BG Официален вестник на Европейския съюз C 339/49

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно мерките за гарантиране на сигурността на доставките на газ и за отмяна на Директива 2004/67/EО“,

COM(2009) 363 окончателен — 2009/0108 (COD)

(2010/C 339/11)

Докладчик: г-н SANTILLÁN CABEZA

На 4 септември 2009 г. Съветът на Европейския съюз реши, в съответствие с член 95 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно мерките за гарантиране на сигурността на доставките на газ и за отмяна на Директива 2004/67/ЕО“

СОМ(2009) 363 окончателен.

На 29 септември 2009 г. Бюрото на Европейския икономически и социален комитет възложи на специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“ да подготви работата на Комитета по този въпрос.

Предвид неотложното естество на работата, на 459 -ата си пленарна сесия на 20 и 21 януари 2010 г. (заседание от 20 януари 2010 г.) Европейският икономически и социален комитет реши да определи г-н SANTILLÁN CABEZA за главен докладчик и прие настоящото становище с 173 гласа „за“ и 4 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 Подмяната на действащото законодателство с цел да се гарантират доставките на природен газ се вписва в пакета от спешни мерки, които се приемат в отговор на тежките последствия от прекъсването на доставките.

1.2 ЕИСК подкрепя проекта за регламент, чиято цел е да гарантира доставките на природен газ в Европейския съюз.

1.3 Избраният юридически инструмент, който ще замени Директива 2004/67/ЕО относно мерките за гарантиране сигурността на снабдяването с природен газ (1), е подходящ, защото дава възможност за по-бързо и по-единно прилагане. Проблемът е спешен и сериозен и това принуждава отговорните лица да действат възможно най-бързо за въвеждане на мерки за предотвратяване на прекъсванията на доставките.

1.4 ЕИСК оценява положително факта, че с предложението се определят действията, които са длъжни да предприемат отговорните власти (инфраструктури, превантивни мерки, планове за действие при извънредни ситуации) и по този начин се намалява значително свободата на преценка, която предоставя директивата от 2004 г.

1.5 Тъй като в предложението на Комисията компетенциите не са възложени достатъчно ясно, Комитетът предлага да се определи ясно кои се възлагат на публичните власти (Комисията и компетентните национални органи) и кои се полагат на предприятията и частните дружества.

1.6 ЕИСК обръща внимание върху правата на потребителите, които не са отчетени в достатъчна степен в проекта по отношение на следните аспекти: прехвърляне на разходите за тези мерки върху цените, изясняване на понятията „битови потребители“ и „защитени потребители“, правото на информация при спешни ситуации и т.н.

1.7 Както е посочено в параграф 5.3, необходимо е да се въведат санкции за държавите-членки, които не изпълнят задълженията си относно сигурността на доставките.

1.8 ЕИСК препоръчва да се предвиди специална защита за домакинствата и дребните потребители на газ при извънредни ситуации.

1.9 ЕИСК счита, че всички доставчици на услуги трябва да бъдат еднакво отговорни за доставките, до равнището на възможностите си, без да се приемат изключения.

1.10 Проектите за алтернативни газопроводи (като Северен поток или Набуко) ще предоставят устойчиви решения в средносрочна и дългосрочна перспектива. Но докато се чака мерките, предвидени в регламента, да станат напълно оперативни, е необходимо да се приемат превантивни мерки, за да се избегне повторение на кризата от януари 2009 г.

1.11 ЕИСК подчертава, че е важно да се въведат колкото се може по-скоро мерките, предвидени в Третия енергиен пакет, между които изготвянето на национални планове за действие в областта на енергията, насочени към борба с „енергийната бедност“, независимост на регулаторните органи и защита на уязвимите потребители.

1.12 ЕИСК отбелязва ползата от започване на дебат за либерализацията на енергийния пазар, която досега беше основна политика на ЕС, предвид факта, че тя не постигна целта за диверсификация на източниците и гарантиране на снабдяването. Освен това либерализацията доведе до значителни загуби на квалифицирани работни места.

1.13 Необходимо е да се подчертае, че ефикасността на проекта за регламент, както и на другите приети мерки, зависи основно от солидарността и желанието за сътрудничество между държавите-членки на ЕС.

1.14 Важно е също да се засилят правомощията на Комисията за координация на мерки при извънредни ситуации, за да се избегнат едностранни решения, които могат да отслабят позицията на ЕС спрямо трети страни.

2. Мотив на предложението за регламент

2.1 Една четвърт от цялата консумирана енергия в ЕС е газ, а 58 % от този газ е внос. 42 % от вносния газ идва от Русия. Приблизително 80 % от европейския внос на руски газ минава през Украйна (между 300 и 350 милиона кубически метра на ден). Зависимостта на осемте нови държави-членки от Източна Европа от руския газ е средно 77 % (работен документ на Комисията SEC(2009) 977 окончателен). Тъй като е силно зависим от външни източници, от години ЕС е загрижен за сигурността на доставките на газ и това доведе до приемане на директивата от 2004 г (1). През 2006 г. конфликт между Газпром (Русия) и Нафтогаз (Украйна) стана причина за временно прекъсване на доставките.

2.2 На 13 ноември 2008 г. Комисията публикува Съобщение COM(2008) 769 за прилагането на директивата от 2004 г., в което отбеляза необходимостта от изменения.

2.3 На 1 януари 2009 г. насред зима Газпром прекъсна отново доставките на газ през Украйна, с което постави в тежко положение 18 европейски държави. Макар че по принцип въпросът беше търговски и се отнасяше до цената на газа, последиците от него и факта, че бяха засегнати много държави-членки на ЕС, наложи енергичната намеса на Европейската комисия. Конфликтът приключи с подписването на споразумение между предприятията (19 януари 2009 г.), но неговата продължителност, големите щети и силната зависимост на Европа от руския газ биха тревога.

2.4 След „срещата на върха за газа“ („Природен газ за Европа: сигурност и партньорство“, София, април 2009 г.), на която присъстваха представители на страни от района на Каспийско море, Централна Азия, Черно море, Балканите, САЩ, Русия и ЕС, предложението за регламент, за което се отнася настоящото становище, се опитва да предложи решение на посочените проблеми, като липса на координация между държавите-членки или недостатъчно добре определените задължения на различните отговорни фактори. Ето защо правилно беше решено, вместо да се внасят частични изменения, да се замени изцяло директивата от 2004 г.

3. Съдържание на предложението за регламент

3.1 Отговорност за сигурността на доставките

3.1.1 Сигурността на доставките на газ е задача на предприятията за природен газ, компетентните органи на държавите-членки, индустриалните клиенти на газоснабдяването и Комисията, всеки в неговата сфера на отговорност (член 3.1). Необходима е висока степен на сътрудничество между тях.

3.1.2 В срок от 12 месеца след влизането в сила, компетентният орган на всяка държава-членка ще изготви, след консултации със заинтересованите страни и обмен на информация с другите национални органи и Комисията, план за превантивни действия и план за действия при извънредни ситуации. След консултации с Европейската мрежа от оператори на преносни системи на газ (ENTSO-G) и Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER), Комисията може да препоръча да се изготви общ план на транснационално равнище.

3.1.3 Мерките, с които ще се гарантира сигурността на доставките, са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и не изкривяват ненужно конкуренцията, нито функционирането на вътрешния пазар (член 3, параграф 5).

3.2 План за превантивни действия

3.2.1 Планът за превантивни действия трябва да включва мерки в областта на инфраструктурата, оценка на риска, мерки за преодоляване на идентифицираните рискове и информация за съответните задължения за обществена услуга. Планът трябва да се актуализира на всеки две години (член 5).

3.2.2 Инфраструктура за доставки. В случай на прекъсване на най-голямата инфраструктура за доставки на газ, трябва да се гарантира, че останалата инфраструктура има капацитета да доставя необходимите количества газ за задоволяване на общото търсене на газ в района за период от шестдесет дни на изключително голямо търсене на газ по време на най-студения период според статистиката за последните години (член 6.1). Показателят N-1 описва капацитета на газовата инфраструктура да доставя газ при максимално търсене в района на изчислението в случай на прекъсване на най-голямата инфраструктура (Приложение 1 на предложението).

3.2.3 Мерки за осигуряване на доставките. Компетентният орган трябва да гарантира доставките на газ към защитените от държавата клиенти (домакинства, учебни заведения, болници и др.), като избягва дискриминацията и не създава ненужна тежест за новите участници на пазара и за малките предприятия (член 7).

3.2.4 Оценка на риска. Тя ще бъде задължителна за органите съгласно определени критерии (член 8).

3.3 План за действия при извънредни ситуации и нива на опасност

3.3.1 Съдържанието на плана е подробно описано в проекта (по-специално са определени задачите на отговорните субекти; процедурата, която трябва да се следва в случай на извънредни ситуации; механизмите за сътрудничество между държавите и др.). Определят се три основни нива на опасност според сериозността на заплахата: ранно предупреждение, тревога и извънредна ситуация (член 9, параграф 1 и член 9, параграф 2).

3.3.2 Комисията разполага с широки възможности за действие, тъй като може да проверява „дали обявяването на извънредна ситуация е оправдано и дали не създава ненужна тежест за предприятията за природен газ и за действието на вътрешния пазар“. Тя може също така да поиска от компетентния орган да промени, дори да отмени мерките, които създават ненужна тежест или не са достатъчно оправдани (член 9, параграф 6).

3.3.3 Комисията може да обяви извънредна ситуация на Общността по искане на един от компетентните органи (една от възможностите) и определя засегнатите от мярката географски райони. Основната ѝ задача е да координира действията на компетентните органи, в което ще бъде подпомагана от Координационната група по природния газ (член 10, параграф 1).

3.4 Координационна група по природния газ

3.4.1 Създадена с директивата от 2004 г., Координационната група по природния газ е съставена от представители на компетентните органи, ACER, ENTSO-G и „представителни органи на съответната промишленост и съответните потребители“. Комисията взема решение относно състава на групата и я председателства (член 11).

3.4.2 Координационната група по природния газ подпомага Комисията в осъществяването на превантивните действия, предвидени в регламента.

3.5 Обмен на информация

3.5.1 В случай на извънредна ситуация на национално равнище, на компетентния орган ежедневно се предоставя информация по въпроси като часовия дебит на газоподаването на всички трансгранични входни и изходни пунктове, а в случай на извънредна ситуация на Общността, се предвижда възможност Комисията да поиска информация от компетентния орган по различни въпроси, по-конкретно информацията, с която този орган разполага (от член 12, параграфи 1- 5).

3.5.2 Комисията трябва също да бъде уведомена за съществуващите междуправителствени споразумения, сключени с трети държави, които имат отражение върху доставките на газ (член 12, параграф 6). Предвижда се още компетентният орган да изпраща на Комисията годишен доклад (член 13).

4. Общи бележки

4.1 Замяната на директивата от 2004 г. е част от пакет от мерки, приети с цел да се гарантира сигурността на доставките, по-специално Директива 2009/73/EО на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО, Регламент (ЕО) № 713/2009 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Агенция за сътрудничество между регулаторите на енергия и „Третия енергиен пакет“ за вътрешния енергиен пазар (2). От основно значение е всички тези мерки да бъдат изпълнени стриктно и в срок.

4.2 ЕИСК приветства разглежданото предложение за регламент, което е неизбежно, предвид гореизложеното. По отношение на вида законодателен инструмент, Комитетът счита, че регламентът е подходящ поради бързината на влизане в сила на мерките и еднаквото прилагане.

4.3 ЕИСК одобрява предложението да се подобри значително координацията на реакция при извънредни ситуации и да се ограничи свободата на преценка, съществуваща в момента. Предложението укрепва възможностите на Комисията и това е положително.

4.4 Комитетът оценява също като много положително подробното изготвяне на планове и мерки за извънредни ситуации, като отбелязва, че за изпълнението им ще се изискват сериозни материални и човешки усилия от страна на различните отговорни субекти.

4.5 Друг положителен аспект е уточняването на задълженията на различните отговорни субекти в областта на инфраструктурите, по отношение на конкретна заплаха (принципът N-1). Същевременно трябва да се подчертаят високите разходи за някои държави-членки, засегнати от изграждането на инфраструктури в изпълнение на регламента.

5. Специфични бележки

5.1 Комитетът счита, че е целесъобразно да се разграничат отговорностите и правомощията на публичните органи, посочени в член 3, параграф 1 и тези на предприятията и частните дружества. Затова предлага нов текст, за да се уточни:

— Сигурността на снабдяването с газ е задължение на компетентните органи на държавите-членки и на Комисията, в областите на тяхната отговорност.

— Предприятията за природен газ и индустриалните клиенти на газоснабдяването трябва да си сътрудничат и да прилагат мерките, приети от компетентните органи.

5.2 ЕИСК счита, че в предложението за регламент (и при необходимост прилагането му във всяка държава-членка) трябва да се отчитат в по-голяма степен правата на потребителите, поне по отношение на следните аспекти:

а) Цени. Тъй като разходите за мерките биха могли да паднат, изцяло или частично, върху потребителите чрез тарифите, следва да се припомни, че в демократичните общества властите трябва да вземат предвид икономическото и социалното положение на потребителите, когато вземат решения по този въпрос.

б) Изясняване на понятията „битови потребители“ и „защитени потребители“, които са описани само общо в проекта (съображение 18, където се споменават „училища“ и „болници“). Следва да бъде включен по-подробен, макар и не изчерпателен списък.

в) Право на информация. Потребителите трябва да разполагат с точна информация относно мерките, предприемани от властите, прогнозите във връзка с развитието на ситуацията, организациите, към които могат да се обръщат и т.н. Тези аспекти не са упоменати в предложението за регламент.

5.3 ЕИСК счита, че е необходимо да се гарантира, така както е посочено в предложението за регламент, че всички държави-членки ще са в състояние да осигурят снабдяването на крайните си клиенти до 2014 г. За целта трябва да предвидят или да изградят мрежа от N-1 или да предвидят съответния капацитет за снабдяване. Държавите-членки ще изготвят доклади през 2011 и 2014 г. за мерките, които са предприели за постигане на тази цел. Ако дадена държава-членка не постигне необходимото равнище, останалите държави-членки ще бъдат освободени от задължението да осигурят доставки на газ в случай на дефицит на снабдяването.

5.4 Според ЕИСК домакинствата и дребните потребители трябва да се ползват от специална защита във всички държави-членки в случай на прекъсване на доставките. За целта държавите-членки трябва да се ангажират да осигурят газоснабдяването и отоплението в съответствие с действащото законодателство.

5.5 ЕИСК счита, че в случай на недостиг в доставките, всички доставчици на услуги в газовия сектор трябва да бъдат еднакво задължени да предприемат необходимите извънредни мерки. Само така ще може дългосрочно да се гарантира справедлива и недискриминационна конкуренция на пазара на газ в ЕС. Изключенията, предвидени в предложението на Европейската комисия за новите участници на пазара и малките предприятия (член 7, параграф 3), би трябвало да се премахнат.

5.6 В ход са проекти за изграждане на алтернативни газопроводи, които в средносрочна и дългосрочна перспектива ще разрешат трайно проблема. На 5 ноември 2009 г. правителствата на Швеция и Финландия (правителството на Дания вече беше направило това) дадоха разрешение за построяване на Северен поток - два успоредни газопровода, които ще доставят газ от Русия до Германия през Балтийско море. Предвиденият срок за пускане в експлоатация е 2011-2012 г. Проектът Набуко, ръководен от австрийския консорциум OMV и подкрепян от ЕС и САЩ, има за цел да доставя газ за Европа от областта на Каспийско море, Централна Азия и Средния и Близкия Изток, без да преминава през Русия. Той се конкурира с проекта Южен поток (Газпром – ENI) за пренос на руски газ за България и други райони на Европа. Въпреки това сигурността на доставките на газ буди загриженост в близко бъдеще и особено през зимата, като се има предвид, че мерките, предвидени в проекта за регламент, няма да влязат в сила до 2011 г. ЕИСК не се съмнява, че европейските и националните власти ще действат превантивно, за да не се повтарят кризи, подобни на тази от януари 2009 г. Би могло да се обсъди създаването на звено за извънредни ситуации, което ще има правомощия да взема спешни мерки.

5.7 Във връзка с целта на разглежданото предложение, ЕИСК подчертава значението на споразумението ЕС-Русия, подписано в Москва на 16 ноември 2009 г., относно механизма за ранно предупреждение („early warning system“) в случай на проблеми с доставките, както и демонстрираната воля за сътрудничество между двете страни в областта на енергетиката по време на срещата на върха в Стокхолм на 18 ноември 2009 г.

5.8 Мерките, предвидени в Третия енергиен пакет, допълват мерките, предвидени в предложението за регламент, по тази причина е важно те да влязат в сила. Сред тях следва да се отбележат изготвянето на национални планове за действие в областта на енергията, насочени към борба с „енергийната бедност“, независимостта на регулаторните органи и защитата на уязвимите потребители чрез забрана за прекъсване на захранването в критични моменти.

5.9 ЕИСК е на мнение, че съответните политически инстанции в ЕС трябва да преразгледат политиката за либерализация на пазара на газ, защото тя е в противоречие със сигурността на снабдяването. В този смисъл Evеrt Faber van der Meulen (коордиратор обучение ЕС, Университета в Leiden) критикува „либералния уклон“ на Комисията, твърдейки, че либерализацията трябва да се разглежда само като „дългосрочна цел“. (Вж. „Gas Supply and EU–Russia Relations“). Опитът показва, че дерегулацията на пазара не доведе до увеличаване на инвестициите в чисти енергии, нито подобри диверсификацията на доставките. Като пример може да бъде посочен случаят с Обединеното кралство: „Призивът за обратен завой в продължилата две десетилетия правителствена политика, с която се създаде един от най-либерализираните пазари на енергия, дойде в момент, в който председателстваният от лорд Търнър Комитет по изменението на климата заключи, че дерегулираните пазари не са довели до необходимите инвестиции за производство на енергия при ниски въглеродни емисии и за диверсифициране на доставките“ („U-turn urged on UK energy policy“, Financial Times, 12 октомври 2009 г.). От друга страна, процесът на либерализация и приватизация на енергийния сектор доведе до значителни загуби на квалифицирани работни места. Счита се, че либерализацията на пазара на електроенергия е довела до загуба на 34 % от работните места в ЕС-15 (примери за загуби в държавите-членки: Германия - 34 %, Италия - 40 %, Нидерландия - 39 %, Испания - 34 %, Швеция - 33 %), докато в случая с газа в 12 държави-членки (CZ, DK, DE, ES, IT, LV, LT, HU, AT, PT, SI, FI) е отчетена загуба на 12 % само за четири години. (Hermann, C. and R. Atzmüller (2008) „Liberalisation and Privatisation of Public Services and the Impact on Employment, Working Conditions and Labour Relations“ Transfer, лято 2008 г., том 14, номер 2, стр. 303).

5.10 ЕИСК отбелязва, че поради сложността на материята и стратегическия ѝ характер, държавите-членки ще трябва да вземат основни решения относно сигурността на доставките, които да допълнят тези в настоящото предложение, като тези за транспортните мрежи, възобновяемите енергийни източници, икономията на енергия. В крайна сметка кризата от 2009 г. очерта необходимостта от укрепване на солидарността и сътрудничеството в ЕС при извънредни ситуации. Разглежданият регламент е сериозна крачка в тази посока, но неговата ефикасност зависи от стриктното му прилагане в предвидените срокове.

Брюксел, 20 януари 2010 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Mario SEPI

(1) ОВ L 127, 29.4.2004 г., стр. 92.

(2) ОВ L 211 от 14.8.2009, стр. 94; ОВ L 211, 14.8.2009 г., стр. 1.