[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 14.10.2009

COM(2009) 545 окончателен

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

Дългосрочна устойчивост на публичните финанси за възстановяваща се икономика

{SEC(2009) 1354}

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

Дългосрочна устойчивост на публичните финанси за възстановяваща се икономика

1. Въведение

1. В настоящото съобщение и придружаващия го доклад ( Sustainability Report 2009 – Доклад за устойчивостта 2009 г. ) се оценява устойчивостта на публичните финанси в държавите-членки на ЕС. Съобщението представлява актуализация на съобщението и доклада от 2006 г.[1] и отговаря на искането на Съвета ЕКОФИН от ноември 2006 г.[2] Комисията да изготви нов доклад за устойчивостта, когато през 2009 г. ще бъдат на разположение новите прогнози за свързаните със застаряването на населението разходи. Съобщението е изготвено в контекста на обсъжданията относно стратегии за излизане от икономическата и финансова криза, както и относно обединяваща и съгласувана рамка за реформата на европейските икономики като основа на стратегията за Европа до 2020 г.

2. В доклада се отчита контекстът на финансовата и икономическа криза и въздействието ѝ върху публичните финанси в момент, когато се виждат първите признаци на стабилизация. Докато възстановяването не е устойчиво и докато не се отменят взетите от правителствата дискреционни мерки, не може да се направи окончателна оценка на въздействието на кризата върху публичните финанси. Предвид силното въздействие на кризата върху държавните дългове обаче настоящото съобщение дава своевременен принос в една фаза, в която в съответствие с позицията на Европейския съвет „бюджетните политики постепенно да се насочват отново към устойчивостта“ и „да се определят стратегии за излизане от кризата сега, като същите се осъществяват по съгласуван начин, веднага след стабилизирането на икономическото възстановяване и като се вземат предвид конкретните ситуации на отделните държави.“[3]

3. Редовното оценяване на бюджетната устойчивост е в съответствие с реформирания Пакт за стабилност и растеж (ПСР), съгласно който дългосрочните аспекти следва да играят първостепенна роля в надзора. Неотдавна държавите-членки се споразумяха за подробни принципи за преразглеждането на средносрочните бюджетни цели (СБЦ), с цел да се гарантира, че бюджетните стратегии на държавите-членки отразяват реалните средносрочни нужди, като се вземе предвид не само равнището на дълга, но и имплицитните задължения, особено разходите, свързани със застаряването на населението и по-специално прогнозираните разходи за здравеопазване и пенсии.

2. Огромно предизвикателство след кризата

4. В европейската икономика има вече признаци за влизане във фаза на възстановяване след дълбока криза. Благодарение на ефикасни и масивни политически мерки от есента 2008 г. насам, съгласувани в рамките на Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ)[4], се избегнаха финансов срив и обща загуба на доверие. Несигурността обаче продължава да е висока и все още има риск от отрицателни обратни връзки между финансовия сектор и реалната икономика. Предвид загубите в производството през изминалите тримесечия се очаква спад на икономическата дейност с 4 % през текущата година, а растежът през 2010 г. се очаква да бъде слаб.

5. Мерките на бюджетната политика бяха успешно насочени към неотложната нужда икономиката да бъде изкарана от рецесията. Дискреционните фискални стимули и неограничените автоматични стабилизатори смекчиха въздействието върху икономическата активност и допринесоха за отскорошните признаци за подобряване, но доведоха до съществено влошаване на държавните бюджети. Според прогнозите държавните дефицити в ЕС ще нараснат от само 0,8 % от БВП през 2007 г. – най-добрият резултат от 30 години – средно на 6 % от БВП през 2009 г. и около 7 % от БВП през 2010 г. За трите години до 2010 г. съотношението на брутния дълг на ЕС ще се увеличи общо с над 20 пункта. Освен това извънредно високите условни задължения за следващите години могат да се превърнат в действителни разходи, макар че разходите в подкрепа на банковия сектор може частично да се възвърнат.

6. Не бива да се игнорира устойчивостта на публичните финанси в по-дългосрочен план. Макар че самото увеличаване на дълга и дефицита е доста впечатляващо, последствията от кризата вероятно ще изглеждат незначителни в сравнение с прогнозираното въздействие на застаряването на населението върху публичните финанси. Бюджетните разходи за кризата и за прогнозираното демографско развитие взаимно се засилват и превръщат бюджетната устойчивост в огромно предизвикателство. Наличните прогнози показват, че ако не се положат амбициозни усилия за прилагане на структурни реформи и за консолидиране на държавните бюджети, през следващите десетилетия ще има значително увеличаване на разходите за лихвите по дълговете и бюджетно финансираните пенсии, както и за здравеопазването и дългосрочните грижи.

3. Как да се оцени дългосрочната устойчивост на публичните финанси

7. Устойчивостта се отнася до способността на дадена държава да поеме в бъдеще финансовите тежести на дълговете си. Няма определена горна граница, до която равнището на дълга все още се счита за устойчиво. Границите на устойчивостта се различават в отделните държави и за отделните периоди от време. Възможността на една държава да поддържа висок дълг зависи inter alia от степента на развитието на финансовите пазари, предполагаемите рискове и доверието в способността на правителството да извършва структурни реформи и да консолидира дефицитите. Тя зависи също така от степента на глобалното нежелание да се поемат рискове и от инвестициите, които са алтернативи на държавни облигации. Държави с високо съотношение на дълга, както и с големи външни дисбаланси или условни задължения, в периодите на изменящи се икономически перспективи са изложени в по-голяма степен на сътресения на пазара, като например промени в лихвените проценти и спредовете.

8. Еднократно увеличение на размера на държавния дълг не застрашава непременно устойчивостта. Фискалната експанзия в контекста на кризата не е вредна за устойчивостта, ако приетите от правителствата мерки са временни и постепенно се премахват, когато възстановяването е сигурно. Загриженост пораждат структурният характер на високите дефицити и това, че без подходяща стратегия за структурни реформи кризата може да има трайно въздействие върху производството и потенциалния растеж, което се застъпва с продължителното забавяне на растежа на БВП и с увеличаването на разходите вследствие на демографските тенденции.

9. Бюджетната политика не е устойчива, ако води до прекомерно натрупване на държавния дълг с течение на времето — сега или в обозримото бъдеще — и непрекъснато увеличаващо се обслужване на дългове. Устойчивостта изисква да се избягва прекомерното увеличение на държавните дългове, които са тежест за бъдещи поколения, и същевременно да се гарантират възможността на държавата да осигури необходимите обществени услуги, включително необходимата защитна мрежа за трудни времена, и способността ѝ да адаптира политиката си към новите предизвикателства.

10. Следователно трябва да има дългосрочна перспектива, за да се анализира дали на базата на сегашната политика държавните финанси са устойчиви. Оценката се основава върху дългосрочни прогнози[5] на държавните разходи, приходи и дефицита, които отчитат такива двигатели на разходите като демографското развитие и натрупване на дългове. За количествено определяне на рисковете за устойчивостта на публичните финанси на държавите-членки се използва установената концепция на липса на устойчивост. С този показател се измерва с колко трябва да се адаптират веднага и трайно данъците или разходите, за да се гарантира, че за прогнозирания период държавният дълг остава в управляеми граници. Пълна оценка обаче изисква да се вземат предвид и редица други показатели, например текущият дълг, условните задължения, запасът от държавни активи, данъчната тежест, прогнозираното развитие на средните пенсии и развитието на частно финансирани системи за пенсионно осигуряване, развитията на липсите на устойчивост в случай че не се вземат мерки, както и възможното укрепване на социалната защита в някои държави.

11. Увеличение на съотношенията на дълговете през идните десетилетия може да се избегне, може и трябва да се вземат политически мерки, за да се излезе от тенденцията на повишаване на дълговете. Дългосрочните сценарии, изложени в придружаващия доклад — като се изхожда от непроменена политика, т.е. не са включени мерки, които правителствата може би обмислят, но още не са приели — показват, че през идните десетилетия съотношенията на дълговете безмилостно ще се увеличат. Тези сценарии позволяват оценка на рисковете, пред които са изправени държавите-членки, но те не са неизбежни. Непроменени политически сценарии са най-актуални за оценките на дългосрочната устойчивост, но те не представляват реалистични прогнози за нито една държава. Те са полезни, за да покажат обема на политическите мерки, необходими за осигуряване на устойчиви публични финанси, както и последствията, ако не се вземат мерки. Този подход, използван още в доклада за устойчивостта от 2006 г., бе потвърден от Съвета ЕКОФИН от ноември 2006 г., който стигна до заключението, че такъв доклад следва да е базата за оценките на дългосрочната устойчивост в контекста на годишните програмите за стабилност и конвергентните програми.

12. Оценяването на дългосрочната устойчивост на бюджетната политика вече представлява неотделима част от бюджетния надзор в ЕС. В контекста на кризата и възстановяването обаче оценяването на устойчивостта се характеризира с по-голяма несигурност отколкото обикновено . От една страна, трудно се преценява изходното структурно финансово положение за 2009 г. Това е свързано с несигурността по отношение на потенциалния БВП и разликата между реалния и потенциалния БВП, както и по отношение на начина, по който данъчните приходи са повлияни от кризата, и по отношение на трайността и временния характер на взетите от правителствата мерки за подпомагане. Доколкото временните мерки, взети във връзка с кризата, не са напълно филтрирани от структурните дефицити, рискът за устойчивостта може да е надценен. От друга страна, ако не се приемат реформи за насърчаване на растежа, кризата може да окаже дълготрайно въздействие върху начина на растеж на нашите икономики през следващото десетилетие; в такъв случай с основните показатели на устойчивостта в придружаващия доклад рисковете биха се подценили.

4. Оценяване на устойчивостта по държави

13. Темата на дългосрочната устойчивост на публичните финанси и въздействието на застаряването на населенията върху бюджетите засяга всички държави-членки на ЕС. Но по отношение на степента на дългосрочния риск, на който са изложени, както и на източниците на този риск, има големи различия между държавите-членки. Тези различия са в резултат на следното: i) различни изходни финансови положения на консолидираните държавни бюджети за 2009 г., включително равнището на дълга и структурния дефицит; ii) различия във финансирането и обхвата на системите на социалната защита и iii) различия в потенциалния растеж, които са последствие от относителното равнище на развитието на съответната държава и от прогнозираните демографски развития.

14. На базата на количествените показатели на устойчивостта[6], на анализа на чувствителността на основните предположения и допълнителни фактори, като например размер на дълга, държавни активи и прогнози за пенсии се получава обща оценка на дългосрочните рискове за устойчивостта на публичните финанси, на които отделните държави-членки могат да са изложени[7]. На базата на тази методология и в съответствие с подхода, разработен и представен в Съобщението от 2006 г. и потвърден в Заключенията на Съвета ЕКОФИН от ноември 2006 г., държавите-членки се разделят на категории в зависимост от степента на дългосрочните рискове, на които са изложени, и от главните източници на тези рискове. В заключенията си Съветът отчита също така, че категоризирането, използвано в доклада за устойчивостта, осигурява важен инструмент за оценяване на предизвикателствата по отношение на устойчивостта, пред които са изправени държавите-членки.

15. България, Дания, Естония, Финландия и Швеция имат сравнително стабилно финансово положение и са извършили широкообхватни реформи на пенсионните системи през изминалите години. Въпреки че във всички тези държави кризата води до влошаване на бюджетното салдо и до значително увеличение на съотношенията на държавните дългове, тяхното структурно бюджетно положение продължава да бъде по-стабилно отколкото в повечето други страни на ЕС и следователно представлява нисък дългосрочен риск. Според прогнозите в България, Дания, Естония и Швеция увеличението на свързаните със застаряването на населението разходи ще бъде далеч под средното за ЕС. Във Финландия се прогнозира значително увеличение на разходите и кризата е причинила високи бюджетни разходи. Големият запас от финансови активи в сектора на социалното осигуряване обаче осигурява предпазен буфер, който смекчава влошаването на държавните бюджети.

16. Белгия, Германия, Франция, Италия, Унгария, Люксембург, Австрия, Полша и Португалия са държави с много различни характеристики по отношение на изходното бюджетно положение и на свързаните със застаряването на населението разходи. За Белгия, Германия и Австрия се прогнозира, че свързаните със застаряването на населението разходи са близо до или над средното за ЕС, но техните изходни бюджетни положения са сравнително стабилни, при положение че свързаното с кризата влошаване на държавните бюджети не се превърне в структурно. Макар че средносрочното консолидиране ще подобри показателите на устойчивостта, реформи за намаляване на свързаните със застаряването на населението разходи са неизбежни. За Белгия съотношението на дълга, което отново се покачва на над 100 % от БВП, представлява тежест и специфичен риск. За Люксембург се прогнозира най-силното в целия ЕС увеличение на свързаните със застаряването на населението разходи; рискът обаче се намалява от сегашния нисък размер на дълга и многото държавни финансови активи.

17. Във Франция, Италия, Унгария, Полша и Португалия не се очакват извънредно високи дългосрочни разходи във връзка със застаряването на населението. Техните изходни бюджетни положения обаче предполагат, че бюджетните им политики са неустойчиви, дори без да се отчете възможно увеличение на свързаните със застаряването на населението разходи. Във всички тези държави кризата и мерките в подкрепа на възстановяването водят до много бързо увеличение на съотношенията на дълговете, което за кратко време обезмисля успеха при консолидирането, постигнат за последните години. За Полша прогнозите сочат дългосрочно снижаване на свързаните със застаряването на населението разходи, тъй като пенсионното осигуряване преминава във финансирани системи; прогнозираното съкращение на разходите обаче е свързано и с рязко намаляване на съотношението на плащанията. Това може да постави въпроси за адекватността на пенсиите и да доведе до увеличаване на бедността при по-възрастните хора. В случая на Франция амбициозна фискална консолидация е неизбежна, веднага след стабилизиране на възстановяването, като тя ще представлява важна стъпка към подобряване на устойчивостта. В Португалия наскоро проведената реформа на пенсионната система допринесе много за подобряване на устойчивостта; но структурното бюджетно положение продължава да е доста небалансирано. В случая на Италия бърза амбициозна фискална консолидация е неизбежна, веднага след стабилизиране на възстановяването, за да се осигури сериозно намаляване на много високото съотношение на дълга[8]. По-малко осезаемата липса на устойчивост в Унгария е в резултат на реформа на пенсионната система и наскоро извършената фискална консолидация; трябва обаче да продължи коригирането на структурните дисбаланси от последните години, с цел да бъдат намалени дълговете. За тази група държави като цяло дългосрочният риск за устойчивостта е среден.

18. Липсите на устойчивост в Чешката република, Кипър, Ирландия, Гърция, Испания, Латвия, Литва, Малта, Нидерландия, Румъния, Словения, Словакия и Обединеното кралство са над 6 % от БВП, в Ирландия, Гърция, Испания, Словения и Обединеното кралство дори повече от два пъти толкова. В почти всички от тези държави липсите на устойчивост са в резултат на прогнозираното много голямо увеличение на свързаните със застаряването на населението разходи, което в повечето случаи се засилва от много дисбалансирано изходно положение, следователно те са изложени на по-висок дългосрочен риск. Това сочи, че преодоляването на липсите ще изисква както амбициозни програми за консолидиране, с които да се намаляват дълговете и дефицитите през идните години, така и основни реформи на системите за социална защита. По-специално това важи за Гърция, която е изправена пред второто по размера увеличение на свързаните със застаряването на населението разходи в целия ЕС, а много високото съотношение на дълговете допълнително застрашава устойчивостта. Възможно трайните последствия от кризата върху бюджетното положение и средносрочния растеж създават сериозни грижи на повечето държави с висок риск, по-специално Ирландия, Гърция, Латвия, Испания и Обединеното кралство, за които избягването на много бързото увеличаване на съотношенията на дълговете представлява политическо предизвикателство дори в средносрочна перспектива.

19. В много държави се забеляза влошаване на устойчивостта в сравнение с предишни оценки. В сравнение със ситуацията през 2006 г. липсите на устойчивост са по-големи в повечето държави, и десет от тях (Ирландия, Испания, Латвия, Литва, Малта, Нидерландия, Австрия, Полша, Словакия и Обединеното кралство) принадлежат вече към по-висока категория на риска. В най-засегнатите от кризата държави влошаването на устойчивостта е особено тежко. От друга страна, благодарение на консолидирането и реформите на пенсионните им системи Унгария и Португалия преминаха от групата на държавите с по-висок риск към тази на държавите със среден риск.

5. Устойчивост на публичните финанси за възстановяваща се икономика: политически предизвикателства

20. Влошаването на публичните финанси във връзка с кризата и прогнозираното увеличение на разходите вследствие на демографските промени изправят политиката пред сериозни предизвикателства. Предвид сегашната бюджетна ситуация, прогнозираните промени в структурата на населението и дългосрочните сценарии за икономически растеж държавните дългове на много държави значително ще се повишат. Въпреки че в момента лихвените проценти са ниски, рязко нарастващото издаване на държавни облигации, след като икономиките излязат от кризата, ще накара лихвените проценти да се покачат и ще намалят инвестициите. Публичните финанси, включително системите на социалната защита, смекчиха икономическото и социалното въздействие на кризата. Независимо от необходимостта да се продължи подкрепянето на икономиката и да се избегне задушаването на започващото възстановяване мерките за подобряване на бюджетната устойчивост, определени в програмите за стабилност и конвергентните програми на държавите-членки, следва да се прилагат решително и веднага, щом като условията го позволят, за да се избегне по-сериозно коригиране на по-късен етап.

21. В миналото високите съотношения на дълговете често са били коригирани с бърз икономически растеж. С отрицателното въздействие на демографските развития върху потенциалния растеж значението на насърчаващи производителността реформи ще продължава да се увеличава. Намаляването на съотношенията на дълговете трябва да е резултат от комбинация на фискална консолидация и структурни реформи в подкрепа на потенциалния растеж.

22. Бързо и неустойчиво увеличение на държавните дългове през следващите десетилетия може да се избегне. Стратегията за подготовка за икономическите въздействия на демографските промени се прилага от Европейския съвет от 2001 г. в Стокхолм. Тя включва i) намаляване на дълговете и дефицитите, ii) повишаване на трудовата заетост и iii) реформи на системите за социална защита. Тази стратегия доказа успешността си и запазва приложимостта си. Причинената от кризата макроикономическа ситуация обаче промени контекста, възможния начин на прилагане, относителната тежест на компонентите ѝ и спешността на прилагането ѝ. Докато преди кризата трите стълба на стратегията представляваха опции, от които държавите имаха възможност да избират, сега и трите са наложителни за повечето държави-членки на ЕС.

23. Първият елемент на насочената към устойчивост стратегия е свързан с необходимостта да бъде намален дългът, като се постига и се поддържа стабилен основен бюджетен баланс. За десетилетието преди кризата в няколко държави бе осъществена амбициозна консолидация. Държавите-членки, които са постигнали средносрочните си цели в съответствие с Пакта за стабилност и растеж, успяха да намалят съществено съотношенията на дълговете си и подобриха своите показатели на устойчивостта. Това им предостави ново поле за действие при прилагането на антициклична експанзионистична политика, когато през втората половина на 2008 г. кризата се разрази с пълна сила.

24. Преодоляването на сегашната икономическа и финансова криза без решителна фискална консолидация няма да е достатъчно, за да се сведат държавните дългове до устойчиви равнища. Прогнози, които изхождат от връщането на растежа към дългосрочния път от времето преди кризата, показват, че без консолидация още през 2014 г. съотношението на брутния дълг спрямо БВП в ЕС общо може да достигне 100 % и да продължи да расте и след това. Усилия за консолидация в размер на 0,5 % от БВП годишно, докато се постигнат средносрочните цели на държавите-членки[9], само биха стабилизирали съотношението на дълговете на около 100 % от БВП, ако отнеме повече време растежът да се върне към тенденцията от преди кризата. Следователно бюджетните политики трябва постепенно да се насочват отново към устойчивостта, въпреки че фискалната подкрепа трябва да продължи докато възстановяването е сигурно.

25. Бързото намаляване на съотношението на дълговете ще зависи и от редовна продажба на активи, натрупани в подкрепа на финансовия сектор, както и от ефикасно управление на условните задължения[10]. Подходящото преустановяване на държавни мерки за подпомагане на финансовия сектор трябва да съчетава необходимото запазване на финансовата стабилност със средносрочната цел да се върне на сектора жизнеспособността и функционирането му като конкурентоспособен пазар и да се защитят интересите на данъкоплатците в съответствие с политиката за държавните помощи.

26. Вторият елемент на стратегията се отнася до повишаване на трудовата заетост. Структурните реформи, по-специално тези, които целят подобряване на функционирането на трудовите пазари, допринесоха за увеличаване на трудовата заетост сред по-възрастните работници и жените, както и за повишаване на потенциала за растеж. Повишаването на трудовата заетост преди кризата беше важна стъпка към устойчивостта, защото донякъде се противодействаше на ефекта, който намаляването на населението в трудоспособна възраст има върху растежа. Сега, когато заетостта намалява и безработицата се увеличава, трябва да се избегне проявата на продължителна циклична безработица, увеличаване на дългосрочната безработица и намаляване на нивото на заетост. Има широк консенсус относно редица европейски принципи[11] за смекчаване на въздействието на кризата, задвижване на трайно възстановяване и допринасяне за потенциален растеж в дългосрочен план: приоритет трябва да се отдава на мерки, насочени към намаляване на разходите за адаптиране и към ускоряване на промените на пазара на труда. Политическите мерки следва да действат в синергия със социалната цел да се подкрепят приходите на гражданите в най-неравностойно положение, което само по себе си ще допринесе за стимулиране на общото търсене. Краткосрочните мерки против кризата не бива да противоречат на дългосрочните стратегии за реформа, нито на прилагането на принципите на „гъвкавата сигурност“ (съчетаване на гъвкавост на пазара на труда с трудова осигуреност) в рамките на Лисабонската стратегия. По-специално държавите-членки следва да се въздържат от такива политики за смекчаване на въздействието на по-високата безработица и промишленото преструктуриране като схеми за ранно пенсиониране. В страните от еврозоната политиките в областта на пазара на труда, посредством влиянието си на разходите за труд на единица продукция, следва да улеснят и структурните адаптации, по-специално с оглед на преодоляване на съществените различия в международната конкурентоспособност.

27. Основна поука от миналите финансови кризи е възможното отрицателно въздействие върху потенциалния растеж и необходимостта от структурни адаптации, преразпределения и иновации, за да му се противодейства. Поради това структурните реформи трябва да играят съществена роля в една обща стратегия, която цели връщането на икономиките към устойчиво развитие на растежа и бюджета. Програмите за реформи, насочени към укрепване на потенциалния растеж, следва да бъдат съобразени със специфичните условия във всяка държава-членка и да включат не само горепосочените мерки за подобряване на пазарите на труда и увеличаване на нивото на заетост, но и пълното използване на Единния пазар, реформи за по-добро функциониране на триъгълника на знанието на ЕС (образование, научни изследвания и иновации), които допринасят за технологичното развитие и повишаване на производителността, и усилия във връзка с екологосъобразните технологии.

28. Необходими са и реформи на системите за социална защита – третият елемент на стратегията. За много държави-членки първичните излишъци, които биха били необходими за намаляване на дълговете и обезпечаване на пълното предварително финансиране на свързаните със застаряването на населението разходи, са нереалистично високи. Тези първични излишъци са далече над нивата, регистрирани някога в държави-членки на ЕС, и трябва да бъдат поддържани за дълго време.

29. Главният политически лост за осигуряване на устойчивост е реформа на пенсионните системи и системите за здравеопазване. По отношение на пенсиите реформите може да са различни, като няколко държави вече са осъществили такива или ги обмислят. Те варират от промени в правилата за придобиване на пенсионни права, по-добро свързване на пенсиите с внесените по време на трудовия стаж вноски, повишаване на законно установената пенсионна възраст, по-строги изисквания за допустимост до отстраняване на стимули за ранно пенсиониране. В няколко държави бъдещите пенсионери са призовани да допълнят законните си пенсии със собствени спестявания и лично пенсионно обезпечение. Развитията на финансовите пазари по време на кризата обаче показаха рисковете, свързани с преминаване на голяма част от пенсионното осигуряване в частно управлявани фондови схеми, и намалиха политическата и социална подкрепа за реформи, които излагат голяма част на пенсиите на колебанията на пазара. Комисията ще продължи да сътрудничи със Съвета и държавите-членки, за да извлече поуки за оформянето на финансирани схеми и целевите получатели и по този начин да обезпечи адекватно и устойчиво частно пенсионно осигуряване. Всяка държава ще трябва сама да определи реформите, които най-добре отговарят на нейните характеристики и социални предпочитания, и желателно е да ги осъществи с взаимно съгласие. Повишаването на действителната пенсионна възраст, която да отразява по-дългата продължителност на живота, се обмисля в няколко държави-членки и заслужават повече внимание. Допълнително към средно- до дългосрочните спестявания за държавните разходи повишаването на законно установената и на действителната пенсионна възраст допринася и за увеличаване на процента на работещото население и за ограничаване на спада на потенциалния БВП. Освен това удължаването на трудовия стаж и съответното придобиване на пенсионни права ще има положително влияние върху доходите на пенсионерите.

30. Прогнозираното дългосрочно увеличение на разходите за здравеопазване е огромно и само по себе си представлява риск за устойчивостта. Предвид сложните и почти непредвидими механизми на напредъка в медицинските технологии, които досега представляваха значителна част от повишените разходи, прогнозите може дори да подценят бъдещите разходи. Освен това в някои от държавите необходимостта от подобряване на обема и качеството на здравните услуги и от разширяване на институционализираните дългосрочни грижи за по-възрастните хора може да окаже допълнителен натиск върху публичните финанси. Поради многостранния си характер реформата на здравеопазването трябва да включва няколко сложни теми: как здравната система може да стане по-ефикасна, как да се разпределят ресурсите между профилактиката и лечението, как да се поддържа адекватен състав на работната сила в областта на здравеопазването, как да се разпределя финансирането между пациентите, системите на общественото осигуряване и частните застрахователи, до каква степен да има конкуренция между предоставящите здравни грижи, как да се оценяват и управляват ефикасно технологиите, за да се постигне по-голяма ефикасност и се осигурят висококачествени услуги на разумни цени, както и етични въпроси, например за достъп до скъпи лечения.

31. Тъй като публичните ресурси са недостатъчни, трябва да се подобри качеството на публичните финанси. Модернизирането на обществените услуги и намаляването на непродуктивните разходи помагат да се ограничи увеличаването на дълговете, освобождават ресурси за инвестиции в области, които насърчават растежа, като образование, научни изследвания и иновации, и за други политически цели (в социалната област, в екологията и здравеопазването) и засилват стимулите за увеличаване на производствения капацитет на икономиката. Фискалната консолидация посредством повишаването на допълнителните приходи следва да вземе под внимание стимулиращите въздействия, ефективността и конкурентоспособността, да се съсредоточи върху мерките, които водят до най-малко негативни последици, по-специално върху нивото на заетостта и натрупването на капитал, и същевременно да отговарят и на други цели (например екологични данъци).

6. Заключение

32. Наличните дългосрочни прогнози показват, че ако не се положат амбициозни усилия за консолидиране на държавните бюджети и прилагане на структурни реформи, през следващите десетилетия ще има непоносимо увеличаване на разходите за лихвите по дълговете и за пенсиите, както и за здравеопазването и дългосрочните грижи. Увеличаването на държавните разходи и перспективата на все повече нарастващ дълг ще попречат на устойчиво и дълготрайно възстановяване, както и на балансиран икономически растеж.

33. Успешната фискална експанзия за противодействие на рецесията и дългосрочната бюджетна устойчивост не са несъвместими. Бюджетните мерки за укрепване на доверието и подпомагане на търсенето водят до успех само, ако пазарите и общественото мнение ги възприемат като временни и съвместими с дългосрочната устойчивост. Обратно, ако икономическите оператори очакват трайно увеличаване на дълга, бюджетното подпомагане ще загуби ефикасността си и може дори да действа отрицателно, по-специално когато връхната точка на кризата е премината и се навлиза във фаза на възстановяване.

34. Опитът от миналото показва, че кризите, разкривайки необходимостта и спешността от структурни реформи, представляват шанс, от който правителствата могат да се възползват за решаващи пробиви в структурните реформи. Сега е моментът да се определят бюджетните стратегии за излизане от кризата, насочени към постигането на амбициозни и реалистични средносрочни цели, и тези стратегии трябва да се осъществяват по съгласуван начин, веднага след стабилизиране на икономическото възстановяване, като се взимат предвид конкретните ситуации на отделните държави. За да подкрепят необходимите реформи и насърчават достоверността на бюджетните адаптации (които неизбежно ще продължават с години), държавите-членки може би ще трябва да доразвиват и собствените си институционални разпоредби за насърчаване на стабилността. Във връзка с Пакта за стабилност и растеж устойчивостта на задлъжнялостта следва да играе много важна и ярка роля в надзорните процедури.

35. На фона на въпроса за устойчивостта и необходимостта да се подкрепи зараждащото се възстановяване, Комисията препоръча да се коригира неравновесието в онези държави, които в момента имат прекомерен дефицит. С оглед на това държавите-членки следва да си поставят амбициозни и реалистични цели и в програмите си за стабилност конвергентните си програми. В тези програми следва да се отдели специално внимание на насочените към устойчивост стратегии.

[1] „Long-Term Sustainability of Public Finances in the EU“, European Economy , 4/2006 и Съобщение на Комисията COM (2006) 574 окончателен, 12.10.2006 г.

[2] Заключения на Съвета относно „Устойчивостта на публичните финанси“, 7 ноември 2006 г.

[3] Неофициална среща на държавните или правителствените ръководители на ЕС „Договорени формулировки с оглед на срещата на високо равнище на Г-20 в Питсбърг“, Брюксел, 17 септември 2009 г.

[4] „Европейски план за икономическо възстановяване“, Съобщение на Комисията до Европейския Съвет, COM (2008) 800, 26.11.2008 г.

[5] „Доклад от 2009 г. за застаряването на населението“, съвместен доклад на Комисията и Комитета по икономическа политика European Economy , 2, и Съобщение на Комисията „Справяне с последиците от застаряването на населението в ЕС“, COM(2009) 180, 21.4.2009 г.

[6] Показатели на устойчивостта предполагат, че свързаните със застаряването на населението разходи (за пенсии, здравеопазване, дългосрочни грижи, безработица и образование) ще се развиват в съответствие с демографските прогнози и постоянството на съотношението на приходите и други първични разходи спрямо БВП.

[7] Придружаващият доклад съдържа подробно разяснение на използваната методология и на различните алтернативни сценарии.

[8] Според прогнозите то ще бъде над 116 % от БВП към края на 2010 г. — най-високото съотношение от създаването на еврото.

[9] Това е референтната стойност за скоростта на консолидирането в ПСР.

[10] Гаранции за облигации или заеми, издавани от банки, структури със специална цел („bad banks“) и други учреждения.

[11] „Движеща сила за възстановяването на Европа“, Съобщение на Комисията за пролетното заседание на Европейския съвет, COM (2009) 114, 4.3.2009 г.