ГЛАВА 3

Постигане на резултати със средствата от бюджета на ЕС

СЪДЪРЖАНИЕ

Въведение 3.1

Част 1 — Какво ни разкриват показателите за изпълнение на бюджета на ЕС? 3.2—3.35

Раздел А — Показателите разкриват значителни разлики в постигнатите резултати и сочат умерен напредък като цяло 3.7—3.20

Функция 1а: Показателите показват добър напредък за „Еразъм+“ и ЕФСИ и умерен напредък за „Хоризонт 2020“ и Механизма за свързване на Европа 3.13

Функция 1б: Показателите показват сравнително слаб напредък в областта на сближаването поради късното започване на програмите 3.14

Функция 2: Въз основа на показателите е невъзможно да се определи напредъкът за повечето разходи в областта на функция „Природни ресурси“ 3.15

Функция 3: Показателите за „Сигурност и гражданство“ показват две програми с добър напредък, една с умерен напредък и една изоставаща 3.16—3.17

Функция 4: Показателите показват като цяло приемлив напредък за програмите по функция „Глобална Европа“ 3.18.—3.19

Специални инструменти — недостатъчна информация относно постигнатия напредък 3.20

Раздел Б — показателите невинаги дават добра представа за действителния напредък 3.21—3.35

Много показатели са неподходящо избрани 3.22—3.27

Невъзможно е да се изчисли напредъкът по много от показателите 3.28—3.30

За някои програми качеството на наличните данни е незадоволително 3.31—3.33

В някои програми са включени целеви стойности, които не са достатъчно амбициозни 3.34—3.35

Част 2 — Резултати от извършените от Сметната палата одити на изпълнението: основни заключения и препоръки 3.36—3.71

Въведение 3.36

Функции 1а „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ и 1б „Икономическо, социално и териториално сближаване“ 3.37—3.49

Функция 2 – Природни ресурси 3.50—3.52

Функция 3 „Сигурност и гражданство“ и функция 4 „Глобална Европа“ 3.53—3.61

Функция 5 – Администрация 3.62—3.64

Доклади относно областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“ 3.65—3.71

Част 3 – Проследяване на изпълнението на препоръките 3.72—3.78

Сметната палата анализира изпълнението на всички препоръки, отправени към Комисията през 2015 г. 3.73—3.74

Как Комисията е изпълнила препоръките на Сметната палата? 3.75—3.78

Заключения и препоръки 3.79—3.85

Заключения 3.79—3.83

Препоръки 3.84—3.85

Приложение 3.1 – Списък на програмите, включени в извадката на Сметната палата

Приложение 3.2 – Препоръки към държавите членки от 2018 г.

Приложение 3.3 – Подробно състояние на изпълнението на препоръките от 2015 г. по доклади

Приложение 3.4 – Постигнати подобрения и продължаващи слабости от частично изпълнените препоръки по доклади

Приложение 3.5 – Проследяване на изпълнението на предишни препоръки относно слабости на рамките на изпълнението

Въведение

3.1. изпълнението — постигнатите резултати с бюджета на ЕС, който се изпълнява от Комисията в сътрудничество с държавите членки Всяка година в тази глава от Годишния доклад Сметната палата анализира редица аспекти на— постигнатитес бюджета на ЕС, който се изпълнява от Комисията в сътрудничество с държавите членки ( 1 ) . Тази година Сметната палата разгледа по-специално: 1) какво ни разкриват показателите за изпълнение на бюджета на ЕС; 2) основните резултати от специалните доклади на Сметната палата от 2018 г. относно изпълнението; 3) и изпълнението на препоръките, които ЕСП е отправила в своите специални доклади, публикувани през 2015 г.

Част 1 — Какво ни разкриват показателите за изпълнение на бюджета на ЕС?

3.2. През изминалите две години Сметната палата извърши преглед на подхода на Комисията към докладването на изпълнението в сравнение с добрите практики. Сметната палата извърши и оценка дали Комисията е използвала по подходящ начин информацията за резултатите от изпълнението при вземането на решения. Тази година Сметната палата анализира информацията за резултатите от изпълнението, публикувани от Комисията. По-специално тя направи преглед на показателите за изпълнение в: i) програмните декларации, придружаващи проектобюджета за 2019 г. (2), ii) Прегледа на изпълнението на програмите по бюджета на ЕС за периода 2014—2020 г., публикуван за пръв път през май 2018 г. (3)

3.3. В Прегледа на изпълнението на програмите на всяка от тях са посветени две страници. Това включва половин страница обобщение на общите и специфичните цели и на постигнатия напредък за определен набор от показатели; мотивите за подбора им обаче не са обяснени добре. Публикуването на Прегледа на изпълнението на програмите е голяма стъпка напред и показва желанието на Комисията да изготвя по-разбираеми доклади. Комисията посочва, че Прегледът на изпълнението на програмите представлява извадка от програмните декларации, придружаващи проекта на бюджет за 2019 г. Целта му е да представи всички разходни програми на ЕС (за периода 2014—2020 г.) кратко и по еднакъв начин, да обясни за какво се отнася всяка програма и по какъв начин е предвидено тя да донесе ползи за гражданите на ЕС, да предостави информация относно етапа на изпълнение, да представи рамката на изпълнение на програмата и да изтъкне последните ключови постижения.

3.4. Програмните декларации са под формата на документ от 557 страници, който не е много лесен за четене. Той не съдържа преглед на това колко добре се изпълняват 60-те програми в МФР за периода 2014—2020 г.

3.5. За своя анализ Сметната палата подбра 22 от 60-те разходни програми, като избра четирите програми с най-високи планирани разходи за всяка от петте функции от многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2014—2020 г. и две програми за специални инструменти. Тези 22 избрани програми обхващат 97 % от финансовото програмиране за седемгодишния период (вж. приложение 3.1 за списък на програмите).

3.6. В раздел А Сметната палата представя в обобщен вид информацията, осигурена от показателите за изпълнение на бюджета на ЕС. При всяко тълкуване на настоящия анализ следва да се вземат предвид ограниченията на информацията, съдържаща се в показателите за изпълнение на бюджета на ЕС, описани от Сметната палата в раздел Б.

Раздел А — Показателите разкриват значителни разлики в постигнатите резултати и сочат умерен напредък като цяло

3.7. Измерването на постигнатите резултати по приоритетите, политиките и програмите на ЕС е трудно. Отделянето на ефекта от бюджета на ЕС от този на националните бюджети и външни фактори може да се окаже трудна задача. Ефективният мониторинг на изпълнението обаче е много важен, за да се осъзнае съществуващото положение, да се установят възникващите проблеми и да се вземат основани на факти решения, с които да се гарантира правилно изпълнение.

3.8. Сметната палата съсредоточи своя преглед върху количествената информация, осигурена от показателите за изпълнение. Както се посочва в Годишния доклад на Сметната палата за 2016 г. ( 4 ) , Комисията не предоставя информация относно надеждността на включените в програмните декларации данни.

3.9. Сметната палата представя два набора от информация относно изпълнението за всяка проверена програма: — Изчислен спрямо базовата стойност (5) напредък към постигането на целевата стойност според наличните данни в програмните декларации. Тази методология е широко използвана и е лесна за изчисляване (6). Комисията се позовава на този подход в своите „Насоки за по-добро регулиране“, като препоръчва: „Очакваната значимост на въздействията следва да се оценява от гледна точка на промените спрямо базовата стойност“ (7). — Изчислен спрямо нулева стойност напредък към постигането на целевата стойност, включена в Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията (8). Представените цифри са различни от тези в първото тире по-горе, тъй като се основават на избрани от Комисията показатели и като цяло са изчислени чрез разделяне на последния действителен резултат на целевата стойност, без да се взема предвид базовата стойност. Те включват и процентни прогнози за напредъка към постигането на целевата стойност, които са много по-високи за две от програмите — Кохезионния фонд (КФ) и Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР). Това обяснява повечето разлики между съответните изчисления на Сметната палата въз основа на програмните декларации и тези в Прегледа на изпълнението на програмите на общо ниво. В каре 3.1 са показани разликите в тези два начина за изчисляване на напредъка. Каре 3.1 Различни начини за изчисляване на напредъка Базова стойност Действителен резултат Целева стойност Напредък Напредък % Изчислен напредък от базовата стойност към постигането на целевата стойност 40 70 100 30 30/(100-40)=50 % Изчислен напредък от нула към постигането на целевата стойност 40 70 100 70 70/100=70 % Източник: ЕСП.

3.10. Процентите на напредъка спрямо базовото ниво са средните стойности на всички показатели от дадена програма, за която има налични данни в програмните декларации. Сметната палата счита, че тези средни стойности следва да дават полезна представа за изпълнението на програмата, когато всички показатели по програмата са с необходимото качество. Във връзка с Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията Сметната палата изчисли средния напредък за избраните показатели. Тя изчисли и среднопретеглени стойности за всяка функция от МФР въз основа на финансовото програмиране за периода 2014—2020 г. и за двата вида показатели за напредъка. Сметната палата отбелязва, че тази информация може да има ограничения и пълната картина на изпълнението се вижда по-добре при допълването ѝ с качествена информация.

3.11. Наличието на информация за изпълнението варира в зависимост от режима на управление на програмата. За програмите при пряко управление от Комисията последните налични данни като цяло са от края на 2017 г. За програмите при споделено управление последните налични данни, предоставени от държавите членки, като цяло са от края на 2016 г. Данните за програмите при непряко управление са основно от 2017 г. или 2016 г., но в някои случаи датират от 2015 г. и дори по-рано. Като цяло за извадката на Сметната палата последните налични данни са от 2016 г. в 42 % от случаите и от 2017 г. в 48 % от случаите.

3.12. каре 3.2 ). Очакваният напредък по показателите за изпълнение за периода от 2014 г. до 2020 г. не е линеен в повечето случаи, но ако беше такъв, той би бил 43 % за 2016 г. и 57 % за 2017 г. ( 9 ) Като цяло предоставените от Комисията данни показват значителни разлики в постигнатите резултати по програмите, а общият напредък е умерен (вж.). Каре 3.2 Обща извадка от 22 програми — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС Функция от МФР Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9) Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите 1A – Конкурентоспособност за растеж и работни места 147 57 46 % 71 % 1Б – Икономическо, социално и териториално сближаване 87 60 31 % 40 % 2 – Природни ресурси 105 54 31 % 51 % 3 – Сигурност и гражданство 74 48 49 % 64 % 4 – Глобална Европа 65 49 49 % 68 % Специални инструменти 2 1 100 % 100 % Общо 480 269 Забележка: Поради липса на данни среднопретеглените изчисления на напредъка към постигането на целевите стойности изключват ЕФГЗ и ФСЕС (за изчислението както въз основа на програмните декларации, така и въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите). Източник: ЕСП.

Функция 1а: Показателите показват добър напредък за „Еразъм+“ и ЕФСИ и умерен напредък за „Хоризонт 2020“ и Механизма за свързване на Европа

3.13. Сметната палата анализира показателите по четири от 23-те програми по функция 1A „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ от МФР (вж. също глава 5): — Измереният напредък за Рамковата програма за научни изследвания и иновации („Хоризонт 2020“) е умерен — 40 % (вж. каре 3.3 ). Прегледът на изпълнението на програмите на Комисията дава по-положителна представа за постигнатия напредък. Въз основа на седемте показателя, избрани от Комисията за нейния Преглед на изпълнението на програмите, Сметната палата изчисли среднопретеглена стойност от 73 % за постигнатия напредък спрямо целта. — Поради липсващи данни е невъзможно да се измери напредъкът по Механизма за свързване на Европа (МСЕ) за 31 от 44-те показателя. Другите показатели показват умерен напредък от 37 %. Данните от Прегледа на изпълнението на програмите представляват само сумата на споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, т.е. усвояването на бюджета, а не данни за резултатите от изпълнението. — В Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията напредъкът за програмата на Съюза в областта на образованието, обучението, младежта и спорта („Еразъм+“) е оценен на 100 %. При това измерване обаче действителните резултати се сравняват с етапната цел за 2017 г., а не с целевата стойност за 2020 г. Напредъкът от 69 % спрямо базовата стойност се основава на 26-те показателя, за които той може да бъде изчислен. — Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) е определил цел за мобилизиране на инвестиции от 500 млрд. евро до 2020 г. Действителната цифра през 2017 г. е 256,3 млрд. евро. В Прегледа на изпълнението на програмите резултатите са сравнени с целевата стойност от 315 млрд. евро за средата на 2018 г., първоначално определена за първите три години от неговото функциониране. Избраните шест показателя в прегледа показват 100 % постигане на междинните цели за 2017 г. (10) Каре 3.3 Функция 1а от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9) Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите „Хоризонт 2020“ 52 13 40 % 73 % МСЕ 44 13 37 % 23 % „Еразъм+“ 38 26 69 % 100 % ЕФСИ 13 5 82 % 100 % Общо 147 57 Среднопретеглени стойности 46 % 71 % Източник: ЕСП.

Функция 1б: Показателите показват сравнително слаб напредък в областта на сближаването поради късното започване на програмите

3.14. Докато изчисленият напредък в проценти спрямо базовото ниво (31 %) е доста нисък, изчислението на Сметната палата въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията (40 %) показва умерен напредък за функция 1Б „Икономическо, социално и териториално сближаване“ от МФР, когато бъдат включени прогнозни, а не действителни данни. Тези резултати се обясняват главно с късното приемане на законодателството и последващото закъснение на изпълнението на програмите в областта на сближаването — КФ, ЕФРР и Европейския социален фонд (ЕСФ). Тази функция включва четири програми (вж. също глава 6), които са част от извадката на Сметната палата: — Показателите за КФ и ЕФРР показват слаб напредък и поради това, че са докладвани само резултатите за изцяло изпълнени операции (11). Дори и при включване на прогнозите, чийто източник не е обяснен, изчислението на Сметната палата въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията показва само умерен напредък от 35 % за КФ и 34 % за ЕФРР (вж. каре 3.4 ). — За ЕСФ напредъкът от 75 % спрямо базовото ниво може да се изчисли само въз основа на три от общо 13 показателя. Изчислението на Сметната палата въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията (12) е с по-ниска стойност (55 %). — За Фонда за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица Сметната палата изчисли умерен напредък от 39 % спрямо базовата стойност за единствения показател за специфична цел, който измерва „Брой на лицата, получаващи помощ от фонда“. Изчисленият от Сметната палата процент на напредъка като цяло — 50 %, е по-висок, тъй като показателят за обща цел „Хора, изложени на риск от бедност или социално изключване“ показва 61 % напредък. Каре 3.4 Функция 1б от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9) Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите ЕФРР 50 42 13 % 34 % ЕСФ 13 3 75 % 55 % КФ 22 13 26 % 35 % Фонд за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица 2 2 50 % 100 % Общо 87 60 Среднопретеглени стойности 31 % 40 % Източник: ЕСП.

Функция 2: Въз основа на показателите е невъзможно да се определи напредъкът за повечето разходи в областта на функция „Природни ресурси“

3.15. Среднопретегленият напредък за функция 2 „Природни ресурси“ въз основа на извадката на Сметната палата е 31 % (вж. каре 3.5 ) — най-ниското равнище за всички функции от МФР, заедно с функция 1б от МФР. ЕС осъществява своята политика по функция 2 от МФР чрез пет програми (вж. също глава 7), четирите най-големи от които са обхванати в извадката на Сметната палата: — За Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), главно поради липса на количествени целеви стойности, Сметната палата успя да изчисли напредъка спрямо базовата стойност само за един от 27-те показателя, включени в програмната декларация. Въпросният единствен показател — „Процент на разходите (ЕФГЗ +ЕЗФРСР) със статистически данни или 100 % проверки“ — не е достатъчен, за да даде представителна картина на резултатите от програмата. На ЕФГЗ се падат четири пети от разходите по функция 2. — За Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) напредъкът е 28 %, изчислен въз основа на 24 показателя. В повечето случаи тази цифра отразява само резултатите през първата година на изпълнение. Последните данни са от 2016 г., а по-голямата част от програмите за развитие на селските райони, чрез които държавите членки и регионите усвояват средствата по ЕЗФРСР, са започнали през 2015 г. Напредъкът е по-добър за 10-те показателя, избрани от Комисията за Прегледа на изпълнението на програмите. — За Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР) и Програмата за околната среда и действията по климата (LIFE) Сметната палата успя да изчисли напредъка спрямо базовата стойност за над половината от показателите. Резултатът е 58 % за ЕФМДР (въз основа на осем от 15-те показателя) и 77 % за LIFE (въз основа на 21 от 33-те показателя). Каре 3.5 Функция 2 от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9) Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите ЕФГЗ 27 1 Не е приложимо Не е приложимо ЕЗФРСР 30 24 28 % 51 % ЕФМДР 15 8 58 % 33 % LIFE 33 21 77 % 89 % Общо 105 54 Среднопретеглена стойност без ЕФГЗ 31 % 51 % Забележка: Поради липсата на данни среднопретеглените изчисления на напредъка към постигане на целевите стойности изключват ЕФГЗ (за изчислението както въз основа на програмните декларации, така и въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите). Източник: ЕСП.

Функция 3: Показателите за „Сигурност и гражданство“ показват две програми с добър напредък, една с умерен напредък и една изоставаща

3.16. Сметната палата избра четири от единадесетте програми по функция 3 „Сигурност и гражданство“ от МФР (вж. също глава 8): фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“, програма „Храни и фуражи“ и програма „Творческа Европа“. Техният комбиниран среднопретеглен напредък спрямо базовата стойност като цяло е приемлив — 49 % (вж. каре 3.6 ).

3.17. Средният напредък, когато може да бъде изчислен и по данни от 2017 г., показва, че и фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (53 %), и фонд „Вътрешна сигурност“ (56 %) са на път да постигнат планираните резултати. Програма „Творческа Европа“ показва умерен напредък от 41 %, докато програма „Храни и фуражи“ изглежда изостава — нейният напредък е 20 %. Каре 3.6 Функция 3 от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9) Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите Фонд „Убежище, миграция и интеграция“ 23 20 53 % 60 % Фонд „Вътрешна сигурност“ 20 19 56 % 55 % Храни и фуражи 7 2 20 % 81 % Програма „Творческа Европа“ 24 7 41 % 84 % Общо 74 48 Среднопретеглени стойности 49 % 64 % Източник: ЕСП.

Функция 4: Показателите показват като цяло приемлив напредък за програмите по функция „Глобална Европа“

3.18. Сметната палата анализира четири от 15-те програми по функция 4 „Глобална Европа“ от МФР: Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР), Европейския инструмент за съседство (ЕИС), Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП II) и програмата за хуманитарна помощ (вж. също глава 9). Среднопретегленият напредък спрямо базовата стойност като цяло е приемлив — 49 % (за 49-те от общо 65 показателя, за които той може да бъде изчислен — вж. каре 3.7 ).

3.19. За всички програми, с изключение на ИСР, Прегледът на изпълнението на програмите на Комисията показва много по-високо ниво на напредък поради подбора на показатели. В случая на ИСР Комисията по изключение е изчислила напредъка към постигането на целта спрямо базовата стойност, без да обясни в Прегледа на изпълнението на програмите, че е била използвана тази методология. Каре 3.7 Функция 4 от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9) Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите ИСР 11 11 50 % 31 % ЕИС 24 18 46 % 79 % ИПП II 19 11 41 % 94 % Хуманитарна помощ 11 9 67 % 93 % Общо 65 49 Среднопретеглени стойности 49 % 68 % Източник: ЕСП.

Специални инструменти — недостатъчна информация относно постигнатия напредък

3.20. Програмните декларации показват, че целевите стойности на двата специални инструмента по МФР за 2014—2020 г. са изпълнени, въпреки че липсва обосновка: — За фонд „Солидарност“ на Европейския съюз (ФСЕС) Комисията приема, че е постигната целевата стойност за 2017 г., като комбинацията от предприетите мерки обхваща 100 % от населението, засегнато от кризисна ситуация. Данните за действителните резултати, включени в програмните декларации, публикувани през май 2018 г., обаче дават само ограничена информация за четири от 10-те заявления за подпомагане, получени през 2017 г. — Благодарение на Европейския фонд за приспособяване към глобализацията (ЕФПГ) 57 % от съкратените работници са били отчетени като реинтегрирани под формата на заетост, което надвишава целевата стойност от 50 %. Включената в законодателството (13) цел обаче е различна, тъй като в него се посочва, че „бенефициерите намират устойчива заетост възможно най-бързо…“. Каре 3.8 Специални инструменти — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9) Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите ФСЕС 1 0 Не е приложимо Не е приложимо ЕФПГ 1 1 100 % 100 % Общо 2 1 Среднопретеглена стойност без ФСЕС 100 % 100 % Забележка : Поради липса на данни среднопретеглените изчисления на напредъка към постигане на целевите стойности изключват ФСЕС (за изчислението както въз основа на програмните декларации, така и въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите). Източник : ЕСП.

Раздел Б — показателите невинаги дават добра представа за действителния напредък

3.21. В настоящия раздел Сметната палата се съсредоточава върху установените от нея слабости в информацията за изпълнението, предоставена от Комисията. Правните актове, залегнали в основата на програмите за МФР за периода 2014—2020 г., определят показателите за изпълнение, по които Комисията трябва да докладва.

Много показатели са неподходящо избрани

Показателите се фокусират предимно върху вложените ресурси и крайните продукти, а не върху резултатите и въздействията

3.22. Мониторингът на изпълнението изисква да бъдат проследявани вложените ресурси , крайните продукти , резултатите и въздействието на програмите (вж. таблица 3.1 ). Показателите за вложени ресурси и за крайни продукти са важни за ежедневното управление на програмите за публични разходи. Показателите за резултати и за въздействие са по-полезни за оценяване на напредъка към постигане на целите на програмите и следователно са по-подходящи за докладите за изпълнението на високо равнище, като например програмните декларации. Таблица 3.1 Вложени ресурси, крайни продукти, резултати и въздействия Определение на показателите Илюстративни примери за показателите от програмните декларации Вложени ресурси Финансовите, човешките и материалните ресурси, мобилизирани за осъществяването на дадена програма — Общо инвестиции в енергоспестяване и енергийна ефективност (ЕЗФРСР) — % от общите преки плащания, които не са обвързани с производството (ЕФГЗ) — Обем на инвестициите в проекти от общ интерес (МСЕ) Крайни продукти (14) Конкретните елементи, реализирани чрез интервенцията — Брой на интервенциите в подкрепа на изпълнението на Седмата програма за действие за околната среда (LIFE) — Обща дължина на новите или подобрените трамвайни линии и линии на метрото (ЕФРР) — Брой на студентите или стажантите, участващи в програмата, по държави, сектори, действия и пол („Еразъм+“) Резултати Непосредственият ефект от интервенцията, като акцентът се поставя върху преките адресати — Брой на работните места, създадени чрез подпомогнати проекти по LEADER (ЕЗФРСР) — Понижаване на годишното потребление на първична енергия от обществените сгради(ЕФРР) — Заявки за патенти и издадени патенти по раздел „Бъдещи и нововъзникващи технологии“ („Хоризонт 2020“) Въздействие Планираният резултат от интервенцията с оглед на въздействието върху икономиката/обществото в по-широк мащаб, а именно отвъд пряко засегнатите от интервенцията — Дял на износа на селскостопански продукти от ЕС в световния износ (ЕФГЗ) — Стойност на производството на аквакултури в ЕС (ЕФМДР) — Дял на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия (КФ) Източник: ЕСП.

3.23. каре 3.9 ). Този превес на показателите за вложени ресурси и крайни продукти ограничава ползата от предоставената информация за напредъка в постигането на целите Анализът на Сметната палата показва, че повече от 60 % от показателите, включени в програмните декларации, са показатели за вложени ресурси или за крайни продукти ( 15 ) (вж.). Този превес на показателите за вложени ресурси и крайни продукти ограничава ползата от предоставената информация за напредъка в постигането на целите ( 16 ) Каре 3.9 Голям процент от показателите са за вложени ресурси и крайни продукти Източник: ЕСП.

Някои показатели за изпълнение не са пряко свързани с разходите на ЕС

3.24. Една от ключовите функции на програмните декларации е да „предоставят информация за всяка от разходните програми относно (…) напредък по изпълнението на програмите (…) и принос към основните политики и цели на Съюза“ ( 17 ) . Тази цел се постига най-добре чрез показатели за резултати и въздействие, които са тясно свързани с целите на програмата и могат да бъдат сериозно засегнати от въпросната програма на ЕС ( 18 )

3.25. таблица 3.2 ). В някои случаи в програмните декларации дори се подчертава фактът, че програмите не засягат показателите Сметната палата установи случаи, в които използваните показатели нямат почти никаква връзка с ефекта от разходите на ЕС (вж.). В някои случаи в програмните декларации дори се подчертава фактът, че програмите не засягат показателите ( 19 ) Таблица 3.2 Примери за показатели с неясна връзка с разходите и целите на ЕС Програма Заявена цел Показател Анализ Хуманитарна помощ Оказването в отделни случаи на съдействие и помощ на населението на трети страни, жертва на природни или предизвикани от човека бедствия, както и неговата закрила, за да се посрещнат нуждите в хуманитарната област, произтичащи от тези различни ситуации. Брой смъртни случаи в резултат на природни бедствия Показателят се влияе от изпълнението на програмата само косвено ЕФГЗ Предоставянето на Комисията на разумна увереност, че държавите членки са въвели системи за управление и контрол (…), за да защитят финансовите интереси на ЕС. Процент на разходите (ЕФГЗ + ЕЗФРСР) със статистически данни или 100 % проверки. Целта и показателят не са свързани пряко с резултатите от програмата Източник: ЕСП.

Липсва показател за определени аспекти на някои цели на програмите

3.26. Програмните декларации имат йерархична структура, като целите са организирани на две нива: „общи цели“ на по-високо ниво и „специфични цели“ на по-ниско ниво ( 20 ) . Всяка цел (обща или специфична) има поне един, а обикновено и повече от един показател. В повечето случаи връзките между общите и специфичните цели са ясни, но не са изрично посочени в програмните декларации. Някои специфични цели могат да бъдат свързани с повече от една обща цел и обратно.

3.27. Извършеният от Сметната палата анализ на 22-те програмни декларации, подбрани за преглед, разкри, че някои аспекти на целите не са обхванати от показател, като например: — КФ: Специфична цел 4 („Насърчаване на устойчивия транспорт и премахване на участъците с недостатъчен капацитет във всички ключови мрежови инфраструктури“) има шест показателя, но нито един от тях не се отнася до „премахване на участъците с недостатъчен капацитет във всички ключови мрежови инфраструктури“; — ИСР: Специфична цел 1 („Намаляване на бедността и насърчаване на устойчивото развитие в икономическо и социално отношение и в областта на опазването на околната среда“) има пет показателя, но нито един от тях не обхваща „устойчивото развитие (…) в областта на опазването на околната среда“; — ЕФРР: Специфична цел 9 („Насърчаване на социалното приобщаване, борба с бедността и всяка форма на дискриминация“) има четири показателя относно социалното приобщаване, но нито един от тях не се отнася до борбата с бедността или дискриминацията.

Невъзможно е да се изчисли напредъкът по много от показателите

3.28. В раздел А Сметната палата е представила изчислените от нея проценти на напредъка за различните функции от МФР. Както е показано в каре 3.10 по-долу обаче, такива проценти е невъзможно да бъдат изчислени за почти половината от показателите в извадката на Сметната палата (44 %) най-вече поради следните причини: — липсва конкретна количествена целева стойност (напр. целевата стойност е определена като „да се увеличи“, „да се запази“ и т.н.); и/или — не е зададена базова стойност; — липсват данни за постигнатия напредък; — базовата стойност, данните относно постигнатия напредък и целевата стойност не са представени в един и същ формат. Каре 3.10 Напредъкът към постигането на целевите стойности не може да бъде измерен за почти половината от всички показатели Източник: ЕСП.

3.29. ЕФГЗ и програма „Хоризонт 2020“ са два примера за програми, за които процентът на напредъка за много показатели е невъзможно да се изчисли (съответно за 26 от 27-те показателя и за 39 от 52-та показателя). За ФСЕС има само един показател ( 21 ) , за който голямото количество налични данни не дава възможност да бъде изчислен напредъкът.

3.30. резерви относно използването им Често липсват годишни етапни цели. Когато са били определени етапни цели, Комисията е изразилаотносно използването им ( 22 ) , докато Сметната палата ги счита за важни за мониторинга на изпълнението.

За някои програми качеството на наличните данни е незадоволително

За някои програми за много от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък

3.31. каре 3.11 ) за над 25 % от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък. Тя също така забеляза, че някои показатели са включени в рамката относно изпълнението, въпреки известните проблеми относно наличието на данни Сметната палата забеляза, че за някои програми (вж.) за над 25 % от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък. Тя също така забеляза, че някои показатели са включени в рамката относно изпълнението, въпреки известните проблеми относно наличието на данни ( 23 )

3.32. освобождаването от отговорност за финансовата 2017 година Съветът подчертава необходимостта да се включва „актуална информация за резултатите от изпълнението при отчитането на осъществения напредък към постигането на целите“ В своята препоръка относноза финансовата 2017 година Съветът подчертава необходимостта да се включва „актуална информация за резултатите от изпълнението при отчитането на осъществения напредък към постигането на целите“ ( 24 ) . По същия начин в своята процедура за освобождаване от отговорност за 2017 г. Европейският парламент призовава Комисията „да включва актуална информация при отчитането на резултатите от изпълнението, включително в годишния доклад за управлението и изпълнението, относно осъществения напредък към постигането на целите…“ ( 25 ) Каре 3.11 За много от показателите няма нови данни или изобщо няма действителни данни Източник: ЕСП.

Други проблеми с качеството на данните

3.33. Редица други проблеми с качеството на данните допълнително усложняват анализа на напредъка, например: — Значителни промени в обхвата на даден показател, водещи до несъответствия между базовата стойност, данните за постигнатия напредък и целевата стойност, напр. Инструмент за сътрудничество за развитие (ИСР), специфична цел 2, показател 2 „Брой на проектите, финансирани от ИСР за насърчаване на демокрацията, принципите на правовата държава, доброто управление и зачитането на правата на човека в държавите бенефициенти по ИСР“. От 2016 г. кодовете на общата информационна система в областта на външните отношения (CRIS), използвани за извличане на данни за този показател, са значително разширени, „за да обхванат по-широк набор от сектори, включени в показателя“. — Базовата стойност, етапните цели и данните за постигнатия напредък са в различен формат, което прави невъзможно оценяването на постигнатия напредък, напр. програма „Хоризонт 2020“, специфични цели 8—12, показател 2. Резултатите („Брой заявки за патенти“) за тези показатели не са в същия формат като базовата стойност и целевата стойност, които се отнасят до „Брой заявки за патенти за финансиране в размер на 10 млн. евро“. — Неактуални базови стойности на показателите, което води до нереалистични резултати за „напредък към постигането на целта“ и „отстояние до целта“, напр. програмата по ЕФРР по обща цел 1, показател 3 „Емисии на парникови газове“ (използвани и за Кохезионния фонд, обща цел 1, показател 1). Базовата година за планирано намаляване на емисиите на парникови газове с 20 % до 2020 г. е 1990 г., но според програмните декларации още преди началото на програмите през 2014 г. вече е имало намаление от 19,8 %.

В някои програми са включени целеви стойности, които не са достатъчно амбициозни

3.34. Редица програми (17 от 22-те проверени програми) включват целеви стойности, за които Сметната палата счита, че са неамбициозни. Доколко е амбициозна дадена целева стойност може да бъде въпрос на професионална преценка. Сметната палата определи следните категории, за които счита, че са категорично неамбициозни: 1) Цели, изцяло постигнати през първите няколко години от седемгодишния период на изпълнение на програмата: напр. показателят по ЕФМДР „Рентабилност на риболовния флот на ЕС по сегменти на флота“, за който целевата стойност за постигане на нетен среден марж на печалбата на риболовния флот на ЕС от 10 до 12 % вече е била постигната до 2015 г.; 2) Особено ниски целеви стойности: напр. целевата стойност за показателя по Кохезионния фонд „Обща дължина на новите железопътни линии“, определена на 64 km (TEN-T) за целия програмен период, т.е. около 9 km на година за целия ЕС (26). 3) Целевите стойности, равни на/близки до базовата стойност: напр. за показателя по „Хоризонт 2020“„Заявки за патенти и издадени патенти за различни базови и промишлени технологии“ за специфична цел 5 „Водещи позиции в промишлеността“ , са дори по-ниски от базовата стойност (27).

3.35. В каре 3.12 са показани програмите, за които делът на показателите с неамбициозни целеви стойности е 15 % или повече. Каре 3.12 Множество неамбициозни цели за някои програми Източник: ЕСП.

Част 2 — Резултати от извършените от Сметната палата одити на изпълнението: основни заключения и препоръки

Въведение

3.36. добро финансово управление при изпълнението на бюджета на ЕС. През 2018 г. Сметната палата публикува 35 специални доклада каре 3.13 ). Публикуваните отговори на докладите на Сметната палата показват, че одитираните обекти са приели изцяло 78 % от нейните препоръки, в сравнение с 68 % през 2017 г. (вж. каре 3.14 ). Приложение 3.2 е обобщение на препоръките, отправени към държавите членки в специалните доклади на ЕСП за 2018 г. Всяка година Сметната палата публикува специални доклади, в които констатира дали се прилагат в достатъчна степен принципите напри изпълнението на бюджета на ЕС. През 2018 г. Сметната палата публикува 35 специални доклада ( 28 ) ( 29 ) . Те обхващат всички функции от МФР ( 30 ) и съдържат общо 380 препоръки по широк кръг от теми (вж.). Публикуваните отговори на докладите на Сметната палата показват, че одитираните обекти са приели изцяло 78 % от нейните препоръки, в сравнение с 68 % през 2017 г. (вж.).е обобщение на препоръките, отправени към държавите членки в специалните доклади на ЕСП за 2018 г. Каре 3.13 Препоръките обхващат широк кръг от теми Източник: ЕСП. Каре 3.14 Одитираните обекти приемат по-голямата част от препоръките на Сметната палата Източник: ЕСП.

Функции 1а „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ и 1б „Икономическо, социално и териториално сближаване“

3.37. През 2018 г. Сметната палата публикува дванадесет специални доклада за тези функции на МФР ( 31 ) . ЕСП би желала да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки от шест от тези доклади.

а) Специален доклад № 8/2018 „Подпомагане от ЕС за продуктивни инвестиции в предприятията — необходим е по-голям акцент върху дълготрайността“

3.38. Сметната палата констатира, че като цяло одитираните проекти са постигнали планираните си крайни продукти и че в повечето случаи крайните продукти все още са били налице и са се използвали. В една пета от случаите обаче постигнатите резултати не са били запазени. Тя заключава, че това се дължи главно на факта, че Комисията и националните/регионалните органи не са акцентирали върху дълготрайността на резултатите при управлението както на програмите, така и на проектите.

3.39. ЕСП отправи следните препоръки: — Комисията да обръща специално внимание на подхода на държавите членки към дълготрайността на резултатите от проектите по време на процеса на одобряване на оперативните програми; и — държавите членки да подобрят процедурите и критериите за подбор на проекти.

б) Специален доклад № 9/2018 относно публично-частните партньорства (ПЧП) в ЕС

3.40. Сметната палата установи, че въпреки че ПЧП имат потенциал да осигуряват по-бързо изпълнение на политиката и да гарантират добро равнище на поддръжка през целия им жизнен цикъл, одитираните ПЧП, подпомогнати от ЕС, невинаги са били управлявани ефективно и не са осигурили достатъчна икономическа ефективност. Потенциалните ползи от одитираните проекти за ПЧП често не са били постигнати, тъй като подобно на традиционно възложените проекти те са били засегнати от закъснения, нарастване на разходите и недостатъчно използване на крайните продукти от проектите. Освен това се наблюдава липса на подходящи анализи относно потенциала на ПЧП за постигане на допълнителна икономическа ефективност, както и относно липсата на подходящи стратегии за употребата на ПЧП и на институционалните и правните рамки.

3.41. Сметната палата препоръча на Комисията и държавите членки да не насърчават по-интензивно и по-широко използване на ПЧП, докато установените проблеми не бъдат преодолени.

в) Специален доклад № 12/2018 „Широколентов достъп до интернет в държавите — членки на ЕС“

3.42. Сметната палата установи, че като цяло покритието с широколентов достъп в ЕС се подобрява, но няма да бъдат постигнати всички цели, определени за 2020 г. Въпреки че всички държави членки са разработили стратегии за широколентов достъп, целите в стратегиите, проверени от Сметната палата, невинаги са в съответствие с тези в стратегията „Европа 2020“. Освен това не всички посетени държави членки са създали подходяща правна и регулаторна среда относно конкуренцията между доставчиците. На последно място, въпросът за нуждите от финансиране на широколентова инфраструктура в селските и крайградските райони невинаги е бил решен задоволително.

3.43. ЕСП отправи следните препоръки: — държавите членки да разработят нови планове за периода след 2020 г.; — Комисията да разясни прилагането на насоките за държавна помощ и да подпомага усилията на държавите членки за насърчаване на по-голяма конкуренция в предоставянето на широколентови услуги; и — Европейската инвестиционна банка да насочи подкрепата си към проекти с малък и среден размер в районите, където има най-голяма нужда от публично подпомагане.

г) Специален доклад № 17/2018 относно усвояването на средствата от ЕС

3.44. Сметната палата констатира, че за програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. късното приемане на законодателната рамка е довело до късно приемане на оперативните програми. Това е имало верижен ефект върху започването на изразходването на отпуснатите средства. Въпреки че някои от предприетите от Комисията мерки са довели до забележимо повишаване на усвояването през периода 2007—2013 г., не е обърнато особено внимание на резултатите.

3.45. Сметната палата препоръча на Комисията: — да предложи на законодателните органи график с цел да се гарантира, че изпълнението може да започне в самото начало на програмния период; и — да гарантира, че акцентът се поставя върху постигането на резултати.

д) Специален доклад № 30/2018 относно правата на пътниците

3.46. Сметната палата установи, че основните видове обществен транспорт са обхванати в регламентите, което прави рамката на ЕС за правата на пътниците уникална в световен мащаб. Много пътници обаче не са достатъчно запознати с правата си и често не могат да ги упражнят заради проблеми с прилагането на правилата. Освен това, въпреки че основните права имат за цел да защитят всички пътници в четирите вида обществен транспорт, обхватът на защитата зависи от вида използван транспорт.

3.47. Сметната палата препоръча на Комисията: — да подобри съгласуваността, яснотата и ефективността на рамката на ЕС за правата на пътниците; — да предприеме действия за насърчаване и координиране на стартирането на кампании за повишаване на осведомеността от страна на националните правоприлагащи органи; — да отговори на необходимостта — в своите предложения за изменение на съществуващата нормативна уредба — да осигури на националните правоприлагащи органи допълнителни механизми за прилагане на правата на пътниците.

е) Специален доклад № 28/2018 относно програма „Хоризонт 2020“

3.48. По-голямата част от мерките за опростяване, предприети от Комисията, са били ефективни по отношение на намаляването на административната тежест за бенефициентите по програма „Хоризонт 2020“, въпреки че не всички действия са дали желания резултат и все още има възможности за подобрение. Бенефициентите се нуждаят от по-лесни за използване насоки и инструменти, като Комисията трябва допълнително да изпробва целесъобразността и използваемостта на новите схеми за финансиране. Стабилността на правилата също е важна; бенефициентите могат да се адаптират към сложни правила, но честите промени на указанията могат да причинят объркване и несигурност.

3.49. Сметната палата препоръча на Комисията: — да подобри комуникацията с кандидатите и бенефициентите; — да засили проверката на еднократните общи суми; — да изследва-по-широката употреба на двуетапната оценка на предложенията; — да преразгледа условията за възнаграждение за експертите оценители; — да засили значението на Знака за високи постижения; — да осигури стабилност на правилата и указанията за участниците; — да подобри качеството на извършваните одити от външни изпълнители; — допълнително да опрости средствата и указанията за МСП.

Функция 2 – Природни ресурси

3.50. Сметната палата публикува осем специални доклада относно устойчивия растеж и природните ресурси и действията в областта на околната среда и климата. Тя публикува и информационно-аналитичен документ относно бъдещето на общата селскостопанска политика (ОСП), последван от Становище № 7/2018 относно предложенията за регламенти в областта на общата селскостопанска политика за периода след 2020 г.

3.51. Специалните доклади на Сметната палата, в които се разглеждат различни аспекти на селскостопанската политика, включват препоръки за подобряване на резултатите от инструментите, финансирането и схемите по ОСП, както следва: — В Специален доклад № 5/2018 Сметната палата подчертава потенциала за полезно взаимодействие между политиката за енергия от възобновяеми източници и фондовете с оглед подпомагане на устойчивото развитие на селските райони, но отбелязва, че този потенциал все още остава до голяма степен нереализиран. В препоръките на Сметната палата се обръща внимание на устойчивостта на бъдещата политика за енергия от възобновяеми източници. — В Специален доклад № 10/2018 Сметната палата заключава, че макар и схемата за основно плащане за земеделски стопани да функционира, тя оказва само ограничено въздействие върху опростяването, насочването и сближаването на нивата на подпомагане. Сметната палата препоръчва предлаганите мерки да бъдат обвързани от самото начало с подходящи оперативни цели и базови стойности, спрямо които да се сравняват резултатите от тях. — В Специален доклад № 11/2018 се прави преглед на новите варианти за финансиране на проекти за развитие на селските райони, които въпреки че са опростени, не са насочени към резултатите. Сметната палата препоръча на Комисията да проучи потенциала за преминаване от възстановяване на база извършени разходи към възстановяване на база постигнати резултати.

3.52. Другите специални доклади, обхващащи такива области на политиката като енергетика, климат, околна среда, качество на въздуха и хуманно отношение към животните, също включват препоръки, насочени към подобряване на резултатите от изпълнението на бюджета на ЕС чрез засилено взаимодействие между секторите и по-голяма отчетност. Например: — интегриране на политиката за качеството на въздуха в другите политики на ЕС (Специален доклад № 23/2018); — укрепване на връзките между системата за кръстосано спазване и хуманното отношение към животните (Специален доклад № 31/2018); — подобряване на съгласуваността между рамките за селското стопанство, климата, околната среда и научните изследвания с цел засилване на опазването на почвите (Специален доклад № 33/2018); — подобряване на критични елементи от управлението и отчетността в програмата на ЕС за демонстриране на безопасно за околната среда улавяне и съхранение на въглерод и иновативни технологии за възобновяема енергия от търговски мащаб (Специален доклад № 24/2018); — подобряване на подбора на проекти въз основа на обективни и подходящи критерии за проектите за предотвратяване на наводнения (Специален доклад № 25/2018) и проектите за улавяне на въглерод или иновативни технологии за възобновяема енергия (Специален доклад № 24/2018).

Функция 3 „Сигурност и гражданство“ и функция 4 „Глобална Европа“

3.53. Сметната палата публикува осем специални доклада за тези функции от МФР. ЕСП би желала да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки в четири от тези доклади.

а) Специален доклад № 7/2018 относно Механизма за бежанците в Турция

3.54. Одиторите установиха, че помощта като цяло е добре планирана и проектите са реализирали планираните продукти. Главно поради липса на политическа воля и факта, че Комисията не е използвала активно обвързаността с условията, помощта от ЕС не е отговорила в задоволителна степен на някои от основните нужди на страната за подобряване на нейното управление и върховенство на закона. Освен това устойчивостта на резултатите често е изложена на риск. Ето защо Сметната палата счита, че ефективността на финансирането е била ограничена.

3.55. Сметната палата препоръча на Комисията и, когато е приложимо, на Европейската служба за външна дейност: — да насочват по-добре средствата по Инструмента за предприсъединителна помощ в областите, в които реформите са закъснели; — да подобрят оценките на секторния подход; — да обвързват в по-голяма степен финансирането с изпълнението на условията; — да подобрят мониторинга на изпълнението на проектите; — да намалят забавянията чрез селективно прилагане на непряко управление.

б) Специален доклад № 20/2018 относно Африканската архитектура за мир и сигурност (APSA)

3.56. Сметната палата установи, че финансираната от Европейския фонд за развитие подкрепа от ЕС е имала незадоволителен ефект и се нуждае от нов фокус. Въпреки наличието на широка стратегическа рамка, средствата от ЕС за APSA дълго време са били насочени към това да допринасят за покриването на основни оперативни разходи. Поради слабото финансово управление на APSA от страна на Африканския съюз, този механизъм от дълги години е силно зависим от подкрепата на донори. Въпреки че ЕС е отпускал средства за различни компоненти на APSA, те се различават значително по своя капацитет и остават неразрешени редица предизвикателства.

3.57. Сметната палата препоръча на Комисията и, когато е приложимо, на Европейската служба за външна дейност: — да насърчават ангажираността на Африканския съюз с APSA с цел постигане на финансова независимост и насочване на подкрепата от ЕС към мерки за изграждане на капацитет вместо към подпомагане на оперативни разходи; — да обвързват своите интервенции с постигането на резултати, да намалят закъсненията при сключването на договори и финансирането със задна дата, да подобрят мониторинга и да използват съгласувано финансовите инструменти.

в) Специален доклад № 27/2018 „Механизмът за бежанците в Турция“

3.58. Сметната палата установи, че в една сложна обстановка Механизмът за бежанците в Турция бързо е мобилизирал 3 млрд. евро, за да предостави бърз отговор на кризата с бежанците. Въпреки това той не е постигнал напълно целта си за ефективна координация на този отговор. По одитираните проекти е била предоставена ефикасна подкрепа на бежанците; повечето проекти са реализирали планираните продукти, но половината от тях все още не са постигнали очакваните крайни резултати. Освен това Сметната палата установи, че е възможно да се повиши ефикасността на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства. Поради това тя заключи, че Механизмът може да бъде по-ефективен и че може да се постигне по-добро съотношение между качество и цена.

3.59. Сметната палата препоръча на Комисията: — да посрещне по-ефективно нуждите на бежанците от общинска инфраструктура и социално-икономическа подкрепа; — да подобри оптимизирането и взаимното допълване на помощта чрез ясно разделяне на задачите между различните източници на финансиране; — да приложи стратегия за преход от хуманитарна помощ към помощ за развитие; — да повиши ефикасността на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства; — да работи с турските власти за подобряване на средата за работа на международните НПО; — да засили мониторинга и докладването във връзка с Механизма за бежанците в Турция.

г) Специален доклад № 32/2018 относно Извънредния доверителен фонд на ЕС (ИДФЕС) за Африка

3.60. Сметната палата установи, че ИДФЕС за Африка е гъвкав инструмент. Като се имат обаче предвид безпрецедентните предизвикателства, пред които е изправен, той е следвало да бъде разработен с по-голямо внимание. ИДФЕС за Африка е по-бърз при стартирането на проекти в сравнение с традиционните инструменти, но се сблъсква със сходни проблеми, които забавят изпълнението. Въпреки че одитираните проекти бяха на ранен етап на изпълнение, те бяха започнали да генерират конкретни резултати.

3.61. Сметната палата препоръча на Комисията: — да повиши качеството на целите на ИДФЕС за Африка; — да преразгледа процедурата за подбор на проекти; — да предприеме мерки за ускоряване на изпълнението; — да подобри мониторинга на ИДФЕС за Африка.

Функция 5 – Администрация

3.62. През 2018 г. ЕСП публикува три специални доклада в тази област. ЕСП би желала да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки в три от тези доклади.

а) Специален доклад № 34/2018 „Помещения за служебно ползване на институциите на ЕС“

3.63. Сметната палата установи, че институциите управляват ефикасно своите разходи за помещения за служебно ползване, но стратегиите за сградния фонд невинаги са разписани официално. Институциите си сътрудничат и прилагат сходни принципи на вземане на решения. Докладването за сградите пред бюджетните органи обаче не дава възможност за сравнение и анализ на ефикасността. Механизмите за финансиране за големите строителни проекти, които одиторите анализираха, често пъти са били сложни, което е повлияло върху прозрачността. Изпълнението на повечето проекти се е забавило, което в някои случаи е довело до допълнителни разходи.

3.64. Сметната палата препоръча на институциите: — да актуализират и разпишат официално своите стратегии за сградния фонд и редовно да актуализират документите за планиране; — да повишат бюджетната прозрачност при използването на механизми за финансиране на строителни проекти; — да въведат адекватни процедури за управление на големи проекти за строителство и основен ремонт; и — да подобрят съгласуваността на данните и мониторинга на сградния фонд.

Доклади относно областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“

3.65. На последно място, Сметната палата публикува четири специални доклада относно областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“. ЕСП иска да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки в три от тези доклади.

а) Специален доклад № 2/2018 „Оперативна ефективност на ЕЦБ при управление на кризи в банките“

3.66. В този одит беше проверена оперативната ефективност при управлението от ЕЦБ на една конкретна надзорна задача – управлението на кризи. ЕЦБ е установила рамка за управление на кризи, но трябва да обърне внимание на определени недостатъци в разработката ѝ и на признаците на неефективно прилагане на процедурите. Съществуват процедури за оценка на плановете на банките за възстановяване, а оценителите разполагат с достъп до полезни инструменти и насоки. Резултатите от оценките на плановете за възстановяване обаче не се използват систематично за идентифициране и реакция при кризи. ЕЦБ не разполага със система за използване на специфични фактори за всяка банка, която би могла да сигнализира за вероятно влошаване на финансовото състояние на дадена банка. Освен това системите и насоките за оценките за бърза ранна намеса не са достатъчно добре разработени, а докладите на ръководството за лошо качество на активите на банките и съответният капацитет на място трябва да бъдат усъвършенствани.

3.67. Сметната палата препоръча на ЕЦБ: — да доразработи насоките си относно оценките за ранна намеса, в т.ч. за бърза реакция при кризи; — да определи ясен набор от показатели за идентифициране и реакция на кризи; — да подобри мониторинга и използването на информация от оценките на плановете за възстановяване.

б) Специален доклад № 3/2018 „Одит на процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД)“

3.68. Сметната палата провери изпълнението от страна на Европейската комисия на процедурата при макроикономически дисбаланси, която има за цел да установи, да предотврати и да се справи с макроикономически дисбаланси, които биха могли да засегнат неблагоприятно икономическата стабилност. Тя установи, че като цяло ПМД е добре разработена, но Комисията не я прилага по начин, който да гарантира ефективно предотвратяване и коригиране на дисбалансите. Може да се обобщи, че издаваните от Комисията специфични за всяка държава препоръки (СП) показват известни слабости; класификацията на държавите членки с дисбаланси не е прозрачна; задълбоченият анализ на Комисията е станал по-малко видим, въпреки доброто си качество, и липсва публична осведоменост относно процедурата и последиците от нея. Освен това процедурата не способства по адекватен начин за ранното установяване на дисбаланси, тъй като нейните показатели се основават на неактуални данни и плъзгащи се средни стойности, които не отчитат най-новите събития.

3.69. Сметната палата препоръча на Комисията значително да подобри определени аспекти на осъществяваното от нея управление и да придаде по-голямо значение на ПМД.

в) Специален доклад № 18/2018 „Постигната ли е основната цел на превантивната част на Пакта за стабилност и растеж?“

3.70. Сметната палата установи, че в няколко силно задлъжнели държави членки ПСР не е довел до достатъчна степен на напредък към средносрочните бюджетни цели в разумен срок. Европейската комисия е упражнила активно своите дискреционни правомощия с цел да намали изискванията за корекции както при определянето на правилата за изпълнение, така и при вземането на отделните решения.

3.71. Сметната палата препоръча на Комисията: — да промени изискваните нива на корекция, съдържащи се в „матрицата на изискванията“, за да се увеличат изискванията за корекции за държавите членки, чието съотношение на дълга към БВП е над 60 %, и да се справи с кумулативното въздействие на допустимите отклонения, когато се предвиждат множество клаузи; — да реформира начина, по който понастоящем се прилагат клаузите за гъвкавост, като ограничи гъвкавостта до действителните фискални разходи за реформите, и да гарантира, че ще бъде преустановено използването на клаузата за инвестиции в настоящия ѝ вид и че тя ще бъде реформирана с цел да се гарантира, че всички допълнителни разходи, произтичащи от отклонението от първоначалния план за постигане на СБЦ (т.е. през всички години след предоставянето на клаузата), са свързани с инвестиции, както и че клаузата за инвестиции води до повишаване на публичните инвестиции като дял от БВП; — да гарантира съгласуваност между изискванията на превантивната и на корективната част; — да включва по-ясни изисквания в специфичните за всяка държава препоръки и да дава по-добри разяснения на изискванията и на рисковете от това те да не бъдат изпълнени навреме.

Част 3 – Проследяване на изпълнението на препоръките

3.72. Всяка година Сметната палата проверява до каква степен одитираните органи и организации са предприели действия в отговор на отправените от нея препоръки. Това проследяване на изпълнението на препоръките на Сметната палата е важна стъпка в цикъла на одита. То предоставя обратна информация за въздействието от нейната работа и насърчава одитираните органи и организации да изпълняват нейните препоръки.

Сметната палата анализира изпълнението на всички препоръки, отправени към Комисията през 2015 г.

3.73. В предходните години Сметната палата анализираше само извадка от препоръките, отправени три години по-рано. Тази година тя анализира изпълнението на всичките 185 препоръки, отправени към Комисията в 25-те специални доклада, приети през 2015 г. Сметната палата не провери изпълнението на една препоръка, тъй като тя вече не е актуална. Също така не проследихме изпълнението на 48-те препоръки, отправени към държавите членки.

3.74. За да извърши своето проследяване, Сметната палата използва документни проверки и събеседвания със служители на Комисията. За да гарантира справедлив и балансиран преглед, впоследствие Сметната палата изпрати своите констатации на Комисията и взе предвид нейните отговори в окончателния си анализ.

Как Комисията е изпълнила препоръките на Сметната палата?

3.75. От проследените 184 препоръки Сметната палата заключи, че Комисията е изпълнила изцяло 114 (62 %). От останалите препоръки 26 (14 %) е изпълнила в голяма степен, 33 (18 %) в известна степен, а 11 (6 %) изобщо не е изпълнила (вж. каре 3.15 ). В приложение 3.3 е представен подробно етапът на изпълнение на препоръките. Каре 3.15 Изпълнение на препоръки от одити на изпълнението на ЕСП през 2015 г. Източник: ЕСП.

3.76. В някои области Комисията е била особено ефикасна в изпълнението на препоръките на Сметната палата. По отношение на три специални доклада, свързани с възобновяемата енергия в Източна Африка (СД № 15/2015), предоставяне на финансова помощ за страни, намиращи се в затруднено положение (СД № 18/2015) и техническата помощ за Гърция (СД № 19/2015), всички препоръки са изпълнени изцяло.

3.77. Комисията не е приела 15 и е приела частично 17 препоръки. В крайна сметка обаче 10 от 17-те частично приети препоръки са изпълнени изцяло, а две от отхвърлените препоръки са изпълнени изцяло и още две са изпълнени в известна степен.

3.78. В заключение, Сметната палата отбеляза, че нейните одити на изпълнението са довели до няколко основни подобрения, въпреки че някои от установените слабости не са отстранени. В приложение 3.4 са описани слабостите, които продължават да съществуват във връзка с частично изпълнените препоръки.

Заключения и препоръки

Заключения

1) Показателите разкриват значителни разлики в постигнатите резултати и сочат умерен напредък като цяло (точки 3.7—3.20)

3.79. Включените в програмните декларации данни сочат, че като цяло напредъкът към постигането на целите за изпълнение е скромен. Късното и бавно започване както на програмите за сближаване, така и на програмите за развитие на селските райони е важен ограничаващ фактор.

2) Показателите невинаги дават добра представа за действителния напредък (точки 3.21—3.35)

3.80. Изчисляването както на напредъка към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности, така и на напредъка към целевите стойности, докладван от Комисията в рамките на Прегледа на изпълнението на програмите, следва да се разглежда с резерви поради различни причини: а) Много показатели са неподходящо избрани (точки 3.22—3.27) — Показателите се фокусират върху вложените ресурси и крайните продукти, а не върху резултатите и въздействията; — Някои показатели не измерват постигнатите резултати от изпълнението на бюджета на ЕС; — Липсват показатели за определени аспекти на някои цели на програмите. б) За много от показателите е невъзможно да се измери напредъкът (точки 3.28—3.30) — За почти половината от показателите е невъзможно да се изчисли напредъкът към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности. Въпреки че това може да се обясни с различни фактори, основната причина е липсата на данни за базовите стойности, за постигнатия напредък и/или за целевите стойности. в) За някои програми качеството на наличните данни е незадоволително (точки 3.31—3.33) — За някои програми за много от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък; — Редица други проблеми с качеството на данните допълнително усложняват анализа на напредъка. г) В някои програми са включени целеви стойности, които не са достатъчно амбициозни (точки 3.34—3.35) — Много програми включват целеви стойности, които според Сметната палата са неамбициозни. В седем програми тези целеви стойности съставляват най-малко 15 % от всички целеви стойности.

3.81. В каре 3.16 са обобщени заключенията на Сметната палата относно степента на отражение върху програмите на конкретните слабости, установени в букви а) — г) по-горе: а) програми, при които делът на показателите за вложени ресурси и крайни продукти е над 66 %; б) програми, при които за повече от 33 % от показателите е невъзможно да бъде измерен напредъкът; в) програми, при които за най-малко 25 % от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък; г) програми, при които най-малко 15 % от показателите имат неамбициозни целеви стойности. Това показва, че в извадката на Сметната палата няма нито една програма, която да не е засегната от тези слабости. Каре 3.16 Обобщение на заключенията Прегледани програми и % на финансовото програмиране за периода 2014 – 2020 г. в извадката във всяко каре Среден напредък към постигането на целевата стойност - изчисление на ЕСП (спрямо базовата стойност) Среден напредък към постигането на целевата стойност, равен на 20 % или по-малко Среден напредък към постигането на целевата стойност над 20 % и под 50 % Среден напредък към постигането на целевата стойност, равен на или над 50 % Рамка на изпълнението без нито една от четирите установени слабости Рамка на изпълнението с една от четирите установени слабости ЕФРР, храни и фуражи ЕЗФРСР, ЕИС, ИПП II „Еразъм+“, Фонд за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица, Фонд „Убежище, миграция и интеграция“, Фонд „Вътрешна сигурност“, ИСР, Хуманитарна помощ, Европейски фонд за приспособяване към глобализацията 21 % от финансовото програмиране в извадката 13 % от финансовото програмиране в извадката 6% от финансовото програмиране в извадката Рамка на изпълнението с най-малко две от четирите установени слабости „Хоризонт 2020“, МСЕ, КФ, Програма „Творческа Европа“ ЕФСИ, ЕСФ, ЕФМДР, LIFE 17 % от финансовото програмиране в извадката 11 % от финансовото програмиране в извадката Забележка: Напредъкът към постигането на целевата стойност не може да бъде изчислен за ЕФГЗ и Фонд „Солидарност“ на Европейския съюз (32 % от финансовото програмиране в извадката). Източник: ЕСП.

3.82. В точки 3.36—3.74 Сметната палата представя основни заключения и препоръки от подбрани специални доклади, публикувани през 2018 г.

3.83. Тазгодишното проследяване на изпълнението на предишни препоръки (вж. точки 3.72—3.81) потвърждава, че както и в предходни години, 76 % от препоръките, на които Сметната палата направи оценка, са изпълнени изцяло или в голяма степен. В 18 % от случаите препоръките са били изпълнени само в известна степен, като остават значителни слабости. Само 6 % от препоръките не са изпълнени.

Препоръки

3.84. В приложение 3.5 са представени констатациите от проверката на Сметната палата на изпълнението на трите препоръки, отправени в глава 3 от нейния Годишен доклад за 2015 г. И трите препоръки са изпълнени в известна степен.

3.85. Въз основа на заключенията си за 2018 г. Сметната палата отправя следните препоръки:

Препоръка 3.1 – Комисията следва да насърчи включването в програмните декларации на показатели, които:

а) чрез по-добро съчетаване на крайни продукти, резултати и въздействия осигуряват по-полезна информация за постиженията на разходните програми на ЕС;

б) имат ясна връзка с действията, финансирани по линия на разходните програми на ЕС;

в) отразяват постиженията на разходните програми на ЕС, а не резултатите от работата на Комисията и другите органи, които ги изпълняват; както и

г) обхващат целите на програмата.

Срок на изпълнение: изготвянето през 2022 г. на програмните декларации за бюджета за 2023 г.

Препоръка 3.2 — За да може да изчисли напредъка към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности, Комисията следва да предложи рамки за изпълнение по отношение на всички програми, които да съдържат посочените по-долу характеристики за показателите за изпълнение. Ако Комисията счита, че това не е подходящо за специфичен показател, тя следва да обясни своя избор в програмните декларации.

а) количествени базови стойности, като се посочва годината за базовата стойност;

б) количествени етапни цели;

в) количествени целеви стойности, като се посочва годината за постигане на целевата стойност;

г) данни с необходимото качество, така че напредъкът към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности да може да се изчисли лесно.

Срок на изпълнение: изготвянето през 2022 г. на програмните декларации за бюджета за 2023 г.

Препоръка 3.3 — Комисията следва да се стреми да получава навременна информация за изпълнението относно всички показатели за изпълнение, например като въведе нови инструменти за отчитане чрез интернет платформи.

Срок на изпълнение: стартиране на проекта през 2021 г.

Препоръка 3.4 — Комисията следва да документира предложените целеви стойности, така че бюджетният орган да може да оцени степента на тяхната амбициозност. Това предполага да бъдат предложени целеви стойности за всички показатели в разходните програми.

Срок на изпълнение: изготвянето през 2022 г. на програмните декларации за бюджета за 2023 г.

Препоръка 3.5 – Комисията следва да усъвършенства в още по-голяма степен Прегледа на изпълнението на програмите, по-специално като:

а) използва само една методика за изчисляване на напредъка към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности. Ако Комисията счита, че това не е практически осъществимо за специфичен показател, тя следва да обясни своя подход в Прегледа на изпълнението на програмите.

б) предоставя обосновка за подбора на показателите за изпълнение за всяка програма.

Срок на изпълнение: изготвянето през 2021 г. на Прегледа на изпълнението на програмите

(1) Член 317 от Договора за функционирането на ЕС.

(2) Вж. „Проект на общ бюджет на Европейския съюз за финансова година 2019 – Работен документ – Част I – Програмни декларации за оперативните разходи“, COM(2018) 600, май 2018 г.

(3) Вж. Бюджет на ЕС за периода 2014—2020 г., Преглед на изпълнението на програмите – извадка от програмните декларации за оперативните разходи, Проект на бюджет за 2019 г., COM(2018) 600, май 2018 г.

(4) Забележка: в препоръка 5 от глава 3 от Годишния доклад за 2016 г. (точка 3.77) Сметната палата отправя искане към Комисията „в основните отчети за изпълнението да посочва дали, според наличната информация, предоставените данни за резултатите са с достатъчно добро качество“.

(5) Базовите стойности зависят от наличието на информация, но по принцип представляват наличните данни относно съответния аспект на програмата към 1.1.2014 г.

(6) Вж. например „Измерване на дистанцията до постигането на ЦУР: оценка докъде са стигнали държавите от ОИСР“ (Measuring distance to the Sustainable Development Goal (SDG) targets — An assessment of where OECD countries stand), юни 2017 г., ОИСР, стр. 15, таблица 3. Предимства и недостатъци на различните процедури за нормализиране (Pros and cons of different normalisation procedures).

(7) Работен документ на службите на Комисията, „Насоки за по-добро регулиране“, SWD (2017) 350 окончателен, 7.7.2017 г., стр. 26.

(8) Както е обяснено в „Методологичната бележка“ от Прегледа на изпълнението на програмите, стр. 2.

(9) След съответно три и четири години от общо седем.

(10) Забележка: за да изчисли напредъка спрямо базовата стойност, Сметната палата прие, че базовата стойност за показателите е нула, въпреки че тази информация не е включена в програмните декларации.

(11) В момента съответното законодателство се изменя, за да може да се докладва за частично изпълнени операции.

(12) Въз основа на пет показателя.

(13) Регламент (ЕС) № 1309/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно Европейския фонд за приспособяване към глобализацията (2014—2020 г.) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1927/2006 (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стp. 855).

(14) За определенията на „крайни продукти“, „резултат“ и „въздействие“ вж. член 2 от Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Съюза (юли 2018 г.), и стр. 49 от Насоките за по-добро регулиране (SWD(2017) 350 окончателен).

(15) В някои случаи използваната от Сметната палата класификация на показателите се различава от тази, използвана от Комисията или посочена в съответното законодателство на ЕС.

(16) Този въпрос е разгледан и в „Най-добри практики на ОИСР за бюджетиране въз основа на резултатите“, издадени от Комитета за публично управление на дирекция „Публично управление“ на ОИСР (GOV/PGC/SBO(2018)7, 23 ноември 2018 г.). „Добра практика 3“ включва следното: „Правителството използва комбинация от мерки за изпълнение, балансирайки необходимостта от измерване на дългосрочните крайни резултати от политиката с необходимостта от наблюдение на напредъка в по-кратък срок“.

(17) COM(2018) 600, май 2018 г.: Проект на общ бюджет на Европейския съюз за финансова година 2019 — Работен документ — Част I — Програмни декларации за оперативните разходи, стр. 5.

(18) Където това е приложимо, също и от придружаващата политика, която не е свързана с разходите (например чрез регламент на ЕС).

(19) Вж. например следната бележка под линия към два показателя за общи цели от програмата за хуманитарна помощ („Брой смъртни случаи в резултат на природни бедствия, регистрирани в базата данни EM-DAT“ и „Брой държави, класирани като много високорискови по отношение на бедствията в индекса INFORM“): „Следва да се отбележи, че много важна част от годишните резултати и развитието на този показател зависи от външни фактори, които са изцяло извън контрола на Комисията. Конкретният принос на хуманитарната помощ за развитието на този показател трудно може да се оцени.“

(20) Всички програми имат специфични цели. Някои програми обаче нямат никакви общи цели.

(21) „Брой на хората, подпомогнати при преодоляване на кризисна ситуация, в която са засегнати условията им на живот“.

(22) В таблиците относно резултатите от изпълнението в приложение 11 от ГОД на ГД „Регионална и селищна политика“ например се посочва: „Що се отнася до данните за етапните цели, включени в таблиците по-долу, следва също така да се отбележи, че те са чисто индикативни разчети, които не следва да се използват за установяване на случаи на незадоволително изпълнение“.

(23) Напр. Инструмент за сътрудничество за развитие (ИСР), специфична цел 1, показател 2 „Процент на учениците, започнали първи клас, които достигат до последната степен на основното образование, разделени по пол“, за които в бележка под линия се посочва: „Трябва обаче да се отбележи, че този показател все още не е на разположение: няма определена методология, няма данни. Според ЮНЕСКО, която е водещата организация относно показателите за ЦУР в областта на образованието, ще са необходими от 3 до 5 години, преди този показател да може да се използва.“

(24) Препоръка на Съвета по освобождаване от отговорност на Комисията за изпълнение на общия бюджет на Европейския съюз за финансова 2017 година, глава 3, точка 3.

(25) Доклад относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2017 година, Комисия и изпълнителни агенции [P8_TA(2019)0242), точка 236].

(26) Като се има предвид, че широкообхватната мрежа в ЕС е повече от 138 000 км железопътни линии.

(27) Базовата стойност и целевата стойност са съответно 3,2 и 3,0 заявки за патенти за финансиране в размер на 10 млн. евро.

(28) https://www.eca.europa.eu

(29) Публикациите на Сметната палата от 2018 г. включват и девет аналитични прегледа: два обзорни доклада, шест информационно-аналитични документа и един бърз преглед на конкретен казус.

(30) 1a („Конкурентоспособност за растеж и работни места“), 1б („Икономическо, социално и териториално сближаване“), 2 („Устойчив растеж: природни ресурси“), 3 („Сигурност и гражданство“), 4 („Глобална Европа“), 5 („Администрация“).

(31) Забележка: специалните доклади относно действията на ЕС в областта на околната среда и климата са включени към функция 2 по-долу.