[pic] | ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ |

Брюксел, 3.2.2010

COM(2010) 24 окончателен

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА

Оценка на предприетите от Полша мерки в отговор на препоръката на Съвета към Полша за прекратяването на прекомерния държавен дефицит

1. Прилагане на Пакта за стабилност и растеж в настоящите условия на криза

В момента много държави от ЕС са изправени пред дефицит на консолидирания държавен бюджет, надвишаващ заложената в Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) референтна стойност от 3 % от БВП. Често силното нарастване на дефицита, както и дълговите позиции трябва да се разглеждат в контекста на безпрецедентната глобална финансова криза и икономическия спад през 2008—2009 г. Влияние оказват редица фактори. Първо, икономическият спад води до намаляване на данъчните приходи и до повишаване на социалните разходи (напр. обезщетения при безработица). Второ, осъзнавайки важната роля на бюджетните политики при настоящите извънредни икономически условия, в своя Европейски план за икономическо възстановяване (ЕПИВ) от ноември 2008 г., одобрен от Европейския съвет през декември, Комисията призова за фискални стимули. В плана се предвижда стимулите да бъдат съобразени с устойчивостта на публичните финанси и с конкурентоспособността в отделните държави-членки. И накрая, редица държави предприеха мерки за стабилизиране на финансовия сектор, някои от които оказват влияние върху задлъжнялостта или пораждат риск от по-висок дефицит и дълг в бъдеще, въпреки че някои от разходите, свързани с държавната подкрепа, биха могли да бъдат възстановени на по-късен етап.

Съгласно Пакта за стабилност и растеж от Комисията се изисква да започне процедура при прекомерен дефицит (ППД), ако дефицитът на дадена държава-членка надвишава референтната стойност от 3 % от БВП. Измененията на Пакта за стабилност и растеж от 2005 г. имаха за цел да гарантират по-специално, че икономическите и бюджетните условия са взети предвид изцяло на всеки етап от ППД. Така Пактът за стабилност и растеж осигурява рамката, подкрепяща държавните политики за бързо възстановяване на стабилното състояние на бюджета, като се отчита икономическата ситуация и по този начин се осигурява дългосрочна устойчивост на публичните финанси.

2. Процедура при прекомерен дефицит за Полша

Въз основа на данните, предоставени от полските власти през април 2009 г.[1] и впоследствие потвърдени от Евростат[2], и отчитайки прогнозата на службите на Комисията от пролетта на 2009 г., на 13 май 2009 г. Комисията прие доклад за Полша съгласно член 104, параграф 3 от Договора за създаване на Европейската общност (ДЕО)[3]. Впоследствие и съгласно член 104, параграф 4 от ДЕО Икономическият и финансов комитет излезе на 28 май 2009 г. със становище относно доклада на Комисията.

На 24 юни 2009 г. Комисията, след като взе предвид доклада си съгласно член 104, параграф 3 от ДЕО и становището на Икономическия и финансов комитет съгласно член 104, параграф 4 от ДЕО, изпрати на Съвета в съответствие с член 104, параграф 5 от ДЕО своето становище, че в Полша съществува прекомерен дефицит. След това на 7 юли 2009 г. Съветът, по препоръка на Комисията и съгласно член 104, параграф 6 от ДЕО, прие решение, че в Полша съществува прекомерен дефицит, като съгласно член 104, параграф 7 от ДЕО отправи препоръки към страната за прекратяване на прекомерния държавен дефицит до 2012 г. В препоръките си Съветът определи 7 януари 2010 г. за краен срок за предприемане на ефективни действия.

3. Оценка на предприетите ефективни действия

Съгласно Регламент (ЕО) № 1467/97[4] и преразгледания Кодекс за поведение[5] се счита, че държава-членка е предприела ефективни действия, ако тя е действала в съответствие с препоръката, отправена съгласно член 126, параграф 7. Съгласно Кодекса за поведение при оценяване на ефективните действия следва да се отчете конкретно дали съответната държава-членка е постигнала първоначално препоръчаното от Съвета годишно подобрение в структурното си салдо с изчистени еднократни и временни мерки, без да се вземат предвид извънредните и други временни мерки. В случай че действителната корекция се окаже по-ниска от препоръчаната, следва да бъде извършен внимателен анализ на причините за пропуска. Когато корекцията обхваща многогодишен период, в Кодекса за поведение се посочва, че оценката следва да се фокусира главно върху мерките, предприети за гарантиране на подходящата фискална корекция през годината след установяването на прекомерния дефицит.

В своята препоръка от 7 юли 2009 г., отправена съгласно член 104, параграф 7 от ДЕО, Съветът прикани Полша да отстрани по надежден и устойчив начин прекомерния държавен дефицит до 2012 г. Конкретно, Съветът препоръча на полските власти да: а) изпълнят мерките за фискално стимулиране през 2009 г., както е планирано, и по-специално плана за публични инвестиции, като в същото време структурират допълнителния бюджет по начин, който не позволява по-нататъшно влошаване на публичните финанси; б) осигурят от 2010 г. допълнително годишно фискално подобрение от най-малко 1¼ процентни пункта от БВП; в) формулират подробно конкретните мерки, необходими за свеждането на дефицита под референтната стойност до 2012 г., и реформи за ограничаване на текущите първични разходи през следващите години. За да се минимизират рисковете, свързани с корекцията на прекомерния дефицит, Съветът допълнително препоръчва укрепване на средносрочната бюджетна рамка, например чрез въвеждане на законоустановен максимален размер на текущите първични разходи, както и подобряване на мониторинга върху изпълнението на бюджета в рамките на годината. Като краен срок, в рамките на който Полша трябва да предприеме ефективни действия и да конкретизира мерките за постигане на напредък в коригирането на прекомерния дефицит, Съветът определи 7 януари 2010 г.

Полша е единствената страна от ЕС, отбелязала положителен икономически растеж през 2009 г. Увеличението на реалния БВП се оценява на 1,7% спрямо посоченото в прогнозата на службите на Комисията от пролетта на 2009 г. намаление от 1,4 %. Този положителен резултат е следствие на съвкупност от благоприятни фактори, в т.ч. стабилни макроикономически показатели в началото на кризата, добре капитализиран и слабо уязвим финансов сектор, затворения характер на полската икономика и ранното обезценяване на паричната единица. По отношение на фискалната политика правителството даде свобода на действие на автоматичните стабилизатори и изготви навреме план за икономическо възстановяване, акцентиращ върху инвестициите. Размерът на съвкупните фискални стимули през 2009 г. — измерен чрез промяната в структурното салдо, се оценява на около 2 % от БВП. Същевременно властите предприеха мерки за спиране на увеличението на бюджетния дефицит. През януари 2009 г., шест месеца преди Съветът да издаде своята препоръка в съответствие с член 104, параграф 7, правителството прие пакет от мерки за фискална консолидация с очаквано въздействие от ¾ % от БВП, съдържащ, inter alia, мерки за намаление на административните разходи и за увеличение на доходите от държавните предприятия. Впоследствие на 17 юли 2009 г., незабавно след приемането на Препоръката на Съвета към Полша за прекратяването на прекомерния дефицит, властите приеха допълнителен бюджет, включващ още съкращения на разходите в размер на 0,2 % от БВП и по-високи доходи от държавните дружества в размер на 0,4 % от БВП. Въпреки тези мерки за консолидация и икономическата конюнктура, която бе значително по-добра от очакваното към момента на препоръката на Съвета, според оценките на властите бюджетният дефицит е достигнал 7,2% от БВП през 2009 г., надвишавайки леко прогнозираните от службите на Комисията през пролетта 6,6 % от БВП. Въпреки че наличните данни не позволяват прецизна оценка на причините за по-високия дефицит, съществуват доказателства, че дефицитът отчасти отразява по-високия дял на съфинансиране по финансираните от ЕС проекти и че по-високият растеж на БВП не се е трансформирал изцяло в по-високи приходи поради неблагоприятното изменение в структурата на растежа и структурните промени в данъчната система преди кризата.

Успоредно с това през 2009 г. властите предприеха важни действия за укрепване на фискалната рамка. Чрез въвеждане на допълнителни специфични разпоредби относно вида мерки, които ще бъдат приложени, в случай че държавният дълг надхвърли 55 % от БВП, властите подсилиха рестриктивния характер на действащия закон за дълга. Перспективата за фискалното планиране на централния държавен бюджет бе увеличена от 3 на 4 години. Осъществени бяха промени в държавното управление, целящи увеличение на прозрачността на публичните сметки. Продължено бе постепенното въвеждане на бюджетна система, основаваща се на резултатите. И накрая, властите обмислят въвеждането през 2010 г. на правила за разходите, които биха улеснили бъдещата консолидация.

Според прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г. бюджетът за 2010 г. съответства на изискванията въпреки лекото влошаване на структурното салдо през 2010 г. В бюджета се предвижда значително увеличение на публичните инвестиции и продължаване на свободното действие на автоматичните стабилизатори, което предвид либералните правила за индексиране ще доведе до голямо увеличение на социалните трансфери. Същевременно в бюджета се предвиждат номинално замразяване на заплатите в публичния сектор — общият размер на възнагражденията в сектор „Държавно управление“ би нараснал с по-малко от 1 % през 2010 г., номинално намаление на други текущи разходи и увеличение на акцизите върху цигари и горива. Особено важно е, че бюджетът се базира върху предпазливи макроикономически допускания. Очакваше се реалният растеж да бъде 1,2 %, но според актуалната информация вероятно той ще надхвърли 2 %, а инфлацията се предвиждаше да бъде 1 %. Това би могло да доведе до извънредни приходи през 2010 г.

В писмото си от 7 януари 2010 г., адресирано до комисар Алмуния, министърът на финансите Ростовски представи план за фискална консолидация за периода 2010—2012 г. Към основните посочени мерки спадат постепенното увеличаване и изравняване на пенсионната възраст за мъже и жени на 67 години, включването на униформените служители в общата социално-осигурителна система, разширяване на данъчната основа (определени професии ще трябва да използват данъчно регистрирани касови апарати) и в допълнение ускоряване на приватизацията от 2010 г. [6]

Като цяло, макар фискалното подобрение, заложено в актуалната политика за периода 2010—2012 г., да не е незначително, то е доста по-малко от препоръчаното от Съвета през юли 2009 г. (3¾ процентни пункта от БВП за периода). Въпреки настъпилите след прогнозата на службите на Комисията от пролетта на 2009 г. по-благоприятни икономически перспективи, даващи основание да се счита, че и по-малко структурно фискално подобрение би било достатъчно за коригирането на прекомерния дефицит до 2012 г., намаляването на държавния дефицит под 3 % от БВП през 2012 г. ще наложи ускоряване на фискалното подобрение през 2011 г. и 2012 г. Ето защо успехът на правителствената стратегия изисква изключително стриктно изпълнение на бюджета през 2010 г. — с цел да се гарантира точното спазване на заложените разходи и разпределянето на всички непредвидени приходи за намаляване на дефицита, и мерки за бюджетна консолидация през 2011 г. и 2012 г., надхвърлящи значително планираните понастоящем.

4. Заключения

Според актуалната информация се счита, че Полша е взела мерки за коригирането на прекомерния дефицит в рамките на определения от Съвета срок. По-специално полските власти:

- изпълниха мерките за фискално стимулиране през 2009 г., както бе планирано, включително плана за публични инвестиции, като в същото време взеха мерки, за да се избегне прекомерното увеличение на дефицита в консолидирания държавен бюджет;

- приеха бюджет за 2010 г., който се базира върху предпазливи макроикономически допускания и съдържа мерки за ограничаване на дефицита, и оповестиха първите елементи от програма за фискална консолидация за периода 2010—2012 г.;

- укрепиха фискалната рамка и започнаха работа по въвеждането на правила за разходите, които се очаква да улеснят консолидацията през следващите години.

Все пак съществуват значителни рискове, свързани с фискалната стратегия на полските власти. Дори и ако бъдат отчетени по-добрите от очакваното перспективи за растеж, ще са необходими значителни мерки за бюджетна консолидация с оглед свеждане на дефицита под 3 % през 2012 г. На този фон следва да се избягва въвеждането на нови мерки за фискално стимулиране, да се изпълни стриктно бюджетът за 2010 г., да се разпределят всички непредвидени приходи за намаляване на дефицита и да се подготвят допълнителни консолидационни мерки за следващите години.

Във основа на гореизложената оценка Комисията счита, че понастоящем не са необходими по-нататъшни стъпки в рамките на процедурата при прекомерен дефицит за Полша. Призовавайки към своевременно изпълнение на планираните мерки, Комисията ще продължи да следи отблизо динамиката на бюджета в Полша в съответствие с Договора и ПСР.

Сравнение на ключови макроикономически и бюджетни прогнози

| | 2007 г. |2008 г. |2009 г. |2010 г. |2011 г. | | Реален БВП(промяна в %) |Прогноза КОМ есен 2009 г. |6,8 |5,0 |1,2 |1,8 |3,2 | | |Прогноза КОМ пролет 2009 г. |6,6 |4,8 |−1,4 |0,8 |не се прилага | | |Национална прогноза |6,8 |5,0 |1,7 |2,62 |не се прилага | |Разлика между фактическия и потенциалния БВП(% от потенциалния БВП) |Прогноза КОМ есен 2009 г. |2,6 |2,6 |−0,4 |−2,2 |−2,3 | | |Прогноза КОМ пролет 2009 г. |3,4 |3,5 |−1,5 |−3,8 |не се прилага | | |Национална прогноза |не се прилага |не се прилага |не се прилага |не се прилага |не се прилага | |Салдо на консолидирания държавен бюджет(% от БВП) |Прогноза КОМ есен 2009 г. |−1,9 |−3,6 |−6,4 |−7,5 |−7,6 | | |Прогноза КОМ пролет 2009 г. |−1,9 |−3,9 |−6,6 |−7,3 |не се прилага | | |Национална прогноза |−1,9 |−3,6 |−7,23 |не се прилага |не се прилага | |Първично салдо(% от БВП) |Прогноза КОМ есен 2009 г. |0,4 |−1,4 |−3,8 |−4,6 |−4,6 | | |Прогноза КОМ пролет 2009 г. |0,4 |−1,7 |−3,7 |−4.3 |не се прилага | | |Национална прогноза |0.4 |−1.4 |не се прилага |не се прилага |не се прилага | |Салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл(% от БВП) |Прогноза КОМ есен 2009 г. |−2,9 |−4,7 |−6,3 |−6,6 |−6,7 | | |Прогноза КОМ пролет 2009 г. |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,8 |не се прилага | | |Национална прогноза |не се прилага |не се прилага |не се прилага |не се прилага |не се прилага | |Структурно салдо1(% от БВП) |Прогноза КОМ есен 2009 г. |−2,9 |−4,7 |−6,4 |−6,6 |−6,7 | | |Прогноза КОМ пролет 2009 г. |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,6 |не се прилага | | |Национална прогноза |не се прилага |не се прилага |не се прилага |не се прилага |не се прилага | |Брутен държавен дълг(% от БВП) |Прогноза КОМ есен 2009 г. |45,0 |47,2 |51,7 |57,0 |61,3 | | |Прогноза КОМ пролет 2009 г. |44,9 |47,1 |53,6 |59,7 |не се прилага | | |Национална прогноза |45,0 |47,2 |не се прилага |не се прилага |не се прилага | |1 Салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, с изключение на еднократните и други временни мерки.

2 Най-актуалната налична информация в писмото на министъра на финансите г-н Ростовски до комисар Алмуния от 7 януари 2010 г.

3 „План за развитие и консолидация на финансите“ от 29 януари 2010 г.

Източник: Прогноза на службите на Комисията от есента на 2009 г.; Проектобюджет за 2010 г. (септември 2009 г.); Бюджетна нотификация от октомври 2009 г.; Писмо от министъра на финансите г-н Ростовски до комисар Алмуния от 7 януари 2010 г.

[1] Съгласно Регламент (ЕО) № 3605/93 на Съвета държавите-членки трябва да докладват два пъти годишно на Комисията за планираните и фактическите нива на дефицита на държавния бюджет и на държавния дълг. Последната нотификация от страна на Полша може да бъде намерена на следния интернет адрес: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Информационен бюлетин на Евростат № 56/2009 от 22 април 2009 г.

[3] За документи, свързани с ППД за Полша, виж следната уебстраница: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] OВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 6.

[5] „Подробности за изпълнението на Пакта за стабилност и растеж и насоки относно формата и съдържанието на конвергентните програми и на програмите за стабилност“, одобрени от Съвета ЕКОФИН на 10 ноември 2009 г.

[6] На 29 януари 2010 г. министър-председателят оповести „План за развитие и консолидация на финансите“. Към основните мерки спадат реформа на обезщетенията при нетрудоспособност, включване на униформените служители в общата социално-осигурителна система, намаляване на възстановяването на ДДС (за фирмени автомобили и горива) и разширяване на данъчната основа (определени професии ще трябва да използват данъчно регистрирани касови апарати).