[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 5.12.2007

SEC(2007) 1601

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Документ, придружаващ СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ Ефективна консулска закрила в трети държави: приносът на Европейския съюз План за действие 2007—2009 г. ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

{COM(2007) 767 окончателен}{C(2007) 5841 окончателен}{SEC(2007) 1600}

1. Въведение

Член 20 от Договора за създаване на Европейската общност („член 20 от Договора за ЕО“) предоставя на гражданите на Съюза, намиращи се в трети държави, в които тяхната държава-членка няма представителство, правото на закрила от дипломатическите и консулските органи на всяка друга представлявана държава-членка при същите условия като гражданите на тази държава. Настоящият документ е обобщена оценка на въздействието, в която се разглеждат различни политически варианти за увеличаване на ефективността на това право.

Комисията стартира обществено допитване през ноември 2006 г. с публикуването на Зелена книга относно дипломатическата и консулската закрила на граждани на Съюза в трети държави. Комисията получава 50 отговора на зелената книга. На 29 май 2007 г. се провежда откритото изслушване, на което присъстват 160 участници. За да се събере необходимата информация, на държавите-членки и на други заинтересовани страни е изпратен въпросник.

Оценката на въздействието е преразгледана, за да се вземе предвид изразеното от Комитета за оценка на въздействието становище на 7 септември 2007 г. Комитетът за оценка на въздействието изрази второ становище на 28 септември 2007 г.

2. Актуално състояние и проблеми

27-те държави-членки вече прилагат високи стандарти на закрила. Въпреки това, чрез допълнителни действия има възможност основното право на дипломатическа и консулска закрила на гражданите на Съюза да бъде още по-ефективно. Досега в само три държави от 166-те има представителства на всички 27 държави-членки: Китай, Руската федерация и Съединените американски щати[1]. В 18 страни нито една държава-членка не е представлявана, в 17 — само една държава-членка и в 11 страни има представителства на две държави-членки.

Смята се, че всяка година около 7 млн. граждани на ЕС пътуват в трети държави, в които техните държави-членки нямат консулско или дипломатическо представителство. Смята се, че около 2 млн. граждани на ЕС живеят в трета държава, в която тяхната държава членка не е представена. Тези цифри вероятно ще нарастват.

Общественото допитване разкрива следните недостатъци:

- Слабо познаване от страна на гражданите на ЕС на правото им на дипломатическа и консулска закрила в трети държави.

Повечето граждани не знаят за съществуването и съдържанието на член 20 от Договора за ЕО. Проучване на Евробарометър, проведено през 2006 г., разкрива, че само 23 % от гражданите познават това право.

- Не е ясен обхватът на закрилата по член 20 от Договора за ЕО.

Някои държави-членки признават правото на консулска закрила според националното си законодателство, а други не предоставят това право. Само някои държави-членки признават правото на обжалване срещу решение за отказ на предоставяне на консулска помощ. Само ограничен брой държави-членки предоставят правото на консулска закрила на членове на семейството, които са граждани на трети държави. Съществуващото законодателство в тази област е ограничено и основният инструмент, Директива 95/553/ЕО, не е изчерпателен. Това може да доведе до правна несигурност, тъй като не е ясно дали законодателството се прилага в области, които не са включени изрично в обхвата му, например репатрирането на тленни останки.

- Ограничено представляване на държавите-членки в трети държави и липса на ясно споделяне на тежестта на задачите между държавите-членки.

Съществува необходимост за компенсиране на ограниченото консулско присъствие на държавите-членки в трети държави чрез насърчаване на обединяването на ресурси, споделянето на тежестта на задачите и обмена на най-добри практики. От общественото допитване става ясно, че държавите-членки вече си сътрудничат в трети държави, но и че може да се направи повече в това отношение, за да се повиши присъствието в трети държави и по този начин да се осигури закрила за гражданите на Съюза.

- Липса на съгласие от трети държави за осигуряване на закрила по член 20 от Договора за ЕО.

Не е ясно до каква степен държавите-членки са получили необходимото съгласие на третите държави и ако това е така, по какъв начин са го постигнали Консултацията с държавите-членки показва, че мнозинството от страните са получили съгласие от властите на трети държави да осигуряват закрила на граждани на друга държава чрез обикновено уведомление.

3. Цели на политиката

Комисията набелязва следните цели на политиката:

1. Повишаване на информираността на гражданите на ЕС за основното им право на дипломатическа и консулска закрила, когато са извън ЕС;

2. Разширяване и изясняване на обхвата на консулска закрила на непредставлявани граждани на ЕС и на членовете на техните семейства и гарантиране на сходно ниво на закрила за всички граждани на ЕС;

3. Осигуряване на по-ефективна закрила по места за непредставлявани граждани на ЕС в трети държави;

4. Гарантиране на съгласие от трети държави за осигуряване на закрила по член 20 от Договора за ЕО.

За всяка от четирите цели са разработени специфични и оперативни политически цели.

4. Варианти на политика

Набелязани са четири варианта:

Вариант 1: запазване на статуквото без нови дейности;

Вариант 2: вариант, включващ предимно различни незаконодателни дейности, насочени към повишаване на осведомеността за член 20 от Договора за ЕО;

Вариант 3: вариант, включващ дейностите, описани във вариант 2, допълнени от единадесет други незаконодателни и законодателни дейности за решаване на четирите набелязани проблема;

Вариант 4: много амбициозен вариант за мерки, включващи всички дейности, посочени във варианти 2 и 3, заедно с допълнителни дейности, които са сложни от правна и техническа гледна точка, нуждаят се от по-обстойно разглеждане и е вероятно да са с дългосрочен характер.

Преглед на вариантите на политика

Вариант на политиката 1 | Не се правят промени в настоящото положение, освен вече предвидените и потвърдени. |

Вариант на политиката 2 | Законодателна дейност: ИНФОРМАЦИЯ: Препоръка към държавите-членки да отпечатат текста на член 20 от Договора за ЕО в новите паспорти и да поставят стикер на гърба на съществуващите паспорти. Незаконодателна дейност: Публикуване на насоки и други мерки, свързани с прилагането на член 20. Създаване на уебсайт на ЕС за консулската закрила на портала Europa. Поставяне на плакати, разясняващи правата на гражданите на ЕС на консулска закрила, на летища, пристанища, железопътни гари и т.н. Оценка на степента и същността на разликите в законодателствата и практиките на държавите-членки в областта на консулската закрила, Публикуване на актуализирани данни за контакт на посолства и консулства на държавите-членки, представлявани в трети държави. Разглеждане на възможността за координиране на предоставянето на пътническа информация. Разглеждане на необходимостта от споделяне на най-добрите практики и осигуряване на обучение за основните заинтересовани страни. |

Вариант на политиката 3 | Всички мерки, споменати във вариант на политиката 2, плюс: Законодателна дейност: ОБХВАТ: Разглеждане на възможността за гарантиране на еднакво ниво на закрила за гражданите, независимо от националността им. Осигуряване на консулска закрила по отношение на разпознаване и репатриране на тленни останки. Опростяване на процедурите за репатриране на тленни останки. Разглеждане на възможността за предоставяне на консулска закрила на членовете на семейството на гражданите на Съюза, които не са граждани на ЕС. Проучване на необходимостта от опростяване на изискваните според Решение 95/553 процедури за аванси. Незаконодателна дейност: ИНФОРМАЦИЯ: Разглеждане на възможността за създаване на телефонен номер на ЕС за консулската закрила. ОБХВАТ: Препоръка към държавите-членки, които все още не са ратифицирали Конвенцията на Съвета на Европа за пренасянето на тленни останки от 1973 г., да се присъединят към нея. СТРУКТУРИ: Разглеждане на възможността за създаване на система за компенсации между държавите-членки. Създаване на „общо бюро“ в дадено район като пилотен проект, който ще бъде оценен. Публикуване на споразумения за споделяне на тежестта на задачите в трети държави между държавите-членки (насоки, идеята за „водеща държава“ и т.н.). СЪГЛАСИЕ: Предложение за добавяне на стандартна „клауза за съгласие“ в „смесени споразумения“, сключени с трети държави, и препоръка към държавите-членки да добавят „клауза за съгласие“ в своите двустранни споразумения, сключени с трети държави. Разглеждане на възможността от получаване на съгласие от трети държави за упражняване на закрила от страна на Съюза чрез делегациите на Комисията в случаи, които са от компетенцията на Общността. |

Вариант на политиката 4 | Всички мерки, споменати във варианти на политиката 2 и 3, плюс: Законодателна дейност: ОБХВАТ: Осигуряване на консулска закрила на граждани на трети държави, които са дългосрочно пребиваващи в друга държава членка на ЕС. СТРУКТУРИ: Създаване на общи бюра в четири района (Карибския басейн, Балканите, Индийския океан и Западна Африка). Позволяване на „общите бюра“ да извършват консулска дейност като издаване на визи или легализиране на документи. Създаване на „европейски консулски кодекс“, в който да се определя споделяне на тежестта на задачите между държавите-членки. Незаконодателна дейност: Създаване на консулска академия на ЕС. Насърчаване на научноизследователската и развойната дейност в областта на идентифицирането на тленни останки. |

5. Сравнение на вариантите на политика

Сравнението на вариантите от гледна точка на ефективност и възможни отражения показва следното:

Вариант 1: Ако настоящата ситуация не се промени, мнозинството от гражданите ще продължат да не познават правата си по член 20 от Договора за ЕО и този член може да не доведе напълно до очакваните резултати.

Вариант 2: С този вариант се решава по адекватен начин проблема за повишаването на осведомеността. Въпреки това, той не е достатъчен, а освен това е нужно да се разшири и изясни обхватът на закрилата, предоставена от дипломатическите и консулските органи.

Вариант 3: Този вариант включва пакет от незаконодателни и законодателни дейности, които биха решили по ефективен начин четирите политически цели и биха дали нов тласък на прилагането на член 20 от Договора за ЕО.

Вариант 4: Този вариант включва амбициозни мерки, които е малко вероятно да бъдат изпълнени в краткосрочен и средносрочен план. Тези мерки пораждат технически и правни въпроси, които се нуждаят от задълбочено проучване съвместно със заинтересованите страни, включително държавите-членки. Някои от мерките биха могли да доведат до значителни разходи и също биха могли да бъдат политически спорни.

6. Предпочетеният вариант

Сравнението показва, че най-подходящ е вариант 3, тъй чрез него се решават ефективно четирите набелязани проблема. Той представлява пакет от законодателни и незаконодателни дейности, който включва дейностите по повишаване на осведомеността, посочени във варианта на политиката 2, в това число препоръката към държавите-членки да отпечатат текста на член 20 от Договора за ЕО в новите паспорти (дейност 1) и създаването на уебсайт на портала Europa, посветен на консулската закрила (дейност 3). В този вариант се предлагат няколко дейности за изясняване и укрепване на правото на закрила на гражданите на ЕС. Предлага се например да се разгледа възможността за гарантиране на еднакво ниво на закрила за всички граждани на ЕС (дейност 9), да се улесни често тежката процедура за репатриране на тленни останки (дейности 10, 11 и 15) и да се разгледа възможността за предоставяне на консулска закрила на членове на семейството на граждани на ЕС, които са с гражданство на страна извън ЕС (дейност 12). Предвиждат се също и дейности за подпомагане на държавите-членки за обединяването на ресурси, по-конкретно за създаването на „общо бюро“ като пилотен проект, който ще бъде оценен (дейност 17), както и публикуване на съществуващите правила за споделяне на тежестта на задачите (дейност 18). И накрая с предпочетения вариант се решава въпросът за съгласието на трети държави — предлага се добавянето на стандартна „клауза за съгласие“ в двустранните и „смесените“ споразумения с трети държави (дейност 19). Комисията ще разгледа възможността Съюзът да има задължението за закрила в случаите, попадащи в компетенциите на Общността (дейност 20 ).

7. Наблюдение и оценка

Оценката на въздействието разкрива потенциални индикатори за наблюдаване на степента на изпълнение на специфичните и оперативните политически цели. Основните източници на информация са периодични социологически проучвания на гражданите (проучвания Евробарометър) и на консулските бюра, които отначало ще се провеждат веднъж на две години.

[1] Документ № 16838/1/06 на Съвета от 23 март 2007 г. относно дипломатическото представителство на Председателството в трети държави, непубликуван.