BG Официален вестник на Европейския съюз C 345/70

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за предоставяне на по-големи възможности на органите за защита на конкуренцията на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар“

[COM(2017) 142 final — 2017/0063 (COD)]

(2017/C 345/11)

Докладчик: Juan MENDOZA CASTRO

Консултация Европейски парламент, 26.4.2017 г. Съвет, 27.3.2017 г. Правно основание член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз Компетентна секция „Единен пазар, производство и потребление“ Приемане на пленарна сесия 5.7.2017 г. Пленарна сесия № 527 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 130/0/2

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК приветства предложението на Комисията и счита, че то е безусловно необходима мярка за ефективното прилагане на Регламент (ЕС) № 1/2003.

1.2. Въпреки продължаващите различия, чрез доброволна хармонизация се постигна значително сближаване на режимите на различните държави членки, отправна точка за което бяха правилата на ЕС.

1.3. Системата за откриване на процедура (case allocation) в рамките на Европейската мрежа по конкуренция трябва да предотвратява евентуално дублиране на действията в различните държави членки.

1.4. ЕИСК предлага в бъдеще да се обмисли уреждането на съдържанието на гражданското и административното право посредством регламент.

1.5. Политиката в областта на конкуренцията трябва да гарантира равни възможности. ЕИСК подчертава, че е важно националните органи за защита на конкуренцията (НОЗК) да имат на разположение законови средства и инструменти за борба с тайните картели, и изтъква сериозните щети, причинявани от злоупотребата с господстващо положение.

1.6. Зачитането на основните права на разследваните трябва да бъде съвместимо с пълното прилагане на членове 101 и 102 от ДФЕС.

1.7. ЕИСК изразява своята загриженост поради установените сериозни слабости в областта на независимостта и ресурсите на НОЗК в много държави членки. От съществено значение е НОЗК да разполагат с реална независимост от властите и поради това служителите на ръководни длъжности трябва да бъдат независими експерти с доказан опит. От друга страна, на персонала следва да се осигури стабилност и подходящо професионално обучение.

1.8. Нанесените от антиконкурентните практики щети в много случаи са трудни, или дори невъзможни, за отстраняване и затова ЕИСК препоръчва НОЗК да разполагат и с правомощия, които да им позволяват предприемането на превантивни действия.

1.9. Комитетът вече е заявявал, че размерът на санкциите„трябва да има възпиращо действие и че в случай на рецидив санкциите трябва да бъдат увеличавани“, и изразява съгласие, че възможността на прилагащия орган да налага санкции е основен елемент от политиката в областта на конкуренцията.

1.10. Опитът на Комисията, която обикновено прилага мерки за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, може да се счита за положителен и е важно той да бъде прилаган еднакво от страна на НОЗК, за да е налице истинско европейско законодателство в областта на конкуренцията. Освобождаването от глоби или намаляването на техния размер обаче не следва да възпрепятстват страните, понесли щети (включително потребителите) да получат обезщетение за претърпените вреди чрез колективни действия.

1.11. Транснационалният характер на действията на НОЗК превръща взаимопомощта между тях в безусловна необходимост.

1.12. При транспонирането на директивата спирането на давностните срокове трябва да съответства на общите правила за давностните срокове на държавите членки.

1.13. Целесъобразно е на НОЗК да се признае правото да предприемат процесуални действия, тъй като липсата на това право е пречка за тяхната ефективност в някои държави членки.

1.14. ЕИСК подчертава, че е важно НОЗК да могат да използват всякакъв вид доказателства, независимо от носителя, на който се съхраняват.

1.15. Необходимо е провеждането на информационни кампании поради непознаването на правилата в областта на конкуренцията от страна на голяма част от обществеността.

2. Предложението на Комисията

2.1. Държавите — членки на ЕС, са изключително важни партньори на Европейската комисия при прилагането на правилата на ЕС в областта на конкуренцията. От 2004 г. насам НОЗК на държавите — членки на ЕС, са оправомощени по силата на Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета да прилагат правилата на ЕС в областта на конкуренцията заедно с Комисията. В продължение на повече от десетилетие както Комисията, така и НОЗК прилагат в тясно сътрудничество правилата на ЕС за защита на конкуренцията в рамките на Европейската мрежа по конкуренция (ЕМК). ЕМК беше създадена през 2004 г. специално за тази цел.

2.2. Прилагането на правилата на ЕС в областта на конкуренцията от страна на Комисията и НОЗК е важен градивен елемент за създаването на отворен, конкурентоспособен и новаторски вътрешен пазар и е от огромно значение за създаването на работни места и растеж във важни сектори на икономиката, по-специално енергетиката, далекосъобщенията, цифровите технологии и транспорта.

2.3. Правилата на ЕС в областта на конкуренцията са една от определящите особености на вътрешния пазар: когато конкуренцията е нарушена, вътрешният пазар не може да разгърне пълния си потенциал и да създаде подходящи условия за устойчив икономически растеж. Възлов аспект от създаването на по-задълбочен и по-справедлив вътрешен пазар е да се гарантира, че неговите правила се прилагат ефективно, така че да носят ползи на гражданите.

2.4. Понастоящем прилагането на правилата на ЕС в областта на конкуренцията се извършва в мащаб, който Комисията никога не би могла да постигне самостоятелно. Комисията обикновено разследва антиконкурентни практики или споразумения, които се отразяват на конкуренцията в три или повече държави членки, или в случаите, когато разследването би могло да послужи за установяването на общоевропейски прецедент. Обикновено е по-целесъобразно НОЗК да действат при съществени нарушения на конкуренцията на тяхна територия, тъй като разполагат с експертни познания за това как функционират пазарите в собствената им държава членка и тези познания са много ценни, когато става въпрос за прилагането на правилата в областта на конкуренцията.

2.5. Налице е неизползван потенциал за по-ефективно прилагане на правилата на ЕС в областта на конкуренцията от страна на НОЗК. Регламент (ЕО) № 1/2003 не разглежда средствата и инструментите, чрез които НОЗК прилагат правилата на ЕС в областта на конкуренцията, а много от тях не разполагат с всички необходими средства и инструменти за ефективното прилагане на членове 101 и 102 от ДФЕС.

2.6. Пропуските и ограниченията в инструментите и гаранциите на НОЗК означават, че резултатите от производствата срещу дружества, участващи в антиконкурентни практики, могат да се различават силно в зависимост от държавата членка, в която извършват дейност: те могат изобщо да не са обект на правоприлагане по членове 101 или 102 от ДФЕС или да са обект на неефективното им правоприлагане, например поради невъзможност да бъдат събрани доказателства за антиконкурентни практики или защото предприятията могат да избегнат задължението за плащане на глоби. Нееднаквото прилагане на правилата на ЕС в областта на конкуренцията нарушава конкуренцията в рамките на вътрешния пазар и отслабва системата на децентрализирано правоприлагане, въведена с Регламент (ЕО) № 1/2003.

2.7. Поради това Комисията счита за необходимо да направи законодателно предложение с двойна стратегическа цел: — на правно основание член 103 от ДФЕС се цели НОЗК да получат възможност да прилагат по-ефективно принципите на ЕС в областта на конкуренцията, като им бъдат дадени необходимите гаранции за независимост, ресурси и правомощия; — на правно основание член 114 от ДФЕС се прави опит за укрепване на вътрешния пазар, като се премахват националните пречки, които възпрепятстват НОЗК да прилагат ефективно законодателството, за да се предотвратят по този начин нарушенията на конкуренцията и да се постигне по-хомогенно прилагане на правилата, което ще е от полза за потребителите и предприятията.

2.8. Освен това предоставянето на правомощия на НОЗК за ефективно предоставяне на взаимна помощ ще осигури по-голяма равнопоставеност и ще гарантира тясно сътрудничество в рамките на ЕМК.

3. Общи бележки

3.1. ЕИСК приветства предложението на Комисията и счита, че то е безусловно необходима мярка за ефективното прилагане на Регламент (ЕС) № 1/2003. Създаването на европейска система за защита на конкуренцията изисква премахване на съществуващите понастоящем пречки и пропуски в някои държави членки с цел пълното прилагане на членове 101 и 102 от ДФЕС.

3.2. Противно на опасенията децентрализацията на прилагането на правилата за защита на конкуренцията, произтичаща от Регламент (ЕС) № 1/2003, не доведе до разпокъсаност на правомощията за изпълнение на политиката в областта на конкуренцията. Въпреки продължаващите различия, чрез доброволна хармонизация се постигна значително сближаване на режимите на отделните държави членки, отправна точка за което бяха правилата на ЕС (1).

3.3. ЕИСК изтъква, че съществуването на паралелни правомощия — на ЕС и на държавите членки — в определени случаи ще изисква усилия за адаптиране на националните закони и институции. Във всеки случай системата за откриване на процедура (case allocation) в рамките на Европейската мрежа по конкуренция трябва да предотвратява евентуално дублиране на действията в отделните държави членки.

3.4. Комисията счита, че директивата е подходящият инструмент, тъй като при него се вземат предвид „правните традиции и институционалните особености на държавите членки“. Независимо от това, целта за постигане на еднакво и съгласувано прилагане на правилата от страна на НОЗК, особено по отношение на глобите и санкциите (глава V) и освобождаването от глоби или намаляването на техния размер (глава VI), изисква преодоляване на съществуващото понастоящем голямо многообразие. Поради това ЕИСК предлага в бъдеще да се обмисли уреждането на съдържанието на гражданското и административното право посредством регламент, като се запази пълната автономност на държавите членки по отношение на наказателното законодателство.

3.5. Политиката в областта на конкуренцията трябва да гарантира равни възможности. ЕИСК изтъква, че е важно НОЗК да разполагат в достатъчна степен със законови средства и инструменти за борба с тайните картели (определени в член 2, параграф 9 от предложението), и подчертава сериозните щети, които злоупотребата с господстващо положение, обикновено извършвана от големи предприятия или техни сдружения, причинява на други предприятия (особено МСП), на потребителите и ползвателите.

3.6. Държавите членки следва да разгледат възможността за провеждане на информационни кампании поради недостатъчното познаване на правилата в областта на конкуренцията от страна на голяма част от обществеността.

4. Конкретни бележки

4.1. Основни права

4.1.1. В предложението на Комисията се посочват общите принципи на правото на Съюза и Хартата на основните права на Европейския съюз (2), поради което тази гаранция включва зачитането на правото на защита на предприятията, правото на свобода на стопанската инициатива, на собственост, на добра администрация и на ефективни правни средства за защита (членове 16, 17, 41 и 47 от Хартата).

4.1.2. ЕИСК припомня, че признаването на широките правомощия, с които трябва да разполагат НОЗК, за да изпълняват задълженията си, включва и установяването на предпазни мерки и гаранции за правата на разследваните и трябва да бъде съвместимо с пълното прилагане на членове 101 и 102 от ДФЕС. НОЗК и в зависимост от обстоятелствата, националните съдилища следва да осигурят прилагането на тези гаранции. Съгласно съдебната практика на Съда на ЕС презумпцията за невиновност е основен принцип на правото на Съюза (член 48, параграф 1 от Хартата), който държавите членки трябва да спазват при прилагането на законодателството в областта на конкуренцията (3). От своя страна Европейският съд по правата на човека е потвърдил прилагането на член 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека (право на справедлив съдебен процес) (4) и се е произнесъл относно легитимността на Комисията (5) и на принципа non bis in idem (6) („двойна опасност“) в производствата в областта на конкуренцията.

4.2. Независимост и ресурси

4.2.1. Гаранцията за независимост означава правомощията да се упражняват „безпристрастно и в интерес на ефективното и еднакво прилагане“ на правилата (член 4, параграф 1).

4.2.2. От държавите членки се изисква да гарантират, че служителите и членовете на органите за вземане на решения на НОЗК изпълняват своите задължения (член 4, параграф 2): — независимо от политическа и друга външна намеса; — без да търсят или приемат инструкции от което и да е правителство или друго публично или частно образувание; — като се въздържат от каквото и да е действие, което е несъвместимо с изпълнението на техните задължения; — освен това: — те могат да бъдат освобождавани от длъжност само ако вече не изпълняват условията, необходими за изпълнение на техните задължения, или ако са били признати за виновни по тежки нарушения съгласно националното право; — основанията за освобождаване от длъжност следва предварително да бъдат установени в националното законодателство; — те не следва да бъдат освобождавани от длъжност на основания, свързани с доброто изпълнение на техните задължения и упражняването на правомощията им.

4.2.3. ЕИСК изразява своята загриженост поради установените според Комисията понастоящем сериозни слабости в тази област в много държави членки. Адекватните човешки, финансови и технически ресурси (член 5) са от основно значение, за да могат НОЗК да изпълняват своите задължения. Независимостта означава съществена автономност в структурата на държавата (7), което не изключва: — съдебния контрол; — предоставянето на информация на парламента; — периодичните доклади за дейността; — наблюдението на отпуснатите бюджетни средства.

4.2.4. ЕИСК счита, че е от съществено значение НОЗК да бъдат реално независими от властите. Поради това служителите на ръководни длъжности трябва да бъдат независими експерти с доказан опит. От друга страна, на персонала следва да се осигури стабилност и подходящо професионално обучение.

4.3. Правомощия

4.3.1. Правомощията, с които следва да разполагат НОЗК (членове 6 — 11), включват: — проверка на стопански помещения без предварително уведомление, със или без съдебна заповед, в зависимост от това, което предвижда законодателството на държавата членка: това включва най-малкото правото на достъп до „помещения, терени и транспортни средства на предприятията“; правото да проверяват счетоводните книги и други документи, да вземат или получават копия „под всякаква форма“; „да запечатват търговски помещения и счетоводни книги или документи“ и да искат обяснения. Ако дадено предприятие се противопостави на административна или съдебна проверка, органите „могат да получат необходимото съдействие на полицията или на равностоен правоприлагащ орган“, като съдействието „може да бъде поискано като предпазна мярка“; — проверка на стопански помещения без предварително уведомление с разрешение на съда: постановява се, когато е налице „основателно подозрение“, че там се съхраняват данни, които могат да бъдат от значение за доказването на тежко нарушение на член 101 или 102 от ДФЕС. — икане на информация; — разпореждане за прекратяване на констатирано нарушение; — налагане на временни мерки: прилага се „в случаите, в които е налице спешност поради риск от тежки и непоправими вреди за конкуренцията и въз основа на prima facie констатация за нарушение“. Мярката трябва да бъде с определен срок, който може да се подновява; — придаване на задължителен характер на ангажиментите, предложени от предприятията.

4.3.2. Нанесените от антиконкурентните практики щети в много случаи са трудни, или дори невъзможни, за отстраняване и затова ЕИСК препоръчва НОЗК да разполагат и с правомощия, които да им позволяват предприемането на превантивни действия.

4.4. Глоби за нарушения и периодични имуществени санкции

4.4.1. Могат да се налагат „ефективни, пропорционални и справедливи“глоби за нарушения, когато „умишлено или поради небрежност“ бъдат извършени определени действия: противопоставяне на подлагане на проверка, счупване на печати, даване на неточен или подвеждащ отговор, предоставяне на невярна информация или нарушаване на временни мерки. Периодичните имуществени санкции обхващат случаи на бездействие, като отказ за подлагане на проверка, наред с други (членове 12 и 15).

4.4.2. Съгласно обичайния критерий в административно-наказателното право, глобите, налагани от държавите членки, следва да отчитат „както тежестта, така и продължителността на нарушението“, а максималният размер на глобите „не следва да бъде определен на равнище под 10 % от общия … оборот [на предприятието] за стопанската година, предхождаща решението“ (член 13, параграф 1 и член 14). Предвидени са различни сценарии във връзка с отговорността за плащането в случаите на сдружения на предприятия (член 13, параграф 2).

4.4.3. Трябва да се подчертае, че разширяването на отговорността за солидарност при плащането на глобите и имуществените санкции по отношение на всички членове на сдруженията или групите от предприятия (член 13, параграф 2) запълва пропуск в настоящото законодателство (8).

4.4.4. Приложното поле на предложението обхваща само предприятия, на които могат да се налагат административни санкции. Действията, които могат да представляват престъпно деяние, са от компетентността на държавите членки. Съдът на Европейския съюз вече се е произнасял по въпроса за съвместимостта на административното и наказателното санкциониране (9).

4.4.5. Комитетът, който вече заяви, че размерът на санкциите „трябва да има възпиращо действие и че в случай на рецидив санкциите трябва да бъдат увеличавани“ (10), споделя виждането, че възможността на прилагащия орган да налага санкции е основен елемент от политиката в областта на конкуренцията. Освен това ЕИСК изразява своята загриженост във връзка с това, че понастоящем правото в областта на конкуренцията не се прилага в достатъчна степен поради голямото различие в законодателствата и структурите на НОЗК.

4.5. Освобождаване от глоби или намаляване на техния размер

4.5.1. На държавите членки се предоставя правомощието да определят причините и процедурите за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер в подробно описана рамка, която обхваща: — изискванията за освобождаване от глоби (член 16) и за тяхното намаляване (член 17); — условията за прилагане на такива мерки (член 18); — формата на заявленията за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер (член 19); — даването на пореден номер за официално заявление за освобождаване от глоба (член 20); — обобщените заявления, когато се подават едновременно до Комисията и до един НОЗК (член 21); — гаранциите за физическите лица, подаващи заявление за освобождаване от глоба (член 22).

4.5.2. Основанието за това предложение е фактът, че съществуващите големи различия между националните законодателства и тяхното ефективно прилагане (които са от значение при разкриването на тайни картели) създават правна несигурност, намаляват стимулите за спазването им и водят до неефективност на политиката на ЕС в областта на конкуренцията. Освен това се счита, че държавите членки не прилагат модела за програма на ЕМК (11), чиито основни аспекти са включени в новия регламент.

4.5.3. Според ЕИСК еднаквото прилагане на мерките за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер от страна на НОЗК е важно, за да съществува истинско европейско право в областта на конкуренцията, а опитът на Комисията, която обикновено прилага този вид мерки (12), може да се счита за положителен. Освобождаването от глоби или намаляването на техния размер обаче не следва да възпрепятстват понеслите вреди страни (включително потребителите) да получат обезщетение за претърпените вреди чрез колективни действия.

4.6. Взаимопомощ

4.6.1. Предвид новите правомощия, дадени с настоящото предложение, сътрудничеството между НОЗК изисква съдействие и подпомагане в процедурите, свързани с проверките (член 23), което задължава държавите членки да гарантират уведомяването за предварителни възражения (член 24) и изпълняването на исканията за изпълнение на решения (член 25). Очертани са и компетентностите при спорове (член 26).

4.6.2. ЕИСК счита, че налагането на тези задължения е необходимо предвид транснационалния характер на политиката в областта на конкуренцията.

4.7. Спиране на давностните срокове за налагането на санкции

4.7.1. В предложението на Комисията се разглеждат два конкретни сценария за спиране на такива срокове: „по време на производство пред националните органи за защита на конкуренцията на други държави членки или пред Комисията във връзка с нарушение, засягащо същото споразумение, решение на сдружение или съгласувана практика“ (член 27, параграф 1) и когато се води съдебно производство (член 27, параграф 2).

4.7.2. ЕИСК посочва, че при транспонирането на директивата трябва да се разгледа възможното противоречие с правните уредби, в които се предвиждат и сценарии за прекъсване на сроковете в случаи на съдебни искове.

4.8. Правомощие на НОЗК да предприемат процесуални действия

4.8.1. Според предложението НОЗК трябва да има правото да се явява пред съдилищата, за да оспорва пряко искови молби/жалби, подадени до съдебен орган, и трябва да има сам по себе си пълното право да участва като прокурор или ответник в съдебни производства със същите права, като останалите страни (член 28).

4.8.2. ЕИСК счита, че понастоящем липсата на такова правомощие затруднява действията на НОЗК в някои държави членки (13), поради което е безусловно необходимо то да бъде въведено, за да се изпълнят изискванията, наложени от политиката на ЕС в областта на конкуренцията.

4.9. Допустимост на доказателствата пред НОЗК (14)

4.9.1. ЕИСК подчертава, че е важно НОЗК да могат да използват като доказателство „документи, устни изявления, записи и всякакви други предмети, съдържащи информация, независимо от носителя, на който се съхранява информацията“ (член 30).

Брюксел, 5 юли 2017 година. Председател на Европейски икономически и социален комитет Georges DASSIS

(1) „An academic View on the Role and Powers of National Competition Authorities“, Европейски парламент, 2016 г.

(2) Решение по дело Karlsson C-292/97 параграф 37.

(3) Решения по дела Eturas, C-74/14 параграф 38, E.ON Energie срещу Европейска комисия C-89/11 P, параграф 72 и VEBIC C-439/08, параграф 63.

(4) Дело Menarini Diagnostics S.R.L. срещу Италия.

(5) Дело С-12/03Р Европейска комисия срещу Tetra Laval (2005 г.).

(6) Affaire Menarini Diagnostics S.RL./Italie.

(7) Independence and accountability of competition authorities (Независимост и отчетност на органите за защита на конкуренцията), UNCTAD 2008 г.

(8) Решение по дело Akzo Nobel NV срещу Комисията, C-97/08 P, параграфи 45 и 77.

(9) Решение на Съда от 26.2.2013 г. — дело С-617/10 Åkerberg Fransson,.

(10) Становище относно „Доклад относно политиката в областта на конкуренцията 2014 г.“ (ОВ C 71, 24.2.2016 г., стр. 33).

(11) Съобщение на Комисията относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по делата за картели (ОВ C 298, 8.12.2006 г., стр. 17).

(12) Вж. Cartel leniency in EU: overview (Програми за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер по отношение на картелите в ЕС: общ преглед), Thompson Reuters. Примери за намаляване и опрощаване, приложени от Комисията: Riberebro 50 % (ОВ C 298, 8.12.2006 г., стр. 17); Hitachi 30 % и други; Philipps — опрощаване; Hitachi 50 %; Schenker и други 55 % — 40 %; DHL — имунитет (C-428/14, DHL/AGCM); Eberspächer 45 % и Webasto — имунитет.

(13) В своя отговор на въпросника на Комисията, НОЗК на Германия (Bundeskartellamt) посочва тази липса като една от причините за „твърде нефункционалната система“.

(14) Ограничения относно използването на информацията (член 29). Комисията съобщава за евентуално преразглеждане на формулировката на този член.