BG Официален вестник на Европейския съюз CE 51/72

Сряда, 14 септември 2011 г.

Публичен достъп до документи за 2009–2010 г.

P7_TA(2011)0378

Резолюция на Европейския парламент от 14 септември 2011 г. относно публичния достъп до документи на Парламента (член 104, параграф 7 от Правилника за дейността) за 2009–2010 г. (2010/2294(INI))

2013/C 51 E/09

Европейският парламент,

— като взе предвид членове 1, 10 и 16 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и членове 15 и 298 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС),

— като взе предвид Хартата на основните права на Европейския съюз, и по-специално членове 41 (право на добра администрация) и 42 (право на достъп до документи) от нея,

— като взе предвид Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (1),

— като взе предвид Регламент (ЕО, Евратом) № 1700/2003 на Съвета от 22 септември 2003 година за изменение на Регламент (ЕИО, Евратом) № 354/83 относно отваряне за обществеността на историческите архиви на Европейската икономическа общност и на Европейската общност за атомна енергия (2),

— като взе предвид Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (3),

— като взе предвид практиката на Съда на Европейския съюз и на Общия съд относно достъпа до документи, и по-специално решенията на Съда по делата Turco (съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P) (4), Bavarian Lager (дело C-28/08) (5), Volker und Marcus Schecke (съединени дела C-92/09 и C-93/09) (6), Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P) (7) и API (съединени дела C-514/07 P, C-528/07 P и C-532/07 P) (8) и решенията на Общия съд по делата Access Info Europe (T-233/09) (9), MyTravel (case T-403/05) (10), Borax (дела T-121/05 и T-166/05) (11), Joséphidès (case T-439/08) (12), Co-Frutta (съединени дела T-355/04 и T-446/04) (13), Terezakis (дело T-380/04) (14), Agrofert Holdings (дело T-111/07) (15) и Editions Jacob (дело T-237/05) (16),

— като взе предвид дейностите и документите на Европейския омбудсман по въпроса за достъпа до документи, както и на Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД) относно справедливия баланс между прозрачността и защитата на данните,

— като взе предвид предложението на Комисията от 30 април 2008 г. за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (COM(2008)0229),

— като взе предвид предложението на Комисията от 20 март 2011 г. за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (COM(2011)0137),

— като взе предвид Конвенцията на Икономическата комисия на ООН за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда от 1998 г. (Орхуска конвенция),

— като взе предвид Конвенцията на Съвета на Европа относно достъпа до официални документи от 2008 г.,

— като взе предвид годишните доклади за 2009 и 2010 г. от Съвета, Комисията и Европейския парламент относно достъпа до документи в съответствие с член 17 от Регламент (ЕО) № 1049/2001,

— като взе предвид Рамковото споразумение за отношенията между Европейския парламент и Европейската комисия от 2010 г. (17),

— като взе предвид Междуинституционалното споразумение от 20 ноември 2002 г. между Европейския парламент и Съвета относно достъпа на Европейския парламент до чувствителна информация на Съвета в областта на политиката на сигурност и отбрана (18),

— като взе предвид предходните си резолюции от 14 януари 2009 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (19), от 25 ноември 2010 г. относно годишния доклад за дейностите на Европейския омбудсман през 2009 г. (20) и от 17 декември 2009 г. относно необходимото подобрение на правната рамка за достъп до документи след влизането в сила на Договора от Лисабон, Регламент (ЕО) № 1049/2001 (21),

— като взе предвид член 48 и член 104, параграф 7 от своя правилник,

— като взе предвид доклада на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (А7-0245/2011),

А. като има предвид, че Договорът от Лисабон въведе нова конституционна рамка на институционална прозрачност на ЕС, с цел открита, ефикасна и независима европейска администрация (член 298 от ДФЕС), чрез създаване на непоколебимо основно право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на ЕС; като има предвид, че Договорът дава това право не само на гражданите на ЕС, но и на всяко физическо или юридическо лице, което пребивава в някоя от държавите-членки, като независимо от това то следва да се упражнява в съответствие с общите принципи и ограничения (определени с цел защита на публичния или личния интерес), предвидени с регламенти, приети от Европейския парламент и Съвета (член 15 от ДФЕС),

Б. като има предвид, че според сегашното общо правило следва да се предостави пълен достъп до законодателни документи, а изключенията по отношение на незаконодателните документи следва да се ограничат, и като има предвид, че двата подхода не следва да се накърняват взаимно,

В. като има предвид, че новите Договори вече не споменават „запазването на ефективността на процеса на вземане на решения от Съвета“ (член 255 и член 207, параграф 3 от бившия ДЕО) – тъй нареченото „поле за размисъл“ - като евентуално ограничаване на прозрачността по отношение на законодателните процедури; като има предвид, че за административни процедури „полето за размисъл“ следва да бъде определено в съответствие с член 1 и член 298 от ДФЕС, в които се поставя изискването за открита, ефикасна и независима администрация,

Г. като има предвид, че прозрачността е основен елемент на демокрацията на участието, която допълва представителната демокрация, върху която се основава функционирането на Съюза, както изрично е посочено в членове 9–11 от ДЕС, и дава възможност на гражданите да участват във вземането на решения и да упражняват обществен контрол, като по този начин се гарантира легитимността на демократичната политическа система,

Д. като има предвид, че гражданите призовават за по-висока степен на демократичност, прозрачност и откритост на институциите и на участниците на политическата сцена, както и за засилена борба срещу корупцията; като има предвид, че достъпът до документи и информация е един от начините за осигуряване на участието на гражданите в демократичния процес и предотвратяването и премахването на корупцията,

Е. като има предвид освен това, че съществува нарастваща опасност ЕС да се превърне в мишена за критика поради постоянната липса на прозрачност, откритост и достъп на гражданите до документи и информация, което се доказва от невъзможността да се приеме нов регламент относно правото на достъп до документи поради отказа на Комисията да приеме измененията, предложени от Парламента, и нежеланието на държавите-членки да отворят своите документи, обсъждания и разисквания за гражданите и Парламента,

Ж. като има предвид, че срещу корупцията следва да бъдат предприети допълнителни и по-строги мерки на равнище ЕС с цел да се гарантира, че институциите на ЕС са неподатливи към нея, на всички равнища и навсякъде, както и че Парламентът следва да извлече поука от скорошния отрицателен опит, като разработи правила, включително такива, които предвиждат повишена прозрачност, относно отношенията на членовете на ЕП и персонала на Парламента с лобистите и групите по интереси,

З. като има предвид, че за да се гарантира отчетността и легитимността на една демократична политическа система, гражданите имат право да знаят как действат техните представители, след като бъдат избрани или назначени в публични органи, или когато представляват държавите-членки на европейско или международно равнище (принцип на отчетност), как работи процесът на вземане на решения (включително документи, изменения, графици, участници, подадени гласове при гласуване и т.н.) и как се разпределят, изразходват и какъв е резултатът от публичните средства (принцип на проследимост на средствата),

И. като има предвид, че действащият Регламент (ЕО) № 1049/2001 не предвижда ясни определения на някои важни въпроси, като например правото на вето на държавите-членки, ограниченията на „полето за размисъл“, ясно и тясно определение на изключенията, класификация на документи и баланс между прозрачността и защитата на данните,

Й. като има предвид, че с влизането в сила на Договора от Лисабон ЕС придоби нови правомощия в областта на наказателното право (членове 82 и 83 от ДФЕС) и полицейското сътрудничество; като има предвид, че тези нови правомощия, евентуално свързани с основните права на човека, подчертават необходимостта от по-отворена законодателна процедура,

К. като има предвид, че член 15 от ДФЕС и член 42 от Хартата на основните права влагат широк смисъл в понятието „документ“, което обхваща информация, независимо от носителя, на който е съхранена,

Л. като има предвид, че прилагането на Регламент (ЕО) № 1049/2001 не е еднакво, тъй като статистиката показва различия между различните институции; като има предвид, че количествените данни, съдържащи се в годишните доклади за 2009 г. във връзка с прилагането на Регламент (ЕО) № 1049/2001 от институциите на ЕС, показват общо намаляване на броя и процента на откази – на 12 % (22) (16 % през 2008 г.) в Парламента (33 случая), 22,5 % (23) (28 % през 2008 г.) в Съвета (2 254 случая) и 11,65 % (13,99 % през 2008 г.) в Комисията (589 случая), и различни причини за отказ на институциите на ЕС през 2009 г., като едно от най-използваните изключения е защитата на процеса на вземане на решения (Парламент (39,47 % (24)), Съвет (39,2 % от първоначалните заявления) (25) и Комисия (26 %) (26),

М. като има предвид, че по дело Toland срещу Парламент (27) Общият съд отмени решението на Европейския парламент за отказ на достъп до доклада на службата за вътрешен одит от 9 януари 2008 г., озаглавен „Одит на надбавките за парламентарни сътрудници“,

Н. като има предвид, че Комисията и Парламента не включиха чувствителните документи в своите регистри през 2009 г., докато Съветът включи 157 чувствителни документи, класифицирани като „ПОВЕРИТЕЛНО ЗА ЕС“ и „СЕКРЕТНО ЗА ЕС“ от общо 445 документа, класифицирани по този начин,

О. като има предвид, че международните споразумения водят до правни последици в правния ред на ЕС, подобни на тези на вътрешното законодателство на ЕС, и като има предвид, че обществеността следва да бъде информирана за международните споразумения и да получава достъп до документи, свързани с тях,

П. като има предвид, че Регламент (ЕО) № 1049/2001 задължава институциите да разглеждат възможността за предоставяне на частичен достъп до даден документ единствено ако някои части от него са предмет на изключение; като има предвид, че предоставянето на частичен достъп често се ограничава неоправдано и се отнася единствено до заглавието или уводните параграфи на документите, като същевременно се отказва достъп до параграфите по същество,

Р. като има предвид, че член 41 от Хартата на основните права установява „правото на достъп на всяко лице до документите, които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна“; както и че в прилагането на това право продължават да се наблюдават сериозни пропуски, което създава натиск за позоваване на правилата за публичния достъп, така че съответното лице да получи достъп до своето собствено досие,

С. като има предвид, че член 15 от ДФЕС изрично задължава всички институции, органи, служби и агенции на Съюза да „работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост“; както и че това задължение важи и за комитетите, подпомагащи Европейската комисия при изпълнението на нейните задължения; като има предвид, че това задължение не се зачита в стандартния процедурен правилник за комитетите, който предвижда всички разисквания и документи на комитетите, свързани с процедурата по комитология, да бъдат поверителни;

Достъпът до документи като основно право

1. Припомня, че прозрачността е общото правило и че с Договора от Лисабон (и съответно с придаването на правна задължителност на Хартата на основните права на ЕС) тя стана правно задължително основно право на гражданите и затова всяко решение, с което се отказва достъп до документи, трябва да се основава на ясно и стриктно определени изключения, които да бъдат разумно обяснени и добре обосновани, така че гражданите да могат да разберат отказа и ефективно да използват средствата за правна защита, с които разполагат;

2. Счита, че ЕС следва да играе водеща роля, като дава пример за институционална прозрачност и съвременна демокрация, които да бъдат следвани както от държавите-членки, така и от трети държави;

3. Припомня, че прозрачността е най-добрият начин за предотвратяване на корупцията, измамите, конфликтите на интереси и лошото управление;

4. Призовава всички институции, органи, служби и агенции на ЕС, включително новосъздадената Европейска служба за външна дейност, да приложат изцяло и незабавно Регламент (ЕО) № 1049/2001, както се изисква в Договорите, и да публикуват във връзка с това годишните доклади, предвидени в член 17 от Регламент (ЕО) № 1049/2001;

5. Изтъква, че намесата на Съда на ЕС, на Европейския омбудсман и на Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД), които по същество изразяват позиция по отделни случаи, не може да замени законодателната дейност, що се отнася до правната сигурност и равенството пред закона; изразява съжаление, че дори когато Съдът на ЕО е посочил ясен принцип, както например по делото Turco относно законодателната прозрачност, този принцип все пак не се спазва; ето защо отново призовава институциите да се придържат към решението по делото Turco относно становищата на правната служба, изготвени в рамките на законодателния процес; отново потвърждава, че законодателят трябва да обърне внимание и да преодолее проблемите, подчертани в практиката на Съда на ЕС, и да прилага правото на достъп до документи напълно и по-широко, в духа на новите промени в Договора, които изрично установяват основно право на достъп до документи;

6. Счита за необходимо преразглеждането на Регламент (ЕО) № 1049/2001, за да се внесат пояснения в някои от неговите разпоредби, да се определят точно и да бъдат ограничени изключенията и да се гарантира, че тези изключения не накърняват прозрачността, предоставена от Договорите и Хартата; счита, че с това преразглеждане следва да бъде засилено правото на достъп до документи, без да бъдат отслабвани по никакъв начин съществуващите норми за защита на това право, както и да бъде отчетена съдебната практика на Съда на Европейския съюз; в този контекст подчертава, че преразгледаният регламент следва да бъде опростен и достъпен за гражданите, така че те да могат да ползват своето право ефективно;

7. Счита, че предложението на Комисията от 2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1049/2001 не повишава прозрачността на Съюза до изискваното от Договора от Лисабон равнище, а точно обратното – много от измененията, предложени от Комисията, на практика го понижават; по-специално счита, че предложеното от Комисията изменение на член 3, което значително ограничава определението на „документ“ в сравнение със съществуващото такова, противоречи на Договора от Лисабон; призовава Комисията да представи преразгледано предложение за изменение на Регламент (ЕО) № 1049/2001, с което да се вземат предвид изискванията за повече прозрачност, залегнали в Договора от Лисабон и заявени в съдебната практика на Съда на ЕС и в досегашната дейност на Парламента;

8. Припомня, че Съдът на ЕО е уточнил по дело Швеция/Комисия (дело C-64/05 P) (28), че държавите-членки нямат дискреционно право на вето по отношение на документи, произхождащи от тях, а само възможност за процедура на консултация, чиято цел е да оцени дали дадено изключение за достъп до документи, предвидени в Регламент (ЕО) № 1049/2001, е приложимо (29); счита, че е необходимо законодателно уточнение, за да се гарантира правилното прилагане на това съдебно решение и да се избегнат все още съществуващите забавяния и противоречия, като например по делото IFAW (30);

9. Припомня, че член 9 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 относно чувствителните документи е компромис, който вече не отразява адекватно новите конституционни и правни задължения след Договора от Лисабон;

10. Изтъква, че класифицирането на документите има пряко въздействие върху правото на гражданите на достъп до документи; припомня, че действащата система на класифициране функционира само въз основа на междуинституционални споразумения и се наблюдава тенденция към свръхкласифициране; призовава за общи правила за класифицирането под формата на регламент;

11. Призовава специално Съвета да предостави на Парламента пълен достъп до класифицираните документи, свързани с международни споразумения, както се предвижда в член 218 от ДФЕС, както и до класифицираните документи, свързани с процедурите за оценка на ЕС, за да се избягват междуинституционални проблеми, като например наблюдаваните във връзка с присъединяването на ЕС към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, оценката на готовността на България и Румъния за Шенген, Търговското споразумение за борба с фалшификациите или диалога между ЕС и Китай по правата на човека;

12. Подчертава важната роля на подходящите правила за класификация за искрено сътрудничество между институциите; с оглед на това приветства междуинституционалните споразумения относно класификацията и достъпа до документи, въпреки че те не могат да заменят подходящата законодателна основа; в този контекст призовава Съвета и Европейската служба за външна дейност да следват модела на новото междуинституционално споразумение между Парламента и Комисията и да сключат незабавно подобно споразумение с Парламента;

13. Призовава институциите на ЕС да работят за постигане на по-прозрачни европейски правила за свобода на информацията, които да отразяват изцяло предложенията, съдържащи се в настоящия доклад, неотдавнашната съдебна практика и новите Договори;

14. Припомня, че решението на Съда на Европейския съюз по съединените дела Швеция и Turco/Съвет, подчерта задължението за прозрачност в законодателната процедура, тъй като „прозрачността в това отношение допринася за засилване на демокрацията, като позволява на гражданите да осъществят контрол върху цялата информация, която стои в основата на определен законодателен акт“ (31); поради тази причина подчертава, че каквито и да било изключения, които се отнасят до законодателната процедура, включително правни консултации, следва да бъдат точно ограничени, а т.нар. „поле за размисъл“ следва да бъде тясно определено (32);

15. Подчертава, че независимо от яснотата на този принцип това все още не се прилага на практика, както показва неотдавнашното решение по дело Access Info Europe/Съвет (33) относно отказа на Съвета да оповести позициите на държавите-членки относно предложената преработена версия на Регламент (ЕО) № 1049/2001 и дело ClientEarth/Съвет (34), което се гледа от Общия съд, относно правно становище във връзка с преработения текст на Регламент (ЕО) № 1049/2001; отбелязва, че публичното оповестяване на позициите на държавите-членки по време на преговорите относно Регламент (ЕО) № 1049/2001 и последващите многобройни приети мерки по никакъв начин не са отслабили способността за вземане на решения на Съвета, тъй като това оповестяване не е възпрепятствало успешното приключване на съответните законодателни процедури;

16. Призовава Съвета да направи преглед на своя правилник и да увеличи прозрачността по отношение на законодателните процедури на работните групи и вътрешните органи на Съвета чрез предоставяне най-малко на графици, програми, протоколи от разискванията, разглеждани документи, изменения, одобрени документи и решения, състав на делегациите на държавите-членки и списък на членовете, без това да засяга възможността за ползване на изключения, изброени в член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 по отношение на публикуването на тези списъци; призовава Съвета да направи решенията на тези органи достъпни за обществеността; противопоставя се на използването на „ограничени“ документи (понятие, което не произхожда от Регламент (ЕО) № 1049/2001), противопоставя се също така на практиката на нерегистрирани документи, като например „вътрешни документи“;

17. Счита, че за да стане законодателният процес по-отговорен, разбираем и достъпен за обществеността, комисиите на Парламента при всички случаи следва да предприемат ориентировъчно гласуване преди започването на триалог със Съвета; от своя страна Съветът следва да приеме „общ подход“ или да одобри позициите за преговорите, съгласувани в Корепер, преди да започне триалог с Парламента, като всички тези документи на Парламента и Съвета се оповестяват незабавно;

18. Призовава Комисията за даване на достъп на обществеността до програми, протоколи и декларации на интереси по отношение на групите от експерти и имената на членовете, начина на протичане и гласуването на комитетите в рамките на процедурата по комитология, както и до всички документи, разглеждани от тези групи и комитети, включително проекти на делегирани актове и проекти на актове за изпълнение; призовава Парламента да приеме по-прозрачна и открита процедура, включително на вътрешно равнище, за обработката на тези документи;

19. Припомня, че прозрачността, както се изисква от Договорите, не е ограничена до законодателните процедури, но също така включва незаконодателната дейност на институциите, органите, службите и агенциите на ЕС; подчертава, че Регламент (ЕО) № 1049/2001 е единственото съответно правно основание за оценяване на правото на достъп до документи и че другите правни актове, като например вътрешните или учредителните регламенти на институциите, агенциите и органите, не могат да въвеждат допълнителни основания за отказ на достъп;

20. Изразява съжаление, че наскоро проведените преговори между институциите на ЕС за „общо разбиране“ по отношение на делегираните актове и за ново рамково споразумение между Комисията и Парламента не бяха напълно прозрачни; поема ангажимента да направи напълно прозрачни своите преговори със Съвета и Комисията за текущите или бъдещите междуинституционални споразумения или за сравнимите споразумения;

21. Отново приветства горещо дейността на Европейския омбудсман за гарантиране на по-голяма прозрачност ЕС, тъй като една трета от неговите проучвания са свързани с отсъствието на прозрачност, както беше споменато в неговия доклад за 2009 г., и подчертава неговата роля за оказване на въздействие, например, за промяна на политиката в областта на прозрачността от страна на Европейската агенция по лекарствата (EMA) по отношение на оповестяването на доклади за нежелани реакции (35) и доклади от клиничните изследвания (36); подчертава, че данните, генерирани от правните субекти на ЕС, следва по принцип да бъдат достъпни за обществеността;

22. Припомня, че в своите неотдавнашни решения, като например по гореспоменатите дела API и TGI, Съдът на Европейския съюз установи съществуването на „обща презумпция“, като по този начин освободи Комисията в определени случаи от задължението за индивидуална проверка на изисканите документи; подчертава, че този принцип е в противоречие с основните принципи на Регламент (ЕО) № 1049/2001; припомня, че съдебната практика на Съда на ЕС също подчертава необходимостта от преразглеждане на правилата за достъп за пряко заинтересовани страни по отношение на тяхното собствено досие, съхранявано от институциите;

23. Отбелязва, че въпреки че член 15 от ДЕС се прилага конкретно за административните документи на Съда, съгласно член 1 от ДЕС Съдът на Европейския съюз, подобно на всички други институции, органи, служби и агенции на ЕС, трябва да работи при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост; за тази цел приканва Съда да проучи начини за увеличаване на прозрачността на своята съдебна дейност, тъй като не само трябва да се въздава правосъдие; но и обществеността трябва да приеме, че е било въздадено правосъдие (37), при цялостно зачитане на Регламент (ЕО) № 1049/2001 по отношение на своите административни дейности;

24. Отново посочва значението на принципа на проследимост, така че да се гарантира, че гражданите имат възможност да знаят как се разпределят, изразходват и какъв е резултатът от публичните средства, и призовава институциите на ЕС да прилагат този принцип на всички равнища във връзка с управлението на съответната институция, а също и с политиките и разпределените за тяхното изпълнение средства;

Изключения

„Поле за размисъл“

25. Припомня, че в новите Договори няма конкретно позоваване на задължението на Съвета да определя случаите, в които той действа като законодателен орган, и на необходимостта от съхраняване на ефективността на процеса на вземане на решения (член 207, параграф 3 от бившия ДЕО), т.нар. „поле за размисъл“, и че „оцеляването“ на това понятие до ден днешен се основава единствено върху член 4, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1049/2001, що се отнася до законодателните процедури;

26. В съответствие с най-добрите международни стандарти, разработени от основните неправителствени организации (38), подчертава необходимостта от използване на проверка от три части за обосноваване на отказа за оповестяване на даден документ: 1) съдържащата се в документа информация трябва да е свързана с легитимна цел, посочена в законодателния акт; 2) оповестяването на документа трябва да носи риск от нанасяне на значителна вреда за постигането на тази цел; и 3) вредата по отношение на постигането на тази цел трябва да бъде по-голяма от обществения интерес от получаването на информацията, съдържаща се в документа;

27. Припомня, че с Регламент (ЕО) № 1049/2001 се установява ясно задължение за институциите да предоставят достъп до всички части на съответния документ, които не са предмет на което и да било от изключенията; отбелязва, че предоставяният частичен достъп често е неоправдано ограничен и подчертава, че трябва да се разгледа действително възможността за достъп и до тези съществени части от документите, които представляват интерес за заявителя;

28. Посочва, че настоящият член 4, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 се стреми да ограничи обхвата на т.нар. „поле за размисъл“, като предвижда, че, като предпоставка за отказ за предоставяне на достъп, разпространението на документа трябва не просто да засегне процеса на вземане на решения, а да го засегне „сериозно“, като при всички случаи позволява това ограничение да бъде пренебрегнато, „ако по-висш обществен интерес диктува оповестяването на посочения документ“; подчертава въпреки това, че независимо от горните съображения член 4, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 съдържа определение, даващо възможност за различни тълкувания, което не предоставя ясни условия за прилагане и което не отчита съдебната практика на Съда на ЕС; подчертава необходимостта от подходящо определение в съответствие с понятието за правна сигурност чрез стесняване на понятието;

29. Подчертава, че триалозите и помирителната процедура (изрично спомената в член 294 от ДФЕС) са съществен етап от законодателната процедура, а не отделно „поле за размисъл“; счита, че действащите в момента процедури по отношение на триалозите, предшестващи постигане на евентуално споразумение на първо четене, не осигуряват задоволително равнище на законодателна прозрачност и достъп до документите – както на вътрешното равнище на Парламента, така на външно равнище – по отношение на гражданите и общественото мнение; поради тази причина изисква документите, създадени в тази рамка, напр. дневен ред, резюме на резултатите и документи с четири колони, изготвени с цел улесняване на преговорите, по принцип да не бъдат третирани по различен начин спрямо други законодателни документи и да бъдат направени обществено достояние по отношение на триалозите, предшестващи постигане на евентуално споразумение на първо четене; следователно дава указание на своите компетентни органи да стандартизират тази процедура и да публикуват тези документи, и призовава другите институции да сторят същото;

Защита на данните и прозрачност

30. Подчертава необходимостта от установяване на съответно равновесие между прозрачност и защита на данните (39), както това може да се види от делото Bavarian Lager, и подчертава, че защитата на данните не следва да бъде „използвана недобросъвестно“ за прикриване на конфликти на интереси и оказване на неправомерно въздействие в контекста на администрацията на ЕС и вземането на решения; посочва, че решението на Съда на Европейския съюз по делото Bavarian Lager се основава върху настоящата формулировка на Регламент (ЕО) № 1049/2001 и че това не възпрепятства промяната на формулировката, която е необходима и неотложна най-вече след изричното обявяване на правото на достъп до документи в Договорите и в Хартата на основните права;

31. Приветства постигнатия консенсус между Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД) и Европейския омбудсман относно правилния баланс между защитата на данните и прозрачността, особено по отношение на проактивния подход, който означава, че „институциите извършват оценка и впоследствие съобщават ясно на субекта на данните – преди или най-малко към момента на събиране на неговите данни – степента, до която обработката на тези данни включва или би могла да включи тяхното публично оповестяване“ (40);

Орхуска конвенция

32. Подчертава редица разлики между Регламент (ЕО) № 1049/2001 и Орхуската конвенция, както тя се прилага от Регламент (ЕО) № 1367/2006, като например отсъствието в Орхуската конвенция на „абсолютни” основания за отказ и изключения, основаващи се върху защитата на военни въпроси, финансовата, парична или икономическа политика на Съюза или на определена държава-членка, правни съвети или инспекции, разследвания и одити, както и ограничаването на търговските интереси до случаи, когато поверителният характер се защитава от закон с цел закрила на законен икономически интерес;

33. Призовава всички институции, органи, служби и агенции на ЕС да прилагат Регламент (ЕО) по начин, който съответства на разпоредбите на Орхуската конвенция; в този контекст призовава Комисията да направи обществено достояние проучванията на съответствието във връзка с транспонирането на директивите на ЕС в областта на околната среда (41) и научните изследвания, например относно въздействието на биогоривата (42), и призовава Европейската агенция по химикалите (ECHA) да прилага изцяло член 119 от Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) (43) по отношение на електронния обществен достъп, да приема единствено искания за поверителност, чиято валидност е ясно обоснована по смисъла на член 119, параграф 2 от регламента REACH, и да тълкува информацията, за която обикновено се счита, че накърнява защитата на търговски интереси съгласно член 118, параграф 2 от регламента REACH, строго и без това да накърнява нейните задължения съгласно Регламент (ЕО) № 1049/2001 да балансира всяко предоставяне на поверителност спрямо случаи на по-висш обществен интерес за всеки отделен случай;

34. Подчертава, че всяко преразглеждане на Регламент (ЕО) № 1049/2001 следва да зачита изцяло Орхуската конвенция и следва да определя всяко изключение при цялостно спазване на конвенцията;

Международни отношения

35. Подчертава, че документите, свързани с международни споразумения, включително документи, приети от или представени на който и да било от органите, натоварени със задачата да прилагат или да наблюдават прилагането на тези споразумения, следва да бъдат предоставени на обществото, тъй като не са категорично изключени от публичния достъп, както и че достъп до тях следва да бъде отказан единствено когато е налице реална вреда за международните отношения и при отчитане на член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 относно провеждане на консултации с трета страна; подчертава, че тъй като международните споразумения имат обвързващо действие, за изключенията следва да се въведе тест за обществения интерес; подчертава, че на Парламента, избран от гражданите на ЕС, Договорите са поверили институционална роля в представителството на обществения интерес; изразява своята твърда решимост да гарантира, че новите институционални правомощия, дадени на Парламента по силата на Договора от Лисабон (член 218 от ДФЕС), в областта на международните споразумения са зачитани изцяло и че те не могат да бъдат възпрепятствани от двустранни споразумения с трети държави;

Добро управление

36. Подчертава, че прозрачността е тясно свързана с ефективната администрация, както това се подчертава в член 298 от ДФЕС и член 41 от Хартата на основните права; подчертава, че административната прозрачност гарантира демократичен контрол върху административните задачи на ЕС, участие на гражданското общество и насърчаване на доброто управление (член 15 от ДФЕС);

37. Подчертава отсъствието в настоящия момент на съгласувано административно право за институциите, органите, службите и агенциите на ЕС, като например правила относно административни решения, които могат да бъдат обжалвани (44), както и отсъствието на ясна представа за „административни функции“, както това се споменава в член 15, параграф 3 от ДФЕС; поради тази причина призовава институциите на ЕС да определят незабавно общо административно право на ЕС, в съответствие с член 298 от ДФЕС, и да предоставят общо и хоризонтално приложимо определение на понятието „административна функция“, по-конкретно за Европейската централна банка, Европейската инвестиционна банка и Съда на Европейския съюз; ангажира се да представи препоръка за законодателно предложение по този въпрос в съответствие с член 225 от ДФЕС, което, наред с другото, следва да обхваща въпроса за прозрачността и отчетността на провежданите от Комисията процедури на нарушение спрямо ищците, Парламента и гражданите;

38. Подчертава, че Регламент (ЕО) № 1049/2001 определя стриктни срокове за обработка на искания за достъп до документи (45); отбелязва с огромна загриженост, че Комисията не ги е спазвала, дори в контекста на препоръката и експедитивните действия от страна на Европейския омбудсман, например по дело 676/2008/RT (т.нар. „дело Порше“); изразява съжаление, че от последния доклад на Парламента през 2009 г.практиката не е променена, както това се илюстрира от две висящи съдебни дела на ClientEarth и други (дела T-120/10 и T-449/10);

39. Посочва, че в няколко случая големите забавяния доведоха да започване на производства пред Съда на Европейския съюз при отсъствие на отговор, последвани от закъснял отговор на Комисията, което водеше до анулиране на съдебното дело и принуждаваше лицето да започва наново цялото производство (46); призовава Комисията да спазва изцяло сроковете, определени в Регламент (ЕО) № 1049/2001; предлага да бъдат въведени последствия, като например задължение за публикуване на документите, ако сроковете не са били спазени;

40. Призовава годишните доклади, изготвяни и публикувани в съответствие с член 17 от Регламент (ЕО) № 1049/2001, да съдържат изчисление на средната продължителност на обработката на заявленията, както това се предоставя в докладите на Съвета относно достъп до документи за 2009 г.;

41. Припомня, че доброто управление свързва понятията „достъп до документи“ и „достъп до информация“; призовава за промяна на текущото законодателство, с което се прилага член 6, параграфи 2 и 4 от Регламент (ЕО) № 1049/2001, що се отнася до уточняването на исканията и оказването на помощ на гражданите, във връзка със случаи на „изискване на информация“, когато съществуват документи, които са съответни на такова искане;

42. Припомня, че прозрачността не е само въпрос на пасивна реакция от страна на институциите, органите, службите и агенциите на ЕС, но че тя изисква проактивен подход, както вече това беше нееднократно подчертавано от Европейския омбудсман; призовава институциите на ЕС да направят на своите интернет страници възможно най-много категории документи публично достъпни по подразбиране (включително бюджети и списъци на договорите за обществени поръчки, възложени през последните три години); подчертава, че проактивният подход може да спомогне за предотвратяването на ненужни съдебни дела и изразходването на парите на данъкоплатците по неефективен начин, които същевременно водят до ненужни закъснения, разходи и тежести за лицата, изискващи достъп;

43. Призовава Комисията да гарантира прозрачност в администрирането на европейските средства чрез публикуването на едни и същи категории информация на един уеб сайт на един от работните езици на ЕС за всички получатели на тези средства;

44. Счита, че във всяка генерална дирекция или съответстващ отдел в институциите следва да бъдат създадени координационни центрове за достъп до документи и да бъде предоставяно добро обучение за служителите, за да бъде създадена възможно най-добрата проактивна политика, да бъде извършвана възможно най-ефективната оценка на молбите и да се гарантира съответното цялостно спазване на всички срокове, предвидени в Регламент (ЕО) № 1049/2001;

45. Отново подчертава, че Парламентът следва да бъде в челните редици на проактивния подход по отношение на публичността, прозрачността, откритостта и достъпа до документи; в този контекст подчертава успеха, свързан с излъчването по интернет в реално време (уебстрийминг) на изслушванията и заседанията на комисиите в допълнение към пленарните заседания и счита, че това следва да се превърне в нещо обичайно, както и че Законодателната обсерватория (OEIL) следва да бъде допълнително разширена по отношение на всички официални езици на ЕС и с информация, на равнището както на комисиите, така и на пленарните заседания, като например изменения, становища на други комисии, становища на правните служби, насоки за гласуване, поименно гласуване, присъствали и гласували членове на ЕП, междуинституционална кореспонденция, имена на докладчици в сянка, функция за търсене със задаване на една дума, търсене на много езици, срокове за внасяне, RSS потоци, обяснение на законодателните процедури, връзки към разисквания, излъчвани по интернет в реално време, и др., за да бъде гарантиран пълен цикъл на информация за гражданите, с предоставяне на достъп до документи и до резюмета на законодателни предложения и резюмета на текущото законодателство на ЕС за граждани, владеещи много езици (SCADPLUS), за които следва да се предлага съответен набор от функционалности за търсене и навигация, както е описано;

46. Припомня, че е важно да бъде защитаван независимият характер на мандатите на членовете на ЕП; същевременно вярва, че прозрачността трябва да бъде приложима за работата на официалните органи на Парламента (като например за Председателския съвет, Бюрото (47) и квесторите), както и за дейностите на членовете на ЕП, като например участие в парламентарната дейност и присъствие, при условията, изискани от Парламента в неговата резолюция от 14 януари 2009 г.; счита, че въпросът за надбавките на членовете на ЕП следва да се разглежда по прозрачен начин, като същевременно се спазват изцяло правилата за защита на личните данни;

47. Счита, че прозрачността на равнището на ЕС следва да бъде отразена от държавите-членки, когато те транспонират законодателството на ЕС в националното законодателство, най-вече като създадат таблици на съответствието, като се опират, наред с другото, на най-добрата практика от гледна точка на прозрачността на електронния парламент и електронното правителство;

48. Подчертава, че правото на гражданите на информация обикновено не се спазва от органите на държавите-членки и следователно призовава Комисията, като отчита принципа на добро управление, да проучи разпоредбите на държавите-членки относно достъпа до документи и да ги насърчи да изготвят максимално прозрачни правила, които подпомагат достъпа на гражданите до документи;

49. Отбелязва известни подобрения в регистрите на Съвета, но напомня за продължаващото отсъствие на координация и оперативна съвместимост между различните институции поради липсата на общ информационен модел за техните регистри, който би позволил на гражданите да намират необходимите документи и съдържащата се в тях информация на „едно гише“, или да използват общи търсачки, неразделно свързани най-вече със Законодателната обсерватория (OEIL), когато документи от една законодателна процедура са групирани заедно;

50. Призовава Съвета и Комисията да проведат преговори с Парламента относно изменението на Съвместната декларация относно процедурата на съвместно вземане на решение и за тази цел – Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество; междувременно се ангажира да измени своя правилник за дейността, както и включения като приложение кодекс за поведение относно преговорите в рамките на процедурата на съвместно вземане на решение, така че тези принципи да имат пълна обвързваща сила;

51. Счита, че междуинституционалният комитет, създаден по силата на член 15, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1049/2001, следва да работи по-интензивно, да докладва на компетентните комисии по разискваните въпроси, позициите, които Парламентът защитава, проблемите, засегнати от други институции, и постиженията, ако има такива; затова го призовава да провежда заседания редовно и поне веднъж годишно, както и да открие вътрешни обсъждания и разисквания, като осигури тяхната достъпност за обществеността, като приканва и взема под внимание предложенията на гражданското общество и Европейския надзорен орган по защита на данните; комитетът следва да работи върху годишния „одиторски“ доклад относно прозрачността и откритостта в ЕС, който следва да бъде изготвен от Европейския омбудсман; призовава комитета да се занимае спешно с решаването на проблемите, споменати в настоящата резолюция;

*

* *

52. Възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция съответно на Съвета, Комисията, правителствата и парламентите на държавите-членки, Европейския омбудсман, Европейския надзорен орган по защита на данните и Съвета на Европа.

(1) ОВ L 145, 31.5.2001 г., стр. 43.

(2) ОВ L 243, 27.9.2003 г., стр. 1.

(3) ОВ L 264, 25.9.2006 г., стр. 13.

(4) Решение от 1 юли 2008 г. по съединени дела Швеция и Turco/Съвет (C-39/05 P и C-52/05 P, Сборник 2008 г., стр. I-4723).

(5) Решение от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Bavarian Lager (C-28/08 P, все още непубликувано в Сборника).

(6) Решение от 9 ноември 2010 г. по съединени дела Volker und Markus Schecke GbR и Hartmut Eifert/Land Hessen (C-92/09 и C-93/09, все още непубликувано в Сборника).

(7) Решение от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, все още непубликувано в Сборника).

(8) Решение от 21 септември 2010 г. по съединени дела Швеция, API/Комисия (C-514/07 P, C-528/07 P и C-532/07 P), все още непубликувани в Сборника).

(9) Решение от 22 март 2011 г. по дело Access Info Europe/Съвет (T-233/09, все още непубликувано в Сборника).

(10) Решение от 9 септември 2008 г. по дело MyTravel/Комисия (T-403/05, Сборник 2008 г., стр. II-2027.

(11) Решение от 11 март 2009 г. по дело Borax Europe/Комисия (T-121/05, Сборник 2009 г., стр. II-27.

(12) Решение от 21 октомври 2010 г. по дело Agapiou Joséphidès/Комисия и EACEA (T-439/08, все още непубликувано в Сборника).

(13) Решение от 19 януари 2010 г. по съединени дела Co-Frutta/Комисия (Т-355/04 и T-446/04, Сборник 2010 г., стр. II-1.

(14) Решение от 30 януари 2008 г. по дело Terezakis/Комисия (Т-380/04), Сборник 2008 г., стр. II-1.

(15) Решение от 7 юли 2010 г. по дело Agrofert Holding/Комисия (Т-111/07, все още непубликувано в Сборника).

(16) Решение от 9 юни 2010 г. по дело Éditions Jacob/Комисия (Т-237/05, все още непубликувано в Сборника.

(17) ОВ L 304, 20.11.2010 г., стр. 47.

(18) ОВ C 298, 30.11.2002 г., стр. 1.

(19) ОВ C 46 E, 24.2.2010 г., стр. 80

(20) Приети текстове, P7_TA(2010)0435.

(21) ОВ C 286 E, 22.10.2010 г., стр. 12

(22) 9 % през 2010 г.

(23) 36,1 % без частично разкритите документи. През 2010 г. процентът на отказите беше 13,3 % (29,1 % без частично разкритите документи).

(24) 37 % през 2010 г.

(25) 33 % през 2010 г. от първоначалните заявления.

(26) Други основни причини през 2009 г. са: за Европейския парламент – защитата на личния живот (26 %) и защитата на целите на проверките, разследванията и одитите (15 %), за Съвета (първоначални заявления) – защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения (22,7 %), обществената сигурност (5,6 %) и отбраната и военните въпроси (3,5 %), и за Комисията (първоначални заявления) – защитата на проверките (27,6 %) и на търговските интереси (13,99 %).

(27) Решение от 7 юни 2011 г. по дело T-471/08, Toland срещу Парламент, все още непубликувано в Сборника.

(28) Решение от 18 декември 2007 г. по дело C-64/05, Швеция/Комисия, Сборник 2007, стр. I-11389;

(29) Швеция/Комисия, параграф 76.

(30) Решение от 13 януари 2011 г. по дело T-362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, все още непубликувано в Сборника.

(31) Turco, параграф 46.

(32) Turco, параграф 67.

(33) В своето решение по делото Access Info (T-233/09) Общият съд потвърди, че (параграф 69) „Всъщност упражняването от гражданите на техните демократични права предполага възможността да следят в подробности процеса на вземане на решения в рамките на институциите, участващи в законодателните процедури, и да имат достъп до цялата релевантна информация“.

(34) ClientEarth/Съвет, дело T-452/10.

(35) Жалба 2493/2008/(BB)TS.

(36) Жалба 2560/2007/BEH.

(37) R срещу съдиите в графство Съсекс, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER 233)).

(38) Член 19, „Правото на обществеността да знае: принципи на законодателството за свобода на информацията“ ("The Public's Right to Know: Principles of Freedom of Information Legislation"), Лондон, 1999 г.; Transparency International, „Използване на правото на информация като инструмент за борба с корупцията“ ("Using the Right to information as an Anti-Corruption Tool"), Берлин, 2006 г.

(39) Регламент (ЕО) № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2000 година относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни (ОВ L 8, 12.1.2001 г., стр. 1).

(40) ЕНОЗД, „Публичен достъп до съдържащи лични данни документи след решението по делото Bavarian Lager“, 24 март 2011 г. (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/11-03-24_Bavarian_Lager_EN.pdf) и „Публичен достъп до съдържащи лични данни документи и защита на данните“, 2005 г. (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/05-07_BP_accesstodocuments_EN.pdf).

(41) Вж. висящото дело ClientEarth/Комисия, T-111/11.

(42) Виж висящите дела ClientEarth и други/Комисия, T-120/10 и ClientEarth и други/Комисия, T-449/10.

(43) ОВ L 396, 30.12.2006 г., стр. 1.

(44) Делото Access Info (T-233/09) демонстрира практиката да се изпращат утвърдителни решения с нерегистрирана обикновена пощенска доставка, въпреки че доказателството за получаване е от решаващо значение за оценка на спазването на срокове за започване на по-нататъшни правни (съдебни) средства за закрила. Вж. точки 20-29.

(45) Членове 7 и 8 от Регламент (ЕО) № 1049/2001.

(46) Вж. например Ryanair Ltd./Комисия (съединени дела T-494/08 до T-500/08 и T-509/08) и Stichting Corporate Europe Observatory/Комисия (дело T-395/10).

(47) Например, от 2009 г. насам Правилникът за дейността на Парламента (ОВ С 212 Е, 5.8.2010 г., стр. 145) вече не включва списък на документи на ЕП, които са пряко достъпни за обществеността, но предоставя на Бюрото правомощието да определя такъв списък (Член 104, параграф 3).