Предложение за РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА за създаване на програма за действие за митниците и данъчното облагане в Европейския съюз за периода 2014—2020 г. (FISCUS) и за отмяна на решения № 1482/2007/ЕО и № 624/2007/ЕО /* COM/2011/0706 окончателен - 2011/0341 (COD) */





ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ 1. КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО На 29 юни 2011 г. Комисията прие предложение за следващата многогодишна финансова рамка за периода 2014—2020 г.[1] — бюджет за осъществяване на стратегията „Европа 2020“, в коeто наред с други неща се предлага ново поколение от програмите „Митници“ и „Fiscalis“. В съответствие с политиката на Комисията, насочена към опростяване, и като се вземат под внимание съществуващите паралели между настоящите програми „Митници“ и „Fiscalis“, се предлага единна бъдеща програма (FISCUS), като се запазват специфичните характеристики на митниците и данъчното облагане. Тази програма ще допринесе за изпълнението на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж[2] чрез укрепване на функционирането на единния пазар на Съюза и неговия митнически съюз. Освен това чрез стимулиране на техническия напредък и иновациите в националните данъчни администрации към електронни данъчни администрации новата програма допринася за създаването на единен цифров пазар („Програма в областта на цифровите технологии за Европа“). Митническият съюз защитава финансовите интереси на Съюза и неговите държави-членки при събирането на мита, такси и данъци[3]. Съгласно неговите правила се изисква стоки с произход от трети държави да отговарят на законодателството на Съюза, за да могат да се движат свободно в рамките на Съюза. Това предполага ежедневното управление на големи търговски обеми — обработване на 7 броя митнически декларации в секунда — което изисква от митниците да постигнат баланс между улесняване на търговията за предприятията и защита на гражданите от рискове за тяхната безопасност и сигурност. Това може да се постигне единствено чрез интензивно оперативно сътрудничество между митническите администрации на държавите-членки, между тях и други органи, с търговски и други трети страни. Гладкото функциониране на системите за данъчно облагане в рамките на вътрешния пазар зависи от ефективното и ефикасно обработване на трансграничните транзакции от страна на националните данъчни администрации, предотвратяването и борбата с данъчните измами и защитата на данъчните приходи. Това означава обмен на големи количества информация между данъчните администрации, повишаване на ефикасността на работа на данъчните администрации и същевременно намаляване на административната, икономическата и времевата тежест за данъкоплатците, които извършват трансгранични дейности. Това може да се постигне единствено въз основа на интензивно сътрудничество между данъчните администрации на държавите-членки и трети страни. Предложената програма ще подкрепи сътрудничеството между митническите и данъчните органи и други заинтересовани страни. Програмата е приемник на програмите „Митници 2013“ и „Fiscalis 2013“, които приключват на 31 декември 2013 г. Предложената програма FISCUS ще подпомага митническото и данъчното сътрудничество в Съюза, съсредоточено в областите на работа в мрежа и изграждане на компетентност на човешките ресурси, от една страна, и изграждане на ИТ капацитет, от друга страна. Първата област позволява обмен на добри практики и оперативни знания между държавите-членки и други участващи в програмата държави. Втората област позволява на програмата да финансира най-модерна ИТ инфраструктура и системи, които дават възможност на митническите и данъчните администрации в Съюза да се превърнат в истински електронни администрации. Основната добавена стойност на програмата се създава от засилването на капацитета на държавите-членки да събират приходи и да управляват все по-сложни търговски потоци, като същевременно съкращават разходите, свързани с разработката на необходимите за тази цел инструменти. 2. РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО 2.1. Консултации и експертни становища В контекста на междинната оценка на настоящите програми[4] един изпълнител анализира ефективността, ефикасността, уместността и добавената стойност на настоящите програми „Митници 2013“ и „Fiscalis 2013“. Бяха използвани наличните данни от мониторинга на различните дейности. За междинната оценка на програмата „Митници 2013“ бяха проведени консултации с търговски представители. Друг изпълнител извърши проучване на евентуалната рамка на бъдещата програма „Митници и Fiscalis“[5]: нейните предизвикателства, цели и евентуални варианти на политика, включително цялостен анализ на бъдещите предизвикателства, структурните проблеми и евентуалните подобрения на функционирането на митническия съюз. По отношение на последния бяха проведени консултации с митнически експерти на различни равнища. Предвид значението на дейностите, свързани с обмена на информация, беше проведено отделно проучване относно бъдещата стратегия за прилагане във връзка с обмена на информация. Това проучване беше представено на работните семинари на отговарящите за информационните технологии длъжностни лица от данъчните и митническите администрации през юни 2011 г. Резултатите от проучването във връзка с бъдещите програми бяха обсъдени с представителите на участващите държави на работни семинари, организирани през юни и юли 2011 г. При подготовката на този работен семинар през пролетта на 2011 г. беше организирана кръгла маса на заседанията на съответните програмни комитети[6], на която от участващите държави бе поискано да определят основните силни страни на програмата и начини за подобряване на ефикасността на програмата. Оценките на въздействието бяха изготвени чрез анализ на продължаването на програмите „Митници“ и „Fiscalis“. Те бяха одобрени от комитета за оценка на въздействието. При разработването на предложението за бъдещата програма бяха взети под внимание множество препоръки за проектиране и допълнителни подобрения на програмата, по-специално за проектиране на дейностите по програмата и формулиране на целите на програмата. Основните препоръки бяха свързани с въвеждането на нови специфични цели или повторното акцентиране на съществуващите цели. По отношение на раздела, свързан с данъчното облагане, те бяха съсредоточени върху намаляване на административните тежести за данъчните администрации и данъкоплатците, подобряване на сътрудничеството с трети държави и трети страни и засилване на борбата с измамите. По отношение на сектора на митниците програмата следва да акцентира по-силно върху сътрудничеството с трети държави, стопански и търговски асоциации, както и върху улесняването на търговията. Освен това в междинните оценки се препоръчваше да се въведат нови инструменти за справяне с новите предизвикателства, по-специално сътрудничество по определени оперативни задачи, подобряване на разпространението на резултатите от дейностите по програмата, като се използват методите на онлайн сътрудничество, и определяне на рамка за по-добро наблюдение на крайните продукти на програмата. 2.2. Оценка на въздействието Предвид общия контекст на политиката и проблемите, пред които ще бъдат изправени митниците и данъчното облагане през следващото десетилетие, в оценката на въздействието бяха анализирани и съпоставени редица варианти на политика за всяка от настоящите програми. Общи варианти на политика: (1) Базов сценарий: продължаване на програмите с настоящите им цели и структура. (2) Преустановяване на програмата: двете програми ще бъдат преустановени и вече няма да се предоставя финансиране от ЕС за ИТ инструменти, съвместни действия или дейности за обучение с цел подпомагане на сътрудничеството в сферата на митниците и данъчното облагане. Специфични варианти на политика за митническата сфера: (3) Увеличена подкрепа за правните задължения на ЕС, например Модернизирания митнически кодекс (MМК): при този вариант на политика базовият сценарий ще бъде разширен, като програмата се пригоди към новите нужди, произтичащи от променящата се среда в митническия съюз. Този вариант обхваща внедряването на нови ИТ системи, определени в митническото законодателство на ЕС, като постепенно се въвежда модел на споделено разработване на ИТ системите и се модернизира основното управление, архитектура и технологии. (4) Увеличена подкрепа за правните задължения на ЕС и финансова подкрепа за изграждане на технически капацитет: в допълнение към компонентите на предишния вариант този вариант ще включва схема за финансова подкрепа, която позволява на държавите-членки да поискат помощ за придобиване на оборудване за контрол на сухопътните, морските или въздушните граници, например скенери или лабораторно оборудване. Това ще помогне на държавите-членки да отговорят на изискванията за ускоряване и рационализиране на контрола в контекста на развиващите се технологии. (5) Увеличена подкрепа за правните задължения на ЕС с максимално споделена ИТ среда: в допълнение към компонентите на вариант 3 този вариант подпомага митниците на ЕС да се възползват от пълномащабно споделено разработване и експлоатация на европейските ИТ системи с цел прилагане на митническото законодателство на ЕС, например MМК и други законодателни актове, свързани с митниците. Този вариант ще гарантира на публичните органи засилена подкрепа за разработване и внедряване на всички необходими системи за общоевропейска електронна митническа среда, както и засилена подкрепа на бизнеса, за да се свърже към тези системи. Специфични варианти на политика за сферата на данъчното облагане: (6) Усъвършенстване на базовия сценарий: този вариант ще обхване базовия сценарий, като адаптира специфичните цели към бъдещите предизвикателства. Той е допълнително насочен към борбата с данъчните измами, избягването и укриването в сравнение с настоящата програма, премахването на голямата административна тежест за данъкоплатците и данъчните администрации и обръщане внимание на сътрудничеството с трети държави и трети страни. Този вариант на политика ще изисква съвсем малко по-голям бюджет в сравнение с настоящата програма „Fiscalis“. (7) Усъвършенстване и създаване на възможности за нови политики: освен решаването на описаните проблеми във варианта „усъвършенстване на базовия сценарий“, този вариант на политика ще предложи начини за разширяване на сътрудничеството към нови области, които могат да възникнат от развитието на политиката, и по-специално ще даде възможност на програмите да разполагат със средства за улесняване на съгласуваното прилагане и изпълнение на настоящото ново законодателство и осъществяване на свързаните с това обмен на информация и административно сътрудничество. Оценките на въздействието водят до следната препоръка: по отношение на митниците предпочитаният вариант е вариант 3 „Увеличена подкрепа за правните задължения на ЕС, например Модернизирания митнически кодекс (MМК)“, а по отношение на данъчното облагане предпочитаният вариант е вариант 6 „Усъвършенстване на базовия сценарий“. И двата варианта на политика са в съответствие с предложението за нов бюджет за стратегията „Европа 2020“ и са приемливи за държавите-членки. Вариантът „Увеличена подкрепа за правните задължения на ЕС и финансова подкрепа за изграждане на технически капацитет“ бе елиминиран по отношение на митниците, тъй като придобиването на оборудване, описано в компонента за изграждане на технически капацитет, би могло да се съфинансира чрез други програми, включително регионалните структурни фондове, като същевременно се гарантира съгласуваност със специфичните цели на предлаганата програма FISCUS. 3. ПРАВНИ ЕЛЕМЕНТИ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО 3.1. Правно основание Предложението за FISCUS се основава на двойно правно основание. Свързаните с митниците аспекти на предложението се основават на член 33 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), в който се призовава за приемане на мерки от страна на Европейския съюз по отношение на митническото сътрудничество и митническия съюз на ЕС. Много аспекти от прилагането на данъчната политика остават предимно в рамките на националната компетентност. При все това предложената програма не може да се счита за мярка за данъчна политика, която попада в рамките на националната компетентност. В действителност целта на програмата е подобряване на сътрудничеството между данъчните администрации чрез осигуряване на механизми и средства, както и на необходимото финансиране. Като такава, когато бъде осъществена от Комисията, програмата няма да доведе до допълнително хармонизиране на националните данъчни системи, но ще позволи намаляване на отрицателните ефекти, свързани с едновременното съществуване на 27 различни данъчни системи, например нарушаване на конкуренцията, административна тежест за администрациите и данъкоплатците, „данъчен туризъм“ и др. Поради това предложената мярка очевидно е мярка за подкрепа на вътрешния пазар, която дава възможност за подобряване на функционирането на различните данъчните системи в рамките на вътрешния пазар. Поради това правното основание за свързаните с данъчното облагане аспекти на предложената програма е член 114 от ДФЕС. 3.2. Субсидиарност и пропорционалност Необходимо е действие на равнището на Съюза, а не на национално равнище, поради следните причини: · Митническият съюз попада в изключителната компетентност на Съюза. Чрез прехвърляне на своите правомощия на Съюза държавите-членки ipso facto са се съгласили, че действията в митническата сфера ще бъдат приложени по-добре на равнището на Съюза. При все това правната рамка на Съюза сама по себе си не гарантира в достатъчна степен правилното функциониране на митническия съюз. Тя трябва да се допълва от помощни мерки, както се предвижда в програмата „Митници“, с оглед да се гарантира, че митническото законодателство на ЕС се прилага по последователен и хармонизиран начин. · Много дейности в митническата сфера са от трансгранично естество, като включват и засягат всички 27 държави-членки и поради това не могат да се осъществяват по ефективен и ефикасен начин от отделните държави-членки. Необходими са действия на ЕС, за да се подкрепи европейското измерение на митническата дейност, да се избегне нарушаване на вътрешния пазар и да се подпомогне ефективната защита на външните граници на ЕС. · В това отношение действията на ЕС са обосновани от целта да се гарантира правилно функциониране и по-нататъшно развитие на митническия съюз и неговата обща регулаторна рамка, тъй като бе доказано, че това е най-ефективният и ефикасен отговор на ЕС по отношение на недостатъците и предизвикателствата при прилагане на митническия съюз на ЕС и митническото сътрудничество. · По отношение на данъчното облагане не е достатъчно да се приеме законодателство на европейско равнище, като се разчита, че неговото прилагане ще протече гладко, а в случай че това не е така — че процедурата за нарушение ще е достатъчна. Необходими са сътрудничество и координация на европейско равнище, за да се прилага ефикасно европейското и националното данъчно право. · Предизвикателствата, които бяха установени във връзка с данъчното облагане, не могат да се преодолеят без ръководната роля, изпълнявана от Комисията, и без да се насърчават държавите-членки да „погледнат“ отвъд границите на своята административна територия. Без интензивно сътрудничество и координация между държавите-членки ще се увеличат нелоялната данъчна конкуренция и „данъчният туризъм“, а измамниците ще се възползват от липсата на сътрудничество между националните органи. · От икономическа гледна точка действията на равнище ЕС са много по-ефикасни. В основата на митническото и данъчното сътрудничество е специална, добре обезопасена комуникационна мрежа. Тя свързва националните митнически и данъчни администрации в около 5000 точки на свързване. Тази обща ИТ мрежа гарантира, че всяка национална администрация трябва да се свърже само веднъж към тази обща инфраструктура, за да е в състояние да обменя всякакъв вид информация. Ако нямаше такава инфраструктура, държавите-членки щяха да са принудени да се свързват 26 пъти към националните системи на всяка от останалите държави-членки. Съгласно член 17 от ДЕС Комисията осъществява функции по координиране, изпълнение и управление съобразно условията, предвидени в Договорите. Координацията от страна на Комисията следва да се осъществява с националните митнически и данъчни органи, със специализирани представители, на оперативно ниво и на дългосрочна основа с оглед на установените настоящи и бъдещи предизвикателства пред Съюза в областта на митниците и данъчното облагане. Различните форуми и инструменти по програмата осигуряват подходяща рамка, за да може Комисията да поеме координиращата си роля в митническата и данъчната област. Поради това програмата FISCUS е в съответствие с принципите на субсидиарност и пропорционалност (определени в член 5 от Договора за Европейския съюз (ДЕС)). 3.3. Инструмент Съгласно заключението от съответните оценки на въздействието намесата на ЕС чрез програма за финансиране е целесъобразна. Като взема под внимание положителната обратна информация от междинната оценка на програмите „Митници 2013“ и „Fiscalis 2013“, Комисията предлага програмата приемник FISCUS. Макар че новата програма остава насочена най-вече към държавите-членки и техните органи, предвижда се бъдещите действия по нея да включват външни заинтересовани страни в по-голяма степен, отколкото в миналото. С оглед на тази промяна подходящият правен инструмент за създаване на програмата е „регламент“, а не „решение“, както беше при предишните програми. 4. ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ БЮДЖЕТА Графикът за преглед на програмите на ЕС за финансиране е свързан с предложението за нова многогодишна финансова рамка, както се предвижда в работната програма на Комисията. В съответствие с това предложение настоящият регламент относно програмата FISCUS съдържа бюджетна рамка в размер на 777 600 000 EUR (по текущи цени) за периода 2014—2020 г. Програмата FISCUS ще се осъществява чрез централизирано пряко управление и въз основа на набелязани приоритети. Съвместно със заинтересованите страни се изготвят работни програми, в които се излагат приоритетите за конкретен период. 5. НЕЗАДЪЛЖИТЕЛНИ ЕЛЕМЕНТИ 5.1. Анотации към конкретни правни разпоредби 5.1.1. Глава I: Общи разпоредби По отношение на свързаните с митниците аспекти обхватът на програмата е насочен специално към функционирането на митническия съюз на ЕС. По отношение на свързаните с данъчното облагане аспекти програмата е приведена в съответствие с най-новото данъчно законодателство на Съюза, което означава, че тя ще обхваща не само ДДС, акцизите и данъците върху доходите и капитала, но и други данъци, които са предмет на данъчното законодателство на ЕС. Програмата FISCUS ще бъде отворена за участие на държавите-членки, страните кандидатки и потенциалните страни кандидатки. В съответствие с общата политика на Съюза в това отношение, държавите, обхванати от европейската политика за съседство, също ще имат възможност да участват в програмата при определени условия. И накрая, в конкретни действия могат да участват и „външни експерти“ (например представители на други органи, на отраслови, национални и международни организации и евентуално други експерти). Целите на програмата FISCUS бяха преориентирани в зависимост от идентифицираните и очакваните проблеми и предизвикателства пред митническата и данъчната политика и пред митническите и данъчните органи през следващото десетилетие. Първостепенната цел на програмата е да се подкрепи функционирането на митническия съюз и да се укрепи вътрешният пазар чрез подобряване на работата на системите за данъчно облагане посредством сътрудничество между участващите държави, техните митнически и данъчни администрации, техните длъжностни лица и външни експерти. С оглед да се осигури адекватен отговор на бъдещите предизвикателства в митническата и данъчната сфера в Съюза, бяха определени следните специфични цели за програмата: 1. подпомагане на изготвянето, съгласуваното прилагане и ефективното изпълнение на правото на Съюза в областта на митниците и данъчното облагане, 2. принос към ефикасното функциониране на митническите и данъчните органи чрез подобряване на техния административен капацитет и намаляване на административната тежест, 3. предотвратяване на измамите и укриването на данъци и повишаване на конкурентоспособността, безопасността и сигурността чрез засилване на сътрудничеството с международни организации, други правителствени органи, трети държави, икономически оператори и техните организации, 4. укрепване на конкурентоспособността на европейските предприятия чрез улесняване на търговията и намаляване на разходите за привеждане в съответствие, 5. защита на финансовите и икономическите интереси на Европейския съюз и неговите държави-членки чрез борба с измамите и укриването на данъци, 6. (за раздел „Митници“) подпомагане на митниците във връзка със защитата на гражданите и икономиката от гледна точка на безопасността и сигурността и във връзка със защитата на околната среда. Бяха добавени оперативни цели, насочени към резултатите, които следва да се постигнат от програмата, и тези цели са описани в приложение 1 към регламента. 5.1.2. Глава II: Допустими действия Видовете действия, които се считат за допустими за финансиране от програмата, са подобни на действията по настоящите програми, а именно: · Съвместни действия, насочени към обмен на знания и добри практики между митнически и данъчни служители от участващите държави, · Европейски информационни системи[7], които улесняват обмена на информация и достъпа до общи данни, и накрая · Дейности по обучение, които водят до изграждане на компетентност на човешките ресурси във връзка с митническите и данъчните служители в цяла Европа. В някои категории действия бяха въведени изменения. · Програмата FISCUS ще включва някои нови инструменти за съвместни действия: · Ръководните групи (нови единствено за данъчното облагане) ще извършват дейности по координиране и обикновено ще бъдат съставени от всички заинтересовани участващи държави. Те се различават от проектните групи, които обикновено са съставени от ограничен брой държави, действат в рамките на ограничен период от време и работят по осъществяването на предварително определена цел с точно определен краен резултат. · Експертните екипи са структурирани форми на сътрудничество, които обединяват експертен опит и/или са насочени към специфични оперативни дейности. Те могат да бъдат постоянни или за ограничен период от време и евентуално могат да получават подкрепа, като например услуги за онлайн сътрудничество, административна подкрепа и инфраструктурни съоръжения и оборудване с цел подпомагане на реализирането и успеха на дадено действие. · Действията за изграждане на капацитет в публичната администрация ще подпомагат митническите и данъчните органи, които са изправени пред конкретни затруднения, независимо дали става въпрос за липса на знания, експертен опит, организационни или други недостатъци, които могат да се преодолеят чрез съобразени с конкретния случай действия за подкрепа, осигурени от други държави и/или от служители на Комисията. · Що се отнася до европейските информационни системи, новата програма определя „компонентите на Съюза“ като ИТ активи и услуги, които се отнасят до някои или до всички държави-членки и са собственост на Комисията или са придобити от нея. Тези компоненти на Съюза са описани в точка 4 от приложение 2 към предложения правен акт. „Националните компоненти“ са всички компоненти, които не са „компоненти на Съюза“. Те се разработват, инсталират и експлоатират от държавите-членки и затова финансирането и отговорността за тях се поемат от държавите-членки. Даването на ново определение на компонентите на Съюза следва да се разглежда в контекста на променящата се практика в разработването на ИТ системи. Понастоящем всяка държава-членка отговаря за изпълнението на своите национални системи в съответствие с общи спецификации, което води до 27 разработки за всяка система, 27 интерфейса за търговци, 27 графика за разработване, 27 съвкупности от затруднения, свързани с проектите или от оперативно естество, и т.н. По-специално в контекста на финансовата криза Комисията счита, че разработването на ИТ системи трябва да се извършва по по-ефикасен начин; включително трябва да се увеличи броят на централните ресурси и участието на държавите-членки в общи проекти. Това опростяване цели да се намалят общите разходи за ИТ и да се подобрят съгласуваността на данните и прилагането на правилата чрез постепенно преминаване към споделено в по-голяма степен разработване на ИТ (знания, данни, ИТ компоненти). То ще доведе до подобряване на методите на работа, например чрез моделиране на бизнес процеси, по-добри спецификации за качество, но също така ще доведе и до по-висока степен на стандартизация, например чрез хармонизиране на интерфейсите за търговци. Новият подход към компонентите на Съюза ще ограничи риска от несъгласувани планове за разработка и внедряване. Той осигурява също така допълнителни средства за контрол на финализирането на проекта, тъй като при общите планове се избягва възможността най-бавното звено във веригата на разработка да определя влизането в действие на целия проект. Тази повишена отговорност на Комисията ще изисква повече специализирана подкрепа и персонал на равнището на Комисията. 5.1.3. Глава IV: Прилагане С цел да се гарантират еднакви условия за прилагането на настоящия регламент, на Комисията следва да се предоставят изпълнителни правомощия. В тази връзка ще бъде приета годишна работна програма в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 5 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 г. за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите-членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията[8]. 5.2. Опростяване 5.2.1. С какво предложението допринася за опростяването? а) Съгласуваност с Финансовия регламент Предложението за програма е в пълно съответствие с Финансовия регламент и подробните правила за прилагането му. Безвъзмездните средства и възлагането на обществени поръчки са основните финансови инструменти, които се използват за прилагане на програмата. Програмата включва мерките за опростяване, съдържащи се в предложението на Комисията за преразглеждане на Финансовия регламент, по-специално използването на еднократни суми, фиксирани ставки и единични разходи. С оглед на значението на обработката на дневни и пътни разходи, плащани по програмата, в програмата ще бъдат въведени мерки за опростяване, предложени от новия Финансов регламент в тази сфера. б) Съгласуваност между програмите „Митници 2013“ и „Fiscalis 2013“ Управлението на предишните програми „Митници“ и „Fiscalis“ беше напълно приведено в съответствие въз основа на еднакви правила за възлагане на обществени поръчки и модели за предоставяне на безвъзмездни средства, общи ръководства за управление и системи, базирани на ИТ. Моделът на управление включва ясни и прости процедури за организиране на дейностите по програмата. Екипът за управление на програми към Комисията се подпомага от екипи за управление на програми в различните митнически и данъчни администрации, които действат като посредници и като първа точка за контакт съответно за митническите и данъчните служители в държавите-членки. Моделът на управление дава възможност за разгръщане на дейности в кратък срок, най-много няколко седмици, така че да се реагира бързо на нововъзникващи нужди, като същевременно се запазва съгласуваността между различните дейности. В междинната оценка[9] държавите-членки изразиха своето удовлетворение от модела на управление на програмата. Предвид вече доброто съответствие между програмите „Митници“ и „Fiscalis“, както и политиката на Комисията, насочена към опростяване, беше решено да се предложи единна програма (FISCUS) в рамките на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. в) Беше ли проучен вариант за възлагане на програмата на външни изпълнители? Беше проучена възможността за изпълнение на бъдещата програма чрез изпълнителна агенция. Би могло да бъде оправомощена агенция да изпълнява задачи като подбор на дейностите по програмата, административна подготовка и проследяване на дейностите, мониторинг на дейностите, безвъзмездните средства и обществените поръчки във връзка с ИТ системите. Такава изпълнителна агенция обаче би добавила още един слой към структурата на управление, като по този начин би увеличила разходите за координация и проверки и би усложнила и удължила процеса на вземане на решения чрез добавянето на нови административни процедури. Също така това би имало отрицателно въздействие върху равнището на експертните познания в рамките на Комисията и би увеличило риска от фрагментиране на съдържанието в зависимост от административните аспекти. Tози вариант не би донесъл очакваните стопански ползи и затова беше отхвърлен. При алтернативен сценарий беше проучена също възможността за прехвърляне на всички съответни ИТ дейности на националните администрации, с изключение на мрежата CCN/CSI и свързаните с нея услуги. При този сценарий има много висок риск, че постепенно ще възникнат потребности и инициативи за създаване на по-централни структури на управление. Полученото в резултат въздействие би било подобно на ефекта от преустановяването на програмите, което би застрашило ефикасността и ефективността на митническите и данъчните администрации, би поставило на изпитание еднаквите условия на митническия съюз, а оттам и третирането на търговците, и би намалило способността за предотвратяване и разкриване на измами. Като се имат предвид отрицателните въздействия върху резултатите и изпълнението, този сценарий също беше отхвърлен. г) Използва ли програмата общи ИТ инструменти с цел намаляване на административната тежест за бенефициерите и изпълнителите? Програмите „Митници 2013“ и „Fiscalis 2013“ вече използват инструменти за улесняване управлението на безвъзмездните средства чрез общ инструмент за докладване на дейностите (ART). 5.2.2. Измерване на резултатите от изпълнението на предложението Изпълнението на програмата ще се измерва с помощта на съгласуван набор от показатели за изпълнение, въздействие, резултати и крайни продукти, които са свързани с общите, специфичните и оперативните цели на програмата и изграждат връзката с плана за управление на Комисията. Подробният списък с показателите за въздействие, за резултати и за крайни продукти се намира в оценките на въздействието на съответните програми. Комисията определи количествени цели за някои оперативни цели на програмата, а други ще бъдат изпълнени чрез действия в рамките на текущите програми. Количествените цели за всички оперативни цели ще бъдат определени от Комисията преди началото на програмата 2020 и ще бъдат представени на комитета на програмата за одобрение в рамките на процедурата за годишна работна програма. 5.2.3. Съответства ли предложението за програма на цялостната политика на Комисията? Програмата ще допринесе за изпълнението на целите на стратегията „Европа 2020“ чрез укрепване на единния пазар, подобряване на производителността на публичния сектор и поддържане на техническия напредък и иновациите в администрациите, и чрез насърчаване на заетостта. Тя ще подпомага водещи инициативи относно Програмата в областта на цифровите технологии за Европа[10], водещата инициатива относно Съюза за иновации[11], водещата инициатива относно Програмата за нови умения и работни места[12] и водещата инициатива относно „Индустриална политика за ерата на глобализацията“[13]. Програмата ще подкрепя също така Aкта за единния пазар[14] и ще насърчава растежа и иновациите чрез прилагане на правата върху интелектуалната собственост (ПИС) при граничния контрол в съответствие с неотдавнашната всеобхватна стратегия по отношение на правата върху интелектуалната собственост[15]. По отношение на защитата на финансовите интереси на Съюза и държавите-членки програмата ще подкрепя събирането на митата и на различните такси и данъци върху търговията, както и съвместните усилия за борба с измамите. Митническият съюз е оперативният орган на търговската политика на ЕС и затова програмата ще подпомага изпълнението на двустранните и многостранните търговски споразумения, събирането на митата и прилагането на търговски мерки (например правила за произход), ембарго и други ограничения в съответствие с търговската стратегия на ЕС[16]. Съвсем наскоро на митниците беше възложена роля в опазването на околната среда (свързана inter alia с незаконния износ на отпадъци, с химикалите, озоноразрушаващите вещества, незаконния дърводобив и Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES)). И накрая, действията на митническите органи и сътрудничеството между митниците, полицията и други правоприлагащи органи все повече допринасят за вътрешната сигурност на ЕС, както е предвидено в плана за действие във връзка със стратегията за вътрешната сигурност[17] и в плана за действие за изпълнение на Стокхолмската програма[18]. 2011/0341 (COD) Предложение за РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА за създаване на програма за действие за митниците и данъчното облагане в Европейския съюз за периода 2014—2020 г. (FISCUS) и за отмяна на решения № 1482/2007/ЕО и № 624/2007/ЕО ЕВРОПЕЙСКИЯТ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ, като взеха предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално членове 33 и 114 от него, като взеха предвид предложението на Европейската комисия, след предаване на проекта на законодателния акт на националните парламенти, като взеха предвид становището Европейския икономически и социален комитет[19], в съответствие с обикновената законодателна процедура, като имат предвид, че: (1) Многогодишните програми за действие за митниците и данъчното облагане, които се прилагаха преди 2014 г., допринесоха значително за улесняване и засилване на сътрудничеството съответно между митническите и данъчните органи в рамките на Съюза. Поради това е целесъобразно да се осигури продължаването на тези програми чрез създаването на нова програма в същата област. (2) Предвид полезните взаимодействия между приложимите преди 2014 г. програми и в съответствие с ангажимента на Комисията да намали броя на програмите, залегнал в „Бюджет за стратегията „Европа 2020“[20], програмите за митническо и данъчно сътрудничество следва да бъдат заменени от единна програма. Освен това създаването на единна програма ще осигури възможност за по-голямо опростяване и съгласуваност, като същевременно се запазва възможността за създаване на дейности в рамките на отделните сфери на митниците и данъчното облагане. (3) Очаква се дейностите по програмата, т.е. европейските информационни системи, съвместните действия за митническите и данъчните служители и общите инициативи за обучение, да допринесат за изпълнението на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж[21]. Програмата активно ще укрепва функционирането на митническия съюз и вътрешния пазар чрез осигуряването на рамка за дейности, насочени към по-ефикасни митнически и данъчни органи, укрепване на конкурентоспособността на предприятията, насърчаване на заетостта и допринасяне за защита на финансовите и икономическите интереси на Съюза. (4) Свързаният с данъчното облагане раздел на програмата следва да бъде приведен в съответствие със съществуващото и предстоящото законодателство на Съюза, така че да се даде възможност за помощни дейности за потенциално нови данъци или законодателство на Съюза. Следователно за целите на настоящата програма данъчното облагане следва да обхваща не само ДДС, предвиден с Директива 2006/112/EО на Съвета от 28 ноември 2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност[22], акцизите върху алкохола, предвидени с Директива 92/83/ЕИО на Съвета от 19 октомври 1992 г. за хармонизиране на структурата на акцизите върху алкохола и алкохолните напитки[23], акциза върху тютюневите изделия, предвиден с Директива 2011/64/EС на Съвета от 21 юни 2011 г. относно структурата и ставките на акциза върху обработен тютюн[24], акцизите върху енергийните продукти и електроенергията, предвидени с Директива 2003/96/EО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията[25], но и всички други данъци, които попадат в обхвата на данъчното законодателство на Съюза по смисъла на Директива 2010/24/EС на Съвета от 16 март 2010 г. относно взаимната помощ при събиране на вземания, свързани с данъци, такси и други мерки[26]. (5) С оглед да се подкрепи процесът на присъединяване и асоцииране на трети държави, програмата ще бъде отворена за участие за присъединяващи се държави и страни кандидатки, както и за потенциални кандидатки и страни партньори от Европейската политика за съседство[27], ако са изпълнени някои условия. Освен това, предвид увеличаващата се взаимосвързаност на световната икономика, ще бъде от полза да се предвиди възможност за включване и на външни експерти, например длъжностни лица на трети държави, представители на международни организации или икономически оператори, в определени дейности. (6) Целите на програмите, които се прилагаха преди 2014 г., следва да бъдат адаптирани с оглед на проблемите и предизвикателствата, идентифицирани за предстоящото десетилетие. Програмата, създадена с настоящия регламент, следва да изпълнява роля във важни области като съгласуваното прилагане на правото на Съюза, защитата на финансовите и икономическите интереси на Съюза, защитата на безопасността и сигурността и увеличаването на административния капацитет на митническите и данъчните органи. При все това, предвид динамиката на проблемите, свързани с идентифицираните нови предизвикателства, следва да се наблегне допълнително на борбата с измамите, намаляването на административната тежест и улесняването на търговията. (7) Използваните инструменти по прилаганите преди 2014 г. програми се оказаха адекватни и поради това бяха запазени. При все това, с оглед на необходимостта от инструменти, които позволяват по-структурирано оперативно сътрудничество, бяха добавени допълнителни инструменти, като например експертни екипи, съставени от експерти на Съюза и национални експерти, за съвместно изпълнение на задачи в конкретни области. Освен това, с оглед на последните развития е целесъобразно да се предвиди възможността за създаване на действия по програмата, които допринасят за изграждане на административен капацитет с цел да се осигури специализирано съдействие на държавите, които се нуждаят от такова. (8) Европейските информационни системи изпълняват изключително важна роля за укрепване на митническите и данъчните системи в рамките на Съюза и поради това следва да продължат да се финансират по програмата. Освен това следва да се осигури възможност за включване в програмата на нови информационни системи, свързани с митниците и данъчното облагане и създадени съгласно законодателството на Съюза. Тези системи следва да се основават на моделите за споделено разработване и на модерна ИТ архитектура с оглед повишаване на гъвкавостта и ефикасността на митническите и данъчните администрации. (9) Изграждането на компетентност на човешките ресурси под формата на общо обучение също следва да се реализира чрез програмата. Митническите и данъчните служители трябва да изграждат и актуализират своите знания и умения, необходими за обслужване на потребностите на Съюза. Програмата следва да бъде от основно значение за ефикасно укрепване на капацитета на човешките ресурси чрез засилена подкрепа за обучение, насочена към митническите и данъчните служители, както и към икономическите оператори. За тази цел настоящият подход на Съюза към общо обучение, който се основава главно на развитието на централно електронно обучение, следва да се превърне в многостранна програма за подпомагане на обучението в областта на данъчното облагане за Съюза. (10) Програмата следва да обхваща период от седем години, за да се съгласува нейната продължителност с тази на многогодишната финансова рамка, определена в Регламент (ЕС) № xxx на Съвета от xxx за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2014—2020 г[28]. (11) Следва да се определи финансов пакет за цялата продължителност на програмата, който представлява основната референтна сума, по смисъла на точка [17] от Междуинституционалното споразумение от XX/YY/201Z г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно сътрудничеството по бюджетните въпроси и относно доброто финансово управление, за бюджетния орган в хода на годишната бюджетна процедура. (12) В съответствие с ангажимента на Комисията, посочен в нейното съобщение от 2010 г. „Преглед на бюджета на ЕС“[29], за съгласуваност и опростяване на програмите за финансиране, ресурсите следва да се споделят с други инструменти на Съюза за финансиране, ако предвидените дейности по програмата са насочени към цели, които са общи за различни инструменти за финансиране, като обаче се изключва двойното финансиране. Действията в рамките на настоящата програма следва да гарантират съгласуваност при използването на ресурсите на Съюза в подкрепа на функционирането на митническия съюз. (13) Необходимите мерки за финансовото изпълнение на настоящия регламент следва да се приемат в съответствие с Регламент (ЕО, Евратом) № xxx/20xx на Съвета от xxx г. относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности, и в съответствие с Регламент (ЕО, Евратом) № xxx/20xx на Комисията от xxx г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО, Евратом) № xxx/20xx на Съвета от xxx г. (да се добавят препратки към новия финансов регламент и акта за прилагане). (14) Финансовите интереси на Съюза следва да се защитават чрез подходящи мерки през целия цикъл на разходите, включително чрез предотвратяване, констатиране и разследване на нередности, възстановяване на изгубени, погрешно изплатени или неправомерно използвани средства, и в случаите, когато е необходимо, санкции. (15) С цел да се гарантират еднакви условия за прилагането на настоящия регламент, на Комисията следва да се предоставят изпълнителни правомощия. Тези правомощия следва да се упражняват в съответствие с Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 г. за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите-членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията[30]. (16) Тъй като целите на действието, което предстои да се предприеме, а именно създаване на многогодишна програма за подобряване на работата на системите за данъчно облагане на вътрешния пазар и функционирането на митническия съюз, не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите-членки, които не могат ефикасно да извършват сътрудничеството и координацията, необходими за осъществяване на програмата, и следователно, като се имат предвид въздействията на програмата, могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза, Съюзът може да приема мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от Договора за Европейския съюз. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящият регламент не надхвърля необходимото за постигане на тези цели. (17) За изпълнението на програмата Комисията следва да се подпомага от комитета „FISCUS“. Основната компетентност на този комитет е свързана с годишните работни програми. (18) Настоящият регламент следва да замени Решение 1482/2007/EО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 г. за създаване на програма на Общността за подобряване на работата на системите за данъчно облагане на вътрешния пазар (Фискалис 2013) и за отмяна на Решение № 2235/2002/ЕО[31] и Решение 624/2007/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 май 2007 г. за създаване на програма за действие за митниците в Общността (Митници 2013)[32]. Поради това посочените решения следва да бъдат отменени, ПРИЕХА НАСТОЯЩИЯ РЕГЛАМЕНТ: Глава I Общи разпоредби Член 1 Предмет 1. С настоящия регламент се създава многогодишна програма за действие „FISCUS“ („програмата“) с цел подобряване на работата на системите за данъчно облагане на вътрешния пазар и функционирането на митническия съюз. 2. Програмата се състои от раздел „Митници“ и раздел „Данъчно облагане“. 3. Програмата обхваща периода от 1 януари 2014 г. до 31 декември 2020 г. Член 2 Определения За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения: а) „митнически или данъчни органи“ означава органите, които носят отговорност за прилагане на правилата относно митниците или данъчното облагане; б) „външни експерти“ означава: (1) представители на правителствени органи, включително от държави, които не участват в програмата съгласно член 3, параграфи 1 и 2, (2) икономически оператори и техни организации, (3) представители на международни и други съответни организации; в) „данъчно облагане“ означава следните данъци: (1) данък върху добавената стойност, предвиден в Директива 2006/112/EО, (2) акцизи върху алкохола, предвидени в Директива 92/83/EИО, (3) акцизи върху тютюневите изделия, предвидени в Директива 2011/64/EС, (4) данъци върху енергийните продукти и електроенергията, предвидени в Директива 2003/96/EО, (5) всички други данъци, които попадат в обхвата на член 2, параграф 1, буква a от Директива 2010/24/EС. Член 3 Участие в програмата 1. Участващите държави са държавите-членки и държавите, посочени в параграф 2, ако са изпълнени условията, посочени в параграфи 2 и 3. 2. Програмата е отворена за участие за всяка от следните държави: a) присъединяващи се към ЕС държави, страни кандидатки и потенциални кандидатки, които се ползват от предприсъединителна стратегия, в съответствие с общите принципи и общите условия за участие на тези държави в програмите на Съюза, установени в съответните рамкови споразумения, решения на Съвета за асоцииране или подобни споразумения; б) страните партньори по eвропейската политика за съседство, при условие че тези държави са постигнали достатъчно ниво на сближаване на съответното законодателство и административни методи с тези на Съюза. Съответните страни партньори участват в програмата в съответствие с разпоредбите, които ще бъдат определени съвместно с тези страни след сключването на рамкови споразумения относно тяхното участие в програми на Съюза. 3. Външни експерти могат да участват в дейностите, организирани по програмата, винаги когато това е полезно за постигане на целите, посочени в членове 4 и 5. Тези експерти се избират въз основа на притежаваните от тях умения, опит и знания, свързани с конкретните дейности. Член 4 Обща цел Общата цел на програмата е да подпомогне функционирането на митническия съюз и да укрепи вътрешния пазар чрез подобряване на работата на системите за данъчно облагане посредством сътрудничество между участващите държави, техните митнически и данъчни органи, техните длъжностни лица и външни експерти. Тази цел ще се измерва, inter alia, чрез следния показател: промяната във възприемането на програмата от заинтересованите страни по отношение на нейния принос за функционирането на митническия съюз и за укрепване на вътрешния пазар. Член 5 Специфични цели 1. Специфичните цели на програмата са, както следва: а) подпомагане на изготвянето, съгласуваното прилагане и ефективното изпълнение на правото на Съюза в областта на митниците и данъчното облагане, б) принос към ефикасното функциониране на митническите и данъчните органи чрез подобряване на техния административен капацитет и намаляване на административната тежест, в) предотвратяване на измамите и укриването на данъци и повишаване на конкурентоспособността, безопасността и сигурността чрез засилване на сътрудничеството с международни организации, други правителствени органи, трети държави, икономически оператори и техните организации, г) укрепване на конкурентоспособността на европейските предприятия чрез улесняване на търговията и намаляване на разходите за привеждане в съответствие, д) защита на финансовите и икономическите интереси на Европейския съюз и неговите държави-членки чрез борба с измамите и укриването на данъци, е) за раздел „Митници“: подпомагане на митниците във връзка със защитата на гражданите и икономиката от гледна точка на безопасност и сигурност и във връзка със защитата на околната среда. 2. Всяка от горепосочените специфични цели се измерва чрез показател, основаващ се на възприемането на програмата от заинтересованите страни по отношение на нейния принос за осъществяване на специфичните цели. Глава II Допустими действия Член 6 Допустими действия Програмата предоставя, при условията, определени в годишната работна програма, посочена в член 13, финансова подкрепа за следните видове действия: а) общи съвместни действия за оперативно сътрудничество и координация: (1) семинари и работни срещи; (2) ръководни групи за насочване и координиране на действията, които попадат в тяхната сфера на компетентност; (3) проектни групи, които са съставени от ограничен брой държави, действат в рамките на ограничен период от време и са насочени към реализацията на предварително определена цел с точно определен краен резултат; (4) работни посещения, организирани от участващите държави или трета държава, с цел да се даде възможност на служителите да придобият или увеличат своя експертен опит или знания по митническите или съответно данъчните въпроси; за работните посещения, организирани от трети държави, допустимите разходи за финансиране по програмата са само пътните и дневните разходи (квартирни и дневни); (5) експертни екипи, които са структурирани форми на сътрудничество, създадени за постоянно или за ограничен период от време, които обединяват експертен опит за изпълнение на задачи в конкретни области или извършване на оперативни дейности, евентуално с помощта на услуги за онлайн сътрудничество, административна подкрепа и инфраструктурни съоръжения и оборудване; (6) изграждане на капацитет в публичната администрация и помощни действия; (7) проучвания; (8) комуникационни проекти; (9) всички други дейности, които подпомагат общата и специфичните цели, определени в членове 4 и 5; б) специфични съвместни действия в сектор „Митници“, в това число дейности по наблюдение, провеждани от съвместни екипи, съставени от служители на Комисията и длъжностни лица от участващите държави, за анализ на митнически практики, идентифициране на трудности при прилагането на правилата и, когато е подходящо, предложения за адаптиране на правилата и работните методи на Съюза; в) специфични съвместни действия в сектор „Данъчно облагане“, в това число многостранни проверки, организирани от две или повече участващи държави, включително поне една държава-членка, за извършване на координиран контрол по отношение на данъчните задължения на едно или повече свързани данъчно задължени лица; г) изграждане на ИТ капацитет, а именно разработване, поддръжка, експлоатация и контрол на качеството на компонентите на Съюза, посочени в точка 4 от приложение II, от следните системи: (1) европейски информационни системи, посочени в точки 1, 2 и 3 от приложение II, и (2) нови европейски информационни системи, създадени съгласно законодателството на Съюза; д) изграждане на компетентност на човешките ресурси: общи действия за обучение с цел подпомагане на необходимите професионални умения и знания във връзка с митниците и данъчното облагане. Член 7 Специфични разпоредби за осъществяване на съвместни действия 1. Участващите държави гарантират, че за участие в съвместните действия се номинират служители с адекватен профил и квалификации. 2. Участващите държави предприемат необходимите мерки за осъществяване на съвместните действия, по-специално чрез повишаване на осведомеността за тези действия в рамките на техните митнически или данъчни органи и чрез гарантиране на оптимално използване на генерираните крайни продукти. Член 8 Специфични разпоредби за прилагане на европейските информационни системи 1. Комисията и участващите държави гарантират, че европейските информационни системи, посочени в точки 1, 2 и 3 от приложение ІІ, се разработват, експлоатират и поддържат по подходящ начин. 2. В сътрудничество с участващите държави Комисията координира онези аспекти от създаването и функционирането на компонентите на Съюза и извънсъюзните компоненти на системите и инфраструктурата, посочени в точки 1, 2 и 3 от приложение ІІ, които са необходими за осигуряване на тяхната оперативност, взаимосвързаност и непрекъснато усъвършенстване. Член 9 Специфични разпоредби за осъществяване на общо обучение 1. Участващите държави включват съвместно разработеното съдържание за обучение, включително модули за електронно обучение, програми за обучение и съвместно договорени стандарти за обучение, в своите национални програми за обучение. 2. Участващите държави осигуряват на своите служители първоначално и продължаващо обучение, необходимо за придобиване на общи професионални умения и знания в съответствие с програмите за обучение. 3. Участващите държави осигуряват езиковото обучение, необходимо на служителите, за да достигнат ниво на езикови познания, достатъчно за участие в програмата. Глава III Финансова рамка Член 10 Финансова рамка 1. Финансовият пакет за изпълнение на програмата е 777 600 000 EUR (по текущи цени). 2. Заделените за програмата средства могат да покриват също разходи, свързани с дейности за подготовка, мониторинг, контрол, одит и оценка, които са необходими за управлението на програмата и постигането на нейните цели; по-специално проучвания, срещи на експерти, действия във връзка с информация и комуникация, включително корпоративна комуникация по политическите приоритети на Европейския съюз, дотолкова доколкото те са свързани с общите цели на настоящия регламент, разходи, свързани с ИТ мрежи, които са насочени към обработка и обмен на информация, заедно с всички други разходи за техническа и административна помощ, направени от Комисията за управление на програмата. Член 11 Видове намеса 1. Комисията прилага програмата в съответствие с Финансовия регламент. 2. Финансовата подкрепа от Съюза за дейностите, предвидени в член 6, е под формата на: а) безвъзмездни средства; б) договори за възлагане на обществени поръчки; в) възстановяване на разходи, направени от външните експерти, посочени в член 3, параграф 3. 3. Размерът на съфинансиране за безвъзмездните средства е до 100 % от допустимите разходи, когато последните са разходи за път и настаняване, разходи, свързани с организиране на мероприятия, и дневни разходи. Посоченият размер се прилага по отношение на всички допустими действия, с изключение на експертните екипи. За тази категория допустими действия приложимият размер на съфинансиране ще бъде посочен в годишните работни програми, когато тези действия налагат предоставяне на безвъзмездни средства. Член 12 Защита на финансовите интереси на Съюза 1. Комисията предприема необходимите мерки, за да гарантира, че при изпълнението на действията, финансирани по силата на настоящия регламент, финансовите интереси на Европейския съюз са защитени чрез прилагането на превантивни мерки срещу измама, корупция и всякакви други незаконни дейности, чрез ефективни проверки и, при установяването на нередности, чрез събирането на недължимо платените суми и, когато е уместно, чрез ефективни, пропорционални и възпиращи санкции. 2. Комисията или нейни представители и Сметната палата имат правомощия за извършване на одити, по документи и въз основа на проверки и инспекции на място, на всички бенефициери на безвъзмездни средства, изпълнители и подизпълнители, които са получили средства от Съюза. 3. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) може да извършва проверки и инспекции на място по отношение на икономически оператори, засегнати пряко или непряко от такова финансиране в съответствие с процедурите, предвидени в Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96 на Съвета от 11 ноември 1996 г. относно контрола и проверките на място, извършвани от Комисията за защита на финансовите интереси на Европейските общности срещу измами и други нередности[33] с оглед установяване дали е налице измама, корупция или всякаква друга незаконна дейност, накърняваща финансовите интереси на Европейския съюз във връзка със споразумение за отпускане на безвъзмездни средства, решение за отпускане на безвъзмездни средства или договор за финансиране от страна на Съюза. 4. Без да се засягат параграфи 1, 2 и 3, в рамкови споразумения, решения на Съвета за асоцииране или подобни споразумения с трети държави и международни организации, споразумения за отпускане на безвъзмездни средства, решения за отпускане на безвъзмездни средства и договори, произтичащи от прилагането на настоящия регламент, се предвижда изрично упълномощаване на Комисията, Сметната палата и OLAF за провеждане на такива одити, проверки и инспекции на място. Глава IV Изпълнителни правомощия Член 13 Работна програма 1. Комисията прилага програмата посредством годишна работна програма за всеки раздел от програмата, която включва приоритетите на програмата, разбивка на бюджета и критериите за оценка на безвъзмездните средства за действията. Тези актове за изпълнение се приемат в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 14, параграф 2, и с Финансовия регламент. 2. При подготовката на годишната работна програма за раздел „Митници“ Комисията взема предвид общия подход към митническата политика, който непрекъснато се адаптира към новите развития съвместно от Комисията и държавите-членки в рамките на групата за митническа политика, съставена от ръководителите на митническите администрации на Комисията и държавите-членки или техни представители. Комисията редовно информира групата за митническа политика относно мерките, свързани с прилагането на митническия раздел от програмата. Член 14 Процедура на комитет 1. Комисията се подпомага от комитет „FISCUS“. Комитетът може да заседава в два отделни състава, единият във връзка с аспекти, отнасящи се до раздел „Митници“, а другият — във връзка с аспекти, отнасящи се до раздел „Данъчно облагане“ на програмата. Комитетът е комитет по смисъла на Регламент (ЕС) № 182/2011. 2. При позоваване на настоящия параграф се прилага член 5 от Регламент (ЕС) № 182/2011. Глава V Мониторинг и оценка Член 15 Мониторинг на действия по програмата 1. В сътрудничество с участващите държави Комисията извършва мониторинг на програмата и действията по нея с оглед да проследи осъществяването на извършваните действия. 2. Набор от ключови показатели за изпълнение, посочени в член 5, параграф 2, се използва, inter alia, за измерване на ефектите и въздействията на програмата. Те се измерват спрямо предварително определени базови равнища, които отразяват ситуацията преди прилагането на програмата. Член 16 Оценка 1. Комисията осигурява междинна и окончателна оценка на програмата, с насоченост към уместни за оценката въпроси и в необходимия срок, за да бъде включена оценката в процеса на вземане на решения. Резултатите се включват в решенията за евентуално подновяване, изменение или преустановяване на последващите програми. Тези оценки се извършват от независим външен оценител. 2. Не по-късно от средата на 2018 г. Комисията изготвя междинен доклад за оценка относно постигането на целите от действията на програмата, ефикасността при използването на ресурсите и европейската добавена стойност на програмата. В допълнение в този доклад се разглеждат опростяването, продължаващата значимост на целите, както и приносът на програмата към приоритетите на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. 3. Не по-късно от края на 2021 г. Комисията изготвя окончателен доклад за оценка относно дългосрочното въздействие и устойчивостта на ефектите от програмата. 4. При поискване от Комисията участващите държави предоставят всички уместни данни и информация с цел допринасяне към междинния и окончателния доклад за оценка на Комисията. Глава VI Заключителни разпоредби Член 17 Отмяна Решения № 1482/2007/ЕО и № 624/2007/ЕО се отменят, считано от 1 януари 2014 г. При все това финансовите задължения, свързани с извършвани действия по тези решения, продължават да се уреждат от тези решения до тяхното приключване. Член 18 Влизане в сила Настоящият регламент влиза в сила на двадесетия ден след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз. Той се прилага от 1 януари 2014 г. Настоящият регламент е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави-членки. Съставено в Брюксел на […] година. За Европейския парламент За Съвета Председател Председател ПРИЛОЖЕНИЕ I. Оперативни цели на програмата Оперативните цели за изпълнение и мониторинг на една или повече от специфичните цели, предвидени в член 5, са както следва: 1. създаване на действия, които подобряват общото разбиране и прилагане на митническото и данъчното право на Съюза 2. подпомагане и улесняване на съвместни оперативни митнически и данъчни дейности 3. разработване и поддръжка на европейски информационни системи за митници и данъчно облагане 4. подобряване на уменията и компетенциите в сферата на митниците и данъчното облагане за митническите и данъчните служители и външните експерти 5. подпомагане на развитието на електронна администрация за митническите и данъчните органи и външните заинтересовани страни 6. създаване на действия, свързани с митниците и данъчното облагане, които включват трети държави и външни експерти 7. подпомагане на идентифицирането и споделянето на най-добри практики 8. създаване на експертни екипи за съвместно изпълнение на специфични оперативни задачи II. Европейски информационни системи и техните компоненти на Съюза Посочени в член 6, буква г) 1. Общите европейски информационни системи са както следва: а) Общата комуникационна мрежа/общият системен интерфейс (CCN/CSI), CCN mail3, CSI бридж, http бридж, CCN LDAP и свързаните инструменти, уебпорталът на CCN, мониторинг на CCN; б) помощни системи, по-специално инструментът за конфигурация на приложенията за CCN, инструментът за автоматизирано управление на предоставянето на услуги (TASMAN), инструментът за докладване на дейностите (ART2), инструментът на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ за онлайн електронно управление на проекти (TEMPO), инструментът за управление на услугите (SMT), системата за управление на потребителите (UM), системата BPM за моделиране на бизнес процеси, таблото за наличност (availability dashboard) и AvDB, порталът за управление на ИТ услуги, управлението на директории и достъп на потребители, в) пространството за информация и комуникация по митнически и данъчни програми (PICS) 2. Европейските информационни системи, специфични за митниците, са както следва: а) системите за митническо придвижване, по-специално (новата) компютризирана система за транзит ((N)CTS), NCTS TIR за Русия, системата за контрол на износа (ECS) и системата за контрол на вноса (ICS). Следните приложения/компоненти поддържат тези системи: системата за обмен на данни с трети държави (SPEED bridge), „SPEED Edifact Converter Node“ (SPEED-ECN), стандартното приложение за тестване на SPEED (SSTA), стандартното приложение за тестване на транзита (STTA), приложението за тестване на транзита (TTA), централни услуги/референтни данни (CSRD), системата за централни услуги/управленска информация (CS/MIS); б) системата на Общността за управление на риска (CRMS), която обхваща информационните формуляри относно рисковете (RIF) и функционалните домейни на общите профили на CPCA; в) системата на икономическите оператори (EOS), която обхваща регистрацията и идентификацията на икономическите оператори (EORI), одобрените икономически оператори (AEO), редовните корабни линии (RSS) и взаимното признаване на функционалните домейни на страните партньори. Generic Web Service е помощен компонент за тази система; г) тарифната система (TARIC3), която е система за референтни данни за други приложения, например системата за управление на квоти (QUOTA2), системата за управление и мониторинг на контрола (SURV2), Европейската обвързваща тарифна информационна система (EBTI3), Европейския митнически опис на химическите вещества (ECICS2). Комбинираната номенклатура (КН) и приложенията за суспендиране (Suspensions) управляват правната информация с пряка връзка към тарифната система; д) приложенията за контрол, по-специално системата за управление на мостри (SMS) и информационната система за режимите при усъвършенстване (ISPP); е) системата за борба с фалшифицирането и пиратството (COPIS); ж) системата за разпространение на данни (DDS2), която управлява цялата информация, достъпна за обществеността чрез интернет. з) информационната система за борба с измамите (AFIS). 3. Европейските информационни системи, специфични за данъчното облагане, са както следва: а) свързаните с ДДС системи, по-специално системата за обмен на информация за ДДС (VIES) и възстановяването на ДДС, включително началното приложение на VIES, инструмента за мониторинг на VIES, системата за статистически данни от данъчното облагане, интернет системата VIES („VIES-on-the-web“), инструмента за конфигурация на „VIES-on-the-web“, инструментите за тестване на VIES и възстановяване на ДДС, алгоритмите за номера по ДДС, обмена на електронни формуляри за ДДС, облагането с ДДС на доставки на услуги, извършвани по електронен път (VoeS); инструмента за тестване на VoeS, инструмента за тестване на електронни формуляри за ДДС; б) системи, свързани с възстановяване, по-специално електронни формуляри за събиране на вземания, електронни формуляри за единен инструмент за предприемане на изпълнителни мерки (UIPE) и за единен формуляр за уведомяване (UNF) в) системи, свързани с пряко данъчно облагане, по-специално система за данъчно облагане на спестяванията, инструмент за тестване на данъчното облагане на спестяванията, електронни формуляри за пряко данъчно облагане, данъчен идентификационен номер „TIN-on-the-web“, обмен, свързан с член 8 от Директива 2011/16/ЕС, и свързаните инструменти за тестване; г) други системи, свързани с данъчно облагане, по-специално базата данни „Данъци в Европа“ (TEDB), CCN/Mail към страните от ОИСР; д) акцизни системи, по-специално системата за обмен на акцизни данни (SEED), системата за движението и контрола на акцизни стоки (EMCS), електронни формуляри за MVS, приложение за тестване (TA); е) други централни системи, по-специално приложението за комуникация и информация на държавите-членки (MSCIA), системата за тестване на самообслужване (SSTS), системата за статистически данни във връзка с данъчното облагане, централното приложение за уеб формуляри, системата за централни услуги/управленска информация за акцизите (CS/MISE). 4. Компонентите на Съюза от европейските информационни системи са както следва: а) ИТ активи, например хардуера, софтуера и мрежовите връзки на системите, включително свързаната инфраструктура от данни; б) ИТ услуги, необходими за подкрепа на разработването, поддръжката, усъвършенстването и експлоатацията на системите; в) и всички други елементи, които поради съображения за ефикасност, сигурност и рационализиране са определени от Комисията като общи за участващите държави. ЗАКОНОДАТЕЛНА ФИНАНСОВА ОБОСНОВКА 1. РАМКА НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО/ИНИЦИАТИВАТА 1.1. Наименование на предложението/инициативата 1.2. Съответна(и) област(и) на политиката в структурата на УД/БД 1.3. Естество на предложението/инициативата 1.4. Цел(и) 1.5. Основания за предложението/инициативата 1.6. Продължителност и финансово въздействие 1.7. Предвиден(и) метод(и) на управление 2. МЕРКИ ЗА УПРАВЛЕНИЕ 2.1. Правила за мониторинг и докладване 2.2. Система за управление и контрол 2.3. Мерки за предотвратяване на измами и нередности 3. ОЧАКВАНО ФИНАНСОВО ВЪЗДЕЙСТВИЕ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО/ИНИЦИАТИВАТА 3.1. Засегната(и) функция(и) от многогодишната финансова рамка и разходен(ни) бюджетен(ни) ред(ове) 3.2. Очаквано въздействие върху разходите 3.2.1. Обобщение на очакваното въздействие върху разходите 3.2.2. Очаквано въздействие върху бюджетните кредити за оперативни разходи 3.2.3. Очаквано въздействие върху бюджетните кредити с административен характер 3.2.4. Съвместимост с настоящата многогодишна финансова рамка 3.2.5. Участие на трети страни във финансирането 3.3. Очаквано въздействие върху приходите ЗАКОНОДАТЕЛНА ФИНАНСОВА ОБОСНОВКА ЗА ПРЕДЛОЖЕНИЯ 1. РАМКА НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО/ИНИЦИАТИВАТА 1.1. Наименование на предложението/инициативата Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на програма за действие за митниците и данъчното облагане в Европейския съюз за периода 2014—2020 г. (FISCUS) и за отмяна на решения № 1482/2007/ЕО и № 624/2007/ЕО. 1.2. Съответна(и) област(и) на политиката в структурата на УД/БД[34] 1404 Митническа политика 1405 Данъчна политика 1.3. Естество на предложението/инициативата ¨ Предложението/инициативата е във връзка с ново действие ¨ Предложението/инициативата е във връзка с ново действие вследствие на пилотен проект/подготвително действие[35] X Предложението/инициативата е във връзка с удължаването на съществуващо действие ¨ Предложението/инициативата е във връзка с действие, пренасочено към ново действие 1.4. Цели 1.4.1. Многогодишна(и) стратегическа(и) цел(и) на Комисията, към която(ито) е насочено(а) предложението/инициативата Предложената програма FISCUS ще допринесе за изпълнението на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж[36] чрез (1) укрепване на функционирането на единния пазар, (2) осигуряване на рамка за подпомагане на дейности, които подобряват производителността на публичния сектор и (3) стимулиране на техническия напредък и иновациите в националните и европейските митнически и данъчни администрации. Част, свързана с данъчното облагане Програмата по-специално ще подпомага водещата инициатива относно Програмата в областта на цифровите технологии за Европа[37], водещата инициатива относно Съюза за иновации[38] и водещата инициатива относно „Индустриална политика за ерата на глобализацията“[39]. Тя ще подпомага националните данъчни администрации да се превърнат в истински електронни данъчни администрации, като същевременно допринася за намаляване на административната тежест за данъкоплатците чрез по-интелигентно прилагане на данъчното законодателство на Съюза. Програмата ще подкрепя също така Aкта за единния пазар[40], и по-специално някои ключови области за данъчната политика, подчертани в настоящия правен акт, и областите, свързани с намаляване на тежестта за данъкоплатците. Предстоящите инициативи за политика, които програмата ще подпомага и за чието прилагане ще допринесе, като например предложената директива за данъчно облагане на енергийните продукти, новата стратегия за ДДС и общата консолидирана основа за облагане с корпоративен данък за дружествата, както и инициативите относно премахването на трансграничните данъчни пречки за гражданите, след своето приемане ще допринесат значително за постигане на целите на Акта за единния пазар. Част, свързана с митниците Митническият съюз е основен стълб за вътрешния пазар. Вътрешният пазар за стоки, в който няма национални граници, изисква стоките с произход от трети държави да отговарят на формалностите и другите изисквания при своето въвеждане или допускане за обращение; след това те могат да се движат свободно в рамките на външните граници на ЕС. Митниците подпомагат развитието на справедливи, конкурентни условия на вътрешния пазар чрез еднакво прилагане на общи правила и разпоредби. Те подпомагат растежа и иновациите в рамките на вътрешния пазар, например чрез налагане на правата на интелектуална собственост (ПИС) на границата (виж също така европейския план за борба с фалшифицирането и пиратството[41] и новата стратегия за ПИС в рамките на единния пазар, приета наскоро от Комисията). Отговорите на проведена неотдавна обществена консултация[42] относно бъдещето на вътрешния пазар показват високи очаквания сред индустриалните федерации относно по-нататъшните действия на ЕС за борба с фалшифицирането и пиратството. Митниците изпълняват фундаментална роля в ефективното прилагане на ПИС, както се потвърждава от статистическите данни относно митническите действия във връзка с ПИС[43]. В допълнение програмата ще подпомага голямо разнообразие от мерки на политиката в рамките на митническия съюз. Като пример може да се посочи защитата на финансовите интереси на ЕС и държавите-членки чрез събиране на мита и различни такси и данъци върху търговията, както и съвместните усилия за борба с измамите. През 2010 г. приблизително 12,3 % (15,7 млрд. EUR) от бюджета на ЕС са били традиционни собствени ресурси[44]. Митническият съюз е оперативният орган на търговската политика на ЕС, чрез който се изпълняват двустранни и многостранни търговски споразумения, събират се мита и се прилагат търговски мерки (например правила за произход), ембарго и други ограничения. В документа за обсъждане Търговия, растеж и световни дела — Търговската политика като ключов елемент на стратегията на ЕС 2020[45], публикуван през ноември 2010 г., се подчертава програмата за международно митническо сътрудничество в рамките на двустранните споразумения и Световната митническа организация. В него се подчертава, че ефикасните митнически процедури намаляват разходите по привеждане в съответствие за търговците, улесняват законната търговия и спомагат да се отговори на увеличаващите се рискове в областта на сигурността, безопасността и ПИС. Ролята на митническия съюз в приноса към вътрешната сигурност на ЕС стана все по-ясно изразена и ще продължи да се увеличава, както е предвидено в плана за действие във връзка със стратегията за вътрешната сигурност[46] и в плана за действие за изпълнение на Стокхолмската програма[47]. Освен това митническите действия и сътрудничеството между митниците, полицията и други правоприлагащи органи допринасят за целите на сигурността в световен мащаб, например борбата срещу изпирането на пари, организираната трансгранична престъпност и тероризма. 1.4.2. Специфична(и) цел(и) и съответна(и) дейност(и) във връзка с УД/БД Специфична(и) цел(и) и съответна(и) дейност(и) във връзка с УД/БД Съответните дейности във връзка с БД са митническа политика (1404) и данъчна политика (1405). Специфичните цели на програмата са както следва: (1) подпомагане на изготвянето, съгласуваното прилагане и ефективното изпълнение на правото на Съюза в областта на митниците и данъчното облагане (2) принос към ефикасното функциониране на митническите и данъчните органи чрез подобряване на техния административен капацитет и намаляване на административната тежест (3) предотвратяване на измамите и укриването на данъци и повишаване на конкурентоспособността, безопасността и сигурността чрез засилване на сътрудничеството с международни организации, други правителствени органи, трети държави, икономически оператори и техните организации (4) укрепване на конкурентоспособността на европейските предприятия чрез улесняване на търговията и намаляване на разходите за привеждане в съответствие (5) защита на финансовите и икономическите интереси на Европейския съюз и неговите държави-членки чрез борба с измамите и укриването на данъци (6) подпомагане на митниците във връзка със защитата на гражданите и икономиката от гледна точка на безопасността и сигурността и във връзка със защитата на околната среда. 1.4.3. Очакван(и) резултат(и) и въздействие Да се посочи въздействието, което предложението/инициативата следва да окаже по отношение на целевите бенефициери/групи. От гледна точка на митниците, чрез прехвърляне на своите правомощия на ЕС — тъй като митническият съюз попада в рамките на изключителната компетентност на ЕС — държавите-членки ipso facto са се съгласили, че действията в митническата сфера ще бъдат приложени по-добре на равнището на ЕС. При все това правната рамка на ЕС сама по себе си не гарантира правилното функциониране на митническия съюз. Необходими са допълващи мерки за подкрепа, както се предвижда в програмата „Митници“, за да се гарантира прилагане на митническото законодателство на ЕС по последователен и хармонизиран начин, така че да няма различия в третирането на търговците, в предотвратяването на измамите и в правните задължения. Освен това много дейности в митническата сфера са от трансгранично естество, като включват и засягат всички 27 държави-членки и поради това не могат да се осъществяват по ефективен и ефикасен начин от отделните държави-членки. Необходими са действия на ЕС, за да се подкрепи европейското измерение на митническата дейност, да се избегне нарушаване на вътрешния пазар и да се подпомогне ефективната защита на границите на ЕС. Солидарността и споделянето на отговорността са принципите, залегнали в основата на финансирането за митническия съюз. Ситуациите, в които нуждата от ефективни мерки надхвърля способността на отделни държави-членки да предприемат такива мерки, вредят на съюза като цяло. Необходима е намеса на ЕС, за да се запази общественото благо на ЕС, когато „търсенето“ в ЕС (например на сигурност) не може да бъде адекватно задоволено от „предлагането“ на конкретни държави-членки. В такива случай действията на ЕС са под формата на съвместно финансиране на изграждането на технически капацитет с оглед да се отговори на нуждите от ефективен контрол, независимо от ограничения капацитет за отговор на конкретни държави-членки. Предложената програма цели да подобри сътрудничеството между данъчните администрации и да осигури механизми и начини за подобряване на това сътрудничество, както и необходимото финансиране за постигане на тези цели. Като такава, когато бъде осъществена от Комисията, програмата няма да доведе до допълнително хармонизиране на националните данъчни системи, но ще позволи намаляване на отрицателните ефекти, свързани с едновременното съществуване на 27 различни данъчни системи, например измами, нарушаване на конкуренцията, административна тежест за администрациите и предприятията, „данъчен туризъм“ и др. Поради това предложената мярка очевидно е мярка за подкрепа на вътрешния пазар, тъй като ще даде възможност за подобряване на функционирането на различните данъчни системи в рамките на вътрешния пазар. Макар държавите-членки да носят отговорност за управлението на дейността на националните данъчни системи, от идентифицираните предизвикателства в оценката на въздействието на предложението е ясно, че е необходимо повишено административно сътрудничество между данъчните органи — дори в по-голяма степен от наблюдаваната понастоящем. Сътрудничеството в рамките на ЕС позволява на данъчните органи да развият полезни взаимодействия, да избягват дублиране и да обменят добри практики във всички области, свързани с данъчното облагане, например бизнес инженеринг, ИТ, международно сътрудничество и др. Подкрепата за сътрудничеството в областта на данъчното облагане от настоящата програма „Fiscalis 2013“ демонстрира своите предимства и този опит ще е от голяма полза за отговор на бъдещите предизвикателства, по-специално остарялата технологична архитектура, трудностите при съвместната работа на оперативно равнище по отношение на конкретни задачи, нееднаквите финансови средства за подпомагане на дейностите на данъчните органи и трудностите при създаването на структурно сътрудничество с основните заинтересовани страни на данъчните органи. 1.4.4. Показатели за резултатите и за въздействието Да се посочат показателите, които позволяват да се проследи осъществяването на предложението/инициативата. Ще се извършва мониторинг на дейностите по програмата с оглед да се гарантира, че правилата и процедурите за осъществяване на програмата се прилагат правилно и да се провери дали програмата успешно постига своите цели. Ще бъде въведена рамка за мониторинг, която включва: интервенционна логика, цялостен набор от показатели, методи за измерване, план за събиране на данни, ясен и структуриран процес на докладване и мониторинг и междинна и окончателна оценка. Изпълнението на програмата ще се измерва с помощта на съгласуван набор от показатели за изпълнение, въздействие, резултати и крайни продукти, които са свързани с общите, специфичните и оперативните цели на програмата и изграждат връзката с плана за управление на Комисията. Подробният списък с показателите за въздействие, за резултати и за крайни продукти се намира в оценките на въздействието на съответните програми. ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ определи количествени цели за някои оперативни цели на програмата. За някои други цели обаче това все още не е практически осъществимо в настоящия момент. Количествените цели за тези оперативни цели ще бъдат определени от ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ преди началото на програмата 2020 и ще бъдат представени на комитета на програмата за одобрение в рамките на процедурата за годишна работна програма. Общата цел ще бъде измерена като промяната на възгледите на всички съответни заинтересовани от програмата страни по отношение на приноса на програмата за подпомагане на функционирането на митническия съюз и укрепването на вътрешния пазар чрез подобряване на дейността на системите за данъчно облагане, като конкретната цел ще бъде възгледите на заинтересованите страни по отношение на приноса на програмата за постигането на тази крайна цел да се стабилизират или да се променят в положителна насока. Показателите, които ще измерват специфичните цели, са посочени в член 5, параграф 2 от предложението. 1.5. Основания за предложението/инициативата 1.5.1. Нужда(и), която(ито) трябва да бъде(ат) удовлетворена(и) в краткосрочен или дългосрочен план Предложението допринася за изпълнението на стратегията „Европа 2020“ и за прилагането на различни други законодателни актове на Съюза, посочени в глава 1.4.1. 1.5.2. Добавена стойност от участието на ЕС По-полезно е да се предприемат действия на равнището на Съюза, отколкото на равнището на 27-те държави-членки, както е описано подробно в глава 3.2 от обяснителния меморандум. 1.5.3. Поуки от подобен опит в миналото От икономическа гледна точка действията на равнище ЕС са много по-ефикасни. Основата на митническото и данъчното сътрудничество представлява специална, добре обезопасена комуникационна мрежа, която бе внедрена с първите програми за митническо и данъчно сътрудничество в началото на 90-те години на 20-ти век. Тя свързва националните митнически и данъчни администрации в около 5000 точки на свързване. Тази обща ИТ мрежа гарантира, че всяка национална администрация трябва да се свърже само веднъж към тази обща инфраструктура, за да е в състояние да обменя всякакъв вид информация. Ако нямаше такава инфраструктура, държавите-членки щяха да са принудени да се свързват 26 пъти към националните системи на всяка от останалите държави-членки. Други важни стълбове на програмата са дейностите, които събират заедно съответно митническите и данъчните служители, например с цел обмен на най-добри практики, учене един от друг, анализ на проблем или изготвяне на указания. Ако държавите-членки трябваше да се учат една от друга чрез разработване на свои собствени дейности извън схемата на програмата, всяка от тях щеше да разработи свой собствен набор от инструменти и начини на работа. Полезните взаимодействия между дейностите щяха да се загубят и общите дейности нямаше да се прилагат систематично на равнището на 27-те държави-членки. Много по-ефикасно е Комисията да действа, с помощта на програмата, като посредник на дейностите между участващите държави. Друга важна добавена стойност е от нематериално естество. Програмата беше от изключително значение за създаването на усещане за общ интерес, стимулиране на взаимното доверие и създаване на дух на сътрудничество между държавите-членки и между държавите-членки и Комисията в областта на митниците и данъчното облагане. 1.5.4. Съгласуваност и евентуална синергия с други съответни инструменти Един от сценариите на политика, разработени за митническата сфера, предвижда финансово подпомагане на митническите органи на държавите-членки да се сдобият с оборудване и да изградят своя технически капацитет. Вместо да се изготвя за тази цел схема за финансиране по програмата FISCUS, държавите-членки могат да се обърнат към други програми, включително регионалните структурни фондове, за подпомагане на тези нужди. В междинната оценка на програмите на ГД „Вътрешни работи“ „Предотвратяване и борба с престъпността“ (ISEC) и „Предотвратяване, готовност и управление на последиците от тероризъм и други рискове, свързани със сигурността“ (CIPS)[48] беше отчетено, че моделът на управление на програмите „Митници“ и „Fiscalis“ „предлага най-многообещаващите възможности за подобряване на управлението на ISEC/CIPS, тъй като позволява навременен и гъвкав отговор на оперативните нужди“[49]. Основата на трансевропейските ИТ системи е мрежата CCN/CSI, която също така се използва от OLAF за обмен (и съхранение) на информация относно нередности и измами. За тази цел и двете генерални дирекции се възползват от икономии от мащаба. 1.6. Продължителност и финансово въздействие X Предложение/инициатива с ограничена продължителност – ¨ Предложението/инициативата е в сила от 1.1.2014 г. до 31.12.2020 г. – ¨ Финансово въздействие от 2014 до 2023 г. (от 2021 до 2023 г. само за бюджетни кредити за плащания) ¨ Предложение/инициатива с неограничена продължителност – Осъществяване с период на започване на дейност от ГГГГ до ГГГГ, – последван от функциониране с пълен капацитет. 1.7. Предвиден(и) метод(и) на управление[50] X Пряко централизирано управление от Комисията ¨ Непряко централизирано управление чрез делегиране на задачи по изпълнението на: ¨ изпълнителни агенции ¨ органи, създадени от Общностите[51] ¨ национални органи от публичния сектор/органи със задължение за обществена услуга ¨ лица, натоварени с изпълнението на специфични дейности по силата на дял V от Договора за Европейския съюз и посочени в съответния основен акт по смисъла на член 49 от Финансовия регламент ¨ Споделено управление с държавите-членки ¨ Децентрализирано управление с трети държави ¨ Съвместно управление с международни организации (да се уточни) Ако е посочен повече от един метод на управление, пояснете в частта „Забележки“. Забележки / 2. МЕРКИ ЗА УПРАВЛЕНИЕ 2.1. Правила за мониторинг и докладване Да се посочат честотата и условията. Ще се извършва мониторинг на дейностите по програмата, за да се гарантира, че правилата и процедурите за осъществяване на програмата се прилагат правилно (одитна функция). Предложенията за дейности, свързани със съвместни действия, се наблюдават постоянно чрез онлайн база данни — инструмента за докладване на дейностите (ART), който съдържа предложенията и съответните дейности. Същият инструмент позволява на бенефициерите на безвъзмездни средства, предоставени съгласно програмата, а именно митническите/данъчните администрации на държавите-членки, да докладват онлайн за финансираните разходи от безвъзмездните средства с цел участие в дейностите, свързани със съвместни действия. Държавите-членки трябва ежегодно да изпращат финансов доклад на Комисията чрез инструмента за докладване на дейностите. По отношение на дейностите за изграждане на ИТ капацитет и капацитет за обучение, които се финансират чрез възлагане на обществени поръчки, се прилагат стандартните правила за докладване и мониторинг. Програмата ще бъде оценена два пъти. Резултатите от междинната оценка ще бъдат достъпни в средата на 2018 г., а резултатите от окончателната оценка на програмата — към края на 2021 г. Като основни бенефициери на средства по програмата, държавите-членки ще изпълняват важна част от събирането на данни чрез предоставяне на информация на равнището на отделните инструменти (най-вече чрез ART) или относно по-широкообхватното въздействие на програмата (чрез участие в измервания на възприемането или чрез публикуване на доклади). До настоящия момент оценките на съществуващите програми бяха насочени най-вече към основните заинтересовани страни на програмата, а именно митническите/данъчните органи и техните експерти, които са целевата група на програмата. Като се им предвид колко е важно да се провеждат консултации и със заинтересованите страни, които са външни за програмата (т.е. икономическите оператори), относно въздействията на програмата върху тях и степента, до която те имат полза например от подобреното сътрудничество между митническите/данъчните администрации, това измерение на непреките въздействия ще бъде включено в бъдещите оценки на програмата. 2.2. Система за управление и контрол 2.2.1. Установен(и) риск(ове) Потенциалните рискове за прилагането на програмата са свързани със: – изпълнението на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, подписано с консорциума от държавите-членки и страните кандидатки. Нивото на риск се счита за ниско, тъй като бенефициери са публичните администрации на участващите държави Изпълнението на договорите за възлагане на обществени поръчки, сключени в рамките на програмата. Примери за рискове са следните: – държавите-членки декларират разходи за дейност, която не е одобрена по програмата – държавите-членки декларират два пъти едни и същи разходи – неспазване на правилата за възлагане на обществени поръчки – плащане на фактура за несъществуващ резултат. 2.2.2. Предвиден(и) метод(и) за контрол Главните елементи на прилаганата стратегия за контрол са следните: За договорите за възлагане на обществени поръчки: Прилагат се процедурите за контрол на възлагането на обществени поръчки, определени във Финансовия регламент. Всички договори за възлагане на обществени поръчки се сключват при следване на установената процедура за проверка на плащането от службите на Комисията, като се вземат предвид договорните задължения и доброто финансово и общо управление. Във всички договори, сключени между Комисията и бенефициерите, се предвиждат мерки за борба с измамите (проверки, доклади и др.). Изготвя се подробно задание, което формира основата на всеки отделен договор. При процеса на приемане се следва точно методологията TEMPO на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“: резултатите се преглеждат, изменят се при необходимост и накрая изрично се приемат (или отхвърлят). Не може да се плащат фактури без „писмо за приемане“. Техническа проверка при възлагането на обществена поръчка ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ извършва проверки на резултатите и осъществява надзор на операциите и услугите, извършвани от изпълнителите. Освен това тя редовно извършва одити на качеството и сигурността на изпълнителите. При одитите на качеството се проверява съответствието на реално прилаганите от изпълнителите процеси с правилата и процедурите, определени в техните планове за качество. Одитите на сигурността са насочени към специфичните процеси, процедури и структура. За безвъзмездните средства В споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, подписано от бенефициерите по програмата (митническите администрации в държавите-членки и страните кандидатки), се определят условията, които се прилагат по отношение на финансирането на дейности с безвъзмездните средства, включително глава за методите на контрол. Всички участващи администрации се ангажират да спазват финансовите и административните правила на Комисията по отношение на разходите. Дейностите, участието в които бенефициерите на безвъзмездни средства могат да финансират с безвъзмездните средства, са определени в онлайн база данни (ART — инструмент за докладване на дейностите). Държавите-членки докладват за изразходваните средства в същата база данни, която има редица вградени проверки за намаляване на грешките. Например държавите-членки могат да докладват само за разходи за дейности, за които са били поканени, и могат да направят това само веднъж. Освен проверките, вградени в системата за докладване, ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ извършва проверки на хартиени носители и проверки на място въз основа на извадка. Тази стратегия за контрол позволява административната тежест за бенефициерите на безвъзмездни средства да бъде възможно най-ограничена и пропорционална на предоставения бюджет и отчетените рискове. В допълнение към горепосочените проверки ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ извършва традиционните финансови проверки: Предварителна проверка на поетите задължения: Всички поети задължения в ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ се проверяват от ръководителя на отдел „Човешки ресурси и финанси“. В съответствие с това 100 % от сумите, за които са поети задължения, са обхванати от предварителна оценка. Тази процедура осигурява високо ниво на гаранция по отношение на законосъобразността и редовността на операциите. Предварителна проверка на плащанията: За предварителна проверка, която се извършва от ръководителя на отдел „Човешки ресурси и финанси“, се избира на случаен принцип поне по едно плащане седмично (от всички категории разходи). Няма конкретна цел относно покритието, тъй като идеята на тази проверка е плащанията да се проверяват на случаен принцип с оглед да се удостовери, че всички плащания се изготвят в съответствие с изискванията. Оставащите плащания се обработват в съответствие с приложимите правила ежедневно. Декларации на вторично оправомощените разпоредители с бюджетни кредити: Всички вторично оправомощени разпоредители с бюджетни кредити подписват декларации в подкрепа на годишния доклад за дейността за съответната година. Тези декларации обхващат операциите по програмата. Вторично оправомощените разпоредители с бюджетни кредити декларират, че операциите, свързани с изпълнението на бюджета, са извършени в съответствие с принципите на добро финансово управление, че въведените системи за управление и контрол осигуряват задоволителна гаранция по отношение на законосъобразността и редовността на операциите, както и че рисковете, свързани с тези операции, са правилно идентифицирани и докладвани и че са предприети действия за смекчаването им. Въведените проверки осигуряват на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ достатъчна гаранция за качеството и редовността на разходите и намаляват риска от неспазване. Задълбочеността на оценката достига ниво три[52] за съвместните действия и ниво четири[53] за договорите за възлагане на обществени поръчки. Горепосочените мерки на стратегията за контрол намаляват потенциалните рискове на практика до нула и достигат до всички бенефициери. Всякакви допълнителни мерки за по-нататъшно намаляване на риска биха довели до непропорционално големи разходи и поради това такива не се предвиждат. ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ счита, че няма разлика между предлаганата и текущата програма от гледна точка на контрола и ще прилага същата стратегия за контрол за програмата 2020. Предвидените разходи за изпълнение на горепосочената стратегия за контрол са ограничени до 2,60 % от бюджета и се очаква да се запазят на същото равнище. Стратегията за контрол на програмата се счита за ефикасна за ограничаване на риска от неспазване практически до нула и пропорционална на отчетените рискове. 2.3. Мерки за предотвратяване на измами и нередности Да се посочат съществуващите или планираните мерки за превенция и защита. В допълнение към прилагането на всички регулаторни механизми за контрол, генералната дирекция ще разработи стратегия за борба с измамите, която ще бъде съгласувана с приетата на 24 юни 2011 г. нова стратегия на Комисията за борба с измамите, за да се гарантира, inter alia, че нейните вътрешни проверки с цел разкриването на измами са изцяло съобразени с новата стратегия и че нейният подход за управление на риска от измами е насочен към идентифициране на областите, изложени на най-висок риск от измами, и намирането на адекватен отговор. Когато е необходимо, ще бъдат създадени групи в мрежа и подходящи ИТ инструменти, предназначени за анализ на случаите на измами, свързани с програмата FISCUS. 3. ОЧАКВАНО ФИНАНСОВО ВЪЗДЕЙСТВИЕ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО/ИНИЦИАТИВАТА 3.1. Засегната(и) функция(и) от многогодишната финансова рамка и разходен(ни) бюджетен(ни) ред(ове) · Съществуващи разходни бюджетни редове По реда на функциите от многогодишната финансова рамка и на бюджетните редове. Функция от многогодишната финансова рамка || Бюджетен ред || Вид разход || Вноска Номер [Наименование………………………...……….] || МБК/ЕБК ([54]) || от държави от ЕАСТ[55] || от държави кандидатки[56] || от трети държави || по смисъла на член 18, параграф 1, буква аа) от Финансовия регламент || || || || || || · Поискани нови бюджетни редове По реда на функциите от многогодишната финансова рамка и на бюджетните редове. Функция от многогодишната финансова рамка || Бюджетен ред || Вид разход || Вноска Номер [Наименование……………………………………..] || МБК/ЕБК || от държави от ЕАСТ || от държави кандидатки || от трети държави || по смисъла на член 18, параграф 1, буква аа) от Финансовия регламент 1 || 14.04.03 – FISCUS (раздел „Митници“) || МБК || НЯМА || ИМА || НЯМА || НЯМА 1 || 14.04.04 – FISCUS (раздел „Данъчно облагане“) || МБК || НЯМА || ИМА || НЯМА || НЯМА 1 || 14.01.04.05 FISCUS – Разходи за административно управление || ЕБК || НЯМА || НЯМА || НЯМА || НЯМА 3.2. Очаквано въздействие върху разходите[57] 3.2.1. Обобщение на очакваното въздействие върху разходите Разходите, свързани с евентуалното въвеждане на нова европейска информационна система, ако това е необходимо, при осъществяване на предложението за такса върху финансовите транзакции (TФT), не са включени в бюджета на програмата FISCUS, като се има предвид ранният етап на процеса на предложението за TФT. в млн. EUR (до третия знак след десетичната запетая) Функция от многогодишната финансова рамка: || 1 || Интелигентен и приобщаващ растеж ГД: „Данъчно облагане и митнически съюз“ || || || Година 2014 || Година 2015 || Година 2016 || Година 2017 || Година 2018 || Година 2019 || Година 2020 || Години 2021—2023 || ОБЩО  Бюджетни кредити за оперативни разходи || || 14.0403 || Поети задължения || (1) || 71,300 || 73,400 || 75,500 || 77,600 || 79,800 || 82,100 || 84,300 || || 544,000 Плащания || (2) || 14,260 || 46,765 || 62,390 || 67,740 || 69,650 || 71,625 || 73,645 || 137,925 || 544,000 14.0404 || Поети задължения || (1a) || 33,100 || 33,100 || 33,100 || 33,200 || 33,200 || 33,200 || 33,300 || || 232,200 Плащания || (2a) || 9,268 || 24,163 || 27,473 || 29,818 || 29,863 || 29,873 || 29,908 || 51,834 || 232,200 Бюджетни кредити с административен характер, финансирани от пакета за определени програми[58] || || 14.010405 || || (3) || 0,200 || 0,200 || 0,200 || 0,200 || 0,200 || 0,200 || 0,200 || || 1,400 ОБЩО бюджетни кредити за ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ || Поети задължения || =1+1(a)+3 || 104,600 || 106,700 || 108,800 || 111,000 || 113,200 || 115,500 || 117,800 || || 777,600 Плащания || =2+2(a)+3 || 23,728 || 71,128 || 90,063 || 97,758 || 99,713 || 101,698 || 103,753 || 189,759 || 777,600  ОБЩО бюджетни кредити за оперативни разходи || Поети задължения || (4) || 104,400 || 106,500 || 108,600 || 110,800 || 113,000 || 115,300 || 117,600 || || 776,200 Плащания || (5) || 23,528 || 70,928 || 89,863 || 97,558 || 99,513 || 101,498 || 103,553 || 189,759 || 776,200  ОБЩО бюджетни кредити с административен характер, финансирани от пакета за определени програми || (6) || 0.200 || 0,200 || 0,200 || 0,200 || 0,200 || 0,200 || 0,200 || || 1,400 ОБЩО бюджетни кредити по ФУНКЦИЯ 1 от многогодишната финансова рамка || Поети задължения || =4+ 6 || 104,600 || 106,700 || 108,800 || 111,000 || 113,200 || 115,500 || 117,800 || || 777,600 Плащания || =5+ 6 || 23,728 || 71,128 || 90,063 || 97,758 || 99,713 || 101,698 || 103,753 || 189,759 || 777,600 Функция от многогодишната финансова рамка: || 5 || „Административни разходи“ в млн. EUR (до третия знак след десетичната запетая) || || || Година 2014 || Година 2015 || Година 2016 || Година 2017 || Година 2018 || Година 2019 || Година 2020 || ОБЩО ГД: „Данъчно облагане и митнически съюз“ ||  Човешки ресурси || 15,069 || 15,069 || 15,069 || 15,069 || 15,069 || 15,069 || 15,069 || 105,483  Други административни разходи || 0,610 || 0,610 || 0,610 || 0,610 || 0,610 || 0,610 || 0,610 || 4,270 ОБЩО за ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ || || 15,679 || 15,679 || 15,679 || 15,679 || 15,679 || 15,679 || 15,679 || 109,753 ОБЩО бюджетни кредити по ФУНКЦИЯ 5 от многогодишната финансова рамка || (Общо поети зад