяна на Регламент 
(ЕО) № 1782/2003 (ОВ L 30, 
31.1.2009 г., стр. 16), 
постановява, че помощта се 
отпуска при активиране на 
правото на плащане на 
хектар, отговарящ на 
условията за подпомагане. 
В същия член „хектар, 
отговарящ на условията за 
подпомагане“ се дефинира 
като „всяка земеделска площ 
на стопанството... или — 
в случай че площите се 
използват също и за 
неселскостопански 
дейности — които се 
използват предимно за 
селскостопански дейности“.
28 Констатации и оценки
Част IV — Инструментите 
за мониторинг не 
позволяват на 
Комисията и на 
държавите членки да 
оценят по подходящ 
начин ефикасността 
и ефективността на 
мярката
65 
С оглед да се прецени дали мярка 
226 е била ефективна е необходимо 
използването на подходящи инстру ‑
менти за мониторинг и оценка, които 
позволяват установяването на нужните 
подобрения за оптимизиране на въз ‑
действието на подпомагането от ЕС.
Налични инструменти за 
мониторинг
66 
За периода 2007—2013 г. в сътрудни ‑
чество между Комисията и държавите 
членки е създадена обща рамка за 
мониторинг и оценка. Напредъкът, 
ефикасността и ефективността на 
изпълнението на програмите за разви ‑
тие на селските райони по отношение 
на поставените цели се оценяват на 
базата на показатели, отнесени към 
първоначалната ситуация, финансо ‑
вото изпълнение, крайните продук ‑
ти, резултатите и въздействието от 
програмите38.67 
Комисията е публикувала насоки, в кои ‑
то се определят общите показатели за 
измерване на резултатите във връзка 
с прилагането на мярка 226: а) брой на 
превантивните действия/действията за 
възстановяване; б) подпомогнати гор ‑
ски площи, поразени от бедствия; и в) 
общ обем на инвестициите.  В допълне ‑
ние към тези показатели за измерване 
на резултатите в ОРМО са дефинирани 
следните показатели за резултатите за 
мярка 226: район с успешно стопанисва ‑
не на земята, допринасящ за подобря ‑
ване на биологичното разнообразие, 
качеството на водите и почвите и за 
смекчаване на изменението на климата.
Недостатъчни показатели за 
измерване на постигането 
на целите
68 
Въпреки че повечето от финансираните 
действия са превантивни, определе ‑
ният за тях показател за измерване на 
резултатите (брой на превантивните 
действия) е бил недостатъчен. Пока ‑
зателят „ Подпомогнати горски площи, 
поразени от бедствия“  се отнася един ‑
ствено до горите, които в действител ‑
ност са поразени от бедствие, така че 
е подходящ само за оценка на действи ‑
ята за възстановяване.
69 
По отношение на показателя за резулта ‑
тите, който се отнася до подобряване на 
биологичното разнообразие, качество ‑
то на водите и почвите и смекчаването 
на изменението на климата, по време 
на одита беше установено, че нито един 
от посетените управляващи органи не 
е бил в състояние да отнесе резултата 
от някоя дейност към един или друг 
аспект от показателя. Така на практика 
някои органи са посочили една и съща 
обща площ като постигнат резултат за 
всеки от аспектите на показателя.38 Членове 80 и 81 от Регламент 
(ЕО) № 1698/2005.
29 Констатации и оценки
70 
Показателят за резултатите, който 
е определен за новия програмен 
период 2014—2020 г.39 (брой на земе ‑
делските стопанства, които участват 
в схеми за управление на риска), не 
представлява подобрение в оценява ‑
нето на ефективния характер на под ‑
помагането, така че има вероятност 
установените слабости да продължат 
да съществуват.
Ограничена полза от меж -
динните оценки
71 
Програмите за развитие на селските 
райони се оценяват по отношение на 
тяхната подготовка, изпълнение и при ‑
ключване (предварителна, междинна 
и последваща оценка). Предварител ‑
ната оценка има за цел оптимизиране 
на разпределението на бюджетните 
ресурси и подобряване на качество ‑
то на програмирането, докато при 
междинната и последващата оценка се 
проверява степента на усвояване на 
средствата, ефективността и ефикас ‑
ността на програмирането на ЕЗФРСР , 
социално‑икономическо въздействие 
и въздействието върху приоритетите 
на ЕС. По отношение на мярка 226 
в ОРМО са дефинирани четири въпро ‑
са за оценка за периода 2007—2013 г., 
които се отнасят до степента, в която 
подпомаганите действия са допринес ‑
ли за: а) възстановяване на горски по ‑
тенциал (поразени от бедствия гори); 
б) поддържане на гори (превантивни 
действия); в) увеличаване на устойчи ‑
вото управление на горските площи; 
и г) подобряване на околната среда.72 
По време на одита беше констатирано, 
че по отношение на мярка 226 полу ‑
чената информация от междинните 
оценки е била разнородна и непълна. 
Например за Базиликата и Аквита ‑
ния оценителите не са предоставили 
отговор на нито един от въпросите, за 
разлика на оценителите от Андалусия. 
Въпреки това, макар че на всички въ ‑
проси за Андалусия е даден отговор, 
отговорите невинаги са били от полза 
за оценка на напредъка на изпълне ‑
нието, тъй като едни и същи данни 
(брой на операциите и хектарите) са 
били предоставени както за въпросите 
във връзка с поддържането на горите, 
така и за въпросите относно устойчи ‑
вото управление на горските площи.
Не е извършена адекватна 
оценка на ефективността 
на превантивните действия
73 
Щетите от пожари са концентрирани 
в няколко държави членки от Среди ‑
земноморския регион. Статистиките 
на ниво ЕС показват лек спад на общия 
размер изгорели площи през послед ‑
ните години (вж. точка 4). Тенденцията 
обаче на ниво държави членки не 
е същата (вж. графика 3 ).39 Регламент за изпълнение 
(ЕО) № 808/2014 на 
Комисията от 17 юли 2014 г. 
за определяне на правила за 
прилагането на Регламент 
(ЕС) № 1305/2013 на 
Европейския парламент и на 
Съвета относно подпомагане 
на развитието на селските 
райони от Европейския 
земеделски фонд за 
развитие на селските райони 
(ЕЗФРСР) (ОВ L 227, 
31.7.2014 г., стр. 18).
30 Констатации и оценки Графика 3Хектари изгорели гори в страните, които получават подпомагане 
по мярка 226
74 
По‑голямата част от подпомагането от 
ЕЗФРСР по мярка 226 е насочено към 
въвеждане на превантивни действия, 
по‑специално за предотвратяване на 
пожари (вж. приложение I ). Въпреки 
че 80 % от фондовете на ЕС се използ ‑
ват за финансиране на превантивни 
действия, ефективността на тези 
операции не се измерва. Поради това 
Комисията не разполага и със статис ‑
тически данни, които да потвърдят 
ефективния характер на действията за 
предотвратяване на пожари, извърше ‑
ни от държавите членки по мярка 226. 
Тя не е изискала никакви географски 
сведения относно областите, където 
са подпомаганите действия са били 
извършени.0200
1004006008001 000
900
700
500
3001 200
1 1001 400
1 300
1993—1999 г. 2000—2006 г. 2007—2012 г.в хиляди хектари
ИспанияПортугалияИталияФранция БългарияПолшаУнгарияКипър ЛатвияГермания Словакия
Чешка републикаЛитваАвстрияДания 
Източник:  EFFIS.
31
 Заключения  
и препоръки
75 
В периода 2007—2013 г. подпомагането 
от ЕС чрез мярка 226 в рамките на поли ‑
тиката за развитие на селските райони 
има за цел възстановяване на потен ‑
циала на горското стопанство в гори, 
претърпели природни бедствия и по ‑
жари, както и въвеждане на подходящи 
превантивни мерки. По‑голямата част 
от подпомагането (80 %) е насочено за 
превантивни действия, основно срещу 
пожари. Сметната палата провери дали 
подпомагането е управлявано добре 
и дали Комисията и държавите членки 
са показали, че то е довело до постига ‑
не на предвидените цели по икономи ‑
чески ефективен начин. Беше извършен 
одит на извадка от 68 действия, от 
които за 45 беше извършено посещение 
на място на крайния бенефициент.
76 
Сметната палата заключава, че подпо ‑
магането не е управлявано достатъчно 
добре, както и че Комисията и държа ‑
вите членки не могат да покажат, че 
предвидените резултати са постигнати 
по икономически ефективен начин.
77 
Като обръща по‑специално внимание 
на факта, че подобно подпомагане 
е предвидено за текущия програ ‑
мен период 2014—2020 г.40, Сметната 
палата отправя изложените по‑долу 
препоръки:
Превантивните действия 
не са достатъчно добре 
насочени
78 
Сметната палата отбелязва, че въ ‑
преки че мярка 226 е насочена към 
гори, класифицирани като заплашени 
от среден до висок риск от пожар, на 
ниво ЕС липсва общо определение или 
критерии за тяхното идентифициране. В различни аспекти процедурите за 
подбор в държавите членки са незадо ‑
волителни, като липсват ясни крите ‑
рии за подбор и ефективна оценка на 
предлаганите действия или се прене ‑
брегват някои области на риск. Целите 
за околната среда не са достатъчно 
приоритизирани на етапа на подбора, 
а понякога са пренебрегвани по време 
на изпълнението (вж. точки 21—42).
Препоръка 1
Държавите членки следва да:
— избират превантивните действия 
въз основа на ясни критерии, съгла ‑
сувани с нуждите, и след извършва ‑
нето на задълбочена и документи ‑
рана оценка;
— подобрят защитното въздействие 
от подпомагането върху околната 
среда, като отдават приоритет на 
действията в горите с най‑голямо 
значение за околната среда, като 
например горските площи по „Нату ‑
ра 2000“.
Комисията следва да:
— когато одобрява ПРС на държавите 
членки за периода 2014—2020 г., да 
проверява дали нуждите от преван ‑
тивни действия в горските площи, 
където е предвидено подпомагане, 
са добре описани и обосновани;
— определя общи основни критерии 
за разграничаване на горските пло ‑
щи, които са подложени на нисък, 
среден или висок риск от пожари.40 Член 24 от Регламент (ЕО) 
№ 1305/2013.
32 Заключения и препоръки 
Констатирани са 
действия, които не са 
подходящи за постигане 
на целите на мярката
79 
Въпреки че по своето естество (проти ‑
вопожарни просеки, разреждане, раз ‑
чистване и т.н.) много от проверените 
съфинансирани дейности като цяло са 
допринесли за постигане на целите на 
подпомагането, Сметната палата уста ‑
нови, че са изпълнявани и дейности, 
които не са свързани с природни бед ‑
ствия или пожари, а са извършени по ‑
ради други икономически или еколо ‑
гични съображения. По отношение на 
някои от извършваните операции не 
беше възможно да се проверят основ ‑
ни изисквания за допустимост поради 
липсата на документация. Сметната 
палата също така установи случаи, при 
които горски пътища са използвани за 
икономическа експлоатация на горите, 
без да е доказана конкретна полза 
във връзка с предотвратяването на 
пожари. Високата гъстота на изграде ‑
ните пътища също може да доведе до 
отрицателни ефекти за околната среда 
(вж. точки 43—54).
Препоръка 2
Държавите членки следва да:
— осигурят предоставянето на 
подпомагане само за действия, 
свързани с природно бедствие или 
пожар;
— въведат система за контрол, която 
позволява ефективна проверка 
на спазването на условията за 
отпускане на помощта, както и да 
поддържат съответните документи 
или информация;
— обърнат по‑голямо внимание на 
съображенията във връзка с окол ‑
ната среда в контекста на подпо ‑
маганите действия, по‑специално като установят подходящи защит ‑
ни механизми за предотвратяване 
на обратен ефект върху околната 
среда.
Комисията следва да:
— проверява дали държавите членки 
са въвели подходяща система за 
контрол;
— изясни изискванията за действията, 
които ще бъдат подпомагани по 
мярка 226, за да гарантира, че те 
имат значителен принос за предо ‑
твратяване на пожари и природни 
бедствия, особено когато са част от 
икономически рентабилна дейност 
и като такива могат да бъдат също 
така финансирани по ос 1.
Не е била добре 
гарантирана 
икономическата 
ефективност на 
финансираните 
дейности
80 
По отношение на разходите за подпо ‑
маганите действия Сметната палата 
установи случаи, при които максимал ‑
ният размер на публичното подпо ‑
магане често е променян, без това да 
бъде обосновано, или пък стандарт ‑
ните разходи в даден регион са били 
значително по‑високи от разходите за 
сходни дейности в друг регион, или 
е бил използван по‑скоро ръчен труд, 
а не механизиран, като това е дове ‑
ло до по‑високи разходи. Сметната 
палата установи също така ситуации, 
при които е имало риск публичното 
подпомагане да бъде прекомерно, тъй 
като са били избрани вече приключени 
проекти, бенефициентите са били в със ‑
тояние да финансират самостоятелно 
операциите или подпомагането е било 
използвано за земеделски парцели (вж. 
точки 55—64).
33 Заключения и препоръки 
Препоръка 3
Държавите членки следва да:
— гарантират разумен размер на 
стандартните разходи, установени 
за подпомаганите действия;
— обосноват максималния размер 
на подпомагането, както и всяко 
негово изменение, въз основа на 
разходите, които бенефициентите 
обичайно извършват;
— изискват от бенефициентите ясно 
да доказват нуждата от подпомага ‑
не по мярка 226.
Инструментите за 
мониторинг не 
позволяват на 
Комисията и на 
държавите членки да 
оценят по подходящ 
начин ефикасността 
и ефективността на 
мярката
81 
По‑специално, показателите за 
изпълнение, установени в ОРМО, са незадоволителни и наличните оценки 
са от ограничена полза. Не беше въз ‑
можно да се формулират заключения 
относно ефективността на превантив ‑
ните действия, тъй като тя не е била 
измерена (вж. точки 65—74). Има веро ‑
ятност установените слабости да про ‑
дължат да съществуват през периода 
2014—2020 г., тъй като предлаганите 
нови инструменти за мониторинг не са 
подобрили рамката за мониторинг за 
тази конкретна форма на подпомагане.
Препоръка 4
Държавите членки следва да:
— изготвят доклади относно ефек ‑
та от извършваните действия по 
отношение на намаляването на 
броя пожари/природни бедствия 
и засегнатите площи.
Комисията следва да:
— подобри извършвания от нея мо ‑
ниторинг на мярката, за да гаран ‑
тира, че държавите членки я при ‑
лагат в съответствие с поставените 
конкретни цели.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител  
Rasa BUDBERGYTĖ — член на Европейската сметна палата, в Люксембург  
на заседанието му от 17 декември 2014 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

34
 Приложения риложение IПредоставяне на финансови средства за мярка 226
(в евро)
Планирани публич -
ни разходи в пе -
риода 2007—2013 г. 
(първи  ПРСР)Финансово изпълнение 
на публичните разходи 
към 31.12.2012 г.Брой на подпомогнати -
те действияФинансово изпълнение на ЕЗФРСР 
(за НОВИ заявления в програмния 
период 2007—2013 г.)
Държави 
членкиУчастие 
от ЕЗФРСР 
чрез мяр -
ка 226Общ 
размер на 
публични -
те разходи 
по мярка 
226Плащания 
от ЕЗФРСРОбщо 
публични 
плащанияПредо -
твратя -
ванеВъзстано -
вяване Предо -
твратя -
ване — 
плащанияВъзстано -
вяване — 
плащанияОбщо 
плащания 
от ЕЗФРСР
България 24 224 29 541 544 664 37 29 244 300 544
Чешка 
република22 379 28 017 11 068 13 835 47 264 3 189 7 879 11 068
Дания 3 692 6 712 3 792 6 895 0 0 0 0 0
Германия 11 005 14 239 11 082 13 852 717 308 9 112 1 970 11 082
Гърция 136 082 179 996 0 0 0 0 0 0 0
Испания 468  573 789 950 342 441 543 633 18 666 1 223 275 944 25 486 301 430
Франция 257 364 467 498 154 768 283 910 455 5 656 7 153 40 010 47 163
Италия 233 655 431 691 143 722 252 069 1 716 261 131 141 9 725 140 866
Кипър 2 250 4 500 1 336 2 671 86 30 962 373 1 336
Латвия 12 974 16 218 1 676 2 104 13 248 1 091 584 1 675
Литва 12 000 15 000 8 510 10 637 28 167 6 215 2 295 8 510
Унгария 8 251 10 736 1 084 1 392 0 4 105 0 1 084 1 084
Австрия 40 934 81 932 40 959 83 018 12 683 3 842 28 866 8 180 37 046
Полша 112 000 140 000 31 121 38 901 74 169 19 424 5 158 24 582
Португалия 119 313 146 077 19 012 21 502 237 70 14 684 4 328 19 012
Словакия 88 281 111 354 89 844 113 396 179 186 57 104 32 740 89 844
ОБЩО 1 552 977 2 473 463 860  958 1 388 480 34 938 16 558 555  129 140  113 695  242
35 Приложения Приложение IIСписък на проверените операции
Държава 
членкаНомер на 
операци -
ятаЕстество на операцията Вид интервенцияОбщ размер 
на публични -
те разходи 
(евро)Общ размер 
на приноса от 
ЕЗФРСР (евро)Извърше -
ни провер -
ки на място 
(OTS)
ES 1 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари/
противопожарен план 4 464,30 3 348,23 Да
ES 2 Предотвратяване Разреждане, поддържане на просеки 641 768,30 4 8 2 437, 8 5 Да
ES 3 Възстановяване Разчистване, повторно залесяване 13 013,61 9 782,18 Да
ES 4 Възстановяване Разчистване, разреждане 499 443,40 374 582,55 Да
ES 5 Възстановяване Разреждане, поддържане на просеки 951 688,65 713 766,49 Да
ES 6 Предотвратяване Превантивни действия 51 488,59 38 871,67 Не
ES 7Превантивни действия и 
възстановяванеРазреждане, разчистване, поддър -
жане на горски пътища, сгъстяване2 262 163,20 1 741 226,39 Не
ES 8Превантивни дейст -
вия и действия за 
възстановяванеРазреждане, разчистване, повторно 
залесяване, създаване на алеи и 
поддържане1 038  834,14 784 763,11 Не
ES 9 Предотвратяване Разреждане, разчистване 1 750  955,95 1 313 216,96 Не
ES 10 Възстановяване Разреждане, разчистване 60 236,19 45 17 7,14 Не
ES 11 Възстановяване Разчистване 209 115,15 165 631,35 Не
ES 12 ПредотвратяванеИзграждане и поддръжка на съоръ -
жения за спиране на пожари 278,78 225,00 Не
ES 13 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари/
противопожарен план34 323,01 33 750,00 Не
ES 14 ВъзстановяванеГорски пътища и поддръжка на 
просеки297 550,92 276 095,98 Не
ES 15Превантивни дейст -
вия и действия за 
възстановяванеРазреждане, разчистване и повторно 
залесяване1 712  450,99 1 314  688,73 Не
FR 1 Предотвратяване на риска Разчистване, възстановяване 5 368,00 9 760,00 Не
FR 2 Предотвратяване на риска Достъп 44 791,12 81 438,40 Не
FR 3 Предотвратяване на риска Инфраструктурен обект 140 768,62 255 942,96 Да
FR 4 Възстановяване на щети Разчистване, възстановяване 113 979,04 207 234,62 Да
FR 5 Възстановяване на щети Разчистване, възстановяване 178 750,88 325 001,60 Да
FR 6 Възстановяване на щети Възстановяване 4 121,85 7 494,28 Да
FR 7 Възстановяване на щети Разчистване, възстановяване 11 035,20 20 064,00 Да
FR 8 Възстановяване на щети Разчистване, възстановяване 14 331,68 26 0 5 7, 6 0 Да
FR 9 Възстановяване на щети Разчистване 63 490,90 115 438,00 Не
FR 10 Възстановяване на щети Разчистване, възстановяване 34 342,00 62 440,00 Не
FR 11 Възстановяване на щети Разчистване, възстановяване 18 182,15 33 058,46 Не
36 Приложения Приложение IIДържава 
членкаНомер на 
операци -
ятаЕстество на операцията Вид интервенцияОбщ размер 
на публични -
те разходи 
(евро)Общ размер 
на приноса от 
ЕЗФРСР (евро)Извърше -
ни провер -
ки на място 
(OTS)
IT 1 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки, разчистване1 192 999,59 685 974,76 Да
IT 2 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки1 034 691,15 594 947 ,41 Да
IT 3 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки1 042 459,99 599 414,50 Да
IT 4 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки, разчистване816 808,12 469 664,67 Да
IT 5 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки407 399,34 234 254,62 Да
IT 6 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки394 524,99 226 851,87 Да
IT 7 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки405 571,49 233 203,61 Да
IT 8 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки, разчистване1 244 483,70 715 578,13 Да
IT 9 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки62 5 927,12 359 908,09 Да
IT 10 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки, разчистване616 179,62 354 303,28 Да
IT 11 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки, разчистване1 378  702,24 792 753,79 Да
IT 12 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки706 745,31 406  378,55 Да
IT 13 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки1 002 850,95 576 639,30 Да
IT 14 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки900 440,30 517 753,17 Да
IT 15 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки, разчистване998 533,36 574 156,68 Да
IT 16 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки, разчистване499 266,68 287 078,34 Да
IT 17 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки608 695,65 350 000,00 Да
IT 18 ПредотвратяванеСъоръжения за спиране на пожари, 
просеки, разчистване583 960,24 335 777 ,14 Да
AT 1 Възстановяване Почистване на гори след бедствия 33 800,00 16 413,00 Да
AT 2 Предотвратяване Разреждане 5 840,00 3 041,00 Да
AT 3 Възстановяване Засаждане 9 001,00 4 371,00 Да
AT 4 Зони по Натура 2000 Дървета с екологична стойност 5 080,00 2 646,00 Да
37 Приложения Приложение IIДържава 
членкаНомер на 
операци -
ятаЕстество на операцията Вид интервенцияОбщ размер 
на публични -
те разходи 
(евро)Общ размер 
на приноса от 
ЕЗФРСР (евро)Извърше -
ни провер -
ки на място 
(OTS)
AT 5 ПредотвратяванеХоризонтално изсичане, разтоварва -
не с кабели29 029,00 15 118,00 Да
AT 6 Възстановяване Разтоварване с кабели 17 058,00 8 283,00 Да
AT 7 Възстановяване Разтоварване с кабели 18 500,00 9 008,00 Да
AT 8 Възстановяване Разтоварване с кабели 115 883,00 56 273,00 Да
AT 9 ПредотвратяванеРазтоварване с кабели, подготовка, 
засаждане, разреждане123 698,00 61 994,00 Да
AT 10 ПредотвратяванеРазтоварване с кабели, подготовка, 
засаждане, разреждане98 538,00 48 250,00 Да
AT 11 Предотвратяване Борба с корояди 684  810,00 333 434,00 Не
AT 12 Предотвратяване Г орски път 142 415,00 69 342,00 Не
AT 13 ПредотвратяванеВъзстановяване на защитени гори, 
предотвратяване на лавини, разто -
варване с кабели, засаждане и т.н.128 062,00 62 250,00 Не
SK 1 ПредотвратяванеИнфраструктура, горски път, воден 
резервоар, мониторинг503 619,00 402 895,00 Да
SK 2 Предотвратяване Инфраструктура, горски път 404  885,00 222 687 ,00 Да
SK 3 ПредотвратяванеИнфраструктура, горски път, воден 
резервоар, мониторинг903 141,00 722 513,00 Да
SK 4 ВъзстановяванеОбработка и пръскане с гасена вар 
от въздуха633 904,00 507 123,00 Да
SK 5 Възстановяване Повторно залесяване 204 132,00 163 305,00 Да
SK 6 Предотвратяване Инфраструктура, горски път 778 136,00 622 509,00 Да
SK 7 Предотвратяване Инфраструктура, горски път 79 689,00 63 751,00 Не
SK 8 ПредотвратяванеРазчистване и поддържане на проти -
вопожарна ивица371 433,00 297 146,00 Не
SK 9 ПредотвратяванеИнфраструктура, горски път и други 
оздравителни мерки5 0 4 97 7, 0 0 403 982,00 Не
SK 10 Възстановяване Повторно залесяване, горски път 1 495 292,00 1 196 234,00 Не
SK 11 Възстановяване Повторно залесяване 153 271,00 12 2 617, 0 0 Не
38
По отношение на новия програмен период Комисията 
анализира състоянието на горския сектор в работ ‑
ния документ на службите на Комисията от 2013 г., 
който бе включен като приложение към съобщението 
на Комисията до Европейския парламент, Съвета, 
Европейския икономически и социален комитет 
и Комитета на регионите, озаглавено „Нова страте ‑
гия на ЕС за горите: за горите и сектора на горското 
стопанство“3.
VI
Като част от практиките за устойчиво управление 
на горите горските пътища (или други инвести ‑
ции), изградени главно за целите на превантивните 
действия срещу пожари, могат да се използват и за 
превантивни действия срещу други рискове, както 
и за работи по възстановяване и отстраняване на 
щети, за отдих или стопански цели. Създаването на 
подходяща мрежа от горски пътища допринася не 
само за по‑доб  рото опазване на горите от пожари, 
но и за устойчивата икономическа оценка на гор ‑
ските ресурси в много региони. Често тези действия 
трябва да се извършват, за да се избегне пълна загуба 
на социално‑икономически интерес към горските 
площи, което може да доведе до тяхното изоставяне 
и в крайна сметка до повишен риск от пожари.
Във връзка с новия програмен период са изготвени 
фишове с насоки с цел да се гарантира, че държавите 
членки/регионите ще използват мярката правилно. 
Освен това държавите членки/регионите ще трябва 
да посочват с по‑голяма точност своите нужди 
и основания, ако желаят да увеличат гъстотата на 
пътните си системи.
3  COM(2013)659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/
strategy/index_en.htmКратко изложение
IV
Комисията счита, че като цяло превантивните мерки 
срещу бедствия в горите са допринесли за целите 
на програмите за развитие на селските райони. 
Получени са конкретни резултати и са възникнали 
по‑малко случаи на пожари. Нещо повече, бяха извле ‑
чени поуки, които са приложени по отношение на 
периода 2014—2020 г., по‑специално по отношение 
на обхвата на мярката и подобрените насоки.
V
Регламентът относно развитието на селските райони1 
предвижда, че превантивните мерки срещу пожари 
следва да обхващат областите и районите, класифи ‑
цирани от държавите членки с висок или среден риск 
от пожари, съгласно техните планове за защита. Тези 
планове за опазване на горите, както и националните 
или поднационалните програми за горите на държа ‑
вите членки, или еквивалентни на тях инструменти, 
осигуриха подходяща база за определяне на цели 
и приоритети по време на подбора.
Комисията анализира състоянието на горския сектор, 
включително аспектите на превенцията и монито ‑
ринга на бедствията в горите, в работния документ на 
службите на Комисията от 2005 г., който бе включен 
като приложение към съобщението относно изпъл ‑
нението на стратегията на ЕС за горите2. В регламента 
относно развитието на селските райони е предвидено 
изискване мерките за горското стопанство да допри ‑
насят за прилагането на стратегията на Общността за 
горите. Горепосочената стратегия за горите обхваща 
икономическите, екологичните и социалните аспекти 
на устойчивото управление на горите.
1 Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета.
2  Работен документ на службите на Комисията – Приложение 
към: Съобщение за изпълнение на стратегията за горите 
на Европейския съюз {COM(2005) 84 окончателен} 
/* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/
forest/1998 ‑strategy ‑2006 ‑action ‑plan/sec ‑2005 ‑333_en.pdfОтговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 39
IX Първо тире в)
Комисията отбелязва, че новият регламент за разви ‑
тие на селските райони включва преработена мярка, 
която се отнася до опазването и възстановяването на 
горите. С новата мярка може да се осигури подкрепа 
за действия, свързани с предотвратяване и въз ‑
становяване на щети по горите от горски пожари, 
природни бедствия и катастрофични събития, и може 
също така да се осигури подкрепа за превантивни 
действия във връзка с вредители и болести, при усло ‑
вие че рискът от настъпване на съответното бедствие 
се подкрепя от научни доказателства и е признат от 
научни обществени организации.
IX Първо тире б)
Вече са на разположение редица екологични защитни 
механизми по отношение на подпомаганите дей ‑
ности. Например в рамките на „Натура 2000“ режи ‑
мът на опазване, предвиден в член 6, параграфи 2 
и 3 от Директивата за местообитанията4, гарантира 
предотвратяване на всяко значително влошаване на 
състоянието на тези райони. В други райони оценките 
на въздействието върху околната среда също ще 
допринесат за предотвратяване на неблагоприятно 
отражение върху околната среда. На последно място, 
за да бъде възможно съфинансиране на всички дейст ‑
вия със средства на ЕС, от компетентните национални 
органи може да се изисква сертификат за добри 
екологични практики или устойчиво управление на 
горите като предварително условие за съфинанси ‑
ране от ЕС.
През новия програмен период екологичните показа ‑
тели на бенефициерите са на преден план при прила ‑
гането на различните мерки.
IX Първо тире е)
Комисията счита, че когато в програмите се залагат 
стандартни разходи, държавите членки/регионите 
следва да гарантират, че съответните изчисления са 
адекватни и точни, както и че са направени предвари ‑
телно въз основа на коректен, справедлив и доказуем 
метод. Следва да бъде определен независим орган, 
който да направи изчисленията за всички стан ‑
дартни разходи или да потвърди адекватността на 
изчисленията.
4 Директива 92/43/ЕИО на Съвета.VII
Съгласно принципа на споделено управление 
Комисията приема националните или регионалните 
програми за развитие на селските райони (ПРСР), а за 
прилагането и осигуряването на ефективност на раз ‑
ходите и ефикасност на помощта отговорност носят 
държавите членки и техните органи на управление.
Що се отнася до използването по‑скоро на ръчен, а не 
на механизиран труд, този избор може да е свързан 
с характеристиките на терена (орографията, еко ‑
логичните аспекти и т.н.) и следва да се разглежда 
в по‑широк контекст на развитие на селските райони.
VIII
Необходимо е внимателно да се потърси баланс 
между разходите за мониторинг и оценка и потен ‑
циалните ползи от тях. Особено в случай на измер ‑
ване на превантивни действия установяването на 
причинно‑следствената връзка е трудно и съответно 
скъпоструващо. Нещо повече, ефективността на 
определени интервенции по отношение на горите 
може да се оцени едва след няколко години или дори 
десетилетия.
По отношение на периода 2014—2020 г. са въве ‑
дени подобрения. В общата система за мониторинг 
и оценка (ОСМО) ще се събират например данни за 
нов показател, „подпомогнати горски площи“. Освен 
това, с оглед получаване на полезни резултати от 
оценката се предвижда разширен годишен доклад за 
изпълнението през 2019 г. В рамките на този доклад 
ще бъде извършена оценка на програмите за раз ‑
витие на селските райони и ще бъдат предоставени 
първите резултати относно ефикасността им.
IX Първо тире б)
Комисията счита, че горите в обхвата на „Натура 
2000“ имат висока екологична стойност и осигуряват 
значими и различни екосистемни услуги. Освен това 
няколко разпоредби от „Натура 2000“ се прилагат 
за всички гори в ЕС, както в рамките на зоните по 
„Натура 2000“, така и извън тях, и в това отношение 
ролята на горите извън „Натура 2000“ също е от 
голямо значение.
Отговори на Комисията 40
Мерките и разплащателните агенции, които ще 
бъдат одитирани, се определят въз основа на ана ‑
лиз на риска. Финансовата значимост играе основна 
роля при количественото изразяване на излагането 
на риск. Това означава, че одитен район с високи 
разходи е по‑вероятно да бъде класифициран като 
изложен на висок риск и одитиран. Мярка 226 беше 
одитирана през 2014 г. и ще бъде одитирана през 
2015 г.
IX Второ тире г)
Понастоящем Комисията осъществява препоръката 
чрез правната рамка за ПРСР и допълнителни насоки.
Новата мярка обхваща рискове и щети с по‑широк 
мащаб. За периода 2014—2020 г. фишът на съот ‑
ветната мярка, в качеството на документ с насоки, 
включва подробни изисквания и разяснения и съот ‑
ветно може да служи като средство за подпомагане 
на държавата членка за целесъобразно проектиране 
на мярката.
На държавите членки/регионите е обърнато вни ‑
мание, че в случай на несигурност по отношение на 
целите на действията има и други мерки, специално 
насочени към увеличаване на икономическата стой ‑
ност на горите.
IX Второ тире д)
Комисията приема препоръката.
Вече са въведени някои изменения: в периода 2014—
2020 г. в общата система за мониторинг и оценка 
(ОСМО) ще се събират например данни за показателя 
„подпомогнати горски площи“.
С оглед получаване на полезни резултати от оценката 
на по‑ранен етап през 2019 г. ще бъде въведен раз ‑
ширен годишен доклад за изпълнението. В разшире ‑
ния годишен доклад за изпълнението се предвижда 
оценка на резултатите от програмата и когато това 
е възможно, оценка на въздействията.IX Първо тире ж)
Документ с насоки относно контрола и санкциите 
във връзка с развитието на селските райони се под ‑
готвя и обсъжда с държавите членки. Приложение 
I към този документ съдържа контролен списък за 
държавите членки за оценка на основателността на 
разходите.
IX Второ тире а)
Понастоящем Комисията осъществява препоръката.
Потребността от подходящо описание на преван ‑
тивните действия е включена в раздела за анализ на 
потребностите в стратегията в рамките на ПРСР за 
периода 2014—2020 г., а в някои случаи и на равни ‑
щето на споразуменията за партньорство.
Комисията разглежда подадените ПРСР и проверява 
интервенционната логика и потребностите от преван ‑
тивни действия по време на срока за одобрение на 
програмата и изисква превантивните действия да се 
основават на плана за защита на съответния район.
IX Второ тире б)
Комисията приема препоръката.
Комисията ще разгледа заедно с националните 
органи възможността за действия на подходящо ниво 
в областта на общите основни критерии за разгра ‑
ничаване на горските площи, които са подложени на 
нисък, среден или висок риск от пожари.
IX Второ тире в)
Понастоящем Комисията осъществява препоръката.
Комисията извършва одити на съответствието в дър ‑
жавите членки, за да удостовери, че изплатените 
разходи са в съответствие с правилата. Ако в хода на 
одита се установят слабости, се прилагат финансови 
корекции.
Отговори на Комисията 41
Констатации и оценки
21 Първа подточка
Комисията счита, че текущата работа на Експертната 
група на Европейската комисия по горските пожари 
и Постоянния комитет по горите, който изпълнява 
ролята на платформа за консултации и обмен на 
информация с държавите членки, предоставя необхо ‑
димата информация на Комисията относно горските 
пожари и други бедствия, включително вредители 
и болести. Подадените ПРСР включват глава относно 
описание на горите и състоянието на околната среда 
и с тази информация се подпомага оценката на пред ‑
ложенията по програмите.
В допълнение, създаването на модула за нарушения 
на горите към европейската информационна система 
за горите (FISE) след неотдавнашното съобщение 
относно стратегията на ЕС за горите ще обогати 
цялостния поглед върху природните бедствия, свър ‑
зани с горите.
21 Втора подточка
ПРСР включват анализ на силните и слабите страни, 
възможностите и заплахите (SWOT анализ), който 
дава насоки на държавите членки и регионите при 
вземане на стратегически решения относно приори ‑
тетите, целите и мерките, които да бъдат включени 
в програмата, и следва също така да установява 
базовите изисквания за мониторинг и оценка на 
програмата.
Общ отговор по точки 22—24
В държавите членки от Северния полярен кръг до 
Индийския океан (остров Реюнион, Франция) същест ‑
вуват съществени биогеографски различия и разли ‑
чия, свързани с климата, затова класификацията на 
горските пожари следва да отразява особеностите на 
региона, изложен на риск от пожари.
В Регламент (ЕО) № 2158/92 е предвидено изискване 
тази класификация да се предлага от държавите 
членки и да се одобрява от Комисията.Въведение
01
Комисията счита, че тъй като горите са многофунк ‑
ционални и изпълняват икономически, социални 
и екологични цели чрез осигуряване на жизненова ‑
жни екосистемни услуги, техните функции не могат 
да бъдат напълно отделени. Следователно мерките 
в областта на горското стопанство, насочени пре ‑
димно към икономически цели, могат да изпълняват 
и социални или екологични цели. Интервенции с пре ‑
димно защитна насоченост могат да имат и социални, 
икономически и други ползи за околната среда. Спе ‑
цифичният характер на процесите в горското стопан ‑
ство следва да се взема предвид при проектирането, 
управлението и контрола на мерките в областта на 
горското стопанство.
04
Намаляването на опожарените площи може да се 
дължи на доброто прилагане на системите за предо ‑
твратяване на горски пожари, улеснени от мярката.
Статистиката може да показва запазване на опожаре ‑
ните площи на сравнително стабилно равнище, което 
не означава, че няма нарастваща заплаха от горски 
пожари и други бедствия.
05
Горските пожари също така оказват важно социал ‑
но‑икономическо въздействие, като засягат поми ‑
нъка, който зависи от горите, и водят до смущения на 
пазарите на дървесина и причиняват жертви.
Отговори на Комисията 42
27
Комисията счита, че разполага с подробна информа ‑
ция относно историческото развитие и прогнозите за 
развитие на случаите на природни бедствия и други 
катастрофични събития, потенциала за нашествия на 
вредители и развитие на болести в контекста на FISE 
и чрез проучвания (например относно приспособява ‑
нето на горите към изменението на климата5 или други 
проучвания на бедствия6). Тази информация обаче все 
още не е хармонизирана в различните държави членки. 
Комисията също така проследява исканията на държа ‑
вите членки за активизиране на европейските фондове 
за солидарност след големи бедствия, както и техните 
искания за изменение на програмите за развитие 
на селските райони. Освен това държавите членки 
информират редовно Постоянния комитет по горите за 
най‑важните екстремни метеорологични явления.
28
Комисията в момента работи по създаването на 
Европейската информационна система за горите (FISE). 
Прототип на системата ще бъде на разположение през 
декември 2014 г. и ще бъде представен на Постоянния 
комитет по горите.
29
Комисията счита, че за целите на анализа на ПРСР 
разполага с подходящо ниво на знания за типовете 
природни бедствия, които засягат горите, както 
и за потребностите от мерки за предотвратяване на 
бедствия чрез преки контакти с държавите членки 
и регионите, редовни срещи на директорите в рамките 
на стратегия на ЕС за горите и непрекъснатата работа 
на Постоянния комитет по горите и FISE.
30
Предвид липсата на единно определение за „горски 
райони с най‑голяма стойност“ Комисията ще подкрепи 
създаването на някакъв вид „рамка за приоритетни 
действия“ за съфинансиране от ЕС подобно на вече 
изградената във всички държави членки за финансира ‑
нето на „Натура 2000“ чрез различните фондове на ЕС. 
След това приоритетите на държавите членки, форму ‑
лирани в тази рамка, ще бъдат отразени при подбора.
5  Impacts of Climate Change on European Forests and Options 
for Adaptation (Въздействието на изменението на климата 
върху европейските гори и възможности за приспособяване 
към него) http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/
euro_forests/index_en.htm
6 http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htmВ рамките на настоящия Европейски земеделски 
фонд за развитие на селските райони („ЕЗФРСР“) 
не се изисква държавите членки да предлагат на 
Комисията определянето на райони с различни нива 
на риск от пожар. Определянето на такива райони 
е от компетентността на държавите членки. Всички 
нови държави членки участват в експертната група 
по горските пожари и си сътрудничат в дейностите 
на Европейската информационна система за горски 
пожари (EFFIS). По този начин е осигурена налична 
информация за горските пожари. Тези разпоредби 
показват общото намерение на Комисията и държа ‑
вите членки да поддържат възможно най‑голяма сте ‑
пен на целенасоченост и съгласуваност на мерките 
за предотвратяване на горски пожари, като съще ‑
временно се отчитат значителните разлики между 
биогеографските условия в държавите членки.
Една от целите на създаването на Европейската 
информационна система за горски пожари е да се 
осигури хармонизирана информация относно гор ‑
ските пожари в Европа. Тази информация е от същест ‑
вено значение в дейностите по съвместно сътрудни ‑
чество за превенция и борба с горските пожари.
25
При анализа на ПРСР службите на Комисията отчитат 
общия риск от горски пожари на дадена държава 
членка или регион.
Комисията предложи методика за оценка на риска 
от горски пожари в контекста на дейностите на EFFIS. 
Необходима е обаче допълнителна работа в сътруд ‑
ничество с държавите членки, за да бъде изготвена 
хармонизирана карта на риска от горски пожари за 
Европа.
26
Комисията прикани словашките органи да направят 
преглед по същество на методиката за класифици ‑
ране на горските райони с риск от пожари в писмото 
с коментари, обсъдено по време на преговорите по 
ПРСР за периода 2014—2020 г. Комисията ще разгледа 
внимателно заедно със словашките органи опреде ‑
лянето на потребностите за периода 2014—2020 г., 
като вземе предвид данните за възникване на пожари 
в дългосрочен план и пропорционалността на финан ‑
сирането спрямо превантивните мерки.
Отговори на Комисията 43
35
От 2012 г. насам е в ход изграждането от страна 
на държавите членки на рамките за приоритетни 
действия (РПД) за финансиране на техните мрежи 
по „Натура 2000“. През новия финансов период тези 
рамки за приоритетни действия ще представляват 
особено полезен инструмент за определяне на прио ‑
ритетните действия в зоните по „Натура 2000“. Коми ‑
сията ще гарантира, че на предложените действия за 
зоните по „Натура 2000“ по линия на РПД на съответ ‑
ните държави членки, но също така и на действията 
в други райони от значение за околната среда, като 
например националните паркове, ще бъде отдаден 
подходящ приоритет.
Комисията счита, че горите са многофункционални 
и тяхната екологична стойност следва да се раз ‑
глежда в правилния контекст. Поради това критери ‑
ите за подбор, разработени от програмите, следва да 
включват и други аспекти на устойчивото управление 
на горите.
Освен това няколко разпоредби от „Натура 2000“ 
се прилагат за всички гори в ЕС, както в рамките на 
зоните по „Натура 2000“, така и извън тях.
Каре 1
Словашките органи са предложили сред критериите 
за подбор на подмерки 8.3 и 8.4 (мерки по предо ‑
твратяване и възстановяване на щетите в горите) 
в рамките на ПРСР за периода 2014—2020 г. да бъдат 
включени екологични критерии.
По отношение на конкретните интервенции във 
Франция, те трябва да бъдат подбирани в зависимост 
от местните условия. В случай на суха песъчлива 
почва с много ограничено съдържание на органични 
вещества в най‑горния слой използването на бул ‑
дозери може да се счита за целесъобразно и може 
да осигури бързо решение за възстановяване на 
увредения район. В някои области, с оглед на техните 
специфични биогеографски условия, е необходима 
подходяща бърза реакция за предотвратяване на раз ‑
пространението на вредители и болести (които могат 
да имат отрицателно въздействие върху незасегнати 
или защитени гори), като намаляването на риска от 
горски пожари и избягването на опустиняването 
следва да бъдат основен приоритет.Общ отговор по точки 31—33
Един от определените от органа на управление 
критерии за подбор на операциите е съгласува ‑
ността с регионалния план за горите, както и с други 
инструменти за планиране за горите. Това гарантира 
определено качество на избраните операции и прио ‑
ритет се дава на интервенции в районите с висок риск 
от горски пожари.
Освен това, що се отнася до програмите за пре ‑
дотвратяване на горски пожари, подпомагани със 
средства на ЕС от 1992 г. насам, държавите членки 
имат значителен опит в определянето на приоритети 
по проектите.
На регионално ниво и на ниво държави членки пла ‑
новете за опазване на горите съдържат информация 
как да се третират горски пожари и други бедствия. 
Налична е също така информация на администра ‑
тивно ниво провинции (NUTS ниво 3) относно мес ‑
тоположението, размера и причините за горските 
пожари. През новия програмен период Комисията 
отправи искане нуждите от мерки за превенция 
и защита в програмите за развитие на селските 
райони да се изпълняват посредством плана за опаз ‑
ване на горите.
34
Австрия създаде система за подбор на проекти, която 
бе одобрена от комитета за мониторинг на 19 юни 
2014 г. Системата представлява подход в 3 стъпки, 
изграден въз основа на условията за допустимост, 
описани в мерките, допълнителни национални 
правни разпоредби и ако е уместно, по‑подробни 
критерии. Тази нова система следва да осигури 
високо ниво на качество на операциите, избрани за 
програмния период 2014—2020 г.
Отговори на Комисията 44
Общ отговор по точки 39—41
Бюджетът на мярка 226 е на разположение за всички 
видове гори, частни и публични. Въпреки че по 
време на изпълнението на програмата публичните 
гори получиха финансово подпомагане в по‑големи 
размери, това се компенсира от гледна точка на 
подпомогнатите хектари. Според годишния доклад за 
напредъка за 2013 г. за Андалусия 78 % от подпомог ‑
натите горски площи са частни.
Комисията счита, че държавите членки и органите на 
управление следва да избират най‑добрите проекти, 
като вземат предвид своите социално‑икономически 
и географски условия и да обосновават целесъобраз ‑
ността на изчисленията на приложените разходи.
Подпомагането за трудоемки дейности може да 
е свързано с характеристиките на терена (орографи ‑
ята, екологичните аспекти и т.н.) и следва да се раз ‑
глежда в по‑широк контекст на развитие на селските 
райони.
42
Комисията счита, че изгарянето като метод за раз ‑
чистване на площи е твърде рискова операция. Изга ‑
рянето е предмет на много ограничителни админи ‑
стративни условия и не се приема от обществеността.
44
Комисията отбелязва, че поради повишената честота 
и сила на необичайните горещини и продължител ‑
ните засушавания („първична причина“), които при 
определени условия също може да бъдат обявени за 
природни бедствия, в някои програми бяха въведени 
действия срещу „вторични щети“ (вредители и боле ‑
сти), които да предотвратят разпространение в по‑го ‑
лям мащаб на вреди, причиняващи сериозни еколо ‑
гични и социално‑икономически последици. Затова 
може да се счита, че интервенциите, подпомагани 
чрез мерки за развитие на селските райони, успешно 
са допринесли за постигане на целта на мярката и на 
съответните програми.37
Горски пътища, които обслужват цели по предотвра ‑
тяване на пожари, могат да се използват и за други 
цели. Те играят важна роля в процеса на възстановя ‑
ване и предотвратяване на отрицателните последици 
от бедствия. Освен това изграждането на два вида 
пътища, един за предотвратяване на горски пожари 
и още един за други цели, ще доведе до неефективни 
и скъпоструващи инвестиции.
В Словакия горските пътища, построени за предо ‑
твратяване на горски пожари в рамките на програ ‑
мите за развитие на селските райони, бяха ефективно 
използвани за бързи действия по възстановяване 
след неотдавнашните бури и урагани. Подобреният 
достъп помогна да се ограничи до минимум рискът 
от допълнителни бедствия (пожари и огнища на 
вредители) и с помощта на подходящ достъп нару ‑
шаването на почвата бе сведено до минимум. По 
този начин бяха съхранени органичните съставки на 
почвата и това бе благотворно за флората и фауната 
на почвата.
Все още няма ефективни механизми за опазване на 
горите от бедствия, причинени от вятър или сняг. 
Поради това действията са насочени главно към 
предотвратяване на горски пожари. Превантивните 
действия никога не са свързани с настъпилите абио ‑
тични щети, а с предотвратяването им. Следователно 
делът на публичното подпомагане за превантивни 
действия срещу пожари не може да бъде пряко свър ‑
зан с щетите, причинени от пожари.
Вж. също отговора по точка 50.
38
Оценките на рисковете за горите се финансират 
със средства на ЕС и национални средства. Австрия 
разпределя определени суми (квоти) от средствата на 
ЕС за различните региони. Останалото се финансира 
с национални средства.
Отговори на Комисията 45
Каре 3
Пропуските са отстранени. В Аквитания понастоящем 
се използват сателитни снимки за проследяване на 
увредените райони. Всеки увреден участък се прове ‑
рява от експерт, който проверява мащаба на щетите 
преди искане на обезщетение. След това държав ‑
ните служби обработват заявленията и провеждат 
проверки на място въз основа на извадка, преди да 
предоставят обезщетението.
Словашките органи признаха административна 
грешка и уведомиха Комисията, че съответните 
вътрешни процедури вече са актуализирани.
50
Горските пътища могат да служат за различни цели: 
улесняване на достъпа в случай на горски пожари, 
осигуряване на достъп за превантивни действия 
срещу пожари, както и добиване на дървесина 
и други горски продукти.
Комисията е на мнение, че горски пътища, построени 
с цел предотвратяване на пожари, могат да служат 
и за други цели, при условие че първоначалната им 
функция не е затруднена от алтернативната употреба.
Вж. също отговора по точка 51.
51
Използването на горски пътища със стопанска цел не 
застрашава тяхната роля за предотвратяване на гор ‑
ски пожари. Разреждането и отстраняването на био ‑
маса са важна част от мерките за предотвратяване на 
горски пожари. Пътищата се използват и за превоз на 
дървесина като част от необходимите превантивни 
дейности. Като цяло повече приложения на тези 
пътища увеличават рентабилността на инвестицията.45
Комисията забеляза, че в хода на програмния период 
Австрия е срещнала проблеми с изпълнението на 
мерки 224 и 225. Въпреки постоянното насърча ‑
ване тези мерки не са приложени успешно. Поради 
тази причина Австрия одобри проекти, насочени 
към предпазване на горския потенциал, също и по 
мярка 226.
46
Комисията счита, че въз основа на съществуващите 
познания за взаимодействието между горите и кли ‑
мата диверсификацията на горите и въвеждането 
на различни дървесни видове може да подобрят 
устойчивостта на горите на много бедствия и пожари 
и може също така да подобрят адаптивността на 
изменението на климата. Тези диверсификации 
следва да се въведат преди настъпване на бедстви ‑
ята въз основа на експертни становища, планове за 
защита на горите и дългосрочни стратегии за адапти ‑
ране на горите или климата.
47
Поради факта, че в доклада на Междуправителстве ‑
ния комитет по изменение на климата (МКИК)7 се 
предвижда увеличаване на честотата или силата на 
екстремните метеорологични явления, Комисията 
счита, че тази мярка е подходяща за осигуряване на 
бърза реакция на бъдещи бедствия.
Що се отнася до буковите гори, не само насекоми, но 
и различни гъби и плесени могат да увредят дървеси ‑
ната и да причинят значителни загуби и разпростра ‑
нение на риска от вредители и болести към незасег ‑
нати гори, което е пагубно за здравите преди това 
екосистеми.
Конкретният случай, установен от Палатата, ще бъде 
разгледан от Комисията.
7  https://www.ipcc.ch/pdf/special ‑reports/srex/SREX_FD_SPM_
final.pdf
Отговори на Комисията 46
57
Подпомагането за трудоемки дейности може да 
е свързано с характеристиките на терена (орогра ‑
фията, екологичните аспекти и т.н.) и следва да се 
разглежда в по‑широк контекст на развитие на 
селските райони. Използването на ръчен труд може 
да означава по‑екологични методи и важни социал ‑
но‑икономически ползи, което е и една от целите на 
политиката за развитие на селските райони.
Каре 6
Нивата на разходите може да варират поради раз ‑
личните екогеографски и геоложки условия, както 
и поради други фактори. Възможно е да съществуват 
причини, които правят невъзможно използването 
на техника като цяло или използването на по‑скъпи 
машини например поради съществуването на скло ‑
нове, труден достъп, екологични правила и т.н.
58
Комисията прикани словашките органи да включат 
проверка на обосноваността на разходите в рамките 
на ПРСР за периода 2014—2020 г.
60
В някои райони броят на доставчиците на услуги за 
някои специфични задачи е ограничен.
61
Комисията счита, че органите на управление са отго ‑
ворните органи, които следва да гарантират ефикас ‑
ността на подпомагането на ниво проект.
Икономически загуби от неефективно разпределение 
на ресурсите следва да бъдат предотвратени, като се 
гарантира, че инвестицията се осъществява едва след 
подаване на заявление за подпомагане или след пре ‑
доставяне на помощта. В противен случай оценката 
на икономическите загуби от неефективно разпреде ‑
ление на ресурсите може да бъде твърде субективна 
и да доведе до неравнопоставено третиране на 
кандидатите.52
Използването на горските пътища със стопанска цел 
не може да излага на риск тяхната пригодност да 
обслужват превантивните мерки по отношение на 
горите.
53
Комисията счита, че поради факта, че местните гори, 
биогеографските, геоложките и екологичните усло ‑
вия се различават значително в рамките на ЕС, създа ‑
ването на критерии на равнище ЕС за минималните 
изисквания може да се окаже трудно. Тези минимални 
изисквания следва да бъдат определени на най‑под ‑
ходящото равнище.
Освен това създаването на подходяща мрежа от 
горски пътища ще допринесе не само за по‑доброто 
опазване на горите от пожари, но и за устойчивата 
икономическа оценка на горските ресурси в много 
региони. Това често е необходимо с оглед избяг ‑
ване на пълната загуба на социално‑икономически 
интерес към горските площи, което може да доведе 
до тяхното изоставяне и в крайна сметка до повишен 
риск от пожари.
54
Комисията счита, че гъстотата на горските пътища 
може да бъде по‑висока или по‑ниска в зависимост от 
местните биогеографски и геоложки условия. Освен 
това горските пътища могат да обслужват няколко 
района и стопанства и е възможно някои отсечки 
на даден горски път да обхващат райони, където 
гъстотата на пътищата вече е на достатъчно ниво. 
В рамките на ПРСР за периода 2014—2020 г. Коми ‑
сията прикани словашките органи да включат като 
един от критериите за подбор гъстотата на пътищата 
в района.
Каре 5
През предходния програмен период не бяха изклю ‑
чени плаващи ставки на помощта. Те обаче не се 
допускат през новия програмен период.
Каре 5 - Пример 2
Вж. отговора по точка 57.
Отговори на Комисията 47
68
От съображения за пропорционалност в общата 
рамка за мониторинг и оценка (ОРМО) за периода 
2007—2013 г. бяха включени набор от общи пока ‑
затели за крайните резултати, които осигуряват 
обобщаване и сравняване на всички ПРСР и са 
разработени така, че да бъдат приложими в преобла ‑
даващото мнозинство от случаите. За илюстриране на 
специфичните особености държавите членки могат 
да използват допълнителни показатели, когато това 
е уместно.
Данни за показателя „подпомогнати горски площи 
“ за превантивни действия ще се събират в общата 
система за мониторинг и оценка (ОСМО) за периода 
2014—2020 г. Така ще се попълнят установените праз ‑
нини в ОРМО за периода 2007—2013 г.
69
Наблюденията показват, че поради сложността 
и съществуващата взаимовръзка между различните 
действия в много случаи няма смисъл да се прави 
твърде подробна разбивка на показателите за резул ‑
татите. Поради тази причина Комисията е избрала 
в рамката за мониторинг и оценка за програмния 
период 2014—2020 г. да направи оценка на резулта ‑
тите на ниво области с поставен акцент.
70
Този показател е един от елементите на системата за 
оценка. Новата система за оценка следва да се раз ‑
глежда в общ план.
71
Комисията признава, че в контекста на ПРСР междин ‑
ната оценка е донесла ограничена добавена стой ‑
ност. Поради това изискването за правене на меж ‑
динна оценка е премахнато за програмния период 
2014—2020 г.
72
Вж. отговорите по точки 69 и 71.62
За периода 2014—2020 г. във връзка с инвестиционни 
проекти за допустими се считат само разходи, които 
са направени след подаването на заявление от 
бенефициера, в съответствие с член 60, параграф 2 от 
Регламент (ЕС) № 1305/2013. Държавите членки могат 
да определят дори по‑късен момент, като например 
решението за отпускане на безвъзмездни средства.
63
Комисията е на мнение, че отговорът на бенефици ‑
ера следва да бъде допълнително проучен, за да се 
изясни при какви условия и колко ефективно би била 
направена такава инвестиция и дали изобщо би било 
възможно да се постигне първоначалната цел без 
подпомагането чрез мярката.
64
В рамките на известни граници се допуска в „допус ‑
тим хектар“ за активиране на правата на плащане да 
присъстват някои дървета, храсти или храстовидна 
растителност.
Ограничаването на прекомерното развитие на тези 
дървета, храсти или храстовидна растителност може 
да намали риска от разпространение на горски 
пожари в парцела в околните горски райони.
Общ отговор по точки 65—67
Комисията счита, че тъй като естествените процеси 
в горите са сложни и измеримите ефекти на някои 
интервенции могат да се проявят едва след няколко 
години или десетилетия, мерките за опазване на 
горите от бедствия следва да се разглеждат в по‑ши ‑
рок контекст на развитие на селските райони и в 
дългосрочен времеви хоризонт. Инвентаризациите 
на горите на държавите членки, които могат да бъдат 
повторени след 10—20 години, и други програми за 
мониторинг на горите могат да предоставят инфор ‑
мация относно промените. Мерките за горското 
стопанство се планират и прилагат въз основа на 
информацията и опита, придобити чрез прилагания 
за период от 100—150 години дългосрочен модел на 
управление на горите, управляван от институтите за 
горско стопанство и университетите на държавите 
членки.
Отговори на Комисията 48
Заключения и препоръки
76
Комисията счита, че като цяло превантивните мерки 
срещу бедствия в горите успешно са допринесли 
за целите на програмите за развитие на селските 
райони. Получени са конкретни резултати и са въз ‑
никнали по‑малко случаи на пожари. Нещо повече, 
бяха извлечени поуки, които са приложени по 
отношение на периода 2014—2020 г., по‑специално 
по отношение на обхвата на мярката и подобрените 
насоки.
78
Регламентът относно развитието на селските райони9 
предвижда, че превантивните мерки срещу пожари 
следва да обхващат областите и районите, класи ‑
фицирани от държавите членки с висок или среден 
риск от пожари съгласно техните планове за защита 
на горите. Тези планове за опазване на горите, както 
и националните или поднационалните програми за 
горите на държавите членки или еквивалентни на тях 
инструменти осигуриха подходяща база за опреде ‑
ляне на цели и приоритети по време на подбора.
Комисията анализира състоянието на горския сектор, 
включително аспектите на превенцията и монито ‑
ринга по отношение на горите, в работния документ 
на службите на Комисията от 2005 г., който бе вклю ‑
чен като приложение към съобщението относно 
изпълнението на стратегията на ЕС за горите. В регла ‑
мента относно развитието на селските райони е пред ‑
видено изискване мерките за горското стопанство да 
допринасят за прилагането на стратегията на Общ ‑
ността за горите. Горепосочената стратегия за горите 
обхваща икономическите, екологичните и социалните 
аспекти на устойчивото управление на горите.
9 Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета.73
Въпреки че средният размер на изгорелите площи 
в ЕС не се увеличава, често ежегодно щетите от 
пожари са концентрирани в много малко държави. 
Тези държави са различни през годините (например 
Португалия и Испания през 2003 г., Португалия през 
2005 г., Италия и Гърция през 2007 г., Испания през 
2012 г. и т.н.). Всяка година в определени региони 
може да възникне изключителна опасност от пожари 
поради местно горещо и сухо време, съчетано със 
силни ветрове. Така определени държави може през 
дадени години да са изправени пред екстремна 
пожарна активност, която се поражда от преоблада ‑
ващите метеорологични условия, създаващи опас ‑
ност от пожари, в районите на Средиземноморския 
басейн или на други места в Европа.
На равнище държави членки наблюдаваните раз ‑
личия в тенденциите често се дължат на екстремни 
условия, създаващи опасност от пожари, настъпили 
през дадени години в рамките на разглежданите 
времеви серии, което става видно при анализа на 
данните на годишна база спрямо метеорологичните 
показатели за опасност от пожари8.
74
Комисията счита, че е налице значителен опит във 
връзка с естеството на превантивните мерки, включи ‑
телно познания за тяхната ефикасност и ефективност 
за всеки програмен район. Редица проекти и про ‑
грами за превенция бедствия в горите са подпома ‑
гани със средства на ЕС и през последните 20 години 
са проведени няколко проучвания и изследователски 
проекта.
8  San‑Miguel ‑Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013 г.) Analysis 
of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons 
learned and perspectives. Forest Ecology and Management, 
бр. 294, стр. 11—22
Отговори на Комисията 49
Препоръка 1, Комисията следва да, 
Второ тире
Комисията приема препоръката.
Комисията ще разгледа заедно с националните ком ‑
петентни органи възможността за действия на подхо ‑
дящо ниво в областта на общите основни критерии за 
разграничаване на горските площи, които са подло ‑
жени на нисък, среден или висок риск от пожари.
79
Като част от практиките за устойчиво управление 
на горите горските пътища (или други инвестиции), 
изградени главно за целите на превантивните дейст ‑
вия срещу пожари, могат да се използват и за пре ‑
вантивни действия срещу други рискове, както и за 
работи по възстановяване и отстраняване на щети, за 
отдих или стопански цели. Създаването на подходяща 
мрежа от горски пътища допринася не само за по‑до ‑
брото опазване на горите от пожари, но и за извърш ‑
ването на устойчива икономическа оценка на гор ‑
ските ресурси в много региони. Често тези действия 
трябва да се извършват, за да се избегне пълна загуба 
на социално‑икономически интерес към горските 
площи, което може да доведе до тяхното изоставяне 
и в крайна сметка до повишен риск от пожари.
Във връзка с новия програмен период са изготвени 
фишове с насоки с цел да се гарантира, че държавите 
членки/регионите ще използват мярката правилно. 
Освен това държавите членки/регионите ще трябва 
да посочват с по‑голяма точност своите нужди 
и основания, ако желаят да увеличат гъстотата на 
пътните си системи.По отношение на новия програмен период Комисията 
анализира състоянието на горския сектор в работ ‑
ния документ на службите на Комисията от 2013 г., 
който бе включен като приложение към съобщението 
на Комисията до Европейския парламент, Съвета, 
Европейския икономически и социален комитет 
и Комитета на регионите, озаглавено „Нова страте ‑
гия на ЕС за горите: за горите и сектора на горското 
стопанство“10.
Препоръка 1, Държавите членки 
следва да, Второ тире
Комисията счита, че горите в обхвата на „Натура 
2000“ имат висока екологична стойност и осигуряват 
значими и различни екосистемни услуги. Освен това 
няколко разпоредби от „Натура 2000“ се прилагат 
за всички гори в ЕС, както в рамките на зоните по 
„Натура 2000“, така и извън тях, и в това отношение 
ролята на горите извън „Натура 2000“ също е от 
голямо значение.
Препоръка 1, Комисията следва да, 
Първо тире
понастоящем Комисията осъществява препоръката.
Необходимостта от подходящо описание на преван ‑
тивните действия е включена в раздела за анализ на 
потребностите в стратегията в рамките на ПРСР за 
периода 2014—2020 г., а в някои случаи и на равни ‑
щето на споразуменията за партньорство.
Комисията разглежда подадените ПРСР и проверява 
интервенционната логика и потребностите от преван ‑
тивни действия по време на срока за одобрение на 
програмата и изисква превантивните действия да се 
основават на плана за защита на съответния район.
10  COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/
strategy/index_en.htm
Отговори на Комисията 50
Комисията извършва одити на съответствието в дър ‑
жавите членки, за да удостовери, че изплатените 
разходи са в съответствие с правилата. Ако в хода на 
одита се установят слабости, се прилагат финансови 
корекции.
Мерките и разплащателните агенции, които ще 
бъдат одитирани, се определят въз основа на ана ‑
лиз на риска. Финансовата значимост играе основна 
роля при количественото изразяване на излагането 
на риск. Това означава, че одитен район с високи 
разходи е по‑вероятно да бъде класифициран като 
изложен на висок риск и съответно одитиран. Мярка 
226 беше одитирана през 2014 г. и ще бъде одитирана 
през 2015 г.
Препоръка 2, Комисията следва да, 
Второ тире
Понастоящем Комисията осъществява препоръката 
чрез правната рамка за ПРСР и допълнителни насоки.
Новата мярка обхваща рискове и щети с по‑широк 
мащаб. За периода 2014—2020 г. фишът на съот ‑
ветната мярка, в качеството на документ с насоки, 
включва подробни изисквания и разяснения и съот ‑
ветно може да служи като средство за подпомагане 
на държавата членка за целесъобразно проектиране 
на мярката.
На държавите членки/регионите е обърнато вни ‑
мание, че в случай на несигурност по отношение на 
целите на действията има и други мерки, специално 
насочени към увеличаване на икономическата стой ‑
ност на горите.
80
Съгласно принципа на споделено управление 
Комисията приема националните или регионалните 
програми за развитие на селските райони, а за прила ‑
гането и осигуряването на ефективност на разходите 
и ефикасност на помощта отговорност носят държа ‑
вите членки и техните органи на управление.Препоръка 2, Държавите членки 
следва да, Първо тире
Комисията отбелязва, че новият регламент за разви ‑
тие на селските райони включва преработена мярка, 
която се отнася до опазването и възстановяването на 
горите. С новата мярка може да се осигури подкрепа 
за действия, свързани с предотвратяване и въз ‑
становяване на щети по горите от горски пожари, 
природни бедствия и катастрофични събития, и може 
също така да се осигури подкрепа за превантивни 
действия във връзка с вредители и болести, при усло ‑
вие че рискът от настъпване на съответното бедствие 
се подкрепя от научни доказателства и е признат от 
научни обществени организации.
Препоръка 2, Държавите членки 
следва да, Трето тире
Комисията е на мнение, че вече са на разположение 
редица екологични защитни механизми по отноше ‑
ние на подпомаганите дейности. Например в рамките 
на „Натура 2000“ режимът на опазване, предвиден 
в член 6, параграфи 2 и 3 от Директивата за место ‑
обитанията, гарантира предотвратяване на всяко зна ‑
чително влошаване на състоянието на тези райони. 
В други райони оценките на въздействието върху 
околната среда също ще допринесат за предотвратя ‑
ване на неблагоприятно отражение върху околната 
среда. На последно място, за да бъде възможно 
съфинансиране на всички действия със средства на 
ЕС, от компетентните национални органи може да се 
изисква сертификат за добри екологични практики 
или устойчиво управление на горите като предвари ‑
телно условие за съфинансиране от ЕС.
През новия програмен период екологичните показа ‑
тели на бенефициерите са на преден план при прила ‑
гането на различните мерки.
Препоръка 2, Комисията следва да, 
Първо тире
Понастоящем Комисията осъществява препоръката.
Отговори на Комисията 51
Препоръка 4, Комисията следва да
Комисията приема препоръката.
Вече са въведени някои изменения: в периода 
2014—2020 г. в общата система за мониторинг 
и оценка (ОСМО) ще се събират например данни за 
показателя „подпомогнати горски площи“. Така ще се 
попълнят установените празнини в ОРМО за периода 
2007—2013 г.
С оглед получаване на полезни резултати от оценката 
на по‑ранен етап през 2019 г. ще бъде въведен раз ‑
ширен годишен доклад за изпълнението. В разшире ‑
ния годишен доклад за изпълнението се предвижда 
оценка на резултатите от програмата и когато това 
е възможно, оценка на въздействията.Що се отнася до използването по‑скоро на ръчен, а не 
на механизиран труд, този избор може да е свързан 
с характеристиките на терена (орографията, еко ‑
логичните аспекти и т.н.) и следва да се разглежда 
в по‑широк контекст на развитие на селските райони.
Препоръка 3, Държавите членки 
следва да, Първо тире
Комисията счита, че когато в програмите се залагат 
стандартни разходи, държавите членки/регионите 
следва да гарантират, че съответните изчисления са 
адекватни и точни, както и че са направени предвари ‑
телно въз основа на коректен, справедлив и доказуем 
метод. Следва да бъде определен независим орган, 
който да направи изчисленията за всички стан ‑
дартни разходи или да потвърди адекватността на 
изчисленията.
Препоръка 3, Държавите членки 
следва да, Второ тире
Документ с насоки относно контрола и санкциите 
във връзка с развитието на селските райони се под ‑
готвя и обсъжда с държавите членки. Приложение 
I към този документ съдържа контролен списък за 
държавите членки за оценка на основателността на 
разходите.
81
Необходимо е внимателно да се потърси баланс 
между разходите за мониторинг и оценка и потенци ‑
алните ползи от тях. Особено в случай на измерване 
на превантивни действия установяването на причин ‑
но‑следствената връзка е трудно. Нещо повече, ефек ‑
тивността на определени интервенции по отношение 
на горите може да се оцени едва след няколко години 
или дори десетилетия.
По отношение на периода 2014—2020 г. са въве ‑
дени подобрения. В общата система за мониторинг 
и оценка (ОСМО) ще се събират например данни за 
нов показател, „подпомогнати горски площи“. Освен 
това с оглед получаване на полезни резултати от 
оценката се предвижда разширен годишен доклад за 
изпълнението през 2019 г. В рамките на този доклад 
ще бъде извършена оценка на програмите за раз ‑
витие на селските райони и ще бъдат предоставени 
първите резултати относно ефикасността им.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
•  един екземпляр: 
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  повече от един екземпляр или постери/карти: 
от представителствата на Европейския съюз ( http://ec.europa.eu/represent_bg.htm), 
от делегациите в страни извън Европейския съюз ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm), 
като се свържете с услугата Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm) 
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени 
телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Платени абонаменти:
•  чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на 
Европейския съюз (http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm).
QJ‑AB‑14‑023‑BG‑N ISSN 1977 ‑5814
В периода 2007—2013 г. Европейският земеделски фонд 
за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) предоставя 
подпомагане за възстановяване на потенциала на 
горите, поразени от природни бедствия и пожари, и за 
въвеждане на превантивни мерки. В контекста на 
извършения от нея одит Сметната палата заключи, че 
подпомагането не е управлявано достатъчно добре, 
както и че Комисията и държавите членки не могат да 
покажат, че планираните резултати са постигнати по 
икономически ефективен начин.
Превантивните действия не са били достатъчно добре 
насочени. По време на одита бяха установени дейности, 
които не са подходящи за постигане на целите на 
мярката. Икономическата ефективност на 
финансираните дейности не е била добре гарантирана. 
На последно място, въведените инструменти за 
мониторинг не позволяват на Комисията и на държавите 
членки да оценят по подходящ начин ефикасността 
и ефективността на мярката.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА