Известие на Комисията относно добре функциониращ и устойчив местен превоз на пътници по заявка (таксита и наемани за частни цели превозни средства)

(2022/C 62/01)

I. ВЪВЕДЕНИЕ

И преди, и сега превозът на пътници по заявка, което означава транспортни услуги с автомобил и шофьор, които се извършват по заявка на пътника, е важна част от предлагането на мобилност на гражданите. Тези услуги обикновено се извършват от таксита и/или наемани за частни цели превозни средства с шофьор.

През последните години пазарите за превоз на пътници по заявка претърпяха значителни промени, най-вече поради технологичното развитие и появата на коли под наем с шофьор. Използването на коли под наем с шофьор се отнася до онлайн поръчването на персонализирано пътуване, обичайно чрез приложение за смартфон, обикновено с цел незабавно стартиране на услугата (1). Чрез уебсайтове и мобилни приложения дружествата за коли под наем с шофьор свързват пътниците с шофьорите (2).

Държавите членки бяха изправени пред предизвикателството да разработят политики, като вземат предвид новите начини на работа, новите бизнес модели и новите участници на пазара в сектора на превоза на пътници по заявка. Те трябваше да обърнат внимание и на въпросите, свързани със статута на трудова заетост и социалните права на шофьорите, които възникнаха с появата на дружествата за коли под наем с шофьор. В същото време транспортният сектор като цяло се стреми да намали своите емисии и да стане по-устойчив.

Поради тази причина в своята Стратегия за устойчива и интелигентна мобилност (3) Комисията обяви, че ще проучи възможностите да се гарантира, че превозът на пътници по заявка (таксита и наемани за частни цели превозни средства с шофьор) може да стане по-устойчив и да предоставя ефикасни услуги на гражданите, като същевременно се поддържа безпроблемно функциониращ единен пазар и се разглеждат социалните проблеми и проблемите, свързани с безопасността.

За да разбере по-добре положението на място в различните държави членки, региони и градове, съществуващите проблеми, интересите на участниците на пазара, както и мнението и подходите на държавите членки към предизвикателствата, Комисията проведе три семинара. Тя също така многократно обмени мнения с основните заинтересовани страни. Целта на семинарите беше да се съберат съответните заинтересовани страни, за да споделят опит и най-добри практики. Първият семинар се проведе през 2019 г. и събра различни пазарни участници от сектора, по-специално дружества за коли под наем с шофьор, дружества за наемани за частни цели превозни средства и организации на таксиметровите шофьори. През 2020 г. Комисията организира втори семинар за обмен на мнения с държавите членки относно предизвикателствата в сектора, както и за насърчаване на държавите членки да работят заедно и да се запознаят с регулаторните подходи на другите държави членки. През 2021 г. Комисията покани частни и публични заинтересовани страни да обсъдят въпросите и предизвикателствата, свързани с превоза на пътници по заявка. В настоящия документ се взема предвид информацията, събрана посредством семинарите в рамките на дискусиите със заинтересованите страни и извън тях.

В настоящото известие Комисията предоставя препоръки относно регулирането на такситата и наеманите за частни цели превозни средства, като целта е да се осигури подходяща и безопасна местна мобилност за гражданите, както и да се повиши устойчивостта на сектора и да се постигне напредък в изпълнението на целите на Европейския зелен пакт и на Стратегията за устойчива и интелигентна мобилност. В настоящото известие се пояснява, че мерките, въвеждани от държавите членки (включително от националните правителства и законодатели, както и от регионалните и местните органи) при регулирането на такситата и наеманите за частни цели превозни средства, трябва да бъдат в съответствие с основните свободи, залегнали в основата на единния пазар. Правилата трябва да са пропорционални на целта, която се преследва с тях. Комисията подчертава, че в същото време е от изключително значение държавите членки да гарантират, че всеки, който извършва дейност в сектора на превоза на пътници по заявка, се ползва с подходящо ниво на социални права и правна сигурност по отношение на своя статут на трудова заетост.

А. Кратък исторически преглед и скорошни промени

С течение на времето превозът на пътници по заявка се разви значително, най-вече по отношение на начина, по който той се заявява, разпределя и осъществява. През 20 век, преди да се развият мобилните комуникации, в много държави членки превозът на пътници по заявка се е извършвал от строго регулирани таксита (4). Успоредно с това много държави членки са допускали услуги за превоз на пътници по заявка с автомобил, които не са били предмет на правилата за такситата, но е трябвало да бъдат резервирани предварително и поради това са били ограничени до пазара на предварително резервиран превоз. В миналото това обикновено се е извършвало по стационарен телефон, факс или лично. Най-общо казано, услугите за наемани за частни цели превозни средства обикновено са били планирани много по-рано, често за по-дълги разстояния, отколкото с таксита, или за специални поводи.

Държавите членки като цяло придават голямо значение на добре функциониращия и достъпен пазар на превоза на пътници по заявка. Такситата често се считат за част от системата на обществения транспорт и/или им се приписва функция за обществена услуга. Често се твърди, че съществуването на добре функциониращ пазар на таксиметрови услуги е от общ интерес. Такситата обикновено са много по-строго регулирани от наеманите за частни цели превозни средства и често са предмет на правила за визуална разпознаваемост (5), както и на правила за фиксирани цени, таксиметрови апарати (6) и задължение за сключване на договор (7). Такситата обслужват пазара на наемане на автомобил на улицата и от стоянка (8), както и пазара на предварително резервиран превоз, докато както е посочено по-горе, наеманите за частни цели превозни средства бяха ограничени до пазара на предварително резервиран превоз (9).

Появата на дружествата за коли под наем с шофьор обаче промени радикално това положение, водейки до все по-голяма конкуренция между такситата и наеманите за частни цели превозни средства. Благодарение на техническото развитие, по-специално смартфоните, възможностите за геолокализация и улеснения обществен достъп до интернет, предварителната резервация по същество се превърна в „незабавна предварителна резервация“, размивайки разликите между такситата и наеманите за частни цели превозни средства (10). Също така тарифите на такситата традиционно се определят от органите, а цените на наеманите за частни цели превозни средства подлежат на договаряне между доставчиците на услугата и клиентите. Днес, когато наеманите за частни цели превозни средства се заявяват в онлайн приложение, обикновено дружеството за коли под наем с шофьор определя цената за предлаганата услуга, в повечето случаи чрез алгоритъм (11).

Предвид тези промени и успеха на дружествата за коли под наем с шофьор дружествата за местни превози на пътници по заявка, които преди се разпределяха предимно на местно равнище, вече получават клиентски заявки за транспортни услуги и от паневропейски или световни дружества, като използват високоразвити технологии и алгоритми. Такситата вече подражават на този начин на резервиране на услугите им и също работят с приложения за коли под наем с шофьор, които функционират по подобен начин, стига законодателството да го позволява. Все пак продължава да има видими за клиента разлики, най-вече по отношение на ценообразуването вследствие на фиксираните тарифи (12).

Базираните на смартфон приложения за коли под наем с шофьор като цяло повишиха качеството и ефективността на начините, по които се предоставят таксиметровите услуги и услугите за наемани за частни цели превозни средства. По-ниските цени, както и възможността за онлайн поръчване на наемани за частни цели превозни средства и таксита благодарение на приложения, използващи услуги за геолокализация, бяха приветствани от потребителите и предизвикаха повишаване на търсенето. Според проведеното неотдавна проучване на Евробарометър (13) потребителите възприемат традиционните таксиметрови услуги и наеманите за частни цели превозни средства като сходен тип услуга, като оценяват достъпността и лесното резервиране като положителни аспекти и на двете услуги.

Б. Настоящи предизвикателства

Развитието на сектора на превоза на пътници по заявка и появата на нови участници на пазара и бизнес модели също така доведоха до напрежение и до различни законодателни реакции сред държавите членки. По въпроса липсва специално законодателство на ЕС. Докато клиентите като цяло приветстваха новите услуги, таксиметровите шофьори и операторите (14) се бореха с нарасналата конкуренция. Таксиметровите дружества считат, че са в неравностойно положение с оглед на конкурентните предимства, от които се ползват наеманите за частни цели превозни средства, работещи с приложения за коли под наем с шофьор, тъй като те не трябва да спазват същите строги правила като такситата. На свой ред наеманите за частни цели превозни средства се чувстват ощетени от правилата, които според тях са остарели и които те приемат просто като пречки пред ефективните и устойчиви операции.

същото време често се изразяват опасения относно условията на труд на шофьорите и статута на трудова заетост на хората, работещи чрез платформи, особено на шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства, които работят с приложения за коли под наем с шофьор. Условията на труд, социалните права и въпросите, свързани със статута на трудова заетост, са от голямо значение и в същото време се отнасят до множество видове различни услуги, предоставяни чрез платформи, като варират например от доставка на храна през ИТ услуги до преводачески услуги, поради което работата чрез платформи изисква специална инициатива. Ето защо Комисията ще си постави за цел да подобри условията на труд на хората, които работят чрез платформи, чрез друга инициатива на ЕС.

Настоящата инициатива на Комисията е насочена към постигането на по-добри условия на труд за една по-силна социална Европа, като се използва пълноценно цифровизацията в работата на платформите. Тя включва предложение за директива, в което се предлагат мерки за подобряване на условията на труд на хората, които работят чрез платформи. Предложението включва мерки, с които да се гарантира, че хората, които работят чрез платформи, имат или могат да получат правилния статут на трудова заетост с оглед на действителните си отношения с платформата и да получат достъп до приложимите трудови права и права на социална закрила, както и мерки за гарантиране на справедливост, прозрачност и отчетност в алгоритмичното управление (15) в контекста на работата чрез платформи, а също и мерки за повишаване на прозрачността, проследимостта и осведомеността относно развитието на работата чрез платформи и за подобряване на прилагането на приложимите правила за всички лица, които работят чрез платформи, включително тези, които извършват трансгранична дейност. Правната сигурност по отношение на статута на трудова заетост, както и яснотата по отношение на алгоритмичното управление са действително важни за просперитета на всички заинтересовани страни в сектора.

Освен въпроса за статута на трудовата заетост, шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства, операторите и дружествата за коли под наем с шофьор често са изправени пред допълнителна правна несигурност, докато държавите членки се опитват да намерят подходящия политически и правен подход към тези нови участници и нови начини на работа. Тази липса на правна яснота и предвидимост обезсърчава предприятията и инвестициите и обърква гражданите.

Освен оплакванията и опасенията, изразени от участниците на пазара, тези нови услуги повдигат и редица други въпроси, свързани с използването на публичното пространство, безопасността на движението по пътищата, отговорността, застраховането, сигурността на пътниците и шофьорите, както и цялостното интегриране на различните услуги за мобилност в едно съгласувано предлагане на градска мобилност. През последните години редица проучвания и доклади хвърлиха светлина върху промените в сектора, предизвикани от успеха на дружествата за коли под наем с шофьор, върху предизвикателствата пред този сектор, както и върху неговите социални, икономически, градски и екологични въздействия, и в тях бяха предложени подходи по отношение на политиката (16). В тези проучвания и доклади беше разгледано по-специално и въздействието на появата на дружествата за коли под наем с шофьор върху обема на пътния трафик (17) и въздействието върху околната среда (18).

В. Европейският аспект на превоза на пътници по заявка

Въпреки че превозът на пътници по заявка традиционно е местен въпрос, международните и европейските аспекти на превоза на пътници по заявка се увеличават. Международните и европейските дружества за коли под наем с шофьор разшириха дейността си към други държави членки. Според заинтересованите страни наборът от различни правила, както и същността на някои от правилата, затрудняват твърде много създаването на стопанска дейност от пазарните участници в друга държава членка.

международните и европейските дружества за коли под наем с шофьор, развиващи дейност в различни държави — членки на ЕС, с очакванията на мобилните европейски граждани за надеждни, безопасни и висококачествени транспортни услуги в различните градове в ЕС и с повишаването на познанията за приноса на транспортния сектор за изменението на климата, секторът на превоза на пътници по заявка се разви от местен въпрос във въпрос, който има и европейско измерение.

Този все по-европейски аспект е отразен в редица дела, заведени пред Съда на Европейския съюз. В тези дела Съдът на Европейския съюз разгледа въпроси относно приложимостта на определени законодателни актове на ЕС по отношение на дружествата за коли под наем с шофьор и следователно трябваше да прецени дали тези специфични дружества се квалифицират като услуги в областта на транспорта или като услуги на информационното общество (19). Съдът обаче не прави оценка на правилата, уреждащи основната транспортна дейност, а именно правилата, които се отнасят пряко до такситата и наеманите за частни цели превозни средства (20).

Правилата, уреждащи достъпа до професията на доставчиците на таксиметрови услуги и услуги на наемани за частни цели превозни средства, варират в отделните държави членки, между регионите и дори между градовете. Същото важи и за правилата, уреждащи упражняването на професията. Примери за правилата за достъп до професията са квотите за свидетелствата за регистрация на превозни средства, изискваните квалификации за придобиване на правоспособност като шофьор и условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може дадено лице да се установи като оператор. Правилата за упражняване на професията включват например „правило за връщане в гаража“ и задължителни времена на изчакване. Въпреки че са обременителни за участниците, които желаят да извършват дейност на различни пазари и по различни правни рамки, правилата могат, разбира се, да бъдат различни и да отразяват различни варианти на политиката, като се вземат предвид местните традиции и условия.

От това следва, че в съответствие със законодателството на ЕС именно държавите членки би трябвало да регулират условията, при които трябва да се предоставят услугите, в съответствие с общите правила на Договорите (21). Дори и в отсъствието на специално законодателство на ЕС за сектора държавите членки трябва да спазват Договорите и основните свободи , предоставени от Договорите.

Член 56 от ДФЕС относно свободното предоставяне на услуги не е приложим за транспортните услуги, тъй като член 58, параграф 1 от ДФЕС предвижда, че „свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта се регулира от разпоредбите на дяла, отнасящ се до транспорта“ (22). Засега обаче няма специални мерки на ЕС в областта на превоза на пътници по заявка, които да са приети въз основа на разпоредбите на Договора, отнасящи се до транспорта.

Транспортните услуги обаче попадат в обхвата на свободата на установяване, залегнала в член 49 от ДФЕС. Член 49 от ДФЕС не допуска национални мерки, които биха могли да затруднят или да възпрепятстват упражняването от страна на гражданите на ЕС на свободата на установяване, макар същите да се прилагат без разлика, основана на гражданство (23). Това означава, че някои правила, приети от държавите членки и приложими за таксиметровите шофьори и шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства, както и за операторите на таксита и наемани за частни цели превозни средства, могат да представляват ограничения на свободата на установяване. Въпреки това държавите членки могат да обосноват със законни цели (императивни съображения от общ интерес) ограничения на свободата на установяване, при условие че ограниченията са недискриминационни, подходящи са за постигане на преследваната цел и не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел (24).

Г. Необходимост от регулиране на пазара

Регулаторните рамки на държавите членки следва да предоставят справедливи възможности за всички съществуващи и нови участници на пазара, както и за лоялна конкуренция между участниците на пазара. Днес наеманите за частни цели превозни средства и колите под наем с шофьор се конкурират с такситата; конкуренцията не е между самите участници на пазара, а „системата на наеманите за частни цели превозни средства“ се конкурира със „системата на такситата“. Както се посочва по-горе, потребителите възприемат традиционните таксиметрови услуги и услугите на наеманите за частни цели превозни средства като доста близки видове услуги. Когато трябва да отидат от точка „А“ до точка „Б“, те се съсредоточават върху наличността и цената. Както е посочено по-горе, такситата обикновено са много по-строго регулирани от наеманите за частни цели превозни средства и често са предмет на правила за визуална разпознаваемост, както и на правила за фиксирани цени, таксиметрови апарати и задължение за сключване на договор. От друга страна, наеманите за частни цели превозни средства не са обвързани с цените, определени от органите; в зависимост от правилата в държавите членки те могат да подбират и да отказват клиенти (25); в някои държави членки обаче те са задължени да се върнат в гаража, след като са предоставили транспортна услуга, или трябва да изчакат определено време между резервирането им и началото на услугата.

Регулаторните рамки следва да позволяват пълноценно използване на предимствата на цифровизацията и другите иновативни технологии, което ще доведе до повишаване на ефективността, като например по-добра експлоатация на превозното средство, по-кратки периоди на изчакване и намаляване на изминатите километри без превоз на пътници. Редица държави членки вече преразгледаха своите системи и от техния опит може да се научи много. Държавите членки следва да преразгледат — като ангажират и представители на сектора и социалните партньори — съществуващите си правила относно превоза на пътници по заявка, за да се гарантира, че пътниците имат достъп до устойчиви, интелигентни и стабилни услуги за мобилност, които са налични, на приемлива цена, достъпни, надеждни, висококачествени, безопасни и сигурни, както и че техните правила са в съответствие с правото на ЕС.

И накрая, потенциалът на сектора на превоза на пътници по заявка да допринесе за постигането на целта за декарбонизация на транспорта и насърчаване на мобилността трябва да бъде реализиран в пълна степен. Намаляването на въглеродните емисии и на въздействието на транспорта върху околната среда са от съществено значение. Секторът на превоза на пътници по заявка ще трябва да изпълни своята роля. Накратко, съществува необходимост от „екологосъобразен“ сектор на превоза на пътници по заявка, който да бъде интегриран с обществения транспорт.

II. ПРЕОЦЕНКА И АКТУАЛИЗИРАНЕ НА ПРАВИЛАТА С ЦЕЛ ПОДОБРЯВАНЕ НА РЕГУЛАТОРНИТЕ РАМКИ

Предвид посоченото по-горе е важно държавите членки да преразгледат съществуващите си правила за местните пазари за превоз на пътници по заявка, за да се гарантират налични, на приемлива цена, надеждни, висококачествени, безопасни и сигурни транспортни услуги за гражданите. Техните регулаторни рамки следва да осигуряват възможност и за добре функциониращи пазари, които са отворени за нови иновативни бизнес модели и които също така предоставят възможности за работа, включително за хората, които биха могли да се възползват от гъвкави схеми на работа. Като се има предвид крайната необходимост от постигане на целите по отношение на климата, от първостепенно значение е превозът на пътници по заявка да допринесе за смекчаване на въздействието на транспорта върху околната среда чрез преминаване към превозни средства с нулеви емисии и улесняване на използването на обществения транспорт, както и на активната мобилност. Регулаторните рамки следва да улесняват предоставянето на услуги за превоз на пътници по заявка без дискриминация. Превозът на пътници по заявка би трябвало да е достъпен за всички, включително за хората без смартфони, например възрастните хора, неграмотните лица, хората без кредитна карта, както и за хората с увреждания или намалена подвижност. Важно е също така превозът да може да бъде резервиран доста по-рано, така че хората да могат да организират предварително и друг превоз, ако няма на разположение превоз на пътници по заявка, когато такъв е необходим (например планирано пътуване до летището, до болница и т.н.). Освен това регулаторните рамки и сътрудничеството между съседните държави членки следва да улесняват трансграничния местен превоз на пътници по заявка между съседни държави членки.

Не бива да се забравя, че шофьорите на таксита и на наеманите за частни цели превозни средства — независимо дали работят с приложение за коли под наем с шофьор — се нуждаят от правна сигурност по отношение на техните права и задължения. В това отношение е важно също така правилата и алгоритмите, включително тези, свързани с определянето на тарифите, да бъдат прозрачни и разбираеми и да се използват по справедлив и отговорен начин.

През следващите години секторът ще продължи да се развива. Ето защо регулаторните системи трябва да бъдат гъвкави и способни да отразяват новите развития; те трябва да останат отворени към бъдещите изобретения и иновативни бизнес модели, като същевременно осигуряват правна сигурност за доставчиците на транспортни услуги, шофьорите и потребителите, както и за дружествата за коли под наем с шофьор.

Правилата на държавите членки относно такситата и използваните за частни цели превозни средства, независимо дали на национално, регионално или местно равнище, могат да представляват ограничения на свободата на установяване, залегнала в член 49 от ДФЕС (26). Ограниченията на свободата на установяване трябва да се прилагат без разлика, основана на гражданство, и трябва да се обосновават с императивни съображения от общ интерес. Освен това те трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел (27).

Предвид ключовите цели за гарантиране на устойчив и интелигентен транспорт за европейските граждани, за смекчаване на въздействието на транспорта върху околната среда и за гарантиране на свободата на установяване в този сектор, в препоръките по-долу са очертани основните елементи на регулирането на превоза на пътници по заявка.

А. Препоръки относно достъпа до професията

Правилата на държавите членки относно достъпа до професията на таксиметровите шофьори/шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства, както и на операторите на таксита/наемани за частни цели превозни средства, независимо дали на национално, регионално или местно равнище, като например изискването за лиценз и условията за получаване на необходимия лиценз, могат да представляват пречка пред навлизането на пазара и ограничение на свободата на установяване; следователно тези правила трябва да отговарят на критериите за обоснованост (28).

1. За шофьорите

— Изискванията за това как едно лице може да стане шофьор за превоз на пътници по заявка следва да бъдат прости и да не надхвърлят необходимото

Изискванията на държавите членки по отношение на шофьорите често се отнасят до притежаването на свидетелство за управление на МПС и на определен опит в управлението на МПС, до проверка в досиетата за съдимост и проверка на досиетата за пътна безопасност, както и до познаване на района, на електронните системи за позициониране, на даването на първа помощ и на възможността за предоставяне на услуги за хора с увреждания или намалена подвижност.

Тези изисквания на национално, регионално и/или местно равнище, както за таксиметровите шофьори, така и за шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства, не следва да надхвърлят необходимото в момента и не трябва да наблягат на познанията, които са били необходими в миналото, без да се оценява необходимостта от тях днес, когато съществуват резервации и навигация, поддържани от приложения, като например обширни подробни географски познания. Те по-скоро следва да бъдат адаптирани към това, което е необходимо днес, като например работата с приложения за маршрутизиране. Тези изисквания не следва да надхвърлят необходимото за осигуряване на безопасни и сигурни услуги за превоз на пътници с добро качество и не следва да се използват за ограничаване на броя на наличните квалифицирани шофьори.

2. За операторите

— Изискванията за това как едно лице може да стане оператор за превоз на пътници по заявка следва да бъдат прости и да не надхвърлят необходимото

Изискванията на държавите членки, независимо дали на национално, регионално или местно равнище, за начина, по който дадено лице може да стане оператор, могат да представляват ограничение на свободата на установяване. Изискванията към дадено лице, така че то да може да се квалифицира като оператор, биха могли например да се отнасят до финансовото състояние, доброто поведение и спазването на данъчното законодателство, при условие че тези изисквания са предназначени за постигане на законна цел и не надхвърлят необходимото в тази връзка.

Изискванията, отнасящи се например до размера на автомобилния парк (минимален/максимален брой превозни средства), броя на служителите, минималния/максималния брой лицензи, които операторът може да притежава, офис помещенията или разпоредбата, че само физически (но не и юридически) лица могат да притежават лиценз за таксиметрови услуги/услуги за наемани за частни цели превозни средства, може да бъдат по-трудни за обосноваване в този контекст по отношение на изискването за преследване на законна цел и спазване на принципите на необходимост и пропорционалност.

3. Изисквания за превозните средства

— Автомобилните паркове за превоз на пътници по заявка следва да станат по-устойчиви

Такситата и наеманите за частни цели превозни средства обикновено изминават повече километри от личните автомобили. Поради това е важно автомобилните паркове за местен превоз на пътници по заявка да станат по-устойчиви и да преминат към превозни средства с нулеви емисии. Това би могло да се постигне например чрез обвързване на новите или подновяваните лицензи за таксита и наемани за частни цели превозни средства с изисквания за емисии по отношение на превозното средство, чрез предоставяне на допълнителни лицензи за превозни средства с нулеви емисии или чрез предоставяне на финансова подкрепа за такива превозни средства и тяхната инфраструктура за зареждане с гориво или електроенергия.

Изискванията, свързани с размера на превозните средства, използвани при превоза на пътници по заявка, следва да се отнасят само до това, от което се нуждаят клиентите, например пространство за багаж или детски седалки. Понастоящем правилата в някои държави членки изискват наеманите за частни цели превозни средства да бъдат луксозни автомобили, т.е. по-големи, по-широки и по-тежки от средните автомобили. С оглед най-вече на Европейския зелен пакт и целта за драстично намаляване на смъртните случаи и тежките наранявания при пътнотранспортни произшествия е важно да се направи преоценка на критериите за превозните средства, като например минимална покупна стойност на превозното средство, използвано за наемане за частни цели, като същевременно се вземат предвид предимствата на по-малките и по-леки превозни средства по отношение на задръстванията, потреблението на енергия, въздействието върху околната среда и върху пътната безопасност.

Адаптирането на критериите за превозните средства към целта за намаляване на емисиите и задръстванията в никакъв случай не следва да отслабва постигането на други важни цели, като безопасността на пътниците и достъпността за пътниците с увреждания или намалена подвижност до превозите на пътници по заявка (29).

Б. Препоръки относно упражняването на професията

Освен правилата за достъпа до професията, правилата относно упражняването на професията на таксиметров шофьор/шофьор на наемано за частни цели превозно средство, както и на оператор на таксита/наемани за частни цели превозни средства следва да бъдат преразгледани и, когато е целесъобразно, опростени. Правилата, които трябва да се спазват при извършването на услуга за местен превоз на пътници по заявка, могат да представляват ограничение на свободата на установяване и следователно трябва да бъдат надлежно обосновани, за да бъдат съвместими със законодателството на ЕС (30).

1. Към премахване на строгото „правило за връщане в гаража“

— Правилата за упражняване на професията не би трябвало да включват правило за връщане в гаража

много държави членки нито такситата, нито наеманите за частни цели превозни средства имат право да обикалят в търсене на потенциални пътници. Такситата могат да чакат на таксиметровите стоянки, докато наеманите за частни цели превозни средства често са длъжни да се връщат в помещенията си между отделните пътувания. Освен това наеманите за частни цели превозни средства обикновено не могат да паркират на места с потенциално голямо търсене, за да привличат пътници. В някои държави членки наеманите за частни цели превозни средства не могат да паркират на обществени улици. Преди развитието на мобилните комуникационни технологии шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства трябваше да се върнат в помещенията си, за да бъдат информирани за следващата си поръчка. Днес обаче геолокализацията и смартфоните позволяват моментално свързване на потенциалните клиенти и шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства (31).

Празните курсове са присъщи на услугите за превоз на пътници по заявка, тъй като пътуванията към пътниците, за да бъдат те качени, са неизбежни. В случай, че все още няма нова поръчка, пътуването до мястото, където превозното средство може да чака за следващата поръчка, също е неизбежно. Задължението да се пътува обратно без пътник до отдалечени помещения и обратно, за да се вземе следващият пътник, обаче увеличава празните курсове („връщане без товар“). Преразглеждането на това правило може да е целесъобразно в настоящите времена на градове със задръствания, замърсяване и изменение на климата и необходимостта от смекчаване на въздействието върху околната среда и съществуването на мобилни комуникации и геолокализация.

Шофьорите на превозни средства не следва да бъдат възпрепятствани да извършват дейността си чрез задължение да се връщат в помещенията си между отделните клиенти, стига да са ангажирани. За времето на изчакване между поръчките градовете биха могли например да определят повече на брой централни места, където шофьорите могат да чакат, с цел да се намалят възможно най-много празните курсове, които представляват неефективно използване на превозното средство и работното време на шофьорите и нанасят вреда на околната среда като увеличават задръстванията и емисиите.

2. Възможност за вземане на пътници при обратните пътувания от места извън лицензираните райони

— Правилата относно упражняването на професията следва да отчитат необходимостта от намаляване на празните курсове

Лицензите за таксита и наемани за частни цели превозни средства се издават за конкретен административен район. Поради това шофьорите могат да превозват пътници до дестинации извън района на техния лиценз, но в много държави членки не могат да вземат други пътници при обратното пътуване от места извън техния район. Най-очевидният пример са пътуванията до и от летищата, които често са разположени извън по-големите метрополни райони. Това води до празни курсове, които се отразяват на цените и водят до по-високи емисии на пътник. Възможността за превоз на пътници при обратното пътуване към района на техния лиценз би спомогнала за намаляване на изминатите километри без пътници.

3. Засилване на използването на капацитета на превозните средства

— Насърчава се възможността за „обединяване“ на пътници, за да се намали броят на курсовете

Понятието „обединяване на пътници“ се отнася до споделянето на такси или наето за частни цели превозно средство с шофьор от пътници със сходна начална и крайна дестинация, които не се познават помежду си. „Обединените“ курсове обикновено са по-евтини, но в зависимост от доставчика на услугата пътниците или трябва да ходят до мястото, откъдето трябва да се качат, или да се съгласят пътуванията да отнемат повече време поради отклонения за качване и слизане на други пътници. Понастоящем много държави членки (на национално, регионално и/или местно равнище) позволяват наемането единствено на цялото превозно средство, а не на отделно място.

Засилването на използването на капацитета (т.е. увеличаването на броя на превозваните пътници на километър от пътуването на превозното средство) би могло да доведе до по-малко километри, изминавани от такситата/наеманите за частни цели превозни средства (32): например двама души, които споделят едно превозно средство, водят до по-малко изминати километри (и свързани с това емисии и трафик), от двама души, всеки от които използва различен автомобил.

„Обединяването“ на пътници, при което такситата и наеманите за частни цели превозни средства могат да качват пътници по пътя към сходни дестинации, би могло да спомогне за намаляване на изминатите километри на човек. В същото време във всеки един момент следва да се поддържат безопасността и сигурността на шофьорите и пътниците.

4. Допълнителни условия за работа за шофьорите

— Условията за работа за шофьорите винаги трябва да бъдат подходящи и пропорционални на преследваните цели

а) Таксиметрови шофьори

редица държави членки броят на таксиметровите шофьори намалява, докато наеманите за частни цели превозни средства се увеличават (33). Държавите членки следва да извършат преоценка на правилата си за шофьорите с оглед на своите цели, особено когато отделят таксиметровите услуги от услугите на наеманите за частни цели превозни средства, както и на възможните последици. Пример за правила, свързани с шофьорите, е задължението те да работят като такива само на пълен работен ден. Тези правила, които може да представляват ограничения на свободата на установяване, трябва да бъдат в съответствие с критериите, определени в съдебната практика, посочена по-горе. Гъвкавите модели на работа, като премахването и/или облекчаването на задължителните дълги смени, нощните смени и смените в събота и неделя, осигуряването на възможност за работа на непълно работно време и т.н., биха могли да направят професията на таксиметровите шофьори по-привлекателна, включително за хората, които трябва да съчетават семейния и професионалния живот, ако бъдат комбинирани с подходящо равнище на сигурност и предвидимост на работното място.

б) Шофьори на наемани за частни цели превозни средства

Шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства се сблъскват с други проблеми. Примери за това са забраната за използване на смартфони за получаване на заявки от клиенти, което прави невъзможно наеманите за частни цели превозни средства да бъдат резервирани на платформи за коли под наем с шофьор, както и установяването на задължително време за изчакване между резервирането на наемано за частни цели превозно средство и началото на изпълнението на неговата услуга. И двете правила пречат услугата да започне веднага след резервирането и вследствие на тях наеманите за частни цели превозни средства са поставени в сравнително по-неблагоприятно положение. Те водят до неефективно използване на работното време на шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства. Всяко такова правило трябва да бъде в съответствие с критериите, определени в съдебната практика, посочена по-горе.

5. Допълнителни условия за работа за операторите

— Условията за работа за операторите винаги трябва да бъдат подходящи и пропорционални на преследваните цели

След тяхното установяване операторите на таксита и на наемани за частни цели превозни средства подлежат на разнообразни правила относно организацията на техните дейности, чиято цел често не е ясна. Примери за това са: изискването за минимален или максимален брой служители, задължението самият оператор да работи като шофьор на такси, възможността операторът да наема само служители на пълно работно време, установяването на минимален/максимален брой шофьори за всяко лицензирано превозно средство, определянето на минимално време на наемане при минимална ставка или разпоредбата, че заплащането за превоза е разрешено едва след като клиентът получи фактура на адреса си на пребиваване. Условията за работа за операторите на наемани за частни цели превозни средства/таксита трябва да са в съответствие със законодателството на ЕС и по-специално със свободата на установяване.

В. Препоръки относно интегрирането с обществения транспорт и активната мобилност

— Превозът на пътници по заявка следва да бъде добре интегриран с обществения транспорт и активната мобилност

От голямо значение е превозът на пътници по заявка, независимо дали става дума за таксита или за наемани за частни цели превозни средства, да допълва обществения транспорт (като метро, автобуси, трамваи), както и активните форми на мобилност (като ходене пеша и колоездене), а не да се превръща просто в техен заместител. С оглед на оптималното интегриране той следва да бъде част от местния план за устойчива градска мобилност, разработен в съответствие с европейските насоки (34). Превозът на пътници по заявка следва да облекчи и увеличи използването на обществения транспорт за превоза на пътници от или до началните/крайните спирки на обществения транспорт, като направи обществения транспорт привлекателен и удобен вариант и намали необходимостта от използване на лични автомобили. Това е особено важно в районите, където мрежата на обществения транспорт не е толкова гъста, например в покрайнините на градовете или в крайградските райони. Така използването на обществен транспорт би могло да стане по-привлекателно и пътуването до спирките — по-бързо и по-безопасно. Приемането на мерки за засилване на интегрирането с обществения транспорт би могло да бъде вариант за развитието занапред, например чрез подкрепа за решения за „мобилността като услуга“ (35), чрез осигуряване на стимули за пътниците и чрез проучване на възможностите за сътрудничество с дружествата за коли под наем с шофьор. От доставчиците на услуги би могло да се изисква също така да информират клиентите за наличните алтернативни възможности за активна мобилност чрез подходящи канали.

(1) Понякога използването на коли под наем с шофьор се нарича и „споделено пътуване“. Въпреки това терминът „споделено пътуване“ няма да бъде използван в настоящия текст, за да не се бърка с дейността на шофьор, който превозва хора до дестинацията, която самият шофьор е определил (споделено използване на автомобили от лица със сходни дестинации за пътуване); това се нарича още „съвместно ползване на автомобил“. „Споделеното пътуване“ се отнася до краткосрочно наемане на автомобили. В настоящото известие няма да се разглеждат правилата, регулиращи самите дружества за коли под наем с шофьор, нито споделените пътувания; то ще се съсредоточи върху правилата за такситата и наеманите за частни цели превозни средства.

(2) „Дружествата за коли под наем с шофьор“ понякога се наричат и „платформи за коли под наем с шофьор“ или „дружества в транспортна мрежа“.

(3) COM(2020) 789 final; параграф 38.

(4) Терминът „такси“ понякога се използва като общ термин, означаващ „превозно средство под наем с шофьор“, което включва наеманите за частни цели превозни средства. Освен ако не е посочено друго, в целия текст на настоящия документ обаче терминът „такси“ се използва в тесния му смисъл, отнасящ се само до превозни средства под наем с шофьор, отговарящи на изискванията, определени в законодателството, което често включва редица права и задължения (разпознаваемост, таксиметрови апарати, регулирани тарифи и др.). Естествено подробностите са различни в отделните законодателства.

(5) Например табели на покрива на такситата.

(6) Фиксираните цени и таксиметровите апарати имат за цел да предпазят пътника от неправомерно повишаване на цените.

(7) Което означава, че такситата могат да отказват на клиенти само при строго определени условия.

(8) Таксиметровата стоянка е място, където такситата могат да чакат за клиенти.

(9) Поради обстоятелството, че са ограничени до пазара на предварително резервиран превоз, за наеманите за частни цели превозни средства не са били необходими таксиметрови апарати и фиксирани цени дори преди да се развият електронните методи за подаване на заявка, тъй като потенциалният пътник и шофьорът/операторът се договарят за цената, преди да се резервира пътуването.

(10) В доклада от 2020 г. „Assessing the Environmental Performance of New Mobility“ („Оценка на екологичните показатели на новата мобилност“) на Международния транспортен форум се констатира, че превозът с наемани за частни цели превозни средства се използва главно като заместител на традиционните таксиметрови услуги, а също и на обществения транспорт; в по-малка степен той измества пътуванията с лични автомобили и генерира нови пътувания.

(11) В тези алгоритми се вземат предвид, наред с други фактори, предлагането и търсенето и те обикновено се считат за търговска тайна. Освен това, докато шофьорът при превоза с наемани за частни цели превозни средства може дори да не бъде информиран за цената, преди да се съгласи да вземе пътника, при повечето настоящи приложения потенциалният клиент може само да откаже или да приеме офертата, показана в приложението. В заключение, в настоящите приложения за коли под наем с шофьор цената не подлежи на договаряне между клиентите и доставчиците на транспортната услуга. С инициативата на Комисията относно работата през платформа (вж. точка I.Б от настоящото известие) се предлагат мерки за гарантиране на справедливост, прозрачност и отчетност при алгоритмичното управление (вж. обяснението в бележка под линия 15).

(12) Например в много държави членки стойността на таксиметровата услуга се изчислява от таксиметровия апарат по време на пътуването и следователно може да не бъде установена преди пътуването.

(13) Специално издание на Евробарометър 495 (https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/special/surveyky/2226).

(14) Понятието „оператор“ се отнася до лицето, занимаващо се с таксиметрова дейност или дейност, свързана с наемани за частни цели превозни средства, което може да бъде физическо или юридическо лице. Шофьорът на такси или на наемано за частни цели превозно средство може да бъде едновременно и оператор (в случай на предприятие с едно лице) или работещ за оператор.

(15) Понятието „алгоритмично управление“ се използва за описание на цифрови платформи за предлагане на работа, използващи автоматизирани системи за възлагане на задачи за наблюдение, оценка и изготвяне на заключения за лицата, които работят чрез тях.

(16) Обобщението на кръглата маса на ОИСР от 2018 г. относно предизвикателствата пред конкуренцията, свързани с таксиметровите услуги и споделеното пътуване, е съсредоточено върху аспектите на конкуренцията и може да бъде намерено на следния адрес: https://www.oecd.org/daf/competition/taxis-and-ride-sharing-services.htm. Вж. също така докладите, споменати в бележки под линия 15 и 16.

(17) Доклад на Съвместния изследователски институт (2019 г.): The future of road transport – implications of automated, connected, low-carbon and shared mobility (Бъдещето на автомобилния транспорт — последици от автоматизираната, свързана, нисковъглеродна и споделена мобилност) (https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC116644).

(18) Международен транспортен форум — ОИСР, 2020 г., Good to Go? Assessing the Environmental Performance of New Mobility (Готови ли сме? Оценка на екологичните показатели на новата мобилност).

(19) Решение на Съда от 20 декември 2017 г., Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain, SL, дело C-434/15, EU:C:2017:981; Решение на Съда от 10 април 2018 г., Наказателно производство срещу Uber France, дело C-320/16, EU:C:2018:221; Решение на Съда от 3 декември 2020 г., Star Taxi App SRL/Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, дело C-62/19, EU:C:2020:980.

В двете дела относно Uber (Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain, SL и Наказателното производство срещу Uber France) Съдът постановява, че услугите на Uber трябва да се квалифицират като „услуга в областта на транспорта“ по смисъла на член 58, параграф 1 от ДФЕС (вж. EU:C:2017:981, точка 50: „…посредническа услуга като разглежданата в главното производство, с предмет свързването срещу заплащане, посредством приложение за смартфон на непрофесионални шофьори, използващи собствените си превозни средства, с лица, желаещи да ползват градски превоз, трябва да се счита за неразривно свързана с транспортна услуга и следователно да се квалифицира като „услуга в областта на транспорта“ по смисъла на член 58, параграф 1 ДФЕС. Поради това такава услуга трябва да бъде изключена от приложното поле на член 56 ДФЕС, на Директива 2006/123 и на Директива 2000/31“.

От друга страна, по дело Star Taxi App решението на Съда е, че предоставяната от Star Taxi App посредническа онлайн услуга представлява „добавка“ към вече съществуваща услуга, която добавка не е от съществено значение за предоставянето на основната (таксиметрова транспортна) услуга и не може да се счита за неразделна част от основната (таксиметрова) транспортна услуга: в този случай свързването на професионалните таксиметрови шофьори с техните клиенти представлява услуга на информационното общество.

(20) По дело Crono Service scarl и др., Anitrav – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori/Roma Capitale and Regione Lazio (решение от 13 февруари 2014 г., съединени дела C-419/12 и C-420/12, EU:C:2014:81) Съдът постановява, че не е компетентен да даде отговор на преюдициалните запитвания, отправени от италиански съд относно съвместимостта на италианските правила относно наеманите за частни цели превозни средства с член 49 от ДФЕС и поради това не се произнася по същество по делото.

(21) Договор за функционирането на Европейския съюз (ОВ C 202, 7.6.2016 г., стр. 47); Договор за Европейския съюз (OВ C 202, 7.6.2016 г., стр. 13).

(22) Решение на Съда от 20 декември 2017 г., Asociacion Profesional Elite Taxi/Uber, дело C-434/15, точки 44—47.

(23) Вж. решението на Съда от 21 септември 2006 г., Kraus/Land Baden-Württemberg, дело C-19/92, EU:C:1993:125, точка 32, решението на Съда от 1 юни 2010 г., Blanco Pérez и Chao Gómez, съединени дела C-570/07 и C-571/07, EU:C:2010:300, (наричани по-нататък „Blanco Pérez“) точка 53. Понятието за ограничение обхваща приетите от държава членка мерки, които, макар да се прилагат без разлика, засягат достъпа до пазара на предприятията от други държави членки и по този начин нарушават търговията вътре в Съюза (вж. в този смисъл решение Grupo Itevelesa, дело C-168/14, точка 67, решение SOA Nazionale Costruttori, дело C-327/12, ЕС:C:2013:827, точка 45 и цитираната съдебна практика).

(24) Вж. решение Blanco Pérez, съединени дела C-570/07 и C-571/07, точка 64.

(25) Свободата да се подбират и отказват клиенти, предоставена от законодателството на държавите членки, трябва да се разграничава от въпроса дали шофьорите на наеманите за частни цели превозни средства по някакъв начин биват обезсърчавани от дружествата за коли под наем с шофьор да отказват клиенти.

(26) Вж. решение Blanco Pérez, съединени дела C-570/07 и C-571/07, точка 53 и сл.:

„53. В съответствие с постоянната съдебна практика ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС представлява всяка национална мярка, която — макар и приложима без дискриминация с оглед на гражданството — може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза на гарантираната от Договора свобода на установяване (вж. в този смисъл Решение от 14 октомври 2004 г. по дело Комисия/Нидерландия, C-299/02, Recueil, стр. I-9761, точка 15 и Решение от 21 април 2005 г. по дело Комисия/Гърция, C-140/03, Recueil, стр. I-3177, точка 27).

54. В тази категория по-специално попада национална правна уредба, която подчинява установяването на предприятие от друга държава членка на получаването на предварително разрешение, тъй като същата може да възпрепятства упражняването от това предприятие на свободата на установяване, като му попречи да упражнява свободно дейността си чрез постоянен обект. Всъщност, от една страна, споменатото предприятие рискува да понесе допълнителните административни и финансови тежести, които предполага издаването на подобно разрешение. От друга страна, системата с предварително разрешение изключва от упражняването на дейност като самостоятелно заето лице икономически оператори, които не отговарят на предварително определени изисквания, чието спазване е условие за издаването на разрешението (вж. в този смисъл Решение по дело Hartlauer, посочено по-горе, точки 34 и 35)“.

(27) Вж. решение Blanco Pérez, съединени дела C-570/07 и C-571/07, точка 64.

(28) Вж. по-горе, бележка под линия 25.

(29) Освен това изискванията, свързани с разпознаваемостта на превозните средства, наемани на улицата и от стоянка, биха могли евентуално да бъдат обосновани с оглед на безопасността на пътниците.

(30) Вж. решение Blanco Pérez, съединени дела C-570/07 и C-571/07, точка 53 и сл.

(31) Днес правилото за връщане в гаража продължава да съществува в някои държави членки, макар и в променени варианти. В доклада си от 2020 г. Международният транспортен форум на ОИСР предложи да бъдат намалени празните курсове на превозните средства, за да се подобрят екологичните характеристики на наеманите за частни цели превозни средства.

(32) Във връзка с обединяването на пътници вж. ОИСР — Международен транспортен форум, „ Assessing the Environmental Performance of New Mobility“ („Оценка на екологичните показатели на новата мобилност“) (https://www.itf-oecd.org/good-to-go-environmental-performance-new-mobility); Transport & Environment (T&E), Europe’s giant „ taxi “ company: is Uber part of the problem or the solution? (Гигантската „таксиметрова“ компания на Европа: Uber част от проблема ли е или от решението?) (https://www.transportenvironment.org/press/uber-adds-pollution-and-traffic-european-cities-too); Shaheen, S., Lazarus, J., Caicedo, J., Bayen, A., To Pool or Not to Pool? Understanding the Time and Price Tradeoffs of OnDemand Ride Users – Opportunities, Challenges, and Social Equity Considerations for Policies to Promote Shared-Ride Services (Да се обединяваме или да не се обединяваме? Разбиране на компромисите по отношение на времето и цената, които трябва да правят потребителите на пътувания по заявка — възможности, предизвикателства и съображения за социална справедливост на политиките за насърчаване на услугите за споделени пътувания)(https://doi.org/10.7922/G2862DRF); Schaller, B., Can sharing a ride make for less traffic? Evidence from Uber and Lyft and implications for cities (Може ли споделянето на пътуване да намали трафика? Данни от Uber и Lyft и последици за градовете), в: Transport Policy 102 (2021 г.) 1–10, (https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0967070X20309525?via%3Dihub); Diao, M., Kong, H., Zhao, H., Impacts of transportation network companies on urban mobility (Въздействия на дружествата в транспортната мрежа върху градската мобилност), в: nature sustainability (https://doi.org/10.1038/s41893-020-00678-z).

(33) Вж. за Брюксел проучването на Deloitte (2020 г.) „Sociaal-economische studie van de sector van het bezoldigde personenvervoer in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest“: https://mobilite-mobiliteit.brussels/sites/default/files/2021-02/Sociaal-economische%20studie%20van%20het%20bezoldigd%20personenvervoer%20in%20Brussel.pdf; вж. за Берлин статията във вестник Berliner Morgenpost от 18 февруари 2021 г.: https://www.morgenpost.de/berlin/article231594211/Zahl-der-Mietwagen-von-Uber-und-Co-nimmt-stark-zu.html.

(34) https://www.eltis.org/mobility-plans/sump-guidelines.

(35) Понятието „мобилността като услуга“ означава интегрирането на различни форми на транспортни услуги в една услуга за мобилност, достъпна по заявка. За да отговори на исканията на клиентите, операторът на мобилността като услуга осигурява разнообразни варианти за превоз, независимо дали те са под формата на обществен транспорт, споделяне на пътуване/автомобил/велосипед, такси или кола под наем/лизинг или комбинация от тях. Интеграторът на мобилността като услуга събира и интегрира данните от доставчиците на услуги за мобилност. За потребителя мобилността като услуга предлага добавена стойност чрез използването на едно приложение за осигуряване на достъп до мобилност, с един канал за плащане вместо множество операции за продажба и плащане на билети.