Специален доклад Успешно и насърчително 
ли е действието на 
финансовите 
инструменти в областта 
на развитието на 
селските райони?BG 2015  № 05
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Тел.: +352 4398-1
Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu  
Интернет страница: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в  интернет (http://europa.eu).
Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.
Print ISBN 978-92-872-2281-7 ISSN 1831-0974 doi:10.2865/734935 QJ-AB-15-004-BG-C
PDF ISBN 978-92-872-2257-2 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/74764 QJ-AB-15-004-BG-N
EPUB ISBN 978-92-872-2276-3 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/88196 QJ-AB-15-004-BG-E
© Европейски съюз, 2015  г.
Възпроизвеждането е  разрешено при посочване на източника. 
За използването или възпроизвеждането на фигура 1 е необходимо да се свържете пряко с притежателя на 
авторските права за получаване на разрешение.
Printed in Luxembourg
Успешно и насърчително 
ли е действието на  
финансовите 
инструменти в областта 
на развитието на 
селските райони?
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)Специален докладBG 2015  № 05
02
 Одитен екип
Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответстви ‑
ето по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че 
те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем 
приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.
Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Rasa Budbergytė, член на ЕСП. Този 
състав е специализиран в областта на разходването на средства за опазване и управление на природните ресурси. Оди ‑
тът беше ръководен от члена на ЕСП Kersti Kaljulaid, със съдействието на Peeter Lätti, ръководител на нейния кабинет; 
Helder Faria Viegas, ръководител на отдел; Bertrand Tanguy, ръководител на екип; Jan Huth, заместник‑ръководител на 
екип; Christine Kleinsasser, одитор; Ioannis Papadakis, одитор; Roberto Resegotti, одитор и Jolanta Zemailaite, одитор.
От ляво надясно: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid,  
H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Съдържание
Точки
 Съкращения и термини
I —IX Кратко изложение
1—15  Въведение
4 Предишни одити на Сметната палата
5—7  Основание за създаване на финансовите инструменти
8 Последни промени
9—12  Финансови инструменти в областта на развитието на селските райони
13—15  Управление на финансовите инструменти в областта на развитието на селските райони
16—20  Обхват и подход на одита
21—95  Констатации и оценки
21—50  По подходящ начин ли са създадени и капитализирани финансовите инструменти през 
програмния период 2007—2013 г.?
22—29  Рамката за програмиране не е изготвена достатъчно добре
30—40  Въпреки това правилата за извършване на разходи са благоприятни за държавите членки
41—50  Значителна свръхкапитализация на финансовите инструменти
51—71  Успешно ли е прилагането на финансовите инструменти през периода 2007—2013 г.?
53—61  Финансовите инструменти имат слаби резултати по отношение на револвирането на средствата
62—68  Ефектът на лоста се наблюдава рядко, а някои от фондовете са били създадени твърде късно
69—71  Мониторингът на финансовите инструменти за периода 2007—2013 г. не е довел до предоставяне на 
достатъчна и уместна информация относно постигнатите резултати
04 Съдържание
72—80  Въведени ли са подходящи условия за ликвидация и прекратяване на дейността през 
периода 2007—2013 г.?
75—77  Приключването все още не е било добре подготвено и разпоредбите са тълкувани по различен 
начин от държавите членки и Комисията
78—80  Липса на яснота по отношение на разпоредбите за прекратяване на дейността
81—95  Има ли рамката за периода 2014—2020 г. потенциал за извършване на необходимите 
подобрения във финансовите инструменти?
82 Налице са някои съществени подобрения в новата правна рамка...
83—95  ... но продължават да съществуват известни пречки
96—103  Заключения и препоръки
 Приложение I —  Приблизително изчисление на свръхкапитализацията на 
гаранционните фондове към 31 декември 2013 г. според коефициента 
на рискова експозиция 
 Приложение II  —  Обобщение на основните слабости, които влошават изпълнението на 
одитираните финансови инструменти  
 Отговори на Комисията
05
 Съкращения и термини
Съкращения
ЕЗФРСР : Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони.
ЕСИ фондове/ЕСИФ : Европейски структурни и инвестиционни фондове.
ИФИ : Инструмент за финансов инженеринг. Преименуван на „финансов инструмент“ за периода 2014—2020 г.
ПРСР : Програма за развитие на селските райони.
Термини
Гаранционни фондове : Гаранционните фондове предоставят финансови гаранции по кредити, които са 
необходими на предприятията и организациите в селските райони, като по този начин ги улесняват в получаването 
на финансиране от банки. Тези фондове се наричат „револвиращи“, тъй като при връщане на заемите по отделните 
проекти гаранциите се освобождават и могат да се издават нови гаранции. Гаранционните фондове револвират 
чрез мултиплициращ коефициент на фондовия капитал.
Гаранция : Задължение на трета страна (гарант) за погасяване на дълговете на заемополучателя. Гарантът носи 
отговорност в случаите, когато заемополучателят не може самостоятелно да изплати задълженията си.
Ефект на лоста (ливъридж) : Тук ефектът на лоста се изчислява като съотношение на размера на (публичното 
и/или частното) финансиране, което е гарантирано или изплатено за дейности в селските райони, и размера на 
публичното (от ЕС или от държава членка) финансиране.
Коефициент на рискова експозиция : Горна граница на неизпълнение на задълженията, която се счита за 
допустима в управлението на даден гаранционен фонд. Например коефициентът на рискова експозиция ще бъде 
1/5, ако се предполага, че максимум 20 % от гаранциите могат да не бъдат изпълнени.
Краен получател : Физическо лице или орган, които получават подпомагане от финансов инструмент.
Крайни продукти и резултати : Крайни продукти са дейностите, които пряко се осъществяват чрез финансовите 
инструменти. Така например „броят издадени гаранции“ може да бъде краен продукт за даден гаранционен 
фонд. Резултати са преките последици и промени вследствие на изпълнението на даден проект. Така например 
получаването на банков кредит представлява „резултат“ за крайния получател.
Кредитни фондове : Фондове, които предоставят кредити за малки проекти за развитие на бизнеса. Счита се, че 
те „револвират“, тъй като средствата за нови проекти се осигуряват от изплащането на заемите по предишните 
проекти.
Ликвидация : В контекста на приключването на ПРСР в края на програмния период това е процедурата, която се 
прилага по отношение на фонда, за да се определи допустимата сума за съфинансиране от ЕЗФРСР .
Mярка : Схема за помощ за изпълнение на дадена политика. Инвестиционни мерки  са мерките, които осигуряват 
финансово подпомагане за инвестиции в машини и оборудване, сгради и/или други строителни дейности.
06 Съкращения и термини
Ос (множество оси) : Група от свързани помежду си мерки със специфични цели, произтичащи пряко от тяхното 
изпълнение, и допринасящи за една или повече от целите на политиката за развитие на селските райони. 
Например мерките по ос 1 допринасят за подобряване на конкурентоспособността на селскостопанския и горския 
сектор, докато мерките по ос 3 имат за цел да допринесат за подобряване на качеството на живот в селските 
райони и диверсифициране на икономиката в тези райони.
Програмен период : Период на действие на програмите за развитие на селските райони.
Процент на изразходване : По отношение на кредитните фондове това е частта от инвестирания във фонда 
капитал, която е изплатена на крайни получатели. По отношение на гаранционните фондове това е частта от 
инвестирания във фонда капитал, която е използвана за гарантиране на заемите, предоставени на крайни 
получатели.
Разплащателна агенция : Национален или регионален орган, отговарящ за определянето, изчисляването 
и изплащането на земеделските субсидии.
Револвиращ фонд : Система, при която събраните за финансовите инструменти средства се използват отново или 
„револвират“, след като вече са били използвани веднъж.
Свръхкапитализация : Това е ситуация, при която внесеният капитал в ИФИ е прекалено голям спрямо сумата, 
предоставена на крайните получатели под формата на заеми или издадени гаранции.
Споделено управление : Един от начините, по които се изпълнява бюджетът на ЕС. Управлението е „споделено“, 
когато финансираните от ЕС проекти се управляват от национални или регионални органи (в този случай 
„управляващите органи“). Комисията разполага с надзорни правомощия.
Споразумение за финансиране : Споразумение между държава членка (или управляващ орган) и управител на 
фонд, в което се установяват редът и условията за финансиране.
Управител на фонд : Орган, отговарящ за изпълнение на инвестиционна стратегия, и управляващ портфейл от 
инвестиции, свързани с даден финансов инструмент.
Управляващ орган : Национален или регионален орган, определен от държавата членка за управление на 
програма за развитие на селските райони.
Фондове за рисков капитал : Частни търговски фондове, които предоставят капитал, обикновено за нова 
стопанска дейност, която се характеризира с висок потенциал и висок риск.
07
 Кратко изложение
I
Финансовите инструменти (познати до 2014 г. като 
„инструменти за финансов инженеринг“) се прила ‑
гат най‑напред по отношение на земеделието през 
програмния период 2000—2006 г., а след това през 
периода 2007—2013 г. обхватът им е разширен с цел 
да се подпомогнат земеделските стопани и малките 
предприятия в селските райони да получат частно 
финансиране за инвестиционните си проекти. 
С помощта на кредитни и гаранционни фондове тези 
инструменти се стремят да привлекат допълнителни 
публични и/или частни капитали (ефект на лоста) и да 
дадат възможност за повторно използване на първо ‑
начално отпуснатите средства (револвиращ фактор). 
В края на 2013 г. ЕС и държавите членки са участвали 
с около 700 млн. евро във финансови инструменти 
в областта на развитието на селските райони.
II
Рамката на финансовите инструменти също е с раз ‑
ширен обхват за периода 2014—2020 г., когато Коми ‑
сията предвижда да оптимизира въздействието от 
фондовете на ЕС. Тя очаква също така използването 
им да се увеличи през идните години и иска от държа ‑
вите членки да се ангажират с по‑голямо усвояване, 
най‑малко двойно повече в ключови инвестиционни 
области.
III
В контекста на настоящия одит Сметната палата 
разгледа въпроса относно това дали финансовите 
инструменти са постигнали целите си в областта на 
развитието на селските райони и дали е вероятно да 
бъдат с успешно действие в бъдеще. Ето защо Смет ‑
ната палата провери дали финансовите инструменти 
са добре разработени и управлявани през програм ‑
ния период 2007—2013 г., както и до каква степен 
промените, въведени за периода 2014—2020 г., са 
в състояние да окажат съществено въздействие върху 
установените ключови недостатъци.IV
Като цяло Сметната палата достигна до заключението, 
че финансовите инструменти не са постигнали целите 
си в областта на развитието на селските райони 
и въпреки че периодът 2014—2020 г. има обещаващ 
потенциал, постигането на желания ефект ще пред ‑
ставлява значително предизвикателство. Сметната 
палата установи, че липсва ясна обосновка за създа ‑
ването на финансовите инструменти за програмния 
период 2007—2013 г., както и че тези инструменти 
са били свръхкапитализирани. По‑специално, прав ‑
ната рамка не отчита специфичните характеристики 
на политиката за развитие на селските райони и не 
е извършена оценка на реалните нужди.
V
Сметната палата заключи също така, че липсва 
надеждна количествено измерима информация, която 
да обоснове вида въведени финансови инструменти, 
да подпомогне определянето на търсенето на финан ‑
сови инструменти в областта на земеделието, както 
и да покаже, че сумата на разпределения капитал за 
дадения фонд е подходяща. Сметната палата счита, че 
към края на 2013 г. гаранционните фондове са били 
свръхкапитализирани с 370 млн. евро.
VI
Сметната палата заключава също така, че финансовите 
инструменти не са функционирали според очаква ‑
ното и вследствие на това не са предоставили изцяло 
потенциалните си предимства, що се отнася до ефекта 
на лоста и револвиращия ефект. Това отчасти се е дъл ‑
жало на закъснения в изпълнението (в т.ч. на факта, 
че инструментите са били въведени на късен етап 
или не в най‑подходящото време). Освен това прав ‑
ната рамка не е включвала подходящи разпоредби 
за насърчаване на постигането на очакваните ползи. 
На последно място, нито Комисията, нито държавите 
членки са въвели подходящи системи за мониторинг, 
които да осигурят надеждни данни за ефективното 
постигане на целите на инструментите.
08 Кратко изложение
VII
Анализът на Сметната палата включи проверка на 
политиките за ликвидация и за прекратяване на 
дейността. Сметната палата заключава, че в периода 
2007—2013 г. не са били въведени прецизни условия 
за установяване на салдото по финансовите инстру ‑
менти, платимо в края на програмния период, нито 
условия за прекратяване на дейността, най‑вече 
поради липсата на ясни правила и указания по тези 
въпроси от страна на Комисията.
VIII
Сметната палата установи, че рамката за периода 
2014—2020 г. съдържа потенциал за нужното усъвър ‑
шенстване на финансовите инструменти. Продължа ‑
ват обаче да съществуват някои пречки за по‑широ ‑
кото използване на финансовите инструменти. Освен 
това е възможно да продължава да е налице рискът от 
свръхкапитализация, въпреки че новата правна рамка 
съдържа конкретни нови разпоредби за ограничаване 
на този често срещан проблем. В допълнение, в прав ‑
ната рамка не е поставен достатъчен акцент върху 
дългосрочните ефекти и съществува риск финансо ‑
вите инструменти да останат зависими от наличието 
на безвъзмездна финансова помощ. На последно 
място, не са разгледани по подходящ начин ключови 
въпроси на изпълнението, свързани с ефекта на лоста 
и револвиращия ефект.
IX
Сметната палата препоръчва:
a) Комисията следва да:
• увеличи стимулите за държавите членки за въ ‑
веждане на финансови инструменти за разви ‑
тие на селските райони чрез идентифициране 
на предизвикателствата, конкретните харак ‑
теристики и съществуващите пречки в тази 
област, и активно да насърчава държавите 
членки да използват финансовите инструмен ‑
ти, когато е целесъобразно;
• предостави насоки и активно да насърчава 
подобряването на качеството на извършвани ‑
те от държавите членки задължителни пред ‑
варителни оценки, целта на които е да бъдат 
ключово средство за избягване на случаите на 
свръхкапитализация;• установи подходящи стандарти и целеви нива 
за ефекта на лоста и револвиращия ефект;
• предостави навреме ясни оперативни правила 
за прилагане преди приключване на програм ‑
ния период за развитие на селските райони 
(2007—2013 г.) (в т.ч. подходяща политика за 
прекратяване на дейността);
б) Комисията и държавите членки следва да прие ‑
мат ясни преходни правила между програмните 
периоди.
в) Държавите членки следва да:
• разгледат възможността за заделяне на част 
от наличния бюджет на ЕЗФРСР за финансови 
инструменти, както и да подобрят привле ‑
кателността на тези инструменти в сравне ‑
ние с безвъзмездната финансова помощ, 
в конкретно определени обстоятелства;
• потвърдят коефициента на рискова експо ‑
зиция с помощта на подходяща техническа 
експертиза с оглед избягване на случаите на 
свръхкапитализация;
• прилагат новите правни разпоредби така, че 
да се гарантира максимално ниво на гъвка ‑
вост например чрез въвеждането на единен 
финансов инструмент (предоставящ едновре ‑
менно кредити и гаранции), който да бъде 
в състояние да посреща нуждите;
• обърнат особено внимание на потенциалния 
риск от икономически загуби от неефективно 
разпределение на ресурсите или от ефект на 
изместване, като прилагат подходящи по ‑
казатели. При наличие на подобни рискове 
финансовите инструменти могат да бъдат 
предпочитаният избор;
• проверят по какъв начин могат да бъдат ком ‑
бинирани финансовите инструменти и без ‑
възмездната финансова помощ, така че да се 
осигури максимална ефективност на сред ‑
ствата, като се оптимизират ефектът на лоста 
и револвиращият ефект.
09
 Въведение
01 
Финансовите инструменти (познати 
до 2014 г. като „инструменти за фи ‑
нансов инженеринг“) представляват 
бюджетни инструменти на ЕС, които се 
използват, за да позволят на бенефи ‑
циентите да получат финансиране, 
например под формата на кредити, 
гаранции или капиталови инвестиции. 
Те се различават от безвъзмездната 
финансова помощ най‑вече поради 
факта, че средствата подлежат на 
погасяване, така както е посочено във 
фигура 1 .
02 
Финансовите инструменти се използ ‑
ват в почти всички големи области от 
бюджета на ЕС (а именно вътрешните 
политики, управлявани от Комисията 
централно или съвместно с финансови 
институции; политиките на сближава ‑
не и за развитие на селските райони, 
където управлението на фондовете 
е споделено между Комисията и дър ‑
жавите членки; и външните политики1).03 
В областите със споделено управле ‑
ние финансовите инструменти се 
използват основно по отношение на 
политиката на сближаване. В тази 
област на политика са използвани над 
941 финансови инструмента, а в края 
на 2013 г. подпомагането на бюджета 
на ЕС и от националните вноски е дос ‑
тигнало 14,3 млрд. евро2.1 В контекста на 
многогодишната финансова 
рамка за периода 2007—
2013 г. малко над 1 % от 
бюджета на ЕС (13,6 млрд. 
евро) е разпределен за 
финансовите инструменти 
в областта на вътрешните 
политики и политиката на 
сближаване.
2 Доклад на Комисията 
относно постигнатия 
напредък при 
финансирането 
и прилагането на 
инструменти за финансов 
инженеринг, докладван от 
управляващите органи 
в съответствие с чл. 67, 
параграф 2, буква й) от 
Регламент (ЕО) № 1083/2006 
на Съвета от 11 юли 2006 г. за 
определяне на общи 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд 
и Кохезионния фонд и за 
отмяна на Регламент (EO) 
№ 1260/1999 (OВ L 210, 
31.7.2006 г., стр. 25), 
програмен период 
2007—2013 г., ситуация към 
31 декември 2013 г. Документ 
от 19 септември 2014 г. 
с референтен номер 
EGESIF_14 ‑0033 ‑00.
Съпоставка на финансови инструменти и схеми за 
предоставяне на безвъзмездна финансова помощ
/uni041F/uni0430/uni0440/uni0438/uni0447/uni043D/uni0438 
/uni043F/uni043E/uni0442/uni043E/uni0446/uni0438, 
/uni0432/uni044A/uni0440/uni043D/uni0430/uni0442/uni0438 /uni0432/uni044A/uni0432 
/uni0444/uni043E/uni043D/uni0434/uni0430/uni0424/uni0418/uni041D/uni0410/uni041D/uni0421/uni041E/uni0412/uni0418 /uni0418/uni041D/uni0421/uni0422/uni0420/uni0423/uni041C/uni0415/uni041D/uni0422/uni0418/uni0421/uni0425/uni0415/uni041C/uni0418 /uni0417/uni0410 /uni041F/uni0420/uni0415/uni0414/uni041E/uni0421/uni0422/uni0410/uni0412/uni042F/uni041D/uni0415 /uni041D/uni0410 
/uni0411/uni0415/uni0417/uni0412/uni042A/uni0417/uni041C/uni0415/uni0417/uni0414/uni041D/uni0410 /uni0424/uni0418/uni041D/uni0410/uni041D/uni0421/uni041E/uni0412/uni0410 
/uni041F/uni041E/uni041C/uni041E/uni0429
/uni041F/uni0440/uni043E/uni0435/uni043A/uni0442/uni0438/uni0411/uni0435/uni0437/uni0432/uni044A/uni0437/uni043C/uni0435/uni0437/uni0434/uni043D/uni0430 /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432/uni0430 /uni043F/uni043E/uni043C/uni043E/uni0449€€
/uni041A/uni0440/uni0430/uni0439/uni043D/uni0438 
/uni043F/uni043E/uni043B/uni0443/uni0447/uni0430/uni0442/uni0435/uni043B/uni0438/uni0424/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432 
/uni0438/uni043D/uni0441/uni0442/uni0440/uni0443/uni043C/uni0435/uni043D/uni0442
/uni0421/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0441/uni0435 /uni0438/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0432/uni0430/uni0442 
/uni043C/uni043D/uni043E/uni0433/uni043E/uni043A/uni0440/uni0430/uni0442/uni043D/uni043E (/uni0446/uni0438/uni043A/uni043B/uni0438/uni0447/uni043D/uni043E)Бюджетни средства 
(ЕС/държава/регион)Бюджетни  средства 
(ЕС/държава/регион)
€
/uni0421/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni0441/uni0435 /uni0438/uni0437/uni043F/uni043E/uni043B/uni0437/uni0432/uni0430/uni0442 /uni0435/uni0434/uni043D/uni043E/uni043A/uni0440/uni0430/uni0442/uni043D/uni043EФигура 1
Източник: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes , 2013 г.
10 Въведение
Предишни одити на 
Сметната палата
04 
Досега Сметната палата е одитирала 
финансовите инструменти основно 
в областта на политиката на сбли ‑
жаване3. Европейският парламент 
е отправил искане до Сметната палата 
да извърши одит на финансовите 
инструменти във всички области на 
политика4. Настоящият доклад е в 
отговор на това искане по отношение 
на развитието на селските райони. 
В тази област до края на 2013 г. държа ‑
вите членки са внесли във финансови 
инструменти приблизително 700 млн. 
евро.Основание за създаване 
на финансовите 
инструменти
05 
В период на фискални ограничения 
върху публичните бюджети от ключо ‑
во значение е постигането на по‑голям 
брой инвестиции с по‑малко публични 
средства. Финансовите инструменти 
имат потенциал за по‑добро използва ‑
не на недостатъчните публични ресур ‑
си чрез осигуряване на финансиране 
за по‑голям брой инвестиции в рамки ‑
те на същия бюджет. От фондовете се 
очаква да върнат отново в обращение 
средствата, използвани първоначално 
за тяхното създаване (револвиращ 
фактор), и да стимулират в по‑голяма 
степен постигането на целите на поли ‑
тиката чрез привличането на допълни ‑
телни публични или частни капитали 
(ефект на лоста). Основанието за съз ‑
даване на финансовите инструменти 
е посочено в  каре 1 .3 Вж. напр. Специален доклад 
№ 2/2012 „Инструменти за 
финансов инженеринг за 
МСП, съфинансирани от 
Европейския фонд за 
регионално развитие“.
Основното заключение е, че 
„ефективността 
и ефикасността на мерките 
са били възпрепятствани от 
съществени недостатъци, 
главно поради 
неподходящия характер на 
настоящата регулаторна 
рамка на Структурните 
фондове“ ( http://eca.europa.
eu).
4 Резолюция на Европейския 
парламент от 10 май 2012 г., 
съдържаща забележки, 
които са неразделна част от 
неговото решение за 
освобождаване от 
отговорност във връзка 
с изпълнението на общия 
бюджет на Европейския 
съюз за финансовата 2010 
година, раздел III — Комисия 
и изпълнителни агенции 
(параграф 20).
Основание за създаване на финансовите инструменти
Постигане на целите на политиката на ЕС:  иновативните финансови инструменти преследват конкретни поли ‑
тически цели на ЕС чрез осигуряване на необходимите финансови средства за области от интерес за ЕС [...]. Те 
са насочени към коригиране на пазарните сривове/недостатъци, които водят до дефицит във финансирането 
в тези области от страна на пазарни източници, например по причина, че въпросната област се възприема 
като твърде рискова от частния сектор.“5
„Стимулиране на инвестициите: съвместната работа с частния сектор по новаторски финансови инструменти 
позволява да се увеличи въздействието на бюджета на ЕС, което дава възможност за повече стратегически 
инвестиции, като по този начин се подобрява потенциалът за растеж на ЕС.“6
„Мултиплициращият ефект на бюджета на ЕС: през периода на прилагане на иновативния финансов инстру ‑
мент се постига допълнителен мултиплициращ ефект, ако погасяването на капитала или лихви и постъпления 
от инвестициите могат да бъдат повторно вложени в инструмента. Подобно „възобновително“ свойство може 
значително да увеличи обхвата на инструментите“7.
5 COM(2011) 662 окончателен от 19 октомври 2011 г., „Рамка за следващото поколение иновативни финансови инструменти — платформи за 
капиталови и дългови инструменти на ЕС“.
6 COM(2011) 500 окончателен от 29 юни 2011 г., Бюджет за стратегията „Европа 2020“.
7 COM(2011) 662.Каре 1
11 Въведение
06 
Съветът8 и Комисията очакват използ ‑
ването на финансовите инструменти 
да се увеличи по време на многого ‑
дишната финансова рамка 2014—
2020 г. спрямо периода 2007—2013 г.
07 
В своята резолюция относно освобож ‑
даването от отговорност във връзка 
с изпълнението на бюджета за фи ‑
нансовата 2010 година9 Европейският 
парламент посочва, че Комисията 
е насърчила по‑честото използване на 
финансови инструменти за следващата 
многогодишна финансова рамка10.
Последни промени
08 
В своето неотдавнашно съобщение 
„План за инвестиции за Европа“11 
Комисията посочва, че възнамерява 
максимално да увеличи въздействието 
от фондовете на ЕС. Ето защо тя при ‑
канва държавите членки значително 
да увеличат използването на финан ‑
сови инструменти от европейските 
структурни и инвестиционни фондове 
в ключови инвестиционни области12 
за програмния период 2014—2020 г. 
с оглед постигане на поне удвояване 
на цялостния размер на разходите. 
В тази връзка тя препоръчва също 
така целеви процентни нива за тяхно ‑
то използване.13Финансови инструменти 
в областта на 
развитието на селските 
райони
09 
Политиката на ЕС за развитието на сел ‑
ските райони се прилага посредством 
програмите за развитие на селските 
райони (ПРСР). Всяка от тези програ ‑
ми обхваща период от седем години. 
От 2000 г. финансовите инструменти 
са част от политиката за развитие на 
селските райони.
10 
В тази област основният законодате ‑
лен акт за програмния период 2007—
2013 г. е Регламент (ЕО) № 1974/200614 
на Комисията, който предвижда три 
вида финансови инструменти: фон ‑
дове за рисков капитал, гаранционни 
фондове и кредитни фондове. На прак ‑
тика в периода 2009—2014 г. държа ‑
вите членки са установили 11 гаран ‑
ционни фонда (в България, Франция 
(Корсика), 8 различни региона в Ита ‑
лия, както и в Румъния) и 3 кредитни 
фонда (в Гърция, Латвия и Литва), но 
нито един фонд за рисков капитал (вж. 
фигура 2 ).8 Вж. напр. параграф 26 от 
заключенията на Европей ‑
ския съвет (от 24 и 25 октом ‑
ври 2013 г.) (EUCO 169/13), 
където се посочва: „Прегово ‑
рите по планирането на 
европейските структурни 
и инвестиционни фондове 
следва да се използват за 
значително повишаване на 
цялостната подкрепа на ЕС от 
тези фондове за финансовите 
инструменти, основани на 
ливъридж, за МСП през 
периода 2014—2020 г., като 
същевременно се предвиди 
най‑малко двойно увеличава ‑
не на подкрепата в държави ‑
те, където условията 
продължават да са тежки“.
9 Решение на Европейския 
парламент от 10 май 2012 г. 
относно освобождаване от 
отговорност във връзка 
с изпълнението на общия 
бюджет на Европейския съюз 
за финансовата 2010 година, 
Раздел III – Комисия 
(COM(2011) 473 окончателен – 
C7‑0256/2011 – 2011/2201(DEC), 
P7_TA(2012)0153.
10 COM(2011) 662 окончателен, 
пак там.
11 COM(2014) 903 окончателен от 
26 ноември 2014 г.
12 Европейският фонд за 
регионално развитие, 
Европейският социален фонд, 
Кохезионният фонд, 
Европейският земеделски 
фонд за развитие на селските 
райони и Европейският фонд 
за морско дело и рибарство.
13 На държавите членки се 
препоръчва да предоставят 
с помощта на финансовите 
инструменти конкретно 
определен процент от 
средствата, посочени 
в споразуменията им за 
партньорство, за всяка от 
ключовите инвестиционни 
области, както следва: 50 % 
в областта на подпомагането 
на МСП, 20 % в областта на 
мерките за намаляване на 
емисиите на CO2, 10 % 
в областта на информацион ‑
ните и комуникационните 
технологии, 10 % в областта 
на устойчивия транспорт, 5 % 
в областта на подкрепата за 
научни изследвания, 
развойни дейности 
и иновации и 5 % в областта 
на екологичната ефективност 
и ефективното използване на 
ресурсите. 14 Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 г. за определянето на подробни 
правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагането на развитие ‑
то на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ 
L 368, 23.12.2006 г., стр. 15).
12 Въведение
Финансови инструменти в областта на развитието на селските райони 
в програмния период 2007—2013 г.Фигура 2
Източник: Данни от съответните споразумения за финансиране./uni0414/uni044A/uni0440/uni0436/uni0430/uni0432/uni0438 /uni0427/uni043B/uni0435/uni043D/uni043A/uni0438//uni0420/uni0435/uni0433/uni0438/uni043E/uni043D/uni0438, /uni043A/uni043E/uni0438/uni0442/uni043E /uni0441/uni0430  
/uni0441/uni044A/uni0437/uni0434/uni0430/uni043B/uni0438 /uni0444/uni0438/uni043D/uni0430/uni043D/uni0441/uni043E/uni0432/uni0438 /uni0438/uni043D/uni0441/uni0442/uni0440/uni0443/uni043C/uni0435/uni043D/uni0442/uni0438
/uni041A/uni043E/uni0440/uni0441/uni0438/uni043A/uni0430: /uni0413/uni0424 (2012/uni00A0/uni0433.)/uni041B/uni0430/uni0442/uni0432/uni0438/uni044F: /uni041A/uni0424 (2010/uni00A0/uni0433.)
/uni041B/uni0438/uni0442/uni0432/uni0430: /uni041A/uni0424 (2009/uni00A0/uni0433.)
/uni0420/uni0443/uni043C/uni044A/uni043D/uni0438/uni044F: /uni0413/uni0424 (2010/uni00A0/uni0433.)
/uni0411/uni044A/uni043B/uni0433/uni0430/uni0440/uni0438/uni044F: /uni0413/uni0424 (2011/uni00A0/uni0433.)
/uni0413/uni044A/uni0440/uni0446/uni0438/uni044F: /uni041A/uni0424 (2013/uni00A0/uni0433.)
/uni041A/uni0430/uni043B/uni0430/uni0431/uni0440/uni0438/uni044F: /uni0413/uni0424 (2010/uni00A0/uni0433.)
/uni0411/uni0430/uni0437/uni0438/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0442/uni0430, /uni041A/uni0430/uni043C/uni043F/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F, /uni041C/uni043E/uni043B/uni0438/uni0437/uni0435, /uni041F/uni0443/uni043B/uni0438/uni044F, /uni0421/uni0438/uni0446/uni0438/uni043B/uni0438/uni044F: /uni0413/uni0424 (2011/uni00A0/uni0433.) /uni041B/uni0430/uni0446/uni0438/uni043E: /uni0413/uni0424 (2012/uni00A0/uni0433.)/uni0423/uni043C/uni0431/uni0440/uni0438/uni044F /uni0413/uni0424 (2014/uni00A0/uni0433.)/uni0413/uni0424: /uni0413 /uni0430/uni0440/uni0430/uni043D/uni0446/uni0438/uni043E/uni043D/uni0435/uni043D /uni0444/uni043E/uni043D/uni0434
/uni041A/uni0424: /uni041A/uni0440/uni0435/uni0434/uni0438/uni0442/uni0435/uni043D /uni0444/uni043E/uni043D/uni0434(20XX/uni00A0/uni0433.): /uni0414/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043D/uni0430 /uni043A/uni0430/uni043F/uni0438/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni0437/uni0430/uni0446/uni0438/uni044F /uni043D/uni0430 /uni0444/uni043E/uni043D/uni0434/uni0430
13 Въведение
11 
Държавите членки използват финан ‑
сови инструменти за насочване на 
дейности по оси 1 и 3 от ПРСР по отно ‑
шение на мерки като модернизация на 
земеделските стопанства, добавяне на 
стойност към земеделските и горските 
продукти или създаване и развитие 
на микропредприятия. Гаранционни ‑
те фондове предоставят финансови 
гаранции за кредити, които се търсят 
от предприятията и организациите, 
като по този начин ги улесняват за по ‑
лучаването на финансиране от банки. 
При изплащане на кредитите от страна 
на отделните заявители на проекти 
гаранциите се освобождават и могат 
да се издават нови гаранции. Кредит ‑
ните фондове предоставят кредити 
за проекти за развитие на бизнеса. 
Средствата за нови проекти стават 
налични, след изплащане на заемите 
за предишните проекти.12 
От общо 700 млн. евро15, внесени във 
финансови инструменти (вж. точка 
4), публичните средства представля ‑
ват 564 млн. евро, а делът на ЕС в тях 
е приблизително 440 млн. евро. Фигу -
ра 3  представя отпуснатите средства 
по държави членки.
Финансиране на финансовите инструменти, в края на 
2013 г.Фигура 3
Източник: Данни от бизнес плановете, съответните годишни доклади за напредъка за 2013 г. 
и изчисления на ЕСП.050100150200250300/uni0432 /uni043C/uni043B/uni043D. /uni0435/uni0432/uni0440/uni043E
/uni0411/uni044A/uni043B/uni0433/uni0430/uni0440/uni0438/uni044F
/uni0424/uni0440/uni0430/uni043D/uni0446/uni0438/uni044F (/uni041A/uni043E/uni0440/uni0441/uni0438/uni043A/uni0430)/uni0413/uni044A/uni0440/uni0446/uni0438/uni044F
/uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni0421/uni0438/uni0446/uni0438/uni043B/uni0438/uni044F)/uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni041F/uni0443/uni043B/uni0438/uni044F) /uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni041B/uni0430/uni0446/uni0438/uni043E)
/uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni041A/uni0430/uni043C/uni043F/uni0430/uni043D/uni0438/uni044F)/uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni0423/uni043C/uni0431/uni0440/uni0438/uni044F) /uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni041C/uni043E/uni043B/uni0438/uni0437/uni0435)
/uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni0411/uni0430/uni0437/uni0438/uni043B/uni0438/uni043A/uni0430/uni0442/uni0430)/uni0418/uni0442/uni0430/uni043B/uni0438/uni044F (/uni041A/uni0430/uni043B/uni0430/uni0431/uni0440/uni0438/uni044F)/uni041B/uni0430/uni0442/uni0432/uni0438/uni044F /uni041B/uni0438/uni0442/uni0432/uni0430/uni0420/uni0443/uni043C/uni044A/uni043D/uni0438/uni044F15 В тази сума се включват 
138 млн. евро средства от 
частни източници, които са 
изплатени на кредитния 
фонд в Гърция в допълнение 
към публичните средства 
в размер на 115 млн. евро.
14 Въведение
Управление на 
финансовите 
инструменти в областта 
на развитието на 
селските райони
13 
Комисията и държавите членки си 
поделят управлението на финансови ‑
те инструменти. Комисията оценява 
и одоб  рява ПРСР , които се изготвят 
и представят от държавите членки. 
Държавите членки приемат всички 
законодателни, нормативни и админи ‑
стративни разпоредби, необходими за 
гарантиране на правилното функцио ‑
ниране на финансовите инструменти. 
Четиримата основни участника в дър ‑
жавите членки са управляващият орган 
(най‑често министерството на земеде ‑
лието), управителят на фонда, финан ‑
совите институции (като напр. банки 
и кредитни институции) и крайните 
получатели (напр. земеделски стопан ‑
ства или предприятията за преработка 
на храни).
14 
Управляващите органи разработват 
финансовите инструменти и извърш ‑
ват надзора върху тях. Управителите 
на фондовете са длъжни да при ‑
лагат инвестиционната стратегия и да проверяват дали инвестициите 
в действителност постигат предвиде ‑
ните цели. Финансовите институции 
оценяват икономическата жизнеспо ‑
собност на представените проекти 
и извършват анализ на кредитоспособ ‑
ността на крайните получатели. Край ‑
ните получатели сключват (кредитни 
или гаранционни) договори с упра ‑
вителите на фондове и/или финансо ‑
вите институции. Те отговарят също 
така за практическото изпълнение на 
инвестициите и за възстановяване на 
средствата на финансовите институ ‑
ции в съответствие с разпоредбите на 
договорите си.
15 
Конкретните отговорности и задачи на 
различните участници зависят също 
така от вида на използваните финансо ‑
ви инструменти, тъй като кредитните 
фондове функционират по различен 
начин от гаранционните фондове. Така 
например паричните потоци излизат 
от кредитните фондове, докато това 
не е така при гаранционните фондове, 
с изключение на случаите на неиз ‑
плащане на средствата от страна на 
крайните получатели.
Накратко за финансовите инструменти
 οПодлежащи на погасяване инструменти: средствата могат да бъдат повторно използвани в програмната област. 
Револвиращият ефект е от значение в период на ограничени публични бюджети.
 οДруго очаквано въздействие е привличането на допълнителни частни капитали за постигане на целите на поли ‑
тиката на ЕС — това е така нареченият ефект на лоста.
 οТъй като финансовите инструменти до момента се използват най‑вече по отношение на политиката на сбли ‑
жаване, натрупаният опит и значението им остават ограничени по отношение на областта на развитието на 
селските райони.
 οОсновно се използват гаранционните фондове, но има въведени и някои кредитни фондове.
 οОтговорностите за управлението се споделят между Комисията и държавите членки.
 οКомисията насърчава използването на финансовите инструменти, но продължават да съществуват трудности 
и рискове при тяхното прилагане.
15
 Обхват и подход на одита
16 
Целта на настоящия одит беше да се 
определи дали финансовите инстру ‑
менти, които се прилагат в рамките на 
политиката за развитие на селските 
райони, са били добре разработени 
и управлявани през програмния период 
2007—2013 г. Също така неотдавна бяха 
приети основните регламенти на ЕС за 
програмния период 2014—2020 г. по 
отношение на политиката за развитие 
на селските райони. Това позволи на 
Сметната палата да провери доколко 
може да се очаква промените, въведе ‑
ни с новата законодателна рамка, да 
окажат значително въздействие върху 
установените по време на одита основ ‑
ни недостатъци.
17 
Основният одитен въпрос е:
Успешно и насърчително ли е действи -
ето на финансовите инструменти 
в областта на развитието на селските 
райони?
По‑конкретно, одитът потърси отго ‑
вор на следните въпроси:
 — По подходящ начин ли са създаде ‑
ни и капитализирани финансовите 
инструменти през програмния 
период 2007—2013 г.?
 — Успешно ли е прилагането на 
финансовите инструменти през 
периода 2007—2013 г.?
 — Въведени ли са подходящи усло ‑
вия за ликвидация и прекратя ‑
ване на дейността през периода 
2007—2013 г.?
 — Има ли рамката за периода 2014—
2020 г. потенциал за извършване 
на необходимите подобрения във 
финансовите инструменти?
18 
Сметната палата установи одитни кри ‑
терии по отношение на концепцията, изпълнението и мониторинга/оценката 
на финансовите инструменти. Тези кри ‑
терии са разработени въз основа на 
предишни одити на Сметната палата, 
законодателството, документи на 
Комисията и други публикации. Смет ‑
ната палата се консултира също така 
с експерти от ОИСР16 относно основа ‑
телността и целесъобразността на тези 
одитни критерии, и извърши анализ на 
наличните публикации на ОИСР .
19 
Бяха извършени одитни посещения 
във Франция, Гърция, Литва, Румъния 
и Италия, като бяха обхванати както 
гаранционни фондове17, така и кредитни 
фондове18. Във всяка държава членка 
бяха събрани одитни доказателства, 
които бяха анализирани спрямо одит ‑
ните критерии посредством интервюта 
и анализ на документи и данни. С помо ‑
щта на документни проверки одито ‑
рите събраха и анализираха също така 
допълнителна информация относно 
финансовите инструменти, прилагани 
от държавите членки или регионите, 
които не са били предмет на посещение 
(по‑специално България и Латвия). Те 
проведоха също така интервюта с длъж ‑
ностни лица на Комисията и анализира ‑
ха съответни документи.
20 
Сметната палата направи проучване 
на извадка от 37 управляващи органа, 
като 32 от тях не са въвели нито един 
финансов инструмент в рамките на 
политиката за развитие на селските 
райони през периода 2007—2013 г. 
В края на 2013 г. тези управляващи ор ‑
гани са усвоили около 90 % от плаща ‑
нията по ЕЗФРСР за основни инвести ‑
ционни мерки, по които се използват 
финансовите инструменти19. Основната 
цел на проучването беше да се устано ‑
вят причините, които по‑специално по 
време на фазата на планиране и из ‑
готвяне на концепцията са ги възпре ‑
пятствали да въведат един или повече 
финансови инструменти.16 Организация за 
икономическо 
сътрудничество и развитие.
17 Франция (Корсика), Италия 
(Пулия и Сицилия) 
и Румъния.
18 Гърция и Литва.
19 Това са мярка 121 
(Модернизация на 
земеделските стопанства) 
и мярка 123 (Добавяне на 
стойност към земеделските 
и горските продукти).
16
 Констатации и оценки
По подходящ начин ли 
са създадени 
и капитализирани 
финансовите 
инструменти през 
програмния период 
2007—2013 г.?
21 
С оглед предоставянето на солидна 
база за финансовите инструменти, 
е било необходимо програмният пе ‑
риод 2007—2013 г. да бъде внимателно 
подготвен. По‑специално правната 
рамка за финансовите инструменти 
е трябвало да вземе предвид специ ‑
фичните характеристики на политика ‑
та за развитие на селските райони и да 
се извърши оценка на реалните нужди 
въз основа на надеждна количествено 
измерима информация, която да обос ‑
новава използването на специфичния 
вид финансов инструмент. Трябвало 
е също така да се оцени пазарното 
търсене за подпомагане чрез финан ‑
сови инструменти и да се докаже, че 
размерът на предназначения за фонда 
капитал е подходящ. Сметната палата 
проучи тези основни характеристики 
на концепцията за финансови ин ‑
струменти през програмния период 
2007—2013 г.
Програмната рамка не 
е изготвена достатъчно 
добре
22 
В този раздел се анализира дали прав ‑
ната рамка за финансовите инстру ‑
менти е взела предвид специфичните 
характеристики на политиката за 
развитие на селските райони и дали 
е извършена солидна оценка на нуж ‑
дите. В него се съдържат също така 
данни от проучването, изпратено до 
държавите членки, относно причините 
за ниското ниво на използване на фи ‑
нансовите инструменти през периода 
2007—2013 г.Правната рамка за периода 
2007—2013 г. не е била 
разработена конкретно за целите 
на политиката за развитие на 
селските райони
23 
Сметната палата установи, че правната 
рамка за периода 2007—2013 г. по от ‑
ношение на финансовите инструменти 
в областта на развитието на селските 
райони е била основно повлияна от 
политиката в областта на сближава ‑
нето. Комисията не е в състояние да 
докаже, че при разработването на тази 
рамка тя е оценила и взела предвид 
специфичните характеристики на 
областта на развитието на селските 
райони. В тази област, за разлика на ‑
пример от областта на сближаването, 
повечето потенциални бенефициен ‑
ти представляват малки земеделски 
стопанства, които обикновено получа ‑
ват безвъзмездна финансова помощ, 
а проектите също са с много малък 
обхват. В допълнение, управляващите 
органи в държавите членки не са раз ‑
полагали с достатъчен опит по отно ‑
шение на различните видове финанси ‑
ране с изключение на безвъзмездната 
финансова помощ.
24 
Комисията е нямала достатъчен опит 
с финансовите инструменти в областта 
на развитието на селските райони, въз 
основа на който да подготви програм ‑
ния период 2007—2013 г. Въпреки че 
една отделна мярка за финансов ин ‑
женеринг е била на разположение за 
програмния период 2000—2006 г., на 
практика единствено Португалия и че ‑
тири региона на Италия20 са били въ ‑
вели финансови инструменти. Мярката 
за финансов инженеринг е най‑рядко 
прилаганата мярка.20 Базиликата, Калабрия 
и Пулия (по ФЕОГА, секция 
„Ориентиране“) и Марче (по 
ФЕОГА, секция 
„Гарантиране“).
17 Констатации и оценки
Примери за цели, използвани за финансовите инструменти
В Гърция целите, заявени при създаването на кредитния фонд, имат твърде обща формулировка в изменена ‑
та ПРСР . Те включват подобряване на ликвидността на крайните получатели/заемополучатели и отпускане на 
кредити от банки при благоприятни условия, за подпомагане на предприемачеството, както и ускоряване на 
усвояването на средствата по ЕЗФРСР .
В Литва целта на кредитния фонд, която е включена в ПРСР , е предоставянето на достъп до кредити за инвес ‑
тиции, които са насочени към постигане на посочените в мерките цели.
В Италия (Пулия и Сицилия) целта, която се преследва с прилагането на финансовия инструмент, е подобря ‑
ване на достъпа до кредити за земеделските стопанства. В ПРСР не се съдържат други по‑точно формулирани 
цели.
В ПРСР в Румъния целите на гаранционните схеми са били следните: подобряване на достъпа до кредити за 
развитие на селските райони и повишаване на интереса и доверието на финансовите институции в икономи ‑
ката в селските райони.Каре 225 
Само три вида инструменти са вклю ‑
чени в правната рамка за периода 
2007—2013 г. (вж. точка 10), без да има 
някаква обосновка. Освен това от 
материалите, предоставени от ОИСР 
и ФАО21, както и посредством обмен 
с експерти на ОИСР и националните 
органи по време на посещенията 
в държавите членки, Сметната палата 
констатира, че в действителност в зе ‑
меделския сектор са били използвани 
други видове инструменти, като на ‑
пример финансирането чрез складови 
разписки22.Целите са формулирани твърде 
общо и не е направена ясна 
оценка на реалните нужди
26 
Държавите членки, които са използ ‑
вали финансови инструменти, не са 
установили конкретни и измерими 
цели. Целите, които те са изготвили, са 
доста неясни и следователно не бяха 
от полза при оценката на това дали 
финансовият дефицит е бил намален. 
Примери за начина, по който се опре ‑
делят целите, са представени в  каре 2 .
27 
Оценката на реалните нужди не се 
е основавала на надеждна количест ‑
вено измерима информация и в нито 
една от държавите членки, които са 
прилагали финансови инструменти, не 
е имало официални оценки на дефи ‑
цита във финансирането. Въпреки че 
в законодателството не се изисква 
изрично извършването на оценка 
на дефицита във финансирането, не 
е имало друг вид анализ с равностой ‑
на доказателствена стойност, като например количествено измерима 
информация относно естеството на 
нуждите и най‑подходящия вид фи ‑
нансов инструмент. Всички програми 
са се ограничавали единствено до 
посочването на липсата на ликвидност 
и общите трудности на земеделския 
сектор при получаване на достъп до 
кредит. Тази слабост в първоначалната 
оценка на нуждите е довела до голям 
брой свръхкапитализирани финансови 
инструменти (вж. точка 43).21 Организация на ООН за 
прехрана и земеделие.
22 Разписката се издава като 
доказателство, че 
определени стоки 
с установено качество 
и количество са оставени на 
склад на конкретно място от 
посочен в разписките 
депозант. Депозантът може 
да ги използва като гаранция 
за получаване на 
финансиране.
18 Констатации и оценки
Финансовите инструменти не се 
считат за полезни от по -голямата 
част от държавите членки
28 
Проучването на Сметната палата 
потвърди факта, че повечето държа ‑
ви членки не считат, че финансовите 
инструменти водят до полезни резул ‑
тати23. Пригодността на финансовите 
инструменти за характеристиките на 
повечето бенефициенти по ЕЗФРСР 
е представлявал ключов проблем за 
управляващите органи. Основната 
отбелязана причина е липсата на тър ‑
сене на финансовите инструменти, тъй 
като потенциалните бенефициенти 
не са били добре запознати с тях и са 
били свикнали да финансират проек ‑
тите си чрез безвъзмездна финансова 
помощ.29 
В таблицата по‑долу се потвърждава 
ограниченият интерес по отношение 
на финансовите инструменти в про ‑
грамния период 2007—2013 г. — около 
1,5 % от средствата по ЕЗФРСР , израз ‑
ходвани за съответните оси 1 и 3 от 
политиката за развитие на селските 
райони, са изплатени чрез финансови 
инструменти ( таблица 1 ).
Въпреки това правилата 
за извършване на разходи 
са благоприятни за държа -
вите членки
30 
Сметната палата установи, че някои 
държави членки са проявили интерес 
към финансовите инструменти, тъй 
като те позволяват по‑бързо извърш ‑
ване на разходи и по този начин 
подпомагат прилагането на някои 
разпоредби във връзка с усвояване 
на средствата от ЕС. Възможно е те да 
генерират и приходи (лихви).23 Основните причини са 
следните: в действащата 
правна рамка не са взети 
предвид специфичните 
характеристики на областта 
на развитие на селските 
райони (или са взети 
предвид в недостатъчна 
степен); популацията на 
бенефициентите, а именно 
земеделските стопани, са 
свикнали да получават 
безвъзмездна финансова 
помощ и в сравнение с други 
мерки за подпомагане не са 
установени достатъчно 
предимства на използването 
на финансови инструменти; 
подпомагането чрез 
финансови инструменти не 
съответства на 
специфичните особености 
на традиционните 
бенефициенти по ЕЗФРСР 
и не е установена 
необходимост или търсене 
за финансови инструменти 
в областта на развитието на 
селските райони.
Средства по ЕЗФРСР , предоставени за финансови инструменти, спрямо общия 
размер на разходите по ЕЗФРСР
Сума  
(в млн. евро)Процент спрямо плащанията 
по ЕЗФРСР за оси 1 и 3 до 15 ок -
томври 2014 г. (в т.ч. авансови 
плащания)
 Кумулативни декларирани разходи по ЕЗФРСР за оси 1 и 3 
(от четвъртото тримесечие на 2006г. до третото тримесе -
чие на 2014 г.)132 767 100,00  %
Финансови инструменти (максимален размер на сред -
ствата от ЕЗФРСР в капитала на фонда до декларацията за 
разходите през третото тримесечие на 2014 г.)2530 1,62  %Таблица 1
1 Източник: ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ — приложение към информационна бележка относно програмите за развитие 
на селските райони — Комитет за развитие на селските райони, 19 ноември 2014 г.
2 Изчисления на ЕСП въз основа на тримесечните декларации на разходите.
19 Констатации и оценки
Вноските във финансовите 
инструменти се разглеждат като 
извършени разходи
31 
Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съ ‑
вета посочва, че Комисията трябва 
да извършва междинни плащания за 
възстановяване на разходите, напра ‑
вени при изпълнението на програ ‑
мите24. Регламент (ЕО) № 1974/2006 на 
Комисията постановява, че разходите, 
декларирани пред Комисията като из ‑
вършени, трябва да включват общите 
разходи, направени за създаването 
или за участието с финансов принос 
във финансовите инструменти25. Тази 
разпоредба позволява на държавите 
членки да декларират по‑високи нива 
на разходите, отколкото са извършени 
в действителност.
Натрупаните лихви се начисляват 
в полза на държавите членки
32 
Законодателството позволява също 
така изискване и плащане на пълния 
размер на капитала още от началото 
на функционирането на финансовия 
инструмент. Държавите членки са 
били насърчени в тази посока, тъй 
като по този начин те могат да получа ‑
ват лихви от инвестиции във фондо ‑
вия капитал. Най‑добър пример за 
тази ситуация е установен в Румъния, 
където пълният размер на средствата 
от фондовия капитал са изплатени 
наведнъж и след това са държани 
в сметки в национални банки. Като 
се има предвид видът на създадения 
финансов инструмент (гаранционен 
фонд) и ниското ниво на неизпълне ‑
ние на задълженията по кредитите26 
(под 1 %), по‑голямата част от капитала 
на практика не е трябвало да бъде из ‑
разходван от държавата членка, а това 
е позволило генерирането на значи ‑
телен размер лихви. До края на 2013 г. 
Румъния е спечелила по този начин 
общо около 50 млн. евро.Освободените гаранции в края 
на програмния период са били 
допустими за съфинансиране от 
ЕС
33 
В края на програмния период всич ‑
ки кредити, които са предоставени 
на крайните получатели и след това 
възстановени на фонда, или всички 
гаранции, издадени за покриване на 
кредити и които след това са освобо ‑
дени, се считат за допустими за съфи ‑
нансиране по ЕЗФРСР . Това е довело 
до ситуация, при която е било въз ‑
можно средствата да бъдат държани 
от съответната държава членка, дори 
ако накрая вече не са били изложени 
на риск (изплащане на кредитите), не 
е имало действително извършване на 
разходи или осъществяване на парич ‑
ни потоци (освобождаване на гаран ‑
циите). Въпреки че тази възможност 
е предвидена в регламента за изпъл ‑
нение27, Сметната палата подчертава, 
че принципите за добро финансово 
управление не се спазват, когато осво ‑
бодените гаранции се разглеждат като 
допустими разходи, тъй като в дейст ‑
вителност съответните суми никога 
не са били изразходвани като парични 
средства (вж. също точки 75—77).24 Член 26 от Регламент (EО) 
№ 1290/2005 на Съвета от 
21 юни 2005 г. относно 
финансирането на Общата 
селскостопанска политика 
(OВ L 209, 11.8.2005 г., стр. 1).
25 Член 52, параграф 1 от 
Регламент (ЕО) № 1974/2006 
на Комисията.
26 Това ниво се изчислява като 
съотношението между 
размера на неизпълнените 
гаранции и размера на 
всички издадени гаранции.
27 Регламент (ЕО) № 1974/2006 
на Комисията.
20 Констатации и оценки
Финансовите инструменти са 
въведени, за да се подпомогне 
чрез публични средства (кредити/
гаранции) изразходването 
на други публични средства 
(безвъзмездна финансова 
помощ)
34 
Финансовите инструменти са били из ‑
ползвани основно за да подпомогнат 
извършването на разходи по ЕЗФРСР 
в периода 2007—2013 г., но тяхното 
въздействие относно усвояването 
на тази помощ не винаги се доказва 
от наличните данни. Оказването на 
въздействие е било възпрепятствано 
също така и от структурни фактори 
(вж. каре 3 ).35 
Финансовите инструменти са въведе ‑
ни, за да позволят чрез използването 
на определени публични средства 
(кредити/гаранции) да се подпомогне 
изразходването на други публични 
средства (безвъзмездна финансова 
помощ), а не за да бъдат алтерна ‑
тива на безвъзмездните средства. 
По отношение на всички финансови 
инструменти, въведени през периода 
2007—2013 г. от посетените държави 
членки, Сметната палата констатира, 
че само заявителите на безвъзмездна 
финансова помощ са имали достъп до 
тях (непряк достъп).
Структурни трудности при получаването на достъп до кредити в Румъния
Разплащателната агенция е изчислила, че одобрени проекти на обща стойност 700 млн. евро по всички ин ‑
вестиционни мерки в крайна сметка не са могли да бъдат изпълнени, тъй като потенциалните бенефициенти 
не са били в състояние да получат кредит или не са разполагали с гаранции. До юни 2014 г. приблизително 
69 % от изоставените проекти са били резултат от липсата на съфинансиращ дял. Поради наличието на струк ‑
турни фактори (слаб интерес в областта на земеделието от страна на банките, липса на кредитна история, 
липса на други подходящи обезпечения, проекти, които банките преценяват като икономически нежизнеспо ‑
собни), дори с въвеждането на финансов инструмент, финансовият дефицит в Румъния е продължил да съ ‑
ществува, а степента на усвояване на безвъзмездната финансова помощ, обвързана с гаранции, остава ниска. 
Наличните данни до 31 март 2014 г. показват, че около 15 % от всички разходи за безвъзмездна финансова 
помощ са били обезпечени с гаранция от съфинансиран от ЕС гаранционен фонд, покриващ необходимите 
кредити за финансиране на проектите.Каре 3
36 
Сметната палата установи специфични 
случаи в Италия (Пулия и Сицилия), 
Литва и Румъния, където общият 
размер на безвъзмездната финансова 
помощ и на финансовия инструмент, 
взети заедно, са близко до размера на 
допустимите разходи по проекта или 
са били с еднаква стойност, или дори 
с по‑висока стойност. В следствие на 
това в края на програмния период 
2007—2013 г. е съществувал риск про ‑
ектите на практика да бъдат финанси ‑
рани изцяло с публични средства.37 
В областта на политиката на сближа ‑
ване тази ситуация е изрично пре ‑
дотвратена, тъй като финансовите 
инструменти и предоставянето на без ‑
възмездна финансова помощ функцио ‑
нират отделно. Финансовите инстру ‑
менти не могат да бъдат използвани, 
за да покрият разходи на проект, за 
който вече има предоставена безвъз ‑
мездна финансова помощ.
21 Констатации и оценки
В определени случаи 
финансовите инструменти са 
допринесли за смекчаване на 
въздействието от прилагането 
на правилото за отмяна на 
бюджетни кредити
38 
Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета 
предвижда механизъм за насърчаване 
на финансовото изпълнение на про ‑
грамите. В него се съдържа правило, 
съгласно което Комисията отменя 
финансовия си ангажимент по отпуска ‑
не на дела от годишния бюджет, който 
не е използван в рамките на период от 
две години (така нареченото прави ‑
ло N+228). Целта на това правило е да 
съдейства „за ускоряване на изпъл ‑
нението на програмите и за добро 
финансово управление29“. По различни 
поводи Сметната палата вече е отбе ‑
лязвала, че съществува риск финан ‑
совите инструменти да спомогнат за 
заобикаляне на това правило30.39 
Комисията признава наличието на 
този риск също и по отношение на 
някои държави членки31. Сметната 
палата установи, че подобен риск е съ ‑
ществувал в България, Гърция ( каре 4 ) 
и Италия (Сицилия) по време на уста ‑
новяването на съответните фондове 
в тези страни.28 Член 29 от Регламент (EО) 
№ 1290/2005 на Съвета.
29 Годишен отчет за дейността 
за 2013 г. на ГД „Земеделие 
и развитие на селските 
райони“, приложение 10, стр. 
158.
30 Годишни доклади на 
Сметната палата относно 
финансовите години 2010 
(точка 4.33) (OВ C 326, 
10.11.2011 г.) и 2012 (точка 4.7) 
(OВ C 331, 14.11.2013 г.); 
Становище № 7/2011 на 
Сметната палата относно 
предложение за Регламент 
на Европейския парламент 
и на Съвета за определяне 
на общоприложими 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд, Кохезионния 
фонд, Европейския 
земеделски фонд за 
развитие на селските райони 
и Европейския фонд за 
морско дело и рибарство, 
обхванати от общата 
стратегическа рамка, и за 
определяне на общи 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд 
и Кохезионния фонд, и за 
отмяна на Регламент (ЕО) 
№ 1083/2006 (точка 49) (ОВ 
C 47, 17.2.2012 г.), Специален 
доклад № 2/2012 (точка 54) 
и документ на Сметната 
палата от 2014 г. „Земеделие 
и сближаване: преглед на 
разходите на ЕС за периода 
2007—2013 г.“ (точка 21).
Ситуацията в Гърция по отношение на правилото N+2
През декември 2013 г. в Гърция е направено плащане в полза на кредитен фонд в размер на 115 млн. евро 
публични средства. Сметната палата констатира, че е съществувал висок риск установяването на фонда да 
е послужило също така и за ограничаване на прилагането на правилото N+2. Това е така, тъй като:
 οотпуснатата сума представлява значителна част от предоставените средства32;
 οна крайните получатели са изплатени незначителни по размер суми (вж. каре 5 ).
 οпрез 2013 г. рискът от отмяна на поети задължения е значителен.
32 Между 10 % и 30 % от наличния бюджет за съответните мерки.Каре 4
22 Констатации и оценки
40 
Следователно в три от общо седемте 
държави членки, които са създали фи ‑
нансови инструменти през програм ‑
ния период 2007—2013 г., тези инстру ‑
менти са създадени и са използвани 
по‑скоро за задържане и запазване на 
плащания на ЕС, отколкото за задово ‑
ляване на официално оповестените 
нужди и цели. Чрез приемането на 
подобни практики Комисията не е оси ‑
гурила спазване на принципите на 
доброто финансово управление33.Значителна свръхкапи -
тализация на финансови 
инструменти
41 
Свръхкапитализация се получава, ко ‑
гато внесената сума в капитала на фи ‑
нансовите инструменти е прекалено 
голяма спрямо сумата, предоставена 
на крайните получатели под формата 
на заеми или издадени гаранции.
42 
Във фигура 4 е показано, че процесът 
започва с определяне на потенциал ‑
ния пазар за финансовия инструмент. 
Тази информация служи за изчисля ‑
ване на фондовия капитал. Погреш ‑
ното изчисление може да доведе до 
свръхкапитализация на финансовия 
инструмент:31 В своите отговори на 
годишния доклад на 
Сметната палата относно 
финансовата 2012 година 
Комисията признава, „че 
някои държави членки 
широко използват 
инструменти на финансовия 
инженеринг, като 
последиците от това биха 
могли да бъдат намаляване 
или избягване на загубата на 
средства по правилoтo N+2“.
33 Член 9, параграф 2 от 
Регламент (ЕО) № 1290/2005 
на Съвета и член 73 от 
Регламент (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета от 
20 септември 2005 г. относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
Европейския земеделски 
фонд за развитие на 
селските райони (ЕЗФРСР) 
(OВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1).
Фактори, водещи до свръхкапитализацияФигура 4
Дейност 
на ФИ(/uni041D/uni0438/uni0432/uni043E /uni043D/uni0430 /uni0440/uni0438/uni0441/uni043A/uni043E/uni0432/uni0430 
/uni0435/uni043A/uni0441/uni043F/uni043E/uni0437/uni0438/uni0446/uni0438/uni044F /uni0441/uni0430/uni043C/uni043E /uni0437/uni0430 /uni0413/uni0424)
(/uni0420/uni0435/uni0432/uni043E/uni043B/uni0432/uni0438/uni0440/uni0430/uni043D/uni0435 /uni043D/uni0430 /uni0413/uni0424)(/uni0421/uni0442/uni0435/uni043F/uni0435/uni043D /uni043D/uni0430 /uni0438/uni0437/uni0440/uni0430/uni0437/uni0445/uni043E/uni0434/uni0432/uni0430/uni043D/uni0435 
/uni043D/uni0430 /uni0441/uni0440/uni0435/uni0434/uni0441/uni0442/uni0432/uni0430/uni0442/uni0430 /uni043E/uni0442 /uni041A/uni0424)
Свръхкапитализ
ация на ФИНадценяване 
на капитала на 
фондаПазарно 
търсене на ФИГаранции, 
предоставени 
на крайните 
получатели Кредити, 
предоставени 
на крайните 
получатели
Действително 
внесени средства
в капитала на 
фондаРазмер на 
капитала 
на фондаПотенциален 
пазар
на ИФИ
23 Констатации и оценки
Размерът на фондовия капитал 
обикновено е твърде завишен
43 
Комисията извършва надзор на про ‑
цеса на определяне на размера на 
фондовия капитала, предоставен за 
финансовите инструменти. Въпреки 
този надзор обаче, Сметната палата 
установи случаи на значителна свръх ‑
капитализация в България, Гърция, 
Италия (Базиликата и Сицилия), Литва 
и Румъния. Комисията е предприе ‑
ла конкретни действия единствено 
в случая на България и тези действия 
са довели до намаляване на фондовия 
капитал. В  каре  5 са посочени приме ‑
ри за свръхкапитализация.Една от причините за 
свръхкапитализация е липсата 
на солиден анализ на търсенето 
на финансови инструменти 
в държавите членки
44 
Сметната палата установи, че в ня ‑
кои държави членки са разработени 
оперативни документи, като напри ‑
мер бизнес планове, които предста ‑
вляват опит за оценка на търсенето 
на финансови инструменти, но те се 
основават на приблизителни изчисле ‑
ния на усвояването на безвъзмездна 
финансова помощ. С изключение на 
Франция (Корсика) подобни слабости 
са констатирани за всички финансо ‑
ви инструменти, които са одитирани 
в държавите членки (вж. точка 19). 
Събраните за преглед данни показват, 
че подобни слабости са съществували 
също така и в България. В  каре 6  са 
посочени някои примери.
Примери за свръхкапитализация на финансови инструменти
В Гърция кредитният фонд е получил публично финансиране в размер на 115 млн. евро, като е предвидено 
тези средства да се изразходват в периода 2014—2015 г. В действителност обаче, до ноември 2014 г. на край ‑
ни получатели са били изплатени едва 0,5 млн. евро.
В Литва първоначалният размер на предвидения фондов капитал е бил над 130 млн. евро, но на практика мак ‑
сималният размер на отпуснатите средства е бил едва 52 млн. евро. В края на 2013 г. фондовият капитал е бил 
намален до 13,8 млн. евро.
В Италия (Сицилия) предоставените на гаранционния фонд средства са били около 38 млн. евро. Тази сума 
е значително надценена, като се има предвид, че използваните средства са били в размер на около 5 млн. 
евро. (вж. точка 55).Каре 5
24 Констатации и оценки
45 
Сметната палата установи, че при ‑
влекателността на финансовите 
инструменти за потенциалните крайни 
получатели зависи основно от разхо ‑
дите по кредита, които от своя страна 
се формират в зависимост от пазарни ‑
те лихвени проценти. Това е видно от 
примера на Литва. Периодите, в които 
действително са сключени договорите 
с крайните получатели, в голяма сте ‑
пен съвпадат с периодите, през които 
кредитният фонд е привлекателен 
заради лихвените проценти35. Това до ‑
казва факта, че търсенето на финансо ‑
ви инструменти трябва да бъде добре 
проучено и то в дългосрочен план, 
тъй като то зависи от комбинация от 
специфични обстоятелства и ситуации, 
както и от външни тенденции.Друга причина за 
свръхкапитализацията на 
гаранционните фондове — 
незадоволително определяне 
на коефициентите на рискова 
експозиция
46 
По отношение на гаранционните фон ‑
дове коефициентите на рискова екс ‑
позиция посочват горната граница на 
неизпълнение на задълженията, която 
се счита за приемлива при управле ‑
нието на фонда. Ако при умножаване 
на капитала с коефициента на рискова 
експозиция се получи стойност, която 
е прекалено висока по отношение 
на издадените гаранции за крайните 
бенефициенти, налице е ситуация на 
свръхкапитализация.35 Лихвените проценти на 
кредитния фонд спрямо 
лихвените проценти, 
предложени от пазара.Примери за липса на анализ на търсенето на финансови инструменти
В Италия (Пулия и Сицилия) прилаганият принцип е бил да се направи оценка на потенциалното търсене 
на гаранционни фондове. Тази оценка е отразявала съответно 75 % (Пулия) и 50 % (Сицилия) от кредитите, 
които се е очаквало да се предоставят от банковия сектор за финансиране на непубличния дял от проектите, 
свързани със съответните инвестиционни мерки. Това е довело до прогнозна оценка на търсенето (312 млн. 
евро в Пулия и 120 млн. евро в Сицилия), която значително надвишава действителното търсене. До юли 2014 г. 
прогнозната оценка на търсенето на гаранционни фондове само в два региона (Пулия и Сицилия) е била с 8 % 
по‑висока от общия размер на гаранциите, издадени от управителя на фонда за цялата страна34.
В България органите са счели, че гаранционният фонд ще покрива 75 % от общия размер на потенциалните 
инвестиции. Потенциалното търсене за гаранционния фонд е било изчислено в този момент на около 600 
млн. евро за периода 2012—2015 г. Това е 12 пъти повече от реалната ситуация на пазара в края на април 
2014 г. Комисията е извършила преглед на процеса, без да оспорва факта, че хипотезата за 75 %, въз основа 
на която са направени изчисленията, не е била обоснована.
В Румъния не са били предоставени доказателства за извършен предварителен анализ в подкрепа на прогно ‑
зните изчисления. Било е посочено, че прогнозните изчисления се основават на предишен опит и на програ ‑
ма САПАРД, без да се предоставят количествени данни за обема гаранции в предходния период.
34 Управителят на фонда (ISMEA) е публичен орган, който предоставя информация и финансови услуги за земеделския сектор в Италия. 
Този орган управлява национален гаранционен фонд, както и шест регионални гаранционни фонда, подпомагани от ЕЗФРСР .Каре 6
25 Констатации и оценки
47 
Стойността на коефициента на риско ‑
ва експозиция влияе в голяма степен 
на размера на капитала, който трябва 
да се внесе в гаранционните фондове. 
Необходимо е да се адаптира използ ‑
ваната стойност на коефициента на 
рискова експозиция в съответствие 
със стойността на действително уста ‑
новеното ниво на неизпълнение на за ‑
дълженията по кредитите. Например 
в Румъния нивото на неизпълнение 
(под 1 %, вж. точка 32), което се наблю ‑
дава в края на 2013 г., е било значи ‑
телно по‑ниско от горната граница от 
20 %, която е послужила за основа за 
определяне на фондовия капитал.
Приблизителна оценка на 
свръхкапитализацията на 
гаранционните фондове
48 
Сметната палата изчислява размера на 
свръхкапитализацията на гаранцион ‑
ните фондове към 31 декември 2013 г. 
въз основа на коефициентите на екс ‑
позиция, използвани от националните 
органи. Изчисленията в  приложение I  
показват, че общият размер на гаран ‑
циите, издадени до края на 2013 г. за 
всички прилагани финансови инстру ‑
менти в периода 2007—2013 г., е можел 
да бъде осигурен с внесен във фон ‑
довете капитал от около 50 млн. евро. 
В действителност са били инвестирани 
приблизително 420 млн. евро. Това 
показва прекомерна свръхкапитализа ‑
ция в края на 2013 г., тъй като инвести ‑
раните средства са осем пъти повече 
от реално необходимите.Установени са също така 
примери за предпазлив подход 
по отношение на определянето 
на фондовия капитал
49 
Въпреки надценяването на потенци ‑
алното търсене италианският регион 
Пулия е приложил предпазлив поета ‑
пен подход и е ограничил вноските 
във фонда до 20 % от прогнозния 
фондов капитал с цел избягване на 
свръхкапитализация. Оказва се, че 
това решение отразява сравнително 
точно размера на издадените гаран ‑
ции (вж. точка 55). Това се е прилагало 
и в други италиански региони (Кампа ‑
ния и Молизе).
50 
Такъв подход се наблюдава и във 
Франция (Корсика). Само половината 
от първоначално планирания фондов 
капитал е бил действително внесен 
във фонда, което съответства на 
действително издадените гаранции. 
Като се има предвид коефициентът 
на рискова експозиция обаче, финан ‑
совите инструменти в Италия (Пулия) 
и Франция (Корсика) са щели да функ ‑
ционират пълноценно и при много 
по‑нисък по размер капитал.
26 Констатации и оценки
36 Вж. точки 5.33—5.36. 
Съгласно последните данни 
на Комисията едва 37 % от 
8,4 млрд. евро, които са 
внесени във финансови 
инструменти от 2007 г. до 
края на 2012 г., 
в действителност са били 
изплатени или гарантирани 
за крайните получатели.Успешно ли 
е прилагането на 
финансовите 
инструменти през 
периода 2007—2013 г.?
51 
За успешното прилагане на финансо ‑
вите инструменти е необходимо да са 
налице някои условия. Финансовите 
инструменти функционират според 
планираното и следователно предос ‑
тавят всички свои потенциални ползи 
(револвиращ ефект и ефект на лоста) 
единствено когато осигуряват доста ‑
тъчни по размер финансови средства, 
които достигат навреме до крайните 
получатели. От правната рамка на 
ЕС се очаква да включва подходящи 
разпоредби, които да насърчават 
постигането на тези очаквани пол ‑
зи. Установяването на финансовите 
инструменти в подходящ момент от 
програмния период също би трябвало 
да подпомогне реализирането на тези 
ползи. Необходимо е да има системи 
за мониторинг, които да осигуряват 
надеждни данни, позволяващи да се 
оцени дали инструментите постигат 
своите резултати.
52 
Сметната палата провери дали тези 
ключови условия за успешни резулта ‑
ти са били налице при прилагането на 
финансовите инструменти в програм ‑
ния период 2007—2013 г. Като цяло 
беше установено, че това не е така.Финансовите инструменти 
имат слаби резултати по 
отношение на револвира -
нето на средствата
53 
В годишния доклад на Сметната палата 
за финансовата 2013 година се подчер ‑
тава ниското ниво на съдействие за 
крайните получатели от страна на фи ‑
нансовите инструменти в областта на 
политиката на сближаване36. В доклада 
се посочва, че процентът на усвояване 
на средствата е „твърде нисък, за да 
се очаква, че всички налични средства 
ще бъдат използвани най‑малко вед ‑
нъж“. При настоящия одит се потвър ‑
ди, че тази ситуация съществува и по 
отношение на развитието на селските 
райони. Към 31 декември 2013 г. едва 
45 % от фондовия капитал в размер 
на 700 млн. евро (общо за кредитни ‑
те и гаранционните фондове) е бил 
в действителност гарантиран или из ‑
платен на крайните ползватели както 
на кредитните, така и на гаранционни ‑
те фондове.
54 
Едно от основните въздействия, които 
могат да се очакват от финансовите 
инструменти, е получаването на ре ‑
волвиращ ефект. Не съществува обаче 
правно изискване относно нивото на 
револвиране, а незадоволителното 
усвояване на средства може да забави 
развитието на револвиращия ефект. 
При настоящия одит се потвърди, 
че тази ситуация съществува и по 
отношение на развитието на селските 
райони.
27 Констатации и оценки
По отношение на гаранционните 
фондове револвиращият ефект 
е недостатъчен до момента
55 
Потенциалът на гаранционния фонд 
е да надхвърли размера на налич ‑
ния капитал чрез мултиплициращия 
ефект. По този начин е възможно да 
се предоставят по‑големи по обем 
гаранции, отколкото е наличният 
капитал. Въпреки това постигнатият 
в държавите членки мултиплициращ 
или револвиращ ефект е бил недоста ‑
тъчен. Както се вижда от таблица 2 , 
в края на 2013 г. съгласно данните на 
Сметната палата револвиращият ефект 
за съществуващите 11 гаранционни 
фонда е 0,53:56 
Револвиращият ефект за някои гаран ‑
ционни фондове в Италия (Базиликата, 
Калабрия, Сицилия и Умбрия) е бил 
особено нисък. Само в три от гаран ‑
ционните фондове от таблица 2  (в 
Италия (Кампания, Молизе и Пулия) 
гаранциите са надвишавали фондо ‑
вия капитал, което е генерирало слаб 
револвиращ ефект.Таблица 2Револвиращ ефект на гаранционните фондове
Държави членки/
регион(и)Максимална сума, 
внесена във фонда 
до 31.12.2013 г. (в млн. 
евро).
АОбщ размер на гаран -
тираните средства за 
крайните получатели 
към 31.12.2013 г. (в млн. 
евро)
БРеволвиращ ефект 
(мул  типлициращ 
коефициент към 
31.12.2013  г.)
Б/АЦелеви максимален 
размер на мултиплици -
ращия ефект
България 171,29 50,0010,29 5
Франция (Корсика) 0,60 0,40 0,67 3
Италия (Сицилия) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Италия (Пулия) 5,00 6,58 1,32 12,52
Италия (Лацио) 2,50 0,92 0,37 12,5
Италия (Кампания) 2,25 3,26 1,45 12,5
Италия (Умбрия) 4,80 0,00 0 3
Италия (Молизе) 2,45 2,45 1,00 3
Италия (Базиликата) 14,86 1,70 0,11 3
Италия (Калабрия) 10,00 1,68 0,17 2
Румъния 220,00 177,17 0,81 5
ОБЩО 473,80 249,64 0,53 —
1 Гаранции, издадени до 30 април 2014 г.
2 Максималната стойност за мултиплициращия коефициент е определена на 12,5 в Пулия и Сицилия. В Пулия размерът на фондовия капитал 
е бил определен въз основа на тази стойност, докато в Сицилия е била използвана стойността 3.
Източник:  Данни от бизнес плановете, съответните годишни доклади за напредъка за 2013 г. и изчисления на ЕСП.
28 Констатации и оценки
57 
България е намалила фондовия ка ‑
питал с повече от една четвърт през 
2013 г. (от 171,29 млн. евро на 121 млн. 
евро), а Румъния почти наполови ‑
на през 2014 г. (от 220 млн. евро на 
115 млн. евро). Съответните средства 
от ЕЗФРСР са били върнати от га ‑
ранционните фондове към частта на 
безвъзмездната финансова помощ на 
приложимите инвестиционни мерки. 
Тези намаления на фондовия капитал 
са довели до увеличаване на мулти ‑
плициращия/револвиращия ефект.
58 
Като се отчитат тези намаления и га ‑
ранциите, предоставени през първите 
три тримесечия на 2014 г., се вижда, 
че към 30 септември 2014 г. не е по ‑
стигнат мултиплициращ ефект за нито 
един от всичките 11 съществуващи 
гаранционни фонда. Това е все още 
значително под нивото на мултипли ‑
циращия ефект, предвидено от самите 
държави членки (вж. таблица 2 , 
последна колона) и ситуацията, пред ‑
ставена в  приложение I . Това озна ‑
чава, че внесеният в гаранционните 
фондове капитал все още надвишава 
размера на гаранциите, предоставени 
на крайните получатели, като по този 
начин се намалява потенциалът на 
инструмента.Револвиращият ефект е също 
толкова нисък и по отношение на 
кредитните фондове
59 
Както е посочено в  таблица 3 , според 
данните на Сметната палата средният 
процент на изразходване на средства 
за двата оперативни кредитни фонда 
в края на 2013 г. е 0,75.
60 
В Гърция до средата на 2014 г. на прак ‑
тика не са били предоставяни кредити. 
По отношение на Литва и Латвия зад 
данните се крие ситуация, при която 
фондовете са функционирали с пре ‑
късване. В Литва след първото триме ‑
сечие на 2012 г. не е сключен нито един 
договор (вж. точка 45). Не са положени 
усилия за адаптиране на условията на 
фонда към нуждите на пазара. В Лат ‑
вия ситуацията е била сходна — от 
юни 2012 г. не са предоставяни нови 
кредити. Решението, което е намерено 
в Литва и Латвия, е постепенно да се 
намали фондовият капитал до края на 
2013 г., съответно с около три четвър ‑
ти и две трети. Тази практика е про ‑
дължила и през 2014 г.Таблица 3Процент на изразходване на средствата при кредитните фондове
Държави членки / 
регион(и)Максимална сума, внесена във 
фонда до 31.12.2013 г. (в млн. 
евро).Общ размер на средствата, 
изплатени на крайните полу -
чатели към 31.12.2013 г. (в млн. 
евро)Процент на изразходване на 
средствата и максимален раз -
мер на средствата, внесени във 
фонда до 31.12.2013 г.
Латвия137 ,60228,25 0,75
Литва 52,45 39,05 0,74
ОБЩО 90,05 67,30 0,75
1 В съответствие с валутния курс на централната банка на Латвия (1 EUR = 0,702804 LVL).
2 Изчисления на ЕСП въз основа на тримесечните декларации от органите в Латвия, в т.ч. за последното тримесечие на 2013 г.
Източник: Данни от съответните годишни доклади за напредъка за 2013 г. и изчисления на ЕСП.
29 Констатации и оценки
61 
Що се отнася до кредитните фондове, 
револвиращият ефект може да се реа ‑
лизира единствено след като кредитът 
бъде изплатен от крайния получател. 
Сметната палата установи, че в края 
на 2013 г. не се наблюдава револвиращ 
ефект за тези фондове.
Ефектът на лоста се наблю -
дава рядко, а някои от фон -
довете са били създадени 
твърде късно
62 
В своя отговор на годишния доклад на 
Сметната палата относно финансовата 
2013 г. (точка 5.36) Комисията подчер ‑
тава ограниченията, които създава 
наличието на един единствен показа ‑
тел, а именно процентът на изразход ‑
ване, като способ за оценка на изпъл ‑
нението на финансовите инструменти, 
и счита, че „оценката на изпълнението 
следва да бъде съсредоточена също 
така върху постигането на резулта ‑
ти от съфинансираните финансови 
инструменти, включително револвира ‑
щия ефект и ефекта на лоста“.
Ефектът на лоста се наблюдава 
рядко
63 
Финансовите инструменти имат за 
цел да предизвикат ефект на лоста по 
отношение на публичната помощ, като 
предложат стимули за участието на 
частния сектор. Например, ако всяко 
едно евро, осигурено от публични 
източници, се съчетае с едно евро 
от частния сектор, общият размер 
на сумата, от която ще се възползват 
крайните получатели, се удвоява. Не 
съществува обаче правно изискване за 
постигане на определен дял участие 
на частния сектор (ефект на лоста).64 
В член 223 от регламента за прилагане 
на Финансовия регламент37 се посочва, 
че финансовите инструменти „са насо ‑
чени към постигане на ефект на лоста 
от финансовия принос на Съюза чрез 
мобилизиране на глобални инвести ‑
ции, надхвърлящи размера на финан ‑
совия принос на Съюза“, както и че 
„ефектът на лоста от средствата на 
Съюза е равен на сумата за финансира ‑
не на допустимите крайни получатели, 
разделена на размера на финансовия 
принос на Съюза.“38 В контекста на 
ЕЗФРСР при разглеждането на тази 
концепция се приема, че обичайното 
публично съфинансиране от държа ‑
вите членки е част от ефекта на лоста, 
дори когато изобщо няма финансово 
участие от частни източници.
65 
Регламентът за общоприложимите 
разпоредби39 определя „очаквания 
лостов ефект“ като „предварителна 
оценка на допълнителните публични 
и частни ресурси, които потенциал ‑
но ще бъдат събрани от финансовия 
инструмент до равнището на крайния 
получател (...).“  В съответствие с тази 
концепция в контекста на настоящия 
одит на изпълнението Сметната палата 
разглежда ефекта на лоста като разме ‑
ра на финансовите средства (публични 
и частни), които са гарантирани или 
изплатени за финансиране на проекти 
за развитие на селските райони, спря ‑
мо средствата от публични източни ‑
ци (ЕС и държави членки). Ето защо 
Сметната палата изчислява ефекта на 
лоста40, както следва:
Финансови средства за крайните 
получатели
Публично финансиране37 Регламент (ЕС, Евратом) 
№ 966/2012 на Европейския 
парламент и на Съвета от 
25 октомври 2012 година 
относно финансовите 
правила, приложими за 
общия бюджет на Съюза и за 
отмяна на Регламент (ЕО, 
Евратом) № 1605/2002 на 
Съвета (OВ L 298, 26.10.2012 г., 
стр. 1).
38 Вж. Делегиран регламент на 
Комисията (ЕС) № 1268/2012 г. 
от 29 октомври 2012 г. 
относно правила за 
прилагане на Регламент (ЕС, 
Евратом) № 966/2012 на 
Европейския парламент и на 
Съвета относно финансовите 
правила, приложими за 
общия бюджет на Съюза (ОВ 
L 362, 31.12.2012 г., стр. 1).
39 Вж. член 37. параграф 2 от 
Регламент (ЕС) № 1303/2013 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 
17 декември 2013 г. за 
определяне на 
общоприложими 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд, Кохезионния 
фонд, Европейския 
земеделски фонд за 
развитие на селските райони 
и Европейския фонд за 
морско дело и рибарство 
и за определяне на общи 
разпоредби за Европейския 
фонд за регионално 
развитие, Европейския 
социален фонд, Кохезионния 
фонд и Европейския фонд за 
морско дело и рибарство, 
и за отмяна на Регламент 
(ЕО) № 1083/2006 на Съвета 
(ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 
320).
40 Вж. Специален доклад № 
2/2012, точка 102.
30 Констатации и оценки
66 
Държавите членки не допринасят в го ‑
ляма степен за постигане на ефект на 
лоста. При своите одитни посещения 
Сметната палата установи, че ефект 
на лоста не е постигнат например 
в Латвия, Литва и Италия (Сицилия), 
тъй като прилагането на финансовите 
инструменти не привлича допълни ‑
телни средства от частни източници 
за проектите за развитие на селските 
райони. До известна степен ефект на 
лоста се наблюдава във Франция (Кор ‑
сика), Италия (Пулия) и Румъния по 
отношение на негарантираната част от 
кредитите41, предоставени на крайни ‑
те получатели.67 
Гърция и Италия (Умбрия)42 са били 
единствените държави членки, 
чиито фондове са били разработени 
конкретно за стимулиране на усвоява ‑
нето на публични средства. В Гърция 
се е очаквало да се постигне известен 
ефект на лоста, тъй като в допълнение 
към публичните средства, частично 
финансиране е предоставила и една 
банка от частния сектор43. Въпреки 
това до средата на 2014 г. на практика 
не е бил постигнат ефект на лоста, тъй 
като не са били предоставени кредити.41 Пример: гаранциите във 
Франция (Корсика) покриват 
65 % от кредита, докато 
в Румъния гаранцията стига 
до 80 %.
42 В Италия (Умбрия) в бизнес 
плана по отношение на 
гаранционен фонд, на който 
не е извършен одит на 
място, се посочва, че 
най‑малко 20 % от 
средствата за фонда трябва 
да произтичат от частния 
сектор.
43 Пълният размер на 
инвестирания капитал 
в кредитния фонд е бил 
253,025 млн. евро, от които 
115 млн. евро публични 
средства и 138,025 млн. евро 
средства от частния сектор, 
инвестирани от Piraeus Bank.Каре 7Ефект на лоста, постигнат от шестте одитирани на място финансови 
инструмента
Извадката на посетените на място по време на одита държави членки/региони показва, че ефектът на лоста 
е както следва:
Корсика
(ГФ)Гърция
(КФ)Литва
(КФ)Пулия
(ГФ)Румъния
(ГФ)Сицилия
(ГФ)
Ефект на лоста
(Размер на отпуснатите кредити/Капитал, внесен 
в инструмента за финансов инженеринг)1,47 Няма данни Няма данни 2,24 1,4110,28
1 За изчисленията в настоящата таблица е използван максималният капитал на фонда в размер на 220 млн. евро
Прекалено късно създаване на 
някои финансови инструменти
68 
Някои финансови инструменти са 
въведени късно, което е довело до 
намаляване на резултатите от изпъл ‑
нението им в програмния период 
2007—2013 г. Такъв е бил случаят във 
Франция (Корсика) (юни 2012 г.) и Бъл ‑
гария (февруари 2012 г.), но по‑специ ‑
ално в Гърция и Италия (Калабрия) (вж. 
каре 8 ).
31 Констатации и оценки
44 Тези два показателя за 
изпълнението (ефект на 
лоста и револвиращ ефект) 
се разглеждат като уместни 
и от страна на Комисията 
(вж. точка 0).
45 Тези списъци съдържат 
също така съответните 
мерки, размера на 
кредитите, размера на 
гаранциите (ако 
е приложимо), валутите, 
актуалното състояние на 
кредитите (фаза на 
изплащане) и т.н.Мониторингът на финан -
совите инструменти за 
периода 2007—2013 г. не 
е довел до предоставяне 
на достатъчна и уместна 
информация относно 
постигнатите резултати
69 
Сметната палата счита, че следните 
основни показатели измерват резулта ‑
тите от изпълнението на финансовия 
инструмент:
 — ефект на лоста,
 — револвиращ ефект44,
 — ниво на неизпълнение на задълже ‑
нията по кредитите.
70 
Този набор от показатели предоста ‑
вя информация относно резултатите 
от изпълнението. Сметната палата 
отбеляза, че рамката за развитие на селските райони не включва никакви 
специфични целеви нива или пока ‑
затели, които да позволят измерване 
на ефективността на финансовите 
инструменти, и констатира, че държа ‑
вите членки извършват мониторинг 
предимно за нивата на неизпълнение 
на задълженията по кредитите. Дър ‑
жавите членки разполагат с изчерпа ‑
телен списък на засегнатите крайни 
получатели45, но не са установили нито 
един показател относно изпълнението 
или относно резултатите, за да на ‑
блюдават изпълнението спрямо трите 
критерия (револвиращ ефект, ефект 
на лоста и ниво на неизпълнение на 
задълженията по кредитите).
71 
Сметната палата също така установи 
случаи, при които данните от годишни ‑
те доклади за напредъка, представяни 
на Комисията, не винаги са изчерпа ‑
телни или надеждни (вж. каре 9 ).В Гърция и Италия (Калабрия) закъснението е намалило резултатите от 
изпълнението на фондовете
Управляващият орган в Гърция е предложил създаването на кредитен фонд през януари 2011 г., а Европей ‑
ската комисия е дала одобрението си през май 2011 г. Очаквало се е фондът да подобри ликвидността за 
инвеститорите и предприемачите в селските райони. На практика обаче, кредитният фонд е започнал да 
функционира едва през януари 2014 г. В специфичния контекст на остра икономическа криза, която според 
националните органи е причина за забавянето, кредитният фонд е бил въведен само две години преди края 
на програмния период в края на 2015 г. Това е довело до намаляване на резултатите от неговото изпълнение 
по отношение на целия период 2007—2013 г.
Сметната палата установи, че съществува значителен интервал от време от момента, в който в Италия (Ка ‑
лабрия) един фонд е бил създаден в административен план и фондовият капитал е бил внесен, и момента, 
когато са издадени първите гаранции. Гаранционният фонд е бил създаден през 2010 г., но първите гаранции 
са предоставени едва през 2013 г.Каре 8
32 Констатации и оценки
Въведени ли са 
подходящи условия за 
ликвидация 
и прекратяване на 
дейността през периода 
2007—2013 г.?
72 
Управлението на финансовите инстру ‑
менти не следва обичайната система 
за управление на безвъзмездна фи ‑
нансова помощ нито на ниво админи ‑
страции на държавите членки, нито на 
ниво крайни получатели. Финансовите 
инструменти се нуждаят от изцяло 
нова структура в държавите членки, 
по‑специално за да спазят разпоред ‑
бите на членове 50—52 от Регламент 
(ЕО) № 1974/2006. Основни характерис ‑
тики на тази специфична структура за 
финансовите инструменти представля ‑
ват условията за ликвидация и прекра ‑
тяване на дейността.
73 
В допълнение, законодателството 
в областта на развитието на селските 
райони изисква въпросите във връзка 
с условията на ликвидация и прекратя ‑
ване на дейността да бъдат включвани 
в основни документи (бизнес плано ‑
ве и споразумения за финансиране). 
Следователно в края на програмния 
период (31 декември 2015 г.) трябва да има налице ясни правила относно 
условията за ликвидация и за прекра ‑
тяване на дейността на финансовите 
инструменти. Необходимо е да бъдат 
приети и условия за предотвратяване 
на използването на оставащите сред ‑
ства за други цели освен за целите 
на развитието на селските райони, 
които първоначално са били посочени 
в мярката на ПРСР . Те следва да бъдат 
използвани също така единствено 
в полза на отделни предприятия. На 
последно място, Комисията следва 
да предостави на държавите членки 
насоки за намаляване на админис ‑
тративната им тежест, и да се въведе 
подходяща система за управление на 
риска, която да предотвратява риско ‑
ве, свързани конкретно с финансовите 
инструменти (като защитата на пуб ‑
личните средства).
74 
Сметната палата извърши оценка на 
подходите, възприети от държавите 
членки и Комисията в отговор на тези 
изисквания, и установи липса както 
на ясни правила, така и на насоки от 
страна на Комисията.Представените доклади не винаги са изчерпателни и надеждни
Румъния е включила сумите за недопустими гаранции (вж. също каре 10) и е отчела гаранции, които са били 
отменени, без да има предоставени кредити. Румъния е отчела също така гаранции, които не са били актив ‑
ни, тъй като комисионата за тях не е била платена от крайните получатели.
Литва е включила кредити, които изобщо не са станали активни, защото договорите са били анулирани, 
а Франция (Корсика) е докладва данни, които не отговарят на сертифицираната информация, присъстваща 
в базата данни на управителя на фонда.Каре 9
33 Констатации и оценки
Приключването все още 
не е било добре подгот -
вено и разпоредбите са 
тълкувани по различен 
начин от държавите членки 
и Комисията
75 
Програмите ще приключат в края на 
програмния период за развитие на 
селските райони 2007—2013 г. В тази 
връзка ще бъде определено какви 
разходи за инструменти за финан ‑
сов инженеринг ще бъдат допусти ‑
ми, както и съответният размер на 
средствата, които могат да задържат 
държавите членки (изплащане на 
салдото по финансовите инструменти) 
(вж. точка 33). Ще бъде взето също така 
решение какви разпоредби за ликви ‑
дация и прекратяване на дейността ще 
влязат в сила. Сметната палата уста ‑
нови, че това събитие от решаващо 
значение не е било добре подготвено 
нито от държавите членки, нито от 
Комисията.
76 
През програмния период 2007—2013 г. 
Комисията и държавите членки са тъл ‑
кували приложимите правила за ин ‑
струментите за финансов инженеринг 
по различен начин, особено относно 
гаранционните фондове. Законода ‑
телството разглежда като допустими 
две категории гаранции: освободени 
гаранции и текущи гаранции. Коми ‑
сията посочва, че всички освободени 
гаранции са допустими при приключ ‑
ването. Според Комисията текущите 
гаранции не са изцяло допустими, 
и при приключването към тях следва 
да се приложи „коефициент за риско ‑
ва експозиция“ и по този начин да се 
намали размерът на сумите, които 
държавите членки могат да задържат.77 
Сметната палата отбелязва, че под ‑
ходът на ГД „Земеделие и развитие 
на селските райони“ е в съответствие 
с тълкуването на ГД „Регионална 
и селищна политика“, съдържащо се 
в нейните насоки, но не се подкре ‑
пя от текста на законодателството. 
Държавите членки, които са посетени 
по време на одита, прилагат различни 
тълкувания на тези правила. В Италия 
органите считат, че трябва да прилагат 
коефициента по отношение на всич ‑
ки гаранции (освободени и текущи), 
докато Франция (Корсика) и Румъния 
изобщо не са го прилагали.
Липса на яснота по отно -
шение на разпоредбите за 
прекратяване на дейността
78 
Понастоящем в държавите членки 
не съществуват ясни разпоредби за 
ликвидация и прекратяване на дей ‑
ността. Правилата на ЕС за развитие на 
селските райони единствено изискват 
средствата, върнати в оперативния ци ‑
къл след крайния срок на допустимост 
на програмата за развитие на селските 
райони, да се използват от съответни ‑
те държави членки в полза на инди ‑
видуални предприятия. Във всички 
държави членки, които бяха посетени 
по време на одита, остава нерешен 
въпросът с бъдещето на одитираните 
фондове: няма яснота дали фондовете 
ще продължат своята дейност, нито за 
какъв срок и с каква цел.
34 Констатации и оценки
79 
Според тълкуването на Комисията46 
лицата, които са извън секторите на 
земеделието и развитието на селските 
райони, могат да получат подпомага ‑
не, но липсва ясна дефиниция за тези 
индивидуални предприятия. Сметна ‑
та палата счита, че съществува риск 
средствата, които първоначално са 
заделени за развитието на селските 
райони и следователно за потенциал ‑
ните бенефициенти на селскостопан ‑
ската политика, да бъдат прехвърлени 
към други сектори извън областта на 
развитието на селските райони.
80 
На последно място, Сметната палата 
установи, че Комисията не е предви ‑
дила да извършва мониторинг на тези 
разпоредби в периода след приключ ‑
ване, с цел да се гарантира, че в сред ‑
носрочен и дългосрочен план фондо ‑
вият капитал и върнатите средства не 
се използват от държавите членки за 
други цели освен в полза на индивиду ‑
ални предприятия.
Има ли рамката за 
периода 2014—2020 г. 
потенциал за 
извършване на 
необходимите 
подобрения във 
финансовите 
инструменти?
81 
В края на 2013 г. е приета нова зако ‑
нодателна рамка за периода 2014—
2020 г. по отношение на политиките 
в областта на социалната заетост, ри ‑
барството, сближаването и развитието 
на селските райони. В съответствие 
с Финансовия регламент47 и във връзка 
със случаите на споделено управле ‑
ние регламентът за общоприложимите 
разпоредби за периода 2014—2020 г. 
определя принципи, които трябва да 
се спазват за финансовите инстру ‑
менти във всички области. Сметната 
палата извърши оценка на това до каква степен тези правни изменения 
са в състояние да подобрят резулта ‑
тите от изпълнението на финансовите 
инструменти в областта на развитието 
на селските райони.
Налице са някои същест -
вени подобрения в новата 
правна рамка...
82 
Сметната палата отбелязва, че правна ‑
та рамка относно финансовите изме ‑
нения съдържа някои подобрения, 
по‑специално:
 — задължителни предварителни 
оценки за всички инструменти, 
които наред с други неща би 
трябвало да доведат до по‑добро 
прогнозно изчисляване на необхо ‑
димия фондов капитал;
 — поетапни плащания, обвързани 
с нивото на действително израз ‑
ходваните средства за крайни ‑
те получатели при кредитните 
фондове, или с нивото на действи ‑
телно използваните гаранции при 
гаранционните фондове, което 
би трябвало да намали риска от 
свръхкапитализация;
 — опцията за въвеждане на различни 
видове финансови инструменти 
на различни нива (национално, 
регионално, транснационал ‑
но или трансгранично), напр. 
посредством фонд на фондове 
(холдингови фондове48), конкрет ‑
но разработени или стандартни 
инструменти (които следва да се 
въведат от държавите членки) или 
чрез финансово участие в някакъв 
инструмент на ниво ЕС; и
 — задължително отчитане от само ‑
то начало, в т.ч. по редица пока ‑
затели, свързани с Финансовия 
регламент49.46 Становище на правната 
служба на ГД „Земеделие 
и развитие на селските 
райони“, оповестено в писмо 
до одиторите от 
8 октомври 2014 г.
47 Член 139, параграф 5 от 
Регламент (EС, Евратом) 
№ 966/2012.
48 Това са фондове, които са 
създадени за инвестиране 
на финансови средства във 
фондове за рисков капитал, 
гаранционни фондове, 
кредитни фондове, фондове 
или други насърчителни 
схеми за отпускане на 
кредити, гаранции за 
възвръщаеми инвестиции 
или еквивалентни 
инструменти.
49 Напр. в допълнение към 
годишния доклад относно 
напредъка управляващите 
органи ще трябва да 
представят специфични 
доклади относно 
операциите с финансови 
инструменти. Те ще 
включват редица елементи 
(ефект на лоста, резултати от 
изпълнението), за да се 
приведе отчитането 
в съответствие 
с Финансовия регламент По 
отношение на ЕЗФРСР тези 
доклади представляват 
новост.
35 Констатации и оценки
... но продължават да 
съществуват известни 
пречки
83 
Сметната палата установи, че рискът 
от свръхкапитализация на финансо ‑
вите инструменти остава и че все още 
не са въведени условията, необходи ‑
ми за гарантиране на дългосрочния 
им ефект. Сметната палата също така 
установи, че въпросите, свързани с ре ‑
зултатите от изпълнението, все още 
не се разглеждат по подходящ начин 
в правната рамка на ЕС за периода 
2014—2020 г., както и че съществу ‑
ва риск финансовите инструменти 
да продължат да бъдат прекалено 
зависими от схемите за безвъзмездна 
финансова помощ.
Продължава да съществува 
риск от надценяване на 
нуждите от капитал и съответно 
за свръхкапитализация на 
фондовете
84 
Новите разпоредби относно поетап ‑
ните плащания (член 41 от регламента 
за общоприложимите разпоредби) 
предвиждат вноските от бюджета 
на ЕЗФРСР за фондовия капитал да 
зависят от нивото на разходите на 
финансовите инструменти. Възможно е тази разпоредба да доведе до 
ограничаване на свръхкапитализа ‑
цията, но все още има риск това да не 
бъде достатъчно за преодоляване на 
проблема с временното съхранение 
на средства50 с цел заобикаляне на 
правилото за отмяна на неизползвани ‑
те бюджетни кредити.
85 
Една от основните цели на новата 
задължителна предварителна оценка 
е да се установи количествено разме ‑
рът на сумите, необходими за финан ‑
сиране на финансовите инструменти. 
Качеството на тази оценка следова ‑
телно е от ключово значение, тъй като 
поражда преки финансови последици. 
Действащото законодателство не из ‑
исква от Комисията да проверява това 
качество.
86 
Като се има предвид опитът от пе ‑
риода 2007—2013 г., съществува риск 
новите разпоредби относно поетап ‑
ните плащания да са недостатъчни, 
за да гарантират, че фондовете не 
са прекалено големи, особено ако 
предварителните оценки не са задово ‑
лителни. Първият транш в размер на 
25 %51 зависи от сумата, за която е пое ‑
то задължение за финансовия инстру ‑
мент съгласно съответното финансово 
споразумение (вж. таблица 4 ).Таблица 4Потенциален ефект от поетапните плащания (в млн. евро)
Планирано участие 
във финансовия 
инструмент съгласно 
съответното финан -
сово споразумениеМеждинно 
плащане с мак -
симален размер 
25 %Мултиплициращ 
коефициентМаксимален 
размер на 
сумите, които 
се предоставят 
като гаранцииПоследни суми, 
предоставени 
като гаранцииВ % от макси -
малния размер 
България 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Италия 
(Пулия)25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Италия 
(Сицилия)39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 В Италия (Сицилия) 
например, гаранциите са 
предоставяни без 
прекъсване, но като цяло 
само една малка част от 
капитала е бил използван. 
Следователно 
гаранционният фонд 
е действал като „фонд за 
временно съхранение на 
средства“.
51 Регламентът за 
общоприложимите 
разпоредби постановява, че 
всяка сума, която е внесена 
от програмата във 
финансовия инструмент, не 
трябва да надвишава 25 % от 
общия размер на приноса от 
програмата, предвиден за 
финансовия инструмент.
36 Констатации и оценки
Продължава да съществува риск 
от прекалено късно въвеждане 
на финансовите инструменти
87 
Своевременното въвеждане на 
финансов инструмент на ранен етап 
от програмния период е ключово ус ‑
ловие за подобряване на резултатите 
от неговото изпълнение през целия 
програмен период. Сметната палата 
счита, че начинът, по който текущите 
финансови инструменти ще бъдат 
приключени през декември 2015 г., ще 
окаже въздействие върху решението 
и процеса на въвеждане на финан ‑
совите инструменти съгласно новата 
рамка. Като цяло, тъй като до 1 декем ‑
ври 2014 г. не е била одобрена нито 
една ПРСР и не е завършена нито една 
предварителна оценка по отношение 
на новите финансови инструменти, 
съществува висок риск въвеждането 
им да започне едва от 2016 г. ната ‑
тък, което намалява периода, през 
който инструментите могат да бъдат 
оперативни.
Риск от недостатъчен акцент 
върху дългосрочните ефекти
88 
Сметната палата установи, че някои 
държави членки като Литва и Латвия 
са прилагали финансови инструменти, 
за да преодолеят отделни трудности, 
причинени от икономическата и фи ‑
нансова криза. Фондовете обаче са 
спрели да функционират, след като 
ситуацията на финансовите пазари на 
тези страни се е подобрила (вж. точки 
45 и 60). За да е възможно все пак под ‑
лежащите на погасяване инструменти 
от този вид да окажат съществено въз ‑
действие, те трябва да функционират 
в дългосрочен план. В Корсика гаран ‑
циите са били със срок на действие 
60 месеца, въпреки че кредитите са 
били за по‑дълъг период. В своето 
неотдавнашно съобщение (вж. точка 
8) Комисията също подчертава необ ‑
ходимостта растежът да се разглежда в дългосрочен план и по подходящ 
начин и да се подпомагат дългосроч ‑
ните инвестиционни проекти.
89 
Сметната палата счита, че дългосроч ‑
ното функциониране на финансовите 
инструменти налага съществуването 
на ясни преходни правила между 
програмните периоди, за да се избе ‑
гнат прекъсвания, свързани с управле ‑
нието на програмните цикли. Новата 
правна рамка обаче не съдържа подо ‑
бен тип разпоредби.
Ефект на лоста и револвиращ 
ефект: не са разгледани 
по подходящ начин 
ключови въпроси, свързани 
с изпълнението
90 
Сметната палата установи, че резул ‑
татите от изпълнението не са били 
предмет на мониторинг по време на 
периода 2007—2013 г. (вж. точки 69 
и 70). Следователно липсва полезна 
информация, която да позволи извли ‑
чането на поуки за следващия програ ‑
мен период.
91 
Задължителното участие на частния 
сектор (ефект на лоста) все още не 
се изисква от новата правна рамка, 
а новото законодателство не определя 
подходящи целеви нива, нито предос ‑
тавя данни за изчисляване на пока ‑
зателите за ефект на лоста. Сметната 
палата счита, че понятието ефект на 
лоста, така както е предложено в точка 
64, не е подходящо за финансовите 
инструменти в областта на развитието 
на селските райони за програмния 
период 2014—2020 г.5252 Член 59, параграф 2 от 
Регламент (ЕС) № 1303/2013 
на Европейския парламент 
и на Съвета от 
17 декември 2013 г. относно 
подпомагане на развитието 
на селските райони от 
Европейския земеделски 
фонд за развитие на 
селските райони (ЕЗФРСР) 
и за отмяна на Регламент 
(ЕО) № 1698/2005 на Съвета 
(OВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 
487) постановява, че 
„участието на ЕЗФРСР се 
изчислява въз основа на 
размера на допустимия 
публичен разход“.
37 Констатации и оценки
92 
Освен това новата рамка не предвиж ‑
да задължителна минимална честота 
на револвиращите периоди. Съгласно 
член 45 от регламента за общоприло ‑
жимите разпоредби ресурсите, възста ‑
новени на финансовите инструменти 
за период от поне осем години, трябва 
да се използват в съответствие с цели ‑
те на програмата(ите). Приветстваме 
дефинирането на такъв минимален 
период, но тази разпоредба позволя ‑
ва намаляване на фондовия капитал 
и повторно използване на ресурсите 
на съответните финансови инстру ‑
менти под формата на безвъзмездна 
финансова помощ, а това ограничава 
ползите, предоставени от револвира ‑
щия ефект.
Съществува риск зависимостта 
на финансовите инструменти 
от безвъзмездната финансова 
помощ да продължи и през 
периода 2014—2020 г.
93 
При предишни одити от страна на 
Сметната палата в областта на раз ‑
витието на селските райони53 са 
установени проблеми по отношение 
на начина, по който безвъзмездната 
финансова помощ се управлява при 
инвестиционните мерки. Често се 
наблюдава наличие на икономически 
загуби от неефективно разпределение 
на ресурсите, ефект на изместване 
и слабости при подбора. Установено е, 
че мярката за подпомагане на инвес ‑
тициите за обработване на земедел ‑
ските продукти е най‑често изложена 
на грешки54. Тъй като финансовите 
инструменти се ползват от допълни ‑
телен експертен опит при оценката на 
жизнеспособността на проектите (вж. 
точка 14), те разполагат с потенциал за 
смекчаване на рисковете, установени 
при използването на безвъзмездната 
финансова помощ.94 
Всички крайни получатели, които от ‑
говарят на критериите за допустимост 
и подбор по отношение на финансо ‑
вите инструменти, могат директно да 
кандидатстват, без да има нужда да по ‑
дават ново заявление за подпомагане 
по схемите за безвъзмездна финансо ‑
ва помощ. Това осигурява пряк достъп 
до финансовия инструмент. За разлика 
от ситуацията, констатирана през 
програмния период 2007—2013 г. (вж. 
точки 34 и 35), прекият достъп разши ‑
рява приложното поле на финансовите 
инструменти и следователно и потен ‑
циалното им въздействие.
95 
В документ с указания на Комисията55 
за програмния период 2014—2020 г., 
се посочва, че директният достъп 
до финансовите инструменти е една 
от основните промени между двата 
програмни периода. Въпреки това 
Сметната палата счита, че смяната от 
непряк към пряк достъп не е в резул ‑
тат на новата правна рамка, тъй като 
непрекият достъп не е задължителен 
съгласно законодателството, прило ‑
жимо за периода 2007—2013 г.56 Под ‑
ходът, който е използван в областта на 
сближаването, включва пряк достъп 
и ГД „Регионална и селищна политика“ 
е определила правила за начина, по 
който могат да се комбинират финан ‑
сови инструменти с безвъзмездна 
финансова помощ. Нищо подобно не 
е било направено от ГД „Земеделие 
и развитие на селските райони“ за 
периода 2007—2013 г. (вж. точка 37).53 Вж. напр. Специален 
доклад № 8/2012 „Насочване 
на помощта за 
модернизация на 
земеделските стопанства“ 
и Специален доклад 
№ 1/2013 „Довело ли 
е подпомагането от страна 
на ЕС на 
хранително‑вкусовата 
промишленост до 
ефективно и ефикасно 
добавяне на стойност към 
земеделските продукти?“ 
и Специален доклад 
№ 6/2013 „Постигнали ли са 
държавите членки 
и Комисията икономическа 
ефективност чрез мерките 
за разнообразяване на 
икономиката в селските 
райони?“ ( http://eca.europa.
eu)
54 Специален доклад № 23/2014 
„Грешки в разходването на 
средства за развитие на 
селските райони: какви са 
причините и какви мерки се 
предприемат?“  
 (http://eca.europa.eu )
55 Европейска комисия, 
Финансови инструменти 
в програмите на ЕСИФ за 
периода 2014—2020 г., 
кратко ръководство за 
управляващите органи, 
2.7.2014 г.
56 Регламент (ЕО) № 1698/2005 
на Съвета и Регламент (ЕО) 
№ 1974/2006 на Комисията.
38
 Заключения и препоръки
96 
Като цяло Сметната палата достигна до 
заключението, че финансовите ин ‑
струменти не са постигнали целите си 
в областта на развитието на селските 
райони57 и въпреки че периодът 2014—
2020 г. има обещаващ потенциал, 
постигането на желания ефект ще 
представлява значително предизвика ‑
телство. Липсват елементи, които ясно 
да сочат, че се вземат предвид специ ‑
фичните характеристики на полити ‑
ката за развитие на селските райони, 
и не се извършва оценка на реалните 
нужди. Ето защо Сметната палата счи ‑
та, че потенциалните ползи от отдале ‑
чаването от практиката на зависимост 
от безвъзмездната финансова помощ58 
не са били доказани от прилагането на 
практика на финансовите инструменти 
през периода 2007—2013 г.
97 
Сметната палата установи, че рамка ‑
та за периода 2014—2020 г. съдържа 
потенциал за въвеждане на необхо ‑
димите подобрения във финансовите 
инструменти. Продължават да същест ‑
вуват обаче някои пречки за по‑ши ‑
рокото използване на финансовите 
инструменти. Продължава да е налице 
рискът от свръхкапитализация, въпре ‑
ки че са въведени нови специфични 
разпоредби за ограничаване на този 
често срещан проблем. На последно 
място, не са разгледани по подходящ 
начин ключовите въпроси на изпъл ‑
нението, свързани с ефекта на лоста 
и револвиращия ефект (точки 81—95).
98 
Сметната палата установи, че липсва 
ясна обосновка на причините за съз ‑
даване на финансовите инструменти 
за програмния период 2007—2013 г., 
както и че тези инструменти са били 
свръхкапитализирани (точки 21—50). 
Търсенето на финансови инструмен ‑
ти през периода 2007—2013 г. е било 
особено слабо и следователно е необ ‑
ходимо да се предоставят специфич ‑
ни стимули за използването им през 
идните години. В периода 2007—2013 г. вече не е имало отделна мярка за 
финансов инженеринг като тази през 
периода 2000—2006 г. За финансо ‑
вите инструменти е било възможно 
единствено да бъдат част от избрани 
инвестиционни мерки. Възможността 
за въвеждане на финансови инстру ‑
менти — като част от инвестиционна 
мярка или като отделна мярка, води до 
по‑голяма гъвкавост в управлението 
на инвестираните средства, като съще ‑
временно намалява зависимостта от 
безвъзмездната финансова помощ. 
Тази възможност не е предвидена и в 
рамката за периода 2014—2020 г.
Препоръка 1
С цел да увеличи стимулите за държа ‑
вите членки относно въвеждането на 
финансови инструменти за развитие 
на селските райони Комисията следва 
да идентифицира предизвикателства ‑
та, специфичните характеристики 
и пречките, пред които е изправе ‑
на в тази област, както и активно 
да насърчава държавите членки да 
използват финансовите инструменти, 
когато е целесъобразно. С цел да се 
насърчи търсенето, може да се разгле ‑
да възможността държавите членки 
да заделят известна част от наличния 
бюджет на ЕЗФРСР за финансови ин ‑
струменти, и да направят тези инстру ‑
менти по‑привлекателно средство за 
подпомагане, в конкретно определени 
обстоятелства, в сравнение с безвъз ‑
мездната финансова помощ.
99 
Проблемът със свръхкапитализацията 
на финансовите инструменти е често 
срещано явление през периода 2007—
2013 г. и е довел до излишък в размер на 
370 млн. евро (вж. точка 48). Възможно 
е рискът да продължи да съществува, 
въпреки че с цел ограничаване на този 
проблем, в правната рамка за периода 
2014—2020 г. са въведени специфични 
разпоредби (задължителни предвари ‑
телни оценки, поетапни плащания).57 Вж. също така приложение II  
към настоящия доклад.
58 Европейска комисия, 
Финансови инструменти 
в програмите на ЕСИФ за 
периода 2014—2020 г., 
кратко ръководство за 
управляващите органи, 
2.7.2014 г.
39 Заключения и препоръки
Препоръка 2
В областта на развитието на селските 
райони Комисията следва да пре ‑
доставя указания и активно да подо ‑
брява качеството на извършваните 
от държавите членки задължителни 
предварителни оценки за финансови ‑
те инструменти, които се очакват да 
бъдат ключово средство за избягване 
на случаите на свръхкапитализация. 
В допълнение, коефициентът на риско ‑
ва експозиция следва да бъде потвър ‑
ден от държавите членки с помощта на 
подходяща техническа експертиза.
100  
Резултатите от функционирането на 
финансовите инструменти за програм ‑
ния период 2007—2013 г. са незадово ‑
лителни (точки 70 и 71). Изпълнението 
им е слабо по отношение на револ ‑
виращия ефект на средствата и оси ‑
гуряването на допълнителни частни 
ресурси в полза на политиката за раз ‑
витие на селските райони. Процедура ‑
та за отчитане не е замислена така, че 
изчерпателно да представя дейността 
на финансовите инструменти, както 
и да осигурява полезна информация 
относно постигнатите резултати. 
Следователно Комисията не е изпъл ‑
нила задоволително задълженията си 
за надзор в рамките на споделеното 
управление. Въпреки това въведените 
подобрения в правната рамка за пе ‑
риода 2014—2020 г. имат потенциал за 
преодоляване на основните слабости, 
свързани с докладването (вж. точка 82).
Препоръка 3
В областта на развитието на селските 
райони и с цел повишаване на ефек ‑
тивността на финансовите инстру ‑
менти по отношение на програмния 
период 2014—2020 г. Комисията след ‑
ва да установи подходящи стандарти 
и целеви нива за ефекта на лоста и за 
револвиращия ефект.101  
За да окажат пълноценно въздействие, 
необходимо е финансовите инстру ‑
менти да функционират в дългосрочен 
план. Сметната палата установи, че на 
този аспект не е обърнато достатъчно 
внимание. Така например кредитните 
фондове са предоставили решение 
за краткосрочния проблем с липсата 
на ликвидност в контекста на неот ‑
давнашната икономическа криза. 
Следователно те са функционирали 
за ограничен период от време въпре ‑
ки значителните административни 
усилия, които са положени за тяхното 
създаване.
Препоръка 4
С цел да подобрят дългосрочните 
ефекти на финансовите инструменти 
Комисията и държавите членки следва 
да установят ясни преходни правила 
между програмните периоди. Държа ‑
вите членки следва да прилагат нови ‑
те правни разпоредби по начин, който 
да гарантира максимално ниво на 
гъвкавост. В този контекст Комисията 
може да насърчи държавите членки да 
въведат единен финансов инструмент, 
който да е в състояние да предоставя 
едновременно кредити и гаранции, 
увеличавайки по този начин дейността 
и критичната маса на инструмента.
102  
При предишни одити на Сметната па ‑
лата в областта на развитието на сел ‑
ските райони са установени проблеми 
(икономически загуби от неефективно 
разпределение на ресурсите, ефект на 
изместване и слабости при подбора) 
при управлението на безвъзмездната 
финансова помощ за инвестиционни 
мерки (вж. точка 93). Финансови ‑
те инструменти имат потенциал за 
смекчаване на рисковете, установени 
при използването на безвъзмездната 
финансова помощ.
40 Заключения и препоръки
Препоръка 5
При оценяване на заявленията за 
финансиране, държавите членки 
следва да обърнат особено внимание 
на потенциалния риск от икономиче ‑
ски загуби от неефективно разпреде ‑
ление на ресурсите или от ефект на 
изместване. За тази цел те трябва да 
прилагат подходящи показатели, като 
например възвръщаемост на инвес ‑
тициите и разчети за прогнозираните 
парични потоци. По отношение на 
допустимите дейности, където рискът 
от икономически загуби от неефектив ‑
но разпределение на ресурсите/ефект 
на изместване е прекалено висок, 
е възможно финансовите инструмен ‑
ти да бъдат предпочитаният вариант. 
Държавите членки следва да разгле ‑
дат въпроса по какъв начин могат 
да бъдат комбинирани финансовите 
инструменти и предоставянето на 
безвъзмездна финансова помощ, така 
че да се осигури максимална ефектив ‑
ност на средствата и да се оптимизи ‑
рат ефектът на лоста и револвиращият 
ефект.103  
На последно място, Сметната палата 
заключава, че в периода 2007—2013 г. 
не са били въведени прецизни усло ‑
вия за установяване на салдото по 
финансовите инструменти, платимо 
в края на програмния период, нито 
условия за прекратяване на дейност ‑
та, най‑вече поради липса на ясни 
правила по тези въпроси от страна на 
Комисията (точки 72—80).
Препоръка 6
През 2015 г. Комисията следва да 
предостави своевременно ясни опе ‑
ративни правила за прилагане преди 
приключване на програмния период 
2007—2013 г., в т.ч. подходяща полити ‑
ка за прекратяване на дейността.
Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Rasa 
BUDBERGYTĖ — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 
заседанието му от 25 март 2015 г.
 За Сметната палата
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Председател

41
Приблизително изчисление на свръхкапитализацията на гаранционните фон -
дове към 31 декември 2013 г. според коефициента на рискова експозиция
Суми, изплатени 
на фонда към 
31.12.2013  г.
(в евро)Размер на гаран -
циите, издадени 
на крайните 
получатели към 
31.12.2013  г.
(в евро)Очаквано 
максимално 
ниво на не -
изпълнение 
на задъл -
женията по 
кредититеИзползван коефи -
циент на рискова 
експозиция при 
определянето на 
вноската за фонда
(от 1 до Х)Приблизителна 
оценка на свръх -
капитализацията 
на фонда
(в евро)
България 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0% 5,0 110 998 800,00
Франция (Корсика) 600  000,00 403 795,00 33,3% 3,0 465 401,67
Италия (Сицилия) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3% 3,0 35 800 546,59
Италия (Пулия) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0% 12,5 4 473 177 ,96
Италия (Лацио) 2 500  000,00 920 105,60 8,0% 12,5 2 426  391,55
Италия (Кампания) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0% 12,5 1 988 997 ,08
Италия (Умбрия) 4 800  000,00 0,00 33,3% 3,0 4 800  000,00
Италия (Молизе) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3% 3,0 1 632 866,67
Италия (Базиликата) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3% 3,0 14 293  336,67
Италия (Калабрия) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0% 2,0 9 160 800,00
Румъния 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0% 5,0 184 565 305,80
Общо 421  088  950,00 249 666 183,85   370  605  623,98
Необходим капитал (в евро) 50 483 326,02
Свръхкапитализация (изразена като фактор) 8,34
Източник:  Одитни констатации на ЕСП.Приложение IПриложения
42 Приложения
Обобщение на основните слабости, които влошават изпълнението на одитира -
ните финансови инструменти
Франция 
(Корсика)Италия 
Румъния Гърция Литва 
Пулия Сицилия
Вид ГФ ГФ ГФ ГФ КФ КФ
Късно създаване С С
Надценяване на търсенето С С С С С С
Прекалено нисък коефициент на рискова 
експозиция (за ГФ)С С Н/П Н/П
Прекомерно големи капиталови фондове С С С С
Нисък процент на изразходване С С С
Недостатъчен револвиращ ефект С С С С С С
Недостатъчен ефект на лоста С С С С С С
Липса на докладване относно резултатите от 
изпълнениетоС С С С С С
ГФ: гаранционен фонд; КФ: кредитен фонд; Н/П: Не е приложимо;
С: Установена слабост.
Източник: Одитни констатации на ЕСП.Приложение ІІ
43
През 2011 г. бе въведено изискването за извършване 
на подходяща предварителна оценка на очакваните 
загуби във връзка със съфинансирането по ЕЗФРСР на 
операции, включващи гаранционни фондове3. Що се 
отнася до програмния период 2014—2020 г., извърш ‑
ването на предварителна оценка е задължително за 
всички операции, свързани с финансовите инстру ‑
менти, съфинансирани от ЕЗФРСР4. Законодател ‑
ството предвижда стимули за държавите членки да 
използват финансови инструменти и им дава възмож ‑
ност да ги стартират веднага въз основа на готови за 
незабавно прилагане модели, като например стан ‑
дартните такива. Европейската комисия предоставя 
също така необходимите насоки на държавите членки 
и заинтересованите страни и ще продължи да го 
прави през останалата част от периода 2014—2020 г.
V
Гаранционните фондове трябва да имат определена 
ликвидност, за да гарантират безпрепятствени инвес ‑
тиции в предприятията.
След извършването на актуализирана оценка за 
потребностите на държавите членки и подготовката 
за приключване на дейността на гаранционните 
фондове, тази сума беше намалена на 362,69 милиона 
евро в края на 2014 г.
VI
Финансовите инструменти, които се подкрепят от 
ЕЗФРСР , бяха създадени в законово допустимия срок 
в съответствие със законодателството на ЕС.
Комисията би искала да напомни, че развитието на 
селските райони се осъществява при споделено 
управ  ление, като държавите членки са изцяло отго ‑
ворни за мониторинга на операциите.
Комисията отбелязва, че по отношение на периода 
2007—2013 г. е събрала важна информация от пред ‑
ставени доклади, касаеща съществуващите финан ‑
сови инструменти. Освен това е предвидено изчерпа ‑
телно докладване относно финансовите инструменти 
за програмния период 2014—2020 г.5
3 Регламент (ЕС) № 679/2011 на Комисията от 14 юли 2011 г.
4 Член 37, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
5 Член 46 от Регламент (ЕО) № 1303/2013.Кратко изложение
I
Макар привличането на частни капитали да е една от 
добавените стойности, свързани с финансовите инстру ‑
менти, законодателството на ЕС1 в областта на разви ‑
тието на селските райони за периода 2007—2013 г. не 
свързва изрично инструментите за финансов инжене ‑
ринг с частното финансиране.
III
Комисията отбелязва, че програмният период 2014—
2020 г. започна едва наскоро и по‑голямата част от 
програмите по европейските структурни и инвести ‑
ционни фондове (ЕСИФ), включително програмите 
за развитие на селските райони (ПРСР), все още не са 
приети. Освен това финансовите инструменти могат да 
бъдат създадени от държавите членки по всяко време 
през програмния период.
IV
Комисията отбелязва, че през периода 2007—2013 г. 
финансовите инструменти бяха приложени в 7 държави 
членки, което представлява значително подобрение 
в сравнение с периода 2000—2006 г., когато само две 
държави членки ги използваха.
Правната рамка на ЕС за програмния период 2007—
2013 г. осигурява голяма гъвкавост по отношение 
на прилагането на мерките за развитие на селските 
райони. Комисията поддържа становището, че прав ‑
ната рамка за периода 2007—2013 г. отчита особе ‑
ностите на развитието на селските райони и че това 
е отразено във финансовите инструменти, подкрепени 
по линия на ЕЗФРСР . Регламент № 1698/2005 на Съвета 
и Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията определят 
обхвата и областта на интервенция на ЕЗФРСР , включи ‑
телно специфичните мерки за подкрепа2. Всяка мярка 
за развитие на селските райони съдържа различни пра ‑
вила и разпоредби за допустимост, които финансовите 
инструменти, създадени съгласно мярката, трябва да 
спазват и които следва да съставляват част от споразу ‑
мението за финансиране.
1 Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета и Регламент (ЕО) 
№ 1974/2006 на Комисията.
2 Например подкрепата за инвестиции в областта на 
модернизацията на земеделските стопанства, добавянето на 
стойност към земеделските и горски продукти, създаването 
и развитието на микропредприятия в селските райони, 
диверсифицирането чрез стартиране на неземеделски 
дейности, обновяването на селата и др.Отговори на  
Комисията
Отговори на Комисията 44
Основните въпроси, свързани с резултатите, са взети 
под внимание в адекватна степен при мониторинга на 
финансовите инструменти, подкрепяни от европей ‑
ските структурни и инвестиционни фондове, както 
е определено в член 46 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. 
Освен това Комисията изтъква наличието на четири 
показателя за резултатите, заложени в член 12 от 
Регламент (ЕС) № 480/2014.
В допълнение, за да се насърчи използването на 
финансовите инструменти, Комисията засили сътруд ‑
ничеството си в областта на селското стопанство 
и развитието на селските райони с Европейската 
инвестиционна банка (ЕИБ) и подписа Меморандум 
за разбирателство на 14 юли 2014 г.7 Това сътрудни ‑
чество включва възможността за използване на опита 
и знанията на групата на ЕИБ относно финансовите 
инструменти и прилагането им в областта на разви ‑
тието на селските райони.
Комисията стартира също така FI‑COMPASS — все ‑
обхватна платформа за техническа помощ, която ще 
предоставя на Комисията, държавите членки и заин ‑
тересованите страни методологични насоки и под ‑
крепа за повишаване на осведомеността в областта 
на финансовите инструменти, подкрепяни от евро ‑
пейските структурни и инвестиционни фондове през 
периода 2014—2020 г.8 Като част от своята работна 
програма FI‑COMPASS ще разработва също така про ‑
дукти, специално насочени към ЕЗФРСР .
IX a) Първа точка
Комисията се съгласява да набележи предизвикател ‑
ствата, специфичните характеристики и пречки пред 
създаването на финансовите инструменти по ЕЗФРСР .
Подобен анализ ще бъде направен в рамките на 
дейностите по линия на FI‑COMPASS — всеобхватна 
платформа за техническа помощ, която предоставя 
на Комисията, държавите членки и заинтересованите 
страни методологични насоки и подкрепа за пови ‑
шаване на осведомеността в областта на финан ‑
совите инструменти, подкрепяни от европейските 
структурни и инвестиционни фондовете за периода 
2014—2020 г.9
7 Вж. Декларация 14/225 от 14.7.2014 г.
8 За повече информация: http://www.fi‑compass.eu
9 За повече информация: http://www.fi‑compass.euКомисията поддържа становището, че оценката за 
ползите от финансовите инструменти също трябва да 
бъде извършена в контекста на финансовата криза, 
която се отразява върху достъпа до финансиране 
в някои държави членки.
VII
Комисията отбелязва, че е отговорност на национал ‑
ните органи да гарантират, че отделните операции 
се изпълняват в съответствие с приложимите правни 
разпоредби. Комисията оценява въпросите, свързани 
с финансовите инструменти, по време на посещени ‑
ята си за одит.
Съгласно приложимото законодателство на ЕС за 
периода 2007—2013 г., условията за ликвидация 
и изход от инвестицията следва да се определят от 
управляващия орган в споразумението за финан ‑
сиране съвместно с управителя на фонда, като се 
гарантира, че съответните разпоредби са отчетени 
подобаващо.
В рамките на споделеното управление и в съответ ‑
ствие с принципа на субсидиарност Комисията трябва 
да се увери, че държавите членки са изградили под ‑
ходящи системи за управление и контрол.
За периода 2007—2013 г. Комисията предостави 
насоки на всички държави членки, които поискаха 
такива. Насоките относно приключването на про ‑
грамите за развитие на селските райони за периода 
2007—2013 г. бяха приети през 2015 г.6 Спазването на 
правните норми и насоките ще бъде подложено на 
проверка по време на уравняването на сметките.
Комисията ще осигури по‑консолидирани и подо ‑
брени насоки за периода 2014—2020 г.
VIII
Комисията счита, че новата правна рамка за програм ‑
ния период 2014—2020 г. отчита в достатъчна степен 
изразените от Сметната палата опасения.
Въпросът за свръхкапитализацията се разглежда в раз ‑
поредбите на член 41 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, 
където поетапните плащания, основаващи се на пос ‑
тигането на конкретни резултати при изразходването, 
бяха въведени като общо правило за всички финан ‑
сови инструменти през периода 2014—2020 г.
6 C(2015)1399 final от 5.3.2015 г.
Отговори на Комисията 45
IX б)
Комисията приема тази препоръка, която понастоя ‑
щем се изпълнява.
Бяха приети преходните правила за периода 
2007—2013 г.
По отношение на периода 2014—2020 г. ще се про ‑
ведат дискусии с държавите членки, когато наближи 
приключването на периода 2014—2020 г. и трябва да 
бъдат формулирани преходни правила.
IX в)
Тази препоръка е отправена към държавите членки.
Въведение
05
Законодателството на ЕС за периода 2007—2013 г. 
не налага правило за повторното използване на 
първоначално отпуснатите средства, използвани за 
създаването на финансовите инструменти. Ресурсите, 
които не са използвани, могат да бъдат препрограми ‑
рани за други форми на помощ.
06
Комисията отбелязва, че програмният период 
2014—2020 г. започна едва наскоро и по‑голямата 
част от програмите по европейските структурни 
и инвестиционни фондове, включително програмите 
за развитие на селските райони, все още не са приети. 
Освен това финансовите инструменти могат да бъдат 
създадени от държавите членки по всяко време през 
програмния период.
12
След извършването на актуализирана оценка за 
потребностите на държавите членки и подготовката 
за прекратяване на дейността на гаранционните 
фондове, сумата за 2013 г. беше намалена на 362,69 
милиона евро към края на 2014 г.IX a) Втора точка
Комисията приема тази препоръка, която вече е час ‑
тично изпълнена.
В контекста на платформата за техническа помощ във 
връзка с европейските структурни и инвестиционни 
фондове FI‑COMPASS се предоставят общи и специ ‑
фични за отделните фондове насоки за предварител ‑
ните оценки. Това включва целия ЕЗФРСР , както и спе ‑
цифични сектори, като например селското и горското 
стопанство.
IX a) Трета точка
Комисията приема тази препоръка, която вече е час ‑
тично изпълнена.
Комисията предостави стандартни модели за кредит ‑
ните и гаранционните фондове в областта на разви ‑
тието на селските райони. По линия на платформата за 
техническо подпомагане във връзка с европейските 
структурни и инвестиционни фондове FI‑COMPASS 
понастоящем се проучва възможността за допъл ‑
нителен модел, като например модел за енергийна 
ефективност и енергия от възобновяеми източници, 
чието завършване се планира за края на 2015 г.
Що се отнася до сътрудничеството с групата на ЕИБ, 
Комисията подписа специален Меморандум за разби ‑
рателство (МР) относно сътрудничеството в областта 
на селското стопанство и развитието на селските 
райони, съгласно който се очаква ЕИБ да предложи на 
държавите членки специална схема за финансовите 
инструменти, която да бъде изпълнена по линия на 
ЕЗФРСР . Конкретно събитие във връзка с този МР вече 
е планирано за 23 март 2015 г.
IX a) Четвърта точка
Комисията приема тази препоръка, доколкото прави ‑
лата за приключването на програмите за развитие на 
селските райони за периода 2007—2013 г.10 попадат 
в нейния обхват.
Комисията отбелязва, че съгласно приложимото 
законодателство на ЕС за 2007—2013 г. разработва ‑
нето на конкретни оперативни правила за прилагане, 
включително съответната политика за изход от всеки 
инструмент за финансов инженеринг, е отговорност 
на държавите членки.
10 C(2015)1399 final от 5.3.2015 г.
Отговори на Комисията 46
23
Комисията счита, че е оценила и отчела адекватно 
специфичните характеристики, свързани с разви ‑
тието на селските райони, при изготвянето на прав ‑
ната рамка за 2007—2013 г. По‑специално, Регламент 
(ЕО) № 1698/2005 очертава над 30 различни мерки, 
насочени към ясно дефинирана група бенефициери, 
и включва критериите за допустимост, както и спе ‑
цифичните изисквания, които финансовите инстру ‑
менти, подкрепени от ЕЗФРСР , следва да спазват. Този 
въпрос е доразвит в разпоредбите на Регламент за 
изпълнение № 1974/2006.
Вж. също отговора по точка 21.
Комисията отбелязва, че бенефициерите в областта 
на развитието на селските райони са стопанства 
с различна големина. Дребното земеделие в ЕС има 
различни мащаби, както и специфични характерис ‑
тики според съответната държава, регион и/или 
подсектор. Същевременно селскостопанските произ ‑
водители не са единствените бенефициери в областта 
на развитието на селските райони.
Политиката на сближаване по принцип не подпомага 
селското стопанство, но подобно на политиката за 
развитие на селските райони обхваща много микро ‑
предприятия и малки неземеделски предприятия.
26
Правната рамка на ЕС за програмния период 2007—
2013 г. осигурява голяма гъвкавост по отношение 
на прилагането на мерките за развитие на селските 
райони. В този контекст Комисията счита, че нуждите 
и възможностите са описани достатъчно ясно, за да 
стане програмирането на финансовите инструменти 
целесъобразно и възможно. При одобряването на 
ПРСР и техните изменения Комисията извършва 
анализ, за да оцени дали програмите и мерките отго ‑
варят на стратегическите насоки на ЕС, на съответ ‑
ните национални стратегически планове, както и на 
съответните правни разпоредби.13
Съгласно принципите на субсидиарност и споделено 
управление, създаването на финансовите инстру ‑
менти, тяхното прилагане и оценката на търсенето 
попадат в обхвата на отговорност на държавите 
членки. Това включва приемането на всички зако ‑
нодателни, подзаконови и административни раз ‑
поредби на национално или регионално равнище, 
включително споразуменията за финансиране.
Комисията наблюдава начина, по който държавите 
членки прилагат своите програми за развитие на 
селските райони, и във връзка с това проверява как 
държавите членки прилагат финансовите инстру ‑
менти, подкрепяни от ЕЗФРСР .
Комисията отбелязва, че разплащателните агенции 
играят важна роля в контекста на политиката за раз ‑
витие на селските райони и нейното осъществяване.
Обхват и подход на одита
20
Комисията отбелязва, че финансовите инструменти 
в областта на развитието на селските райони може да 
подпомагат също така и други инвестиционни мерки 
като 311 (диверсифициране на селскостопанските 
дейности), 312 (създаване и развитие на микропред ‑
приятия в селските райони), 313 (селски туризъм), 321 
(основни услуги и инфраструктура) и т.н. Подкрепата, 
предоставена по програмата LEADER също следва да 
бъде взета предвид.
Констатации и оценки
21
Правилата за финансовите инструменти в област  та 
на развитието на селските райони за периода 
2007—2013 г. бяха значително подобрени в сравнение 
с периода 2000—2006 г.
22
Комисията поддържа становището, че електрон ‑
ните проучвания, проведени при приключването 
на периода, не отразяват изцяло причините да не 
се въвеждат финансови инструменти в началото на 
програмния период.
Отговори на Комисията 47
27
Изискването за извършване на предварителна оценка 
на очакваните загуби беше въведено през 2011 г. във 
връзка със съфинансирането от ЕЗФРСР за операции, 
включващи гаранционни фондове11. Такива предвари ‑
телни оценки трябва да вземат предвид актуалните 
пазарни практики за подобни операции за съответ ‑
ните видове инвестиции и съответния пазар, за които 
следва да бъдат създадени гаранционните фондове.
Що се отнася до програмния период 2014—2020 г., 
извършването на предварителна оценка със законо ‑
установено съдържание е задължително за всички 
операции, които включват финансови инструменти, 
съфинансирани от ЕЗФРСР12.
През периода 2007—2013 г. законодателството изис ‑
кваше от кандидатите за управители на фондове да 
представят бизнес план с конкретно съдържание, 
който трябваше да бъде оценен от управляващия 
орган.
Комисията отбелязва, че всички финансови инстру ‑
менти, подкрепени от ЕЗФРСР през периода 2007—
2013 г., бяха създадени в контекста на финансовата 
и икономическата криза, в който достъпът до креди ‑
тиране беше затруднен и в цяла Европа се наблюда ‑
ваха проблеми с ликвидността.
В България например предварителна оценка на очак ‑
ваните загуби/анализ на недостига на финансиране 
бяха направени преди определянето на коефициента 
на експозицията и окончателния размер на капитала 
на фонда. В Румъния се извърши текущо оценяване 
след внасянето на промени в законодателството за 
периода 2007—2013 г., което наложи извършването на 
предварителна оценка на очакваните загуби от гаран ‑
ционните фондове, считано от 2011 г. В контекста на 
дебатите в Комитета за развитие на селските райони 
относно приключването на финансовите инструменти 
Италия потвърди официално своя подход по отно ‑
шение на извършването на предварителни оценки за 
периода 2007—2013 г.
Липсата на ликвидност и/или затруднения за земедел ‑
ските стопани относно достъпа до кредити са също 
сериозни причини, които обосновават използването 
от държавите членки на специфични финансови 
инструменти.
11 Регламент (ЕС) № 679/2011 на Комисията от 14 юли 2011 г.
12 Член 37, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.Всяка мярка за развитие на селските райони, в рам ‑
ките на която финансовите инструменти са били 
подкрепени, е имала ясно и добре установени цели 
в съответствие със законодателството на ЕС и нацио ‑
налните стратегически планове. Законодателството 
на ЕС не налага определянето единствено на изме ‑
рими цели.
Що се отнася до програмния период 2014—2020 г., 
предварителни количествени цели са определени 
за всяка от целевите области от приоритетите на ЕС 
относно ЕЗФРСР . Съдържанието на програмата трябва 
да включва описание на стратегията и да показва, 
че избраните мерки относно приоритетите на ЕС се 
основават на добра интервенционна логика, подкре ‑
пена от предварителната оценка.
Каре 2
Посочените цели са съвместими с общото положение 
на липса на кредитни улеснения. В ПРСР се разработ ‑
ват допълнителни цели в областта на мерките, в рам ‑
ките на които се подпомагат финансови инструменти. 
Споразуменията за финансиране между държавите 
членки и управителите на фондове могат също да 
съдържат обосновка и цели, свързани със съответния 
финансов инструмент.
Тези общи причини обясняват необходимостта от съз ‑
даване на кредитен фонд. Данните, касаещи пълната 
обосновка за използването, конкретните поставени 
цели и стратегията за изход от инвестицията са сред 
пунктовете, включени в „Споразумението за финан ‑
сиране“, подписано между ETEAN (управител на фонд) 
и Министерството (управляващ орган).
Това потвърждава съгласуваността на подхода при 
програмирането и неговото съответствие със зако ‑
нодателството на ЕС. Литва и Румъния претърпяха 
много сериозно ограничаване на кредитирането, 
което възпрепятства бенефициерите да осигурят 
банкови заеми за проектите си.
Допълнителни цели са определени в мерките.
Вж. по‑горе за Румъния.
Отговори на Комисията 48
32
Плащането на пълната стойност в една вноска от ПРСР 
към фонда беше в съответствие със законодател ‑
ството на ЕС. Размерът на получените лихви остана на 
разположение на гаранционния фонд за предоставяне 
на нови гаранции. Тази сума ще бъдат уравнена при 
приключването на финансовите инструменти.
Превеждането на неизползвани суми от ЕЗФРСР 
в лихвоносни сметки, което създава допълнителни 
приходи, които могат да се използват от финансовите 
инструменти, се счита за добра практика. Средствата 
от ЕЗФРСР , които следва да бъдат използвани за 
предоставяне на безвъзмездни средства по линия на 
програмите, също могат да бъдат преведени в лихво ‑
носни сметки.
Що се отнася до Румъния, беше извършено текущо 
оценяване на очакваните загуби и общият бюджет на 
финансовите инструменти, които са действащи там 
и са подкрепени от ЕЗФРСР , беше коригиран, за да 
отрази резултатите от тази оценка.
33
Член 52, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1974/2006 
определя с точност какво се случва с ресурсите, вър ‑
нати на операцията по време на програмния период 
от инвестициите, предприети от фондовете, или 
останали след изплащането на гаранция (т.е. ресур ‑
сите трябва да се използват съгласно споразумението 
за финансиране или да се уравняват в контекста на 
годишните сметки).
С предоставената гаранция се гарантира заем, който 
краен получател взема от финансов посредник. 
Чрез изплащането на този заем (и на всички потен ‑
циални лихви, свързани с него) крайният получател 
потвърждава изпълнението на операция, подкре ‑
пена от ЕЗФРСР , и в резултат на това се освобождава 
гаранцията, която вече не може да бъде свързана 
с бюджета на ЕЗФРСР , тъй като вече е „консумирана“, 
т.е. използвана поне веднъж. Комисията не счита, че 
това е в противоречие с принципите на добро финан ‑
сово управление.
13 Член 37, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
14 Сметната палата, в своя одит SR № 2/2012, говори за 
твърде големи размери на финансовите инструменти, а не за 
свръхкапитализацията.28
Финансовите инструменти в областта на развитието 
на селските райони са подходящи за всички потен ‑
циални инвеститори в предприятия, които могат да 
бъдат подкрепени от ЕЗФРСР .
В периода 2007—2013 г. Комисията подобри зако ‑
нодателството чрез въвеждането на изискване за 
гаранционните фондове за предварителна оценка на 
очакваните загуби.
Що се отнася до програмния период 2014—2020 г., 
ще се изисква оценка на нуждите във всички случаи, 
когато съответната държава членка вземе решение 
за предоставяне на финансиране от ЕЗФРСР за даден 
финансов инструмент13. В допълнение, разпоредбите 
относно поетапните плащания предоставят допълни ‑
телна защита.
Вж. също отговорите по точки 21 и 22.
30
Комисията отбелязва, че приносът във фондовете не 
е достатъчен за разглеждане на внесените суми като 
допустими при приключването.
31
Комисията би искала да подчертае, че декларираните 
разходи са били отчетени правилно. Въпреки това 
Комисията също така констатира по време на одитите 
си в някои от държавите членки, че трансферите към 
фондовете на финансовите инструменти са с относи ‑
телно твърде високи размери в сравнение с послед ‑
ващото усвояване по инструментите от крайните 
получатели.
Комисията отбелязва, че естеството на финансовите 
инструменти не позволява незабавното изразходване 
на всички суми, прехвърлени към тях. Финансовите 
инструменти изискват време, за да се превърнат 
в добре функциониращи механизми и се нуждаят от 
първоначална ликвидност, за да гарантират безпре ‑
пятственото инвестиране в предприятията.
Въпросът за свръхкапитализацията14 се разглежда 
в разпоредбите на член 41 от Регламент (ЕС) 
№ 1303/2013, където поетапните плащания, основаващи 
се на постигането на конкретни резултати при израз ‑
ходването, бяха въведени като общо правило за всички 
финансови инструменти в периода 2014—2020 г.
Отговори на Комисията 49
В съответствие с член 15, член 71, параграф 5 и 71, 
параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 заявите ‑
лите, които желаят да получат подкрепа, предос ‑
тавяна чрез финансов инструмент, бяха оценени 
в съответствие с критериите за подбор, определени 
за съответната мярка от компетентния орган, тъй като 
разходите бяха допустими за финансиране от ЕЗФРСР 
само когато са направени за проекти, одобрени от 
управителния орган на програмата, или за проекти, 
за които той отговаря, съобразно същите критерии за 
подбор.
Комисията счита, че програмирането на финансо ‑
вите инструменти е извършено в съответствие със 
законодателството на ЕС и приложимите правила за 
държавната помощ.
36
Не съществува правно изискване на ЕС в областта 
на развитието на селските райони за програмния 
период 2007—2013 г., което да задължава сумата 
от всички форми на комбинирана подкрепа да не 
надхвърля общия размер на съответната разходна 
позиция. Следва също така да се отбележи, че гаран ‑
циите като правило гарантират до 80 % от (частния) 
компонент на инвестицията.
Вж. също отговорите по точки 34 и 35.
37
Вж. отговора на Комисията по точка 34.
38
Одитите на Комисията също изтъкнаха този риск. 
Въпреки това е трудно да се заключи, че нивото 
на прехвърляне на капитал е автоматично свърз ‑
вано с целта да се заобиколи правилото „N+2“, а не 
с по‑бавното от очакваното изпълнение на програ ‑
мата. В няколко случая държавите членки са прехвър ‑
лили целия капитал, предвиден в бюджета, въпреки 
че правилото „N+2“ не е представлявало проблем за 
тях.
Извършването на вноски от ПРСР към финансовите 
инструменти може да се направи по всяко време през 
програмния период.
Вж. също отговора по точка 26.При приключването допустимите разходи на гаран ‑
ционните фондове обхващат всички гаранции, които 
са освободени след успешното връщане на заеми 
в рамките на програмния период, също както и суми, 
покриващи само риска, свързан с действащите гаран ‑
ции (но не и общия размер на действащите гаранции, 
които се издават). Частта от действащите гаранции, 
която не се счита за допустима, следва да бъде вър ‑
ната на програмата.
Вж. също отговора по точка 31.
34
Финансовите инструменти, които се подкрепят 
от ЕЗФРСР , осигуриха достъп до финансиране на 
бенефициерите, за които финансовите пазари не 
предлагат възможност за осигуряване на средствата 
за проекта или неговото частно съфинансиране. 
По отношение на програмния период 2014—2020 г., 
финансовите инструменти не могат да се използват 
за предварително финансиране на безвъзмездни 
средства, безвъзмездните средства не могат да се 
използват за възстановяване на подкрепата в рам ‑
ките на финансовите инструменти и комбинацията от 
подкрепа, предоставяна чрез безвъзмездни средства 
и финансови инструменти, може да обхваща същата 
разходна позиция, при условие че сумата от всички 
форми на комбинирана подкрепа не надхвърля 
общия размер на съответната разходна позиция15.
Каре 3
Финансовите инструменти изиграха важна роля 
в условията на финансова и икономическа криза, 
особено за държавите членки, в които финансовите 
условия бяха тежки и/или когато беше трудно да се 
осигури съфинансиране от бенефициерите.
35
Комисията отбелязва, че ЕЗФРСР осъществява принос 
към финансови инструменти с публични средства 
(средства от ЕЗФРСР и национално съфинансиране).
Финансовите инструменти не са непременно алтерна ‑
тива за предоставяне на безвъзмездни средства, тъй 
като безвъзмездните средства и финансовите инстру ‑
менти могат да бъдат използвани заедно в контекста 
на една и съща операция и в съответствие с приложи ‑
мите правила за държавна помощ.
15 Член 37, параграфи 7, 8 и 9 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
Отговори на Комисията 50
Определянето на потенциалния пазар, който е много 
широко понятие, не е единственият фактор, използван 
за формулиране и оценка на фондовия капитал. Фак ‑
тори като общия наличен бюджет в рамките на мер ‑
ките, инвестиционните нужди, оценката на добавената 
стойност на финансовите инструменти, приноса на 
финансовите инструменти за изпълнение на целите на 
мерките и др. трябва също да бъдат взети предвид.
43
В случая с България, предложението обхващаше 
мерки, в рамките на които не могат да бъдат създа ‑
вани финансови инструменти.
Що се отнася до Италия, в момента на плащането към 
гаранционния фонд, сумите, декларирани от регио ‑
ните, не изглеждаха непропорционални.
Вж. също отговора по точка 39, отнасящ се до 
Сицилия.
По отношение на Литва, свръхкапитализация беше 
налице единствено когато ограничаването на кре ‑
дитирането беше облекчено и банките започнаха 
да дават заеми. Литва реши да намали размера на 
финансовия инструмент.
В Румъния свръхкапитализацията отразяваше 
неспособността на финансовите инструменти да 
мобилизират търговски кредити в условията на тежка 
финансова криза и намаляване на търсенето, когато 
рентабилността на всяка инвестиция беше сериозно 
поставяна под въпрос.
Вж. също отговора по точка 32.
Каре 5
Ограниченото използване на фонда през 2014 г. може 
да се отдаде на късното му създаване (декември 
2013 г.), на продължаващото нежелание за инвес ‑
тиране от страна на инвеститорите заради тежката 
икономическа криза в държавата, на липсата на дос ‑
татъчно опит с този тип инструменти и други събития 
в държавата, които не се отразиха благоприятно на 
инвестициите.
Комисията счита, че това е добра практика, която 
показва как една държава членка работи с бюджети 
в съответствие с променящата се финансова ситу ‑
ация в програмния район и реалното търсене на 
финансиране.Каре 4
Целта беше да се ускори активирането на кредитния 
фонд, тъй като дебатите и преговорите отнеха повече 
от очакваното време. Всички участващи страни поис ‑
каха да се стартират финансовите инструменти без 
допълнително забавяне. Административната подго ‑
товка приключи през декември 2013 г., когато кредит ‑
ният фонд беше създаден официално.
Комисията отбелязва, че дори в рамките на максимал ‑
ния обхват на тези изчисления, средствата, оставащи 
за безвъзмездно финансиране (между 70 % и 90 %), са 
доста значителни.
Ресурсите, които не са използвани чрез финансовите 
инструменти, могат да бъдат програмирани за други 
видове помощ.
Вж. също отговорите по точки 31, 38 и 39.
40
Комисията действа в съответствие с правилата.
Комисията отбелязва, че в случай на по‑ниски раз ‑
ходи държавите членки трябва да връщат средства 
на програмите, което ще увеличи риска от отмяна на 
поети бюджетни задължения за годината, в която се 
извършва препрограмирането.
Вж. също отговорите на Комисията по точка 31 и каре 4.
41
Вж. отговора на Комисията по точка 31.
42
Комисията отбелязва, че определянето на потен ‑
циалния пазар се прави предварително, докато 
инструментите могат да бъдат действащи при при ‑
ключването на програмите за развитие на селските 
райони, както и в контекста на променящи се финан ‑
сови пазари и икономически условия. Положението 
с финансовите инструменти, действащи на равнище 
ЕС, е подобно.
Отговори на Комисията 51
46
Комисията отбелязва, че не съществува определение 
на ЕС за коефициента на рискова експозиция в зако ‑
нодателството на ЕС за периода 2007—2013 г.
За програмния период 2014—2020 г., оценката на 
коефициента на рискова експозиция, обозначена 
в член 42, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕС) 
№ 1303/2013 като предварителна оценка на риска, 
отразява необходимостта от подходящ принос от 
програмата за покриване на очаквани и неочаквани 
загуби от новите заеми.
47
Комисията счита, че гаранционен фонд, с който се 
гарантират 20 % от кредитния портфейл и който 
накрая има само 1 % изискани гаранции, всъщност 
е пример за добре обслужвани кредити.
Съотношението следва да се изчислява за всеки 
отделен случай, но в този случай 20 % е доста ниска 
стойност и не би трябвало да поражда въпроси 
за възможна свръхкапитализация (дори съгласно 
общата рамка за държавните помощи за максимален 
процент на гаранциите от 25 % е възможно автома ‑
тично освобождаване от прага за уведомяване; вж. 
член 21 от ОРГО).
Комисията поддържа също становището, че ниското 
равнище на неизпълнение се дължи също на неже ‑
ланието на банковия сектор да подкрепя по‑рискови 
операции.
48
Комисията отбелязва, че общият размер на издаде ‑
ните гаранции към крайните получатели в края на 
2013 г. възлиза на 249,6 милиона евро, което предста ‑
влява около 60 % от приноса във фондовете.
Комисията отбелязва, че финансовите инструменти, 
одитирани от Палатата, са все още активни и ще про ‑
дължат своите дейности през периода 2014—2015 г.
Вж. също отговорите по точки 12 и 39.Последващото сравнение не означава, че към 
момента на създаване на финансовите инструменти 
предвидената сума е била надценена. Имаше и други 
причини, оправдаващи приноса от ПРСР към фонда 
като тези, които са описани в точка 42.
44
Вж. отговора на Комисията по точка 28.
Каре 6
Ресурсите, които не са използвани чрез финансовите 
инструменти, могат да бъдат препрограмирани за 
други видове помощ.
Вж. също отговора по точка 31.
Що се отнася до България, първоначалният инвести ‑
ционен потенциал, предложен от държавата членка, 
беше намален след извършения от Комисията пре ‑
глед. Отговорността за създаването и прилагането на 
финансовите инструменти, включително за извърш ‑
ването и разглеждането на предварителната оценка, 
носят държавите членки. Комисията не носи отго ‑
ворност за предоставянето на специален регионален 
или национален експертен опит за изчисляването на 
специфични технически елементи, свързани с финан ‑
совите инструменти.
Що се отнася до Румъния, вж. отговора на Комисията 
по точка 43.
45
Финансовите пазари са динамични и могат да се 
променят, както доказа неотдавнашната финансова 
и икономическа криза. Следователно дългосрочните 
прогнози могат да се окажат ненадеждни. Поради 
тази причина законодателството на ЕС за програмния 
период 2014—2020 г. дава възможност всяка пред ‑
варителна оценка да съдържа разпоредби относно 
евентуални преразглеждания и актуализации в сред ‑
носрочен до дългосрочен план, за да може да се 
отразят вярно потенциално променящите се условия 
на пазара.
Отговори на Комисията 52
58
Все още има време за отпускане на средства по линия 
на тези инструменти. Комисията може да потвърди 
каква сума е изплатена на крайните получатели едва 
в края на програмния период.
Вж. също отговора на Комисията по точка 55.
59
Вж. отговорите на Комисията по точки 52 и 58.
60
Комисията счита, че използването на публично 
финансиране в условията на добре функциониращи 
пазари (или пазари, които в значителна степен въз ‑
становяват нормалното си функциониране) трябва да 
бъде внимателно оценено, за да се избегне нарушава ‑
нето на конкуренцията.
В случая с Гърция, фондът беше създаден едва в края 
на 2013 г. и следователно реалното предоставяне на 
средствата на крайните бенефициери започна едва 
в средата на 2014 г. В случая с Литва, банковата система 
успя да възобнови нормалните кредитни потоци в края 
на 2012 г, като по този начин направи ресурсите на 
ЕЗФРСР до известна степен излишни. Същият е и слу ‑
чаят с Латвия, където фондът също имаше специфична 
насоченост.
61
Законодателството на ЕС не изисква от държавите 
членки да използват незабавно средствата, възстано ‑
вени във фонда. Договореностите за револвиране са 
установени в споразумението за финансиране и зави ‑
сят от конкретната ситуация и от контекста, в който 
финансовите инструменти функционират. Държавите 
членки например могат да искат да „събират“ възста ‑
новените средства или да стартират финансов инстру ‑
мент за нов финансов продукт или нова цел. Законода ‑
телството за периода 2007—2013 г. дава възможност за 
повторното използване на средствата за финансовите 
инструменти за неопределен период от време.
62
Подобрена система за мониторинг и докладване беше 
въведена за периода 2014—2020 г., като тя е заложена 
в разпоредбите на член 46 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 
и позволява да се извършва оценка на изпълнението от 
гледна точка на револвиращия ефект и ефекта на лоста.49
Подобни поетапни подходи бяха предприети също 
в Литва и Латвия, където бяха създадени кредитни 
фондове.
52
Комисията отбелязва, че някои финансови инстру ‑
менти започнаха да функционират в края на одита 
и все още имат 2 години на изпълнение.
53
Средният процент на изразходване, изчислен за 
цялата съвкупност от финансови инструменти, не 
отразява скоростта на изпълнение на специалните 
фондове. В областта на политиката на сближаване 
значителен брой фондове бяха създадени едва през 
2012 г. По отношение на тези фондове, ниската степен 
на усвояване в края на 2012 г. не следва да буди 
тревога.
Финансовите инструменти могат да бъдат оценени 
единствено от гледна точка на реванширащия ефект 
в края на жизнения им цикъл, особено тези, създа ‑
дени в края на програмния период.
55
В действителност положението на финансовия пазар 
се подобри и има по‑малко случаи на неизпълнение 
отколкото през предишните години (вж. по‑горе при ‑
мера в точка 47 с гаранция от 20 %, довела до само 
1 % неизпълнение).
56
Вж. отговора на Комисията по точка 55.
57
Тези изменения отразиха реалните нужди на финан ‑
совите инструменти. Ресурсите, които не са използ ‑
вани чрез финансовите инструменти, бяха препрогра ‑
мирани и използвани за други видове помощ.
Отговори на Комисията 53
66
Вж. също така отговорите по точки 63—65.
67
Вж. отговора на Комисията по точка 60.
Каре 7
Комисията счита, че данните трябва да вземат под 
внимание действителните суми, предоставени на 
фондовете след последните изменения на ПРСР , тъй 
като те оказват влияние върху изчисляването на 
ефекта на лоста.
68
За някои държави членки създаването на финансови 
инструменти по линия на ЕЗФРСР беше свързано 
с една изцяло нова концепция,която изискваше 
известен процес на учене. В повечето случаи заба ‑
вянето се обяснява с факта, че става дума за нова 
инструменти в областта на политиката за развитие на 
селските райони, обществените поръчки и въпросите, 
свързани с държавната помощ.
Комисията проведе интензивна информационна 
дейност и дейност за популяризиране във връзка 
с използването на финансови инструменти в рамките 
на комитетите и мрежите за развитие на селските 
райони, в рамките на обучения и дейности за повиша ‑
ването на осведомеността, двустранни срещи с дър ‑
жавите членки, както и чрез изчерпателни насоки.
За новия програмен период Комисията предостави 
също така необходимите насоки във връзка с прила ‑
гането на финансовите инструменти. По‑специално, 
Комисията информира държавите членки относно 
съществуващите различни възможности, позво ‑
ляващи на управляващите органи да използват 
надлежно финансовите инструменти.
В периода 2014—2020 г. създадените вече фондове 
ще продължат да функционират или могат да бъдат 
създадени нови фондове, основаващи се на моде ‑
лите, предложени от Комисията (като например стан ‑
дартните инструменти)16. Очаква се, че по този начин 
забавянията ще намалеят значително.
16 Регламент за изпълнение (ЕС) № 964/2014 на Комисията от 
11 септември 2014 г. за определяне на правила за прилагането 
на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на 
Съвета по отношение на стандартните условия за финансовите 
инструменти.63
Постигането на висок ефект на лоста не е основната 
цел на финансовите инструменти. Финансовите 
инструменти са начинът за предоставяне на подкрепа 
от програмата на крайните получатели. Ефектите, 
произтичащи от изпълнението на финансовите 
инструменти (напр. револвиращ ефект или ефект на 
лоста) са предимствата, но не и самите цели.
Ефектът на лоста, който може да варира за различ ‑
ните сектори, региони и финансови продукти, следва 
да бъде договорен в споразумението за финансиране 
във връзка със специфичния финансов инструмент.
По отношение на участието на частните инвеститори, 
Комисията би желала да се позове на законодател ‑
ство за държавната помощ относно финансирането 
с рисков капитал (ОРГО), което изисква известно 
участие на частен инвеститор. Определението на 
Комисията механизъм за постигане на ефект на 
лоста включва всякакъв принос (частен и публичен) 
в допълнение към средствата на ЕС.
64
Съгласно определението за ефект на лоста, пред ‑
видено във Финансовия регламент, всяко публично 
участие в допълнение към участието на ЕС се счита за 
ефект на лоста.
ЕЗФРСР не представлява изключение от останалата 
част от фондовете със споделено управление.
65
Член 37, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 не 
предвижда определение за ефект на лоста и по ника ‑
къв начин не следва да се разглежда като дерогация 
от разпоредбите на Финансовия регламент. В него се 
изисква само предварителна оценка, за да се вземе 
предвид очаквания ефект на лоста от създаването 
на финансовите инструменти. Въпреки това член 39, 
параграф 5 от РОР , например, предвижда начин за 
изчисляване на ефекта на лоста.
В съответствие с приложимите разпоредби, задълже ‑
нието за съфинансиране на политиката за развитие 
на селските райони се определя на ниво програма. 
За отделните операции (напр. фондовете) може да 
е предвидено или да не е предвидено национално 
съфинансиране.
Отговори на Комисията 54
По отношение на периода 2014—2020 г. показателите 
за резултатите са определени в член 12 от Регламент 
(ЕС) № 480/2014. Освен това държавите членки са 
задължени редовно да докладват за финансовите 
инструменти, както се изисква от член 46 от Регла ‑
мент (ЕС) № 1303/2013.
Общ отговор на Комисията по 
точки 72—75
Условията за ликвидация и изход от инвестицията 
трябва да се определят от управляващия орган в спо ‑
разумението за финансиране с управителя на фонда, 
като се гарантира, че съответните разпоредби са 
отчетени подобаващо.
В рамките на споделеното управление и в съответ ‑
ствие с принципа на субсидиарност Комисията трябва 
да се увери, че държавите членки са изградили под ‑
ходящи системи за управление и контрол.
За периода 2007—2013 г. Комисията предостави 
насоки на всички държави членки, които поискаха 
такива. Понастоящем Комисията подготвя насоки 
относно приключването на програмите за периода 
2007—2013 г.
Комисията ще осигури по‑консолидирани и подо ‑
брени насоки за периода 2014—2020 г. Спазването на 
правните норми и насоките ще бъде подложено на 
проверка по време на процедурата по уравняване на 
сметките.
77
Тези разпоредби не са включени в законодателството. 
Комисията препоръчва на държавите членки да се 
съобразят с разпоредбите, включени в насоките.
Различаващите се тълкувания бяха изяснени в конте ‑
кста на дебатите на Комитета за развитие на селските 
райони през 2014 г.
78
Вж. отговорите по точки 61 и 72—75.
17 Член 81, параграф 2 от Регламент № 1698/2005.Каре 8
В някои държави членки финансовият срив и последва ‑
лата икономическа криза доведоха до несъстоятелност 
на търсенето (фалирали дружества или дружества 
в несъстоятелност). Това, наред с други външни фак ‑
тори, обяснява закъсненията и ниската степен на усвоя ‑
ване на средствата.
69
Комисията счита, че оценяването на резултатите от 
изпълнението на финансовите инструменти следва да 
бъде съсредоточено също върху постигането на резул ‑
тати от съфинансираните финансови инструменти, 
включително револвиращия ефект и ефекта на лоста. 
Освен това оценката следва да отчете различните ситу ‑
ации, които могат да възникнат. Развитието на стой ‑
ностите на всеки показател ще трябва да бъде оценено 
внимателно въз основа на контекста. Въз основа на 
стойностите на показателите, взети поотделно, не може 
да се направи оценка на резултатите от изпълнението.
Финансовите инструменти са средство за предоставяне 
на подкрепа по програмата до крайните получатели. 
Следователно основният показател за резултатите 
е приносът от програмата, изразходван в съответствие 
с целите на програмата.
Комисията счита, че ефектът на лоста и револвира ‑
щият ефект са в обратна зависимост (колкото по‑висок 
е ефектът на лоста, толкова по‑ниско е револвирането).
Освен това Комисията изтъква наличието на четири 
показателя за резултатите, заложени в член 12 от Регла ‑
мент (ЕС) № 480/2014.
70
Комисията отбелязва, че в общата рамка за монито ‑
ринг и оценка (ОРМО) за периода 2007—2013 г. не са 
налице общи показатели за финансовите инструменти. 
Въпреки това ОРМО предвижда използването на 
допълнителни показатели17, които ще бъдат опреде ‑
лени от държавите членки, за да се даде възможност за 
извършване на мониторинг и оценка на специфичните 
особености на програмите за развитие на селските 
райони. Трябва да се намери балансът между един раз ‑
умен брой общи показатели, за които да се извършва 
мониторинг от всички ПРСР , и допълнителните пока ‑
затели, които да се следят при някои ПРСР , когато 
това е необходимо. Всички показатели за резултатите 
следва да бъдат договорени между управляващия 
орган и финансовия инструмент.
Отговори на Комисията 55
85
Законодателят поставя разглеждането на предвари ‑
телната оценка в кръга на компетентност на управля ‑
ващите органи.
86
В допълнение към задължителните предварителни 
оценки и поетапните плащания, новото законо ‑
дателство съдържа и други адекватни предпазни 
мерки за намаляване на въпросния потенциален 
риск, като например мониторинга и изчерпателното 
докладване.
Комисията също така отбелязва, че в 75 % от случаи  те 
(9 от 12), използваните коефициенти на рискова екс ‑
позиция са в диапазона от 2 до 5.
Като общо правило, през периода 2014—2020 г, пла ‑
щането на следващи траншове зависи от предишното 
усвояване на капитала.
87
Съгласно законодателството на ЕС, финансовите 
инструменти могат да бъдат създавани през целия 
програмен период 2014—2020 г. Изпълнението 
в периода 2014—2020 г. може да започне веднага 
след приемането на новите програми и то още през 
2015 г. Така например през януари 2015 г. беше приета 
нидерландската ПРСР за периода 2014—2020 г., която 
също предвижда създаването на финансов инстру ‑
мент, подпомаган от ЕЗФРСР18.
Вж. също отговора на Комисията по точка 68.
88
Финансовите инструменти следва да осигурят под ‑
крепа по програмата в случай на пазарна неефектив ‑
ност и/или неоптимални инвестиционни ситуации 
или конкретни инвестиционни нужди. Продължава ‑
нето на подкрепата по програмата на пазара, където 
публичната интервенция вече не е необходима, не 
е в съответствие с правилата за държавните помощи 
и противоречи на принципа за добро финансово 
управление.
18 Вж. съответната презентация на адрес: http://www.
fi‑compass.eu79
Комисията отбелязва, че средствата на ЕЗФРСР , 
върнати на фондовете, след като са били използвани 
поне веднъж, вече не са средства на ЕС. След при ‑
ключването държавите членки носят отговорност за 
използването им в полза на отделни предприятия, 
както е установено от законодателство на ЕС, като се 
спазват приложимите правила относно държавните 
помощи. Тези средства могат също да се използват 
и за други финансови инструменти.
Вж. също отговорите по точки 5, 33, 61 и 72 ‑75.
80
Комисията поема своите отговорности във връзка 
с приключването на ПРСР за периода 2007—2013 г.
Всяка дейност, която надхвърля приключването на 
програмите и не засяга бюджета на ЕС, е отговорност 
на държавите членки.
82
Комисията счита, че има много други правни разпо ‑
редби в новото законодателство, приложими към 
финансовите инструменти в областта на развитието 
на селските райони (напр. разпоредбите в областта 
на контрола, допустимостта на разходите, повтор ‑
ното използване на средства, комбинирането на 
финансови инструменти с безвъзмездни средства, 
възможностите за назначаване на различни органи 
като управители на фондове, включително възмож ‑
ностите, предвидени за управляващите органи, под ‑
бора на посредници и крайни получатели, разходите 
и таксите за управление и др).
83
Комисията счита, че новото законодателство раз ‑
глежда проблема в достатъчна степен и намалява 
възможните рискове.
Вж. също отговорите на Комисията по точки 31 и 41.
84
Вж. отговорите на Комисията по Каре 4 и точка 31.
Отговори на Комисията 56
В периода 2014—2020 г. са предоставени общи насоки 
за политиките при споделено управление по въпро ‑
сите, свързани с финансовите инструменти, и същият 
подход е установен за достъпа до фондове във 
всички тези области на политика.
Заключения и препоръки
96
Комисията отбелязва, че през периода 2007—2013 г. 
финансови инструменти бяха приложени в 7 държави 
членки, което представлява значително подобрение 
в сравнение с периода 2000—2006 г., когато само две 
държави членки ги използваха.
Правната рамка на ЕС за програмния период 2007—
2013 г. осигурява голяма гъвкавост при прилагането 
на мерките за развитие на селските райони. Коми ‑
сията поддържа становището, че правната рамка 
за периода 2007—2013 г. отчита особеностите на 
развитието на селските райони и това е отразено във 
финансовите инструменти, подкрепени от ЕЗФРСР . 
Регламент № 1698/2005 на Съвета и Регламент 
(ЕО) № 1974/2006 на Комисията определят обхвата 
и областта на интервенция на ЕЗФРСР , включително 
специфичните мерки за подпомагане19. Всяка мярка 
за развитие на селските райони съдържа различни 
правила и разпоредби за допустимост, които финан ‑
совите инструменти, създадени съгласно мярката. 
трябва да спазват и които следва да съставляват част 
от споразумението за финансиране.
През 2011 г. бе въведено изискването за извършване 
на подходяща предварителна оценка на очакваните 
загуби във връзка със съфинансирането по ЕЗФРСР 
на операции, включващи гаранционни фондове20.
19 Например подкрепата за инвестиции в областта на 
модернизацията на земеделските стопанства, добавянето на 
стойност към земеделските и горски продукти, създаването 
и развитието на микропредприятия в селските райони, 
диверсифицирането чрез стартиране на неземеделски 
дейности, обновяването на селата и др.
20 Регламент (ЕС) № 679/2011 на Комисията от 14 юли 2011 г.Срокът на финансовия продукт ще зависи основно 
от вида инвестиция, която трябва да бъде подкре ‑
пена. Дългосрочните инвестиции в инфраструктурни 
проекти ще имат различен жизнен цикъл в сравнение 
с краткосрочните инвестиции в микрокредитирането.
Вж. също отговорите по точки 43, 60 и каре 5.
89
Вж. отговора на Комисията по точка 5.
90
Що се отнася до ЕЗФРСР , изпълнението се оценява 
главно чрез оценки. Средносрочното оценяване, 
засягащо периода на изпълнение 2007—2013 г., беше 
извършено прекалено рано, за да може да се направи 
оценка на резултатите и изпълнението на финансо ‑
вите инструменти. Оценяването на въздействието 
на мерките за развитие на селските райони може да 
бъде осъществено едва след като е минало доста ‑
тъчно време, т.е. повече резултати се очакват в кон ‑
текста на последващото оценяване, извършвано от 
държавите членки, резултатите от което ще бъдат 
обобщени от Комисията през 2017 г.
Вж. също отговора на Комисията по точка 70.
91
Участието на частния сектор не се счита за ефект на 
лоста във Финансовия регламент.
Коефициентът на ливъриджа зависи от вида на 
финансовия инструмент, региона и типа проекти. 
Следователно целевото ниво за ефект на лоста не 
може да бъде част от регулаторната рамка. Понастоя ‑
щем Комисията разработва насоки относно ефекта на 
лоста.
95
Помощта от ЕЗФРСР за периода 2007—2013 г. е пре ‑
доставена съгласно правилата за държавни помощи 
за селското стопанство и в съответствие с Регла ‑
мент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета и Регламент (ЕО) 
№ 1974/2006 на Комисията.
Вж. също отговорите по Комисията по точки 35 и 37.
Отговори на Комисията 57
Комисията стартира също така FI‑COMPASS — все ‑
обхватна платформа за техническа помощ, която ще 
предоставя на Комисията, държавите членки и заин ‑
тересованите страни методологични насоки и под ‑
крепа за повишаване на осведомеността в областта 
на финансовите инструменти, подпомагани от евро ‑
пейските структурни и инвестиционни фондове през 
периода 2014 ‑2020 г.23 Като част от своята работна 
програма, FI‑COMPASS ще разработва също така про ‑
дукти, специално насочени към ЕЗФРСР .
98
Съгласно принципите на субсидиарност и споделено 
управление създаването на финансовите инстру ‑
менти, тяхното прилагане и оценката на търсенето 
попадат в обхвата на отговорност на държавите 
членки.
За някои държави членки създаването на финансови 
инструменти по линия на ЕЗФРСР беше свързано 
с една изцяло нова концепция, която изискваше 
известен процес на учене. Комисията проведе интен ‑
зивна информационна дейност и дейност за популя ‑
ризиране във връзка с използването на финансови 
инструменти в рамките на комитетите и мрежите за 
развитие на селските райони, в рамките на обучения 
и дейности за повишаването на осведомеността, 
двустранни срещи с държавите членки, както и чрез 
изчерпателни насоки.
Комисията счита, че новото законодателство оси ‑
гурява достатъчно стимули (например по‑висок 
процент на съфинансиране24, национално съфи ‑
нансиране, предоставено по‑късно през периода 
на изпълнение, предварително финансиране на 
инвестициите, вместо възстановяване на извършени 
разходи за безвъзмездните средства), а свързаните 
с инвестициите стимули (напр. различна допустимост 
на ДДС25, допустимост на оборотния капитал26) пред ‑
лагат напълно достатъчно предимства в сравнение 
с безвъзмездните средства.
24 В съответствие с член 59, параграф 4, буква г) от Регламент 
(ЕС) № 1305/2013 процентът на участие, който се прилага за 
въпросната мярка, се увеличава с допълнителни 10 процентни 
пункта за участие във финансовите инструменти, посочени 
в член 38, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕС) № 1303/2013, 
и е 100 % за финансовите инструменти на равнището на 
Съюза, посочени в член 38, параграф 1, буква а) от Регламент 
№ 1303/2013. Подобен подход е възприет за приноса към 
финансовите инструменти от ЕФРР и КФ.
25 Член 37, параграф 11 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
26 Член 45, параграф 5 от Регламент (ЕС) № 1305/2013.Що се отнася до програмния период 2014—2020 г., 
извършването на предварителна оценка е задължи ‑
телно за всички операции, включващи финансови 
инструменти, съфинансирани от ЕЗФРСР21. Законода ‑
телството предвижда стимули за държавите членки 
да използват финансови инструменти и им дава 
възможност да ги стартират веднага въз основа на 
готови за незабавно прилагане модели, каквито са 
стандартните такива. Европейската комисия пре ‑
доставя също така необходимите насоки на държа ‑
вите членки и заинтересованите страни и ще про ‑
дължи да го прави през останалата част от периода 
2014—2020 г.
97
Комисията счита, че правната рамка за програмния 
период 2014—2020 г. отчита в достатъчна степен 
изразените от Сметната палата опасения.
Въпросът за свръхкапитализацията се разглежда 
в разпоредбите на член 41 от Регламент (ЕС) 
№ 1303/2013, където поетапните плащания, основа ‑
ващи се на постигането на конкретни резултати при 
изразходването, бяха въведени като общо правило 
за всички финансови инструменти през периода 
2014—2020 г.
Основните въпроси, свързани с изпълнението, са 
взети под внимание в адекватна степен при монито ‑
ринга на финансовите инструменти, подкрепяни от 
европейските структурни и инвестиционни фон ‑
дове, както е определено в член 46 от Регламент (ЕС) 
№ 1303/2013. Освен това Комисията изтъква наличи ‑
ето на четири показателя за резултатите, заложени 
в член 12 от Регламент (ЕС) № 480/2014.
В допълнение, за да се насърчи използването на 
финансовите инструменти, Комисията засили сътруд ‑
ничеството си в областта на селското стопанство 
и развитието на селските райони с Европейската 
инвестиционна банка (ЕИБ) и подписа Меморандум 
за разбирателство на 14 юли 2014 г.22 Това сътрудни ‑
чество включва възможността за използване на опита 
и знанията на групата на ЕИБ за финансовите инстру ‑
менти и прилагането им в областта на развитието на 
селските райони.
21 Член 37, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
22 Виж декларация 14/225 от 14.7.2014 г.
23 За повече информация: http://www.fi‑compass.eu
Отговори на Комисията 58
Препоръка 2
Комисията приема тази препоръка, която вече е час ‑
тично изпълнена.
В контекста на платформата за техническа помощ във 
връзка с европейските структурни и инвестиционни 
фондове FI‑COMPASS се предоставят общи и специ ‑
фични за отделните фондове насоки за предвари ‑
телните оценки. Това включва целия ЕЗФРСР , както 
и конкретни сектори, като например селското и гор ‑
ското стопанство.
100
Комисията счита, че резултатите се оценяват главно 
чрез оценки. Оценяването на въздействието на мер ‑
ките за развитие на селските райони може да бъде 
осъществено едва след като е минало достатъчно 
време, т.е. повече резултати се очакват в контекста на 
последващото оценяване, извършвано от държавите 
членки, резултатите от което ще бъдат обобщени от 
Комисията през 2017 г.
Управляващите органи докладваха конкретна инфор ‑
мация за операциите, включващи финансови инстру ‑
менти, като приложение към годишните доклади за 
напредъка — например по отношение на ефекта на 
лоста и резултатите от изпълнението.
Комисията счита, че е изпълнила своите надзорни 
задължения подобаващо.
Препоръка 3
Комисията приема тази препоръка, която вече е час ‑
тично изпълнена.
Комисията предостави стандартни модели за кредит ‑
ните и гаранционните фондове в областта на разви ‑
тието на селските райони. По линия на платформата за 
техническо подпомагане във връзка с европейските 
структурни и инвестиционни фондове FI‑COMPASS 
понастоящем се проучва възможността за допъл ‑
нителен модел, като например модел за енергийна 
ефективност и енергия от възобновяеми източници, 
чието завършване се планира за края на 2015 г.В периода 2014—2020 г. създадените вече фондове 
ще продължат да функционират, или могат да бъдат 
създадени нови фондове, основаващи се на моделите, 
предложени от Комисията (като например стандарт ‑
ните инструменти)27.
Законодателят определи финансовите инструменти 
като вид подкрепа за програмните периоди 2007—
2013 г. и з 2014 ‑2020 г. за изпълнението на специфични 
мерки за развитие на селските райони.
Препоръка 1
Комисията се съгласява да набележи предизвикател ‑
ствата, специфичните характеристики и пречки пред 
създаването на финансови инструменти по ЕЗФРСР .
Подобен анализ ще бъде направен в рамките на 
дейностите по линия на FI‑COMPASS — всеобхватна 
платформа за техническа помощ, която предоставя 
на Комисията, държавите членки и заинтересованите 
страни методологични насоки и подкрепа за пови ‑
шаване на осведомеността в областта на финан ‑
совите инструменти, подкрепяни от европейските 
структурни и инвестиционни фондовете за периода 
2014—2020 г.28
Останалите елементи на препоръката са отправени 
към държавите членки.
99
Съгласно принципите на субсидиарност и споделено 
управление създаването на финансовите инстру ‑
менти, тяхното прилагане и оценката на търсенето 
попадат в обхвата на отговорност на държавите 
членки.
Финансовите инструменти трябва да имат опреде ‑
лена ликвидност, за да гарантират безпрепятствени 
инвестиции в предприятията.
27 Регламент за изпълнение (ЕС) № 964/2014 на Комисията от 
11 септември 2014 г. за определяне на правила за прилагането 
на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на 
Съвета по отношение на стандартните условия за финансовите 
инструменти.
28 За повече информация: http://www.fi‑compass.eu
Отговори на Комисията 59
103
Комисията отбелязва, че е отговорност на национал ‑
ните органи да гарантират, че отделните операции 
се изпълняват в съответствие с приложимите правни 
разпоредби. Комисията оценява въпросите, свързани 
с финансовите инструменти, по време на посещени ‑
ята си за одит.
Съгласно приложимото законодателство на ЕС за 
периода 2007—2013 г. условията за ликвидация 
и изход от инвестицията следва да се определят от 
управляващия орган в споразумението за финанси ‑
ране с управителя на фонда, като се гарантира, че 
съответните разпоредби са отчетени подобаващо. 
В рамките на споделеното управление и в съответ ‑
ствие с принципа на субсидиарност Комисията трябва 
да се увери, че държавите членки са изградили под ‑
ходящи системи за управление и контрол.
За периода 2007—2013 г. Комисията предостави 
насоки на всички държави членки, които поискаха 
такива. Насоките относно приключването на про ‑
грамите за развитие на селските райони за периода 
2007—2013 г. бяха приети през 2015 г.29 Спазването на 
правните норми и насоките ще бъде подложено на 
проверка по време на процедурата по уравняване на 
сметките.
Комисията ще осигури по‑консолидирани и подо ‑
брени насоки за периода 2014—2020 г.
Препоръка 6
Комисията приема тази препоръка, доколкото прави ‑
лата за приключването на програмите за развитие на 
селските райони за периода 2007—2013 г.30 попадат 
в обхвата на нейните отговорности.
Комисията отбелязва, че съгласно приложимото зако ‑
нодателство на ЕС за 2007—2013 г. разработването на 
конкретни оперативни правила за изпълнение, вклю ‑
чително съответната политика за изход от инвести ‑
цията за всеки инструмент за финансов инженеринг, 
е отговорност на държавите членки.
29 C (2015) 1399 final от 5.3.2015 г.
30 C(2015) 1399 final от 5.3.2015 г.Що се отнася до сътрудничеството с групата на ЕИБ, 
Комисията подписа специален Меморандум за раз ‑
бирателство относно сътрудничеството в областта 
на селското стопанство и развитието на селските 
райони, съгласно който се очаква ЕИБ да предложи на 
държавите членки специална схема за финансовите 
инструменти, която да бъде изпълнена по ЕЗФРСР . 
Конкретно събитие във връзка с този МР вече е пла ‑
нирано за 23 март 2015 г.
101
Финансовите пазари са динамични и могат да се 
променят, както доказа неотдавнашната финансова 
и икономическа криза. Следователно дългосрочните 
прогнози могат да се окажат ненадеждни. Поради 
тази причина законодателството на ЕС за програмния 
период 2014—2020 г. дава възможност всяка пред ‑
варителна оценка да съдържа разпоредби относно 
евентуални преразглеждания и актуализации в сред ‑
носрочен до дългосрочен план, за да може да се 
отразят вярно потенциално променящите се условия 
на пазара.
Препоръка 4
Комисията приема тази препоръка, която в момента 
се изпълнява.
Бяха приети преходните правила за периода 
2007—2013 г.
По отношение на периода 2014—2020 г., дискусии 
с държавите членки относно приключването ще се 
проведат, когато наближи приключването на периода 
2014—2020 г. и трябва да бъдат формулирани преход ‑
ните правила.
През 2014 г. Комисията предостави на управлява ‑
щите органи своите насоки за финансовите инстру ‑
менти по програмите по линия на ЕСИФ за периода 
2014—2020 г.
Препоръка 5
Тази препоръка е отправена към държавите членки.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ  С ПУБЛИК АЦИИТЕ  НА ЕC?
Безплатни публик ации:
  един екземпляр:  
чрез EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  пове че от един екземп ляр или постери/к арти:  
от пре дставителствата на Европейски я съюз (http://ec .europa.eu/r epresen t_bg .htm),  
от делегации те в страни извън Европейски я съюз (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_bg .htm),  
като се свържете с услугата Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_bg .htm)  
или като се обади те на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).
(*)  Информаци ята, както и пове чето обаж дани я са безплатни (възмо жно е обаж дани ята от мреж ата на някои  
опера тори, от общ ествени телефони или от хотели да бъдат таксувани).
Платени публик ации:
 чрез EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
Сметната палата провери дали финансовите 
инструменти (кредитни и гаранционни фондове) се 
прилагат успешно в областта на развитието на селските 
райони в периода 2007—2013 г., както и какъв е техният 
потенциал за периода 2014—2020 г. Палатата установи, 
че до този момент те не функционират успешно, 
най -вече поради факта, че са свръхкапитализирани, 
както и защото не са реализирали своя потенциал за 
постигане на очакваното ниво на ефект на лоста и на 
револвиращ ефект. Въпреки подобренията 
в приложимото законодателство Сметната палата 
заключава, че по отношение на периода 2014—2020 г. 
постигането на желаното въздействие ще продължава 
да бъде значителна трудност.
ЕВРОПЕЙСК А
СМЕТНА
ПАЛАТА