BG Официален вестник на Европейския съюз C 9/23

Становище на Комитета на регионите относно „Взаимното допълване между мерките на национално и европейско равнище, насочени към намаляване на неравновесията в икономическото и социалното развитие“

2012/C 9/06

КОМИТЕТЪТ НА РЕГИОНИТЕ

— изразява желание да могат да бъдат прилагани допълнителни показатели освен БВП и по този начин да се онагледява по-добре постигнатият напредък в намаляването на съществуващите различия между регионите на ЕС и в самите региони;

— смята за необходимо да има по-силно сътрудничество между заинтересованите различни равнища на управление там, където съществуват различни структури за прилагане на националните и европейските мерки, с цел избягване на неефикасни дублирания. За тази цел смята, че е полезно да се разширят и засилят диалогът и сътрудничеството между различните равнища на управление, за да се осигури по-голяма последователност и взаимно допълване на различните национални и европейски мерки;

— по тази причина смята, че с оглед на принципа на партньорство успехът на националните и европейските мерки е немислим без изричното участие на компетентните местни и регионални органи;

— подкрепя идеята за подход, засилващ ефикасността на политиката на сближаване чрез по-силна ориентация към постигането на резултати и не се противопоставя на принципа за въвеждане на предварителни условия; все пак подчертава, че горепосочените условия не трябва да бъдат такива, че да забавят лансирането на програмите и не е съгласен с условията, свързани с Пакта за стабилност и растеж;

— отбелязва, че проверката на допълняемостта играе важна роля, за да се гарантира, че европейските фондове се използват за ефективно допълване на националните разходни програми, като придава на дейността на Европейския съюз истинска добавена стойност;

— подкрепя предложението за изготвяне на Обща стратегическа рамка и смята за необходимо договорите за партньорство в областта на развитието и инвестициите да могат да се превърнат в инструмент, който да направи наистина взаимно допълващи се националните мерки и мерките на Европейския съюз; припомня необходимостта при изготвянето им да вземат пълноценно участие регионалните и местните власти.

Докладчик г-н Francesco MUSOTTO (IT/ЕА), член на регионалния съвет на Сицилия

I. ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

КОМИТЕТЪТ НА РЕГИОНИТЕ,

Общи бележки

1. подчертава посоченото в член 174 от Договора за функционирането на Европейския съюз (бивш член 158 от Договора за създаване на Европейската общност), а именно че за да насърчи цялостното си хармонично развитие, Съюзът разработва и осъществява свои инициативи, които водят до укрепването на неговото икономическо, социално и териториално сближаване. По-специално Съюзът има за цел намаляването на неравенството между нивата на развитие на различните региони и изостаналостта на най-необлагодетелстваните региони;

2. изтъква, че специално внимание се обръща на селските райони, на районите, засегнати от индустриалния преход, както и на регионите, които са засегнати от сериозни и постоянни неблагоприятни природни или демографски условия, като най-северните региони с много ниска гъстота на населението и островните, трансграничните и планинските региони, както и необходимостта от подкрепа и за останалите региони в Европа, за да се гарантира и засилва тяхната конкурентоспособност;

3. подчертава възловата роля на градските области и региони – както и на столиците и техните региони – като двигатели на растежа за постигане на икономическите, екологичните и социалните цели на стратегията „Европа 2020“. Мерки за социална и икономическа стабилизация на градове и проблемни градски райони в рамките на интегрирани подходи следва да бъдат възможни и в бъдеще – при съблюдаване на подобаваща свобода на действие на регионите. Във връзка с това трябва да се приеме, че градското измерение само по себе си е в съответствие със стратегията „Европа 2020“. Трябва да бъде улеснено и сътрудничеството между градовете и крайградските райони във функционални пространства в рамките на една държава-членка, като в бъдещите регламенти относно структурните фондове се предвидят необходимите разпоредби;

4. подкрепя предложението на Европейската комисия, направено в нейното съобщение Бюджет за стратегията „Европа 2020“ (1), да се въведе категория „региони в преход“. Същевременно отбелязва, че регионите, чийто БВП на глава от населението е надхвърлил 75 % от средния за ЕС според настоящите финансови перспективи, също имат възможността да използват ресурси за инвестиции в инфраструктура, което би позволило на тези региони да консолидират добавената стойност, получена през настоящия програмен период. Аналогично, целта „енергийна ефективност“ следва да обхване също ефективни видове транспорт, включително железопътен транспорт и свързаната с него инфраструктура;

5. припомня, че в член 349 от ДФЕС се признават специфичните особености на най-отдалечените региони и се обосновава необходимостта от промени в законодателството на Общността, когато то се прилага към тези региони, както и приемането на специфични мерки, когато е уместно, особено в областта на политиката на сближаване;

6. споделя принципа, посочен от Европейската комисия в Петия доклад за напредъка в икономическото, социалното и териториалното сближаване (2), в който и за в бъдеще сближаването се разглежда като политика на развитие, прилагана в целия Европейски съюз и следователно във всички негови региони;

7. по тази причина смята, че европейската политика на сближаване, заедно с публичните мерки на различни териториални равнища, трябва да продължи да играе основна роля в насърчаването на хармоничното развитие на територията на Европейския съюз като цяло, създавайки благоприятни условия за наваксване от страна на относително изостаналите в развитието си региони, предоставяйки им по-значителната част от средствата и същевременно допринасяйки за даването на нов тласък и повишаването на конкурентоспособността на всички региони;

Ролята на взаимното допълване между националните и европейските мерки в ограничаването на неравновесията по отношение на икономическия растеж и в социален и териториален план

8. заявява, че единствено посредством интеграцията, синергията и взаимното допълване между националните и европейските мерки, създадени в дух на конкретна солидарност, могат да се преодолеят все още съществуващите на територията на Европейския съюз икономически, социални и териториални различия;

9. счита, че всъщност тези принципи могат да се окажат с решаващо значение в много аспекти и особено за: — стимулиране на държавите-членки да засилят вътрешния си институционален и административен капацитет; — избягване на неефективните припокривания между различните мерки на една и съща територия; — съчетаване на целите и приоритетите на всяко равнище на управление; — подобряване на качеството на публичните мерки, предприети на всички равнища; — засилване на ефикасността на политиката на сближаване;

10. смята, че политиката на сближаване, заедно с публичните мерки на различни териториални равнища, е най-ефикасният инструмент за солидарна подкрепа на най-необлагодетелстваните региони и същевременно допринася за растежа и просперитета на целия ЕС. Отбелязва, че тя създаде благоприятни условия за увеличаването на европейския БВП като цяло, улесни изграждането на нова инфраструктура, повишавайки достъпността на европейските територии, подобри опазването на околната среда, създаде нова и по-добра заетост, използва по-пълно човешкия капитал и спомогна за оказването на подкрепа на конкурентоспособността на регионите на ЕС. Чрез инвестиции в устойчиви стратегии за заетост и чрез отчитане на изискванията на пазара на труда възникнаха съвсем нови професионални профили, старите се промениха, а традиционни професии изчезнаха. Създаването на добри работни места означава да се гарантира личната удовлетвореност на хората, възнаграждение, съответстващо на резултатите, мерки за укрепване на здравето от страна на предприятията и по-добри възможности за съчетаване на професионалния и семейния живот. Посредством това повишаване на качеството в професионалната сфера се постига по-голяма привлекателност на работното място, която има положително въздействие и върху местната икономика и по този начин може да допринася за повишаване на конкурентоспособността на регионите на ЕС;

11. изтъква, че независимо от значителния напредък, отбелязан по отношение на намаляването на различията в областта на развитието, неотдавнашната икономическа и финансова криза би могла да направи по-видими различията между европейските региони и в рамките на самите региони; подчертава, че тази ситуация се изостря още повече в страните, получаващи помощи по Европейския механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС) и механизма за финансова подкрепа на платежния баланс, при които регионалните различия на практика се явяват второстепенно съображение в желанието за постигане на условия и изисквания с чисто национална насоченост;

12. привлича вниманието върху факта, че необлагодетелстваните региони, в сравнение с по-проспериращите, разполагат с по-малки възможности за предоставяне на собствени средства, а това може да увеличи тяхната уязвимост от външни сътресения и, в период на криза, през какъвто преминаваме понастоящем и чиято продължителност е неизвестна, излага на опасност осъществения напредък. В тези региони финансирането от ЕС, в допълнение към националните мерки, е ключов елемент за гарантирането на определена стабилност на публичните инвестиции и следователно представлява изключително съществена част от икономическото възстановяване;

13. изтъква, че като политика, характеризираща се с широка визия, включваща икономическото развитие на изоставащите региони, оказването на подкрепа на уязвимите в социално отношение групи, социалната и екологичната устойчивост на растежа и зачитането на специфичните териториални и културни характеристики, европейската политика на сближаване насочва в тази посока и националните мерки, които могат да бъдат свързани със същите цели на сближаване;

14. по тази причина отстоява необходимостта новата европейска политика на сближаване да продължи да разполага с нужните ресурси за продължаване по пътя към истинско ново икономическо и социално равновесие между регионите на Европа, засилвайки и допълвайки провежданите на национално, регионално и местно равнище действия. Следователно и за в бъдеще би трябвало да се предвиди отпускане на подходяща част от средствата от бюджета на ЕС за финансиране на целесъобразни дейности за подкрепа на териториите на Европейския съюз, които изостават в развитието си спрямо останалите;

15. подчертава, че в новата политика на сближаване следва да се отчита трансграничното сътрудничество. В граничните региони на страните от ЕС трябва да окажем подкрепа за развитието на сътрудничеството през външните граници на ЕС, особено между държави и региони със съществени различия в нивата на икономическо развитие; счита също така, че създаването на съвместни териториални пространства в граничните региони изисква системна и селективна подкрепа на равнище ЕС както за по-силна политика по териториално устройство, така и за изпълнението на съвместни проекти за развитие;

16. осъзнава важността на регионалния БВП на глава от населението за измерване на икономическия растеж, но изразява желание в сътрудничество с местното и регионалното равнище да могат да бъдат прилагани допълнителни показатели, чрез които да се установява каква е изходната ситуация на съответния регион и по този начин да се онагледява по-добре постигнатият напредък в намаляването на съществуващите различия между регионите на ЕС (3) и в самите региони и, следователно, да се отразява по-точно равнището на развитие и специфичните проблеми в социалното и териториалното сближаване на всеки регион;

17. подчертава също така, че очакваният референтен период, който ще се използва за определяне на допустимостта на даден регион за подпомагане по новата политика на сближаване на ЕС от 2014 г. нататък (който вероятно ще бъде БВП на глава от населението на регионално равнище за периода 2007-2009 г.) няма да отразява пълното въздействие на икономическата криза и произтичащите от нея мерки за бюджетна дисциплина върху регионите в ЕС; настоява при разпределението на ресурсите да бъдат положени максимални усилия за използване на по-актуални данни за регионалния БВП и за тенденциите в БВП, както и за по-прогресивни механизми за преглед по време на програмния период;

Взаимно допълване, зависимо от институционалния и административен контекст

18. смята за необходимо европейската политика на сближаване, както и националните политики за регионално развитие, да могат да разполагат с подходяща институционална среда, ефективна администрация и ефикасно партньорство между различните равнища на управление, за да бъдат определени последователни и интегрирани стратегии за развитие в средносрочен и дългосрочен план и многогодишни програмни рамки, на които тези стратегии да се основават;

19. смята, че европейската политика на сближаване, в съответствие с всяка национална нормативна уредба и заедно с публичните мерки на различни равнища, може да насърчи държавите-членки да засилят институционалния и административен капацитет, необходим за гарантиране на по-ефикасното и ефективно използване на финансовите ресурси и следователно за оптимизиране на въздействието на инвестициите, насочени към намаляване на неравенствата в растежа;

20. изтъква, че различните системи за прилагане на европейската политика на сближаване и на националните политики за регионално развитие зависят от специфичните характеристики на всяка държава-членка и се определят от институционалния контекст, от разпределянето на правомощията и, по-специално, от степента на децентрализация и прилагане на принципите на многостепенно управление, както и от регионалния и местния опит в областта на териториалното развитие и от стойността и географския обхват на програмите (4);

21. смята за необходимо да има по-силно сътрудничество между заинтересованите различни равнища на управление там, където съществуват различни структури за прилагане на националните и европейските мерки, с цел избягване на неефикасни дублирания. Смята, че оптимална синергия може да се постигне постепенно чрез интегрирано планиране на всички мерки за развитие, извършени на дадена територия, но също така и чрез силно координирано управление. За тази цел смята, че е полезно да се засилят диалогът и произтичащото от него сътрудничество между различните равнища на управление, за да се осигурят по-голяма последователност и взаимно допълване на различните национални и европейски мерки;

Към по-интегрирано териториално развитие

22. смята, че за да се постигне по-значителен ефект по отношение на сближаването и конкурентоспособността на териториите, мерките за намаляване на икономическите, социалните и териториалните неравновесия трябва да се основават на интегрирани действия, по-силно насочени към постигането на резултати и определени при отчитане на териториалното измерение на проблемите;

23. подчертава, че териториалното сближаване – нова политическа цел, заложена в Договора от Лисабон, се превърна в приоритет наред с икономическото и социалното сближаване и по тази причина е необходимо териториалното измерение по-добре да се интегрира във всички политики с ясно териториално въздействие, включително и чрез системни оценки на тяхното отражение върху териториите. За тази цел смята за полезно въвеждането на системи за мониторинг, чрез които да може във всеки момент да се проследи разпределянето на публичните разходи, свързани с целите на сближаването по териториите на ЕС;

24. изтъква, че участието на публичните администрации на всички равнища в процеса на стратегическо планиране и прилагане на мерките за намаляване на неравновесията в икономическото и социалното развитие гарантира изготвянето на мерки, извличащи от териториалния контекст вдъхновението и знанията, необходими за оползотворяване на териториалния потенциал, концентриране на ресурсите и оптимизиране на ефекта от публичните действия;

25. изтъква, че предизвикателства като борбата с изменението на климата, енергийните доставки, глобализацията, отношението между градски и селски райони, демографските промени, миграцията, се отразяват по много различен начин върху териториите и по тази причина се нуждаят от решения, планирани и приложени на регионално и местно равнище в съответствие с принципа на субсидиарност;

26. по тази причина смята, че с оглед на принципа на партньорство успехът на националните и европейските мерки е немислим без участие на местните и регионалните органи, които в съответствие с националното право са компетентни за вземане на решения, както и без способността за мобилизиране на икономическите и социалните партньори за участие както във фазата на планиране, така и във фазите на програмиране и прилагане на мерките;

Подход, засилващ ефикасността на сближаването

27. признава необходимостта от насърчаване на развитието на европейските територии в условията на строго управление на публичните финанси (което налага търсенето на максимална ефикасност и ефективност) и подкрепя предложението на Европейската комисия за по-силна ориентация към постигането на резултати, като могат да се поставят ясни и количествено измерими цели, както и измерими показатели за постигнатите резултати с достатъчна гъвкавост, които да са в съответствие с планираните мерки, за да може също така да се извършва оценка в рамките на програмния период;

28. не се противопоставя на принципа за въвеждане на предварителни условия за използването на структурните фондове, тясно и пряко свързани с повишаването на ефикасността на политиката на Европейския съюз на сближаване и в състояние да се отразят положително на осъществимостта и оперативния капацитет на програмите и на интеграцията на мерките за развитие;

29. все пак подчертава, че горепосочените условия не трябва да бъдат такива, че да забавят лансирането на свързаните със структурните фондове програми, като ограничават силно и резултатите, които се очакват от използването на национални средства, предназначени за допълнителни мерки спрямо европейските;

30. си запазва правото да изрази пълно становище, след като Европейската комисия формулира своето предложение в тази област;

31. не е съгласен, обаче, с предложеното от Европейската комисия по отношение на условията, свързани с Пакта за стабилност и растеж, които биха могли да поставят в неблагоприятно положение регионалните и местните власти, които не са отговорни за неспазването на задължения от страна на държавите-членки (5), и по този начин да блокират или забавят техния процес на развитие и да застрашат вече постигнатите резултати;

32. отбелязва, че различни фактори могат да попречат на оптималното използване на европейските средства в най-благоприятните за растежа области и сектори на действие, водейки до намаляване на потенциалното им въздействие върху дадена територия (6). В този контекст проверката на допълняемостта играе важна роля, за да се гарантира, че тези фондове се използват за ефективно допълване на националните разходни програми, като придава на дейността на Европейския съюз истинска добавена стойност;

33. следователно подчертава възможността за по-ефикасно наблюдаване на допълващата роля на структурните фондове, гарантирайки, че с европейските мерки ще се извършват допълващи и допълнителни действия, които обикновено не са предвидени в националните механизми или са недостатъчни;

34. смята, че ефикасността и ефективността на европейската политика на сближаване зависят и от опростяването на процедурите, с цел възможно най-силно ограничаване на нормативните и административните тежести за бенефициерите. Наистина, по-стройните процедури са важна предпоставка за ефективното използване на средствата. Поради това приканва Европейската комисия да препоръча в тази област държавите-членки съвместно с регионалните и местните власти да разгледат и представят предложения за подобряване на хармонизирането на правилата на ЕС (принципи, срокове и процедури) с националните, като даде приоритет на получените резултати и въздействие, а в същото време избягва създаването на различни условия за използването на ресурсите от страна на различните държавите-членки;

За по-силна интеграция и взаимно допълване на мерките след 2013 г.

35. признава важността на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и приветства посоченото в съобщението на Европейската комисия, озаглавено Приносът на регионалната политика за устойчив растеж в рамките на стратегия „Европа 2020“ (7), съгласно което постигането на поставените в стратегията цели зависи до голяма степен от взетите на регионално и местно равнище решения;

36. смята, че политиката на сближаване може да даде важен принос за стратегията „Европа 2020“, но не трябва да бъде „погълната“ от нея, и подчертава ролята ѝ в подкрепа на хармоничното развитие на Европейския съюз посредством намаляването на икономическите и социалните неравновесия между европейските територии, както се посочва в член 174 от Договора за функционирането на ЕС. Следователно двата процеса на прилагане и в бъдеще би трябвало да останат независими, като всеки от тях отговаря на специфични цели, които не се припокриват напълно, въпреки че си взаимодействат в рамка на интеграция и взаимно допълване;

37. подкрепя предложението, съдържащо се в Петия доклад за икономическото, социалното и териториалното сближаване, за изготвяне на Обща стратегическа рамка, в която да бъдат включени фондовете със структурна насоченост и другите европейски фондове за териториално развитие, а именно Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейският социален фонд (ЕСФ), Кохезионният фонд, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейският фонд за рибарство (ЕФР), въпреки че всеки от тях има собствени средства и собствени специфични правила. Смята за положително, че европейските фондове, подпомагащи структурните политики, са интегрирани в една и съща стратегическа рамка на развитие, което би дало възможност за по-добра координация;

38. смята за необходимо в контекста на текущия дебат относно бъдещите регламенти за структурните фондове, базирайки се на Общата стратегическа рамка, договорите за партньорство в областта на развитието и инвестициите да могат да се превърнат в инструмент, който да направи наистина взаимно допълващи се националните мерки и мерките на ЕС, които имат еднакви цели за намаляване на икономическите, социалните и териториалните неравновесия, като определят приоритетите при инвестиране, разпределянето на националните и европейските средства, съгласуваните условия и желаните цели;

39. все пак припомня необходимостта, в съответствие с принципите на многостепенното управление, при изготвянето и развиването на тези договори да вземат пълноценно участие регионалните и местните власти, т.е. институциите, които отговарят за прилагането и управлението на мерките на дадена територия, а не само държавите-членки и Европейската комисия, за да се координират по-ефикасно и да се синхронизират различните политически програми и да се укрепи стратегическото, а не само оперативното управление;

40. смята, че договорите за партньорство в областта на развитието и инвестициите, изготвени в зависимост от конкретната ситуация в съответните държавите-членки, могат по подходящ начин да бъдат израз на териториалните пактове, които Комитетът на регионите популяризира във връзка с националните програми за реформа;

41. заявява, че, координирани по този начин, националните политики за регионално развитие и европейската политика на сближаване биха отразявали по конкретен начин принципа на съсредоточаване на действията, постигайки максимална синергия между различните инструменти, действащи в една и съща територия, и отчитайки съществуващите взаимозависимости. По този начин би могла да се гарантира по-добра координация не само на приложните полета на ЕФРР, ЕСФ, Кохезионния фонд, ЕЗФРСР и ЕФР, но и на националните мерки, имащи същите цели за развитие;

42. освен това счита, че е от стратегическа важност националните политики за регионално развитие и европейската политика на сближаване да не се разглеждат отделно от секторните политики, като смята, че е абсолютно необходимо да се постигне по-силна съгласуваност, последователност и синергия между мерките. В много сектори се забелязва тенденция публичните политики да дават взаимосвързано отражение и същите могат да окажат по-силно цялостно въздействие, ако се приложат в добра координация (8);

43. заявява, че по този начин биха се създали благоприятни условия за конкретно хармонизиране на програмите и поставените цели, съсредоточавайки се върху функциониращите политически инструменти и съществуващите финансови ресурси за постигането на тези цели, като се определят приоритети за областите на подкрепа, за инвестициите и за наличието на средства от ЕС – приоритети, дефинирани въз основа на анализ на средствата, с които разполагат отделните региони. Подобен подход би позволил оптималното използване на потенциала на всяка територия и на познаването на собствените ѝ приоритети.

Брюксел, 11 октомври 2011 г. Председател на Комитета на регионите Mercedes BRESSO

(1) COM(2011) 500 окончателен. „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Бюджет за стратегията „Европа 2020“.

(2) Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет, Комитета на регионите и Европейската инвестиционна банка: Заключения от петия доклад за икономическото, социалното и териториалното сближаване: бъдещето на политиката на сближаване – СОМ (2010) 642 окончателен.

(3) Заключения от семинара на тема „Нови показатели – измерване на напредъка в политиката на сближаване“, организиран от регион Умбрия и Комисията по политика на териториално сближаване (COTER) на Комитета на регионите на 29 април 2011 г. в Перуджа (Италия).

(4) Проучване относно „Managing Structural Funds – Institutionalising Good practice“ (Управление на структурните фондове – институционализиране на добрите практики), извършено от Rona Michie и John Bachtler, European Policies Research Centre, University of Strathclyde, 1996 г.

(5) Вж. становище на КР относно „Пети доклад за сближаването“ – CdR 369/2010 fin (докладчик: г-н Michel Delebarre, Франция/ПЕС).

(6) Проучване, извършено през 2009 г. от Chiara Del Bo, Massimo Florio, Emanuela Sirtori и Silvia Vignetti – „Additionality and regional development: are EU structural funds complements or substitutes of National public finance?“ (Допълняемост и регионално развитие: структурните фондове на ЕС допълват или заместват националното публично финансиране?), CISL – Център за индустриални проучвания, по искане на Генерална дирекция „Регионална политика“ на Европейската комисия.

(7) Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: Приносът на регионалната политика за устойчив растеж в рамките на стратегия „Европа 2020“ – COM(2011) 17 окончателен.

(8) Проучване, извършено от Laura Polverari и Rona Michie „Complementarity or conflict? The (in)coherence of Cohesion Policy“ (Взаимно допълване или конфликт? (Не)последователност на политиката на сближаване), European Policies Research Centre, University of Strathclyde, 2011 г.