ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА ПО-ИНТЕЛИГЕНТНА ВИЗОВА ПОЛИТИКА ЗА ИКОНОМИЧЕСКИ РАСТЕЖ /* COM/2014/0165 final */





СЪДЪРЖАНИЕ Оценка на прилагането на Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) 1. ВЪВЕДЕНИЕ 2 2. ЦЕЛИ НА ВИЗОВИЯ КОДЕКС И ПРЕДИШНИ ОЦЕНКИ 3 2.1. Цели на Визовия кодекс 3 2.2. Предишни оценки 4 2.2.1 Осъществяване и развитие на общата визова политика с цел насърчаване на растежа 4 2.2.2 Доклад относно функционирането на местното шенгенско сътрудничество през първите две години от прилагането на Визовия кодекс 5 3. ЦЯЛОСТНО ПРИЛАГАНЕ НА ВИЗОВИЯ КОДЕКС 6 3.1. Общи съображения 6 3.2. Липса на статистически данни 7 3.3. Оценка по конкретни цели 7 3.3.1. Опростяване на правната рамка 7 3.3.2. Укрепване на правната рамка, за да се повиши степента на хармонизиране на практиките 7 3.3.3. Укрепване на процедурните гаранции и осигуряване на равно третиране и прозрачност 8 3.3.4. Подобряване на консулската организация и сътрудничество (и с оглед на въвеждането на ВИС) 14 4. ЗАКЛЮЧЕНИЯ 15 ВЪВЕДЕНИЕ Общата визова политика е основен елемент при създаването на общо пространство без вътрешни граници. Достиженията на правото от Шенген относно визовата политика, установени в рамките на Шенгенското междуправителствено сътрудничество, бяха включени в институционалната и правната рамка на Европейския съюз с влизането в сила на Договора от Амстердам[1]. Във Визовия кодекс[2] се определят хармонизирани процедури и условия за издаване на визи за краткосрочен престой. Кодексът бе „преработен текст“ и консолидация на всички правни актове, с които се уреждат условията и процедурите за издаване на визи за краткосрочен престой. Той замени остарелите части от „достиженията на правото от Шенген“. Преработеният текст обхващаше „Общите консулски инструкции“, както и части от Шенгенската конвенция и 11 решения на „Шенгенския изпълнителен комитет“. Освен това Съвместно действие 96/197/ПВР от 4 март 1996 г. относно режима на транзитно преминаване през летищата беше включено в правната рамка на Съюза. Една от целите на Визовия кодекс беше консолидирането и оттам опростяването на правната рамка. Друга цел беше улесняването на законното пътуване и справянето с незаконната имиграция чрез по-нататъшно хармонизиране на начина, по който местните консулските мисии на държавите членки разглеждат заявленията за издаване на визи. Целта за улесняване на законното пътуване трябваше да бъде постигната inter alia въз основа на принципа, че често и редовно пътуващите лица, познати на консулствата, следва да могат да получават виза по-лесно, отколкото непознатите кандидати, подаващи заявление за първи път. Основните процедурни облекчения се отнасят до издаването на многократни визи и до по-леките изисквания за подкрепящи документи. Така, Визовият кодекс позволява диференцирано третиране на кандидатите въз основа на това как са използвали визите в миналото. Той е предназначен също така да гарантира, че подобните случаи се разглеждат по сходен начин. Необходимостта да се улесни пътуването за Европа в сигурна среда получи нарастващо политическо внимание след приемането на Визовия кодекс. За тази цел ЕС провежда в момента диалог за либерализиране на визовия режим с редица партньорски държави и вероятно през следващите години ще последват още такива диалози. Освен това ЕС сключи девет споразумения за визови облекчения с партньорски държави[3]. Те могат да бъдат разглеждани като първа стъпка към либерализиране на визовия режим и показват ангажимента на ЕС за насърчаване на мобилността и за улесняване на пътуването в Европа за по-широк кръг от граждани на трети държави. В интерес на ЕС е да бъде „отворен“ за посетители, тъй като пътуващите допринасят за икономическия растеж. Освен това контактите между народите и културите насърчават взаимното разбирателство и диалога между културите. Неотдавнашно проучване[4] на икономическото въздействие от улесняването на издаването на визи за краткосрочен престой стига до заключението, че броят на пътниците, които са възпрени да влязат в Шенгенското пространство поради сегашните визови изисквания за шестте трети държави, разгледани в проучването, води до значителни преки и непреки загуби за БВП. Консервативна оценка на тази загуба на година е 4,2 млрд. EUR, докато една вероятна оценка е 12,6 млрд. EUR. Това означава около 80 000 загубeни работни места от прякото и косвеното въздействие в Шенгенското пространство по консервативната оценка и около 250 000 по вероятния сценарий. От влизането си в сила преди три години Визовият кодекс подобри значително процедурите за шенгенската виза, но оттогава светът продължи да се променя и целите и приоритетите също се промениха (вж. например т. 2.2.1 по-долу). Необходимостта от гарантиране на по-добра съгласуваност между политиките на Съюза (например съгласно член 167 от Договора за функционирането на Европейския съюз Съюзът взема предвид културните аспекти при своята дейност по силата на други разпоредби на Договорите), както и текущите икономически перспективи доведоха до добавянето на „генериране на растеж“ като още една цел на общата визова политика. В този контекст следва също така да се осигури повече съгласуваност с търговските политики. Тази съгласуваност може да се постигне, като се вземат например предвид търговските политики, включително търговските споразумения, когато се разглеждат преговорите за сключване на споразумения за визови облекчения. Настоящият доклад е изготвен в този контекст. В него се набелязват по-нататъшни подобрения, които могат да бъдат осъществени за постигането на по-интелигентна обща визова политика, което увеличава и привлекателността на ЕС за бизнесмените, научните изследователи, студентите, творците и професионалистите в областта на културата, и което дава отговор на сегашните и бъдещите предизвикателства. 2. ЦЕЛИ НА ВИЗОВИЯ КОДЕКС И ПРЕДИШНИ ОЦЕНКИ 2.1. Цели на Визовия кодекс Основната цел на Визовия кодекс е да се установят условията и процедурите за издаване на визи за транзитно преминаване през Шенгенското пространство или за планиран престой в него, за краткосрочен престой, както и за транзитно преминаване през международните транзитни зони на летищата. Освен това Визовият кодекс е предназначен за улесняване на законното пътуване и справяне с незаконната имиграция. За да постигне целите си, както се посочва в обяснителния меморандум[5] на предложението на Комисията от 2006 г., Визовият кодекс следва: - „да подобри консулската организация и сътрудничество (и с оглед на въвеждането на Визовата информационна система (ВИС))[6]; – укрепване на процедурните гаранции – укрепване на равното третиране на кандидатите за визи, като се изяснят редица въпроси, за да се засили хармонизираното прилагане на законодателните разпоредби.“ Съгласно член 57, параграф 1 от Визовия кодекс от Комисията се изисква да докладва пред Европейския парламент и пред Съвета относно прилагането на Визовия кодекс две години след като всички разпоредби са станали приложими (т.е. на 5 април 2013 г.), като постигнатите резултати се сравнят с целите и с прилагането на разпоредбите на регламента. Чрез настоящия доклад, основан на подробната оценка на прилагането на Визовия кодекс, изложена в работния документ на службите на Комисията[7] (РДСК), се изпълнява това задължение и се предлагат начини за постигане на целите, които не са напълно постигнати, и за справяне с установени проблеми, свързани с прилагането. 2.2. Предишни оценки Комисията предвиди тази оценка на прилагането на Визовия кодекс, като публикува през ноември 2012 г. съобщение относно „Осъществяване и развитие на общата визова политика с цел насърчаване на растежа в ЕС“ и „Доклад относно функционирането на местното шенгенско сътрудничество през първите две години от прилагането на Визовия кодекс“. 2.2.1 Осъществяване и развитие на общата визова политика с цел насърчаване на растежа[8] В контекста на декларацията на министрите от Г- 20 на срещата им в Мерида, Мексико през май 2012 г. върху потенциала за растеж чрез улесняване на визовите процедури Комисията предприе размисъл относно икономическото въздействие на визовата политика върху цялата икономика на ЕС. Тя се насочи по-специално към туризма и към начина, по който политиката да бъде организирана, за да гарантира по-голяма съгласуваност с целите за растеж от стратегията „Европа 2020“. Целта на общата визова политика, заедно с общите правила за граничните проверки по външните граници, е да подпомогне премахването на контрола по вътрешните граници, т.е. създаването на „Шенгенско пространство“.[9] Основната цел на визовата политика е да се улесни пътуването за законно пътуващите и да се предотврати незаконната миграция и да се защити общественият ред и сигурност. От друга страна обаче, сегашната икономическа криза подчерта необходимостта от това общата визова политика да е насочена и към потенциала за генериране на икономически растеж. В съобщението, от една страна, беше установено, че „в сравнение с положението преди приемането му, Визовият кодекс представлява съществен напредък, тъй като води до значително подобрение на визовите процедури“, като се изброяват редица съществени подобрения, що се отнася до правните разпоредби. В него обаче , от друга страна, се заключава, че „... има възможност за подобряване, тъй като оптималното прилагане на Визовия кодекс все още не е постигнато навсякъде“ и че „повечето от тези пречки [за улесняване на процедурата за издаване на визи] могат да бъдат отстранени чрез правилното прилагане на Визовия кодекс от консулствата на държавите членки, което следва да се наблюдава от Комисията“. В съобщението също така бяха набелязани въпроси, които да бъдат обсъдени при бъдещо преразглеждане на Визовия кодекс, с оглед на „подобряване и улесняване на процедурите за добросъвестните пътници и същевременно за справяне с рисковете от незаконна миграция и заплахите за сигурността поради действията на някои пътници.“ 2.2.2 Доклад относно функционирането на местното шенгенско сътрудничество през първите две години от прилагането на Визовия кодекс[10] Разпоредбите на Визовия кодекс се прилагат повсеместно. Съзаконодателите обаче признаха, че е необходимо да се отчетат местните обстоятелства, като същевременно се гарантира хармонизираното прилагане на общите правни разпоредби. В член 48 от Визовия кодекс се определя правната рамка за местното шенгенско сътрудничество (МШС), като по този начин последователността в сътрудничеството между държавите членки[11] на местно равнище се превръща в съществена част от прилагането на общата визова политика. Това сътрудничество, понастоящем е ограничено до оценката на необходимостта от адаптиране на някои разпоредби към местните условия, особено що се отнася до подкрепящите документи, които кандидатите трябва да представят. При положителна оценка Комисията трябва да приеме общите „местни“ правила чрез решение за изпълнение. Тази дейност обаче по основната задача на МШС —която също така е най-позната за обществеността — в областта на хармонизирането на подкрепящите документи е довела досега само до приемането на шест решения за изпълнение на Комисията, обхващащи 15 трети държави и една държава — членка на ЕС. Това показва, че укрепването на правната рамка не е довело до планираните резултати. Съществува липса на разбиране на добавената стойност на МШС и държавите членки трябва да се ангажират с тази колективна задача. Тези констатации бяха потвърдени в годишните доклади, изготвени за периода 2012 — 2013 г. Ето защо от съществено значение е да се засили правната рамка във връзка с МШС, тъй като липсата на последователност в практиките сред държавите членки на едно и също място е значителен източник на оплаквания и неудовлетвореност сред кандидатите за визи, независимо от гражданството, професията или статута им. Комисията предлага да бъдат въведени задължителни правила за хармонизиране на подкрепящите документи в рамките на МШС. Новият механизъм за оценка по Шенген, който ще влезе в сила през 2015 г., и който предвижда възможността за провеждане на тематични оценки, може да бъде от важно значение за прилагането на разпоредбите на МШС. Понастоящем на всяко място трябва да бъдат изготвени годишни доклади и Комисията трябва да ги предаде на Европейския парламент и на Съвета, за да се осигури пълна прозрачност. Комисията предлага да се състави един подробен годишен доклад за състоянието във връзка с МШС, който да бъде споделен с съзаконодателите, за да се осигури прозрачност по последователен начин. 3. ЦЯЛОСТНО ПРИЛАГАНЕ НА ВИЗОВИЯ КОДЕКС 3.1. Общи съображения Въпреки че не е възможно да се докаже прякото въздействие от Визовия кодекс върху броя на поисканите и издадени през периода 2010 – 2012 г. визи за краткосрочен престой, поясняването на правната рамка е допринесло за значителното увеличение на броя на заявленията за издаване на визи. Между 2009 г. и 2012 г. общият брой на заявленията нарасна с 48 % при годишно увеличение от около 15 %. Само с няколко изключения[12] държавите членки наблюдаваха увеличаване на броя на обработваните всяка година заявления за издаване визи. През същия период общият процент на отказани заявления се понижи[13], въпреки че бяха установени големи различия между различните региони в света[14]. Общата цел за справяне с незаконната имиграция се счита по принцип за изпълнена. Нито държавите членки, нито резултатите от изследванията и от обществената консултация отбелязват рискове за сигурността или проблеми, произтичащи от Визовия кодекс или неговото прилагане. Разбира се, когато се предлагат облекчения за законно пътуващите, трябва да се поддържа високо равнище на сигурност. Трябва също да се отчете приносът за сигурността, произтичащ от въвеждането на Визовата информационна система (ВИС), което започна през октомври 2011 г. и трябва да бъде завършено през 2015 г. 3.2. Липса на статистически данни Адекватните, надеждни и съпоставими статистически данни са предпоставка за съставянето на основана на фактите оценка на прилагането на законодателството и на ефикасността и ефективността му. В член 46 от ДФЕС се посочва, че държавите членки трябва да представят на Комисията годишни статистически данни за предходната година. В приложение XII се посочват данните, които трябва да се предоставят (напр. вид на визата, брой на подадените заявления за визи, на издадените и отказаните визи, еднократна или многократна виза). Въпреки че предоставените от държавите членки данни бяха полезни, за да се направи оценка на прилагането на някои елементи от Визовия кодекс, липсата на категоризация затруднява оценката на въздействието на някои разпоредби. Например за многократните визи се събират само данните за общия брой, без да се отчита срокът на валидност. Така, общите стойности обхващат многократните визи, валидни за периоди, вариращи от две седмици до пет години. Данните се събират въз основа на мястото (т.е. къде е подадено заявлението за виза или къде е издадена визата) и на вида на визата, за която се кандидатства (краткосрочен престой или виза за летищен транзит), но данните за гражданството на кандидата или целта на пътуването не са налице. Затова е невъзможно да се проследят например тенденциите в броя на заявленията за издаване на виза с цел туризъм. Комисията предлага да преразгледа приложение XII, за да се гарантира събирането на по-подробни данни, които да дадат възможност за правилна оценка на постигането на целите в бъдеще. 3.3. Оценка по конкретни цели 3.3.1. Опростяване на правната рамка Интегрирането на цялото законодателство по отношение на обработването на заявленията за издаване на визи за краткосрочен престой и промяната на издадените визи в единен инструмент ясно допринесе за опростяването на законодателството, за подобряването на прозрачността, както и за увеличаването на правната сигурност. 3.3.2. Укрепване на правната рамка, за да се повиши степента на хармонизиране на практиките Целта за създаване на ясна правна рамка за общата визова политика, чрез която да се регламентира престоят до 90 дни през всеки период от 180 дни е като цяло изпълнена. Комисията насочи вниманието си обаче през годините върху положението на гражданите на трети държави, които имат основателни причини да останат повече от 90 дни през всеки период от 180 дни (раздел 2.1.9. РДСК). Тези лица, независимо дали подлежат на изискването за визи или не, желаят да пребивават в Шенгенското пространство за период, надвишаващ 90 дни, без да възнамеряват да останат в която и да е държава членка в продължение на повече от 90 дни. Тази категория лица обикновено включва изпълнителите на живо, които обикалят из Шенгенското пространство за продължителен период, но също така и отделни пътници, като например артисти, професионалисти от сферата на културата, студенти и пенсионери. Понеже те не отговарят на условията нито за национална виза за дългосрочно пребиваване, нито за шенгенска виза за краткосрочен престой или за друго разрешение, те се намират в правен вакуум. Това положение често принуждава държавите членки да използват някои правни инструменти по „творчески“ начин. Вместо да си затваря очите за тези практики, Комисията предлага въвеждането на специално разрешение, което да отговоря на потребностите на тези лица. Комисията предлага правен инструмент за създаване на ново разрешение за престой в Шенгенското пространство, надвишаващ сегашния ограничен престой от 90 дни на 180 дни. 3.3.3. Укрепване на процедурните гаранции и осигуряване на равно третиране и прозрачност Резултатите от обществената консултация[15], горепосоченото проучване на икономическото въздействие и оплакванията на отделни лица показват, че целите на процедурните гаранции не са били изпълнени в достатъчна степен. И отделните кандидати, и професионалните заинтересовани страни намериха някои процедури за кандидатстване за продължителни, тежки и скъпоструващи. Заявлението за издаване на виза започва с необходимостта за заявителя да определи коя държава членка е компетентна за разглеждане на заявлението (точка 2.1.1.1., параграф 1 от РДСК). Съществуват ясни и обективни критерии за определяне на това коя държава членка е компетентна да разгледа заявлението. На практика обаче това се оказа предизвикателство за кандидатите и консулствата в случаите, в които кандидатът желае да пътува до няколко държави членки с една виза. Съществуващите правила очевидно са объркващи и кандидатите често имат отрицателен първоначален опит с визовата политика в Шенгенското пространство. Следващата стъпка в процеса се отнася до попълването на формуляра на заявлението (точка 2.1.1.2, параграф 10 от РДСК). Въпреки че формулярът по принцип не предизвиква много проблеми, може все пак да бъде опростен. Например той би могъл да се преразгледа, за да се премахне сегашното изискване за информация, която всъщност би била налична във ВИС, след като се въведе системата. Би било полезно и по-добро обяснение за кандидатите относно начина за попълване на формуляра. Комисията предлага да бъдат изяснени правилата по отношение на „компетентната“ държава членка и да бъде опростен формулярът на заявлението. Изискването за „подаване на формуляра лично“ (точка 2.1.1.1., параграфи 7 — 9 от РДСК) се определя като основна пречка, тъй като често е изключително обременяващо. В някои случаи от кандидатите се изисква да пътуват до съседна държава, тъй като компетентната държава членка не е представена/ няма представителство в тяхната държава на пребиваване. Това пътуване очевидно води до увеличение на общите разходи за кандидатите. Въпреки че държавите членки позволяват на кандидатите да подават заявлението на външен изпълнител или чрез търговски посредник, на познатите кандидати рядко се предоставя незадължителното премахване на изискването за „подаване лично“. Общото правило досега е, че заявлението за издаване на виза следва да бъде подадено лично в консулството или на външен изпълнител. Постепенното въвеждане на ВИС ще означава, че новите кандидати ще трябва при всяко положение да отидат в консулство или при външен изпълнител, за да им се снемат пръстовите отпечатъци. Повечето държави членки обаче са изправени пред нарастване на броя на заявленията, съчетано с намаления на публичните разходи. Това доведе до нараснало използване на външни изпълнители за приемането на заявления за издаване на виза, до акредитиране на търговски посредници (т.е. туристически агенции/туроператори), които подават заявления от името на (групи от) от кандидати за виза, и до отмяна от страна на отделни държави членки на изискването за добре познати кандидати да подават заявленията си лично. Това изглежда показва, че съществува тенденция посещението в консулство да се превръща в изключение. В някои консулствата само 30 % от заявленията за издаване на виза са „подадени лично“. Ако се съди по информацията, събрана в оценките по Шенген, когато се подават заявления, рядко се провеждат лични интервюта. От друга страна, в съответствие с развитието на модерната технология, държавите членки дават все повече възможност на кандидатите да подават заявленията си по електронен път. Понастоящем кандидатите могат да подават заявленията не по-рано от три месеца преди планираното им пътуване (точка 2.1.1.1, параграф 5 от РДСК). Този срок представлява проблем за моряците (вж. също т. 11) и за лицата, които желаят да избягнат натоварените периоди, които са свързани с дълго чакане. В интерес както на кандидатите, така и на консулствата, следва да може да се подаде заявление до шест месеца преди предвиденото пътуване. Комисията предлага да се премахне принципът на „подаването лично“ (без да се засягат изискванията за събиране на пръстови отпечатъци за кандидатите, подаващи заявление за първи път), като същевременно се запази възможността за провеждане на интервю. Тя предлага и да се изяснят правилата, които позволяват подаване на заявления онлайн, и да се позволи на всички кандидати да подават заявления до шест месеца преди предвиденото пътуване. След като е подадено заявление, започват да текат различни срокове. Въпреки че срокът за вземане на решение обикновено се спазва, ако съответната трета държава подлежи на предварителна консултация (точка 2.1.1.5, параграф 20 от РДСК), този механизъм може да означава, че обработката отнема повече време. По-добрите ИТ системи обаче позволяват по-кратко време за отговор в случай на предварителна консултация от сегашните седем календарни дни. Би трябвало също да бъде възможен по-кратък краен срок за вземане на решение. Комисията предлага да се преразгледат максималните срокове, включително времето за отговор при предварителна консултация, което следва да бъде намалено до пет календарни дни. Визовият кодекс включва разпоредби, целящи да се опростят и съкратят процедурите, позволяващи процедурни облекчения за кандидати, които са известни на консулствата с „добросъвестността“ и „надеждността“ си, включително с правомерното използване на вече издадени визи. Тези потенциални улеснения обаче, които следва да се прилагат по-специално по отношение на изискванията относно подкрепящите документи и издаването на многократни визи, не се прилагат от държавите членки по единен и последователен начин. За повечето кандидати представлява бреме задължението да предоставят неколкократно голям брой подкрепящи документи (точка 2.1.1.2, параграф 12 от РДСК), за да докажат, че отговарят на условията за влизане. Много от тях се оплакват, че изискванията се различават в различните консулства в една и съща трета държава, дори когато целта на пътуването е една и съща. Съгласно Визовия кодекс кандидатите, които са известни на консулствата със своята „добросъвестност“ и „надеждност“, могат вече да се възползват от някои процедурни облекчения (премахване на изискването за подаване на заявлението лично и за представяне на някои/всички подкрепящи документи). Изглежда обаче, че държавите членки не предоставят систематично облекчения за познатите кандидатите. Това се дължи най-вече на факта, че това е клауза за възможност и че критериите за допустимост за „добросъвестност“ и „надеждност“ не са определени. Освен това около 70 % от всички заявления са подадени чрез външен изпълнител, на когото не е разрешено да извършва качествена оценка на заявлението/кандидата. Спорна е добавената стойност на изискването да се представя „медицинска застраховка за пътуване в чужбина“ (точка 2.1.1.2, параграф 14 от РДСК). Поради това тя следва да се премахне. Комисията предлага да се изготви изчерпателен и опростен списък на подкрепящите документи и да бъде премахнато изискването за медицинска застраховка за пътуване в чужбина. Въпреки че членът от Визовия кодекс относно издаването на многократни визи (точка 2.1.1.6, параграф 24 от РДСК) представлява разпоредба, чрез която се постановява, действието му се затруднява от дискреционната оценка на условията за допустимост за многократна виза, която отново включва понятията „добросъвестност“ и „надеждност“. Освен това обществената консултация показа, че консулствата на държавите членки изглежда не са склонни да издават многократни визи, валидни за повече от шест месеца. Ето защо, въпреки че консулствата следва по принцип да издават многократни визи със срок на валидност до пет години за категориите лица, които са изброени в този член (които са всъщност редовно пътуващи лица и поради това „познати“ на консулствата), свободата на преценка, оставена на консулствата, съчетана с нежеланието им да издават многократни визи с дълъг срок на валидност, означава, че се издават много по-малко от възможното многократни визи с дълъг срок на валидност. Това не е добре, тъй като многократните визи са най-значителното и най-достъпно улеснение, което могат да получат пътниците. Издаването на повече многократни визи ще облекчи също така административната тежест за кандидатите и за консулствата. Укрепването на разпоредбите на члена относно многократните визи ще предостави решение за много от проблемите, идентифицирани по време на обществената консултация и в различни проучвания. По-конкретно, няма да се налага кандидатите да преминават повтарящи се процедури за кандидатстване. На практика обаче консулствата не правят разграничение или разграничават слабо различните кандидати: кандидатстващите за първи път често се третират по същия начин като редовните пътници. Наличието на ВИС, която се въвежда постепенно и трябва да започне да функционира пълноценно в целия свят през 2015 г., би могло да улесни разграничението между кандидатите, тъй като всички данни, отнасящи се до заявленията за издаване на виза, ще бъдат въведени в системата и могат да бъдат ползвани от всички консулства на държавите членки. Данните се съхраняват във ВИС за срок от пет години. Ще бъде лесно да се направи разграничение между „непознатия“ кандидат, който кандидатства за първи път, все още не е регистриран във ВИС и няма „визова история“, и кандидата, чиито данни вече са регистрирани. Може да се направи допълнително разграничение между пътниците, регистрирани във ВИС, но които не са получили виза през 12-те месеца преди подаването на заявлението, и тези, които са получили и правомерно са използвали две визи през този период. Последните могат да се определят като „редовно пътуващи лица“ и следва да се ползват от максимално опростени процедури, що се отнася до подкрепящите документи, които се изискват и срока на валидност на многократната виза, която ще бъде издадена. Въз основа на това следва да се въведат задължителни правила, осигуряващи специфични процедурни облекчения за „редовно пътуващите лица“. Тези улеснения ще включват (частично) премахване на изискванията за подкрепящи документи и издаване на многократни визи с дълъг срок на валидност. В конкретен план кандидатът, който е получил и правомерно използвал две визи през предходните 12 месеца, следва да може да представи само подкрепящи документи, доказващи целта на пътуването, и следва да получи валидна за три години многократна виза. Кандидатите, които са получили преди и правомерно са използвали такава тригодишна многократна виза, следва да получат за следващото си заявление многократна виза с валидност от пет години. Новите кандидати, от друга страна, макар и да се ползват от общите облекчения, все пак трябва да бъдат внимателно проверявани, тъй като ще се възползват от значителни улеснения, ако кандидатстват отново. Тази проверка е необходима, за да се запази сигурността на системата. Комисията предлага задължителни правила въз основа на ясно определени и обективни критерии, за да може да се направи ясно разграничение между категориите кандидати. Принципът следва да бъде, че кандидатите с добра „визова история“, регистрирана във ВИС през 12-те месеца преди подаването на заявлението им, следва да се ползват с максимални улеснения по отношение на подкрепящите документи, които трябва да се подадат, и на многократната виза, която трябва да се издаде. За да се гарантира, че предложенията относно многократните визи с дълъг период на валидност (три и пет години) оказват максимално въздействие, консулствата следва да могат да издават многократни визи с валидност, надхвърляща валидността на документа за пътуване на кандидата (точка 2.1.1.2, параграф 11 от РДСК). Комисията предлага да бъдат въведени правила, които позволяват издаването на виза със срок на валидност, по-дълъг от срока на валидност на документа за пътуване, в който се поставя визовият стикер. Чрез Визовия кодекс бяха въведени задължително и незадължително освобождаване от визова такса (точка 2.1.1.3, параграф 15 от РДСК) за някои категории кандидати. Прилагането на съответните разпоредби разкри два проблема. Първо, категориите лица, които имат право на някое от тези два вида освобождаване, не са ясно определени във всички случаи и второ, консулствата на дадено място рядко прилагат незадължителното освобождаване от такса по последователен начин. В резултат от това малък брой потенциално допустими кандидати действително се възползват от освобождаването. Комисията предлага всички видове освобождаване от визова такса да станат задължителни и категориите, за които се прилагат, да бъдат по-ясно определени. Визи могат да бъдат издадени на външните граници (точка 2.1.1.8, параграф 35 от РДСК) само в изключителни случаи. Работещите в корабния сектор и в сектора на круизите обаче често са принудени да кандидатстват за виза на границата поради естеството на дейността си. За тези моряци във Визовия кодекс са включени специален член и приложение. Въпреки тези правила обаче издаването на визи за моряците остава сложна процедура, не на последно място поради сложността на приложение IX, в което се установява формулярът, който моряците трябва да попълнят при кандидатстване за виза. Комисията предлага приложение IX да бъде преразгледано, за да се опрости формулярът на заявлението. Както бе посочено по-горе, визи могат да бъдат издадени на външните граници само в изключителни случаи. Комисията обаче наскоро одобри пилотен проект от държава членка, позволяващ ѝ да издава на туристи през летния сезон еднократна виза на външните си граници, за да им позволи да направят кратко посещение. С оглед на увеличената роля на общата визова политика за улесняване на възможностите за пътуване на законно пътуващите, включително туристите, с цел насърчаване на растежа в ЕС, Комисията предлага тази възможност да се предостави на всички държави членки. Комисията предлага да се въведе разпоредба във Визовия кодекс, която позволява да се издава еднократна виза на външните граници с цел насърчаване на краткосрочните посещения с цел туризъм. Комисията признава, че държавите членки следва да могат да налагат визи за летищен транзит (точка 2.1.7 от РДСК), когато са изправени пред внезапен и значителен приток на незаконни мигранти, но сегашните правила следва да бъдат преразгледани, за да се гарантира, че тези мерки са пропорционални по отношение на обхвата и продължителността си. Комисията предлага да се преразгледат действащите правила за визи за летищен транзит, с цел да се осигури пропорционалност. Визовият кодекс се прилага за заявленията за издаване на визи, които са подадени от всички граждани на трети държави, включително членове на семейството на граждани на Съюза (точка 2.1.5., параграфи 47 — 52 от РДСК). За да се улесни мобилността, по-специално чрез улесняване на семейните посещения, за гражданите на трети държави, посещаващи близки роднини, които са граждани на Съюза, пребиваващи на територията на държавата членка, на която те са граждани, и за близки роднини на граждани на Съюза, които пребивават в трета държава и които желаят да посетят заедно държавата членка, чието гражданство притежава гражданинът на Съюза, следва да бъдат предоставени процедурни облекчения. В правото на Съюза понастоящем не се предвиждат специални улеснения за тези две ситуации. В наскоро сключените споразумения за визови облекчения обаче се предвиждат някои процедурни облекчения за тях (напр. опростяване на изискванията относно придружаващите документи, освобождаване от визова такса, задължително издаване на многократна виза). Това следва да стане обща практика във Визовия кодекс. Чрез член 5, параграф 2 от Директива 2004/38/ЕО[16] се предоставят специални улеснения на бенефициерите на тази директива, като например издаване на виза „безплатно“ и „въз основа на ускорена процедура.“ Комисията получава много оплаквания и искания за пояснение относно връзката между Директива 2004/38/ЕО и Визовия кодекс, тъй като облекченията, предоставяни на членовете на семействата на граждани на Съюза въз основа на директивата, изглежда се прилагат по различен начин в различните държави членки. Това положение създава несигурност за членовете на семействата. Ето защо същите облекчения, предложени за граждани на трети държави в горепосочените две ситуации, следва да бъдат предоставени като минимум на членовете на семействата и в случаите, обхванати от Директива 2004/38/ЕО. Комисията предлага да се предоставят визови облекчения за гражданите на трети държави, посещаващи близки роднини, които са граждани на Съюза, пребиваващи на територията на държавата членка, на която те са граждани, и за близки роднини на граждани на Съюза, които пребивават в трета държава и които желаят да посетят заедно държавата членка, чието гражданство притежава гражданинът на Съюза. Същите облекчения следва като минимум да се прилагат по отношение на членовете на семействата на граждани на ЕС, които се ползват от Директива 2004/38/ЕО. 3.3.4. Подобряване на консулската организация и сътрудничество (и с оглед на въвеждането на ВИС) Чрез Визовия кодекс е създадена правна рамка за различни форми на консулското сътрудничество (точка 2.1.4., параграфи 40 — 46 от РДСК), за да се намалят разходите за държавите членки и да се осигури по-добро консулско покритие в полза на кандидатите. Съществуват обаче сериозни съмнения относно ефективността и ефикасността на тези разпоредби. Първо, държавите членки по принцип следва да решават да си сътрудничат с външен изпълнител само след като са оценили другите възможности за сътрудничество. Това следва да бъде мярка „в краен случай“, тъй като води до допълнителни разходи за кандидатите, и държавите членки следва да запазят за всички кандидати възможността да подават заявленията направо в дипломатическите си мисии или в консулските си служби. На практика обаче държавите членки в повечето случаи избират варианта за сътрудничество с външен изпълнител, без да са оценили другите възможности, тъй като „аутсорсингът“ несъмнено е най-евтиният, бърз и ефективен начин за справяне с огромно увеличение на броя на заявленията и за увеличаване на консулското покритие. Освен това при възлагане на дейности на външни изпълнители много често не се предоставя пряк достъп до консулството. Второ, не се използват широко новите форми на сътрудничество, определени във Визовия кодекс, т.е. ограниченото представителство (само за приемане на заявленията, включително биометрични данни), съвместното използване на помещения, съвместните центрове за приемане на заявления (ЦПЗ) и разрешаването на почетните консули да събират заявленията. Няма случаи на ограничено представителство и съвместно използване на помещения, съществуват само хибридни форми на ЦПЗ, а само малък брой държави членки са разрешили на почетните консули да събират заявления. Трето, що се отнася до приемането и обработването на заявленията за издаване на виза (т. нар. „консулско покритие“), въпреки че е постигнат напредък, най-вече чрез сключване на споразумения за представителство и възлагане на дейности на външни изпълнители, консулското покритие все още трябва да бъде увеличено значително. Не следва да се налага кандидатите да пътуват в чужбина, за да подават заявленията си, тъй като компетентната държава членка няма консулство или не е представена в държавата им на пребиваване. Достъпът до консулство може също така да представлява предизвикателство, да е свързан с големи разходи и да отнема много време в трети държави, в които представителствата на всички или на повечето държавите членки се намират в столицата, но на много кандидати все пак се налага да пътуват на дълги разстояния, за да достигнат до тях. Такъв е случаят например с Китай, Индия и Русия. И споразуменията за представителство, и възлагането на дейности на външни изпълнители са вече широко разпространени, но приемането и обработването на заявления за издаване на виза са концентрирани в столиците и в няколко големи града. И накрая, в девет трети държави, чиито граждани подлежат на изискването за виза, нито една държава членка не е представена и няма външен доставчик на услуги. Тези държави биха били идеалното място, където държавите членки да обединят ресурси и да създадат съвместни центрове за приемане на заявления или всяка възможно форма на сътрудничество. Във връзка с това следва да се отбележи, че с компонента „външни граници и визи“ на фонда „Вътрешна сигурност“ (ФВС)[17] ще се съфинансират действия, свързани с инфраструктурата, сградите и оперативното оборудване (включително поддръжката на ВИС), необходими за обработването на заявленията за издаване на визи и за обучение. И което е още по-важно, в рамките на компонента „оперативна помощ“ от ФВС набирането на персонал за консулствата ще бъде допустимо за пълно финансиране. Комисията предлага съществуващите определения на консулското сътрудничество да се преразгледат, за да станат по-гъвкави, и да се въведе принципът на задължително представителство. 4. ЗАКЛЮЧЕНИЯ Първостепенната цел на Визовия кодекс е да се гарантира, че общата визова политика ще стане наистина обща и ще се прилага по един и същ начин от всички държави членки на всички места чрез набор от правни разпоредби и набор от оперативни инструкции. Освен това общите правила следва да допринесат за улесняване на законното пътуване, особено за чести и редовни пътници, както и за борба с незаконната имиграция. Тази оценка набеляза редица предимства, но също и области, в които могат да се постигнат подобрения по отношение на процедурите и условията за издаване на визи. Въпреки че улесняването на законното пътуване носи ipso facto икономически ползи, целта за предоставяне на визови облекчения за стимулиране на икономическия растеж и за създаване на работни места не беше вписана във Визовия кодекс. Тя беше въведена в съобщението на Комисията от ноември 2012 г. в контекста на необходимостта да се гарантира съгласуваност между всички политики на ЕС и сегашната икономическа перспектива. Ето защо в този доклад се оценява степента, до която бе постигната първоначалната обща цел за улесняване на законното пътуване и за осигуряване на равно третиране в подобни случаи, без специално да се оценява ефективността ѝ от гледна точка на приноса ѝ за икономическия растеж. Като цяло, в сравнение с положението преди приемането му, Визовият кодекс изяснява и опростява правната рамка за общата визова политика. Кодексът в значителна степен осъвремени и стандартизира процедурите за издаване на визи и при правилно прилагане позволява да се решат някои проблеми, които са подчертани в оценката. Прилагането на правните разпоредби обаче не е оптимално. Това може до голяма степен да се обясни с факта, че повечето елементи на гъвкавост са формулирани като опции (разпоредби за възможност), а не като задължителни правила. Разпоредбите на Визовия кодекс, които имаха за цел да се запази сигурността на външните граници, са последователни и ефективни и все още са от основно значение за предназначението на системата. Само че разпоредбите, предназначени да предоставят процедурни облекчения за определени категории лица и което биха могли да намалят и административната тежест за консулствата на държавите членки, нямаха очакваното въздействие. Резултатът е незадоволителен не само за законно пътуващите, но и за държавите членки и за ЕС като цяло поради пропуснатите икономически ползи. Визовият кодекс се прилага повсеместно и неговите разпоредби се прилагат за всички лица, които са граждани на държави, подлежащи на изискването за притежаване на виза. Затова е от съществено значение да се адаптират някои разпоредби, за да се отговори на местните обстоятелства. Правната рамка обаче не беше всъщност възприета на местно равнище, а само на много малко на брой места беше въведено устойчиво и постоянно сътрудничество, докато на други места някои правни задължения понякога просто не бяха вземани предвид. За да се постигне истинска обща визова политика, Комисията предлага да се преразгледа Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс). Заключенията от оценката са включени в доклад за оценка на въздействието, изготвен от Комисията. Предложението на Комисията за преразглеждане на Визовия кодекс се основава по същество на следните констатации: ØРазпоредбите на Визовия кодекс се прилагат за всички кандидати по същия начин, независимо от индивидуалната им ситуация, въпреки че във Визовия кодекс се предвижда правно основание за прилагане на процедурни облекчения за кандидатите, които са познати на консулствата. На практика консулствата не правят достатъчно разграничение между непознатите кандидати и тези, които имат добра „визова история“. ØТвърде рядко се прилагат предвидените във Визовия кодекс процедурни облекчения за познатите кандидати. ØПоради широкото използване на аутсорсинг възможността за отмяна на изискването за личното подаване на заявлението за издаване на виза и за освобождаване на кандидатите от задължението да предоставят определени документи просто не може да се прилага на практика. Не може да се остави на външни изпълнители да преценят ситуацията на кандидата въз основа на дискреционни понятия, като „добросъвестност“ и „надеждност“. Липсата на разграничение е една от основните причини, поради която кандидатите и до известна степен и консулствата, намират съществуващата визова процедура за продължителна, тежка и скъпоструваща. Ето защо Комисията предлага: 1) Да се намали административната тежест за консулствата и кандидатите чрез пълноценно използване на предимствата на Визовата информационна система и да се разграничава третирането на познатите/редовно пътуващите лица и непознатите кандидати въз основа на ясни и обективни критерии; 2) Да се улесни допълнително законното пътуване чрез рационализиране и пълно хармонизиране на процедурите и чрез превръщането на някои разпоредби в задължителни в случаите, при които понастоящем преценката е поверена на консулствата. Ако бъдат приети, тези нови правила ще осигурят на кандидатите следните значителни процедурни облекчения: || Подаване лично || Събиране на пръстови отпечатъци || Подкрепящи документи || Виза, която ще бъде издадена Кандидат за първи път, не е регистриран във ВИС || ДА || ДА || Пълен списък, съответстващ на всички условия за влизане || По принцип еднократна, но и многократна виза е възможна, ако консулството счита кандидата за надежден Регистриран във ВИС (но не е редовен пътник) || НЕ || НЕ (освен ако пръстовите отпечатъци не са били снети в рамките на предходните 59 месеца) || Пълен списък, съответстващ на всички условия за влизане || Еднократна или многократна Регистриран във ВИС редовен пътник, използвал правомерно 2 визи, през 12-те месеца, предхождащи заявлението || НЕ || НЕ || Единствено доказателство за целта на пътуването. Поради „добра визова история“ презумпция, че отговаря на условията за влизане || 3-годишна многократна виза Регистриран във ВИС редовен пътник, използвал правомерно 3-годишна многократна виза || НЕ || НЕ || Единствено доказателство за целта на пътуването || 5-годишна многократна виза Новите кандидати не следва да бъдат автоматично допустими за издаване на многократна виза, тъй като техните заявления трябва да бъдат проучени задълбочено, за да се поддържа високо ниво на сигурност в Шенгенското пространство. Те обаче ще се възползват от всички общи процедурни облекчения, които Комисията предлага, например премахване на медицинската застраховка за пътуване в чужбина, по-кратки срокове за вземане на решение и опростен формуляр на заявление. Те ще се възползват и от статута на „регистрирани във ВИС редовни пътници“ и от съпътстващите го облекчения, ако кандидатстват за трета виза в рамките на 12 месеца от първата им законно използвана виза. Липсата на приемане и обработване на заявления за издаване на виза в много трети държави прави подаването на заявление скъпоструващо и отнемащо много време. Ето защо Комисията предлага: 3) Да се преразгледа съществуващата рамка, за да засили консулското сътрудничество и да се осигури по-лесен достъп до процедурите за кандидатстване за шенгенски визи на възможно най-много места. За да се постигне целта за стимулиране на икономическия растеж чрез по-интелигентна визова политика, следва да бъде установена възможността за временно използване на някои разпоредби на Визовия кодекс, за да се насърчат краткосрочните посещения с цел туризъм. Ето защо Комисията предлага: 4) Да се въведе член във Визовия кодекс, които позволява да се издават визи на външните граници на временна основа при строго определени условия. С цел да се улесни мобилността на лицата чрез улесняване на семейните посещения, се предлага: 5) Да се предоставят някои процедурни облекчения за гражданите на трети държави, посещаващи близки роднини, които са граждани на Съюза, пребиваващи на територията на държавата членка, на която те са граждани, и за близки роднини на граждани на Съюза, които пребивават в трета държава и които желаят да посетят заедно държавата членка, чието гражданство притежава гражданинът на Съюза. За да се изяснят във връзка с Визовия кодекс процедурните облекчения, които се прилагат за членове на семействата на граждани на Съюза съгласно Директива 2004/38/ЕО[18], се предлага: 6) Да се установи, че процедурните облекчения, посочени в точка 5, следва като минимум да се прилагат по отношение на членовете на семействата на граждани на Съюза, за които се прилага Директива 2004/38/ЕО. Накрая, гражданите на трети държави са изправени пред проблеми, произтичащи от това, че разрешеният престой в Шенгенското пространство е ограничен до 90 дни през всеки период от 180 дни. Поради липса на подходящо разрешение за престой, по-дълъг от 90 дни, те трябва или да ограничат престоя си или да се опитат да използват правни инструменти, които не са създадени с цел да бъде „удължен“ разрешеният им престой в Шенгенското пространство в такива случаи. Поради това: 7) Се предлага законодателна инициатива за запълване на правната празнина между правилата за краткосрочен престой и правилата за приемането на граждани на трети държави в отделни държави членки. В предложението за преразглеждане на Визовия кодекс се отчитат и други проблеми, посочени в работния документ на службите на Комисията, които са от по-малко значение и/или предимно от технически характер. Ако бъде прието, това цялостно преразглеждане на Визовия кодекс наистина ще доведе до създаването на по-интелигентна обща визова политика, което от своя страна ще доведе до нарастване на броя на посещенията в ЕС. До приемането от съзаконодателите на предложението за преразглеждане на Визовия кодекс, Комисията смята, че е важно и необходимо да се насърчи хармонизирането и прилагането на сегашните разпоредби. Ето защо Комисията ще работи с държавите членки в рамките на Визовия комитет и други форуми, за да се гарантира пълното прилагане на съществуващите разпоредби и за да се насърчават набелязаните най-добри практики. По отношение на текущите разпоредби ще бъде поставен акцент върху издаването на многократни визи и върху ускоряване на хармонизирането на списъците на придружаващите документи в юрисдикциите, в които това още не е направено. По отношение на последния аспект Комисията ще положи усилия да подпомогне местното шенгенско сътрудничество в дейността си в юрисдикциите с голямо политическо и/или икономическо значение и които предлагат най-добрия туристически потенциал. Що се отнася до най-добрите практики, Комисията може да оцени новите предложения за пилотни проекти за издаване на визи по външните граници. Накрая, при бъдещото преразглеждане на приложенията към Регламент 539/2001 ще бъдат взети предвид и икономическите и търговските съображения в съответствие с новите критерии за оценка на премахването на визите, които скоро ще приемат съзаконодателите. В Регламент (ЕС) № 539/2001 ще се вмъкне следният нов член: „Целта на настоящия регламент е да определи третите държави, чиито граждани подлежат на изискването за притежаване на виза или са освободени от него, въз основа на индивидуална оценка на множество критерии, които се отнасят, наред с другото, до незаконната имиграция, обществения ред и сигурност, икономическите ползи, по-специално в областта на туризма и външната търговия, и външните отношения на Съюза със съответните трети държави и които включват по-специално съображения за защита на правата на човека и основните свободи, както и принципите за регионална съгласуваност и реципрочност.“ --------------------------------------------------- [1] (Член 62, параграф 2, буква б); сега член 77, параграф 2, буква а) от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС)). [2] Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) (ОВ L 243, 15.9.2009 г., стp. 1). [3] Тези СВО обикновено са свързани със споразумения за обратно приемане. [4] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/tourism/international/index en.htm [5] COM(2006) 403 окончателен/2. [6] Първоначално ВИС трябваше да започне да функционира през 2007 г. и поради това Комисията реши да представи отделно законодателно предложение за създаване на стандарти за биометрични идентификатори, които да бъдат събирани. В това предложение се предвиждаха и редица варианти за практическата организация на дипломатическите мисии и консулските служби на държавите членки по отношение на събирането на биометрични данни от кандидатите за виза, както и за установяването на правна рамка за сътрудничество на държавите членки с външни изпълнители. Съдържанието на окончателно приетия регламент (ОВ L 131, 28.5.2009 г., стр. 1) беше включено и адаптирано към структурата на Визовия кодекс, приет през юли 2009 г. [7] SWD(2014) 101. [8] COM (2012)649. [9] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/index_en.htm. [10] COM (2012)648. [11] Освен ако не е посочено друго, в този документ „държавите членки“ означава държавите — членки на ЕС, които прилагат изцяло общата визова политика (всички държави — членки на ЕС, с изключение на България, Хърватия,Ирландия, Кипър, Румъния и Обединеното кралство) и асоциираните държави Исландия, Лихтенщайн, Норвегия и Швейцария. [12] За Австрия общото увеличение през този период беше само 1,5 %, а за Словения беше отбелязано намаление от 58,5 %. И двете ситуации вероятно са свързани с премахването на изискването за виза за гражданите на повечето държави от Западните Балкани през 2009 г. и 2010 г. . [13] 2010 г.: 5,8 %; 2012 г.: 4,8 %. [14] От процент на отказ от 1 % в Руската федерация до 44 % в Гвинея. [15] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2013/consulting_0025_en.htm. [16] Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (OВ L 158, 30.4.2004 г., стр. 27). [17] COM (2011)750. [18] ОВ L 158, 30.4.2004 г., стр. 77.