СЪКРАЩЕНИЯ

ВСВС : Върховен съвет на въоръжените сили на Египет

ГОЖ : Генитално осакатяване на жени

ДНС : Документ за национална стратегия

ЕБС : Единна бюджетна сметка

ЕИДПЧ : Европейски инструмент за демокрация и права на човека

ЕИСП : Европейски инструмент за съседство и партньорство

ЕПС : Европейска политика за съседство

ЕСВД : Европейска служба за външна дейност

ЕФД : Европейски фонд за демокрация

ИС : Инструмент за стабилност

ИСР : Инструмент за сътрудничество за развитие

МВФ : Международен валутен фонд

МГО : Механизъм за гражданско общество

МФ : Министерство на финансите

НДУ : Недържавни участници

НИП : Национална индикативна програма

НПО : Неправителствена организация

НСЖ : Национален съвет за жените

ОГО : Организации на гражданското общество

СБП : Секторна бюджетна подкрепа

СРР : Средносрочна рамка за разходите

ТП : Техническа помощ

УПФ : Управление на публичните финанси

ЦОО : Централна одитна организация

MEDA : Придружаващи мерки в икономическата и финансовата реформа в държавите от Средиземноморието, които не са членки на ЕС

NCCM : Национален съвет за детство и майчинство

NCHR : Национален съвет за правата на човека

PEFA : Публични разходи и финансова отчетност

PETS : Изследване за проследяване на публичните разходи

SIGMA : Подкрепа за управление и ръководство

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Египет е най-голямата държава в арабския свят и традиционно има водеща позиция в Северна Африка и Близкия изток. Страната също така играе важна роля в събитията от Арабската пролет с въстанието срещу режима на Хосни Мубарак в началото на 2011 г.

II. Както преди, така и след въстанието Египет е един от основните бенефициенти на помощта по Европейския инструмент за съседство и партньорство (ЕИСП), който ЕС използва за финансиране на Европейската политика на съседство (ЕПС).

III. За периода 2007—2013 г. Египет е получил средства в размер на приблизително 1 милиард евро. Около 60 % от тези средства се канализират чрез секторна бюджетна подкрепа (СБП) за египетското правителство, а останалите — чрез проекти, съгласувани с египетските власти. ЕС отпуска пряко на организации на гражданското общество (ОГО) много по-малки суми, по-специално чрез Европейския инструмент за демокрация и права на човека (ЕИДПЧ).

IV. Одитът разгледа въпроса дали Европейската комисия и Европейската служба за външни действия (ЕСВД) са управлявали ефективно помощта от ЕС за подобряване на управлението в Египет преди и след въстанието от 2011 г.

V. Одитът обхвана периода до септември 2012 г. и беше съсредоточен върху две основни области на управлението — правата на човека и демокрацията от една страна и управлението на публичните финанси (УПФ) и борбата срещу корупцията от друга. Одитът направи проверка на 25 проекта и три основни програми за секторна бюджетна подкрепа. Беше разгледано и как ЕС ръководи по-широката рамка на сътрудничество с Египет по ЕПС, за да постигне напредък в тези области.

VI. Одитът установи, че като цяло Комисията и ЕСВД не са успели да ръководят ефективно предоставянето на помощ от ЕС за подобряване на управлението в Египет. Това се дължи отчасти на трудните условия в страната, но също и на недостатъци в управлението на сътрудничеството с Египет от страна на ЕСВД и Комисията.

VII. Преди въстанието Комисията е успяла да включи много въпроси от областта на правата на човека и демокрацията в насочения към провеждане на реформи план за действие ЕС — Египет в рамките на ЕСП. Наред с това тя е определила тази област като един от приоритетите за отпусканата от нея помощ по ЕИСП. Комисията обаче не е успяла да постигне напредък нито в рамките на диалога по ЕПС, нито чрез основния финансиран от нея проект по ЕИСП в тази област. Въпреки тези трудности Комисията е продължила да отпуска значителна финансова помощ на правителството на Египет, по-специално чрез бюджетна подкрепа.

VIII. Преди въстанието проектите, чрез които пряко се предоставят средства на ОГО, са били сравнително по-успешни, но са получили много ограничено финансиране. Въпреки значителния размер на средствата, предоставени под формата на бюджетна подкрепа, този инструмент не е бил ефективен в насърчаването на УПФ и е реализирал бавен напредък. Комисията е финансирала много актуален проект за борба с корупцията, но той е стартирал бавно и не е бил подложен на достатъчно стриктен мониторинг.

IX. След въстанието при прегледа на ЕПС са отбелязани значителните усилия на новосъздадената ЕСВД и Комисията за подобряване на ефективността на помощта от ЕС. Прегледът обаче все още не е довел до значително преразглеждане на помощта на ЕС за Египет. Въпреки че основният фокус на прегледа върху "демокрацията в дълбочина" е много актуален за Египет, правата на жените и малцинствата в тази държава също са ключови въпроси, които обаче не са силно застъпени при прегледа и при предоставянето на последвалата нова помощ. Все още предстои да бъде доказана добавената стойност на новите механизми за подкрепа на гражданското общество, а допълнителното финансиране, предоставено на ОГО в Египет, не е с голям размер.

X. Свързаният с тези въпроси преглед на бюджетната подкрепа, предоставяна от ЕС, описва няколко важни начина за укрепване на управлението на Комисията, но тези промени няма да бъдат ефективни, ако Комисията не прилага по-стриктно определените условия за финансиране.

XI. Настоящият доклад съдържа препоръки за укрепване на помощта в областите на правата на човека и демокрацията, УПФ и борбата срещу корупцията, както и относно необходимостта да бъде преразгледано използването на бюджетна подкрепа за Египет..

ВЪВЕДЕНИЕ

1. В настоящия одитен доклад се извършва оценка на усилията за насърчаване на доброто управление в Египет от страна на Европейската служба за външни действия (ЕСВД) и Европейската комисия преди и след събитията от 2011 г.

НЕОТДАВНАШНИТЕ СЪБИТИЯ В ЕГИПЕТ

2. Със своите 84 милиона жители Египет е най-голямата държава в арабския свят и традиционно заема водеща роля в Северна Африка и Близкия Изток. Египет има и многочислено мюсюлманско население — едно от най-големите в света, но същевременно и значително християнско малцинство. Неговите отношения със съседния Израел са от критично значение за мира в региона и извън него.

3. След отхвърлянето на монархията през 1952 г., Египет е управляван до 2011 г. от трима авторитарни президенти, всеки от които е преминал през военна кариера: първо от полковник Насър до смъртта му през 1970 г., след това от полковник Садат до убийството му от радикални ислямисти през 1981 г., и в периода 1981—2011 г. — от вицепрезидента на Садат — Хосни Мубарак, който също така е заемал поста командващ на въздушните сили.

4. През целия период на 30-годишното си управление Мубарак оставя в сила законите за извънредно положение, въведени първоначално след убийството на Садат. До 2005 г. той е единственият кандидат за президент и печели пет последователни президентски изборни кампании с огромно мнозинство. Неговата Национална демократична партия има подобно доминиращо мнозинство в парламента. През 2005 г. той най-накрая се поддава на натиска да разреши провеждането на състезателни президентски избори, но поставя толкова ограничителни условия, че е трудно срещу него да се изправят сериозни кандидати.

5. В контраст с този подход, особено от 2005 г. нататък, Мубарак предприема набор либерализиращи икономически реформи, които като цяло са приветствани от международната общност. Тези реформи обаче по-скоро засилват, отколкото премахват неравенството, тъй като основните икономически интереси се контролират както от военните, така и от кръговете, свързани със семейството на Мубарак.

6. На 25 януари 2011 г. избухва народно недоволство, като демонстрантите протестират срещу продължаващото действие на извънредните закони, свързаните с тях полицейско насилие и изтезания, липсата на свободни избори и ограничената свобода на словото. Протестите са насочени и срещу широкоразпространената корупция и високите нива на безработица, съчетани с увеличаващи се цени на храните. Тези до голяма степен неочаквани събития водят до оставката на Мубарак на 11 февруари 2011 г.

7. От февруари 2011 г. до юни 2012 г. Египет се управлява de facto от Върховния съвет на въоръжените сили (ВСВС). В много отношения ВСВС продължава авторитарния подход на предишните правителства, включително като налага сериозни ограничителни мерки срещу международни НПО от есента на 2011 г. Въпреки това, след неколкократно отлагане, през май и юни 2012 г. са проведени президентски избори, спечелени с малка победа от кандидата на Мюсюлманското братство, Мохамед Морси.

8. Този успех на Мюсюлманското братство следва доброто им представяне на парламентарните избори в края на 2011 г., в които техните кандидати печелят 235 от 498 места. На същите избори по-консервативният ислямски блок, воден от салафитите, печели 123 места. Въпреки важната роля, която играят по време на въстанието, светските либерални групи получават само около 20 % от парламентарните места. През юни 2012 г. обаче Върховният съд обявява някои елементи на изборите за неконституционални, като новите избори са насрочени през 2013 г.

9. През декември 2012 г. гражданите на Египет гласуват за изготвянето на нова конституция. Големи групи от египетското общество обаче изразяват силна загриженост относно последните развития, тъй като ги считат за преход към въвеждането на закона на шериата, ограничаването на свободата на изразяване и правата на жените и малцинствата и поддържането на привилегированата роля на военните.

РАМКА ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО НА ЕС

10. Споразумението за асоцииране с ЕС, което влиза в сила през 2004 г., предоставя правна основа и институционална рамка на сътрудничеството на Египет с Европейския съюз. Предвиденият Съвет за асоцииране следва да провежда срещи на министерско ниво поне веднъж годишно с цел диалог по основните въпроси, свързани със споразумението, или по други двустранни или международни теми от взаимен интерес. Предвижда се също така създаване на Комитет за асоцииране, подпомаган от подкомитети, който следва да улеснява диалога на ниво висши длъжностни лица, за да гарантира изпълнението на споразумението.

11. Ключова характеристика на споразумението за асоцииране е настояването за спазване на демократичните принципи и основните човешки права (член 2). Това отразява дългогодишния ангажимент на ЕС за насърчаване на правата на човека и демокрацията при провеждане на международните отношения на Съюза, който е заложен и в член 21 от Договора за Европейския съюз [1].

12. Египет е най-голямата държава от гледна точка на числеността на населението, която е обхваната от Европейската политика на съседство (ЕПС) на ЕС [2]. ЕПС стартира през 2004 г. и цели да избегне появата на нови разделителни линии между разширения Съюз и неговите южни и източни съседи, като се укрепят просперитетът, стабилността и сигурността както на ЕС, така и на неговите съседи.

13. Основен елемент на ЕПС са двустранните планове за действие между ЕС и всяка държава — партньор по ЕПС. Тези планове определят набор от краткосрочни и средносрочни приоритети за политически и икономически реформи, съгласувани между двете страни. Планът за действие ЕС — Египет е приет от Съвета ЕС — Египет през март 2007 г. и обхваща шест области [3]. Първоначално е предвидено планът да приключи през март 2012 г., но действието му е продължено до изготвянето на нов план съвместно с новите египетски власти. Европейската комисия публикува ежегодно доклади за напредъка на ЕПС, в които се разглежда изпълнението на реформите, предвидени в плановете за действие.

14. До края на 2010 г. Европейската комисия отговаря за разработването на подхода на ЕПС и програмирането и предоставянето на помощта, както и за общата рамка на сътрудничество по ЕПС. След създаването на Европейската служба за външни дейности (ЕСВД) през декември 2010 г. тя поема отговорността за развитието на политиките и общата рамка за сътрудничество, а ЕСВД и Комисията споделят отговорността за програмирането на помощта. Комисията остава отговорна за предоставянето на помощта.

ФИНАНСОВА ПОМОЩ ОТ ЕС

15. Европейският инструмент за съседство и партньорство (ЕИСП) [4] е създаден през 2007 г. с цел да предоставя финансова помощ, която да подпомогне държавите партньори при изпълнението на плана за действие. ЕИСП заменя предишната програма на ЕС за финансово подпомагане "MEDA", която обхваща само южните и източните Средиземноморски държави [5]. Отпускането на помощ по ЕИСП е обвързано със спазването на демокрацията и човешките права (член 28). Египет е един от основните бенефициенти на ЕИСП и получава около 1 милиард евро в рамките на документа за национална стратегия (ДНС) на ЕС за Египет за периода 2007—2013 г. ДНС определя три приоритетни области за подпомагане по ЕИСП (вж. приложение I за подробна информация относно отпусканите средства):

а) подпомагане на реформите в областите на демокрацията, правата на човека и правосъдието (90 милиона евро);

б) развиване на конкурентоспособността и производителността на икономиката (409 милиона евро);

в) осигуряване на устойчиво развитие (508 милиона евро).

16. Около 40 % от помощта по ЕИСП за Египет се използва за финансиране на проекти, а около 60 % от тази помощ да се предоставят чрез секторна бюджетна подкрепа. Това включва канализиране на средствата на ЕС пряко към държавния бюджет на Египет, ако държавата изпълнява изискванията за реформа на сектора и управлението на публичните финанси (УПФ) [6]. През последните години Комисията поставя в програмите си за подпомагане специален акцент върху подобряването на УПФ — как правителствата бенефициенти планират, изпълняват и контролират своите национални бюджети — за да се подпомогне подобряването на икономичността, ефикасността, ефективността и прозрачността на използването както на националните финанси, така и на средствата от ЕС. Бюджетната подкрепа е основният инструмент, който Комисията използва за тази цел в Египет.

17. Въпреки че помощта от ЕС в Египет се финансира основно чрез ЕИСП, допълнителна помощ с много по-малък размер в областта на управлението се предоставя чрез Европейския инструмент за демокрация и права на човека (ЕИДПЧ), чрез тематични програми, финансирани от Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР), Инструмента за стабилност (ИС) и създадения наскоро Механизъм за гражданско общество. Основна характеристика на тази помощ е възможността Комисията да я отпуска пряко чрез предоставяне на безвъзмездни финансови средства на организации на гражданското общество (ОГО) и други недържавни участници (НДУ), без да се налага сключване на споразумение за финансиране с националните органи.

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

18. По време на одита беше разгледан общият въпрос:

"Европейската комисия и Европейската служба за външни действия (ЕСВД) управлявали ли са ефективно помощта от ЕС за подобряване на управлението в Египет преди и след въстанието от 2011 г.?"

19. Одитът обхвана периода от стартирането на ЕИСП през 2007 г. до септември 2012 г. [7]

20. Одитът се съсредоточи върху две ключови области — демокрация и права на човека от една страна и управление на публичните финанси (УПФ) и борба с корупцията от друга страна.

а) В областта на демокрацията и правата на човека одитът провери:

(i) най-голямата програма за човешки права, финансирана по ЕИСП (17 милиона евро);

(ii) годишното финансиране по ЕИДПЧ и свързаната с него тематична програма по ИСР за недържавни участници (НДУ), в т.ч. извадка от 15 проекта на обща стойност 2,95 милиона евро;

(iii) два проекта на обща стойност 2,86 милиона евро, финансирани от Инструмента за стабилност.

б) В областта на УПФ и борбата срещу корупцията:

(i) трите най-големи програми за секторна бюджетна подкрепа (на обща стойност от 304 милиона евро) [8];

(ii) основния проект за борба с корупцията, финансиран от ЕИСП (2,5 милиона евро).

По-подробна информация относно всички одитирани интервенции се съдържа в приложение II.

21. За всяка от тези области на управление одитът разгледа и плана за действие ЕС — Египет, диалога между ЕС и Египет по отношение на изпълнението на плана за действие, както и докладите за напредъка, изготвяни от Комисията.

22. Палатата събра доказателства за формулирането на своята оценка чрез извършване на документни проверки и интервюта със служителите на ЕСВД, Комисията, египетските органи и ОГО, както и с други донори. Одитната дейност включи двуседмично посещение на Египет през юни 2012 г. Одитният екип получи консултация в областта на демокрацията и правата на човека от международен експерт.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ПРЕДИ ВЪСТАНИЕТО СА ПОСТИГНАТИ СЛАБИ РЕЗУЛТАТИ

НЕСПАЗВАНЕ НА ЧОВЕШКИТЕ ПРАВА ПРЕДИ ВЪСТАНИЕТО

23. Както за всички държави, обхванати от ЕПС, преди разработването на план за действие с египетските власти през 2005 г. Комисията изготвя "доклад за държавата" [9], в който излага своята оценка на ситуацията в Египет. Докладът съдържа критични констатации по отношение на политическата ситуация и подчертава негативното отражение на законите за извънредно положение върху правата на човека и демокрацията.

24. След преговори с египетските органи, Комисията е успяла да включи в 19-те области с висок приоритет, съдържащи се в плана за действие три области с висок приоритет, свързани с правата на човека и демокрацията [10]. На по-ниско ниво обаче планът за действие съдържа цели 39 приоритетни действия в областта на правата на човека и демокрацията. Тази програма е прекалено амбициозна и не се основава на ясно формулирани приоритети от страна на Комисията.

25. Предвидените действия обхващат деликатни въпроси като сътрудничеството в областта на изборите, правото на събрания и сдружения и правата на задържаните. Въпреки това няколко ключови въпроса, повдигнати в доклада за държавата, не са разгледани пряко — по-специално продължаването на действието на законите за извънредно положение, ролята на армията и съдилищата за държавна сигурност и широко разпространеното използване на изтезания. Освен това някои действия са определени доста неясно, като липсват референтни критерии за оценка на напредъка.

ОСНОВНИЯТ ПРОЕКТ, СВЪРЗАН С ПРАВАТА НА ЧОВЕКА, КАТО ЦЯЛО НЕ Е УСПЕШЕН

26. За пръв път правата на човека и демокрацията са посочени като приоритетна област за финансовата помощ от ЕС в ДНС за периода 2007—2013 г. (вж. точка 15). Това е успех за усилията на Комисията да включи тези теми в политическата програма на провеждания диалог с Египет.

27. Основната интервенция, предприета в тази област по ДНС, е програма в рамките на ЕИСП за насърчаване и защита на човешките права и гражданското общество. Тя цели увеличаване на капацитета на египетските институции и ОГО за ефективно изпълнение на международните конвенции в тази област. Програмата следва да подпомогне предприемането на действия с оглед на високия приоритет на човешките права, определен в плана за действие. Тя е одобрена през 2008 г. с бюджет в размер на 17 милиона евро (по-подробна информация се съдържа в приложение II).

28. Моделът на програмата е засегнат от сериозни недостатъци. До голяма степен тя представлява продължение на различни проекти, финансирани по ДНС за периода 2002—2006 г. [11] Тези проекти обаче не са добре интегрирани в рамките на новата програма, особено проектът "Насърчаване на екологичните права чрез ОГО". Освен това, при разработването на програмата Комисията не е взела предвид в достатъчна степен изводите от осъществяването на тези по-ранни проекти. Две от организациите, избрани за изпълнение на програмата, имат реформистки подход, но са публични органи, създадени от режима на Мубарак и свързани конкретно със съпругата на президента, а не с правителствените министерства [12]. Това се превръща в недостатък за програмата след въстанието.

29. Изпълнението на програмата е засегнато от сериозни закъснения, които се дължат най-вече на липсата на ангажираност от страна на египетските органи:

а) Споразумението за финансиране е подписано от египетските органи едва на 23 декември 2009 г., в последния ден преди изтичането на срока. То е кулминацията на труден процес на преговори между Комисията и египетските органи по отношение на съдържанието на програмата и начина на нейното изпълнение.

б) Изпълнението на програмата след подписването на споразумението продължава да става много бавно. След 30 месеца и само шест месеца преди крайния срок за договаряне, едва за 53 % от средствата по програмата има сключени договори, а 22 % са изплатени. Ръководното звено на програмата е достигнало оперативност с особено голямо закъснение, което се е отразило върху изпълнението на програмата като цяло.

в) През април 2012 г. е отменен компонентът за увеличаване на капацитета на ОГО (4 милиона евро), което създава сериозни пречки за програмата. Това е резултат от неуспеха да се постигне споразумение между египетските органи и Комисията относно терминологията, която следва да се използва във връзка с малцинствата и половете при изготвяне на поканите за представяне на предложения. Самите служби на Комисията не са взели ясно решение по тези въпроси.

30. Въпреки положените от Комисията усилия за поддържане на функционалността на програмата, към момента тя е постигнала малко резултати, чиято устойчивост зависи твърде много от политическото развитие в Египет. Въпреки че Комисията е планирала програмата да представлява инструмент за повишаване на осведомеността относно правата на човека, тя не е успяла на практика да я използва като средство за развиване на диалога с египетските органи по тези въпроси.

СЛАБО ФИНАНСИРАНЕ ЗА ГРАЖДАНСКОТО ОБЩЕСТВО ПРЕДИ ВЪСТАНИЕТО ЧРЕЗ ЕИДПЧ И ИСР — НДУ

31. Комисията използва ЕИДПЧ в някои много чувствителни области, като например избирателния процес и борбата срещу изтезанията и малтретирането. Тези въпроси не попадат в рамката на помощта по ЕИСП, тъй като тя изисква Комисията да сключи споразумения за финансиране с националните органи. Първоначално ЕИДПЧ се съсредоточава по-скоро върху социално-икономическите права, но въвеждането от Комисията от 2010 г. нататък на тематичната програма ИСР — НДУ в тази област позволява ЕИДПЧ да се фокусира върху демокрацията и политическите права. Средствата се използват за изграждане на капацитета на ОГО за ефективно действие в тези области и за предоставяне на подкрепа на жертвите на нарушения на правата на човека.

32. Ограниченият размер на средствата, предоставени за тези два инструмента преди въстанието обаче не отразява политическото значение, което ЕСВД и Комисията отдават на демокрацията и правата на човека в плана за действие (вж. точка 24). Финансирането е слабо както в сравнение с помощта, която се отпуска по ЕИСП за права на човека и демокрация (вж. предходния раздел) [13], така и в сравнение със сумите, отпускани за бюджетна подкрепа. За ЕИДПЧ средният размер на годишното финансиране в периода 2008—2010 г. е едва 875000 евро, въпреки подаването на средно 40 заявления за подпомагане годишно. Само между четири и седем заявления получават безвъзмездни средства всяка година, като средният размер на финансирането е около 150000 евро. Финансирането за тематичната програма ИСР — НДУ след въвеждането и` през 2010 г. [14] също е в малък размер.

33. Комисията все още не е извършила проучване с цел събиране на данни за ОГО в Египет. Поради липсата на подробна информация за ОГО е по-трудно да се следи за това дали са били взети предвид становищата на различните организации по отношение на съдържанието на годишните покани за представяне на предложения по програмите на ЕС. Липсата на информация затруднява и разработването на предложения, съобразени с капацитета на ОГО [15].

34. Предоставянето на помощ чрез ЕИДПЧ и тематичната програма ИСР — НДУ е забавено поради продължителните процедури за поканите за представяне на предложения на Комисията. За разгледаните в извадката договори средната продължителност на периода между крайния срок за подаване на проектни предложения от ОГО и подписването на споразуменията за отпускане на безвъзмездна помощ от Комисията е 8,5 месеца. При това договорите са с ниска стойност, а срокът за изпълнението им често е само 24 месеца.

35. Девет от 14-те проекта със сключени договори в извадката са засегнати от закъснения поради продължителните процедури за получаване на одобрение от египетското Министерство на солидарността и социалната справедливост [16]. В тези случаи Комисията е възприела подход на гъвкавост и подкрепа, като систематично е прекъсвала графика за изпълнение на проектите, за да могат ОГО да получат необходимото официално одобрение.

36. От петте приключени проекта в извадката три са постигнали планираните резултати в полза на целевите групи. Другите два проекта не са постигнали целите си изцяло, което се дължи най-вече на намеса от страна на египетските органи. Приносът на проектите към подобряването на управлението е предимно на ограничено местно ниво.

В ОБЛАСТТА НА ПРАВАТА НА ЧОВЕКА И ДЕМОКРАЦИЯТА СЪЩЕСТВУВА ДИАЛОГ, НО СЕ ПРЕДПРИЕМАТ МАЛКО ДЕЙСТВИЯ

37. След продължителни преговори Комисията е успяла да получи съгласието на египетските власти за създаването на подкомитет по въпросите на политиката в рамките на Комитета за асоцииране. Името на комитета обаче отразява необходимостта от компромис — "Подкомитет по въпросите на политиката: права на човека и демокрация — международни и местни въпроси". Докато Комисията цели да фокусира диалога върху правата на човека и демокрацията, египетските органи желаят да се концентрират върху въпросите от областта на международната сигурност в съответствие с амбицията си за изграждане на стратегическо партньорство с ЕС.

38. В периода 2008—2010 г. подкомитетът заседава веднъж годишно. Участниците от страна на ЕС активно са повдигали въпроси от изключителна важност, свързани с правата на човека и демокрацията в Египет, в т.ч. изтезания, свобода на сдружаване и изразяване, ограничителния закон относно НПО [17] и продължаването на действието на законите за извънредно положение. В отговор на това обаче египетската страна се е фокусирала върху въпросите с международен характер и е уверила ЕС, че по проблемите на вътрешното управление се предприемат действия, или е омаловажавала значимостта на тези проблеми. Египетските органи също така са заявили, че въпросите от областта на правата на човека се разглеждат в рамките на съответната програма по ЕИСП, въпреки че реално постоянно са отлагали изпълнението на този проект (вж. точка 29).

39. Комисията не е успяла да осигури конкретни последващи действия от страна на египетските органи по въпросите, повдигнати при диалога в рамките на подкомитета. Дори когато в края на заседанията по обсъжданите проблеми са били отбелязвани предстоящи действия, като цяло те не са изпълнени. Например на заседанието си през 2009 г. подкомитетът посочва като бъдещо действие разглеждане на възможността за използване на техническа помощ от ЕС за консултиране на Египет относно законодателството по отношение на НПО в държавите членки. По тази точка не са предприети последващи действия.

40. Изготвяните от Комисията доклади за напредъка на изпълнението на плановете за действие също повдигат чувствителни въпроси, свързани с правата на човека и демокрацията, и приемат все по-критична позиция. Въпреки това те не отбелязват проблемите, които възникват при усвояването на помощта от ЕС, предназначена за тези области. Същевременно до доклада за напредъка от 2011 г. [18] Комисията не включва в докладите за напредъка предложения за мерки, които египетските органи да предприемат за справяне с установените проблеми.

41. Въпреки факта, че клаузи, свързани с правата на човека, се съдържат в споразумението за асоцииране, регламента за ЕИСП (вж. точки 11 и 15) и споразуменията за финансиране по отделните програми, Комисията не е свързала критиките към нарушенията на човешките права, отбелязани в докладите за напредъка, с възможността за намаляване или прекратяване на помощта от ЕС. Като се има предвид, че бюджетната подкрепа финансира пряко националния бюджет, намаляването или прекратяването на предоставянето и` би могло да бъде особено ефективен инструмент за подкрепа на правата на човека, но тази възможност не е използвана преди въстанието.

ЛИПСВА ПЛАН ЗА РЕФОРМИРАНЕ НА УПФ

42. Планът за действие ЕС — Египет съдържа редица приоритети по отношение на реформата на УПФ, макар че не ги разглежда в детайли. В него се отбелязва също необходимостта от по-голяма прозрачност и преразглеждане на антикорупционната политиката, но без да се изтъква важността на борбата срещу корупцията и без тя да се включва сред 19-те области с висок приоритет.

43. Бюджетната подкрепа е ключов инструмент, използван от Комисията за насърчаване на реформи в областта на УПФ в държавите партньори. Политиките на Комисията подчертават необходимостта държавите, които получават бюджетна подкрепа, да разполагат с план за реформи на УПФ, за да приоритизират и координират реформите. Въпреки че приблизително 60 % от помощта от ЕС се канализира посредством бюджетна подкрепа, Комисията не е изискала от египетските власти да изготвят такъв план.

44. През 2009 г. Комисията е финансирала оценка на публичните разходи и финансовата отчетност (PEFA) по отношение на състоянието на управлението на публичните финанси в Египет. Оценката очертава слабости в ключови области на УПФ, в т.ч. външен одит и законодателен контрол върху одитните доклади. PEFA обаче не е последвана от сериозни стъпки за изпълнение на програма за реформи. Едва през декември 2011 г. Министерството на финансите приема "пътна карта" на Международния валутен фонд, която предоставя основата за изготвяне на програма за реформи на УПФ [19].

45. Египет все още не разполага със стратегия за борба с корупцията, въпреки че една от целите на стартирания през 2011 г. антикорупционен проект по ЕИСП е да изготви такава стратегия (вж. точка 52).

СЕРИОЗНИ НЕДОСТАТЪЦИ В УПФ НЕ СА ПРЕОДОЛЕНИ

46. Напредъкът на реформите на УПФ в Египет е бавен, а програмите за секторна бюджетна подкрепа имат ограничен принос за изпълнението им. Например:

а) Не е отбелязан съществен напредък по отношение на въвеждането на ефективно звено за вътрешен одит, въпреки че тази област е изтъкната в плана за действие ЕС— Египет от 2007 г. Министерството на финансите първоначално е поискало подкрепа от Комисията в тази област през юни 2009 г., но единственият конкретен принос на Комисията към момента на одита е организирането на регионален семинар по този въпрос през юни 2011 г. [20]

б) През 2006 г. египетските органи са започнали работа по установяването на Единна бюджетна сметка (ЕБС), която е основен инструмент за консолидиране и управление на държавните касови средства. До юни 2012 г. около 500 от общо 2600 от държавните разчетни единици са интегрирани в ЕБС. Въпреки че Комисията е определила напредъка в тази област за условие по програмата за секторна бюджетна подкрепа "Здраве", това не е имало особен мотивиращ ефект.

в) Напредъкът при въвеждането на държавната информационна система за финансово управление (GFMIS) също е бавен поради липсата на ресурси и ниския приоритет, определен от Министерството на финансите за този проект, въпреки поставените от Комисията условия в тази област.

г) Постигнат е напредък при разработването на пилотна средносрочна рамка за разходите (СРР) и програмно бюджетиране за сектора на образованието. Последващото въвеждане на тези пилотни проекти в други министерства обаче все още предстои.

47. Комисията не е използвала програмите за секторна бюджетна подкрепа като инструмент за преодоляване на следните основни недостатъци в управлението на публичните финанси:

а) Липсва прозрачност във важни области от бюджета. Военните разходи не се декларират, липсва и информация относно разходите, свързани с президентската институция.

б) Египетските органи са отделили най-малко 36 милиарда египетски лири (около 4 милиарда евро), което се равнява на 2,4 % от БВП на Египет, извън държавния бюджет в т.нар. "специални фондове". Точният размер на средствата в тези фондове не е известен, нито за какви цели и по какъв начин се използват те. Комисията не е използвала програмите за секторна бюджетна подкрепа за предприемане на действия конкретно по този въпрос.

в) Не е постигнат напредък в реформите на външния одит. Централната одитна организация, която е върховната одитна институция на Египет, се отчита пряко на президента Мубарак, а мнозинството от нейните доклади са секретни. Липсата на реформи и прозрачност в Централната одитна организация сериозно затруднява подобряването на УПФ.

48. Съгласно политиката на Комисията задоволителното цялостно провеждане на реформите на УПФ е общо условие за отпускане на бюджетна подкрепа. Комисията обаче не е установила ясни критерии (като етапни годишни цели за реформа и референтни критерии) за мониторинг и оценка на адекватността на скоростта на въвеждане на реформи и е продължила да отпуска бюджетна подкрепа въпреки бавното изпълнение на реформите.

49. Комисията е единственият донор, който предоставя бюджетна подкрепа за Египет. Поради това липсва поле за координиране с други донори с цел увеличаване на обвързаното с условия финансиране и подобряването по този начин на неговия стимулиращ ефект.

50. Въпреки че програмите за бюджетна подкрепа от ЕС в повечето държави са придружени от техническа помощ (ТП) за подпомагане на реформите на УПФ, в Египет ТП не се използва особено. Освен това до декември 2011 г. не са финансирани конкретни проекти за техническа помощ за общата реформа на УПФ [21]. Програмите за секторна бюджетна подкрепа също така не са свързани с финансиране на ОГО с цел развиване на тяхната роля при мониторинга на националния бюджет.

СЛАБ НАПРЕДЪК ПРИ БОРБАТА С КОРУПЦИЯТА

51. Въпреки сериозните проблеми на Египет в областта на корупцията [22], програмите за секторна бюджетна подкрепа не предприемат достатъчен брой преки действия за преодоляване на този проблем. Някои програми за бюджетна подкрепа от ЕС в други държави съдържат конкретни условия по отношение на корупцията, но случаят на Египет не е такъв. Основното изключение представлява разпоредбата, включена в програмата за секторна бюджетна подкрепа в областта на образованието, предвиждаща техническа помощ за изследване за проследяване на публичните разходи (PETS). Изследването цели отчасти да открие случаите на изтичане на средства в образователния сектор, но не е особено ефективно.

52. Основният проект на ЕС, насочен конкретно към борбата с корупцията, е одобрен през 2008 г. и е на стойност 2,55 милиона евро. Това е единственият значим донорски проект, лансиран в тази област в годините преди въстанието. Неговото изпълнение обаче е трудно, а въпреки неговата значимост Комисията не е извършвала достатъчен мониторинг на проекта. Предвид скорошното начало на проекта и натрупаните вече закъснения, неговите резултати засега са ограничени. Независимо от това перспективите за устойчивост на проекта са добри, предвид широкоразпространеното в Египет безпокойство по отношение на корупцията.

КОМИСИЯТА НЕ Е ИЗПОЛЗВАЛА ДОСТАТЪЧНО ДОБРЕ РАМКАТА ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО ПО ЕПС, ЗА ДА ПРЕДПРИЕМЕ ДЕЙСТВИЯ ПО ОТНОШЕНИЕ НА УПФ И КОРУПЦИЯТА

53. Нито Комисията, нито египетските органи са включили проблемите на УПФ в програмата на Комитета за асоцииране, като същевременно те са оставени извън обхвата на компетенциите и на осемте подкомитета. Годишните срещи в рамките на икономическия диалог ЕС—Египет потенциално биха могли да се използват за разглеждане на въпроси от областта на УПФ, но това не е било реализирано.

54. Проблемите на корупцията са обсъждани в подкомитета за правосъдие и сигурност, който заседава веднъж годишно в периода 2007—2010 г. По отношение на инициативите за борба с корупцията се обменя известна информация, но редовните предложения за сътрудничество от двете страни не са били последвани от конкретни действия. Диалогът не е довел до създаването на нови проекти по ЕИСП, нито е допринесъл за преодоляване на трудностите, възникнали при стартирането на проекта по ЕИСП през 2008 г. (вж. точка 52). Широкият обхват на дейността на подкомитета и ограниченото време, с което разполага за провеждане на заседания, затрудняват задълбочените дискусии, вземането на решения и проследяването на предприетите действия.

55. Докладите за напредъка по ЕПС не обръщат голямо внимание на УПФ. Те обаче възприемат все по-критичен тон. Така например докладът за 2010 г. отбелязва общият бавен напредък на реформите, а докладът за 2011 г. разглежда за пръв път въпроса за военния бюджет, като отправя първите критики към усилията на армията да запази бюджета си извън обхвата на какъвто и да е граждански или демократичен контрол. Този въпрос обаче изисква много по-задълбочено внимание.

56. По подобен начин в докладите за напредъка Комисията е разгледала само накратко въпроса за корупцията. В периода 2007—2010 г. докладите дават умерено позитивна оценка на постигнатия напредък, като игнорират съществените предизвикателства в тази област. Докладът за 2011 г. е по-критичен и отбелязва корупцията като сериозен проблем.

В ОТГОВОР НА ВЪСТАНИЕТО СА ВЪВЕДЕНИ МАЛКО НА БРОЙ ПРОМЕНИ

ПРОГРАМИТЕ ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ ОСТАВАТ КАТО ЦЯЛО НЕПРОМЕНЕНИ ВЪПРЕКИ ПРЕГЛЕДА НА ЕПС

57. Преди арабската пролет през 2011 г. Върховният представител и Комисията стартират общ преглед на ЕПС през юли 2010 г. Прегледът включва консултации с държавите членки, държавите партньори и организациите на гражданското общество, които имат за цел да разгледат начините за повишаване на ефективността на ЕПС. Резултатите от прегледа са публикувани през май 2011 г. в съвместно съобщение, озаглавено "Нов отговор на промените в съседните държави" [23]. В съобщението се подчертава основно подкрепата на ЕС за демократичните реформи и се предлага да се създадат стимули за държавите да предприемат стъпки в тази посока въз основа на подхода "повече за повече": по-голямо финансиране от ЕС, по-широк търговски достъп до ЕС и по-добри възможности за пътуване до ЕС в замяна на повече демократични реформи [24]. През юли 2011 г. е назначен специален представител на ЕС за региона на Южното Средиземноморие с цел да помогне за изпълнението на предвиденото в прегледа [25].

58. Всъщност подходът "повече за повече" вече е споменат в съобщение от Комисията след стартирането на ЕИСП: "ЕПС е партньорство за реформа, което предлага "повече печалби за по-големи залози" — колкото по-сериозно партньорите се ангажират със Съюза, толкова по-пълно Съюзът може да се отзове в политически и икономически аспект и чрез финансово и техническо сътрудничество" [26].

59. Въпреки че прегледът на ЕПС като цяло включва широкообхватен процес на консултиране, консултациите със заинтересованите страни в Египет са много ограничени:

а) Преди въстанието не е извършено конкретно задълбочено проучване или оценка за установяване на причините за ограничената ефективност на помощта по ЕИСП за Египет.

б) Въпреки че през октомври 2010 г. Комисията е организирала като част от прегледа на ЕПС среща с висшите служители от държавите партньори по ЕПС, в т.ч. и Египет, планираната за началото на 2011 г. среща на министерско ниво не се е състояла.

в) В рамките на прегледа на ЕПС са извършени много малко консултации с НПО, работещи в Египет. Комисията е организирала среща с НПО от всички държави партньори по ЕПС в Брюксел през ноември 2010 г., но поканата е изпратена с много кратко предизвестие само на шест египетски НПО, от които само една е изпратила представители.

60. След въстанието ЕСВД и Комисията също са извършили преглед на ДНС за периода 2007—2013 и НИП за периода 2011—2013 г., за да оценят дали тези документи продължават да са актуални. ЕСВД и Комисията са достигнали до заключението, че не е необходимо документите да се преразглеждат официално, тъй като предвидената в тях помощ е с достатъчно широк обхват и гъвкавост. НИП за 2011—2013 г. се основава на извършения през 2009 г. преглед на ДНС, който е изразил положително становище относно промените в Египет в областта на правата на човека и демокрацията, като е посочил необходимостта от консолидиране на постигнатите резултати и насърчаване на допълнителни сериозни стъпки към политическа реформа. Извършеният от делегацията на ЕС преглед на предложената програма за предоставяне на помощ по ЕИСП за 2011 г. също не е довел до големи промени [27].

61. Особено на нивото на ДНС и НИП ЕСВД и Комисията би следвало да предложат повече промени в светлината на събитията около въстанието и прегледа на ЕПС, независимо от факта, че Върховния съвет на въоръжените сили на Египет (ВСВС), поемайки властта като служебно правителство в 18-месечния период след въстанието, ограничава обхвата на действията за разработване на изцяло нова стратегия за предоставяне на помощ с египетските власти.

ОБРЪЩА СЕ ПО-МАЛКО ВНИМАНИЕ НА ПРАВАТА НА ЖЕНИТЕ И МАЛЦИНСТВАТА

62. Прегледът на ЕПС подчертава нуждата от "демокрация в дълбочина", като изтъква голямата важност не само на провеждането на избори, но и на независимостта на правосъдната система, управленската отговорност на полицията и армията и необходимостта от борба срещу корупцията. Всички тези въпроси са от основно значение за Египет, като концепцията за "демокрация в дълбочина" контрастира с формалното отношение на властите към демокрацията преди въстанието.

63. От друга страна прегледът обръща по-малко внимание на два аспекта на "демокрацията в дълбочина", които са особено значими в Египет и са застрашени след въстанието:

а) Права на малцинствата: междуобщностното насилие на религиозна основа се увеличава, като християнското малцинство понася най-сериозните атаки. Разследванията на проявеното насилие са много бавни или изобщо не се предприемат [28].

б) Права на жените: въпреки че през последното десетилетие от управлението на Мубарак в тази област е постигнат известен напредък, след въстанието той е подложен на риск. Новият парламент, сформиран след въстанието, призовава за премахването на няколко институции, поддържащи правата на жените. Парламентът изисква също така намаляване на възрастта за сключване на брак, декриминализирането на гениталното осакатяване на жени и преразглеждане на закона за гражданското състояние и закона за детето с цел привеждането им в съответствие с принципите на шериата.

Извън аспектите, свързани с правата на човека, по-нататъшният регрес в тези области заплашва да изостри текущите икономически проблеми, по-специално поради отрицателното въздействие върху туризма и доверието на националните и международните инвеститори.

64. До момента в резултат на извършения преглед ЕСВД и Комисията са предприели само няколко нови инициативи за финансиране в тези две области. Между тези инициативи са новите теми в поканите за представяне на предложения по ЕИДПЧ за 2011 и 2012 г., засягащи толерантността, плурализма и междукултурния диалог, въпреки че средствата за това в бюджета за 2011 г. възлизат само на около 500000 евро. Основната нова инициатива за финансиране на правата на жените е предложение за трансфер на 4 милиона евро от отменения компонент на програмата за права на човека и демокрация по ЕИСП (вж. точка 29, буква в) към проект съвместно със Службата на ООН за равенство между половете и овластяване на жените, насочен към подпомагане на правата и възможностите за осигуряване на препитание на жените.

НОВОПРЕДОСТАВЕНАТА ПОМОЩ ЗА ОГО ЗАСЕГА ИМА ОГРАНИЧЕНО ВЪЗДЕЙСТВИЕ

65. Прегледът подчертава важната роля на гражданското общество като част от фокуса върху развитието на "демокрация в дълбочина". В него се предлагат две нови инициативи в тази област — инструментът "Механизъм за гражданско общество" (МГО) и фондацията на Европейския фонд за демокрация (ЕФД).

66. Една от конкретните цели на ЕФД е да предоставя подкрепа на нерегистрирани ОГО. Това е мярка с потенциал за насочване срещу проблемите, с които се сблъскват ОГО в Египет преди и след въстанието. ЕФД има за цел също така да въведе по-гъвкави процедури за финансиране на ОГО, отколкото са прилаганите понастоящем. За ЕФД обаче все още предстои да започне да предоставя помощ, тъй като към средата на 2012 г. фондът още е в процес на въвеждане и среща трудности при привличането на средства.

67. Към момента на одита МГО е в самото начало на своята дейност, като отпуснатите средства за Египет за 2011 г. възлизат само на 600000 евро. допълнителното финансиране за ЕИДПЧ и тематичната програма по ИСР — НДУ след въстанието също е в малък размер, въпреки увеличаването на броя на подадените от ОГО заявления. Съществува риск от припокриване на дейността по МГО, ЕФД и съществуващите ЕИДПЧ и тематична програма ИСР — НДУ.

68. Въпреки че египетските органи работят по преразглеждане на прилаганото понастоящем ограничително законодателство относно НПО, все още не е ясно доколко новият закон, предвиден за 2013 г., ще въведе значителна либерализация.

БЮДЖЕТНА ПОДКРЕПА: ИМА ПОТЕНЦИАЛ ЗА НАПРЕДЪК, НО ПРЕРАЗГЛЕДАНИТЕ УСЛОВИЯ ТРЯБВА ДА СЕ ПРИЛАГАТ СТРИКТНО

69. Прегледът на ЕПС посочва също планирани промени в бюджетната подкрепа. Конкретните промени впоследствие са изложени в съобщение на Комисията: "Бъдещият подход към бюджетната подкрепа от ЕС за трети държави" [29]. Няколко елемента на преразгледания подход са актуални за Египет:

а) Като част от общите си условия по отношение на УПФ за предоставяне на бюджетна подкрепа, Комисията ще обърне специално внимание на борбата срещу корупцията.

б) Прозрачността и надзора върху бюджета ще представляват нови условия за допустимост за предоставяне на бюджетна подкрепа.

в) Предвижда се по-тясна координация с други донори с цел да се увеличи влиянието върху реформите на политическата система и на политиките, както и въздействието от финансирането.

70. Потенциалните ползи от този нов подход обаче ще бъдат реализирани само в случай че Комисията започне да оценява по-стриктно отколкото преди въстанието дали условията за допустимост наистина са изпълнени. Освен това, преразгледаният подход приема ангажираността с правата на човека и демокрацията като условие за предоставяне на обща бюджетна подкрепа (наричана вече "договори за добро управление и развитие"), но за секторната бюджетна подкрепа (наричана вече "договори за секторна реформа") това условие не е поставено толкова ясно, а това е формата на бюджетна подкрепа, която се използва в Египет [30].

71. Изпълняваните понастоящем програми за секторна бюджетна подкрепа в Египет не са изменени след въстанието така, че да вземат предвид преразгледания подход. Дейността по изпълнението на "пътната карта" на МВФ (вж. точка 44) не е започнала през първата половина на 2012 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

ЗАКЛЮЧЕНИЯ

72. Като цяло ЕСВД и Комисията не са успели да управляват ефективно помощта от ЕС за подобряване на управлението в Египет. Това се дължи отчасти на трудните условия в страната, но също и на недостатъци в управлението на сътрудничеството с Египет от страна на ЕСВД и Комисията. Преди въстанието Комисията е опитала да преодолее някои от основните проблеми на управлението, но не е успяла да постигне конкретни резултати. След въстанието извършеният от ЕСВД и Комисията преглед на ЕПС очертава редица области, в които ефективността на сътрудничеството трябва да бъде повишена, но към момента по тях липсват сериозни постижения.

73. Преди въстанието Комисията е включила в плана за действие много въпроси от областта на правата на човека и демокрацията, но не е имала ясна стратегия за тяхното приоритизиране и изпълнение. Въпреки че в рамките на провеждания диалог Комисията е повдигнала важни въпроси, тя не е следила дали дискусиите са следвани от конкретни действия. Такъв е случаят и с изготвяните от нея годишни "доклади за напредъка" относно Египет.

74. Преди въстанието Комисията е положила значителни усилия за създаването и изпълнението на широкообхватна програма по ЕИСП, свързана с правата на човека, но към момента програмата е постигнала малко резултати. Това се дължи предимно на липсата на сътрудничество от страна на египетските органи. Въпреки отсъствието на напредък по отношение на правата на човека и демокрацията, Комисията е продължила да предоставя големи суми на египетското правителство, по-специално чрез бюджетна подкрепа. Проектите, пряко финансирани от Комисията чрез ОГО, са били по-успешни, но отпуснатите в тази област средства са били с много органичен размер.

75. В плана за действие ЕС — Египет не е определен висок приоритет за въпросите на УПФ и корупцията, въпреки сериозните предизвикателства в тези области. Не е създаден форум за провеждане на диалог по УПФ в рамките на Комитета за асоцииране. Докладите за напредъка са обърнали малко внимание на тези области и до скоро са приемали твърде оптимистична позиция по отношение на постигнатите резултати.

76. Бюджетната подкрепа е основният механизъм на Комисията за предоставяне на помощ на Египет. Една от основните цели на бюджетната подкрепа е подобряването на управлението на публичните финанси. Напредъкът за постигането на тази цел е много бавен, като във връзка с някои основни недостатъци на УПФ не са предприети действия. Комисията, която е единственият донор, използващ бюджетна подкрепа, е прекалено благосклонна при оценките си, че египетските органи изпълняват задоволително реформите на УПФ — ключово условие за отпускане на бюджетна подкрепа.

77. Комисията не е използвала бюджетната подкрепа като инструмент за преки действия срещу корупцията, въпреки че това е обичайна практика в други държави. Тя е финансирала един важен проект за борба срещу корупцията, но той е засегнат от закъснения, а Комисията не е извършила достатъчно стриктен мониторинг на изпълнението му. Проектът все още не е постигнал съществени резултати и перспективите му за устойчивост ще зависят от последващите действия на египетските органи в отговор на обществените искания за действия срещу корупцията.

78. След въстанието прегледът на ЕПС отбелязва значителните усилия от страна на ЕСВД и Комисията за подобряване на ефективността на помощта за държавите от ЕПС, в т.ч. и Египет. Те обаче все още не са предприели действия, които да превърнат изводите от прегледа в значителни промени в начина на предоставяне на помощ за Египет, като това се дължи най-вече на трудните условия в страната. Фокусирането върху "демокрацията в дълбочина" е много актуално за Египет, но правата на жените и малцинствата са основни проблеми в страната, които не са получили достатъчно внимание при прегледа и последвалото предоставяне на нова помощ. Създадени са два нови механизъма за подпомагане на гражданското общество, но засега новото предоставяне на помощ на място в Египет е ограничено.

79. Извършеният наскоро преглед на бюджетната подкрепа установява няколко основни области, които следва да бъдат усъвършенствани, и определя по-стриктни условия за допустимост. Ефектът от тези нови условия ще зависи до голяма степен от това доколко стриктно се изпълняват.

ПРЕПОРЪКИ

80. В областта на правата на човека и демокрацията ЕСВД и Комисията следва да използват новите условия след въстанието, за да:

а) установят ограничен брой приоритети с референтни критерии по отношение на правата на човека и демокрацията и да развият активен диалог с египетските органи относно тези приоритети;

б) преразгледат бюджета за ЕИДПЧ и тематичната програма ИСР — НДУ в съответствие с ангажимента, поет при прегледа на ЕПС към "демокрацията в дълбочина", и да пренасочат средства от помощта по ЕИСП към тези инструменти в случаите, когато египетските органи не оказват достатъчно съдействие по програмите за управление в рамките на ЕИСП;

в) избягват припокриване и разпръскване на финансирането между различните инструменти в тази област (ЕИДПЧ, ИСР — НДУ, МГО, ЕФД);

г) ускорят предоставянето на помощ за ОГО, по-специално на етап покани за представяне на предложения, както и да направят подпомагането по-гъвкаво и адаптирано към организационния капацитет на ОГО;

д) прилагат стриктно условията, свързани с правата на човека и "демокрацията в дълбочина".

81. В областта на управлението на публичните финанси и борбата срещу корупцията ЕСВД и Комисията следва да ускорят напредъка, като:

а) поставят по-сериозен акцент върху тези въпроси в новия план за действие, особено по отношение на осигуряването на прозрачност на бюджета и напълно независим външен одит;

б) установят подкомитет по споразумението за асоцииране, който е посветен специално на УПФ и борбата срещу корупцията;

в) подпомогнат египетските органи при изпълнението на "пътната карта" на МВФ и приемат ясни междинни етапи за нейното прилагане.

82. Конкретно за укрепване на управлението на бюджетната подкрепа ЕСВД и Комисията следва да преценят, въз основа на преразгледания подход на ЕС за отпускане на бюджетна подкрепа, доколко е уместно предоставянето на такава подкрепа за Египет. Следва да се прилагат стриктно критериите за допустимост, като например спазването на правата на човека, прозрачността и надзора върху бюджета, както и да се предприемат сериозни мерки по проблема с корупцията.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 14 май 2013 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Член 21, параграф 1 от Договора за Европейския съюз гласи: "Дейността на Съюза на международната сцена се ръководи от основополагащите принципи за неговото създаване, развитие и разширяване, които той цели да насърчава в останалата част от света: демокрацията, правовата държава, универсалността и неделимостта на правата на човека и на основните свободи, зачитането на човешкото достойнство, принципите на равенство и солидарност и зачитането на принципите на Устава на Организацията на обединените нации и на международното право. Съюзът се стреми да развива отношения и да изгражда партньорства с трети страни и с международните, регионалните или световните организации, които споделят принципите, посочени в първа алинея".

[2] Другите съседни държави, бенефициенти по ЕПС, са: Алжир, Армения, Азербайджан, Беларус, Грузия, Израел, Йордания, Ливан, Либия, Молдова, Мароко, окупираните палестински територии, Сирия, Тунис и Украйна.

[3] 1. Подобряване на политическия диалог, икономическото и социалното развитие и реформи; 2. Въпроси, свързани с търговията, пазарни и регулаторни реформи; 3. Транспорт, енергетика и околна среда; 4. Миграция, социална интеграция, правосъдие и сигурност; 5. Наука и технология, изследване и развитие, информационно общество и сътрудничество в областта на аудиовизията; 6. Междуличностни контакти.

[4] Регламент (ЕО) № 1638/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 2006 година за определяне на общи разпоредби относно установяване на Европейски инструмент за съседство и партньорство (OВ L 310, 9.11.2006 г., стр. 1).

[5] Регламент (ЕО) № 2698/2000 на Съвета от 27 ноември 2000 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1488/96 относно финансовите и техническите мерки (MEDA), придружаващи реформата на икономическите и социалните структури в рамките на евро-средиземноморското сътрудничество (OВ L 311, 12.12.2000 г., стр. 1).

[6] Комисията може да предоставя бюджетна подкрепа под две форми: обща бюджетна подкрепа (ОБП) или секторна бюджетна подкрепа (СБП). ОБП е съсредоточена предимно върху подпомагане на националните планове за развитие, докато СБП се фокусира върху секторните стратегии. В съответствие с общия подход за предоставяне на бюджетна подкрепа в страните с по-нисък среден доход, Комисията използва в Египет изключително СБП.

[7] Одитът не обхвана помощта, отпусната от ЕС по предходната програма "MEDA" (вж. точка 15.).

[8] Одитът разгледа само аспектите на тези програми, които са свързани с УПФ и борбата с корупцията.

[9] COM(2005) 72 окончателен от 2 март 2005 г.

[10] i) подобряване на политическия диалог и сътрудничество по общи интереси; ii) подобряване на ефективността на институциите, натоварени с укрепването на демокрацията; iii) насърчаване на защитата на човешките права във всички нейни аспекти.

[11] ДНС за периода 2002—2006 г. се финансира по инструмента MEDA (програма за подпомагане в областта на демократизацията, човешките права и гражданското общество и програма за деца, изложени на риск).

[12] Национален съвет за детство и майчинство (NCCM), Национален съвет за жените (НСЖ).

[13] Някои от ОГО, с които одитният екип проведе срещи при дейността си в Египет, изразиха особено разочарование от ограничения размер на средствата, насочени към ОГО в подкрепа на човешките права и демокрацията, в сравнение с размера на финансирането, отпуснато на египетските органи.

[14] Средствата, отпуснати за тематичната програма НДУ за 2010 г, са в размер на 970000 евро. Получени са 48 заявления за финансиране и са сключени три договора за отпускане на безвъзмездна финансова помощ.

[15] Които вземат предвид например размера на безвъзмездните средства, които да бъдат отпуснати, или необходимото ниво на съфинансиране.

[16] В съответствие със Закон 84/2002 НПО следва да получат одобрение за всеки проект, финансиран с чуждестранни средства, преди да започнат дейност по него.

[17] Закон 84/2002.

[18] От 2011 г. нататък докладът за напредъка е съвместен работен документ на службите на Комисията и ЕСВД, като последната носи отговорността за изготвянето му.

[19] Египетските органи не са предоставили публичен достъп до този доклад.

[20] Комисията е организирала регионален семинар, обхващащ няколко държави от Северна Африка, които използват SIGMA (Подкрепа за управление и ръководство).

[21] Проектът "Подпомагане на реформите в публичната администрация" (9 милиона евро), чието споразумение за финансиране е подписано през декември 2011 г., предвижда сключването на договори за ТП за реформата на УПФ.

[22] През 2004 г. Египет е класиран на 77 място в Индекса за възприятие на корупцията на организацията Transparency International, а през 2011 г. — на 112 място (от 183 разгледани държави). Показателите на Световната банка за управление в света (WGI) показват, че контролът върху корупцията в Египет се е влошил в периода 2001—2011 г.

[23] COM(2011) 303 окончателен от 25 май 2011 г.

[24] Тези потенциални ползи, предлагани от ЕС, понякога се наричат "трите М" (от английски "money, markets and mobility" — пари, пазари и мобилност).

[25] Решение 2011/424/ОВППС на Съвета от 18 юли 2011 година за назначаване на специален представител на Европейския съюз за региона на Южното Средиземноморие (OВ L 188, 19.7.2011 г., стр. 24).

[26] "Силна европейска политика за съседство", COM(2007) 774 окончателен от 5 декември 2007 г. (стр. 2).

[27] Два проекта — за семейно планиране (20 милиона евро) и за разминиране — (10 милиона евро) са отменени, защото не са счетени за високоприоритетни. Те са заменени с проект за подпомагане на селскостопански МПС (22 милиона евро), а наред с това финансирането на проект за подобряване на бедните квартали в Кайро е удвоено.

[28] "Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians" (Египет — разследване на насилието срещу коптските християни), Human Rights Watch, 10.10.2011 г. (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] COM(2011) 638 окончателен от 13 октомври 2011 г.

[30] Съобщението предвижда намаляване на размера на общата бюджетна подкрепа или преустановяване на предоставянето и` в отговор на тенденция на "значително" влошаване в ангажимента на държавата за спазване на правата на човека и демокрацията. В такъв случай обаче финансирането може да бъде пренасочено към програми за секторна бюджетна подкрепа. При секторната бюджетна подкрепа проблемите на политическото управление следва да се оценяват спрямо необходимостта от предоставяне на услуги. Така финансирането по програмите за секторна бюджетна подкрепа се преустановява само като част от преустановяване на всички програми за предоставяне на помощ след "значително" влошаване на политическото управление.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

ПРОГРАМИРАНИ СРЕДСТВА ПО ЕИСП ЗА ЕГИПЕТ ЗА ПЕРИОДА 2007—2013 Г.

Източник: Национални индикативни програми на Египет за периодите

(в млн. евро) |

| НИП 2007—2010 г. | НИП 2011—2013 г. |

Приоритет 1 — Подпомагане на реформите в областта на демокрацията, правата на човека и правосъдието | 40 | 50 |

Подпомагане на политическото развитие, децентрализацията и насърчаване на доброто управление | 13 | 5 |

Насърчаване и защита на правата на човека | 17 | 15 |

Подпомагане на модернизацията на правосъдната администрация | 10 | 10 |

Актуализиране на регулаторната, институционалната и законодателната среда | 0 | 20 |

Приоритет 2 — Развитие на конкурентоспособността и продуктивността на икономиката | 220 | 189 |

Подпомагане на изпълнението на програмата на плана за действие (SAAP) | 220 | |

—Улесняване на търговията и реформа на митниците | | 20 |

—Икономическо законодателство и бизнес среда | | |

—Земеделие и санитарни и фитосанитарни системи | | |

—Транспорт, енергетика, наука и технологии | | 169 |

—Модернизиране на статистическата система | | |

Приоритет 3 — Осигуряване на устойчиво развитие | 298 | 210 |

Подпомагане на образователната реформа | 120 | 105 |

Подпомагане на реформата на общественото здравеопазване | 120 | 0 |

Лихвени субсидии (транспорт, енергетика, околна среда) | 58 | 0 |

Вода и услуги, свързани с пречистването на отпадъчните води | 0 | 50 |

Подпомагане на развитието на селските райони | | |

Развитие на местните общности | 0 | 35 |

Подпомагане на селскостопански МСП | | |

Управление на твърди отпадъци | | 20 |

Общо НИП | 558 | 449 |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ПРЕГЛЕД НА ОДИТИРАНИТЕ ПРОГРАМИ И ПРОЕКТИ

ПРАВА НА ЧОВЕКА И ДЕМОКРАЦИЯ

Програма на ЕИСП за Програма на ЕИСП за Насърчаване и защита на правата на човека и гражданското общество в Египет (17 милиона евро) |

Име на компонента | Стойност на договора (в евро) | Изплатени средства (в евро) |

Програма за правата на детето и семейството | 2000000 | 821736 |

Подпомагане на службата на омбудсмана на НСЖ за насърчаване на правата на жените и повишаване на ефективността на нейната дейност | 1200000 | 578666 |

Подпомагане на службата на омбудсмана към NCHR с оглед подобряване на разбирането на човешките права чрез дейността на тази структура | 1000000 | 470224 |

Насърчаване на екологичните права чрез ОГО — PERCSO | 500000 | 282654 |

Техническа помощ за програмите "защита на правата на човека" и "Подпомагане на политическото развитие и доброто управление" | 1161700 | 531915 |

Министерство на международното сътрудничество. Начален програмен разчет за Звеното за управление на програмата (PMU) за програмите "Насърчаване и защита на правата на човека и гражданското общество в Египет" и "Подпомагане на политическото развитие и доброто управление" | 128035 | 76821 |

Съвместна програма за премахване на ГОЖ и повече права на семейството | 3000000 | 1006320 |

Междинна сума — програма ЕИСП | 8989735 | 3768336 |

ЕИДПЧ |

Име | Стойност на договора (в евро) | Изплатени средства (в евро) |

Насърчаване на лидерство на жените и участието им в избори "Избори в подкрепа на участието на жените в обществения живот" | 134071 | 134071 |

Борба срещу безнаказаността и изтезанията в Египет (многопластов интегриран подход) | 135457 | 75986 |

Програма за защита и укрепване на социално-икономическите права за мрежата на маргинализираните производители | 56123 | 28649 |

Насърчаване на икономическите и социалните права при прехода от детството към зрялата възраст за деца и младежи с увреждания в провинция Миния | 72780 | 72136 |

Египетска платформа за безпристрастно наблюдение на парламентарните и президентските избори | 300000 | 269149 |

Законодателни и съдебни пречки пред икономическите и социалните права | 111645 | 106051 |

Защита на уязвими деца чрез предоставяне на по-добър достъп до права | 111280 | 53002 |

Механизми за правна защита на жени, жертви на подтисничество | 173578 | 156220 |

Говори открито, Египет! Женски гласове | 235046 | 87884 |

Правилно разбиране — Подобряване на информираността на работещите в областта на правото относно публичното право и основните права | 246239 | 95920 |

Насърчаване на междукултурния диалог: изграждане на граждански ценности и капацитет за мирно съжителство и сътрудничество | 213840 | 49045 |

Междинна сума ЕИДПЧ | 1790059 | 1128113 |

ИСР — НДУ |

Име | Стойност на договора (в евро) | Изплатени средства (в евро) |

Водоснабдяване и канализация за бедното население в Горен Египет | 257000 | 167107 |

Подпомагане на услуги за реинтеграция на бездомни деца и младежи в обществото | 350000 | 87442 |

Предоставяне на възможност на бездомни деца да предявят гражданските си права | 281237 | 85918 |

Гражданска ангажираност чрез социални мрежи | Първоначално предвидена сума: 272787 | Отменена |

Междинна сума ИСР — НДУ | 1161024 | 340647 |

ИС |

Име | Стойност на договора (в евро) | Изплатени средства (в евро) |

Подпомагане на демократизацията в Египет | 1654235 | 846171 |

Дейности по подпомагане на изборните процеси в Египет | 1203431 | 962745 |

Междинна сума ИС | 2857666 | 1808916 |

УПРАВЛЕНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ ФИНАНСИ И БОРБА СРЕЩУ КОРУПЦИЯТА

Общ сбор:

Сключени договори по 25 проекта на стойност 17,3 милиона евро.

Сключени договори за 3 програми за секторна бюджетна подкрепа на стойност 304,8 милиона евро.

Източник: Обща информационна система в областта на външните отношения (CRIS) към 30.9.2012 г.

ЕИСП — секторна бюджетна подкрепа [1] | |

Име | Отпуснати средства (в евро) | Стойност на договора (в евро) | Изплатени средства (в евро) |

Програма за подпомагане на политиките в транспортния сектор (TSPSP) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Програма за подпомагане на политиките в сектора на образованието (ESPSP) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Програма за подпомагане на политиките в сектора на образованието (ESPSP) — допълнителен ангажимент | 20000000 |

Програма за подпомагане на политиките в сектора на здравеопазването II (HSPSP II) | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Междинна сума ЕИСП—СБП 3 програми за СБП (плюс един допълнителен ангажимент) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

ЕИСП Програма за подпомагане на политическото развитие, децентрализацията и насърчаване на доброто управление (отпуснати 3 милиона евро) |

Проект за подпомагане на мерките за борба срещу корупцията и прането на пари и за насърчаване на възстановяването на активи в Египет | 2548657 | 487528 |

[1] Одиторите разгледаха само тези аспекти на програмите за секторна бюджетна подкрепа, които са свързани с УПФ и борбата срещу корупцията на национално или секторно ниво.

--------------------------------------------------