Специален доклад Създаване на 
Европейската служба 
за външна дейностBG 2014  г. № 11
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1Ел. поща: eca -info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.euTwitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в  интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2014 г.
ISBN 978-92-872-0575-9
doi:10.2865/15640
© Европейски съюз, 2014 г.
Възпроизвеждането е  разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
BG 2014  г. № 11
Специален доклад Създаване на 
Европейската служба 
за външна дейност
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)
02
 Съдържание
Точки
I – VI Кратко изложение
1 – 9 Въведение
1 – 6 Правно основание и обща информация
7 – 9 Организационно устройство
10 – 12 Одитен обхват и подход
13 – 67 Констатации и оценки
13 – 22 ЕСВД е изградена твърде бързо и без достатъчна подготовка, а създаването и`    е затруднено 
от твърде много ограничения и неясно формулирани задачи
14 – 18 Ролята на ЕСВД е определена късно и не е описана ясно
19 – 22 ЕСВД се е сблъскала с редица политически и финансови предизвикателства
23 – 50 Слабостите при определянето на приоритети, организацията и разпределянето на 
ресурсите намаляват ефикасността на ЕСВД 
25 – 28 ЕСВД не е приела за приоритет разработването на цялостна стратегическа рамка за външната 
политика на ЕС и не е приела вътрешна стратегия
29 – 34 Сложната организация на ЕСВД не улеснява навременното сътрудничеството между отделите
35 – 39 Специалните представители на ЕС не са достатъчно интегрирани в ЕСВД
40 – 44 ЕСВД се е сблъскала с трудности при осигуряването на персонал за ключови дейности с наличните 
прехвърлени ресурси
45 – 50 Процедурите за набиране на персонал са бавни и скъпи и не са коригирали напълно съществуващия 
дисбаланс
03 Съдържание
51 – 67 Координацията с Комисията и държавите членки се подобрява, но все още не е достатъчно 
добра, за да позволи на ЕСВД да достигне пълния си потенциал 
52 – 56 Координацията с Комисията е частично ефективна
57 – 61 Новото устройство на делегациите на ЕС изисква повече координационна дейност, 
а административното управление е с намалена ефективност
62 – 64 Държавите членки и ЕСВД все още не са използвали пълния потенциал за взаимодействие между 
техните мрежи от дипломатически представителства
65 – 67 Потенциалните ползи от определянето на ЕСВД за постоянен председател на подготвителните органи на Съвета не са изцяло реализирани
68 – 73 Заключения и препоръки
 Отговори на ЕСВД
04
 Кратко  
изложение
I
С Договора от Лисабон се създава постът върховен пред ‑
ставител на ЕС по въпросите на външните работи и поли ‑
тиката на сигурност, който е и заместник‑председател на 
Европейската комисия (наричан по‑нататък „върховен 
представител“). Върховният представител следва да осигурява последователността на външната политика на ЕС, подпомаган от нова дипломатическа служба — Евро ‑
пейската служба за външна дейност (ЕСВД).
II
ЕСВД официално започва дейност на 1 януари 2011 г. Тя се състои от централна служба в Брюксел и глобална мрежа от 140 делегации, които представляват интере ‑
сите на ЕС.
III
При одита беше проверено дали:
 — Създаването на ЕСВД е подготвено добре.
 — Ресурсите на ЕСВД са ефикасно разпределени по приоритети, организирани и отпуснати.
 — ЕСВД е координирала ефективно своите дейности с Комисията и държавите членки.
IV
Със създаването на ЕСВД ЕС разполага с действаща служба за външна политика, която включва референтни бюра по политиката и структури за управление на кризи, 
широка мрежа от дипломатически постове и балансиран 
състав от служители от различни професионални обла ‑
сти. Въпреки това Сметната палата установи, че:
 — ЕСВД е изградена твърде бързо и без достатъчна подготовка, а създаването й е затруднено от твърде много ограничения и неясно формулирани задачи. — Слабостите при определянето на приоритети, орга ‑
низацията и разпределянето на ресурсите са нама ‑
лили ефикасността на ЕСВД, а специалните предста ‑
вители на ЕС не са достатъчно интегрирани.
 — Координацията с Комисията и държавите членки се е подобрила, но все още не е достатъчно добра, за да позволи на ЕСВД да достигне пълния си потенциал.
V
Настоящият доклад е изготвен след извършване на независима оценка на създаването на ЕСВД. Одитът на Сметната палата беше извършен по същото време, както и подготовката на средносрочния преглед на ЕСВД. Кон ‑
статациите и препоръките на Сметната палата като цяло съответстват на самооценката на ЕСВД, което подчертава необходимостта да се предприемат действия за преодо ‑
ляване на откритите слабости.
VI
В доклада са изложени препоръки за повишаване на допълнителните ползи от ЕСВД и на нейната ефектив ‑
ност, като например изясняване на целите и задачите 
на службата, рационализиране на организационната 
и`.   структура, опростяване на нейната административна 
дейност и подобряване на процеса на планиране. В доклада се препоръчва също така да се преразгледа 
процеса на назначаване и дейността на специалните 
представители на ЕС, както и процедурите за наби ‑
ране на персонал на ЕСВД. ЕСВД следва да си сътруд ‑
ничи с Комисията за намаляване на въздействието на строгостта на финансовия регламент и правилника за персонала върху ефикасността на делегациите на ЕС. На последно място, ЕСВД следва да продължи да полага усилия за насърчаване на споделянето и съвместното 
ползване на информация с държавите членки и следва 
да обмисли възможността да предлага някои консулски услуги.
05
 Въведение
1 Член 18 от Договора за 
функционирането на Европейския съюз.
2 Върховният представител за общата външна политика и политика на сигурност, Комисарят, отговарящ за външните отношения и Министерството на външните работи на държавата членка, която изпълнява ротационното председателство.
3 Заключения на Съвета относно прегледа на ЕСВД, заседание на Съвета по общи въпроси, 17.12.2013 г.
4 Член 27, параграф 3 от Договора за Европейския съюз гласи, че ЕСВД следва да включва длъжностни лица от генералния секретариат на Съвета и от Комисията, както и командирован персонал от дипломатическите служби на държавите членки.
5 Решение 2010/427/ЕС на Съвета от 26 юли 2010 година за определяне на организацията и функционирането на Европейската служба за външна дейност (ОВ L 201, 3.8.2010 г., стр. 30).Правно основание 
и обща информация
01 
С Договора от Лисабон се създава 
нов пост за ръководител на външните 
работи на ЕС — върховен представител 
на ЕС по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, който е и заместник‑председател на Европей ‑
ската комисия (наричан по‑нататък 
„върховен представител“)
1. Върховният 
представител е подпомаган от нова 
дипломатическа служба  — Европейската 
служба за външна дейност (ЕСВД). Тези 
промени слагат край на действащия 
преди това механизъм на „тройката“2, 
посредством който се ръководи външна ‑
та политика на ЕС през предходните две десетилетия.
02 
ЕСВД е планирана като основа на новата външна политика на ЕС, като „модерна и функционираща служба в областта 
на външната политика, разполагаща 
с нужните инструменти за насърчаване на ценностите и интересите на ЕС, както и за гарантиране на координацията 
и последователността в отношенията на 
ЕС с останалия свят“
3, която да насочва 
усилията както на ЕС, така и на държави ‑
те членки. За тази цел нейните служи ‑
тели представляват обединените сили на основните заинтересовани страни: Комисията, Съвета и държавите членки. Разнообразният професионален опит на 
персонала се счита за критичен елемент 
за успеха на службата и поради това е специално отбелязан в Договора от 
Лисабон
4.03 
При влизането в сила на Договора от 
Лисабон на 1 декември 2009 г. държави ‑
те членки все още изследват различните 
възможности за изграждане на ЕСВД. 
Действайки по предложение на вър ‑
ховния представител, след консултация с Европейския парламент и след като 
получава съгласието на Европейската 
комисия, Съветът приема Решение на Съвета от 26 юли 2010 г. за определяне на организацията и функционирането 
на Европейската служба за външна 
дейност (ЕСВД)
5, с което се потвърждава 
автономността на службата, установяват се основните принципи на организа ‑
ционното 
ѝ устройство и се утвърждава 
кои служби ще бъдат прехвърлени от Комисията и генералния секретариат 
на Съвета (наричан по‑нататък ГСС) към 
ЕСВД.
04 
Уникалният характер на ЕСВД я прави различна от Комисията (наднационална институция) и от Съвета (междуправи ‑
телствена институция). В зависимост от това дали разглежданият въпрос е от компетентността на EC или не, ЕСВД функционира като отдел на Комисията 
или като ГСС. Когато функционира като 
отдел на Комисията, ЕСВД има същите правомощия и компетентности като все ‑
ки друг отдел да участва в механизмите за вътрешна координация на Комисията.
06 Въведение
6 Заключения на Съвета 
относно прегледа на ЕСВД, заседание на Съвета по общи въпроси, 17.12.2013 г.
7 Мрежа, чието изграждане Комисията започва преди 50 години.
8 Правилникът за длъжностните лица и условията за работа на другите служители на Европейските общности определя две групи длъжностни лица на ЕС съгласно естеството и значението на техните задължения  — 
администратори и асистенти. Администраторите са натоварени с административни, консултативни, езикови и научни функции, а асистентите имат технически и помощни функции.
9 Член 6, параграф 9 от Решение 2010/427/EС на Съвета.
10 46 % в делегациите (376 администраторски позиции) и 24 % в централната служба (559 администраторски позиции).05 
Решението на Съвета предвижда сред ‑
носрочен преглед на изграждането 
на ЕСВД. Този преглед, публикуван на 
29 юли 2013 г., обобщава постигнатия 
напредък и установените трудности и включва препоръки в краткосрочен и средносрочен план за подобряване 
на работата на службата. На 17 декем ‑
ври 2013 г. Съветът приема заключения 
относно този преглед
6, в които се насър ‑
чава изпълнението на краткосрочните 
препоръки и се приканва следващият 
върховен представител да представи в края на 2015 г. оценка на организация ‑
та и функционирането на ЕСВД и, ако е необходимо, предложение за ново 
решение на Съвета.
06 
Одитната дейност на Сметната палата 
беше проведена паралелно със сред ‑
носрочния преглед, извършен от ЕСВД. 
Сметната палата е информирана за пре ‑
гледа и за свързаните с него заключения 
на Съвета и установи, че в много случаи нейните заключения и препоръки съвпа ‑
дат и с двата документа. В този контекст и по‑специално в светлината на предсто ‑
ящите корективни действия, Сметната 
палата предоставя независима оценка 
на ключовия нов европейски орган.Организационно 
устройство
07 
ЕСВД официално започва работа на 
1 януари 2011 г. Тя се състои от централ ‑
на служба в Брюксел и глобална мрежа от 140 бивши делегации на Комисията
7, 
които на тази дата са прехвърлени към 
ЕСВД и превърнати в делегации на ЕС 
с по‑широк политически мандат — да представляват интересите на ЕС.
08 
ЕСВД разполага с автономия по адми ‑
нистративните въпроси. Първоначал ‑
но персоналът на ЕСВД е формиран 
изключително чрез прехвърляне на 
някои отдели на ГСС и Комисията, като постепенно са назначени дипломати от държавите членки. В Решението на Съ ‑
вета се определя целево ниво, съгласно което при пълен капацитет една трета от администраторите на ЕСВД
8 следва да 
бъдат дипломати от държавите членки9. 
Към юни 2013 г. ЕСВД има 3392 служите ‑
ли — 1487 в централната служба и 1905 в делегациите, като дипломатите от дър ‑
жавите членки заемат 33 % от наличните 935 администраторски позиции
10.
09 
За 2014 г. ЕСВД разполага с бюджет от 519 млн. евро, който е поделен между 
централната служба (41 %) и делегаци ‑
ите (59 %). Комисията допълва бюджета 
на делегациите с около 270 млн. евро годишно. Това се дължи на факта, че делегациите на ЕС все още включват 
значителен брой служители на Комиси ‑
ята, по‑голямата част от които рабо ‑
тят по изпълнението на оперативния бюджет на ЕС, за който Комисията носи 
отговорност.
07
 Обхват  
и подход на одита
11 Исканията за информация 
подпомагат подготовката на срещи на високо равнище. Служителите на ЕСВД ги изпълняват чрез изготвяне на документи с различен формат (като например теми за изказвания, речи и информационни бележки).
12 България, Чешка република, Естония, Испания, Италия, Кипър, Латвия, Унгария, Нидерландия, Австрия, Полша, Португалия, Словакия, Швеция и Обединеното кралство.10 
Сметната палата извърши одит на 
изграждането на ЕСВД, като потърси отговор на три въпроса:
а) Добре ли е подготвено създаването 
на ЕСВД?
б) Ресурсите на ЕСВД ефикасно ли са разпределени по приоритети, орга ‑
низирани и отпуснати?
в) ЕСВД ефективно ли е координирала своите дейности с Комисията и дър ‑
жавите членки?
11 
Одитът обхвана подготвителната дей ‑
ност, извършена от институциите на ЕС и държавите членки, и дейностите на 
ЕСВД от началото на нейното функцио ‑
ниране на 1 януари 2011 г. до декември 
2013 г.
12 
Сметната палата събра данни за извърш ‑
ване на оценка по няколко различни начина:
а) документен анализ и преглед на 
публикации;
б) извадка от 30 искания за информа ‑
ция
11, отправени от председателя на 
Съвета, председателя на Комисията, върховния представител и други 
комисари в периода 2011—2012 г.;в) извадка от 30 процедури за набира ‑
не на администратори: 15 в централ ‑
ната служба и 15 в делегациите;
г) извадка от 14 курса за обучение на 
служители на ЕСВД, организирани от началото на 2011 г. насам;
д) количествен анализ на данни ‑
те за служителите на ЕСВД към 
15 април 2013 г., 10 януари 2012 г. 
и 25 януари 2011 г.;
е) анкетно проучване на извадка от 35 делегации на ЕС (отговори са 
получени от всичките 35 участници);
ж) анкетно проучване, проведено сред държавите членки, на което са отго ‑
ворили 15 от тях
12;
з) събеседвания с представители на ГСС и девет генерални дирекции на 
Комисията с цел да се получи тяхно ‑
то становище относно сътрудничест ‑
вото с ЕСВД;
и) събеседвания с ръководители и слу ‑
жители на ЕСВД, специалния пред ‑
ставител на ЕС за правата на човека, 
специалния представител на ЕС за 
региона на Южното Средиземномо ‑
рие и специалния представител на ЕС в Косово, както и с представители 
на министерствата на външните ра ‑
боти на Белгия, Германия, Франция, 
Люксембург и Полша.
08
 Констатации  
и оценки
13 Ирландските избиратели 
отхвърлят Лисабонския договор през юни 2008 г., преди да го одобрят при втори референдум, проведен на 2.10.2009 г.
14 Последният общ стратегически документ на ЕС все още е Европейската стратегия за сигурност от 2003 г., която, въпреки извършената актуализация през 2008 г., не отразява развиващите се геополитически събития, променили света. Въпреки това държавите членки не постигат съгласие относно обосновката за нова стратегия, като някои от тях считат, че постановените през 2003 г. принципи все още са валидни.
15 Член 2 и член 3 от Решение № 2010/427/ЕС на Съвета. Освен това в контекста на мандата на върховния представител да осигурява съгласуваност на политиката по отношение на външните дейности на ЕС, член 9 признава ключовата роля на ЕСВД при планирането на инструментите на Комисията за външни дейности.ЕСВД е изградена твърде 
бързо и без достатъчна 
подготовка, а създава -
нето и ` .  е затруднено от 
твърде много ограниче -
ния и неясно формули -
рани задачи
13 
В този раздел (точки 13—22) е изложен 
отговорът на първия въпрос: „Добре 
ли е подготвено създаването на ЕСВД?“. 
В доклада се анализира дали задачите на ЕСВД са ясно определени, дали броят им е ограничен и дали се тълкуват еднак ‑
во от Комисията от държавите членки. 
Разглежда се също така дали ЕСВД 
разполага с финансовите и политически ‑
те инструменти, от които се нуждае за изпълнение на своите задачи.
Ролята на ЕСВД е опреде -
лена късно и не е описана 
ясно
14 
Поради несигурността, засягаща рати ‑
фицирането на Договора от Лисабон13, 
държавите членки и институциите на 
ЕС не са извършили значителна подгот ‑
вителна дейност преди създаването на ЕСВД. В резултат на това характерът на бъдещата служба все още се обсъжда от държавите членки, Комисията и Съве ‑
та, когато Договорът от Лисабон влиза в сила на 1 декември 2009 г.15 
Важен фактор при тази дискусия е фа ‑
ктът, че целите на ЕС не са определени като обща външнополитическа страте ‑
гия на ЕС, която би могла да насочва тази подготвителна дейност
14.
16 
Поради това решението на Съвета не 
определя никакви цели за ЕСВД. Вместо 
това то само изброява нейните задачи15:
а) да подпомага върховния представи ‑
тел да изпълнява тройния си мандат: да провежда общата външна поли ‑
тика и политика на сигурност, да председателства Съвета по външни 
работи и да заема поста на замест ‑
ник‑председател на Комисията;
б) да подпомага председателя на 
Европейския съвет, председателя на Комисията и самата Комисията при упражняването на съответните 
им функции в областта на външните 
отношения;
в) да подпомага дипломатически ‑
те служби на държавите членки, 
генералния секретариат на Съвета 
и Комисията, както и другите ин ‑
ституции и органи на Европейския 
съюз, по‑специално Европейския 
парламент, и да си сътрудничи с тях.
09 Констатации и оценки 
16 Вътрешните политики 
и дейности на ЕС могат да имат значително отражение извън границите на Съюза, както и външни събития също могат да въздействат върху вътрешната динамика на ЕС. „Външното измерение на вътрешни политики“ обикновено се отнася до ситуации, в които външните аспекти на вътрешните политики на ЕС имат растящо въздействие върху външната политика и политиката на сигурност. Като пример за отражението на вътрешните политики на ЕС върху външната политика може да се посочи фактът, че двустранните отношения между ЕС и Канада дълго време са доминирани от въпроса за въздействието на политиките на ЕС, свързани с изменението на климата, върху достъпа до европейски пазари на петрол, произведен от битуминозен пясък.
17 ЕСВД започва своята дейност по време на Арабската пролет, по‑конкретно в навечерието на международната интервенция в Либия.
18 Тази реакция включва многобройни инициативи, като например разработването на нова политика за съседство, приета през май 2011 г., откриването на служба на ЕС в Бенгази през май 2011 г. и назначаването на специален представител на ЕС за Южното Средиземноморие през юли 2011 г. На последно място, делегацията на ЕС в Либия е открита през ноември 2011 г.
19 Цялостният подход на ЕС е интегриран подход към дадена държава или регион, който съчетава използването на традиционни инструменти (като например сътрудничество за развитие) и действия в рамките на общата външна политика и политиката за сигурност (като например санкции) в подкрепа на високоприоритетни цели. Допълнителните ползи от подобно съчетаване са признавани и преди (например след войните на Балканите), но прилагането му на практика е засегнато 17 
Решението на Съвета отразява съгла ‑
суваното между държавите членки, 
Европейския парламент и Комисията 
в момента на изготвянето на текста. То 
не определя по‑подробно тези широ ‑
коспектърни задачи и не дава почти никакви обяснения относно естеството 
им.
18 
В резултат на това различни отдели са 
прехвърлени към ЕСВД не въз основа на очаквания им принос за изпълнението на целите на службата, а на база на дей ‑
ностите им и на административната им позиция в структурата на Комисията или ГСС. Това е особено явно по отношение 
на външното измерение на вътрешните 
политики на ЕС, за което ЕСВД не е по ‑
лучила ресурси от Комисията
16. По‑спе ‑
циално, ЕСВД е създадена без отдели, натоварени с работата по глобални въ ‑
проси, които засягат ЕС, като например изменението на климата или енергийна ‑
та сигурност, тъй като ресурсите в тези области са прехвърлени от предишната 
Генерална дирекция „Външни отноше ‑
ния“ на Комисията към други отдели на 
Комисията преди създаването на ЕСВД. 
Това е допринесло за ситуация, в която 
ЕСВД се е сблъскала с практически труд ‑
ности да координира някои действия на Комисията, които имат отражение върху външната политика на ЕС.ЕСВД се е сблъскала 
с редица полити -
чески и финансови предизвикателства
19 
ЕСВД е създадена в период на нараства ‑
щи сътресения в Южното Средизем ‑
номорие17. ЕСВД фокусира вниманието 
си върху ръководството на реакцията 
на ЕС18. Тази задача има приоритет над 
разработването на дългоочакваните от държавите членки и институциите на ЕС външнополитически инициативи, като например реформата на процедурите и структурите на общата външна поли ‑
тика и отбранителната политика и разра ‑
ботването на цялостен подход на ЕС
19.
10 Констатации и оценки 
от многообразието на 
действащите лица във външната политика на ЕС към този момент. Съвместно съобщение от върховния представител и Комисията по този въпрос е публикувано на 11.12.2013 г.
20 Съображение 15 от Решението на Съвета постановява, че: „Създаването [...] следва да се ръководи от принципа на ефективност от гледна точка на разходите и да се стреми към бюджетен неутралитет.“
21 Административните задачи, свързани с автономността на ЕСВД, които преди това са извършвани от ротационното председателство (например председателстване на някои работни групи на Съвета) и новите политически задължения на делегациите на ЕС (например координиране на посолствата на ЕС на място).20 
В период на сериозни ограничения 
в бюджетите на ЕС и държавите членки, Съветът взема решение създаването на 
ЕСВД да следва принципа на бюджетен 
неутралитет
20. Създаването на нова 
институция обаче е неизбежно свързано 
с високи разходи, особено когато новият 
орган следва да изпълнява нови задачи. В действителност Съветът взема това решение без оценка на ресурсите, която е следвало да вземе предвид както 
новите потребности
21, така и потенци ‑
алните възможности за сътрудничест ‑
во, произтичащи от обединяването на 
структурите на Комисията и ГСС.
21 
Условието за бюджетен неутралитет се прилага стриктно само за тези структури в областта на външната политика, които 
са прехвърлени към новата служба. Това 
означава, че ЕСВД не е получила ресурси за подкрепящи функции. Вместо това Ко ‑
мисията и ГСС са продължили да предос ‑
тавят услуги, вариращи от управление на персонала (като например набиране, медицински прегледи или изплащане на заплати) до административна подкрепа 
(като информационни технологии, сгра ‑
ди или помещения за провеждане на 
заседания). За тази цел ЕСВД е подписала споразумения за нивото на обслужване 
с Комисията и ГСС. Това е прагматично 
решение в краткосрочен план, но като цяло предоставените услуги не отгова ‑
рят напълно на нуждите на ЕСВД:
а) ЕСВД няма възможност да оценява 
или да променя обхвата и ползите от тези споразумения за нивото на об ‑
служване, които са изготвени в съ ‑
ответствие с услугите, предоставяни преди създаването на службата.б) Сроковете на споразуменията не 
вземат предвид нуждите на ЕСВД. 
Например осигуряваната от ГСС под ‑
крепа за поддържане на сигурните системи, използвани за изпращане на класифицирана информация, е преустановена преди да бъде 
изградено алтернативно ефек ‑
тивно решение (което да е в съот ‑
ветствие с принципа за бюджетен неутралитет).
22 
Не е извършена цялостна оценка, която 
да сравни оперативните разходи на ЕСВД с разходите на предшестващите 
я структури, като се включат и държави ‑
те членки. В това отношение е вероятно 
създаването на ЕСВД да е довело до зна ‑
чителни икономии за държавите членки. 
Например държавите членки могат да 
разчитат на ЕСВД за изготвяне на докла ‑
ди по въпросите на политиката, вместо 
сами да изготвят такива, работното 
натоварване на ротационното председа ‑
телство по подготвяне и ръководене на работните групи на Съвета е облекчено, а заплатите на командированите дипло ‑
мати вече се поемат от ЕСВД.
11 Констатации и оценки 
22 Понастоящем ЕС поддържа 
стратегически партньорства с десет държави: Бразилия, Канада, Китай, Индия, Япония, Мексико, Русия, Южна Африка, Южна Корея и САЩ. Тези партньорства са сключени от Съвета дълго преди създаването на ЕСВД.
23 Испания, Италия, Полша и Швеция считат, че е необходимо прилагането на широк стратегически подход във външните отношения на ЕС и вземат решение да финансират инициативата „Експертен процес за глобална европейска стратегия“, която следва да подготви този подход.
24 Доклад на Европейския парламент относно прилагането на общата политика за сигурност и отбрана (A7 ‑0357/2012), 
31.10.2012 г..
25 Половината от държавите членки, отговорили на анкетното проучване, считат, че ЕСВД следва да има по‑голям принос за разработването на външни политики на ЕС, като например регионални стратегии.Слабостите при опреде -
лянето на приоритети, 
организацията и разпре -
делянето на ресурсите намаляват ефикасността на ЕСВД
23 
В този раздел (точки 23—50) е изложен 
отговорът на втория въпрос: „Ресурсите 
на ЕСВД ефикасно ли са разпределени по приоритети, организирани и отпус ‑
нати?“. Сметната палата извърши одит на извадки от процедури за набиране на 
персонал, искания за информация и кур ‑
сове за обучение и извърши количест ‑
вен анализ на данните за персонала.
24 
Въз основа на това Сметната палата 
извърши оценка на стратегията за уп ‑
равление, поставянето на цели и плани ‑
рането, организационната структура на ЕСВД, ролята на специалните представи ‑
тели на ЕС и управлението на човешките ресурси, като се фокусира върху набира ‑
нето на персонал, разпределението на служителите и обучението.ЕСВД не е приела за прио -
ритет разработването на 
цялостна стратегическа 
рамка за външната поли -
тика на ЕС и не е приела 
вътрешна стратегия
25 
Предвид бързо променящото се между ‑
народно положение ЕСВД е предпочела 
да използва ad‑hoc подходи, вместо да предлага обща външнополитическа стратегия. ЕСВД е избрала също така да не предлага общ подход за работа 
в рамките на стратегическите партньор ‑
ства на ЕС, въпреки че съществуващите 
такива
22 са създадени дълго преди До ‑
говора от Лисабон и може да нямат ясна 
връзка с настоящите външнополитиче ‑
ски приоритети на ЕС. Липсата на обща 
стратегическа рамка е критикувана от някои държави членки
23 и от Европей ‑
ския парламент24, който очаква ЕСВД да 
играе по‑активна роля в развитието на 
външната политика на ЕС25.
26 
Когато липсват стратегически насоки, 
ЕСВД се консултира с институциите на 
ЕС и с държавите членки, за да подготви 
реакцията на ЕС. Създадените по този начин ad‑hoc стратегии се изготвят след интензивни дебати, преди да бъдат офи ‑
циално приети от Комисията и одобрени 
от Съвета. Тази процедура не улесня ‑
ва предприемането на навременни 
действия.
12 Констатации и оценки 
26 Тройното председателство 
е въведено през 2007 г. след решение на Европейския съвет, съгласно което държавите членки на Европейския съюз се разделят на групи от три държави  — последователни 
ротационни председатели на Съвета на ЕС, формиращи тройното председателство. Целта му е да постигне последователност и съгласуваност в работата на Съвета.
27 Дирекция за управление и планиране при кризи (създадена през 2009 г.), Структура за планиране и провеждане на граждански операции (2007 г.), Център за анализ на информация (2002 г.) и военен състав (2001 г.). Те са от изключително значение за прилагането на гражданските и военни инструменти, избрани от Съвета в отговор на възникнали кризи (например разгръщането на военна тренировъчна мисия в Мали през февруари 2013 г. за поддържане на стабилността в региона Сахел).
28 Едно референтно бюро за географски район се състои от един или повече служители на ЕСВД, които работят по една и съща държава. Бюрата са групирани в географски отдели.
29 ГД „Външни отношения“ има четирима висши ръководители (един генерален директор и трима заместник генерални директори), а ГСС — двама висши ръководители (генерален директор и заместник генерален директор). За сравнение, ЕСВД има 13 висши ръководители.27 
ЕСВД все още не е приела вътрешна 
стратегия или план за управление. През 2011 г. върховният представител обаче 
определя три първоначални приоритета:
а) изграждане на ЕСВД като работеща 
институция;
б) развиване на съществуващите десет стратегически партньорства на ЕС;
в) засилване на Европейската политика за съседство в отговор на Арабската пролет.
Извън този ограничен брой приори ‑
тети, ЕСВД е достатъчно гъвкава, за да се адаптира към променящите се обстоятелства, и играе ключова роля за улесняване на диалога между Косово 
и Сърбия и при преговорите, свързани 
с иранската ядрена програма.
28 
ЕСВД не е поставила цели, нито е разра ‑
ботила подробни критерии за оценка 
доколко тези приоритети са постигнати. 
Тя също така не е изготвила цялост ‑
на рамка за планиране, поради което всеки отдел решава как да планира собствената си дейност. Това намалява 
общата ефикасност на ЕСВД, тъй като 
задачите и ресурсите невинаги следват поставените високоприоритетни цели. 
Освен това липсата на цялостна рамка 
за планиране затруднява интегриране ‑
то на нейните дейности в по‑широкия контекст на годишната работна програ ‑
ма на Комисията или на 18 ‑месечната 
„тристранна програма“
26 (изготвяна от 
групата на тримата ротационни предсе ‑
датели и ГСС).Сложната организация на 
ЕСВД не улеснява сътрудни -
чеството между отделите
29 
Общата структура на ЕСВД е сложна, 
което се дължи отчасти на факта, че за 
разлика от типичните министерства на външните работи, тя има допълнителни функции, характерни за министерствата на отбраната, на вътрешните работи и за 
разузнавателните служби. Референт ‑
ните бюра за географски райони, които 
в по‑голямата си част са прехвърлени 
от предишната Генерална дирекция 
„Външни отношения“ на Комисията, и структурите за управление на кризи, прехвърлени от ГСС
27, създават две ясно 
различаващи се части на организацията, като втората се отчита пряко пред вър ‑
ховния представител.
30 
Структурата на ЕСВД следва пирами ‑
дален организационен модел, който е по‑сложен от външнополитическите 
структури, които заменя:
а) референтните бюра за географски 
райони, които извършват основната 
функция на ЕСВД
28, имат допълни ‑
телни управленски нива в срав ‑
нение с предишните структури 
(вж. таблицата );
б) съществуват повече организацион ‑
ни единици, които са и с по‑малки 
размери (ръководителите имат 
по‑малък обхват на контрола, като докладващите им служители са 
с около 20 % по‑малко); и
в) ЕСВД разполага с два пъти повече висши ръководни кадри, отколкото 
нейните предшественици
29
13 Констатации и оценки 
30 По‑специално с отдела за 
координация при извънредни ситуации и кризи, дирекция „Политика на сигурност и предотвратяване на конфликти“ и до известна степен с отдела за глобални въпроси и борба с тероризма. При одита беше разкрито например припокриване в областите на предотвратяване на кризи, планиране в отговор на криза, космическа политика и реформа на сектора на сигурността.31 
Концентрацията на ръководни кадри 
в ЕСВД отчасти се дължи на решението 
на Съвета, което предвижда създаването 
на генерални дирекции по географски райони и изисква една трета от служи ‑
телите на ЕСВД да бъдат от държавите 
членки. Тъй като повечето управленски 
позиции, прехвърлени към ЕСВД, вече са заети от длъжностни лица на посто ‑
янен договор, ЕСВД създава структура с концентрация на ръководни длъжнос ‑
ти, която позволява значителен брой от позициите на високо йерархично ниво да бъдат заети от дипломати от държа ‑
вите членки.32 
Структурите в областта на общата по ‑
литика за сигурност и отбрана, прех ‑
върлени от ГСС, са създавани в течение на години въз основа на възникващите случаи, без да съществува обща рамка и като се припокриват с други отдели за 
управление на кризи
30. ЕСВД е предпри ‑
ела действия по тези въпроси, но това 
е сложен процес, който изисква едино ‑
душна подкрепа от държавите членки, за да бъдат изменени няколко решения на Съвета. Междувременно ЕСВД е въвела нови механизми за координация, като 
например съвет за управление на кризи 
и платформа за управление на кризи (вж. каре 1 ).ТаблицаОбщ преглед на управленските нива в ЕСВД, ГД „Външни отношения“ и ГСС
Нови структури Предишни структури
ЕСВД ГД „Външни отношения“ ГСС
(шест нива) (пет нива) (пет нива)
1.  Върховен представител на ЕС по въпросите на 
външните работи и политиката на сигурност1. Комисар
2.  Изпълнителен генерален секретар/Главен админи -
стративен директор - 1. Генерален секретар 
3. Заместник генерални секретари - -
4. Изпълнителни директори 2. Генерален директор 2. Генерален директор
- 3. Заместник генерални директори 3. Заместник генерален директор
5. Директори 4. Директори 4. Директори
6. Ръководители на сектори 5. Ръководители на отдели 5. Ръководители на отдели
Източник: Данни за персонала на ЕСВД и Официален указател на Европейския съюз, 2010 г.
14 Констатации и оценки 
31 Изпълнителният генерален 
секретар, Главният административен директор и двама заместник генерални секретари.
32 За случаите в извадката процесът на валидиране е отнел средно четири дни и е включвал до петима валидиращи служители (заместник‑ръководител на сектор, ръководител на сектор, директор, изпълнителен директор, член на управителния съвет), преди да достигне до Кабинета, където е възможно текстът да бъде преработен.33 
ЕСВД има управителен съвет, който се 
състои от четиримата най‑старши нейни 
служители31. Неговата цел е да осигури 
съгласуваността на действията на ЕСВД 
и тяхната насоченост към постигане 
на политическите цели, поставени от 
върховния представител. Вътрешните процедури на ЕСВД не третират упра ‑
вителния съвет като колективен орган 
с ясно определена роля и функции. 
Въпреки че управителният съвет улесня ‑
ва координацията между членовете на 
висшето ръководство, той не е успял да 
намали съгласно очакванията работното натоварване на върховния представи ‑
тел, който все още отговаря за 23 преки линии на отчетност.34 
Както във всяка дипломатическа служба, навременният достъп до информация 
е от изключителна важност. При одита 
беше оценена ефективността на същест ‑
вуващите процедури за изготвянето и разпространението на два основни 
вида информационни продукти:
а) ЕСВД предоставя подкрепа за под ‑
готовката на срещи, провеждани 
от председателя на Европейския съвет, председателя на Комисията, върховния представител и коми ‑
сарите, като надлежно отговаря на 
исканията за информация. Въпреки 
това подготовката на отговорите може да отнеме сравнително дълго време, най‑вече поради процеса 
на валидиране, който е резултат от 
структурата на ЕСВД
32. Освен това 
различните отдели рядко получават 
обратна информация относно текста 
или крайния резултат от срещата, за която е изготвена информационната бележка, и поради това е трудно да подобрят работата си.Платформа за управление на кризи
Платформата за управление на кризи е нов механизъм за координация, който следва да предоставя на ЕСВД и Ко ‑
мисията ясни политически и стратегически насоки за управлението на дадена криза. В зависимост от характерис ‑
тиките на възникналата криза, платформата обединява структури за управление на кризи, географски и хоризон ‑
тални отдели и съответните служби на Комисията.
Когато се стартира платформата за управление на кризи, географският изпълнителен директор прехвърля ръко ‑
водството за съответната държава на изпълнителния директор, отговорен за реакцията при кризи и оперативното 
координиране, който координира реакцията на ЕС. Това ограничава броя на кризите, по които ЕС може да работи 
едновременно, тъй като директорът, натоварен с реагиране на кризисната ситуация, не разполага с достатъчно ресурси, за да предприеме действия по повече от две кризи по едно и също време. В резултат на това платформа ‑
та за управление на кризи за дадена държава може да бъде прекратена, когато кризата все още не е приключила и реакцията на ЕС още не е оформена (например в Либия).Каре 1
15 Констатации и оценки 
33 Това е наследство от 
системата на ГСС, която е изградена с цел да се избегне смесването на гражданска и военна информация.
34 Специалните представители са на разположение на Съвета от 1996 г. насам. Първоначално Съветът може да назначава специални представители когато прецени, че това е необходимо, но след влизането в сила на Договора от Лисабон само върховният представител може да предлага такова назначаване.б) Със създаването на ЕСВД разузна ‑
вателните служби и делегациите 
за пръв път са част от една и съща организация, което увеличава възможностите за съчетаване на докладването по политически въ ‑
проси и разузнаването, за да бъдат 
подпомагани лицата, отговорни за 
вземането на решения. Разпростра ‑
нението на разузнавателните данни 
обаче все още е ограничено поради 
практическите трудности за спо ‑
деляне на класифицирана инфор ‑
мация с някои получатели. В това отношение повечето делегации на ЕС не са подготвени да обработват поверителни документи, много от ръководителите на делегации все 
още не разполагат със съответното 
разрешение за достъп до класифи ‑
цирана информация, а системите за 
докладване по политически въпроси 
и по разузнавателни въпроси все още не са съвместими
33. В резултат 
на това достъпът до и използване ‑
то на класифицирана информация в ЕСВД, и по‑специално в делегации ‑
те, е сериозно ограничен.
Специалните представи -
тели на ЕС не са достатъчно 
интегрирани в ЕСВД
35 
Един от най‑старите инструменти на 
общата външна политика и политиката за сигурност е изпращането на специ ‑
ални представители на ЕС, които да работят по възникналите кризи или да извършват конкретни задачи от името на ЕС
34. Специалните представители се 
назначават от Съвета по външни работи 
по препоръка на върховния представи ‑
тел и се ползват със силна подкрепа от 
държавите членки.36 
Първоначално специалните представи ‑
тели имат важна роля за подпомагане на координацията на външната поли ‑
тика между Съвета и Комисията, което обаче става излишно със създаването на ЕСВД. Въпреки това, предвид техните специални задачи за преодоляване на 
регионални проблеми и ad‑hoc кризи, 
ЕСВД продължава да ги счита за поле ‑
зен инструмент, а Съветът ги цени като важна структура във външната поли ‑
тика. Ето защо, след временно намаля ‑
ване на техния брой (от 12 през 2010 г. до 9 през 2011 г.), в края на 2013 г. има 11 специални представители.
37 
Специалните представители разполагат с широки правомощия. Това позволява известна гъвкавост при изпълнението 
на тяхната работа, но също така затруд ‑
нява оценяването на резултатите от 
дейността им. Въпреки че се считат за ad‑hoc инструмент за реагиране на кри ‑
зи, специалните представители заемат постовете си за среден период от осем години, което води до риск от прекалено нарастване на техния и подкопаване на 
ролята обикновените структури на ЕСВД.
16 Констатации и оценки 
35 През 2012 г. финансирането 
по общата външна политика и политиката за сигурност за специалните представители възлиза на 27 897 500 евро, което е еквивалентно на 5,7 % от общите разходи на ЕСВД за 2012 г. Тези суми се финансират от оперативните бюджетни кредити за общата външна политика и политиката за сигурност.
36 По‑специално структурата за планиране и провеждане на граждански операции, която е натоварена с оперативното планиране и изпълнението на граждански операции в областта на общата политика за сигурност и отбрана.38 
През декември 2013 г. 7 от 11 ‑те специал ‑
ни представители са базирани в Брюк ‑
сел, като са настанени в помещенията на 
ЕСВД. Специалните представители на ЕС 
са интегрирани в ЕСВД единствено кога ‑
то изпълняват двойна роля като ръково ‑
дители на делегации (четирима от 11 ‑те, 
всички от които базирани извън ЕС). При липсата на ясни процедури механизмите за координиране със съответните отде ‑
ли на ЕСВД са оставени на преценката 
на отделните специални представители, 
като по този начин се увеличава рискът техните действия да не са съгласувани с други действия на ЕС. Само половината 
от отговорилите на проучването ръково ‑
дители на делегации считат, че са били 
адекватно информирани за дейностите на специалните представители.
39 
Специалните представители се фи ‑
нансират от бюджета на ЕС за опера ‑
ции, управ  ляван от Комисията, което 
в контек  ста на бюджетните ограни ‑
чения осигурява на ЕСВД значителни 
допълнителни ресурси извън нейния административен бюджет
35. Това обаче 
също така поставя специалните пред ‑
ставители извън административната и управленска рамка, изградена за ЕСВД, по‑специално по отношение на оси ‑
гуряването на персонал, заплащането и отчитането, и ги задължава да спазват 
допълнителни административни и фи ‑
нансови задължения, като по този начин 
намалява капацитета им за определяне 
на политики.ЕСВД се е сблъскала с труд -
ности при осигуряването 
на персонал за ключови 
дейности с наличните прех -
върлени ресурси
40 
ЕСВД започва своята дейност с опре ‑
делени ресурси и служби, като служи ‑
телите и`.   са прехвърлени към нея въз 
основа на положението им към 31 де ‑
кември 2010 г. През 2011 г. ЕСВД извърш ‑
ва първоначален аналитичен преглед на 
персонала, като се съсредоточава върху 
рационализирането на референтните 
бюра за географски райони. През 2012 г. е стартирана втора процедура на пре ‑
глед с по‑амбициозни цели, като напри ‑
мер оценка на нуждите и съгласуване на ресурсите с приоритетите на ЕС в об ‑
ластта на външната политика. Тези два 
прегледа позволяват на ЕСВД да укрепи 
своите административни и подкрепящи функции, които страдат от недостиг на персонал при нейното създаване.
41 
Въпреки извършените 18 прехвърляния на служители, в политическите сектори 
на делегациите все още не са заети всич ‑
ки длъжности и не са предоставени нови 
ресурси за поемане на отговорностите, свързани с ротационното председател ‑
ство. Също така съответните отдели
36 не 
са получили нови човешки ресурси за 
оперативното планиране и изпълнение 
на кампанията от стартирани през 2012 г. и 2013 г. мисии в областта на общата политика за сигурност и отбрана, които имат за цел да отговорят по‑специално 
на кризите в Либия, Африканския рог 
и региона Сахел.
17 Констатации и оценки 
37 Общо 35 % от 
ръководителите на делегации, които са се завърнали в Брюксел, не са получили ръководни длъжности.
38 Пълната стойност на процедурите за набиране на персонал на ЕСВД не е известна, тъй като отдел „Човешки ресурси“ на ЕСВД заплаща само разходите на дипломатите на държавите членки, а институциите на ЕС поемат съответните разходи на длъжностните лица на ЕС. Изискването делегациите да финансират разходите на своите служители, когато те участват в процедури за набиране на персонал, също е натоварило техните бюджети.42 
Освен областите на изменението на кли ‑
мата и енергийната сигурност (вж. точ ‑
ка 18), одитът установи няколко други 
области, в които недостигът на съответен 
експертен опит е особено проблема ‑
тичен  — икономически и финансови 
въпроси, опит в областта на общата политика за сигурност и отбрана на ниво делегации, кодекс за поведение в косми
‑
ческото пространство, киберсигурност, миграция, санкции и възстановяване на 
активи. Тематичните референтни бюра 
са основните събеседници на Комисията при провеждането на междуведомстве
‑
ната процедура на консултация, която предоставя ключова възможност на ЕСВД да оказва влияние върху определянето 
на политиките. Ето защо този недостиг за
‑
труднява ЕСВД да осигури съгласуваност 
на политиката по отношение на външно ‑
то измерение на вътрешните политики.
43 
Външнополитическите структури на ГСС и Комисията използват различни ИТ приложения. Освен това изграждането 
на ЕСВД създава и нови изисквания, 
например по отношение на защитени комуникационни мрежи, чрез които да се споделя информация с делегации ‑
те. Въпреки това ЕСВД не е успяла да предприеме действия за задоволяване на тези непосредствени нужди, като на ‑
пример актуализиране и интегриране на 
приложенията, наследени от Комисията 
и ГСС, и подобряване на комуникацията с делегациите и държавите членки.
44 
ЕСВД в голяма степен зависи от коман ‑
дированите национални експерти, които не са включени в щатното разписание 
(366 в централната служба и делегаци ‑
ите към юни 2013 г.). Това означава, че 
над половината от служителите на ЕСВД 
на администраторско ниво са команди ‑
ровани от държавите членки за ограни ‑
чен период от време и могат да бъдат изтеглени, което представлява риск за 
институционалната памет и непрекъсна ‑
тостта на дейността на ЕСВД.Процедурите за наби -
ране на персонал са бавни 
и скъпи и не са коригирали 
напълно съществуващия дисбаланс
45 
От ЕСВД се изисква да обнови своя 
персонал, като набере една трета от 
служителите си на администраторско 
ниво от държавите членки в срок от две години и половина  — безпрецедентно 
задължение за институция на ЕС. ЕСВД е постигнала тази цел.
46 
Изпълнението на изискването за тази една трета като се разчита на естествено освобождаване на позиции е изключи ‑
телно трудно, тъй като повечето слу ‑
жители са наети на работа с постоянни договори. Впоследствие перспективите за професионално развитие са засег ‑
нати и много служители напускат ЕСВД, по‑специално служители, чийто период на назначение в делегациите изтича
37. 
Това представлява загуба на ценен екс ‑
пертен опит и затруднения за персонала.
47 
Процедурите на ЕСВД за набиране на персонал са дълги, особено за позициите на ръководители на делегации, тъй като 
върховният представител взема реше
‑
ние да интервюира всички кандидати, 
избрани в краткия списък, независимо от размера на делегацията. Те също така са 
и скъпи, тъй като много от кандидатите 
са базирани извън ЕС, а събеседванията се провеждат чрез лично явяване в Брюк
‑
сел38. Поради натоварения работен гра ‑
фик на върховния представител е трудно 
да се организират интервюта с достатъч ‑
но дълго предизвестие или да се избегнат 
промени в последния момент, което при ‑
чинява допълнителни разходи, забавяния и критики от страна на медиите.
18 Констатации и оценки 
39 През 2012 г. и 2013 г. 
съответно 75 и 39 кандидати са поканени на повече от едно събеседване. Взети заедно, десетимата кандидати с най‑голям брой покани за интервю през 2013 г. имат общо 37 събеседвания в Брюксел.
40 През януари 2011 г. съответно 28 % и 13 % от администраторите са жени с произход от държавите членки, присъединили се през 2004 г. и 2007 г.48 
Представители на държавите членки, 
Комисията и ГСС участват в подбора на персонал за чувствителни позиции, кое ‑
то улеснява провеждането на безпри ‑
страстна процедура по отношение на произхода на кандидатите. ЕСВД обаче не е създала рамка на компетенциите 
за ръководителите като база за оценя ‑
ване на кандидатите, преминали през 
предварителния подбор. Освен това ЕСВД е взела решение да не използва 
центрове за оценяване в процедури ‑
те за управленски позиции, въпреки 
възможните предимства. Тези центрове например могат да намалят нуждата от 
провеждане на събеседвания
39, както 
и да предоставят допълнителна ин ‑
формация относно компетенциите на кандидатите и да установят нуждите от 
обучение и развитие.
49 
Към септември 2013 г. продължава да съществува значително неравновесие между половете и по географски при ‑
знак, което е проблем и на предишните външнополитически структури
40:
а) Много малко жени са заемали адми ‑
нистраторски позиции (34 %), като техният брой е бил още по‑малък в делегациите (26 % от администра ‑
торите) или в категорията на ръко ‑
водителите (21 %).
б) Само 14 % от ръководните позиции са били заемани от служители от 
държавите членки, присъединили 
се към ЕС през 2004 г. и 2007 г. — по‑малко от 21 %, което представля ‑
ва техният дял в населението на ЕС.50 
Въвеждащото обучение не е доста ‑
тъчно насочено към посрещане на потребностите на новите служители на 
ЕСВД, предвид факта, че дипломатите 
от държавите членки не са запознати с практиките и процедурите на Коми ‑
сията, а длъжностните лица на ЕС не са 
добре обучени да поемат новите си ди ‑
пломатически функции. През септември 
2013 г. обаче са извършени промени във въвеждащото обучение.
19 Констатации и оценки 
41 В прегледа на ЕСВД се 
посочва, че за съжаление тези срещи не се провеждат достатъчно често. Председателят на Комисията и върховния представител наскоро са се споразумели, че групата на комисарите, отговарящи за външните работи, следва да се среща по‑често, като заседанията се председателстват от върховния комисар.
42 Комисията е засилила ролята на комисаря по икономическите и паричните въпроси и еврото, като е издигнала този пост до заместник‑председател на Комисията и е предоставила на заемащия този пост допълнителни инструменти за изпълнение на дейността му.
43 Срещите на екипите по държави се организират от географските отдели средно два или три пъти годишно. Те често не включват всички заинтересовани участници, като например тематичните отдели, структурите на общата политика за сигурност и отбрана или специалните представители на ЕС. Изпълнителната дирекция на ЕСВД, отговаряща за борбата с тероризма и въпросите на развитието, ГД „Хуманитарна помощ, ГД „Развитие и сътрудничество — EuropeAid“ и специалните представители на ЕС не са представени в съвета за управление на кризи. ГД „Вътрешни работи“ е единствената генерална дирекция на Комисията, представена в съвета по разузнаването.Координацията с Коми -
сията и държавите 
членки се подобрява, но все още не е достатъчно добра, за да позволи на ЕСВД да достигне пъл -
ния си потенциал
51 
В този раздел (точки 51—67) е изло ‑
жен отговорът на третия въпрос: ЕСВД 
ефективно ли е координирала своите 
дейности с Комисията и държавите членки? Сметната палата използва критерии, свързани с ефективността на механизмите на ЕСВД за координация 
с Комисията и държавите членки, както 
на ниво централни служби, така и на ниво делегации.
Координацията с Комиси -
ята е частично ефективна
52 
Целта на ЕСВД е да допринесе за по‑голяма съгласуваност на външната политика. Тази задача изисква тясно 
сътрудничество с Комисията, която съ ‑
гласно Договора от Лисабон продължава 
да бъде отговорна за някои области на външните отношения (като например 
развитието, търговията, разширяване ‑
то, хуманитарната помощ и външните 
аспек  ти на вътрешните политики).53 
Като заместник‑председател на Коми ‑
сията, върховният представител има 
пълно участие в процеса на вземане 
на решения от Комисията, но предвид 
естеството на своята работа, през 2012 г. той не е могъл да присъства на две трети от заседанията на Комисията, в т.ч. 
и тези, които имат пряко или непряко 
въздействие върху външната политика на ЕС. Освен това се е оказало трудно да се организират официални срещи 
на комисарите по външни отношения, 
като за 29 месеца са организирани само пет такива срещи, водени от председа ‑
теля на Комисията
41. В това отношение 
е постигнат ограничен напредък при изясняването на конкретните функции 
и правомощия на върховния представи ‑
тел в ролята му на заместник‑председа ‑
тел на Комисията, и по‑специално при 
координирането на другите комисари. 
Това контрастира с напредъка при 
определянето на правомощията на ко ‑
мисаря по икономическите и паричните 
въпроси и еврото във функцията му на 
заместник‑председател на Комисията, която е въведена през октомври 2011 г. в отговор на сериозността на финансо ‑
вата криза
42.
54 
На работно равнище съществуват раз ‑
лични форуми, чрез които ЕСВД и Ко ‑
мисията координират своите дейности. 
При одита беше установено, че екипите 
по държави, съветът по разузнаване ‑
то и съветът по управление на кризи се срещат по‑рядко от предвиденото, 
като не включват всички заинтересо ‑
вани страни
43. Координирането е било 
по‑систематично при седмичните коор ‑
динационни срещи между генералния 
секретариат на Комисията и отдела за координация на политиките, както и при срещите между ЕСВД и генералните дирекции на Комисията в контекста на 
подготвителната дейност за работните 
групи на Съвета.
20 Констатации и оценки 
55 
ЕСВД участва в междуведомствените 
консултации на Комисията, въпреки че ограничените и`.   ресурси засягат въз ‑
действието и`.   върху външното отражение 
на вътрешните политики. В областта на общата външна политика и политиката за сигурност, която е област на между ‑
правителствени правомощия, когато взема решение дали да се консултира с Комисията върховният представител преценява дали даден въпрос попада 
предимно или изключително в тази ка ‑
тегория. Понякога това е въпрос на пре ‑
ценка и предложението въпреки това 
може да има отражение върху областите 
на компетенции на Комисията.56 
ЕСВД и Комисията са сключили офици ‑
ални работни споразумения за коор ‑
диниране на дейностите си. Като цяло новите процедури са по‑малко гъвкави 
и по‑стриктни от процедурите, които се прилагат, когато ГД „Външни отноше ‑
ния“ отговаря за външните отношения 
при отделянето на ЕСВД от Комисията. 
Въпреки че много от служителите на ЕСВД, които преди това са работили за Комисията, все още разполагат с добри 
мрежи от контакти, което улеснява 
координацията, тези мрежи вероятно ще отслабнат с течение на времето. Освен това създаването на ЕСВД като отделен 
орган увеличава броя на институциите 
на ЕС, които работят по едни и същи въпроси, като това може да затрудни постигането на съгласие относно ефи ‑
касното разделение на работата, както 
е видно от настоящото устройство на 
кризисните звена в ЕС (вж. каре 2 ).
Кризисни звена
Ситуационният мониторинг представлява постоянен преглед и анализ на събитията, възникващи в световен ма ‑
щаб, като се използват всички налични ресурси, в т.ч. доклади от делегациите на ЕС, източници на разузнавателни данни и обществени медии. През 2012 г. ЕСВД създава т.нар. ситуационна зала на ЕС като използва ресурси, които 
преди това са били разделени между три различни отдела. Въпреки че това е положителна стъпка за намаляване 
на броя на кризисните звена, които имат подобна роля, все още остава да бъде постигнато много на ниво ЕС.
През май 2013 г. Комисията създава свой собствен Център за спешно реагиране, който да предоставя по‑добре 
координиран, по‑бърз и по‑ефикасен отговор в случай на бедствие в Европа или останалата част на света. Освен това ГСС подпомага прилагането на механизмите на ЕС за координация при извънредни ситуации и кризисни ситуации (EU‑CCA), които са разработени с цел да осигурят под ръководството на ротационното председателство 
бърза и координирана междуотраслова реакция в областта на политиките в случай на възникването на сериозна 
криза. Понастоящем не съществува ясно разделение на отговорностите между ситуационната зала на ЕС, Центъра за спешно реагиране и структурите на EU‑CCA, за да се преодолее риска от евентуално припокриване.
Други специфични центрове също продължават да играят съществена роля при реагирането на кризисни ситу ‑
ации
44. Съществуващите понастоящем структури повдигат въпроса за ефикасността и ефективността, тъй като 
информацията и отговорностите са разпръснати между отделните участващи страни, а ЕС например ще разполага 
със съвместен интегриран доклад за оценка на заплахата и риска едва през 2015 г.
44 Отдел „Стратегически анализ и капацитет за реагиране“ (ГД „Вътрешни работи“), Център за операции при здравни кризи (ГД 
„Здравеопазване и потребители“), центъра за спешни действия към Европейския център за профилактика и контрол върху заболяванията и ситуационния център на Frontex.Каре 2
21 Констатации и оценки 
45 Според получените 
отговори в проведеното от Сметната палата анкетно проучване, 46 % от ръководителите на делегациите отделят 50 % или повече от своето време на задачи, свързани с управлението или администрацията.Новото устройство на 
делегациите на ЕС изисква 
повече координационна 
дейност, а административ -
ното управление е с нама -
лена ефективност
57 
Строгото разграничение между ад ‑
министративните бюджети на ЕСВД 
и Комисията на нивото на делегациите допълнително усложнява етапите на изготвяне и изпълнение на бюджета. Например през 2012 г. Комисията е фи ‑
нансирала административните разходи на делегациите чрез осем различни генерални дирекции и три инструмента. 
Поддържането на отделни бюджети има 
отрицателен ефект върху ефикасността на делегациите, тъй като съществува ‑
щите правила изискват повече ресурси 
за управлението на административния 
бюджет и създават риск в ситуацията на ограничени ресурси и децентрализира ‑
но изпълнение на бюджета (вж. каре 3 ). 
През ноември 2013 г. ЕСВД отправя към 
Комисията предложение за опростява ‑
не, което, ако бъде прието, ще намали 
броя на източниците на финансиране до 
най‑много два.58 
Ръководителите на делегациите се 
сблъскват със значителни трудности и при разпределянето на персонал за 
различните приоритети, тъй като слу ‑
жителите на Комисията могат да бъдат 
назначавани да работят по свързани с ЕСВД задължения само в размер до 
20 % от работното им време. Освен това 
служителите на Комисията не могат да одобряват разходите на ЕСВД. В резултат на това ръководителите на делегациите 
отделят значителна част от своето време 
за административни въпроси, а не за въпроси, свързани с политиките, което влошава тяхната ефективност
45.
59 
Ръководителите на делегациите и слу ‑
жителите в референтните бюра в цен ‑
тралната служба не винаги са информи ‑
рани относно инструкциите и докладите, изпращани между централната служба на Комисията и нейните служители в де ‑
легациите. Това създава риск за съгласу ‑
ваността на действията на ЕС.
Ограничения при одобряване на финансирането
Съществуват строги ограничения относно това кои служители на делегациите могат да одобряват администра ‑
тивните разходи на ЕСВД и оперативните разходи на Комисията. Единственото изключение са ръководителите на 
делегациите, които работят за ЕСВД, но са вторично делегирани от Комисията да одобряват нейните оперативни 
разходи. Това води до ситуации, в които никой няма правомощията да изпълни някои от основните етапи на финан ‑
совите операции, особено в делегациите, където единственият служител на ЕСВД е ръководителят на делегация ‑
та — в негово отсъствие никой не може да одобри административните разходи на ЕСВД.Каре 3
22 Констатации и оценки 
46 В това отношение в своите 
заключения относно прегледа на ЕСВД Съветът декларира пълната си подкрепа за по‑нататъшното подобряване на съвместното ползване на помещения, общото докладване и споделянето на информация.60 
ЕСВД и Комисията координират управ ‑
лението на делегациите чрез EUDEL — 
орган, който провежда заседания както 
на ниво висше ръководство, така и на 
оперативно ниво. Същевременно обаче Комисията също така разполага и с от ‑
делен форум, COMDEL, който разглежда 
специфични за Комисията въпроси. ЕСВД 
не получава протоколите от заседанията на COMDEL и не предоставя консул ‑
тации по актуални инициативи. През 
2011 г. например Комисията е извършила 
широкообхватна оценка на работното натоварване за позициите на Комисията в делегациите, в която не е включено 
сравнителното работно натоварване на 
всички служители в делегациите (в т.ч. служителите на ЕСВД) и общите приори ‑
тети на ЕС. Съществуването на два отдел ‑
ни органа, които работят по свързаните 
с делегациите въпроси, усложнява 
работните механизми.
61 
Въпреки тези проблеми държавите членки считат, че преобразуването на 
предишните делегации на Комисията 
в делегации на ЕС е значителен успех за ЕСВД.Държавите членки и ЕСВД 
все още не са използвали 
пълния потенциал за взаи -
модействие между техните 
мрежи от дипломатически 
представителства
62 
ЕСВД въвежда редовни срещи с ди ‑
пломатическите служби на държавите 
членки за обсъждане на въпроси от общ интерес. Тези срещи се организират на различни нива и позволяват на ЕСВД да координира широк спектър от въпро ‑
си — от проблеми на политиката до ад ‑
министративни въпроси, като например обучения или сигурност.
63 
Новата роля на делегациите на ЕС обаче не е довела до съществено използване на възможностите за взаимодействие 
с дипломатическите служби на държа ‑
вите членки, което се дължи основно на 
краткия период от време и на липсата на ангажираност от страна на самите 
държави членки. Съвместното ползване 
на помещения от делегациите на ЕС и от дипломатическите представителства 
на държавите членки все още е много 
ограничено, а общото докладване по въ ‑
просите на политиката е изключение. На практика потокът на информация между делегациите и посолствата на държавите 
членки остава еднопосочен, като деле ‑
гациите получават малко информация. 
Съвместното ползване на помещения и общото докладване по въпросите на 
политиката са области, в които ЕСВД има 
добра възможност да предостави доба ‑
вена стойност
46.
23 Констатации и оценки 
64 
Договорът от Лисабон, с който се 
създават делегациите на ЕС, увеличава очакванията, че тези „домове на Евро ‑
па“ ще предоставят консулски услуги, включително консулска закрила на граждани на ЕС. Все още обаче предстои да бъдат постигнати резултати, а ЕСВД 
още не е изготвила подробен анализ на 
финансовото отражение, което би имала работата по този въпрос, особено удов ‑
летворяването на очакванията на някои 
средно големи и малки държави членки. 
Държавите членки не са достигнали до обща позиция по този въпрос, нито са се съгласили да хармонизират прави ‑
лата и законодателството, приложими при кризисни и извънредни ситуации, обучения на персонала и разпределение на разходите.
Потенциалните ползи от 
определянето на ЕСВД за 
постоянен председател на 
подготвителните органи на Съвета не са изцяло 
реализирани
65 
Върховният представител председател ‑
ства Съвета по външни работи — една 
от конфигурациите на Съвета на Евро ‑
пейския съюз, и назначава постоянните 
председатели на някои от подготвител ‑
ните органи, в т.ч. Комитета по политика и сигурност. Въпреки че това улеснява 
координацията и предоставя на ЕСВД 
значително влияние върху целия външ ‑
нополитически цикъл, съществуват ня ‑
кои недостатъци, като например липсата на подготвителен орган, който да работи по външното измерение на вътрешните 
политики.66 
Съществуването на постоянни пред ‑
седатели се счита за предимство пред 
предишния модел на ротационно 
председателство заради възможността 
за дългосрочно планиране и по‑страте ‑
гическо мислене. Въпреки това според получените отговори в проучването 
на Сметната палата, проведено сред 
държавите членки, председателство ‑
то от страна на ЕСВД на комитетите и работните групи на Съвета не е довело 
до прилагането на по‑стратегически 
подход, отколкото при ръководството от ротационното председателство.
67 
Като цяло настоящото устройство все още изисква тясно сътрудничество с ро ‑
тационното председателство начело на 
Съвета по общи въпроси, който отговаря 
за ключови въпроси като преговорите за присъединяване, Комитета на постоян ‑
ните представители и някои свързани 
работни групи на Съвета като работната 
група относно развитието. Това коор ‑
диниране досега е действало на прак ‑
тика, въпреки че неговата ефективност е засегната от слабости при планирането и установяването на програмата на ЕСВД, което е довело до късно предава ‑
не на документи и кратки предизвестия 
за свикването на международни срещи 
на високо равнище.
24
 Заключения  
и препоръки
68 
Настоящият доклад е изготвен след 
извършване на независима оценка на из ‑
граждането на ЕСВД. Одитът на Сметната 
палата беше извършен по същото време, 
както и подготовката на средносрочния преглед на ЕСВД. Констатациите и пре ‑
поръките на Сметната палата като цяло 
съответстват на самооценката на ЕСВД, 
което подчертава необходимостта да се предприемат действия за преодоляване на установените слабости.
69 
Със създаването на ЕСВД ЕС разполага с действаща служба за външна политика, която включва политически референт ‑
ни бюра и структури за управление на кризи, широка мрежа от дипломати ‑
чески постове и балансиран състав от служители от различни професионални 
области.
70 
ЕСВД е създадена в период на финан ‑
сови ограничения и нарастващи сътре ‑
сения в близост до границите на ЕС. Тя 
също така е изградена твърде бързо и без достатъчна подготовка, а създа ‑
ването и`.   е затруднено от твърде много 
ограничения и неясно формулирани 
задачи Като цяло тези фактори са до ‑
принесли за трудна начална обстановка 
(вж. точки 13—22).
71 
Слабостите при определянето на цели и планирането, организацията и разпре ‑
делянето на ресурсите също са намали ‑
ли ефикасността на ЕСВД. Специалните представители на ЕС все още не са достатъчно интегрирани в дейността 
на ЕСВД. По отношение на набирането 
на персонал Сметната палата установи значително неравновесие на половете 
и гео  графски дисбаланс, които все още 
не са напълно преодолени, както и скъ ‑
пи и продължителни процедури за наби ‑
ране на служители (вж. точки 23—50).72 
Като цяло координацията между ЕСВД 
и Комисията е само частично ефективна, което се дължи предимно на липсата на 
ефективни механизми за координация 
на нивото на висшето ръководство и на строгата финансова и административ ‑
на рамка в делегациите, която отнема 
ресурси от свързаните с политиката 
задачи. Координацията с държавите членки се е подобрила, въпреки че може да бъде развита допълнително, за да се 
възползва от възможностите за взаимо ‑
действие, като например споделяне на 
информация или съвместно ползване на помещения, с цел подобряване на кон ‑
сулските услуги, включително консулска закрила на гражданите на ЕС, и насър ‑
чаване на по‑стратегическата роля на Съвета и подготвителните му органи (вж. точки 51—67).
73 
Въз основа на извършения одит Сметна ‑
та палата препоръчва на ЕСВД да:
а) изясни своите цели, задачи и ком ‑
петенции, рационализира органи ‑
зационното си устройство и опро ‑
сти административната рамка за 
дейността си.
б) разгледа заедно с държавите член ‑
ки и Комисията необходимостта 
и постижимостта на подготовката на нова обща стратегическа рамка за външната политика и политиката на сигурност на ЕС, която да бъде 
представена за одобрение на Евро ‑
пейския съвет.
в) развие общото си планиране, за да укрепи вътрешната съгласуваност 
на своите действия и да ги свър ‑
же по‑добре с годишната работна програма на Комисията и про ‑
грамата на тройното ротационно председателство.
25 Заключения и препоръки 
г) предложи на Съвета изменение на 
съществуващата рамка, приложима 
за специалните представители на ЕС, за да осигури безпрепятственото им интегриране в дейността на ЕСВД, в т.ч. да изясни условията за назнача ‑
ването им, естеството на мандата им 
и механизмите за оценка на тяхната 
дейност, както и да предложи про ‑
мени в административната им пози ‑
ция, включително осигуряването на персонал и финансовите аспекти.
д) преразгледа процедурите си за набиране на персонал въз основа на поуките, извлечени от първите три години дейност, като приеме рамка за компетенциите на ръководите ‑
лите, увеличи използването на нови технологии с цел намаляване на разходите, въведе използването на 
центрове за оценяване за чувстви ‑
телни позиции и извършва по‑вни ‑
мателен подбор на позициите, които 
заслужават участието в процедурите 
на подбор на служители от високо 
политическо ниво.е) предложи заедно с Комисията нова 
административна и финансова рам ‑
ка за управление на делегациите на 
ЕС, за да се преодолее сложността и липсата на гъвкавост, произтича ‑
щи от прилаганите понастоящем бю ‑
джетни механизми, и да се позволи 
гъвкаво използване на персонала на 
делегациите в интерес на ЕС.
ж) продължи своите усилия за насърча ‑
ване на споделянето на информация 
и съвместното ползване на поме ‑
щения с държавите членки и да из ‑
готви проучване за осъществимост 
относно въвеждането на консулски услуги, в т.ч. осигуряване на консул ‑
ска защита на гражданите на ЕС.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 20 май 2014 г.
За Сметната палата
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

26
и политиката на сигурност и заместник‑председател 
на Комисията многократно отбеляза, че отношенията 
със стратегическите партньори, са сред приорите ‑
тите на външната политика на ЕС. Въпросът как да се гарантира, че ЕС ще подобри подхода си към тези ключови отношения, бе предмет на оживени дис ‑
кусии, също и на най‑високо политическо равнище, 
включително в Европейския съвет (септември 2010 г.) 
и на министерско равнище (заседанието на Съвета по външни работи през декември 2010 г.), и особено 
по време на срещата „Гимних“ през септември 2011 г., 
както и по редица други поводи. Поради разнородния 
характер на групата от държави, които са стратеги ‑
чески партньори, и на съответните им отношения 
с ЕС, винаги се е признавало, че прилагането на един единствен подход към всички тези партньорства не би било най‑ползотворно. Първоначално дискусиите бяха съсредоточени основно върху стратегическите 
партньорства със САЩ, Русия и Китай. След това вни ‑
манието бе съсредоточено и върху Бразилия, Индия 
и Южна Африка и, разбира се, върху всички други 
стратегически партньори. Трябва да бъде отбелязано 
също, че структурата на стратегическите партньор ‑
ства, която предполага набор от редовни срещи на различни равнища и особено редовно организиране 
на срещи на високо равнище, улеснява систематич ‑
ните последващи действия от страна на държавите 
членки и постепенното адаптиране на тези партньор ‑
ства към политическите приоритети и променящото се международно положение. От особено значение 
в този контекст са дискусиите, които се провеждат 
в Корепер вследствие на срещите на върха.
Сложната организация на ЕСВД не 
улеснява сътрудничеството между отделите
32 Каре 1 — Платформата за 
управление на кризи
Бяха създадени два нови механизъма за насърчаване 
на координацията, като например съвета за упра ‑
вление на кризи, който се занимава с хоризонтални 
въпроси, и платформата за управление на кризи, 
която организира реакцията на ЕС в кризисни ситу ‑
ации с оглед на всички релевантни аспекти (дипло ‑
матически, хуманитарни, сигурност, управление на 
кризи и др.) с всички заинтересовани страни от ЕСВД 
и от Комисията (по‑специално ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ и ГД „Развитие и сътрудни ‑
чество“ — EuropeAid). Когато дадена платформа за 
управление на кризи е стартирана, върховният пред ‑
ставител или изпълнителният генерален секретар, Констатации и оценки
Ролята на ЕСВД е определена късно 
и не е описана ясно
15
Задачата, която е възложена на ЕСВД, се състои в това 
да подпомага върховния представител при изпълне ‑
нието на функциите му, а те се изразяват в това той 
да провежда ОВППС и ОПСО на ЕС в качеството си на 
пълномощник на Съвета, както и да гарантира съгла ‑
суваността на външната дейност на Съюза.
Решения относно ОВППС се вземат с единодушие от 
държавите — членки на ЕС, ЕСВД би могла да пред ‑
стави цялостна стратегия за външната политика само ако държавите —членки на ЕС, бяха дали ясен мандат 
на върховния представител за действие в тази насока, 
а това не беше направено. Вместо това ограничен брой държави членки започнаха някои инициативи, в които ЕСВД участва активно, като например про ‑
екта за „европейска глобална стратегия“, който беше насърчаван от ES, IT, PL, SE, но не беше подкрепен от други държави членки.
Стратегическият подход на ЕС продължава да се осно ‑
вава на Европейската стратегия за сигурност, приета 
през 2003 г. и на доклада за прилагането и ` . , публикуван през 2008 г., чиито констатации в много отношения 
са все още валидни (вж. също нашите коментари по 
точка 25).
ЕСВД се е сблъскала с редица 
политически и финансови предизвикателства
21
Подходът по отношение на ролята на Генералния 
секретариат на Съвета предполагаше прогресивното и ` .  и бързо прекратяване.
ЕСВД не е приела за приоритет 
разработването на цялостна 
стратегическа рамка за външната политика на ЕС и не е приела вътрешна стратегия
25
От началото на своя мандат върховният предста ‑
вител на Съюза по въпросите на външните работи Отговори  
на ЕСВД
Отговори на ЕСВД 27
или географският изпълнителен директор с изпълни ‑
телния директор, отговорен за оперативните аспе ‑
кти на реакцията при кризи, координира срещата 
с оглед приемане на оперативни заключения с всички участници в процеса на формиране на реакцията на ЕС. Както се посочва в наскоро приетото съобщение за всеобхватен подход, платформи за управление на 
кризи трябва да бъдат организирани много редовно 
за всички държави, намиращи се в криза, както беше случаят с реакцията на ЕС в Либия до октомври 2011 г.
34
Що се касае до подточка б) , същото важи за докла ‑
дите, публикувани от гражданските мисии по линия на ОПСО.
Съгласно съществуващите данни, 70 от 140 ръководи ‑
тели на делегации имат разрешение за достъп до кла ‑
сифицирана информация. Това е процес, който изисква време поради участието на националните служби. Въпреки това от създаването си досега ЕСВД постигна 
значителен напредък в тази област и тенденцията про
‑
дължава да се подобрява. Нашата цел е да се стигне до 
положение, при което всеки ръководител на делегация 
е проучен за надеждност за подходящо равнище на 
достъп до класифицирана информация. С оглед на осъ ‑
ществяването на тази цел, министерствата на външните работи ще бъдат информирани, че техните кандидати следва, ако това е възможно, да разполагат вече с раз
‑
решение за достъп до класифицирана информация.
Що се касае до класифицираната информация, в деле ‑
гациите се водят регистри за документи с ниво на 
класификация „EU CONFIDENTIAL“ и по‑високо. Служи ‑
телите, отговарящи за контрола върху регистъра, са 
обучени и подготвени да обработват тези класифици ‑
рани документи.
Във връзка с класифицираните системи: Всички деле ‑
гации имат възможност да изпращат и да получават 
информация с ниво на класификация „EU RESTRICTED“ 
и по‑ниско — включително доклади на това ниво 
на класифицирана информация. Същата система се използва за докладване на информация от политиче ‑
ско естество или на информация от разузнаването.
Понастоящем 23 делегации са оборудвани със сис ‑
теми, позволяващи изпращането и получаването на 
информация с ниво на класификация до „EU SECRET“. Броят им ще се увеличи до 30 в края на 2014 г., а целта 
за средата на 2016 г. е той да стане 60. Системата съче ‑
тава също двата вида докладване.Накрая, в ход е цялостна преработка на системите за класифицирана информация, целяща преобразува ‑
нето на все още разнородните понастоящем системи 
в една система „EEAS Corporate“. Последната следва да влезне в действие през 2016 г.
Специалните представители на ЕС не 
са достатъчно интегрирани в ЕСВД
36
В допълнение към мисията си по осигуряване на 
съгласуваност и последователност на действията на 
Съюза, специалните представители на ЕС подпомагат работата на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигур ‑
ност и заместник‑председател на Комисията в съот ‑
ветните си региони или тематични области. Те играят 
важна роля в развитието на по‑силна и по‑ефективна 
външна политика и политика на сигурност на ЕС (ОВППС) и в усилията на ЕС да стане по‑ефективен, 
по‑последователен и по‑способен участник на светов ‑
ната сцена. Те осигуряват активно политическо при ‑
съствие на ЕС в ключови държави и региони, дейст ‑
вайки като „глас“ и „лице“ за ЕС и неговите политики.
37
По принцип специалните представители на ЕС коорди ‑
нират действията си със съответните участници от 
страна на ЕС. Например, както е посочено в член 12, 
параграф 2 (Координация) от Решение 2011/426/
ОВППС на Съвета от 18 юли 2011 г. за назначаване на специален представител на Европейския съюз в Босна и Херцеговина: „В подкрепа на операциите на 
Съюза по управление на кризи СПЕС, заедно с други 
участници от страна на Съюза на място, подобрява разпространението и предоставянето на информация от тези участници от страна на Съюза на място, с оглед 
постигането на висока степен на обща осведоменост 
и оценка на ситуацията“.
Истина е обаче, че тяхното интегриране в структурите 
представлява предизвикателство.
38
При все това в мандата им е посочено следното: „СПЕС отговаря за изпълнението на мандата, като действа 
под ръководството на ВП.... СПЕС работи в тясна координация с Европейската служба за външна дей ‑
ност (ЕСВД).“ Тези разпоредби стесняват значително обхвата на „дискрецията“.
Отговори на ЕСВД 28
Независимо от това коя възможност за интегриране 
ще бъде избрана в бъдеще, специалните представи ‑
тели на ЕС и занапред са задължени да докладват за 
своята дейност отделно от ЕСВД, тъй като специални разпоредби в Договора ще продължат да се прилагат за тях.
ЕСВД се е сблъскала с трудности 
при осигуряването на персонал 
за ключови дейности с наличните 
прехвърлени ресурси
43
Моля, вижте коментара по точка 34.
44
ЕСВД е замислена по такъв начин, че да благопри ‑
ятства взаимното обогатяване между културите на 
националните дипломатически служби на държа ‑
вите членки на ЕС и служителите от европейските институции. От самото начало беше предвидено по отношение на командирования персонал да се прилага по същество система на ротация. Национал ‑
ните експерти, които са командировани в ЕСВД, имат възможност да се запознаят с оперативната страна на европейските политики и с европейските структури. 
Тези аспекти представляват несъмнена полза за съот ‑
ветните им администрации.
Процедурите за набиране на персонал 
са бавни и скъпи и не са коригирали 
напълно съществуващия дисбаланс
47
Счита се, че е необходимо интервютата за кандидати 
за постове на ръководители на делегации да се про ‑
веждат в Брюксел, тъй като те ще заемат управленски 
позиции, по отношение на които има много изисква ‑
ния, извън седалището.
Въпреки че понякога се случва провежданите от 
върховния представител на Съюза по въпросите на 
външните работи и политиката на сигурност и замест ‑
ник‑председател на Комисията окончателни интер ‑
вюта за позиции на ръководители на делегации да 
бъдат пренасрочени поради неизбежните промени 
в нейния работен график, прави се всичко възможно, за да се гарантира, че кандидатите са винаги уведо ‑
мени за промяната на датата и/или времето на интер ‑
вюто си, преди да им се наложи да пътуват.39
Комисията отговаря за финансовото изпълнение на решенията на Съвета, приети за всеки мандат на съот
‑
ветните специални представители на ЕС. По‑голямата 
част от бюджетите на специалните представители на ЕС 
са свързани с разходи за персонал и логистика, които могат да се разглеждат като административни разходи по своята същност, но понастоящем те се управляват като оперативни разходи, което се дължи на техния източник на финансиране в рамките на бюджета на 
ОВППС. Това положение води до използването на 
различен набор от процедури, които не са оптимални, 
и основната причина за това е, че всеки специален 
представител на ЕС трябва да създаде и управлява свой собствен офис и да разрешава всички администра
‑
тивни, логистични, договорни и финансови въпроси с помощта на много малък персонал, както и да разпо
‑
лага с всички необходими специализирани познания и опит за ръководството на офис, което представлява 
предизвикателство. През 2013 г. сумата, заделена за 
специални представители на ЕС в рамките на бюджета на ОВППС, бе 23,5 млн. евро.
Положението може да се подобри значително, ако помощният персонал и помощните функции бъдат 
събрани заедно посредством една от следните 
възможности:
 — интегриране в Европейската служба за външна дейност;
 — интегриране в център за общо обслужване;
 — създаване на специфично звено за подкрепа.
При сегашната ситуация специалните представи ‑
тели на ЕС получават широка подкрепа от Службата за инструментите в областта на външната политика (FPI) в някои области (по‑специално относно финан ‑
сирането и договорите, възлагането на обществени 
поръчки, използването на рамкови договори за 
доставка на основни услуги и оборудване), а също и от ЕСВД. ЕСВД предоставя широка логистична 
подкрепа (офиси, офис обзавеждане, ИТ и комуника ‑
ционно оборудване и услуги) съгласно меморандуми 
за разбирателство. Специалните представители на ЕС, базирани в Брюксел, са настанени в помещенията на ЕСВД, а тези, които изпълняват двойна роля като 
ръководители на делегации и са базирани извън ЕС, 
ползват офисите и услугите на делегацията, в която са базирани.
Отговори на ЕСВД 29
Координацията с Комисията 
е частично ефективна
54
Повече усилия вероятно трябва да се положат в струк ‑
турите на ОПСО за подобряване на координацията 
с Комисията и в рамките на самата ЕСВД.
Важни примери също така са седмичните срещи на 
главния оперативен служител на ЕСВД и генерал ‑
ния директор на ГД „Развитие и сътрудничество“ — 
EuropeAid и седмичните срещи с кабинета на коми ‑
саря по въпросите на разширяването и европейската 
политика за съседство. В допълнение към перио ‑
дичните срещи, други механизми за координация 
допринесоха за ефективността на сътрудничество 
между ЕСВД и Комисията. Писмените споразуме ‑
ния (напр. работното споразумение между ЕСВД и Комисията, вж. точка 56), както и комитетите (напр. 
EUDEL, вж. точка 60) са добри примери за подобни 
механизми.
56
Ситуационната зала на ЕС се занимава основно с поли ‑
тически кризи и природни бедствия извън ЕС.
Европейският център за спешно реагиране се зани ‑
мава основно с природни бедствия извън и в рамките 
на ЕС в съответствие със законодателството на ЕС в областта на хуманитарната помощ и гражданската 
защита.
С цел да се насърчат полезните взаимодействия и да 
се сведат до минимум препокриванията, в прегледа 
на ЕСВД за 2013 г. беше предложено Европейският център за спешно реагиране и Ситуационната зала на ЕС да ползват съвместно помещения.
Новото устройство на делегациите на 
ЕС изисква повече координационна дейност, а административното 
управление е с намалена ефективност
57
ЕСВД напълно споделя анализа на Сметната палата 
относно финансовите потоци в делегациите, който 
е валиден и за бюджета на ОВППС, по‑специално по 
отношение на ефективното управление на бюджета на гражданските мисии по линия на ОПСО.48
ЕСВД анализира възможните предимства от използ ‑
ването на центрове за оценяване във връзка с управ ‑
ленските позиции. Стигнахме до заключението, че те 
не представляват оптимално решение за институция 
като нашата, по‑специално по време на началния етап и при наличието на задължение за бързо запълване на квотата за дипломатите от държавите членки.
49
Предвид данните от месец февруари 2014 г. е вярно, че 
жените, заемащи администраторска позиция, пред ‑
ставляват по‑нисък процент в сравнение с мъжете, 
но процентът на жените на ръководни позиции се увеличи до 25,5 %.
Независимо от наследеното неравновесие по гео ‑
графски признак, ЕСВД положи значителни усилия 
да назначи дипломати, идващи от „новите“ държави членки. Към февруари 2014 г. 29 % от дипломатите на 
ръководни постове са от „новите“ държави членки.
Що се касае до равновесието между половете и по 
географски признак, процентът на успеваемост на 
жените, които кандидатстват, продължава да бъде 
по‑висок този за мъжете, но проблемът се състои в това да бъдат привлечени достатъчно кандидатури от жени.
Що се касае до неравновесието по географски при ‑
знак, резултатите могат да зависят от това кои данни 
са били използвани: В доклада за персонала от 2013 г. 
ние подчертаваме, че е налице увеличение в делът на 
служителите от ЕС ‑12 на ниво AD от 16,9 % на 18,6 %, 
а в съответствие с размера на тези страни този дял следва да е 20,6 %, ето защо отклонението не е значи ‑
телно и продължава бързо да намалява. В рамките на една година по отношение на дела на служителите на ниво AST е постигнато увеличение от 12,7 % на 16,1 %. За договорно наетите лица цифрите са по‑ниски.
50
Програмата за семинари преди заемането на постове, 
насочена към подготовка на персонал за заемане на 
първоначални постове в делегация, в действител ‑
ност бе адаптирана към нуждите на новоназначените колеги. По време на ежегодните семинари за пер ‑
сонала в делегациите редовно бяха организирани обу ‑
чения, свързани с дипломатическите функции.
Отговори на ЕСВД 30
ръководители на мисии, заместник ръководители на 
мисии, икономически и търговски въпроси, сътруд ‑
ничество, преса, информация и култура и т.н. Делега ‑
циите на ЕС и посолствата на държавите — членки на 
ЕС, в трети държави редовно изготвят общи доклади на ръководителите на мисии на ЕС. Делегациите също така редовно разпространяват други доклади, анали ‑
тични проучвания и оценки и електронни бележки. ЕСВД също разпространява ежедневно позиции, които трябва да бъдат възприети, по отношение на значими 
събития в областта на международната политика. 
Позициите, които трябва да бъдат възприети, са 
ефикасен начин за изразяване на позицията на ЕС по 
отношение на международните политически въпроси или по отношение на други въпроси от международно значение, като например икономически и търговски въпроси, миграция, сигурност и др. Делегациите на ЕС обикновено разпространяват редовно позиции, 
които трябва да бъдат възприети, сред посолствата на 
държавите — членки на ЕС, в трети държави.
64
Трябва да се припомни, че консулската закрила остава национална компетентност, затова делегациите не 
предоставят пряко съдействие на гражданите на ЕС. 
Делегациите подкрепят държавите членки, като улес ‑
няват сътрудничеството и ги подпомагат при оказва ‑
нето на съдействие на граждани на държави членки, които нямат представителства. Това се прави в редица 
държави. Един неотдавнашен пример е Южен Судан, 
където делегацията помогна при координацията на местно равнище на евакуирането на граждани 
на държави членки, които нямат представителства 
(основите държави, които нямаха представителства бяха: Италия, Белгия, Финландия, Португалия, Шве ‑
ция, Ирландия, Гърция и Дания); само за споменаване 
на последните случаи — други примери са Ливан 
и Филипините.
Потенциалните ползи от 
определянето на ЕСВД за постоянен 
председател на подготвителните 
органи на Съвета не са изцяло реализирани
Общ отговор на точки 65 - 67
Работата в тази насока продължава. При все това ста ‑
билността на председателството и нарастващият опит, 
натрупан от онези, които са вършили тази работа, 
доведоха до много ползи и до по‑нататъшно разви ‑
тие на тяхната роля, по‑специално по отношение на 59
Правилото, приложимо към отношенията между 
централната служба и делегациите, съгласно догово ‑
реното между ЕСВД и Комисията, е, че всички ръково ‑
дители на делегации следва да бъдат информирани относно всички инструкции, идващи от централната служба към делегациите, и да получават всички доклади от тяхната делегация до централната служба.
60
Тази двояка система (COMDEL‑EUDEL) води до множес ‑
тво спорове по едни и същи проблеми, до забавяне на решенията и може да бъде препятствие за пре ‑
ките контакти между ЕСВД и службите на Комисията. В последните месеци обаче форматът на EUDEL бе адаптиран и понастоящем заседанията се провеждат на равнище директор, което е по‑подходящо за взе ‑
мане на решения. Независимо от това сме съгласни, че координирането на управлението на делегациите би било по‑малко усложнено, ако съществуваше само 
една „форум“ — EUDEL.
Държавите членки и ЕСВД все 
още не са използвали пълния потенциал за взаимодействие между 
техните мрежи от дипломатически 
представителства
63
В допълнение към вече съществуващите 4 проекта за 
съвместно ползване на помещения, след създаването на ЕСВ бяха започнати 8 проекта с различни държави 
членки за съвместно ползване на помещения в 7 трети 
държави. Други проекти за съвместно ползване на помещения са в процес на разглеждане и сме уве ‑
рени, че тази практика ще се развие допълнително. 
Съвместното ползване на помещения представлява 
приоритет за ЕСВД не само поради практически и икономически причини, но и поради символичната си стойност.
За изготвянето на общи доклади от институциите на 
ЕС и държавите членки съществува по‑организирана 
и стандартизирана система на равнището на делега ‑
циите и централите. ЕСВД продължава практиката за 
изготвяне на общи доклади относно срещи на върха, срещи на равнище ЕС и двустранни срещи, посеще ‑
ния и т.н. чрез COREU, както преди това бе правено от ротационното председателство на ЕС. Делегаци ‑
ите на ЕС също участват в редица координационни срещи на ЕС на различни равнища, като например 
Отговори на ЕСВД 31
дали те се отнасят до въпроси, свързани с ОВППС, 
или до други въпроси, не винаги отразява различ ‑
ните отговорности, възложени на ЕСВД, Комисията 
и Съвета.
Заключения и препоръки
71
През първите месеци, след като ЕСВД започна да функционира, всички административни служби се 
концентрираха върху рационализирането на про ‑
цесите, които преди се осъществяваха изцяло или 
частично с подкрепата на службите на Комисията (човешки ресурси, информационни технологии и т.н.). През 2012 г., и особено през 2013 г., реорганизацията 
на структурата на централата на ЕСВД, прехвърля ‑
нето на 20 длъжности на степен AD от централата към 
делегациите и преразпределението на ресурсите на делегациите посредством бюджетиране на нулева 
основа са първите инициативи за подобряване на 
ефективността при планирането и разпределението на ресурси.
Приемането през 2012 г. на системата за оценяване 
персонала на ЕСВД и стартирането на първата проце ‑
дура за оценяване през 2013 г. имат за цел изгражда ‑
нето на основа за по‑цялостен и интегриран подход към управлението на изпълнението на дейността.
Този процес се очаква постепенно да заздрави връз ‑
ката между работата на персонала и приоритетите 
на ЕСВД в полза на ефикасността и ефективността на 
службата.
Ефикасността на ЕСВД всъщност ще се подобри чрез 
постигане на по‑голямо съответствие между органи ‑
зационните и индивидуалните цели.
72
От 2012 г. насам съществуват редовни работни срещи 
между екипите, отговарящи за човешките ресурси в ЕСВД и ГД „Развитие и сътрудничество“ — EuropeAid 
и занимаващи се с управление на щата в делегаци ‑
ите, което представлява принос към координацията 
между ЕСВД и Комисията.
Системите за човешки ресурси, като например 
SYSPER 2, бяха преобразувани с оглед на подобряване 
на съвместното управление (система „Job Context“).това как работните групи и комитетите си сътрудни ‑
чат с трети страни посредством посещения в трети 
държави и редовен диалог на председателите с трети държави, гражданското общество и други заинтересо ‑
вани страни.
65
Съществуват няколко работни групи на Съвета, които се занимават с външното измерение на вътрешните 
политики, като например COTER (външно измерение 
на тероризма), JAIEX (външното измерение на право ‑
съдието и на политиките в областта на вътрешните работи). Те обаче се председателстват от ротацион ‑
ното председателство в рамките на съответните 
сектори.
66
Характерно за ОВППС е, че повечето области на поли ‑
тиката, влизащи в обхвата и ` . , са тези, свързани с непод ‑
лежащи на планиране и непредвидими събития и с необходимостта от спешена реакция в отговор на 
криза. Истинските предимства на наличието на посто ‑
янен председател са следните:
а) Съществува постоянен събеседник за политически 
диалог и консултации с трети държави. Например председателят на КПС успя да възобнови замиращия диалог със Съединените щати, които преди не проя ‑
вяваха интерес от среща с нов събеседник на всеки шест месеца.
б) Избягва се определянето на приоритетите на полити ‑
ката да се извършва съобразно политическата нужда от постигане на резултати в рамките на шестмесечен период. Политики, като например стратегиите за мор ‑
ска сигурност и за Гвинейския залив, бяха изготвени постепенно и задълбочено през много по‑дълъг пе ‑
риод от време и са по‑добри продукти.
67
Осъществяването на координация между органите, председателствани от три различни председателства 
(ЕСВД, ротационно председателство и председател 
на Европейския съвет), при разглеждането на една и съща област на политиката е сложна задача. Следва да се отбележи също така, че процесът на координа ‑
ция се усложнява повече от необходимото, поради 
това че мандатите на органите на Съвета не са про ‑
меняни след Договора от Лисабон, което означава, че 
разделянето на компетенциите в зависимост от това 
Отговори на ЕСВД 32
73 д)
ЕСВД взема под внимание препоръката на Сметната 
палата и споделя духа и ` .  Въпреки това той отново зая ‑
вява съмненията си относно използването на центро ‑
вете за оценка при сегашното състояние на развитие на политиките за човешките ресурси на ЕСВД.
73 е)
ЕСВД приема тази препоръка, чието приложение 
ще бъде разширено, за да обхване управлението на 
гражданските мисии по линия на ОПСО. Понастоя ‑
щем текат обсъждания на предложения с Комисията и ЕСВД ще продължи да отстоява аргумента в полза на опростяване на рамката за финансово управление на 
делегациите.
73 ж)
ЕСВД приема тази препоръка и изтъква, че по отно ‑
шение на съвместното ползване на помещения 
в момента се осъществяват интензивни и плодо ‑
творни контакти с държавите — членки на ЕС, и други институции на ЕС като ЕИБ. Що се касае до консул ‑
ските служби, с държавите членки бяха осъществени двустранни контакти с оглед на постигане на раз ‑
биране относно техните специфични потребности и очаквания. Напредъкът в тази област като цяло зависи от съгласието на държавите членки.73 а)
ЕСВД взема под внимание препоръката на Сметната палата и вече работи по нейното изпълнение в контек ‑
ста на прегледа на ЕСВД.
73 б)
ЕСВД не е убедена в необходимостта и постижимостта на нова обща стратегическа рамка за външната поли ‑
тика и политиката на сигурност на ЕС поради посо ‑
чените по‑горе причини (вж. отговора по точка 25). Въпреки това тя е готова да преразгледа въпроса със Съвета и Комисията в бъдеще.
73 в)
ЕСВД приема тази препоръка. Същевременно ЕСВД подчертава вече направените усилия за гарантиране на вътрешна и междуинституцонална съгласуваност 
и отново заявява намерението си за осъществяване на 
допълнителен напредък в тази област в тясно сътруд ‑
ничество с другите заинтересовани институции на ЕС и държавите — членки на ЕС.
73 г)
ЕСВД приема тази препоръка. На Съвета и Комисията бяха предоставени предложения, обсъжданията по 
които ще продължат.
КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
•  един екземпляр: 
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  повече от един екземпляр или постери/карти: 
от представителствата на Европейския съюз ( http://ec.europa.eu/represent_bg.htm), 
от делегациите в страни извън Европейския съюз ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm), 
като се свържете с услугата Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm) 
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени 
телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публикации:
• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Платени абонаменти:
•  чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на 
Европейския съюз (http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm).
QJ‑AB ‑14‑011‑ BG‑C  ISSN 1831‑ 0974
С Договора от Лисабон се създава нов пост 
за ръководител на външните работи на ЕС — върховен представител на ЕС по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, който е и заместник-председател на Европейската комисия. Върховният представител е подпомаган от нова 
дипломатическа служба — Европейската 
служба за външна дейност (ЕСВД). В доклада 
се разглежда въпросът дали създаването 
на ЕСВД е било управлявано ефективно 
и се заключава, че ЕСВД е създадена 
без съответната подготовка, както и че нейната ефикасност се намалява поради недостатъците в управлението на ресурсите и ` . . Сметната палата установи също така, че координацията между ЕСВД и Комисията и между ЕСВД и държавите членки се подобрява, но все още не е достатъчно добра.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА