BG Официален вестник на Европейския съюз C 27/66

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед подобряване и разширяване на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове на Общността“

COM(2008) 16 окончателен — 2008/0013 (COD)

(2009/C 27/15)

На 13 февруари 2008 г. Съветът на Европейския съюз реши, в съответствие с член 175 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед подобряване и разширяване на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове на Общността“.

Специализирана секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 4 юни 2008 г. (докладчик: г-н Adams).

На 446-та си пленарна сесия, проведена на 9 и 10 юли 2008 г. (заседание от 9 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 124 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 8 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Ценността на Европейската схема за търговия с емисии (СТЕ на ЕС) ще се измерва според нейното въздействие върху европейските емисии на парникови газове, нейното значение и ролята ѝ на пример за стимулиране на действия на световно ниво и/или развитието й във всеобхватна световна схема. Във връзка с това: — увеличаването на търговете за квоти се приветства, тъй като съответства на принципа „замърсителят плаща“, не допуска неочаквани печалби, стимулира и финансира инсталации с ниско ниво на въглеродни емисии и продукти, произведени по нисковъглеродни технологии и насърчава иновациите; — при положение, че няма ефективно международно споразумение относно изменението на климата, което да налага еднаква тежест на съответните индустрии в световен мащаб с оглед предотвратяване на „изтичането на въглерод“, би трябвало да се обмислят мерки за защита на специфични енергоемки сектори и подсектори, уязвими по отношение на международната конкуренция. СТЕ на ЕС не бива да оказва негативно въздействие върху конкурентоспособността на индустрията на ЕС; — регламентирането на търговете с квоти следва да се подготви и приеме във възможно най-кратък срок, за да се избегне ненужната несигурност; — Комисията следва да направи предложения за това как да се изпълни ангажиментът за увеличаване на планираното намаление от 20 % на 30 %, в случай че бъде подписано международно споразумение; — трябва да се положат всички усилия за оказване на влияние и формиране на обща платформа със създаваното понастоящем в САЩ и други страни от ОИСР законодателство, основаващо се върху системата на „ограничаване и търговия с емисии“; — морският транспорт следва да бъде включен в СТЕ, ако Международната морска организация не представи спешно ефикасни предложения.

1.2 СТЕ трябва да се разглежда като благоприятстваща икономиката с ниски равнища на въглеродните емисии и насърчаваща опазването на климата, адаптацията и смекчаването на последствията. — В случай че се осигуряват безплатни квоти, това следва да се извършва в контекста на строги сравнителни оценки и цели, основаващи се на резултатите. — Най-малко 50 % от приходите от търговията с квоти следва да се предоставят за подкрепа на мерките, предвидени в член 10, параграф 3, букви от а) до е). — Следва да се премахнат потенциалните неблагоприятни фактори, които могат да ограничат приноса и ръста на когенерацията (комбинираното производство на топлинна и електроенергия) и на ефективните схеми за централно отопление. — Трябва да се акцентира повече върху мерките, които се взимат по отношение на въпроси, свързани с използването на горите в качеството им на въглеродни кладенци, обезлесяването и земеползването, отколкото това е направено понастоящем в пакета на Комисията.

1.3 СТЕ би трябвало да бъдат насочени към намаляване на бюрократичните спънки и постигане на яснота и прозрачност. — Съдържащите се в предложението мерки, чието разработване понастоящем е оставено на комитологията, спешно се нуждаят от внимание и изясняване. — Комисията следва да разгледа въпроса за повишаване на лимита за изключване от СТЕ на малките инсталации от 10 000 тона на 25 000 тона въглероден двуокис, при условие че се прилагат съответни компенсаторни мерки.

1.4 СТЕ следва да се разглежда като справедлива в рамките на ЕС, като същевременно се признава належащата нужда на новоиндустриализиращите се и по-слабо развитите страни да постигнат устойчив растеж и да намалят бедността. — Следва да се разгледа въпросът за преразпределянето на тежестта между секторите, обхванати от СТЕ, и секторите извън нея. — Би трябвало да се преразгледат последствията от ограничаването на използването на кредитите по Съвместно изпълнение (СИ)/Механизма за чисто развитие (МЧР), при положение че не е подписано международно споразумение. — Трябва да се намери решение за потенциалните трудности, които могат да възникнат в онези държави-членки от Източна Европа, в които основните доставки на мрежова електроенергия идват от Русия, а не от ЕС.

2. Въведение

2.1 СТЕ беше въведена с Директива 2003/87/ЕО през октомври 2003 г. С нея се цели упражняване на контрол върху факторите, които допринасят за изменението на климата и по-специално върху антропогенните парникови газове посредством осигуряването на икономически стимули за намаляване на емисиите. Това е системата на „ограничаване и търговия“, при която се установява горна граница или лимит за количеството замърсител (най-вече CO2), което може да бъде отделяно. СТЕ е основният механизъм на ЕС за ограничаване на парниковите газове и се предпочита пред прякото облагане с данъци на въглеродните емисии или прякото регулиране.

3. Общи принципи

3.1 Съществуващата понастоящем СТЕ се прилага по отношение на над 10 000 инсталации в енергийния и в индустриалния сектор, които, взети заедно, произвеждат 40 % от парниковите газове в ЕС. На инсталациите предварително се издават разрешителни за емисии и от тях се изисква да се откажат от определен брой квоти (или кредити), които представляват правото на емитиране на определено количество, равно на техните настоящи емисии. Общият сбор от квотите и кредитите не може да превишава лимита и по този начин да ограничава общото количество емисии до това ниво. Предприятията, които изхвърлят повече парникови газове отколкото позволява броят на получените от тях квоти, трябва да купуват кредити от онези, които замърсяват по-малко, или на търговете за допълнителни квоти.

3.2 Трансферът на квоти се обозначава като търговия. На практика според тази система всеки емитент плаща такса за замърсяване, а всяка инсталация се възнаграждава, ако намали емисиите повече от необходимото. Следователно на теория тези, които лесно могат да намалят емисиите си по по-евтин начин, ще го направят, и така ще се постигне намаляване на замърсяването на най-ниска за обществото цена. В СТЕ „квотата“ съответства на правото на емитиране на еквивалента на едни тон въглероден двуокис за определен период — другите парникови газове се преизчисляват в еквиваленти на CO2.

3.3 Държавите-членки могат да разрешат и използването на кредити от проекти за намаляване на емисиите в трети страни по същия начин, по който се използват квотите. Подобни проекти трябва да бъдат признати съгласно механизма за Съвместно изпълнение (СИ) или Механизма за чисто развитие (МЧР), предвидени в Протокола от Киото.

4. Периоди за търговия съгласно СТЕ

4.1 Първи период за търговия съгласно СТЕ — 1 януари 2005 г.-31 декември 2007 г.

4.1.1 По време на първия етап на „усвояване“ беше създадена инфраструктурата за търговия с емисии, но ефективността на тази фаза беше сериозно ограничена поради факта, че държавите-членки разпределиха твърде много квоти (за първия и за втория етап държавите-членки изготвиха национални разпределителни планове (НРП), в които са определени общото ниво на емисиите и максималният брой квоти, които може да получи всяка инсталация). През този период цените, на които се търгуваха квотите, се колебаеха в широки граници, а в края на периода се стигна и до срив на цената на въглеродните емисии.

4.1.2 СТЕ стана обект на многобройни критики, насочени към първоначалните методи на разпределение и към използването на приходите; нивото на лимитите; проблемите, свързани със справедливостта, сложността, мониторинга и прилагането; риска от насърчаване на делокализацията на основните индустрии, произвеждащи емисии, към държави, в които не действа подобна нормативна уредба; стойността на кредитите СИ/МЧР, доверието в тях, надеждността им и налагането на неизгодни производствени разходи в бъдеще. Стана ясно, че тези въпроси трябва да бъдат поставени при преразглежданията на СТЕ, за да може системата да спечели по-голямо доверие от страна както на индустрията, така и на НПО.

4.2 Втори период за търговия съгласно СТЕ — 1 януари 2008 г.-31 декември 2012 г.

4.2.1 В тази фаза режимът ще се прилага по отношение на всичките 27 държави-членки. Тя съвпада с първия период на ангажиментите, предвиден в протокола от Киото и е в съответствие с изискванията за намаляване на парниковите газове. Досега се наблюдава постоянна тенденция за повишаване на цените, на които се търгуват квотите, до нива, на които мерките за намаляване стават изключително изгодни. Понастоящем (май 2008 г.) емисиите се търгуват на цена около 25 евро за тон. През този период Комисията извърши системна оценка на лимитите, предложени от държавите-членки, въз основа на проверените емисии и в резултат на това лимитите за секторите, обхванати от СТЕ, бяха намалени средно с 6,5 % спрямо нивата от 2005 г. През втория период на търговия почти нямаше други възможности за промяна или изменение на системата, въпреки че емитентите продължаваха да реагират активно и да внасят корекции. Продължава натрупването на опит в проверката на данни и търговията, който в по-голямата си част потвърждава правилността на концепцията, върху която се базира схемата.

4.3 Трети период за търговия съгласно СТЕ — 2013-2020 г.

4.3.1 Понастоящем Комисията предлага съществени промени в СТЕ, които ще бъдат приложени по време на този трети период. Това е целта на изменението на Директива 2003/87/EО.

5. Резюме на предложението за изменение на директивата

5.1 Въпреки че СТЕ на ЕС създаде най-големия в света единен пазар на въглерод (1), първоначалното разпределение на твърде голям брой (безплатни) квоти в НРП представляваше пречка и очевидно не способстваше за ефективното намаляване на емисиите в обхванатите от СТЕ сектори в целия ЕС. В контекста на твърдите ангажименти за намаляване на парниковите газове, преразгледаната СТЕ се възприема като важен сигнал относно цената на въглерода в дългосрочен план и като стимул за инвестиране в нисковъглеродни производства и за превръщането на Европа в икономика с ниски равнища на емисиите на парникови газове.

5.2 Измененията ще: — въведат единен лимит за квотите на емисиите, валиден за целия ЕС, вместо 27-те национални лимита, като няма да има вече НРП, — увеличат значително дела на търгуваните квоти и ще хармонизират правилата за безплатно разпределяне с цел насърчаване на нисковъглеродните технологии, — определят част от правата за участие в търговете въз основа на дохода на глава от населението, — уточнят основните определения и ще направят текстовете по-ясни от правна и техническа гледна точка, — включат нови сектори (нефтохимически продукти, амоняк и алуминий) и нови парникови газове (азотен окис и перфлуорвъглерод), като по този начин обхватът ще се увеличи с 6 %, — дадат възможност за изключване на по-малките инсталации от СТЕ, при условие че се вземат компенсаторни мерки, — установят правила за използване на кредитите по проектите СИ/МЧР.

5.3 От 2013 г. квотите ще намаляват всяка година (2), което през 2020 г. ще доведе до намаляване на емисиите на парникови газове в обхванатите от СТЕ сектори на ЕС с 21 % спрямо нивата от 2005 г. Този процес на намаляване ще продължи със същата скорост и по време на четвъртата фаза (2021-2028 г.). Същевременно ще нарасне делът на търгуваните квоти, като се започне от 60 % през 2013 г. Предлага се енергийният сектор изобщо да не получава безплатни квоти и по този начин от 2013 г. да бъде принуден да купува всички квоти на търгове или на вторичния пазар, а в другите сектори раздаването на безплатни квоти да приключи до 2020 г. Изключение ще правят секторите, за които се смята, че са изложени на съществен риск от „изтичане на въглерод“, т.е. делокализация към държави, в които няма подобни ограничения върху емисиите, и свързаното с това нарастване на световните емисии. Безплатните квоти за тези сектори могат да достигат 100 %. Това решение ще бъде взето през 2011 г. Държавите-членки ще организират търговете и ще бъдат насърчавани да инвестират приходите в благоприятни за климата политики, макар че това няма да се поставя като изискване към тях.

5.4 Комисията гарантира, че кредитите СИ/МЧР (от трети страни), които понастоящем могат да се закупят от операторите на ЕС, ще могат да се използват през периода до 2020 г. Общият брой на кредитите, които могат да се използват през този период, се равнява на общото количество, разрешено за използване през втория период на търговия, т.е. 1,4 милиарда квоти, което съответства на една трета от общите усилия за ограничаване в глобален план. Когато ЕС увеличава своите усилия за намаляване на емисиите в контекста на един международен пакт за климата, 50 % от допълнителните усилия могат да бъдат реализирани посредством кредитите СИ/МЧР.

5.5 Въпреки че няма да се разрешават кредити от земеползване („въглеродни кладенци“ като горите), могат да се разрешат вътрешни кредити от схеми за намаляване на емисиите, необхванати от СТЕ, при условие че се определят прости и точни правила.

5.6 Предвижда се свързването на СТЕ на ЕС с други системи за търговия с цел насърчаване развитието на световна система.

5.7 Ако бъде сключено международно споразумение, обемът на квотите по СТЕ ще бъде намален в съответствие с това споразумение, а възможностите за прилагане на МЧР ще нараснат.

5.8 Предвижда се 5 % от квотите да бъдат заделени за новите инсталации, които ще влязат в системата след 2013 г. Емисиите от въздухоплаването по всяка вероятност ще влязат в СТЕ към края на втория период, но този въпрос е предмет на отделно предложение (3).

5.9 Не се предвижда включване на морския транспорт в СТЕ.

6. Общи бележки

6.1 СТЕ на ЕС не е нито академично упражнение, нито вид „екологично“ данъчно облагане. В нея елементи от подхода, характерен за свободния пазар, се съчетават с регламентиране и обща насока, постигнати в резултат на медиация и коригиране в рамките на един политически процес. Отделните предприятия са свободни да избират как да намаляват своите емисии и дали да го правят и би трябвало да изберат най-икономичния начин за спазване на нормативната уредба, насочена срещу замърсяването. Следователно основната роля на СТЕ е да създава стимули, които намаляват разходите за постигането на целта за намаляване на замърсяването. ЕИСК застава зад този подход и го подкрепя.

6.2 Смята се, че постигането на поставената понастоящем цел за намаляване на замърсяването — стабилизиране на нивата на парниковите газове в атмосферата в границите 450-550 ppm до 2050 г. — ще струва около 1 % от световния БВП. Липсата на активни действия може да намали световния БВП с 20 % (4). Обаче постоянният поток от нови данни и изследвания (5) показва увеличаване на производството на парникови газове, намаляване на капацитета на планетата за абсорбиране и сериозно поставя въпроса, дали целите за намаляване са избрани правилно.

6.3 СТЕ цели достигането на безспорна водеща позиция по отношение на това, което трябва да се превърне в световно усилие. Този процес протича в глобален контекст, тъй като атмосферата е част от общите световни богатства. Следователно оценката на системата не може да изключва нейното взаимодействие със световните замърсители и въздействието върху тях.

6.4 Следва да се отбележи, че планираното законодателство на САЩ, което вероятно ще влезе в сила при новата администрация, се основава върху система на „ограничаване и търговия“ сходна със СТЕ. Възможността за осъществяване на съвместна програма на САЩ и ЕС би била изключително съществена стъпка към създаването на световна схема, също както и връзките с други схеми, предлагани в страни от ОИСР.

6.5 Поради тази причина ЕИСК разгледа с особено внимание ролята на СТЕ за постигането на справедливо и устойчиво въздействие върху световното намаляване на парниковите газове. Показва ли схемата, че европейските мерки са ефективни и същевременно заслужават доверие? Във връзка с това трябва да се посочи, че целта на ЕС за намаляване на емисиите на парникови газове с 20 % до 2020 г. в сравнение с нивата от 1990 г. (която е в основата на СТЕ и на предложенията за разпределяне на тежестите) е по-ниска от целта за намаляване на емисиите с 25-40 %, определена за индустриализираните страни, която ЕС подкрепи на Конференцията по изменението на климата, проведена в Бали през декември 2007 г. Комисията приема за отправна точка целите, договорени на пролетния Европейски съвет от 2007 г. и не се спира на въпроса, дали това ниво на намаляване наистина е достатъчно за постигането на глобалните цели или това е просто максималното намаляване, което е реалистично да се смята за приемливо, предвид баланса на краткосрочните политически и икономически интереси на държавите-членки. ЕИСК заключава, че постъпващите данни за изменението на климата налагат преразглеждане на целите с оглед постигането на по-значителни намаления на емисиите на парникови газове.

6.6 ЕИСК подкрепя тенденцията за увеличаване на търговете с квоти. Търговете с квоти съответстват на принципа „замърсителят плаща“, не допускат неочаквани печалби, стимулират и финансират инсталации с ниско ниво на въглеродни емисии и продукти, произведени по нисковъглеродни технологии и така насърчават иновациите.

6.7 Понастоящем има много нерешени въпроси, които будят опасения в европейските делови среди като цяло. Те са свързани с една преразгледана СТЕ, която би поставила индустрията в неблагоприятно положение по отношение на конкуренцията и би засегнала по-специално новоиндустриализиращите се страни извън ЕС. Тези страни — не съвсем без основание — твърдят, че трябва да се отчетат двата века западна индустриализация и принос за емисиите от парникови газове, както и техните собствени усилия да изтръгнат от бедността значителни части от своето население. Едно световно споразумение за разрешаването на тези въпроси трябва да може да разчита на по-голяма подкрепа и разбиране на тези фактори от страна на потребителите и индустрията в страните от ОИСР.

7. Специфични бележки

7.1 За да може СТЕ на ЕС да стане световен стандарт в търговията с въглерод, е от съществено значение схемата да бъде възможно най-солидна и ефективна. Поради тази причина ЕИСК препоръчва:

7.1.1 Безплатното разпределяне на квоти на отделни големи енергоемки сектори и подсектори, уязвими по отношение на международната конкуренция, следва да бъде възможно само до подписването на ефективно международно споразумение за изменението на климата, което да налага на съответните индустрии еднаква тежест по отношение на намаляването на емисиите в световен мащаб. СТЕ на ЕС не бива да оказва негативно въздействие върху конкурентоспособността на индустрията на ЕС.

7.1.2 По възможност следва да се вземе предварително решение относно това кои сектори ще получат безплатни квоти поради риск от изтичане на въглерод. Тези сектори ще бъдат определени до юни 2010 г., но взимането на решение би трябвало да стане по-рано, във връзка с директивите, така че да се избегне несигурност за инвестициите в областта на климата, а засегнатите сектори да могат да изготвят необходимите им дългосрочни планове.

7.1.3 Въпреки че търговете ще бъдат основният метод за разпределяне на квотите, няма почти никакви указания за това как те да бъдат организирани. Споменаването на въвеждането на бъдещ регламент относно търговете, който да бъде приет чак до 31 декември 2010 г., внася допълнителна несигурност за всички участници в СТЕ на ЕС, с оглед на необходимите значителни инвестиции, които предстои да бъдат направени в енергийния сектор.

7.1.4 Следва да се разгледа въпросът за преразпределянето на тежестта между обхванатите от СТЕ сектори и тези извън СТЕ. ЕИСК си задава въпроса дали разпределянето на задълженията по намаляването на емисиите между обхванатите от СТЕ сектори (намаляване с 21 % в сравнение с нивата от 2005 г.) и другите (намаляване с 10 % в сравнение с нивата от 2005 г.) е оправдано. Съществуват изследвания (6), които показват, че в някои необхванати от СТЕ сектори, по-специално в двата най-големи — строителството и транспорта, има потенциал за намаляване на емисиите с нулеви разходи или дори с печалба. Освен това в тези сектори рискът от изтичане на въглерод е относително малъкили несъществуващ. Строителството, наред с това, има голям потенциал за създаване на работни места в ЕС.

7.1.5 След като въздушният транспорт влезе в схемата, всички предназначени за него квоти трябва да се продават на търг (7).

7.1.6 С оглед на нарастващите емисии на парникови газове, произвеждани от корабоплаването (1,12 милиарда тона в световен мащаб — два пъти повече от емисиите, генерирани от въздухоплаването) (8), Комисията следва да предложи мерки за включване на корабоплаването в СТЕ, в случай че Световната морска организация не представи спешно ефикасни предложения.

7.1.7 Приходите от продажбата на квоти на търг, които понастоящем се прогнозират на 50 милиарда евро годишно през 2020 г., следва в много по-голяма степен да се предоставят за финансиране на мерки за опазването на климата, както и такива, насочени към смекчаване на последствията и адаптиране към тях, като се обръща особено внимание на уязвимите, по-слабо развити страни и на научноизследователската и развойна дейност. Предоставянето на 20 % от средствата за тези цели, предвидено в член 10, параграф 3 от предложението, е недостатъчно и така се пропуска възможност да се даде силен стимул на прехода към икономика с ниски равнища на въглеродните емисии. ЕИСК препоръчва този дял да се увеличи най-малко до 50 % от приходите. Следва също така да се гарантира подкрепа за ролята на горското стопанство, за залесяването и за предотвратяване на обезлесяването в ЕС и извън него, там където е доказано, че горите представляват ефикасни въглеродни кладенци.

7.1.8 Следва да има по-голяма яснота и прозрачност в съдържащите се в предложението мерки, чието разработване понастоящем е оставено на комитологията.

7.1.9 Комисията следва да разгледа въпроса за повишаването на лимита за изключване от СТЕ за малките инсталации — от 10 000 тона на 25 000 тона въглероден двуокис, при условие че се прилагат съответни компенсаторни мерки.

7.1.10 В предложението следва да се посочи ясно, по какъв начин след постигането на международно споразумение ЕС ще изпълни своите ангажименти за по-нататъшно увеличаване на редукцията на CO2 от 20 % на 30 %.

7.1.11 Държавите-членки настоятелно се приканват да преразгледат своите тарифи за повторно изкупуване с цел предотвратяване на неблагоприятни последствия върху ръста и приноса към когенерацията.

7.1.12 По отношение на централното отопление следва да се вземат мерки добрите примери по такива програми да не бъдат подкопавани чрез отрицателно стимулиране.

7.1.13 Трябва да се намери решение за потенциалните трудности, които могат да възникнат в онези държави-членки от Източна Европа, в които основните доставки на мрежова електроенергия идват от Русия, а не от ЕС.

7.1.14 Настоящото предложение за ограничаване на възможността за използване на кредитите СИ/МЧР до подписването на международно споразумение следва да си остане предмет на преразглеждане, особено в светлината на неблагоприятните последствия върху развиващите се международни капиталови пазари за финансиране на подобни програми.

Брюксел, 9 юли 2008 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Dimitiris DIMITRIADIS

(1) Световна банка, „State and Trends of the Carbon Market“ („Състояние и тенденции на пазара на въглерод“), м. май 2007 г.

(2) От 1 974 милиона тона CO2 до 1 720 милиона тона.

(3) Становище на ЕИСК: ОВ C 175, 27.7.2007 г., стр. 47.

(4) Докладът Stern от 2006 г.

(5) По данни на обсерваторията Мауна Лоа на Хавайските острови, нивата на CO2 в атмосферата вече са достигнали 387 ppm, най-високата стойност за период, обхващащ най-малко последните 650 000 години.

(6) Vattenfall/McKinsey, „The Climate Map“ („Картата на климата“)

http://www.vattenfall.com/www/ccc/ccc/Gemeinsame_Inhalte/DOCUMENT/567263vattenfall/P0271636.pdf

(7) Това е в съответствие с предходните препоръки на Комитета, изложени в становище, публикувано в ОВ C 175, 27.7.2007 г., стр. 47.

(8) Информация на OMI от м. февруари 2008 г.