Специален доклад Цялост и прилагане 
на схемата на ЕС за 
търговия с емисии 
(СТЕ на ЕС)BG 2015 г.  № 06
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.
Print ISBN 978-92-872-2397-5 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/307211 QJ-AB-15-005-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-2373-9 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/418736 QJ-AB-15-005-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-2401-9 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/848622 QJ-AB-15-005-BG-E
© Европейски съюз, 2015  г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
Цялост и прилагане 
на схемата на ЕС за 
търговия с емисии 
(СТЕ на ЕС)
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от 
Договора за функционирането на Европейския 
съюз (ДФЕС)Специален докладBG 2015 г.  № 06
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съот -
ветствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си 
задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, 
проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Augustyn Kubik, член на ЕСП. 
Този състав е специализиран в областта на разходването на средства за опазване и управление на природните 
ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Kevin Cardiff, със съдействието на Mary Kerrigan, ръководител 
на неговия кабинет; Gediminas Macys, аташе в кабинета; Colm Friel, ръководител на отдел; Emese Fésűs, ръководи -
тел на екип; Stefan den Engelsen, заместник- ръководител на екип; Marco Dentamaro, одитор; Andreas Dürrwanger, 
одитор; María Luisa Gómez -Valcárcel, одитор; Laura Gores, одитор; Joanna Kokot, одитор; Loulla Puisais -Jauvin, одитор; 
Frédéric Soblet, одитор и Anna Zalega, одитор.
От ляво надясно:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Съдържание
Точки
 Съкращения
 Речник на термините
I–VII  Кратко изложение
1–8 Въведение
1–8 Схема на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС)
4–6 СТЕ на ЕС на практика през периода 2005—2012 г. (Етапи I и II)
7–8 СТЕ на ЕС от 2013 г. нататък (Етап III)
9 –11  Обхват и подход на одита
12–86  Констатации и оценки
12– 41  Рамката за закрила на целостта на СТЕ на ЕС
14–24  Регулирането и надзорът на пазара на емисии непрекъснато се подобряват от Комисията, 
но е необходим допълнителен напредък
25–28  Въпроси, свързани с определянето на квоти
29–41  Системите, свързани с регистъра на ЕС за обработка на основна информация от СТЕ,  
показват някои недостатъци
42–86  Прилагането на СТЕ на ЕС
46–63  Системите на държавите членки за отчитане и докладване на емисии по време на етап II  
на СТЕ на ЕС не са достатъчно добре разработени
64–79  Наблюдават пропуски в насоките и мониторинга от Комисията на прилагането от  
държавите членки на СТЕ на ЕС по време на етап II
80–86 Бяха установени някои слабости при националното прилагане на режима на санкции  
на СТЕ на ЕС и при практиките за връщане на международни кредити за проекти
04 Съдържание
87–97  Заключения и препоръки
 Приложение  —  Допълнителна информация
 Отговори на Комисията
05
 Съкращения
СЕR : Удостоверено намаление на емисии
CO2: Въглероден диоксид
CO2e: Еквивалент на въглеродния диоксид
EUA : Квота за емисии
EUTL : Дневник на Европейския съюз за трансакциите
IPCC : Междуправителствен комитет по изменението на климата
KYC : Познавай клиента си
OTC : Нерегулиран
ГД: Генерална дирекция
ГОД : Годишен отчет за дейността
ДДС : Данък върху добавената стойност
ДПЗ : Директива относно пазарната злоупотреба
ДПФИ : Директива за пазарите на финансови инструменти
ЕА: Европейска организация за акредитация
ЕИП‑ЕАСТ : Европейско икономическо пространство — Европейска асоциация за свободна търговия
ЕРЕ : Единица редуцирани емисии
КПКЗ : Комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването
МЧР : Механизъм за чисто развитие
НМД : Насоки за мониторинг и докладване
НПР : Национален план за разпределение на квоти
ПГ: Парников газ
РКООНИК : Рамкова конвенция на Организацията на обединените нации по изменение на климата
РПЗ : Регламент относно пазарната злоупотреба
06 Съкращения
СП: Съвместно прилагане
СТЕ : Схема за търговия с емисии
СТЕ на ЕС : Схема на ЕС за търговия с емисии
ФС: Форум за съответствие
07
 Речник на 
термините
Връщане на квоти : До 30 април всяка година операторът на всяка инсталация следва да върне определен 
брой квоти, равен на общия брой верифицирани емисии от дадената инсталация по време на предходната 
календарна година1. В рамките на етап II на СТЕ на ЕС операторите могат също така, при определени 
ограничения, да връщат международни кредити (СЕR и ЕРЕ), генерирани от механизми на Протокола от Киото 
(МЧР и СП). Операторът следва да върне достатъчно на брой квоти за емисии, СЕR и ЕРЕ като цяло, за да 
покрие своите верифицирани емисии.
Вторичен пазар : Пазар, на който инвеститори купуват ценни книжа или активи от други инвеститори, а не от 
емитента.
Директива и Регламент относно пазарната злоупотреба (ДПЗ/РПЗ) : Първоначалната Директива относно 
пазарната злоупотреба на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 г. относно търговията 
с вътрешна информация и манипулирането на пазара (пазарна злоупотреба) (Директива 2003/6/ЕО) 
е отменена и заместена с нови правила, приети през 2014 г. Това са Регламент (ЕС) № 596/2014 относно 
пазарната злоупотреба (РПЗ)2 и Директива 2014/57/ЕС относно наказателноправните санкции за пазарна 
злоупотреба (ДПЗ)3. Регламентът относно пазарната злоупотреба влиза в сила през юли 2016 г., а държавите 
членки разполагат с две години да транспонират новата директива4 в националното си законодателство.
Директива относно пазарите на финансови инструменти (ДПФИ) : Първоначалната Директива относно 
пазарите на финансови инструменти на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 г. относно 
пазарите на финансови инструменти (Директива 2004/39/ЕО) е отменена и заместена с нови правила, приети 
през 2014 г. Това са новата Директива 2014/65/ЕС относно пазарите на финансови инструменти и Регламент 
(ЕС) № 600/2014 относно пазарите на финансови инструменти. Новите правила ще влязат в сила от януари 
2017 г.5
Емисии на парникови газове (ЕПГ) : Атмосферните газове, считани за причина за глобалното затопляне 
и изменението на климата. Основните парникови газове са въглеродният диоксид (CO2), метанът (CH4) 
и двуазотният оксид (N20). По -рядко срещани парникови газове, но с много силно въздействие, са 
флуоровъглеводородите (HFC), перфлуоровъглеродите (PFC) и серният хексафлуорид (SF6)6.
1 Член 12, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО.
2 Регламент (ЕС) № 596/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно пазарната злоупотреба (Регламент относно 
пазарната злоупотреба) и за отмяна на Директива 2003/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и директиви 2003/124/ЕО, 2003/125/ЕО 
и 2004/72/ЕО на Комисията (ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 1).
3 Директива 2014/57/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. относно наказателноправните санкции за пазарна злоупотреба 
(Директива за пазарната злоупотреба) (ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 179).
4 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm .
5 Пак там.
6 Речник на акронимите на изменението на климата, Рамкова конвенция на Обединените нации по изменение на климата (РКОНИК).
08 Речник на термините
Инсталация : Инсталация означава всяко неподвижно техническо съоръжение7, в което се извършват 
една или повече дейности, произвеждащи ПГ, или други непосредствено свързани дейности, които имат 
техническа връзка с дейностите, осъществявани на същата площадка, и са в състояние да окажат въздействие 
върху емисиите и замърсяването.
Квота : Според Схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС) една квота за емисии на ЕС (EUA) съответства 
на правото на емитиране на еквивалента на един тон въглероден диоксид за определен период (CO2e)8. 
Квотите за емисии на ЕС могат да бъдат използвани от оператори в рамките на СТЕ на ЕС за техните 
верифицирани емисии или могат да бъдат продавани на други оператори, които се нуждаят от такива квоти.
Компетентен орган : Държавите членки назначават компетентен орган или органи за прилагането на 
правилата от Директивата относно СТЕ на ЕС.
Механизми на Протокола от Киото : Протоколът от Киото (за подробна информация вж. карето от 
приложението ) въвежда три механизма, които могат да бъдат използвани, за да бъдат постигнати целевите 
нива на редукция на емисиите — търговия с емисии, механизъм за чисто развитие (МЧР) и съвместно 
прилагане (СП). Търговията с емисии позволява на страните, които притежават неизползвани единици 
емисии, да ги продават на страни, които са надвишили таваните. СП и МЧР са механизми, базирани -на 
генериращи кредити проекти, които могат да бъдат търгувани за компенсиране на емисии.
Механизъм за самоначисляване на данък добавена стойност (ДДС) : Този механизъм включва 
прехвърляне на данъчната отговорност от доставчика към получателя, което значи, че клиентът, когато той 
е идентифициран като данъчнозадължено лице, поема отговорността за плащане на ДДС вместо доставчика. 
Има вероятност системата за самоначисляване да намали размера на верижните измами с ДДС.
Механизъм за чисто развитие (МЧР) : Проектите на МЧР в рамките на протокола от Киото включват 
инвестиции в проекти за устойчиво развитие в развиващите се страни с цел намаляване на емисиите. Те 
генерират търгуеми сертифицирани единици редуцирани емисии (СЕR). Тези така наречени кредити са 
позволени за използване при определени условия в рамките на СТЕ на ЕС.
Национален администратор : Националният администратор е организацията, която отговаря за 
администрирането от името на дадена държава членка на набор от партиди на потребители под 
юрисдикцията на тази държава членка в регистъра на ЕС.
Нерегулиран : Терминът „нерегулиран“ описва всички операции на финансовия пазар, които не се търгуват 
на борсата, и не се извършват на регулиран пазар, а се договарят частно между два контрагента.
Оператор : Всяко лице9, което експлоатира или контролира инсталация или, когато това е предвидено 
в националното законодателство, на което са делегирани решаващи икономически правомощия във връзка 
с техническото функциониране на инсталацията.
7 Член 3 от Директива 2003/87/ЕО.
8 Член 3 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г. за установяване на схема за търговия с квоти за 
емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 25.10.2003 г., стр. 32).
9 Член 3 от Директива 2003/87/ЕО.
09 Речник на термините
Отлагане на изплащането : Като краткотрайна мярка Комисията е отложила тръжната продажба на 
900 млн. квоти до 2019—2020 г., за да може да се увеличи търсенето10. Общият обем на квотите, които ще 
бъдат продадени на търг през етап III не се променя заради това отлагане, а само разпределението на 
търгуваните квоти за периода 2013—2020 г. („времевият профил на търговете“). Отлагането на търговете се 
прилага посредством изменение на Регламента за търгове на СТЕ на ЕС11, приет от Комисията през 2014 г. след 
одобрение от Комитета по изменение на климата и контрол от страна на Европейския парламент и Съвета. 
През 2013 г. е направено също така изменение на директивата за СТЕ на ЕС, за да бъде открита възможност за 
гореспоменатото изменение12.
Регистър на ЕС : Регистърът представлява електронна система, с която се следи за собствеността на квотите. 
Регистърът на ЕС се обслужва и поддържа от централния администратор13. Регистърът14 е достъпен за 
обществеността и съдържа отделни сметки за вписване на квотите, които се държат от всяко лице, на което 
или от което се издават или прехвърлят квоти. В регистъра на ЕС всеки един човек може да притежава квоти.
Система за ограничаване на търговията с емисии : СТЕ на ЕС се счита за система за ограничаване на 
търговията с емисии. Това означава, че има таван или ограничение на общия размер разрешени емисии 
от обхванатите от тази система инсталации. През етапи I и II от СТЕ на ЕС с одобрението на Комисията са 
определени таваните на национално ниво. През етап III е определен таванът на ниво ЕС. В рамките на тавана 
промишлените предприятия и операторите на въздухоплавателни средства получават квоти за емисии, които 
могат да продават или купуват едно от друго според нуждите. Доброволни търговци могат също така да 
влизат в пазара, за да купуват или продават квоти. Ограничението на общия брой налични квоти гарантира, 
че те имат стойност.
Спот пазар : Пазар, на който ценни книжа или стоки се търгуват за незабавна доставка, за разлика от 
форуърдния пазар.
Съвместно прилагане (СП) : Заедно с МЧР това е един от двата механизма, базирани на проекти, въведени 
по протокола от Киото. Индустриализираните страни изпълняват заедно с други развити страни проекти 
за съвместно изпълнение за редуциране на емисиите с цел генериране на търгуеми единици редуцирани 
емисии (ЕРЕ), които при определени условия могат да бъдат използвани в рамките на СТЕ на ЕС.
Титуляр на сметката : Титуляр на партида15 означава физическо или юридическо лице, което има партида 
в Регистъра на ЕС.
Тон CO2 еквивалент (CO2e): Това означава един метричен тон въглероден диоксид, или количество от всеки 
друг парников газ с еквивалентен потенциал за глобално затопляне16.
10 Европейска комисия, ГД „Действия по климата“: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
11 Регламент (ЕС) № 176/2014 на Комисията от 25 февруари 2014 година за изменение на Регламент (ЕС) № 1031/2010, състоящо се по -специално 
в определяне на количеството квоти за емисии на парникови газове, подлежащи на тръжна продажба през 2013 година (ОВ L 56, 26.2.2014 г., 
стр. 11).
12 Решение № 1359/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед 
уточняване на разпоредбите относно графика на търговете за квоти за емисии на парникови газове (ОВ L 343, 19.12.2013 г., стр. 1).
13 Член 4 от Регламент (ЕС) № 389/2013 на Комисията.
14 Член 19 от Директива 2003/87/ЕО.
15 Член 3 от Регламент (ЕС) № 389/2013 на Комисията от 2 май 2013 година за създаване на Регистър на ЕС съгласно Директива 2003/87/ЕО на 
Европейския парламент и на Съвета и решения № 280/2004/ЕО и № 406/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на 
Регламент (ЕС) № 920/2010 на Комисията и на Регламент № 1193/2011 (ОВ L 122, 3.5.2013 г., стр. 1).
16 Приложение II към Директива 2003/87/ЕО.
10 Речник на термините
Трансакция : Трансакция означава процес17 в регистъра на ЕС, който включва прехвърлянето на квота или 
единица по Протокола от Киото от една партида в друга партида.
Хармонизирани правила за разпределяне : През етап III на СТЕ на ЕС Комисията разработва хармонизирани 
правила за разпределяне18 с референтни показатели за всеки продукт въз основа на средните емисии на 
парникови газове на 10 % от най -високопроизводителни инсталации в ЕС. Референтните показатели се 
изчисляват независимо от приложимата технология, гориво, размер на инсталацията или нейното географско 
местоположение.
Централен администратор : Според Директивата за СТЕ19 централният администратор се определя от 
Комисията, за да поддържа независим регистър на трансакциите, като вписва издаването, прехвърлянето 
и отмяната на квоти, и да осъществява автоматизирана проверка на всяка регистрирана операция, за 
да се увери, че издаването, прехвърлянето и отмяната на квоти не са засегнати от каквато и да било 
нередност. Регламентът за регистъра определя, че регистърът на ЕС се обслужва и поддържа от централния 
администратор20.
17 Член 3 от Регламент (ЕС) № 389/2013 на Комисията.
18 Решение № 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за 
хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на 
Съвета (OВ L 130, 17.5.2011 г., стр. 1).
19 Член 20 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г. за установяване на схема за търговия с квоти за 
емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 25.10.2003 г., стр. 32).
20 Член 4 от Регламент (ЕС) № 389/2013 на Комисията.
11
 Кратко изложение
I
Схемата на Европейския съюз за търговия с емисии 
(СТЕ на ЕС) е водеща политика за борба с изме -
нението на климата. Това е най -голямата система 
в света за ограничаване и търговия за емисиите на 
парникови газове. На цялостните емисии от промиш -
лените сектори с високо ниво на емисии е наложено 
ограничение или таван, който с течение на времето 
намалява. Таванът ограничава емисиите на повече от 
11 000 енергоемки инсталации на територията на ЕС, 
които обхващат приблизително половината емисии 
на парникови газове. Тези инсталации получават 
квоти за емисии или ги купуват на търгове, а освен 
това могат да търгуват квоти, ако е необходимо. Всяка 
една квота съответства на правото на емитиране на 
еквивалента на един тон въглероден диоксид (CO2). 
Всяка година инсталациите следва да върнат опре -
делен брой квоти, равен на количеството емитиран 
еквивалент на въглероден диоксид (CO2).
II
СТЕ на ЕС често е цитирана като референтен модел за 
новите политики в областта на изменението на кли -
мата и схеми за търговия с емисии на други места по 
света. Тази иновативна схема, въведена през 2005 г. 
и постепенно подобрявана, в момента се намира 
в своя трети етап на изпълнение. На европейско ниво 
екологичната цел на СТЕ на ЕС не е само да намали 
емисиите в съответствие с тавана, но също така да 
определи цена за въглерода и да даде финансова 
стойност на всеки спестен тон CO2e. Цената се опре -
деля от пазара на квоти. Това насърчава инсталациите 
да прилагат най -добрите разходно -ефективни мерки 
за намаляване на емисиите, както и инвестициите 
в нисковъглеродни технологии, особено в случаите, 
когато цените на квотите са високи.
III
За да може СТЕ на ЕС да действа по предназначение, 
е необходимо да бъде гарантирана целостта на сис -
темата и схемата да се прилага правилно. Сметната 
палата направи оценка на това дали схемата на Евро -
пейския съюз за търговия с емисии е управлявана 
адекватно, като извърши проверка дали е била създа -
дена подходяща рамка за закрила на нейната цялост 
като пазарен механизъм и също така провери ней -
ното действително прилагане. По отношение на при -
лагането Сметаната палата се фокусира върху етап II 
на СТЕ на ЕС (2008—2012 г.), за да могат да се извлекат 
поуки за бъдещото развитие на тази политика.
12 Кратко изложение
IV
Като цяло Сметната палата достигна до заключението, 
че управлението на СТЕ на ЕС от страна на Коми -
сията и на държавите членки не е било адекватно 
във всички аспекти. То е било затруднено от някои 
проблеми, свързани със стабилността на рамката за 
закрила на целостта на схемата, както и от същест -
вени слабости при изпълнението на етап II на СТЕ на 
ЕС.
V
Има съществени подобрения на рамката за закрила 
на целостта на системата, по -специално посредством 
включването на по -голямата част от спот пазара за 
квоти в съответствие с Директивата относно паза -
рите на финансови инструменти (ДПФИ) и режимите 
относно пазарната злоупотреба (ДПЗ (Директива 
относно пазарната злоупотреба)/РПЗ (Регламент 
относно пазарната злоупотреба) чрез квалифицира -
нето на квотите за емисии като финансови инстру -
менти. Все още обаче остават да бъдат разрешени 
редица въпроси, за да е възможно рамката да бъде 
достатъчно стабилна и да предоставя по -добро регу -
лиране и надзор, както и за да укрепне доверието на 
инвеститорите с цел СТЕ на ЕС да стане инструмент на 
политиката в областта на околната среда.
а) Остават още някои въпроси по отношение на ре -
гулирането и надзора на пазара на емисии, които 
са свързани с търговци на съответствие, двус -
транна нерегулирана спот търговия и по -малки 
пазарни участници.
б) Липсва надзор на пазара на емисии на ниво ЕС, 
както и достатъчно регулаторно сътрудничество.
в) Правната дефиниция на квоти за емисии не 
е достатъчно ясна и освен това липсва яснота по 
отношение на създаването и закрилата на обезпе -
чените дялове при квотите.г) Регистърът на ЕС обработва основни данни от 
СТЕ на ЕС и има високорисков профил поради 
финансовия залог и широкия диапазон титуляри 
на сметки. Въпреки че сигурността на регистъра 
е значително подобрена по време на етап II на 
СТЕ на ЕС, продължава да е нужен допълнителен 
напредък. Процедурите на държавите членки за 
контрол на откриването на сметки на СТЕ на ЕС, за 
мониторинг на операциите и за сътрудничество 
с регулаторните органи има сериозни недоста -
тъци, а Комисията не може да извършва доста -
тъчно добър мониторинг на операциите поради 
съображения за защита на данните. Освен това 
разработването и действието на регистъра в Ко -
мисията е затруднено от проблеми с вътрешното 
координиране и ограничения на ресурсите, както 
е описано в точки 39—41.
VI
Има съществени слабости в прилагането от страна 
на Комисията и на държавите членки през етап II на 
рамката за контрол на СТЕ на ЕС. Те трябва да бъдат 
коригирани по време на етап III, за да се гарантира 
по задоволителен начин, че системата действа по 
предназначение.
а) Системите за мониторинг, докладване и провер -
ка на емисии не са достатъчно добре изпълнени 
и хармонизирани. Компетентните органи не са 
проверили достатъчно стриктно работата на про -
верителите и са извършили само ограничен брой 
проверки на място на ниво инсталация.
б) Съществуват пропуски в насоките и мониторинга 
от Комисията на прилагането от държавите член -
ки на СТЕ на ЕС по време на етап II, а оценката от 
страна на Комисията на националните планове 
за разпределение на квоти (НПР) на държавите 
членки през етап II не е достатъчно прозрачна.
в) Някои държави членки не са предоставили всич -
ки изисквани доклади относно действието на СТЕ 
на ЕС, а Комисията не е публикувала годишния 
доклад за изпълнението, изискван от директивата 
за СТЕ на ЕС.
13 Кратко изложение
г) Въздействието на ценни форуми за консултация 
и координиране между Комисията и държавите 
членки е ограничено поради ниското ниво на 
участие на държавите членки.
д) Комисията е изиграла ограничена роля при гаран -
тирането на хармонизирането на ключови кон -
троли на прилагането на СТЕ на ЕС от държавите 
членки.
е) Сметната палата не можа да направи оценка на 
ефективността на различните системи за санкции 
на държавите членки поради липсата на консоли -
дирана информация на ниво държави членки и на 
европейско ниво. Съществуват различни практи -
ки относно специфичните правила за връщане на 
международни кредити за проекти между държа -
вите членки. Тези проблеми засягат потенциално 
създаването на равни условия за операторите.
VII
С цел да се вземат предвид изложените по -горе 
констатации и оценки относно рамката за закрила на 
целостта на системата и нейното прилагане, Сметната 
палата отправя следните препоръки.
1. Останалите проблеми относно регулирането 
и надзора на пазара за емисии следва да бъдат 
коригирани от Комисията с цел допълнително да 
се подобри почтеността на пазарните отношения 
(вж. подробна препоръка 1, буква а) — в) към 
Комисията след точка 91).
2. Правният статут на квотите следва да бъде допъл -
нително изяснен, за да допринесе за стабилността 
и доверието (вж. препоръка 2 след точка 92).
3. Някои аспекти на системите за обработка на 
основна информация от СТЕ на ЕС (Регистърът 
на ЕС и свързаните с него процедури) следва да 
бъдат допълнително подобрени. По -специално 
е необходимо Комисията да обсъди начина, по 
който на ниво ЕС е възможно да бъде въведен 
и координиран мониторинг на трансграничните 
операции, за да бъде намален риска от злоупо -
треби и измами, и да установи подходящи мерки 
за укрепване на рамката за контрол и за насърча -
ване на добрите практики на държавите членки 
относно откриването на сметки на територията 
на ЕС. Държавите членки следва да гарантират, че 
тези контроли се прилагат (вж. подробна препо -
ръка 3, букви а) — д) към Комисията и държавите 
членки след точка 93).4. Рамката за контрол на ниво държави членки 
следва да бъде прилагана по -стриктно, за да се 
гарантира, че установените слабости се вземат 
предвид при изпълнението на етап III (вж. под -
робна препоръка 4, букви а) — е) към Комисията 
и държавите членки след точка 94).
5. През етап III следва да се подобри нивото на 
насоките и информацията относно прилагането 
на СТЕ на ЕС (вж. подробна препоръка 5, букви 
а) — в) към Комисията и държавите членки след 
точка 96).
6. Прилагането на санкции във връзка със СТЕ на ЕС 
следва да бъде по -прозрачно. На ниво държави 
членки и на ниво ЕС следва да има на разположе -
ние актуална и точна информация относно при -
лагането на наказателни процедури, а Комисията 
следва да извършва по -стриктен мониторинг на 
практиките на прилагане на територията на ЕС, 
както и на последователното прилагане на на -
ционалните санкции (вж. подробна препоръка 6, 
букви а) — в) към Комисията и държавите членки 
след точка 97).
14
 Въведение
Схема на ЕС за търговия 
с емисии (СТЕ на ЕС)
01 
СТЕ на ЕС е основен стълб в по -
литиката на Европейския съюз за 
борба с изменението на климата (за 
допълнителна информация относно 
международната рамка за търгуване 
на емисии вж. част I на приложе -
нието ). Нейната цел е да насърчи 
намаляването на емисиите на парни -
кови газове по разходноефективен 
и икономически ефективен начин. 
Това представлява един от основни -
те компоненти на пакета на ЕС относ -
но климата и енергетиката21, който 
има три цели до 2020 г. (известни 
като целите„20—20—20“):
 — Намаляване с 20 % на емисии -
те на парникови газове на ЕС 
в сравнение с нивата през 1990 г;
 — Нарастване на дела на възобно -
вяемите енергийни източници 
в енергийното потребление на 
ЕС до 20 %;
 — Увеличаване на енергийната 
ефективност на ЕС с 20 %.02 
СТЕ на ЕС е най -голямата система 
в света за ограничаване и търговия 
за емисиите на парникови газове 
(вж. каре 1 ) и често е цитирана като 
референтен модел за новите поли -
тики в областта на изменението на 
климата и схеми за търговия с еми -
сии на други места по света. Таванът 
ограничава емисиите на повече от 
11 000 енергоемки инсталации на те -
риторията на ЕС22. От 2013 г. нататък 
СТЕ на ЕС обхваща приблизително 
50 % от емисиите на парникови 
газове в ЕС23. Освен че ограничава 
общите емисии посредством значи -
телна цена на въглерода, СТЕ на ЕС 
следва да насърчава инсталациите 
да прилагат най -ефективните мерки 
за намаляване на емисиите, както 
и инвестициите в нисковъглеродни 
технологии24.21 COM(2008) 30 окончателен 
от 23.1.2008 г., „20 плюс20 до 
2020 г. Възможностите на 
Европа в контекста на 
изменението на климата“.
22 Обхваща следните основни 
сектори: горивни 
инсталации, цимент, 
клинкер, вар, петролни 
рафинерии, чугун и стомана. 
Сектори, които не са 
включени: наземният 
транспорт, земеделието 
и секторът на услугите.
23 COM(2012) 652 окончателен 
от 14.11.2012 г., „Състоянието 
на европейския пазар на 
въглеродни емисии през 
2012 г.“
24 Действия по климата на 
Европейската комисия, 
информационна справка 
„Схемата на ЕС за търговия 
с емисии (СТЕ)“, на 
разположение на адрес 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf .
Системата на СТЕ на ЕС за ограничаване и търговия с емисии
Системата за ограничаване и търговия с емисии действа, като поставя ограничение на цялостните 
емисии от промишлените сектори с високо ниво на емисии. Това ограничение с течение на времето 
намалява. В рамките на това ограничение предприятията могат да купуват и продават квоти за емисии 
според нуждите си. Всяка една квота съответства на правото на емитиране на един тон CO2е. Размерът 
на квотите определя обема разрешени емисии, т.е. емисиите са ограничени. Квотите се разпределят 
към инсталации и могат да бъдат свободно търгувани на пазара25. Всяка година инсталациите следва да 
върнат определен брой квоти, равен на количеството емитиран CO2e. Цената се определя от пазара.
25 COM(2010)796 окончателен от 21.12.2010 г. „Към засилен пазарен надзор при схемата на ЕС за търговия с емисии“.Каре 1
15 Въведение
03 
СТЕ на ЕС е създадена с Директи -
ва 2003/87/ЕО26. Съгласно тази ди -
ректива държавите членки следва да 
разработят и въведат необходимите 
системи и административни меха -
низми за прилагане на СТЕ на ЕС на 
национално ниво. Директивата също 
така определя редица специфични 
отговорности за Комисията, много 
от които са насочени към това да се 
гарантира последователно и коор -
динирано прилагане на СТЕ на ЕС. 
Тъй като СТЕ на ЕС също така е съз -
дала пазар за търговия на квоти за 
емисии, държавите членки и Коми -
сията следва да гарантират целостта 
и стабилността на СТЕ на ЕС, за да 
може тя да допринася ефективно за 
своите екологични цели.
СТЕ на ЕС на практика през 
периода 2005—2012 г. 
(Етапи I и II)
04 
Действието на СТЕ на ЕС е организи -
рано на периоди или етапи на тър -
гуване: за първите два етапа (2005—
2012 г.) ограничението на квотите се 
определя на национално ниво чрез 
национални планове за разпреде -
ление на квоти (НПР), създавани от 
държавите членки и оценявани от 
Комисията.05 
Първият етап на СТЕ на ЕС (2005—
2007 г.) е тригодишен пилотен 
период за подготовка на втория етап 
(2008—2012 г.). Квотите се разпре -
делят безплатно. Тъй като повечето 
от държавите членки все още не 
разполагат с исторически данни 
относно емисиите на инсталациите, 
включени в СТЕ на ЕС, ограничения -
та за етап I се базират на проучвания 
и прогнози. Целта на първия етап 
е да създаде функциониращ пазар, 
да определи цена за въглерода и да 
изгради необходимата инфраструк -
тура за мониторинг, докладване 
и проверка на реалните емисии. 
Събраните от първия етап данни 
след това запълват липсата на ин -
формация и помагат да се определят 
национални тавани за втория етап.
06 
Вторият етап (2008—2012 г.)27 съв -
пада с първия етап на изпълнение 
на задълженията по Протокола от 
Киото — петгодишният период, 
през който държавите членки на ЕС 
следва да намалят своите емисии 
в съответствие с целите, поставени 
в Протокола от Киото28. На базата на 
проверените емисии, докладвани 
през първия етап, обемът на разре -
шените през втория етап квоти за 
емисии е намален с 6,5 % под ниво -
то от 2005 г. (т.е. първата година на 
изпълнение на задълженията на СТЕ 
на ЕС), като по този начин се гаран -
тират бъдещи реални намаления 
на емисиите (вж. част II от прило -
жението  за повече информация 
относно развитието на предлагането 
и търсенето по време на етап II на 
СТЕ на ЕС).26 Директива 2003/87/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 13 октомври 2003 г. 
за установяване на схема за 
търговия с квоти за емисии 
на парникови газове 
в рамките на Общността и за 
изменение на Директива 
96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 
25.10.2003 г., стр. 32).
27 През етап II членовете на 
ЕИП -ЕАСТ (Европейско 
икономическо 
пространство -Европейска 
асоциация за свободна 
търговия) — Исландия, 
Лихтенщайн и Норвегия — 
се присъединяват към СТЕ 
на ЕС.
28 Европейският съюз се 
ангажира да постигне 
цялостно намаление от 8 % 
на емисиите на парникови 
газове през периода 
2008—2012 г., в сравнение 
с нивата от 1990 г. (което 
е повече от целта за 
индустриализираните 
страни, описана в  карето 
на приложението ). Тази цел 
е споделена между 
15-те държави членки 
посредством правно 
обвързващо споразумение, 
Решение 2002/358/ЕО на 
Съвета от 25 април 2002 г. 
относно одобрението от 
страна на Европейската 
общност на Протокола от 
Киото към Рамковата 
конвенция на Обединените 
нации по изменение на 
климата и съвместното 
изпълнение на 
ангажиментите по тях 
(OВ L 130, 15.5.2002 г., стр. 1).
16 Въведение
СТЕ на ЕС от 2013 г. нататък 
(Етап III)
07 
За етап III (2013—2020 г.) системата 
на НПР е заменена. Таванът за еми -
сии от инсталации в обхвата на СТЕ 
на ЕС сега е определен на ниво ЕС. 
По отношение на квотите, които все 
още се отпускат безплатно, се прила -
гат хармонизирани правила за раз -
пределение въз основа на стриктни 
референтни показатели на ниво ЕС 
относно емисиите. Както и през пре -
дишни етапи инсталациите, които не 
са получили никакви или не са полу -
чили достатъчно безплатни квоти, за 
да покрият своите емисии, трябва да 
закупят допълнителни квоти на паза -
ра, или да намалят своите емисии.
08 
В началото на етап III повече от 
40 % от всички квоти се продават на 
търг. Продажбата на търг се счита 
от Комисията и от икономическата 
теория за най -прозрачния метод на 
разпределение, който прилага на 
практика принципа „замърсителят 
плаща“ ( част III на приложението  
предоставя допълнителна информа -
ция относно реформата и бъдещите 
перспективи на СТЕ на ЕС).
17
 Обхват и подход 
на одита
09 
При определянето на обхвата и под -
хода на одита Сметната палата се 
фокусира върху основните пробле -
ми на целостта и прилагането на 
системата. В рамките на одита не 
е направена проверка на цялостна -
та ефективност на СТЕ на ЕС. Целта 
на одита е да отговори на въпроса 
дали схемата на Европейския съюз 
за търговия с емисии е управлявана 
адекватно. Това бе осъществено, 
като бяха разгледани следните три 
подвъпроса:
а) Съществува ли подходяща 
рамка за закрила на целостта 
на СТЕ на ЕС?  За да отговори 
на този въпрос Сметната палата 
провери доколко са подходящи 
правилата относно регулирането 
и надзора на пазара, които се 
прилагат за търговията с емисии, 
правният статут и определение -
то за квоти, както и системата 
за регистър на ЕС за вписване 
и оповестяване на данни от 
СТЕ на ЕС. Тази част от одита се 
фокусира върху редица мерки 
в области, които са разработе -
ни и предложени от Комисията 
от 2011 г. насам, включително 
такива, които са въведени до 
30 септември 2014 г. Обхватът на 
одита не включва оценка на на -
ционалните мерки срещу риска 
от верижни измами с ДДС29.
б) Правилно ли се прилага СТЕ 
на ЕС?  За да отговори на този 
въпрос Сметната палата прове -
ри прилагането на СТЕ на ЕС от 
държавите членки и Комисията 
по време на етап II на СТЕ на ЕС. 
Тази част от одита засегна само 
прилагането на СТЕ на ЕС за ста -
ционарни инсталации30.10 
Одитът беше извършен на ниво Ко -
мисия и на ниво държави членки. Ра -
ботата на ниво Комисия включи про -
верка на начина, по който Комисията 
е насочвала прилагането на СТЕ 
на ЕС от държавите членки, както 
и дали тя е изпълнила своите собст -
вени задължения при приложимата 
правна рамка. Бяха получени дока -
зателствени данни от седем държави 
членки. Те бяха подбрани въз основа 
на обемите и видовете емисии. Бяха 
направени посещения на съответ -
ните органи в пет държави членки 
(Германия, Франция, Италия, Полша 
и Обединеното кралство). Бяха полу -
чени документни доказателства от 
две други държави членки (Гърция 
и Испания). Одитът на ниво държа -
ви членки се съсредоточи върху 
разпределението (НПР) и връщането 
на квоти, върху системите за мони -
торинг, докладване и проверка на 
емисии, както и върху прилаганите 
санкции в случай на несъответствие. 
Той не включва продажбата на търг, 
тъй като към края на етап II търго -
вете са се прилагали все още само 
в много малка степен и в ограничен 
брой държави членки.
11 
Освен това са получени доказател -
ства чрез съществени проверки на 
документи, налични при национал -
ните компетентни органи, свързани 
със 150 инсталации, избрани от тези 
седем държави членки, както и ана -
лиз на данните относно инсталации -
те и съответствието, получени от 
публичния регистър на трансакции -
те в ЕС (EUTL — вж. каре 2 ). Избрани -
те инсталации не са били посетени 
на място, тъй като Сметната палата 
не е разполагала с права за достъп.29 Вж. каре 3  за подробности 
относно проблеми с ДДС.
30 Въздухоплаването 
е включено в СТЕ на ЕС едва 
от 2012 г.
18
 Констатации 
и оценки
Рамката за закрила на 
целостта на СТЕ на ЕС
12 
За да гарантира достатъчно лик -
видност на създадения от СТЕ на 
ЕС пазар за квоти за емисии и да 
установи добре функциониращ ме -
ханизъм, допринасящ за постигането 
на екологичните цели на политика -
та, пазарът следва да бъде сигурен 
и привлекателен31 за доброволните 
купувачи32, както и за оператори -
те (купувачите „по задължение“), 
които са задължени от Директивата 
за СТЕ на ЕС да участват в схемата. 
Поради това е важно да се вземе 
предвид дали целостта на СТЕ на ЕС 
е защитена в достатъчна степен, за 
да поддържа стабилност и да гаран -
тира доверието на инвеститорите 
в пазара. Такава защита изисква 
подходяща регулация и надзор на 
пазара, както и сътрудничество меж -
ду регулаторните органи. Освен това 
правният статут и определението на 
квотите следва да бъдат изяснени 
достатъчно добре, за да допринесат 
за стабилността и доверието в паза -
ра за квоти за емисии.13 
Регистърът на ЕС (вж. каре 2 ) е клю -
чов елемент на защитата на целостта 
на СТЕ на ЕС, тъй като вписва и следи 
всички „физически трансакции“ на 
квоти и прави възможно оповес -
тяването на важна информация на 
пазара. Освен екологичната стой -
ност на инструмента, финансовият 
залог на СТЕ на ЕС е значителен. 
Стойността, представена от всички 
квоти и други единици на спазване, 
които се съдържат в Регистъра на 
ЕС, се оценява на повече от десет 
милиарда евро, в зависимост от 
цената на тези единици към времето 
на измерване. Освен това целостта 
на СТЕ на ЕС следва да бъде добре 
защитена в достатъчна степен срещу 
вида инциденти, които са възникна -
ли в периода 2008—2011 г. (т.е. до -
кладвани кражби на квоти, схеми за 
измама с ДДС и киберзаплахи като 
фишинг). Поради това също така 
е важно да има ефективни проце -
дури за контрол на откриването на 
сметки и трансакциите в Регистъра 
на ЕС.
Регулирането и надзорът 
на пазара на емисии 
непрекъснато се 
подобряват от Комисията, 
но е необходим 
допълнителен напредък
14 
Комисията е признала34, че е необ -
ходимо засилване на регулацията 
и надзора на пазара и подобряване 
на сигурността на Регистъра, за да 
се предотврати повторна поява на 
инцидентите със сигурността (вж. 
също точки 12 и 13 и  каре 2 ), кои -
то стават през етап II. Комисията 
е разработила цялостен пакет от 
мерки за намаляване на тези ри -
скове (както е представено по -долу 
в точки 15 и 16).31 Вж. например COM(2010) 
796 окончателен.
32 Доброволните купувачи (или 
доброволни търговци) са 
субекти, които доброволно 
участват в пазара на емисии 
(напр. търговци, 
инвеститори, частни лица, 
финансови посредници 
и т.н.), за разлика от 
купувачите по задължение 
(оператори, задължени от 
законодателството да 
участват).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Гарантиране на 
интегритета на европейския 
пазар на въглеродни 
емисии, Често задавани 
въпроси, април 2014 г: 
Правилата [т.е. правилата на 
финансовия пазар] имат 
също така за цел да осигурят 
безопасна и ефикасна 
търговска среда, да увеличат 
доверието в пазара на 
въглеродни емисии след 
поредица неприятни 
измами, възникнали на 
пазара преди няколко 
години. Вж. също 
COM(2010) 796 окончателен, 
и по -специално глава 1 —  
Въведение.
19 Констатации и оценки
Системата на националните регистри и Регистърът на ЕС
По време на етап I и през по -голямата част на етап II държавите членки управляват национални регис -
три със сметки, в които могат да бъдат пазени и прехвърляни квоти за емисии и международни креди -
ти. С цел да се опрости системата и в бъдеще СТЕ на ЕС да се свърже с други международни схеми за 
търговия с емисии, през 2009 г. съзаконодателите взеха решение да бъдат централизират националните 
регистри в един Регистър на ЕС, управляван и поддържан от Европейската комисия. Бяха наблюдавани 
редица инциденти със сигурността, които включват предимно измами с ДДС и кибератаки. Прехвърля -
нето на сметките и данните става през юни 2012 г. Въпреки тази централизация на системата на регис -
трите държавите членки все още носят еднолична отговорност за откриването, управлението и актуа -
лизирането на сметки в техните национални раздели в Регистъра на ЕС. Централният администратор 
на Комисията не участва в изпълнението на тези дейности. Системата на регистър на трансакциите 
в ЕС (EUTL) проверява, вписва и разрешава всички трансакции, стартирани в Регистъра на ЕС, с цел да 
се гарантира, че всеки един трансфер на квоти е в съответствие с правилата на СТЕ на ЕС34. Публична 
версия на EUTL осигурява на обществеността достъп до актуални данни от СТЕ на ЕС. Функционирането 
на Регистъра (и на предишната система на националните регистри) се извършва в съответствие с регла -
менти на Комисията35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm .
35 Това включва в частност Регламент (ЕО) № 2216/2004 на Комисията от 21 декември 2004 г. за стандартизирана и защитена система от 
регистри съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и Решение № 280/2004/ЕО на Европейския парламент 
и на Съвета (ОВ L 386, 29.12.2004 г., стр. 1) и Регламент (ЕС) № 920/2010 на Комисията от 7 октомври 2010 г. за стандартизирана и защитена 
система от регистри съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и Решение № 280/2004/ЕО на Европейския 
парламент и на Съвета (ОВ L 270, 14.10.2010 г., стр. 1), Регламент (ЕС) № 1193/2011 на Комисията за създаване на Регистър на ЕС за периода 
на търгуване, започващ от 1 януари 2013 г. и за изменение на Регламент (ЕО) № 2216/2004 и на Регламент (ЕС) № 920/2010 на Комисията за 
създаване на Регистър на ЕС за периодите, завършващи на 31 декември 2012 г.) и Регламент (ЕС) № 389/2013 на Комисията за създаване 
на Регистър на ЕС за етап III.Каре 2
20 Констатации и оценки
15 
Необходимостта да се подобри 
законодателството по отношение 
на пазара на въглеродни емисии 
съвпадна с процеса на изменение 
на рамката за регулация на финан -
совите пазари (ДПФИ/ДПЗ)36. Това 
представлява възможност за Коми -
сията да обърне внимание на регла -
мента относно пазара на въглеродни 
емисии в контекста на цялостното 
регулиране на финансовите пазари. 
Според оценката на въздействието37, 
приложена към предложението за 
изменение на ДПФИ, представено 
през октомври 2011 г., двете основни 
възможности, разгледани от Коми -
сията, са да бъде създаден специа -
лен режим за пазара на въглеродни 
емисии или квотите за емисии да 
бъдат класифицирани като финансо -
ви инструменти и да бъдат включени 
в рамката на законодателството 
ДПФИ/ДПЗ. Въпросът кой регулато -
рен подход би бил най -подходящ за 
пазара на емисии е извън обхвата на 
настоящия одит. Дериватите върху 
квотите за емисии38, които според 
оценката на Комисията включват 
повече от 90 % от пазара за емисии, 
представляват финансови инстру -
менти и поради това вече са били 
регулирани в рамките на ДПФИ 
и ДПЗ през етапи I и II на СТЕ на ЕС 
(2005—2012 г.). Вторичната търговия 
на спот квоти за емисии не е регули -
рана. През 2011 г. Комисията пред -
ложи да бъде удължено времето на 
ДПФИ и тя да бъде изменена така, 
че да включва и вторичната търго -
вия на спот квоти на емисии, като 
квотите специално се класифицират 
като финансови инструменти. Това 
предложение е прието през 2014 г.39 
и също така включва квотите за еми -
сии в обхвата на действие на ДПЗ/
РПЗ. Тези нови правила влизат в сила 
от януари 2017 г.4016 
Други важни мерки, предприети 
от Комисията за подобряване на 
целостта и сигурността на СТЕ на ЕС, 
включват:
 — предоставяне на държавата 
членка на възможност да прила -
га механизъм за обратно начис -
ляване, за да се справи с изма -
мите с данък добавена стойност 
(ДДС) (вж. каре 3 );
 — допълнителни мерки за сигур -
ност, за да може Регистърът на 
ЕС да противостои на евентуални 
киберпрестъпления и междуна -
родно рециклиране на кредити;
 — интегриране на разпоредби про -
тив изпирането на пари в регла -
ментите относно Регистъра, под 
въздействието на Директивата 
относно борбата с изпирането на 
пари41; както и
 — установяване на правила за 
поведение и участие на пър -
вичния пазар в Регламента за 
търговете42.
17 
Тези мерки представляват значител -
но подобрение на регулацията на па -
зара за въглеродни емисии и дейст -
вително през последните години се 
наблюдава съществено намаление 
на докладваните инциденти. Въпре -
ки положените усилия обаче Сметна -
та палата установи определен брой 
слабости относно въвеждането на 
мерките и някои други проблеми, 
които следва да бъдат разрешени, за 
да бъде рамката достатъчно стабил -
на. Тези слабости са описани в след -
ващите раздели.36 ДПФИ и ДПЗ са два основни 
стълба на регулацията на 
финансовите пазари, ДПФИ 
(Директивата относно пазарите 
на финансови инструменти) 
обхваща предоставянето на 
инвестиционни услуги при 
финансовите инструменти, 
а ДПЗ (Директива относно 
пазарната злоупотреба) 
обхваща пазарната 
злоупотреба.
37 Работен документ на службите 
на Комисията, Оценка на 
въздействието, придружаващ 
предложението за директива на 
Европейския парламент и на 
Съвета относно пазарите на 
финансови инструменти 
(преработена версия) 
и предложението за регламент 
на Европейския парламент и на 
Съвета относно пазарите на 
финансови инструменти от 
20 октомври 2011 г. 
(SEC(2011) 1226 окончателен).
38 Дериватът е финансов договор, 
свързан с бъдещата стойност 
или статут на актива, за който се 
отнася (напр. създаването на 
лихви или на валутна стойност, 
или възможния банкрут на 
длъжник) ( http://europa.eu/
rapid/press -release_MEMO-  
12-232_en.htm?locale=en ).
39 Директива 2014/65/EС на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 15 май 2014 г. относно 
пазарите на финансовите 
инструменти и за изменение на 
Директива 2002/92/EО и на 
Директива 2011/61/EС (OВ L173, 
12.6.2014 г., стр. 349).
40 От юли 2016 г. за Регламента 
относно пазарната злоупотреба.
41 Директива 2005/60/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 26 октомври 2005 г. за 
предотвратяване използването 
на финансовата система за 
целите на изпирането на пари 
и финансирането на тероризъм 
(ОВ L 309, 25.11.2005 г., стр. 15). 
През 2013 г. Комисията е приела 
предложения за нейното 
актуализиране, а Европейският 
парламент и Съветът постигнаха 
политическо споразумение 
в края на 2014 г.
42 Регламент (ЕС) № 1031/2010 на 
Комисията от 12 ноември 2010 г. 
относно графика, управлението 
и други аспекти на търга на 
квоти за емисии на парникови 
газове съгласно Директива 
2003/87/ЕО на Европейския 
парламент и на Съвета за 
установяване на схема за 
търговия с квоти за емисии на 
парникови газове в рамките на 
21 Констатации и оценки
Пазарът на СТЕ продължава да бъде изложен на риск от измами с ДДС
В общия отчет за дейността за 2009 г. на Европол се оценява, че загубите заради измами с въглеродни 
кредити (посредством ДДС измами с липсващ търговец) между юни 2008 г. и декември 2009 г. са прибли -
зително на стойност пет милиарда евро. Пазарът на СТЕ е особено уязвим към този тип трансгранична 
престъпна търговска дейност. В отговор на случаите с измами е приета Директива 2010/23/ЕС43, която 
има за цел да предостави на държавите членки възможността да прилагат механизъм за самоначисля -
ване на ДДС, при който задължението за плащане на ДДС се поема от лицето, на което са прехвърлени 
квотите или другите единици за спазване на изискванията в рамките на СТЕ. Действието на тази разпо -
редба е продължено до декември 2018 г. (Директива 2013/43/ЕС)44.
По време на одита почти една трета от държавите членки не прилагат механизма за самоначисляване по 
отношение на квотите за емисии. Следователно все още не навсякъде в Европейския съюз се разглежда 
сериозно рискът от измами с данък добавена стойност (ДДС) по отношение на квотите на СТЕ на ЕС.
По време на одита от посетените от Сметната палата общо пет държави членки само Италия все още 
не е прилагала механизма за самоначисляване на ДДС. През декември 2010 г. единствената платформа 
за търговия с квоти за емисии в Италия е преустановила своите операции на пазара с квоти за емисии 
поради установени аномалии в колебанията на пазара. Операциите за обмен са били изцяло прекрате -
ни през март 2014 г. Двустранната търговия с квоти с участието на италиански сметки в регистъра на ЕС 
за СТЕ естествено продължават да са възможни. Компетентният орган и националният администратор 
на регистъра са отбелязали по време на одита, че е налице съществен риск от ДДС измами с липсващ 
търговец, които да се извършат в Италия поради липсата на механизъм за самоначисляване на ДДС.
43 Директива 2010/23/ЕС на Съвета от 16 март 2010 година за изменение на Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка 
върху добавената стойност по отношение на незадължително и временно прилагане на механизма за самоначисляване във връзка 
с доставки на някои услуги, при които съществува риск от измами (ОВ L 72, 20.3.2010 г., стр. 1.).
44 Директива 2013/43/ЕС на Съвета от 22 юли 2013 година за изменение на Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка върху 
добавената стойност по отношение на незадължително и временно прилагане на механизма за самоначисляване във връзка с доставки 
на някои услуги, при които съществува риск от измами (ОВ L 201, 26.7.2013 г., стр. 4).Каре 3
22 Констатации и оценки
Въпреки определянето 
на квотите за емисии като 
финансови инструменти, 
одитът установи някои 
остатъчни проблеми, 
свързани с регулацията 
и надзора на пазара на 
емисии.
18 
Сметната палата направи проверка 
на това по какъв начин предложе -
нието на Комисията от 2011 г. за 
изменение на ДПФИ е насочено 
към особеностите на търговията 
с емисии. Една от тези особености 
е присъствието на търговци по 
задължение на пазара за емисии на 
СТЕ на ЕС (които търгуват спот квоти 
и деривати). Този пазар сега пред -
ставлява до голяма степен финансов 
пазар, но се характеризира с учас -
тието на търговци по задължение 
и поради това е необходимо да се 
обърне особено внимание на този 
въпрос при изменение на регламен -
ти. Предложението на Комисията за 
изменение включва освобождаване 
на търговците по задължение на 
СТЕ на ЕС от изискването да получат 
разрешение по ДПФИ45. Сметната 
палата установи определени аспекти 
във връзка с прилагането на ДПФИ 
за пазара на емисии, които повдигат 
въпроси, свързани с неговата регу -
лация и надзор, и които не са били 
анализирани достатъчно добре. Тези 
аспекти са описани в следващите 
точки.19 
Търговците по задължение, както 
и някои други предприятия, които 
търгуват с квоти за емисии46, ще 
бъдат освободени от задължението 
да получат разрешение по ДПФИ 
според изискванията на изменена -
та рамка на ДПФИ. По -специално 
големите търговци по задълже -
ние, които често имат съществени 
специализирани търговски секции, 
ще бъдат освободени от това задъл -
жение, ако търгуват от собствена -
та си сметка47 за СТЕ на ЕС. Малки 
предприятия, които търгуват със 
спот квоти за емисии доброволно от 
собствената си сметка, могат също 
така да действат без разрешение от 
ДПФИ48. Сметната палата счита, че 
съществува риск за интегритета на 
пазара, в случай че тези предприя -
тия злоупотребят с въведеното от 
ДПФИ освобождаване от задълже -
ния, като се включат в търговски 
дейности, които не са в неговия 
обхват. Освен това Сметната па -
лата установи наличието на риск 
освобождаването от задължения за 
търгуване на предприятия по ДПФИ 
да бъде използвано от лица, които се 
опитват да получат инсталации с цел 
да продават и купуват спот квоти за 
емисии без лиценз по ДПФИ. Смет -
ната палата установи, че Комисията 
не е анализирала достатъчно добре 
въздействието на търговците по 
задължение върху пазара за емисии, 
за да демонстрира, че е незначите -
лен произтичащият от това риск да 
се освободят от задължение групи 
участници на пазара.Общността (ОВ L 302, 
18.11.2010 г., стр. 1).
45 За да предоставя 
инвестиционни услуги, 
инвестиционната компания 
следва да получи 
разрешение от националния 
регулатор.
46 Напр. член 2, параграф 1, 
буква й), подточка i) от 
Директива 2014/65/ЕС, 
свързан с лицата, които 
извършват търговия за 
собствена сметка с квоти за 
емисии или техни деривати.
47 И съответстват на 
изискванията, посочени 
в член 2, параграф 1, буква д) 
от Директива 2014/65/ЕС.
48 Експертен доклад от 2012 г. 
по поръчка на Комисията 
[Brown Rudnick] относно 
частите от оценката на 
въздействието на ДПФИ, 
свързани с пазара на 
емисии, също така 
разглежда потенциалното 
въздействие на възможните 
освобождавания от 
задължения за по -малките 
пазарни участници, които 
също така могат да са били 
въвлечени в измами 
и предполагаеми кражби на 
квоти, и които няма да имат 
нужда от разрешение по 
ДПФИ, дори и ако квотите за 
въглеродни емисии бъдат 
класифицирани като 
финансови инструменти.
23 Констатации и оценки
20 
Освен това извън обхвата на изме -
нената ДПФИ ще останат изцяло 
двустранните нерегулирани продаж -
би, които включват търговия с квоти 
за емисии, и са извършени извън 
регулирани от ДПФИ места.„Физи -
ческото“ предоставяне на квоти 
за емисии, търгувани двустранно 
между две страни, изисква и двете 
страни да притежават сметка в Ре -
гистъра на СТЕ на ЕС. Както обаче 
е пояснено по -долу в точки 37 и 38, 
не се извършва надзор на тези „фи -
зически“ операции в Регистъра на 
ЕС. Това означава, че е възможно да 
съществуват участници, които дейст -
ват в части на пазара с ограничена 
прозрачност за регулаторите и ком -
петентните органи. Следователно 
класифицирането на квотите за 
емисии като финансови инструменти 
по ДПФИ няма да запълни този регу -
латорен пропуск. Според Комисията 
обаче нерегулираната двустранна 
спот търговия, свързана с търговия -
та на деривати, представлява малка 
част (приблизително 1 %) от вторич -
ния пазар на емисии.
21 
Комисията също така предложи49 за 
по-малките пазарни участници ос -
вобождаване от задължение, което 
е ограничено до определен таван, 
а именно във връзка с разкриване 
на вътрешна информация в съответ -
ствие с изменените правила относно 
пазарната злоупотреба (ДПЗ/РПЗ). 
Одитът не откри доказателства, че 
Комисията е анализирала в доста -
тъчна степен идентичността и пове -
дението на тези участници, прите -
жаваната от тях информация, както 
и тяхното потенциално кумулативно 
въздействие върху пазара на еми -
сии. Доколко е съществен този 
проблем зависи от дефиницията на 
„по-малките“ участници, която все 
още не е била определена по време 
на одита.Тези опасения се отнасят 
до някои елементи на 
подходящия характер на 
рамката за надзор за пазара 
на квоти за емисии.
22 
Както при всички пазарни меха -
низми е необходим подходящ над -
зор на пазара, за да се опази целост -
та на СТЕ на ЕС (вж. също т. 12). Това 
следва да включва консултации на 
Комисията с националните финан -
сови регулатори по отношение на 
функционирането на пазара на еми -
сии, както и разглеждане на въпроса 
за регулаторното сътрудничество на 
пазара на емисии. Важно е също така 
в рамките на Европейската коми -
сия да бъде създадена система за 
текущо ефективно сътрудничество 
по отношение на функционирането 
на пазара на въглеродни емисии, 
предимно в службите, които отгова -
рят за СТЕ на ЕС и за регулацията на 
финансовите пазари, и по -специал -
но ГД „Действия по климата“ 50 и ГД 
„Вътрешен пазар и услуги“ 51.49 Приложение към правния 
финансов разчет за 
предложението за 
регламент на Европейския 
парламент и на Съвета 
относно злоупотребата 
с вътрешна информация 
и манипулирането на пазара 
(пазарна злоупотреба) 
и предложението за 
директива на Европейския 
парламент и на Съвета 
относно наказателните 
санкции за злоупотреба 
с вътрешна информация 
и манипулиране на пазара от 
20.10.2011 г., 
SEC(2011) 1217 окончателен.
50 Генерална дирекция на 
Комисията, която отговаря 
за действията по климата.
51 Генерална дирекция на 
Комисията, която отговаря 
за вътрешния пазар 
и услугите. От 2015 г. нататък 
ГД „Вътрешен пазар 
и услуги“ се нарича ГД 
„Финансова стабилност, 
финансови услуги и съюз на 
капиталовите пазари“.
24 Констатации и оценки
23 
Въпреки трансграничното естество 
и изразените опасения за изма -
ма и други престъпни дейности 
(вж. също точки 13 и 14 и  каре 2 ), 
Сметната палата констатира, че не 
е бил установен надзор на пазара 
на емисии на ниво ЕС. Национал -
ните финансови регулатори могат 
да изискат от националните ад -
министратори или от централния 
администратор да получат инфор -
мация от Регистъра на ЕС относно 
операциите с квотите за емисии при 
ограничени процедури, определени 
в Регламента за Регистъра. Сметната 
палата обаче установи, че по време 
на одита такива практики рядко се 
използват на ниво държави членки. 
Освен това в Регистъра на ЕС не се 
вписва информация относно цените 
или финансова информация, свърза -
на с операциите. В резултат на това 
националните регулатори не могат 
да добият цялостна представа във 
връзка с някоя трансгранична опе -
рация, която им се струва съмнител -
на, и имат на разположение по -мал -
ко информация относно евентуални 
съмнителни операции. Комисията не 
разполага с надзорни правомощия 
в тази област (вж. също точки 37 
и 38). Това увеличава важността на 
сътрудничеството между национал -
ните регулатори, за да се гарантира, 
че търговията с квоти за емисии под -
лежи на адекватно ниво на надзор, 
както и че възможността за злоупо -
треба е намалена до минимум.24 
Сметната палата счита, че не съ -
ществуват интегрирани процедури 
между националните регулатори 
за организиране на надзор на ниво 
ЕС специално на пазара на емисии 
и тези въпроси важат и за рамката за 
надзор на пазара за емисии, който 
ще бъде въведен, след като вля -
зат в сила изменените ДПЗ и РПЗ.52 
В рамките на самата Комисия сътруд -
ничеството между ГД „Действия по 
климата“ и ГД „Вътрешен пазар и ус -
луги“ е организирано по неформален 
ad-hoc начин, което не улеснява 
в достатъчна степен координиран 
подход за мониторинг на пазара на 
емисии. Съществуващите официални 
процедури за междуведомстве -
на консултация и законодателни 
предложения не са разработени за 
координиране на регулацията и мо -
ниторинга на пазара на емисии.
Въпроси, свързани 
с определянето на квоти
25 
За да функционира добре, пазарът 
на емисии има нужда от достатъч -
но ликвидност (вж. също точка 12). 
В това отношение действието на па -
зара на емисии може да се подобри, 
ако съществува по -голяма сигурност 
относно определението за квоти 
на територията на ЕС, и в случай че 
квотите за емисии са по -интересни 
от търговска гледна точка за добро -
волни участници, например като 
подкрепят възможността да бъдат 
създадени и пазени сигурни и при -
ложими обезпечени дялове53.52 В поръчан от Комисията 
експертен доклад също се 
посочват останалите 
потенциални недостатъци 
на рамката за надзор на 
квотите за емисии, дори 
и след приемането на 
изменените регламенти за 
финансовия пазар. Много 
различни участници ще 
споделят част от 
отговорността за надзор на 
пазара на въглеродни 
емисии. Това поражда 
опасения относно 
останалите недостатъци, 
които евентуално налагат 
бъдещи корекции на 
регламентите, в случай че 
функционирането на пазара 
бъде нарушено.
53 Обезпечените дялове 
представляват законови 
права на трети страни като 
ипотеки или други правни 
задължения.
25 Констатации и оценки
54 Член 40, параграф 1 от 
Регламент (ЕО) № 389/2013 на 
Комисията
55 Сметната палата получи два 
експертни доклада, 
поръчани от Европейската 
комисия — един относно 
частите от Оценката на 
въздействието на ДПФИ, 
свързани с пазара на емисии 
(2012 г.) и един относно 
взаимодействието между 
Регистъра на СТЕ на ЕС 
и следпазарната 
инфраструктура (2013 г.). 
И двата доклада установяват 
рискове, подобни на тези, 
които установи Сметната 
палата.
56 Член 21, параграф 3, от 
Регламент (ЕС) № 1193/2011 
на Комисията и член 23, 
параграф 3 от Регламент (ЕС) 
№ 389/2013 на Комисията.26 
Директивата за СТЕ на ЕС не опре -
деля правния статут или квотите. 
Описанието на квотите в Регламента 
за Регистъра на ЕС54 като взаимо -
заменяеми, дематериализирани, 
търгуеми инструменти само обяс -
нява някои от начините, по които 
могат да бъдат използвани квотите. 
Освен това определянето на квотите 
като финансови инструменти само 
изяснява как те следва да бъдат 
третирани според законодателните 
актове в областта на финансовите 
услуги. Остава неизяснено с какви 
права разполагат притежателите на 
квоти за емисии. Одитираните дър -
жави членки имат различни подходи 
към правния статут и естеството на 
квотите. Във Франция и в Обедине -
ното кралство характеристиките на 
квотите съответстват на правните 
характеристики на собствеността 
или се третират като такива. В по -
вечето от одитираните държави 
членки обаче липсва правно опреде -
ление за квоти за емисии.
27 
Липсата на правна сигурност на ниво 
ЕС и на ниво държави членки, както 
и разликите в прилаганите подходи 
означават, че възникващите правни 
проблеми се решават според всеки 
отделен случай. Това допълнително 
повишава рискът от различни прав -
ни дефиниции и третиране, не само 
между държавите членки (повечето 
от които все още не са дали опреде -
ление на квотите в своите национал -
ни правни системи), а и в рамките 
на националното законодателство 
на отделна държава членка. Този 
проблем с липсата на правна де -
финиция, валидна в рамките на ЕС, 
вече е повдиган в няколко доклада 
поръчани от Комисията на експер -
ти55. Комисията обаче все още не 
е предприела никакви действия за 
коригиране на този проблем. Смет -
ната палата счита, че по -голямата 
яснота по отношение на правната 
дефиниция на квотите притежава потенциалът да бъде благоприятна 
за функционирането на пазара.
28 
Освен това от правна и практическа 
гледна точка понастоящем не е на -
пълно ясно дали квотите за емисии 
могат да бъдат използвани в подкре -
па на обезпечените дялове, както 
в случая с традиционните финансови 
инструменти с търговска стойност. 
Не съществува ясно условие обез -
печените дялове да бъдат регистри -
рани в квотите. Според регламента 
за Регистъра на ЕС практическото 
решение относно регистрирането на 
обезпечените дялове в квотите става 
чрез номиниране на допълнителни 
упълномощени представители56, 
чието разрешение ще се изисква за 
извършване на операции, включ -
ващи тези квоти. Съществуването 
на изрично условие на ниво ЕС за 
това квотите за емисии да могат да 
подкрепят съществуването на обез -
печени дялове, както и наличието на 
механизъм за регистриране на тези 
дялове, може да доведе до увели -
чаване на търговската стойност на 
квотите за емисии за участниците 
в пазара.
26 Констатации и оценки
Системите, свързани 
с регистъра на ЕС за 
обработка на основна 
информация от СТЕ, 
показват определени 
недостатъци
29 
Регистърът на Съюза е електрон -
ната система за вписване на квоти 
и техните собственици, както и за 
обработка на основни данни на СТЕ 
на ЕС за инсталации и търговски 
субекти (вж. също така точка 13 
и каре 2  по-горе). Правилата за 
процедурите за откриване на сметка 
са включени в регламента за Регис -
търа57 и се прилагат от националните 
администратори. Процедурите за 
откриване на сметки на доброволни 
участници (например за търговски 
или инвестиционни цели) са особено 
важни, тъй като те определят усло -
вията, при които лица, различни от 
търговците „по задължение“, имат 
право да открият сметка за търговия 
с квоти. В допълнение, след като 
получат достъп до такава сметка, те 
могат да извършват трансгранични 
операции.
30 
Регистърът на ЕС разполага с висо -
корисков профил и следователно 
неговото функциониране трябва да 
включва установяване и насочено 
проследяване на операциите, както 
и контрол и идентифициране на 
титулярите на сметките и салдата. 
С цел подпомагане на целостта на 
пазара е необходимо прилагане -
то по последователен начин от 
всички държави членки на строги процедури за откриване на сметки, 
както и въвеждането на трансгра -
ничен мониторинг на потенциално 
съмнителни операции с цел въз -
пиране и разкриване на измамни 
и престъпни дейности. Разпоредби -
те във връзка с борбата срещу из -
пирането на пари и финансирането 
на тероризма са включени в Регла -
мента относно регистъра и посоч -
ват начина, по който националните 
администрации следва да си сътруд -
ничат със съответните компетентни 
органи в тези области, по -специал -
но със структурите за финансово 
разузнаване и правоприлагащите 
органи. Като се има предвид висо -
кият финансов залог и рисковете за 
сигурността, успешното функциони -
ране на регистъра изисква стабилни 
управленски структури с подходящо 
разпределение на задълженията за 
ИТ и бизнес задълженията в рамките 
на вътрешната организация на Коми -
сията, както и достатъчно ресурси.
31 
Разработването на структурата за 
сигурност на регистъра на ЕС също 
така взема предвид инциденти от 
миналото (вж. точка 13). Сметната 
палата установи, че въпреки че сис -
темите и процесите за регистрация 
са се подобрили с времето, все още 
остават някои недостатъци, описани 
по-долу.57 Регламент (ЕС) № 920/2010 на 
Комисията.
27 Констатации и оценки
Процедурите за отваряне на 
сметки не са били достатъчно 
солидни
32 
Вследствие на редица сериозни 
случаи, засягащи сигурността на 
системата на регистрите в периода 
2008—2011 г. (вж. точка 13 и  каре 2 ), 
сигурността на СТЕ на ЕС е допълни -
телно засилена през 2011 г. Значител -
но е разширен обхватът на правилата 
за откриване на сметка и приемане 
на упълномощени представители (т.е. 
така наречените проверки KYC58 („По -
знавай клиента си“). Регламентът за 
Регистъра установява правила за от -
криване на сметки на лица в Регистъ -
ра на ЕС и съдържа мотивите, заради 
които националните администратори 
могат да откажат да открият сметка на 
доброволни участници, по -специал -
но, ако лицето, което иска да открие 
сметка, е предмет на разследване за 
участие в измами с квоти или едини -
ци по Протокола от Киото, изпиране 
на пари, финансиране на тероризъм 
или други сериозни престъпления, за 
които може да бъде използвана смет -
ката. Освен това на държавите членки 
е дадена възможност да определят 
по-подробни национални правила за 
отказ да откриват сметки в Регистъра. 
Има също така изискване да се спо -
деля информация между държавите 
членки относно отказите за открива -
не на сметки.
33 
Въпреки че централизирането на 
регистрационната система е въведе -
но през юни 2012 г., когато национал -
ните регистри мигрират към новия 
управляван от Комисията Регистър 
на ЕС, управлението на сметките (и 
достъпа на лица и правни субекти до 
сметки за търговия с емисии) все още 
е отговорност единствено на държа -
вите членки и на техните национални 
администратори. Подобно на ситуа -
цията преди централизирането на на -
ционалните регистри, националните администратори нямат достъп до 
данни от раздели на други държави 
членки в Регистъра.
34 
Сметната палата установи много 
различия при процесите, вътрешната 
организация и административния ка -
пацитет по отношение на проверките 
KYC и при практиките за определяне 
на профил на риска между държавите 
членки, като Франция и Обединено -
то кралство са примери за държави 
членки, които в тази област правят 
повече от минималните изисквания. 
Тези държави членки демонстрираха 
прилагането на обширни процедури 
за оценки на риска и подробни ця -
лостни проверки.
35 
Въпреки укрепването на рамката за 
откриване на сметки от 2011 г. нататък 
обаче, Сметната палата установи, че 
следните слабости продължават да 
съществуват в повечето от посетени -
те държави членки:
 — не са били отказвани заявления 
за откриване на сметки59, дори 
когато такъв отказ би бил основа -
телен на базата на критериите от 
Регламента за Регистъра относно 
отказ за откриване на сметка (вж. 
точка 32);
 — информацията относно подозри -
телни заявления за откриване на 
сметки не е била споделяна по 
ефективен начин между нацио -
налните администратори и Ко -
мисията (напр. поради липса на 
правно основание не съществува 
постоянен списък на територия -
та на ЕС с отказите за откриване 
на сметки, тази информация се 
споделя само временно, а заяв -
ленията, които не са получили 
официален отказ, но са били 
спрени поради подозрения на на -
ционалния администратор, не са 58 „Познавай клиента си“ (KYC) 
е процес, използван от 
финансовите институции 
или от други субекти, за 
извършване на подробна 
проверка на клиентите (т.е. 
провеждане на проверки на 
клиентите с цел да се 
потвърди тяхната 
идентичност, идентичността 
на действителния 
собственик, да се вникне 
в същността на бизнес 
взаимоотношенията и да се 
гарантира, че се извършва 
мониторинг постоянно). 
Това се изисква, за да може 
да се спазят законите 
относно подробните 
проверки и финансовата 
регулация, като борбата 
с изпирането на пари 
и финансирането на 
тероризма ( http://ec.europa.
eu/internal_market/company/
docs/financial -crime/130205  
_impact -assessment_en.pdf ).
59 По време на одита Сметната 
палата беше информирана 
само за три подобни случая 
от Германия (1) и Франция (2), 
като два от тях са се 
отнасяли до етап III.
28 Констатации и оценки
били споделени с други държави 
членки, като например откази за 
откриване на сметки);
 — повечето от посетените държави 
членки не са използвали въз -
можността за разработване на 
национални правила за открива -
не на сметки;
 — вътрешните процедури при 
откриване на сметки да се про -
верява дали от бъдещите титу -
ляри на сметки са били събрани 
всички изисквани елементи на 
заявленията в много случаи не са 
били добре документирани и не 
е бил приложен „принципът на 
четирите очи“ (напр. в Германия, 
Италия, Полша); както и
 — официалните отношения на ком -
петентните органи и национал -
ните администратори с нацио -
налните структури за финансово 
разузнаване или с правоприла -
гащите органи все още са били 
в процес на изграждане и не са 
били действащи по време на 
одита (по -специално в Италия и в 
Полша).
36 
Процедурите за откриване на сметки 
дават достъп до системата, като 
извършват оценка на почтеността на 
участниците в пазара. Държави, кои -
то не са толкова строги при своите 
проверки за откриване на сметки, 
могат да бъдат използвани от лица 
с престъпни намерения. По отноше -
ние на тези процедури обаче, Регла -
ментът за Регистъра не предоставя 
на Комисията (в нейната роля на цен -
трален администратор) правомощия 
да налага координирано прилагане 
на системите на държавите членки.Не се извършва достатъчно 
стриктен надзор 
и мониторинг на операциите 
на ниво ЕС
37 
Предишни престъпни действия (вж. 
точка 13 и  каре 2 ) в СТЕ на ЕС са при -
чинили сериозни финансови щети 
на държавите членки и на някои 
отделни участници, и са изложили 
на съществен риск репутацията на 
СТЕ на ЕС и на Европейската ко -
мисия. Това е отразено също така 
в резервата, повторно изразена от 
ГД „Действия по климата“ в нейни -
те годишни отчети за дейността за 
2012 и 2013 г., които са изготвени 
след централизирането на Регистъ -
ра през 2012 г. (вж. също точка 41). 
Въпреки че Комисията управлява 
Регистъра на ЕС на централно ниво, 
тя не разполага с правно основание 
да извършва надзор и мониторинг 
на операциите. В Регистъра на ЕС не 
съществува мониторинг на потенци -
ално съмнителни операции на ниво 
ЕС (вж. също точка 23). Тази ситуация 
би могла да наруши целостта на СТЕ 
на ЕС.
29 Констатации и оценки
38 
Администраторите на регистрите на 
държавите членки следва да инфор -
мират националните органи, отгова -
рящи за борбата с прането на пари 
(звена за финансово разузнаване) 
относно съмнения за пране на пари 
или престъпни дейности. Сметната 
палата счита, че за да се постигне 
това ефективно, следва да бъдат 
разработени подходящи процеду -
ри за мониторинг на потенциално 
съмнителни операции. От централи -
зирането през 2012 г.на Регистъра на 
Съюза на ниво Комисия държавите 
членки вече не притежават пряк дос -
тъп до бази данни на националните 
си регистри и изпитват затруднения 
да анализират данните за трансгра -
ничните операции. Някои държави 
членки60 си сътрудничат на ad -hoc 
база и разработват общи инструмен -
ти извън системата на Регистъра. 
Въпреки че Комисията управлява 
централизираната база данни, тя не 
може напълно да използва данни -
те на нейно разположение поради 
въпроси, свързани със защитата 
на данните и конфиденциалния им 
характер. Сметната палата счита, че 
в тази ситуация, при която държави -
те членки и Комисията се сблъскват 
с технически затруднения и ограни -
чения за защита на личните данни, 
рисковете от злоупотреби, които 
вече се случват, не могат да бъдат 
напълно премахнати.
Проблеми с вътрешното 
координиране и ограничения 
на ресурсите затрудняват 
управлението и развитието 
на Регистъра на ЕС
39 
Както е посочено в точка 30, ефек -
тивното прилагане на Регистъра 
изисква подробна оценка на целите 
и приоритетите, както и подходя -
що разпределение на средствата. 
В допълнение, следва да бъдат 
въведени подходящи механизми за разделение на задълженията за ИТ 
и бизнес задълженията в рамките на 
отговорната служба на Комисията.
40 
По време на етап II на СТЕ на ЕС 
Сметната палата отбеляза, че Коми -
сията активно участва в много важни 
дейности (вж. точка 16), насочени 
към ускоряване на развитието и по -
вишаване на надеждността на СТЕ 
на ЕС.
41 
Сметната палата обаче счита, че 
организационната структура и на -
личните ресурси на службите на 
Комисията не са улеснили в доста -
тъчна степен управлението и разра -
ботването на Регистъра. Сметната 
палата установи, че ИТ и бизнес 
отговорностите не са достатъчно 
добре определени и разграничени 
в службите на ГД „Действия по кли -
мата“, отговорни за прилагането на 
СТЕ на ЕС. Описанията на функциите 
в екипа на ГД „Действия по климата“ 
за Регистъра са твърде общи и има 
дублирания. Службата за вътрешен 
одит на Комисията вече е изда -
ла одитни насоки в тази връзка61. 
Въпреки че по време на одита план 
за действие във връзка с тези пре -
поръки е в процес на изпълнение, 
необходимо е допълнително разви -
тие, за да се повиши ефективността 
на управлението и развитието на 
Регистъра. В този контекст Сметната 
палата също така обръща внимание 
на резервите, изразени от ГД „Дейст -
вия по климата“ в нейните годишни 
отчети за дейността за 2012 и 2013 г. 
по отношение на заплахите за сигур -
ността на Регистъра на ЕС62.60 По данни на Комисията — 
приблизително десет 
държави членки по време на 
одита.
61 Констатациите на Сметната 
палата са подкрепени от 
вътрешен доклад на 
Комисията.За допълнителна 
информация вж. Годишен 
отчет за дейността за 2013 г. 
на ГД „Действия по климата“, 
глава 2.3 Оценка на одитните 
резултати и проследяване 
на действията, предприети 
във връзка с одитните 
препоръки.
62 Годишен отчет за дейността 
за 2013 г. на ГД „Действия по 
климата“, Кратко изложение: 
Изразената в ГОД за 2010, 
2011 и 2012 г. резерва по 
причини, свързани със 
запазването на репутацията, 
във връзка с останалата 
съществена слабост по 
отношение на сигурността, 
открита в Регистъра на ЕС за 
Схемата на ЕС за търговия 
с емисии (СТЕ на ЕС), 
е изразена отново в ГОД за 
2013 г. Не може да бъде 
предоставена разумна 
гаранция, че настоящите 
мерки за сигурност могат 
успешно да предотвратят 
бъдеща атака. Тази гаранция 
за сигурност е условие за 
отмяна на резервата.
30 Констатации и оценки
Прилагането на СТЕ  
на ЕС
42 
Прилагането на СТЕ на ЕС е за -
почнало през 2005 г., но първият 
действителен период за поемане 
на задължения по Протокола от 
Киото е от 2008 г. до 2012 г. (Етап II 
на СТЕ на ЕС). Прилагането на СТЕ 
на ЕС от държавите членки следва 
да включва разпределение на квоти 
за инсталации, изпълнение на НПР 
и съответните правила от държавите 
членки, мониторинг на емисиите, 
процедури на докладване и провер -
ка, включително акредитация или 
признаване на проверители, където 
е приложимо.
43 
Годишният цикъл на изпълнение на 
задълженията по СТЕ на ЕС в държа -
вите членки по време на етап II е оп -
исан в  каре 4 . В тази рамка одобре -
нието на плановете за мониторинг 
представлява ключов контрол, тъй 
като точността на данните и параме -
трите, включени в тези планове е от 
съществено значение за надежд -
но докладване относно емисиите. 
Директивата за СТЕ на ЕС и Насоките 
за мониторинг и докладване (НМД), 
изготвени от Комисията за етап II63, 
описват съдържанието на разре -
шителните за емисии, плановете за 
мониторинг, докладите за емисиите, 
и до известна степен, докладите 
от проверките, както и крайните 
срокове, до които те следва да 
бъдат предоставени. Те не опреде -
лят кои контроли следва да бъдат 
прилагани за тях от компетентните 
органи. По отношение на етап III 
е изменена рамката за контрол и са 
въведени допълнителни задълже -
ния за проверка и акредитация на 
проверяващи64.44 
Директивата определя ролята на Ев -
ропейската комисия, която включва 
оценка на НПР , изготвяне на насоки 
за държавите членки, координира -
не на обмен на информация между 
компетентните органи и мониторинг 
до известна степен на прилагането 
от страна на държавите членки.
45 
За да бъде наложено коректно 
връщане на квоти, следва да бъдат 
въведени подходящи режими на 
санкции, които да бъдат ефектив -
ни, пропорционални и с възпиращ 
ефект. Директивата постановява 
глоба от 100 евро на тон CO2e в слу -
чай, че оператор не е върнал дос -
татъчно квоти, за да покрие своите 
емисии през годината65. От държа -
вите членки също така се изисква да 
определят национални разпоредби 
за глоби за други видове нарушения 
на правилата на СТЕ на ЕС.63 На 18 юли 2007 г. Комисията 
прие Решение 2007/589/ЕО 
за създаване на насоки за 
мониторинг и докладване на 
емисиите на парникови 
газове съгласно 
Директивата за СТЕ на ЕС, 
които се прилагат и са 
актуализирани през етап II 
(2008—2012 г.) (ОВ L 229, 
31.8.2007 г., стр. 1).
64 Регламент (ЕС) № 600/2012 
на Комисията от 
21 юни 2012 година относно 
проверката на докладите за 
емисии на парникови газове 
и на докладите за 
тонкилометри и относно 
акредитацията на 
проверяващи органи 
съгласно Директива 
2003/87/ЕО на Европейския 
парламент и на Съвета 
(OВ L 181, 12.7.2012 г., стр. 1).
65 Член 16 от 
Директива 2003/87/ЕО.
31 Констатации и оценки
Общ преглед на цикъл на изпълнение на задълженията по етап II на СТЕ на ЕС
Компетентен орган : Държавите членки назначават един или повече компетентни органи, които да 
отговарят за прилагането на Директивата за СТЕ на ЕС.
Разрешителни и план за мониторинг : съгласно Директивата за СТЕ на ЕС и издадените от Комисията 
насоки за мониторинг и докладване, компетентният орган приема разрешителни за емисии на парнико -
ви газове за инсталациите на операторите, които включват план за мониторинг, описващ техническите 
подробности на инсталацията, както и начина, по който емисиите ще бъдат подложени на мониторинг 
(т.е. чрез прилагане на изчисления и/или измервания) и докладвани.
Годишен доклад за емисиите и доклад за проверките : на базата на извършения през годината мони -
торинг операторите изготвят годишен доклад за емисиите, който се проверява от независим провери -
тел, договорен от тях. Проверителят извършва верификация на годишния доклад за емисиите и издава 
доклад за проверката, включващ становище. Тези документи се изпращат до компетентния орган преди 
31 март на следващата година. Проверителят също така изготвя по -подробен доклад за вътрешна про -
верка, който може да бъде изпратен до оператора и/или до компетентния орган.
Връщане на квоти : въз основа на данните от заверените годишни доклади за емисиите точният брой 
квоти се връща от сметката на оператора в Регистъра преди 30 април на следващата година.
Източник: Анализът на ЕСП се базира на законодателна рамка и насоки относно мониторинга и докладването.Каре 4
На мястоНалагане, 
санкции
Предава за проверка
и връща квотиОдобрява и проверява 
плана за мониторингИздава и променя 
разрешителни
Г одишен доклад за емисиите
ПроверителДоклад за проверкаИзпълнява плана за мониторинг 
(през цялата година)Оператор Компетентен орган (КО)
32 Констатации и оценки
Системите на държавите 
членки за отчитане 
и докладване на емисии по 
време на етап II на СТЕ на 
ЕС не са достатъчно добре 
разработени
46 
Системите на държавите членки за 
отчитане и докладване на емисии 
включват:
 ο процедури за гарантира -
не, че е извършен адекватен 
мониторинг на емисиите на 
инсталациите;
 ο процедури за гарантиране, че 
е извършена адекватна провер -
ка на докладите за емисиите на 
инсталациите; ο процедури за гарантиране 
качеството на работата на 
проверителите;
 ο инспекции на инсталациите от 
компетентните органи;
 ο докладване относно прилагането 
на СТЕ на ЕС.
47 
Тъй като СТЕ на ЕС е създадено чрез 
директива в рамките на раздела за 
околната среда на ДФЕС, тази област 
на политика остава главно в право -
мощията на държавите членки. В ре -
зултат на това те могат да прилагат 
схемата по различни начини, които 
са посочени в  каре 5 .
Разнообразие на моделите на прилагане в държавите членки
В Гърция СТЕ на ЕС се прилага централизирано. Компетентният орган за СТЕ на ЕС е службата за търго -
вия с емисии на генерална дирекция „Околна среда“ в рамките на министерството на околната среда, 
енергетиката и изменението на климата. Тя отговаря за повечето елементи от годишния цикъл на изпъл -
нение на задълженията и издава разрешителните за емисии, одобрява плановете за мониторинг, събира 
заверените годишни доклади за емисиите и предава на националния администратор на регистъра заве -
рените данни относно емисиите. Тя отговаря също така за определянето на глобите и санкциите.
Италия също прилага централизиран подход. Комитет отговаря за прилагането на СТЕ на ЕС, подпома -
ган от технически секретариат и от министерството на околната среда в Рим. По време на етап II комите -
тът отговаря за одобряването на разрешителните на СТЕ на ЕС и плановете за мониторинг, за цикъла на 
докладване, както и за признаването на проверителите.
В Испания действа едно до голяма степен децентрализирано прилагане на СТЕ на ЕС, при което съответ -
ните органи на автономните области одобряват разрешителните и плановете за мониторинг, и освен това 
извършват мониторинг на цикъла на докладване. Централният компетентен орган в рамките на министер -
ството на околната среда отговаря за цялостното координиране на прилагането на СТЕ на ЕС в Испания 
и улеснява хармонизирането, като издава насоки и организира специален комитет за координация.
В Германия, Франция и Полша регионални и/или местни органи обикновено са участвали в издаването 
на разрешителни за емисии и в одобряването и проверката на плановете за мониторинг, докато нацио -
налният компетентен орган обикновено е играл водеща роля във веригата за докладване на емисии и за 
координиране на цялостното прилагане на СТЕ на ЕС.Каре 5
33 Констатации и оценки
Наблюдават се слабости 
и закъснения при 
процедурите за одобряване 
на плановете за мониторинг
48 
Одобряването на плановете за 
мониторинг на инсталациите е от 
ключово значение за издаването на 
разрешителни за емисии на инстала -
циите, както и за бъдещото надежд -
но докладване на емисиите.49 
Сметната палата установи, че проце -
дурите за одобряване на плановете 
за мониторинг са слаби в повечето 
одитирани държави членки, както 
е илюстрирано в  каре 6 .
Слабости при процедурите за одобряване на плановете за мониторинг
Във Франция липсва хармонизирана методология на национално ниво за анализ, контрол и одобрение 
на плановете за мониторинг. Дори и в един и същи регион подходите могат да варират в зависимост 
от контрольора (инспектор по околна среда). В Полша при одита беше установено, че извършените 
от местните органи проверки на плановете за мониторинг са ограничени до документни проверки на 
основни елементи от плановете. Не са извършени други подробни проверки на инсталациите, за бъде 
проверена надеждността на предоставените данни и за да се гарантира, че плановете за мониторинг 
прецизно отразяват състоянието на инсталацията.
В Германия Сметната палата установи, че по време на етап II на СТЕ на ЕС се наблюдават различия между 
автономните провинции ( Bundesländer ) в начина, по който се прилагат правилата за определяне на ин -
сталация. На практика определен инсталационен обект в една от автономните провинции би могъл да 
получи едно единствено разрешително за целия обект, включително и за неговите съоръжения, докато 
в други автономни провинции обектът би могъл да бъде разделен на няколко инсталации с отделни раз -
решителни. Възможно е било размерът на дадена инсталация, определен в разрешителното, да е оказал 
въздействие за това инсталацията да /не мине прага за участие в СТЕ на ЕС. Освен това през първата 
половина от етап II автономните провинции са възприели различни подходи към одобряването на 
плановете за мониторинг (или „концепции“, както са наричани в Германия), като някои от тях одобряват 
целия план за мониторинг от началото на етап II, а други — само отклоненията от насоките за монито -
ринг. Съдебно решение66 по-късно разпорежда да се хармонизират практиките за даване на одобрение, 
като признава, че одобрението на подробен план за мониторинг от съответните органи за целия етап II 
е важно, защото то намалява риска от погрешно докладване на емисиите.
В Испания, Италия и Гърция има забавяния до две години при създаването и одобряването на планове -
те за мониторинг за етап II след приемането през юли 2007 г. на НМД за етап II. Според компетентните 
органи времевите рамки са прекалено кратки, за да могат новите правила да бъдат транспонирани 
в националните насоки или разпоредби, а новите планове за мониторинг да бъдат включени в разреши -
телното за емисии преди началото на отчетния период. В някои случаи плановете за мониторинг не са 
официално одобрени преди 2010 г.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09 от 18.2.2010 г.Каре 6
34 Констатации и оценки
Липсва яснота на 
докладването на 
констатациите от 
проверителите, 
а последващите действия 
на компетентните органи 
са ограничени
50 
Директивата за СТЕ на ЕС натоварва 
държавите членки с общата отговор -
ност да гарантират, че емисиите са 
подложени на мониторинг на нивото 
на инсталациите и че са проверени 
в съответствие с правилата, изложе -
ни в директивата за СТЕ на ЕС, както 
и в насоките, предоставени от Ко -
мисията67. Основните стъпки, свър -
зани с мониторинга, докладването 
и проверката в годишният цикъл на 
изпълнение на задълженията по СТЕ 
на ЕС са показани в  каре 4  по-горе, 
и през етап II се базират на тези 
насоки и принципи. В този контекст 
проверките на получените от опера -
торите заверени годишни доклади 
за емисиите са основен елемент на 
рамката за контрол на нивото на 
компетентния орган. Въз основа 
на проверката на документацията, 
свързана със 150 инсталации на те -
риторията на седем избрани държа -
ви членки, Сметната палата установи 
много различия в подходите към 
организирането на такива проверки 
и в нивото на тяхната ефективност.
51 
По време на етап II на СТЕ на ЕС няма 
стандартен модел за определяне 
на задължителното съдържание на 
доклад за проверка. При липсата на 
такъв модел или на по -конкретни 
насоки относно естеството и съ -
държанието на подобен доклад, са 
възникнали много разнообразни 
формати и подходи, които не винаги 
осигуряват ясна обща представа за 
констатациите и заключенията от 
проверката.52 
Сметната палата установи, че налич -
ните за компетентния орган доказа -
телства относно точното изпълнение 
на проверката понякога са недос -
татъчни или неясни68. Например 
съществуват ограничени описания 
на определени констатации от про -
верката, както и липса на последва -
щи действия във връзка с миналого -
дишни констатации и резултати от 
корективните действия. В повечето 
от избраните държави членки не са 
могли да бъдат получени доказател -
ства за действия на компетентните 
органи, предизвикани от повторно 
докладване на констатации. Такива 
повтарящи се констатации например 
са били свързани с неприлагане на 
изисквания детайл при изчисленията 
на емисиите, липса на калибриране 
на уредите за измерване или теглене 
на зададените интервали или неиз -
ползване на лаборатория с правил -
ната акредитация. В повечето държа -
ви членки Сметната палата установи 
случаи, при които констатациите на 
проверителите се повтарят от годи -
на на година без достатъчно инфор -
мация относно причините за това, 
контекста или последващите дейст -
вия. В повечето държави Сметната 
палата обаче откри също така много 
случаи,при които проверителите не 
са докладвали никакви констатации, 
въпреки сложността и размерите на 
отделните инсталации или сравни -
телно малкия опит с мониторинг 
и докладване на емисии по СТЕ на 
ЕС. В  каре 7  са представени допъл -
нителни подробности относно тези 
констатации.67 Решение 2007/589/ЕО.
68 Сметната палата установи 
също така, че нито една от 
избраните държави членки 
не е използвала 
предоставената от насоките 
възможност компетентните 
органи да оценяват работата 
на проверителите, като 
изискват и проверяват 
техните доклади за 
вътрешна проверка. Това 
е подробно обяснено 
в точки 0—0.
35 Констатации и оценки Каре 7Примери за липса на последователност при докладването на констатациите 
от проверките
Германия прилага силно автоматизирана и стандартизирана електронна система за предаване на 
заверени годишни доклади за емисии. Това осигури ясна представа за резултатите от проверителската 
дейност и действителното мнение на проверителя относно данните за емисиите, но не предостави под -
робна информация относно използваната методология и извършената от проверителите работа. Освен 
това формулярите нямат специфични текстови полета в раздела за проверителите, които да изискват от 
проверителите да изброят препоръки за подобрения или да представят конкретни последващи дейст -
вия във връзка с констатациите и коментарите от предходна година.
Във Франция компетентният орган е получил от проверителите декларация за достатъчна увереност 
относно годишния доклад за емисиите. В тези декларации проверителите отбелязват своите комента -
ри и въпроси относно случаи на липса на съответствие. Одитът обаче установи, че някои проверители 
никога не са докладвали в своите декларации относно проблеми, дори и ако докладите за вътрешните 
проверки са съдържали такива констатации, както и че съдържанието на декларацията за достоверност 
се различава между проверителите.
Италианското национално законодателство предвижда използването от страна на проверителите на 
специфични образци за докладване. Следователно във веригата за докладване е постигнато високо 
ниво на стандартизация. Сметната палата обаче отбеляза, че в повечето случаи проверителите доклад -
ват липса на констатации. Това е в контраст с примера на Обединеното кралство, в което в повечето 
случаи проверителите са докладвали констатации.
В един случай в Италия проверител докладва голям брой констатации за първите три години. Докумен -
тацията не показва дали и как са разрешени повечето проблеми, както и дали е имало намеса от страна 
на компетентния орган. За отчетната 2011 година обаче операторът е договорил нов проверител, който 
не е докладвал констатации за тази година.
Компетентният орган в Полша използва електронна база данни, за да прави кръстосани проверки на 
докладваните емисии, но не проследява последващите действия във връзка с констатациите, ако такива 
съществуват, отбелязани в становището на проверителите.
36 Констатации и оценки
69 Европейската организация 
за акредитация или  EA 
е асоциация на 
националните органи по 
акредитация в Европа, които 
са официално признати от 
националните правителства 
на тези държави за 
извършване на оценка 
и проверка според 
международни стандарти на 
организации, които 
извършват оценителски 
услуги като сертифициране, 
верификация, проверка, 
тестване и калибриране 
(известни още като услуги по 
оценяване на 
съответствието) ( http://www.
european -accreditation.org/
about- us).
70 Решение 2007/589/ЕО на 
Комисията, раздел 10.4.2(г), 
вж. също каре 4 .
71 За повече допълнителна 
информация вж. каре 4 .Качеството на извършената 
от проверителите работа не 
е контролирано в достатъчна 
степен
53 
Директивата за СТЕ на ЕС и свър -
заните с нея насоки за мониторинг 
и докладване през етап II не въвеж -
дат ясни изисквания за акредитация 
на независими проверители или за 
контрол на качеството на работа -
та на проверителите. Директивата 
определя минималните изисквания 
за компетентни умения на проверите -
лите, а НМД включват определения на 
„проверител“ и „акредитация“ и изис -
кват от държавите членки да вземат 
под внимание съответните указания, 
издадени от Европейската органи -
зация за акредитация (ЕА)69. НМД 
също така предвиждат възможността 
компетентните органи и органите по 
акредитация да оценят доклада за 
вътрешна проверка на проверите -
лите70. Държавите членки разполагат 
със съществени правомощия в тези 
области, което не е благоприятствало 
ефективното изпълнение на насоките. 
Следователно операторите не са били 
подложени на същите изисквания във 
всички държави членки на ЕС, а уве -
реността, получена от дейностите по 
верификация, е намалена.
54 
Всички избрани за одита държави 
членки прилагат някакъв вид акре -
дитация или признаване на провери -
тели с цел създаване на пулове одо -
брени проверители, които могат да 
бъдат назначавани от операторите. 
В Италия одобряването на провери -
телите се извършва от националния 
компетентен орган. Той е съставил 
списък с 23 признати проверители за 
СТЕ на ЕС в Италия, но не е извърш -
вал периодична оценка на качест -
вото или надзор на тяхната работа. 
Този модел е прекратен през етап III. 
В други одитирани държави членки 
акредитацията или признаването се извършва от съществуващ орган по 
акредитацията или признаването.
55 
Сметната палата установи, че компе -
тентните органи в избраните държави 
членки са разчитали до голяма степен 
на извършваната от проверителите 
работа, за да получат увереност по 
отношение на годишните доклади за 
емисиите. Нито един от компетентни -
те органи на държавите членки обаче 
не е извършвал специфични провер -
ки на качеството и съдържанието на 
докладите за проверка и свързаните 
с тях документи, тъй като са счели, че 
това е отговорност на органите по ак -
редитацията. По подобен начин нито 
една от избраните държави членки не 
е използвала предоставената от насо -
ките възможност  да изиска докладите 
за вътрешните проверки на провери -
телите71 и да ги използва за оценка на 
тяхната работа.
56 
Освен това в три (Германия, Полша 
и Обединеното кралство) от петте 
посетени държави членки, в които 
проверителите са акредитирани от 
независим орган, липсва координи -
ране или редовен обмен на инфор -
мация между компетентните органи 
и органите по акредитацията относ -
но изчерпателността и качеството 
на докладите за проверките, както 
и относно увереността, която може да 
бъде извлечена от тях. Сметната пала -
та отбелязва, че само компетентните 
органи имат пряк и пълен достъп до 
предадените им заверени годишни 
доклади за емисии. Сметната палата 
счита, че представените по -горе кон -
статации отчасти се дължат на липса -
та на разпоредби относно дейностите 
по акредитацията и контрола (на 
качеството) в рамката на СТЕ на ЕС, 
както и на липсата на задължение за 
компетентните органи да се включат 
в проверки на работата на проверите -
лите по време на етап II на СТЕ на ЕС.
37 Констатации и оценки
72 Комплексно предотвратява -
не и контрол на замърсяване -
то (до 2013 г.) на базата на 
Директива 2008/1/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 15 януари 2008 го -
дина относно комплексното 
предотвратяване и контрол 
на замърсяването (OВ L 24, 
29.1.2008 г., стp. 8), отменена 
с Директива 2010/75/ЕС на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 24 ноември 2010 го -
дина относно емисиите от 
промишлеността (OВ L 334, 
17.12.2010 г., стp. 17).
73 В Обединеното кралство 
процентът инспекции на 
инсталации намалява от 
приблизително 5 % 
в началото на етап II през 
2008 г. до приблизително 1 % 
към края на етап II през 
2012 г.57 
В допълнение, липсва действаща 
политика на ротация в държавите 
членки за засилване на независи -
мостта и безпристрастността на 
проверителите. Във Франция и в 
Португалия Сметната палата устано -
ви случаи, при които проверителите 
не само се включват в проверката 
на докладите за емисии, но също 
така и в разработването на план за 
мониторинг за същата инсталация 
или в други подобни дейности (като 
инспекции на инсталации за компе -
тентния орган), които биха могли да 
доведат до конфликт на интереси.
Проверките на място на 
инсталациите са много 
ограничени
58 
Директивата за СТЕ на ЕС и НМД не 
определят кои контроли на инстала -
циите следва да бъдат извършвани 
от компетентните органи. По -спе-
циално, не съществува изискване 
за извършване от компетентните 
органи на инспекции на място на 
инсталациите с цел оценяване на из -
пълнението на плана за мониторинг 
или на надеждността на заверените 
доклади за емисии.
59 
С изключение на Обединеното крал -
ство Сметната палата установи в по -
сетените държави членки, че ком -
петентните органи не са извършили 
посещения на място в контекста на 
СТЕ на ЕС. Други видове посещения 
на инсталации често са извършва -
ни от държавни органи, например 
в контекста на разрешителните или 
отпадъците на КПКЗ72 и законодател -
ството в областта на околната среда, 
които са считани за по -важни (напр. 
Германия, Франция и Полша), но не 
са насочени конкретно към про -
блеми на СТЕ на ЕС. В Германия и в Испания Сметната палата установи 
някои случаи, в които регионални 
компетентни органи придружават 
проверители при проверки на място 
на ad‑hoc  база.
60 
В никоя от избраните държави член -
ки не е било възможно да се полу -
чат централизирани статистически 
данни от инспекциите на СТЕ на ЕС, 
с изключение на Обединеното крал -
ство, в което броят на посещенията 
постепенно намалява73 към края на 
етап II.
Наблюдават се недостатъци 
при докладването относно 
прилагането на СТЕ на ЕС от 
държавите членки
61 
Държавите членки имат задължение 
за ежегодно докладване по член 21 
от директивата за СТЕ на ЕС. Техните 
годишни доклади относно важни 
аспекти на прилагането на директи -
вата следва да бъдат предавани на 
Комисията. В допълнение към това 
задължително ежегодно докладване 
Сметната палата счита, че държа -
вите членки следва да информират 
подробно обществеността относно 
националното прилагане на СТЕ на 
ЕС и резултатите от това.
62 
Сметната палата установи, че Ита -
лия не е изготвила и предала на 
Комисията изискваните по член 21 
доклади за 2010, 2011 и 2012 г., както 
и че Франция е изготвила доклада 
за 2012 г. едва след като Сметната 
палата го е изискала.
38 Констатации и оценки
63 
По отношение на други видове 
докладване с цел информиране на 
обществеността относно национал -
ното прилагане на СТЕ на ЕС, Герма -
ния и Испания са изготвили изчер -
пателни годишни доклади относно 
СТЕ на ЕС, включително анализ на 
тенденциите и секторни анализи на 
данните относно емисиите и съот -
ветствието. Гърция, Франция и Ита -
лия обаче са предоставили твърде 
малко специфични публични докла -
ди относно националното прилагане 
и резултатите от СТЕ на ЕС. Обедине -
ното кралство е изготвяло годишен 
национален доклад относно СТЕ на 
ЕС само до 2010 г.
Наблюдават се пропуски 
в насоките и мониторинга 
от Комисията на 
прилагането от държавите 
членки на СТЕ на ЕС по 
време на етап II
64 
За етап II отговорностите на Коми -
сията74 включват оценка на опреде -
лените в НПР правила на държавите 
членки за разпределяне на квоти, 
които дават насоки на държавите 
членки и извършват мониторинг на 
изпълнението на политиката. Тези 
задачи за Комисията са предимно 
с цел да гарантират, че СТЕ на ЕС 
функционира правилно като система 
на територията на Европа, че е избе -
гнато нарушаването на конкуренция -
та, както и че други проблеми, свър -
зани с липсата на хармонизиране, 
не оказват негативно въздействие 
върху ефективното функциониране 
на СТЕ на ЕС като инструмент на па -
зарна основа за постигане на нама -
ление на емисиите по най -добрия 
разходноефективен начин. Увере -
ността на заинтересованите страни 
в правилното функциониране на СТЕ 
на ЕС ще бъде подкрепяно от редов -
но разкриване на подробна актуална 
информация относно цялостното прилагане и функциониране на сис -
темата, особено когато тя се прилага 
по децентрализиран начин.
Оценката на Комисията на 
НПР за етап II не е достатъчно 
прозрачна
65 
За етапи I и II на СТЕ на ЕС държавите 
членки са разработили национални 
планове за разпределение с общото 
количество на квотите, които възна -
меряват да отпуснат на операторите. 
Комисията е разработила специфич -
ни насоки по този въпрос75. Насоките 
включват описание на основните 
критерии, които определят тенден -
циите при емисиите, като например 
растежът на БВП и въглеродният 
интензитет, както и начини за оце -
няване на потенциала за намаление 
на държавите членки. Въз основа на 
потенциала за намаление и емисии -
те на дадена базова година, би могло 
да се изчисли индикативен таван.
66 
След като е одобрила първия набор 
от десет НПР за етап II, през 2006 г. 
Комисията публикува съобще -
ние76,в което обяснява, че е използ -
вала методологията, представена 
в актуализацията от 2005 г.77 на 
Тенденциите при Европейската 
енергетика и транспорт до 2030 г., 
като основа за данните за въгле -
родния интензитет и растежа, които 
са необходими за изчисляване на 
таваните за емисии. Резултатите от 
този доклад са получени чрез моде -
ла PRIMES78, разработен от Атинския 
университет. Този метод за оценява -
не обаче не е обявен предварително 
(т.е. в насоките на НПР) пред държа -
вите членки.74 Членове 9, 14, 19, 20, 21 и 30 
от директивата за СТЕ на ЕС.
75 COM(2005) 703 окончателен 
от 22 декември 2005 г.
76 СOM(2006) 725 окончателен 
от 29.11.2006 г.
77 Изготвен от службата на ГД 
„Енергетика и транспорт“ на 
Комисията, въз основа на 
модела PRIMES.
78 Тенденциите при 
Европейската енергетика 
и транспорт до 2030 г. 
— актуализация от 2005 г., 
изготвена от Института за 
комуникации и компютърни 
системи на Националния 
технически университет 
в Атина (ICCS -NTUA) в Гърция 
за Комисията. Моделът 
PRIMES е модел с обща цел, 
който е замислен за 
проекции в бъдещето, 
изграждане на сценарии 
и анализ на въздействието 
на политики. Този модел 
разглежда технологиите за 
търсене и предлагане на 
електроенергия 
и технологиите за 
намаляване на 
замърсяването. Системата 
отразява съображения 
относно пазарната 
икономика, промишлената 
структура, политиките 
и разпоредбите за 
енергетиката/околната 
среда, които са създадени 
с цел да въздействат на 
поведението на пазара на 
агентите на енергийните 
системи ( https://ec.europa.
eu/energy/sites/ener/files/
documents/trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Констатации и оценки
67 
Сметната палата установи, че Коми -
сията не е била прозрачна по отно -
шение на решението си да използва 
модела PRIMES за основа при изчис -
ляване на таваните за етап II и 2005 г. 
като базова година за тези изчисле -
ния, тъй като държавите членки са 
решили да разработват своите НПР 
на базата на съществуващите насоки 
на НПР , без да се споменава моделът 
PRIMES. Това е довело до съществе -
ни затруднения на ефективността на 
държавите членки, тъй като се е на -
ложило те да изготвят отново своите 
НПР въз основа на нови критерии, 
както и до липса на прозрачност при 
подготовката и оценяването на НПР 
за етап II.
68 
Освен това, с цел да провери дали 
НПР за етап II са били оценени по по -
следователен, справедлив и еднакво 
подробен начин, Сметната палата 
изиска от Комисията да предостави 
своите вътрешни работни докумен -
ти, свързани с оценката на НПР за 
етап II.
69 
Тъй като периодът за съхранение на 
тези документи е изтекъл, службите 
на Комисията са могли да предоста -
вят само използвания от тях образец 
за контролните листове, както и по -
пълнените контролни листове за две 
държави членки. Те не са могли да 
предоставят попълнените контрол -
ни листове за останалите държави 
членки. При липсата на документа -
ция на разположение Сметната пала -
та не е била в състояние да форму -
лира заключение относно това дали 
извършената от Комисията работа 
във връзка с оценяването на НПР 
е била достатъчно подробна и пълна 
за всички избрани държави членки.Комисията не е публикувала 
годишните доклади за 
изпълнение, които са 
изисквани от Директивата за 
СТЕ на ЕС
70 
Член 21 от Директивата за СТЕ на 
ЕС изисква от държавите членки да 
предоставят на Комисията годишен 
доклад относно прилагането на Ди -
рективата (вж. също точки 61 и 62). 
Въз основа на докладите, предоста -
вяни ежегодно от държавите член -
ки, и в рамките на три месеца след 
получаването им, Комисията следва 
да публикува консолидиран годи -
шен доклад относно изпълнението 
на Директивата за СТЕ на ЕС. За да 
е в състояние да публикува такъв 
доклад, Комисията следва да из -
вършва мониторинг на навременно -
то предаване от държавите членки 
на докладите, които са необходими 
за изготвянето на консолидирания 
доклад, както и да разработи мето -
ди за консолидиране и използване 
на информацията, получена от тези 
доклади.
71 
Сметната палата отбеляза, че по вре -
ме на етап II на СТЕ на ЕС Комисията 
не е публикувала този годишен до -
клад за изпълнението. Това означа -
ва, че по време на етап II Комисията 
не е предоставила на разположение 
изчерпателна информация относно 
състоянието на прилагането на СТЕ 
на ЕС във всички държави членки.
40 Констатации и оценки
72 
Освен това Сметната палата устано -
ви, че службите на Комисията не са 
извършили подходящ мониторинг на 
навременното и пълно предаване на 
годишните доклади за изпълнение 
от страна на държавите членки и не 
са поддържали консолидиран ре -
гистър на получената информация. 
Комисията не е използвала система -
тично този източник на информация 
относно прилагането на СТЕ на ЕС.
Мониторингът от страна на 
Комисията на прилагането 
на СТЕ на ЕС от държавите 
членки е ограничен
73 
Необходимо е хармонизирано 
прилагане от страна на държавите 
членки на системата за търговия 
с емисии, за да е възможно по -до-
бро използване на предимствата от 
търговията с емисии и избягване на 
нарушенията на вътрешния пазар79. 
СТЕ на ЕС е финансирана и прилага -
на предимно от държавите членки, 
които действат според правомощия -
та, предоставени им от Директивата. 
В този контекст Сметната палата при -
знава, че Комисията разполага само 
с ограничени инструменти за налага -
не на хармонизиране. Въпреки това 
за етап II на СТЕ на ЕС Директивата 
включва редица специфични задъл -
жения за Комисията за ръководство, 
мониторинг и изпълнение. За да 
разбере в кои области съществува 
по-голяма нужда от хармонизиране, 
Комисията следва да извършва под -
ходящ мониторинг на изпълнението 
от държавите членки.74 
Сметната палата установи, че в об -
ласти, в които Комисията активно 
е търсила хармонизиране, например 
посредством приемане на насо -
ки80, до известна степен са били 
постигнати резултати. В случаите 
обаче, когато Комисията не е при -
ела подробни насоки, не са били 
хармонизирани ключови аспекти на 
изпълнението; например открива -
нето на сметки (вж. точки 32—36), 
анализът на операциите (вж. точ -
ки 37—38), проверката и акредита -
цията (вж. точки 50—57), рамките за 
контрол и режимите на санкции (вж. 
точки 80—85).
75 
Поради различните подходи на 
прилагане, възприети от държавите 
членки, е възможно операторите 
и другите участници на пазара в раз -
личните държави членки да следват 
разнородни изисквания и правила 
(например относно правния статут 
на квотите; прилагането на санкции; 
и режима на мониторинг и провер -
ка), освен тези, които са конкретно 
определени в законодателството 
и правилата на ЕС.79 Съображение 8 от 
Директива 2009/29/ЕО на 
Европейския парламент и на 
Съвета от 23 април 2009 г. за 
изменение на 
Директива 2003/87/ЕО 
с оглед подобряване 
и разширяване на схемата за 
търговия с квоти за емисии 
на парникови газове на 
Общността (ОВ L 140, 
5.6.2009 г., стр. 63).
80 Напр. насоките за 
мониторинг и докладване 
(НМД) за етапи I и II.
41 Констатации и оценки
76 
Един начин да се постигне разбира -
не относно нивото на хармонизи -
ране между държавите членки и да 
се наложи прилагането на хармони -
зирани практики, е провеждането 
на инспекции на място. Сметната 
палата признава, че Комисията няма 
ясни правомощия да провежда 
такива инспекции на ниво държави 
членки, но установи, че също така 
липсват доказателства, че Комисията 
е извършвала стриктен мониторинг 
и оценка на рисковете (напр. нару -
шаване на конкуренцията) или на 
потенциалното въздействие на раз -
нородните практики на прилагане 
върху ефективното функциониране 
и целостта на СТЕ на ЕС. Въпреки че 
проблемите с липсата на хармони -
зиране могат да бъдат считани за 
последствие от прилагането на СТЕ 
на ЕС по дадена директива, Сметната 
палата смята, че по време на етап II 
на СТЕ на ЕС мониторингът от страна 
на Комисията на ниво хармонизи -
ране на прилагането в държавите 
членки е ограничен.
Организираният от 
Комисията обмен на 
информация между 
компетентните органи на 
държавите членки относно 
прилагането на СТЕ на ЕС 
е затруднен от слабото 
участие
77 
Директивата за СТЕ на ЕС постановя -
ва, че Комисията следва да органи -
зира обмена на информация между 
компетентните органи на държави -
те членки относно развитието на 
събитията, свързани с въпросите за 
разпределението на квоти, използ -
ването на ЕРЕ81 и СЕР в схемата на 
Общността, функционирането на ре -
гистрационните бази данни, монито -
ринга, докладването, верификацията 
и съответствието с директивата.78 
През 2009 г. е създаден Форум за 
съответствие (ФС) с цел да се изгра -
ди платформа, в която компетент -
ните органи на държавите членки 
да обменят информация относно 
начина, по който прилагат СТЕ на ЕС. 
Целите на ФС обхващат правилното 
функциониране на процесите във 
веригата на съответствие на СТЕ 
на ЕС, помощ за държавите членки 
при прилагането на изискванията 
и процесите на съответствие на СТЕ 
на ЕС, както и насърчаване на тясно 
и ефективно сътрудничество между 
компетентните органи на държави -
те членки. ФС е един от основните 
механизми, чрез които Комисията се 
опитва да осигури ефективен обмен 
на информация относно СТЕ на ЕС, 
който е от първостепенно значение 
с цел да се споделят добри практики 
и да се подобри управлението на 
СТЕ на ЕС.
79 
По време на етап II на СТЕ на ЕС ФС 
управлява четири оперативни групи. 
Обсъжданата и развитата във ФС 
информация се споделя чрез уеб -ба-
зиран механизъм, който е на раз -
положение на всички компетентни 
органи. Въз основа на протоколите 
от заседанията на тези оперативни 
групи и интервютата с компетентни -
те органи, Сметната палата установи, 
че въпреки важната роля на Форума 
за съответствие, присъствието на 
държавите членки е слабо (средно 
по-малко от шест компетентни орга -
ни на сесия) и само ограничен брой 
компетентни органи (предимно едни 
и същи) участват редовно в срещите 
на оперативните групи. Това намаля -
ва възможностите за споделяне на 
информация между компетентните 
органи, което е основен елемент за 
сигурно постигане на целите на СТЕ 
на ЕС.81 ЕРЕ представляват единици 
редуцирани емисии, 
генерирани от проекти за 
съвместно прилагане (СП) за 
редуциране на емисиите; 
СЕR са сертифицирани 
единици редуцирани 
емисии, получени от 
проекти на механизма за 
чисто развитие (МЧР).
42 Констатации и оценки
Бяха установени някои 
слабости при националното 
прилагане на режима на 
санкции на СТЕ на ЕС и при 
практиките за връщане на 
международни кредити за 
проекти
80 
В съответствие с директивата за СТЕ 
на ЕС държавите членки създават 
и прилагат национални правила 
относно глобите при нарушение 
на законодателството на СТЕ на 
ЕС. Директивата за СТЕ на ЕС пред -
вижда също така конкретна глоба 
на територията на ЕС в случай на 
извънредно количество емисии, без 
това да оказва въздействие върху 
засягат допълнителните глоби, които 
е възможно да бъдат определени 
от държавата членка. Тази глоба 
възлиза на 100 евро на тон CO2e, за 
които операторът не е върнал квоти. 
Тъй като тази глоба силно надвишава 
пазарната цена на квотите, тя дейст -
ва като ефективно насърчение за 
инсталациите да спазват тавана и да 
връщат достатъчно квоти. Сметната 
палата отбелязва, че по отношение 
на задължението в целия ЕС пред -
приятията да връщат определения 
брой квоти за верифицирани емисии 
до краен срок за връщане —април 
всяка година, СТЕ на ЕС има много 
висок процент на съответствие (99 % 
според публично достъпна инфор -
мация в EUTL). Комисията не може да 
налага глоби; това е прерогатив на 
държавите членки.Голямото разнообразие от 
национални разпоредби 
за глоби между държавите 
членки не осигурява 
потенциално равни условия 
за операторите
81 
Сметната палата установи, че държа -
вите членки са определили в свое -
то национално законодателство 
различни видове нарушения, които 
могат да бъдат установени, и следо -
вателно санкционирани чрез глоби 
или чрез други мерки (напр. отне -
мане или временно прекратяване 
на разрешително) освен глобата от 
100 евро, разпоредена от Директи -
вата. В  таблицата  е представен 
непълен списък на национални нару -
шения и съответните глоби в някои 
от одитираните държави членки:
82 
Видовете нарушения, които могат да 
доведат до глоба и съответните суми 
на глобите или санкциите, варират 
значително между държавите член -
ки. Сметната палата счита, че тези 
нехармонизирани практики потен -
циално засягат равните условия за 
участниците.
43 Констатации и оценки
Непълен списък на национални нарушения и съответните глоби в някои от 
одитираните държави членки
Държава членкаНарушения
(непълен списък)Глоби € (£ за Обединеното 
кралство)
мин/максЗатвор (месеци)
мин/макс
ГерманияОперация без разрешително
5—50  000 N.A. Пропуск да се уведоми относно промени в инсталацията
Други (5)
ИспанияОперация без разрешително
50 001—2  000  000 N.A.Неспазване на задължението за уведомяване в случай на 
някакво изменение на вида, функционирането или размера на 
инсталацията, които биха имали съществено отражение върху 
емисиите, или които биха наложили промени на мониторинга
Непредставяне на годишен заверен доклад за емисиите 
Умишлено укриване или промяна на информация в заявлението 
за квоти 
Отказ на достъп до инсталацията на проверителя
Неспазване на задължение за уведомяване относно промени на 
идентичността или на местоживеенето на оператора10 001—50  000 N.A.
ФранцияОперация без разрешително 0—150  000 0—24
Нарушаване на задълженията за мониторинг и докладване0—75  000 0—6Пропуск да се уведоми относно промени в инсталацията
Италия (2010 г.)Операция без разрешително 25 000—250  000
N.A. Недеклариране на исторически данни 2 500—25  000
Недеклариране на закриване 1 000—100  000
Обединено кралствоОперация без разрешително
0При постановяване 
на осъдителна 
присъда 5 000 и при 
обвинителен акт0—24Нарушаване на задълженията за мониторинг и докладване
Пропуск да се уведоми относно промени в инсталацията
Различни други нарушения, вкл. използване на фалшива или 
подвеждаща информацияТаблица
Източник: Информация, получена от съответните доклади на държавите членки по член 21 за етап II.
44 Констатации и оценки
Липсва консолидирана 
информация относно 
налагането на глоби от 
държавите членки
83 
В повечето от одитираните държави 
членки, с изключение на Германия 
и Обединеното кралство, се наблю -
дава липса на актуална информация 
относно етапа на прилагане или 
последствията от глобите в ЕС и до -
пълнителните национални глоби. 
Информацията относно броя на про -
цедурите за глоба, стартирани през 
етап II и успешно приложени (т.е., 
при които плащането е потвърдено), 
е непълна. Сметната палата отбе -
ляза, че държавите членки често се 
сблъскват с ограничения на своята 
собствена правна и административ -
на среда за успешното прилагане на 
глобите на СТЕ на ЕС. Компетентните 
органи или не са упълномощени да 
налагат санкции (напр. Италия), или 
имат нужда да изчакат края на дълги 
съдебни процедури и обжалвания 
(напр. в Германия). Това може да 
е било причина за това компетентни -
те органи да не започват нови про -
цедури за глоби. Освен това липсата 
на изчерпателно докладване относ -
но прилагането на глоби не укрепва 
възпиращия ефект на тази система.
84 
Сметната палата също така установи, 
че за целта на мониторинга на при -
лагането на СТЕ на ЕС Комисията не 
поддържа специфичен за СТЕ на ЕС 
преглед на националните глоби и не 
събира статистически данни относно 
прилагането на глоби на територия -
та на ЕС.85 
Като цяло Сметната палата не можа 
да направи оценка на прилагането 
на процедурите за глоба от дър -
жавите членки поради липсата на 
консолидирана информация на ниво 
държави членки и на европейско 
ниво.
Специфични проблеми, 
свързани с връщането на 
международни кредити за 
проекти
86 
Процентните ограничения за из -
ползването или връщането на 
международни кредити за проекти 
от Съвместното прилагане (СП — 
ЕРЕ) и Механизма за чисто развитие 
(МЧР — СЕR) (вж. част I от прило -
жението  за допълнителна инфор -
мация) варира между държавите 
членки, но са определени в съот -
ветните национални планове за 
разпределение за етап II. В случай че 
на отделни оператори е позволено 
от техния национален компетентен 
орган да надвишат ограничението за 
връщане на международни кредити 
за техните инсталации, това засяга 
потенциално равните условия за 
операторите. В 6 %82 от 150 случая, 
проверени от Сметната палата, 
националните процентни ограниче -
ния за връщане на международни 
кредити за проекти са надхвърлени 
от операторите. В  каре 8  са пред -
ставени допълнителни подробности 
относно някои от тези случаи:82 Франция (пет случая), Гърция 
(три случая) и Обединеното 
кралство (един случай). От 
финансов интерес за 
операторите е да върнат 
кредити за проекти по 
Протокола от Киото вместо 
квотите за емисии на ЕС, 
особено към края на етап II, 
когато те са много по -евтини 
от квотите за емисии на ЕС. 
Използването на тези 
кредити за проекти за 
спазване на СТЕ на ЕС 
е ограничено през етап III. 
Впоследствие използването 
им от операторите нараства 
експоненциално към края на 
етап II — вж. фигурата от 
приложението .
45 Констатации и оценки Каре 8Прекомерно връщане на международни кредити
През етап II ограничението за връщане на международни кредити за проекти е изразено като процент 
от общия размер разпределения за дадена инсталация.
Във Франция системата на регистъра на трансакциите в ЕС (EUTL) не отразява нараснал размер разпре -
деления на квоти след нарастване на производството за пет инсталации от 20 проверени за периода 
2008—2010 г. С нарасналия размер на разпределенията се е увеличил и абсолютният размер на меж -
дународни кредити, които могат да бъдат връщани. Операторът е използвал тази възможност, като 
е върнал повече международни кредити. Тъй като държавата членка обаче не е уведомила Комисията за 
нарасналата продукция и последващите разпределения от националния резерв за участници, изчисле -
нията на Сметната палата на върнатите международни кредити въз основа на данните от EUTL надхвър -
лят 13,5 %, което представлява стойността на ограничението във Франция.
В Обединеното кралство Сметната палата откри един случай на надхвърляне на ограничението за 
връщане на международни кредити за проекти. След като оператор е закрил една от своите инсталации 
(за която вече е било предвидено разпределение), той е получил от органите разрешение да задържи 
всички разпределени квоти за закритата инсталация и да ги прехвърли към друга от своите инсталации 
със съответното ограничение за кредити за проекти (т.е. 8 %). Сметната палата изчисли, че инсталация -
та, която е получила прехвърлените квоти, е върнала повече от разрешените 8 % от своите разпределе -
ни квоти за емисии в кредити за проекти. Сметната палата установи, че операторът е поддържал само 
частично капацитета на закритата инсталация и го е прехвърлил към останалата действаща инсталация. 
Тъй като операторът е получил разрешение да върне кредити за проекти за целия размер на квотите за 
емисии, ограничението е било надхвърлено. Сметната палата установи, че тази практика потенциално 
е довела до различно третиране на операторите в рамките на един сектор.
46
 Заключения 
и препоръки
87 
СТЕ на ЕС е основа на политиката 
на ЕС в областта на изменението 
на климата и често е цитирана като 
референтен модел за новите поли -
тики в областта на изменението на 
климата и схеми за търговия с еми -
сии на други места по света. Тази 
иновативна схема, въведена през 
2005 г. и постепенно подобрявана, 
в момента се намира в своя трети 
етап на изпълнение. На европейско 
ниво целта на СТЕ на ЕС като паза -
рен механизъм е не само да намали 
емисиите в съответствие с тавана, 
но също така да установи ценови 
механизъм за въглеродните емисии. 
По-високата цена създава по -голяма 
инициатива за инвестиции в ниско -
въглеродни технологии83. За да може 
СТЕ на ЕС да действа по предназна -
чение, е необходимо също така да 
бъде гарантирана целостта на систе -
мата и схемата да се прилага правил -
но. Предишни инциденти, включва -
щи предполагаема кражба на квоти 
за емисии и верижни измами с ДДС, 
допълнително демонстрират нужда -
та от бдителност.
88 
Ето защо по време на одита беше 
направена оценка на адекватното 
управление на СТЕ на ЕС е чрез 
проверка на това дали създадената 
рамка за закрила на нейната цялост 
е достатъчно стабилна, за да поз -
воли на СТЕ на ЕС да функционира 
добре, както и дали схемата е прила -
гана правилно през етап II.
89 
Като цяло Сметната палата достигна 
до заключението, че управлението 
на СТЕ на ЕС от страна на Комисията 
и на държавите членки не е било 
адекватно във всички аспекти. То 
е било затруднено от някои про -
блеми, свързани със стабилността 
на рамката за закрила на целостта 
на схемата, както и от съществени слабости при изпълнението на 
етап II на СТЕ на ЕС.
90 
Въпреки че са направени съществе -
ни подобрения на рамката за защита 
на интегритета на пазара (точки 14—
17), по -специално посредством 
включването на по -голямата част 
от спот пазара за квоти в рамките 
на режимите на ДПФИ и ДПЗ, остава 
да бъдат коригирани някои слабо -
сти, за да бъде рамката достатъчно 
стабилна и да укрепне доверието 
на инвеститорите с цел СТЕ на ЕС 
да стане инструмент на политиката 
в областта на околната среда.
91 
По време на одита беше установено, 
че въпреки определянето на квотите 
за емисии като финансови инстру -
менти има остатъчни проблеми 
относно регулацията и надзора на 
пазара на емисии, свързани с тър -
говците по задължение, двустран -
ната нерегулирана спот търговия 
и по -малки пазарни участници (точ -
ки 18—22). Въпреки че Регистърът 
е централизиран през 2012 г., липсва 
надзор на пазара на емисии на ниво 
ЕС, а процедурите за сътрудничест -
во, включващи националните финан -
сови регулатори и Комисията, не са 
достатъчно ясни (вж. точки 22—24). 
Следователно съществува риск на -
рушенията на пазара или аномалии 
с потенциално сериозен ефект да 
не бъдат управлявани по подходящ 
начин.83 Действия по климата на 
Европейската комисия, 
информационна справка 
„Схемата на ЕС за търговия 
с емисии (СТЕ)“, на 
разположение на адрес 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf .
47 Заключения и препоръки
Препоръка 1
Останалите проблеми относно ре -
гулирането и надзора на пазара за 
емисии следва да бъдат коригирани 
от Комисията с цел да се подобри 
допълнително целостта на пазара. 
Комисията следва да:
а) анализира потенциалните ри -
скове, свързани с регулаторното 
освобождаване на търговците 
по задължение и по -малките 
участници на пазара на еми -
сии, в контекста на съответния 
преглед в бъдеще на законода -
телството във връзка с ДПФИ 
и РПЗ, за да определи дали са 
необходими действия за тяхното 
намаляване;
б) гарантира, че пазарът на емисии 
е подложен на адекватен надзор 
на ниво ЕС, като се има предвид 
развитието на законодателство 
относно финансовите пазари на 
ЕС (напр. ДПФИ и РПЗ);
в) засили механизмите за регу -
латорно сътрудничество, за да 
гарантира по -добър надзор на 
пазара.
92 
Сметната палата счита, че по -голяма 
яснота на правната дефиниция на 
квотите за емисии може да бъде от 
полза за функционирането на пазара 
на СТЕ на ЕС (точки 1—27). За да бъде 
подкрепена ликвидността на пазара 
на емисии е необходима доверие, 
особено от търговците на инвес -
тиции, които не са задължени са 
продължат да участват в този пазар. 
По-голяма яснота по отношение на 
създаването и защитата на обезпече -
ни дялове в квотите също притежава 
потенциал да допринесе за по -добро 
функциониране на пазара (точка 28).Препоръка 2
Правният статут на квотите след -
ва да бъде допълнително изяснен, 
за да допринесе за стабилността 
и доверието.
В този контекст Комисията след -
ва да анализира ползите от това 
квотите за емисии да се третират 
като собственост на територията на 
ЕС и да обмисли по какъв начин да 
осигури механизъм за експресно 
регистриране на обезпечени дялове.
93 
Регистърът на ЕС е основен инстру -
мент за обработка и разкриване на 
основни данни на СТЕ на ЕС, както 
и за гарантиране на интегритета на 
пазара на СТЕ на ЕС. Поради значи -
телния финансов залог и широкия 
набор участници той има високори -
сков профил (точки 29—31). С цел 
пазарът да бъде защитен на ниво ЕС, 
както и с оглед на предишни инци -
денти със сигурността, засегнали 
пазара, съществува необходимост 
от хармонизиран подход към про -
цедурите за управление на риска. 
Сигурността на регистъра е значи -
телно подобрена по време на етап II 
на СТЕ на ЕС (точка 32). Процедурите 
за контрол на откриването на сметки 
за СТЕ на ЕС и за мониторинг на 
операциите в повечето одитирани 
държави членки обаче не са доста -
тъчно стабилни (точки 33—38). Това 
представлява съществен недоста -
тък на надзора, тъй като поради 
съображения за защита на данните 
Комисията също не може да извърш -
ва достатъчно добър мониторинг на 
операциите,.В Комисията разработ -
ването и действието на Регистъра 
е сложен процес, който е затруднен 
от проблеми с вътрешното коорди -
ниране и ограничения на ресурсите 
(точки 39—41).
48 Заключения и препоръки
Препоръка 3
Някои аспекти на системите за обра -
ботка на основна информация от СТЕ 
на ЕС (Регистъра на ЕС и свързаните 
с него процедури) следва да бъдат 
допълнително подобрени.
Комисията следва да:
а) обмисли по какъв начин може да 
развие и координира ефективен 
мониторинг на трансграничните 
операции на ниво ЕС, за да се на -
малят рисковете от злоупотреби 
и измами;
б) определи подходящи мерки за 
укрепване на рамката за кон -
трол и за насърчаване на добри 
практики на държавите членки 
относно откриването на смет -
ки, за да намали допълнително 
рисковете за сигурността и за 
целостта, както и да гарантира, 
че те се прилагат на територията 
на ЕС;
в) предостави подходяща струк -
тура за ИТ и бизнес задълже -
нията в съответната служба на 
Комисията и да осигури доброто 
функциониране на системата на 
регистъра.
Държавите членки следва да:
г) прилагат контролите, определе -
ни от препоръка 3, буква б; както 
и да
д) подобрят сътрудничеството 
между органите, отговорни 
за Регистъра на ЕС, и другите 
компетентни органи, по -специ -
ално структурите за финансово 
разузнаване и правоприлагащи -
те органи.94 
Сметната палата заключи, че при -
лагането на СТЕ на ЕС през етап II 
е засегнато от съществени слабо -
сти. Държавите членки са избрали 
да прилагат Директивата за СТЕ на 
ЕС по различни начини (точка 47). 
Наблюдават се слабости в прилага -
нето от страна на държавите членки 
на рамката за контрол. Системите за 
мониторинг, докладване и проверка 
на емисии не са достатъчно добре 
хармонизирани или изпълнени 
ефективно (точки 48—60). По -спе-
циално, компетентни органи не са 
проверили достатъчно стриктно 
работата на проверителите и са из -
вършили само ограничен брой про -
верки на място на ниво инсталация. 
Някои държави членки също така не 
са предоставили всички изисквани 
доклади относно действието на СТЕ 
на ЕС (точки 61—63).
49 Заключения и препоръки
Препоръка 4
Установените при одита на Сметната 
палата слабости при прилагането от 
страна на държавите членки на рам -
ката за контрол през етап II следва 
да бъдат преодолени при прилагане -
то на изменената рамка за етап III.
Комисията следва да:
а) обмисли дали са необходими 
изменения на рамката за монито -
ринг и докладване за укрепване 
на мониторинга, докладването 
и проверката на емисиите;
б) изисква от компетентните ор -
гани да подобрят практиките 
на прилагане, за да предостави 
увереност относно качеството на 
рамката за контрол.
Държавите членки следва да:
в) прилагат съгласувани, ефективни 
рамки за контрол, включително 
проверки, по отношение на дей -
ностите за мониторинг, доклад -
ване и проверка;
г) гарантират по -добро коорди -
ниране и обмен на информация 
между компетентните органи 
и органите по акредитацията, 
с цел да подобрят качеството на 
процеса на проверка;
д) предоставят навреме на Комиси -
ята годишните доклади, предви -
дени от Директивата; както и
е) редовно да публикуват доклади 
относно прилагането и резулта -
тите от СТЕ на ЕС с цел осигуря -
ване на по -голяма прозрачност 
за операторите и участниците на 
пазара.95 
Сметната палата откри пропуски 
в насоките и мониторинга от стра -
на на Комисията на изпълнението 
от страна на държавите членки по 
време на етап II на СТЕ на ЕС. Тя 
установи, че липсата на прозрач -
ност при решението на Комисията 
да използва модела PRIMES и 2005 г. 
като базова година за изчисляване 
на таваните за етап II е довело до за -
труднения за държавите членки и до 
липса на прозрачност при подготов -
ката и оценяването на НПР за етап II 
(точки 65—67). Поради липсата на 
конкретни вътрешни документи на 
Комисията, свързани с оценката на 
НПР , Сметната палата не е могла да 
направи заключение на това дали 
извършената от Комисията работа 
във връзка с оценяването на НПР 
е била достатъчно подробна и пълна 
за всички избрани държави членки 
(вж. точки 68 и 69).
50 Заключения и препоръки
96 
Естеството на СТЕ на ЕС като пазарен 
механизъм изисква редовно опо -
вестяване на подробна и актуална 
информация относно прилагането 
и функционирането на системата. 
Въпреки че голям обем от информа -
цията е публично достъпна, Коми -
сията не е публикувала една важна 
част от тази информация — годиш -
ния доклад за изпълнението, изис -
кван от Директивата (вж. точки 71 
и 72). Координирането и обменът 
на информация между държавите 
членки също са от изключително 
значение. Комисията е изиграла 
ограничена роля при гарантирането 
на хармонизирането на ключови 
контроли на прилагането на СТЕ на 
ЕС от страна на държавите членки 
(точки 73—76). Създадени са различ -
ни форуми и работни групи за споде -
ляне на информация, които предос -
тавят на държавите членки важна 
подкрепа. Тяхното въздействие 
обаче е ограничено до известна 
степен от сравнително ниското ниво 
на участие от страна на държавите 
членки (точки 77—79).
Препоръка 5
По време на етап III следва да се 
подобри нивото на насоки и инфор -
мация относно прилагането на СТЕ 
на ЕС. Комисията следва да:
а) подобри мониторинга на при -
лагането от държавите членки, 
за да идентифицира области, 
в които е наложително повече 
хармонизиране; както и да
б) публикува редовно изисквания 
доклад относно прилагането на 
СТЕ на ЕС, като конкретно обър -
не внимание на проблеми с лип -
сата на хармонизиране и произ -
тичащите от това рискове.Държавите членки следва да:
в) гарантират, че представителите 
на компетентните органи ре -
довно присъстват на обмена на 
информация, опит и знания от -
носно въпросите на прилагането.
97 
По отношение на задължението на 
територията на ЕС инсталациите да 
връщат определен брой квоти всяка 
година, СТЕ на ЕС има много висок 
процент на съответствие. Въпреки 
това Сметната палата отбеляза, че 
държавите членки са определи -
ли широк набор от разпоредби 
за глоби за други видове наруше -
ния, което намалява потенциално 
равните условия за операторите 
(точки 81—82). Сметната палата не 
можа да направи оценка на ефектив -
ността на системите за санкции на 
държавите членки поради липсата 
на консолидирана информация на 
ниво държави членки и на евро -
пейско ниво. Ефективното налагане 
на глоби понякога е затруднено от 
ограничения на правните и админи -
стративните системи на държавите 
членки (точки 83—85). Освен това 
съществуват различни практики 
относно специфичните правила за 
връщане на международни кредити 
за проекти (точка 86). Тези проблеми 
потенциално засягат създаването на 
равни условия за операторите.
51 Заключения и препоръки
Препоръка 6
Прилагането на санкции във връз -
ка със СТЕ на ЕС следва да бъде 
по-прозрачно. На ниво държави 
членки и на ниво ЕС следва да има 
на разположение актуална и точна 
информация относно прилагането 
на наказателни процедури и резул -
татите от тях, а Комисията следва да 
извършва по -стриктен мониторинг 
на практиките за правоприлагане на 
територията на ЕС, както и на после -
дователното налагане на национал -
ните санкции.
Комисията следва да:
а) гарантира, че държавите членки 
поддържат актуална инфор -
мация относно прилагането 
на всички видове глоби (на ЕС 
и национални) и да отправи към 
съответните органи подходящи 
предложения и насоки за подо -
бряване на прозрачността.Държавите членки следва да:
б) прилагат последователно опре -
делените на национално ниво 
глоби, както и предвидената 
в Директивата глоба; както и да
в) поддържат актуална и точна 
информация относно налаганите 
глоби.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Augustyn 
KUBIK — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието 
му от 15 април 2015 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Председател

52
 Приложение
Допълнителна информация
Част I — Международна рамка за търговия с емисии
1. Съществува широк научен консенсус по въпроса, че парниковите газове, генерирани от човешка 
дейност и освобождавани в атмосферата, оказват пряко въздействие върху парниковия ефект, като 
причиняват глобално затопляне и засягат климатичната система. Този консенсус включва също така 
идеята, че в случай, че средната глобална температура се повиши с 2°C в сравнение с температурата 
през периода преди индустриализацията, съществува много по -голям риск да настъпят опасни и ве -
роятно катастрофални изменения на околната среда в световен мащаб. Поради това международната 
общност препоръчва да се задържи нивото на затопляне до под 2°C, като се намалят този вид емисии1.
2. Европейският съюз играе водеща роля на международно ниво чрез своите действия за борба с изме -
нението на климата. Той пое ангажимент да намали емисиите на парникови газове според Протокола 
от Киото от 1997 г. (вж. карето ) към РКОНИК от 1992 г., който определя обща рамка за усилията на 
междуправителствено равнище за борба с предизвикателствата на изменението на климата.Приложение
Каре — Протоколът от Киото
Протоколът от Киото  е приет в Киото, Япония, на 11 декември 1997 г. и влиза в сила на 16 февруари 
2005 г. 188 страни и една организация за икономическа интеграция (Европейският съюз) са подписали 
протокола. От подписалите РКОНИК само Съединените американски щати не са ратифицирали прото -
кола. Протоколът постави цел за 37 индустриализирани страни и за Европейския съюз — задължителна 
цел за намаляване на емисиите на парникови газове със средно 5 % в сравнение с нивата от 1990 г. за 
период от пет години (2008—2012 г.). Протоколът от Киото въведе три пазарни механизма, които да 
спомогнат за постигането на тези цели: търговия с емисии, Механизма за чисто развитие и Съвместно 
прилагане.
3. Дългосрочната пътна карта на Комисията относно емисиите на парникови газове има за цел постигане 
на намаление от 80 % до 2050 г.2 На 23 октомври 2014 г. Съветът постигна съгласие относно рамката за 
политиките в областта на климата и енергетиката за периода до 2030 г. и определи задължителна цел 
за ЕС от минимум 40 % намаление на парникови газове в ЕС до 2030 г. в сравнение с 1990 г.3 СТЕ на ЕС 
ще продължи да играе важна роля за постигането на тези цели.
1 Вж. Междуправителствен комитет по изменение на климата (IPCC), създаден през 1988 г. от Програмата на ООН за околната среда и от 
Световната метеорологична организация ( www.ipcc.ch ).
2 COM(2011) 112 окончателен от 8.3.2011 г., „Пътна карта за постигане до 2050 г. на конкурентоспособна икономика с ниска въглеродна 
интензивност“.
3 Европейски съвет (23 и 24 октомври 2014 г.), Заключения относно рамката за политиките в областта на климата и енергетиката за периода 
до 2030 г., SN 79/14.
53 Приложение
Част II — Търсене и предлагане в СТЕ на ЕС по време на етап II (2008—2012 г.)
4. Икономическата криза, която започна около 2008 г., силно намали промишлената дейност и емисиите4. 
Поради това търсенето на квоти през етап II е по -ниско от очакваното, което създава излишък на квоти на 
пазара (вж. фигурата ) и оказва въздействие върху цената на въглеродните емисии, която пада от при -
близително 22 евро на 5 евро в периода от началото на етап II през 2008 г. до края на етап II през 2012 г.Приложение
Етап II ИзлишъкЕтап II Проверени емисии
Етап II Върнати единици от КиотоЕтап II Търгувани квотиЕтап II Свободно разпределени квоти за емисииПредлагане1 000 единици емисии - kt CO2-eq
ТърсенеКраен излишък442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Фигура — Търсене, предлагане и излишък през етап II на СТЕ на ЕС (2008—2012 г.)
Източник: Анализ на ЕСП въз основа на приложението за прегледна данни на СТЕ на ЕИП 
(юни 2014 г.) относно стационарни инсталации.
4 Връзката между икономическата криза и спада на емисиите е установена от Комисията („Състоянието на европейския пазар на 
въглеродни емисии през 2012 г.“, COM(2012) 652 окончателен) и от много други източници (напр. Световната банка в своя доклад от 2013 г. 
относно маркирането на инициативите за определяне на цени на въглеродните емисии).
54 Приложение
Част III — Дебати относно реформата за намаляване на излишните квоти и перс ‑
пективи за бъдещето
5. Все още продължават дебатите относно бъдещи промени на СТЕ на ЕС и структурна реформа от 2020 г. 
нататък. През етап II няма много гъвкавост на системата в отговор на променящата се икономическа 
ситуация, намаленото търсене на квоти и нарасналия излишък. Комисията счита, че това намалява 
ефективността на схемата. Комисията отбелязва също така, че една по -висока цена би създала по -го-
ляма инициатива за инвестиране в нисковъглеродни технологии5. В опит да се намали ефектът от 
излишъка на квоти на СТЕ на ЕС (определен от Комисията на почти 2 млрд. квоти в началото на етап III6) 
(вж. също фигурата ) и да се увеличи ценовият сигнал на въглеродните емисии, през 2012 г. Комисията 
изготвя предложение относно отлагането на търгове за етап III. Продажбата на търг на 900 млн. квоти 
ще бъде отложено до 2019—2020 г. Отлагането няма да намали общото ниво на наличните квоти, но ще 
промени тяхното разпределение през периода. Законодателното предложение е прието от Парламен -
та и от Съвета през 2013 г.
6. За да се справи с проблема на излишъка и да засили екологичното въздействие на схемата, Комисията 
счита, че е необходимо устойчиво решение на дисбаланса между търсене и предлагане. Поради това 
през януари 2014 г. Комисията предлага, заедно с предложението за пакета на ЕС относно климата 
и енергетиката за периода до 2030 г.7, мерки за структурна реформа за СТЕ на ЕС, с въвеждане от 2021 г. 
на резерв за стабилност на пазара в отговор на вече натрупания излишък на квоти и за подобряване 
на устойчивостта на системата на силен шок чрез автоматично регулиране на предлагането на квоти 
на търг. Законодателното предложение е в процес на обсъждане от Съвета и Европейския парламент.
5 Действия по климата на Европейската комисия, информационна справка „Схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ)“, на разположение на 
адрес http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf .
6 Европейска комисия, ГД „Действия по климата“ ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 окончателен от 22 януари 2014 г. — „Рамка за политиките в областта на климата и енергетиката през периода 
2020—2030 година“.Приложение
55
V
Всички значими проблеми относно регулирането 
и надзора на пазара на емисии, които остават, следва 
да бъдат коригирани при необходимост с цел да се 
подобри целостта на пазара. Комисията прави оценка 
на въздействието на своите политики и предложения 
на всеки етап, от предложението през изпълнението 
до прегледа, за да се гарантира, че са необходими 
действия на равнище ЕС и че те са ефективни. В конте -
кста на докладите, които следва да бъдат предста -
вени от Комисията пред Европейския парламент 
и Съвета през 2019 г. в съответствие с член 90 от 
Директивата относно пазарите на финансови инстру -
менти ІІ (ДПФИ II)1 и член 38 от Регламента относно 
пазарната злоупотреба (РПЗ)2, може да се извърши 
оценка на наскоро приетите правила за регулиране 
и надзор на пазара на емисии, чието прилагане про -
дължава понастоящем.
V, буква а) 
Комисията и съзаконодателите анализираха задъл -
бочено потенциалните рискове по отношение на 
регулирането и надзора на пазара на емисии, свър -
зани с търговците на съответствие, двустранната 
нерегулирана спот търговия и по -малките участници 
в пазара, в процеса на приемане на ДПФИ II (нари -
чана по -нататък „ДПФИ“), която вследствие на това 
съдържа добре балансиран режим за освобождаване. 
Освобождаванията, посочени в член 2, параграф 1, 
букви д) и й) и член 3, параграф 1, буква д) от ДПФИ, 
са предмет на условия и регулаторен надзор и не са 
непременно специфични по отношение на квотите за 
емисии, а се прилагат еднакво и за стокови деривати. 
Мотивите за освобождаванията са резултат от оценка 
на целите на изискването за издаване на лиценз по 
ДПФИ (главно за защита на клиентите на инвести -
ционните посредници при трансгранични операции), 
както и на тяхната пропорционалност по отношение 
на разходите за получаване на такъв лиценз спрямо 
ползите от него за освободените лица.
1 Директива 2014/65/EС на Европейския парламент и на 
Съвета от 15 май 2014 г. относно пазарите на финансови 
инструменти и за изменение на Директива 2002/92/EО и на 
Директива 2011/61/EС.
2 Регламент (ЕС) № 596/2014 на Европейския парламент и на 
Съвета от 16 април 2014 г. относно пазарната злоупотреба 
(Регламент относно пазарната злоупотреба) и за отмяна на 
Директива 2003/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета 
и директиви 2003/124/ЕО, 2003/125/ЕО и 2004/72/ЕО на 
Комисията.Кратко изложение
II
Схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС) е кра -
йъгълният камък на политиката на ЕС в областта на 
климата. В схемата е определена цена за въглерода 
и емисиите от инсталации в обхвата на схемата нама -
ляват в съответствие с предвиденото: до 2012 г. те са 
спаднали с 19 % в сравнение с нивата от 1990 г.
СТЕ на ЕС постига необходимите редуцирани емисии 
на ниска цена. Никоя друга мярка на политиката, неза -
висимо дали данъчна или регулаторна, не гарантира 
това по същия начин, както търговията с емисии.
Успехът на СТЕ на ЕС е вдъхновил други в световен 
план и Комисията ще продължи да поддържа СТЕ като 
мярка на политиката.
III
Въпреки че Сметната палата съсредоточи одита 
върху етап II на СТЕ на ЕС (периода 2008—2012 г.), 
много подобрения вече са въведени за етап III 
(периода 2013—2020 г.) и са насочени конкретно към 
констатациите и оценките, отбелязани от Сметната 
палата. Следователно тези констатации и оценки са 
оценени като допълнителна подкрепа за съответното 
развитие, което вече е налице за етап III, както и като 
материал за размисъл в други случаи.
IV
Комисията взема предвид заключението на Сметната 
палата.
Комисията подчертава, че през етап II управлението 
на СТЕ на ЕС е било затруднено от някои проблеми, 
свързани със стабилността на рамката за защита 
на нейната цялост. Фактът, че бяха налице слабости 
при прилагането на СТЕ на ЕС през етап II, е една от 
важните причини за направения внимателен преглед 
на новото развитие и подобренията, които вече се 
прилагат през етап III.Отговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 56
VI, буква в) 
Комисията признава, че по време на етап II са били 
налице някои непълноти при подаването на доклади 
по член 21. Понастоящем изискванията се спазват 
по-стриктно за етап III въз основа на Решение за 
изпълнение 2014/166/ЕС на Комисията.
VI, буква г) 
Комисията продължава да координира редовния 
обмен с държавите членки и между тях под формата 
на срещи с висока посещаемост, с публикуване на 
протоколите и консултациите.
VI, буква д) 
Комисията счита, че тя продължава да играе важна 
роля за насърчаване на хармонизирането на ключо -
вите мерки за контрол при прилагането на СТЕ на ЕС 
чрез регулаторната рамка и помощни насоки и обра -
зци, както и чрез подходящи конференции, срещи 
и консултации.
VI, буква е) 
Прегледите на системите за санкции на СТЕ на ЕС 
в държавите членки се извършват като част от 
проучванията на Комисията за преглед на съответ -
ствието по СТЕ на ЕС на държавите членки и Решение 
за изпълнение 2014/166/ЕС на Комисията за актуали -
зиране на системата, с което от държавите членки 
се изисква да представят на Комисията годишни 
доклади по член 21 относно прилагането на Директи -
вата за СТЕ на ЕС.
През етап III всеки оператор може да използва между -
народни кредити за проекти до определено ограни -
чение, което се определя въз основа на правилата, 
установени в Регламент (ЕС) № 1123/2013 на Комисията.
VII, параграф 1
Комисията приема препоръките отчасти и е съгласна, 
че всички значими проблеми относно регулира -
нето и надзора на пазара на емисии, които продъл -
жават да са налице, следва да бъдат коригирани 
с цел да се подобри целостта на пазара, когато това 
е необходимо.
VII, параграф 2
Комисията приема препоръката и ще анализира пол -
зите от изясняването на правния статут на квотите.V, буква б) 
Рамката за надзор, установена от законодателството 
на ЕС в областта на финансовите пазари, която се 
използва и за всички стокови деривати, търгувани 
в ЕС (например отчитането на позиции по ДПФИ; 
в РПЗ са установени широкообхватни механизми за 
сътрудничество), се прилага за пазара на емисии.
Механизмите за регулаторно сътрудничество ще вля -
зат в сила и ще бъдат приведени в действие в пълна 
степен от 2017 г.
V, буква в) 
Анализът на пазара на въглеродни емисии на ЕС като 
цяло показва, че пазарът бележи ръст и е достигнал 
зрелост въпреки факта, че правният статут на квотите 
не е определен на равнище ЕС, и факта, че създаването 
и защитата на обезпечени дялове при квотите не са 
изрично предвидени.
V, буква г) 
Въз основа на постигнатия напредък през етап II Комиси -
ята ще осигури извършването на постоянни подобрения, 
необходими за поддържане на сигурността на Регистъра 
на ЕС в съответствие с най -високите стандарти.
В законодателството не е предвидено Комисията да 
извършва мониторинг на операциите в Регистъра на 
ЕС. Надзорът на равнището на ЕС на европейския пазар 
на въглеродни емисии може да бъде подобрен с цел 
разкриване на злоупотреби и измами, но обхватът на тази 
тема е по -широк от този на Регистъра, в който се вписва 
само информация относно физическите прехвърляния на 
въглеродни единици, но не и относно финансовия поток.
VI, буква а)
Приети са регламенти на Комисията, за да се подобрят 
още повече ефективността, ефикасността и хармонизи -
рането на мониторинга и докладването, както и про -
верката и акредитацията, на СТЕ на ЕС през етап III.
VI, буква б) 
С Решение за изпълнение 2014/166/ЕС на Комисията 
и свързана с него обяснителна бележка отново е приве -
дена в действие системата, която изисква от държавите 
членки да подават пред Комисията годишни доклади 
„по член 21“ относно прилагането на Директивата за СТЕ 
на ЕС. Тези доклади са общодостъпни чрез системата 
ReportNet на Европейската агенция за околната среда.
Отговори на Комисията 57
Няколко национални регистри бяха обект на ИТ 
атаки и сигурността на системата на регистрите беше 
подобрена вследствие на централизирането на опе -
рациите в единен Регистър на ЕС. На последно място, 
бяха засилени регулирането и надзорът на пазара на 
въглеродни емисии.
15
Комисията отбелязва, че Сметната палата изрично 
е посочила, че въпросът за това кой регулаторен под -
ход би бил най -подходящ за пазара на емисии е бил 
извън обхвата на този одит.
Комисията счита, че останалите въпроси, които трябва 
да бъдат разгледани с оглед на по -нататъшни регула -
торни действия, следва да се анализират, като се вземе 
предвид регулаторната рамка за квотите за емисии, 
след като те станат финансови инструменти през 2017 г.
16 — Отговор на първо тире
По предложение на Комисията Съветът прие Дирек -
тива 2010/23/ЕС на Съвета3, която предвижда (в 
член 199а) възможността за прилагане на механизма 
за самоначисляване за прехвърлянето на квоти за 
емисии. Срокът за прилагане на тази директива бе 
удължен до 31 декември 2018 г.4
16 — Отговор на трето тире
Регламент (ЕС) № 389/2013 (Регламентът за Регистъра) 
не съдържа пряко позоваване на материалноправ -
ните разпоредби на Директивата относно борбата 
с изпирането на пари, но предвижда специален 
режим за националните администратори на регис -
търа, основан на хармонизиран набор от проверки 
„познавай клиента си“ (KYC) и други приложими 
изисквания, с който следователно се установяват 
пряко приложими хармонизирани правила на рав -
нище ЕС в тази област.
3 Директива 2010/23/ЕС на Съвета от 16 март 2010 г. (за 
изменение на Директива 2006/112/ЕО относно общата 
система на данъка върху добавената стойност по отношение 
на незадължително и временно прилагане на механизма за 
самоначисляване във връзка с доставки на някои услуги, при 
които съществува риск от измами (ОВ L 72, 20.3.2010 г., стр. 1.)).
4 С Директива 2013/43/ЕС на Съвета от 22 юли 2013 г. (ОВ L 201, 
26.7.2013 г., стр. 4).VII, параграф 3
Комисията приема съответните препоръки. Сигур -
ността на системата на регистрите бе съществено 
подобрена от 2012 г. насам и Комисията ще се стреми 
допълнително да подобри системата по отношение 
на аспектите, посочени от Сметната палата.
VII, параграф 4
Комисията приема съответните препоръки. Конкрет -
ните роли и отговорности на всички страни, участващи 
в СТЕ на ЕС, са изяснени в резултат на регламентите на 
Комисията относно акредитацията и проверката, както 
и мониторинга и докладването, приети за етап III.
VII, параграф 5
Комисията приема съответните препоръки, както 
и това, че нивото на насоките и информацията 
относно прилагането на СТЕ на ЕС, приложени през 
етап II, е можело да бъде по -добро. Тя счита, че за 
етап ІІІ ситуацията е била надлежно подобрена.
VII, параграф 6
Комисията счита, че системата за санкции на СТЕ на 
ЕС е ефективна. Глобата от 100 евро на тон емитиран 
CO2, за който не са върнати квоти до 30 април, има 
силен възпиращ ефект. Това се доказва по -специално 
от много високата степен на съответствие.
Държавите членки следва да съблюдават прозрач -
ност относно санкциите, които се прилагат на нацио -
нално равнище, и следва също така да публикуват 
информацията за операторите, които нарушават 
задължението за връщане.
Комисията приема съответната препоръка и отдава 
значение на прозрачността между компетентните 
органи на държавите членки за поддържане на много 
високата степен на съответствие.
Въведение
Каре 2
СТЕ на ЕС беше изправена пред различни рискове, 
които бяха разгледани чрез конкретни действия. 
За справяне с верижните измами с ДДС на пазара 
на въглеродни емисии беше създадена възмож -
ността държавите членки да прилагат механизъм 
за самоначисляване на данък добавена стойност. 
Отговори на Комисията 58
Като взема предвид принципа на пропорционал -
ност, Комисията счита, че по отношение на целите на 
разрешението по ДПФИ, неговите съответни разходи, 
съпоставени с ползите от него и неговата регула -
торна тежест, освобождаванията за купувачите „по 
задължение“, представляват най -необременяващите 
средства за постигане на желания резултат.
Освен това освободените субекти продължават да 
бъдат в обхвата на РПЗ.
20
Що се отнася до извънборсовите деривативни 
инструменти, EMIR налага задължения на някои учас -
тници в пазара, които извършват сделки с деривати, 
и като такива те подлежат на регулиране6.
Няколко проучвания сочат, че делът на обемите на 
спот договорите за нерегулирани деривати, които не 
са преминали клиринг, е бил около 1 % през 2010 г. 
Анализът на наличните данни за по -скорошното раз -
витие на пазара подкрепя заключението, че понастоя -
щем този дял вероятно е дори още по -нисък7.
Освен това изцяло двустранните нерегулирани 
продажби ще продължат да бъдат в обхвата на РПЗ, 
където изрично е посочено, че той „се прилага за 
всяка сделка, нареждане или поведение, отнасящо 
се до всеки финансов инструмент, посочен в член 2, 
параграфи 1 и 2, независимо от това дали сделката, 
нареждането или поведението се осъществява на 
място на търговия“.
5 Пълно наименование: Регламент относно извънборсовите 
деривати, централните контрагенти и регистрите на 
транзакции (Регламент (ЕС) № 648/2012).
6 От почти всички отговори на допитването на Европейския 
орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) относно съответните 
проекти на клирингови прагове, които следва да се прилагат, 
следва, че те трябва да бъдат увеличени, като се твърди, че 
нефинансовите дружества представляват незначителен риск 
от системен характер за финансовата система поради липсата 
на взаимосвързаност между тях. Същото може да се каже за 
нефинансовите дружества, когато става въпрос за изцяло 
двустранната нерегулирана спот търговия с квоти за емисии.
7 Изчисления на Комисията въз основа на данни на Bloomberg 
New Energy Finance относно общия размер на пазара на квоти 
за емисии на ЕС и неговата разбивка по тържища, борси 
и нерегулирани продажби, съчетани с оценка на London Energy 
Brokers Association (LEBA) на дела на нерегулираните продажби 
на квоти за емисии на ЕС, които се отнасят за спот продукти 
през 2010 г., и с данни на LEBA за периода 2010—2014 г. за дела 
на нерегулираните продажби, които не са преминали клиринг.Каре 3 — Отговор на втория параграф
Комисарите, отговорни съответно за политиките 
в областта на СТЕ и ДДС, изпратиха съвместно писмо 
през юни 2011 г. до всички държави членки, които все 
още не прилагаха механизма за самоначисляване, 
с искане за въвеждане на национални разпоредби. 
Това показва, че въпросът е бил разгледан на въз -
можно най -високо равнище.
Каре 3 — Отговор на третия параграф
Механизмът за самоначисляване по отношение на 
квотите за емисии е предвиден в законодателството 
на Италия считано от 1 януари 2015 г.
18
Купувачите „по задължение“ трябва да участват 
в пазара на въглеродни емисии, ако техните емисии 
превишават безплатно разпределените квоти. Те могат 
да купуват чрез банки или инвестиционни посре -
дници, които са регулирани съгласно ДПФИ. ДПФИ 
(прилагана във връзка с РПЗ и Регламента относно 
европейската пазарна инфраструктура (European 
Market Infrastructure Regulation — EMIR)5) има за цел да 
подобри стабилността и целостта на пазара, включи -
телно чрез намаляване на системните рискове, като се 
държи сметка за икономическата ефективност и про -
порционалността на законодателството на ЕС.
19
Освобождаванията обхващат „нефинансови“ субекти, 
които търгуват с квоти. Съществува сходство с осво -
бождаванията по отношение на други правила на 
финансовите пазари, например освобождаване от 
задължението за клиринг за нефинансовите контра -
генти съгласно EMIR или онези, които се прилагат 
за стоковите деривати. Тези освобождавания не са 
общи, а са предмет на условия и/или надзор от нацио -
налните компетентни органи, а също и на равнището 
на ЕС. В някои случаи освобождаванията са нацио -
нални по обхват и нямат трансгранични последици.
Дори когато субектите са освободени по силата на 
ДПФИ, за много от тях продължават да се прилагат 
задълженията по РПЗ, свързани със злоупотреба 
с вътрешна информация и манипулиране на пазара.
Предложението на Комисията беше подкрепено от 
съзаконодателите, които изразиха ясно одобрение 
и потвърждение на този подход и най -малкото разши -
риха обхвата на освобождаванията.
Отговори на Комисията 59
По отношение на РПЗ компетентните органи упраж -
няват своите функции и задължения, произтичащи от 
РПЗ, в сътрудничество с други органи или с пазарните 
образувания. От компетентните органи съгласно РПЗ 
се изисква да си сътрудничат с ЕОЦКП, включително 
по отношение на обмена на необходимата информа -
ция, както и с компетентните органи на държавите — 
членки на ЕС.
Що се отнася до Регистъра на ЕС и правомощията 
на Комисията, националните финансови регула -
тори могат да получат информация за операциите 
в Регистъра на ЕС от съответния национален адми -
нистратор или от Комисията като централен адми -
нистратор (която може да предоставя данни относно 
няколко или всички държави членки) в съответствие 
с член 110, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 389/2013. 
Следва да се отбележи също така, че 30—40 % от 
фючърсите върху квоти на емисии не са държани 
до падеж и следователно сетълментът при тях не се 
извършва с физическа доставка, така че те не могат да 
бъдат видени в Регистъра на ЕС.
24
Комисията отбелязва, че надзорът на пазара на еми -
сии е отговорност на националните регулатори. Инте -
грирани процедури между националните регулатори 
за организиране на надзор на пазара на емисии на 
равнище ЕС са установени с изменените ДПФИ и РПЗ, 
които определят подробни правила за трансгранично 
сътрудничество между компетентните национални 
органи, както и между тях и ЕОЦКП и на равнище ЕС, 
а също и с трети държави по целия свят.
Освен това в рамките на режимите по изменените 
ДПФИ/РПФИ9 и РПЗ/ДПЗ, приложими за квотите за 
емисии съответно от януари 2017 г. и юли 2016 г., ще 
бъде приложена широкообхватна рамка за наблюде -
ние, докладване на данни и надзор (на национално 
равнище и на равнище ЕС).
Честотата и структурата на съществуващите фор -
мални и неформални контакти между службите в рам -
ките на Комисията са достатъчни и пропорционални 
спрямо общите регулаторни функции.
8 Регламент (EС) № 1227/2011.
9 Регламент (ЕС) № 600/2014 на Европейския парламент 
и на Съвета от 15 май 2014 г. относно пазарите на финансови 
инструменти и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012.21
През октомври 2013 г. Комисията поиска от Европей -
ския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) да предос -
тави съвети, за да и ` окаже съдействие за съдържанието 
на делегираните актове, които се изискват от някои 
разпоредби на РПЗ, включително относно нивото на 
праговете по отношение на емисиите на еквивалент на 
въглероден диоксид и номинална топлинна мощност.
По-голямата част от отговорилите на съответното 
допитване на ЕОЦКП твърдят, че има твърде малко или 
няма никаква релевантна информация, специфична за 
различните образувания, която да не е вече публику -
вана в изпълнение на други правила, по -специално на 
Регламента относно интегритета и прозрачността на 
пазара за търговия на едро с енергия (REMIT)8.
Всяко потенциално кумулативно въздействие върху 
пазара на емисии би било значимо само дотолкова, 
доколкото голяма част от по -малките участници 
в пазара биха координирали своите дейности, което 
не само ще бъде предмет на антитръстовото зако -
нодателство, който подлежи на антитръстов надзор, 
но също така трудно ще се поддържа от тях поради 
големия им брой.
22
Комисията е съгласна, че може да се извърши допъл -
нителна работа по механизмите за регулаторно 
сътрудничество в рамката за надзор за пазара на 
квоти за емисии. Съществуващите разпоредби 
относно механизмите обаче ще влязат в сила и ще 
бъдат приведени в действие в пълна степен едва от 
2017 г. Ето защо всички бъдещи действия трябва да се 
съсредоточат върху възможностите за укрепване на 
съществуващите системи, когато това е необходимо, 
въз основа на ясна оценка на мащаба на всички оста -
ващи рискове за СТЕ на ЕС или европейския пазар на 
въглеродни емисии, и това да се направи по най -раз-
ходноефективен и пропорционален начин.
23
Рамката за надзор, установена от законодателството на 
ЕС в областта на финансовите пазари, се използва и за 
всички стокови деривати, търгувани в ЕС (например 
отчитането на позиции по ДПФИ; в РПЗ са установени 
широкообхватни механизми за сътрудничество). 
Прегледът не предоставя елементи в подкрепа на 
позицията, че тази рамка не е подходяща за пазара на 
емисии в сравнение с договорите за стокови деривати 
като цяло.
Отговори на Комисията 60
Директива 2003/87/ЕО и законодателството за прилага -
нето и` уреждат всички важни правни характеристики, 
свързани с упражняването на права върху квоти.
Правата на притежаване, прехвърляне, връщане и отмяна 
на квоти са изцяло гарантирани от Директива 2003/87/ЕО, 
а също и напълно подкрепени от Регистъра на ЕС, в рам -
ките на който те могат да бъдат упражнявани.
27
С оглед на изложеното по -горе Комисията счита, че 
правните интереси са надлежно защитени и квотите 
могат да бъдат оспорвани в рамките на граждански дела 
в националните съдилища. Независимо от това Комиси -
ята ще се стреми да анализира потенциалните ползи от 
допълнително изясняване на правния статут на квотите 
в законодателството на ЕС за функционирането на СТЕ на 
ЕС и европейския пазар на въглеродни емисии.
28
Комисията ще разгледа правните и техническите 
възможности за улесняване на регистрацията на 
обезпечени дялове в квотите с оглед на целите на 
публичната политика на СТЕ на ЕС.
30
Комисията счита, че с Регистъра на ЕС са въведени 
подобрения за справяне със слабости от миналото, 
установени в рамките на децентрализираната сис -
тема на националните регистри от етап II. Допълни -
телни действия бяха предприети и впоследствие през 
етап III на СТЕ на ЕС в резултат на преразглеждането 
на Директивата за СТЕ на ЕС през 2009 г. От пуска -
нето на Регистъра на ЕС през 2012 г. не са докладвани 
инциденти и данните, съхранявани в него или в Регис -
търа на трансакциите в ЕС (EUTL), се предоставят 
на националните правоприлагащи органи в хода на 
официални разследвания или съдебни производства.
Комисията е съгласна, че надзорът на пазара на 
въглеродни емисии може да се подобри. Регистърът 
на ЕС не съдържа финансови данни и поради това 
данните в него ще бъдат с ограничено приложение за 
надзора на финансовите операции.
Освен това в съответствие с приложимото първично 
законодателство и Регламент (ЕС) № 389/2013 Коми -
сията няма правно основание за извършване на 
анализ на данните на държавите членки, съхранявани 
в Регистъра на ЕС.25
Пазарът на въглеродни емисии на ЕС бележи ръст и е 
достигнал зрелост въпреки факта, че правният статут 
на квотите не е определен на равнище ЕС. Факторите, 
които са движеща сила за ликвидността, са предимно 
икономически, а не правни по характер10.
Комисията счита, че Директива 2003/87/ЕО и разпоред -
бите по прилагането и `, по -специално член 40 от Регла -
мент (ЕС) 389/201311, както и развиващата се рамка за 
регулиране на финансовите пазари на ЕС12 осигуряват 
необходимите правни основи за прозрачен и ликвиден 
пазар на въглеродни емисии на ЕС, като същевременно 
се гарантира стабилността и целостта на пазара.
26
В съответствие с член 345 от ДФЕС, съгласно законо -
дателството на ЕС вещното право е прерогатив на 
държавите членки. Това е валидно в още по -голяма 
степен във връзка с предоставянето на правомощия 
за създаване на права на собственост на равнище 
ЕС по отношение на даден клас активи в случаите, 
когато няма предварително съществуващи права на 
собственост в държавите членки, както е констати -
рала Сметната палата.
Наличието на специален режим на право на собственост 
за търгуване на активи е по -скоро изключение, откол -
кото правило, за по -голямата част от активите, предмет 
на операции, в това число и финансовите инструменти. 
Това обаче не означава, че нормалните принципи на 
националното договорно и вещно право не се при -
лагат задължително за операции с такива активи13. 
10 Комисията вече предложи да се създаде резерв за 
стабилност на пазара (COM (2014) 20) за справяне с излишъка на 
квоти и подобряване на устойчивостта на системата на големи 
сътресения чрез регулиране на предлагането на квотите, които 
ще бъдат продавани на търг, който се обсъжда от Европейския 
парламент и от Съвета.
11 Квотите могат да се държат от всеки, но правото на 
собственост може да бъде установено чрез справка 
в Регистъра на ЕС, тъй като записът в регистъра представлява 
годно и достатъчно доказателство за право на собственост 
върху квотата.
12 Считано от 2017 г. квотите за емисии ще имат статут на 
финансови инструменти в рамките на ЕС и ще бъдат предмет на 
рамката за регулиране на финансовите пазари на ЕС.
13 Например няма специален правен режим за налични 
парични средства по банкови сметки. Титулярът на сметката 
като такъв не притежава парите в сметката си, а просто има 
правна претенция върху тях, но все пак това не е попречило 
на развитието на финансовите пазари въз основа на парични 
средства не само в рамките на ЕС, но и в световен мащаб.
Отговори на Комисията 61
37
Надзорът на европейския пазар на въглеродни еми -
сии на равнище ЕС може да бъде допълнително подо -
брен, включително чрез използване на съответните 
данни от Регистъра на ЕС. В Регистъра на ЕС обаче се 
вписва само информация относно физическите прех -
върляния на въглеродни единици, но не и информа -
ция относно финансовия поток на операциите, което 
не е достатъчно за разкриването на злоупотреби или 
измами.
38
Анализът на трансграничните операции не бе възмо -
жен преди миграцията към Регистъра на ЕС, тъй като 
националните регистри се управляваха от отделните 
държави членки и не бяха консолидирани.
При настоящата правна рамка Комисията осигурява 
прилагането на Регистъра на ЕС, но не е натоварена 
с ролята активно да упражнява надзор върху опе -
рациите в Регистъра на ЕС чрез анализ на данните, 
съхранявани от името на държавите членки.
41
Комисията счита, че нейната организационна струк -
тура е адекватна. Разграничението на ролите между 
бизнеса/собственика на политики и доставчика на ИТ 
се прилага от 2014 г. в съответствие с приложимата 
методика за управление на проекти и ресурсите 
и уменията са допълнително оптимизирани, за да се 
осигури адекватна вътрешна организация.
Изпълнението на плана за действие вследствие на 
ИТ одита на Службата за вътрешен одит на Комиси -
ята е насочено към отстраняване на установените 
слабости и ще повиши ефективността на развитието 
и управлението на регистъра.
50
В Каре 4 от доклада на Сметната палата са описани 
основните аспекти, свързани с мониторинга, доклад -
ването и проверката. Въпреки че може разумно да се 
очаква някаква форма на проверка от страна на ком -
петентния орган на заверените годишни доклади за 
емисиите, Директива 2003/87/ЕО, както и мерките за 
нейното изпълнение не изискват това изрично. Пълно 
дублиране на проверката би било непродуктивно, 
включително с оглед на допълнителните разходи.Комисията активно подкрепя държавите членки при 
осъществяването на сътрудничество със структурите 
за финансово разузнаване.
31
Комисията счита, че системите на регистрите непре -
къснато се подобряват с течение на времето и че на 
много от проблемите, отбелязани от Сметната палата, 
е потърсено решение през етап III.
32
По отношение на проверките и практиките „позна -
вай клиента си“ (KYC) в Регламент (ЕС) № 389/2013 са 
изчерпателно изброени условията и документите 
за откриване на партиди за изпълнение на задълже -
нията на участниците. Изискванията за партиди на 
доброволни участници обаче установяват само мини -
малните изисквания за откриване на партида.
34
Изискванията, установени с Регламент (ЕС) № 389/2013 
за доброволни участници, предоставят поле на дър -
жавите членки за прилагане на подходящи практики 
за оценка на риска.
35 — Отговор на второ тире
В Регламент (ЕС) № 389/2013 е описано каква инфор -
мация за съмнителни заявления за откриване на 
партида се споделя между националните админи -
стратори. Изготвянето на постоянен списък за целия 
ЕС на отхвърлени заявления за откриване на партиди 
повдига въпроси по отношение на правната рамка 
в областта на защитата на личните данни.
36
С Директива 2003/87/ЕО и Регламент (ЕС) № 389/2013 
управлението на партидите на потребителите в регис -
търа се поверява на държавите членки в съответствие 
с принципа на субсидиарност. Ролята на Комисията 
като централен администратор е да управлява и под -
държа Регистъра на ЕС. Комисията координира изпъл -
нението на съответните законови разпоредби чрез 
организиране на обмен на информация и най -добри 
практики за проверки „познавай клиента си“, по -спе-
циално в рамките на Работната група на администра -
торите на регистри, с особен акцент върху методите 
и инструментите, които могат да бъдат прилагани 
съгласно действащата правна рамка.
Отговори на Комисията 62
по акредитация, както и за компетентните органи за 
получаване на достъп с цел оценяване на вътрешния 
доклад за проверка на проверителя. Въпреки това 
необходимостта да се осигури много по -голяма хар -
монизация на проверката и акредитацията по СТЕ на 
ЕС е основната причина, поради която Регламент (ЕС) 
№ 600/2012 относно акредитацията и проверката по 
СТЕ на ЕС бе приет за етап III. 
56
Ролите на отделните субекти в СТЕ на ЕС се основават 
на съответните им компетенции. Проверителите (не 
регулаторните органи) са компетентните на първо 
място за проверка. Националните органи по акре -
дитация (не регулаторните органи) са компетентни 
и упълномощени да акредитират проверителите. 
Определените компетентни органи (не проверите -
лите или националните органи по акредитация) са 
компетентни и упълномощени за общото прилагане 
на СТЕ на ЕС. Координацията между различните 
субекти е важна за насърчаване на ефективното 
прилагане на СТЕ на ЕС като цяло, но тя трябва да 
бъде пропорционална спрямо компетентностите и да 
избягва неефективното и непродуктивно дублиране 
и добавяне на разходи.
57
Комисията счита, че докладваната ситуация на 
проверители, които участват както в проверките, 
така и в разработването на плановете за мониторинг 
на същия обект, съставлява конфликт на интереси. 
Регламент (ЕС) 600/2012 (регламентът за акреди -
тация и проверка за етап III) е категоричен по този 
въпрос и проблемът е област на загриженост с пър -
востепенно значение за разглеждане и намиране 
на решения от страна на националните органи по 
акредитация.
58
Директива 2003/87/ЕО, както и мерките за изпъл -
нението и` не определят изискване за инспекции на 
място от страна на компетентните органи. Така остава 
поле за пропорционално и ефикасно прилагане от 
страна на компетентните органи, включително по 
отношение на въпроса къде и кога инспекциите са 
най -резултатни, избягване на дублирането на функци -
ите на проверителя, както и възможност за съчета -
ване с други регулаторни задължения.51
За етап III вече са въведени определено задължи -
телно съдържание и стандартен образец на доклада 
за проверка по СТЕ на ЕС. Законодателството на 
европейско равнище за етап ІІ на СТЕ на ЕС не позво -
ляваше стандартен образец.
52
Комисията е съгласна, че при етап ІІ бе налице липса 
на последващи действия по констатациите на про -
верителя. За етап III операторите вече са задължени 
да представят доклад за подобренията за одобрение 
от страна на компетентния орган по отношение на 
всички несъответствия и препоръки, докладвани от 
проверителя. Комисията също така публикува насоки 
за проверителите относно това как да процедират 
при повтарящи се констатации.
Каре 7
В образеца на доклада за проверка, вече публикуван 
от Комисията, се посочва минимумът, който задължи -
телно трябва да бъде включен в образците на докла -
дите за проверка на държавите членки за етап III, и се 
съдържа специална разпоредба за отбелязване на 
препоръки от страна на проверителя.
За етап III са въведени допълнителни отговорности за 
акредитация и проверка, а по отношение на нацио -
налните органи по акредитация — за извършване на 
текущ надзор на проверителите. Една от основните 
цели на този текущ надзор е да се проверява посто -
янната компетентност на проверителя, като се търсят 
по-специално несъответствия, като например прове -
рител, който никога не посочва несъответствия или 
препоръки, или несъответствия между вътрешната 
документацията по проверката и издадения доклад 
за проверка.
53
Насоките за мониторинг и докладване по време на 
етап II включваха конкретни определения за етап II 
по отношение на проверителя (Решение 2007/589/
ЕО на Комисията, приложение I, раздел 2, параграф 5, 
буква м)) и акредитацията (Решение 2007/589/ЕО 
на Комисията, приложение I, раздел 2, параграф 5, 
буква к)), преди да посочат съответните насоки за 
Европейската организация за акредитация. Насо -
ките включваха също така разпоредби за органите 
Отговори на Комисията 63
По-специално, всички обществено достъпни решения 
на Комисията относно НПР на държавите членки имат 
същата структура и дават изчерпателна обосновка за 
причините в основата на одобрението или отхвърля -
нето на НПР в съображенията. За всеки аспект, който 
е трябвало да бъде проверен от Комисията в съот -
ветствие с приложение III към директивата, е изло -
жено в детайли дали законовите изисквания са били 
спазени, или не. Така те демонстрират, че Комисията 
е извършила оценката по начина, указан от Дирек -
тива 2003/87/ЕО, и по един и същ начин за всички 
държави членки.
Общ отговор по точки 71 и 72
Комисията признава, че докладването по член 21 
във връзка с прилагането на СТЕ на ЕС не винаги 
е било пълно през етап II. Изискванията понастоящем 
са по -стриктно прилагани за етап III въз основа на 
Решение за изпълнение 2014/166/ЕС на Комисията, 
така че в бъдеще следва да бъде изпълнявано усло -
вието за публикуване на пълен годишен доклад за 
изпълнението.
74
Комисията допълнително е хармонизирала прила -
гането на СТЕ на ЕС през етап III (поради това през 
2009 г. беше приета преразгледаната СТЕ на ЕС) 
и продължава да разглежда варианти за възможни 
по-нататъшни подобрения в бъдеще.
76
Правната рамка оставя извършването на инспекциите 
на държавите членки като част от техния общ подход 
към осигуряване на прилагането на нормативните 
изисквания и във връзка с принципа на субсидиар -
ност Комисията не е натоварена с конкретна роля.64
Комисията е съгласна, че редовното предоставяне на 
актуална информация относно цялостното прилагане 
и функциониране на СТЕ на ЕС е от полза за довери -
ето на заинтересованите страни в системата. На тази 
нужда се дава отговор с докладването, предвидено 
в Директива 2003/87/ЕО, по -специално в съответствие 
с членове 10 и 21 от нея.
67
В контекста на оценката на националните планове за 
разпределение на квоти (НПР) на държавите членки 
моделът PRIMES, като широко използван аналитичен 
инструмент, бе счетен за най -добрият наличен модел 
за сравнение. По -конкретно, моделът беше известен 
на държавите членки, бе считан за надежден и беше 
използван от някои от тях при изготвянето на НПР .
Комисията признава, че в насоките, издадени през 
2005 г., не е била включена инструкция да се използ -
ват данни за емисии за 2005 г. Въпреки това верифи -
цираните емисии за 2005 г. бяха на разположение на 
държавите членки от пролетта на 2006 г., т.е. много 
преди крайния срок за подаване на НПР и много 
преди повечето НПР да бъдат реално подадени. Като 
се има предвид целта на СТЕ на ЕС, Комисията тряб -
ваше да оцени НПР спрямо най -актуалните данни за 
емисиите, което бе подчертано също и от Комитета по 
изменение на климата.
69
Комисията признава, че не е успяла да предостави 
попълнени контролни листове за всички държави 
членки на Сметната палата. Административният 
период за съхранение на тези документи е изте -
къл. Все пак на Сметната палата бяха предоставени 
редица други документи, например кореспонденция 
с държавите членки, презентации и информационни 
листове.
Независимо от това Комисията счита, че няма основа -
ния да се смята, че оценката на НПР в някакво отно -
шение не е еднакво подробна или е непълна.
Отговори на Комисията 64
82
Комисията отбелязва, че разликите по отношение 
на видовете нарушения и санкции между държа -
вите членки могат да бъдат напълно оправдани, 
като се вземат предвид националните особености 
и административни процедури, още повече когато 
съзаконодателите са решили да сведат санкциите 
по член 16, параграф 1 от Директива 2003/87/ЕО до 
националната компетентност по силата на принципа 
на субсидиарност.
83
Прегледите на системите за санкции на СТЕ на ЕС 
в държавите членки се извършват като част от 
проучванията на Комисията за преглед на съответ -
ствието по СТЕ на ЕС на държавите членки и Решение 
за изпълнение 2014/166/ЕС на Комисията за актуали -
зиране на системата, с което от държавите членки 
се изисква да представят на Комисията годишни 
доклади по член 21 относно прилагането на Директи -
вата за СТЕ на ЕС.
84
Комисията се стреми да поддържа специален преглед 
на националните санкции в рамките на СТЕ на ЕС, 
както и да разполага със статистика за прилагането 
на санкциите. Тя вече е предприела по -систематичен 
подход за мониторинг на системата за санкции чрез 
подобряване на въпросите, поставяни на държавите 
членки относно санкциите, в контекста на доклада по 
член 21 от Директива 2003/87/ЕО.
Органите на държавите членки са отговорни за при -
лагане на разпоредбите на СТЕ на ЕС, но Комисията 
следи отблизо прилагането на Директивата за СТЕ на 
ЕС в държавите членки. Когато през етап II възник -
ваха съмнения относно законността на прилагането 
на санкциите, Комисията винаги ги проследяваше 
и поддържаше редовни контакти с държавите членки 
при необходимост. Например Комисията последова -
телно припомняше, че държавите членки не могат да 
намалят глобите в размер на 100 евро14, прилагани 
в случаите, когато не са върнати квоти.
14 Това тълкуване на член 16 междувременно беше 
потвърдено от Съда.77
Комисията продължава да организира мащабен 
обмен на информация с компетентните органи по СТЕ 
на ЕС на държавите членки, например чрез редовните 
обсъждания в рамките на Комитета по изменение на 
климата и неговата Работна група 3, която се зани -
мава с търговията с емисии, специалните технически 
работни групи, форуми като Форума за акредитация 
и проверка и Форума за съответствие заедно със 
свързаните с него работни групи, както и съответни 
групи като Работната група на администраторите на 
регистри. Протоколите от заседанията обикновено 
се предоставят по електронен път за улеснение на 
онези, които не могат да присъстват на заседанията 
лично.
79
Комисията признава важната допълнителна роля 
на Форума за съответствие по СТЕ на ЕС и неговите 
работни групи за хармонизираното прилагане на 
СТЕ на ЕС и обмена на информация за най -добри 
практики между компетентните органи на държавите 
членки. Въпреки че присъствието на националните 
органи понякога е ограничено, информацията, 
обсъждана и обработена в рамките на Форума за 
съответствие, се споделя чрез уеб механизъм, който 
е на разположение на всички компетентни органи.
80
Високата степен на съответствие е най -добрият пока -
зател за възпиращия ефект на режима на санкции 
на СТЕ на ЕС, а именно предвидената в директивата 
санкция на равнище ЕС, приложима в случаите, когато 
не са върнати квоти.
Освен тази хармонизирана санкция за целия ЕС, 
държавите членки определят и прилагат санкции за 
определени нарушения, като например непредаване 
в срок на доклад за емисиите, на базата на съответ -
ното национално законодателство.
Отговори на Комисията 65
89
Комисията взема предвид заключението на Сметната 
палата.
Комисията подчертава, че през етап II СТЕ на ЕС беше 
възпрепятствана от някои проблеми, свързани със 
стабилността на рамката за защита на нейната цялост. 
Фактът, че бяха налице слабости при прилагането на 
СТЕ на ЕС през етап II, е една от важните причини за 
направения внимателен преглед на новото развитие 
и подобренията, които вече се прилагат през етап III.
91
Относно констатациите на Сметната палата, че 
продължава да има нерешени въпроси по отноше -
ние на регулирането и надзора на пазара на емисии, 
свързани с търговците „по задължение“, двустранната 
нерегулирана спот търговия и по -малките участници 
в пазара, Комисията и съзаконодателите анализи -
раха задълбочено потенциалните рискове в процеса 
на приемане на ДПФИ, която вследствие на това 
съдържа добре балансиран режим за освобождаване. 
Рамката за надзор, установена от законодателството 
на ЕС в областта на финансовите пазари, която се 
използва и за всички стокови деривати, търгувани 
в ЕС (например отчитането на позиции по ДПФИ; 
в РПЗ са установени широкообхватни механизми за 
сътрудничество), се прилага за пазара на емисии. 
Механизмите за регулаторно сътрудничество ще вля -
зат в сила и ще бъдат приведени в действие в пълна 
степен от 2017 г.
Препоръка 1
Комисията е съгласна, че всички нерешени значими 
проблеми относно регулирането и надзора на пазара 
на емисии следва да бъдат коригирани при необходи -
мост с цел да се подобри целостта на пазара. Комиси -
ята прави оценка на въздействието на своите поли -
тики и предложения на всеки етап, от предложението 
през изпълнението до прегледа, за да се гарантира, 
че са необходими действия на равнище ЕС и че те са 
ефективни.
В контекста на докладите, които следва да бъдат 
представени от Комисията пред Европейския парла -
мент и Съвета през 2019 г. в съответствие с член 90 от 
ДПФИ II и член 38 от РПЗ, може да се извърши оценка 
на наскоро приетите правила за регулиране и надзор 
на пазара на емисии, които се прилагат понастоящем.86
През етап III на СТЕ на ЕС операторите вече не могат 
да използват международни кредити директно, за да 
изпълняват задълженията си по СТЕ на ЕС. Операто -
рите трябва първо да обменят своите международни 
кредити за квоти, които след това могат да използват 
за изпълнение на задълженията си.
Броят на международните кредити, които опера -
торът може да обмени, е ограничен. Правилата за 
определяне на отделните права за международни 
кредити на една инсталация и един оператор на 
въздухоплавателни средства са установени в Регла -
мент (ЕС) 1123/2013 на Комисията. Операторите 
получават права за периода 2008—2020 г., следова -
телно тяхното право за етап III отчита от какво са се 
възползвали през етап II.
Каре 8 — Отговор на втория параграф
През етап III на СТЕ на ЕС подобни проблеми следва 
да не възникват повече. Моля, вж. отговора на Коми -
сията по точка 86.
Каре 8 — Отговор на третия параграф
През етап III на СТЕ на ЕС подобни проблеми следва 
да не възникват повече. Моля, вж. отговора на Коми -
сията по точка 86.
Заключения и препоръки
87
По време на въвеждането на схемата за търговия 
с емисии не бе налице практически опит на нацио -
нално или европейско равнище. Поради това Комиси -
ята и държавите членки следват подход на учене чрез 
практика, който е доведе до стабилни подобрения 
при разработването и прилагането.
По отношение на СТЕ на ЕС и верижните измами 
с ДДС Комисията, с цел справяне с измамите с ДДС, 
предвиди правно основание за Eurofisc — мрежа за 
бърз обмен на целева информация относно измами 
с ДДС. В този контекст държавите членки разглеж -
дат и новите тенденции при измамите и осигуряват 
ранно предупреждение помежду си, ако се появят 
нови измами. Търговията с въглеродни емисии е един 
от секторите, които са под строго наблюдение от 
страна на държавите членки във връзка с това. 
Отговори на Комисията 66
Препоръка 2
Комисията приема препоръка 2. Тя ще направи ана -
лиз на ползите от изясняване на правния статут на 
квотите и ще обмисли също така дали и как би могъл 
да се осигури специален механизъм за регистриране 
на обезпечени дялове.
Пазарът на въглеродни емисии на ЕС бележи ръст и е 
достигнал зрелост въпреки факта, че правният статут 
на квотите не е определен на равнище ЕС. Факторите, 
които са движеща сила за ликвидността, са предимно 
икономически, а не правни по характер.
Поради това Комисията вече предложи да се съз -
даде резерв за стабилност на пазара (COM (2014) 20) 
за справяне с излишъка на квоти и подобряване на 
устойчивостта на системата на големи сътресения 
чрез регулиране на предлагането на квотите, които 
ще бъдат продавани на търг, който се обсъжда от 
Европейския парламент и от Съвета.
Комисията счита, че Директива 2003/87/ЕО и Регла -
мент (ЕС) 389/2013, както и развиващата се рамка за 
регулиране на финансовите пазари на ЕС осигуряват 
необходимите правни основи за прозрачен и ликви -
ден пазар на въглеродни емисии на ЕС, като съще -
временно се гарантира стабилността и целостта на 
пазара.
93
Сигурността на регистъра е значително подобрена 
в хода на етап ІII на СТЕ на ЕС. В допълнение към при -
лагането на нормативните изисквания за откриване 
на партиди, Комисията насърчава активното сътруд -
ничество и обмена на най -добри практики между 
държавите членки. От 2012 г. постоянното подобря -
ване на Регистъра на ЕС в съответствие с прило -
жимата методика по проектите наложи корекции 
в рамките на Комисията.Препоръка 1, буква а)
Комисията приема препоръка 1, буква а). Комисията 
и съзаконодателите анализираха задълбочено потен -
циалните рискове в процеса на приемане на измене -
ната ДПФИ, която вследствие на това съдържа добре 
балансиран режим за освобождаване. Те ще подлежат 
на преразглеждане през 2019 г. по силата на съответ -
ното законодателство.
За освобождаванията, посочени в член 2, параграф 1, 
букви д) и й) и член 3, параграф 1, буква д) от ДПФИ, 
се прилагат условия и регулаторен надзор и те не са 
непременно специфични по отношение на квотите за 
емисии, а се прилагат еднакво и за стокови деривати. 
Мотивите за освобождаванията са резултат от оценка 
на целите на изискването за издаване на лиценз по 
ДПФИ (главно за защита на клиентите на инвести -
ционните посредници при трансгранични операции), 
както и на тяхната пропорционалност по отношение 
на разходите за получаване на такъв лиценз спрямо 
ползите от него за освободените лица.
Препоръка 1, буква б)
Комисията приема препоръка 1, буква б ), тъй като 
тя взема предвид корпуса на законодателството на 
ЕС в областта на финансовите пазари, което е прието 
и понастоящем се прилага.
Препоръка 1, буква в)
Комисията приема отчасти препоръка 1, буква в). 
Въведени са механизми за сътрудничество, които 
Комисията счита за подходящи за сегашното със -
тояние на пазара на емисии. Службите на Комисията 
са представени в съвета/постоянните комитети 
и работните групи на Европейския орган за ценни 
книжа и пазари (ЕОЦКП), когато се обсъждат въпроси 
на политиките, и са в контакт с Агенцията за сътруд -
ничество между регулаторите на енергия (ACER). 
Сътрудничеството в рамките на Комисията обаче се 
засилва допълнително през етапа на прилагане на 
преработеното законодателство. По отношение на 
другите регулатори и органи за надзор (включително 
агенциите) и в контекста на бъдещото развитие на 
пазара Комисията ще разгледа възможностите за 
насърчаване на инициативи за по -нататъшно укреп -
ване на регулаторното сътрудничество извън онези 
механизми, които вече съществуват.
Отговори на Комисията 67
Препоръка 4
Конкретните роли и отговорности на всички страни, 
участващи в СТЕ на ЕС, са изяснени в резултат на 
регламентите на Комисията относно акредитацията 
и проверката, както и мониторинга и докладването, 
приети за етап III.
Препоръка 4, буква а)
Комисията приема препоръка 4, буква а).
Препоръка 4, буква б)
Комисията приема препоръка 4, буква б). Дирек -
тива 2003/87/ЕО и мерките за изпълнението и` опреде -
лят рамката за прилагане. Този подход оставя поле за 
пропорционално и ефикасно прилагане от страна на 
компетентните органи, включително по отношение 
на това къде и кога инспекциите са най -резултатни, 
избягване на дублирането на функциите на прове -
рителя, както и възможност за съчетаване с други 
регулаторни задължения.
Препоръка 4, букви в) — е)
Тези препоръки са адресирани до държавите членки.
95
Комисията предостави подробни насоки при подго -
товката и прилагането на НПР за етап II. Тя признава, 
че насоките не включваха инструкция да се използват 
данни за емисии за 2005 г., това обаче не е повлияло 
на качеството на оценката на Комисията.
Насоките и мониторингът на Комисията върху при -
лагането на СТЕ на ЕС от държавите членки в хода 
на етап III са подобрени. С Решение за изпълнение 
2014/166/ЕС на Комисията и свързана с него обяс -
нителна бележка отново е приведена в действие 
системата, която изисква от държавите членки да 
подават пред Комисията годишни доклади по член 21 
относно прилагането на Директива 2003/87/ЕО. Тези 
доклади са общодостъпни чрез системата ReportNet 
на Европейската агенция за околната среда.Препоръка 3, буква а)
Комисията приема препоръка 3, буква а). Регистъ -
рът на ЕС не съдържа всички необходими данни за 
разкриване на злоупотреби и измами. Въпреки това 
в съответствие с ДПФИ/РПФИ и ДПЗ/РПЗ вече е пред -
видено мащабно действие за събиране на данни във 
връзка с финансовата страна на операциите с квоти, 
след като те бъдат напълно приложени през 2017 г.
Препоръка 3, буква б)
Комисията приема препоръка 3, буква б).
Препоръка 3, буква в)
Комисията приема препоръка 3, буква в). По отно -
шение на структурата Комисията счита, че тя вече 
е приложена. Вследствие на ИТ одит на Службата за 
вътрешен одит Комисията изясни в допълнителна 
степен ролите на служителите и оптимизира струк -
турата. Комисията се ангажира да осигури доброто 
функциониране на системата на регистъра.
Препоръка 3, букви г) — д)
Тези препоръки са адресирани до държавите членки.
94
С регламентите на Комисията, приети преди началото 
на етап III, се подобряват ефективността, ефикас -
ността и хармонизирането на прилагането на СТЕ на 
ЕС през този етап. В тези регламенти са разгледани 
слабостите, описани от Сметната палата. Подобрени -
ята са свързани с мониторинга и докладването, както 
и с проверката и акредитацията, като се потвържда -
ват ролите и отговорностите на всички страни, 
включително компетентните органи, операторите, 
проверителите, националните органи по акредитация 
и държавите членки.
Отговори на Комисията 68
97
Прегледите на системите за санкции на СТЕ на ЕС 
в държавите членки се извършват като част от 
проучванията на Комисията за преглед на съответ -
ствието по СТЕ на ЕС на държавите членки и Реше -
ние за изпълнение 2014/166/ЕС на Комисията за 
актуализиране на системата, с което от държавите 
членки се изисква да представят на Комисията 
годишни доклади по член 21 относно прилагането на 
Директива 2003/87/ЕО.
Препоръка 6
Комисията счита, че системата за санкции на СТЕ на 
ЕС е ефективна. Глобата от 100 евро на тон емитиран 
CO2, за който не са върнати квоти до 30 април, има 
силен възпиращ ефект. Това се доказва по -специално 
от факта, че всяка година около 99 % от емисиите 
реално са обхванати от необходимия брой квоти 
и поради това санкцията се прилага само за 1 % от 
докладваните емисии.
Държавите членки следва да съблюдават прозрач -
ност относно санкциите, които се прилагат на нацио -
нално равнище за нарушения на задължения, раз -
лични от задължението за връщане, и следва също 
така да публикуват информацията за операторите, 
които нарушават задължението за връщане. Важно 
е обаче да се отбележи, че в съответствие с член 16, 
параграф 1 от Директива 2003/87/ЕО държавите 
членки запазват правото да определят санкци -
ите и разликите в степента на санкциите могат да 
бъдат оправдани, като се вземе предвид контекстът 
в дадена държава членка.
Комисията отдава значение на прозрачността между 
компетентните органи на държавите членки за под -
държане на много високата степен на съответствие.96
Комисията признава, че докладването по член 21 
във връзка с прилагането на СТЕ на ЕС не винаги 
е било пълно през етап II. Изискванията понастоящем 
са по -стриктно прилагани за етап III въз основа на 
Решение за изпълнение 2014/166/ЕС на Комисията, 
така че условието за публикуване на пълен годишен 
доклад за изпълнението следва да бъде изпълнявано 
в бъдеще.
Комисията продължава да организира мащабен 
обмен на информация с компетентните органи по СТЕ 
на ЕС на държавите членки, например чрез редовните 
обсъждания в рамките на Комитета по изменение на 
климата и неговата Работна група 3, която се зани -
мава с търговията с емисии, специалните технически 
работни групи, форуми като Форума за акредитация 
и проверка и Форума за съответствие заедно със 
свързаните с него работни групи, както и съответни 
групи като Работната група на администраторите на 
регистри, а също и чрез свързаните механизми за 
обмен на документи.
Препоръка 5, буква а)
Комисията приема препоръка 5, буква а).
Хармонизирането на СТЕ на ЕС е съществено през 
етап III и Комисията провежда мониторинга на при -
лагането на СТЕ на ЕС от страна на държавите членки 
по-стриктно през етап III.
Препоръка 5, буква б)
Комисията приема препоръка 5, буква б) във връзка 
с редовното публикуване на доклад относно прилага -
нето на СТЕ на ЕС.
Препоръка 5, буква в)
Тази препоръка е адресирана до държавите членки.
Отговори на Комисията 69
Препоръка 6, буква а)
Комисията приема препоръка 6, буква а). Тя ще анали -
зира подробно информацията, която получава чрез 
проучванията за преглед на съответствието по СТЕ на 
ЕС и годишните доклади, представяни от държавите 
членки в съответствие с член 21 от Директивата за 
СТЕ на ЕС, и ще предприема действия, когато счита 
това за уместно.
Препоръка 6, букви б) — в)
Тези препоръки са адресирани до държавите членки.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ  С ПУБЛИК АЦИИТЕ  НА ЕC?
Безплатни публик ации:
  един екземпляр:  
чрез EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  пове че от един екземп ляр или постери/к арти:  
от пре дставителствата на Европейски я съюз (http://ec .europa.eu/r epresen t_bg .htm),  
от делегации те в страни извън Европейски я съюз (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_bg .htm),  
като се свържете с услугата Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_bg .htm)  
или като се обади те на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информаци ята, както и пове чето обаж дани я са безплатни (възмо жно е обаж дани ята от мреж ата на някои  
опера тори, от общ ествени телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публик ации:
 чрез EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
Схемата на Европейския съюз за търговия с емисии 
(СТЕ на ЕС) е основен елемент в политиката на ЕС за 
борба с изменението на климата и често е цитирана като 
референтен модел за нововъзникващите политики 
в областта на изменението на климата на други места по 
света. Сметната палата установи съществени слабости 
при изпълнението на етап II на СТЕ на ЕС (2008—2012 г.), 
както и някои проблеми, свързани със стабилността на 
рамката за закрила на целостта на пазара. Регулирането 
и надзорът на пазара, правният статут на квотите, както 
и системите за обработка на основна информация от СТЕ 
на ЕС следва да бъдат подобрени. Държавите членки 
следва да прилагат по -стриктно рамката за контрол 
и санкциите. Сметната палата отправя редица 
препоръки, насочени към подобряване на целостта 
и прилагането на схемата.
ЕВРОПЕЙСКА
СМЕТНАПАЛАТА