Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Пазари на въглеродни емисии: създаване, структура и предизвикателства пред европейската промишленост“

(становище по собствена инициатива)

(2020/C 429/17)

Докладчик: Emmanuelle BUTAUD-STUBBS

Решение на Пленарната асамблея 20.2.2020 г. Правно основание Член 32, параграф 2 от Правилника за дейността становище по собствена инициатива Компетентна секция „Външни отношения“ Приемане от секцията 24.7.2020 г. Приемане на пленарна сесия 18.9.2020 г. Пленарна сесия № 554 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 220/0/1

1. Заключения и препоръки

1.1. Новото споразумение за пазарите на въглеродни емисии

1.1.1. В света функционират множество пазари на въглеродни емисии и системата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ) не работи изолирано. Тези пазари на въглеродни емисии имат различни размери и следват различни правила, но споделят общи характеристики със създаването на някои пазарни механизми за измерване на емисиите на въглероден диоксид и други парникови газове и за определяне на цените на тон.

1.1.2. Тези местни пазари на въглеродни емисии следва да бъдат наблюдавани от Европейската комисия, за да се определят най-добрите практики, които биха могли да бъдат полезни с оглед на преразглеждането на СТЕ и директивата за енергията. Това познаване и разбиране на другите пазари на въглеродни емисии е от ключово значение и за калибрирането на механизма за корекция на въглеродните емисии на границите, който следва да се прилага по различен начин спрямо държавите с пазари на въглеродни емисии и държави без такива пазари.

1.1.3. Продължаващата пандемия от COVID-19 не може да забави действията във връзка с изменението на климата нито на европейско, нито на международно равнище. Това означава, че Европейският зелен пакт следва да бъде приложен в съответствие с планирания график. И най-малкото закъснение ни отдалечава от целта за въглеродна неутралност до 2050 г. Още по-важно е, че пакетите за възстановяване трябва да бъдат приведени в съответствие с целта на ЕС по отношение на климата и трябва да бъдат хармонизирани с целта на Европейския зелен пакт.

1.1.4. ЕИСК счита, че приемането на член 6 от Парижкото споразумение е ключова възможност за укрепване на действията в областта на климата след 2020 г.Поради това ЕИСК отправя искане към Европейската комисия да получи ясен мандат от държавите членки за постигане на необходимия компромис за приемането на член 6 по време на COP26 през 2021 г.

1.2. Регулиране на търговията между пазарите на въглеродни емисии

1.2.1. Различните пазари на въглеродни емисии в различните юрисдикции генерират различни равнища на цените на въглеродните емисии, които понастоящем варират от 1 до над 30 USD/tCO 2 e, а това означава, че двустранните търговски потоци между които и да било от тези пазари на въглеродни емисии следва да отчитат тези разлики чрез специфични механизми (компенсация, корекция и др.) за най-енергоемките сектори и тези, чиято проудкция се търгува (стомана, цимент и други).

1.2.2. За ЕС този въпрос на асиметрични равнища на цените на въглеродните емисии следва да бъде приоритет. Съществуват различни варианти за намаляване на тази асиметричност и за защита на конкурентоспособността на европейската промишленост, включително безплатното разпределяне на квоти, обвързване със СТЕ и корекции на границите.

1.2.3. ЕИСК подкрепя Зеления пакт и отправя искане към Европейската комисия да представи през следващите месеци различните предложения така, както е планирано, включително предложението относно механизма за корекция на въглеродните емисии на границата. Макар че такъв механизъм потенциално би могъл да осигури равни условия за секторите в ЕС, които генерират CO 2 най-интензивно в сравнение с техните конкуренти от трети пазари, принадлежащи на държави, които не разполагат с амбициозни политики в областта на климата, голяма част от неговата ефективност ще бъде определена от предложените подробности за прилагането, които ЕИСК очаква с нетърпение да научи..

1.2.4. Като се има предвид, че Механизмът за корекция на въглеродните емисии на границата е законодателен приоритет на настоящия мандат на Европейската комисия и ЕИСК вече участва в това обсъждане, за да разработи инструмент, съвместим с правилата на СТО, ефективен в борбата срещу изменението на климата и полезен за конкурентоспособността на промишлеността на ЕС ( 1 ) . Целта е също така да се предотвратят изравнителни мерки от трети държави благодарение на процес на консултации, който ще включва диалог относно методологията за измерване и сравняване на въглеродните емисии и най-добрите налични технологии.

1.2.5. Във всички случаи тези мерки на политиката в областта на климата следва да бъдат част от цялостна всеобхватна политика, включваща промишлени мерки, достъп до финансиране и инвестиции, усилия за стандартизация, програми за НИРД и политики за обучение с цел улесняване на прехода към чисти технологии в ЕС.

1.2.6. Постепенното премахване на най-големите нарушаващи конкуренцията субсидии за изкопаеми горива в ЕС следва да бъде организирано по подходящ начин на равнището на държавите членки и да отчита необходимостта от използване на част от приходите от продажбата на квоти по СТЕ, за да се гарантира справедлив преход за зависимите от въглища региони. Тази политика ще помогне на ЕС да се ангажира по-решително в бързо новите многостранни преговори в рамките на СТО относно намаляването на субсидиите за изкопаеми горива.

2. Появата на многобройни пазари на въглеродни емисии в света и техните характеристики

2.1. Определения

2.1.1. Определянето на цените на въглеродните емисии е един от основните политически инструменти за намаляване на емисиите на парникови газове. Съгласно определението на Световната банка „определянето на цените на въглеродните емисии е инструмент, който отчита външните разходи, свързани с емисиите на парникови газове — разходите, свързани с емисиите, за които населението плаща, като например щети върху култури, разходи за здравеопазване вследствие на топлинни вълни и суши, загуба на имущество от наводнения и повишаване на морското равнище, и ги обвързва с техните източници чрез цената, обикновено под формата на цена на отделяния въглероден диоксид.“

2.1.2. Концепцията за ценообразуване на въглеродните емисии може да приеме различни форми, когато се превърне в политика: данък върху въглеродните емисии или пазар на въглеродни емисии. Една от най-често срещаните форми е схемата за търговия с емисии. Съгласно разясненията на ОИСР „системите за търговия с емисии допринасят за икономическата ефективност чрез улесняване на намаляването на емисиите, когато това може да се постигне с най-малко разходи. Замърсителите, на които намаляването на емисиите би струвало скъпо, могат да купуват квоти за емисии от замърсители, които могат да извършат такова намаление при по-ниски разходи. На един „перфектно функциониращ“ пазар разходите за намаляване на допълнителната единица емисии ще бъдат уеднаквени, а общите разходи за постигане на определена цел по отношение на околната среда ще бъдат сведени до минимум.“

2.1.3 Съществуват два основни вида системи за търговия: системата за ограничаване и търговия с емисии, при която се определя горна граница на емисиите, и емисиите се разпределят чрез търг или се безплатно според специфични критерии, и кредитна система, m, r която няма определена граница на емисиите, а замърсители, които намаляват своите емисии повече, отколкото от обичайното, са задължени да получават „кредити“, които продават на други лица.

2.2. Общ преглед

2.2.1. Понастоящем съществуват 21 системи за търговия с емисии, които функционират на четири континента и обхващат 29 юрисдикции. Тези системи функционират на наднационално, национално и поднационално равнище (щат, провинция и град). Юрисдикциите, които съставляват 42 % от световния БВП, използват търговия с емисии. СТЕ покриват 9 % от емисиите на парникови газове в световен мащаб и почти една шеста от световното население живее в условията на действаща схема за търговия с емисии. В процес на разработване или обсъждане са други 24 системи. ( 2 )

2.2.2. Съществуващите СТЕ са: — на наднационално равнище: СТЕ на ЕС, която включва държавите — членки на ЕС, плюс Исландия, Лихтенщайн и Норвегия, — на национално равнище: Казахстан, Мексико, Нова Зеландия, Република Корея, Швейцария, — на провинциално или щанско равнище: Калифорния, Кънектикът, Делауеър, Fujian, Guangdong, Hubei, Мейн, Мериленд, Масачусетс, Ню Хемпшир, Ню Джърси, Ню Йорк, Нова Скотия, Квебек, Роуд Айланд, Вермънт, — на градско равнище: Пекин, Chongqing, Saitama, Шанхай, Shenzhen, Tianjin, Токио.

2.2.3. СТЕ на ЕС е най-голямата и най-стара схема за търговия с емисии. Тя представлява около 45 % от емисиите на ЕС и стартира през 2005 г. То се следи както от гледна точка на размера, така и на датата на започване, от страна на Калифорния и Корея.

2.3. Общи и специфични характеристики на пазарите на въглеродни емисии

2.3.1. Общи характеристики

2.3.1.1. Въпреки че няма два еднакви СТЕ, някои характеристики и проектни решения са общи за различните системи или поне се повтарят в повечето случаи: — обхванати сектори: повечето от тях обхващат енергетиката и промишлените сектори, които в повечето държави представляват значителен дял от националните емисии на парникови газове; — правила за разпределяне: повечето системи разделят разпределението на квоти за емисии между безплатното разпределение на квоти и отдаването им на търг; — Правила относно изместването на въглеродни емисии и конкурентоспособността: повечето системи разпределят безплатно квоти на субекти, отговарящи на изискванията, в сектори, за които се счита, че са изложени на риск от изместване на въглеродни емисии, като начин за запазване на тяхната конкурентоспособност.

2.3.2. Специфични характеристики

2.3.2.1. Въпреки това съществува тенденция между различните СТЕ да има различия, особено по отношение на специфичните характеристики на проекта: — секторно покритие: точното секторно покритие е различно при различните СТЕ. Някои СТЕ например обхващат само енергийния сектор, докато други надхвърлят правомощията и промишлеността, за да обхванат и други сектори, като например отпадъците, транспорта, вътрешното въздухоплаване, сградите и горското стопанство; — няколко СТЕ имат разпоредби за стабилност на пазара, които могат да бъдат под формата на ценови подове и тавани и резерви на квоти; — разпоредби за гъвкавост: наличието на разпоредби за гъвкавост и отнасящите се до тях правила се различават, например правилата за банково дело, заеми и използването на международни кредити за намалени емисии се различават в различните СТЕ; — цени на въглеродните емисии: в схема за търговия с емисии цената на въглеродните емисии не се определя (с изключение на специфични правила за цените, като например ценови прагове и тавани), тя се определя от равновесието и динамиката на пазара. Следователно цените в различните СТЕ варират от няколко евро до над 30 евро на тон; — годишното намаляване на тавана на емисиите е различно за различните системи и отразява амбициозността на дългосрочната цел за намаляване на емисиите на страната; — правила относно изместването на въглеродни емисии и конкурентоспособността: специфичните правила по отношение на изместването на въглеродни емисии, както и секторът, обхванат от тези правила, се различават в различните СТЕ; — използване на приходите: приходите от продажбата на търг на квоти могат да се използват по различни начини. При някои системи те се използват за специфични цели, като например подкрепа за НИРД, компенсиране на обхванатите субекти и др., докато в други системи те се вливат в общия публичен бюджет. В ЕС държавите членки следва да използват най-малко 50 % от приходите от търгове за цели, свързани с климата и енергетиката.

2.4. Кратък преглед на СТЕ на ЕС, първия и на най-големия пазар на въглеродни емисии

2.4.1. Схемата на Европейския съюз за търговия с емисии (СТЕ на ЕС) е първата и най-мащабната система за ограничаване и търговия с емисии за намаляване на емисиите на парникови газове ( 3 ) . Схемата на ЕС за търговия с емисии е създадена и разширена на три последователни етапа: Фаза I (2005—2007 г.), Фаза II (2008—2012 г., съгласувана с първия период на задължения по Протокола от Киото), Фаза III (от 2013 до 2020 г., приведена в съответствие с втория период на задължения по Протокола от Киото) ( 4 )

2.4.2. Предстоящата Фаза IV ще започне през 2021 г. и ще продължи до 2030 г. СТЕ на ЕС обхваща приблизително 11 000 електроцентрали, производствени предприятия и други стационарни инсталации, както и авиационни дейности в 30 държави: 27-те държави — членки на ЕС, Исландия, Лихтенщайн и Норвегия. Общо около 45 % от общите емисии на парникови газове в ЕС са обхванати от СТЕ на ЕС ( 5 )

2.4.3. Рамката за политиките на ЕС в областта на климата и енергетиката до 2030 г., приета през октомври 2014 г., отново утвърждава стратегията на Европа за декарбонизация и разширява целите на Съюза за декарбонизация за периода след 2020 г., включително целта за намаляване на емисиите на парникови газове с най-малко 40 % (в сравнение с нивата от 1990 г.) до 2030 г.

2.4.4. Приносът на СТЕ на ЕС за постигане на горепосочените намаления на емисиите на парникови газове до 2030 г. е намаляване на емисиите с 43 % (в сравнение с 2005 г.) в секторите, обхванати от СТЕ на ЕС ( 6 ) . Фаза IV на СТЕ на ЕС ще продължи от 2021 г. до 2030 г. Целта на фаза IV е да се ускори темпът на намаляване на емисиите, да се създадат по-целенасочени правила относно изместването на въглеродни емисии и да се финансират нисковъглеродните иновации и модернизацията на енергийния сектор ( 7 ) . Европейската комисия въведе нови правила за реформа на СТЕ на ЕС преди Фаза IV и, най-вече, за привеждане на тавана на намалението на емисиите в съответствие с целта за намаляване на емисиите до 2030 г.

2.5. Допълнителни мерки в рамките на световната политика на ЕС в областта на климата

2.5.1. На европейско равнище СТЕ на ЕС не е единствената валидна за целия ЕС политика, която се прилага, за да се постигне целта на ЕС за 2020 г. в областта на климата и енергетиката. В пакета от мерки на ЕС в областта на климата и енергетиката до 2020 г. се определят три различни цели, които трябва да бъдат изпълнени до 2020 г.: — намаляване с 20 % на емисиите на парникови газове под нивата от 1990 г.; — 20 % дял на възобновяемата енергия в енергийния микс на Съюза; — повишаване на енергийната ефективност с 20 %.

2.5.2. Докато СТЕ на ЕС беше замислена като основен полигически инструмент за декарбонизация на европейската икономика и за постигане на първата цел, Директивата за енергията от възобновяеми източници (ДРС) и Директивата за енергийната ефективност (ДЕЕ) бяха приложени за изпълнение на втората и третата цел.

2.5.3. Освен това редица държави членки въведоха допълващи се и припокриващи се политики на национално равнище, главно под формата на минимални цени и постепенен отказ от въглищата. За да се гарантира ефективно регулиране, е важно да се избегне отрицателното въздействие на допълващи се и припокриващи се политики.

2.5.4. Прилагането на допълващи се и припокриващи се политики би могло да засегне значително функционирането на пазара на ЕС на въглеродни емисии. Рязкото намаляване на емисиите в резултат на тези политики би довело до намаляване на търсенето на квоти за емисии и вследствие на това би изкривило равновесието на пазара.

2.5.5. Това въздействие може до известна степен да бъде смекчено от резерва за стабилност на пазара (РСП), който започна да функционира през януари 2019 г. и има за цел да поеме излишъците от квоти, които не натрупват се на пазара. През периода 2019—2023 г. РСП ще задържи 24 % от излишъка. Този брой ще намалее до 12 % след 2024 г., а от 2023 г. квотите в РСП, които са над общия брой квоти, продавани на търг през предходната година, вече няма да са валидни. Въпреки това е от решаващо значение да се гарантира по-голяма прозрачност и сравнимост на такива политики, припокриващи се със СТЕ на ЕС, и когато въздействието е значително, отрицателните ефекти да бъдат сведени до минимум.

2.5.6. Въпросът за субсидиите за изкопаеми горива, предоставяни на национално и регионално равнище, следва да бъде преместен на по-предно място в дневния ред на ЕС, като се има предвид техният мащаб: до 300 млрд. евро годишно, което представлява една трета от общия размер на инвестициите за „Зеления договор“ и води до по-проактивен ангажимент на ЕС в новите преговори в рамките на СТО за постепенно премахване на субсидиите за изкопаеми горива.

2.5.7. Освен това ЕИСК набеляза възобновяемите енергийни източници като важен инструмент за регионално развитие (биомаса, вятърна и слънчева енергия и др.). Основният въпрос е как да се съчетаят и двете политики, постепенното премахване на субсидиите за енергията от изкопаеми горива (въглища, нефт) и постепенното въвеждане на стимули за енергия от възобновяеми източници.

3. Предизвикателства и възможности за бъдещето на пазарите на въглеродни емисии

3.1. COVID-19 и неговото въздействие върху политиката в областта на климата

3.1.1. 2 ) с 58 % на ден 2 , което представлява 5 % от годишните емисии на ЕС. При автомобилния и въздушния транспорт дневните емисии са 10 пъти по-ниски от нормалните, а в енергетиката намалението достига 40 %. В ЕС ограничителните мерки доведоха до спад на емисиите на въглероден диоксид (CO) с 58 % на ден ( 8 ) . Ако тези мерки продължават 45 дни в по-голямата част от държавите членки, през 2020 г. могат да бъдат избегнати 45 мегатона CO, което представлява 5 % от годишните емисии на ЕС. При автомобилния и въздушния транспорт дневните емисии са 10 пъти по-ниски от нормалните, а в енергетиката намалението достига 40 %.

3.1.2. Очаква се настоящият спад на емисиите да бъде временен и ЕС скоро ще се изправи пред същите предизвикателства в областта на декарбонизацията ( 9 ) . Това означава, че Европейският зелен пакт следва да бъде приложен в съответствие с планирания график. И най-малкото закъснение ни отдалечава от целта за въглеродна неутралност до 2050 г.

3.1.3. Пазарните инструменти за намаляване на емисиите на парникови газове показват добра устойчивост на въздействието на COVID-19. Цените на квотите за емисии намаляха, което отразява по-слабото очаквано търсене и предоставя краткосрочни облекчения за засегнатите предприятия. Мерките за стабилизиране на пазара, които са вградени в повечето от съществуващите системи за търговия с емисии, гарантират, че цените на въглеродните емисии няма да спаднат под определено равнище и че спадът няма да продължи в средносрочен до дългосрочен план. Важно е да се гарантира, че тези мерки са подходящи, за да устоят на въздействието на COVID-19. Това е от съществено значение, за да се гарантира дългосрочна сигурност по отношение на цените на въглеродните емисии. Регулаторните органи също така бяха в състояние да гарантират гъвкавост по отношение на спазването на изискванията и регулаторните срокове във времена на сериозни неблагоприятни обстоятелства.

3.2. Приемане на общи правила за разгръщане на потенциала на пазарите на въглеродни емисии (член 6 от Парижкото споразумение)

3.2.1. Парижкото споразумение, прието през декември 2015 г., проправи пътя за действия във връзка с изменението на климата през втората половина на века, а може би дори и по-нататък. Съгласно Парижкото споразумение от участващите държави се очаква да представят национално определени приноси, които да очертаят техния принос за постигане на общата цел на споразумението. Като цяло НОП са доста разнообразни, но обикновено включват цел за намаляване на емисиите за следващите 10 години.

3.2.2. Член 6 от Парижкото споразумение има за цел създаването на рамка за сътрудничество между държавите за изпълнение на национално определените приноси, включително чрез основани на пазара подходи. Поради това той има потенциала да създаде рамка за създаване на международен пазар на въглеродни емисии по линия на Парижкото споразумение. Още по-важно е, че тя може да бъде основен двигател за възприемането и разширяването на политиките на ценообразуване на въглеродните емисии и на системите за търговия с емисии. Чрез член 6 държавите, които прилагат СТЕ, ще могат да свържат своите системи с друга СТЕи и да използват връзката като начин за реализиране на своите НОП. Държавите също така ще могат да възлагат обществени поръчки за международни кредити, които да се използват за спазване на техните национални политики чрез рамка на международния пазар. Преговорите по линия на Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата не успяха да приемат насоки за привеждането в действие на член 6 на 24-вата конференция на страните по РКООНИК през 2018 г. и на 25-вата конференция на страните по РКООНИК през 2019 г. поради значителните различия между някои от страните. Приемането на член 6 сега е на дневен ред по време на COP26 и е от решаващо значение този процес да приключи без по-нататъшно забавяне.

3.3. Договаряне на амбициозно и балансирано двустранно споразумение между ЕС-27 и пазарите на въглеродни емисии в Обединеното кралство

3.3.1. В Европейската комисия съществува консенсус, че Обединеното кралство ще бъде изключителен партньор по въпросите, свързани с изменението на климата, но е налице и усещането, че за да издържи проверката на времето, споразумението трябва да включва ясни разпоредби в областта на климата, за да се ограничат маневрите на Обединеното кралство, които се отклоняват от правилата на ЕС.

3.3.2. Подходът на ЕС се основава на четири елемента: — Парижкото споразумение следва да бъде основен елемент от ССТ. Това означава, че една от страните може да спре действието на разпоредбите на Договора, ако другата страна е нарушила такава разпоредба. — И двете страни следва да потвърдят своите ангажименти за неутралност по отношение на климата до 2050 г.: Обединеното кралство вече прие законодателни мерки във вътрешен план, но считаме, че една разпоредба относно бъдещото споразумение между ЕС и Обединеното кралство ще подсили този ангажимент. — Равнопоставени условия за конкуренция и клауза за запазване на равнището на защита: това е жизненоважен елемент за ЕС. Ако искаме това партньорство да издържи проверката на времето, трябва да гарантираме, че бъдещите администрации в Обединеното кралство не занижават настоящите високи стандарти в борбата с изменението на климата. — Създаване на британска система за определяне на цаните на въглеродните емисии: Обединеното кралство реши да излезе от СТЕ на ЕС. През 2019 г. Обединеното кралство имаше 7 % от всички квоти по СТЕ и в някои сектори като въздухоплаването техният дял достигна 19 %. Следователно от решаващо значение е Обединеното кралство да изгради собствения си пазар, като вземе предвид съвместимостта със системата на ЕС. На 1 юни Обединеното кралство представи предложение за създаване на национална схема за търговия с емисии. ЕС е отворен за възможността за свързване на бъдещата СТЕ на Обединеното кралство със СТЕ на ЕС, ако това свързване не вреди на целостта на СТЕ на ЕС.

3.4. Извлечени поуки от Всеобхватното икономическо и търговско споразумение (ВИТС) и възможности за двустранно сътрудничество в областта на климата

3.4.1. Разпоредба, която свързва търговията и околната среда, се съдържа в член 24, параграф 4 от ВИТС, където Канада и ЕС потвърждават отново своите ангажименти за прилагане на многостранните споразумения, по които те са страни. Тази разпоредба би могла да бъде мост към дискусиите между Канада и ЕС относно изпълнението на многостранните споразумения в областта на околната среда, в които общите проблеми се споделят, включително да бъде основата, на която Канада и ЕС да разработване или ръководят на нови инициативи за сътрудничество в областта на климата в рамките на Парижкото споразумение.

3.4.2. В член 22, параграф 3 от ВИТС се призовава за сътрудничество във връзка с търговията между Канада и ЕС, което да насърчава устойчивото развитие. Работният план по член 24 включва съвместна работа по въздействието на търговията и инвестициите в политиката в областта на околната среда и разглеждане на свързаните с търговията аспекти на климата, като пазарите на въглеродни емисии и трансфера и развитието на чисти технологии. В член 24, параграф 12 се съдържа списък от 10 примерни области на потенциално сътрудничество между страните по въпроси, свързани с околната среда, като според някои от тях ВИТС може да служи като платформа за последващо развитие на националните политики.

3.4.3. Съвместната работа на ЕС и Канада по корекция на въглеродните емисии на границите е една от областите на потенциално сътрудничество по „свързаните с търговията аспекти на сегашния и бъдещия международноправен режим.“ Сътрудничеството би могло да се осъществява в областта на споделянето на информация и договарянето на най-добри практики, например при изчисляването на инкорпорираните емисии в търгуваните стоки или съгласуване на методологиите в областта на конкурентоспособността и изместването в секторите с висок интензитет на емисиите, които понастоящем са обхванати от националните схеми за търговия с емисии както в Канада, така и в ЕС.

3.4.4. С подкрепата от страна на засегнатите отрасли, като цимента и алуминия, може да се появят също реални възможности за съвместни пилотни проекти между ЕС и Канада за разработването на схеми за търговия с емисии и подходи за запазване на конкурентоспособността и за избягване на изместването (напр. общи критерии и методологии за изчисляване на безплатното разпределяне на квоти, общи корекции на въглеродните емисии на границите и др.).

3.5. Поуки, извлечени от разширяването на секторния обхват: транспорт и горива

3.5.1. Тъй като ЕС обмисля последващи изменения на СТЕ на ЕС, следва да се обърне сериозно внимание на структурата на пазара и на практическия опит в областта на операционализацията в рамките на режимите за търговия с емисии на поднационално равнище в Северна Америка. Една конкретна област с ценни уроци за ЕС се отнася до това, как Калифорния и Квебек разшириха обхвата на СТЕ, за да включат секторите на транспорта и горивата . От 2015 г. насам дистрибуторите на транспортни горива, природен газ и други горива в Калифорния и Квебек изпълняват задълженията за привеждане в съответствие по съвместната програма за ограничаване и търговия с емисии (WCI) на Инициативата за климата (WCI). Обхванатите субекти от този сектор не получават безплатно разпределени квоти, а трябва да ги закупуват на тримесечни държавни търгове или чрез частния вторичен пазар.

3.5.2. Друго развитие в САЩ, което заслужава да бъде наблюдавано, е Инициативата за климата на транспорта ( 10 ) (TCI) , регионално сътрудничество между 12 държави от Северна и Централна Америка и Съединените американски щати и окръг Колумбия, което има за цел подобряване на транспорта, развитие на икономиката на чистата енергия и намаляване на въглеродните емисии от транспортния сектор. Инициативата се основава на водещата роля на региона за намаляване на емисиите на парникови газове в сектора чрез регионална програма за определяне на прагови стойности за емисиите на парникови газове, Регионалната инициатива за намаляване на емисиите на парникови газове (RGGI), въведена през 2009 г. С една трета от всички емисии на парникови газове от различните юрисдикции от TCI, идващи от транспортния сектор, участващите държави работят през цялата 2020 г., за да разработят подход на съвместни „примерни правила“ с препоръките за проектиране на схемата за търговия с емисии, за да се справят с тези, които понастоящем установените и увеличаващите се емисии в отделните сектори. Намерението е новата или разширената програма (и) за търговия с емисии да започне (ат) първоначално през 2022 г. начален период за привеждане в съответствие.

3.5.3. Климатичните и икономическите ползи от по-широкото секторно разширяване на СТЕ са ясни: по-голям и по-широк пазар, по-широк кръг от участници на пазара, възможности за намаляване на емисиите, технологични иновации и подобрена ефективност, което води до по-ниски разходи за програмата и на тон за намаляване на емисиите и разширен набор от намаления на емисиите, чисто финансиране и инвестиции.

4. Предизвикателства пред политиките на ЕС в областта на климата и промишлеността

4.1. Успешна реформа на схемата на ЕС за търговия с емисии

4.1.1. В рамката за политиките на ЕС в областта на климата и енергетиката до 2030 г., приета през октомври 2014 г., се определят следните цели: — намаляване на емисиите на парникови газове с най-малко 40 % (в сравнение с нивата от 1990 г.); — постигане на минимален дял от 27 % за енергията от възобновяеми източници; — подобряване на енергийната ефективност с поне 27 %.

4.1.2. Като част от Европейския зелен пакт, представен през декември 2019 г., Европейската комисия планира да увеличи целта на ЕС за 2030 г., включително за СТЕ на ЕС. Целта е да се увеличи общата цел за намаляване на емисиите с 40 % до 50 % или 55 %, за да се постигне неутралност по отношение на въглеродните емисии на ЕС до 2050 г. Цялостният и подробен план за постигане на целите за 2030 г. се очаква да бъде представен през октомври 2020 г., а конкретните предложения за преразглеждане на съответните законодателни мерки ще бъдат представени през юни 2021 г. Тези предложения ще включват преглед на Директивата за СТЕ на ЕС, евентуално заедно с прегледа на резерва за стабилност на пазара (РСП).

4.1.3. Това означава, че целта на СТЕ на ЕС за 2030 г. и правилата на системата ще бъдат подложени на задълбочен преглед през следващите години. Тъй като това преразглеждане се извършва в ход, ще бъде от решаващо значение да се обърне сериозно внимание на основните характеристики на СТЕ на ЕС и на въздействието им върху европейската промишленост.

4.2. Разработване и прилагане на механизъм на ЕС за корекция на въглеродните емисии на границите

4.2.1. Идеята за данък върху въглеродните емисии на границите на ЕС вече беше представена в дневния ред на г-жа Ursula von der Leyen, когато тя беше кандидат. След назначаването ѝ за председател на Европейската комисия този анализ на механизмите на ЕС за коригиране на въглеродните емисии, което може да се осъществява под няколко форми — данъци, копиране на СТЕ или стандарти — е приоритет за Европейската комисия.

4.2.2. През март 2020 г. ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ започна консултация онлайн , за да събере мненията на всички заинтересовани страни. Резултатите от тази консултация, както и дебатите с експерти от държавите членки, ще бъдат полезни за изготвянето на законодателно предложение през пролетта на 2021 г. Бъдещите мерки във връзка с въглеродните емисии следва да бъдат в съответствие с правилата на СТО и други международни задължения на ЕС. Това по същество означава, че те трябва да бъдат недискриминационни и пропорционални в съответствие със съдебната практика.

4.3. ЕИСК препоръчва на Комисията да задълбочи обсъждането на различни варианти на политиката, като например реформирана СТЕ, корекции на въглеродните емисии на границата, ставка по ДДС, адаптирана спрямо въглеродния интензитет, и да ги сравни по отношение на: — въздействие върху изместването на въглеродни емисии и инвестиции в една бъдеща обстановка с по-високи цени и по-малка наличност на квоти съгласно СТЕ в ЕС; — правна сигурност относно спазването на правилата на СТО; — приемливост за търговските партньори; — техническа осъществимост, по-специално по отношение на наличието на световно приети счетоводни стандарти и стандарти за измерване и на надеждни и признати бази данни (11).

4.4. Предимства на механизма на ЕС за коригиране на въглеродните емисии

4.4.1. Такъв механизъм ще предпази енергоемките европейски предприятия (от стомана и цимент, например) от по-евтин внос от трети държави без или с по-слаба политика в областта на климата (няма пазар на въглеродни емисии, няма ценообразуване на въглеродните емисии). Тази корекция би възстановила еднаквите условия на конкуренция между дружествата от ЕС и дружествата от трети държави, които биха могли, например, да бъдат под формата на данък върху внасяните стоки въз основа на средните цени в СТЕ на ЕС. Тези механизми ще спомогнат за предотвратяване на изместването на въглеродни емисии и ще предотвратят надпреварата за достигане на най-ниски равнища за енергоемките отрасли, като същевременно се защити конкурентоспособността на промишлеността на ЕС и ще намали конкурентоспособността на евтиния въглероден внос.

4.4.2. Тъй като ЕС представлява 10 % от парниковите газове в световен мащаб, подобен механизъм би могъл също така да изпрати положителен сигнал към държави със сходни възгледи, които търгуват с ЕС (Канада, Обединеното кралство, Швейцария) и които ще се възползва от един вид взаимно признаване на тяхната собствена схема за търговия с емисии и ще освободят своите национални дружества от задължението да плащат каквато и да било такса върху износа си за ЕС-27.

4.4.3. По този начин ЕС ще осигури съгласуваност между своите вътрешни и външни ангажименти и ще подобри своята политика в областта на климата с преразглеждането на директивата за енергията, за да отговори на предизвикателствата за намаляване на емисиите на парникови газове с 50 — 55 % спрямо нивата от 1990 г. до 2030 г. и да постигне въглеродна неутралност до 2050 г.

4.4.4. Тези потенциални мерки по отношение на въглеродните емисии биха могли да бъдат алтернатива на настоящите мерки, насочени към риска от изместване на въглеродни емисии в схемата на ЕС за търговия с емисии (безплатно предоставяне на квоти за емисии на CO 2 след задълбочен анализ на профила на емисиите, най-добрите налични технологии и др.). В момента тече дебат относно това дали дадена гранична мярка по отношение на въглеродните емисии ще замени или ще допълни съществуващите мерки за конкурентоспособност в различни сектори и/или в рамките на един и същи сектор. Важно е също така да се разбере какви биха могли да бъдат последиците за вноса и износа на електроенергия във взаимосвързаните мрежи.

4.5. Недостатъци на механизма на ЕС за коригиране на въглеродните емисии

4.5.1. Използването на мерки на граничните стойности на въглеродните емисии би могло да наложи ответни мерки от трети държави, доставящи суровини на ЕС, като САЩ, Китай или Индия, които ще създадат нови пречки пред търговията в контекста на това, че свиването на световната търговия, дължащо се на COVID-19, ще бъде огромно — между 18 % и 32 % в съответствие с неотдавнашна публикация на СТО.

4.5.2. Използването на корекции на въглеродните емисии на границите би могло също така да подкопае многостранния подход на Рамковата конвенция на ООН по изменението на климата и да се разглежда като незачитане на международното сътрудничество в полза на по-едностранни подходи.

4.5.3. Разходите за някои вносни суровини от трети държави, в които политиките в областта на климата са в лошо състояние, ще бъдат по-скъпи за техните купувачи от ЕС. Това означава, че ценовата конкурентоспособност на някои големи европейски производствени предприятия (в секторите на автомобилостроенето и строителството), които преработват тези суровини, може да бъде намалена, докато износът от ЕС на готовите стоки може да бъде променен.

4.5.4. Секторният обхват на корекциите на въглеродните емисии на границите може да се различава от обхвата на съществуващите мерки за защита на конкурентоспособността: възможният обхват на корекциите на въглеродните емисии на границите може да бъде ограничен до сектори като цимента и стоманата, където рискът от изместване на въглеродни емисии е най-висок, докато секторният обхват на мерките за изместване на въглеродни емисии е по-широк (например химикали, боядисване и довършителна обработка на текстил).

4.6. Секторният подход

4.6.1. Стоманодобивният сектор в ЕС е под натиск от ожесточена конкуренция в световен мащаб от страна на стоманодобивни предприятия от Китай, Турция, Алжир или Иран, които не разполагат със СТЕ, като обхващат този сектор и вече изнасят 30 милиона тона стомана за ЕС. Европейското сдружение на производителите на стомана (Eurofer) подкрепя въвеждането на механизъм за коригиране на въглеродния баланс по екологични, икономически и правни причини и счита, че това е предварително условие за избягване на риска от изместване на въглеродни емисии. Този механизъм следва да обхваща готовите и полуготовите продукти от стомана и да се основава на подходяща счетоводна система за измерване на въглеродния отпечатък на продуктите чрез някои „споразумения за еквивалентност“ с трети държави и да съсъществува по време на преходен период със СТЕ на ЕС за безплатно разпределяне на квоти.

4.6.2. Европейският сектор за производство на цимент (CEMbureau) приветства идеята за механизъм за АРП, предвид големия риск от изместване на въглеродни емисии в промишлеността на ЕС с ниски маржове. Този сектор, който участва в дългосрочен инвестиционен цикъл, за да постигне целта за неутралност по отношение на климата до 2050 г., определя няколко условия като прозрачна методология, съответствие с правилата на СТО, широко секторно покритие с всички сектори, обхванати от СТЕ, и съвместимост с безплатното разпределение на квоти до 2030 г.

4.7. Диалог с трети държави

4.7.1. ЕИСК подкрепя започването на диалог с трети държави с цел обсъждане на съдържанието и въздействието на мерките за граничните корекции на въглеродните емисии върху износа им за ЕС. Този диалог следва да бъде се води по един начин с държавите, които имат амбициозни политики в областта на климата (като Канада), и по друг начин с други държави, които нямат такива амбициозни политики в областта на климата (САЩ, Китай, Русия).

4.7.2. Знаем например, че администрацията на САЩ следи много внимателно развитието на обсъжданията относно мерките на ЕС за коригиране на въглеродните емисии на границата. В рамките на СТО, в процеса на оценка на търговската политика на ЕС, някои служители на САЩ вече изразиха своята загриженост относно каквито и да е било мерки на ЕС за корекция на въглеродните емисии на границата.

4.8. Крайната цел на определянето на цени на въглеродните емисии в световен мащаб

4.8.1. ЕИСК набляга върху необходимостта от съчетаване и хармонизиране на различните налични инструменти с цел борба с кризата, свързана с климата. Тъй като съответните международни организации и предприятия считат, че сигналът за цената на въглеродните емисии е от ключово значение за постигането на ефективен напредък в борбата с изменението на климата и създаването на привлекателна среда за инвестиции в дългосрочен план с цел ускоряване на екологичния преход за публични и частни субекти (промишленост, транспорт, жилищно настаняване, селско стопанство и др.), ЕИСК призовава за хармонизиране на подходите в различните юрисдикции, което в крайна сметка води до възникването на съпоставим ценови сигнал между различните юрисдикции.

4.8.2. В преходния период преди приемането на съпоставим ценови сигнал, както и обща договорена методология за измерване на въглеродния отпечатък, регионалните цени на въглеродните емисии на държави със сходни възгледи (ЕС-27, Обединеното кралство, Швейцария, Латинска Америка, САЩ Среднозападно, Югоизточна Азия и други) би трябвало да бъдат постепенно хармонизирани. Създаването на такива регионални пазари на въглеродни емисии ще означава общи инфраструктури на пазара на въглеродни емисии (един вид „въглероден единен пазар“), като в същото време биха могли да се въведат някои специфични за трети държави механизми за въглерода.

4.8.3. За да се избегне обаче въглеродна търговска война между държавите и регионалните митнически съюзи, освобождаването от задължения в рамките на СТО, с което ще се установят правилата, съгласно които тези механизми за коригиране на въглеродните емисии („Carbon Tax Adjustment Mechanisms“) трябва да бъдат създадени и да функционират в съответствие с два основни принципа на СТО: пропорционалност и недискриминация.

Брюксел, 18 септември 2020 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Luca JAHIER

(1) ОВ C 353, 18.10.2019 г., стр. 59.

(2) https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_attach&task=download&id=677

(3) IETA: 10 years of Emissions Trading in Europe: towards a new beginning? (10 години търговия с емисии в Европа: към едно ново начало?), май 2015 г., http://www.ieta.org/resources/EU/EUETS%20Paper%20May_FINAL.pdf

(4) Вж. бележка под линия 3.

(5) Вж. бележка под линия 3.

(6) Вж. бележка под линия 3.

(7) Европейска комисия (Действия в областта на климата): преразглеждане за Фаза 4 (2021–2030 г.), Последна актуализация: март 2018 г., https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/revision_en.

(8) Sia Partners: CO2 emissions in the EU (Емисии на CO2 в ЕС), 1 април 2020 г.

(9) Carbon Brief: https://www.carbonbrief.org/analysis-what-impact-will-the-coronavirus-pandemic-have-on-atmospheric-CO2, 7 май 2020 г.

(10) https://www.transportationandclimate.org/content/about-us.

(11) Вж. бележка под линия 1.