Доклад относно Европейския инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE) вследствие на избухването на COVID-19 съгласно член 14 от Регламент (ЕС) 2020/672 на Съвета SURE: две години по-късно

С политическата реакция на кризата, свързана с COVID-19, в това число SURE, ефективно е предотвратена безработица за 1,5 милиона души през 2020 г. Увеличението на безработицата през 2020 г. в държавите членки бенефициери беше много умерено, въпреки големия спад на икономическото производство, и значително по-ниско от очакваното. Това беше постигнато чрез задържане на служителите в предприятията, в които работят, и чрез поддържане на дейността на самостоятелно заетите лица, с което също така бе предотвратено увеличаването на неравенството на пазара на труда чрез намаляване на дисперсията на равнищата на безработица, особено сред бенефициерите на SURE. Това е в контраст със събитията, настъпили след световната финансова криза.

Степента на усвояване на финансовата помощ, предоставена по SURE, е висока за по-голямата част от държавите членки, а в две държави членки, в които е ниска, се вземат мерки. През юли 2022 г. Съветът измени своето решение за изпълнение по отношение на Румъния, за да включи 21 допълнителни мерки и да намали предоставената сума до вече изплатената сума (3 милиарда евро). По този начин голямата разлика в степента на усвояване, установена в предишните шестмесечни доклади, бе значително намалена с около три четвърти. Беше потвърдена умерената разлика в степента на усвояване между общите разходи и предоставената сума в Полша. Продължава техническият диалог с Комисията за включване на допълнителни допустими мерки в решението за изпълнение на Съвета. Ще продължи да се наблюдава отблизо изпълнението на финансовата помощ по линия на SURE и в двете държави членки.

Почти всички планирани публични разходи по линия на SURE вече са извършени. Очаква се общите публични разходи за мерки, отговарящи на изискванията на SURE, да достигнат 119 милиарда евро в държавите членки бенефициери. Тази сума значително надвишава общия размер на отпуснатата финансова помощ (93 милиарда евро), тъй като няколко държави членки са допълнили финансирането на отговарящи на изискванията мерки по линия на SURE с национално финансиране, което показва, че подкрепяните от SURE мерки са от значение за държавите членки. Половината от общите публични разходи за мерки, отговарящи на изискванията на SURE, са разпределени за схеми за подпомагане на работата на непълно работно време. Една трета са предназначени за подобни мерки за самостоятелно заетите лица. Останалата част от публичните разходи е разпределена за мерки за субсидиране на заплатите и за свързани със здравето мерки. За пореден път се потвърждава спомагателният характер на разходите, свързани със здравето, които представляват едва 3,2 % от общите разходи, като 38 % от тях са свързани с мерки, предприети на работното място, за да се гарантира безопасно възобновяване на дейността, както се предлага в Регламента за SURE.

През първата половина на 2022 г., когато по-голямата част от разходите по SURE бяха поетапно прекратени, няколко държави членки все пак удължиха свързаните с пандемията схеми за подпомагане на работата на непълно работно време. Повечето държави членки вече не използваха SURE през 2022 г. и в резултат от намаляването на въздействието на пандемията месечните разходи по SURE спаднаха до незначителни суми. В същото време е направена оценка, че с намалените разходи през 2022 г. все пак са подкрепени около 220 000 души и 10 000 предприятия в три държави членки.

С настоящия доклад се потвърждава по-ранната оценка, че през 2020 г., когато избухна пандемията, SURE е обхванал около 31,5 милиона души и 2,5 милиона предприятия. Това представлява почти една трета от общия брой на заетите лица и от общия брой предприятия в държавите членки бенефициери. МСП са основните бенефициери на финансовата помощ по SURE. Най-подкрепените сектори бяха секторите на услугите с интензивни контакти (хотелиерство и ресторантьорство, търговия на едро и дребно) и преработващата промишленост.

Комисията успешно емитира още 2,2 милиарда евро под формата на облигации за социално въздействие по SURE през март 2022 г. Голямото свръхзаявяване на емитираните облигации допълнително показва доверието на инвеститорите в капацитета на ЕС за финансиране и в стабилността на програмата SURE. След тази 8-ма транзакция с облигации за социално въздействие по SURE и плащането, на 19 държави членки беше изплатена финансова помощ от SURE в размер на 91,8 милиарда евро, която представлява почти цялата сума, отпусната от Съвета (93,3 милиарда евро след неотдавнашното решение за изпълнение на Съвета относно Румъния).

ЕС емитира за пръв път облигации за социално въздействие с цел финансиране на финансовата помощ за държавите членки по SURE. В допълнение към изискванията на Регламента за SURE в настоящия доклад се представя и съответното докладване съгласно Рамката на ЕС за облигации за социално въздействие по SURE и отново се потвърждава, че разходите по SURE са били добре приведени в съответствие с целите за устойчиво развитие на ООН.

Настоящият доклад е четвъртият шестмесечен доклад относно Европейския инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE). В него се потвърждават констатациите, изложени в предишните доклади, представят се действията и използването на инструмента до момента и се прави преглед на социално-икономическите му въздействия. SURE е инструмент за справяне с кризи в размер на 100 милиарда евро, създаден от Европейския съюз (ЕС), за да помогне на държавите членки да защитят работните места и доходите на работниците в контекста на пандемията от COVID-19. SURE също така е силен израз на солидарност между държавите членки чрез ЕС: всички държави членки се споразумяха да предоставят на ЕС двустранни гаранции, така че Съюзът да може да заема средства от пазарите при много благоприятни условия с цел финансиране на заемите по SURE.

Настоящият доклад е четвъртият шестмесечен доклад относно Европейския инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE). SURE беше създаден от Европейския съюз (ЕС) през май 2020 г., за да помогне на държавите членки да защитят работните места и доходите на работниците по време на пандемията от COVID-19. Той предоставя на отправилите искане държави членки финансова помощ от ЕС (в размер до 100 милиарда евро) под формата на заеми при благоприятни условия. Целта на заемите е да се подпомага финансирането на схемите на държавите членки за подпомагане на работата на непълно работно време или на подобни мерки, предназначени за защита на служителите и самостоятелно заетите лица, и в допълнителен аспект — на свързани със здравето мерки, по-специално на работното място.

Остатъкът от финансовата помощ по линия SURE ще бъде разполагаем до 31 декември 2022 г. Понастоящем финансова помощ в размер на над 6 милиарда евро остава разполагаема до 31 декември 2022 г. Тази сума вероятно ще намалее значително до края на 2022 г., тъй като няколко държави членки изразиха интерес към получаване на допълнителна финансова помощ по линия на SURE.

Сега се смята, че държавите членки са спестили общо 8,5 милиарда евро от лихвени плащания чрез получаване на финансова помощ по SURE. Тази цифра се повиши с 8-та транзакция по SURE през март 2022 г.

Запазването на заетостта през първите две години на пандемията също така доведе до по-бързо възстановяване през 2021 г., отколкото след предишни кризи. Данните от проучването показват, че по линия на SURE са подкрепени секторите, които са най-засегнати от пандемията през 2021 г. Разходите по SURE също така бяха съсредоточени през първата половина на годината, когато противоепидемичните мерки бяха по-строги. Това предполага, че SURE е насочен към най-неотложните нужди, като е подкрепил най-засегнатите сектори.

II.Използване на инструмента SURE: публични разходи и национални мерки, обхванати от SURE

До август 2022 г. почти 92 милиарда евро финансова помощ по линия на SURE беше изплатена на 19 държави членки (таблица 1). Това представлява 98 % от общата финансова помощ по SURE, предоставена от Съвета. Изплащането на оставащата част от финансовата помощ, отпусната на Полша, в размер на 1,5 милиарда евро е отложено до разрешаване на въпроса с усвояването на средствата (вж. раздел 2.1.2). Допълнителна информация относно транзакциите и плащанията по SURE към държавите членки е представена в таблици А1 и А2 в приложението.

На 22 март 2022 г. Комисията успешно емитира от името на ЕС още 2,2 милиарда евро под формата на социални облигации по SURE. Въпреки все по-трудната обстановка на пазара поради войната в Украйна, интересът на инвеститорите продължава да е силен. Книгата за поръчки по 15-годишните облигации беше на стойност 35 милиарда евро, което означава, че свръхзаявяването е 16 пъти, и показва доверието на инвеститорите в капацитета на ЕС за финансиране и в стабилността на програмата SURE. Тези 2,2 милиарда евро бяха изплатени на 29 март 2022 г.: 1,5 милиарда евро на Полша, 523 милиона евро на Португалия и 147 милиона евро на Унгария.

В момента общата финансова помощ, отпусната по линия на SURE, възлиза на 93,3 милиарда евро, което представлява спад спрямо 94,4 милиарда евро в предишния доклад относно SURE. Това се дължи на решение на Съвета от 18 юли 2022 г. за намаляване на общата сума, отпусната на Румъния, с 1,1 милиарда евро след предложение на Комисията и в съгласие с румънските органи. Не е отпускана нова финансова помощ след предишния доклад от март 2022 г. В същото време няколко държави членки изразиха интерес да получат допълнителна финансова помощ по линия на SURE до края на годината.

Докладът е структуриран в пет раздела. В раздел I се описва финансовата помощ, предоставена на държавите членки, включително изплатените и непогасените суми и съответният погасителен план. В раздел II са обобщени общите публични разходи на държавите членки за национални мерки, подкрепяни от SURE . В раздел III е представена актуализация и е разширена първоначалната оценка на въздействието на SURE, която се съдържа в предишните доклади. В раздел IV се разглеждат изключителните събития, които обосновават продължаването на SURE. И накрая, в раздел V е представено съответното докладване, за което е поет ангажимент съгласно раздел 2.4 от Рамката на ЕС за социални облигации по инструмента SURE, които са включени в настоящия доклад .

В следващия шестмесечен доклад относно SURE ще бъдат разгледани по-задълбочено конкретно системите за контрол и одит, пряко насочени към гарантиране на изпълнението на задълженията по споразумението за заем. Държавите членки следва да гарантират правилното използване на средствата на национално равнище, да предотвратяват нередности и измами и да възстановяват неправилно използвани средства в съответствие с Регламента за SURE и двустранните споразумения за заем. За да гарантира, че държавите членки разполагат с необходимите системи за изпълнение на това задължение, на 18 януари 2022 г. Комисията проведе ad hoc проучване. Резултатите бяха докладвани в третия шестмесечен доклад. Комисията има за цел да предприеме последващи действия във връзка с това проучване, за да актуализира и допълни вече събраната информация и да докладва за това в следващия — пети — доклад.

В настоящия доклад е актуализирана информацията, съдържаща се в първите три шестмесечни доклада за SURE, и е предоставен допълнителен анализ. В него са обхванати институционалните промени след крайната дата на третия доклад в началото на март 2022 г., включително плащането на 2,2 милиарда евро през март и изменението на решението за изпълнение на Съвета по отношение на Румъния, насочено към справяне с разликата в степента на усвояване в нея. Съдържащият се в предишните доклади анализ е актуализиран, по-специално по отношение на публичните разходи на държавите членки, обхванати от SURE — въз основа на шестмесечните доклади, предоставени от държавите членки през юни 2022 г. — и на очакваното въздействие на SURE — въз основа на последните макроикономически данни. В него се разглеждат по-подробно промените през 2022 г., по-специално по отношение на включените в обхвата наети лица, самостоятелно заети лица и предприятия.

Настоящият раздел е посветен на използването на инструмента от гледна точка на политиката. По-конкретно в него се обобщават публичните разходи на държавите членки, обхванати от или допустими по SURE, и естеството на подкрепените национални мерки. В него е представен също така броят на наетите лица и на предприятията, които са се възползвали от подкрепените по SURE мерки.

2.1 Извършени и планирани публични разходи, подпомогнати от SURE

2.1.1 Мониторинг на публичните разходи във връзка с допустимите мерки

Използват се шестмесечните доклади на държавите членки бенефициери за наблюдение на планираното и действителното използване на финансовата помощ, предоставена по SURE. Изискваното отчитане включва публичните разходи за мерките, обхванати от SURE (и покритието на тези мерки по отношение на служителите и предприятията, както е посочено в раздел 2.3). До момента има пет поредни доклада: през август 2020 г. („първоначален доклад“), през януари—февруари 2021 г. („първи доклад“), през юни 2021 г. („втори доклад“), през януари 2022 г. („трети доклад“) и през юни 2022 г.(„последен доклад“). Информацията е представена във вида, в който е докладвана от държавите членки относно мерките, които са допустими по SURE. Някои държави членки са изразходвали повече от размера на получената финансова помощ от SURE и/или са допълнили подкрепата по SURE с национално финансиране или със структурни фондове на ЕС, така че общите разходи може да надхвърлят сумата, предоставена по линия на SURE. Докладването позволява да се измери степента на усвояване на финансовата помощ по SURE, като се сравни със сумата, предоставена от Съвета.

Почти всички от общите планирани публични разходи по SURE вече са извършени. Регламентът за SURE дава възможност да се използва финансова помощ както за извършени, така и за планирани увеличения на публичните разходи за мерки, обхванати от SURE . Делът на планираните разходи е намалял от 54 % през юни 2020 г. на 10 % през юни 2021 г. и на едва 2 % до края на 2021 г. (графика 2). Делът на извършените разходи за мерки, отговарящи на изискванията на SURE, достигна 99 % до май 2022 г.

Графика 1: Докладвани публични разходи Източник: Докладване от страна на държавите членки (юни 2022 г.). Забележка: Естония кандидатства за подкрепа по линия на SURE през февруари 2021 г. и поради тази причина е включена в докладването след юни 2021 г. S1 е първото шестмесечие (от януари до юни). S2 е второто шестмесечие (от юли до декември). Графика 2: Месечна промяна на извършените и планираните публични разходи по линия на SURE Източник: Докладване от страна на държавите членки (юни 2022 г.).

Очаква се общите публични разходи за мерки, отговарящи на изискванията на SURE, да възлязат на около 119 милиарда евро, което надхвърля общия размер на финансовата помощ, отпусната по SURE. Тази сума е подобна на очакваната съгласно третия доклад (графика 1). Разходите по по-малкото схеми, които продължиха през 2022 г., се увеличиха леко от планираните 2,8 милиарда евро на 3,7 милиарда евро, като същевременно бяха направени някои промени в посока намаление на извършени в миналото разходи. В момента 13 държави членки отчитат разходи през 2022 г. в сравнение с 10 при предишното отчитане. Общите разходи (119 милиарда евро) са по-високи от общата сума, отпусната по SURE (93,3 милиарда евро), тъй като няколко държави членки планират да изразходват за допустими мерки повече от финансовата помощ, която са поискали и получили. Този факт подчертава адекватността на обхвата на SURE по отношение на държавите членки.

Отслабването на въздействието на пандемията през 2022 г. доведе до спадане на месечните разходи за мерки, отговарящи на изискванията на SURE, до незначителни суми. На графика 2 се вижда, че разходите за 2022 г. са достигнали своя връх (на ниско ниво) през януари, преди да намалеят бързо. Разходите в началото на 2022 г. бяха насочени към мерки, свързани с карантина, тестване за COVID-19 и специални компенсации за медицинските специалисти. През декември 2022 г. се предвижда да бъдат изразходвани едва 38 милиона евро.

2.1.2 Усвояване на средства

Степента на усвояване на финансовата помощ, предоставена по SURE, е висока за по-голямата част от държавите членки. След като почти всички публични разходи вече са извършени, не са възникнали нови проблеми с усвояването след публикуването на третия шестмесечен доклад. 17 от 19-те държави членки вече са изразходвали най-малко общия размер на отпуснатата им финансова помощ за допустими мерки (графика 3). Освен това 15 държави членки вече са изразходвали или планират да изразходват по-голяма от отпуснатата им сума, включително като осигурят финансиране за остатъка от тази сума на национално равнище.

Графика 3: Превишаване на планираните и извършените публични разходи за допустими мерки над размера на заема (% от размера на заема)

Източник: Докладване от страна на държавите членки

Забележка: Публични разходи се отнася до докладваните мерки, както са обхванати в решенията за изпълнение на Съвета, без да се включват европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ). Някои държави членки (Естония, Словения) престанаха да докладват за мерки, отговарящи на изискванията на SURE, тъй като вече не използват финансова помощ по SURE за финансиране на тези мерки поради това, че са надхвърлили размера на отпуснатата сума. Данните за Румъния са от оценката на Комисията, която се основава на опит от миналото и на прилагане на таван на свързаните със здравето разходи в размер на 49 % от общите допустими разходи (така че те да продължат да са спомагателни, както е предвидено в Регламента за SURE).

В Полша беше потвърдена умерена разлика в степента на усвояване между общите разходи и предоставената сума, въпреки че цялата изплатена сума е изразходвана. Общите публични разходи, отчетени от Полша (9,9 милиарда евро), бяха по-високи от изплатената сума (9,7 милиарда евро). Както е посочено в третия доклад обаче, Полша докладва по-малка сума на общи публични разходи за мерките, предвидени в съответното решение за изпълнение на Съвета, от сумата, отпусната от Съвета (11,2 милиарда евро). Тази разлика се появи след преглед на данните за някои мерки и може да бъде отдадена на по-бързото от очакваното възстановяване на икономиката. За да се преодолее тази разлика, националните органи предложиха да бъдат включени две допълнителни мерки (които отговарят на изискванията на SURE), предимно за минали разходи, извършени до 2021 г. Техническият диалог с Комисията продължава и беше договорено изплащането на оставащите средства (1,5 милиарда евро) да бъде отложено до приключване на диалога.

В Румъния значителната разлика в степента на усвояване на отпуснатата сума беше намалена съществено с включването на нови мерки, отговарящи на изискванията на SURE, и с намаляването на отпуснатата сума. В началото на 2021 г. бе установена разлика в степента на усвояване на средствата в размер на почти три четвърти от отпуснатата сума (2,9 милиарда евро, които все още трябва да бъдат изразходвани, от отпуснатите 4,1 милиарда евро) поради по-слабото от очакваното въздействие на пандемията върху румънската икономика през 2020 г. и по-бързото от очакваното възстановяване през 2021 г. Разликата (1,8 милиарда евро) беше значителна и по отношение на вече изплатената сума. В резултат на технически диалог между Комисията и румънските органи Съветът измени първоначалното решение за изпълнение по отношение на Румъния въз основа на предложение на Комисията, за да включи допълнителни мерки, отговарящи на изискванията на SURE. Освен това финансовата помощ, предоставена на Румъния, беше намалена на 3 милиарда евро, както беше договорено с румънските органи, така че оставащата неизплатена сума в размер на 1,1 милиарда евро се отказва и се предоставя за евентуални допълнителни нужди на държавите — членки на ЕС.

В измененото решение за изпълнение на Съвета по отношение на Румъния са включени 21 допълнителни допустими мерки, които вече са изпълнени. Две от мерките са подобни на схемите за подпомагане на работата на непълно работно време, тъй като целта им е да се запазят заетостта и доходите: обезщетение за отпуск по болест и подкрепа за наетите лица за оборудване за домашен офис. Останалите 19 мерки са свързани със здравето, включително например премия за медицински специалисти, предпазни средства и лекарства и ваксини за борба с пандемията от COVID-19. Тъй като съгласно Регламента за SURE свързаните със здравето мерки са спомагателни, размерът на допустимите разходи, свързани със здравеопазването, е ограничен до 49 % от общите разходи.

Комисията ще продължи да следи отблизо степента на усвояване на средствата в Румъния и може да са необходими допълнителни мерки. Разликата в степента на усвояване намаля и в момента се оценява на около 350 милиона евро. Въпреки това все още не е ясно дали тази разлика в крайна сметка ще се запази, тъй като това зависи от развитието на планираните разходи през 2022 г., което от своя страна зависи от бъдещото развитие на пандемията от COVID-19. Ако случаят е такъв, в решение за изпълнение на Съвета за изменение на съществуващото решение може да бъдат включени допълнителни допустими мерки на пазара на труда или може да се проучи възможността за погасяване на оставащата разлика.

2.2 Национални мерки: схеми за подпомагане на работата на непълно работно време или подобни мерки, подпомогнати от SURE