BG Официален вестник на Европейския съюз C 230/77

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Бяла книга — Към по-ефективен контрол на ЕС върху сливанията“

(COM(2014) 449 final)

(2015/C 230/12)

Докладчик: г-н Juan MENDOZA CASTRO

На 16 юли 2014 г. Комисията реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Бяла книга — Към по-ефективен контрол на ЕС върху сливанията“

COM(2014) 449 final.

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 19 ноември 2014 г.

На 503-тата си пленарна сесия, проведена на 10 и 11 декември 2014 г. (заседание на 10 декември 2014 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 137 гласа „за“, 1 глас „против“ и 1 глас „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК оценява положително Бялата книга, доколкото тя укрепва един от стълбовете на политиката на Съюза в областта на конкуренцията и опростява процедурите.

1.2. В нея Комисията търси баланс между обществения интерес, посредством запълването на пропуск в регулаторната система, и интереса на предприятията от запазването на разходите на възможно най-ниско равнище. Трябва обаче да се избегне противоречие между широкия обхват на измененията на Регламента относно контрола върху концентрациите между предприятия и заявената цел. Трябва да се отчита и предполагаемата полза от сливанията за предприятията.

1.3. Въз основа на съдебната практика на Съда на Европейския съюз и на административната практика, ЕИСК предлага теорията на вредата, на която се основава Бялата книга: а) да се състои в надлежно доказване на това по какъв начин конкуренцията, и в крайна сметка потребителите, могат евентуално да претърпят вреда; б) да бъде вътрешно последователна; в) да отчита ползите, които мотивират всички страни и г) да съответства (или най-малкото да не противоречи) на емпиричните данни.

1.4. ЕИСК препоръчва в новата регулаторна рамка да се отчитат и социалните последствия, особено по отношение на заетостта и конкурентоспособността на предприятията на световните пазари.

1.5. Според Комитета в предложената от Комисията система на „целева“ прозрачност трябва да се изяснят по адекватен начин понятията „конкурент“ според критерия, който се прилага при антитръстовите мерки, „вертикално свързано дружество“ (като се има предвид определянето на праговете), естеството на връзките, за да се счита придобиването на дялове за оказващо „съществено“ влияние и случая с корпоративни групи, опериращи в множество сектори.

1.6. ЕИСК счита, че е важно да се запази и дори да се повиши завоювания престиж на системата на ЕС за контрол на сливанията.

1.7. Въпреки че Бялата книга е стъпка в правилната посока, следва да се прецени целесъобразността на разширяването на нейния подход предвид настъпилите през последните 25 години промени (увеличаване на броя на казусите и контролните органи) и потребностите на европейската икономика през 21 век.

1.8. Понастоящем в ЕС съществуват 28 контролни органа (31, ако се включи цялото ЕИП) и техните критерии не са хомогенни. Затова ЕИСК предлага Бялата книга да бъде преразгледана, като се потърси: — хармонизиране на уредбата на държавите членки, — преразглеждане на изискванията по отношение на задължителното уведомяване, и — постигане на по-голям напредък в създаването на система за обслужване „на едно гише“.

1.9. В Бялата книга се обявяват промени в процедурните правила, които заслужават положителен прием от страна на Комитета. Те се отнасят до: — опростяването на механизма за препращане преди уведомление от държавите членки до Комисията, — премахването на т.нар. „елемент от самообвинение“ в препращането преди уведомяване от Комисията до държава членка, и — промените в препращането след уведомление от държавите членки до Комисията.

1.9.1. Положителна оценка от страна на ЕИСК заслужават и мерките за опростяване на процедурите, които представляват продължение на тези, въведени с пакета от мерки за опростяване през 2013 г., по-специално в случая със съвместните предприятия (joint ventures) извън ЕИП.

2. Съдържание на Бялата книга

2.1. След като през 2004 г. (1) Регламентът на ЕС за сливанията бе преработен из основи, десет години по-късно в настоящата Бяла книга Комисията разглежда начина, по който беше прилаган материалноправният критерий „значително нарушаване на ефективната конкуренция“ (ЗНЕК), и прави обзор на средствата за по-нататъшното насърчаване на сближаването и сътрудничеството между Комисията и държавите членки. В нея тя представя също конкретни предложения за изменения, които имат за цел да направят контрола на ЕС върху сливанията по-ефективен.

2.2. От една страна, се предлага да се гарантира, че Регламентът за сливанията обхваща всички източници на възможни вреди за конкуренцията, а оттук и за потребителите, причинени от концентрации или преструктуриране на предприятия, включително произтичащите от придобиването на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол над придобиваното предприятие.

2.3. От друга, те имат за цел осигуряването на по-тясно сътрудничество между Комисията и националните органи за защита на конкуренцията („НОЗК“), както и адекватно разделение на задачите в областта на контрола върху сливанията, по-специално чрез рационализиране на правилата за прехвърляне на дела за сливания от държавите членки към Комисията и обратно.

3. Общи бележки

3.1. ЕИСК оценява положително Бялата книга доколкото предложените реформи предполагат укрепването на един от стълбовете на политиката в областта на конкуренцията и най-вече включват мерки, които допринасят за опростяването на процедурите.

3.2. Комисията обосновава основното предложение на Бялата книга — разширяването на нейните възможности за контрол, така че да бъдат обхванати миноритарните дялови участия, които противоречат на принципа за конкуренцията, с факта, че Регламент (ЕО) № 139/2004 може да се прилага само когато сливанията предполагат „трайна промяна в контрола“ (член 3, параграф 1), какъвто не е случаят при тази хипотеза. Освен това счита, че сами по себе си членове 101 и 102 от ДФЕС не представляват достатъчно правно основание за разглеждане на случая с миноритарните дялови участия.

3.3. Като цяло с Бялата книга Комисията търси баланс между обществения интерес, посредством запълването на пропуск в регулаторната система на сливанията на предприятия, и интереса на предприятията от запазването на административните разходи на възможно най-ниско равнище.

3.4. При все това, според ЕИСК, трябва да се следи за това обхватът на термините, използвани в настоящата формулировка на предложенията, да не доведе в крайна сметка до увеличаване на разходите. Би трябвало обаче да се направи оценка от гледна точка на ползите за предприятията, произтичащи от новите разпоредби.

3.5. Освен това според ЕИСК е необходимо да се изяснят някои аспекти от Бялата книга, за да се избегне противоречие с целта за улесняване на контрола върху сливанията, без да се увеличава административната тежест.

3.6. Като рамка за оценка на сделките по сливанията в Бялата книга се посочва „теорията за вредата“, включена от Комисията от 2002 г. насам, след като претърпя някои съдебни спънки (2). Теорията за вредата изисква прилагането ѝ: а) да се състои в надлежно доказване на това по какъв начин конкуренцията, и в крайна сметка потребителите, могат евентуално да претърпят вреда; б) да бъде вътрешно последователно; в) да отчита ползите, които мотивират всички страни и г) да съответства (или най-малкото да не противоречи) на емпиричните данни (3).

3.6.1. Тези принципи, подкрепени от съдебната практика на Съда на Европейския съюз и административната практика на Комисията (4), трябва да се прилагат и за миноритарните дялови участия.

3.7. Като се има предвид, че в Бялата книга се предлага значително разширяване на правомощията на Комисията, ЕИСК препоръчва в анализа на процесите на сливания да се отчитат и социалните последствия и по-специално заетостта.

4. ЕС се нуждае от европейско пространство във връзка с операциите по сливания, съответстващо на потребностите на вътрешния пазар през 21 век.

4.1. С течение на времето системата на Европейския съюз за контрол на сливанията придоби престиж и служи като модел за други континенти. Според ЕИСК е важно този престиж да бъде запазен и дори да се увеличи.

4.2. ЕИСК оценява стремежа на Бялата книга за подобряване на координацията между Комисията и НОЗК и желанието да се върви към „европейско пространство на сливания“, което да улеснява хомогенно третиране на операциите и да допринася за правната сигурност. Предложените мерки, обаче, трябва да надхвърлят конкретните реформи на регламента и да се предприеме в по-широк план преразглеждане на сегашната система за контрол.

4.3. През последните 25 години контролът върху сливанията в ЕС се увеличи съществено успоредно с увеличаването на размера и интернационализирането на европейските предприятия. През 1989 г. съществуваха само три национални органа, компетентни в тази област; през 2000 г. те бяха 14, в това число и Комисията, а понастоящем техният брой е 28 (31, ако се включи цялото ЕИП).

4.4. Разнообразието от правила и критерии за прилагане означава допълнителни тежести за предприятията, което в много случаи е излишно — като потенциално застрашаващи конкуренцията са били оценени под 5 % от операциите за сливане, за които е била уведомена Комисията (5). Системата за контрол трябва да съвместява защитата на потребителите и ползвателите с неотложната необходимост европейските предприятия да могат да се конкурират на световните пазари.

4.5. Затова ЕИСК предлага Бялата книга да бъде преразгледана и да се впише в по-широка рамка, която да включва: — хармонизиране на уредбата на държавите членки с цел избягване на различия в критериите за прилагане, — преразглеждане на изискванията в областта на задължителното нотифициране, тъй като опитът показва, че в много случаи те са излишни, и — постигане на по-голям напредък в създаването на система за обслужване „на едно гише“, с оглед на нарастването на броя на контролните органи.

5. Специфични бележки

5.1. Системата за „целева“ прозрачност

5.1.1. Комисията предлага „целева“ система за прозрачност, основаваща се на два кумулативни критерия, за да се установи наличието или не на задължителното условие за „значително нарушаване на ефективната конкуренция“ (ЗНЕК): а) придобиване на миноритарно дялово участие в конкурент или вертикално свързано дружеств,о и б) връзката се счита за „съществена“ за конкуренцията, ако придобиваното дялово участие е: 1) около 20 % или 2) между 5 % и около 20 %, но е придружено от допълнителни фактори като права, осигуряващи на купувача de facto блокиращо малцинство, място в управителния съвет или достъп до поверителна търговска информация на целевото предприятие.

5.1.2. ЕИСК предлага във формулировката на измененията на Регламента да се изяснят следните аспекти: — на първо място, понятието „конкурент“, което трябва да се разглежда съобразно определението, приложимо за антитръстовите мерки в определени в географски план пазари, — на второ място, параметрите, които трябва да се вземат предвид при прилагането на понятието „вертикално свързано дружество“. Трябва да се обмисли целесъобразността от въвеждане на определени прагове, като се има предвид че генеричната формула може да доведе до значително увеличаване на броя на изискваните от Регламента информационни известия, — на трето място, правното естество на връзките, за да се счита придобиването на дялово участие за „съществено“, — на последно място, дали анализът на ЗНЕК трябва да включва и общите дейности на корпоративни групи, които развиват дейност в различни сектори на икономиката.

5.2. Опростяване на механизма за препращане преди уведомление от държавите членки до Комисията

5.2.1. ЕИСК приветства предложението за премахване на системата от два етапа, изисквана от член 4, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 139/2004 (мотивирано искане, последвано от уведомление) и заменянето ѝ с пряко уведомление на Комисията. Незначителният брой случаи, в които държавите членки имат право на вето, оправдава тази промяна, която ще ускори процедурите.

5.2.2. Положително е и предложението за улесняване на обмена на информация между държавите членки и Комисията чрез изпращането на подаденото от страните първоначално информационно известие или искането за разпределяне на делото, с което държавите членки да бъдат информирани за сделката още по време на контактите, предхождащи уведомлението.

5.3. Препращане преди уведомяване от Комисията до държавите членки

5.3.1. Предлага се от член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 139/2004 да отпадне „елементът от самообвинение“, според който страните, участващи в сливане или придобиване на контрол, да могат да информират Комисията посредством представяне на мотивирано искане, че концентрацията може съществено да засегне конкуренцията на обособен пазар в дадена държава членка. Съгласно реформата би било достатъчно да се докаже, че сделката може да окаже влияние предимно на този пазар.

5.3.2. Комисията счита, че премахването на това разубеждаващо изискване може да насърчи използването на тази доброволна декларация и ЕИСК споделя това виждане.

5.4. Препращане след уведомление от държавите членки до Комисията

5.4.1. В Бялата книга се предлага да се измени член 22 от Регламента, за да се даде единствено на държавите членки, компетентни да оценяват дадена сделка по сливане (понастоящем това могат да правят „една или повече“ от тях), правото да решат да я отнесат до Комисията в срок до 15 работни дни и в съответствие с националното законодателство. Комисията ще може да реши дали да приеме или отхвърли искането за препращане. Ако се произнесе в положителен смисъл, тя ще има компетентност за цялото ЕИП. Ако обаче една или повече компетентни държави членки са се противопоставили на препращането (без да са задължени да изложат мотивите си), Комисията ще се откаже от компетентността за цялото ЕИП и държавите членки ще запазят своята компетентност.

5.4.2. Според ЕИСК въпреки че предложението може да опрости процедурата, ефективността му е ограничена, защото в ЕС само на Германия, Австрия и Обединеното кралство се признава такава компетентност в случай на придобиване на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол над придобиваното предприятие.

5.4.3. Промените в препращането след уведомление означават също и разширяване на правомощията на Комисията, което ЕИСК оценява като положително. Ако няма възражения от страна на други държави членки и Комисията възприеме препоръката, тя би била отговорна за преразглеждането на сделката в цялото ЕИП, а не само на територията на референтната държава членка (освен ако органът на някоя държава членка вече не е анулирал сделката, преди Комисията да поеме тази компетентност).

5.5. Други изменения

5.5.1. След одобряването на „пакета от мерки за опростяване“ от 2013 г. (6) в Бялата книга се предлагат други мерки със същата цел, които заслужават положителна оценка от ЕИСК.

5.5.2. Най-голямо внимание заслужава намерението от обхвата на Регламента да бъдат изключени споразуменията за създаване на съвместни предприятия (joint-ventures) извън ЕИП, които не оказват влияние върху конкуренцията в ЕИП.

5.5.3. Споменава се и възможността Комисията да освобождава някои категории сделки, които обичайно не създават проблеми за конкуренцията, от задължението за предварително уведомление.

Брюксел, 10 декември 2014 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Henri MALOSSE

(1) Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 г. относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 24, 29.1.2004 г.).

(2) По-специално, делата: T-342/99 Airtours plc срещу Комисията, 2002 E.C.R. II-2585; T-310/01 Schneider Electric SA срещу Комисията, 2002 E.C.R. II-4071; и T-5/02 Tetra Laval срещу Комисията, 2002 E.C.R. II-4381.

(3) V. Hans Zenger and Mike Walker: Theories of Harm in European Competition Law (Теории за вредата в европейското европейското право в областта на конкуренцията) http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2009296

(4) Дело IV/M.938 Guinness/Grand Metropolitan (15.10.1997 г.) и дело IV/M.1524 Airtours/First Choice (22.9.1999 г.).

(5) http://ec.europa.eu/competition/mergers/statistics.pdf

(6) Регламент за изпълнение (ЕС) № 1269/2013 на Комисията от 5 декември 2013 г. (ОВ L 336, 14.12.2013 г., стр. 1) и Известие на Комисията относно опростена процедура за разглеждане на някои концентрации съгласно Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета (ОВ C 366, 14.12.2013 г., стр. 5; поправен в ОВ C 11, 15.1.2014 г., стр. 6).