BG Официален вестник на Европейския съюз C 451/152

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Рамковата програма за действие от Хього в периода след 2015 г.: Управление на риска с цел постигане на устойчивост“

COM (2014)216 final

(2014/C 451/25)

Докладчик: г-н Giuseppe Iuliano

На 8 април 2014 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Европейската комисия — Рамковата програма за действие от Хього в периода след 2015 г.: Управление на риска с цел постигане на устойчивост“

COM(2014) 216 final.

Специализирана секция „Външни отношения“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 12 юни 2014 г.

На 500-ата си пленарна сесия, проведена на 9 и 10 юли 2014 г. (заседание от 10 юли) Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 103 гласа „за“, 1 глас „против“ и 1 глас „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 ЕИСК счита за много целесъобразна и необходима позицията на ЕС по отношение на намаляването на риска от бедствия (НРБ) в контекста на преразглеждането на Рамковата програма за действие от Хього (РПДХ) през 2015 г. Фактът, че то съвпада по време с други инициативи в областта на развитието или изменението на климата за периода след 2015 г. прави тази позиция още по-актуална.

1.2 ЕИСК настоятелно приканва държавите членки да представят на Комисията данни относно рисковете и бедствията в своите страни във възможно най-подробния формат, за да могат да допринесат за по-задълбочен и прецизен анализ на ситуацията в тази сфера.

1.3 ЕИСК е убеден, че трябва да се обърне по-голямо внимание на базисните рискови фактори и на първопричините за бедствията. Сред тези базисни фактори са непланираното градско развитие, уязвимостта на препитанието в селските райони и екосистемите във влошено състояние.

1.4 Значителна част от загубите на човешки живот и икономическите загуби в резултат на бедствия са причинени от по-малки по мащаб, но много чести бедствия. ЕИСК счита, че РПДХ 2015 г. трябва да придаде по-голямо значение на този „разширен риск“, като същевременно се стреми да повиши устойчивостта на общностите, засегнати от посочените бедствия.

1.5 ЕИСК счита, че икономическите и социалните въздействия от бедствията трябва да се анализират по-задълбочено и да се обърне по-голямо внимание на аспекти като производствената инфраструктура.

1.6 ЕИСК счита, че РПДХ след 2015 г. трябва да продължи да следва подход, отчитащ „множество опасности“, като включи и причинените от човека бедствия в по-голяма степен, отколкото досега.

1.7 Управлението на риска от бедствия (УРБ) трябва да се опира на подход, основан на правата, да се съсредоточи върху потребностите и правата на най-уязвимите групи и лица и да изведе на преден план и интегрира подход, съобразен с равенството на половете.

1.8 ЕИСК се застъпва за насърчаване на подходите за местно управление на риска, включващи участие на структурите на гражданското общество на местно равнище и на общностите, които обичайно са изолирани. Местното управление на риска трябва да се включи по-категорично.

1.9 Ролята на организациите на гражданското общество (ОГО) в областта на НРБ също трябва да бъде призната както на местно, така и на международно равнище.

1.10 Стопанските отрасли и частният сектор също трябва да играят важна роля, като включват НРБ в целия производствен цикъл и внасят способността си за иновации.

1.11 Макар и да запазва доброволния си характер, новата РПДХ 2015 г. трябва да постави акцент върху системите за отчетност и прозрачност посредством набор от международно признати показатели. Тези показатели трябва да обхващат не само чисто технически аспекти, а да включват и такива от социален характер.

1.12 ЕИСК оценява положително механизмите за партньорски анализ, въведени от различни държави членки, но изразява убеждение, че в средносрочен план трябва да се премине към системи за отчетност с по-високи изисквания.

1.13 По въпроса за финансирането ЕИСК изразява убеждение, че трябва да се установят условни минимални препоръчителни стандарти за финансиране на действията, свързани с НРБ в политиката за развитие и хуманитарна помощ на ЕС.

2. Контекст

2.1 Приемането на РПДХ за „Развитие на капацитета за устойчивост при бедствия на държавите и общностите“ през 2005 г. несъмнено беше важна стъпка в подхода за намаляване на риска от бедствия. Фактът, че РПДХ беше приет от 168 държави, е свидетелство за тази промяна в нагласите на международната общност спрямо настоящата ситуация, която буди все по-голяма тревога.

2.2 След приемането на РПДХ ЕС включи елементи от НРБ и УРБ в много от своите общностни политики както във вътрешен план, така и в сътрудничеството за развитие или в хуманитарната помощ и бе постигнат значителен, макар и неравномерен напредък.

2.3 Ето защо преразглеждането на РПДХ през 2015 г. е възможност ЕС да преосмисли политиките си в тази област, като ги съобрази с новата международна обстановка и същевременно допринесе за международния дебат, посветен на риска от бедствия и на намирането на по-добри начини за действие в подобна ситуация.

2.4 ЕИСК приветства Съобщението на Европейската комисия относно „Рамковата програма за действие от Хього в периода след 2015 г.: Управление на риска с цел постигане на устойчивост“, тъй като счита, че е много целесъобразно в настоящия момент и би желал да допринесе за този дебат, като представи предложения за секторите на гражданското общество, които представлява.

2.5 След приемането на РПДХ през 2005 г. световните тенденции в областта на бедствията потвърдиха тревожното повишаване на риска и накараха страните, международните организации, организациите на гражданското общество и световната общност да преосмислят позициите си по отношение на НРБ.

2.6 Всички налични данни към момента показват увеличаване на бедствията, по-специално свързаните с хидрометеорологични заплахи в резултат на изменението на климата, но и други, дължащи се на ускорените процеси на урбанизация, недобро териториално планиране, неподходящо земеползване и употреба на природните ресурси, както и повишено излагане на риск от тези заплахи.

2.7 Естествено в отделните региони и страни въздействието на бедствията е различно, а загубите на човешки живот или икономическите щети зависят от нивото на развитие. Но няма нито една страна или регион на планетата, която да не е изложена на тези рискове, и данните от последните десетилетия показват по-сериозни последици от бедствията, включително в развитите страни и в самия Европейски съюз.

2.8 Предвид факта, че през 2015 г. ще се преформулират Целите за устойчиво развитие (ЦУР) и че бе постигнат известен напредък в дискусиите по изменението на климата, трябва да бъдат положени усилия, за да се постигне по-голяма последователност между различните позиции по този въпрос и ЕИСК би желал да допринесе за това.

3. Нови виждания за контекста и типологията на бедствията

3.1 Съобщението на Комисията и преди всичко двете Приложения към него (1) са много изчерпателни в анализа на заплахите и рисковете в световен мащаб и по-специално в ЕС. Те дават и много точно описание на европейските политики, в които са включени и елементи на НРБ. ЕИСК оценява много положително усилието на Комисията да използва надеждни и технически издържани данни, които дават цялостна представа за бедствията на територията на ЕС и политиките за справяне с тях.

3.2 ЕИСК обаче изразява съжаление, че обзорът на бедствията в ЕС се опира на преки данни от едва шестнадесет (16) държави членки плюс Норвегия. ЕИСК настоятелно приканва останалите държави членки, които все още не са предоставили подробни данни, да предприемат незабавни стъпки в тази насока, за да допринесат за усилията за изготвяне на възможно най-ясен и точен анализ на заплахите и бедствията в ЕС.

3.3 В световен мащаб проучванията на Секретариата на Международната стратегия на ООН за намаляване на бедствията (UNISDR) показват, че за разлика от големите бедствия, които предизвикват голям медиен интерес, „малките“ бедствия са много по-чести, причиняват повече загуби на човешки живот и икономически щети и имат по-голямо въздействие върху ежедневието на хората и общностите на планетата. ЕИСК счита, че в РПДХ в периода след 2015 г. трябва да се отдаде по-голямо значение на „разширения риск“ (2) в резултат на този вид прояви спрямо подхода на „интензивен риск“, който преобладаваше в миналото. Вниманието, отделяно на този вид бедствия, които се проявяват по-често, но са по-малки по мащаб, трябва да е подстъп към засилване на устойчивостта на засегнатите общности. ЕИСК счита, че трябва да се обръща по-голямо внимание на местното въздействие на този вид бедствия.

3.4 Въпреки че съществуват множество проучвания на икономическите последици от бедствията, рядко се анализират разходите под формата на работни места, условия на труд и достоен труд, въздействие върху предприемачите, производствената структура и т.н. ЕИСК счита, че тези въпроси трябва да се анализират по-задълбочено и да се обърне по-голямо внимание на аспекти като производствените инфраструктури (3).

3.5 От друга страна, наличните данни показват, че много от бедствията са причинени от съчетание от заплахи, а не са в резултат на само един фактор. Това налага необходимостта от анализ на „свързания с различни опасности риск“ и обмислянето на по-цялостен подход спрямо бедствията и тяхната сложност. Концепцията за „комплексна извънредна ситуация“, която се използваше и преди, и сега в хуманитарния сектор, може да послужи за избягване на опростенчески представи за причините за бедствията, които понякога могат да доведат и до опростенчески отговори. Макар и основните подходи след приемането на РПДХ да поставят акцент върху „природните“ или „неумишлените антропогенни“ заплахи, свидетелствата сочат, че фактори като насилието в маргинализирани градски условия, липсата на управление и различните видове конфликти, редом с други свързани с човека фактори, усложняват бедствията и би следвало да се вземат под внимание. ЕИСК счита, че РПДХ 2015 г. трябва да отчете по-всеобхватно тези елементи, свързани с конфликтите и насилието. Трябва да се приеме по-решителен подход и спрямо бедствията, свързани с технологични заплахи и т.нар. „тройни бедствия“ (земетресение, цунами, ядрена авария) като това във Фукушима.

3.6 Също така ЕИСК изразява убеждение, че трябва да се обърне по-голямо внимание на базисните рискови фактори и на първопричините за бедствията. Всички анализи и прегледи на РПДХ показват, че най-малък напредък е постигнат по четвъртия приоритет за действие — „ограничаване на базисните рискови фактори“ (4).

4. Управление на риска от бедствия, основаващо се на правата на най-уязвимите лица и групи на местно равнище

4.1 Въпреки напредъка от приемането на РПДХ досега, подходът, основаващ се на правата, не е залегнал в достатъчна степен в УРБ. Това включва случаи, при които определянето на някои групи като уязвими и правата, които им се предоставят, е допринесло за задълбочаване на тяхната уязвимост, без да се отчита фактът, че те имат и способности. Такъв бе случаят, например, и при опростенческите представи за подхода, основаващ се на пола. ЕИСК изразява убеждение, че при подхода, при който хората са поставени в центъра на вниманието, техните права, равенството, правото на защита, но и правото на устойчиво развитие, включващо и екологична устойчивост, би следвало да се изведат на по-преден план като принципи в РПДХ 2015 г. Включването на аспекти, свързани с пола, подходи, основаващи се на права, уязвими групи, трябва да бъдат сред установените показатели за наблюдение на РПДХ 2015 г. и механизми за отчетност. Организациите на гражданското общество, които се занимават с насърчаване и защита на правата, и по-специално тези, които се занимават с правата на жените и равенство на половете, както и тези, които представляват уязвимите групи, би трябвало да бъдат канени по-често да участват във форумите за обсъждане на НРБ.

4.2 Опитът показва, че инициативи, които са местни или имат местен подход, по-често и по-добре успяват да достигнат до уязвимите групи. ЕИСК се застъпва за насърчаване на подходите за местно управление на риска, включващи участие на структурите на гражданското общество на местно равнище и на общностите, които обичайно са изолирани. Това включва насочване към системи за местно управление на риска, които позволяват да се набележат необходимите институционални действия и механизми. Финансирането на действията за местно управление на риска би трябвало да се ползва с приоритет в националните инициативи и в инициативите, подкрепяни от международни организации.

4.3 Като признава, че именно държавите се ангажират и трябва да се ангажират с РПДХ и нейното изпълнение, и че успехът или провалът на РПДХ 2015 г. ще се обуславя от политическата воля на държавите, ЕИСК би искал да подчертае необходимостта всички структури на местно равнище, общини, кметства, организации на гражданското общество, НПО, академични среди, стопански сектори, синдикални организации да се обединят за изготвянето на планове за УРБ или сходни инструменти. Настоящата липса на връзка между местното равнище и останалите по-високи административни нива ограничава способността за незабавно действие на населението, което е пряко засегнато от дадена заплаха. Това придобива особено значение в развиващите се страни със слаби институционални структури.

4.4 Предприятията и частният сектор играят основна роля в НРБ не само посредством публично-частните партньорства или корпоративната социална отговорност, но и с внасянето на иновации и опит и включването на идеите за устойчивост, смекчаване на последиците и адаптиране във всички производствени процеси. В съобщението се споменава застраховането, но редом с него би следвало да се посочи по-ясно неотложната необходимост от намаляване на риска, за да може да се генерира продуктивно развитие.

4.5 Предвид конкретните обстоятелства, които могат да се проявят във всеки отделен случай, ЕИСК счита, че трябва да се разшири участието на структурите на гражданското общество в УРБ в световен мащаб и на местно равнище както във вътрешните политики на ЕС, така и във външната му дейност.

4.6 ЕИСК желае да подчертае ролята на формалното и неформалното образование като много ефективен способ за повишаване на осведомеността и ефективността на действията на гражданите в отговор на бедствия. ОГО могат да играят важна роля в тази задача, която излиза извън пределите на формалното образование.

5. Към рамка за отчетност и прозрачност относно целите и показателите за напредък на РПДХ 2015 г.

5.1 ЕИСК като цяло споделя „Принципите за новата рамка“ в Съобщението на Комисията по отношение на отчетността и показателите. Настоящата система за мониторинг на РПДХ е много слаба и не дава добра възможност за измерване на напредъка. Всъщност много държави членки на ЕС не са предоставили точни данни навреме и не разполагат със стабилни и надеждни бази данни в тази област. Поради обществената и политическата чувствителност по отношение на бедствията е особено необходимо да се установят надеждни механизми за прозрачност и отчетност в сферата на НРБ.

5.2 ЕИСК оценява положително въведените от някои държави членки инициативи за партньорски преглед и изразява убеждение, че те би трябвало да се разпространят като начин за постигане на напредък. ЕИСК счита, че в средносрочен и дългосрочен план ЕС следва по-амбициозно да подобри събирането на данни от държавите членки, така че те да са съпоставими и достъпни не само за правителствените институции, но и за гражданското общество, средствата за комуникация, академичната общност, научната общност и други заинтересовани групи.

5.3 Във всички случаи РПДХ 2015 г. ще трябва да установи система от общи показатели, които позволяват да се измерва напредъкът и степента на изпълнение както от страна на държавите, така и на останалите участници. Без да навлиза в детайли в настоящия документ, ЕИСК подкрепя усилията, положени от структурите на гражданското общество във връзка с показателите, и изразява убеждението си, че те трябва да обхващат не само чисто техническите аспекти, включително технократски, а да включват и социални елементи, устойчивост, участие и др. (5).

5.4 Прозрачността и отчетността трябва да насърчават и диалога относно НРБ между различните участници: официални организации, политически институции, организации на гражданското общество, частния и стопанския сектор, академичните среди и др.

6. Съгласуваност между програмите за развитие, изменение на климата и НРБ

6.1 В свят като нашия, който е толкова взаимосвързан и взаимозависим, изглежда парадоксално, че е трудно международните „програми“ да бъдат координирани по теми, които поначало са много тясно свързани помежду си. ЕС трябва да се възползва от възможността, която се отваря през 2015 г., когато различни инициативи, свързани с изменението на климата, развитието и НРБ, съвпадат по време, за да даде тласък на тази съгласуваност на международно равнище. По-голямата съгласуваност има множество последици, свързани с концептуални и институционални аспекти, приоритети и др., на които трябва да се обърне внимание, изхождайки от опита на засегнатите общности и отчитайки факта, че развитието, изменението на климата и бедствията не могат да бъдат разглеждани поединично. ЕИСК подкрепя международните усилия за определяне на общи критерии и показатели в областта на ЦУР и РПДХ 2015 г.

6.2 Предвид важната роля, която играе изменението на климата в повишената честота и интензитет на заплахите (по-специално хидрометеорологичните), както и общите цели между НРБ и приспособяването към изменението на климата, трябва значително да се засили координацията между структурите, които насърчават развитието и прилагането на всяка от тези дисциплини.

6.3 Бъдещата РПДХ 2015 г. трябва да изложи по-ясно връзките между бедствията и развитието, които могат да са много различни и комплексни. Добре обмисленото развитие може да намали риска, но може и да го повиши, както често се забелязва. По същия начин отношенията между изменението на климата и бедствията са сложни и взаимозависими. ЕИСК споделя виждането, че концепциите и подходите като тези за устойчивостта могат да бъдат полезни при справянето с тези взаимно допълващи се явления.

6.4 Същевременно ЕИСК желае да изтъкне необходимостта от разглеждане на отношенията между традиционното НРБ и аспектите, свързани със сигурността. Както бе посочено, до момента преобладаващият подход на РПДХ бе насочен към „природните бедствия“, но други заплахи и ситуации, свързани с насилие, конфликт или спор за ресурси, сочат необходимостта да се започне такова сближаване. Идеята за човешка сигурност поставя този въпрос и би следвало да се проучи доколко е полезна в този сектор.

7. Финансиране на НРБ и ангажиментът на ЕС

7.1 Липсата на „култура на превенция“ означава, че както във вътрешен план за ЕС, така и във външната му дейност, НРБ и превенцията на рисковете, смекчаването на последиците или подготовката за бедствия не са били приоритетни. Както ясно се посочва в Съобщението на Комисията, някои програми бяха първи по рода си (DIPECHO (6)), но делът на финансиране, заделян за тези задачи, беше много малък. ЕИСК изразява убеждение, че трябва да се установят условни минимални препоръчителни стандарти за финансиране на действията, свързани с НРБ в политиката за развитие и хуманитарна помощ на ЕС в унисон с действията на други донори (7). За тази цел държавите членки трябва да се сдобият с механизми за финансово наблюдение за действия, свързани с НРБ, които могат да останат включени в политиките за развитие и хуманитарна дейност.

Брюксел, 10 юли 2014 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Henri MALOSSE

(1) Работен документ на службите на Комисията: Overview on natural and man-made disasters risks in the EU („Преглед на рисковете от природни и причинени от човека бедствия в ЕС“) SWD (2014) 134 final. EU policies contributing to disaster risk management („Политики на ЕС, допринасящи за управление на риска от бедствия“) SWD (2014) 133 final.

(2) Проучванията на UNISDR показват, че 90 % от загубите в резултат на бедствия в световен мащаб се дължат на тези „разширени“ бедствия. (Global Assessment Report („Световен доклад за оценка“). GAR. UNISDR, 2013 г.).

(3) Неотдавна беше дадено свидетелство за задълбочено разглеждане на темата. „The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters“ („Влиянието на природните и екологичните бедствия върху пазара на труда“). ADAPT Italia и The Japan Institute for Labour Policy and Training. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) РПДХ съдържа пет приоритета за действие: 1) гарантиране, че ограничаването на рисковете от бедствия е национален и местен приоритет и че за изпълнението му съществува солидна институционална база; 2) определяне, оценка и наблюдение на рисковете от бедствия и укрепване на механизмите за ранно предупреждение; 3) използване на знанията, иновациите и образованието за изграждане на култура на безопасност и устойчивост на всички равнища; 4) ограничаване на базисните рискови фактори; 5) укрепване на подготвеността за ефективно реагиране на бедствия на всички равнища.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction („Обща позиция на гражданското общество относно Рамката за намаляване на риска от бедствия за периода след 2015 г.“) Документът следва насоките на „Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction“ („Елементи, които да бъдат взети предвид в Рамката за намаляване на риска от бедствия за периода след 2015 г.“) (UNISDR, декември 2013 г.).

(6) DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO — Готовност при бедствия на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“) е програма, създадена през 1996 г. от ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ на Европейската комисия.

(7) Преглед на възможностите за финансиране на НРБ и натрупания опит може да се види в обобщен вид на адрес: http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf