BG    BG BG 
BG    BG  КОМИСИЯ  НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ  ОБЩНОСТИ  
Брюксел , 18.2.2009 
SEC(2009) 154 
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
Придружаващ  документ  към 
  
Предложение  за 
 
РЕГЛАМЕНТ  НА ЕВРОПЕЙСКИЯ  ПАРЛАМЕНТ  И НА СЪВЕТА   
 
за създаване  на Европейска  служба  за подкрепа  в областта  на убежището  
    
ОБОБЩЕНИЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
  
 
{COM(2009) 66 окончателен } 
{SEC(2009) 153} 
BG 2   BG 1. Процедурни  въпроси  и консултация  със заинтересованите  страни   
1.1. Призиви  за създаване  на Европейска  служба  за подкрепа  в областта  на 
убежището   
През  юни 2008 г. Комисията  прие  съобщение1 „План  за политика  в областта  на 
убежището : интегриран  подход  към закрилата  в целия  ЕС“, в което  се определя  
пътна  карта  за втората  фаза  на завършване  на Общата  европейска  система  за 
убежище  (ОЕСУ ), и обяви , че ще предложи  законодателен  проект  за създаването  
на Европейска  служба  за подкрепа  в областта  на убежището . 
В края  на септември  2008 г. Европейският  съвет  прие  Европейския  пакт  за 
имиграцията  и убежището . В рамките  на този пакт2 Европейският  съвет  изрично  
се съгласи  да „създаде  през 2009 г. европейска  служба , която  да има за задача  да 
улеснява  обмена  на информация , анализи  и опит  между  държавите -членки  и да 
разработва  конкретни  форми  на сътрудничество  между  администрациите , 
отговорни  за разглеждане  на молбите  за убежище “.  
1.2. Консултации  и експертни  становища  
Планът  за политика  в областта  на убежището  бе разработен  въз основа  на 
задълбочен  размисъл  и обсъждане  със заинтересованите  страни  относно  бъдещата  
архитектура  на ОЕСУ  и относно  резултатите  от дебата , последвал  зелената  книга  
на Комисията , публикувана  през юни 2007 г.3, имаща  за цел да определи  възможни  
варианти  за формулиране  на втората  фаза  на ОЕСУ . Бяха  поставени  конкретни  
въпроси4 относно  възможното  създаване  на структура  за подкрепа  в областта  на 
убежището . В рамките  на общественото  допитване  се получиха  89 отговора  от 
широк  кръг  заинтересовани  страни5, включително  20 държави -членки , регионални  
и местни  органи , Комитета  на регионите  и Социалния  и икономически  комитет , 
Върховния  комисариат  за бежанците  към Организацията  на обединените  нации  
(ВКБООН ), академични  институции , политически  партии  и голям  брой  
неправителствени  организации . Отговорите  във връзка  със зелената  книга  
                                                 
1 Съобщение  от Комисията  до Европейския  парламент , Съвета , Европейския  икономически  и 
социален  комитет  и Комитета  на регионите : План  за политика  в областта  на убежището : интегриран  
подход  към закрилата  в целия  ЕС, COM(2008)360.  
2
 http://register.consilium.europa.eu/servlet/dri ver?page=Result&lang=EN&typ=Advanced&cmsid=
639&ii_PUBLIC_DOC=%3E0&ff_COTE_DOCUMENT=13440%2F08&ff_COTE_DOSSIER_INST=&ff
_TITRE=&ff_FT_TEXT=&ff_SOUS_COTE_MATI ERE=&dd_DATE_DOCUM ENT=&dd_DATE_REU
NION=&dd_FT_DATE=&fc=ALLLANG&srm=25&md=100&ssf=  
3 Зелена  книга  за бъдещата  обща  европейска  система  за убежище , COM (2007) 301. 
4 Вж. в параграф  3, въпроси  21 и 22. 
5 Получените  89 отговора  се намират  на следния  интернет  адрес :  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylum_s
ystem_en.htm . 
BG 3   BG показаха  широка  подкрепа  за насърчаване  на дейностите  по практическо  
сътрудничество , свързани  с ОЕСУ , и за идеята  за създаване  на специална  
структура , която  да подпомага  и координира  тези дейности  под формата  на 
структура  за подкрепа  в областта  на убежището . Предпочитаният  вариант  на 
политиката , който  се съдържа  в доклада  за оценка  на въздействието  на плана  за 
политика , включва  създаването  на Европейска  служба  за подкрепа  в областта  
на убежището . 
В началото  на 2008 г. Комисията  поръча  външно  проучване  на възможността  за 
създаване  на структурна  подкрепа  за практическото  сътрудничество  в областта  на 
предоставянето  на убежище , което  проучване  да бъде  използвано  в оценката  на 
въздействието  на бъдещата  Европейска  служба  за подкрепа  в областта  на 
убежището . Външното  проучване  се основаваше  на допитване  до 
заинтересованите  страни , което  се състоеше  от 10 казуса  и интервюта  с над 
петдесет  заинтересовани  страни6.  
2. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМА  
2.1. Описание  на проблема  
При приемането  на Европейския  пакт  за имиграцията  и убежището  на своята  
среща  през септември  2008 г. Европейският  съвет  официално  подчерта , че всеки  
преследван  чужденец  има право  да получи  помощ  и закрила  на територията  на 
Европейския  съюз , в изпълнение  на Женевската  конвенция  от 28 юли 1951 г. за 
статута  на бежанците , изменена  с протокола  от Ню Йорк  от 31 януари  1967 г. и 
други  съответни  договори . Въпреки  постигнатия  значителен  успех  през  
последните  години  в резултат  на прилагането  на общи  минимални  стандарти  с 
оглед  въвеждането  на ОЕСУ , продължават  да съществуват  значителни  различия  
между  държавите -членки  по отношение  на предоставянето  на закрила  и формите  
на тази закрила .  
През  първата  фаза  на ОЕСУ  бяха  приети  редица  правни  актове . Практическото  
прилагане  на директивите  обаче  разкрива  значителни  различия  при обработката  на 
молбите  за убежище  както  по отношение  на качеството  на оценката , така и по 
отношение  на разликите  в обработката  в целия  Съюз . Ето защо  в Плана  за 
                                                 
6 Изпълнителят  на проучването  предприе  следните  дейности : преглед  и анализ  на дадените  от 
държавите -членки  отговори  на зелената  книга ; интервю  със служители  от ГД „Правосъдие , свобода  
и сигурност “, които  работят  в областта  на предоставяне  на убежище , и със служители  от Генералния  
секретариат  на Комисията , които  отговарят  за агенциите . Интервюта  бяха  проведени  и със следните  
заинтересовани  страни : представители  на Европейския  парламент , представители  на съществуващи  
инициативи  или структури  за сътрудничество  (напр . EURASIL, IGC, GDISC, EMN), представители  
на неправителствени  и междуправителствени  организации , включително  Европейския  съвет  за 
бежанците  и изгнаниците , ВКБООН , Каритас  Европа  и министерски  отдели  и компетентни  органи , 
които  отговарят  за определянето  на политиките  за убежище , в 10 държави -членки . Бяха  предприети  
посещения  на място  в Белгия , Франция , Германия , Италия , Нидерландия , Полша , Словения , 
Испания , Швеция  и Обединеното  кралство . 
BG 4   BG политика  от юни 2008 г. Комисията  (1) реши  да преразгледа  напълно  
постиженията  на правото  на Общността  в областта  на убежището , за да подобри  
неговото  съдържание , и (2) подчерта  необходимостта , паралелно  с това, да укрепи  
практическото  сътрудничество , свързано  с ОЕСУ .  
Въпреки  че практическото  сътрудничество , свързано  с ОЕСУ , може  да счита  за 
вече добре  развито , много  от аспектите  му продължават  да са с ограничен  обхват  и 
следователно  трябва  да бъдат  разгледани .  
2.2. Специфични  проблеми   
Основните  проблеми  по отношение  на практическото  сътрудничество  са следните : 
• Несъответствия  в практиките  и неоптимален  обмен  на най-добри  практики  на 
равнище  ЕС; 
• Натиск  върху  системите  за убежище  на държавите -членки  и претоварване  на 
някои  държави -членки , и 
• Ограничено  сътрудничество  и координиране  по отношение  на външното  
измерение  на ОЕСУ . 
2.3. Правно  основание  за действие  от страна  на ЕС 
Настоящото  правно  основание  за действие  на Общността  в областта  на политиката  
за убежище  е уредено  в член  63, параграфи  1 и 2 от ДЕО . В тези разпоредби  се 
предвижда , че Съветът  следва  да приеме  „мерки  относно  убежището , в 
съответствие  с Женевската  конвенция  от 28 юли 1951 г. и Протокола  от 31 
януари  1967 г. относно  статута  на бежанците , както  и със съответните  други  
договори “, както  и „мерки  относно  бежанците  и разселените  лица “ в области  
като отговорност  на държавите -членки , условия  за прием , стандарти  за признаване  
на статут  на бежанец , предоставяне  на закрила  (включително  временна  закрила ) и 
балансиране  на усилията  на държавите -членки  за приемане  на лица , търсещи  
убежище .  
По отношение  на практическото  сътрудничество  (в сферата  на убежището ) 
настоящото  правно  основание  се определя  в член  66 от ДЕО , в който  се 
предвижда , че Съветът , действайки  в съответствие  с процедурата , посочена  в 
член  67, взема  мерки  за гарантиране  сътрудничеството  между  съответните  служби  
на правителствата  на държавите -членки , в областите , обхванати  от дял IV (визи , 
убежище , имиграционна  и други  политики , отнасящи  се до свободното  движение  
на лица ), както  и между  тези служби  и Комисията .  
BG 5   BG 3. ЦЕЛИ  
Целите  са изложение  в таблицата  на следващата  страница .  
Общи  цели  Конкретни  цели  Оперативни  цели  
(резултати  и въздействие ) 
Намаляване  на разликите  между  държавите -
членки  при прилагане  на законодателството , 
политиките  и оперативните  практики  Подобряване  на капацитета , знанието  
и ноу-хау на различните  участници  в 
процеса  на предоставяне  на убежище    
Подобряване  на 
справедливата  и 
по-хармонизирана  
обработка  на 
молбите  за 
международна  
закрила  в целия  
Съюз   Намаляване  на разликите  в качеството  и 
съдържанието  на информацията  за страната  
на произход  и хармонизиране  на нейното  
събиране , създаване  и оценка . Подобряване  събирането  и качеството  
на информацията  за страната  на 
произход ; достъп  за всички  държави -
членки  с цел по-доброто  тълкуване  и 
оценка  на информацията . 
Намаляване  на претоварването  на някои  
държави -членки  Подобряване  на 
солидарността  и 
поделяне  на 
тежестта  между  
държавите -членки  
в областта  на 
убежището  Подобряване  капацитета  на държавите -
членки  да се справят  с молбите  за убежище , 
включително  ситуации  на масов  наплив  от 
лица , търсещи  убежище   Подкрепа  за държавите -членки  да 
изградят  капацитет  и подкрепа  за тези 
държави -членки , чиито  системи  за 
предоставяне  на убежище  и капацитет  
за прием  са под особен  натиск   
Подобряване  на успешното  
установяване  на ново  място  на 
кандидатите  за международна  закрила  
извън  границите  на ЕС Подобряване  на 
управлението  на 
бежанските  потоци  
в ЕС чрез  по-
широко  външно  
измерение  на 
ОЕСУ  Подобряване  изпълнението  на някои  аспекти , 
свързани  с външното  измерение  на 
предоставянето  на убежище , като програми  за 
регионална  закрила  и установяване  на ново  
място Укрепване  на системите  за защита  в 
трети  страни  
4. ВАРИАНТИ  НА ПОЛИТИКАТА  
В доклада  за оценка  на въздействието  се разглеждат  две групи  от варианти  на 
политиката .  
Първата  група  се отнася  до задачите  и мисията , които  да бъдат  възложени  на 
структурата  за подкрепа . 
Втората  група  от варианти  на политиката  засяга  възможната  институционална  
организация  на структурата  за подкрепа , която  да ѝ позволи  да функционира  
възможно  най-добре . В доклада  за оценка  на въздействието  се разглеждат  осем  
основни  институционални  варианта  за създаване  на структурата  за подкрепа , 
която  да изпълнява  мисията  и задачите , споменати  по-горе.  
BG 6   BG 4.1. Задачи  и мисия , които  да бъдат  възложени  на бъдещата  структура  за 
подкрепа  в областта  на убежището  
Задачите  и мисията , които  да бъдат  възложени  на бъдещата  структура  за подкрепа  
в областта  на убежището , бяха  анализирани  поотделно , като бяха  оценени  
възможните  варианти . Бяха  оценени  следните  задачи  като възможност  да бъдат  
възложени  на бъдещата  структура  за подкрепа : 
– обмен  на най-добри  практики  
– подпомагане  на мониторинга  и контрола  на качеството  
– дейности  за подобряване  на събирането  и качеството  на информацията  за 
страната  на произход  / подобряване  оценката  на информацията  за страната  
на произход  
– кръг  от експерти  в областта  на убежището  
– преместване  в границите  на ЕС 
– обучение  и изграждане  на капацитет  
– дейности , свързани  с външните  аспекти  на практическото  сътрудничество , 
свързано  с ОЕСУ : установяване  на ново  място  и програми  за регионална  
закрила .  
4.2. Варианти  за институционалната  форма  на бъдещата  структура  за подкрепа  в 
областта  на убежището  
Бе извършен  отделен  анализ  на осем  варианта  на институционална  форма  на 
структурата  за подкрепа  (сред  които  два варианта , които  бързо  бяха  отхвърлени ):  
– непроменено  положение  (отхвърлен ) 
– укрепване  на отдела  на Европейската  комисия  
– създаване  на нова  мрежа  
– създаване  на нова  регулаторна  агенция  (без правомощия  за вземане  на 
решения ) 
– включване  на структурата  за подкрепа  към съществуваща  регулаторна  
агенция : 
– в Агенцията  за основните  права  (FRA) 
BG 7   BG – в Европейската  агенция  за управление  на оперативното  сътрудничество  
по външните  граници  на държавите -членки  на Европейския  съюз  
(FRONTEX) 
– в бъдещата  Агенция  за оперативно  управление  на ШИС  ІІ, ВИС  и 
„Евродак “ и за развитието  и управлението  на други  мащабни  
информационни  системи  
– създаване  на Общ  орган  за подкрепа  на ЕС (регулаторна  агенция  с 
правомощия  за вземане  на решения  – вариант , отхвърлен  по отношение  на 
политиката  за убежище ).  
5. ПРЕДПОЧИТАН  ВАРИАНТ  НА ПОЛИТИКАТА   
Описаните  седем  задачи  са оценени  в доклада  за оценка  на въздействието  като 
възможност  да бъдат  възложени  на бъдещата  структура  за подкрепа  и 
осъществими  от тази бъдеща  структура . 
Този  доклад  за оценка  на въздействието  анализира  поотделно  всеки  възможен  
институционален  вариант  за бъдещата  структура  за подкрепа  в областта  на 
убежището . В таблицата  по-долу  са сравнени  основните  резултати  за осемте  
варианта . Следва  да се отбележи , че критериите  „постигане  на целите “, 
„политическа  осъществимост “ и „последици  за бюджета  на ЕС“ бяха  считани  за 
ключови  фактори  при окончателната  оценка  на вариантите . 
 
BG 8     
ОЦЕНКА  
 
  
 
 
 
 
 
ВАРИАНТИ Постигане  на 
целите  
(функционалн
а и 
практическа  
ефективност ) 
 
Висока  
оценка  (+++)  
/  
Ниска  оценка  
(- - -)  
 Време , 
необходимо  за 
изпълнение  
 
 
 
 
Кратко  (+++) 
/  
Дълго  (- - -) 
 Подкрепа  от 
Комисията , 
необходима  за 
бъдещата  
(външна ) 
структура  
 
Висока  (-- -)  
/  
Ниска  (+++) 
 Правна  
осъществимост  
 
 
 
 
 
 
Висока  (+++)  
/  
Ниска  (- - -)  
 Политическа  
осъществимост  
 
 
 
 
 
Висока  (+++)  
/  
Ниска  (- - -)  
 Последици  за бюджета  на ЕС 
(вж. подробни  данни  във финансовите  приложения  
към доклада  за оценка  на въздействието  – финансов  
еx-ante анализ ) 
 
 
 
 
 
 Обща  оценка  
 
 
 
 
Положителна   
(+ до +++) 
Отрицателна   
(- до - - -) 
      Очаквано  
начало  2010 г.  Минимални  
текущи  
разходи  – 
2011 г.  Максимални  
текущи  
разходи  след  
2011 г.  
Вариант  1 
Непроменен
о положение  0 0 0 0 0 0 0 0 0 
Вариант  2 
Отдел  на 
Комисията   
+  
++  
Не се прилага   
+++  
- - 320.000 2.959.017 5.732.809 
  
+ 
Вариант  3 
Мрежа   
- -  
-  
- -   
++  
+ 345.000 3.970.395 8.067.187 
  
- 
Вариант  4 
Европейска  
служба  за 
подкрепа  в 
областта  на 
убежищет   
+++  
+  
- -  
+++  
+++ 6.145.016 10.318.738 17.612 984  
++(+) 
Вариант  5 
Агенция  за 
основните  
права   
-  
-  
- -   
+  
+ 600.000 6.654.449 12.104.600  
- 
Вариант  6 
FRONTEX  
-  
-  
- -   
+  
- 600.000 6.654.449 11.940.342 
  
- - 
Вариант  7 
Агенция  за 
информацио
нни системи   
- - -  
- - -  
- -  
-  
- - 600.000 6.818.706 12.331.105 
  
- - - 
Вариант  8 
Орган   
+++  
+  
- -  
- - -  
- - -- Не се прилага  Не се прилага  Не се прилага   
- - - 
 
BG 9   BG Въз основа  на гореизложеното , от институционална  гледна  точка  изглежда , че 
предпочитаният  вариант  на политиката  е създаването  на регулаторна  
агенция  като институционална  форма  за бъдещата  Европейска  агенция  за 
подкрепа  в областта  на убежището .  
Европейската  агенция  за подкрепа  в областта  на убежището  изглежда  най-
добрият  вариант  за укрепване  на практическото  сътрудничество  относно  ОЕСУ  
с оглед  на целия  набор  от задачи , които  да бъдат  възложени  на структурата  за 
подкрепа . Въпреки  че от финансова  гледна  точка  това е най-скъпоструващото  
решение , създаването  на службата  за подкрепа  под формата  на регулаторна  
агенция  изглежда  представлява  предпочитаният  вариант , тъй като би бил най-
ефективният  вариант  за постигане  на целите  и изглежда  е по-осъществим  от 
политическа  и правна  гледна  точка  от останалите  институционални  варианти . 
По-конкретно , службата  може  да разчита  на пълната  подкрепа  на Европейския  
парламент  и на държавите -членки  за бързо  приемане  на учредителния  
регламент . Тя ще разполага  и с пълната  подкрепа  на службите  на Комисията  
при бързото  създаване  на службата  след  приемането  от законодателя  на 
учредителния  регламент . Тя ще представлява  европейски  независим  център  за 
експертен  опит  в областта  на убежището  и ще помага  на държавите -членки  да 
се запознаят  със системите  и практиките  на други , да създадат  по-тесни  
работни  отношения  на оперативно  ниво  между  службите  за убежище , да 
изградят  доверие  в системите  на другите  държави -членки  и да постигнат  по-
голяма  съгласуваност  на практика .