СТАНОВИЩЕ НА ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА

от 19 февруари 2021 година

относно предложение за регламент относно пазарите на криптоактиви и за изменение на Директива (ЕС) 2019/1937

(CON/2021/4)

(2021/C 152/01)

Въведение и правно основание

На 18 и 30 ноември 2020 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) получи искания съответно от Съвета на Европейския съюз и Европейския парламент за становище относно предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно пазарите на криптоактиви и за изменение на Директива (ЕС) 2019/1937 (1) (наричан по-долу „предложеният регламент“).

ЕЦБ е компетентна да даде становище на основание член 127, параграф 4 и член 282, параграф 5 от Договора за функционирането на Европейския съюз, тъй като предложеният регламент съдържа разпоредби, попадащи в областите на компетентност на ЕЦБ. По-специално те включват провеждането на паричната политика, насърчаването на нормалното функциониране на платежните системи, пруденциалния надзор над кредитните институции и допринасянето за гладкото провеждане на следваните от компетентните органи политики, свързани със стабилността на системата на финансовите пазари, съгласно член 127, параграф 2, първо и четвърто тире, член 127, параграфи 5 и 6 и член 282, параграф 1 от Договора. Управителният съвет прие настоящото становище съгласно член 17.5, първо изречение от Процедурния правилник на Европейската централна банка.

1. Общи забележки

1.1. ЕЦБ приветства инициативата на Европейската комисия за създаване на хармонизирана рамка на равнището на Европейския съюз за криптоактивите и свързаните с тях дейности и услуги, която е част от пакета за цифровите финансови услуги (2), приет от Комисията на 24 септември 2020 г. ЕЦБ приветства също така целта на предложения регламент за справяне с различните равнища на риск, породен от всеки вид криптоактиви, балансирано с необходимостта от подкрепа за иновациите. Освен това ЕЦБ счита, че наличието на хармонизирана рамка на Съюза е от решаващо значение за предотвратяване на разпокъсаността в рамките на единния пазар. Като се има предвид горепосоченото, съществуват някои аспекти на предложения регламент, свързани с отговорностите на ЕЦБ, Евросистемата и Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) по отношение на провеждането на паричната политика, нормалното функциониране на платежните системи, пруденциалния надзор над кредитните институции и финансовата стабилност, където са необходими допълнителни корекции.

1.2. Съгласно предложения регламент криптоактивите, по-специално двете подкатегории токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, имат ясно измерение на парично заместване, като се имат предвид трите функции на парите като средство за размяна, съхраняване на стойност и разчетна единица. Определението за „токен, обезпечен с активи“ се отнася до функцията съхраняване на стойност („...стремеж за поддържане на стабилна стойност...“) (3), докато определението за „токен за електронни пари“ се отнася както до функцията средство за размяна, така и до функцията съхраняване на стойност („...чието основно предназначение е да служи като разменно средство и при който е налице стремеж за поддържане на стабилна стойност...“) (4). В предложения регламент се подчертава функцията средство за размяна на токени за електронни пари, като се отбелязва, че тяхното „основно предназначение е да служат като платежно средство и при които стабилизирането на стойността се осъществява чрез обвързване само с една фиатна валута“ и че „подобно на електронните пари тези криптоактиви представляват електронен заместител на монетите и банкнотите и се използват за извършване на плащания“ (5). Това разбиране се подсилва от факта, че финансовите инструменти, определени в Директива 2014/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (наричана по-долу „ДПФИ II“) (6), са изключени от приложното поле на предложения регламент. С оглед на гореизложеното ЕЦБ разбира, че термините „токени, обезпечени с активи“ и „токени за електронни пари“ са определени в предложения регламент изцяло или частично като заместители на пари.

1.3. ЕЦБ приветства общото изключване от приложното поле на предложения регламент на ЕЦБ и на националните централни банки на държавите членки, когато действат в качеството си на органи на паричната политика (7), както и изключването от обхвата на криптоактивите, които евентуално могат да бъдат емитирани от централните банки, действащи в качеството си на орган на паричната политика, и свързаните с криптоактиви услуги, които централните банки евентуално могат да предоставят (8). ЕЦБ отбелязва, че предложеният регламент съдържа също така препратки към термините „валута на Съюза“ и „централна банка, която емитира“ (9) и ако се разглежда във връзка с друг компонент на пакета за цифровите финансови услуги, който също съдържа тези два термина, а именно проекта за регламент относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър (10), в законодателните предложения на Съюза се открива ясно разграничение между криптоактиви и пари по сметка в централна банка (11). С цел да се избегне потенциално объркване по отношение на правното естество и характеристиките на криптоактивите, ако и когато са емитирани от централни банки, спрямо пари по сметка в централна банка, предложеният регламент би могъл също така да потвърди, че предложеният регламент няма да се прилага по отношение на емитирането от централни банки на пари по сметка в централна банка въз основа на технологията на децентрализирания регистър (ТДР) или в цифрова форма като допълнение към съществуващите форми на пари по сметка в централна банка, които ЕЦБ може да разреши в съответствие с Договора и Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (наричан по-долу „Уставът на ЕСЦБ“).

1.4. На последно място, що се отнася до определението за „криптоактив“, въведено с предложения регламент, ЕЦБ отбелязва, че предложеният регламент съдържа широко и всеобхватно определение (12). Въпреки това, за да се избегнат различни тълкувания на национално равнище относно това какво може или не може да представлява криптоактив съгласно предложения регламент, да се подпомогне трансграничното предоставяне на услуги за криптоактиви и да се установи наистина хармонизиран набор от правила за криптоактивите, обхватът на прилагане на предложения регламент следва да бъде допълнително изяснен. По-специално е необходима по-голяма яснота по отношение на разграничението между криптоактивите, които могат да се характеризират като финансови инструменти (попадащи в обхвата на ДПФИ II), и тези, които биха попаднали в обхвата на предложения регламент.

2. Аспекти на паричната политика и платежната система

2.1. Парична политика и свързани с нея парични аспекти

2.1.1. За разлика от случая с криптоактивите, които се използват изключително или като платежно средство, или като средство за съхраняване на стойност, последиците за трансмисионния механизъм на паричната политика от криптоактиви, които изпълняват и двете функции, могат да бъдат значителни. Във връзка с това ЕЦБ отбелязва забраната за плащане на лихви върху криптоактиви, предвидена в предложения регламент (13), в съответствие с уредбата на други инструменти, които се използват главно като платежно средство, като например електронните пари. В този контекст тази забрана може да направи относителната привлекателност на токените за електронни пари и токените, обезпечени с активи, от гледна точка на държателя зависима от условията на лихвените проценти. Не може напълно да се изключи възможността това потенциално да доведе до входящи и изходящи потоци, когато условията на лихвените проценти се променят значително, което би могло да има последици за финансовата стабилност и трансмисионния механизъм на паричната политика.

2.1.2. Криптоактивите със стабилна номинална стойност, които служат като платежно средство и средство за съхраняване на стойност, биха могли да засегнат стабилността и разходите за депозитно финансиране на кредитните институции, което може да създаде предизвикателства за способността на кредитните институции да изпълняват ролята си на икономическо посредничество. Тъй като финансовата система в еврозоната се основава предимно на кредитни институции, резките промени в устойчивостта на баланса на кредитните институции могат да окажат неблагоприятно въздействие върху стабилността на кредитните институции и техния кредитен капацитет, а оттам и върху трансмисионния механизъм на паричната политика, въпреки че промените във финансовата система, произтичащи от иновациите и конкуренцията, сами по себе си не са нежелателни. При сценарий на значителна замяна на депозити с криптоактиви може да се наложи кредитните институции да проучат алтернативни източници на финансиране, като например финансиране от паричния пазар и централната банка, с въздействие върху разходите за банково финансиране, референтните лихвени проценти на паричния пазар и размера на баланса на централните банки.

2.1.3. На последно място при сценарий, включващ широко използване на токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, може да има увеличение на търсенето на сигурни активи с възможно въздействие върху ценообразуването на активите, оценката на обезпеченията, функционирането на паричния пазар и провеждането на паричната политика. Това в крайна сметка може да доведе до недостиг на обезпечения за операциите на открития пазар. Освен това широкото използване на токени, обезпечени с активи, за целите на плащанията може да постави под въпрос ролята на плащанията в евро и дори да подкопае публичното предоставяне на функцията на парите като разчетна единица.

2.1.4. Освен съображенията, свързани с паричната политика, посочени по-горе, съгласно предложения регламент токените, обезпечени с активи, и токените за електронни пари ще имат различни характеристики, включително по отношение на основната им функция, състава на резервните активи и правата на държателите. В това отношение съществува риск, че поради конкретното им използване, съчетано със системното значение, което могат да придобият, токените, обезпечени с активи, и токените за електронни пари de facto ще се равняват на платежни инструменти, независимо от тяхната основна предвидена функция или употреба съгласно предложения регламент. Ако случаят е такъв, токените, обезпечени с активи, и токените за електронни пари следва да подлежат на сходни изисквания, за да се предотврати рискът от регулаторен арбитраж между съответните режими. По-специално, тъй като характеристиките на токените, обезпечени с активи, и използването им са подходящи за използване като платежно средство, би било целесъобразно най-малкото от емитентите да се изисква да предоставят права за обратно изкупуване на държателите на токени, обезпечени с активи, спрямо емитента или спрямо резервните активи. Освен това може да се обмисли създаването на ad hoc категория „токени за плащания“, която да налага на токените, обезпечени с активи, набор от изисквания, идентични с тези, приложими за емитентите на токени за електронни пари. Освен това би било целесъобразно в случай на значими токени, обезпечени с активи, които се използват широко за плащания в Съюза, за емитентите на значими токени, обезпечени с активи, да се прилагат същите изисквания за лицензиране като приложимите за емитентите на токени за електронни пари, когато Европейският банков орган (ЕБО) счете за целесъобразно съгласно критериите за класификация, които предстои да бъдат допълнително установени в регулаторните технически стандарти. Освен това в предложения регламент се предвижда, че компетентен орган може да откаже издаването на лиценз на емитент на токени, обезпечени с активи, inter alia, когато бизнес моделът на емитента може да представлява сериозна заплаха за финансовата стабилност, възможностите за въздействие на паричната политика или паричния суверенитет (14). В това отношение, когато даден механизъм за обвързване с активи е равностоен на платежна система или схема, оценката на потенциалната заплаха за провеждането на паричната политика и за нормалното функциониране на платежните системи следва да попада в изключителната компетентност на ЕЦБ (или на националната централна банка, която емитира съответната валута на Съюза). В случая с еврото това е така, защото потенциалната заплаха може да окаже отрицателно въздействие върху изпълнението на основните задачи, които трябва да бъдат изпълнени чрез Евросистемата съгласно Договора, по-специално върху провеждането на паричната политика на Съюза и насърчаването на нормалното функциониране на платежните системи. Тези рискове в крайна сметка биха могли да повлияят на постигането на основната цел на Евросистемата да поддържа ценова стабилност съгласно Договора. Предвид критичните аспекти, по които се търси оценката на ЕЦБ в хода на процеса на лицензиране на емитентите на токени, обезпечени с активи, намесата на ЕЦБ не следва да се ограничава до издаването на необвързващо становище в тези области от изключителната компетентност на ЕЦБ. По същата логика, когато токените, обезпечени с активи, могат да окажат въздействие върху провеждането на паричната политика или нормалното функциониране на платежните системи в държавите членки, чиято парична единица не е еврото, централните банки на тези държави членки, които съгласно Договора запазват правомощията си в областта на паричната политика в съответствие с националното право, също следва да могат да издават обвързващо становище. С оглед на гореизложеното ЕЦБ предлага предложеният регламент да бъде съответно изменен. Освен това ЕЦБ счита, че следва да се обърне допълнително внимание на целесъобразността на настоящата законодателна рамка съгласно Директива 2009/110/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (наричана по-долу „Директивата за електронните пари“) (15). По-специално появата на значими токени за електронни пари налага участието на ЕЦБ (или на съответната централна банка на държава членка, чиято парична единица не е еврото) по начин, подобен на този, който се препоръчва по отношение на лицензирането на емитенти на токени, обезпечени с активи. Емитирането на токени за електронни пари, особено когато са класифицирани като значими, изисква внимателна оценка по отношение на последиците за паричната политика и нормалното функциониране на платежните системи. Освен това правомощието на компетентния орган да откаже издаването на лиценз, когато бизнес моделът на емитент на токени, обезпечени с активи, представлява сериозна заплаха за финансовата стабилност, възможностите за въздействие на паричната политика или паричния суверенитет, предполага, че компетентният орган е в състояние точно да предвиди такива рискове на етапа на лицензиране, което може да не е възможно, тъй като мащабът на рисковете зависи от мащаба на използването на токена. В това отношение предложеният регламент изглежда не предоставя равностоен инструмент, който да позволява на компетентния орган да реагира, ако токен, обезпечен с активи, се превърне в заплаха за финансовата стабилност, възможностите за въздействие на паричната политика или паричния суверенитет през периода на неговото съществуване. Поради това ЕЦБ предлага компетентните органи също да бъдат оправомощени да предприемат подходящи мерки, за да гарантират правилното провеждане на паричната политика и насърчаването на нормалното функциониране на платежните системи, и следва да бъдат задължени да действат в съответствие със становищата на ЕЦБ и на съответните централни банки по тези конкретни аспекти. В предложения регламент следва да бъдат включени допълнителни механизми за стимулиране на емитентите да ограничат мащаба на емитирането, включително изисквания за стрес тестове с възможно добавяне на капитал (вж. параграф 3.2.3 по-долу).

2.1.5. Освен това предложеният регламент съдържа няколко позовавания на термина „фиатни валути, представляващи законно платежно средство“. В съответствие с Договорите и с паричното право на Съюза еврото е единната парична единица на еврозоната, т.е. на държавите членки, които са приели еврото за своя парична единица. Що се отнася до държавите членки, които не са приели еврото за своя парична единица, в Договорите последователно се споменават паричните единици на тези държави членки. Никъде в Договорите не се посочва еврото или паричните единици на държавите членки като „фиатни“ валути. Освен това евробанкнотите и евромонетите, емитирани от ЕЦБ и НЦБ, се ползват със статут на законно платежно средство. Тези банкноти и монети са деноминирани в евро и като такива са деноминации на единната парична единица. В този контекст не е целесъобразно в правен текст на Съюза да се използва посочване на „фиатни валути, представляващи законно платежно средство“. Вместо това предложеният регламент следва да използва посочване на „официални парични единици“, чийто израз са законните платежни средства (16).

2.1.6. Освен това предложеният регламент съдържа разпоредби по отношение на мерките за съхранение, които трябва да бъдат въведени от доставчиците на услуги за криптоактиви (17). По-специално се предвижда, че средствата на клиентите незабавно се внасят в централна банка или кредитна институция. Въпреки че се приветстват разпоредбите относно съхранението, достъпът до сметките на централните банки за кредитните институции в контекста на операциите по паричната политика на Евросистемата или за сетълмента на трансакции от спомагателните системи в контекста на операциите на TARGET2 се основава на критериите и условията за допустимост съгласно приложимите насоки на ЕЦБ (18). В резултат на това доставчиците на услуги за криптоактиви трябва да бъдат допустими контрагенти на Евросистемата или да оперират чрез кореспондентска банка със сметка в съответната централна банка от Евросистемата. Подобни мерки могат да се прилагат и в други централни банки от ЕСЦБ. С оглед на гореизложеното предложеният регламент следва да посочва мерките за съхранение при централна банка, като се уточни, че тези мерки ще бъдат установени само когато са изпълнени съответните критерии за допустимост и условия за откриване на сметка.

2.2. Аспекти на платежната система

2.2.1. В тясна връзка с основните ѝ задачи в областта на паричната политика, Договорът и Уставът на ЕСЦБ предвиждат Евросистемата да осъществява надзор върху клиринговите и платежните системи като част от нейните правомощия. Съгласно член 127, параграф 2, четвърто тире от Договора, както е отразено в член 3, параграф 1 от Устава, една от основните задачи на ЕСЦБ е „да насърчава нормалното функциониране на платежните системи“. При изпълнението на тази основна задача „ЕЦБ и националните централни банки могат да осигурят улеснения, а ЕЦБ да приеме регламенти, гарантиращи ефикасни и стабилни клирингови и платежни системи в рамките на Съюза и с други страни“ (19). В съответствие с надзорната си функция ЕЦБ прие Регламент (ЕС) № 795/2014 на Европейската централна банка (ЕЦБ/2014/28) (наричан по-долу „Регламентът за СВПС“) (20). С Регламента за СВПС се прилагат принципите за инфраструктурите на финансовите пазари, издадени от Комитета за платежни системи и системи за сетълмент (КПССС) и Международната организация на комисиите за ценни книжа (МОКЦК) (21) (наричани по-долу „принципите на КПССС-МОКЦК“), които са правно обвързващи и обхващат както платежни системи за големи плащания, така и системи за плащания на дребно от системно значение, управлявани от централна банка от Евросистемата или от частен субект. Рамката на надзорната политика на Евросистемата (22) определя платежните инструменти като „неразделна част от платежните системи“ и така ги включва в обхвата на нейния надзор. Понастоящем надзорната рамка за платежни инструменти е в процес на преразглеждане (23). Съгласно тази рамка платежният инструмент (напр. карта, кредитен превод, директен дебит, превод на електронни пари и цифров токен за плащане (24)) се определя като персонализирано устройство (или набор от устройства) и/или набор от процедури, договорени между ползвателя на платежни услуги и доставчика на платежни услуги, използван за иницииране на прехвърляне на стойност (25). Към днешна дата ролята на главен надзорен орган на Евросистемата се определя с позоваване на националната основа на платежната схема и юридическото учредяване на нейния управителен орган. За общоевропейските схеми за кредитни преводи и схеми за директен дебит в рамките на Единната зона за плащания в евро, както и за някои от международните платежни картови схеми, ЕЦБ има първостепенна надзорна роля. Доставчиците на платежни услуги, включително кредитните институции, платежните институции и институциите за електронни пари, също са предмет на ДПУ2. Надзорните рамки на Евросистемата допълват микропруденциалния надзор над доставчиците на платежни услуги, включително кредитните институции, платежните институции и институциите за електронни пари, с аспекти, които са от значение от гледна точка на платежна система, платежна схема или споразумение за плащане.

2.2.2. С оглед на горепосоченото функцията на споразуменията за токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, които обслужват изпълнението на нарежданията за превод, може да се определи като равностойна на функцията на „платежна система“ за целите на надзора на Евросистемата. Споразуменията за токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, могат да се определят като равностойни на уредбата на „платежна система“, когато имат всички типични елементи на платежна система: а) формално споразумение; б) поне трима директни участници (без да се броят възможните банки по сетълмента, централни контрагенти, клирингови къщи или индиректни участници); в) процеси и процедури, съгласно системните правила, общи за всички категории участници; г) изпълнението на нарежданията за превод се извършва в рамките на системата и включва иницииране на сетълмент и/или изпълнение на задължение (напр. нетиране) и следователно изпълнението на нареждания за превод има правни последици за задълженията на участниците; и д) нарежданията за превод се изпълняват между участниците. По-конкретно в Регламента за СВПС платежната система се определя като „формално споразумение между трима или повече участници, […] с общи правила и стандартизирани разпоредби за изпълнението на нареждания за превод между участниците“ (26). В рамките на това определение нарежданията за превод и участниците са определени в широк смисъл, който позволява вместване съответно на „всяко друго нареждане, водещо до поемане или изпълнение на задължение за плащане“ съгласно Директива 98/26/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (27), както и на всяко „лице, което е идентифицирано или признато от платежна система, на което пряко или непряко е позволено да изпраща нареждания за превод до тази система и което може да получава нареждания за превод от нея“ (28). Доколкото споразуменията за токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, могат да се определят като „платежни системи“, за тях ще се прилага надзорната рамка на Евросистемата за платежни системи, основана на принципите на КПССС-МОКЦК.

2.2.3. Аналогично, функцията на споразуменията за токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, които установяват стандартизирани и общи правила за изпълнение на платежни трансакции между крайни ползватели, може да се определи като „платежна схема“. От надзорна гледна точка, когато токените, обезпечени с активи, и токените за електронни пари включват еврото в резервните си активи или са деноминирани в евро, по отношение на доставчика на услуги за криптоактиви, който отговаря за цялостното функциониране на платежната схема, може да се прилага преработената и консолидирана надзорна рамка на Евросистемата за платежни инструменти и схеми. Тази рамка би била приложима за всички електронни платежни инструменти, които дават възможност на крайните потребители да изпращат и получават стойност, и следователно ще се прилага независимо от квалифицирането на актива като средства съгласно ДПУ2 (29).

2.2.4. Надзорната роля на ЕСЦБ би била от решаващо значение и по отношение на значими споразумения за токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, поради потенциалното им отрицателно въздействие върху способността на емитиращата централна банка да изпълнява целите на паричната си политика, както беше споменато по-горе. Поради причините, посочени по-горе, компетенциите на ЕСЦБ съгласно Договора и компетенциите на Евросистемата съгласно Регламента за СВПС следва да бъдат ясно формулирани в съображенията и в основната част на предложения регламент. Освен това ЕЦБ и, когато е приложимо, съответните НЦБ, чиято парична единица не е еврото, следва да участват в процеса на класифициране на значимите токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, а ЕЦБ следва да бъде консултирана относно делегирания акт, в който ще бъдат описани по-подробно критериите, които ще се използват за целите на класификацията. Освен това предложеният регламент следва да се позовава в по-голяма степен на потенциалното взаимодействие с ДПУ2, което съгласно настоящия текст изглежда доста ограничено (30). Пример за потенциалното взаимодействие между предложения регламент и ДПУ2 би бил, когато доставчик на услуги се договаря с получателя на плащането да приема криптоактиви, различни от токените за електронни пари. В такъв случай е необходимо да се изясни дали тези доставчици трябва да отговарят на същите изисквания за защита на потребителите, сигурност и оперативна устойчивост като регулираните доставчици на платежни услуги. В крайна сметка ще трябва да се изясни дали тези дейности могат да бъдат приравнени на „приемане на платежни операции“, както е определено в ДПУ2 (31).

3. Специфични бележки относно аспектите на финансовата стабилност и пруденциалния надзор

3.1. Аспекти на финансовата стабилност

3.1.1. Надзорна уредба за емитентите на значими токени за електронни пари

3.1.2. Предложеният регламент установява двойна надзорна уредба за емитентите на значими токени за електронни пари под съвместния надзор на отговорния национален компетентен орган (НКО) и ЕБО. Съгласно тази уредба ЕБО ще носи изключителната отговорност за гарантиране на спазването на специфичните изисквания (32) от страна на емитентите на значими токени за електронни пари, а съответният НКО ще упражнява надзор за спазването на всички други изисквания, посочени в предложения регламент.

3.1.3. Двойният надзор притежава значителни недостатъци и както по отношение на значимите токени за електронни пари, така и на тези, обезпечени с активи, по-добре би се осъществявал надзор на европейско равнище. Не изглежда да има икономическа причина, която да оправдава различни надзорни механизми между значимите токени, обезпечени с активи (подлежащи на хармонизиран надзор от ЕБО) и значимите токени за електронни пари (които подлежат на двоен надзор от ЕБО заедно с НКО). Двойният надзор може да размие отговорностите и да увеличи сложността на уредбата. Също така може да доведе и до дублиращи се или дори противоречащи си надзорни задачи, например когато НКО упражняват надзор върху емитенти на значими токени, обезпечени с активи, или на токени за електронни пари, които предоставят други услуги за криптоактиви. ЕЦБ счита, че по отношение на значимите токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари по-добре би се осъществявал надзор на европейско равнище, тъй като това би осигурило цялостен преглед на рисковете и координация на надзорните действия и същевременно би избегнало регулаторния арбитраж.

3.1.4. Предложената уредба на двоен надзор би се прилагала в допълнение към съществуващите надзорни рамки. По-конкретно, когато емитентът на значими токени за електронни пари е кредитна институция, двойният надзор би довел до допълнителни усложнения, като се има предвид, че емитентът може да бъде значима кредитна институция, върху която ЕЦБ упражнява надзор въз основа на Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета (33) (наричан по-долу „Регламентът за ЕНМ“). Предложеният регламент ще подложи емитента на три различни надзорни органа: i) съответния НКО, ii) ЕБО и iii) ЕЦБ. В това отношение опитът и експертните познания на НКО в надзора на емитентите на токени за електронни пари и доставчиците на услуги биха могли да бъдат ползотворно използвани като част от членството им в органа за вземане на решения на ЕБО и чрез съвместните надзорни екипи в случай на значими кредитни институции, както и в надзорната колегия, която ще бъде създадена за всеки значим токен за електронни пари (34).

3.1.5. На последно място, когато емитентът на значими стабилни криптопари е значима кредитна институция, надзорните отговорности и задачи на ЕБО и ЕЦБ също следва да бъдат изяснени, за да се избегнат потенциални дублирания и конфликти. По-конкретно, задължението на ЕБО да налага спазването от страна на емитента на изискванията, определени в предложения регламент, не следва да засяга надзора върху пруденциалните изисквания, налагани от ЕЦБ при осъществяване на функцията ѝ на банков надзор.

3.2. Изисквания за собствен капитал и инвестиране на резервни активи

3.2.1. Установяването на пруденциални изисквания за емитентите на токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари се приветства, като се има предвид, че поради причините, посочени по-горе в настоящото становище, тези токени биха могли да създадат рискове за провеждането на паричната политика и за нормалното функциониране на платежните системи. Приветстват се и предложените предпазни мерки за защита на безопасността на резервните активи на токените, ако емитентът реши да инвестира част от резерва.

3.2.2. Пруденциалните изисквания и изискванията за ликвидност, наложени на емитентите на стабилни криптопари, следва да бъдат пропорционални на рисковете, които тези токени биха могли да създадат за финансовата стабилност. Ето защо се приветстват допълнителните изисквания, предвидени в предложения регламент по отношение на емитентите на значими стабилни криптопари. Въпреки това тези допълнителни изисквания може да не са достатъчни за справяне с нарастващите рискове, когато стабилните криптопари се използват широко като платежно средство или като средство за съхраняване на стойност в множество юрисдикции в целия Съюз. Освен това емитентите на стабилни криптопари, които не са кредитни институции, не биха имали достъп до функцията на централните банки на кредитор от последна инстанция. С оглед на гореизложеното ЕЦБ трябва да направи следните забележки.

3.2.3. Първо, предложеният регламент позволява на НКО да коригира, нагоре или надолу, капиталовото изискване от 2 % от средния размер на резервните активи до 20 % за (по-малко значимите) емитенти на стабилни криптопари. В случай на значими емитенти не се допуска корекция за надзорния орган от изискването от 3 %. На надзорния орган следва да бъдат предоставени допълнителни правомощия от типа на стълб 2, особено по отношение на значимите емитенти, предвид по-високите им рискове за финансовата стабилност. По-специално от емитентите на значими стабилни криптопари следва да се изисква да провеждат редовно стрес тестове, които вземат предвид тежки, но реалистични финансови (напр. лихвени шокове) и нефинансови (напр. операционен риск) стресови сценарии. Когато емитент на тези токени предлага две или повече категории токени за криптоактиви и/или предоставя услуги за криптоактиви, стрес тестовете следва да обхващат всички тези услуги и дейности по всеобхватен и цялостен начин, за да се вземе предвид комплексната група от рискове, произтичаща от тяхната сложна структура. Въз основа на резултатите от тези стрес тестове надзорният орган следва да има правомощието да налага допълнителни капиталови изисквания върху изискването от 3 %, което следва да бъде пропорционално на идентифицираните рискове. Подобни изисквания за стрес тестове и правомощия на надзорния орган могат да бъдат въведени за по-малко значимите емитенти, което дава възможност на надзорните органи по принцип да надхвърлят увеличението от 20 % на изискването за 2 % при определени обстоятелства, като се имат предвид перспективите за риска и резултатите от стрес тестовете.

3.2.4. Второ, емитентите както на токени, обезпечени с активи, така и на токени за електронни пари, могат да бъдат изложени в еднаква степен на риска от масово изтегляне, с възможни рискове от разпространяване на проблемите към останалата част от финансовата система и съпътстващи рискове за финансовата стабилност. Поради това е важно тези емитенти да подлежат на хармонизирани изисквания относно инвестирането на резервните активи, за да се гарантират еднакви условия на конкуренция и да се следва принципът на „една и съща дейност, един и същи риск, едни и същи правила“ между токените, обезпечени с активи, и токените за електронни пари. Строгите изисквания за ликвидност за емитентите на стабилни криптопари, по-специално значимите емитенти, също са от решаващо значение, за да им се даде възможност да устоят на ликвидните затруднения и да сведат до минимум рисковете за финансовата стабилност. По-специално споразуменията за стабилни криптопари и техните резервни активи имат сходства с фондовете на паричния пазар. В това отношение Регламент (ЕС) 2017/1131 на Европейския парламент и на Съвета (35) изисква фондовете на паричния пазар да поддържат значителни ликвидни резерви в случай на внезапни сътресения във връзка с изходящите потоци. Емитентите на стабилни криптопари следва да спазват изисквания за ликвидност, които са поне толкова консервативни, колкото тези, наложени на фондовете на паричния пазар с постоянна нетна стойност на активите, които следва да бъдат разработени в регулаторни технически стандарти. Такива консервативни инвестиционни изисквания, които ще бъдат разработени в регулаторните технически стандарти, биха могли да увеличат способността на резервните активи на стабилните криптопари да издържат на тежки сценарии за изходящи потоци. Освен това от емитентите на значими стабилни криптопари следва да се изисква редовно да извършват стрес тестове за ликвидност и в зависимост от резултата от тези тестове надзорният орган следва да има правомощието да засили изискванията за ликвиден риск.

3.2.5. На последно място предложеният регламент не налага никакви ограничения, за да се предотврати евентуална концентрация на попечители или инвестиране на резервните активи. Липсата на ограничения за евентуална концентрация би могла да подкопае сигурността на резервните активи и да ги подложи на характерни рискове за определени попечители и емитенти на дългови инструменти. Предложеният регламент следва да предвиди въвеждането на предпазни мерки за предотвратяване на такава концентрация, които да бъдат разработени в регулаторни технически стандарти.

3.3. Аспекти на пруденциалния надзор

3.3.1. ЕЦБ и съответният НКО са компетентните органи, упражняващи пруденциални надзорни правомощия съгласно Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета (36) (наричан също „РКИ“) и Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (37) (наричана също „ДКИ“), с които съвместно се създава рамката на РКИ/ДКИ. В допълнение Регламентът за ЕНМ възлага конкретни задачи на ЕЦБ във връзка с пруденциалния надзор над кредитните институции в еврозоната и налага на ЕЦБ отговорността за ефективното и последователно функциониране на единния надзорен механизъм (ЕНМ), в рамките на който между ЕЦБ и участващите НКО се разпределят конкретни отговорности във връзка с пруденциалния надзор. По-специално ЕЦБ изпълнява задачата да издава лицензи и да отнема лицензите на всички кредитни институции (38). За значимите кредитни институции ЕЦБ има за задача, наред с другото, да гарантира спазването на съответното законодателство на Съюза, с което на кредитните институции се налагат пруденциални изисквания, включително изискването да разполагат с надеждни управленски правила, като например стабилни процеси за управление на риска и механизми за вътрешен контрол (39). За тази цел на ЕЦБ се предоставят всички надзорни правомощия за намеса в дейността на кредитните институции, които са необходими за изпълнението на нейните функции.

3.3.2. Съгласно предложения регламент от държавите членки се изисква да определят НКО, които да отговарят за изпълнението на функциите и задълженията, предвидени в предложения регламент (40). Освен това предложеният регламент съдържа общо посочване на необходимостта НКО да се координират с органите, отговарящи за надзора или контрола на дейности, различни от дейностите, извършвани от емитенти и доставчици на криптоактиви съгласно предложения регламент (41). Всъщност надзорните правомощия, предоставени на НКО съгласно предложения регламент (42), могат също така да имат пруденциални последици за кредитните институции, например в случай на изискване за допълнително оповестяване или изискване за замразяване или запор на активи. В такива случаи призивът за сътрудничество с други органи може да не е достатъчен (43).

3.3.3. С оглед на горепосоченото е изключително важно да се установи ясен механизъм за координация, включително ясно определени процеси и срокове по отношение на аспектите на уведомяването, между съответните НКО и ЕЦБ в ролята ѝ на пруденциален надзорен орган за значимите кредитни институции, когато те възнамеряват да емитират криптоактиви и/или да предоставят услуги, свързани с криптоактиви. Наличието на ясен механизъм за координация би гарантирало, че съответните компетенции на НКО и ЕЦБ могат да се изпълняват своевременно, ефективно и последователно. Това също така ще гарантира спазването на предложения регламент от страна на емитентите и доставчиците на криптоактиви. Предложеният регламент следва да посочва задължение на НКО да уведомяват ЕЦБ в случаите, когато значима кредитна институция публикува бяла книга, възнамерява да предостави една от услугите за криптоактиви или е в нарушение на предложения регламент.

3.3.4. В допълнение, когато значимите кредитни институции емитират значими токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, ще се прилага уредбата на двоен надзор между съответния НКО и ЕБО. В този контекст е необходимо допълнително да се обясни какво ще включва на практика надзорът на ЕБО. Освен това тази уредба на двоен надзор ще трябва също така да вземе предвид надзорната функция на ЕЦБ по отношение на значимите кредитни институции с по-ясни механизми за координация, включително ясна рамка за уведомяване, и включване на ЕЦБ в ролята ѝ на пруденциален надзорен орган в колегията. На последно място предложеният регламент следва да посочва изрично и последователно органите за пруденциален надзор както за значими токени, обезпечени с активи, така и за значими токени за електронни пари (44).

Когато ЕЦБ отправя препоръки за изменения на предложения регламент, конкретните предложения с обяснителен текст към тях се представят в технически работен документ. Техническият работен документ е достъпен на английски език на EUR-Lex.

Съставено във Франкфурт на Майн на 19 февруари 2021 година. Председател на ЕЦБ Christine LAGARDE

(1) COM (2020) 593 final.

(2) Пакета за цифровите финансови услуги включва стратегия за цифровизиране на финансовите услуги и законодателни предложения, за да се гарантира конкурентоспособен финансов сектор на Съюза, който предоставя на потребителите достъп до иновативни финансови продукти, като същевременно се гарантира защитата на потребителите и финансовата стабилност.

(3) Вж. член 3, параграф 1, точка 3) от предложения регламент.

(4) Вж. член 3, параграф 1, точка 4) от предложения регламент.

(5) Вж. съображение 9 от предложения регламент.

(6) Директива 2014/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. относно пазарите на финансови инструменти и за изменение на Директива 2002/92/ЕО и на Директива 2011/61/ЕС (ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 349).

(7) Вж. член 2, параграф 3, буква а) от предложения регламент.

(8) Вж. съображение 7 от предложения регламент.

(9) Вж. съответно член 43, параграф 1 и член 112, параграф 5 от предложения регламент.

(10) Предложение на Европейския парламент и на Съвета за регламент относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър (COM/2020/594 final). Вж. съображения 16 и 24, заедно с член 4, параграф 3 и член 5, параграф 5.

(11) По-конкретно, в член 4, параграф 3 от предложението на Европейския парламент и на Съвета за регламент относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър, се споменават „пари по сметка в централна банка“, „пари по сметка в търговска банка“, „пари по сметка в търговска банка под формата на токени“ и „токени за електронни пари“.

(12) Определението за „криптоактив“ в предложения регламент е както специфично за технологията, така и широкообхватно. Този подход се отклонява от характеризиране на криптоактивите, което е технологично неутрално и точно. Вж. Тематичен материал № 223/2019 на персонала на ЕЦБ „Криптоактиви: Последици за финансовата стабилност, паричната политика и плащанията и пазарните инфраструктури“ („Crypto-Assets: Implications for financial stability, monetary policy, and payments and market infrastructures“), достъпен на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu

(13) Вж. членове 36 и 45 от предложения регламент.

(14) Вж. член 19, параграф 2, буква в) от предложения регламент.

(15) Директива 2009/110/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. относно предприемането, упражняването и пруденциалния надзор на дейността на институциите за електронни пари и за изменение на директиви 2005/60/ЕО и 2006/48/ЕО, и за отмяна на Директива 2000/46/ЕО (ОВ L 267, 10.10.2009 г., стр. 7).

(16) Вж. преамбюла и член 3, параграф 4 от Договора за Европейския съюз, член 119, параграф 2, член 140, параграф 3 и член 282, параграф 4 от Договора и членове 2, 10 и 11 от Регламент (ЕО) № 974/98 на Съвета от 3 май 1998 г. относно въвеждането на еврото (ОВ L 139, 11.5.1998 г., стр. 1). Вж. също така определението на „паричен знак“ в член 2, буква а) от Директива 2014/62/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. относно защитата по наказателноправен ред на еврото и на другите парични знаци срещу подправяне и за замяна на Рамково решение 2000/383/ПВР на Съвета (OВ L 151, 21.5.2014 г., стр. 1).

(17) Вж. член 63, параграф 3 от предложения регламент.

(18) Насоки (ЕС) 2015/510 на Европейската централна банка от 19 декември 2014 г. относно прилагането на рамката на паричната политика на Евросистемата (ЕЦБ/2014/60) (ОВ L 91, 2.4.2015 г., стр. 3); Насоки на Европейската централна банка от 5 декември 2012 г. относно Трансевропейската автоматизирана система за брутен сетълмент на експресни преводи в реално време (TARGET2) (ЕЦБ/2012/27) (ОВ L 30, 30.1.2013 г., стр. 1).

(19) Вж. член 22 от Устава на ЕСЦБ.

(20) Регламент (EС) № 795/2014 на Европейската централна банка от 3 юли 2014 г. относно надзорните изисквания за системно важните платежни системи (EЦБ/2014/28) (OВ L 217, 23.7.2014 г., стр. 16).

(21) Достъпни на уебсайта на Банката за международни разплащания www.bis.org.

(22) Рамка на надзорната политика на Евросистемата, преработена версия (юли 2016 г.), достъпна на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu.

(23) Вж. преразгледаната и консолидирана Надзорна рамка на Евросистемата за електронни платежни инструменти, схеми и споразумения (рамка за PISA), достъпна на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu.

(24) Цифров токен за плащане е цифрово представяне на стойност, обезпечена с вземания или активи, записани другаде, което дава възможност за прехвърляне на стойност между крайни потребители. В зависимост от базовия проект цифровите токени за плащания могат да предвиждат прехвърляне на стойност, без непременно да включват централна трета страна и/или да използват платежни сметки.

(25) Действието, инициирано от платеца или от негово име или от получателя, по прехвърляне на средства или цифрови токени за плащане, или внасяне или теглене на пари в брой по/от потребителска сметка, независимо от базисните задължения между платеца и получателя. Прехвърлянето може да включва един или повече доставчици на платежни услуги. Определението на „прехвърляне на стойност“ съгласно рамката за PISA се различава от определянето на прехвърляне на „средства“ съгласно Директива (ЕС) 2015/2366 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 г. за платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 2002/65/ЕО, 2009/110/ЕО и 2013/36/ЕС и Регламент (ЕС) № 1093/2010 и за отмяна на Директива 2007/64/ЕО (OВ L 337, 23.12.2015 г., стр. 35) (наричана по-долу „ДПУ2“). „Прехвърляне на стойност“ в контекста на „платежен инструмент“ съгласно определението в ДПУ2 може да се отнася само до прехвърляне на „средства“. Съгласно ДПУ2 „средства“ не включва цифрови токени за плащане, освен ако токените могат да бъдат класифицирани като електронни пари (или по-хипотетично като безналични пари).

(26) Вж. член 2, точка 1) от Регламента за СВПС.

(27) Директива 98/26/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 май 1998 г. относно окончателността на сетълмента в платежните системи и в системите за сетълмент на ценни книжа (ОВ L 166, 11.6.1998 г., стр. 45). Вж. член 2, буква и), първо тире, когато нареждането за превод се определя като: „всяко нареждане на участник да предостави на разположение на получателя парична сума чрез записване по сметките на кредитна институция, централна банка, основен контрагент или посредник в сетълмента или всяко друго нареждане, водещо до поемане или изпълнение на задължение за плащане съгласно предвиденото в правилата на системата […]“.

(28) Вж. член 2, точка 18) от Регламента за СВПС.

(29) Вж. Надзорна рамка на Евросистемата за електронни платежни инструменти, схеми и споразумения (октомври 2020 г.), достъпна на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu.

(30) Вж. член 63, параграф 4 от предложения регламент.

(31) Вж. член 4, точка 44) от ДПУ2.

(32) Вж. член 52 от предложения регламент.

(33) Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 г. за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 29.10.2013 г., стр. 63).

(34) Вж. член 101, параграф 1 от предложения регламент.

(35) Регламент (ЕС) 2017/1131 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2017 г. относно фондовете на паричния пазар (ОВ L 169, 30.6.2017 г., стр. 8).

(36) Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 27.6.2013 г., стр. 1).

(37) Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 27.6.2013 г., стр. 338).

(38) Вж. член 4, параграф 1, буква а), член 6, параграф 4 и член 14 от Регламента за ЕНМ.

(39) Вж. член 4, параграф 1, буква д) и член 6, параграф 4 от Регламента за ЕНМ.

(40) Вж. член 81 от предложения регламент.

(41) Вж. членове 85 и 110 от предложения регламент.

(42) Вж. член 82 от предложения регламент.

(43) Вж. член 82, параграф 4, буква б) от предложения регламент.

(44) Вж. член 99, параграф 2, буква и) и член 101, параграф 2, буква б) от предложения регламент.