ДЪРЖАВНА ПОМОЩ — ПОРТУГАЛИЯ

Държавна помощ С 34/09 (ex N 588/08) — Помощ за Petrogal S.A.

Покана за представяне на мнения съгласно член 88, параграф 2 от Договора за ЕО

(текст от значение за ЕИП)

2010/C 23/07

С писмо от 19 ноември 2009 г., възпроизведено на езика, чийто текст е автентичен, на страниците след това резюме, Комисията уведоми Португалия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, относно посочената по-горе помощ.

Заинтересованите страни могат да представят мненията си относно помощта, по отношение на която Комисията открива процедурата, в срок от един месец от датата на публикуване на настоящото резюме и на приложеното към него писмо, на следния адрес:

Тези мнения ще бъдат предадени на Португалия. Запазването в тайна на самоличността на заинтересованата страна, която представя мнението, може да бъде поискано писмено, като се посочат причините за това искане.

ТЕКСТ НА РЕЗЮМЕТО

ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА И НА ИНВЕСТИЦИОННИЯ ПРОЕКТ

На 17 ноември 2008 г. португалските органи уведомиха за намерението си да отпуснат регионална помощ съгласно Насоките за национална регионална помощ (наричани по-долу „НРП“) (1) в полза на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. за интегриран инвестиционен проект, отнасящ се до дейността му по рафиниране в Sines и Matosinhos, намиращи се в подпомагани региони съгласно член 83, параграф 3 от Договора за ЕО, със стандартен таван на интензитета на регионалната помощ в полза на големи предприятия от 40 % (за Sines, в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos, в региона Norte), брутен еквивалент на помощ.

Целта на проекта е модернизация (като се включат екологични аспекти) и разширяване на съществуващите рафинерии в Sines и Matosinhos. Цели се също подобряване на интеграцията и взаимното допълване между тези две рафинерии. Стремежът е главно към увеличаване на производството на дизел за сметка на бензина. Проектът за преобразуване на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дистилация, в който да се получава вакуумен газьол (ПВГ), и построяване на нисковискозен цех за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък. Проектът за преобразуване на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг на тежък газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол, получени чрез висбрекинг и произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ — втечнен нефтен газ, нафта и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на това проектът е предназначен за увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и нафта. Работата по инвестицията започва през 2007 г. и ще продължи до 31 декември 2010 г. Пълният производствен капацитет ще бъде достигнат през 2011 г.

Инвестицията в Sines е на стойност […] млн. EUR и ще получи помощ от […] млн. EUR, което се равнява на интензитет от 16 % (по номинална стойност). Инвестицията в Matosinhos е на стойност […] млн. EUR и ще получи помощ от […] млн. EUR, което представлява интензитет от 13 % (по номинална стойност). Помощта ad hoc се отпуска под формата на данъчно облекчение.

ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ

На този етап Комисията има съмнения:

Поради това Комисията трябва да разследва дали всички условия, посочени в НРП, са изпълнени, а именно точки 68 и 69 от НРП. Комисията ще трябва да провери също дали настоящият инвестиционен проект е първоначален инвестиционен проект, единен инвестиционен проект, дали допринася за развитието на засегнатите региони и дали е подходящ инструмент за постигането на целта за сближаване. Заинтересованите страни се приканват да изпратят цялата информация, необходима за определянето не съответния(ите) продуктов(и) и географски пазар(и), както и за определянето на пазарните дялове на получателя на помощта на тези съответни пазари.

В случай че събраната в хода на официалната процедура по разследване информация не позволява да бъде потвърдено, че определените в параграф 68, буква а) от НРП прагове са спазени, Комисията ще трябва да разследва също дали помощта е необходима за постигане на стимулиращ ефект от инвестицията, както и дали ползите от мярката за помощ надделяват над произтичащото от нея нарушаване на конкуренцията и въздействието върху търговията между държавите-членки. Тази задълбочена оценка трябва да бъде извършена въз основа на Съобщението на Комисията относно кpитepиитe за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти (2).

С оглед на извършването на тази задълбочена оценка заинтересованите страни се приканват по-специално да предоставят цялата информация, необходима за установяването на икономическия стимулиращ ефект на помощта, т.е. дали помощта дава стимул за вземането на положително решение за извършването на инвестиция, която без тази помощ не би била рентабилна за дружеството независимо от местоположението, но може да бъде осъществена в подпомагания регион. Това би определило съпоставителния сценарий (т.е. какво би станало при липсата на помощ), а по този начин и евентуалното нарушаване на конкуренцията и на търговията, причинено от помощта.

ТЕКСТ НА ПИСМОТО

„1. PROCEDIMENTO

Em 17 de Novembro de 2008, com registo na mesma data, as autoridades portuguesas notificaram um auxílio ao investimento com finalidade regional a favor de um projecto de investimento integrado da Petróleos de Portugal, Petrogal S.A. (a seguir designada “Petrogal”), respeitante às suas actividades de refinação em Sines e Matosinhos, que se situam em duas zonas elegíveis para auxílios com finalidade regional nos termos do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE.

A Comissão solicitou informações complementares por carta datada de 17 de Dezembro de 2008. Em 30 de Janeiro de 2009, as autoridades portuguesas solicitaram uma prorrogação do prazo até 20 de Fevereiro de 2009. As autoridades portuguesas apresentaram as informações complementares em 13 de Fevereiro de 2009.

Em paralelo, as autoridades portuguesas solicitaram uma reunião com a Comissão, que se realizou em 12 de Março de 2009. Em 20 de Março de 2009, a Comissão enviou um segundo pedido de informações, a que se seguiu uma carta datada de 16 de Abril de 2009, acompanhada de uma descrição pormenorizada das matérias abordadas na reunião. As autoridades portuguesas solicitaram uma prorrogação do prazo até 2 de Junho de 2009, data em que foi apresentada a sua resposta.

Em 31 de Julho de 2009, a Comissão enviou um terceiro pedido de informações. As autoridades portuguesas solicitaram uma prorrogação do prazo até 15 de Setembro de 2009. As informações foram apresentadas em 16 de Setembro de 2009.

2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO

As autoridades portuguesas tencionam conceder um auxílio ao investimento com finalidade regional na forma de uma dedução fiscal em sede de IRC à Petrogal, para que esta modernize e amplie as unidades de refinação em Sines e Matosinhos, as duas únicas refinarias que existem em Portugal. Além disso, o projecto visa a melhoria da integração das duas refinarias e a criação de sinergias entre elas.

2.1. O beneficiário

O beneficiário do auxílio é a Petrogal, uma sociedade subsidiária totalmente controlada pela Galp Energia, SGPS, S.A. (a seguir designada “Galp Energia”). A Galp Energia é a sociedade gestora das participações sociais do Grupo Galp Energia (“GALP”), grupo com presença no mercado dos produtos petrolíferos (incluindo-se aqui as actividades de refinação e comercialização, como as vendas não retalhistas e retalhistas) e no mercado do gás.

A sociedade foi constituída em 22 de Abril de 1999 com a denominação de GALP — Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., com o objectivo principal de operar no comércio do petróleo e do gás natural, agrupando duas sociedades preexistentes e pertencentes ao Estado português, que foram colocadas sob o controlo da GALP, a saber: a Petrogal, com o foco nos produtos petrolíferos, e a GDP — Gás de Portugal, SGPS, S.A., cuja actividade está direccionada para o gás natural (3).

O negócio da GALP inclui ainda o comércio retalhista e grossista de produtos petrolíferos refinados na Península Ibérica. É líder de mercado em Portugal (4) e tem uma presença crescente em Espanha.

A Petrogal é proprietária das duas únicas refinarias existentes em Portugal. O negócio da refinação compreende todas as actividades de refinação, aprovisionamento e logística. A Petrogal é a maior empresa de comercialização de produtos petrolíferos em Portugal e uma das maiores da Península Ibérica. De facto, gere todas as importações de crude e uma parte das importações de produtos refinados para Portugal; gere também 80 % da capacidade de armazenamento de petróleo bruto e de produtos petrolíferos refinados (5) e tem uma posição importante nas infra-estruturas logísticas de produtos petrolíferos em Portugal.

A Petrogal tem uma vasta gama de produtos que inclui gasolinas, gasóleos, combustíveis para aviação (“jet fuels”), fuelóleos, nafta, GPL, betume e diversos produtos aromáticos. A actividade de refinação é responsável pelo fornecimento de produtos petrolíferos às suas áreas comerciais de retalho, empresas e GPL e aos concorrentes e a clientes estrangeiros, bem como pela gestão dos activos de refinação e de logística. O aprovisionamento e o transporte dos produtos é realizado quer mediante a utilização de infra-estruturas próprias de armazenamento, quer mediante o recurso a empresas de logística subsidiárias.

A Petrogal é uma subsidiária detida a 100 % pela Galp Energia. Os principais accionistas da Galp Energia são a ENI S.p.A (6) (33,34 %), a Amorim Energia BV (7) (33,34 %), a Parpública — Participações Públicas (SGPS) (8) (7 %), a Fidelity International Limited (2,01 %), a Caixa Geral de Depósitos S.A. (9) (1 %) e outros (23,31 %).

A ilustração seguinte reflecte a estrutura accionista e de controlo da Petrogal.

Transmissão de acções

Nos termos da Lei e dos estatutos da sociedade, as acções da Galp Energia podem ser livremente transmitidas. Ao abrigo do Acordo de Accionistas celebrado entre a Amorim Energia, a CGD e a ENI, as partes comprometeram-se a manter as suas participações na Galp Energia até 31 de Dezembro de 2010, salvo nos casos extraordinários adiante mencionados. No Acordo de Accionistas, a ENI e a Amorim Energia também se comprometeram a não aumentar, durante o chamado período de bloqueio, as suas participações na Galp Energia além de 33,34 %, salvo nas situações adiante mencionadas. Nestes casos, se a Amorim Energia for a transmitente, a CGD é titular de um direito que lhe permite, com prioridade em relação às outras partes, comprar a participação em questão ou nomear um terceiro para o efeito que cumpra os requisitos estabelecidos no Acordo de Accionistas.

Acordo de Accionistas

O Acordo de Accionistas foi celebrado em 29 de Dezembro de 2005 entre a Amorim Energia, a ENI e a REN (Rede Eléctrica Nacional, S.A.), tendo a CGD aderido ao mesmo em 28 de Março de 2006. O acordo entrou em vigor no dia 29 de Março de 2006 e vigora por um período de oito anos. Nos termos do n.o 1, alínea c), do artigo 20.o do Código de Valores Mobiliários português, os direitos de voto inerentes às acções da Galp Energia detidas por cada parte no acordo são imputáveis reciprocamente às demais partes. Por conseguinte, à luz da legislação portuguesa, considera-se que a Galp Energia é controlada conjuntamente pelos accionistas que sejam subscritores do Acordo de Accionistas.

Segundo as autoridades portuguesas, decorre do acordo que os accionistas e, no caso em apreço, o Grupo ENI, não podem controlar e definir unilateralmente estratégias entre as suas actividades de refinação e as actividades de refinação da Petrogal.

2.2. Projecto de investimento

O projecto visa a modernização (incluindo os aspectos ambientais) e a ampliação das duas unidades de refinação em Sines e Matosinhos. Além disso, visa o reforço da integração e das complementaridades destas duas refinarias. Visa sobretudo o aumento da produção de gasóleo em detrimento da produção de fuelóleo. O aumento da utilização de crude pesado, que está disponível no mercado a um preço mais baixo, reduzirá o custo das matérias-primas e vai flexibilizar a escolha de ramas a tratar.

O projecto para a conversão da refinaria de Matosinhos consiste, mais concretamente, na construção de uma nova unidade de destilação de vácuo para obtenção de gasóleo de vácuo (VGO) e uma outra de viscorredução destinada ao craqueamento térmico suave do resíduo de vácuo resultante.

O projecto para a conversão da refinaria de Sines compreende a construção de uma nova unidade de hidrocraqueamento (“hydrocracker”) de gasóleo pesado para a produção de gasóleo e combustível para aviação. A unidade de hidrocraqueamento utilizará como matéria-prima (“feedstock”) o gasóleo de vácuo e o gasóleo pesado de viscorredução produzido nas refinarias de Matosinhos e de Sines, dando assim utilização plena à capacidade de processamento do aparelho refinador nacional. Terá uma capacidade de tratamento de cerca de […] barris por dia, à qual corresponde a utilização de cerca de […] kt/a de resíduo atmosférico como matéria-prima (“feedstock”) primária.

Os produtos obtidos por hidrocraqueamento (GPL, naftas e gasóleo) são […] hidrogenados, o que lhes confere uma superior qualidade. O projecto apenas fará aumentar a produção de gasóleo e nafta.

A nafta (10) produzida na refinaria de Sines será enviada para Matosinhos como matéria-prima para a fábrica de aromáticos, aprofundando a integração das duas unidades. O aumento da produção de nafta é uma consequência técnica inevitável do projecto de conversão em Sines.

As obras relativas ao investimento tiveram início em 2007 e prolongar-se-ão até 31 de Dezembro de 2010. A capacidade de produção plena será atingida em 2011.

2.3. Projecto de investimento único

As autoridades portuguesas indicam que, não obstante a distância geográfica que separa as duas refinarias (cerca de 450 km que serão realizados por transporte marítimo), o projecto de investimento deve ser considerado um projecto de investimento único na acepção do ponto 60 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (11) (a seguir designadas OAR). As autoridades portuguesas confirmam que a Petrogal não recebeu auxílios estatais nos três anos anteriores ao início do projecto de investimento que foi objecto de notificação.

2.4. Custos do projecto de investimento

O investimento em Sines representa custos de investimento no montante de […] milhões de EUR (valor nominal) e deverá receber um auxílio no montante de […] milhões de EUR (valor nominal), o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 16 %. O projecto em Matosinhos representa um volume de investimento de […] milhões de EUR (valor nominal) e deverá beneficiar de um auxílio no montante de […] milhões de EUR (valor nominal), o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 13 %. A notificação inclui informação sobre auxílios de minimis para os estudos relacionados com o projecto.

Os custos totais do projecto cifram-se em 1 059,3 milhões de EUR (valor nominal). Todos estes custos são considerados elegíveis para auxílios com finalidade regional. O quadro seguinte apresenta uma repartição dos custos elegíveis.

Custos elegíveis (em milhões de EUR) 2007 2008 2009 2010 Total Imobilizado corpóreo […] […] […] […] […] Estudos (abrangidos pelos auxílios de minimis) […] […] […] […] […] Total […] […] […] […] 1 059 334 023

2.5. Financiamento do projecto

A Petrogal prevê financiar o projecto com recursos próprios, além dos auxílios a que se candidatou. Não estão previstas outras fontes de financiamento público.

2.6. Limite máximo dos auxílios com finalidade regional

Sines e Matosinhos estão situadas em regiões assistidas nos termos do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE, com um limite de referência relativo à intensidade de auxílio com finalidade regional para grandes empresas de 40 % (para Sines, na região Alentejo) e 30 % (para Matosinhos, na região Norte), equivalente de subvenção bruto (ESB), segundo o mapa nacional português dos auxílios com finalidade regional (12).

2.7. Contribuição para o desenvolvimento regional

Na notificação, as autoridades portuguesas declararam que o projecto envolve a criação de aproximadamente 150 postos de trabalho directos e 450 postos de trabalho nas duas regiões. Além disso, segundo a informação apresentada, serão criados aproximadamente 3 000 postos de trabalho temporários durante o período de construção.

2.8. Forma do auxílio

O auxílio revestirá a forma de um benefício fiscal. O benefício fiscal é concedido na forma de crédito de imposto a deduzir em futuros pagamentos do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas. O montante do referido crédito será calculado pelas autoridades portuguesas como uma percentagem do investimento elegível. O crédito de imposto apenas pode ser utilizado em impostos gerados pelo projecto.

2.9. Regimes de auxílios aplicados

As autoridades portuguesas aplicaram, com base no regime N 97/99 aprovado pela Comissão, um regime de incentivos fiscais que foi estabelecido pelo Decreto-Lei n.o 409/99, de 15 de Outubro de 1999, que permite a concessão de benefícios fiscais de natureza excepcional com carácter temporário, em regime contratual e limitados em função do investimento realizado (doravante, “regime fiscal”).

Com base neste regime fiscal, foram assinados dois contratos em 10 de Março de 2008 entre o Estado português, por um lado, e a Petrogal e a Galp Energia SGPS, por outro, para efeitos da concessão dos auxílios. Os dois contratos intitulam-se “Contrato de concessão de benefícios fiscais” e “Contrato de investimento”.

Os contratos assinados previam a concessão do crédito de imposto associado a um investimento. O contrato fiscal permite a dedução, ao montante apurado nos termos do n.o 1, alínea a), do artigo 83.o do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (IRC), da quantia resultante da aplicação da percentagem de intensidade máxima de auxílio ao valor do investimento realizado em cada um dos exercícios que decorrem até 31 de Dezembro de 2016.

Esta dedução fiscal será colocada à disposição do beneficiário na liquidação de IRC respeitante ao exercício em que foram realizadas as aplicações relevantes para o incentivo fiscal, ou quando o não possa ser integralmente, a importância ainda não deduzida poderá sê-lo, nas mesmas condições, na liquidação dos exercícios seguintes até ao termo da vigência do contrato, ou seja, 31 de Dezembro de 2016.

No que respeita aos auxílios previstos para os estudos, as autoridades portuguesas fizeram referência ao Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de Dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado aos auxílios de minimis.

2.10. Montante do auxílio

As autoridades portuguesas tencionam conceder um auxílio com finalidade regional no montante de 160 484 006 EUR, em valor nominal, que será desembolsado a partir de 2009 até 2011, inclusive. Além disso, será concedido um montante de 60 602 EUR para o financiamento dos estudos ao abrigo das regras dos auxílios de minimis. Segue-se o esquema (previsão) de desembolso deste auxílio. O quadro seguinte, fornecido pelas autoridades portuguesas, apresenta em pormenor o calendário de pagamentos do auxílio:

Ano Rendimento tributável previsto Impostos Utilização do crédito de imposto (13) Valor descontado do crédito de imposto (14) 2008 — — — — 2009 — — — — 2010 — — — — 2011 […] […] — — 2012 […] […] […] […] (15) 2013 […] […] […] […] 2014 […] […] […] […] 2015 […] […] […] […] 2016 […] […] — — — — — 160 544 609 117 067 833

As autoridades portuguesas confirmaram que o auxílio ao projecto não pode ser cumulado com auxílios recebidos de outras fontes locais, regionais, nacionais ou comunitárias para cobrir os mesmos custos elegíveis.

Além disso, o auxílio é concedido na condição de o beneficiário manter os investimentos na região assistida por um período mínimo de cinco anos após a conclusão do projecto de investimento.

As autoridades portuguesas confirmaram que a concessão do auxílio está sujeita à aprovação da Comissão. Além disso, informaram que o contrato de auxílio final relativo à subvenção directa só será emitido após a aprovação da medida de auxílio pela Comissão.

As obras relativas ao investimento tiveram início em 2007 e prolongar-se-ão até 31 de Dezembro de 2010. O pedido de auxílio do beneficiário foi apresentado em 2006 e, em 23 de Janeiro de 2007, as autoridades portuguesas confirmaram, por escrito, à Petrogal que, sem prejuízo de uma verificação detalhada, o projecto preenchia as condições de elegibilidade estabelecidas no “regime fiscal” antes do início dos trabalhos do projecto.

As autoridades portuguesas comprometeram-se a não ultrapassar o montante máximo de auxílio e a intensidade máxima de auxílio aprovados na presente decisão, mesmo em caso de redução ou aumento dos custos elegíveis.

2.11. Disposições gerais

As autoridades portuguesas comprometeram-se a fornecer à Comissão:

— no prazo de dois meses a contar da data de concessão do auxílio, uma cópia do contrato de auxílio celebrado entre a autoridade que concede o auxílio e o beneficiário,

— com uma periodicidade quinquenal, com início na data de aprovação do auxílio pela Comissão, um relatório intercalar (que inclua informações sobre os montantes do auxílio pagos, a execução do contrato de auxílio e quaisquer outros projectos de investimento iniciados no mesmo estabelecimento/unidade de produção),

— no prazo de seis meses a contar da data de pagamento da última fracção do auxílio, com base no calendário de pagamentos notificado, um relatório final pormenorizado,

— as autoridades portuguesas não assumiram nenhum outro compromisso no que respeita à concessão do auxílio à GALP/Petrogal, nem a Comissão tem conhecimento de outros investimentos conexos a realizar pelo Grupo.

3. AVALIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO E COMPATIBILIDADE

3.1. Existência de auxílios

O apoio financeiro à Petrogal será concedido pelas autoridades portuguesas na forma de crédito de imposto. Por conseguinte, o apoio pode ser considerado como concedido pelo Estado-Membro e proveniente de recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.

Dado que o apoio financeiro é concedido apenas a uma empresa, a Petrogal, a medida é selectiva.

O apoio financeiro concedido à Petrogal irá desonerar a empresa de custos que normalmente teria de suportar e, por conseguinte, a empresa beneficia de uma vantagem económica.

O favorecimento, pelas autoridades portuguesas, da Petrogal e da sua produção em detrimento das empresas concorrentes implica uma distorção da concorrência ou uma ameaça de distorção.

O apoio financeiro das autoridades portuguesas será concedido a investimentos que conduzirão a incrementos de produção de gasóleo e nafta. Dado que estes produtos são objecto de comércio entre os Estados-Membros, é provável que o apoio concedido afecte esse comércio.

Por conseguinte, a Comissão considera que a medida notificada constitui um auxílio estatal à Petrogal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.

3.2. Legalidade e compatibilidade da medida de auxílio

Portugal tencionava conceder o auxílio com base no regime de auxílios com finalidade regional N 97/99 (Regime de auxílios fiscais ao investimento) aprovado pela Comissão em 6 de Outubro de 1999 e válido inicialmente até ao final de 2010. Na sequência da aprovação das OAR para o período 2007-2013, a Comissão propôs a todos os Estados-Membros medidas adequadas para limitar temporalmente a aplicação de todos os regimes de auxílios com finalidade regional a conceder até 31 de Dezembro de 2006, inclusive. As autoridades portuguesas aceitaram incondicionalmente estas medidas adequadas. Em conformidade com o n.o 1 do artigo 19.o do Regulamento Processual, as autoridades portuguesas estão vinculadas ao seu compromisso e, a partir de 1 de Janeiro de 2007, o regime N 97/99 deixou de constituir um auxílio existente na acepção do artigo 1.o, alínea b), do referido regulamento.

A Comissão não tem conhecimento de nenhuma medida adoptada pelas autoridades portuguesas para abandonar gradualmente este regime de auxílios. Na ausência da sua prorrogação em conformidade com as regras dos auxílios com finalidade regional e, em particular, com o mapa dos auxílios com finalidade regional, aplicável a partir de 1 de Janeiro de 2007, a continuação da aplicação do regime de auxílios com finalidade regional N 97/99 após 2006 é ilegal. Em consequência da situação de aprovação da medida nacional subjacente, o auxílio à Petrogal, que foi inicialmente notificado como auxílio notificável a título individual ao abrigo de um regime de auxílios existente, tem de ser avaliado como auxílio ad hoc e as autoridades portuguesas modificaram a notificação neste sentido.

Tendo sido determinado que a medida implica auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, é necessário avaliar se a medida supramencionada é compatível com o mercado comum. Dado que a medida diz respeito a auxílios ao investimento com finalidade regional e foi notificada em 2008, a Comissão avaliou-a com base nas OAR de 2007, mais concretamente, com base nas disposições da secção 4.3 das OAR respeitantes a grandes projectos de investimento.

3.3. Compatibilidade com as disposições gerais das OAR

Um investimento inicial é definido no ponto 34 das OAR como um investimento em activos corpóreos e incorpóreos para a criação de um novo estabelecimento, a extensão de um estabelecimento existente, a diversificação da produção de um estabelecimento para novos produtos adicionais e a alteração fundamental do processo global de produção de um estabelecimento existente. O investimento de substituição está explicitamente excluído do âmbito da definição de investimento inicial.

O projecto de investimento visa a modernização e a melhoria da integração das duas refinarias. Em particular, irá aumentar a produção de gasóleo (e, por inerência, de nafta), reduzindo simultaneamente a produção de fuelóleo.

Na opinião da Comissão, o projecto de investimento não se insere claramente nas categorias estabelecidas de investimento inicial na acepção do ponto 34 das OAR e subsistem dúvidas em que medida poderá ser considerado um investimento de substituição. O projecto não constitui um investimento num novo estabelecimento, nem uma diversificação da produção de um estabelecimento existente para novos produtos adicionais. Poderá, porém, incluir alguns aspectos de “extensão” e “alteração fundamental do processo de produção”. A nova unidade de destilação de vácuo em Matosinhos e a nova unidade de hidrocraqueamento em Sines poderão representar um investimento na extensão das refinarias existentes e conduzir a um aumento da produção de gasóleo através de uma alteração fundamental do processo de produção. Em contrapartida, a produção das refinarias não sofre alterações em termos de produtos finais, apenas em termos de quantidade.

Os custos elegíveis para auxílios ao investimento são definidos em conformidade com o ponto 50 das OAR, sendo respeitadas as regras relativas à cumulação de auxílios (cf. pontos 71-75 das OAR).

A contribuição financeira do beneficiário é equivalente a, pelo menos, 25 % dos custos elegíveis numa forma que não inclui qualquer apoio estatal (cf. ponto 39 das OAR).

Além disso, o beneficiário está ainda obrigado à manutenção do referido investimento na região por um período mínimo de cinco anos após a finalização do projecto (cf. ponto 40 das OAR).

O beneficiário não é uma empresa em dificuldades na acepção das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação. Por conseguinte, nos termos do ponto 9 das OAR, a empresa não está excluída do âmbito de aplicação das OAR.

Contudo, subsistem dúvidas quanto à contribuição do investimento para o desenvolvimento regional. Dado que a medida tem de ser avaliada como um auxílio ad hoc, cabe às autoridades portuguesas demonstrar, de acordo com o ponto 10 das OAR, que o projecto contribui para uma estratégia de desenvolvimento regional coerente e que, tendo em conta a natureza e a dimensão do projecto, não irá provocar distorções inaceitáveis da concorrência. Em particular, a Comissão tem dúvidas de que a contribuição esperada para o desenvolvimento regional contrabalance os efeitos sectoriais resultantes do auxílio (auxílio no montante de 160,49 milhões de EUR que cria apenas 150 postos de trabalho directos).

Neste contexto, há motivos para duvidar da necessidade do auxílio dado que, com base na informação constante das contas financeiras da Petrogal relativas a 2008, o projecto de investimento parece fazer parte da estratégia industrial da empresa proprietária das duas únicas refinarias em Portugal, sendo provável, de igual modo, no contexto de uma análise de cenário contrafactual, a sua execução sem o auxílio. De facto, parece pouco provável que o auxílio seja necessário para a execução do investimento (cujas obras tiveram início em 2007) e que a Petrogal contemplasse o investimento noutros locais. É improvável que auxílios desnecessários contribuam para o desenvolvimento regional, podendo esses auxílios dar origem a distorções da concorrência inaceitáveis.

Além disso, a Comissão levanta dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos em matéria do efeito de incentivo formal estabelecidos no ponto 38 das OAR. O beneficiário apresentou um pedido de auxílio com base num regime caducado. Por conseguinte, o auxílio será concedido a título de auxílio ad hoc. O facto de, em Janeiro de 2007, as autoridades portuguesas terem confirmado, por escrito, à Petrogal que, sem prejuízo de uma verificação detalhada, o projecto preenchia as condições de elegibilidade estabelecidas no regime antes do início dos trabalhos é irrelevante neste contexto, pois esta condição é aplicável aos regimes existentes e legais. Contudo, para auxílios ad hoc, a autoridade competente devia ter emitido, antes do início dos trabalhos do projecto, uma carta em que expressasse a intenção de conceder o auxílio, intenção que ficaria subordinada à aprovação da medida pela Comissão. Nesta fase, subsistem dúvidas quanto à possibilidade de se considerar a carta de elegibilidade emitida pelas autoridades portuguesas como uma carta de intenções na acepção do ponto 38 das OAR.

3.4. Compatibilidade com as disposições relativas aos auxílios para grandes projectos de investimento

3.4.1. Projecto de investimento único (ponto 60 das OAR)

As autoridades portuguesas informaram que houve um investimento anterior nestas refinarias, mas confirmaram que o investimento não recebeu auxílios estatais nos três anos anteriores ao início dos trabalhos do investimento objecto de notificação.

Além disso, as autoridades portuguesas consideram que o projecto que foi objecto de notificação, que abrange ambas as refinarias, é um projecto de investimento único (PIU). Nos termos do ponto 60 das OAR, considera-se que um investimento inicial é um PIU quando for economicamente indivisível, tendo em consideração os aspectos técnicos, funcionais e estratégicos e a proximidade geográfica. Neste caso, não obstante a distância geográfica que separa as duas refinarias (cerca de 450 km que serão cobertos por transporte marítimo), as autoridades portuguesas confirmaram que o projecto de investimento é um PIU. Isto implica que o investimento está sujeito a um limite regional ajustado, com base numa percentagem de redução progressiva nos termos do ponto 67 das OAR.

3.4.2. Intensidade de auxílio (ponto 67 das OAR)

Conforme a notificação das autoridades portuguesas, os custos totais elegíveis previstos do projecto cifram-se em 1 058 934 146 EUR […] em valor nominal.

O cálculo da intensidade de auxílio nos termos do ponto 67 das OAR depende do facto de o projecto de investimento objecto de notificação ser considerado um PIU ou, pelo contrário, dois projectos de investimento distintos. Neste último caso, se os investimentos nos dois locais fossem considerados separadamente, o cálculo da intensidade de auxílio teria em conta os dois limites estabelecidos de intensidade de auxílio com finalidade regional aplicáveis a Sines (40 %) e a Matosinhos (30 %).

O valor líquido actual do investimento em Sines ascende a […] EUR para um montante de auxílio previsto de […] EUR em valor líquido actual, o que corresponde a uma intensidade de auxílio para esta refinaria de 13,12 %, equivalente de subvenção bruto (ESB), a qual está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 15,94 %.

O valor líquido actual do investimento em Matosinhos ascende a […] EUR para um montante de auxílios previsto de […] EUR em valor líquido actual, o que corresponde a uma intensidade de auxílio para esta refinaria de 10,66 %, equivalente de subvenção bruto (ESB), a qual está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,68 %.

Em contrapartida, se o investimento for considerado um PIU, a Comissão terá de averiguar a correcta aplicação da regra de redução progressiva prevista no ponto 67 das OAR. Dado que a intensidade de auxílio é diferente nas duas regiões (40 % em Sines, 30 % em Matosinhos), a Comissão propõe-se recalcular a intensidade máxima de auxílio através da ponderação das duas intensidades de auxílio e tendo proporcionalmente em conta o investimento (em valor líquido actual) na região correspondente em relação ao investimento total. O resultado seria uma intensidade de auxílio de 37,18 %, que corresponde a uma intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,21 %.

O valor líquido actual do custo total do investimento ascende a 974 064 894 EUR e o auxílio total previsto cifra-se em 121 091 314 EUR em valor líquido actual, o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 12,43 % ESB, a qual está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,21 %.

Dado que em ambos os casos a intensidade de auxílio em ESB se situaria abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada tendo em conta as regras de redução progressiva, a Comissão considera que a intensidade de auxílio proposta para o projecto é compatível com o ponto 67 das OAR.

3.4.3. Compatibilidade com as regras ao abrigo do ponto 68, alíneas a) e b), das OAR

A decisão da Comissão de autorizar auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento abrangidos pelo ponto 68 das OAR depende das quotas de mercado do beneficiário antes e depois do investimento, assim como da capacidade criada pelo investimento. A fim de realizar os testes pertinentes previstos no ponto 68, alíneas a) e b), das OAR, a Comissão tem de definir primeiramente de forma adequada os mercados do produto e geográfico.

Produto em causa

O ponto 69 das OAR estipula que o produto em causa é, normalmente, o produto objecto do projecto de investimento. Nos casos em que o projecto diga respeito a produtos intermédios e em que uma parte significativa da produção não seja vendida no mercado, pode considerar-se que o produto em causa é o produto a jusante.

Os produtos em causa no projecto de investimento a realizar pela Petrogal são, em princípio, os diferentes tipos de produtos que essas refinarias produzem através da refinação do petróleo bruto.

Segundo o formulário de notificação, os produtos abrangidos pelo investimento inserem-se nos seguintes códigos de produtos: gasóleo (Prodcom 23200.15.50.000), gasolina (Prodcom 23200.11.50.000), GPL [Prodcom 23200.21.20.104 (propano para venda) e 23200.21.0.204 (butano para venda)], fuelóleo (Prodcom 23200.17.70.004), combustíveis para aviação (Prodcom 23200.14.00.000) e nafta (Prodcom 23200.16.50.000). Os produtos refinados são normalmente classificados em três categorias: i) destilados leves (GPL, gasolina e nafta), ii) destilados médios (gasóleo e combustível para aviação) e iii) produtos pesados (fuelóleo e betume).

O investimento visa a instalação de unidades de conversão vocacionadas para a produção de gasóleo a partir de fracções mais pesadas de crudes que até agora apenas eram utilizadas para produzir fuelóleo industrial. Por conseguinte, haverá uma deslocação da produção de fuelóleo para gasóleo. Após o investimento, a produção de gasóleo aumentará [1-4] milhões de toneladas/ano (de [3-6] milhões de toneladas/ano antes do projecto até [6-9] milhões de toneladas após o projecto).

Segundo as autoridades portuguesas, o projecto não compreende nem a substituição nem a introdução de um novo produto. Apenas terá impacto nas quantidades de produtos que são actualmente produzidos nas duas referidas refinarias, aumentando exclusivamente a produção de gasóleo (em detrimento do fuelóleo) e de nafta. Assim, os investimentos não conduzirão ao aumento da produção de outros produtos das refinarias. Além disso, segundo as autoridades portuguesas, o aumento da produção de nafta é uma consequência técnica inevitável do projecto de conversão.

O quadro seguinte, fornecido pelas autoridades portuguesas, apresenta uma subdivisão da produção após o investimento. Conforme ilustrado neste quadro, não haverá um aumento significativo na produção dos restantes produtos:

Variação de matérias-primas e produtos finais Actual Após projecto Var. (Kton/ano) Var. (%) Crude […] […] […] [8-11] % Produtos finais Nafta […] […] […] [35-50] % Gasolina […] […] […] [0-2] % Combustível para aviação […] […] […] [(– 2)-1] % Gasóleo […] […] […] [35-60] % Fuelóleo […] […] […] [(– 20)-(– 2)] %

As autoridades portuguesas salientam que os produtos com uma relação horizontal (parafina, enxofre, betume, etc.) também não são afectados pelo projecto. São produtos sem alterações a nível do volume de produção ou mesmo com um eventual decréscimo em termos de produção total e que, por conseguinte, não devem ser considerados produtos em causa no projecto de investimento.

Segundo as autoridades portuguesas, o gasóleo é um produto final, ao passo que a nafta é um produto intermédio, que é utilizado na totalidade pela Petrogal na sua produção própria de produtos petroquímicos e como componente de mistura da gasolina. A capacidade de produção de nafta aumentará de [400-500] kton/ano antes do projecto para um máximo de [500-600] kton/ano após a finalização do projecto de investimento.

A nafta pode ser utilizada como matéria-prima (“feedstock”) pela indústria petroquímica e também pode ser utilizada como componente da gasolina (nafta leve) ou para produzir reformado (nafta pesada). Caso a produção de nafta se destine a ser utilizada exclusivamente como produto intermédio pela Petrogal, a Comissão teria de avaliar o produto a jusante (nos termos do ponto 69 das OAR), mas as autoridades portuguesas não forneceram informações sobre todos os produtos finais para os quais a nafta é utilizada.

Face ao exposto, a Comissão considera aceitável que a avaliação da compatibilidade desta medida diga respeito à produção directa de (1) gasóleo, de (2) produtos finais derivados da nafta e, eventualmente, de (3) nafta, caso haja indícios de que a Petrogal também está activa no mercado com a venda de nafta a terceiros.

Mercado do produto relevante

O ponto 69 das OAR estabelece que o mercado do produto relevante inclui o produto em causa e os seus substitutos, considerados como tal pelo consumidor (devido às características dos produtos, respectivos preços e utilização prevista) ou pelo produtor (através da flexibilidade das instalações de produção).

Gasóleo

No tocante ao gasóleo, as autoridades portuguesas argumentam que, do ponto de vista do produtor, estas novas unidades de processamento vão flexibilizar a escolha de ramas a tratar e colmatar o défice de produção de gasóleo observado no aparelho refinador português, evitando as importações dos referidos produtos. Não é possível uma deslocação automática da produção de um produto para outro. Por outro lado, a Comissão considerou, numa decisão anterior relativa a uma operação de concentração (16), que no lado da oferta/produção há uma grande capacidade de substituição, visto que as refinarias estão habilitadas a responder, até certo ponto, a mudanças na procura de alguns tipos de produtos. Dado que estas duas opiniões se afiguram contraditórias, a Comissão tem dúvidas quanto à capacidade de substituição de produtos de refinação no lado da oferta, pois parece possível alterar a configuração da refinaria.

Nessa mesma decisão, a Comissão considerou que “esta capacidade de substituição, no lado da procura, é menor”, pois “tanto combustíveis como lubrificantes são fabricados para utilizações específicas e não são substituíveis na maior parte das aplicações”. Por conseguinte, pode concluir-se que não existem substitutos para o gasóleo no lado do consumidor.

Perante as dúvidas em relação à capacidade de substituição no lado da oferta, a Comissão não pode concluir nesta fase que o mercado do gasóleo seja o mercado do produto relevante.

Nafta e produtos finais derivados da nafta

No tocante à nafta, o outro produto considerado relevante para o projecto de investimento notificado pelas autoridades portuguesas, a Comissão não está nesta fase em condições de determinar a capacidade de substituição deste produto. Esta incapacidade deve-se ao facto de as autoridades portuguesas não terem fornecido informação adicional sobre este produto.

Além disso, a Comissão não consegue identificar os mercados do produto relativamente aos produtos finais derivados da nafta, dado que os produtos finais ainda não foram inteiramente identificados.

Definição de mercado relevante em termos de vendas à saída da refinaria e de vendas não retalhistas e retalhistas

As autoridades portuguesas consideram que o único mercado relevante para a avaliação deste investimento são as vendas de gasóleo e nafta à saída da refinaria, não devendo os níveis grossista e retalhista ser tidos em conta (17).

As autoridades portuguesas fazem referência a um relatório aprofundado sobre combustíveis elaborado pela Autoridade da Concorrência (AC) portuguesa (18). Numa análise aprofundada das condições de mercado existentes em Portugal, este relatório refere especificamente que as actividades de refinação e importação se encontram igualmente no primeiro nível de distribuição de combustíveis líquidos, ou seja, as vendas à saída da refinaria.

As vendas à saída da refinaria são diferentes das vendas ao nível não retalhista, constituindo, portanto, mercados de produtos distintos. As autoridades portuguesas consideram que a produção de produtos refinados se enquadra imediatamente neste nível da cadeia de produção: vendas à saída da refinaria. Por conseguinte, qualquer alteração substancial da actividade de refinação tem um impacto directo nesse nível de produção.

Decisões recentes em matéria de concentração (19) consideram que o mercado do produto relevante é o mercado das actividades a jusante no sector do petróleo. Nas actividades a jusante no sector do petróleo incluem-se a refinação de petróleo bruto, assim como a comercialização e distribuição de produtos refinados a clientes, aos níveis de vendas à saída da refinaria/venda por lotes, vendas não retalhistas e vendas a retalho. A Comissão considerou, em casos de concentração, que não é possível agregar numa categoria os diferentes tipos de combustíveis aos níveis de vendas à saída da refinaria e vendas não retalhistas.

Em anteriores decisões relativas a operações de concentração, a Comissão identificou as diferenças entre as: i) vendas à saída da refinaria e as ii) vendas por grosso de combustíveis. Vendas à saída da refinaria consistem em vendas efectuadas em grandes lotes pelos refinadores a outras empresas petrolíferas, comerciantes, revendedores e grandes clientes industriais, numa base de pronto pagamento. Estas transacções envolvem tradicionalmente entregas únicas/aquisições de lotes e os preços são fixados com base nas cotações do mercado. O local de entrega é à saída da refinaria.

Na decisão relativa ao processo Galp Energia/Exxonmobil Iberia (20), a Comissão considerou que as vendas à saída da refinaria e as vendas não retalhistas constituem dois mercados de produtos distintos. Ao nível das vendas à saída da refinaria, a GALP está activa no fornecimento de produtos petrolíferos refinados no mercado à saída da refinaria/venda por lotes com as duas únicas refinarias situadas em Portugal. Ao nível, a jusante, de produtos refinados, a mesma decisão considerou os seguintes mercados: i) vendas retalhistas e ii) não retalhistas de combustíveis, iii) GPL, iv) lubrificantes, v) betume e vi) combustível para aviação.

Daqui decorre que para além das dúvidas anteriormente mencionadas relativas ao(s) mercado(s) de produto(s) relevante(s), a Comissão não pode concluir no caso do gasóleo se o mercado do produto relevante é apenas o nível à saída da refinaria/por lotes ou se as vendas por grosso (não retalhistas) e a retalho devem também ser tidas em conta. Do mesmo modo, não é claro se o mercado do produto relevante que resulta do aumento da capacidade de nafta é o mercado de vendas de nafta à saída da refinaria ou antes o mercado a jusante de produtos finais da nafta. A Comissão convida os terceiros a apresentarem observações a este respeito.

Mercado geográfico relevante

O ponto 68 das OAR indica que o mercado geográfico relevante deve ser, normalmente, o EEE.

Gasóleo

As autoridades portuguesas sugeriram na notificação que o mercado geográfico relevante para as vendas de gasóleo à saída da refinaria seria pelo menos regional (ibérico) ou todo o EEE e sustentam a sua posição com base em duas decisões (21).

Para dar força à sua posição, as autoridades portuguesas argumentam ainda que os preços à saída da refinaria são estabelecidos de acordo com as cotações internacionais de preços de produtos (“Rotterdam Commodity Exchanges”).

Com base na análise global do sector da refinação em Portugal contida no relatório final (22) da Autoridade da Concorrência portuguesa, conclui-se que, na ausência de entraves comerciais à importação de produtos refinados, os preços à saída da refinaria não dependem directamente do preço do petróleo bruto e dos custos de refinação, sendo iguais aos preços de referência internacionais que, no caso de Portugal, são os preços da Platts (Roterdão) para a região do noroeste da Europa (NWE).

O relatório confirma que em Portugal, em 2007 e 2008, o preço dos combustíveis líquidos — à saída da refinaria — correspondia ao preço de referência internacional (Platts NWE) acrescido dos diferenciais pertinentes (transporte, frete, seguros, quebras, etc.). Esta situação fica também a dever-se ao facto de as duas refinarias portuguesas poderem processar crudes pesados, que são utilizados como referência no mercado internacional.

Os clientes do mercado de vendas à saída da refinaria poderiam importar combustíveis, caso os preços à saída da refinaria cobrados pela GALP fossem superiores aos preços da Platts acrescidos dos respectivos diferenciais.

Além disso, as margens líquidas de refinação estão mais dependentes da dinâmica de mercado do que de custos operacionais, que são relativamente estáveis. A Autoridade da Concorrência conclui que as margens de lucro são determinadas pelo mercado internacional, sendo, por isso, exógenas aos operadores de mercado.

As diferenças nos preços à saída da refinaria são apenas influenciados pelos custos de transporte e/ou ganhos. Os custos de transporte são baixos e representam aproximadamente 3 % do preço do produto no mercado português.

Este resultado também se reflecte na análise das margens de lucro do sector da refinação em Portugal. As margens de lucro das refinarias são determinadas em diferentes etapas. A margem de lucro bruta pode ser calculada subtraindo o preço do petróleo bruto Brent aos preços de venda à saída da refinaria. Para calcular a margem de lucro líquida, porém, a Comissão teria de ter em conta muitas outras variáveis (taxa de utilização da capacidade instalada nas refinarias, composição dos produtos finais, etc.).

No que respeita às margens de lucro de cada produto refinado final, podem registar-se grandes diferenças, variando consoante os preços regionais de venda à saída da refinaria para estes produtos. Estas margens devem ser diferenciadas em função das características técnicas das refinarias (cada uma delas com um processo de produção diferente). No caso em concreto, a margem líquida de refinação da refinaria de Sines é comparável com a margem de craqueamento de Roterdão, ao passo que a margem líquida de refinação de Matosinhos é comparável com a margem de hydroskimming de Roterdão.

No relatório final acima mencionado da Autoridade da Concorrência portuguesa, pode ler-se, no ponto 746: “Refira-se que as margens líquidas de refinação tendem a ser cíclicas. Normalmente diminuem aquando do aumento acentuado do preço do petróleo e aumentam quando ocorre o contrário, uma vez que a generalidade dos restantes custos de produção apresentam uma componente fixa relevante.” As margens líquidas de refinação estão mais dependentes da dinâmica de mercado do que de custos operacionais, que são relativamente estáveis. A Autoridade da Concorrência conclui que estas margens são determinadas pelo mercado internacional, sendo, por isso, exógenas aos operadores de mercado. No caso específico da Petrogal, os preços à saída da refinaria são estabelecidos com base nos preços da Platts de Roterdão.

A capacidade de refinação das duas refinarias da Petrogal representa 19,6 % da capacidade de refinação total da Península Ibérica, estando a restante capacidade instalada em Espanha e sendo controlada pela Repsol (47 %), pela Cepsa/Total (27 %) e pela BP (6 %) (23). Ainda assim, o mercado de vendas à saída da refinaria tem em conta a capacidade de refinação e as vendas de produtos importados (limitadas pela capacidade de armazenamento das empresas). A quota de mercado de vendas de cada concorrente abrange a produção e os produtos importados.

A Comissão considera que o elemento preço justificaria um mercado geográfico relevante mais vasto do que o mercado nacional (português) ou ibérico de vendas à saída da refinaria. Em contrapartida, esta diferença de 3 % em termos de preços dos produtos poderia conferir à GALP uma vantagem comercial com um eventual impacto na concorrência.

Parece igualmente que as decisões anteriores em matéria de concentração não se aplicam na definição do mercado geográfico de vendas à saída da refinaria para efeitos da presente decisão, pois dizem respeito a regiões da Europa diferentes de Portugal e da Península Ibérica, ou porque nelas não foram tidas em conta as vendas à saída da refinaria.

Em contrapartida, caso os mercados de vendas não retalhistas (venda por grosso) e retalhistas sejam efectivamente tidos em conta, numa decisão de concentração (24) mais recente respeitante ao beneficiário do auxílio, a Comissão analisou a posição da GALP no mercado de produtos refinados (gasolina, gasóleo, combustíveis, GPL, lubrificantes industriais, betume e combustíveis para aviação) e, no ponto 43, refere-se que “vários inquiridos manifestaram preocupações face ao eventual reforço da GALP” resultante da operação de concentração proposta. No presente caso, as dúvidas suscitadas prendem-se com o eventual reforço da posição da GALP que poderá resultar do projecto de investimento apoiado por um auxílio estatal. Nessa decisão, a Comissão não estava obrigada a definir o mercado ao nível das vendas à saída da refinaria, dado que esse não era o objecto da operação de concentração. No tocante ao mercado não retalhista de gasolina e gasóleo, a Comissão considerou apropriada a perspectiva nacional (ou seja, Portugal) dado que a análise de mercado revelou a existência de barreiras administrativas entre Portugal e Espanha (25).

Por conseguinte, subsistem dúvidas sobre a definição do mercado geográfico relevante para o gasóleo, que pode ser todo o EEE ou apenas a nível nacional ou regional (ibérico).

Nafta e produtos finais derivados da nafta

No tocante ao mercado geográfico relevante da nafta, na ausência de uma perspectiva clara do mercado do produto relevante e apesar do pressuposto das autoridades portuguesas de que o mercado geográfico relevante devia ser considerado o EEE ou todo o mundo, subsistem dúvidas se o mercado geográfico relevante deste produto deve ser definido como todo o EEE ou apenas a nível nacional ou regional (ibérico). A Comissão convida os terceiros a apresentarem observações a este respeito.

Quotas de mercado

De acordo com o ponto 68, alínea a), das OAR, a Comissão deve verificar se o beneficiário do auxílio é responsável por mais de 25 % das vendas dos produtos em questão nos mercados em causa antes do investimento ou se será responsável por mais de 25 % após o investimento. Além do mercado geográfico, é necessário decidir o nível do grupo (Petrogal/GALP ou Grupo ENI) que será sujeito à avaliação. Na verdade, considera-se que a Galp Energia é controlada conjuntamente pelos accionistas que são partes no Acordo de Accionistas (Amorim Energia, CGD e ENI). Por conseguinte, segundo as autoridades portuguesas, a ENI não pode controlar e definir unilateralmente estratégias entre as suas actividades de refinação e as actividades de refinação da Petrogal. No entanto, a ENI possui uma posição de bloqueio e pode considerar-se que a ENI tem uma influência dominante na Galp Energia (26).

A Comissão solicitou às autoridades portuguesas o fornecimento de dados relativos às quotas de mercado na Península Ibérica e no EEE também ao nível do grupo (ENI). As autoridades portuguesas recusaram-se a fornecer estes dados, considerando que: “i) não são necessários para a apreciação do impacto do projecto em termos de concorrência; por outro lado, ii) é o conceito da empresa em questão que determina que a apreciação se limite à GALP e, por último, iii) a GALP não deve ser obrigada, devido à inerente confidencialidade da informação, a fornecer informações relativas a outras empresas, em particular, informações respeitantes a concorrentes”.

Para estabelecer as quotas de mercado do beneficiário do auxílio (GALP) em todos os mercados de produtos e geográficos potencialmente relevantes visados pelo projecto de investimento, as autoridades portuguesas apresentaram o seguinte quadro durante a fase de notificação:

Produto em causa Nível de mercado Quota de mercado Portugal Península Ibérica EEE 2007 2012 2007 2012 2007 2012 Gasóleo À saída da refinaria [70-100] % [70-100] % [15-20] % [15-20] % [1-3] % [1-3] % Não retalhista [30-50] % [25-45] % [5-15] % [5-15] % n.d. (27) n.d. Gasolina À saída da refinaria [90-100] % [80-100] % [15-30] % [15-30] % [0-3] % [0-3] % Não retalhista [25-30] % [20-30] % [10-20] % [10-20] % n.d. n.d. Combustíveis Retalhista [30-45] % [25-40] % [5-15] % [5-15] % n.d. n.d. GPL À saída da refinaria [45-65] % [35-50] % [15-25] % [15-25] % [0-3] % [0-3] % Não retalhista [35-45] % [35-45] % [10-15] % [10-15] % [0-3] % [0-3] % Lubrificantes para automóveis — [25-35] % [25-35] % [4-10] % [4-10] % [0-1] % [0-1] % Lubrificantes industriais — [15-30] % [20-35] % [1-10] % [1-10] % [0-1] % [0-1] % Nafta — [55-70] % [55-70] % [15-25] % [15-25] % [0-3] % [0-3] % Parafina (27) — [25-35] % n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. White Spirit (27) — [15-25] % n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Este quadro baseia-se nas hipóteses relativas à evolução do mercado apresentadas pelo beneficiário do auxílio (Petrogal/GALP). Além disso, pelos motivos atrás referidos, a estimativa fornecida pelas autoridades portuguesas não tem em conta as quotas de mercado ao nível do grupo (ENI).

A Comissão tem dúvidas sobre se o mercado geográfico relevante para o gasóleo e a nafta é nacional (português) ou eventualmente regional (ibérico), em vez do EEE, conforme considerado no ponto 68, alínea a), das OAR. Assim, caso a Comissão considerasse o mercado nacional (português) como o mercado geográfico relevante para o gasóleo e a nafta à saída da refinaria (e também para o gasóleo, ao nível não retalhista), a quota de mercado do beneficiário (GALP) estaria claramente acima do limiar (25 %), mesmo segundo os dados fornecidos pelas autoridades portuguesas e pelo beneficiário.

A Comissão faz notar que os dados relativos às quotas de mercado fornecidos pelas autoridades portuguesas durante a fase de notificação não são coerentes entre si nos quadros apresentados, não sendo claro se se referem apenas à capacidade de refinação da Petrogal, às vendas da produção própria da Petrogal ou às vendas da GALP em geral (produção e importações). As autoridades portuguesas não conseguiram, durante a fase de notificação, fornecer à Comissão uma perspectiva geral clara da posição de mercado da GALP, em especial no mercado regional (ibérico) e no EEE. Em contrapartida, as mesmas autoridades consideram que esses devem ser os mercados geográficos relevantes. Além disso, as quotas de mercado apresentadas pelas autoridades portuguesas (percentagens baseadas em dados de quadros fornecidos pela Galp Energia) foram calculadas com base em pressupostos de crescimento de mercado do beneficiário do auxílio e não com base em dados de estudos independentes.

Por outro lado, dado que a Comissão não consegue definir, nesta fase, os produtos relevantes e os mercados dos produtos e geográficos relevantes de uma forma definitiva, seria difícil fazer uma análise séria das quotas de mercado. No entanto, importa reter que pelo menos num dos mercados relevantes plausíveis a quota de mercado seria superior a 25 %. Por exemplo, com base no quadro atrás apresentado, a quota de mercado da GALP em 2007 de gasóleo à saída da refinaria em Portugal situava-se em 87 %. Com base no mesmo quadro, a quota de mercado da GALP de nafta à saída da refinaria ascendia a 63 % a nível nacional.

A Comissão conclui que, nos termos da verificação prevista no ponto 68, alínea a), não é possível, nesta fase, excluir sem margem para dúvidas que a Petrogal e, respectivamente, o(s) grupo(s) GALP/ENI a que a Petrogal pertence, tenha(m) uma quota de mercado inferior a 25 % no(s) mercado(s) relevante(s). Com base na informação de que dispõe, a Comissão tem dificuldade, nesta fase, em estabelecer as definições de mercado adequadas e em estabelecer os factos de que necessitaria para realizar as verificações da quota de mercado para todas as delineações de mercado plausíveis. Pelos motivos expostos, a Comissão tem dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com a verificação prevista no ponto 68, alínea a), das OAR.

Capacidade de produção

De acordo com o ponto 68, alínea b), das OAR, a Comissão deve verificar se a capacidade criada pelo projecto é superior a 5 % do mercado, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente, excepto se a taxa de crescimento média anual do consumo aparente durante os últimos cinco anos for superior à taxa de crescimento média anual do PIB do EEE.

A taxa de crescimento anual composta (CAGR) do consumo aparente de gasóleo no EEE relativa ao período compreendido entre 2001 e 2006 é de aproximadamente 2,12 % em termos de volume ou 15,38 % em termos de valor. No que respeita ao mercado de nafta, a taxa de crescimento anual composta do consumo aparente de nafta no EEE relativa ao período compreendido entre 2001 e 2006 é de aproximadamente 2,13 % em termos de volume ou 15,34 % em termos de valor. A taxa de crescimento anual composta (CAGR) equivalente do PIB do Espaço Económico Europeu no período compreendido entre 2001 e 2006 atingiu 2,06 % em termos reais (deve ser equacionado com o crescimento em termos de volume) e 4,12 % em termos nominais (deve ser equacionado com o crescimento em termos de valor).

Face a estes dados, não se pode considerar que os mercados de gasóleo e nafta tenham um crescimento abaixo da média, se a Comissão considerar a CAGR, tanto em termos de volume como de valor, em comparação, respectivamente, com a taxa de crescimento do PIB em termos nominais e reais. Por conseguinte, não é necessário verificar se a capacidade gerada pelo projecto é superior a 5 % do mercado em questão.

Contudo, a Comissão poderá necessitar de verificar esta condição para outros produtos potencialmente envolvidos.

3.5. Dúvidas e motivos para o início do procedimento

Pelos motivos atrás expostos, a Comissão, após uma avaliação preliminar da medida, tem dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio notificado com vários pontos das OAR.

A este respeito, a Comissão recorda as dúvidas manifestadas na presente decisão sobre se:

— o projecto de investimento se enquadra nas categorias de referência de projecto de investimento inicial na acepção do ponto 34 das OAR,

— o projecto de investimento contribui para uma estratégia de desenvolvimento regional coerente na acepção do ponto 10 das OAR,

— os auxílios estatais são necessários para a execução do investimento,

— os requisitos em matéria do efeito de incentivo estabelecidos no ponto 38 das OAR estão preenchidos,

— este grande projecto de investimento é um projecto de investimento único na acepção do ponto 60 das OAR,

— os produtos relevantes em causa são exclusivamente gasóleo e nafta, como defendem as autoridades portuguesas, ou também outros produtos da actividade refinadora, dada a capacidade de substituição potencial de produtos de refinação no lado da oferta e o facto de a nafta poder ser considerada um produto intermédio na acepção do ponto 69 das OAR;

— o mercado do produto relevante para o gasóleo e para a nafta se considera como sendo ao nível das vendas à saída da refinaria, como defendem as autoridades portuguesas,

— os mercados geográficos relevantes para os produtos em causa devem ser definidos ao nível nacional, regional (Península Ibérica) ou do EEE,

— o beneficiário, a Petrogal, e, respectivamente, o(s) grupo(s) GALP/ENI a que a Petrogal pertence, têm uma quota de mercado inferior a 25 % no mercado relevante [ponto 68, alínea a), das OAR],

— em relação a todos os produtos em causa, caso a capacidade de produção criada pelo projecto seja superior a 5 % de cada mercado, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente, a taxa de crescimento média anual do seu consumo aparente durante os últimos cinco anos é superior à taxa de crescimento média anual do PIB do Espaço Económico Europeu.

Por conseguinte, em face das dúvidas mencionadas quanto à compatibilidade da medida com as OAR e conforme disposto no ponto 68 das OAR, a Comissão apenas aprovará auxílios com finalidade regional após ter verificado, de forma circunstanciada, na sequência do início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, que o auxílio é necessário para proporcionar um efeito de incentivo ao investimento e que os benefícios do auxílio ultrapassam a distorção da concorrência dele resultante e o efeito sobre o comércio entre os Estados-Membros.

Por conseguinte, a Comissão tem o dever de realizar todas as consultas necessárias e, portanto, de iniciar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, caso a investigação inicial não lhe permita determinar se a medida está em conformidade com as OAR. Deste modo, terceiros cujos interesses possam ser afectados pela concessão do auxílio terão oportunidade de apresentar as suas observações sobre a medida. À luz das informações notificadas pelo Estado-Membro em causa e fornecidas por terceiros, a Comissão avaliará a medida e tomará a sua decisão definitiva.

A Comissão tem ainda de investigar se o auxílio é necessário para proporcionar um efeito de incentivo ao investimento e se os benefícios do auxílio são mais importantes do que a distorção da concorrência e o efeito sobre o comércio entre os Estados-Membros (29) dele resultantes.

Na nota 63 das OAR, a Comissão anunciou a intenção de “emitir novas directrizes sobre os critérios que tomará em consideração durante esta avaliação”. Este anúncio concretizou-se com a adopção da Comunicação da Comissão relativa a critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios estatais com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento (30), que servirá de base à apreciação aprofundada. Serão considerados, em particular, os seguintes critérios: objectivo do auxílio, adequação do instrumento do auxílio, efeito de incentivo, proporcionalidade do auxílio, evicção do investimento privado e efeitos nas trocas comerciais. Nesta fase, parece que poderá haver uma distorção da concorrência, em especial nos casos em que o beneficiário seja responsável por mais de 25 % das vendas dos produtos em questão nos mercados em causa.

Em face desta apreciação aprofundada, as partes interessadas são convidadas, em particular, a fornecer todas as informações necessárias para determinar o efeito de incentivo económico do auxílio, ou seja, se o auxílio proporciona um incentivo para adoptar uma decisão de investimento positiva, uma vez que um investimento que de outra forma não seria rendível para a empresa em qualquer localização pode ser realizado nas regiões assistidas. Neste cenário, seria necessário avaliar a situação contrafactual (ou seja, o que aconteceria caso o auxílio não fosse concedido) e, por conseguinte, as eventuais distorções da concorrência e do comércio causadas pelo auxílio.

A Comissão solicita, assim, ao Estado-Membro e a terceiros que forneçam quaisquer elementos de prova disponíveis que permitam à Comissão fundamentar a sua apreciação da medida. Em particular, a Comissão pretende obter do Estado-Membro e de terceiros informações relativas aos seguintes aspectos:

i) Projecto de investimento inicial Dado que o projecto não constitui um auxílio a um novo estabelecimento, a Comissão pretende obter elementos comprovativos da natureza de investimento inicial do projecto de investimento em questão na acepção do ponto 34 das OAR;

ii) Projecto de investimento único Dada a distância entre as duas unidades, a Comissão pretende obter elementos comprovativos da natureza de investimento único do projecto de investimento em questão na acepção do ponto 60 das OAR;

iii) Objectivo do auxílio A Comissão pretende obter elementos comprovativos da contribuição significativa do projecto para o desenvolvimento das regiões em causa. Além do objectivo de coesão inerente a qualquer intervenção dos auxílios com finalidade regional, elementos comprovativos de eventuais deficiências dos mercados que sejam colmatadas pela medida, por exemplo, uma informação imperfeita, problemas de coordenação, bens públicos ou externalidades contribuirão para consubstanciar o efeito positivo da medida, como efeitos indirectos;

iv) Adequação do instrumento de auxílio A Comissão pretende obter do Estado-Membro uma clarificação dos motivos pelos quais a concessão do auxílio com finalidade regional à empresa em questão constitui um instrumento adequado para atingir o objectivo de coesão;

v) Efeito de incentivo e proporcionalidade do auxílio A Comissão procura obter elementos comprovativos daquilo que a empresa em questão fará de forma diferente em consequência do auxílio. O Estado-Membro pode fornecer documentos da empresa (por exemplo, planos de actividades, avaliações de risco, relatórios financeiros ou pareceres de peritos) ou outros documentos (com informações sobre previsões da procura e de custos e informações financeiras) que demonstrem que o investimento não seria rendível sem o auxílio e que não poderia ser tida em consideração outra localização fora da região assistida. A Comissão solicita ao Estado-Membro que explique a metodologia utilizada para avaliar o nível de rendibilidade do projecto de investimento, a fim de verificar se a rendibilidade do investimento está conforme com a taxa de rendibilidade normal aplicada pelo beneficiário noutros projectos de investimento;

vi) Informação necessária para chegar a conclusões quanto às condições fixadas nos pontos 68 e 69 das OAR Nesta fase, a Comissão não está em condições de retirar conclusões quanto aos produtos relevantes, ao(s) mercado(s) de produto(s) relevante(s), ao(s) mercado(s) geográfico(s) relevante(s) e a aspectos relacionados com a quota de mercado com base nas informações notificadas. Solicita-se ao Estado-Membro que forneça à Comissão as informações necessárias tanto ao nível do grupo GALP como do grupo ENI. Mais concretamente, a Comissão solicita ao Estado-Membro que forneça todas as informações necessárias para poder definir o(s) mercado(s) relevante(s) e que elabore quadros de dados claros e coerentes para o ou os mercados de produtos relevantes e o ou os mercados geográficos relevantes, bem como relativos às quotas de mercado do beneficiário. A Comissão solicita ainda ao Estado-Membro que forneça estudos independentes que corroborem a informação contida nesses quadros de dados, em especial com dados que corroborem as previsões apresentadas pelo Estado-Membro na notificação. A Comissão convida igualmente terceiros a apresentar observações a este respeito;

vii) Efeitos nas trocas comerciais e na concorrência A Comissão procura obter elementos comprovativos relativos a qualquer eventual efeito na concorrência nos mercados em questão e indicações sobre se o projecto conduz a um reforço da situação actual do beneficiário, bem como sobre o seu potencial impacto na produção ou no investimento noutras regiões da Comunidade, no mercado em questão (incluindo a perda de externalidades positivas, como, por exemplo, o efeito de aglomeração, a difusão dos conhecimentos, educação e formação, etc.).

Com base nos elementos comprovativos apresentados em relação aos aspectos supramencionados, a Comissão realizará um exercício de ponderação dos efeitos positivos e negativos do auxílio, fazendo uma avaliação global do impacto do auxílio em cada um dos mercados em questão, a fim de permitir o encerramento do procedimento formal de investigação.

4. DECISÃO

À luz das considerações anteriores, a Comissão convida Portugal, no âmbito do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, a apresentar as suas observações e a prestar todas as informações úteis para efeitos de avaliação da medida de auxílio, no prazo de um mês a contar da data de recepção da presente carta. Convida ainda as autoridades portuguesas a enviarem imediatamente uma cópia desta carta ao potencial beneficiário do auxílio.

A Comissão recorda a Portugal que o n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE tem um efeito suspensivo e chama a atenção para o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, que dispõe que todos os auxílios ilegais podem ser recuperados dos seus beneficiários.

A Comissão comunica a Portugal que informará as partes interessadas através da publicação da presente carta e de um resumo do seu conteúdo no Jornal Oficial da União Europeia. Informará também os interessados nos países da EFTA signatários do Acordo EEE, através da publicação de uma notificação no suplemento EEE do Jornal Oficial da União Europeia, e informará o Órgão de Fiscalização da EFTA, enviando uma cópia da presente carta. Todos os interessados serão convidados a apresentar as suas observações no prazo de um mês a contar da data da referida publicação.“.