BG    BG BG 
EN    EN  ЕВРОПЕЙСКА  КОМИСИЯ  
Брюксел , 24.2.2010 
SEC(2010) 150 
  
РАБОТЕН  ДОКУМЕНТ  НА СЛУЖБИТЕ  НА КОМИСИЯТА  
РЕЗЮМЕ  НА ОЦЕНКАТА  НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО , 
 
придружаваща  
 
предложението  за 
 
РЕГЛАМЕНТ  НА ЕВРОПЕЙСКИЯ  ПАРЛАМЕНТ  И НА СЪВЕТА  
 
за изменение  на Регламент  (ЕО) № 2007/2004 за създаване  на Европейска  агенция  
за управление  на оперативното  сътрудничество  по външните  граници  на 
държавите -членки  на Европейския  съюз  (Frontex) 
   
{COM(2010) 61 окончателен } 
{SEC(2010) 149} 
BG    BG Агенция  Frontex беше  създадена  през 2004 г. и започна  да функционира  през 2005 г. 
Съгласно  изискванията  на програмата  от Хага  на 13 февруари  2008 г. Комисията  прие  
съобщение  относно  оценката  и бъдещото  развитие  на агенция  Frontex (COM(2008) 67 
окончателен ) (по-долу  наричано  „Съобщението “).  
Настоящата  оценка  на въздействието  доразвива  оценката  на въздействието  от 
Съобщението  от 2008 г., а така също  и външната  оценка , поръчана  от управителния  
съвет  на Frontex съгласно  член  33 от Регламента  за Frontex и последвалите  я препоръки  
на управителния  съвет , както  и заключенията  на Европейския  съвет .  
1. O ПРЕДЕЛЕНИЕ  НА ПРОБЛЕМА  
Въпреки  че Frontex се оказа  много  полезна  за предоставянето  на рамка  за съдействие  на 
държавите -членки  при особени  натоварвания , оперативното  сътрудничество  все още 
не е ефикасно  и не е достатъчно , особено  що се отнася  до оперативната  солидарност . 
Също  така Frontex не използва  потенциала  си по най-добрия  възможен  начин  поради  
неясни  или недостатъчни  съществуващи  правни  разпоредби .  
Проблемите , които  се нуждаят  от решение , са от конкретно  естество  и в специфични  
сфери , в които  Frontex не е била  в състояние  да постигне  очакваното  от институциите  
или където  правната  рамка  се е оказала  неподходяща .  
Недостатъчно  техническо  оборудване , предоставено  от държавите -членки  
Въпреки  че държавите -членки  са готови  да регистрират  голям  брой  технически  
средства  в CRATE, само  малка  част от тях е налице .  
Второ , голяма  част от използваните  плавателни  съдове  идват  от приемащата  държава -
членка , а не от други  държави -членки .  
Трето , въз основа  на изчисленията  за бъдещето  и като се оставят  настрана  бюджетните  
ограничения , текущата  наличност  на оборудването  няма  да достигне  необходимото  
ниво . 
Недостатъчни  човешки  ресурси , предоставени  за съвместни  операции  от държавите -
членки ; липса  на единни  стандарти  
Точните  правомощия  на агенцията  за организирането  на „съвместните  екипи  на Frontex 
за съдействие “ (FJST) са неясни , тъй като в настоящото  правно  основание  няма  
разпоредба  по въпроса .  
Друг  проблем  представлява  фактът , че агенцията  трябва  да отправя  нарочни  искания  до 
държавите -членки  за предоставянето  на гранични  служители  за съдействие  при всяка  
една  операция .  
Неефективна  координация  и проследяване  на съвместните  операции  
Сегашният  регламент  не съдържа  правила  относно  начина , по който  операциите  на 
Frontex следва  да бъдат  подготвяни , провеждани  и оценявани .Недостатъчно  и 
неефективно  сътрудничество  с трети  държави   
Агенцията  няма  възможност  да подпомага  трети  държави  по активен  начин  въз основа  
на своите  работни  договорености .  
Събиране , съхранение  и обработка  на лични  данни   
Както  е отбелязано  в оценката , анализът  на риска , извършван  от агенцията  би могъл  да 
бъде  съществено  обогатен , ако тя може  да събира  и обработва  някои  видове  лични  
BG    BG данни , които  биха  позволили  по-добра  оперативна  подкрепа  за държавите -членки  от 
страна  на агенцията .  
Екстрадиция  
Първата  цел в тази област  трябва  да бъде  адаптирането  на правното  основание  към 
действителността : въпреки  че в правното  основание  се предвижда  Frontex само  да 
„помага “ на държавите -членки , агенцията  вече е поела  ролята  на „координатор “. 
Държавите -членки  настоятелно  призовават  за това Frontex да предоставя  по-голяма  
подкрепа  в тази област .  
Експертният  опит  на Frontex не се използва  за оценяването  на постиженията  на 
държавите -членки  в областта  на управлението  на границите  
Първо , оценяването  на способността  на системите  за управление  на границите  на 
държавите -членки  да се справят  със заплахите  се оказва  слабото  място  на анализа  на 
риска , извършван  от на агенцията .  
Второ , Frontex няма  мандат  да оценява  или реагира  на евентуални  слабости  в 
прилагането  на правото  на ЕС, включително  и по отношение  на основните  права .  
Субсидиарност  и пропорционалност  
Всички  подварианти  съблюдават  посочените  по-долу  принципи  и ограничения  на 
настоящото  правно  основание  и са в унисон  с принципите  на субсидиарност  и 
пропорционалност : 
• управлението  на границите  е споделена  компетенция  на ЕС и неговите  държави -
членки ; държавите -членки  носят  отговорност  за контрола  на тяхната  част от 
външната  граница  на Шенгенското  пространство ; 
• Frontex не може  да налага  никакви  дейности  на територията  или на границата  на 
дадена  държава -членка  без съгласието  на въпросната  държава -членка ; 
• всеки  граничен  служител , работещ  в друга  държава -членка , се подчинява  на 
инструкциите  на органите  на тази държава -членка ; 
• всяко  решение  за отказ  за влизане  на дадено  лице  се взима  единствено  от граничните  
служители  на държавата -членка , в чиято  територия  лицето  желае  да влезе ; всяко  
решение , свързано  с екстрадицията  на дадено  лице , може  да бъде  взето  единствено  
от националните  органи  на дадена  държава -членка ; Frontex не може  да бъде  
единственият  регистриран  собственик  („държава  на знамето “) на такова  оборудване  
като плавателни  или въздухоплавателни  съдове , нито  да предоставя  екипажи  (от 
собствения  си персонал ) за такова  оборудване . 
2. ЦЕЛИ   
Общи  цели  (вж. член  1 от Регламент  (ЕО) № 2007/2004) 
Конкретни  цели  (вж. член  2 от Регламент  (ЕО) № 2007/2004) 
Оперативни  цели  
• обезпечаване  на наличността  на техническо  оборудване  за съвместни  операции ; 
• обезпечаване  на наличността  на квалифицирани  гранични  служители  за съвместни  
операции ; 
BG    BG • обезпечаване  на ефективна  координация , изпълнение  и оценка  на съвместни  
операции ; 
• обезпечаване  на ефективно  сътрудничество  между  Frontex и трети  държави  при 
управлението  на границите ; 
• подобряване  на качеството  на анализа  на риска , извършван  от Frontex, чрез 
предоставянето  на достъп  до нови  източници  на данни ; 
• подобряване  на ефикасността  на съвместните  операции  по екстрадиция ; 
• подобряване  на оценката  на постиженията  на държавите -членки  в областта  на 
управлението  на границите . 
3. ОПИСАНИЕ  НА ПОДВАРИАНТИТЕ  И АНАЛИЗ  НА ВЪЗДЕЙСТВИЯТА   
Посочените  по-долу  „основни  градивни  елементи “ отговарят  на всяка  една  от 
оперативните  цели ; за всеки  основен  градивен  елемент  са оценени  два или повече  
подварианта  като алтернатива  един  на друг : 
3.1. Преразглеждане  на съществуващите  разпоредби  относно  употребата  на 
техническото  оборудване  по време  на съвместни  операции , включително  и 
механизмите  за принос  на държавите -членки  към това  оборудване  
Подвариант  1: фонд  от техническо  оборудване  със задължителен  принос  на 
оборудване  от страна  на държавите -членки .  
Подвариант  2: придобиване  или наемане  на оборудване  от страна  на Frontex.  
Подвариант  3: комбинация  между  подвариант  1 и подвариант  2. 
Възможно  ли е свързаните  разходи  да са (или да станат ) част  от бюджета  за 
Frontex и колко  големи  са те? 
Изготвянето  на сценарии  на финансовите  последици  за бюджета  на Frontex е 
практически  невъзможно , тъй като съществуват  прекалено  много  променливи , а трябва  
да се вземе  предвид  и това, че увеличаването  на наличното  оборудване  ще трябва  да 
става  постепенно  поради  административни  и оперативни  причини . Въпреки  това като 
хипотетичен  сценарии  допълнителни  3 патрулни  плавателни  съда  и 3 
въздухоплавателни  съда , предоставени  на разположение  от държавите -членки , водят  до 
общо  годишно  финансово  въздействие  върху  бюджета  на FRONTEX от +/- 6 млн. EUR.  
Какви  са възможните  последици  за основните  права ? 
Увеличаването  на наличността  на оборудване  не оказва  влияние  върху  основните  
права . 
Сравнение  на подвариантите  
Предпочитаният  вариант  е подвариант  3. Така  ще трябва  да се създаде  механизъм  за 
задължителен  принос  от страна  на държавите -членки , за да се гарантира  наличността  
на минимален  брой  технически  средства  всяка  година . Това  трябва  да бъде  съпътствано  
от възможността  Frontex да придобива  или да наема  свое собствено  оборудване .  
3.2. Механизми  за увеличаване  на наличния  брой  гранични  служители  при 
съвместни  операции   
Подвариант  1: създаване  на „съвместни  екипи  на Frontex за съдействие  (FJST)“, които  
да участват  в съвместни  операции  и пилотни  проекти , основани  на механизъм  за 
BG    BG задължителен  принос  от страна  на държавите -членки  с гост-служители  в тези екипи , 
под формата  на набор  от човешки  ресурси , които  да бъдат  използвани  от агенцията .  
Подвариант  2: понижаване  на прага  за разгръщането  на екипи  за бърза  гранична  
намеса . Така  сегашните  екипи  за бърза  гранична  намеса  биха  могли  да бъдат  
използвани  като подкрепления  при съвместни  операции .  
Подвариант  3: предвиждане  на постепенно  създаване  на набор  от полупостоянно  
командировани  гранични  служители  на държавите -членки  във Frontex за период  от 
шест  месеца .  
Възможно  ли е свързаните  разходи  да са (или да станат ) част  от бюджета  за 
Frontex и колко  големи  са те? 
Единичните  разходи  за първите  два подварианта  не биха  се различавали  в сравнение  с 
вече съществуващите .  
Що се отнася  до третия  подвариант  през 2009 г. месечните  средства , отпускани  за 
командирован  национален  експерт  на Frontex, възлизат  на 4 127 EUR. Разходите  за 
гост-служителите  на държавите -членки , разгърнати  по време  на съвместни  операции , се 
равняват  на средно  180 EUR на ден (+/- 3 960 EUR на месец ). Тези  цифри  показват , че 
разликата  е минимална . 
Какви  са възможните  последици  за основните  права ? 
Увеличаването  на наличния  брой  гранични  служители  като такова  не оказва  влияние  
върху  основните  права . Въпреки  това би могъл  да се увеличи  рискът  структура  на ЕС и 
нейният  персонал  да бъдат  поставени  в ситуации  на възможно  накърняване  на 
основните  права .  
Сравнение  на подвариантите  
Вторият  подвариант  има отрицателни  последици , тъй като лишава  ЕС от истински  
механизъм  за реакция  на кризисни  ситуации . Следователно  този подвариант  следва  да 
бъде  изоставен . 
Подварианти  1 и 3 ще трябва  да бъдат  комбинирани , т.е. да се създаде  набор  от 
човешки  ресурси , съставен  както  от гост-служители  от държавите -членки , 
командировани  за отделни  операции , така и от гост-служители , наети  от агенцията  за 
кратки  периоди  от време  като национални  експерти .  
3.3. Преразглеждане  на ролята  на агенцията  в подготовката , координирането  
и изпълнението  на операции , в това  число  и по отношение  на 
разпределянето  на задачите  между  агенцията  и държавите -членки  
Подвариант  1: на Frontex се предоставя  изцяло  водещата  роля  при провеждането  на 
съвместни  операции  и изготвянето  на оперативния  план , като правото  на инициатива  за 
започване  на операции  се дава единствено  на агенцията . 
Подвариант  2: на Frontex се предоставя  съвместна  водеща  роля  при провеждането  на 
съвместни  операции  заедно  с приемащата  държава -членка . Frontex носи  отговорността  
за изготвянето  на оперативен  план , който  обаче  подлежи  на окончателното  съгласие  на 
приемащата  държава .  
Възможно  ли е свързаните  разходи  да са (или да станат ) част  от бюджета  за 
Frontex и колко  големи  са те? 
Тези  промени  ще доведат  до изясняването  и до намаляването  на понастоящем  
различаващите  се практики  на агенцията  и на компетентните  органи  на държавите -
BG    BG членки . Не се предвиждат  по-нататъшни  допълнителни  разходи  поради  
оптимизирането  на работните  практики . 
Какви  са възможните  последици  за основните  права ? 
Рискът  структура  на ЕС и нейният  персонал  да бъдат  поставени  в ситуации  на 
възможно  накърняване  на основните  права  би се увеличил , тъй като агенцията  би 
участвала  в по-голяма  степен  в конкретни  операции  в сравнение  със сега, както  и 
поради  възможната  съвместна  водеща  роля  в операциите .  
Ще се отнася  до подвариант  1 правното  задължение  за зачитането  на основните  права  
ще обвърже  по-силно  агенцията  отколкото  в настоящата  ситуация , където  това правно  
задължение  засяга  основно  националните  органи  при прилагането  на общностното  
право .  
Описаното  по-горе последствие  би било  смекчено  при подвариант  2 с приемането  на 
ясна  правна  рамка  за командированите  във Frontex гранични  служители . 
Сравнение  на вариантите  
Предпочитаният  подвариант  е да се предостави  на агенцията  съвместна  водеща  роля  с 
ясно  определени  подробности  относно  това кой какво  върши  и кой за какво  е 
отговорен . Този  подвариант  предоставя  подробни  разпоредби  относно  оперативните  
планове  и оценката  на операциите , включително  и по отношение  на докладването  на 
инциденти . 
3.4. Разширяване  на мандата  на агенцията  при сътрудничеството  с трети  
държави  за управление  на границите  
Подвариант  1: на Frontex се позволява  да изпълнява  проекти  за техническа  помощ  в 
трети  държави , като използва  своя собствен  бюджет  или този на външните  финансови  
програми  на ЕС.  
Подвариант  2: на Frontex се позволява  да разполага  служители  за връзка  в трети  
държави .  
Подвариант  3: на Frontex се дава мандат  да провежда  мисии  за контрол  на границите  
по границите  между  трети  държави .  
Вариантът  оказва  ли влияние  върху  трети  държави /външни  партньори ?  
Всички  подварианти  ще се отразят  на отношенията  с трети  държави . Като  цяло  най-
положителното  отражение  ще се дължи  на увеличената  способност  на ЕС да реагира  на 
исканията  за съдействие  на тези трети  държави  като част от цялостно  засиленото  
сътрудничество  между  ЕС и третите  държавни  по въпросите  на миграцията .  
Възможно  ли е свързаните  разходи  да са (или да станат ) част  от бюджета  за 
Frontex и колко  големи  са те? 
Предвид  това, че броят  на проектите  следва  да се ограничи  до държавите  с приоритет , 
може  да се смята , че Frontex ще изпълнява  1—2 проекта  годишно  с бюджет  от най-
много  два млн. евро  всеки . Може  да се предвиди  постепенно  разполагане  на най-много  
5 служители  за връзка , което  би имало  ограничено  финансово  въздействие . Разходите  
за третия  подвариант  биха  били  съществени : за сравнение  разходите  за мисията  
EUBAM за периода  2005—2009 г. възлизат  на около  44 млн. EUR.  
Какви  са възможните  последици  за основните  права ? 
Няма  да се предоставя  техническа  помощ  на трети  държави  за операции , които  биха  
могли  да доведат  до нарушаването  на основните  права .  
BG    BG При втория  подвариант  следва  да се отдели  необходимото  внимание , за да се избегне  
евентуалното  етническо  профилиране  при събирането  на данни  за миграционните  
потоци .  
При третия  подвариант  част от правната  рамка  се определя  от въпросните  трети  
държави ; тези операции  трябва  да се провеждат  в рамка , която  напълно  зачита  
основните  права . 
Сравнение  на подвариантите  
Без съмнение  предпочитаният  вариант  е този, при който  се изпълняват  проекти  за 
техническа  помощ  и се разполагат  служители  за връзка  в трети  държави .  
Поемането  на мисии  за контрол  на границите  по отношение  на граници  между  трети  
държави  би допринесло  за значителното  увеличаване  на финансовото  отражение  и би 
повдигнало  опасения  относно  основните  права . Следователно  този подвариант  следва  
да бъде  изоставен . 
3.5. Предоставяне  на мандат  на агенцията  да събира  и обработва  лични  данни  
Подвариант  1: на агенцията  се разрешава  да обработва , съхранява , събира  и предава  
(включително  на трети  държави ) всички  лични  данни , събрани  по време  на съвместните  
операции  на Frontex, и да използва  тези данни  за целите  на анализа  на риска  и 
оперативната  координация .  
Подвариант  2: на агенцията  се дава правото  да събира , обработва  и съхранява  лични  
данни  за целите  на анализа  на риска  и в принос  към сигурността  по външните  граници  
на ЕС. 
Възможно  ли е свързаните  разходи  да са (или да станат ) част  от бюджета  за 
Frontex и колко  големи  са те? 
Смята  се, че разходите  и за двата  варианта  не са значителни .  
Какви  са възможните  последици  за основните  права ? 
Потенциалните  последици  могат  да са значителни , на което  ще трябва  да се 
противодейства  посредством  строг  режим  за защита  на данните .  
Сравнение  на вариантите  
Подвариант  2 е пропорционален  и със сигурен  положителен  ефект  за оперативната  цел. 
Ефектът  на подвариант  1 е малко  по-голям  от този на подвариант  2, но той повдига  
сериозни  въпроси  относно  пропорционалността  и необходимостта . Поради  следва  да се 
остави  само  подвариант  2. 
3.6. Преразглеждане  на мандата  на агенцията  що се отнася  до операциите  по 
екстрадиция   
Подвариант  1: Frontex участва  и поема  координираща  роля  заедно  с водещата  
държава -членка .  
Подвариант  2: Frontex поема  от водещата  държава -членка  отговорността  и тежестта  за 
организационните  задачи  за цялата  съвместна  операция  по екстрадиция .  
Възможно  ли е свързаните  разходи  да са (или да станат ) част  от бюджета  за 
Frontex и колко  големи  са те? 
Свързаните  разходи  вече са покрити  от бюджета  на Frontex. Не е възможно  да се 
предвиди  увеличаването  на броя  на операциите  в резултат  на по-голямата  роля  на 
Frontex, тъй като предпоставките  ще останат  същите . 
BG    BG Какви  са възможните  последици  за основните  права ? 
Не се очаква  да има последици , при условие  че описаните  по-горе ограничения  на 
правомощията  на агенцията  се спазват .  
Сравнение  на вариантите  
Вторият  подвариант  води  до някои  допълнителни  положителни  ефекта , които  обаче  са 
главно  теоретични , като се имат  предвид  значителните  отрицателни  последици . Без 
съмнение  предпочитаният  вариант  е да се предвиди  координираща  роля  за агенцията , 
без да се пренасочват  обаче  отговорността  и главната  тежест  от водещата  държава -
членка  към агенцията . 
3.7. Възлагане  на мандат  на агенцията  да оценява  постиженията  на 
държавите -членки  в областта  на управлението  на границите  
Подвариант  1: на Frontex се възлага  мандат  да провежда  инспекции  в държавите -
членки , да оценява  способността  на държавите -членки  да посрещат  заплахите  и 
натиска  по външните  граници , и по-специално  техния  капацитет  що се отнася  до 
национални  структури , оборудване  и ресурси .  
Подвариант  2: на Frontex се предоставя  ясно  изразена  роля  по отношение  на 
спазването  от страна  на държавите -членки  на правото  на ЕС по време  на съвместните  
операции , като по този начин  на Frontex се възлага  ролята  да наблюдава  и докладва  за 
това. 
Възможно  ли е свързаните  разходи  да са (или да станат ) част  от бюджета  за 
Frontex и колко  големи  са те? 
Първият  подвариант  би довел  до определени  разходи  за персонал , а вторият  подвариант  
не би оказал  значително  финансово  въздействие . 
Какви  са възможните  последици  за основните  права ? 
Няма  преки  последици , като по отношение  на втория  подвариант  се припомня , че 
задължението  на държавите -членки  да съблюдават  правото  на ЕС е безусловно .  
Сравнение  на вариантите  
При втория  подвариант  отрицателните  последици  без съмнение  заличават  всички  
положителни  ефекти , докато  при първия  подвариант , като се приеме , че е внимателно  
изработена  дефиниция  на конкретната  цел, съществуват  безспорни  положителни  
ефекти  за основните  цели  на Frontex, а именно  координирането  на операции  и 
извършването  на анализ  на риска .  
4. ОБОБЩЕНИЕ  НА ПРЕДПОЧИТАНИЯ  ВАРИАНТ  
Следователно  предпочитаният  вариант  би представлявал  нови  разпоредби  в Регламента  
за Frontex относно : 
(1) преразгледан  механизъм , при който  е задължително  участието  на държавите -
членки  с оборудване  в съчетание  с постепенното  закупуване /лизинг  от страна  на 
Frontex на собствено  оборудване , въз основа  на допълнителни  анализи  на 
нуждите  и разходите ; 
(2) преразгледан  механизъм , при който  е задължително  участието  на държавите -
членки  с персонал  в съчетание  с набор  от полупостоянно  командировани  
гранични  служители  на държавите -членки  във Frontex със статут  на национални  
експерти ; 
BG    BG (3) възлагане  на агенцията  на съвместна  водеща  роля  при провеждането  на 
съвместни  операции , с подробни  правила  за оперативния  план , оценката  и 
докладването  на инциденти ; 
(4) разрешение  Frontex да финансира  и изпълнява  проекти  за техническа  помощ  в 
трети  държави  и да разполага  свои  служители  за връзка  в трети  държави ; 
(5) възлагане  на Frontex на ограничен  мандат  за обработка  на лични  данни , свързани  
с подпомагането  на незаконната  имиграция ; 
(6) възлагане  на Frontex на ролята  на координатор  при провеждането  на съвместни  
операции  по екстрадиция ; 
(7) възлагане  на Frontex на мандат  за анализ  на оперативните  рискове  и изисквания  
в държавите -членки . 
***