BG    BG BG 
BG    BG  ЕВРОПЕЙСКА  КОМИСИЯ  
Брюксел , 8.12.2010 
SEC(2010) 1497 окончателен  
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
РЕЗЮМЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  
  
Придружаващ  документ  към 
  
СЪОБЩЕНИЕ  НА КОМИСИЯТА  
 
Засилване  на санкционните  режими  в сектора  на финансовите  услуги  
{SEC(2010) 1496 окончател eн} 
{COM(2010) 716 окончател eн} 
 
BG 2   BG 1. ВЪВЕДЕНИЕ  
Финансовата  криза  породи  съмнения  дали  правилата  за финансовите  пазари  винаги  се 
спазват  и прилагат  както  трябва .  
В резултат  на получения  през 2007 г. от Съвета  по икономическите  и финансовите  
въпроси  (ЕКОФИН ) политически  мандат , Комисията  съвместно  с комитетите  на 
надзорниците  проведе  проучване  на съгласуваността , равностойността  и 
действителното  прилагане  в държавите -членки  на санкционните  правомощия  по 
отношение  на европейския  сектор  на финансови  услуги .  
2. ОПРЕДЕЛЯНЕ  НА ПРОБЛЕМА   
Предварителният  анализ , проведен  въз основа  на предоставената  от комитетите  на 
надзорниците  информация , откроява  някои  различия  и недостатъци  на 
националните  санкционни  режими , които  не винаги  осигуряват  достатъчно  
ефективни , съразмерни  и възпиращи .  
Административно  налаганите  имуществени  санкции  се различават  значително  в 
отделните  държави -членки , в т.ч. за едно  и също  нарушение , като освен  това се смята , 
че в някои  от тях те са твърде  малки . Във финансовия  сектор , където  голяма  част от 
потенциалните  нарушители  са финансови  институции  с огромни  обороти , наказания  от 
няколко  хиляди  евро  не биха  могли  да имат  достатъчен  възпиращ  ефект .  
Някои  държави -членки  не разполагат  с важни  видове  санкционни  правомощия  
(например  отнемане  на лиценз ) за някои  нарушения , които  могат  да се окажат  
необходими  за едно  ефективно  санкциониране .  
Различия  са налице  и по отношение  на подлежащите  на санкциониране  лица : в някои  
държави -членки  санкциите  не се прилагат  за физически  или юридически  лица . 
Следователно  тези лица  се третират  по различен  начин  при дадено  нарушение  в 
зависимост  от държавата -членка , в която  е извършено  то.  
Използваните  критерии  за определянето  на размера  на налаганите  санкции  съществено  
се различават  и не винаги  включват  фактори  като например  извлечената  от 
нарушението  полза , които  са важни  за осигуряването  на съразмерен  и възпиращ  
характер  на санкциите . 
За някои  нарушения  в определени  държави -членки  се предвиждат  наказателноправни  
санкции , а в други  — единствено  административни  наказания . Наказателноправните  
санкции  представляват  силно  послание  на неодобрение  към отделните  нарушители  и 
могат  да имат  значителен  възпиращ  ефект . 
Известни  различия  са налице  и при прилагането  на санкциите  в отделните  държави -
членки , включително  при тези, чиито  банкови  и застрахователни  сектори  са със сходен  
размер .  
Установени  проблеми   
Гореописаните  различия  и слабости  могат :  
BG 3   BG 1. да направят  санкциите  за нарушения  на законодателството  на ЕС в сектора  на 
финансовите  услуги  недостатъчно  ефективни , съразмерни  и възпиращи ;  
2. да доведат  до нарушаване  на конкуренцията  във вътрешния  пазар ; както  и  
3. да се отразят  неблагоприятно  на финансовия  надзор .  
Тези  проблеми  могат  да доведат  до неспазване  на законодателството  на ЕС в 
сектора  на финансовите  услуги , което  от своя страна  може  да увеличи  риска  от 
манипулиране  на пазара  и липса  на прозрачност  и в крайна  сметка  да наруши  доброто  
функциониране  на финансовите  пазари .  
Това  положение  може  силно  да застраши  защитата  на потребителите  и почтеността  
на пазара , както  и да се отрази  неблагоприятно  върху  цялата  икономика .  
То може  да застраши  и доверието  във финансовия  сектор .  
3. АНАЛИЗ  НА СУБСИДИАРНОСТТА   
Сближаването  на националните  санкционни  режими  изглежда  необходимо  за 
насърчаване  на възпиращия  характер  на санкциите  и по този начин  за осигуряването  на 
равни  условия  на конкуренция , еднообразното  прилагане  на законодателството  на ЕС в 
сектора  на финансовите  услуги  и постигането  на пълно  сътрудничество  между  
националните  надзорници  в ЕС. Тези  цели  могат  да се постигнат  по-добре  чрез 
действие  на равнище  ЕС, отколкото  посредством  различни  национални  инициативи . 
По-доброто  прилагане  от националните  компетентни  органи  на съществуващите  
санкционни  правомощия  няма  да бъде  достатъчно  за постигането  на задоволително  
сближаване .  
4. ЦЕЛИ  НА ИНИЦИАТИВАТА  НА ЕС 
С предложението  на ЕС се преследват  следни  общи  цели :  
• Възстановяване  на доверието  във финансовия  сектор   
• По-добра  защита  на потребителите  на финансови  услуги  
• Безопасност , стабилност  и почтеност  на финансовите  пазари  
• Спазване  на законодателството  на ЕС в сектора  на финансовите  услуги  с оглед  
осигуряването  на подходящо  функциониране  на финансовите  пазари  
За постигането  на тези общи  цели  е необходимо  да бъдат  изпълнени  следните  по-
конкретни  цели : 
• Ефективност , съразмерност  и възпиращ  ефект  на санкциите  
• Постигане  на равни  условия  на конкуренция  за ограничаването  на възможността  за 
регулаторен  арбитраж  
• Ефективен  надзор  върху  финансовите  институции  
BG 4   BG 5. ВАРИАНТИ  НА МЕРКИ , АНАЛИЗ  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО  И СРАВНЕНИЕ  
На този етап анализът  се ограничава  до общо  оценяване  на различните  варианти  за 
сближаване  и засилване  на националните  санкционни  режими . Разглежданите  варианти  
на мерки  не обхващат  необходимите  конкретни  действия  в съответните  сектори  
(банков , застрахователен , ценни  книжа ), които  ще бъдат  подложени  на оценка  тогава , 
когато  комисията  направи  твърди  предложения .  
5.1. Варианти  на мерки  по отношение  на съдържанието  
Бяха  откроени  пет аспекта  за възможни  действия  на равнище  ЕС. За всеки  аспект  бяха  
анализирани  и съпоставени  различни  варианти  на мерки . 
АСПЕКТ  1: Вид административно  наказание  и размер  на 
административно  наложените  имуществени  санкции   
Тук са обхванати  видът  и размерът  на предвидените  в националното  законодателство  
административни  наказания . 
Варианти  
1: Отсъствие  на действие  от страна  на ЕС 
2: минимални  общи  разпоредби  за вида  административно  наказание  и размера  на имуществените  санкции  за 
ключови  нарушения  
3: еднообразни  административни  наказания  и размери  на имуществените  санкции  за ключови  нарушения  
4: еднообразни  административни  наказания  и размери  на имуществени  санкции  за всички  нарушения  в ЕС 
При вариант  1 държавите -членки  трудно  ще пристъпят  към съгласуване  на 
предвижданите  от тях тип наказания  и размер  на имуществените  санкции  с тези в 
другите  държави -членки , както  и към преразглеждане  на собствения  си режим . 
Различията  ще се запазят . 
Вариант  2 ще спомогне  за осигуряване  на равностойно  третиране  на нарушенията  във 
всички  държави -членки , което  стимулира  наличието  на равни  условия  на конкуренция  
на европейските  финансови  пазари . По такъв  начин  ще се засили  потребителското  
доверие  и вероятно  ще се увеличи  трансграничното  предлагане  на финансови  услуги . 
Фактът , че компетентните  органи  разполагат  с равностойни  санкционни  правомощия , 
ще доведе  до подобряване  на трансграничния  надзор . Възпиращият  ефект  на санкциите  
ще се засили  поне  в тези държави -членки , където  понастоящем  размерът  им е твърде  
нисък . Ще се намалят  рисковете  за нарушаване  на европейското  законодателство , което  
ще се отрази  положително  на защитата  на потребителите , конкуренцията  между  
финансовите  институции , безопасността  и почтеността  на финансовите  пазари . На 
държавите -членки  може  да бъде  разрешено  да въведат  допълнителни  критерии  освен  
минималните  критерии  на ЕС, както  и да приспособяват  санкциите  към особеностите  
на всяка  национална  правна  система . Изменения  в националното  законодателство  ще се 
наложат  само  в някои  държави -членки . Разходите  за привеждане  в съответствие  за 
държавите -членки  се очаква  да бъдат  в ограничен  размер .  
Вариант  3 ще допринесе  за осигуряването  на равни  условия  на конкуренция , тъй като 
ще ограничи  възможността  за доставчиците  на финансови  услуги  да прибягват  до 
регулаторен  арбитраж  между  действащите  санкционни  режими  в различните  държави -
BG 5   BG членки . Той ще увеличи  възпиращия  ефект  на санкциите  и по този начин  ще намали  
риска  от нарушаване  на правото  на ЕС, което  ще се отрази  положително  на защитата  на 
потребителите , конкуренцията , безопасността  и почтеността  на финансовите  пазари . 
Държавите -членки  обаче  няма  да могат  да налагат  допълнителни  видове  санкции  или 
глоби  с по-висок  размер  от предвидения  в еднообразната  рамка  на ЕС. Този  вариант  
вероятно  ще изисква  немалки  изменения  във всички  национални  законодателства . 
Вариант  4 изглежда  най-ефективен  за осигуряването  на равни  условия  на конкуренция  
и засилването  на доверието  между  надзорните  органи , тъй като ще премахне  всички  
различия . Този  вариант  обаче  вероятно  ще изисква  съществени  изменения  във всички  
национални  законодателства  и ще премахне  гъвкавостта  при третирането  на 
нарушенията  на правото  на ЕС Разходите  за привеждане  в съответствие  ще бъдат  
значителни , като еднообразният  режим  би могъл  да не се впише  в някои  национални  
правни  системи  или правна  култура  в някои  държави -членки .  
АСПЕКТ  2: Адресати  на административните  наказания  
Тук се разглежда  възможността  за налагане  на санкции  на физическите  и/или 
юридическите  лица , отговорни  за нарушаването  на правилата  на ЕС за финансовите  
услуги . 
Варианти  
1: Отсъствие  на действие  от страна  на ЕС 
2: Санкции , приложими  както  към физическите , така и към юридическите  лица 
При вариант  1 държавите -членки  няма  да разширят  обхвата  на заложените  
понастоящем  в националните  им законодателства  санкции , което  няма  да доведе  до 
оптимален  възпиращ  ефект .  
Обратно , при вариант  2 възпиращият  ефект  на санкциите  ще се увеличи  значително , 
което  ще осигури  по-добро  спазване  на правото  на ЕС с положително  отражение  върху  
защитата  на потребителите , лоялната  конкуренция , безопасността  и почтеността  на 
финансовите  пазари . Този  вариант  би допринесъл  и за създаването  на равни  условия  на 
конкуренция  на европейските  финансови  пазари , както  и за засилването  на 
потребителското  доверие  и на взаимното  доверие  между  надзорните  органи . 
Законодателни  мерки  ще бъдат  необходими  само  в държавите -членки , където  
приложното  поле  на санкциите  не обхваща  както  физическите , така и юридическите  
лица .  
АСПЕКТ  3: Фактори , взети  предвид  при определянето  на санкциите   
Тук се разглеждат  елементите , които  компетентните  органи  разглеждат  при 
определянето  на вида  административно  наказание  и/или размера  на административно  
наложената  имуществена  санкция  на извършителя  на конкретно  нарушение . 
Варианти  
1: Отсъствие  на действие  от страна  на ЕС 
2: Някои  ключови  фактори , които  всички  власти  трябва  да отчитат  
BG 6   BG 3: Подробен  списък  от идентични  фактори , които  всички  национални  власти  трябва  да отчитат  
При вариант  1 всички  държави -членки  ще отчитат  сериозността  на нарушението , като 
обаче  в някои  от тях или за някои  нарушения  ще се отчитат  и други  фактори . Това  няма  
да е достатъчно  за осигуряването  на оптимален  възпиращ  ефект .  
Вариант  2 ще позволи  по-доброто  приспособяване  на наложените  санкции  към ефекта  
от нарушението  и личните  условия  на нарушителите , което  ще спомогне  за 
осигуряването  на ефективността , съразмерността  и възпиращия  им ефект . 
Хармонизирането  на начина  на налагане  на санкции  в ЕС ще улесни  сътрудничеството  
между  компетентните  органи . Съразмерността  на санкциите  ще бъде  по-добре  
осигурена , като ще се увеличи  и възпиращият  им ефект , което  ще намали  риска  от 
нарушаване  на правото  на ЕС. Отчитането  на поведението  на сътрудничество  на 
нарушителя  ще спомогне  за откриването  на нарушения . Разходите  за привеждане  в 
съответствие  за държавите -членки  се очаква  да бъдат  в ограничен  размер . 
При вариант  3 еднообразният  начин  на налагане  на санкциите  ще осигури  по-добър  
трансграничен  надзор . Еднообразното  прилагане  на факторите , предвидено  при вариант  
2, ще има същият  ефект  като вариант  2 по отношение  на съразмерността  и възпиращия  
ефект  на санкциите , както  и по-доброто  откриване  на нарушенията . Списъкът  обаче  ще 
съдържа  само  факторите , които  могат  да се приложат  по един  и същ начин  във всички  
национални  правни  системи , което  няма  да позволи  да се взимат  предвид  други  
фактори , релевантни  в някои  правни  системи . Разходите  за привеждане  в съответствие  
могат  да бъдат  значителни , като този вариант  предполага  преразглеждане  на всички  
разпоредби  относно  начина  на прилагане  на санкциите .  
АСПЕКТ  4: Наказателноправни  санкции   
Тук се разглеждат  наказателноправните  санкции  за нарушения  на законодателството  на 
ЕС за финансовите  услуги .  
Варианти  
1: Отсъствие  на действие  от страна  на ЕС 
2: Въвеждане  на наказателноправни  санкции  за най-тежките  нарушения  
При вариант  1 държавите -членки  най-вероятно  няма  да изменят  наказателното  си 
право  с оглед  допълнително  сближаване  в тази област .  
Вариант  2 ще представлява  силно  послание  на неодобрение , което  ще увеличи  
възпиращия  ефект  на санкциите  и ще се отрази  положително  върху  общественото  
възприемане  на подходящия  им характер . Не всички , нарушения  ще бъдат  предмет  на 
наказателноправни  санкции , а само  най-тежките  от тях, за които  наказателноправните  
санкции  са най-ефикасното , ефективно  и с възпиращ  ефект  средство  за постигане  на 
подходящото  прилагане  на правото  на ЕС за финансовите  услуги . Наказателноправните  
санкции  ще обхващат  само  областите , в които  те са стриктно  необходими .  
АСПЕКТ  5: Действия  на равнище  ЕС в подкрепа  на ефективното  налагане  
на санкциите  
BG 7   BG Тук се разглеждат  механизмите , които  ЕС би могъл  да въведе  с оглед  подобряване  на 
прилагането  на санкциите , по-специално  с цел откриването  на нарушения . Действието  
на равнище  ЕС би могло  да бъде  насочено  към следните  области : 1) ключови  
правомощия  и средства  за разследване  на разположение  на всички  компетентни  органи , 
както  и 2) сътрудничество  между  националните  власти .  
Варианти  
1: Координиране  от европейските  надзорни  органи  – не е необходимо  допълнително  действие  на равнище  ЕС 
2: Допълнително  действие  на равнище  ЕС, така че да се гарантира , че всички  държави -членки  разполагат  с 
ключовите  правомощия  и средства  за разследване   
При вариант  1 някои  държави -членки  ще продължат  да имат  правила  за 
сигнализирането  на предполагаеми  нарушения  („доносничене “), като повечето  обаче  
няма  да въведат  съгласувани  и предсказуеми  програми  за защита  на сигнализаторите  и 
за освобождаването  им от санкциониране , в случай  че бъдат  въвлечени  в нарушение  
(„програми  за частична  амнистия “). Целта  за засилване  на националните  санкционни  
режими  може  да бъде  донякъде  постигната  посредством  координационната  дейност  на 
новите  европейски  надзорни  органи .  
Вариант  2 ще бъде  по-ефективен  за по-доброто  прилагане  на санкциите , тъй като за 
откриването  на нарушения  ще се разполага  с нови  инструменти . Когато  нарушенията  се 
откриват  и наказват  редовно  се увеличава  възпиращият  ефект  и ефективността  на 
санкциите . Усещането , че нарушителите  обикновено  биват  разкривани  и ефективно  
наказвани  също  ще допринесе  за възстановяването  на доверието  във финансовия  
сектор .  
5.1.1.  Предпочитан  пакет  от варианти  за мерки  
За петте  разгледани  аспекта  бяха  избрани  следните  варианти :  
• АСПЕКТ  1: въвеждане  на минимални  общи  критерии  за вида  и размера  
административно  наказание  
• АСПЕКТ  2: санкциониране  както  на физическите , така и на юридическите  лица  
• АСПЕКТ  3: някои  ключови  фактори , които  всички  национални  власти  трябва  да 
отчитат   
• АСПЕКТ  4: въвеждане  на наказателноправни  санкции  за най-тежките  нарушения  
• АСПЕКТ  5: засилване  на механизмите  за улесняване  на санкциите  относно  
откриването  на нарушения /правоприлагането  
5.2. Варианти  във връзка  с естеството  на мерките  
По отношение  на естеството  на действията  за прилагане  на посочения  в раздел  5.1. 
пакет  от варианти  на мерки  бяха  разгледани  пет варианта .  
• Вариант  1: необвързващи  мерки , улесняващи  сближаването  на санкционните  режими   
BG 8   BG При отсъствието  на обвързаност  няма  да е възможно  да се гарантира , че всички  
държави -членки  ще приемат  всички  необходими  мерки , както  и че въпросите  ще бъдат  
третирани  еднообразно  във всяка  една  от тях.  
• Вариант  2: минимално  сближаване  на санкционните  режими  – секторен  подход  
Вариантът  изглежда  много  ефективен , тъй като ще позволи  въвеждането  на най-
подходящите  за дадения  сектор  и по отношение  на дадения  законодателен  акт на ЕС 
разпоредби . Държавите -членки  ще разполагат  със свободата  на избор  и прилагане  на 
санкциите , като освен  това ще могат  да въвеждат  по-ограничителни  правила  от 
минималните  стандарти . Този  вариант  не налага  непременно  съществени  изменения  в 
националните  санкционни  режими . 
• Вариант  3: минимално  сближаване  на санкционните  режими  — междусекторен  
подход  
Този  вариант  ще позволи  прилагането  на избраните  варианти  на мерки  за всички  
аспекти  с изключение  на аспект  4, тъй като секторният  подход  изглежда  ключов  за 
установяването  на най-тежките  нарушения , за които  са необходими  наказателноправни  
санкции . Поради  факта , че рамка  на равнище  ЕС най-вероятно  ще обхваща  най-общите  
аспекти , държавите -членки  ще запазят  значителна  свобода  при прилагането  на общите  
правила , което  ще намали  ефективността  на този вариант .  
• Вариант  4: пълно  сближаване  на санкционните  режими  — секторен  подход  
Във всички  случаи  този вариант  не се прилага  при аспект  4, тъй като европейският  
законодател  няма  правомощията  да хармонизира  напълно  наказателноправните  
санкции . Пълно  сближаване  на санкционните  режими  няма  да е подходящо  за 
прилагането  на мерките , предвидени  за аспекти  1 и 3, които  изключват  въвеждането  на 
еднообразни  правила .  
5.2.1.  Предпочитани  инструменти   
За най-подходящ  вариант  се смята  законодателно  действие , визиращо  минимално  
сближаване  на националните  санкционни  режими  и обхващащо  потенциално  всички  
аспекти .  
За най-подходящ  подход  се смята  секторният , който  може  да бъде  съчетан  с 
междусекторен  чрез установяването  на някои  общи  за всички  сектори  основни  
принципи . 
6. НАБЛЮДЕНИЕ  И ОЦЕНКА  
Избраните  варианти  на мерки  ще бъдат  представени  в съобщението , така че всички  
заинтересовани  страни  да могат  да изразят  становище  по предложените  действия . 
Комисията  ще оцени  получената  информация  и ще я вземе  предвид  при представяне  на 
твърдо  предложение .