BG Официален вестник на Европейския съюз C 34/8

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Европейски механизъм за контрол на принципите на правовата държава и основните права“

(становище по собствена инициатива)

(2017/C 034/02)

Докладчик: José Antonio MORENO DÍAZ Съдокладчик: Ákos TOPOLÁNSZKY

Консултация Европейски икономически и социален комитет, 21.1.2016 г. Правно основание член 29, параграф 2 от Правилника за дейността становище по собствена инициатива Компетентна секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“ Приемане от секцията 27.9.2016 г. Приемане на пленарна сесия 19.10.2016 г. Пленарна сесия № 520 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 202/1/7

1. Бележки и предложения на ЕИСК: механизъм на ЕС относно принципите на правовата държава, демокрацията и основните права

1.1. Европейският съюз не е само единен пазар, а и съюз на общи ценности, както се заявява в член 2 от Договора. Освен това той признава правата, свободите и принципите, определени в Хартата на основните права на ЕС. Тези ценности, на които е основан Европейският съюз, представляват основата на интеграцията и са част от европейската идентичност. Освен че са критерии за присъединяване, те трябва да бъдат спазвани на практика от държавите членки и след това. Затова е от съществено значение процедурите, предвидени в Договора, да се прилагат, когато тези ценности са обект на посегателство. ЕИСК счита, че европейските институции трябва да възприемат проактивен и превантивен подход в своите политически дейности с цел изпреварване и предотвратяване на проблемите.

1.2. Като много европейски организации на гражданското общество и ЕИСК е обезпокоен от влошаването на ситуацията около правата на човека, разпространяващите се популистки и авторитарни тенденции и от риска, който те създават за качеството на демокрацията и защитата на основните права, правата, които са гарантирани от Европейския съд по правата на човека и Съда на Европейския съюз и представляват общи принципи на правото на ЕС (1).

1.3. Ценностите, посочени по-горе, са подложени на атака в цяла Европа. Много организации на гражданското общество осъждат положението в няколко държави членки и се надяват, че ЕИСК ще предприеме нови инициативи, така че институциите на ЕС да реагират решително. Застрашен е не само Европейският съюз, но и доверието на гражданите в националните и европейските демократични институции. ЕИСК счита, че рискът е много сериозен и има системен характер.

1.4. Конкретното съдържание на принципите и стандартите, произтичащи от принципите на правовата държава, могат да се различават на национално равнище в зависимост от конституционната система на всяка държава членка. При все това тези принципи и ценности на ЕС са изложени в практиката на Съда на Европейския съюз и Европейския съд по правата на човека, както и в документи, изготвени от Съвета на Европа, по-специално от Венецианската комисия. Тези принципи включват законност, което означава прозрачен, отговорен, демократичен и плуралистичен законодателен процес; забрана на произвол от страна на изпълнителната власт; независими и безпристрастни съдилища; ефективен съдебен контрол, включително зачитане на основните права; равенство пред закона и защита на правата на човека, включително тези на лицата, принадлежащи към малцинства.

1.5. И Съдът на Европейския съюз, и Европейският съд по правата на човека потвърдиха, че тези принципи не са чисто формални и процесуални изисквания, а представляват начинът да се гарантират спазването и зачитането на демокрацията и правата на човека. Правовата държава е конституционен принцип, който включва процесуални и материални компоненти.

1.6. Зачитането на принципите на правовата държава е неразривно свързано със зачитането на демокрацията и основните права: не може да има демокрация и защита на основните права, без да се зачитат принципите на правовата държаната и обратно — основните права са ефективни само ако са защитими по съдебен ред. Демокрацията е защитена посредством основната роля на съдебната власт, включително конституционните съдилища. Необходимо е да се уточни, че става дума за права на хора, а не на държави членки или правителства. Поради това защитата им спешно трябва да стане приоритет.

1.7. В светлината на работата на Комисията по конституционни въпроси на Европейския парламент и като се вземат предвид докладите на Комисията и резолюцията на Европейския парламент от 27 февруари 2014 г. относно положението на основните права в Европейския съюз, ЕИСК счита, че в съответните срокове е необходимо да се измени член 51 (2) от Хартата на основните права на Европейския съюз, за да се разшири приложното му поле и да се гарантира, че всички разпоредби на Хартата са приложими в държавите членки (3).

1.8. Съдът на Европейския съюз и Европейският съд по правата на човека поддържат редовен диалог, който би могъл да се укрепи, ако ЕС се присъедини към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ). ЕИСК предлага Комисията да представи през първата половина на 2017 г. предложение за присъединяването на ЕС към Конвенцията, както е предвидено в член 6, параграф 2 от Договора.

1.9. Задълженията на страните кандидатки съгласно критериите от Копенхаген трябва да продължат да се прилагат в държавите членки след присъединяването им към ЕС по силата на член 2 от Договора и затова ЕИСК счита, че всички държави членки следва да бъдат оценявани редовно, за да се провери дали продължават да спазват основните ценности на ЕС и да се избегне разрушаването на взаимното доверие.

1.10. ЕИСК счита, че институциите на ЕС трябва да укрепят процедурите и механизмите за защита и закрила на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права във всички държави членки. През последните години и особено преди 2014 г. отбелязвахме със загриженост, че макар в някои случаи и да започна процедури за нарушение, Комисията не изпълнява ефективно ролята си на пазителка на Договорите и не реагира адекватно на нарушения на европейските принципи и ценности в няколко държави членки.

1.11. ЕИСК насърчава Комисията да възприеме активен подход за защита и опазване на ценностите и принципите на ЕС, определени в член 2 от ДЕС, във всички държави членки и да използва в максимална степен действащата рамка за 2014 г.

1.12. ЕИСК предлага трите основни институции на ЕС (Комисията, Съветът и Парламентът) да приемат общ подход. Диалогът и сътрудничеството между институциите са от съществено значение за този толкова важен въпрос. ЕИСК препоръчва Съветът да подкрепи действащата рамка на Комисията, като приеме решение на Съвета за укрепване на уредбата и в подкрепа на допълнителното укрепване на принципите на правовата държава.

1.13. Организациите на гражданското общество играят ключова роля за насърчаването на демократичните ценности, правилното функциониране на принципите на правовата държава и защитата на основните права. С оглед на свиващото се демократично пространство и ограниченията пред НПО в държавите членки заслужава възхищение положителната роля на НПО по места. Комитетът работи активно със социалните партньори и неправителствените организации по защитата на основните права и правата на малцинствата, бежанците и имигрантите.

1.14. В качеството си на орган, представляващ европейското организирано гражданско общество, ЕИСК желае да започне диалог със Съвета, Комисията и Парламента с цел подобряване на управлението и засилване на координацията по политиките между институциите на ЕС и държавите членки и създаване на система за ранно предупреждение.

1.15. ЕИСК счита, че е жизнено необходимо да се създаде правно обвързващ европейски механизъм — рамка с активното участие на Комисията, Парламента и Съвета и в която ЕИСК да играе важна роля като представител на гражданското общество. Този механизъм ще допълва рамката на Комисията и междуправителствения диалог, започнат от Съвета. Той би могъл да бъде наречен „нов механизъм от Копенхаген“ (4) и да бъде обект на демократичен и съдебен надзор (5). Чрез този механизъм следва, наред с другото, да се разглеждат аспекти като законност, йерархия на правните норми, правна сигурност, равенство, недискриминация, свободен достъп до правосъдие и справедлив процес, предотвратяване на злоупотребата с право и произвол от страна на публичните органи, разделение на властите, зачитане и защита на политическия плурализъм, малцинствата и социалното и половото многообразие и др., зачитане на свободата на изразяване и свободата на печата, с оглед на идентифициране на съществуващите недостатъци и призоваване към отстраняването им.

1.16. Комитетът иска проектодокладът, който е в процес на обсъждане в Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (LIBE) на Европейския парламент, да бъде приет и да се постигне междуинституционално споразумение относно създаването на Пакт на Европейския съюз за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права. ЕИСК по принцип подкрепя предложението, тъй като в него се съдържа основата за прилагане на междуинституционално споразумение, което да бъде правнообвързващо и да укрепва европейското управление и координацията на политиките между институциите на ЕС и държавите членки. ЕИСК следва да бъде включен в този пакт, за да се даде възможност за дебат на гражданското общество в ЕИСК и Комитетът следва да има роля в предложения семестър за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права.

1.17. Механизмът следва да се основава на показатели, изготвени на свой ред въз основа на количествени и качествени данни: — показатели във връзка с принципите на правовата държава; — показатели за качеството на демокрацията; — показатели относно защитата на основните права.

1.18. Комитетът подчертава значението на дялове I, II, III и IV от Хартата за изготвянето на показателите, като се има предвид, че основните икономически, социални и културни права са „неделими“ от гражданските и политическите права.

1.19. Важно е държавите членки и институциите, органите и агенциите на ЕС да зачитат основните права, включително социалните права, особено във време на криза. Това следва да се прилага и към отношенията и споразуменията с трети държави, не само по отношение на спазването на тези права, но и за да се гарантира изпълняването им.

1.20. Този механизъм изисква създаването на система за мониторинг и оценка с прозрачни процедури. На Агенцията за основните права следва изрично да се даде мандат за подпомагане на подобен механизъм. ЕИСК подкрепя предложението на Парламента за създаване на група от независими експерти (6), председателствана от Научния комитет на Агенцията за основните права.

1.21. Комитетът предлага да участва в групата. Също така предлага експертите, назначени от съответните правителства, да са омбудсманите на съответната държава членка.

1.22. Въз основа на показателите и с помощта на прозрачни процедури, експертната група ще направи преглед и оценка на ситуацията във всяка държава членка. В този аспект ЕИСК може да допринесе чрез организиране на мисии в държавите членки с цел да се направи преглед на положението в сътрудничество с местното гражданско общество и да се изготвят доклади.

1.23. ЕИСК подкрепя създаването на семестър за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права. Всяка година въз основа на докладите на експертите Комисията ще изготвя доклад за всяка страна, който ще включва препоръки, Парламентът ще провежда междупарламентарен дебат и ще изготвя резолюция, а Съветът ще провежда годишен диалог и ще приема заключения. Механизмът трябва да функционира в контекста на нов годишен цикъл на политика с цел гарантиране на общ и съгласуван подход в ЕС.

1.24. Комитетът би желал да участва в подготовката на междуинституционалното споразумение и във връзка с него може да обмисли създаването на постоянна група за организирането на изслушвания с гражданското общество и изготвянето на становища и доклади.

1.25. Като част от семестъра за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, в сътрудничество с организации на гражданското общество той може да организира годишен форум за преглед на състоянието на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, и да изготвя предложения и препоръки, които да бъдат изпращани на Комисията, Съвета и Парламента. Комитетът може да сътрудничи с останалите институции при изготвянето на оценки на въздействието.

2. Договорът и свързани въпроси

2.1. Последните години показаха липсата на подходящи механизми за защита на ценностите, залегнали в член 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), който гласи, че „Съюзът се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. Тези ценности са общи за всички държави членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете“.

2.2. Съюзът е основан на тези ценности, които включват зачитане на демокрацията, принципите на правовата държава и защитата на правата на човека. ЕС има възможността да проверява зачитането на тези ценности в процеса на подготовка за присъединяването към ЕС по силата на т.нар. „критерии от Копенхаген“ или „критерии за присъединяване“ (7). За да се присъедини към ЕС, страната кандидатка трябва да осигури стабилност на институциите, гарантиращи демокрацията, принципите на правовата държава, правата на човека и зачитането и закрилата на малцинствата.

2.3. Не съществува обаче подобен механизъм, който да се прилага след присъединяването на държавите членки. Липсата на механизъм за наблюдение на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права се нарича „дилемата от Копенхаген“.

2.4. Правилното функциониране на ЕС се основава на „взаимното доверие“ между европейските институции и държавите членки, както и между самите държави членки; доверие, че законите и приеманите политически решения зачитат едни и същи принципи по отношение на върховенството на закона, демокрацията и основните права. Това създава равни условия между държавите членки по отношение на свободното движение на хора, стоки, услуги и капитали. Освен това то дава възможност на правителствата да си сътрудничат по въпроси, свързани с правосъдието и вътрешните работи, включително в областта на наказателното право, убежището и имиграцията.

2.5. Европейският съюз беше създаден с цел да се гарантира мирът и просперитетът във всички държави членки и да се повиши благосъстоянието на неговите народи. Той зависи не само от наличието на свободна търговия, но и от защитата на основните му ценности. Тези основни ценности гарантират, че гражданите на ЕС могат да живеят свободни от потисничество и нетолерантност, с демократично избрани и отговорни правителства, които действат в съответствие с принципите на правовата държава.

2.6. През последните години политически и законодателни решения, взети в различни държави членки, породиха дебати и спорове с европейските институции и с други държави членки и „взаимното доверие“ беше нарушено. В много случаи не беше обърнато необходимото внимание на правилата на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права и Европейският съюз не успя да реагира по подходящ начин.

2.7. ЕИСК отбелязва с голяма тревога, че в отделни държави членки се приема законодателство и се прилагат политики, които навеждат на мисълта за сериозно влошаване на качеството на демокрацията: нарушения на правата на човека, особено тези на малцинствата, липса на независимост на съдебната система и конституционните съдилища; ограничаване на разделението на властите; ограничаване на свободата на пресата, свободата на мнение, свободата на събранията; ограничаване на свободата на сдружаване, свободата на информация, колективните консултации и колективното договаряне и ограничаване на други основни граждански и социални права. На няколко пъти Европейският съюз беше изправен пред кризи в някои държави членки поради конкретни проблеми, свързани с принципите на правовата държава, и Комисията подходи към тези събития чрез упражняване на политически натиск и започване на процедури за нарушение.

2.8. Досега не са били използвани превантивните и санкциониращите механизми, съдържащи се в член 7 от ДЕС, който е единственият член от договорите, в който се визират нарушения на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права в области извън законодателните правомощия на ЕС. Съществуват два подхода — превантивен и основаващ се на санкции. На практика обаче те никога не са били използвани поради политическото въздействие и стриктните изисквания, уреждащи прилагането им: само в случай на „очевиден риск“ от „сериозно и продължаващо нарушение“.

2.9. Комисията и Парламентът могат да се намесват на етапа на превенция. На втория етап Съветът може да санкционира държава членка чрез суспендиране на някои права, включително правото на глас на нейните представители в Съвета.

2.10. Съветът обаче разполага с широка свобода на преценка при прилагането на тази санкция, тъй като не разполага с конкретни и прозрачни критерии за задействане на процедурата, за показателите, които ще използва, или за процедурите за оценка. Европейският парламент, Европейската комисия и Съдът на Европейския съюз имат много ограничени правомощия в тези ситуации (8). Аналогично, не съществува разпоредба, която да изисква провеждане на консултация с ЕИСК.

3. Действията на европейските институции

3.1. През март 2014 г. Европейската комисия прие съобщение относно „Нова уредба на ЕС за укрепване на принципите на правовата държава“ (COM(2014)158). Рамката ще бъде активирана в случаите, когато държавите членки предприемат мерки или допускат ситуации, които са систематични и е вероятно да засегнат неблагоприятно неприкосновеността, стабилността и нормалното функциониране на институциите и установените на национално равнище предпазни механизми, гарантиращи принципите на правовата държава. Това ще включва въпроси, свързани с техните конституционни структури, разделението на властите, независимостта или безпристрастността на съдебната власт или системата на съдебен контрол, включително конституционното правосъдие.

3.2. Рамката на Комисията има за цел преодоляване на заплахи за принципите на правовата държава в държавите членки, преди да бъдат изпълнени условията за активиране на механизмите, предвидени в член 7 от ДЕС. Това е отговорност на Комисията и целта е да се запълни пропуск. Това не е алтернатива на механизмите, упоменати в член 7, а механизъм, който ги предхожда и допълва. В случаите, когато съществуват ясни доказателства за наличието на системна заплаха за принципите на правовата държава в дадена държава членка, тази рамка ще улесни структурирания диалог между Европейската комисия и държавата членка. Процедурата на обмен включва три основни етапа: становище на Комисията, препоръка на Комисията и проследяване на препоръката. При извършване на оценката си Комисията може да се консултира с експерти (9).

3.3. Комитетът приветства уредбата за укрепване на принципите на правовата държава, приета от Европейската комисия, но счита, че тя съдържа редица ограничения.

3.3.1. Оценката не позволява да се извършват периодични съпоставителни анализи на проблемите и споровете, възникващи в държавите членки във връзка с демокрацията, принципите на правовата държава и основните права. По дефиниция рамката може да бъде задействана само когато проблемът се е превърнал в „системен“, което е висок праг на толерантност. „Системна“ заплаха може да възникне, когато съдебната система вече не е в състояние да гарантира, че правителството действа в рамките на закона, когато е вече твърде късно.

3.3.2. Начинът, по който Комисията анализира информацията трябва да бъде прозрачен, със специфични показатели и обективни процедури; трябва да се предвидят протоколи за консултация с гражданското общество и ЕИСК.

3.3.3. Уредбата не включва никаква специфична роля за Европейския парламент, въпреки че той излиза със свои политически инициативи в това отношение.

3.3.4. Не се предвижда и модел за по-тясно междуинституционално сътрудничество.

3.4. ЕИСК изразява загриженост във връзка с липсата на последващи действия от страна на Съвета във връзка с уредбата за укрепване на принципите на правовата държава.

3.4.1. На заседанието си на 16 декември 2014 г. Съветът по общи въпроси прие заключения относно ролята на Съвета за гарантиране на зачитането на принципите на правовата държава. Съветът се ангажира да установи годишен диалог между държавите членки, който да се провежда в рамките на Съвета по общи въпроси и да се подготвя от Корепер. Люксембургското председателство започна този диалог през ноември 2015 г. и целта е да се обхванат различни конкретни въпроси, които не бяха публично оповестени: от правителствата беше поискано да се изкажат по всеки аспект, свързан с принципите на правовата държава, по който желаят, и да приведат по един пример за това, с което се справят добре и по един пример за срещнато предизвикателство. Резултатът беше поредица от монолози, а не диалог. Държавите не установиха взаимодействие помежду си за предоставяне на подкрепа, помощ или критични бележки, не бяха отправени или получени препоръки и не бяха поети ангажименти за предприемане на последващи стъпки за постигане на напредък във връзка с набелязаните предизвикателства. В края на 2016 г. по време на словашкото председателство Съветът ще направи оценка на натрупания опит.

3.4.2. Рамката на Комисията относно принципите на правовата държава не е взета предвид и не се упоменава в заключенията на Съвета. Те не предоставят ясна картина за точната роля на Комисията, Парламента и ЕИСК в този диалог.

3.5. Комисията „Юнкер“ определи принципите на правовата държава като един от своите приоритети и възложи на заместник-председателя Тимерманс да отговаря за принципите на правовата държава и основните права. Не е ясно, обаче, дали Комисията ще разработи критерии и показатели за изпълнението на рамката за принципите на правовата държава.

3.6. Комисията за първи път задейства тази рамка, откривайки процедура срещу Полша за нарушаване на правилата на ЕС, вземайки предвид критичната оценка на ситуацията от Венецианската комисия, орган на Съвета на Европа (10).

3.7. Комисия LIBE на Европейския парламент понастоящем обсъжда проектодоклад по собствена инициатива (11) относно „Препоръки към Комисията относно създаването на механизъм на ЕС за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права“ (2015/2254 (INL) — докладчик: София ин ’т Велд), в който, наред с другото, се отправя искане „Комисията да представи до края на 2016 г. предложение въз основа на член 295 от ДФЕС за сключване на Пакт на ЕС за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права под формата на междуинституционално споразумение, което да определи реда и условията за улесняване на сътрудничеството между институциите на Съюза и неговите държави членки в рамките на член 7 от ДЕС и което да интегрира, съгласува и допълни съществуващите механизми, като следва подробните препоръки, изложени в приложението към настоящия текст“.

3.7.1. В приложението се съдържа ПРОЕКТ НА МЕЖДУИНСТИТУЦИОНАЛНО СПОРАЗУМЕНИЕ ЗА ПАКТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ ЗА ДЕМОКРАЦИЯТА, ПРИНЦИПИТЕ НА ПРАВОВАТА ДЪРЖАВА И ОСНОВНИТЕ ПРАВА, който трябва да бъде договорен между Парламента, Съвета и Комисията.

3.7.2. В пакта са включени основен набор от показатели, годишен междупарламентарен дебат и механизми за отстраняване на възможни рискове и нарушения и за активиране на превантивните или корективните мерки, предвидени в член 7.

3.7.3. Парламентът предлага да се създаде междуинституционален семестър за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права, който да включва рамката на Комисията, годишния диалог на Съвета и междупарламентарния дебат. Европейският семестър ще се подпомага от секретариат и от група експерти, председателствана от председателя на Научния комитет на Агенцията за основните права, които ще разработят показатели, ще направят оценка на положението в държавите членки и ще изготвят препоръките.

3.7.4. Цикълът на политиката в областта на демокрацията, принципите на правовата държава и основните права ще включва годишните доклади на Комисията, Съвета и Парламента, ще бъде създадена и междуинституционална работна група за оценка на въздействието.

Брюксел, 19 октомври 2016 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Georges DASSIS

(1) Член 6 от ДЕС.

(2) Член 51 „Разпоредбите на настоящата харта се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза“.

(3) В предложението за конвенция и в становищата на ЕИСК не се съдържаха ограниченията, поставени от Европейския съвет в член 51.

(4) Както предложи Европейският парламент в резолюцията си от 27 януари 2014 г. относно основните права в ЕС (2012 г.), P7_TA(2014)1773, докладчик: Луи Мишел, 22 ноември, параграф 9.

(5) Carrera, S., E. Guild и N. Hernanz (2013), The Triangular Relationship between Fundamental Rights, Democracy and the Rule of Law in the EU: Towards an EU Copenhagen Mechanism („Тристранна връзка между основните права, демокрацията и правовата държава в ЕС — към европейски механизъм от Копенхаген“), с меки корици, Брюксел, Център за европейски политически изследвания.

(6) Определени от държавите членки, Асоциацията на европейските академии (ALLEA), Европейската мрежа на националните институции за правата на човека (ENNHRI), Венецианската комисия, Европейската комисия за ефикасност на правосъдието (CEPEJ), ООН, ОИСР.

(7) Заключения на Европейския съвет от Копенхаген, 21 и 22 юни 1993 г.

(8) Докато в правото на Съюза има механизъм за защитата на правата на човека, който позволява на хората да защитават своите права, член 7 визира общ правен и политически механизъм, който е изрично изключен от юрисдикцията на Съда на Европейския съюз.

(9) Агенцията за основните права; Мрежата на председателите на върховните съдилища на Европейския съюз; Съветът на Европа (Венецианската комисия); Асоциацията на държавните съвети и на върховните административни юрисдикции на Европейския съюз и Европейската мрежа на висшите съдебни съвети.

(10) Становище относно измененията в Закон от 25 юни 2015 г. относно Конституционния съд на Полша, Венецианската комисия, 11 март 2016 г.

(11) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-576.988+01+DOC+PDF+V0//BG.