2013
ПОМОЩ ЗА РАЗВИТИЕ ОТ 
ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ ЗА 
ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ
ISSN 1831-0974
ЕВРОПЕЙСКА
СМЕТНА ПАЛАТА
BG
Специален доклад № 13

ПОМ ОЩ ЗА РАЗВИТИЕ ОТ 
ЕВРОПЕЙСКИЯ  СЪЮЗ ЗА 
ЦЕНТРАЛНА  АЗИЯСпециален доклад № 13  2013
(в съответствие с член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Факс +352 4398-46410
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Специален доклад  № 13  2013
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет  
(http://europa.eu ).
В края на изданието ще намерите библиографско каре.
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2013 г.
ISBN 978-92-9241-469-6
doi:10.2865/64623
© Европейски съюз, 2013 г.
Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.
Printed in Luxembourg
СЪДЪРЖАНИЕ
Точки
 СЪКРАЩЕНИЯ
I–VII  КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ
1–14  ВЪВЕДЕНИЕ
3–6  ЕВРОПЕЙСКИЯТ СЪЮЗ И ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ
7–14 ПОМОЩ ЗА РАЗВИТИЕ ОТ ЕС
13–14  ПРЕГЛЕДИ ОТ СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
15–17  ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА
18–81  КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
18–36 РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА БЮДЖЕТА
19–21  КОМИСИЯТА Е ОПРЕДЕЛИЛА ШИРОКИ ОБЩИ ПРИОРИТЕТИ ЗА РАЗХОДВАНЕТО НА СРЕДСТВАТА
22–23   В ИЗВЕСТНО ОТНОШЕНИЕ КОМИСИЯТА СЕ Е ОТДАЛЕЧИЛА ОТ ДОБРИТЕ ПРАКТИКИ ПРИ ПЛАНИРАНЕТО 
И РАЗПРЕДЕЛЯНЕТО НА ПОМОЩТА…
24–30  …НО Е ВЗЕЛА РАЗУМНИ РЕШЕНИЯ ОТНОСНО РАЗПРЕДЕЛЕНИЕТО НА СРЕДСТВАТА
31 РАЗМЕРЪТ НА ПОМОЩТА ОТРАЗЯВА ОТНОСИТЕЛНИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ ПРОСПЕРИТЕТ
32–35  ОТПУСНАТА Е ПОМОЩ ЗА ПРЕКАЛЕНО МНОГО СЕКТОРИ…
36 …НО ТЯ ОТРАЗЯВА СТРАТЕГИЧЕСКИТЕ ПРИОРИТЕТИ НА КОМИСИЯТА
37–62 ПРАКТИЧЕСКО ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПОЛИТИКАТА
38–39  КОМИСИЯТА Е ИЗПОЛЗВАЛА РАЗНООБРАЗНИ НАЧИНИ ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ
40–44   МНОЖЕСТВО МАЛКИ ПРОЕКТИ И ИНСТРУМЕНТИ ЗА ФИНАНСИРАНЕ  — ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВО ПРЕД 
УПРАВЛЕНИЕТО
45–51  СЛАБ ФОКУС ВЪРХУ АДМИНИСТРАТИВНИТЕ РАЗХОДИ3
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
52 ЦЕЛИ И ПОКАЗАТЕЛИ  — РАЗНОРОДНА КАРТИНА
53–58  БЮДЖЕТНА ПОДКРЕПА  — КОМИСИЯТА Е МОЖЕЛА ДА ПРИЛОЖИ ПО-ГОЛЯМА СТРОГОСТ…
59–62   …И НЕ Е ОБВЪРЗАЛА КАТЕГОРИЧНО ПОДКРЕПАТА С ОПРЕДЕЛЯНЕТО НА УСЛОВИЯ, С ЦЕЛ МИНИМИЗИРАНЕ 
НА КОРУПЦИЯТА
63–81 ИЗПЪЛНЕНИЕ И ОТЧИТАНЕ
64–67  ИЗПЪЛНЕНИЕТО КАТО ЦЯЛО Е БАВНО, НО СЪЩЕСТВУВАТ РАЗЛИЧИЯ…
68–72  …А РЕГИОНАЛНИТЕ ПРОГРАМИ НЕ СА ПОСТИГНАЛИ РЕАЛЕН РЕГИОНАЛЕН ЕФЕКТ
73–77  ПОУКИ ОТ ПРИДОБИТИЯ ОПИТ: УСПЕХИ, НО И ПРОПУСНАТИ ВЪЗМОЖНОСТИ
78–81  ОТЧИТАНЕ: АКЦЕНТ ПО-СКОРО ВЪРХУ ДЕЙНОСТИТЕ, ОТКОЛКОТО ВЪРХУ РЕЗУЛТАТИТЕ
82–86  ЗАКЛЮЧЕНИЯ
87 ПРЕПОРЪКИ
 ПРИЛОЖЕНИЕ I   —  ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЦЕНТРАЛНОАЗИАТСКИТЕ РЕПУБЛИКИ
 ПРИЛОЖЕНИЕ II   —  ПРОВЕРЕНИ ПРОГРАМИ
 ПРИЛОЖЕНИЕ III   —  АДМИНИСТРАТИВНИ РАЗХОДИ НА КОМИСИЯТА
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА И ЕСВД4
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
БВП : Брутен вътрешен продукт
ДРС : Документ за регионална стратегия
ДФЕС : Договор за функционирането на Европейския съюз
ЕБВР : Европейска банка за възстановяване и развитие
ЕИДПЧ : Европейски инструмент за демокрация и права на човека
ЕИСП : Европейски инструмент за съседство и партньорство
ЕС: Европейски съюз
ЕСВД : Европейска служба за външна дейност
ИС: Инструмент за стабилност
ИСР : Инструмент за сътрудничество за развитие
МБР : Механизъм за бързо реагиране
МВФ : Международен валутен фонд
НПО : Неправителствена организация
ОИСР : Организация за икономическо сътрудничество и развитие
ОПР : Официална помощ за развитие
ОССЕ : Организация за сигурност и сътрудничество в Европа
ППС : Паритет на покупателната способност 
СБП : Секторна бюджетна подкрепа
СПС : Споразумение за партньорство и сътрудничество 
УНИЦЕФ : Фонд на ООН за децата
УПФ : Управление на публичните финанси
ЦХР : Цели на хилядолетието за развитие 
BOMCA : Програма за управление на границите в Централна Азия
CADAP : Програма за действие срещу наркотиците в Централна Азия
CRIS : Обща информационна система в областта на външните отношения.
INOGATE : Програма за международен транспорт на петрол и природен газ за ЕвропаСЪКРАЩЕНИЯ5
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
PEFA : Публични разходи и финансова отчетност
SMART : Конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове
TACIS : Техническа помощ за Общността на независимите държави
TRACECA : Програма за транспортен коридор Европа — Кавказ — Азия
USD : Щатски долар6
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ
I.
При одита беше извършена оценка на това как 
Комисията и Европейската служба за външна дей -
ност (ЕСВД) са планирали и управлявали помощта 
за развитие за Централноазиатските републики 
(Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Туркменистан 
и Узбекистан) в периода 2007—2012 г.
II.
Одитът установи, че Комисията и ЕСВД, работейки 
в трудни условия, са положили сериозни усилия да 
планират и изпълнят програмата за предоставяне 
на помощ за развитие от ЕС в Централна Азия, зало -
жена в документа за регионална стратегия (ДРС) 
от април 2007 г. Планирането и отпускането на 
помощта като цяло са задоволителни, но изпълне -
нието — в по-малка степен.
III.
Комисията е обсъдила приоритетите с държавите 
партньори и се е стремила да съгласува своите 
разходни планове с националните им приоритети. 
При географското разпределение на помощта е взет 
предвид относителният икономически проспери -
тет. Всички проекти, избрани за подпомагане от ЕС, 
са допринесли за постигане на широкообхватните 
цели, определени в документа за регионална стра -
тегия. Комисията обаче е предоставила помощ за 
по-голям брой сектори, отколкото е обичайно при 
добрите практики.
IV.
При изпълнението на плановете си Комисията 
е използвала различни начини за предоставяне на 
помощта. Това включва голям брой малки проекти, 
което е създало по-голяма административна тежест 
за делегациите. Управлението на програмата е въз -
препятствано и от многообразието на прилаганите 
финансови инструменти и начини за отчитане, което 
затруднява определянето на размера на средствата, 
изразходвани от ЕС по сектори и по държави в Цен -
трална Азия. Комисията не се е опитала да оцени 
общите административни разходи, свързани с ней -
ната програма за помощ за развитие за Централна 
Азия. V.
Комисията може и трябва да извършва по-строго 
управление на своите програми за бюджетна под -
крепа в Таджикистан и Киргизстан и да ги обвърже 
с конкретни мерки за борба с корупцията. Решени -
ята за изплащане на средствата се основават върху 
поетите от държавите партньори ангажименти за 
извършване на реформи, а не върху постигнатия 
напредък.
VI.
Като цяло изпълнението е бавно, въпреки че 
съществуват значителни разлики в това отношение. 
Регионалните програми не са постигнали реално 
регионално измерение. Голяма част от тях се със -
тоят само от многонационални инструменти, от 
които може да се ползва всяка отделна държава 
партньор. Комисията е установила механизми, които 
да ѝ позволят да използва натрупания опит и да 
подобри своите програми с течение на времето. 
По този начин са постигнати полезни резултати, 
въпреки че в някои случаи те невинаги са били 
реализирани навреме, а в други случаи не са били 
спазени ценни препоръки. Докладите на Комисията 
се акцентират по-скоро върху дейностите, откол -
кото върху резултатите.
VII.
Настоящият доклад отправя препоръки за това как 
наученото от натрупания опит в периода 2007—
2012 г. може да бъде използвано при сътрудничест -
вото на ЕС с този регион в бъдеще.7
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
1. В настоящия доклад се разглеждат планирането и управлението на пре -
доставяната от Европейския съюз (ЕС) помощ за развитие на петте Цен -
тралноазиатски републики (Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Туркме -
нистан и Узбекистан) в периода 2007—2012 г. (вж. картата ).ВЪВЕДЕНИЕ
КАРТА
ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ
BAYKONUR COSMODROME
SIACHEN GLACIERVyatka
Qezel OwzanSeym
Syr  Darya
Amu  DaryaErtis
HelmandChulym
Chulym
Chulym
Irtysh
Katun
IndusKr
Lake
Balqash
Ysyk
Köl
Kara
Bog
GolCaspian
Sea
AFGHANISTANARMENIA
AZERBAIJANCHINARUSSIA
GEORGIA
INDIAIRANKAZAKHSTAN
KYRGYZSTANMONGOLIA
PAKISTANTAJIKISTANTURKMENISTANUKRAINE
UZBEKISTANTura
UralOb
Naryn
YarkantBiyaDon
ErtisTom’
TarimChulym
IleIrtysh
OkaKhopr
EsilKatunIshimVol
Volga
KrToxkanUfa
Syr DaryaVerkhniy Yenisey
Atrek (Atrak)Ertix (Irtysh)
Aral
Sea
Ashgabat DushanbeBishkekTbilisiAstana
Yerevan
BakuTashkent
Tehran
KabulMoscow
QarshiOshFargonaNamanganKurgan
Oostanay Kokshetau
ZhezqazghanPetropavlovsk
Taldyqorghan
DasoguzUrgentchIzhevsk
Oral
RashtTurkmenbasy
BukharaNukusQyzylorda
MaryChärjewRostov
na DonuPenza
VoronezhChelyabinsk
AstrakhanOrenburgSaratovOmskTyumen
Aqtobe
AtyrauPavlodar
Semey Oskemen
TabrizShymkentZhambyl
HeratSamarqandTomsk
VolgogradUfaYekaterinburg
SamaraKazan
Novosibirsk
BarnaulKrasnoyarsk Perm
Almaty
MashhadUrumqi
Qoqon
Qonduz
BaghlanTolyatti
ZaysanOrskRubtsovsk
Temirtau
Beyneu
AqtauMagnitogorskNovokuznetsk
Rudny
KashgarQaraghandy50˚ 60˚ 70˚ 80˚ 90˚
50˚
40˚
80˚ 70˚ 60˚ 50˚40˚50˚50˚ 50˚ 60˚ 70˚ 80˚ 90˚
50˚
40˚
80˚ 70˚ 60˚ 50˚40˚50˚40˚
0 200 400 600 800 km
0 100 200 300 400 500 mi
Източник:  Въз основа на карта на Централна Азия на ООН № 3763, ревизия 7, декември 2011 г. Европейската сметна палата носи 
пълна отговорност за адаптирането на картата.8
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
2. Петте държави, които получават независимост след разпадането на Съ -
ветския съюз след 1991 г., се различават значително по големина на на -
селението, територия, природни ресурси и икономически просперитет. 
Казахстан и Туркменистан разполагат с големи залежи на петрол и газ, 
ефектът от износа на които е отразен в сравнително високият им БВП на 
глава от населението. От гледна точка на постигането на целите на хиля -
долетието за развитие (ЦХР) напредъкът е различен (вж. приложение I  за 
по-подробна информация относно всяка държава). Съществуват и разли -
чия в сравнителната готовност на държавите да се интегрират и сътруд -
ничат с останалия свят.
ЕВРОПЕЙСКИЯТ СЪЮЗ И ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ
3. ЕС е ангажиран активно със страните от Централна Азия след като те 
получиха независимост. Стратегическият документ на Комисията за 
Централна Азия за периода 2002—2006 г. определя ключовите цели 
на стратегията за предоставяне на помощ. Те се състоят в насърчаване 
на стабилността и сигурността в държавите от Централна Азия, както 
и в подпомагане на техния стремеж към устойчиво икономическо раз -
витие и намаляване на бедността. 
4. За периода 2007—2013 г. Европейската комисия (ЕК) излага своите пла -
нове за предоставяне на помощ за развитие в документ за регионална 
стратегия, приет през април 2007 г.1 Политиката на ЕС за Централна Азия 
в периода, за който се отнася одитът, е съгласувана с Европейския съвет 
през юни 2007 г. и е изложена в документа на Съвета „Европейският съюз 
и Централна Азия: стратегията за ново партньорство“2, който приема 
подхода на Комисията.
5. Чрез стратегията на Съвета и програмата на Комисията за предоставяне на 
помощ ЕС определя приоритетите за сътрудничество с региона като цяло, 
като извежда сигурността и стабилността като основни стратегически ин -
тереси. Стратегията препоръчва активно сътрудничество с държавите от 
Централна Азия с оглед насърчаване на мира, демокрацията и икономиче -
ския просперитет. По-специално тя:
 — предлага да се използва пълния потенциал на голям набор ин -
струменти, програми, споразумения за сътрудничество3 и поли -
тически диалог;
 — се стреми да балансира двустранния подход с действия, насоче -
ни към преодоляване на общи регионални предизвикателства4;
 — определя седем основни области на политика, които са от во -
дещо значение5; и1 Европейска комисия, 
документ за регионална 
стратегия за подпомагане на 
Централна Азия за периода 
2007—2013 г.
2 Приет от Европейския 
съвет от 21—22 юни 2007 г. 
(Документ на Съвета 
№ 11177/1/07). 
Публикуван от Съвета 
през октомври 2007 г. 
под името „Европейският 
съюз и Централна 
Азия: стратегията за 
ново партньорство“  
(ISBN 978-92-824-2244-1).
3 Понастоящем са 
в сила споразумения 
за партньорство 
и сътрудничество (СПС) 
с Казахстан, Киргизстан, 
Таджикистан и Узбекистан. 
Към края на май 2013 г. СПС 
с Туркменистан все още не 
беше ратифицирано.
4 Примери за 
общи регионални 
предизвикателства 
са организираната 
престъпност, трафикът 
на хора, наркотици 
и оръжие, тероризмът 
и неразпространението на 
оръжие, междукултурният 
диалог, енергетиката, 
замърсяването на околната 
среда, управлението 
на водите, миграцията, 
управлението на 
границите и транспортната 
инфраструктура.
5 А именно i) добро 
управление, върховенство 
на закона, права на 
човека и демократизация; 
ii) образование и обучение; 
iii) икономическо развитие, 
търговия и инвестиции; 
iv) транспорт и енергетика; 
v) екологична устойчивост 
и управление на 
водите; vi) посрещане 
на общите заплахи 
и предизвикателства; 
vii) междукултурен диалог.9
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
 — увеличава предоставяната от ЕС бюджетна помощ за финансо -
вата перспектива за 2007—2013 г. на около 750 милиона евро 
за целия период6.
6. Европейската комисия открива своята делегация в Казахстан през 1993 г. 
и трансформира представителствата си в Киргизстан и Таджикистан до 
пълноправни делегации на ЕС в края на 2009  г.7 През  2012  г. е открита 
делегация на ЕС в Узбекистан. През 2005 г. Европейският съвет назначава 
специален представител в Централна Азия8, чиято задача е да насърча -
ва добрите отношения между ЕС и Централноазиатските държави и да 
укрепва стабилността, сътрудничеството, демокрацията и спазването на 
правата на човека в региона, както и да подобрява ефективността и по -
пулярността на ЕС в региона.
ПОМОЩ ЗА РАЗВИТИЕ ОТ ЕС
7. Между 1991 и 2013 г. ЕС е отпуснал над 2,1 милиарда евро помощ за раз -
витие и хуманитарна помощ за тези държави, от които 750 милиона евро 
са предназначени за периода 2007—2013 г. От 2007 до 2012  г. Комисията 
е изплатила помощ за развитие в размер на 435 милиона евро за Цен -
трална Азия, като Киргизстан и Таджикистан са основните бенефициенти 
на тези средства (вж. графика 1 ).6 Помощта от ЕС се 
предоставя основно 
чрез Инструмента за 
сътрудничество за 
развитие (ИСР) (Регламент 
(ЕО) № 1905/2006 
на Европейския 
парламент и на Съвета 
от 18 декември 2006 г. 
за създаване на 
финансов инструмент за 
сътрудничество за развитие 
(ОВ L 378, 27.12.2006 г., 
стр. 41).
7 През 2011 г. общият брой 
на служителите, работещи 
в областта на помощта за 
развитие в трите делегации, 
е 74.
8 Решение на 
Съвета 2012/328/
ОВППС от 25 юни 2012 г. 
за назначаване на 
специален представител 
на Европейския съюз 
в Централна Азия (ОВ L 165, 
16.2.2012 г., стр. 59).
ГРАФИКА 1
ПЛАЩАНИЯ ОТ ЕС В ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ ЗА ПЕРИОДА 2007—2012  Г. ПО ДЪРЖАВИ И ЗА 
РЕГИОНА (В МЛН. ЕВРО И ПРОЦЕНТИ)
Източник:  Анализ на Сметната палата на данни от база данни CRIS на Комисията.Казахстан
47,4
11 %
Киргизстан
108,5
25 %
Таджикистан
109,5
25 %Туркменистан
14,4
3 %Узбекистан 
22,0
5 %Регион Централна Азия
133,1
31 %10
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
8. В първите години на този период разходите се извършват предимно чрез 
програмата за техническа помощ за Общността на независимите държави 
(програма TACIS), чиито основни цели са подпомагане на прехода към 
пазарна икономика и укрепване на демокрацията и върховенството на 
закона.
9. От 2007 г. TACIS е заменена от Инструмента за сътрудничество за развитие 
(ИСР), чиито главни цели са намаляване на бедността, устойчиво иконо -
мическо и социално развитие и интеграция на развиващите се страни 
в световната икономика. През този период са предоставяни средства 
и чрез други инструменти, например Европейския инструмент за демо -
крация и човешки права (ЕИДЧП) и инструмента за стабилност (ИС), както 
и Механизма за бързо реагиране (вж. графика 2 ).
10.  За 2010 и 2011 г. бюджетът на ЕС за помощ за развитие за държавите 
от Централна Азия възлиза средно на 89 млн. щатски долара. За срав -
нение  — 175 млн. щатски долара са предоставени от САЩ, 165 млн. от 
Турция, 124 млн. щатски долара от Япония и 109 млн. щатски долара от 
Германия9.9 Въз основа на 
статистическите данни 
относно официалната 
помощ за развитие, 
публикувани от 
Организацията 
за икономическо 
сътрудничество и развитие
ГРАФИКА 2
ПЛАЩАНИЯ ОТ ЕС ЗА ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ ЗА 2007—2012  Г. ПО ФИНАНСОВИ 
ИНСТРУМЕНТИ (В МЛН. ЕВРО)
Източник:  Анализ на Сметната палата въз основа на базата данни CRIS на Комисията.0102030405060708090
2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Други инструменти за финансиране преди 2007/uni00A0г. TACIS ИС (и МБР) ЕИДПЧ ИСР — тематични ИСР — Азия11
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
11.  От гледна точка на икономическия ефект, помощта за развитие предста -
влява малък дял от общия финансов поток към региона. По-специално 
в случая с Казахстан, Туркменистан и Узбекистан официалната помощ за 
развитие (ОПР)10 представлява под 5 % от преките чуждестранни инвес -
тиции (ПЧИ) и под 0,2  % от годишния брутен вътрешен продукт (БВП). 
В периода 1991—2011 г. Европейската банка за възстановяване и раз -
витие (ЕБВР) също е заделила за петте държави 5,945  млрд.  евро под 
формата на заеми, собствен капитал и гаранции, в т.ч. 408 млн. евро през 
2011 г. 
12.  Генерална дирекция „Развитие и сътрудничество“ — EuropeAid, а след 
2011 г. Европейската служба за външна дейност (ЕСВД)11, отговарят за 
формулирането на политиката за развитие на ЕС, многогодишното пла -
ниране на инструментите за предоставяне на външна помощ и опреде -
лянето на секторните политики за тази външна помощ. Това се извършва 
в Брюксел с помощта на делегациите на ЕС в държавите партньори.
ПРЕГЛЕДИ ОТ СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
13.  Съветът редовно проверява напредъка в изпълнението на стратегията 
на ЕС за Централна Азия. В последния си преглед12 Съветът заключава, 
че стратегията продължава да бъде актуална и е постигнат напредък 
в нейното изпълнение. Въпреки това Съветът счита, че усилията на ЕС 
следва да се насочват по-добре и да подпомагат популяризирането и въз -
действието на действията на ЕС в Централна Азия.
14.  В доклад от 2011 г.13 Европейският парламент заключава, че средствата 
от ЕС не са достатъчни, за да може ЕС да оказва въздействие и в седемте 
приоритетни области, определени от Съвета14, и призовава за по-добро 
определяне на приоритетите на политиките. Парламентът подчертава, че 
държавите партньори следва да спазват международните стандарти за 
демокрация, управление, върховенство на закона и човешки права. Пред -
вид съществуващите опасения от корупцията, Парламентът призовава 
Комисията да изготви доклад (който все още се очаква) относно използ -
ването на секторната бюджетна подкрепа в Киргизстан и Таджикистан.10 По статистическите данни 
на ОИСР през 2010 и 2011 г. 
общият среден годишен 
размер на ОПР за Казахстан, 
Туркменистан и Узбекистан 
възлиза на 484 млн. щатски 
долара, като за сравнение 
средният годишен размер 
на ПЧИ за същия период 
е 11,093 млрд. щатски 
долара, а БВП (като 
паритет на покупателната 
способност) възлиза на 
347 млрд. щатски долара 
общо за трите държави, 
както отчитат съответно 
ЕБВР и World Fact Book.
11 ЕСВД поема 
отговорностите на бившата 
генерална дирекция 
„Външни отношения“ на 
Комисията.
12 Съвет на Европейския 
съюз, заключения на Съвета 
относно Централна Азия, 
3179--ото заседание на 
Съвета по външни работи, 
проведено в Люксембург на 
25 юни 2012 г. и документ на 
Съвета № 11455/12.
13 Резолюция на 
Европейския парламент от 
15 декември 2011 г. относно 
настоящото положение 
на стратегията на ЕС за 
Централна Азия, Страсбург, 
P7_TA(2011)0588.
14 Съветът определя 
следните приоритети: 
а) добро управление, 
върховенство на 
закона, права на човека 
и демократизация; 
б) образование и обучение; 
в) икономическо развитие, 
търговия и инвестиции; 
г) транспорт и енергетика; 
д) екологична устойчивост 
и управление на 
водите; е) посрещане 
на общите заплахи 
и предизвикателства; 
ж) междукултурен диалог.12
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
15.  При одита беше проверено как ЕСВД и Комисията са планирали и упра -
влявали помощта за развитие за Централна Азия в периода 2007—2012 г., 
по-специално помощта, изплатена по ИСР , който е основният инструмент 
за финансиране. Одитът потърси отговор на следните въпроси:
 — дали при разпределянето на бюджета Комисията е следвала 
добрите практики и е спазвала декларираните от самата нея 
приоритети на помощта за развитие за Централна Азия;
 — дали Комисията е предоставила помощта за развитие по под -
ходящ начин;
 — дали Комисията е приложила успешно своята политика за пре -
доставяне на помощ, дали я е развила в светлината на натрупа -
ния опит и дали я е отчела задоволително.
 Други аспекти на стратегията на ЕС, като например диалогът по въ -
проси на политиката, не бяха включени в обхвата на одита.
16.  Одитната дейност беше извършена от юни до ноември 2012 г. Одитната 
оценка се основава на документна проверка и анализ, както и на про -
ведени интервюта. През октомври 2012 г. бяха посетени Киргизстан, 
Таджикистан и Узбекистан. По време на посещенията одиторите прове -
доха интервюта със служители в делегациите на ЕС, представители на 
националните органи, служители в посолствата на държавите членки, 
технически експерти, организации на гражданското общество, други до -
нори и заинтересовани страни. Одиторите провериха общо 21 програми 
за подпомагане (19 програми, специфични за отделните държави, и две 
регионални програми — вж. приложение II15).
17.  Одитът използва анализи от други източници, като например изследвания 
и доклади от други донори. Сметната палата извърши анкетно проучване 
относно координацията между донорите и начина, по който другите до -
нори възприемат работата на ЕС в тази област, което беше изпратено на 
висши служители на другите донорски организации във всяка от петте 
Централноазиатски републики16.15 Подбрани така, че да 
обхващат 70 % от разходите 
по Инструмента за 
сътрудничество за развитие 
в периода 2007—2011 г. 
в Киргизстан и Узбекистан 
и програмите за секторна 
бюджетна подкрепа 
в Таджикистан.
16 От 91 адресати на 
анкетното проучване 
отговори бяха получени 
от 28.ОБХВАТ И ПОДХОД НА ОДИТА13
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА БЮДЖЕТА
18.  В точки 19—36 по-долу се разглежда въпроса за това по какъв начин 
Комисията е разпределила бюджета на ЕС и до каква степен е следвала 
добрите практики и своите дефинирани приоритети за предоставяне на 
помощ за развитие за Централна Азия.
КОМИСИЯТА Е ОПРЕДЕЛИЛА ШИРОКИ ОБЩИ ПРИОРИТЕТИ ЗА 
РАЗХОДВАНЕТО НА СРЕДСТВАТА
19.  Както се посочва в т. 4, в съответствие с политиката на ЕС за Централна 
Азия документът за регионална стратегия на Комисията (ДРС) определя 
нейните приоритети при разходването на средствата. В него се припом -
ня, че намаляването на бедността е основната цел на политиката на ЕС за 
развитие, като насърчаването на доброто управление и по-стриктното 
спазване на правата на човека представляват допълващи цели17. Доку -
ментът определя три приоритетни сектора за помощта за развитие от ЕС:
 — насърчаване на регионалното сътрудничество, по-специално 
изграждане на мрежи и пазарна интеграция, опазване на окол -
ната среда, управление на границите и миграцията, митническо 
дело, борба с организираната престъпност, трансгранично съ -
трудничество между отделни лица и в рамките на гражданското 
общество; 
 — намаляване на бедността и повишаване на стандарта на живот, 
по-специално чрез развитие на общностите и схеми за целево 
развитие на селските райони, както и чрез реформи в областта 
на земеделието и социалната закрила;
 — насърчаване на демократизацията, правата на човека, доброто 
управление и икономическите реформи.
20.  Комисията си е поставила за цел да използва съответно 30—35 %, 
40—45 % и 20—25 % от общия си бюджет за постигане на тези три цели. 
21.  След това Комисията е разделила периода на два под-периода (2007—
2010 г. и 2011—2013 г.) и е изготвила индикативна програма за първия 
период, в която са включени по-подробни планове за разпределението 
на помощта и определянето на конкретни приоритети. Комисията е из -
вършила средносрочна оценка през 2010 г. и е заключила, че не са необ -
ходими съществени корекции. Въз основа на тази оценка тя е изготвила 
разходните планове за периода 2011—2013 г.17 Съвместно изявление на 
Съвета и представителите 
на правителствата на 
държавите членки, 
заседаващи в рамките 
на Съвета, Европейския 
парламент и Комисията 
относно политиката на 
развитие на Европейския 
съюз, Европейски консенсус 
за развитие (OJ C 46 от 
24.2.2006 г., стр. 1).КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ14
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
В ИЗВЕСТНО ОТНОШЕНИЕ КОМИСИЯТА СЕ Е ОТДАЛЕЧИЛА ОТ 
ДОБРИТЕ ПРАКТИКИ ПРИ ПЛАНИРАНЕТО И РАЗПРЕДЕЛЯНЕТО НА 
ПОМОЩТА… 
22.  Признатите добри практики при предоставянето на помощ за развитие, 
изложени например в Европейския консенсус за развитие, Парижката 
декларация за ефективност на помощта18 и Кодекса за поведение на ЕС 
относно взаимното допълване и разделението на труда в областта на 
политиката за развитие19, включват следните принципи: 
 — приоритетите за развитие — определени в стратегии за стра -
ните, диалог по въпросите на политиката и програми за сътруд -
ничество за развитие — следва да са формулирани след ясен 
анализ на националните стратегии за развитие, институциите 
и процедурите на държавата бенефициент;
 — за да бъде помощта изцяло ефективна, държавите бенефициенти 
следва да са активно ангажирани със стратегиите и програмите 
за развитие, подпомагани от донорите;
 — донорите от ЕС следва да се стремят да насочват активните си 
действия в дадена държава към най-много три сектора.
23.  ДРС и индикативните програми дават само частично основание за под -
робно изложените разходни приоритети, избрани от Комисията, напри -
мер по отношение на това колко средства трябва да бъдат отделени за 
регионални и колко — за двустранни програми, или защо от конкретни 
сектори се очаква да постигнат най-добрата разходна ефективност по 
отношение на целите на ЕС. На практика в значителна степен са следвани 
предишните структури на разходите в съответните държави.
.. НО Е ВЗЕЛА РАЗУМНИ РЕШЕНИЯ ОТНОСНО РАЗПРЕДЕЛЕНИЕТО НА 
СРЕДСТВАТА
24.  От друга страна, начинът, по който Комисията е разпределила разходите, 
като цяло представлява разумен опит за прилагане на приоритетите на 
ДРС. 
25.  Последователността при разпределянето на средствата е позволила на 
Комисията да използва оптимално предишния си опит, особено в Таджи -
кистан и Киргизстан.18 ОИСР , Парижка 
декларация за ефективност 
на помощта , 2005 г. 
(http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/34428351.pdf ).
19 Съвет на Европейския 
съюз, 9558/07, Брюксел, 
15 май 2007 г.15
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
26.  Комисията е положила усилия да осигури задоволително съгласуване 
на разходите със средствата, отпускани от други донори, като избягва 
препокриването и допринася за координацията между донорите. Три 
четвърти от респондентите в извършената от Сметнатата палата анкета 
между донорите одобряват избора на секторите за подпомагане. Две тре -
ти считат, че Комисията е подбрала за финансиране програми с високо 
качество, по-специално в областта на правата на човека и развитието на 
гражданското общество.
27.  Комисията се е сблъскала със значителни предизвикателства по отно -
шение на координацията с държавите партньори:
 — Казахстан, Туркменистан и Узбекистан не са част от Парижката 
декларация и поради това не са изготвили оценки на нуждите 
от помощ за развитие или стратегии за намаляване на бедността 
във формата, използвана при програмирането на ЕС;
 — ДРС посочва, че целта на предоставяната от ЕС помощ за раз -
витие е да подпомага изпълнението на неговата политическа 
стратегия, като подчертава, че ЕС се стреми да насърчава ико -
номическия просперитет, солидарността, правата на чове -
ка и демокрацията, достойните условия на труд, сигурността 
и устойчивото развитие в световен мащаб. За правителствата на 
държавите партньори правата на човека, доброто управление 
и целите в областта на развитието, като например намаляването 
на бедността, невинаги имат най-висок приоритет;
 — в националните програмни документи може да липсва ясна на -
соченост. Например в Киргизстан планът за действие на страте -
гията за развитие на страната за периода 2009—2011 г. включва 
508 дейности в 19 различни сектора. 
28.  Въпреки тези трудности, Комисията е обсъдила приоритетите за пре -
доставяне на помощта с правителствата на държавите бенефициенти 
и е положила усилия да съгласува отпускането на средства с национал -
ните планове, където такива съществуват. Резултатите от този процес са 
отразени в ДРС и индикативните програми.
29.  Програмите и проектите, проверени от Сметната палата в Киргизстан 
и Таджикистан, съответстват както на стратегията на Комисията, така и, 
доколкото беше възможно да се установи, на приоритетите на правител -
ствата бенефициенти. Например:
 — В Киргизстан финансирането, предоставено от Комисията за 
сектора на образованието от 2009 г. насам, е подпомогнало 
правителството при изготвянето на планове за реформиране 
и развитие на образователната система на страната;16
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
 — в Таджикистан помощта от Комисията за социална закрила се 
съгласува добре с поставения от правителството приоритет 
в социалния сектор, а именно увеличаване на количеството 
и качеството на социалните услуги за бедното население и по -
стигане на съответните цели на хилядолетието за развитие.
30.  В Узбекистан също така проверените от Палатата проекти (например 
помощта за реформиране на системата на наказателното правораздава -
не и подобряване на здравните услуги за майки и деца) съответстват на 
нуждите на страната, определени от правителството. От друга страна, 
съобразяването с установените от правителството нужди невинаги беше 
съпроводено от пълна подкрепа от съответните органи при изпълнение -
то на проектите. Например, на международните експерти, работещи по 
реформата на наказателноправната система, е отказван достъп до затво -
ри и съдебни дела. За да осигури сътрудничеството на правителството 
при своята програма за намаляване на недохранването при кърмачетата, 
Комисията е трябвало да изведе на преден план елемента за насърчаване 
на здравословното хранене при майките и децата, тъй като правител -
ството на Узбекистан не е признавало, че съществува недохранване.
РАЗМЕРЪТ НА ПОМОЩТА ОТРАЗЯВА ОТНОСИТЕЛНИЯ 
ИКОНОМИЧЕСКИ ПРОСПЕРИТЕТ
31.  Комисията е определила най-високите нива на помощ за държавите, 
които счита за най-нуждаещи се и с най-голямо желание и способност 
да използват средствата по най-добрия начин, а именно Таджикистан 
и Киргизстан. Размерът на разпределените средства на глава от населе -
нието за тези две страни е три пъти по-висок, отколкото за другите три 
държави бенефициенти (вж. таблица 1  и приложение I ).
ТАБЛИЦА 1
ОБЩ РАЗМЕР НА ПОМОЩТА, ОТПУСНАТА ПО ИНСТРУМЕНТА ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО ЗА 
РАЗВИТИЕ (ИСР) В ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ ПО ДРС ЗА 2007—2013  Г. И БВП НА ГЛАВА ОТ 
НАСЕЛЕНИЕТО 
ОбластОбщ размер на заделените средства 
за периода 2007—2013 г. 
(в млн. евро)БВП на глава от населението през 
2007г. (в щатски долари по текущ 
курс)
Казахстан 74 6 771
Киргизстан 106 722
Таджикистан 128 563
Туркменистан 53 2 606
Узбекистан 71 830
Регион 242
Общо 674
Източник:  Сътрудничество за развитие ЕС — Централна Азия, Европейска Комисия, 2011 г., и Световна банка, Показатели за 
световното развитие.17
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТПУСНАТА Е ПОМОЩ ЗА ПРЕКАЛЕНО МНОГО СЕКТОРИ…
32.  Подходът на Комисията обаче не е толкова подходящ от гледна точка на 
броя на секторите, за които е тя е предоставила помощ. 
33.  Както е посочено в т. 22, един от ръководните принципи на политиката за 
развитие, който Комисията се е ангажирала да спазва, изисква донорите 
да се стремят да фокусират усилията си върху най-много три сектора 
в която и да е държава партньор с цел да оптимизират резултатите и да 
намалят оперативните разходи. 
34.  Въпреки малкия размер на програмата за предоставяне на помощ за раз -
витие в Централна Азия, Комисията не е приложила стриктно този прин -
цип. Тя е избрала да предостави помощ в четири сектора в Киргизстан 
(управление, земеделие и развитие на селските райони, образование, 
социална закрила), пет сектора в Таджикистан (управление, земеделие 
и развитие на селските райони, социална закрила, частен сектор и здра -
веопазване) и шест сектора в Узбекистан (частен сектор, управление, 
здравеопазване, земеделие и развитие на селските райони, околна среда 
и енергетика, образование).
35.  Освен това Комисията е насочила средства по помощта за развитие от ЕС 
към различни допълнителни сектори чрез регионални и тематични про -
грами. Тези програми подпомагат сектори като енергетика, транспорт, 
околна среда, води, управление на границите и борба срещу наркоти -
ците, върховенство на закона, демокрация и права на човека, развитие 
на частния сектор и висше образование.
…НО ТЯ ОТРАЗЯВА СТРАТЕГИЧЕСКИТЕ ПРИОРИТЕТИ НА 
КОМИСИЯТА
36.  Извършеният от Сметната палата анализ на базата данни на Комисията 
не откри значими случаи на предоставяне на помощ за национална про -
грама, която да не е насочена към една от общите цели за намаляване на 
бедността и подобряване на управлението. Много национални програми 
са фокусирани едновременно върху намаляването на бедността и до -
брото управление. Договорените до края на 2012 г. суми съответстват 
на приоритетите, определени в ДРС (вж. т. 20).18
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ПРАКТИЧЕСКО ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПОЛИТИКАТА
37.  В точки 38—62 по-долу се разглеждат методите, които Комисията използ -
ва за предоставяне на помощ  — какви са подбраните от нея начини за 
предоставяне на помощта, какво внимание обръща тя на администра -
тивните разходи, дали програмите включват ясни цели и показатели за 
изпълнение, които позволяват мониторинг, както и разработване и упра -
вление от страна на Комисията на бюджетната подкрепа, предоставена 
в две от Централноазиатските републики.
КОМИСИЯТА Е ИЗПОЛЗВАЛА РАЗНООБРАЗНИ НАЧИНИ ЗА 
ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ
38.  Комисията е използвала различни начини за предоставяне на помощ 
в зависимост от обстоятелствата (вж. примери в  каре 1 ):
 — споразумения за финансиране с международни организации, 
когато тези организации вече имат развита дейност в съответ -
ните държави и са приемани като партньори от местните власти;
 — бюджетна подкрепа, където тя е допустима, като се има предвид, 
че съгласно Европейския консенсус за развитие това е  предпо -
читаният метод за сътрудничество за развитие , ако условията 
го позволяват20;
 — безвъзмездна финансова помощ за неправителствени органи -
зации (НПО), където съществува активно гражданско общество;
 — договори за услуги (и отделни договори за строителни дейнос -
ти), по-конкретно техническа помощ, при които се цели сближа -
ване с европейските стандарти и добри практики, в комбинация 
със секторна бюджетна подкрепа. 20 Параграф 113 от 
Европейския консенсус за 
развитие.19
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ПРИМЕРИ ЗА ПРОГРАМИ, ФИНАНСИРАНИ ОТ ЕС 
Споразумение за финансиране с международна организация
Проектът за подпомагане на реформата на затворите  има за цел да подобри управлението на за -
творите и повторната социална интеграция на осъдените лица, като разработи програма за реформа 
на затворите в Киргизстан. Между дейностите, предвидени от програмата, са подобряване на хигиената 
и подпомагане на дейности, генериращи доходи. Общият бюджет на дейността, изпълнена от Служба -
та на ООН по наркотиците и престъпността, е 2,78 млн. евро, от които участието на ЕС е в размер на 
2,5 млн. евро. 
Програма за бюджетна подкрепа
Програмата за подкрепа на секторните политики за социална закрила и управление на публич -
ните финанси  в Киргизстан се финансира чрез географски и тематични инструменти за финансиране. 
В седемгодишния стратегически документ е предвидено отпускането на 53 млн. евро за програмата. Ком -
понентът за социална закрила има за цел да развие по-ефективна социална система, която да подобри 
условията на живот на уязвимите групи и живеещите в бедност деца. Паралелно с това компонентът за 
управление на публичните финанси има за цел да подпомогне правителството на Киргизстан да подо -
бри годишната си бюджетна процедура от гледна точка на прозрачността, управленската отговорност, 
предвидимостта и вътрешния контрол.
Безвъзмездна финансова помощ за неправителствена организация
Комисията е съфинансирала 80 % от бюджета на проект за подпомагане на нуждаещи се деца и се -
мейства , като е отпуснала 200 000 евро. Проектът се изпълнява от узбекското подразделение на ор -
ганизацията „SOS Детски селища“ — международна НПО, работеща в Узбекистан от 1996 г. Договорът 
е подписан през 2011 г. като част от програма за партньорство при изграждането на институции, която 
има за цел да подобри стандарта на живот на уязвимите групи в Узбекистан, като подобри сътрудни -
чеството между НПО и местните органи.
Договор за услуги: програма за техническа помощ, комбинирана с програма за секторна 
бюджетна подкрепа
Таджикистан. От 2007 г. насам, за да подпомогне програмата за бюджетна подкрепа в сектора на соци -
алната закрила, Комисията е разработила програма за техническа помощ и развитие на капацитет , 
която се съсредоточава върху: а) подобряване на насочването и рационализиране на схемите за соци -
ално подпомагане; б) развитие на социалните услуги; в) модернизиране на системата от заведения за 
социални стационарни грижи; г) развитие на политика за пазара на труда. Общият бюджет на програмата 
е 5 млн. евро, като за средствата са сключени договори със седем европейски консултантски фирми 
на стойност от 90 000 евро и 2,5 млн. евро.КАРЕ 120
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
39.  Комисията е използвала всички тези начини на предоставяне на помощта 
(вж. таблица 2 ).
МНОЖЕСТВО МАЛКИ ПРОЕКТИ И ИНСТРУМЕНТИ ЗА 
ФИНАНСИРАНЕ — ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВО ПРЕД УПРАВЛЕНИЕТО
40.  Както е посочено в  таблица 2 , безвъзмездната финансова помощ и дого -
ворите за услуги представляват голяма част като брой (но малка част като 
стойност) от усилията на Комисията за предоставяне на помощ в Цен -
трална Азия. Административният ефект от подобен голям брой програми 
може да бъде значителен21.
41.  Към момента на одита делегацията на ЕС в Киргизстан управлява 56 до -
говора. Делегацията докладва, че възможностите ѝ за посещение на мес -
тата, където се изпълняват дейностите по тези договори, са сериозно 
ограничени. Тя също така предоставя подкрепа22 за други 99 договора, 
управлявани от централните служби.21 Например при 
програмите за предоставяне 
на безвъзмездна финансова 
помощ служителите на 
Комисията, в т.ч. тези 
в делегациите, трябва 
да управляват целия 
проектен цикъл — 
изготвяне и публикуване на 
поканите за представяне 
на предложения, 
осведомяване на 
участниците, изготвяне 
и подписване на договори, 
мониторинг и надзор 
на изпълнението, 
управление на финансовите 
и разплащателните цикли, 
подготовка на одити, 
оценки и отчитане.
22 Този вид помощ 
включва и предоставяне 
на обратна връзка по 
предложенията, подадени 
от бенефициентите, 
координиране на 
дейностите по проекта 
в съответната държава 
и представляване на ЕС 
чрез участие в комисии, 
семинари и т.н.
ТАБЛИЦА 2
СУМИ, ЗА КОИТО СА СКЛЮЧЕНИ ДОГОВОРИ ПО ИСР И ТЕМАТИЧНИТЕ ПРОГРАМИ 
ПО ИСР ЗА ПЕРИОДА 2007—2012 Г., ПО НАЧИН НА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩТА
Брой сключени 
договори/споразуменияДоговорени средства до 
края на 2012 г.
(в млн. евро)% от общия размер 
(по стойност)
Споразумения за финансо -
во участие 33 128 36 %
Програми за бюджетна 
подкрепа15 98 28 %
Безвъзмездна финансова 
помощ за НПО143 61 17 %
Договори за услуги и стро -
ителни дейности244 66 19 %
435 353 100  %
Източник:  Анализ на Сметната палата на данни от база данни CRIS на Комисията.21
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
42.  Комисията предоставя помощ за развитие в Централна Азия посредством 
различни инструменти за финансиране. Инструментът за сътрудничест -
во за развитие е основният източник на средства чрез географската си 
програма за Азия и пет тематични инструмента: Продоволствено осигу -
ряване, Недържавни участници и местни власти в процеса на развитие, 
Миграция и убежище, Околна среда и устойчиво управление на при -
родните ресурси, включително на енергията, и Инвестиране в човешки 
ресурси. Финансиране за Централна Азия се предоставя също и по пет 
общи инструмента (вж. т. 8), както и по Инструмента за европейско съ -
седство и партньорство (ИЕСП), който попада под отговорността на друга 
част от централните служби на Комисията. 
43.  Това разнообразие от източници на финансиране повишава допълнител -
но сложността на управлението на разходите на ЕС, както в делегациите, 
така и на централно ниво. Например, за 31 от 56-те договора, управля -
вани от делегацията в Киргизстан по време на одита, тя си сътрудничи 
с географската секция на EuropeAid за Централна Азия. За останалите 
25 проекта делегацията работи с шест други отдела на EuropeAid и един 
отдел на ЕСВД. Осъществяваната от делегацията помощ за другите 99 до -
говора изисква от нея да работи с 11 отдела в EuropeAid, две други деле -
гации на ЕС (в Казахстан и Таджикистан), ЕСВД и генералните дирекции 
на Комисията „Изследвания и иновации“ и „Икономически и финансови 
въпроси“.
44.  Поради големия брой разходни инструменти е трудно да се направи 
оценка (освен чрез времеемки ad hoc действия) на размера на средства -
та, изразходвани от ЕС по държави и по сектори в Централна Азия:
 — Общата информационна система в областта на външните отно -
шения (CRIS) на Комисията не класира разходите в регионалните 
програми по държави партньори23;
 — Справките от CRIS не включват националния компонент на ре -
гионалните и глобалните програми, особено в рамките на Евро -
пейския инструмент за демокрация и права на човека (ЕИДПЧ) 
и Инструмента за стабилност (ИС);
 — На последно място, Комисията не посочва отделно разходите 
в Централна Азия по програмите, финансирани от Европейския 
инструмент за съседство и партньорство24.23 Вж. Специален доклад на 
Европейската сметна палата 
№ 5/2012 относно Общата 
информационна система 
в областта на външните 
отношения ( www.eca.
europa.eu )
24 Като например 
транспортният коридор 
Европа – Кавказ – 
Азия (TRACECA) 
и Международният 
транспорт на петрол 
и природен газ за Европа 
(INOGATE).22
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
СЛАБ ФОКУС ВЪРХУ АДМИНИСТРАТИВНИТЕ РАЗХОДИ
45.  Предоставянето на помощ за развитие, което често протича при трудни 
условия. може да бъде трудоемка и скъпа дейност. Решенията колко сред -
ства и по какъв начин да се изразходват следва да търсят баланс между 
очакваните резултати от една страна и разходите от друга страна, като 
при предвиждането на резултатите (особено в деликатна област като 
Централна Азия) следва да се прилага цялостна перспектива. Въпреки 
това може разумно да се очаква, че разходите за управление на сегменти 
от бюджета за предоставяне на помощ са елемент, за който агенциите за 
подпомагане следва да са осведомени.
46.  Комисията управлява административните разходи чрез комбинация от 
методи, в т.ч. оценка на работното натоварване за всяка делегация. Тя 
обаче не е въвела система за отчитане на общите административни раз -
ходи, свързани с предоставянето на помощ за развитие на регионално 
ниво или на ниво отделни държави. 
47.  Въз основа на данните от Комисията, Палатата изчисли административни -
те разходи за дейностите на Комисията в областта на развитието в Цен -
трална Азия. Палатата включи в изчисленията си разходите за персонал 
и административните разходи, свързани със служителите, които работят 
в областта на помощта за развитие в централните служби и в делегациите. 
Съпътстващите разходи (например за Домовете на Европа25, консултант -
ски услуги и услуги за мониторинг) също бяха взети предвид.
48.  Палатата изчисли съответните административни разходи през 2011 г. 
(последната пълна година към момента на одита) на 10,5 млн. евро 
(вж. приложение III ). От тях 6,6 млн. евро (63 %) са предназначени за 
дейности по сътрудничество за развитие (заплати на служителите и дру -
ги оперативни разходи) в трите съществуващи по това време делега -
ции (вж. т. 6). Разходите за персонал в централните служби възлизат на 
1,8 млн. евро (17 %), а различните съпътстващи разходи (в т.ч. разходите 
за консултантски услуги за набелязване и формулиране на проектите, 
извършване на ориентирани към резултатите мониторинг и оценка, както 
и разходите за Домовете на Европа) са в размер на 2,1 млн. евро (20 %)26.
49.  Тази сума представлява 14,6 % от разходите в областта на развитието 
в Централна Азия през 2011 г. (71,7 млн. евро)27. Този процент следва 
да се разглежда по-скоро като приблизителна стойност, а не като точна 
оценка — изчисленията се влияят например от промените в размера на 
годишните плащания.25 Домовете на Европа, 
които са създадени от 
Комисията, функционират 
като служби за техническа 
поддръжка за действията 
на ЕС и повишават 
осведомеността 
и популярността на 
политиките на ЕС в държави, 
където не съществува 
делегация на ЕС.
26 В изчислението на 
съпътстващите разходи не 
са включени разходите, 
свързани с техническата 
помощ за изпълнението 
на конкретни проекти 
в държавите партньори.
27 Ако от изчислението 
се премахнат разходите 
за консултантски услуги, 
свързани с набелязването 
на проекти, извършването 
на ориентирани към 
резултатите мониторинг 
и оценка, тази цифра ще се 
намали до 12,7 %.23
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
50.  Освен това бюджетите на отделните програми включват административни 
разходи. Например, извършената от Палатата проверка на 20 споразу -
мения за отпускане на безвъзмездна помощ и споразумения за финан -
сиране, сключени с международни организации, показа, че средно 6 % 
от техните бюджети са заделени за общи административни разходи. При 
програмите за бюджетна подкрепа съответстващите суми са много по-ни -
ски като процентно изражение. Разходите за редовните оценки на напре -
дъка, за които са сключени договори с външни експерти, добавят до 1,1 % 
към бюджета на програмата в Таджикистан и около 1,6 % — в Киргизстан.
51.  Тъй като Комисията не отчита показател за административни разходи, не 
е възможно да се сравнят тези оценки с разходите, които тя извършва по 
текущите програми за предоставяне на помощ в останалия свят. Сметна -
та палата обаче отбелязва със загриженост, че Комисията изглежда не 
разполага с пълна информация относно факта, че административните 
разходи представляват значителен дял от разходите по предоставяната 
от нея помощ за развитие в Централна Азия.
ЦЕЛИ И ПОКАЗАТЕЛИ  — РАЗНОРОДНА КАРТИНА
52.  Извършената от Палатата проверка в посетените три държави разкри 
разнородна картина по отношение на определянето на цели SMART (и на 
показателите за тяхната оценка), както показват посочените по-долу 
примери:
 — В Таджикистан за шест от седем проверени програми за техни -
ческа помощ съществуват добре определени целеви стойно -
сти изготвянето на секторни проучвания, стратегии, указания 
и препоръки за правителството. От друга страна, целите на про -
грамата за техническа помощ, подпомагаща Министерството на 
финансите, са формулирани неясно;
 — В Киргизстан информационната програма за продоволствено 
осигуряване съдържа определени неясни показатели, като на -
пример „информацията за продоволственото да бъде всеобщо 
приета като точна и навременна“, „обучени достатъчно членове 
на персонала“ и „полезност на предвижданията за реколтата“. 
От друга страна в програмата за привеждане в действие на до -
брото управление за социална справедливост са определени 
количествени цели;
 — В Узбекистан две от четирите проверени програми посочват ко -
личествено измерими цели, но не определят референтни крите -
рии и базови равнища, които да позволят оценка на добавената 
стойност на програмите.24
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
БЮДЖЕТНА ПОДКРЕПА  — КОМИСИЯТА Е МОЖЕЛА ДА ПРИЛОЖИ 
ПО-ГОЛЯМА СТРОГОСТ …
53.  Секторната бюджетна подкрепа (СБП) представлява прехвърляне на 
средства от ЕС към държавната хазна на държавата бенефициент с цел 
подпомагане на специфични за отделните сектори цели на политики -
те и реформите. Помощта за развитие от Комисията в Централна Азия 
включва и СБП за Киргизстан и Таджикистан, насочена към подпома -
гане на социалната закрила, за която са изплатени съответно 39,4 млн. 
и 24,4 млн. евро за периода 2007—2012 г. 
54.  Комисията изисква от всяка държава, получаваща бюджетна подкрепа, да 
въведе актуална и надеждна програма за подобряване на управлението 
на публичните финанси (УПФ)28. За да гарантира, че дадена програма за 
секторна бюджетна подкрепа ще постигне своите цели както по отноше -
ние на секторното развитие, така и по отношение на подобряването на 
УПФ, Комисията определя съпътстващи условия. Тя изплаща бюджетната 
подкрепа на траншове в продължение на няколко години в зависимост 
от това дали държавата изпълнява тези условия. Тези условия следва да 
бъдат ясно формулирани и строго прилагани, за да бъдат ефективни.
55.  Комисията е следвала тази схема при своите програми за бюджетна под -
крепа в Таджикистан и Киргизстан. И двете правителства са разполагали 
с програма за УПФ, като и в двата случая Комисията е обвързала изпла -
щането на СБП с напредък при изпълнението на тези програми.
56.  През 2007 г. Комисията прекъсва програмата за СБП в Таджикистан за 
две години поради откритието на Международния валутен фонд (МВФ), 
че Министерството на финансите е издало гаранции, които излагат на 
риск държавния бюджет и макроикономическата стабилност на страната. 
Програмата е възобновена през 2009 г. след сключване на споразуме -
ние с МВФ. Реакцията на Комисията е допринесла за разрешаването на 
проблема.28 Въз основа на слабите 
и силните страни, 
определени от оценката 
на PEFA (публични разходи 
и финансова отчетност). 
Рамката за оценка на 
изпълнението PEFA-УПФ 
е инструмент за оценяване 
на системата на УПФ 
в дадена държава с помощта 
на 28 показателя.25
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
57.  Въпреки това в други отношения Комисията не е наложила достатъчно 
стриктно спазването на условията за УПФ. Тя е изплатила средствата за 
бюджетна подкрепа в Киргизстан на три транша29, преди всеки от които 
е извършена оценка на напредъка по целите за УПФ30. Комисията е оцени -
ла напредъка като бавен, но е преценила като основателно изплащането 
на всеки от трите транша, най-вече защото е счела, че правителството 
на Киргизстан продължава да е ангажирано с провеждането на по-ната -
тъшни реформи. Няма категорични данни в подкрепа на това становище. 
Основна част от обосновката на Комисията за взетите решения за изпла -
щане на средства се базира върху нейната оценка на ангажираността на 
държавите партньори с провеждането на реформи, а не на постигнатия 
реален напредък31.
58.  При предоставянето на СБП за социална закрила в периода 2007—2009 г. 
в Таджикистан Комисията не е определила стриктни срокове, в които пра -
вителството трябва да изпълни условията. В резултат на това държавата 
партньор не е имала стимул да ускори изискваните реформи, и изпъл -
нението на тези реформи от правителството е било забавено. Въпреки 
това Комисията е предприела действия за преодоляване на тази слабост 
при следващата програма за секторна бюджетна подкрепа.
…И НЕ Е ОБВЪРЗАЛА КАТЕГОРИЧНО ПОДКРЕПАТА 
С ОПРЕДЕЛЯНЕТО НА УСЛОВИЯ, С ЦЕЛ МИНИМИЗИРАНЕ НА 
КОРУПЦИЯТА
59.  Корупцията е сериозен проблем в републиките от Централна Азия. 
В индекса за възприятие на корупцията на организацията Transparency 
International всички те имат рейтинг под 28 от 100 за 2011 г., като Киргиз -
стан, Туркменистан и Узбекистан са в долните 10 % от наблюдаваните 182 
държави. Освен това международните организации редовно докладват, 
че стратегиите за борба с корупцията на Киргизстан и Таджикистан по -
стигат слаб напредък32.
60.  Широкоразпространената корупция може да засегне репутацията на Ко -
мисията и да намали ефективността на програмите за предоставяне на 
помощ. 
61.  Програмите за УПФ могат да бъдат използвани за борба срещу коруп -
цията. Програмите за УПФ в Таджикистан и Киргизстан включват мерки, 
насочени към подобряване на ефективността и прозрачността на упра -
влението на публичните финанси, от които се очаква да допринесат за 
намаляването на корупцията, като например подобряване на вътрешния 
контрол, процедурите за възлагане на обществени поръчки и вътрешния 
одит в публичната администрация.29 Юни 2008 г., декември 
2010 г., юли 2011 г.
30 Комисията е използвала 
доклади от външни 
консултанти като източник 
за тези оценки.
31 Тази практика се 
отклонява от препоръките 
на Сметната палата, 
изложени в Специален 
доклад № 11/2010 
„Управление на Комисията 
по отношение на общата 
бюджетна подкрепа 
за държавите от АКТБ, 
Латинска Америка и Азия“: 
Комисията следва да 
обосновава решенията за 
превеждане на средства 
с по-структурирани 
и формализирани 
доказателства за постигнат 
задоволителен напредък 
в съответния период, като 
определя ясно критериите 
за оценка на напредъка, 
постигнатият напредък 
и евентуално причините, 
поради които той може 
да не съответства на 
планираното.
32 Доклади на 
Организацията 
за икономическо 
сътрудничество и развитие 
(ОИСР): План за действие 
за борба с корупцията 
от Истанбул, втори кръг 
на мониторинг, Киргизка 
република, Доклад за 
напредъка, 24.2.2012 г., 
и План за действие за борба 
с корупцията от Истанбул, 
втори кръг на мониторинг, 
Таджикистан, Доклад за 
напредъка 16.2.2012 г.26
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
62.  Комисията изпълнява програми за УПФ, техническо сътрудничество 
и реформа на съдебната система, които определено имат положително 
въздействие върху предотвратяването на корупцията. Тя обаче не се е оп -
итала да обвърже пряко своите програми за предоставяне на бюджетна 
подкрепа с конкретни мерки за борба с корупцията, например крими -
нализиране на корупцията, мерки за предотвратяване на корупцията 
и засилване на управленската отговорност на обществените институции.
ИЗПЪЛНЕНИЕ И ОТЧИТАНЕ
63.  В точки 64—81 по-долу се разглеждат три аспекта на управлението на 
Комисията на политиката ѝ за предоставяне на помощ през одитирания 
период — до каква степен и колко бързо Комисията е успяла да изпъл -
ни своята политика за предоставяне на помощ, дали е изменила своите 
програми въз основа на натрупания опит и по какъв начин е отчела пре -
доставянето на помощ за развитие в Централна Азия.
ИЗПЪЛНЕНИЕТО КАТО ЦЯЛО Е БАВНО, НО СЪЩЕСТВУВАТ 
РАЗЛИЧИЯ…
64.  Към края на 2012 г. за 50 % от общите планирани бюджетни кредити за 
поемане на задължения за периода 2007—2013 г. по Инструмента за съ -
трудничество за развитие в Азия са били сключени договори, а 27 % са 
били изплатени (вж. таблица 3 ).
ТАБЛИЦА 3
ОбластОбщ размер на заде -
лените средства за 
периода 2007—2013 г. 
(в млн. евро)Договорени средства за 
периода 2007—2012 г.Изплатени средства през 
периода 2007—2012 г.
Казахстан 74 60 % 28 %
Киргизстан 106 73 % 45 %
Таджикистан 128 65 % 32 %
Туркменистан 53 21 % 13 %
Узбекистан 71 28 % 9 %
Регион 242 42 % 26 %
Общо 674 50 % 27 %
Източник:  Сътрудничество за развитие ЕС — Централна Азия, Европейска Комисия, 2011 г., и данни от системата CRIS.РЕГИОНАЛНА СТРАТЕГИЯ ЗА ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ 2001—2013  Г. ИНСТРУМЕНТ 
ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО ЗА РАЗВИТИЕ В АЗИЯ КЪМ 31.12.2012  Г. — ДОГОВОРИ 
И ПЛАЩАНИЯ27
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
65.  При одита бяха открити случаи, в които стартирането на програмите 
е било засегнато от сериозни закъснения. В извадката от програми, 
проверени в Узбекистан, например, подписването на споразумение за 
финансиране е отнело средно две години, като е била необходима още 
една година, за да започне изпълнението на програмата. Тежките бюро -
кратични процедури на администрациите бенефициенти, трудностите да 
се открият подходящи за финансиране дейности и сложните процедури 
на Комисията са допринесли за забавянето на изпълнението на стра -
тегията. Около три четвърти от респондентите в анкетата на Сметната 
палата, проведена сред донорите на помощ, посочват, че процедурните 
и правните изисквания на Комисията са прекалено сложни.
66.  Скоростта на изпълнение се различава значително в държавите бенефи -
циенти. Напредъкът е особено бавен в Туркменистан и Узбекистан. Това 
се дължи най-вече на разликите в приоритетите и подходите към съ -
трудничеството за развитие между ЕС и тези държави. Освен това важни 
политически събития, като например тези в Андижан през май 2005 г., са 
забавили дейностите в областта на сътрудничеството за развитие през 
първите три години от разглеждания период и за Комисията е било труд -
но да навакса загубеното време. 
67.  В Киргизстан и Таджикистан изпълнението е по-бързо. Това отразява 
подобряването на сътрудничеството за развитие между ЕС и тези две 
държави, които са се присъединили към Парижката декларация. През 
разглеждания период значителна част от помощта за тези държави 
партньори е предоставена като секторна бюджетна подкрепа. В пери -
ода 2007—2012 г. Комисията е предоставила бюджетна подкрепа в раз -
мер на 24,4 млн. евро на Таджикистан (22 % от предоставената помощ) 
и 39,4 млн. евро на Киргизстан (36 % от помощта).
…А РЕГИОНАЛНИТЕ ПРОГРАМИ НЕ СА ПОСТИГНАЛИ РЕАЛЕН 
РЕГИОНАЛЕН ЕФЕКТ
68.  Както е заложено в ДРС и в съответствие със стратегията на ЕС, Комисията 
е отделила около една трета от бюджета на стратегията за регионални 
програми, като цели да подпомогне политическите си усилия за насър -
чаване на регионалното сътрудничество (вж. точки 19—20). Въпреки че 
това съответства на целите на стратегията, регионалните програми не са 
постигнали „реален регионален ефект, както по отношение на съвмест -
ното изпълнение, така и от гледна точка на регионалното въздействие“, 
както е предвидено в стратегията за развитие33.33 Европейска комисия, 
Документ за регионална 
стратегия за помощта за 
Централна Азия за периода 
2007—2013 г.28
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
69.  Изпълнението на регионални програми е създало допълнителни труднос -
ти за Комисията. Тя е трябвало да получи съгласието на всички държави 
бенефициенти на всеки етап от изготвянето на програмите, въпреки че 
степента на политическа ангажираност с регионалните програми варира 
при различните държави и различните програми. 
70.  Значителна част от регионалните фондове по ДРС34 са определени за 
програми като Еразъм и Темпус (36 %) и Инвестиционния механизъм за 
Централна Азия (29 %). Тези „многонационални“ програми основно въз -
произвеждат сходни дейности в няколко държави бенефициенти, а не 
насърчават сътрудничеството между Централноазиатските републики.
71.  Програмата за управление на границите в Централна Азия (BOMCA) 
е пример за различното участие на държавите бенефициенти. BOMCA 
се съсредоточава върху реформата на управлението на границите. Със 
заделени 33,7млн. евро за периода 2003—2014 г., дългосрочната стра -
тегическа цел на програмата е приемането на стандартите и добрите 
практики на ЕС в областта на интегрираното управление на границите. 
BOMCA се изпълнява от Програмата за развитие на ООН, базирана в Биш -
кек с представителства във всяка от петте републики.
72.  Киргизстан и Таджикистан са сравнително ангажирани с участието 
в BOMCA. След почти десетилетие от началото на програмата обаче, Уз -
бекистан и Туркменистан са имали избирателно участие в дейностите 
по изграждане на регионален капацитет и не демонстрират желание да 
споделят професионалния си опит с другите държави.34 ДРС предвижда над 
242 млн. евро за регионално 
сътрудничество.29
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ПОУКИ ОТ ПРИДОБИТИЯ ОПИТ: УСПЕХИ, НО И ПРОПУСНАТИ 
ВЪЗМОЖНОСТИ
73.  През 2010 г. Комисията извършва средносрочен преглед (вж. т. 21) с цел 
да оцени дали приоритетите и начините за предоставяне на помощ, из -
ползвани при първата индикативна програма в периода 2007—2010 г. 
все още са подходящи. В резултат на този средносрочен преглед ин -
дикативната програма за периода 2011—2013 г. взема предвид настъ -
пилите промени в държавите партньори, като например постепенното 
развитие на гражданско общество, нуждата от съчетаване на програмите 
за техническа помощ с бюджетна подкрепа и програми за институционал -
ни реформи, изискването за подпомагане на местното производство 
и инфраструктура.
74.  Индикативната програма включва също някои нови видове програми, 
проверени в други географски региони, като например програмата за 
механизъм за инвестиции35. Комисията обаче не е използвала възмож -
ността да даде по-голям приоритет на насърчаването на двустранното 
сътрудничество и дългосрочното командироване на персонал между ЕС 
и администрациите на Централноазиатските държави. Този приоритет 
е определен в стратегията на Съвета за отношенията между ЕС и Цен -
трална Азия.
75.  По време на разглеждания период Комисията е положила значителни 
усилия да извлече поуки от натрупания опит и да подобри програмите. 
Относителната стабилност и непрекъснатост на помощта от Комисията 
от гледна точка на приоритетните сектори, начините и програмите за 
отпускане на помощ е предпоставка наученото да бъде взето предвид. 
Двустранните програми, като например програмата за подобряване на 
здравните услуги за майки и деца в Узбекистан (вж. каре 2 ) и втората про -
грама за изграждане на институции и партньорство, са били подобрени 
чрез опита, придобит в предишните етапи. Програмата за действие срещу 
наркотиците в Централна Азия (CADAP) също представлява пример за 
регионална програма, при която извлеченият опит е довел до по-добро 
съгласуване с нуждите на държавите партньори.
76.  От друга страна, два доклада за ориентиран към резултатите мониторинг 
(ОРМ), които разглеждат въздействието и устойчивостта на фаза 7 от 
BOMCA, са били изготвени едва след разработването на следващата фаза 
на програмата. 35 Програми, провеждани 
по-рано в Африка (2007 г.) 
и в държавите, обхванати 
от политиката на съседство 
(2008 г.).30
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
77.  Програмите за бюджетна подкрепа в Киргизстан и Таджикистан са след -
вали предишни подобни програми за подпомагане на продоволственото 
осигуряване. Комисията е разгледала получения от тези по-ранни про -
грами опит през 2008 г. и е въвела подобрения в някои области, специ -
фични за секторите, и в използването на техническата помощ в подкрепа 
на програмите. Тя обаче не се е съобразила с полезни препоръки като 
следните:
 — да развие програмите на многогодишна основа, тъй като една 
година е прекалено кратък период, за да е възможно извърш -
ването на цялостна оценка на напредъка и предвидимостта на 
помощта;
 — да определи ясно условията за извършване на плащания;
 — да се съсредоточи в няколко ключови области, като определи 
две или три условия, обхващащи период от няколко години.
КАРЕ 2
УЗБЕКИСТАН 
Програмата за подобряване на здравните услуги за майки и деца  се фокусира върху постигането на 
цел на хилядолетието за развитие (ЦХР) 4 — намаляване на детската смъртност и ЦХР 5 — подобряване 
на здравословното състояние на майките. Програмата стартира през 2007 г. с бюджет от 3,5 млн. евро и се 
изпълнява от Фонда на ООН за децата (УНИЦЕФ) със съдействието на Министерството на здравеопазва -
нето на Узбекистан. След положителната оценка на програмата от 2010 г. Комисията е взела решение да 
финансира втора фаза на програмата с допълнителен бюджет от 7,2 млн. евро.31
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТЧИТАНЕ: АКЦЕНТ ПО-СКОРО ВЪРХУ ДЕЙНОСТИТЕ, ОТКОЛКОТО 
ВЪРХУ РЕЗУЛТАТИТЕ
78.  Комисията изготвя два основни годишни доклада, свързани с предоставя -
ната от нея помощ за развитие. На първо място, генералният директор на 
EuropeAid изготвя годишен отчет за дейността на генералната дирекция. 
На второ място, Комисията публикува годишен доклад относно полити -
ките на ЕС за развитие и външна помощ и тяхното изпълнение. И двата 
документа съдържат глава, която разглежда помощта, предоставена за 
Централна Азия.
79.  Годишният отчет за дейността включва седем показателя за Централна 
Азия36. Въпреки че като цяло тези показатели са свързани с постигането 
на успех в предоставяната от ЕС помощ за развитие в Централна Азия, 
те са различни от показателите, определени в документа за регионална 
стратегия и индикативните програми, и не са пряко свързани с плани -
раните резултати на новата стратегия на Съвета за партньорство с Цен -
трална Азия.
80.  Разделът за Централна Азия във всеки годишен доклад относно полити -
ките на ЕС за развитие и външна помощ има разказвателен стил. Въпреки 
че включва и известен брой примери, той предоставя твърде малко ин -
формация относно измеримите резултати от действията на ЕС и тяхното 
въздействие върху населението, не представя показателите, свързани 
с действията на ЕС, и не сравнява постигнатите резултати с поставените 
цели. Докладът като цяло избягва споменаването на трудности и пречки 
пред изпълнението на целите на ЕС. 
81.  Нито един от изготвените доклади не сравнява разпределението на сред -
ствата с разпределението, предвидено в ДРС (вж. т. 20) и не предоставя 
информация за административните разходи (вж. точки 45—51).36 Тези показатели 
са: i) споразумения 
за партньорство 
и сътрудничество — 
брой ратифицирани 
споразумения; 
ii) демократизация/
върховенство на закона — 
брой държави, които се 
стремят към организиране 
на избори съгласно 
правилата на ОССЕ 
и стандартите на Съвета 
на Европа/Венецианската 
комисия; iii) Европейска 
инициатива за образование 
за Централна Азия — 
брой Централноазиатски 
държави, участващи 
в процеса от Болоня; 
iv) околна среда/вода/
енергетика — държави, 
приели национални 
стратегии за промяната на 
климата и изпълняващи 
стратегията на ЕС в тази 
област; v) ЦХР 1 — процент 
от населението на 
Централна Азия под прага 
на бедност; vi) ЦХР 4 — 
детска смъртност; 
vii) ЦХР 6 — борба срещу 
ХИВ/СПИН, малария и други 
болести.32
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
82.  Комисията и ЕСВД, работейки в трудни условия, са положили сериозни 
усилия да планират и изпълнят програмата за предоставяне на помощ за 
развитие от ЕС в Централна Азия, заложена в документа за регионална 
стратегия (ДРС) от април 2007 г. Планирането и разпределянето на помо -
щта като цяло са задоволителни, но изпълнението — в по-малка степен.
83.  Комисията е обсъдила приоритетите с държавите партньори и се е стре -
мила да съгласува своите разходни планове с националните им прио -
ритети. При географското разпределение на помощта е взет предвид 
относителният икономически просперитет. Всички проекти, избрани за 
подпомагане от ЕС, са допринесли за постигане на общите цели, опре -
делени в документа за регионална стратегия. Комисията обаче е пре -
доставила помощ за по-голям брой сектори, отколкото е обичайно при 
добрите практики.
84.  При изпълнението на плановете си Комисията е използвала различни 
начини за предоставяне на помощта. Това включва голям брой малки 
проекти, което е създало по-голяма административна тежест за деле -
гациите. Управлението на програмата е възпрепятствано и от многоо -
бразието на прилаганите финансови инструменти и начини за отчитане, 
което затруднява да се определи колко средства са изразходвани от ЕС 
по сектори и по държави в Централна Азия. Комисията не се е опитала да 
изчисли общите административни разходи, свързани с нейната програма 
за помощ за развитие за Централна Азия. 
85.  Комисията може и трябва да извършва по-строго управление на своите 
програми за бюджетна подкрепа в Таджикистан и Киргизстан и да ги об -
върже с конкретни мерки за борба с корупцията. Решенията за изплащане 
на средствата се основават върху поетите от държавите партньори анга -
жименти за извършване на реформи, а не върху постигнатия напредък.
86.  Като цяло изпълнението е бавно, въпреки че съществуват значителни 
разлики в това отношение. Регионалните програми не са постигнали 
реален регионален ефект. Голяма част от тях се състоят само от много -
национални инструменти, от които може да се ползва всяка отделна дър -
жава партньор. Комисията е установила механизми, които да ѝ позволят 
да използва натрупания опит и да подобри своите програми с течение 
на времето. По този начин са постигнати полезни резултати, въпреки 
че в някои случаи те невинаги са били реализирани навреме, а в други 
случаи не са били спазени ценни препоръки. Докладите на Комисията 
акцентират по-скоро върху дейностите, отколкото върху резултатите.ЗАКЛЮЧЕНИЯ33
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
87.  Приемайки, че програмите на ЕС за предоставяне на помощ за развитие 
в Централна Азия ще продължат да съществуват37, Сметната палата препо -
ръчва в бъдеще при планирането и изпълнението на помощта за развитие 
Комисията и ЕСВД да използват опита, придобит в периода 2007—2012 г. 
По-специално Комисията и ЕСВД следва да:
 — разработват бъдещите регионални програми по такъв начин, че 
да се увеличи вероятността те да постигнат реален регионален 
ефект;
 — концентрират цялата предоставена помощ върху малък брой 
сектори;
 — въведат система за изчисляване и отчитане на общите админи -
стративни разходи, свързани с предоставянето на помощта за 
развитие;
 — определят и прилагат солидни и подлежащи на обективна про -
верка изисквания за всички бъдещи програми за бюджетна 
подкрепа, по-специално като обръщат достатъчно внимание на 
подпомагането на механизмите за борба с корупцията;
 — подобрят модела и изпълнението на програмите въз основа на 
натрупания опит и променящите се обстоятелства;
 — отчитат резултатите и въздействието по такъв начин, че да е въз -
можно сравнение с плановете и поставените цели.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител 
Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в  Люксембург на  
заседанието му от 15 октомври 2013 г.
За Сметната палата
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател37 COM(2011) 840 
окончателен от 
7 декември 2011 г.ПРЕПОРЪКИ
34
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ПРИЛОЖЕНИЕ I
Държава Казахстан Киргизстан ТаджикистанТуркменис -
танУзбекистанИз-
точник
Обща информация
Площ (в хиляди кв. км.) 2 725 200 143 488 447 1
Население (в хиляди души, 
по данни от юли 2013 г.)17 736 5 548 7 910 5 055 28 661 1
Ръст на населението 
(по данни от юли 2013 г.)1,20 % 0,97 % 1,79 % 1,15 % 0,94 % 1
Икономика
БВП (ППС в милиарди щатски долари, 
по данни от 2012 г.)231,3 13,47 17,72 47,55 104,7 1
БВП на глава от населението 
(ППС в щатски долари)13 040 2 430 2 240 9 410 3 650 1
Ръст на БВП, 2011 г. 7,5 % 5,7 % 7,4 % 14,7 % 8,3 % 2
Официална помощ за развитие (ОПР)
Получена ОПР на глава от населението 
(в щатски долари)18 65 55 7 7 3
ОПР от ЕС на глава от населението 
(в щатски долари)1,0 5,6 4,0 1,9 0,4 4
Корупция и институционални реформи
Индекс за възприятие на корупцията 
(0 — най-лошо, 100 — най-добро)28 24 22 17 17 5
Г ражданско общество 
(1 — най-добро, 7 — най-лошо)6,00 4,75 6,00 7,00 7,00 6
Рамка на съдебната 
система и независимост 
(1 — най-добро, 7 — най-лошо)6,50 6,25 6,25 7,00 7,00 6
Оценка на демокрацията 
(1 — най-добро, 7 — най-лошо)6,54 6,00 6,18 6,93 6,93 6
Източници:  
1 The World Fact book, ЦРУ, издание от 2013 г.
2 Европейска банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), показатели за преход, 2012 г.
3 Световна банка, 2012 г., средногодишна стойност въз основа на данни от 2008, 2009 и 2010 г.
4  Оценка на Сметната палата въз основа на средния годишен размер на плащанията от 2007 до 2012 г. от базата данни на систе -
мата CRIS (регионалните програми са равномерно разпределени между държавите партньори)
5 Transparency International, Индекс за възприятие на корупцията, 2012 г.
6 Freedom house, Nations in Transit, 2012 г.ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЦЕНТРАЛНОАЗИАТСКИТЕ РЕПУБЛИКИ35
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ПРИЛОЖЕНИЕ II
ИнструментНомер на 
решениеПрограмаЗаделена 
сума (в хиля -
ди евро)
Киргизстан
ИСР — Азия 19225 Подпомагане на икономическата диверсификация в Киргизстан, агрообработка 1 600 
ИСР — Азия 19222 Подпомагане на реформата на затворите в Киргизстан 3 000 
ИСР — Азия 19241 Подпомагане на образователния сектор в Киргизстан 5 500 
ИСР — Азия 19237Програма за подпомагане на секторна политика — социална закрила и УПФ, Киргиз -
стан 2007—2009 г.9 000 
ИСР — Азия 21363Програма за подпомагане на секторна политика — социална закрила и УПФ, Киргиз -
стан 2007—2009 г., 3ти транш9 000 
ИСР — Азия 20590 Привеждане в действие на доброто управление за социална справедливост 3 000 
ИСР — Азия 22484 Програма за подпомагане на секторна политика, социален сектор — Киргизстан 2010 г. 13 000 
ИСР — Азия 21058 Управление на границите в Централна Азия — фаза 8 (BOMCA 8) 8 000 
ИСР — Азия 19812 Програма за действие срещу наркотиците в Централна Азия, фаза 5 (CADAP 5) 5 000 
ИСР — храни 19169Програма за подпомагане на секторна политика — социална закрила и УПФ, Киргиз -
стан 2007—2009 г.9 000 
ИСР — храни 21863Подпомагане за подобряване на информационната система за продоволствено 
осигуряване в Киргизката република2 000 
Общо 68 100 
Таджикистан
ИСР — Азия 21994 Програма за подпомагане на човешкото развитие 26 000
ИСР — Азия 19236Програма за подпомагане на секторна политика — социална закрила, Т аджикистан 
2007—2009 г.9 000
ИСР — Азия 19667 Т ехническа помощ в подкрепа на политиката в социалния сектор в Т аджикистан 5 000
ИСР — Азия 20325 Проект за модернизиране на управлението на публичните финанси 2 000
ИСР — храни 19168 Програма за продоволствено осигуряване — Т аджикистан, 2007 г. 9 000
ИСР — храни 21365Подпомагане на мрежите за социална закрила — програма за инструмент за глобал -
на продоволствена помощ (Т аджикистан) 7 750
Общо 58 750
Узбекистан
ИСР — Азия 20509 Подпомагане на реформите в наказателното правораздаване в Узбекистан 10 000
ИСР — Азия 22308 Програма за изграждане на институции и партньорство 2 200
ИСР — Азия 22311Укрепване на двукамарната парламентарна система и изграждане на мрежи с мест -
ните власти 2 000
ИСР — Азия 22373 Подобряване на здравните услуги за майки и деца в Узбекистан — фаза II 6 700
Общо 20 900
Източник:  Хранилище за данни на системата CRIS на EuropeAid. ПРОВЕРЕНИ ПРОГРАМИ36
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ВЪВЕДЕНИЕ
1. Сметната палата извърши оценка на размера на административните разходи, извършени от 
Комисията при предоставянето на помощ в Централна Азия. 
2. Палатата взе предвид следните разходни елементи:
 — разходи за персонал, надбавки и пенсии на служителите на Комисията, договорно наетия 
и местния персонал, работещи по предоставянето на помощ за развитие в Централна Азия, 
както в централните служби, така и в делегациите на ЕС;
 — разходи за офис, оборудване и други текущи разходи, свързани с тези служители в цен -
тралните служби и делегациите;
 — съпътстващи разходи, свързани с помощта за развитие за Централна Азия, които са извър -
шени от Комисията за собствените ѝ цели (а не за целите на държавата бенефициент), в т.ч. 
разходите за консултантски услуги за набелязване и формулиране на проектите, извършване 
на ориентирани към резултатите мониторинг и оценка, както и разходите за Домовете на 
Европа1.
ИЗТОЧНИЦИ И МЕТОД НА ИЗЧИСЛЕНИЕ
3. Сметната палата установи следните годишни разходи:
1 Не са включени разходите, свързани с техническата помощ за изпълнението на конкретни проекти в държавите партньори.АДМИНИСТРАТИВНИ РАЗХОДИ НА КОМИСИЯТАПРИЛОЖЕНИЕ III37
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
АДМИНИСТРАТИВНИ РАЗХОДИ ЗА ПЛАНИРАНЕ 
И ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПОМОЩТА ЗА РАЗВИТИЕ ОТ ЕС ЗА 
ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ
ОписаниеХиляди 
евроИзточник / коментар
Административни разходи в централното 
управление
(разходи, отнесени към помощта за развитие)1 786 Стойност за 2011 г.1
Административни разходи на делегациите
(разходи, отнесени към помощта за развитие)6 611 Стойност за 2011 г.2
Междинна сума 8 397
Съпътстващи разходи
- Домове на Европа
-  Идентифициране и формулиране на 
проекти
-  Ориентиран към резултатите мониторинг
- Оценки700
560
700
145Средногодишни стойности, 
изчислени от одитния екип 
въз основа на данните 
от CRIS за договорите от 
2007г. насам (за ориенти -
рания към резултатите мо -
ниторинг: 2008—2001 г.).
Междинна сума 2 105
Общо 10 502
1  Въз основа на стандартните разходи за наемане на длъжностни лица, така както се из -
ползват в законодателните финансови обосновки. Стандартните разходи се предоставят 
от генерална дирекция „Бюджет“ и включват заплати и надбавки заедно с разходи за офис 
и оборудване. 
2  За длъжностни лица и договорно наети служители разходите се основават на средната 
стойност на разходите за служители в делегациите. За местните служители и местните 
текущи разходи се използват реално извършените разходи от ЕСВД.  
ОГРАНИЧЕНИЯ 
4. Някои административни разходи не са включени. Разходите на работодателя, свързани с пенсион -
но осигуряване, са включени само за местния персонал в делегациите, но не и за длъжностните 
лица и договорно наетите служители.
5. Не са включени средствата за помощта, предоставена от други звена на Комисията (администра -
ция, обучение, ИТ и т.н.) или от ЕСВД.
6. Стойностите са за 2011 г, когато делегациите в Казахстан, Киргизстан и Таджикистан са напълно 
функциониращи. Домове на Европа съществуват и в Узбекистан, и в Туркменистан.ПРИЛОЖЕНИЕ III38
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВД
КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ
II.
Комисията и Европейската служба за външна дейност 
(ЕСВД) биха искали да подчертаят, че обективните труд -
ности, които изпитват държавите от Централна Азия 
с напредването на програмата за реформи и институ -
ционалната си рамка, са сред главните фактори, които 
ограничават осъществяването на сътрудничеството за 
развитие.
III.
Комисията и  ЕСВД положиха специални усилия,  
и по-конкретно за МИП (многогодишна индикативна 
програма) за периода 2011—2013 г., за концентриране 
на областите на намеса за двустранната помощ. Допъл -
нителните сектори произтичат от регионалните и тема -
тичните компоненти: те са неразделна част от Регла -
мента за ИСР , който Комисията трябва да изпълнява 
изцяло.
IV.
Комисията и ЕСВД биха искали да припомнят следното:
 — решението за начина на изпълнение е следствие от спе -
циален анализ и интегрирана оценка на всяка програма 
и включва процес на консултации и контрол на качеството,
 — Комисията полага усилия за намаляване на броя на малки -
те проекти, които произхождат предимно от тематичните 
програми и при които дейностите са с присъщи ограни -
чени размери,
 — финансовите инструменти произтичат от установеното 
правно основание. За докладването за изпълнението по 
необходимост са нужни различни географски и тематични 
служби в централния офис,
 — информацията за разходите за различните програми и ин -
струменти е налична,
 — Комисията вече използва различни инструменти за оценка 
на административните разходи, свързани със сътрудни -
чеството за развитие.
V.
Комисията и ЕСВД биха искали да подчертаят, че започ -
натите програми за бюджетна подкрепа са свързани 
с конкретни мерки за предотвратяване на корупцията.39
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВДКритериите за допустимост за бюджетната подкрепа 
налагат използването на цялостен подход, основан на 
доверието и положителното прилагане, които по същ -
ността си са с общ характер. Задоволителният напре -
дък следва да се основава на динамичен подход, който 
отчита миналите и скорошните резултати от политиката, 
съпоставени с очакванията от реформите, но като се 
позволяват шокове и коригиращи мерки и при необхо -
димост целите се доуточняват.
VI.
Комисията и ЕСВД биха искали да подчертаят, че обек -
тивните трудности, които изпитват държавите от Цен -
трална Азия с напредването на програмата за реформи 
и институционалната и политическата си рамка, са сред 
главните фактори, които ограничават осъществяването 
на сътрудничеството за развитие.
Комисията и ЕСВД припомнят специфичността на регио -
налните програми за Централна Азия, които предоставят 
възможности за диалог и насърчават добросъседските 
отношения и регионалното сътрудничество. Пости -
гането на истинско регионално измерение невинаги 
е възможно при настоящите политически условия в Цен -
трална Азия.
Когато е уместно, Комисията винаги е приемала препо -
ръките, произтичащи от изпълнението на програмите.
VII.
Комисията и ЕСВД ще разгледат много внимателно пре -
поръките на Палатата и ще предприемат действия по 
тях за бъдещите дейности за сътрудничество във всички 
случаи, в които това е целесъобразно и осъществимо.ВЪВЕДЕНИЕ
13.
Надлежно са взети под внимание препоръките на Съвета 
усилията на ЕС да станат по-целенасочени и да доприна -
сят за видимостта и въздействието на действията на ЕС 
в Централна Азия. Действията включват водеща роля на 
ЕС по отношение на водещите инициативи, предприети 
от самите държави — членки на ЕС — Франция и Гер -
мания за върховенството на закона, Италия и Румъния 
за околната среда и водите, а Финландия има активна 
подкрепяща роля.
Въздействието и видимостта на ЕС се повишават и при 
възлагането на изпълнението на програмите за помощ 
на ЕС директно на консорциуми от държави — членки 
на ЕС, или на агенции на ЕС — например в областта на 
върховенството на закона, управлението на границите 
и борбата с наркотиците, образованието и околната 
среда и за инвестиционните механизми посредством 
институциите за финансиране на ЕС (ЕБВР , Европейската 
инвестиционна банка, Kreditanstalt für Wiederaufbau, 
Agence Française de Développement).
14.
По отношение на заключенията на Европейския парла -
мент Комисията и ЕСВД припомнят, че отпуснатите на 
всяка държава средства произтичат от окончателните 
решения на бюджетните органи на ЕС, докато приори -
тетите на политиката се определят в крайна сметка от 
Съвета на ЕС.
Целта на рамката за развитие и сътрудничество не е да 
обхване всички компоненти на политиката на стратеги -
ята на ЕС за Централна Азия. Сътрудничеството за раз -
витие е съсредоточено върху подпомагането на изпъл -
нението на стратегията в избрани области, а именно 
върховенството на закона, образованието и околната 
среда и водите.
Стратегията на ЕС за Централна Азия установява съв -
местна програма за засилено сътрудничество, послед -
вано от редовен диалог по секторните политики. Прио -
ритетните области са договорени с държавите — членки 
на ЕС, и държавите от Централна Азия и включват върхо -
венството на закона, демокрацията и правата на човека.
През 2012 г. Комисията прие нов набор от насоки за 
бюджетната подкрепа, които включват специални изи -
сквания за подобряване на стандартите за докладване 
и засягат също така корупцията. В контекста на всяко 
искане за плащане за Таджикистан и Киргизстан се 
извършва редовна оценка на операциите за бюджетна 
подкрепа. Тази документация е на разположение на 
Парламента.40
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВДКОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
23.
Палатата отправя критиката, че документът за регио -
нална стратегия и индикативните програми обоснова -
ват само в ограничена степен избора на Комисията по 
отношение на приоритетните разходи — както от гледна 
точка на избора на основни сектори, така и на размера 
на средствата, които следва да бъдат изразходвани за 
регионалните и двустранните програми. Въпреки че не 
е обяснено подробно в документите за политиката, този 
избор е направен внимателно и съобразно съответното 
програмиране и документи за стратегията.
Изборът по отношение на отпускането на финансови 
ресурси за различните сектори е деликатен процес на 
балансиране между съсредоточаването върху по-малко 
на брой сектори и оценяването на риска от концентри -
ране на средствата за помощ в прекалено тесен набор 
от сектори. Тези решения са динамични по своето 
естество и се променяха в хода на периода на програ -
миране 2007—2013 г. Освен това основният принцип 
за програмирането на регионалния/двустранния микс 
бе взаимното допълване между целите на политиката, 
които са по -специфични на национално равнище (напр. 
намаляване на бедността, предоставяне на социални 
услуги, местно развитие), и по-междусекторни въпроси 
от регионално естество. По време на периода на про -
грамиране винаги бе признаван превесът на двустран -
ните финансови пакети пред регионалните финансови 
пакети. Опирайки се на опита от минали програми 
Комисията обсъди приоритетите си за помощ с пра -
вителствата на държавите бенефициери и се опита да 
приведе рамката си за сътрудничество в съответствие 
с националните планове, когато те бяха налични.
Вярно е, че непрекъснатостта на подкрепата, когато 
е уместно, бе важен фактор в тази дейност, тъй като тя 
е една от ключовите цели за осигуряване на устойчи -
востта на реформите. Избраният от ЕС секторен подход 
за насърчаване на реформите се нуждае от известно 
постоянство на собствения си ангажимент и подкрепа.
Трябва да бъде подчертано, че програмирането беше 
извършено въпреки обективните ограничения в Цен -
трална Азия, а именно факта, че по-голямата част от цен -
тралноазиатските държави не разполагат с национални 
стратегии за развитие и не се придържат към рамката 
за развитие и сътрудничество (Парижката декларация).30.
Констатацията на Палатата отразява цялостния труден 
политически и институционален контекст в Узбекистан. 
Въпреки трудностите, породени от периоди на полити -
ческо напрежение между ЕС и Узбекистан, структурните 
ограничения на подхода на държавата към сътрудни -
чеството за развитие и липсата на делегация на ЕС на 
място, сътрудничеството за развитие на ЕС успя все пак 
да извърши конкретни действия в Узбекистан през пери -
ода 2005—2012 г.
През последните години бяха положени специални 
усилия за повишаване на ангажираността на узбек -
ските власти по отношение на програмите за сътрудни -
чество и това доведе до иновационни операции, като 
съдебната реформа и устойчивото развитие на селските 
райони.
32.
Вж. отговора по точка 34.
34.
Комисията възприема изцяло принципа за ефективност 
на помощта, при който усилията за помощ се съсредото -
чават върху не повече от три сектора при програмира -
нето на помощта за всяка държава партньор. Тя положи 
всички усилия да спази този и други принципи за ефек -
тивност на помощта през периода на програмиране 
2007—2013 г.
Що се отнася до Киргизстан, МИП за периода 2011—
2013 г. посочва образованието, върховенството на 
закона и социалната закрила/генерирането на доходи 
като основни сектори за двустранно сътрудничество. 
Тъй като подкрепата за реформа на държавната система 
за обезщетения е пряко свързана с подкрепата за гене -
рирането на доходи за бедните, се счита, че проектите 
в тази област се отнасят до същия сектор. Проектите 
в други сектори съответстват на МИП от предходни 
периоди.
По отношение на Таджикистан МИП за периода 2011—
2013 г. определя УПФ (управление на публичните 
финанси), социалните сектори (здравеопазване и соци -
ална закрила) и развитието на частния сектор за основ -
ните сектори за намеса. Тъй като УПФ се третира като 
хоризонтален въпрос, основните сектори са фактически 
три. Проектите в други сектори съответстват на МИП от 
предходни периоди.41
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВДЗа Узбекистан МИП I за периода 2007—2010 г. определя 
два основни сектора: повишаването на стандарта на 
живот чрез схеми за развитие на селските райони и за 
местно развитие и доброто управление/върховенството 
на закона. МИП II за периода 2011—2013 г. посочва 
три основни сектора: повишаването на стандарта на 
живот чрез схеми за развитие на селските райони и за 
местно развитие; върховенството на закона и съдебната 
реформа; подобряването на търговията, на бизнес кли -
мата и на МСП. Следователно и двете МИП обхванаха 
реално същите две области, а именно: повишаването на 
стандарта на живот чрез схеми за развитие на селските 
райони и за местно развитие; и управлението и върхо -
венството на закона.
Упоменаването на околната среда, енергетиката и обра -
зованието е свързано с области, по които се работи пре -
димно чрез дейности на регионално централноазиатско 
равнище и за петте държави.
35.
Комисията се опита да предостави допълнителна помощ 
в области с висок приоритет за държавите партньорки, 
за да се увеличат въздействието и резултатите.
Специфичните регионални и тематични компоненти са 
неразделна част от Регламента за ИСР , който Комиси -
ята трябва да изпълнява изцяло. Секторите в обхвата на 
регионалната програма са част от документа за програ -
миране на Централна Азия и следват цялостен подход 
на политиката в съответствие с нуждите на държавите 
партньорки от Централна Азия. Въпросите, свързани 
с правата на човека, се разглеждат в рамките на ЕИДПЧ.
41.
56-те договора, за които се съобщава, включват  
не само основните програми за сътрудничество  
(>1 000 000 EUR), но и договори за помощни услуги, 
като краткосрочна техническа помощ, одит и т.н., всеки 
на стойност максимум 200 000  EUR. Те включват и дого -
вори, свързани с финансови инструменти, различни от 
ИСР , т.е. ЕИДПЧ, Инструмента за стабилност, ядрената 
безопасност и други.Комисията би искала също да изтъкне две допълни -
телни важни структурни характеристики: много дейст -
вия (краткосрочната техническа помощ, мониторингът, 
оценката и др.) могат да бъдат извършвани единствено 
чрез договори за услуги след провеждането на тръжни 
процедури съгласно правилата за конкуренция в съот -
ветствие с Финансовия регламент на ЕС. Освен това без -
възмездните средства за НПО/тематичните програми, 
в които участват и гражданското общество и местни 
лица, получават ограничено по размер финансиране по 
дефиниция и са по същността си с малък размер.
Много от 99-те договора, разгледани от Палатата по 
време на нейния одит, се нуждаят само от ограничена 
и спорадична обратна информация от делегацията 
в Бишкек, която често е с глобален обхват.
43.
По отношение на оценката на Палатата на широкия 
набор от източници на финансиране (вж. също точка 84) 
Комисията отбелязва, че броят на използваните инстру -
менти е оправдан от техния характер, тъй като в рам -
ките на ИСР е задължително съсредоточаването само 
върху ограничен брой сектори, които се нуждаят от 
дългосрочно стратегическо сътрудничество. Тематич -
ните инструменти и специфичните инструменти, като 
инструментът за стабилност, позволяват предприемане 
на мерки по други въпроси, изискващи незабавно вни -
мание, но намиращи се извън ограниченото приложно 
поле на избраните ключови сектори.
Процесът на докладване е само един и се осъществява 
единствено чрез доклада за управлението на външната 
помощ, предназначен за EuropeAid.
44. Първо тире
Що се отнася до забележките на Палатата относно 
националните разходи в рамките на една регионална 
програма, Комисията би искала да подчертае, че логи -
ката на регионалната програма е именно да се избегне 
простото добавяне на държави, поради което по прин -
ципни съображения не се предоставя разбивка на 
бюджета по държави — нито във формулировката, нито 
по време на изпълнението. Това е реално и искането 
на централноазиатските държави, на което Комисията 
винаги се е противопоставяла поради естеството на 
регионалните програми — проект, който инвестира 
ресурси в съвместни дейности и в обмен на опит с цел 
улесняване на интеграцията.42
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВД44. Второ тире
По отношение на констатациите на Палатата отговорът 
на Комисията е, че след сключването на договор CRIS 
да може да извлича информацията (без да се засягат 
представените по-горе точки). Преди сключването на 
договор разбивките са индикативни. Поради това CRIS 
разполага с информацията за националния компонент 
на програмите след глобална покана, с изключение на 
регионалните договори поради посочената по-горе 
причина.
44. Трето тире
През последните години рамката за регионално сътруд -
ничество с държавите от Централна Азия бе допъл -
нително консолидирана посредством участието им 
в европейската регионална програма за съседство 
(изток), която подпомага реформите и модернизацията 
в основни сектори на тяхната програма за развитие, 
когато те са изправени пред сходни предизвикателства. 
Тези сектори са образованието, енергетиката, транспор -
тът, околната среда, водите, борбата срещу наркотиците, 
подобряването на бизнес климата и привличането на 
инвестиции на ЕС. Те осигуриха стимул за засилване на 
въздействието на сътрудничеството с ЕС и за постигане 
на конкретни резултати.
Докладът на Палатата е от значение за държавите по 
ЕИСП (под отговорността на дирекция F в ГД DEVCO), 
що се отнася до двете програми INOGATE и TRACECA, 
които са единствените две програми, обхващащи реги -
она на ЕИСП и Централна Азия. При все че секторната 
специализация на тези две програми е пределно ясна, 
Комисията е съгласна, че поради това че организира -
ните регионални инициативи са общи за всички участ -
ващи държави, не е възможно да се посочи точно колко 
финансиране се отпуска за всяка държава без извършва -
нето на дълъг и отегчителен анализ на проектните дей -
ности и свързаните с тях разходи. Освен това естеството 
и духът на регионалните програми се състоят в това да 
се насърчава сътрудничеството на многонационално 
равнище, а не да се отпускат средства за отделните 
държави, които могат да доведат до дух на конкуренция 
вместо до сътрудничество.
45.
Решението за това къде и как да се разходват бюджетите 
за развитие зависи от множество критерии (политически 
съображения, геополитика, нужди в конкретни държави, 
сигурност, надеждност на държавите бенефициери и на 
партньорите по изпълнението и т.н.) и не трябва да се 
разглежда единствено в контекста на административ -
ните разходи в определен регион или държава.Ако при вземането на решенията си Комисията се ръко -
водеше само от нивото на административните разходи, 
тя щеше да трябва да се въздържа от разработване на 
помощ чрез сравнително най-скъпите начини за отпус -
кане на помощ, като например чрез НПО, и от подпома -
гане на най-слабо развитите държави, което би противо -
речало на целите на нашата политика.
46.
Комисията наблюдава внимателно административните 
си разходи и полага усилия да ги намалява всеки път, 
когато това е възможно (чрез МФР , бюджетни намаления 
в глава V, редовни оценки на работната натовареност, 
преразглеждане на Правилника за персонала, просле -
дяване на резултатите и т.н.).
На равнището на институциите на ЕС в рамките на 
бюджетирането по дейности съществува система за 
изчисляване и определяне на разходите във връзка 
с политиките. По съображения за съгласуваност, ако 
Сметната палата иска да постави под въпрос тази сис -
тема, която бе одобрена от бюджетния орган, това 
трябва да бъде направено на институционално равнище, 
а не в контекста на отделна политика.
47.
Вж. отговора по точка 45.
48.
Вж. отговора по точка 45.
49.
Комисията е на мнение, че поради използваното опре -
деление нивото на административните разходи, оце -
нени от Сметната палата, е надценено. Палатата включва 
в изчислението си разходи, които са част от дейностите, 
като например техническата помощ, свързана с иденти -
фицирането, формулирането и оценката на проектите 
и сумирането на резултатите, които не се считат за адми -
нистративни разходи, а за част от цикъла на изпълнение 
на проекта.
50.
Вж. отговора по точка 45.
51.
Вж. отговора по точки 45 и 46.43
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВД52.
В новите си програми Комисията се стреми да продължи 
да работи за преодоляването на тази слабост, тъй като 
събирането на данни и статистическите системи в дър -
жавите партньорки са се подобрили.
52. Първо тире
Поради липсата на официална стратегия за УПФ в този 
конкретен момент и продължаващата работа по тази 
стратегия, както и несигурността, дължаща се на замра -
зяването на програмата за бюджетна подкрепа поради 
неточното докладване за използването на междуна -
родния резерв от Националната банка на Таджикистан 
и спирането на програмата на МВФ през 2008 г., бяха 
определени по-широки цели.
Вследствие на това Комисията трябваше да направи 
необходимото, за да разполага с гъвкавост при пре -
дприемането на адекватни мерки в отговор на тези 
трудности. Това позволи известна свобода на действие 
и място за включване на техническата помощ за рабо -
тата на място по реформите, особено при социалните 
реформи и УПФ.
52. Второ тире
За да се подпомогнат допълнително цялостните  
реформи в сферата на продоволствената сигурност, 
показателите останаха сравнително неопределени. 
Въпреки това отчасти благодарение на тази гъвкавост 
програмата успя да допринесе за подготвянето на усло -
вията за важни реформи в области като проучванията на 
домакинствата, системата за събиране на информация за 
цените на хранителните продукти и обучението на съби -
ращите данни.
52. Трето тире
Естеството на проектите от извадката и средата в Узбе -
кистан затрудняват определянето на солидни базови 
равнища. Показателите обаче бяха направени възможно 
най-конкретни. Комисията би искала също да подчер -
тае, че в специфичните узбекски условия не е осъщест -
вимо прилагането на подход на политиката по сектори. 
Поради това са налице ясни ограничения по отноше -
ние на възможността за предварително определяне на 
референтните критерии и базовите равнища в широк 
и дългосрочен план.54.
За да отговори на условията за предоставяне на 
бюджетна подкрепа, една държава трябва да изпълни 
четири критерия:
 — добре определена национална или секторна политика за 
развитие или реформа;
 — стабилна макроикономическа рамка;
 — добро управление на публичните финанси или надеждна 
и подходяща програма за неговото подобряване;
 — прозрачност и надзор на бюджета (бюджетната информа -
ция трябва да бъде направена публично достъпна). Чет -
въртият критерий за допустимост бе въведен през 2012 г.
57.
Трябва да се прави разграничение, от една страна, 
между критериите за допустимост за бюджетната под -
крепа, които изискват цялостен подход, основан на 
доверието и положителното прилагане, и които по 
естеството си са общи, и, от друга страна, специфичните 
условия, свързани с променливи траншове, които усло -
вия действително трябва да бъдат ясни и конкретни. 
Критериите за допустимост трябва да бъдат изпълнени 
преди и по време на изпълнението на програмата, 
докато условията трябва да бъдат изпълнени, преди да 
бъдат извършени плащанията.
Задоволителният напредък следва да се основава на 
динамичен подход, който отчита миналите и скорошните 
резултати от политиката, съпоставени с очакванията от 
реформите, но като се позволяват шокове и кориги -
ращи мерки и при необходимост целите се доуточняват. 
За някои критерии (и по-конкретно УПФ) постигнатият 
напредък спрямо първоначалните основни етапи на 
реформата е особено важен. За други (макроикономи -
ческите например) поддържането на ориентирани към 
стабилността политики е достатъчно, за да се потвърди 
допустимостта. Донорите трябва да осъзнаят сложнос -
тта на реформите и да определят цели, които са по-раз -
умни и по-добре подредени. Например напредъкът по 
реформата на УПФ и в двете държави, които получават 
бюджетна подкрепа, бе по-бавен от очаквания. Плано -
вете за реформа на УПФ, които първоначално бяха до 
голяма степен изготвени от външните донори, бяха пре -
калено амбициозни и подценяваха местния капацитет 
за тяхното изпълнение. За да се поправи тoва, рефор -
мите и плановете за действие в областта на УПФ бяха 
променени, за да бъдат по-реалистични, и бе осигурена 
допълнителна техническа помощ.44
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВДГодишните прегледи на бюджетната подкрепа, съв -
местните работни групи на донорите и правителствата 
и външният мониторинг са допълнителни инструменти, 
които са въведени с цел по-добро насърчаване и про -
следяване на напредъка.
58.
Предходните програми не бяха особено строги по отно -
шение на сроковете, в които правителството трябваше 
да спази условията, и е ясно, че механизмите с плаващи 
траншове следва да се избягват. Това бе преодоляно 
при създаването на нови програми чрез изготвянето на 
строги графици за прегледите и обвързани със срокове 
показатели.
60.
Комисията е напълно запозната с проблема с коруп -
цията в Централна Азия и работи за разрешаването 
му от гледна точка на различните секторни програми, 
като поставя особен акцент върху прозрачността, 
отчетността и ефективното управление на публичните 
финанси. Ясно е, че развитието и сътрудничеството не 
могат сами по себе си да изкоренят навици и културни 
нагласи, които са дълбоко вкоренени в социалното 
поведение.
61.
Постоянното подобряване на системите за финансов 
контрол и за възлагане на обществени поръчки, което се 
преследва в контекста на програмите за бюджетна под -
крепа, ефективно намалява възможностите за корупци -
ята. Корупцията и измамите се наблюдават непрекъснато 
чрез рамката за оценка на риска, въведена чрез насо -
ките на ЕС за бюджетната подкрепа от 2012 г.
В отговор на една от основните препоръки на Палатата 
Комисията изготви подобрена рамка за управление на 
риска. Рамката има за цел идентифицирането и струк -
турираното управление на специфичните рискове, 
свързани с бюджетната подкрепа. Рамката трябва да 
се актуализира поне веднъж годишно и да се използва 
постоянно по време на цикъла на програмата. Тя е осно -
вен инструмент в новите структури за управление на 
бюджетната подкрепа. В зависимост от равнището на 
рисковете се сезира управителният комитет за бюджет -
ната подкрепа, който се председателства от генералния 
директор, и рамката за риска е основен елемент в про -
цеса на вземане на решения.През юни 2010 г. бе въведен нов формат за годишните 
доклади на делегациите за мониторинга на управле -
нието на публичните финанси, включително нова схема 
за оценка на напредъка по реформата на УПФ. Съпос -
тавянето на постиженията с ясни и реалистични прио -
ритетни цели в краткосрочен (следващите 12 месеца) 
и средносрочен план (следващите три години) от пра -
вителството на държавата бенефициер насърчава струк -
турираната и формализирана оценка.
В новите насоки за бюджетната подкрепа от 2012 г. 
Комисията въведе по-строга оценка на трите насто -
ящи критерия за допустимост, обхващащи стабилна 
макроикономическа рамка (с по-силен акцент върху 
мобилизирането на национални ресурси), национал -
ните/секторните политики и реформи и управлението 
на публичните финанси (с възможност за изискване на 
краткосрочни мерки преди започването на операции 
за бюджетна подкрепа, когато УПФ е слабо). Тя въведе 
също по-строг подход към избора и определянето на 
показателите за изпълнение с акцент върху използва -
нето на ориентирани към резултатите показатели, които 
отразяват признатите принципи на най -добри практики.
62.
Комисията би искала да подчертае, че програмите в ход 
са свързани със специални мерки за предотвратяване 
на корупцията, като например: подпомагане на авто -
матизирането на заплатите като част от цялостната 
реформа на УПФ, което допринася за прекратяването на 
навика за наличие на „фиктивни служители“ в публичния 
сектор. Тези мерки допринасят пряко за предотвратя -
ването на корупцията и за засилването на отчетността 
на публичните институции. Освен това в доклада за 
публичните разходи и финансовата отчетност от 2012 г. 
се посочва изрично, че намалението на корупцията се 
дължи пряко на реформите на социалния сектор, и под -
крепата на тези реформи е във фокуса на намесата на 
ЕС в Таджикистан. Донорите също координират усилията 
си (разделение на труда), допринасящи за различните 
реформи за борба с корупцията, и по- специално за под -
помагане на разработването на вътрешния и външния 
одит: DFID/Световната банка се съсредоточиха върху 
външния одит (споразумение за двустранно сътрудни -
чество със службата за външен одит на Обединеното 
кралство), а ЕС — върху публичния вътрешен финансов 
контрол.45
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВД64.
Комисията и ЕСВД биха искали да подчертаят, че всички 
поети задължения от първо ниво ще бъдат напълно 
приключени до края на 2013 г., в съответствие с общите 
суми, планирани в МИП. Сключването на договори 
и плащанията ще последват своевременно.
65.
Комисията и ЕСВД припомнят, че процедурите за под -
готвяне и одобрение на сътрудничеството за развитие 
са определени в установеното правно основание на 
ЕС и във Финансовия регламент. Комисията подчер -
тава, че два основни етапа зависят пряко от узбекските 
органи, т.е. от приподписването на споразумението за 
финансиране (общо политическо одобрение) и одобре -
нието на заданието (техническо одобрение). И двете 
са съществените изисквания, подлежащи на спазва -
нето на конкретни времеви ограничения, които трябва 
да бъдат взети предвид. В извадката от проекти Пала -
тата избра програми (за парламента и IBPP), които вече 
бяха определени през 2008 г., но Узбекистан отказа да 
приподпише годишната програма за действие (ГПД) за 
2008 г. Програмите бяха представени отново, актуали -
зирани и прецизирани, за финансиране по линия на ГПД 
и бюджета за 2010 г. Изминалото време (над две години) 
между първоначалното изготвяне (през 2008 г.) и окон -
чателното повторно представяне и одобрението (през 
2010 г.) не може да бъде добавено.
66.
При анализа на изпълнението на проектите в Узбекистан 
трябва да се вземе предвид цялостният труден контекст.  
Въпреки трудностите, породени от периоди на полити -
ческо напрежение между ЕС и Узбекистан, структурните 
ограничения на подхода на държавата към сътрудни -
чеството за развитие и липсата на делегация на ЕС на 
място, сътрудничеството за развитие на ЕС успя да пла -
нира и да извърши конкретни действия в Узбекистан 
през периода 2005—2012 г.
В Туркменистан тежките административни процедури 
и процедури за одобрение често затрудняват бързото 
определяне и изпълнение на програмите.68.
Що се отнася до оценката на Палатата на регионалните 
програми, Комисията и ЕСВД биха искали да подчертаят, 
че политическите цели на ЕС са да се насърчават добро -
съседските отношения между държавите партньорки 
в изпълнен с напрежение регион и да се осигури обща 
референтна рамка за програмата за реформа на полити -
ката в ключови сектори.
Величината на политическия ангажимент към регионал -
ните програми варира значително в различните дър -
жави и за различните програми, поради което е трудно 
да се правят обобщения или заключения, които са 
валидни и за петте държави.
Въпреки че, що се отнася до регионалните програми, 
не може да се избегне склонността на всяка държава 
бенефициер да ги „национализира“, различните форуми, 
възможности за обучение и семинари са най-добрите 
налични начини за насърчаване на добросъседските 
отношения и регионалното сътрудничество.
Сложната регионална политическа динамика (съперни -
чеството между държавите и т.н.) също следва да бъде 
взета предвид като фактор, който оказва влияние на 
реалната регионална интеграция. Селективното участие 
и ангажимент на Узбекистан например се основават на 
политическата чувствителност на отношенията ѝ с ней -
ните съседи, като Таджикистан, независимо от техниче -
ския характер на програмата.
70.
Въпреки факта, че многонационалните програми, като 
„Еразмус“, „Темпус“ и инвестиционния механизъм за Цен -
трална Азия, възпроизвеждат сходни дейности в повече 
от една държава бенефициер, тези програми са основа 
за положителни референтни критерии и за съревнова -
ние между държавите от региона. Резултатите и пости -
женията служат за основа за по-нататъшен напредък по 
различните програми за секторни реформи, напр. в сфе -
рата на водите, околната среда, енергетиката, обмена на 
знания. Що се отнася до „Темпус“, Комисията и ЕСВД са на 
мнение, че програмата насърчава междурегионалното 
сътрудничество. Съществуват няколко проекта с учас -
тието на университети от Централна Азия от повече от 
една държава.46
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВДОбщ отговор по точки 71 и 72
Комисията и ЕСВД могат да потвърдят високо участие 
на всички държави от Централна Азия в регионалните 
форуми и диалози, работните семинари, съвместните 
учебни посещения и т.н., което показва, че е налице 
първоначална готовност за регионално сътрудничество 
и диалог. Ясни примери за това са срещите на иници -
ативата за сигурност по границите на Централна Азия 
(водена от Австрия) и инициативата за управление 
на границите Issyk -Kul (дори и Туркменистан участва 
в последното заседание), както и регионалният цен -
тър за информация и координация на Централна Азия. 
В действителност Комисията счита, че ангажиментът на 
държавите бенефициери към CADAP е дори по-голям от 
този към BOMCA (ориентирания към резултатите мони -
торинг за 2012 г. за CADAP , при който Казахстан дори 
получи оценка „А“ за перспективите на въздействието 
поради високия си ангажимент).
Предпазливата нагласа на Туркменистан и Узбекистан 
по отношение на свързаните с границите регионални 
дейности се дължи отчасти на специфичните компо -
ненти на програмата, които подпомагат държавите, 
имащи най-голяма нужда от подкрепа, т.е. Таджикистан 
и Киргизстан. Например в случая на компонент четири 
от настоящата BOMCA 8 само Таджикистан и Киргизстан 
получават материална инфраструктурна подкрепа, тъй 
като другите три държави са напълно способни да оси -
гурят необходимото за собствената си инфраструктура. 
Някои специални компоненти, като този за границата 
между Таджикистан и Афганистан по BOMCA 7, са зами -
слени логично само за Таджикистан. Всички държави 
участват в другите компоненти, а именно в сектора 
на обучението и на изграждането на капацитет. Някои 
отсъствия на участниците от Туркменистан се дължат 
предимно на трудния и дълъг бюрократичен процес на 
разрешаване на пътуването в чужбина.
74.
В третия доклад за напредъка по изпълнението на стра -
тегията се изтъква, че участието на държавите — членки 
на ЕС, в привеждането на помощта от ЕС в действие има 
много по-голямо отражение и води до по-големи резул -
тати. В действителност това е новост, която вече се 
наблюдава за няколко програми и държави в Централна 
Азия и която се насърчава специално от Комисията през 
последните години.
Изпълнението чрез консорциум от държави членки 
може реално да представлява най-добрият начин за 
прехвърляне на добавената стойност и ноу -хау от 
ЕС. През следващия период на програмиране усили -
ята могат да бъдат насочени и към операциите за дву -
странно сътрудничество. Въпреки това един такъв 
инструмент не може просто да бъде копиран за разли -
чен регион, а се нуждае от специално адаптиране към 
държавите партньорки от Централна Азия.76.
Комисията е съгласна, че задълбоченият анализ на 
извлечените поуки е от съществено значение за посто -
янното подобряване на операциите. Точно поради това 
понастоящем Комисията разработва информационна 
платформа, която ще дава достъп до оперативна инфор -
мация (включително до ориентирания към резултатите 
мониторинг, оценката на проекти и на програми) през 
целия цикъл на проекта. По-специално това ще улесни 
значително включването на заключенията от ориентира -
ния към резултатите мониторинг в процеса на работа на 
групата за подпомагане на качеството.
77. Първо тире
Комисията вече включи по -голямата продължителност 
в новата концепция за програмите. При все това следва 
да се отбележи, че въпреки че предишните програми 
бяха финансирани чрез годишни задължения, те доп -
ринасяха реално за постигането на едни и същи про -
грамни цели и резултати.
77. Второ тире
Общите условия за получаване на бюджетна подкрепа 
съответстват на процеси, който не могат да бъдат 
изцяло предварително определени, докато специал -
ните условия за деблокирането на плащанията трябва да 
бъдат конкретни и ясни. В новите програми Комисията 
се опитва да разреши този проблем успоредно с подо -
бряването на събирането на данни и статистическите 
системи в държавите партньорки.
77. Трето тире
Комисията вече се съсредоточава върху по-малък брой 
области и условия в програмите, обхващащи по -дълги 
периоди.
79.
Избраните показатели за годишния отчет за дейността 
(съгласно бележка под линия 36) обхващат, доколкото 
е възможно, както целите на цялостната политика, така 
и тези, свързани със сътрудничеството за развитие. 
Поради годишната оценка те не могат да се разглеждат 
просто като възпроизвеждане на показателите, предста -
вени в дългосрочните стратегически документи. Незави -
симо от това, някои от тях препращат към глобални цели 
за развитие — ЦХР (показатели v, vi и vii). Освен това 
тези показатели са свързани със стратегията на ЕС за 
Централна Азия: показатели ii), iii) и iv) отразяват пряко 
трите свързани с политиката инициативи на стратеги -
ята за Централна Азия. Показател i) за СПС се отнася до 
ключовия документ, който е в основата на договорните 
отношения с държавите партньорки.47
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВД80.
Изготвянето на годишния доклад за политиките за раз -
витие и външна помощ на Европейската общност и тях -
ното изпълнение е правно задължение. Докладът се 
приема от колегиума. Съветът излиза със заключения 
по него всяка година, въз основа на които Комисията 
след това изготвя доклада си за следващата година. 
През последните години Съветът призна усилията, които 
Комисията полага за по-голямо съсредоточаване върху 
резултатите. През 2012 г. Съветът похвали Комисията за 
усилията ѝ за постигане на повишаване на отчетността 
и прозрачността и за ориентирана към резултатите 
политика на ЕС за развитие и външна помощ.
Комисията осъзнава, че в следващия Регламент за ИСР 
фокусът върху резултатите вероятно ще бъде по-голям.
81.
Целта на годишния доклад е да информира обществе -
ността посредством лесен за ползване и стегнат формат. 
Поради това той не е подходящото място за включване 
на подробни административни и финансови отчети.ЗАКЛЮЧЕНИЯ
82.
Комисията и ЕСВД биха искали да подчертаят, че обек -
тивните трудности, които изпитват държавите от Цен -
трална Азия с напредването на програмата за реформи 
и институционалната си рамка, са сред главните фак -
тори, които ограничават осъществяването на сътрудни -
чеството за развитие.
83.
Комисията и  ЕСВД положиха специални усилия,  
и по-конкретно за МИП за периода 2011—2013 г., за 
концентриране на областите на намеса за двустранната 
помощ. Допълнителните сектори произтичат от регио -
налните и тематичните компоненти: те са неразделна 
част от Регламента за ИСР , който Комисията трябва да 
изпълнява изцяло.
84.
Комисията и ЕСВД биха искали да припомнят следното:
 — решението за начина на изпълнение е следствие от спе -
циален анализ и интегрирана оценка на всяка програма 
и включва процес на консултации и контрол на качеството,
 — Комисията полага усилия за намаляване на броя на малки -
те проекти, които произхождат предимно от тематичните 
програми и при които дейностите са с присъщи ограни -
чени размери,
 — финансовите инструменти произтичат от установеното 
правно основание. За докладването за изпълнението по 
необходимост са нужни различни географски и тематични 
служби в централния офис,
 — информацията за разходите за различните програми и ин -
струменти е налична,
 — Комисията вече използва различни инструменти за оценка 
на административните разходи, свързани със сътрудни -
чеството за развитие.
85.
Комисията и ЕСВД биха искали да подчертаят, че започ -
натите програми за бюджетна подкрепа са свързани 
с конкретни мерки за предотвратяване на корупцията.48
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВДКритериите за допустимост за бюджетната подкрепа 
налагат използването на цялостен подход, основан на 
доверието и положителното прилагане, които по същ -
ността си са с общ характер. Задоволителният напре -
дък следва да се основава на динамичен подход, който 
отчита миналите и скорошните резултати от политиката, 
съпоставени с очакванията от реформите, но като се 
позволяват шокове и коригиращи мерки и при необхо -
димост целите се доуточняват.
86.
Комисията и ЕСВД биха искали да подчертаят, че обек -
тивните трудности, които изпитват държавите от Цен -
трална Азия с напредването на програмата за реформи 
и институционалната и политическата си рамка, са сред 
главните фактори, които ограничават осъществяването 
на сътрудничеството за развитие.
Комисията и ЕСВД припомнят специфичността на регио -
налните програми за Централна Азия, които предоставят 
възможности за диалог и насърчават добросъседските 
отношения и регионалното сътрудничество. Пости -
гането на истинско регионално измерение невинаги 
е възможно при настоящите политически условия в Цен -
трална Азия.
Когато е уместно, Комисията винаги е приемала препо -
ръките, произтичащи от изпълнението на програмите.ПРЕПОРЪКИ
87. Първо тире
Комисията и ЕСВД ще изпълнят препоръката в Цен -
трална Азия, доколкото е възможно, при условие че 
отделните държави успеят да се споразумеят за общи 
цели и програми (напр. BOMCA и CADAP). Регионалните 
фондове продължават да са полезни за по-ефикасно 
подпомагане на многонационалните дейности, напр. 
с цел съчетаване или за академична мобилност.
87. Второ тире
Комисията и ЕСВД вече концентрират помощта за всяка 
програма за дадена държава и за регионалните про -
грами по ИСР . Това не засяга специфичния характер на 
тематичните инструменти, които са замислени със спе -
цифични цели от бюджетния орган.
87. Трето тире
Комисията и ЕСВД не приемат препоръката. Комисията 
и ЕСВД са на мнение, че не е необходимо създаването на 
нова система за изчисляване и съобщаване на общите 
административни разходи, свързани с предоставянето 
на помощта за развитие. Комисията и ЕСВД насочват 
вниманието към съществуващата система за БД, която 
вече съдържа информацията за административните 
разходи. Всяка промяна на тази система следва да бъде 
разгледана на институционално равнище и договорена 
с бюджетния орган.
87. Четвърто тире
Комисията и ЕСВД вече прилагат строги и обективно 
проверими условия за програмите за бюджетна под -
крепа, съгласно предвиденото в новите насоки за 
бюджетната подкрепа.
87. Пето тире
Комисията и ЕСВД постоянно вземат под внимание опита 
с цел подобряване на замисъла на програмите и тяхното 
изпълнение чрез прегледите на групата за подпомагане 
на качеството и въз основа на обратната информация, 
получена от резултатите от мониторинга и оценката.49
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
ОТГОВОРИ НА КОМИСИЯТА 
И ЕСВД87. Шесто тире
Комисията и ЕСВД вече отделят специално внимание 
на общите резултати и на въздействието на сътрудни -
чеството за развитие с по-целенасочени и устойчиви 
намеси, свързани с напредъка на диалога по политиката 
и ефективен трансфер на ноу -хау и съвети за политиките 
на ЕС. При все това Комисията и ЕСВД са на мнение, че 
има възможност за постигане на подобрение, и ще се 
стремят да подобрят докладването за резултатите и за 
въздействието в бъдеще, следвайки обявената тенден -
ция за новия регламент за ИСР .50
Специален доклад № 13/2013 – Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
Европейска сметна палата
Специален доклад № 13/2013
Помощ за развитие от Европейския съюз за Централна Азия
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз
2013 г. — 50 стр. — 21 × 29,7 cм
ISBN 978-92-9241-469-6
doi:10.2865/64623

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?
Безплатни публикации:
•		един	екземпляр:  
чрез EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu );
•		повече	от	един	екземпляр	 или	постери/карти:	
от представителствата на Европейския съюз ( http://ec.europa.eu/represent_bg.htm ), 
от делегациите в страни извън Европейския съюз ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm ), 
като се свържете с услугата Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm ) 
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени 
телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публикации:
•	 чрез	 EU	Bookshop	 (http://bookshop.europa.eu ).
Платени абонаменти:
•		чрез	някой	от	търговските	 представители	 на	Службата	 за	публикации	 на	
Европейския съюз ( http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm ).
QJ-AB-13-014-BG-C
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
СМЕТНАТА ПАЛАТА ПРОВЕРИ КАК ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ (ЕК) И ЕВРОПЕЙСКАТА 
СЛУЖБА ЗА ВЪНШНА ДЕЙНОСТ (ЕСВД) СА ПЛАНИРАЛИ И УПРАВЛЯВАЛИ ПОМОЩТА ЗА 
РАЗВИТИЕ ЗА ЦЕНТРАЛНОАЗИАТСКИТЕ РЕПУБЛИКИ (КАЗАХСТАН, КИРГИЗСТАН, ТАДЖИ -
КИСТАН, ТУРКМЕНИСТАН И УЗБЕКИСТАН) В ПЕРИОДА 2007—2012  Г. ПРИ СЪЩЕСТВУВА -
ЩИТЕ ТРУДНИ УСЛОВИЯ ПЛАНИРАНЕТО И РАЗПРЕДЕЛЯНЕТО НА ПОМОЩТА КАТО ЦЯЛО 
СА БИЛИ ЗАДОВОЛИТЕЛНИ, НО ИЗПЪЛНЕНИЕТО  — В ПО-МАЛКА СТЕПЕН. СМЕТНАТА 
ПАЛАТА ОТПРАВЯ НЯКОЛКО ПРЕПОРЪКИ. ЕК И ЕСВД СЛЕДВА ДА РАЗРАБОТВАТ БЪДЕЩИТЕ 
РЕГИОНАЛНИ ПРОГРАМИ ПО ТАКЪВ НАЧИН, ЧЕ ДА Е ВЕРОЯТНО ТЕ ДА ПОСТИГНАТ РЕА -
ЛЕН РЕГИОНАЛЕН ОБХВАТ. НАРЕД С ТОВА ТЕ СЛЕДВА ДА КОНЦЕНТРИРАТ ОТПУСКАНАТА 
ПОМОЩ ВЪРХУ МАЛЪК БРОЙ СЕКТОРИ. ЗА ВСИЧКИ БЪДЕЩИ ПРОГРАМИ ЗА БЮДЖЕТНА 
ПОДКРЕПА ЕК И ЕСВД СЛЕДВА ДА ОПРЕДЕЛЯТ И ПРИЛАГАТ СТАБИЛНИ И ОБЕКТИВНО 
ПРОВЕРИМИ ИЗИСКВАНИЯ, ПО-СПЕЦИАЛНО КАТО ОБРЪЩАТ ДОСТАТЪЧНО ВНИМАНИЕ 
НА ПОДПОМАГАНЕТО НА МЕХАНИЗМИТЕ ЗА БОРБА С КОРУПЦИЯТА.