BG Официален вестник на Европейския съюз C 175/1

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно предложение за директива на Съвета за изменение на Директива 92/84/ЕИО относно сближаването на акцизните ставки на алкохола и алкохолните напитки

COM(2006) 486 окончателен

(2007/C 175/01)

На 26 септември 2006 г. Съветът реши, в съответствие с член 93 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно предложение горе-поставено.

Специализираната секция „Икономически и валутен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие становището си на 19 април 2007 г. Докладчик: г-н Iozia.

На 436-ата си пленарна сесия, проведена на 30 и 31 май 2007 г. (заседание от 30 май 2007 г.), Европейският икономически и социален комитет прие следното становище с 78 гласа „за“ и 10 гласа „против“, без гласове „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Комитетът смята, че би било погрешно ставката да се коригира автоматично с процента на инфлацията в ЕС-15 от 1992 г. насам, като се има предвид, че през 1995 г. към Съюза се присъединиха три нови държави, на 1 май 2004 г. — други десет и на 1 януари 2007 г. — още две.

1.2 Комитетът смята, че за да се постигне желаната хармонизация в ЕС-27, би трябвало да се разгледа въпроса за приемане на максимална акцизна ставка: това е със сигурност една мярка, която дава перспектива за ефективна борба с контрабандата и измамите и сближаването на данъчните ставки, като по този начин се улеснява установяването на действителен единен пазар. Постепенното хармонизиране е начинът, по който да се защитят интересите на потребителите — на които не трябва да се гледа като на контрабандисти само поради това, че те купуват алкохолни напитки там, където са по-евтини.

1.3 Комитетът препоръчва изрично да се забрани на държавите-членки да добавят към нормалните митнически и ДДС режими други форми на данъчно облагане на потреблението — които, както установи Съдът на Европейските общности (1), държавите-членки понякога наричат „данък на Общността“.

1.4 По мнение на Комитета, в предложението не е достатъчно обосновано защо е избран член 93 от Договора за правно основание, позволяващо на Съвета да приема мерки за хармонизиране на националното законодателство по фискалните въпроси с единодушие. Като се дава възможност на държавите-членки свободно да определят свои собствени ставки над минималната, с това предложение в действителност не се постига никакво хармонизиране.

1.5 Комитетът смята, че Европейската комисия неправилно омаловажава предложението, като по този начин оправдава отсъствието на оценка на въздействието и съгласуване със заинтересуваните страни. По време на изслушване, състояло се в Комитета, всички участници не само се обявиха против предложението на Комисията, но и я призоваха в бъдеще да извършва цялостна оценка на въздействието.

1.6 Комитетът иска предложението да бъде оттеглено и призовава Комисията в нейната бъдеща работа да актуализира позоваването на кодовете от Комбинираната номенклатура, определени в Директива 92/83, както и да преразгледа методиката на класифициране.

2. Предложение на Комисията

2.1 В Предложението за Директива на Съвета за изменение на Директива 92/84/ЕИО относно сближаването на акцизните ставки на алкохола и алкохолните напитки, се определят минимални акцизни ставки върху алкохола и различните категории алкохолни напитки. Член 8 от директивата задължава Комисията да извършва периодични проверки и да представя доклад и при необходимост, предложение за изменение.

2.2 Разискванията след доклада, представен от Комисията на 26 май 2004 г., в който тя направи заключението, че е необходимо по-голямо сближаване на минималните акцизни ставки в различните държави-членки, за да се гарантира правилно функциониране на вътрешния пазар и да се предотвратят измамите и контрабандата, които бяха улеснявани от различните режими в държавите-членки, доведе до инициативата, породена от призива на Съвета към нея „да излезе с предложение за коригиране на минималните акцизни ставки, за да се избегне намаляване на реалната стойност на минималните ставки на Общността, като се предвидят преходни периоди и дерогации за онези държави-членки, които биха били затруднени да повишат ставките си“. Съветът допълни още, че „Комисията трябва да внимателно да отчете общата политическа чувствителност по този специален въпрос“.

2.3 Затова Комисията предлага да се измени Директивата като: — се ревалоризират минималните ставки за алкохола, междинните продукти и бирата в съответствие с инфлацията от 1993 г. до 2005 г., която е от порядъка на 31 % и това да влезе в сила от 1 януари 2008 г.; — се предоставят преходни периоди до една година за онези страни, които следва да увеличат ставката си с повече от 10 % и до две години — за онези, които трябва да я увеличат с над 20 %; — се удължи срокът на процедурата на преразглеждане по член 8 от Директивата от две на четири години.

2.4 Главна цел на предложението, както поиска Съветът, е да се възстанови реалната стойност на ставките до равнището им от 1992 г. — стойност, която Комисията смята, че „ще гарантира функционирането на вътрешния пазар без фискални граници“.

3. Забележки

3.1 При липсата на оценка на въздействието, Комитетът реши да изслуша за себе си мнението на сдруженията на производителите, потребителите и търговските съюзи. В хода на изслушването участниците говореха с един глас, че са озадачени от предложението за директива. Някои организации отбелязаха също така, че с това предложение би се увеличило още повече неравностойното третиране на алкохолните напитки — в явен ущърб за онези, които подлежат на облагане с акциз. От друга страна, производителите на напитки, които не подлежат на облагане с този данък, призоваха сегашната структура, която освен това е определена в споразуменията за общата селскостопанска политика — да остане непроменена.

3.2 Участниците в изслушването (2) се съгласиха също така, че социалните и здравни аспекти следва да бъдат взети под внимание, но не трябва да определят облагането с данъци. Същевременно те призоваха за подкрепа на кампанията за „отговорна консумация“, за да се ограничат рисковете от злоупотреби — искане, което Комитетът одобрява. Беше подчертано също така, че европейската индустрия е водеща в световен мащаб и има значителен принос в БВП на Европа и в пряката и косвената заетост.

3.3 На пръв поглед предложението за изменение на директивата изглежда рутинна мярка, с която просто се коригират числените стойности, за да се отчете инфлацията от 1993 г. насам. То обаче разглежда изключително сложен и чувствителен въпрос, който показва, че националните политики и интереси не са готови в голяма степен да дадат път на фискално сближаване на Общността. Комитетът е изразявал неколкократно желанието си за започване на процес на хармонизиране на фискалните политики, което е от жизнено важно значение, за да могат потребителите да се възползват от преимуществата на единния пазар.

3.4 На заседанията на ЕКОФИН на 7 и 28 ноември 2006 г., на които това предложение беше една от точките в дневния ред, отново започнаха нескончаемите дискусии между държавите-членки, като в много отношения пресъздадоха положението от 1992 г., довело до директивата, която успя единствено да определи минимални ставки и не предложи възможност за определяне на общ подход за хармонизиране и сближаване на акцизите.

3.5 Едно по-подробно разглеждане разкрива наистина големи различия в ставките в отделните държави-членки. В доклада от 26 май 2004 г. се описват мерките, приложими към различни категории в тогавашните 25 държави-членки и страни-кандидатки Румъния и България (3), които станаха държави-членки на ЕС от 1 януари 2007 г. Разликите между най-ниските и най-високите ставки са от порядъка на 1 100 %!

3.6 Ето някои примери: за виното границите на вариране са били от 0 до 273 еуро; за шумящите вина — от 0 до 546 еуро на хектолитър; за бирата — от 0,748 на градус Плато (4), което отговаря на EUR 1,87 до EUR 19,87 на хектолитър/градус алкохол; за непенливите и пенливи междинни продукти от EUR 45 до 497 на хектолитър; за чист алкохол от EUR 550 до 5 519 на хектолитър, което отговаря на EUR 220 до EUR 2 210 на хектолитър за 40-градусовите алкохолни напитки.

3.7 Ревалоризирането на минималната ставка, както се предлага от Комисията, би намалило разликата в ставките, използвани в различните страни, от 1 100 % до някъде между 800 % и 1 000 %. Твърдението, че тази мярка ще гарантира функционирането на вътрешния пазар, звучи меко казано дръзко. Комитетът предлага като ефективно решение да се въведе не само минимална ставка, но и максимална ставка — това е мярка, която ще осигури перспектива на борбата срещу контрабандата и измамите.

3.8 Също така неубедително е настойчивото твърдение, че коригирането на минималните ставки с процента на инфлация няма да увеличи реалната стойност. За да се предоставят по-пълни данни, Комисията трябваше да представи динамичен модел за начина, по който акцизите са действали в държавите-членки, като се започне от годината, в която предложението за хармонизиране беше описано в Бяла книга, а именно 1985 г. Истината е, че това доведе, с едно или две изключения, до увеличаването на реалната стойност на акцизите в държавите-членки, веднага щом изтече дерогацията, предоставена на някои страни. Комитетът критикува всички национални практики да се добавят други форми на облагане към акцизите, като понякога те се назовават „данък на Общността“.

3.9 Този факт се потвърди от проучване, поръчано от самата Комисия (5), от което става ясно, че всички, с изключение на три държави-членки са повишавали размера на своите акцизи ежегодно или веднъж на няколко години.

3.10 Същото проучване, което взе предвид еластичността на търсенето в отговор на цените, показа, че ако минималните ставки бъдат коригирани в съответствие с инфлацията: — от промяната в процентите би имало значителна полза за спиртните напитки — така би станало по-специално в скандинавските страни, но също така и в Обединеното кралство и Ирландия; — при относително висока еластичност на цените, увеличаването на консумацията на спиртни напитки би била по-голямо в сравнение с допускането за кръстосана ценова еластичност (съотношението между търсенето на някои видове продукти и цената на други категории продукти) (6), що се отнася до алкохолните напитки с висок градус; — при голяма еластичност основните губещи биха били при бирата и виното — скандинавските страни биха понесли значителни загуби в консумацията на вино, а в Германия, Белгия, Франция и Люксембург би спаднала консумацията на бира.

3.11 Би било интересно да се сравни това проучване, което беше ограничено в рамките на ЕС-15, с ефекта от промяната на минималните ставки в новия ЕС, състоящ се от 27 държави-членки.

3.12 Комитетът се пита дали Комисията трябва да продължи да изпълнява чисто административна роля по тази, както беше заявено, изключително деликатна тема или дали вместо това да не направи предложения, в някои случаи в диалог с държавите-членки, за ефективно смекчаване на значителните нарушения на конкуренцията, което се получава при поддържането на такъв фрагментиран данъчен режим.

3.13 Друг аспект, който Комисията напълно е пренебрегнала при изготвянето на предложението за изменение на директивата, е, че в Европейската общност с 12 държави-членки, през 1992 г. разликата в доходите на глава от населението не е била такава, че да превърне действащите ставки в утежнение. В Европа на 27-те, където равнищата на заплатите и пенсиите са толкова различни, да се продължи да се облага със същата ставка в новите и старите държавите-членки представлява несправедлива мярка, която засяга само по-скромните доходи. За домакинства, в които има работещи и пенсионери, чиито месечни заплати и пенсии не са по-високи от EUR 100 до EUR 150, и които вече са пострадали от увеличението на акцизите за алкохола с между 50 % и 400 %, едно допълнително повишение от 31 % би се отразило несъмнено неблагоприятно на консумацията. Именно поради настъпилите междувременно присъединявания на нови държави-членки към Съюза, който понастоящем се е увеличил с 12 нови държави-членки, Комитетът смята, че не е правилно да се приложи автоматично коригиране с инфлационния процент, отчетен в ЕС-15 след 1992 г.

3.14 С много редки изключения, предложената система противоречи на всички антиинфлационни политики, прилагани от държавите-членки, които преди известно време премахнаха, там където такива съществуваха, механизмите, с които се индексираха заплатите и пенсиите с процента на инфлация. Комисията не обяснява задоволително защо този механизъм трябва да бъде запазен само за данъците и акцизите.

3.15 Комитетът напротив смята, че настоящият режим е изцяло непригоден за целта и определя коригирането с процента на инфлация (в ЕС на 12-те, 25-те или 27-те?) като ненужна наказателна мярка, в частност за най-ниските доходи, както се явяват всички форми на косвено данъчно облагане, което изяжда от нетния доход на данъкоплатеца.

3.16 Както умерената консумация на вино е част от културата и историята на някои държави-членки, така са други видове алкохолни напитки за други европейски народи. На този въпрос, с всички произтичащи от него последици, трябва да се гледа в по-широка перспектива.

3.17 Комитетът уважава решението на някои страни да приемат твърда фискална политика спрямо алкохола и тютюна, вероятно заради злоупотребата, специално при младежите. Някои държави-членки показаха ясно, че в техните фискални политики трябва да се отчита общественото здраве. Независимо от това, решенията, които те са взели, не могат да повлияят на избора и мотивацията на други държави-членки.

3.18 В това отношение Комитетът вече изрази своята позиция в подробно становище (7), в което подчерта, че: „Най-добро средство за справяне със злоупотребата са образованието, информацията и програмите за обучение, насочени на първо място към онези, които злоупотребяват с алкохола.“

3.19 По мнение на Комитета, не са спазени изискванията на член 93 от Договора, който дава право на Съвета да взима решения с единодушие по мерките за хармонизиране на данъчните режими, за да се осъществи или подобри функционирането на вътрешния пазар в рамките на член 14. Факт е, че с увеличаването на минималните ставки не се допринася за хармонизирането, а само се определя едно минимално равнище, което всяка държава-членка може да реши да повиши толкова, колкото желае. Фактът, че действителните размери са се отклонили много повече, откакто е приета Директива 92/84/ЕИО, показва, че не може да бъде постигнато хармонизиране чрез директива от този тип.

4. Борба с измамите и контрабандата

4.1 Една неблагоприятна последица от големите различия в данъчното облагане, освен че се затруднява нормалното функциониране на вътрешния пазар, е силната тенденция за избягване на данъците — или частично, като те се плащат в друга държава-членка, различна от тази на крайната консумация, или изцяло, като се внасят стоки от трети страни или се пренасочват стоките, докато са транзитни и данъците се отсрочват.

4.2 С въвеждането на електронната търговия се създаде друга област на потенциални данъчни измами, като се има предвид невъзможността да се наблюдават он-лайн продажбите и липсата на координирана политика за борба с измамите, свързани с акциза върху алкохола, тъй като някои държави-членки не считат това за проблем и на него се обръща почти изключително внимание само в областите с най-високото данъчно облагане.

4.3 С разширяването външните граници на ЕС достигнаха до страни, в които данъчните равнища са далеч по-ниски от средните за ЕС и потенциалът за измами нарасна експоненциално. В някои от тези страни се шири корупция, като в някои случаи участват и самите митнически органи. Още повече трябва да се засилят мерките за борба с контрабандата и ако се приеме увеличение на акциза в предлаганата форма, маржовете на печалбата за международните контрабандисти биха станали дори още по-големи.

4.4 Още през 1992 г. ЕС взе решение да се справи с проблема с измамите със стоки, подлежащи на облагане с акциз и публикува Директива на Съвета 92/12/ЕИО от 25 февруари 1992 г. относно общия режим за продукти, подлежащи на облагане с акциз и държането, движението и мониторинга на такива продукти. Тъй като тя не постигна голям успех, през 2004 г. беше изменена с Директива 2004/106/ЕО на Съвета от 16 ноември 2004 г., за изменение също така и на Директива 77/799/ЕИО относно взаимопомощта между компетентните органи на държавите-членки в областта на прякото данъчно облагане, определени акцизи и облагането на застрахователните премии.

4.5 По този въпрос Комитетът, в едно от своите становища (8), заявява, че за да се води успешно борбата с измамите, „е необходимо да се модернизира, укрепи, опрости и да се направи по-ефективен инструмента за административно сътрудничество и обмен на информация между държавите-членки за акцизите“.

4.6 В същото становище се изтъква още факта, че: „Още веднъж ползите, които биха се получили от по-ефективното функциониране на единния пазар и в дадения случай от процедурите, чрез които се очаква да разкриват и да се води борба с измамите и избягването на данъчното облагане, са ограничени от желанието да се опазят националните интереси.“ И още: „Без съмнение много измамнически практики са пряко свързани с различията — понякога доста съществени, които съществуват между акцизните ставки, прилагани в различните държави-членки.“ „Комитетът се възползва от възможността да критикува ограниченията, произтичащи от принципа за единодушие, който понастоящем е водещ при повечето от решенията на Общността в областта на данъчното законодателство и подчертава още веднъж необходимостта той да бъде заменен с принципа на квалифицираното мнозинство, когато става дума за данъци, които оказват влияние върху функционирането на вътрешния пазар или причиняват нарушения на конкуренцията“.

4.7 В течение на годините Комитетът нееднократно е подчертавал следните основни концепции: — засилване на административното сътрудничество, непрекъснат диалог между данъчните администрации, взаимопомощ, текущо и еднакво обучение за онези, които се борят с измамите, мрежи на полицейските сили и данъчните власти на сравними платформи и общо ползване на бази данни; — подпомагане на процесите на данъчна хармонизация, както в областта на прякото данъчно облагане, така и в по-сложната област на акцизите; — стартиране на процес на премахване на изискването за единодушие по някои фискални въпроси, като се започне с онези, които са най-лесни за изпълнение; — премахване на модела за облагане с ДДС, който улеснява измамите и — никакво увеличаване на данъчната тежест.

4.8 Например в Швеция през 2004 г., пътуващи или контрабандисти са внесли само бира в количество около 164 милиона литра, което представлява почти същия обем — 173 милиона литра, продаден от държавния монопол (Systembolaget) и загуба от около EUR 190 милиона еуро приходи от акцизи и ДДС. Тези покупки са се увеличили с 40 % от 2002 г. насам в резултат на премахването на специалния режим, ограничаващ покупките от чужбина. Смята се, че през последните две години контрабандата се е удвоила. Дания изчислява количеството бира, което пътуващите са закупили в Германия и след това внесли, на 95 милиона литра, а това, като се прибави към 10 % контрабандно внесени стоки, означава, че около 30 % от консумираната в страната бира не е била обложена с данък в Дания. През 2005 г. пътуващите са внесли във Финландия повече от 42 милиона литра, 10 % от общата консумация, като с това са причинени загуби за повече от EUR 50 милиона. Тридесет милиона литра са били внесени в Австрия от Германия и Чешката република и повече от 100 милиона в Обединеното кралство (освен големите количества, внесени чрез контрабанда) (9).

5. Структурата на акциза, налаган върху алкохолните напитки

5.1 В доклада си от 2004 г., Европейската комисия изложи някои от проблемите, идентифицирани по време на практическото прилагане на Директива 92/84/ЕИО, като изтъкна в частност три от тях: — на държавите-членки се разрешава да облагат пенливите и непенливи алкохолни напитки по различен начин; — необходимо е да се актуализират позоваванията на кодовете в Комбинираната номенклатура в Директива 92/83/ЕИО за определяне на категориите алкохолни напитки за целите на облагането с акциз, да се вземат предвид евентуалните изменения в тези кодове от 1992 г. насам; — класифицирането на алкохолните напитки в категориите, посочени в Директива 92/83/ЕИО, е довело до различни класификации и впоследствие до различно данъчно облагане на едни същи продукти в различните държави-членки.

5.2 По първата точка, Комисията обосновава предложението си за премахване на възможността тихите и шумящите вина да се третират различно, като казва, че аргументите, поради които първоначално е било взето това решение, а именно че шумящите вина са луксозен продукт, вече не са валидни в същата степен. (Всъщност точно обратното важи за някои тихи вина!)

5.3 По втората точка, в член 26 от Директива 92/83 (за структурата на акциза), се казва, че кодовете по Комбинираната номенклатура, на които се позовава директивата, са тези, които са били в сила в деня на приемане на директивата (19 октомври 1992 г.). Но Комисията предлага вместо това да се правят позоваванията на най-новите кодове по Комбинираната номенклатура и бъдещите изменения да се приемат в съответствие с член 24 от Директива 92/12/ЕИО (процедура, която предвижда Комитет по акцизите, като този за енергийни продукти).

5.4 По третата точка: за да се избегне проблемът, повдигнат от много оператори, свързан с неясната редакция на директивата, в която не се посочва колко дестилиран алкохол може да се добавя към „други напитки, получени чрез ферментация“, Комисията предлага определението на алкохолна напитка за целите на облагането с акциз да стане по-малко зависимо от класификацията в Комбинираната номенклатура.

5.5 Комитетът смята, че промените, искани от операторите, за опростяване и защита на конкуренцията, са обосновани и логични. Той подкрепя по-рано направените от Комисията предложения и се пита защо тези промени не са били въведени по-рано, за да се измени Директива 92/83 в този смисъл.

5.6 Комитетът призовава да се оттегли предложението за директива, но препоръчва да се приемат предложените от Комисията изменения в Директива 92/83.

Брюксел, 30 май 2007 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Dimitris DIMITRIADIS

(1) C-437/97 Evangelischer Krankenhausverein Wien (EKW).

(2) CEPS — The European Spirits Organisation [Европейската организация на производителите на спиртни напитки]; AICV — The Association of Cider and Fruit Wine [Асоциацията на производителите на сайдер и други плодови вина]; The Brewers of Europe [Пивоварите на Европа]; Comité Européen des Entreprises Vins [Европейския комитет на винарските предприятия].

(3) Виж Допълнението: графиките, публикувани от Комисията на 26 май 2004 г. в предложението й за Директива на Съвета, за изменение на Директива 92/84/ЕИО относно сближаването на акцизните ставки на алкохола и алкохолните напитки.

(4) Според безплатната он-лайн енциклопедия Уикипедия, градусът Плато е измерителна единица за определяне на плътността на разтвори. Скалата на Плато се използва по-специално в пивоварната индустрия, заради лесното й ползване. Плътността на един разтвор, измерена с градуса Плато, се определя като еквивалент на измерената плътност в тегло/тегловни проценти на воден разтвор на захароза. С други думи, ако един литър неферментирала бира има съдържание равно на 12 градуса Плато, плътността на въпросния екстракт (или захарта, разтворена в неферментиралата бира) е равна на литър от разтвора, съдържащ 12 % тегло/тегловни проценти захароза, която е близка до относителното тегло на водата на 1 кг/л и на морското равнище и при температурата на околната среда. В нашата проба се съдържат около 120 грама екстракт.

(5) Customs Associates Ltd, Study on the competition between alcoholic drinks — Final report — February 2001 [Проучване на конкуренцията при алкохолните напитки — Окончателен доклад — февруари 2001 г.]

(6) Кръстосаната ценова еластичност по отношение на цената показва степента на конкуренция между напитките.

(7) ОВ C 69, 21.3.2006 г. (Докладчик: г-н Wilkinson).

(8) ОВ C 112, 30.4.2004 г., стр. 64 (Докладчик: г-н Pezzini).

(9) Oxford economics „The consequences of the proposed Increase in the minimum excise duty rates for beer“ [Последиците от предложеното увеличение на минималните акцизни ставки за бирата]. Февруари 2007 г.