BG Официален вестник на Европейския съюз C 218/85

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Зелена книга — Миграция и мобилност: предизвикателствата и възможностите за образователните системи в ЕС“

COM(2008) 423 окончателен

2009/C 218/17

На 3 юли 2008 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Зелена книга — Миграция и мобилност: предизвикателствата и възможностите за образователните системи в ЕС“

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 10 декември 2008 г. (докладчик: г-н Mário SOARES).

На 451-ата си пленарна сесия, проведена на 25 и 26 февруари 2009 г. (заседание от 25 февруари), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 142 гласа „за“, 1 глас „против“ и 6 гласа „въздържал се“.

1. Въведение

1.1 Зелената книга относно „Миграция и мобилност: предизвикателствата и възможностите за образователните системи в ЕС“ (COM(2008) 423 окончателен) е насочена към едно важно предизвикателство, пред което са изправени образователните системи днес и което, макар да не е ново, през последните години стана по-належащо и придоби по-широко разпространение: присъствието в училищата на голям брой деца с мигрантски произход, които са в неравностойно социално-икономическо положение.

1.2 Комисията смята, че би било полезно да се предприеме допитване до заинтересованите страни по отношение на образователната политика, насочена към деца с мигрантски произход. Заинтересованите страни се приканват да дадат своите становища по следните теми: — предизвикателството от гледна точка на политиките; — политическите решения, които биха дали отговор на предизвикателството; — подкрепата, която Европейският съюз би могъл да окаже на държавите-членки при справянето с тези предизвикателства; както и — бъдещето на Директива 77/486/ЕИО.

1.3 ЕИСК разбира, че това е сложна и деликатна материя, към която могат да бъдат приложени много разнообразни подходи, като всички са подходящи и важни. Въпреки това, поради методологически съображения, Комитетът ще се постарае да отговори само на петте формулирани въпроса, като направи и някои бележки от общ характер.

2. Общи бележки

2.1 ЕИСК подкрепя изцяло първоначалния подход на Зелената книга, според който присъствието на много ученици мигранти в училищата се приема като предизвикателство, а не като проблем, като се поставя точна оценка и на практика се разглеждат всички аспекти на това предизвикателство.

2.2 Въпреки това, при използване на широки понятия като „деца с мигрантски произход“, „деца на мигранти“ или „ученици мигранти“, включвайки в тях както произхождащите от трети държави деца, така и тези от страни от Общността, които не живеят в своята страна на произход, съществува рискът да се смесят неща, които по същество са различни.

2.3 Всепризнат факт е, че не е едно и също да си европейски гражданин и гражданин на страна извън Общността. Самата Комисия приема риска от използването на тези определения, когато припомня, че европейските граждани, за разлика от тези на страни извън Общността, могат да се движат свободно в Съюза. Въпреки това, изглежда нейният избор е оправдан с приемането на критериите, използвани в базите данни PIRLS и PISA (1).

2.4 ЕИСК разбира подхода на Комисията, която включва в съображенията си всички деца на родители, които не са граждани на приемащата страна, тъй като всички те се нуждаят от специфична подкрепа, но би предпочел този въпрос да се анализира, като се използва вече споменатият двоен подход: от една страна са децата на европейски граждани, а от друга – децата на граждани на страни извън Общността.

2.5 В настоящото становище не се разглежда конкретно миграцията, а по-скоро ролята на образователните системи за по-доброто интегриране на мигрантите и по-специално на децата на мигрантите. Въпреки това, в него се вземат предвид някои становища на ЕИСК относно миграцията, които представляват важен принос в тази област (2).

2.6 Съществува тясна връзка между една успешно интегрирана миграция, образованието, до което имат достъп децата на мигрантите, и успеха, който те постигат в училище. Става дума за безспорна обвързаност, която може да определи успеха на европейската политика за социално сближаване, стабилността на нашите демокрации и дори икономическото развитие в дългосрочен план.

2.7 Колкото по-ранна и по-успешна е интеграцията в училище, толкова по-добър ще бъде успехът в образованието на децата и младежите с мигрантски произход. Поради това следва да бъде подчертано значението на предучилищното образование, което осигурява необходимите инструменти за постигане на успех в образованието и обществения живот.

2.8 Въпреки това, макар данните да показват недвусмислено, че резултатите на учениците с мигрантски произход, които са включени в образователната система от най-ранна детска възраст, са определено по-добри, това не означава, че те имат по-добри възможности за достъп до университет или достойна работа.

2.9 От друга страна, колкото по-свободен и съзнателен е изборът на бъдеща професионална кариера и колкото повече се инвестира в образователните постижения на децата и младежите с мигрантски произход, толкова по-добри ще бъдат резултатите в социален, икономически и политически план.

2.10 Училището е най-важното място за интегриране, тъй като предоставя първата възможност за социализиране извън семейството. Ако вместо да допринася за смекчаване на последствията от социално-икономическия произход на семействата на мигранти, училището всъщност отблъсква, дискриминира или поражда сегрегация, то интегрирането трудно ще постигне успех, а цената ще бъде за сметка на цялото общество.

2.11 Оттук следва да бъде отхвърлена идеята за създаване на училища, предназначени предимно или изключително за деца на мигранти, макар че на пръв поглед мотивите за това биха могли да изглеждат благородни. Училището трябва да отразява социалния състав на общността, а не да бъде гето за когото и да било. Физическата и социалната сегрегация на учениците от мигрантски произход в училища, предназначени специално за тях, обикновено се придружава и/или е следствие от жилищна сегрегация.

2.12 Като главни действащи лица в образователния процес, учителите заслужават специално внимание от страна на властите, отговарящи за образователните системи, тъй като носят пряка отговорност за резултатите на учениците в училище. Привлекателната и добре заплатена кариера и най-вече първоначалното и продължаващо обучение, което да отчита тези нови реалности, са ключови фактори за постигането на положителни резултати (3).

2.13 В тази връзка би било интересно да се насърчи увеличаването на броя на учители с по-разнообразен етнически и културен произход, тъй като техният пример може да представлява добър стимул и да спомогне за изграждането на самочувствие у учениците им. За тази цел би трябвало да се преразгледат критериите и процедурите за набиране на учители и да се отпуснат средства за това.

2.14 Владеенето на националния език е едно от задължителните условия за успех в училище. На този въпрос не беше намерено подходящо решение, тъй като не се правеше разлика между способност за общуване и езикови познания. Съществуването на специфични форми на подпомагане в тази област, възможно най-ранното интегриране (от най-ранна детска възраст) в училищната среда, взаимодействието на училището с родителите, с оглед осигуряването на езикови курсове на националния език и за тях, са някои от стратегиите, които могат да бъдат следвани с цел преодоляване на този проблем, който е един от най-сложните.

2.15 Включването на родителите с мигрантски произход в целия образователен процес, тяхното взаимодействие със семействата от местната общност и оползотворяването на техните знания и опит са фактори за интегриране в училищния и обществения живот както на учениците, така и на мигрантските общности като цяло. Ето защо е важно да има помощен персонал в образованието, а също и културни посредници (4).

3. Приносът на ЕИСК

3.1 В Зелената книга се поставят за обсъждане 4 теми, по които са подготвени редица въпроси, а именно:

„A. Предизвикателствата от гледна точка на политиката: Какви са основните предизвикателства от гледна точка на политиките, свързани с предоставянето на качествено образование на децата с мигрантски произход? Има ли други, освен посочените в настоящия документ, които следва да бъдат взети предвид? Б. Политическите решения: Какви са подходящите политически решения в отговор на тези предизвикателства? Има ли други политики и подходи, освен посочените в настоящия документ, които следва да бъдат взети предвид? В. Ролята на Европейския съюз: Какви действия могат да бъдат предприети посредством европейските програми, за да се окаже положително въздействие върху образованието на деца с мигрантски произход? Как следва да се отговори на тези въпроси в рамките на отворения метод на координация в образованието и обучението? Смятате ли, че трябва да се разгледа възможността за определяне на евентуални показатели и/или модели за сравнение като средство за допълнително насочване на политическите усилия към преодоляване на различията в образователните постижения? Г. Бъдещето на Директива 77/486/ЕИО: С оглед начина, по който е била прилагана в миналото, и като се има предвид промяната в естеството на миграционните потоци, настъпила след нейното приемане, как Директива 77/486/ЕИО би могла да окаже подкрепа на политиките на държавите-членки по тези въпроси? Какво бихте препоръчали – нейното запазване в съществуващия ѝ вид, нейното адаптиране или нейната отмяна? Бихте ли предложили други подходи в подкрепа на политиките на държавите-членки по поставените в директивата въпроси?“

3.2 Предизвикателствата от гледна точка на политиката

3.2.1 Вероятно най-голямото предизвикателство от гледна точка на политиките, което стои понастоящем на европейско равнище, е да се създаде училище, улесняващо приобщаването в едно общество, което все по-малко спомага за подобно приобщаване, било поради увеличаващата се пропаст между богати и бедни и произтичащото от това увеличаване на социалното изключване, било, както в конкретния случай с миграцията, поради общото завишаване на изискванията на миграционните политики. Трябва да се обърне специално внимание на социално-икономическото положение на лицата с мигрантски произход, тъй като неравностойното социално положение предопределя в значителна степен възможностите за получаване на образование.

3.2.2 Не може да се анализира огромното предизвикателство, свързано с интегрирането на милиони мигранти посредством училището, без да се разгледат следните аспекти: правният статут на чуждестранните граждани, който оказва влияние върху техния достъп до общата система на задължителното образование (5), процесът на узаконяване на лицата „без документи“, бариерите пред събирането на семейството, критериите за издаване на визи, които засягат дори основни права на човека (например изискването за ДНК тест за доказване на родствени връзки), както и други мерки.

3.2.3 Когато се вземат решения в областта на образователната политика, които оказват влияние върху милиони деца и младежи с мигрантски произход, тези основни въпроси не могат да бъдат подминати. Училището не се ражда, нито се развива откъснато от заобикалящата го социална среда. То е отражение на обществото, макар че може да има съществен принос за неговата промяна.

3.2.4 В конкретния случай на образователните реформи, при които образованието се разглежда като обикновен бизнес, които въвеждат в училище търговска терминология (учениците и родителите се наричат „потребители/ползватели“, а учителите - „доставчици на услуги“) и които насърчават форма на оценяване, основаващата се единствено върху индивидуалните постижения на учениците, не допринасят за успешна интеграция. Образованието следва отново да се дефинира преди всичко като основно човешко право на всички деца и млади хора.

3.2.5 Предвид факта, че образованието все още е в правомощията на националните власти, по-голямото предизвикателство се състои в това Европейският съюз да успее да координира на практика политиките, необходими за постигането на възможно най-добра интеграция. Парадоксът, при който от една страна се признава, че явлението миграция има отражения в цялата Общност, а от друга страна, политиките продължават да се изготвят на национално равнище, ще бъде разрешен, само когато се появи политическа воля да се върви напред към по-голяма координация на същите тези политики.

3.2.6 Следователно Европейският съюз е изправен пред предизвикателството да признае, че проблемите при управлението на една масова миграция трудно ще се разрешат на равнището на отделните държави и че за тази цел ще трябва да се въведат необходимите политически инструменти, предвид увеличаващото се присъствие на учащи от страни извън Общността в образователните системи на Европейския съюз.

3.2.7 Неравностойното положение на лицата с мигрантски произход продължава и в областта на образованието за възрастни. Тези лица взимат по-малко участие в дейностите, свързани с продължаващо обучение, и по-голямата част от курсовете, които им се предлагат, са посветени на придобиването на езикови умения. Образователните учреждения, които предлагат образование за възрастни, трябва да се стремят да бъдат по-открити за цялата целева група. Лицата с мигрантски произход трябва да се взимат предвид при определянето на цялата гама от предлагани курсове. В тази връзка образованието за възрастни ще трябва да се разшири така, че да включва области като култура, политика, семейно планиране, а също и здраве, социални умения и др.

3.2.8 Друго политическо предизвикателство, което може да предопредели всяко решение, е свързано с последиците от настоящата икономическа криза. Увеличаването на безработицата, трудностите, пред които се изправят системите за социално осигуряване и които в някои страни поставят под въпрос самите модели на социална защита, могат да доведат до появата на расизъм и ксенофобия, които изцяло противоречат на ценностите на демократична Европа. Както училището, така и общността, от която то е част, трябва да са бдителни за появата на тези явления не само с цел да ги предотвратят, но и за да действат, ако и когато е необходимо.

3.3 Политическите решения

3.3.1 Държавите-членки носят пряката и основна отговорност за изпълнение на задължението за интегриране на своите мигранти. При децата и младежите това предполага не само да се осигури достъп за всички до образователната система, като се гарантира, че няма да се извършва никаква селекция въз основа на социалния статус, но и да се работи за това успехът в училище да бъде смятан за право на учениците с мигрантски произход.

3.3.2 Ето защо е важно мерките в образователната сфера да се основават на: — качествено училище с всеобщ и безплатен достъп; — политика, която зачита етническите, социално-културните, икономическите, половите и други различия и която може да използва съществуващия потенциал; — зачитане на характерните черти на всяка мигрантска общност, които следва да се вземат предвид при планирането на програмите с оглед отварянето на образователните учреждения към други култури; — преподавателски състав, който е подготвен да посреща нуждите на ученици от други националности, разполага с необходимите за преследването на образователните цели подкрепа и продължаващо обучение и може да разчита на помощен персонал, познаващ езиците и културите на общностите, представени в училището. В тази връзка би било от полза да се засили присъствието на мултидисциплинарни екипи в училищата (като се въведат, например, социални училищни дейности с широк обхват); — по-добър достъп до Интернет (world wide web), който да бъде в помощ при обучението на децата мигранти, тъй като става въпрос за основен инструмент за успеха на обучението в ЕС. За тази цел ЕИСК би предложил да се създадат младежки клубове и обществени центрове, свързани с Интернет, партньорства с местните библиотеки, подкрепяни от общините, или партньорства с предприятията, които са склонни да дарят старо компютърно оборудване и др.; — „устойчиво“ образование: езиковите познания не следва да се насърчават само през първите години от живота или в рамките на предучилищното образование. Това насърчаване трябва да продължи и в училище и не следва да се ограничава само до езика на приемащата страна. Овладяването на техническата и професионалната терминология изисква мултидисциплинарен подход и съответно обучение на преподавателите по всички предмети. Успоредно с овладяването на езика на приемащата страна, трябва да се осигурят и курсове по езиците, на които се говори в семействата на учениците. Съхраняването и насърчаването на многоезичието следва да бъдат част от основния учебен план на всяко училище; — насърчаване на програма с участието на „ментори/приятели“, при която учениците се приканват да сформират екипи с по-големи и по-опитни ученици; — създаване на платформа за диалог между децата мигранти и местните деца като инструмент, с който може да се преодолеят предразсъдъците и да се засили интеграцията; — участието на родителите на ученици мигранти: родителите имат основна роля. Следователно те трябва да познават по-добре училищната система и възможностите за професионална подготовка и да бъдат приканени да изразяват своето мнение; — цялостното предлагане на образователни курсове за възрастни за лицата с мигрантски произход, независимо от това дали те са родители или не, по гореизложените причини (6); — насърчаването на „междукултурни“ умения, което включва отпускането на стипендии и предоставянето на финансова подкрепа с оглед намаляване на неблагоприятните условия за образование (мерки, които да обхващат не само учениците с мигрантски произход).

3.3.3 Извън общите решения, при които следва да се отчитат характерните черти на мигрансткото население, достъпът до здравните системи и пазара на труда и осигуряването на достойни жилища, следва да се спомене и необходимостта от решения, специфични за образователния сектор, като преработването на училищните материали, за да се гарантира, че те не създават отрицателен образ на мигрантите, наличието на извънучилищни дейности за подобряване на интеграцията, достъпа до образователната система от най-ранна възраст, ресурсите, необходими за първоначалното и продължаващото обучение на учителите, както и за приема на квалифициран помощен персонал, който според възможностите да бъде от страните, от които произхождат учениците, и т. н.

3.3.4 Участието на гражданското общество е повече от желателно, тъй като представлява сигурен показател за качеството на социалната и образователната демокрация и важен фактор за интегрирането на мигрантите. Сдруженията на родители, както и социалните работници, свързани с образованието, могат да допринесат за изграждането на общество и гражданство, които благоприятстват включването, зачитат различията и осъзнават значението на силното социално сближаване. Възприетата в различни страни политика да се дава на законно пребиваващите мигранти право на глас в общинските избори следва да бъде подкрепяна и насърчавана, тъй като тя признава интегрирането на мигрантите в приемната общност и укрепва чувството им за принадлежност към нея.

3.4 Ролята на Европейския съюз

3.4.1 В процеса на приемане и прилагане на новия Договор от Лисабон Европейският съюз би следвало да се увери, че държавите-членки ще продължат да гарантират политика на интеграция на мигрантското население и по-специално правото на образование, на изучаване на майчиния език и на участие на родителите на учениците мигранти с оглед усъвършенстване на способностите им и оказване на подкрепа на техните деца по отношение на решенията и процесите, свързани с образованието.

3.4.2 Европейският съюз би могъл да насърчава използването на Отворения метод на координация от държавите-членки и, в тази връзка, провеждането на сравнителни проучвания и изследователски програми, които да спомагат за събирането и разпространяването на добри практики, както и да подкрепя новаторски инициативи, които да предупреждават за възникването на европейско равнище на въпроси, които понякога трудно се забелязват само на национално ниво. В следващите параграфи се съдържат някои конкретни предложения за постигането на тази цел.

3.4.3 Определянето на показатели и референтни образци с цел да се концентрират усилията върху премахването не само на неуспеха в училище, но също така и на обективните трудности, с които един ученик мигрант може да се сблъска в конкретната среда, в която попада, може да бъде политическа мярка от особено значение. За да се избегне отпадането от училище или нередовното посещаване на училище, преди всичко са необходими програми, които да дават възможност за изпълнение на предложенията за социални дейности в училищата.

3.4.4 Предложенията за критерии, които да се използват при сравнителните проучвания в рамките на Отворения метод на координация, включват: социално-икономическия статус на лицата с мигрантски или немигрантски произход, завършването на образованието (задължително образование) от лицата с мигрантски или немигрантски произход, дела на преподавателите с мигрантски произход, междукултурните умения на преподавателския персонал, способността на образователната система да гарантира социална мобилност, насърчаването на многоезичието в обществената образователна система, отварянето на образователните системи за всички деца и млади хора и т.н.

3.4.5 От друга страна е много важно Европейският парламент да бъде включен непосредствено в определянето, наблюдението и оценката на предложенията и действията, с които се цели да се гарантира недопускането на изключване и маргинализация в европейското пространство.

3.5 Бъдещето на Директива 77/486/ЕИО

3.5.1 Директива 77/486/ЕИО беше важна стъпка за включване в политическата програма на правото на образование за всички деца на мигранти. Ако това е вярно, а то е и е редно да го признаем, не по-малко вярно е, че директивата се отнасяше само до децата на европейските граждани и нейният подход към интеграцията се основаваше единствено на въпроса за ползването на езика. Освен това нейното прилагане беше извършено по неправилен начин и тридесет години след влизането ѝ в сила тя все още не е транспонирана напълно в законодателствата на настоящите държави-членки на ЕС.

3.5.2 Директива 77/486/ЕИО е остаряла от историческа и политическа гледна точка и не отговаря на съвременните изисквания към интеграцията, поради което трябва да бъде изменена съществено, като се отчита развитието на самото явление миграция. Въпросът за изучаването на езиците трябва и занапред да привлича вниманието на ЕС и държавите-членки, но ЕИСК е на мнение, че една директива в тази област трябва да има много по-широко приложение и да обхване и други аспекти, ако целта е тя да бъде инструмент за постигане на социална, икономическа и политическа интеграция на мигрантите и техните деца.

3.5.3 Бъдещата директива трябва да отчита факта, че интеграцията на мигрантите в приемащите общности е много по-сложен въпрос от интеграцията на техните деца в образователните системи, но втората играе ключова роля за успеха на първата.

3.5.4 При това положение в бъдещата директива трябва да се разгледа не само езиковата проблематика (която остава централен въпрос), но да се повдигне също въпроса за по-цялостната и последователна интеграция на децата и младите хора в образователните системи.

Брюксел, 25 февруари 2009 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Mario SEPI

(1) PIRLS: „Progress in International Reading Literacy Study“ („Програма за международни проучвания на уменията за четене“ - проучване на IEA („International Association for the Evaluation of Educational Achievement“ – „Международно сдружение за оценяване на образователните постижения“); PISA: „Programme for International Student Assessment“ („Програма за международно оценяване на учениците“) - проучване, координирано от ОИСР.

(2) Вж. по-специално следните становища от над 50-те становища на ЕИСК по този въпрос: „Съобщение относно отворения метод на координация за политиките в областта на имиграцията и убежището“ (докладчик: г-жа S. ZU EULENBURG) (ОВ C 221, 17.9.2002 г.); „Предложение за директива на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на гражданите на трети страни с цел образование, професионално обучение или доброволческа дейност“ (докладчик: г-н L. M. PARIZA CASTAÑOS) (ОВ C 133, 6.6.2003 г.); „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на програма за техническа и финансова помощ на трети страни в областта на миграцията и убежището“ (докладчик: г-жа G. CASSINA) (ОВ C 32, 5.2.2004 г.); „Съобщение относно имиграция, интеграция и заетост“ (докладчик: г-н L. M. PARIZA CASTAÑOS) (ОВ C 80, 30.3.2004 г.); „Достъп до гражданство на Европейския съюз“ (становище по собствена инициатива) (докладчик: г-н L. M. PARIZA CASTAÑOS) (ОВ C 208, 3.9.2003 г.); „Международната конвенция за работниците мигранти“ (становище по собствена инициатива) (докладчик: г-н L. M. PARIZA CASTAÑOS) (ОВ C 302, 7.12.2004 г.); „Имиграцията в рамките на Европейския съюз и политиките за интеграция: сътрудничество между регионалните и местните власти и организациите на гражданското общество“ (становище по собствена инициатива) (докладчик: г-н L. M. PARIZA CASTAÑOS) (ОВ C 318, 23.12.2006 г.); „Имиграционна политика и политика на сътрудничество на Общността със страните на произход за насърчаване на развитието“ (становище по собствена инициатива) (докладчик: г-н L. M. PARIZA CASTAÑOS) (ОВ C 44, 16.2.2008 г.); „Елементи за структурата, организацията и действието на платформа, целяща постигане на по-голямо участие на гражданското общество в насърчаването на политики за интеграция на граждани от трети страни в Европейския съюз“ (проучвателно становище) (докладчик: г-н L. M. PARIZA CASTAÑOS) (ОВ C 27, 3.2.2009 г.); „Интеграция на малцинствата - роми“ (докладчик: г-жа A.- M. SIGMUND; съдокладчик: г-жа M. SHARMA) (ОВ C 27, 3.2.2009 г.); „Обща имиграционна политика за Европа: принципи, действия и инструменти“ (докладчик: г-н L. M. PARIZA CASTAÑOS), CESE 342/2009 от 25.2.2009 г. (Βсе още непубликувано в Официален вестник).

(3) Вж. становището на ЕИСК относно „Подобряване на качеството на подготовката на учителите“ (докладчик: г-н M. Soares) (ОВ C 151 от 17.6.2008 г.)

(4) Тези и други идеи могат да бъдат намерени в доклада на NESSE (Експертна мрежа за социалните аспекти на образованието и обучението, подкрепяна от Европейската комисия) от април 2008 г. относно „Education and Migration - Strategies for integrating migrant children in European schools and societies. A synthesis of research findings for policy-makers“ („Образование и миграция - Стратегии за интегриране на децата на мигранти в европейските училища и общества. Резюме на резултатите от проучването, предназначено за политици“) (http//www.nesse.fr-nesse-nesse_top-activites-education-and-migration).

(5) В Германия правният статут „чуждестранен гражданин“ често води до освобождаване от общото задължение да се посещава училище. Въпреки това, съгласно член 14 от Хартата на основните права на Европейския съюз, „всеки има право на образование (…). Това право включва възможността да се получи (…) задължително образование.“

(6) Вж. параграф 3.2.7 по-горе.