C 152/105

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно европейските екосъобразни облигации“

(COM(2021) 391 final — 2021/0191 (COD)

(2022/C 152/17)

Докладчик: Philip VON BROCKDORFF

Искания за консултация Съвет, 12.8.2021 г. Европейския парламент, 13.9.2021 г. Правно основание член 114 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз Компетентна секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“ Приемане от секцията 23.11.2021 г. Приемане на пленарна сесия 8.12.2021 г. Пленарна сесия № 565 Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) 123/1/4

1. Заключения и препоръки

1.1. С „доброволния“ стандарт на ЕС за екосъобразните облигации се създава режим, основан на прозрачност и надзор. Съгласно такъв режим проекти, които са в съответствие с таксономията на ЕС на устойчивите дейности, ще бъдат допустими за финансиране, а емитентите ще трябва да предоставят допълнителна информация в момента на емитирането и впоследствие чрез редовно отчитане относно използването на постъпленията и въздействието на проектите.

1.2. ЕИСК счита, че стандартът на ЕС за екосъобразните облигации има и потенциал за постигане на значителни икономически ползи както за емитентите, така и за инвеститорите. Това е възможно, защото предложението има за цел да се създаде всеобщ, надежден и опростен механизъм за емитиране на екосъобразни облигации, като се сведе до минимум информационната асиметрия и същевременно се подобри репутацията на емитентите по този стандарт.

1.3. ЕИСК счита, че съобразяването на тези облигации с Регламента на ЕС за таксономията ги прави подходящи за финансиране на икономически дейности, които подпомагат прехода към по-устойчиви и декарбонизирани икономики.

1.4. Предложеният стандарт ще спомогне и за значително намаляване съществуващите равнища на неопределеност по отношение на видовете активи или разходи, които могат разумно да се класифицират като екосъобразно използване на капитал. Поради горепосоченото съобразяване с таксономията на ЕС обаче ЕИСК счита, че са необходими ясни насоки от страна на Комисията за насочване на инвеститорите към екосъобразни облигации и проекти на ЕС, които имат положително въздействие върху околната среда.

1.5. Комитетът счита, че при по-нататъшното разработване на екосъобразните облигации като клас активи е необходимо да се прилага единен стандарт във всички държави членки и той да е приложим за емитентите. Въпреки това не трябва да подценяваме предизвикателството, пред което ще бъдат изправени емитентите във връзка със спазването на стандартите в таксономията на ЕС. По всяка вероятност те ще претеглят разходите за една външна проверка спрямо ползите от достъпа до по-широка база инвеститори. Трябва да се избягва ситуация, при която частните емитенти може да предпочетат алтернативни екосъобразни облигации и по-леки процеси по сертифициране.

1.6. Предложените процедури за отчитане и спазване може да имат и непропорционално финансово въздействие върху МСП, които може да приемат стандарта на ЕС за екосъобразните облигации за прекалено наказателен, което би възпрепятствало по-нататъшния растеж. Това също трябва да се избегне и затова ЕИСК препоръчва прагматичен подход по отношение на изискванията за надзор и отчитане. Избягването на твърде многото предписания и свръхрегулирането, включително в случая с емитентите предприятия, ще улесни приемането на стандарта на ЕС за екосъобразните облигации на всички капиталови пазари. В декарбонизиращите се икономики емитентите предприятия се считат за също толкова важни колкото емисията на екосъобразни облигации от страна на Комисията, и ЕИСК счита, че стандартите, прилагани за екосъобразни облигации, емитирани от публичния сектор и от емитенти предприятия, трябва да се сближат.

1.7. Що се отнася до емитентите на екосъобразни облигации, които не са от ЕС, ЕИСК счита, че достъпът до капиталовите пазари на ЕС и обратното следва да се основават на глобалното съгласуване на таксономиите в юрисдикциите. Според Комитета това е от особено значение, тъй като предизвикателствата за околната среда като изменението на климата не могат да бъдат преодолени само от ЕС. Освен ако няма някаква обща основа за съгласуването на таксономията с трети държави, е малко вероятно предложеният от Комисията регламент за доброволен стандарт за екосъобразните облигации да се превърне в стандарт за световния пазар на такива облигации. Международната платформа за устойчиво финансиране (МПУФ) следва да играе ключова роля за осигуряването на такава обща основа, изпълнявайки функцията на форум за диалог между създателите на политики.

1.8. И накрая, ЕИСК приветства изискването съгласно таксономията на ЕС инвестициите да спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди и минимални гаранции, предвид трайната нужда от отдаване на приоритет на екологичната трансформация заедно със социална закрила и гарантиране на правата на човека и правата на работниците. И все пак това може да ограничи съгласуването на таксономията с трети държави, особено ако такива юрисдикции не изпълняват критериите за ненанасяне на значителни вреди, като например признаването на правата на колективно договаряне. За тази цел ЕИСК предлага специален комитет за мониторинг, който да следи динамиката на пазара на екосъобразни облигации, с участието на социалните партньори.

2. Общи бележки

2.1. На 6 юли 2021 г. Европейската комисия предложи нов регламент относно доброволен европейски стандарт за екосъобразните облигации. Предложеният регламент има за цел да направи финансовата система на ЕС по-устойчива чрез създаването на „златен стандарт“ за екосъобразни облигации, който може да бъде сравнен и потенциално съгласуван с други пазарни стандарти.

2.2. Стандартът за екосъобразните облигации ще бъде отворен за всички емитенти на такива облигации, включително частни, публични и емитенти — държавни образувания, и включва емитенти, намиращи се извън ЕС.

2.3. С предложената рамка ще се определи доброволен стандарт за това как дружествата и публичните органи могат да използват екосъобразни облигации за набиране на средства на капиталовите пазари за финансирането на проекти.

2.4. Стандартът изисква емитентите да разпределят всички постъпления от емисията за дейности, които отговарят на изискванията на Регламент (ЕС) 2020/852 на Европейския парламент и на Съвета ( 1 ) (Регламента за таксономията), до датата на падежа на облигацията. С него се определят екологични цели, критерии за проверка и прагове за резултати за икономическите дейности. Дадена икономическа дейност ще се счита за отговаряща на условията, ако: а) допринася съществено за постигането на една или повече от екологичните цели; б) не нанася значителни вреди във връзка с постигането на други екологични цели; и в) се осъществява в съответствие със социалните и управленските гаранции.

2.5. Екосъобразните облигации на ЕС ще спомогнат за финансирането на дългосрочни проекти (до 10 години), стига тези проекти да са съобразени с екологичните цели на Регламента за таксономията.

2.6. Екосъобразните облигации на ЕС ще подлежат на външна проверка, за да се гарантира, че отговарят на посочените по-горе изисквани, по-специално съобразяването на проектите с таксономията. Съгласно предложението външните проверители ще се регистрират от Европейския орган за ценни книжа и пазари и ще трябва текущо да изпълняват условията за регистрация.

2.7. В случай на промяна след емитирането на облигациите на техническите критерии на ЕС за проверка по таксономията по Регламента за таксономията, емитентите могат да продължат да отговарят на действащите преди критерии за още пет години. ЕИСК обаче е на мнение, че след като дадена облигация бъде квалифицирана като екосъобразна при емитирането, правилата за разпределяне на постъпленията не бива да се променят. На практика, макар че критериите за проверка на таксономията са се променили и облигацията вече не отговаря на новите критерии, тя следва да продължи да бъде екосъобразна за целия срок до падежа. Това би следвало да допринесе за стабилността на пазарите на екосъобразни облигации.

2.8. С предложението се цели също така да се повиши доверието на инвеститорите и да се увеличат гаранциите, както и да се намалят рисковете финансираните чрез екосъобразни облигации проекти да не постигнат поставените екологични цели. От емитентите на такива облигации ще се изисква да се отчитат редовно.

2.9. „Информационен документ относно европейските екосъобразни облигации“, в който се определят окончателните цели на финансирането, ще бъде задължителен и този информационен документ ще подлежи на „проверка преди емитирането“ от регистриран външен проверител, за да се гарантира, че облигацията отговаря на изискванията на стандарта за екосъобразните облигации.

2.10. От емитентите на екосъобразни облигации ще се изисква също така да публикуват годишни отчети, в които да се посочва как постъпленията от емисията са съобразени с таксономията на ЕС.

2.11. След разпределянето на всички постъпления от продажбата на екосъобразните облигации (което трябва да стане преди падежа им), от емитента ще се изисква „проверка след емитирането“. За определени емитенти (като някои финансови институции) това ще бъде ежегодно изискване.

2.12. Ще има също така изискване за публикуване на поне един отчет относно общото въздействие на облигацията върху околната среда.

3. Конкретни бележки

3.1. Предложението на Европейската комисия за европейски стандарт за екосъобразните облигации идва в момент, в който търсенето на екосъобразни облигации в ЕС нараства. Въпреки това понастоящем емитирането на екосъобразни облигации в ЕС все още представлява само 2,6 % от общите емисии на облигации на ЕС, така че има значителна възможност за растеж. Например през второто тримесечие на 2021 г. емитирането на екосъобразни облигации в ЕС нарасна с около 30 % спрямо същия период на 2020 г., което отразява траекторията на растеж в тази област ( 2 )

3.2. Въпреки това нараства безпокойството относно реалната степен на ползите за околната среда в резултат на проектите, финансирани чрез емисията на такива облигации. Терминът, който описва тези опасения, е „заблуждаващи твърдения за екологосъобразност“; той отразява понякога несигурните екологични достойнства на проектите, финансирани посредством екосъобразни облигации. Това създава проблем по отношение на доверието в емитентите, които се стремят да установят своята „екологична“ репутация, както и информационна асиметрия за инвеститорите, които на предварителния етап може да срещнат трудности при идентифицирането на истински екологично устойчиви проекти.

3.3. Проблемът се крие във факта, че екосъобразните облигации са същите като всички останали облигации, като разликата е, че постъпленията от емисията на екосъобразни облигации се използват за проекти, които отговарят на определени предварително установени екологични критерии. В случай на неизпълнение, и както при всяка емисия облигации, инвеститорът обикновено прибягва до целия баланс на емитента. Допълнителната стойност за инвеститора се извлича от притежаването на облигация, която постига устойчиви или екологични цели. Проблемът тук обаче е, че определенията на устойчиви дейности се различават в юрисдикциите в рамките на ЕС. От това следва, че сравняването на въздействието на проектите в различните юрисдикции и често в отделните региони в дадена държава членка е напълно невъзможно.

3.4. Има и проблем, свързан с отчитането на използването на постъпленията. Има вероятност проблемите с оповестяването и съобщаването на информация на инвеститорите от страна на емитентите относно използването на постъпленията да са по-изразени в държави членки, в които в бъдеще ще са необходими повече нисковъглеродни инвестиции.

3.5. Целта на доброволния стандарт на ЕС за екосъобразните облигации е да се решат тези проблеми чрез създаване на режим, основан на прозрачност и надзор. Съгласно такъв режим само проекти, които са в съответствие с таксономията на ЕС на устойчивите дейности, ще бъдат допустими за финансиране, а емитентите ще трябва да предоставят допълнителна информация в момента на емитирането и впоследствие чрез редовно отчитане относно използването на постъпленията и въздействието им. Освен това само на външни проверители под надзора на Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) ще бъде позволено да подписват екосъобразна облигация на ЕС. И все пак ЕИСК предупреждава да не се допускат пазарни концентрации, за да се държат под контрол разходите на външните проверители. Така например един прост и безпроблемен процес на регистрация би могъл да насърчи конкуренцията в тази област — това не би застрашило компетентността или качеството на проверителите.

3.6. Стандартът на ЕС за екосъобразните облигации има и потенциал за постигане на значителни икономически ползи както за емитентите, така и за инвеститорите. Понастоящем проблемите, свързани с доверието и информационната асиметрия, пораждат допълнителни разходи за всички участващи страни — за емитентите, които се стремят да утвърдят своята надеждност чрез различни скъпоструващи усилия, включително скъпи процедури за външна проверка и по-голямо отчитане, и за инвеститорите, които може да положат допълнителни усилия за търсене, за да определят съответно подходящи възможности за устойчиви инвестиции. Предложената екосъобразна облигация на ЕС ще създаде всеобщ, надежден и опростен механизъм за емитиране на екосъобразни облигации, като се сведе до минимум информационната асиметрия и същевременно се подобри репутацията на емитентите по този стандарт.

3.7. Съобразените с Регламента на ЕС за таксономията европейски екосъобразни облигации са подходящи за финансиране на икономически дейности, които подпомагат прехода към по-устойчиви и декарбонизирани икономики. Екосъобразните облигации следва да се разглеждат като основен предпочитан вариант и следва да се създадат подходящи стимули, чрез които финансовата система на ЕС да се „екологизира“ реално.

3.8. Предложението ще позволи също така на базираните в ЕС дружества да емитират европейска екосъобразна облигация, за да придобият или построят съобразен с таксономията на ЕС актив, като например нова енергийноефективна сграда. Следователно това ще даде възможност на дружествата да увеличат своя дял от съобразени с таксономията активи. Следва обаче да се вземат предвид и свързаните с това социални разходи, включително колективните уволнения.

3.9. Поради горепосоченото съобразяване с таксономията на ЕС предложеният стандарт ще спомогне и за значително намаляване на съществуващите равнища на неопределеност по отношение на видовете активи или разходи, които могат разумно да се класифицират като екосъобразно използване на капитал, като по този начин ще се повиши доверието в пазара на екосъобразни облигации и ще се спомогне за допълнително засилване на растежа и инвестициите в тази нововъзникваща област и за по-широко въвеждане на „екосъобразното финансиране“. С времето стандартът на ЕС за екосъобразни облигации може да започне да действа, но са необходими насоки от страна на Комисията за насочване на инвеститорите към висококачествени облигации и проекти, които наистина имат положително въздействие върху околната среда, както и за създаването на нов клас активи на капиталовия пазар в ЕС. Перспективата за такива насоки е още една причина за радушното приемане на това предложение.

3.10. На този фон екосъобразните облигации ще се превърнат в основен компонент за финансирането на прехода към ниски въглеродни емисии в целия ЕС. Обикновено екосъобразните облигации са с дълъг матуритет и при тях капиталът се възстановява при падежа на облигацията, както се изисква за големи инфраструктурни проекти. Въпреки че обозначаването като екосъобразна облигация на ЕС ще бъде доброволно, инвеститорите имат стимул да го правят в рамките на усилията си за мобилизиране на капитал за проекти с очевидни ползи за околната среда. Това само по себе си вече е важно предимство, но основното предимство е самият стандарт, който осигурява еталон за екосъобразни активи на капиталовия пазар. Очаква се това да доразвие екосъобразните облигации като клас активи, като се даде възможност на инвеститорите да определят крива на доходността, специфична за екосъобразните дългови инструменти. Като се възприеме единен стандарт във всички държави членки, който е приложим за емитентите, средствата по екосъобразни облигации и предоставянето на екосъобразни банкови кредити биха могли да спомогнат за мобилизиране на допълнителни средства за улесняване на прехода към ниски въглеродни емисии. Това ще се улесни допълнително и при условие че ценообразуването на екосъобразните заеми е достатъчно разумно.

3.11. Екосъобразната облигация на ЕС би могла да се превърне и в еталон за екосъобразни облигации на пазарите извън ЕС, какъвто беше случаят с инвестиционните фондове на дребно. ЕС всъщност се е установил като световен лидер в тази област (с 51 % от емисиите в световен мащаб от дружества и публични органи от ЕС през 2020 г.) и стандартът за екосъобразни облигации ще създаде допълнителни възможности за инвеститорите от Съюза за устойчиво финансиране от всички международни пазари.

3.12. Определянето на стандарт за екосъобразни облигации е важно. Въпреки това не трябва да подценяваме предизвикателството емитентите да спазват стандартите в таксономията на ЕС. По всяка вероятност те ще претеглят разходите и сложността на един продължителен процес на одобрен и надзираван от ЕОЦКП външен преглед спрямо ползите от достъпа до по-широка база инвеститори. Поради тази причина частните емитенти може да предпочетат алтернативни екосъобразни облигации и по-леки процеси по сертифициране. Тези процедури за отчитане и спазване може да имат и непропорционално финансово въздействие върху МСП, които може да приемат стандарта на ЕС за екосъобразните облигации за прекалено наказателен, което би възпрепятствало по-нататъшния растеж. Опитът с продукти на капиталовите пазари в целия Съюз, когато въвеждането не е било много окуражаващо, може да хвърли светлина върху потенциалния интерес от екосъобразните облигации на ЕС.

3.13. От това следва, че е необходимо надзорният орган на ЕС да въведе стандарта за екосъобразните облигации възможно най-прагматично. Въпреки че Комисията ще бъде основният емитент на екосъобразни облигации с 250 милиарда евро през следващите три години по инструмента Next Generation EU, като държавите членки ще емитират общо около 80 милиарда евро екосъобразни облигации, ролята на частния сектор в емитирането на такива облигации не бива да се подценява. Избягването на твърде многото предписания и свръхрегулирането в случая с емитентите предприятия ще улесни приемането на стандарта за екосъобразните облигации на всички капиталови пазари в ЕС. Необходимо е обаче да се подходи с предпазливост. Съгласно предложението екосъобразните облигации, емитирани от публичния сектор в държавите членки, няма да подлежат на предвидената в предложението външна проверка. Въпреки че емитентите от публичния сектор все пак ще трябва да се отчитат на инвеститорите в облигации, предвид ангажиментите от страна на държавите членки към прехода към ниски въглеродни емисии, повсеместното прилагане на стандарта на ЕС за екосъобразни облигации ще гарантира този ангажимент. От друга страна, ако се позволят два вида екосъобразни облигации (един за публичния сектор и един за емитентите предприятия), това би могло да доведе до най-малко два различни стандарта.

3.14. Друг въпрос, който трябва да бъде решен, е как да се позволи на емитентите на екосъобразни облигации, които не са от ЕС, достъп до капиталовите пазари на ЕС и обратното; от тук следва и необходимостта от глобално съгласуване на таксономиите в юрисдикциите. В този контекст е уместно да се прибегне към Международната платформа за устойчиво финансиране (МПУФ), която е форум за диалог между изготвящите политиките лица с крайната цел да се увеличи размерът на частния капитал, инвестиран в екологично устойчиви инвестиции. Крайната цел на МПУФ е да се улесни мобилизирането на частен капитал за устойчиви от екологична гледна точка инвестиции. Поради тази причина МПУФ предлага многостранен форум за диалог между изготвящите политиките лица, за да се помогне на инвеститорите да идентифицират и да използват възможностите за устойчиви инвестиции, които действително допринасят за постигането на целите в областта на климата и околната среда. Съгласуването на таксономиите следва да се обсъди и договори в рамките на този форум.

3.15. Както беше посочено по-горе, ЕОЦКП, като надзорен орган на капиталовия пазар на ЕС, ще играе много важна роля за това да се гарантира, че предложените стандарти се прилагат възможно най-прагматично. Това ще изисква да се развият неговите умения и да се изгради капацитетът му като надзорен орган на проверителите на екосъобразните облигации на ЕС. Комисията определя критериите за квалификациите и прозрачността, а те представляват солидна основа за ЕОЦКП. Според ЕИСК, като изгражда капацитета си, ЕОЦКП би могъл с времето да окаже подкрепа на своите партньори извън ЕС да прилагат подобни стандарти, като по този начин се улесни достъпът за инвеститорите от Съюза на нововъзникващите пазари.

3.16. Необходимо е също така да се вземе предвид, че преходът към нисковъглеродна икономика на ЕС ще изисква финансиране, което далеч надхвърля наличното по инструмента Next Generation EU. Частният сектор вече играе роля в този преход, но трябва да се положат още много усилия. Следователно предложеният стандарт на ЕС за екосъобразни облигации ще доразвие зараждащия се пазар на екосъобразни облигации и ще мобилизира още емитенти, освен че ще улесни трансграничното финансиране на капиталовите пазари. В окончателния анализ, с предложения стандарт за екосъобразни облигации ще се подобри репутацията на потенциалните емитенти и инвеститори и техният ангажимент към устойчивото развитие и екологичните цели: смекчаване на последиците от изменението на климата, адаптиране към изменението на климата, устойчиво използване и опазване на водите и морските ресурси, преход към кръгова икономика, рециклиране, предотвратяване на отпадъците, предотвратяване и контрол на замърсяването и защита на екосистемите в добро състояние. Така съответните екологични и социални цели ще бъдат част от всяка корпоративна стратегия. Освен това ако се насърчи създаването на екомаркировка на ЕС за финансовите продукти, като същевременно се минимизира бюрокрацията, това ще помогне на частните предприятия да приемат такава стратегия.

3.17. С времето ЕИСК очаква инвеститорите да изберат стандартите на ЕС за екосъобразни облигации, тъй като това ще гарантира, че средствата се използват съобразно таксономията, което от своя страна улеснява изискванията за докладване на инвеститорите. От това следва, че целта трябва да бъде приемане на предложения стандарт за екосъобразни облигации в целия ЕС, било то в частния или в публичния сектор.

3.18. И в тази връзка ЕИСК би приветствал съществуващите екосъобразни облигации да бъдат „унаследени“ по предложения стандарт, както и евентуалното прилагане на такива стандарти за облигациите по инструмента Next Generation EU. Комитетът е убеден, че съобразените с таксономията екосъобразни облигации ще спомогнат за постигане на целите в областта на околната среда. Освен това очакванията на ЕИСК са, че стандартът на ЕС за екосъобразни облигации ще повиши интереса на инвеститорите към такива инвестиции, което ще развие допълнително пазара на тези облигации. Въпреки че това е добра новина за емитентите и инвеститорите, Комитетът предупреждава за посочените по-горе предизвикателства.

3.19. В бъдеще и ако допуснем, че предложението бъде прието, би било интересно да се оцени i) степента, до която инвеститорите както в ЕС, така и извън него ще изискват емитентите да се съобразяват с предложените стандарти и дали предложението ще доведе до разлика в пазара на екосъобразни облигации между Съюза и останалата част на света, и ii) как предложеното въвеждане на стандарта на ЕС за екосъобразни облигации ще засегне развитието на пазара на екосъобразни облигации в ЕС и извън него.

3.20. Според Комитета това е от особено значение, тъй като предизвикателствата за околната среда като изменението на климата не могат да бъдат преодолени само от ЕС. Освен ако няма някаква обща основа за съгласуването на таксономията с трети държави, е малко вероятно предложеният от Комисията регламент за доброволен стандарт за екосъобразните облигации да се превърне в стандарт за световния пазар на такива облигации. При реалната възможност емитентите от трети държави да не приемат предложените от Комисията стандарти, би се стигнало до разпокъсване на капиталовите пазари. Това би могло да спре потока на средствата, необходими за преодоляване на огромните предизвикателства в областта на околната среда, по-специално изменението на климата.

3.21. И накрая, ЕИСК приветства изискването съгласно таксономията на ЕС инвестициите да спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди и минимални гаранции, предвид трайната нужда от отдаване на приоритет на екологичната трансформация заедно със социална закрила и гарантиране на правата на човека и правата на работниците. И все пак това може да ограничи съгласуването на таксономията с трети държави, особено ако такива юрисдикции не изпълняват критериите за ненанасяне на значителни вреди, като например признаването на правата на колективно договаряне. За тази цел ЕИСК предлага специален комитет за мониторинг, който да следи динамиката на пазара на екосъобразни облигации, с участието на социалните партньори.

Брюксел, 8 декември 2021 година. Председател на Европейския икономически и социален комитет Christa SCHWENG

(1) Регламент (ЕС) 2020/852 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юни 2020 г. за създаване на рамка за улесняване на устойчивите инвестиции и за изменение на Регламент (ЕС) 2019/2088 (ОВ L 198, 22.6.2020 г., стp. 13).

(2) Инициатива за климатични облигации (2021 г.). Regional breakdown of green bond issuance, by volume of issuance (Регионално разпределение на емитирането на екосъобразни облигации, по обем на емитиране).