ЕВРОПЕЙСКА  КОМИСИЯ  
Брюксел , 19.12.2011 
SEC(2011) 1611 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
ОБОБЩЕНА  ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО   
придружаващ  
Предложение  за Регламент  на Европейския  парламент  и на Съвета  
относно  програма  „Херкулес  ІІІ“ за насърчаване  на дейности  в областта  на 
защитата  на финансовите  интереси  на Европейския  съюз   
{COM(2011) 914 окончател eн} 
{SEC(2011) 1610 окончател eн}  
 
 Настоящият  доклад  е обвързващ  само  за службите  на Комисията , участвали  в 
подготовката  му, и не предопределя  окончателната  форма  на което  и да е от решенията , 
които  Комисията  ще вземе . 
 
 ОБОБЩЕНА  ОЦЕНКА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  НА ПРОГРАМА  „ХЕРКУЛЕС “ ........................................ 4  
1. КОНТЕКСТ  НА ПОЛИТИКАТА  И ПРИНОС  ЗА ПРИОРИТЕТИТЕ  НА ЕС............................................. 4  
2. КОНСУЛТАЦИЯ  СЪС  ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ  СТРАНИ .......................................................................... 4  
3. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМА  И ЛОГИКА  НА ИНТЕРВЕНЦИЯТА ...................................................... 4  
4. ЦЕЛИ  НА ПРОГРАМАТА ............................................................................................................................... 5 
5. СУБСИДИАРНОСТ  И ДОБАВЕНА  СТОЙНОСТ  НА ЕС............................................................................ 6  
6. ОПИСАНИЕ  НА ВАРИАНТИТЕ  НА ПОЛИТИКАТА ................................................................................. 6  
7. АНАЛИЗ  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  ПО ВАРИАНТИ ...................................................................................... 7  
8. ВРЪЗКИ  С ДРУГИ  ИНИЦИАТИВИ  СЛЕД  2013 Г. ...................................................................................... 7  
9. ОПРОСТЯВАНЕ  И НАМАЛЯВАНЕ  НА АДМИНИСТРАТИВНАТА  ТЕЖЕСТ ....................................... 8  
10. МОНИТОРИНГ  И ОЦЕНКА ......................................................................................................................... 8  
 
 Обобщена  оценка  на въздействието  на програма  „Херкулес “  
 
1. Контекст  на политиката  и принос  за приоритетите  на ЕС 
 
Програма  „Херкулес “ е единственият  инструмент , посветен  специално  на борбата  с 
измамите , корупцията  и всички  други  незаконни  дейности , засягащи  финансовите  
интереси  на Съюза . Тя се управлява  от OLAF.  
 Договорът  урежда  принципа  на ефективна  и равностойна  защита  на финансовите  
интереси  на ЕС във всички  държави -членки  и в институциите  на ЕС и предвижда
 тясно  
сътрудничество  за постигането  на тази цел. 
 Разходите  по линия  на „Херкулес  II“ в периода  2007—2013 г. възлизат  на 98,5 милиона  
EUR. Предлага  се тези разходи  да продължат  по линия  на програма  „Херкулес  III“ при 
настоящия  ритъм  от 15 милиона  EUR годишно .  
 Разходите  по програма  „Херкулес  II“ са поделени , както  следва : 
 
1. Техническа  помощ  (60 %) 
 2. Специализирано  обучение  в 
областта  на борбата  с измамите  (35 %) 
 3. Подпомагане  на сдруженията  в областта  на европейското  наказателно  
право  и защитата  на финансовите  интереси  на ЕС (сдружения  на 
европейските  юристи ) (5 %) 
 
Освен  това, годишно  трябва  да се изразходват  поне  6 милиона  EUR по линия  на точки  1 
и 2 по-горе за премахване  на незаконната  търговия  с цигари . По този
 начин  се постига  
съгласуваност  със специфичните  цели  в областта  на борбата  с измамите , контрабандата  
и фалшифицирането , договорени  в споразуменията , сключени  с 4 големи  
международни  производители  на цигари , съгласно  които  последните  ще внесат  2,3 
милиарда  USD в националните  бюджети  и в бюджета  на ЕС в рамките  на 20-годишен  
период . 
 
2. Консултация  със заинтересованите  страни  
 
Оценката  на въздействието  отразява  резултатите  от консултациите  със 
заинтересованите  страни , особено  в оперативните  служби  на държавите -членки , други  
служби  на Комисията  и други  органи  на ЕС, както  и оперативния  опит  на OLAF и 
опитът  на последната  в управлението  на програмата . В нея е включена  информация  от 
междинния  преглед  за постигането  на целите  на програма  „Херкулес  II“, приключен  в 
края  на 2010 г. 
 
3. Определяне  на проблема  и логика  на интервенцията  
 
Мащаб  
 
Годишният  доклад  на Комисията  за 2010 г. по член  325 относно  защитата  на 
финансовите  интереси  набляга  на необходимостта  от по-нататъшни  действия  за 
справяне  с измамите . В Стратегията  на Комисията  за борба  с измамите  тази 
 
 5необходимост  се взема  под внимание  и се подчертава  значението  на програмите  
„Херкулес “. Статистиките  в доклада  по член  325 и в независимия  оперативен  доклад  на 
OLAF дават  индикация  за мащаба  на измамите  и за натовареността  на OLAF. Общото  
финансово  отражение  на докладваните  нередности  за 2010 г. е възлизало  на 1,8 
милиарда  EUR, от които  подозираните  случаи  на измама  са били  в размер  на 
0,5 милиарда  EUR (от изразходвани  141 милиарда  EUR и събрани  около  17 милиарда  
EUR от митни  сборове , начислени  върху  традиционните  собствени  ресурси  (приход )). 
OLAF е приключила  над 1 500 от собствените  си разследвания  между  1999 г. и 2011 г. 
(360 текат  в момента ), което  е довело  до възстановяване  на над 1 милиард  EUR чрез 
разследвания  на OLAF по случаи  на измама  и други  нередности  до средата  на 2011 г.  
 Измамите  имат  значителни  финансови  последици  и отрицателен  социален  и 
икономически  ефект . Те застрашават  също  така репутацията  на европейския  проект . 
 
Фактори  
 
В оценката  на въздействието  се посочват  5 основни  фактора
, които  следва  да се вземат  
под внимание  в програма  „Херкулес  III“:  
 
 1. Извършителите  на измами  се адаптират  бързо  към новите  обстоятелства  на 
равнище  ЕС, извършват  трансгранични  дейности  и се възползват  от слабостите . 
 2. Комисията  и държавите -членки  са поели  ангажимент  да засилят  борбата  срещу  
контрабандата  на цигари .  
 3. Натискът  върху  публичните  финанси  налага  повишаване  на ефикасната  от 
гледна  точка  на разходите  защита  на финансовите  интереси  на ЕС чрез по-добро  
откриване  и предотвратяване .  
 4. В държавите -членки , държавите  кандидатки  и асоциираните  държави  има голям  
брой  и разнообразни  по естество  компетентни  органи . По-голямата  част от 
наличните  ресурси  за борба  с измамите  с бюджетни  средства  на ЕС са на 
национално  равнище , а не на равнище  ЕС.  
 5. Различията  между  държавите -членки  от гледна  точка  на мотивация  и капацитет  
затрудняват  осигуряването  на равностойна  защита  на финансовите  интереси .  
 
Проблеми  
 
Във връзка  с всеки  фактор  са идентифицирани  специфични  проблеми . Те включват  
недостиг  на специализирани  познания  и техническо  оборудване , меняща  се заплаха  от 
страна  на организираната  престъпност , липса  на обществено  доверие , липса  на 
осведоменост  относно  измамите  по отношение  на ЕС, недостатъчен  анализ  на риска  и 
обмен  на информация , недостатъчен  капацитет  на компетентните  национални  органи  
да сътрудничат  помежду  си и с OLAF, несъвместимост  на техническото  и 
комуникационното  оборудване , липса  на еднообразни  административни  и 
правораздавателни  условия  за разследване  и преследване  по наказателен  ред на 
извършителите  на измами , както  и пропуски  в уменията  и споделянето  на най-добри  
практики  между  националните  органи .  
 
4. Цели  на програмата  
 
 
 6Общата  цел е да се защитят  финансовите  интереси  на Съюза , като по този начин  се 
повиши  конкурентоспособността  на европейската  икономика  и се гарантира  защитата  
на парите  на данъкоплатците .  
 Специфичната  цел
 на програмата  е предотвратяване  и борба  с измамите , корупцията  и 
всяка  друга  незаконна  дейност  срещу  финансовите  интереси  на Съюза .  
 Допълнителни  оперативни  цели  са определени  в приложението  към регламента .  
 
5. Субсидиарност  и добавена  стойност  на ЕС
 
 
 Договорът  (членове  317 и 325 от ДФЕС ) възлага  отговорността  за изпълнението  на 
бюджета  и за борба  с измамите  на Комисията  в сътрудничество  с държавите -членки . 
Борбата  с измамите  е политика  на споделена  компетентност  на ЕС. По тази причина  ЕС 
носи  особената  отговорност  да насърчава  тясно  и редовно  сътрудничество  между  
всички  компетентни  власти
 чрез предоставяне  на помощ  и подкрепа . Освен  това някои  
действия  по програма  „Херкулес “ се осъществяват  на равнище  институции  на ЕС.  
 
Несъмнена  добавена  стойност  се постига  в резултат  от улесняването  на 
сътрудничеството  между  органите  на държавите -членки , от намаляване  на разходите  
при съвместни  обществени  поръчки , и чрез укрепване  на слабите  места , когато  
националните  органи  са особено  изложени  на престъпна  дейност , организирана  от 
територията  на съседни  страни . Полза  има и за националните  финанси , тъй като много  
от разходите  на ЕС се правят  при режим  на съфинансиране  и контрабандата  често  
оказва  отрицателно  въздействие  както  върху  митата , така и върху  националните  
(непреки ) данъци . Програмата  се занимава  с разрешаването  на проблема  за липсата  на 
стимул  за някои  държави -членки  да работят  по въпроси , които  имат  слабо  отражение  
върху  собствените  им финанси , но които  влияят  негативно  върху  бюджета  на ЕС или 
върху  националните  бюджети  на други  държави -членки , особено  по време  на строга  
бюджетна  дисциплина  (напр . контрабандата  и фалшифицирането  на цигари ). 
 Освен  това програмата  насърчава  изграждането  на мрежи  и обмена  на най-добри  
практики  между  администрациите  на държавите -членки  и подобрява  съблюдаването  на 
правото  на ЕС посредством  обучаване  на национални  специалисти  в рамките  на 
съвместни  мероприятия , в които  участват  представители  на различни  националности .  
 
6. Описание  на вариантите
 на политиката  
 
Базовият  сценарий  е запазване  на съществуващото  положение  (вариант  1).  
 Вариант  2
 се базира  на съществуващото  положение , като се подобрява  методологията  
на програмата , по-специално  чрез увеличаване  на максималните  размери  при 
съфинансиране  с цел преодоляване  на нарастващите  проблеми  с насрещното  
финансиране  от държавите -членки , което  е особено  важно  в случай , че е необходимо  
засилване  на закрилата  в географските  зони , които  са особено  изложени  на риск , и 
укрепване  на слабите  места  в защитата  на ЕС срещу  измамите . 
 Вариант  3
 се изразява  в радикална  промяна  в посока  подпомагане  на незабавни  
оперативни  дейности  за сметка  на по-дългосрочни  цели , като например  повишаване  
 
 7съблюдаването  на правната  уредба , по-добър  обмен  на информация  и развиване  на 
юридическата  мисъл  по наказателноправни  въпроси , касаещи  целия  ЕС, които  се 
отнасят  до защитата  на средствата  на ЕС. 
 Вариант  4
 се изразява  в преустановяване  на програмата . 
 Други  два варианта  не бяха  подложени  на по-нататъшно  разглеждане : 
 
• Вариантът
 за увеличаване  на разходите  над настоящите  равнища  е отхвърлен  като 
несъвместим  с планирането  на многогодишната  финансова  рамка , предложено  от 
Комисията  в нейното  съобщение  (СОМ  (2011)500 „ Бюджет  за стратегията  „Европа  
2020“. 
• Вариантът  за съчетаване  на програмата  с програма  „Перикъл “ (защита  срещу  
фалшифициране  на еврото ) е неприложим , защото  съответните  правни  основания  
предвиждат  различни  законодателни  процедури  за приемане  (вж. съответно  член  
133 и член  325 от ДФЕС ).  
 
7. Анализ  на въздействието  по варианти  
 
Въздействието  на вариантите  е анализирано  като първо  е проучено  въздействието , 
постигнато  по „Херкулес  II“ (базов  сценарий , вариант  1), и след  това е извършено  
съпоставяне  с въздействието , което  биха  имали  другите  варианти .  
  При обсъждането  на вариант  4
 се разглеждат  последиците  от преустановяването  на 
програмата  по сектори , като по този начин  обсъждането  служи  и като основа  за 
разглеждане  на възможните  промени  в разпределението  на разходите  между  секторите . 
Вариант  4 е отхвърлен , тъй като разходите  от гледна  точка  на намалената  ефективност  
и ефикасност  в борбата  срещу  измамите , би(ха) надвишили (а) значително  направените  
икономии . Възможността  за прехвърляне  на някои  действия  към други  програми  на ЕС 
е отхвърлена  поради  неизбежното  изместване  на фокуса  от защитата  на бюджета  на ЕС. 
 Вариант  3
 би могъл  да доведе  до възможна  нежелана  последица , изразяваща  се в 
пораждане  на дисбаланс  в цялостния  подход  към борбата  с измамите  на равнище  ЕС. 
Съгласно  Стратегията  на Комисията  за борба  с измамите  (COM(2011) 376) е 
необходимо  полагането  на особени  усилия  да продължи  и даже  да бъде  развито  
допълнително  във връзка  с конкретни  действия , насочени  към предотвратяване  и 
откриване  на измами , включително  подобрен  обмен  на най-добри  практики  и обучение .  
 Поради  това предпочетеният  избор  е Вариант  2
 (общо  казано , подобряване  на 
съществуващото  положение ). Това  би дало  възможност  за по-предпазливо  
преминаване , отколкото  при вариант  3, към по-засилена  оперативна  подкрепа , ако с 
оглед  на променящите  се обстоятелства  и становищата  на заинтересованите  страни  
бъде  взето  подобно  решение . 
  
8. Връзки  с други  инициативи  след  2013 г.
  
 
Други  инициативи  в областите  на правоприлагането  и митническото  сътрудничество  
ще имат  положително  отражение  върху  защитата  на финансовите  интереси  на ЕС. 
Аналогично  инициативите  по програма  „Херкулес “ ще имат  положителни  последици  за 
 
 8други  политики  в областта  на правоприлагането , митниците  и сигурността ; скенер , 
който  изначално  е предоставен  за откриване  на незаконни  пратки  с цигари , може  да 
намира  и други  незаконни  пратки , което  да води  до наказателноправни  последици  или 
последици , свързани  с приходите  или сигурността . 
 При все това, тези инициативи  следват  различни  цели  
на политиките  и не могат  трайно  
да подпомагат  конкретните  действия  за борба  с измамите . Нещо  повече  от съществено  
значение  е фокусът  на една  програма  да остава  насочен  конкретно  към защитата  на 
финансовите  интереси  на равнище  ЕС, за да се даде  възможност  за осъществяване  на 
специализирани  проекти , целящи  подобряване  на предотвратяването , разкриването  и 
разследването  на измамите , включително  проекти , които  изискват  
мултидисциплинарно  участие  на служби , принадлежащи  към различни  администрации . 
Борбата  с измамите  е мултидисциплинарна  цел, която  налага  ефективно  
транснационално  сътрудничество  между  множество  различни  партниращи  си органи .  
 Между  OLAF и други  Генерални  дирекции  бе проведена  необходимата  координация , 
така че да се избегне  препокриване  или объркване  
между  програмите . 
 
 
9. Опростяване  и намаляване  на административната  тежест   
 
Предлагат  се някои  технически  подобрения , за да се отразят  опитът  и консултациите  в 
съответствие  с разпоредбите  на Финансовия  регламент , като например  по-гъвкави  
процедури  за финансирането  на проекти , чиято  стойност  е под определен  таван  
(50 000 EUR), намалени  изисквания  по отношение  на разбивката  на разходите  и 
предвижданията , използването  на опростени  изисквания  за кандидатстване  и за 
отчитане  на резултатите  и по-голямо  използване  на работни  групи  с оглед  ускоряване  
изготвянето  на обратна  информация  и подобряване  на целевата  насоченост  на 
разходите . 
 
10. Мониторинг  и оценка  
 
Ще има годишни  и средносрочни  оценки . Служителите  на OLAF присъстват  на много  
от финансираните  мероприятия , за да гарантират  надлежен  мониторинг  на качеството  и 
целевата  ориентираност  на дейностите . Това  позволява  да се упражнява  подходящ  
предварителен  контрол  върху  финансирането  на проектите  и е важен  аспект  от 
изпълнението  на мандата  на Комисията  (OLAF) да подпомага  държавите -членки  при 
организирането  на тясно  и редовно  сътрудничество . Систематично  ще бъдат  събирани  
и анализирани  данни  за изпълнението  и обратна  информация . Когато  е възможно  ще 
бъдат  разработвани  показатели  SMART с оглед  измерване  на въздействието  на 
действията  по програмата . Когато  това не е възможно  поради  естеството  на действието , 
например  при някои  действия , свързани  с обучение , по отношение  на качеството  и 
показателите  за осъществени  дейности  ще се извършва  наблюдение  отблизо . 
 Реорганизирането  на OLAF в началото  на 2012 г. ще засили  капацитета  ѝ за управление  
и оценка  на програма  „Херкулес “.