РЕЧНИК НА ТЕРМИНИТЕ И СЪКРАЩЕНИЯТА

ГД "Околна среда" : Генерална дирекция "Околна среда" на Европейската комисия

ЕС : Европейски съюз

LIFE : L’Instrument Financier pour l’Environnement (Финансов инструмент за околна среда)

Катализатор : Фактор, който предизвиква или ускорява определена реакция, развитие или промяна.

Централизирано управление от Европейската комисия - Пряко : Задачите по изпълнението на бюджета се изпълняват пряко от отделите на Комисията.

- Непряко : Комисията възлага задачи, свързани с публичното управление, и по-специално с изпълнението на бюджета, на създадени от нея агенции (изпълнителни агенции), традиционни агенции или съвместни предприятия, на други органи като Европейската инвестиционна банка или Европейския инвестиционен фонд, на национални органи от публичния сектор или структури, които се уреждат от частното право и изпълняват функции по предоставяне на публични услуги (т.нар. "национални агенции").

Ефективност Постигане на поставените цели.

Те се приемат от Европейския парламент и Съвета и определят основните цели и приоритети на ЕС по отношение на околната среда. Те са многогодишни и са насочени към установяване на най-големите предизвикателства пред ЕС по отношение на околната среда, определяне на целите и предоставяне на насоки.

Първата програма на ЕС за действие за околната среда датира от 1973 г. Срокът на действие на шестата ПДОС изтече в средата на 2012 г. Европейската комисия предложи нова (седма) програма за действие за околната среда, озаглавена "Благоденствие в рамките на нашата планета", която ще бъде разгледана чрез обикновена законодателна процедура от Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз.

Програми за действие за околната среда (ПДОС) Ползи за ЕС В контекста на проектите по компонент "Околна среда" на програма LIFE този термин се използва като синоним за добавена стойност на ниво ЕС. Ползи за ЕС има при дейностите, които допринасят за постигане на общите цели на политиката на ЕС в областта на околната среда чрез фокусиране върху проблем от съществено значение на ниво ЕС или предвиждат резултати с широко приложение.

Въздействие Положителният и отрицателният, основният и второстепенният дългосрочен ефект, породен пряко или непряко, умишлено или случайно от определена интервенция.

Оценка на въздействието Оценката на икономическите, социалните и екологичните последици от политиката и законодателните предложения. Това е инструмент, с който се гарантира, че инициативите на Комисията и законодателството на ЕС се изготвят въз основа на прозрачни, всеобхватни и балансирани данни.

Количествен или качествен коефициент или променлива, който предоставя прост и надежден начин за измерване на постиженията, за отразяване на промените, свързани с дадена интервенция, или за подпомагане на оценката на резултатите. Показателите следва да бъдат уместни, приемливи, достоверни, прости и устойчиви (т.нар. критерии "RACER").

a) Показатели за вложените ресурси: измерват количеството, качеството и своевременността на предоставените за дадена интервенция ресурси.

б) Показатели за продуктите и услугите: измерват крайните резултати, постигнати или предоставени посредством интервенцията. Предоставят информация за оценка дали вложените ресурси са използвани ефективно.

в) Показатели за последствията: показатели за резултата и въздействието

- Показатели за резултата: измерват непосредствените или краткосрочните резултати от изпълнението на интервенцията. Предоставят основна информация относно степента на постигане на целите на дадена интервенция.

- Показатели за въздействието: чрез тях се измерват положителните и отрицателните, основните и второстепенните по-дългосрочни ефекти, породени пряко или непряко, умишлено или случайно от определена интервенция.

Показател Интегрирани проекти Проекти с голям териториален обхват, по-специално изпълнявани в регионален, мултирегионален или национален мащаб; стратегии или планове за действие относно околната среда или климата, които се изискват от специалното законодателство на ЕС в тези области, от други актове на ЕС или пък са разработени от органите на държавите членки.

Интервенция Всяко действие или операция, извършена от публичен орган или друга организация, независимо от какъв вид (политика, програма, мярка или проект).

Мониторинг Редовна проверка на ресурсите, предоставените продукти и услуги и резултатите от интервенциите.

Продукти и услуги Това, което се създава със средствата, отпуснати за дадена интервенция.

Възпроизвеждане на проекта Възпроизвеждане на целия проект или на части от него.

Разпространение на резултатите от проекта Процесът на предоставяне на резултатите и крайните продукти от проекта на разположение на заинтересованите страни и на по-широката общественост.

Устойчивост на проекта Продължителното съществуване на проекта.

Резултати Прекият ефект или промени, които възникват от интервенцията.

Шестата ПДОС въведе тематичните стратегии като инструмент за нейното изпълнение и обхвана седем тематични области: защита на почвите; защита и опазване на морската среда; устойчиво използване на пестициди; замърсяване на въздуха; подобряване на качеството на градската среда; устойчиво използване и управление на природните ресурси и превенция и преработване на отпадъци.

Тези стратегии се основават на глобален подход по теми, вместо на определени замърсители или видове стопанска дейност, както е било преди. Те определят дългосрочни цели и предоставят възможност за опростяване и изясняване на действащото законодателство.

КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ

I. Политиката на ЕС за околната среда е интегрирана в много от основните му области на политика. Поради това преобладаващата част от финансирането на ЕС за околната среда се предоставя като част от разходите на ЕС за основни политики, като например структурните фондове и общата селскостопанска политика. Програма LIFE (акроним от френски език за L’Instrument Financier pour l’Environnement) се управлява пряко от Комисията. Настоящият програмен период е четвърти поред, като текущата програма LIFE разполага със среден годишен бюджет в размер на 239 милиона евро за финансиране на проекти, което представлява по-малко от 1,5 % от очакваните разходи на ЕС, свързани с околната среда. Това е скромен бюджет за една амбициозна цел: да се подпомогне разработването, осъвременяването и изпълнението на политиката и законодателството на ЕС в областта на околната среда. Около 50 % от този бюджет, или 120 милиона евро, са предназначени за компонент "Околна среда" на програма LIFE.

II. Комисията предлага през следващия програмен период да се увеличи бюджетът за компонент "Околна среда" на програма LIFE. Ето защо Сметната палата извърши одит с цел да се оцени ефикасността на компонент "Околна среда" на програма LIFE. Одитът включи проверка на това дали моделът и изпълнението на компонента "Околна среда" на програма LIFE са допринесли за ефективността на програмата.

III. Палатата установи, че като цяло компонент "Околна среда" на програма LIFE не работи ефективно, тъй като не е достатъчно добре изготвен и изпълнен. Основните проблеми, свързани с модела на компонента, са следните:

а) Липсата на механизъм за насочване на оскъдните ресурси към предварително определените цели, намалява въздействието на инвестираните средства.

б) Индикативните национални разпределения на средства са попречили да се подберат най-добрите проекти, тъй като последните са били избирани не само въз основа на техните качества, но и в зависимост от държавата членка, от която произхождат.

в) Недостатъчната обосновка на резултатите от оценяването е имала отрицателно въздействие върху качеството на подбора на проектите.

г) Рамката за мониторинг на програмата не е разполагала с подходящи общи показатели за предоставените продукти и услуги и резултатите. Това е възпрепятствало Комисията да получи подробен и актуален поглед върху изпълнението на проектите, а следователно и да оцени оперативната ефективност на програмата.

IV. Основните проблеми при изпълнението, които възпрепятстват постигането на ефективност, са:

а) Ключови аспекти на проектите по програма LIFE, свързани с техния иновативен и демонстрационен характер, с перспективите им за устойчивост и интересите на ЕС, не винаги са били оценявани по подходящ начин в процеса на техния подбор.

б) Мониторингът на основателността на разходите, устойчивостта и възпроизвеждането на проектите е бил недостатъчен.

в) Очакваната роля на компонента като катализатор на политиката в областта на околната среда е била значително ограничена поради недостатъчно ефективното разпространение на резултатите, както и ниската степен на устойчивост и възпроизвеждане на проектите.

V. Сметната палата препоръчва на Комисията следното:

1. При създаването на многогодишните работни програми, предвидени в рамките на новата програма LIFE, законодателните органи следва да предоставят възможност на Комисията и на държавите членки да ограничат допустимите заявления по програмата до определен краен брой стратегически приоритети и да поставят ясни, конкретни, измерими и постижими цели за проектите, които ще бъдат финансирани. Определянето на ограничен брой приоритети за няколко години ще опрости процеса на подбор, ще насочи усилията към конкретни въпроси и ще улесни оценката на въздействието на програмата.

2. Предложението на Комисията за новата програма LIFE прекратява разпределянето на средства по държави членки за традиционни проекти, но запазва географския баланс за интегрирани проекти. С прилагането на това ограничение Комисията следва да гарантира, че интегрираните проекти ще се подбират въз основа на техните качества, както и че географският баланс няма да нарушава принципа на предоставяне на равни възможности на кандидатите.

3. Комисията следва да подобри формулярите за оценка, използвани при подбора, както и да изисква от оценителите да извършват отделни оценки и класиране по точки на основните аспекти на проектите (като например иновативните или демонстрационните характеристики на съответното предложение, качеството на планираните действия по разпространение или потенциала за възпроизвеждане на резултатите), за да се увеличи качеството и прозрачността на процеса на подбор и да се гарантира, че избраните проекти имат потенциал да допринесат възможно най-много за постигането на целите на програмата.

4. Комисията следва да подобри инструментите си за управление на програмата и да обмисли въвеждането на подходящи общи показатели за вложените ресурси, предоставените продукти и услуги и резултатите, както и на последваща информация на равнище проект, за да се подпомогне правилният мониторинг на програмата. Доколкото е възможно, тези показатели следва да бъдат уместни, приемливи, достоверни, прости и устойчиви (т.нар. критерии "RACER").

5. Комисията следва да подобри извършваната от нея оценка на основателността на заявените разходи за персонал, по-специално по отношение на съпоставимите проекти, чрез по-оптимално използване на информацията, събрана във фазата на осъществяване на мониторинга. Тя впоследствие би могла да се използва по по-задоволителен начин с цел улесняване идентифицирането на прекомерни разходи.

6. Комисията следва да изисква от екипа за мониторинг да включва в оценките си критичен анализ на мерките за разпространение на резултатите, устойчивост и възпроизвеждане, предложени от съответния бенефициент, и на евентуалните препятствия, които биха могли да попречат на осъществяването им. Тази информация следва да се включва както в рамките на докладите на екипа за оценка в хода на изпълнението на проектите, така и в тези от последващите посещения.

7. Комисията следва да обмисли как по-добре да насърчи разпространението и възпроизвеждането на проектните резултати от частните бенефициенти, които биха желали да защитят търговките си интереси.

8. Комисията следва да разгледа също как да изиска от бенефициентите да подават по електронен път опростена и актуална информация след приключване на проекта (като например дали проектът продължава да се изпълнява, дали е възпроизведен и ако отговорът е "да", колко пъти, и т.н.). Това ще даде възможност на Комисията ефикасно да подобри последващата информация относно ефективността на програмите, с която разполага.

ВЪВЕДЕНИЕ

ФИНАНСИРАНЕ ЗА ОКОЛНАТА СРЕДА В ЕС

1. Околната среда е област на политиката с нарастващо значение за Европейския съюз. С Договора от Амстердам (от 1999 г.) ЕС признава, че политиката за околната среда трябва да се интегрира както по отношение на определянето, така и на изпълнението ѝ, във всички останали негови политики (например политиките в областта на транспорта, предприятията, научните изследвания и разширяването). Поради междусекторния характер на въпросите за околната среда, основните разходни програми на Общността (по-специално структурните фондове, Кохезионния фонд и разходите за земеделие, както и други програми за подпомагане, прилагани извън ЕС) включват аспекти, свързани с политиката за околната среда.

2. Фигура 1 показва очакваните разходи, свързани с околната среда, за периода 2007—2013 г., по програми. Програма LIFE, с бюджет в размер на 2,1 милиарда евро, представлява по-малко от 1,5 % от общите разходи, свързани с околната среда.

ФИГУРА 1

ОЧАКВАНИ РАЗХОДИ ЗА ОКОЛНА СРЕДА (В МИЛИАРДИ ЕВРО), 2007—2013 Г.

+++++ TIFF +++++

Източник: Комбинирана оценка на въздействието и предварителна оценка от прегледа на регламента за LIFE+ — разработване на варианти.

ПРОГРАМА LIFE

3. Настоящата програма LIFE [1] обхваща периода от 2007 г. до 2013 г. и включва три компонента:

а) Компонентът "Природа и биологично разнообразие" на програма LIFE, по който се финансират проекти за най-добри практики и демонстрационни проекти, подпомагащи изпълнението на директивите за птиците и местообитанията, на мрежата "Натура 2000". Освен това по този компонент се финансират иновативни или демонстрационни проекти, които допринасят за реализиране на целите от съобщението на Комисията, озаглавено "Преустановяване на намаляването на биоразнообразието до 2010 г. и след това".

б) Компонент "Политика и управление в областта на околната среда" на програма LIFE (наричан по-долу компонент "Околна среда" на програма LIFE), по който се съфинансират иновативни или демонстрационни проекти във връзка с изменението на климата, водите, въздуха, почвите, градската среда, шума, химикалите, околната среда и здравето, природните ресурси и отпадъците, горите и иновациите.

в) Компонент "Информация и комуникации" на програма LIFE, който подпомага проекти, разпространяващи информация относно околната среда, като например информация относно изменението на климата или опазването на природата, платформи за изграждане на контакти и най-добри практики.

4. Програма LIFE се управлява пряко от Комисията [2]. Като се има предвид, че по-голямата част от разходите на ЕС за околната среда са интегрирани в други програми за разходи, програма LIFE се откроява като централна за ЕС в областта на околната среда. Общата ѝ цел е да допринесе за развитието, обновяването и осъществяването на политиката и законодателството на ЕС в областта на околната среда, включително интегрирането на околната среда в други политики. Поради това тя следва да служи като платформа за развитие и обмен на най-добри практики и споделяне на знания, с цел да катализира и ускори промените във връзка с въпросите на околната среда и климата. На практика програма LIFE подпомага общите (политическите) приоритети в областта на околната среда, установени от Съвета и Европейския парламент в програмите за действие за околната среда (ПДОС). Проектите по компонент "Околна среда" на програма LIFE обхващат много широк кръг от сектори, включително изменение на климата, химикали, води и природни ресурси, както е посочено в каре 1.

5. Настоящият компонент "Околна среда" на програма LIFE разполага със среден годишен бюджет в размер на 119,5 милиона евро. От 1996 г. до 2012 г. този компонент е осигурил 1,3 милиарда евро за 1730 проекта (вж. таблица 1). Компонент "Околна среда" на програма LIFE е представен на фигура 2. Тя показва логиката при осъществяване на интервенция, характерна за компонента, и взаимодействието между основните му елементи: "определяне на политиката и оценка", "изпълнение на проектите", и "резултати и въздействие".

ФИГУРА 2

КОМПОНЕНТ "ОКОЛНА СРЕДА" НА ПРОГРАМА LIFE

+++++ TIFF +++++

6. Поради сравнително ограничения бюджет на компонент "Околна среда" на програма LIFE в сравнение както с широките му цели, така и с общите разходи на ЕС в областта на околната среда, неговата ефективност до голяма степен се определя от това дали финансираните проекти служат като катализатори за промени в сферата на околната среда. Това означава, че успешното завършване на даден проект само по себе си не е достатъчно, за да осигури ефективност на програмата като цяло. Действително, ако проектите не са насочени към проблеми от съществено значение на ниво ЕС и ако по отношение на резултатите от тях липсва адекватен мониторинг, разпространение, устойчивост и възпроизвеждане, общата цел за принос към политиката в областта на околната среда едва ли ще бъде постигната.

ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА

7. Сметната палата идентифицира няколко риска за ефективността на компонент "Околна среда" на програма LIFE по отношение на постигането на нейните цели. По-специално установените рискове са свързани със съчетаването на голям брой приоритетни действия и сравнително нисък бюджет, което би могло да доведе до липса на целенасоченост и до неубедителни резултати, слабости в системите за мониторинг и оценка на проектите във връзка с извеждането на заключения относно програмата и липса на ефект на умножаване поради недостатъчно разпространение на резултатите от проектите. Предвид намерението на Комисията да увеличи значително бюджета на програмата през следващия програмен период, 2014—2020 г., Сметната палата взе решение да извърши одит с цел по-подробна оценка на посочените рискове.

8. Целта на одита бе да се даде отговор на въпроса: "Ефективна ли е дейността на компонент "Околна среда" на програма LIFE? [3]". Това бе осъществено, като в рамките на одита бяха разгледани следните три подвъпроса:

- Добре ли е бил изготвен компонент "Околна среда" на програма LIFE, така че да спомогне за постигането на ефективни резултати? За да отговори на този въпрос, Сметната палата проучи съгласуваността на целите с наличния бюджет,начина на разпределяне на бюджета, както и модела на процесите за подбор и мониторинг на проектите.

- Добре ли е бил приложен компонент "Околна среда" на програма LIFE, така че да се постигнат ефективни резултати? За да отговори на този въпрос, Сметната палата проучи прилагането на критериите за подбор и мониторинга, разпространението, устойчивостта и възпроизвеждането на проектите.

9. Горните въпроси вземат предвид критериите, необходими за постигането на катализиращ ефект, а оттам и на цялостна ефективност на компонент "Околна среда" на програмата.

10. Одитът се съсредоточи върху проекти, финансирани в периода 2005—2010 г. Сметната палата осъществи посещение на съответните служби на Комисията и на пет държави членки измежду най-големите бенефициенти на програма LIFE (Германия, Испания, Франция, Италия и Обединеното кралство) с дял от 55 % от общия бюджет и 15 % от броя на нейните проекти.

11. В петте държави членки бяха посетени на място общо 25 проекта [4]. Бяха разгледани свързаните с проектите документи, за да се извърши проверка на целта, допустимостта, наличието, устойчивостта и евентуалното възпроизвеждане на проектите и за да се установи дали Комисията е разпространила по съответен начин най-добрите практики и направените изводи. Освен това за 70 избрани проекта беше извършен анализ на съответната информация относно техния подбор и мониторинг, както и на информация от интернет страниците им.

12. Проведени бяха разговори с представители на Комисията, екипите за оценка и мониторинг [5], както и с представители на националните или регионалните органи, изпълняващи функциите на национални или регионални звена за контакт.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

ЧАСТ I — МОДЕЛ

ПРЕОБЛАДАВАЩАТА ЧАСТ ОТ ЦЕЛИТЕ НА ПРОГРАМАТА НЕ СА СЪОТВЕТСТВАЛИ НА ОГРАНИЧЕНИЯ НАЛИЧЕН БЮДЖЕТ

13. За да бъдат ефективни, програмите следва да определят цели, които са не само ясни и конкретни, но и реалистични и съответстващи на предвидения бюджет. По-специално, програмите следва да включват ограничен брой конкретни приоритети с цел наличните ресурси да бъдат насочени към постигане на поставените цели. Това е от особена важност за програмата LIFE, предвид очакваната ѝ роля на катализатор на развитието на политиката на ЕС в областта на околната среда и сравнително ограничения ѝ бюджет.

14. В регламента за програма LIFE са определени множество допустими цели за проектите по компонент "Околна среда" (вж. каре 1). От 2008 г. в ежегодната си покана за представяне на проектни предложения Комисията е ограничила тези цели в рамките на "индикативни приоритетни области". На практика обаче това не е увеличило особено целенасочеността към конкретни приоритети, тъй като предложенията извън приоритетните области са допустими за финансиране, ако са свързани с някоя от многобройните цели, определени в регламента. Поради това въпреки скромния си бюджет компонент "Околна среда" на програма LIFE финансира проекти в дванадесет различни области на политика и обхваща много различни въпроси и интереси. Дори и да се финансират добри проекти, това неминуемо води до липса на критична маса от проекти, които да насърчат значими промени в политиката на ЕС в областта на околната среда, и пречи на реалното въздействие върху областите на политика.

КАРЕ 1

КОМПОНЕНТ "ОКОЛНА СРЕДА" НА ПРОГРАМА LIFE: МАЛЪК БЮДЖЕТ …

Компонент "Околна среда" на програма LIFE представлява около 0,5 % от предвидените разходи на ЕС за околна среда в периода 2007—2013 г.

но с множество амбициозни цели (изброени в приложение II към регламента за LIFE+)

a) изменение на климата: стабилизиране на концентрацията на парникови газове на ниво, което предотвратява глобално затопляне с над 2°C;

б) води: допринасяне за повишаване на качеството на водите и разработване на разходно-ефективни мерки за постигане на добро екологично състояние, предвид развитието на първия план за управление на речни басейни по Директива 2000/60/ЕО [6] до 2009 г.;

в) въздух: постигане на нива на качество на въздуха, които не пораждат значително отрицателно въздействие и риск за човешкото здраве и околната среда;

г) почва: опазване и осигуряване на устойчивото използване на почвата чрез запазване на нейните функции, предотвратяване на опасностите за почвата, смекчаване на тяхното въздействие и възстановяване на влошени почви;

д) развитие на градската среда: допринасяне за подобряване на екологичното състояние на урбанизираните райони на Европа;

е) шум: допринасяне за развитие и прилагане на политиката относно шума в околната среда;

ж) химикали: подобряване на опазването на околната среда и здравето от рисковете, създавани от химикали, до 2020 г. чрез прилагане и изпълнение на законодателството относно химикалите;

з) околна среда и здраве: развиване на информационна база за политиката в областта на околната среда и здравеопазването (План за действие в областта на околната среда и здравеопазването за 2004—2010 г.);

и) природни ресурси и отпадъци: a) разработване и изпълнение на политики, предназначени за осигуряване на устойчиво управление и използване на природните ресурси и отпадъците, подобряване на екологичните показатели на продуктите, устойчиви модели на производство и потребление, предотвратяване, оползотворяване и рециклиране на отпадъците; б) допринасяне за ефективното прилагане на Тематичната стратегия за отпадъците;

й) гори: предоставяне, особено чрез координационна мрежа на ЕС, на кратка и всеобхватна основа за свързаната с дадената политика информация относно горите във връзка с изменението на климата (въздействие върху горските екосистеми, ефекти на смекчаване, заместване), биологичното разнообразие (базова информация и защитени горски зони), горски пожари, състояние на горите и защитни функции на горите (вода, почва и инфраструктура), както и допринасяне за опазване на горите от пожари;

к) иновации: допринасяне за развиването и демонстрирането на подходи за иновативна политика, технологии, методи и инструменти в помощ на изпълнението на Плана за действие в областта на екологичните технологии (ETAP).

15. Таблица 1 показва сумите, изразходвани по компонент "Околна среда" на програма LIFE по приоритетни области в периода 1996—2012 г. Дори и в рамките на една приоритетна област проектите обхващат широк кръг от сектори, а общата сума представлява около 0,5 % от общите разходи на ЕС, свързани с околната среда (вж. точка 5).

16. Поради това обстоятелството, че програма LIFE не разполага с механизъм за разпределяне на ограничените си ресурси към индикативните предпочитани действия, е възпрепятствало Комисията да съсредоточи кандидатурите за проекти върху ограничен брой конкретни приоритети. Това означава, че програмата не се съсредоточава непременно върху предварително избраните области на политика, а финансира областите на политика, към които са насочени избраните проекти. Сметната палата счита, че това не съответства на катализиращата роля, която се очаква програмата да изпълнява.

ТАБЛИЦА 1

КОМПОНЕНТ "ОКОЛНА СРЕДА" НА ПРОГРАМА LIFE (1996—2012 Г.): БРОЙ ПРОЕКТИ И РАЗМЕР НА ФИНАНСИРАНЕ ПО ПРИОРИТЕТНИ ОБЛАСТИ

Източник: Средносрочна оценка на прилагането на регламента за LIFE+. GHK, април 2010 г. и служби на Комисията.

| | 2007—2012 г. | 1996—2006 г. |

| Области на политика | Брой проекти | Принос на ЕС (в млн. евро) | Брой проекти | Принос на ЕС (в млн. евро) |

Теми 1996—2006 г. | Въздух | 20 | 21 | 93 | 52 |

Химикали | 32 | 21 | 17 | 10 |

Изменение на климата | 144 | 168 | 39 | 33 |

Гори | 15 | 17 | 15 | 6 |

Почви | 27 | 29 | 92 | 49 |

Стратегически подходи | 37 | 28 | 189 | 103 |

Градска среда | 33 | 7 | 69 | 35 |

Отпадъци и природни ресурси | 191 | 30 | 312 | 184 |

Води | 92 | 37 | 250 | 145 |

Нови теми | Околна среда и здраве | 18 | 29 | | |

Иновации | 35 | 195 | | |

Шум | 10 | 84 | | |

| Общо | 654 | 666 | 1076 | 617 |

НАЦИОНАЛНИТЕ РАЗПРЕДЕЛЕНИЯ НА СРЕДСТВА СА ПОПРЕЧИЛИ НА КОНКУРЕНЦИЯТА МЕЖДУ ПРОЕКТНИТЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ

17. Финансирането по програма LIFE обхваща широк спектър от области на цялата територия на ЕС. За да бъдат финансирани възможно най-добрите проекти, кандидатурите следва да преминат процес на подбор в условията на конкуренция, при който се осъществява този избор.

18. От 2007 г. моделът на програма LIFE се изготвя така, че да се осигури пропорционално разпределяне на проектите по държави членки. В член 6, параграф 2 от регламента за LIFE+ се предвиждат индикативни национални разпределения на средствата [7] в зависимост от населението и процента на националната територия, определена като принадлежаща към "Натура 2000".

19. Индикативните национални разпределения на средства целят да осигурят финансиране за по-малките държави членки, като "блокират" част от бюджета в тяхна полза. Както обаче се подчертава в оценката на въздействието, придружаваща предложението на Комисията относно новия регламент за програмата LIFE, разпределените за тях средства като правило са в малък размер и това намалява интереса и ангажираността към програмата. В резултат на това тази система не е насърчила подаването на по-голям брой кандидатури за проекти от тези държави членки.

20. В допълнение Сметната палата установи, че националните разпределения изкривяват резултатите, получени при прилагането на критериите за оценка в процеса на подбор, и в зависимост от държавата членка могат да доведат до избор на проекти, получили по-малък брой точки от оценката в сравнение с отхвърлени проекти на други държави членки. През 2009 г. например е било отказано съфинансиране на три проекта от съответно Италия, Полша и Финландия с краен резултат от 55 точки, докато един френски проект, получил едва 46 точки, и два британски проекта с 50 точки са получили средства.

21. Системата увеличава конкуренцията между проектите от една и съща държава, вместо да гарантира избора на най-добрите проекти на европейско равнище. Поради това европейската добавена стойност на програмата е намалена.

ФОРМУЛЯРИТЕ, ИЗПОЛЗВАНИ ЗА ОЦЕНКА НА ПРОЕКТНИТЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ, НЕ СА ИЗИСКВАЛИ ДОСТАТЪЧНА ОБОСНОВКА НА РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ ОЦЕНКАТА, КОЕТО Е НАМАЛИЛО ПРОЗРАЧНОСТТА В ПРОЦЕСА НА ПОДБОР

22. Процесът на подбор на проектите е в основата на качеството на разходните програми и е необходимо условие за тяхната ефикасност. Той следва да гарантира прозрачност и равни възможности за всички кандидати, да се основава на обективни критерии и да е насочен към проектите, които най-много допринасят за постигане на целите на програмата. Прозрачният и ефективен процес на подбор изисква да се използват формуляри за оценка, в които да се записват точките, дадени по всеки от критериите, както и обосновката за това.

23. Проектите по програма LIFE се подбират въз основа на покана за представяне на предложения, която се публикува всяка година от Комисията. Въпреки че Комисията получава помощ от външни оценители при оценяването на проектните предложения, тя носи отговорността за процеса на подбор.

24. Целият процес на подбор на предложения по компонент "Околна среда" на програма LIFE протича в четири фази: допустимост, подбор, възлагане и преглед. Процесът е изложен в приложение I. В първите два етапа от него — допустимост и подбор — всяко предложение се разглежда от един оценител. На етапа на възлагане предложенията трябва да се оценяват независимо от двама експерти — оценители. В случай на значително разминаване в техните оценки се изисква трета оценка на предложението. Окончателното решение за броя точки, които ще получи всяко предложение, се взема по време на среща, председателствана от службите на Комисията, на която присъстват оценителите.

25. Оценителите използват стандартни формуляри, изготвени от Комисията, за да оценяват проектните предложения въз основа на предварително определени критерии за подбор. Всеки от тези критерии е развит допълнително в редица по-конкретни аспекти, които следва да бъдат взети предвид [8]. Макар че на етапа на възлагане във формулярите се изисква оценителите да присъждат точки и становища "за" или "против" по всеки от основните критерии, липсва изискване за обосноваване на оценката или за оценяване чрез точки на различните аспекти, които се включват в тези критерии.

26. Одитът установи, че аспекти от ключово значение за ефективността на програмата, като например иновативните и демонстрационни характеристики на предложения проект, качеството на планираните действия за разпространение на резултатите и потенциалът за възпроизвеждане на резултатите, не са били разгледани като самостоятелни критерии за оценка, а като един от няколко аспекта в рамките на критериите за оценка. На практика това означава, че от оценителите не се е изисквало да присъждат точки и да обосновават оценката си на тези основни аспекти на проектите по компонент "Околна среда" на програма LIFE. Според Сметната палата това представлява слабост в модела на системата за подбор на проекти [9].

27. Всъщност Сметната палата установи, че струпването на различни ключови аспекти в един и същи критерий за оценка, без да се изисква от оценителя да ги оценява отделно, е довело до ситуации, в които дадените точки не са били достатъчно обосновани във формулярите за оценка (вж. каре 2) или важни аспекти не са били правилно оценени (вж. каре 3 и точка 41).

28. Освен това предоставянето на обща оценка за даден критерий, без да се оценяват отделните аспекти, които се включват в него, не дава възможност за повторно задълбочено и обективно извършване на работата по оценяването. Това намалява прозрачността на системата за подбор, прилагана за програмата.

КАРЕ 2

НЕДОСТАТЪЧНО ОБОСНОВАНИ РЕЗУЛТАТИ ОТ ОЦЕНКАТА

Едно предложение за проект от Германия е получило предимно отрицателни коментари по отношение на критерий 1. По този критерий оценителите следва да оценят иновативния характер на предложението, значимостта на очаквания напредък в областта на околната среда и техническата му приложимост.

Във формуляра за оценка оценителят е отбелязал, че единствената иновативна характеристика се наблюдава по отношение на процеса, а не във връзка с предложените методи и идеи.

По този критерий оценителят е дал 6 точки от максимум 10. Според Сметната палата отрицателният коментар, записан във формуляра за оценка, не аргументира този резултат.

РАМКАТА ЗА МОНИТОРИНГ НЕ Е БИЛА ПОДХОДЯЩА И Е ПОПРЕЧИЛА НА ЕФЕКТИВНОТО УПРАВЛЕНИЕ НА ПРОГРАМАТА

29. Правилното управление на всяка програма изисква редовна проверка на вложените ресурси, предоставените продукти и услуги и резултатите с цел получаване на актуална информация за това дали програмата бележи планирания напредък, с други думи — рамка за мониторинг. Мониторингът дава информация на ръководството по време на изпълнението на програмата относно постигането на оперативните цели, така че проблемите да могат своевременно да се идентифицират и коригират. Една добра рамка за мониторинг следва да включва например набор от общи показатели за вложените ресурси, предоставените продукти и услуги и резултатите. Те следва да дават възможност за обобщаване на данните от проектите на равнището на програмата и за съпоставянето им с предварително определените общи и количествени цели.

30. Мониторингът не следва да се преустановява при завършването на проектите. В програма LIFE последващият мониторинг би бил от полза, за да се установи дали продължават да съществуват продуктите и услугите и очакваните резултати, да се провери за наличието на проблеми по отношение на устойчивостта и да се разгледа доколко резултатите от проектите са пренесени или възпроизведени другаде.

31. Комисията наблюдава изпълнението на проектите, подпомагана от група експерти, действащи като външен екип за мониторинг. Този екип извършва ежегодни посещения на място с цел проверка на напредъка на проектите, самостоятелно или съвместно със служител на Комисията. Екипът за мониторинг оценява редовните доклади за изпълнението на проектите, представяни от бенефициентите на Комисията.

32. По време на посещенията на проектите екипът за мониторинг оценява предоставените продукти и услуги и резултатите спрямо заявеното в проектните предложения, както и допустимостта от техническа и финансова гледна точка на декларираните разходи. В края на проекта експертите от екипа за мониторинг извършват цялостна оценка на резултатите от проекта, която включва крайна оценка чрез присъждане на определен брой точки. Този вид мониторинг обаче, съсредоточен на равнището на отделния проект, не допринася особено за извличането на поуки във връзка с изпълнението на програмата. Това е така, защото рамката за мониторинг на изпълнението на програмата не разполага с подходящи общи показатели за предоставените продукти и услуги и за постигнатите резултати. По-специално, наборът от общи показатели за продуктите и услугите, въведен през 2007 г., се ограничава в голяма степен до дейности за разпространяване на информация и комуникация, като работни ателиета, семинари, конференции и публикации. Освен това Комисията не е определила никакъв показател за резултатите. В следствие на това текущата рамка не позволява на информацията за резултатите от отделните проекти да се обобщи по смислен начин. Така се възпрепятства редовният мониторинг на ефективността на програмата и своевременното идентифициране на проблемите, засягащи нейното изпълнение.

33. Общата цел на програмата е да подпомогне разработването, осъвременяването и изпълнението на политиката и законодателството на ЕС в областта на околната среда. Това изисква устойчивост на успешните проекти, разпространение и възпроизвеждане на техните резултати. След приключването на проектите обаче Комисията счита, че ресурсите, с които разполага, не ѝ позволяват да извършва системни последващи посещения за проследяване на развитието на проектите след края на програмата.

34. Осъзнавайки тези слабости, от 2009 г. Комисията е включила в договора си с екипа за мониторинг изискване да се извършват десет последващи посещения годишно с цел проверка на устойчивостта и други въпроси [10]. До декември 2012 г. са осъществени 30 посещения на проекти, финансирани от компонент "Околна среда" на програма LIFE. Въпреки че това само по себе си е подобрение, посещенията обхващат едва 5 % от приключилите проекти.

35. При оценката на окончателния доклад по проекта екипът за мониторинг фиксира набор от дългосрочни показатели за мониторинг, които да се използват при последващите посещения. Одитът обаче не откри данни, че тези показатели се оценяват по време на последващите посещения. Освен това предложените дългосрочни показатели за всеки проект са единствени по рода си, което ще ограничи ползата от тях на програмно ниво, дори да е налице определена стойност. Още една слабост на въведените неотдавна последващи проверки е, че дори и устойчивостта на даден проект да се анализира обстойно чрез последващи оценки, от екипа за мониторинг не се изисква да анализира възпроизвеждането на проекта, което е от основно значение за постигане на катализиращия ефект на програмата.

36. В допълнение, както се случва по време на изпълнението на проектите, нито Комисията, нито екипът за мониторинг са обмислили изготвянето на списък с общи показатели, който да се използва от екипа за мониторинг при последващите посещения с цел да се проследят последствията от проектите по компонент "Околна среда"от програма LIFE. Съчетанието от посочените слабости означава, че Комисията не разполага с информация относно броя на успешно приключилите проекти, на проектите, които продължават да действат след определен брой години и на онези, които са възпроизведени. Това не позволява да се използва натрупания опит и така да се подобрят процедурите за подбор и мониторинг, да се избегне повтаряне на грешките и да се спестят ресурси.

37. Въпреки че Комисията организира периодични оценки на програмата, те не могат да заменят текущия мониторинг. Всъщност двата процеса взаимно се допълват, тъй като оценките следва да използват, наред с другите източници, и информацията, получена от мониторинга.

38. Като цяло одитът установи, че липсата на консолидирана информация и подходящи показатели за предоставените продукти и услуги и резултатите от проектите по компонент "Околна среда" на програма LIFE не дава възможност за текущо оценяване на ефективността на програмата и възпрепятства своевременното идентифициране на проблеми, засягащи изпълнението ѝ, което от своя страна затруднява извличането на изводи за в бъдеще.

ЧАСТ II — ИЗПЪЛНЕНИЕ

39. Като взема предвид целите на компонент "Околна среда" на програма LIFE (вж. точка 4 и каре 1), критериите за допустимост, определени в регламента, и насоките на Комисията относно подбора, Сметната палата счита, че за да действат като катализатор и да допринесат за ефективността на програмата, проектите по компонент "Околна среда" на програма LIFE следва:

а) да бъдат иновативни или демонстрационни, като се съсредоточават върху иновативни или демонстрационни решения на проблемите на околната среда, чрез разработване и разпространение на иновативни техники или методи, техники за най-добри практики, ноу-хау и т.н.;

б) да са в интерес на ЕС и да допринасят за постигане на общите цели на политиката на ЕС в областта на околната среда, като се насочват към проблеми от съществено значение на европейско равнище или предвиждат постигането на резултати, които биха имали широко приложение;

в) да разпространяват резултатите си, за да се осигури добро познаване и широко приложение на иновативните технологии и процедури за опазване на околната среда;

г) да бъдат устойчиви, тъй като продължителното съществуване на проектите е необходимо за успешното им разпространение и възпроизвеждане;

д) да бъдат възпроизведени от други организации, за да се постигне по-широко въздействие. Възпроизвеждането на проектите може да се изразява в разпространение и умножаване на техните последствия и в предизвикването на въздействие, което надхвърля границите на отделния проект.

40. Поради това при одита бе извършен анализ на изпълнението на тези критерии през различните етапи на изпълнение на проектите по програма LIFE.

ОСНОВНИТЕ АСПЕКТИ НА ПРОЕКТИТЕ НЕ ВИНАГИ СА БИЛИ ОЦЕНЯВАНИ ПО ПОДХОДЯЩ НАЧИН ПРИ ПОДБОРА

41. Сметната палата прегледа формулярите за оценка за 25 посетени проекта и на 70 допълнителни проекта, проверени по документи. По-конкретно, Сметната палата провери дали оценката на проектните предложения е обхванала правилно някои основни аспекти на ефективността на програмата, като например иновативния или демонстрационния характер на проектите, потенциала за устойчивост или възпроизвеждане и значимостта на разглеждания екологичен проблем (вж. точка 39). Одитът откри проекти, при които дадените оценки и точки по основните критерии не са достатъчно обосновани (вж. точка 27), но което въпреки това са били финансирани.

а) Оценката на иновативния и демонстрационния характер на проектите е била недостатъчно обоснована при 20 % от разгледаните по документи проекти и при 24 % от посетените на място проекти.

- При посещението от Сметната палата на 25-те проекта бяха установени случаи (вж. пример в каре 3), в които степента на иновативност е била или надценена, или недостатъчно обоснована, например когато оценителите не са вземали под внимание съществуването на сходни проекти.

КАРЕ 3

ПРОЦЕДУРА НА ПОДБОР: ПРИМЕР ЗА СЛАБОСТИ ПРИ ОЦЕНЯВАНЕТО НА ИНОВАТИВНИЯ И ДЕМОНСТРАЦИОННИЯ ХАРАКТЕР НА ПРОЕКТИТЕ

При оценката на един проект в Обединеното кралство неговият иновативен характер е бил отчетен като висок, макар че при оценката на други критерии оценителят е заявил, че "методът не е изцяло нов за Общността".

При оценка на демонстрационния характер на проекта оценителят е поставил под съмнение мащаба на проекта, който е бил прекалено голям. Бенефициентът е отговорил, че предлаганата технология вече е тествана в два по-малки обекта на компанията.

По време на одита беше установено, че един от тези два обекта вече е функционирал като производствен цех, което поставя под съмнение демонстрационния характер на проекта по програма LIFE.

б) Оценката на устойчивостта или възможностите за възпроизвеждане на проектите е била недостатъчно обоснована при 21 % от разгледаните по документи проекти и при 12 % от посетените на място проекти.

- При посещението от Сметната палата на 25-те проекта бяха установени случаи (вж. примерите в каре 4), в които оценителите не са идентифицирали потенциалните икономически, финансови или правни бариери, които биха могли да възпрепятстват постигането на устойчивост или възпроизвеждането на съответния проект. При одита бяха открити случаи на проекти, които, въпреки че са постигнали целите си и очакваните резултати, не са били устойчиви или възпроизведени поради тези бариери [11], чието съществуване според Сметната палата би могло да се установи още в процеса на подбор. Ако оценителите бяха идентифицирали тези бариери, Комисията е можела да вземе решение да не финансира проекта.

КАРЕ 4

ПРОЦЕДУРА НА ПОДБОР: ПРИМЕРИ ЗА СЛАБОСТИ ПРИ ОЦЕНЯВАНЕТО НА УСТОЙЧИВОСТТА И ВЪЗПРОИЗВОДИМОСТТА НА ПРЕДЛОЖЕНИТЕ ПРОЕКТИ

Перспективи за устойчивост на проект

При оценяването на предложение за проект от Испания оценителите са отбелязали, че липсват търговски планове за продължаване на проекта и поради това не могат да преценят дали той ще бъде икономически жизнеспособен след приключването му и получаването на финансиране от ЕС. При прегледа на проекта обаче оценителите не са поискали изменения или допълнителна информация, които да гарантират, че той дава минимални гаранции за устойчивост след прекратяване на финансирането от ЕС. Поради това оценяването на устойчивостта е недостатъчно добро.

Посещението на проекта от одиторите потвърди, че той не е продължил съществуването си след приключването му.

Правна бариера за възпроизвеждането на проект

По друг проект в Испания, приключен през 2008 г., е била разработена технология, която използва озон като алтернативно щадящо околната среда средство за почистване в предприятия от хранително-вкусовата промишленост. Разпространението на тази технология зависи от ново европейско законодателство в нейна подкрепа, което все още липсва.

Икономически бариери пред възпроизвеждането на проект

Един проект във Франция е целял намаляване на въздействието на стъкларската промишленост върху околната среда. Дългият жизнен цикъл на стъкларските пещи (15—20 години) обаче ограничава възможността за възпроизвеждане на проекта в рамките на бизнес групата на бенефициента. Възпроизвеждане извън групата не се предвижда, тъй като проектът представлява стопанско предимство за бенефициента.

в) Оценката на интереса на ЕС е била недостатъчно обоснована при 20 % от разгледаните по документи проекти и при 12 % от посетените на място проекти.

- При посещението на 25-те проекта от Сметната палата бяха установени случаи (вж. пример в каре 5), в които интересът на ЕС или не е бил оценен, или оценката не е била обоснована от оценителя, например когато са съществували съмнения, че резултатите от проекта не биха могли да се приложат извън непосредствения му обхват.

МОНИТОРИНГЪТ ОТ СТРАНА НА КОМИСИЯТА НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ПРОЕКТИТЕ В НЯКОИ ОТНОШЕНИЯ Е БИЛ НЕДОСТАТЪЧЕН

42. Сметната палата провери дали мониторингът е бил изчерпателен и дали докладите на екипите за мониторинг относно 25-те посетени проекта точно отразяват реалното изпълнение на проектите.

43. Работата на екипа за мониторинг по време на изпълнението на проектите е съсредоточена върху реализацията на очакваните продукти и услуги и проверка дали заявените разходи са технически обосновани, предвидени в бюджета на проекта, реалистични и действително извършени през отчетния период. Сметната палата установи, че тези проверки са били извършвани редовно. Одитът обаче откри проблеми при мониторинга на основателността на разходите и устойчивостта и възпроизвеждането на проектите.

КАРЕ 5

ПРОЦЕДУРА НА ПОДБОР: ПРИМЕР ЗА СЛАБОСТИ ПРИ ОЦЕНЯВАНЕТО НА ИНТЕРЕСА НА ЕС ВЪВ ВРЪЗКА С ПРЕДЛОЖЕНИТЕ ПРОЕКТИ

Едно проектно предложение от Обединеното кралство е насочено към поддържането на градската среда в три обекта. По отношение на два от тях в проектното предложение не се споменават въпроси, свързани с околната среда. Основните планирани и в крайна сметка извършени действия са свързани със социалната среда или с мерки за защита на природата, а не с разрешаване на проблем на околната среда от съществено значение на равнището на ЕС, както се изисква от приложимия регламент.

Въпреки че се позовава на един от приоритетите, постановени в регламента за програма LIFE, предложението се е фокусирало върху проблеми от твърде местен характер и не е предоставяло ползи за ЕС.

Разгледаните от Сметната палата формуляри за оценка не съдържат данни, че този аспект е бил оценен.

44. Докато заявените разходи се проверяват по отношение на тяхната допустимост, липсва сравнителен анализ на разходите между сходни проекти, дори и между такива от едни и същи сектор и регион. Липсата на такива сравнения би могла да доведе до приемането на прекомерни разходи, особено като се има предвид, че оценителите на проектните предложения и окончателните доклади на бенефициентите са предимно технически, а не финансови експерти. Така например одитът установи, че заявените разходи на час за ръководен персонал на 23-те посетени приключили проекта варират между 10,56 и 164,39 евро.

45. Анализът на окончателната структура на разходите за 23-те посетени приключили проекта — показани на фигура 3 — дава информация за дела на разходите за персонал, който в тези избрани от Палатата проекти е бил между 18,5 % и 83,5 % от общите разходи за проекта.

ФИГУРА 3

СТРУКТУРА НА РАЗХОДИТЕ ЗА 23-ТЕ ПРИКЛЮЧЕНИ ПРОЕКТА

+++++ TIFF +++++

Източник: Европейска сметна палата.

46. Дори да има основания за големите различия, установени по отношение на разходите на час за персонал по различните проекти по програма LIFE, Сметната палата счита, че огромните разлики в заплащането се нуждаят от допълнителен анализ от страна на Комисията.

47. Сметната палата установи също, че екипът за мониторинг не е обърнал достатъчно внимание на перспективите за устойчивост и възпроизвеждане на проектите (вж. примерите в каре 6).

КАРЕ 6

ПРИМЕРИ ЗА СЛАБОСТИ В МОНИТОРИНГА НА УСТОЙЧИВОСТТА И ВЪЗПРОИЗВЕЖДАНЕТО

Един проект в Испания е имал за цел да намали замърсяването на подземните води чрез ограничаване на употребата на торове и азотна киселина в сектора на градинарството.

Проектът е получил добра оценка от екипа за мониторинг въпреки обстоятелството, че бенефициентът е признал, че постигнатите резултати по отношение на околната среда са ограничени и че са били необходими допълнителни проучвания с цел да се демонстрират ползите за околната среда. Екипът за мониторинг също така е отбелязал, че такива проучвания са необходими и за да се гарантира устойчивостта на проекта, въпреки че бенефициентът не се е ангажирал да извърши такива. Накрая, възможността за възпроизвеждане на проекта е била оценена като "висока", макар че екипът е заключил, че секторът вероятно не е готов да въведе технологични промени, тъй като печалбите са ниски, а малките производители в действителност не са в състояние да извършват инвестиции. На този въпрос не е било обърнато внимание по време на изпълнението на проекта.

При посещението на Сметната палата само един от шестимата партньори, участвали в проекта, продължава да използва новата технология. Липсват данни за възпроизвеждане на проекта.

Очакваната продължителност на един проект в Италия е била 24 месеца. Пет месеца преди приключването му бенефициентът е поискал съществено изменение на проекта, тъй като нито един от 50-те потенциални потребители, които първоначално са проявили интерес към изпитване на продуктите, не е продължил да се интересува от новия процес. Въпреки факта, че изпитването първоначално е било прието като изключително важно, бенефициентът е поискал разрешение от Комисията изпитването да се проведе от негов бизнес партньор.

Комисията е одобрила исканото изменение на проекта. След приключването му проектът не е останал устойчив и не е бил възпроизведен поради липса на интерес от страна на крайните потребители. Въпреки очевидните рискове за устойчивостта на проекта, породени от липсата на такъв интерес, екипът за мониторинг не е поставил за разглеждане този въпрос и не са били предприети коригиращи мерки за неговото разрешаване.

48. Бенефициентите изготвят доклади по време на изпълнението и окончателни доклади, в които се представят резултатите и постиженията на проекта. Докладите се оценяват от екипите за мониторинг. Одитът установи, че екипите за мониторинг не са били достатъчно критични по отношение на това, което е било заявено, и на аргументите, които са били посочени от бенефициентите в тези доклади (вж. каре 7). В резултат на това съществува риск от надценяване на постиженията на проектите, а оттам и на програмата.

49. В заключение, одитът установи слабости в оценките на екипите за мониторинг при 18 от 25-те проверени проекта. Освен липсата на достатъчно критична оценка на собствените оценки на бенефициентите, налице е равномерно разпределение на слабостите при оценката на целите във връзка с околната среда, устойчивостта, възпроизвеждането и разпространението на проектите.

НИСКАТА СТЕПЕН НА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА РЕЗУЛТАТИТЕ, НА УСТОЙЧИВОСТ И ВЪЗПРОИЗВЕЖДАНЕ НА ПРОЕКТИТЕ Е ЗАСТРАШИЛА ОЧАКВАНАТА "КАТАЛИЗИРАЩА" РОЛЯ НА ПРОГРАМАТА

50. Една от основните цели на програма LIFE е да играе ролята на катализатор за развитието на политиката и действията в областта на околната среда. Необходимо условие за това е резултатите от проектите да получат подходящото широко разпространение, устойчивост и възпроизвеждане (вж. точка 39).

КАРЕ 7

НЕДОСТАТЪЧНО КРИТИЧЕН МОНИТОРИНГ НА ДОКЛАДИТЕ НА БЕНЕФИЦИЕНТИТЕ

Един проект в Италия е целял да намали отпадъците в сектора на производството на керамични изделия. Оценката на екипа за мониторинг на окончателния доклад на бенефициента до голяма степен повтаря заявеното от самия бенефициент и не е била достатъчно критична по отношение на докладваната устойчивост на проекта. Проектът, който е приключил през септември 2008 г. (окончателното плащане е било извършено през август 2009 г.), по време на посещението на Сметната палата не функционираше.

Целта на един проект в Германия е била развитието на по-чиста градска логистика. Оценката на екипа за мониторинг на ползите от проекта за околната среда до голяма степен повтаря заявеното от бенефициента, без да е извършена допълнителна оценка.

51. Избраните за одита проекти показват проблеми по отношение на всички тези елементи (вж. приложение II). Дори и когато проектите са постигнали положителни резултати за околната среда, програмата не е успяла да ги разпространи и възпроизведе, за да ги превърне от резултати с ограничен обхват в такива с по-значимо приложение на равнището на ЕС. Това в значителна степен ограничава цялостната ефективност на програмата.

РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА РЕЗУЛТАТИТЕ

52. Както е посочено в точка 39 и на фигура 2, разпространението на резултатите от проектите е необходимо с оглед на целта да послужат като катализатори на действия в областта на околната среда. Ефективното разпространение стимулира възпроизвеждането и развитието на резултатите от проектите. То трябва да е добре насочено, ефективно осъществено и наблюдавано. Отговорността за разпространението на резултатите от проектите по програма LIFE е поделена между Комисията и бенефициентите. При одита бяха открити проблеми и у двете страни.

53. Комисията публикува съществена информация относно проектите по програма LIFE на своята интернет страница. Тя включва резюме на темите и натрупания опит от проектите, бази данни за проектите, инструмента "LIFE по тема" и кратки изложения на проектите. Срещите по тематични платформи се реализират от Комисията, от държавите членки или от отделните бенефициенти, а конференциите от затворен тип се организират при значителен брой проекти.

54. След приключване на проектите обаче Комисията не актуализира информацията, за да отрази евентуални проблеми или успехи във връзка с резултатите, устойчивостта или възпроизвеждането им. В допълнение, частично ръчното обработване на информацията и липсата на ресурси на Комисията водят до празноти и грешки. Например, 11 от 23-те приключени посетени проекта не са включени в инструмента "LIFE по тема" на Комисията. Това означава, че въпреки подробната информация онлайн, потенциалните потребители нямат достъп до пълни и актуални данни относно проектите.

55. Общите разпоредби относно програма LIFE изискват като част от действията за комуникация бенефициентите да създадат или да използват съществуваща интернет страница за разпространение на дейностите, напредъка и резултатите от проектите. За проектите по програма LIFE, одобрени преди 2007 г., няма задължителен период, през който да се поддържа тази страница. При шестнадесет [12] от посетените при одита 22 приключени проекта съответната интернет страница бе действаща. За проектите по програма LIFE, одобрени от 2007 г. насам, интернет страницата трябва да е достъпна онлайн най-късно шест месеца след започването на проекта и да бъде редовно актуализирана и поддържана за срок от поне пет години след приключване на проекта. Одитираните проекти от този период са изпълнили това изискване.

56. Комисията е положила усилия да насърчи подобряването на интернет страниците на проектите, например чрез публикуване на примерни интернет страници на уебсайта на програма LIFE и предоставяне на препоръки относно това как да се разработват интернет страници за проектите по програмата на избраните проекти. Одитът обаче установи слабости по отношение на проверените интернет страници.

57. При одита бе анализирано съдържанието на 63 интернет страници на проекти [13] от извадката от 69 проекта [14]. Това включва 31 проекта по програма LIFE, одобрени преди 2007 г., и 32 — след това. От 53-те работещи по време на одита интернет страници, 11 представят изключително ограничено съдържание. Основните слабости са твърде кратките описания на проектите и липсата на визуални помощни средства, доклади и презентации. Налице е обаче подобрение в качеството на интернет страниците на проектите, одобрени от 2007 г. насам.

58. В допълнение към пасивната комуникация през интернет или други форми на публичност, дейностите за разпространение следва да са адаптирани към специфичните обстоятелства, характерни за съответния проект. При одита бяха установени случаи, при които въпреки че са били постигнати целевите резултати от проекта, дейностите по разпространението не са били ефективни и не са насърчили възпроизвеждането на проекта. Интернет страниците на проектите не са били актуализирани, като разпространението на резултатите се е осъществявало до голяма степен в рамките на търговските рекламни кампании на бенефициентите или към преките бизнес партньори, а дейностите, планирани като част от договорените планове за комуникация след програма LIFE, не са били изпълнени.

59. За бенефициентите по проектите, които са частни предприятия, дейностите по разпространение обикновено са организирани в контекста на търговската употреба на съответния продукт. Това е така с цел защита на ноу-хау, тъй като често проектите се считат за стратегическо предимство за предприятията бенефициенти. Така обаче се ограничава ефективността на разпространението на резултатите, към което се стреми програмата. Резултатите от програма LIFE биха осигурили на съответното предприятие конкурентно предимство в сектора. Поради това може да не е в негов интерес да предоставя знанията, с които разполага, и да възпроизвежда проекта извън групата, към която принадлежи. Това значително намалява крайното въздействие на проекта върху околната среда. Възниква въпросът дали програма LIFE следва да финансира такива проекти.

60. В заключение, Сметната палата установи, че предприетите действия за разпространение не са насърчили достатъчно възпроизвеждането на резултатите от проектите. Дори и когато бенефициентите са осъществили действията за разпространение, изисквани съгласно споразумението за съответния проект, са липсвали координирани действия за разпространение между Комисията, бенефициентите и компетентните национални органи за ефективно насърчаване на възпроизвеждането на резултатите по проектите.

61. В каре 8 е представен такъв пример за успешен проект, чийто потенциал за значително въздействие върху околната среда не е бил реализиран поради неефикасно разпространение на резултатите.

КАРЕ 8

НЕ Е ПОСТИГНАТО КАТАЛИЗИРАЩО ВЪЗДЕЙСТВИЕ ПО ОТНОШЕНИЕ НА СЕКТОРА НА ПРОИЗВОДСТВО НА КЕРАМИЧНИ ИЗДЕЛИЯ

Полирането на керамичните изделия и свързаните с тях материали генерира големи количества отпадъци. Един от посетените проекти в Италия успешно е приложил процес за намаляване и рециклиране на тези отпадъци.

Проектът, който е завършен през 2008 г., беше все още действащ по време на одитното посещение, проведено през 2012 г.

Въпреки успеха и устойчивостта на проекта, той не е бил възпроизведен. Интернет страницата му не е актуализирана от завършването му насам, но предприятието, считайки проекта за изключително положителен от пазарна гледна точка, включва логото на програма LIFE във всички свои рекламни материали.

Важна част от производството на керамични изделия е съсредоточена в ограничен брой европейски региони, по-специално района на производство на керамични изделия Сасуоло в Италия и този на Валенсия в Испания.

Въпреки че бенефициентът е извършил дейностите по разпространението, които се изискват съгласно споразумението по проекта, липсват координирани усилия от страна на Комисията, регионалните органи и стопанските организации за разпространение на резултатите от проекта и за насърчаване на прилагането на сходни технологии другаде. Поради това въздействието върху околната среда е значително намалено.

УСТОЙЧИВОСТ НА ПРОЕКТИТЕ И ВЪЗПРОИЗВЕЖДАНЕ НА РЕЗУЛТАТИТЕ

62. Както бе посочено в точка 39, устойчивостта на проектите по компонент "Околна среда" на програма LIFE е от изключително значение за ефективността на програмата, въпреки че до известна степен изискването за наличие на иновативен и демонстрационен характер в проектите по програмата предполага риск от неуспех. При одита бяха посетени 23 приключени проекта, повечето от тях завършени в периода 2007—2009 г. Одитът установи, че към момента на посещението десет от тях не вече не функционират. При два от проектите бенефициентите или партньорите провеждат нови дейности. В карета 4 и 6 са посочени примери за неустойчиви проекти, а в каре 8 бе даден пример за устойчив проект.

63. Слабостите в разпространението на резултатите от успешните проекти обясняват, поне отчасти, ниската степен на възпроизвеждане на проектите. Едва осем от 23-те посетени приключени проекта са били или има вероятност да бъдат възпроизведени, в т.ч. три, които вече не функционират. Два от общо осемте проекта са възпроизведени в рамките на групата, към която принадлежи бенефициентът, което ограничава възпроизвеждането и добавената стойност за ЕС. Това показва разликата между успешното завършване на един проект и ефективността на програмата.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

64. Компонент "Околна среда" на програма LIFE следва да служи като катализатор за политиката на ЕС в областта на околната среда, основно чрез финансиране на иновативни и демонстрационни проекти с европейска добавена стойност, както и последващото разпространение и възпроизвеждане на техните резултати. При одита бе извършена оценка на ефективността на това катализиращо въздействие.

65. Заключението на Сметната палата е, че като цяло компонент "Околна среда" на програма LIFE не работи ефективно, тъй като не е бил достатъчно добре изготвен и изпълнен. Бяха установени слабости в модела и изпълнението, които значително са намалили основната роля на програмата като катализатор, който стимулира значими промени в политиката на ЕС в областта на околната среда. Без тази роля не би могла да се постигне цялостна ефективност на програмата.

66. Липсата на механизъм за насочване на оскъдните ресурси към предварително определени цели намалява въздействието на инвестираните средства (точки 13—16).

ПРЕПОРЪКА 1

При изготвяне на многогодишните работни програми, предвидени в рамките на новата програма LIFE, законодателните органи следва да предоставят възможност на Комисията и на държавите членки да ограничат допустимите заявленията по програмата до определен краен брой стратегически приоритети, и да поставят ясни, конкретни, измерими и постижими цели за проектите, които ще бъдат финансирани.

Определянето на ограничен брой приоритети за няколко години ще опрости процеса на подбор, ще насочи усилията към конкретни въпроси и ще улесни оценката на въздействието на програмата.

67. Индикативните национални разпределения на средства са попречили да се подберат най-добрите проекти, тъй като последните са били избирани не само въз основа на своите качества, но и в зависимост от държавата членка, от която произхождат (точки 17—21).

ПРЕПОРЪКА 2

Предложението на Комисията за новата програма LIFE прекратява разпределянето на средства по държави членки за традиционни проекти, но запазва географския баланс за интегрирани проекти. С прилагането на това ограничение Комисията следва да гарантира, че интегрираните проекти се подбират въз основа на техните качества, както и че географският баланс няма да нарушава принципа на предоставяне на равни възможности на кандидатите.

68. Неподходящата обосновка на резултатите от оценяването е имала отрицателно въздействие върху качеството на подбора на проектите (точки 22—28).

ПРЕПОРЪКА 3

Комисията следва да подобри формулярите за оценка, използвани при подбора, както и да изисква от оценителите да извършват отделни оценки и класиране по точки на основните аспекти на проектите (като например иновативните или демонстрационните характеристики на съответното предложение, качеството на планираните действия за разпространението или потенциала за възпроизвеждане на резултатите), за да се увеличи качеството и прозрачността на процеса на подбор и да се гарантира, че избраните проекти имат потенциал да допринесат възможно най-много за постигането на целите на програмата.

69. Рамката за мониторинг на програмата не е разполагала с подходящи общи показатели за предоставените продукти и услуги и резултатите от проектите. Това е възпрепятствало Комисията да получи подробен и актуален поглед върху изпълнението на проектите, а следователно и да оцени оперативната ефективност на програмата (точки 29—38).

ПРЕПОРЪКА 4

Комисията следва да подобри инструментите си за управление на програмата и да обмисли въвеждането на подходящи общи показатели за предоставените продукти и услуги и резултатите, както и на последваща информация на равнище проект, за да се подпомогне правилният мониторинг на програмата. Доколкото е възможно тези показатели следва да бъдат уместни, приемливи, достоверни, прости и устойчиви (т.нар. критерии "RACER").

70. Ключови аспекти на проектите, свързани с техния иновативен и демонстрационен характер, устойчивостта им и интереса на ЕС, не са били оценявани по подходящ начин в процеса на подбор (точка 41) (вж. препоръка 3).

71. Мониторингът на основателността на разходите, устойчивостта и възпроизвеждането на проектите е бил недостатъчен (точки 42—49).

ПРЕПОРЪКА 5

Комисията следва да подобри извършваната от нея оценка на основателността на заявените разходи за персонал, по-специално по отношение на съпоставимите проекти, чрез по-оптимално използване на информацията, събрана във фазата на осъществяване на мониторинга. Тя впоследствие би могла да се използва по по-задоволителен начин с цел улесняване идентифицирането на прекомерни разходи.

72. Сметната палата констатира случаи на неефективно разпространение, слаба устойчивост и възпроизвеждане на проектите. Поради това потенциалната роля на компонент "Околна среда" като катализатор на политиката в областта на околната среда е била значително намалена (точки 50—63).

ПРЕПОРЪКА 6

Комисията следва да насочи в по-голяма степен вниманието си към разпространението, устойчивостта и възпроизвеждането на проектите по програма LIFE. По-специално Комисията следва:

а) да изисква от екипа за мониторинг да включва в оценките си критичен анализ на мерките за разпространение на резултатите, устойчивост и възпроизвеждане, предложени от съответния бенефициент, и на евентуалните препятствия, които биха могли да попречат на осъществяването им. Тази информация следва да се включва както в рамките на докладите на екипа за оценка в хода на изпълнение на проектите, така и в тези за последващите посещения;

б) да обмисли как по-добре да насърчи разпространението и възпроизвеждането на проектните резултати от частните бенефициенти, които биха желали да защитят търговките си интереси

в) да разгледа как да изиска от бенефициентите да подават по електронен път опростена и актуална информация след приключване на проекта (като например дали проектът продължава да се изпълнява, дали е възпроизведен и ако отговорът е "да", колко пъти, и т.н.). Това ще даде възможност на Комисията ефективно да подобри последващата информация относно ефективността на програмата, с която разполага.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Jan KINŠT — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 6 ноември 2013 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Така наречената програма LIFE+ е законодателно уредена в Регламент (ЕО) № 614/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 май 2007 г. относно финансовия инструмент за околна среда (LIFE+) (OВ L 149, 9.6.2007 г., стр. 1). Тя е наследник на програмите LIFE I (1992—1995 г.), LIFE II(1996—1999 г.) и LIFE III (2000—2006 г.) от предходни периоди. Комисията е изготвила предложение за новата програма LIFE (2014—2020 г.), по което в момента се водят преговори в Европейския парламент и Съвета на ЕС.

[2] Централизирано управление от Европейската комисия (Генерална дирекция "Околна среда").

[3] Компонент "Природа и биологично разнообразие" е предмет на специален доклад № 11/2009 на Сметната палата, озаглавен "Устойчивост на проектите в рамките на LIFE "Природа" и тяхното управление от страна на Комисията".

[4] Включително 23 завършени проекта, 22 от които са били подбрани през 2005 г. и 2006 г., а само три — през 2007 г. Следва да се отбележи, че някои правила, като например тези по отношение на разпространяването на резултатите от проектите, са станали по-строги от 2007 г. насам.

[5] В процеса на подбор на проектите Комисията използва помощта на външни оценители, а при мониторинга на проектите — на външен екип за мониторинг.

[6] Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 г. за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (OВ L 327, 22.12.2000 г., стр. 1).

[7] "Неизползваните" средства от националните разпределения се преразпределят и използват за съфинансиране на проекти, предложени от други държави членки.

[8] По настоящата програма формулярът за критерия за възлагане, свързан с европейската добавена стойност, включва, наред с другото, оценка на някои аспекти, като например иновативния и демонстрационен характер на съответния проект и предлаганите действия за разпространение на резултатите.

[9] Последващата оценка на програма LIFE III (COWI 2009) и специален доклад № 11/2009 на Сметната палата вече установиха необходимостта от допълнително изясняване на точковата система за оценяване.

[10] Посещения на други проекти се извършват в рамките на годишния одитен план на ГД "Околна среда". Посещенията за одит се провеждат веднага след извършване на окончателното плащане, тъй като извадката от проекти за проверка се избира измежду проектите, по които окончателното плащане е направено през предходната година, скоро след приключването им. Те се съсредоточават върху финансовите аспекти на проектите и не се считат за част от последващите дейности.

[11] Типичен пример за бариери, на които екипът за мониторинг не е обърнал достатъчно внимание, представлява липсата на възможности за реализация на продуктите и услугите от проектите на пазара, проблемите с непрекъснатостта на дейността или с достъпа до финансови средства, законодателните бариери.

[12] Само един от шестте проекта без оперативна интернет страница все още е действащ.

[13] Пет от проектите са били преустановени, като интернет страници не са налични. Един проект така и не е започнал.

[14] Бенефициентът по един проект се е оттеглил веднага след избора. Проектът е бил заместен от друг проект от резервния списък.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

ПРОЦЕС НА ПОДБОР

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ОЦЕНКА НА ЕВРОПЕЙСКАТА СМЕТНА ПАЛАТА НА ИЗБРАНИТЕ ПОСЕТЕНИ ПРОЕКТИ

Държава членка | Област на политика | Принос на програма life (в хиляди евро) | Проектът има ли иновативен или демонстрационен характер? | При одита установени ли са слабости в разпространението на резултатите? | Устойчив ли е проектът (към момента на одита)? | Възпроизве-Ден ли е проектът? |

ГЕРМАНИЯ | Отпадъци и природни ресурси | Няма данни [1] | Да | Да | Не се прилага | Не се прилага |

Води | 414 | Да | Да | Да | Не |

Отпадъци | 211 | Да | Да | Не | Не |

Въздух, градско развитие | 867 | Не | Да | Да | Не |

Води | 959 | Не | Да | Да | Не |

ИСПАНИЯ | Почви | 676 | Да | Да | Не | Не |

Въздух | 305 | Да | Да | Да | Не |

Отпадъци | 434 | Да | Да | Не | Не |

Иновации | 333 | Да | Да | Да | Да |

Води | 281 | Да | Да | Не (Само 1/6) | Не |

ФРАНЦИЯ | Води | 1056 | Не | Да | Не | Не |

Химикали | 1904 | Да | Да | Да | Да |

Води | 538 | Да | Не | Да | Да |

Въздух | 667 | Да | Да | Не | Не |

Изменение на климата | 3366 | Да | Да | Да | Да |

ИТАЛИЯ | Почви | 407 | Да | Не | Да | Не |

Отпадъци | 214 | Да | Да | Не | Да |

Въздух | 299 | Да | Не | Не | Не |

Води | 1775 | Да | Не | Да | Не |

Почви | 372 | Да | Да | Не | Да |

ОБЕДИНЕНО КРАЛСТВО | Изменение на климата | Няма данни [1] | Не | Да | Не се прилага | Не се прилага |

Отпадъци | 411 | Да | Да | Не | Да |

Води | 407 | Да | Да | Да | Не |

Отпадъци | 584 | Не | Да | Да | Да |

Градско развитие | 1747 | Не | Да | Да | Не |

[1] Неприключили проекти.

--------------------------------------------------