BG Официален вестник на Европейския съюз C 44/68

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за създаване на рамка за възстановяване и оздравяване на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на директиви 77/91/ЕИО и 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО и 2011/35/ЕС и на Регламент (ЕС) № 1093/2010“

COM(2012) 280 final — 2012/0150 (COD)

2013/C 44/12

Докладчик: г-жа РУСЕНОВА

На 5 юли 2012 г. Европейският парламент и на 10 юли 2012 г. Съветът решиха, в съответствие с член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултират с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за създаване на рамка за възстановяване и оздравяване на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на директиви 77/91/ЕИО и 82/891/ЕО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО и 2011/35/ЕО и на Регламент (ЕС) № 1093/2010“

COM(2012) 280 final — 2012/0150 (COD).

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 21 ноември 2012 г.

На 485-ата си пленарна сесия, проведена на 12 и 13 декември 2012 г. (заседание от 12 декември 2012 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 153 гласа „за“, 1 гласа „против“ и 3 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1 ЕИСК приветства законодателното предложение за рамка за превантивно справяне с банкови кризи, запазване на финансовата стабилност и намаляване на тежестта върху публичните финанси чрез въвеждане на нови инструменти за превенция, ранна намеса и оздравяване. Осигуряването на ефективното оздравяване на изпаднали в неплатежоспособност финансови институции в ЕС е съществен елемент от завършването на вътрешния пазар. ЕИСК подкрепя въвеждането на предложените инструменти, но би приветствал внасянето на допълнителна яснота по отношение на онези от тях, които са нови и не са били изпитани по време на системни кризи. ЕИСК изразява надежда, че съдържанието на тази директива ще бъде съгласувано със законодателството относно банковия съюз.

1.2 ЕИСК приема предложението оздравителните планове да се изготвят и актуализират от оздравителните органи (ОО) при консултации с компетентните органи. Комитетът изразява убеждението, че изготвянето и актуализирането на индивидуални и групови оздравителни планове би могло да бъде подобрено, ако банките също участват в процеса. Професионалното мнение на други заинтересовани страни, като например организации на потребители, представители на профсъюзи и др., които биха могли да бъдат засегнати от оздравителните планове, също следва да се търси във връзка със съответните въпроси, когато това е целесъобразно.

1.2.1 Централните банки, в това число ЕЦБ, се намират в най-добра позиция да правят оценки по въпроси от обществен интерес и ЕИСК препоръчва те да бъдат включени в оценката на плановете за възстановяване и оздравителните планове, като същевременно се зачита напълно тяхната независимост.

1.3 Изискванията за поверителност по отношение на кредитните институции и плановете за тяхното възстановяване и оздравяване следва да бъдат засилени. Специални разпоредби в директивата следва да гарантират, че всички органи, институции и заинтересовани страни, участващи в изготвянето, актуализирането и оценката на плановете за възстановяване и оздравителните планове на банките, зачитат стриктно поверителността на съответната информация.

1.4 ЕИСК приветства предложените разпоредби, с които се позволява въвеждането на хармонизирани правила и условия за осигуряване на вътрешногрупова финансова подкрепа, и същевременно отбелязва, че защитата на интересите и правата на приобретателя и прехвърлителя следва да бъде добре балансирана в случай че между тях възникне несъгласие във връзка с подкрепата. ЕИСК подкрепя напълно разпоредбите на член 19, параграф 1, и предлага изискването в член 19, параграф 1, буква е) да бъде разширено така, че да включва също евентуални по-строги изисквания по отношение на собствения капитал и ликвидността, наложени от регулаторните органи в страната на институцията, прехвърляща средствата.

1.5 Ключовите предпоставки за назначаване на извънреден управител (ИУ) са въпрос, по който право на преценка имат компетентните органи. ЕИСК разбира необходимостта от определена свобода на преценка на компетентните органи, но предвид значителната роля и правомощия, които се предоставят на ИУ, Комитетът би насърчил по-голяма сигурност за институциите чрез въвеждане на изрични и по-ясно определени правила и условия за задействане на мярката.

1.6 Назначаването на ИУ е мярка за ранна интервенция с висока степен на намеса, която следва да се прилага, след като са били използвани мерките с по-малка степен на намеса. При все това може да възникне ситуация, в която финансовата позиция на институцията се влошава значително в твърде кратък период и е необходимо да бъде назначен извънреден управител, без да се чака прилагането на мерките за ранна интервенция с по-ниска степен на намеса, предложени в член 23, параграф 1. При такива обстоятелства следва да бъде възможно да се назначи ИУ, без да е налице едно от условията за задействане, описано в член 24 (т.е., „…други мерки съгласно член 23 не са достатъчни за подобряване на положението…“).

1.7 Правомощията и отговорностите на ОО се нуждаят от допълнително разграничаване и изясняване. Докато компетентните и надзорните органи отговарят за ранната намеса, ОО отговарят за избора и прилагането на оздравителни инструменти. В някои случаи, обаче, определени отговорности се изпълняват както от надзорните органи, така и от ОО. В зависимост от избора на държавите членки, надзорните органи могат да изпълняват задълженията на ОО, но двете функции следва да бъдат разделени, за да се сведе до минимум рискът от въздържане от действия. ЕИСК би насърчил едно ясно разграничение между задачите на надзорните органи и тези на ОО, както и между момента на тяхната намеса.

1.8 В директивата се предлага ръководството на институцията да уведоми компетентния орган, ако смята, че институцията е в несъстоятелност или е вероятно да изпадне в несъстоятелност. ЕИСК счита, че ако инициативата бъде оставена единствено на преценката на ръководството на банката, решението на ОО би могло да дойде твърде късно. Директивата не трябва да оставя съмнение, че надзорните органи имат правото и възможността да информират ОО без да чакат уведомяване от ръководството на банката, когато преценят, че предпоставките за задействане на оздравяване са налице, но уведомяването е забавено. В директивата би трябвало да се изисква държавите членки да предвидят тежки наказания за ръководители на банки, които нарушават правилата на професионалната практика.

1.9 Широките правомощия, които се предоставят на ОО, съчетани с ограничаване на правото на съдебна защита на трети страни, будят тревога по отношение на правната стабилност на предложената рамка. В много държави членки, особено в тези с англосаксонска правна система, съдилищата най-вероятно ще защитят правата си да разглеждат искове за съдебно разглеждане на решения, взети от административни органи, когато лице или група лица могат да докажат, че са претърпели вреди вследствие на това решение. В случай че някой реши, че действията на ОО или на административните органи представляват груба професионална небрежност, съдиите се ползват от имунитет само за решения, взети в съдебната зала, но никакъв закон или регламент не може да разшири действието на тази привилегия върху административен орган като ОО, който в такъв случай би могъл да бъде подведен под съдебна отговорност за нанесени вреди.

1.10 Инструментът за рекапитализация чрез вътрешни източници се нуждае от допълнително разясняване и уточняване. За да се сведе до минимум несигурността сред инвеститорите, е необходимо да бъдат въведени ясни правила по отношение на допустимите задължения и на праговете за задействане на рекапитализация чрез вътрешни източници.

1.11 ЕИСК приветства въвеждането на хармонизирани правила за финансиране, основаващи се на предварителни вноски във фондове за гарантиране на влоговете (ФГВ) и оздравителни фондове (ОФ). Критериите за вноските в оздравителните фондове изглеждат правилни и реалистични по отношение на настоящата ситуация; въпреки това, както видяхме през последните години, икономическите и финансовите условия могат да се променят неочаквано. ЕИСК предлага да бъде въведено правило за периодично преразглеждане на критериите за предварителните вноски.

1.12 Въпреки че приема потенциалните ползи от евентуална синергия при една единствена институция за ФГВ и ОФ, Комитетът приветства също така подхода на Комисията, който дава възможност на всяка държава членка да реши дали да има една или две финансиращи институции (фондове). И в двата случая с директивата следва да се въведат реалистични разпоредби, които да гарантират, че ФГВ може да изпълнява основната си функция – да защитава дребните вложители във всеки един момент, като се отчитат разпоредбите, които ще бъдат установени с банковия съюз.

1.13 ЕИСК приветства въвеждането на ефективно оздравяване на изпаднали в неплатежоспособност финансови институции в ЕС като жизненоважен елемент от завършването на вътрешния пазар. Една европейска система от структури за финансиране би гарантирала, че всички институции са обект на еднакво ефективни правила във връзка с финансирането на оздравяването, като едновременно с това би допринесла за стабилността на единния пазар и би осигурила равни условия на конкуренция. Комитетът би приветствал въвеждането във възможно най-кратък срок на реалистична пътна карта за създаване на бъдещата система от структури за финансиране.

1.14 ЕИСК изразява надежда, че с директивата се цели постигане на по-голяма интеграция и сближаване на законодателството, като се започне с държавите от еврозоната.

2. Въведение

2.1 Комисията предлага директива (1) за създаване на ефективна политическа рамка за методично управление на банкови фалити и за избягване на заразяването на други институции, чрез предоставяне на съответните органи на общи и ефективни инструменти и правомощия за превантивно справяне с банкови кризи, при запазване на финансовата стабилност и свеждане до минимум на загубите на данъкоплатците. В настоящото предложение допълнително се конкретизират възгледите на Комисията относно рамката за управление на кризи във финансовия сектор, изразени в едно от предишните ѝ съобщения (2). Новата законодателна рамка е разработена като алтернатива на съществуващите национални производства по несъстоятелност, и особено на процедурите за спасяване с публични средства, и съответства на ключовите характеристики на ефективните режими за оздравяване на финансови институции, разработени от Съвета по финансова стабилност (СФС) (3) и на принципите, приети на срещите на Г-20.

2.2 Спасяването с публични средства води до огромна тежест за публичните финанси, причинява нарушаване на конкуренцията, повишава моралния риск и понастоящем се счита за незадоволителен вариант в случай на прекратяване на дейността на банка, заплашващо да причини зараза. Очаква се предложената рамка: — да намали разходите за данъкоплатците от спасяването на банки с публични средства; — да предостави на публичните власти необходимите правомощия за предприемане на превантивни действия, ранна намеса и оздравяване на банки в криза; — да въведе оздравителни инструменти, включително инструмента за рекапитализация чрез вътрешни източници, който ще даде на ОО правото да обезценяват вземанията на необезпечените кредитори към институцията в несъстоятелност и да преобразуват в собствен капитал дълговите искове.

2.3 На 12 септември 2012 г. Комисията предложи да бъде създаден единен надзорен механизъм (ЕНМ) за банките в еврозоната. Крайната отговорност за специфичните задачи по надзора във връзка с финансовата стабилност на всички банки от еврозоната ще бъде възложена на Европейската централна банка (ЕЦБ). Националните надзорни органи ще продължат да играят важна роля в ежедневния надзор и в подготовката и изпълнението на решенията на ЕЦБ. ЕЦБ ще може да прилага мерки за ранна намеса в случай на нарушаване или на риск от нарушаване на изискванията за регулаторен капитал от дадена банка. След постигането на съгласие относно съществуващите схеми за гарантиране на депозити (СГД) и предложението за директива относно възстановяването и оздравяването на кредитни институции, Комисията предвижда да бъде изготвено предложение за единен оздравителен механизъм, който ще отговаря за координацията на прилагането на оздравителни инструменти в банки от банковия съюз (БС).

3. Общи бележки

3.1 Събитията от последните няколко години показаха, че при банкови кризи следва да се действа превантивно, за да се предотвратят във възможно най-голяма степен банкови фалити; тъжната поука от първата криза от 2007 г. е, че един голям отделен фалит почти винаги води до системна криза с познатите ни социални и икономически последствия. Тогава отклоненията от установените и общоприети принципи на законите за несъстоятелността се мотивират с обществения интерес.

3.2 Понастоящем липсват хармонизирани процедури за оздравяване на кредитни институции на равнище ЕС и ЕИСК приветства законодателното предложение за рамка за превантивно справяне с банкови кризи, запазване на финансовата стабилност и намаляване на тежестта върху публичните финанси чрез въвеждане на нови инструменти и процедури. Комитетът е наясно, че тези нови инструменти за превенция, ранна намеса и оздравяване сами по себе си едва ли биха могли да бъдат решение за системни кризи, но ако бъдат прилагани адекватно и последователно, биха могли да допринесат за предотвратяване на възникването им. Въпреки че подкрепя въвеждането на инструменти за възстановяване и оздравяване, ЕИСК предупреждава, че някои от тях (рекапитализацията чрез вътрешни източници) не са били изпитани по време на системни кризи и липсва достатъчно опит в тяхното прилагане, което означава, че към тях следва да се подхожда с особено внимание.

3.3 ЕИСК приветства опита за създаване на рамка за методично управление на банкови фалити и приема, че „поради системния риск и важните икономически функции, изпълнявани от институциите, обичайното производство по несъстоятелност може не винаги да е подходящата форма за решаване на проблемите“ (4). Комитетът признава също така, че когато общественият интерес изисква методично оздравяване на проблемна банка, управлението му следва да се повери на специализиран оздравителен орган (ОО), който не е част от съдебната система. На практика ОО е административен орган, на който са предоставени правомощия, които по традиция са част от неоспоримите правомощия на съдебните органи, в резултат на което прехвърлянето на правомощията означава изменение на някои правни разпоредби. Това прехвърляне на правомощия може да доведе до някои последствия: — правомощията на ОО, под формата на рамково законодателство, следва да бъдат определени в рамките на Европейския съюз; — правомощията на ОО следва да бъдат определени от националните парламенти въз основа на разпоредбите на ЕС, като същевременно бъде разрешено и регулирано прехвърлянето на прерогативи от съдебната власт към банковите органи; — правата на трети страни се определят от законите за несъстоятелността, които следва да бъдат изменени така, че да включват специален режим за банките, или националните парламенти да приемат отделно законодателство; — във всеки случай Комисията признава, че евентуално изменение на законите следва да съответства на Хартата на основните права и по-специално на правото на собственост, на правото на ефективни правни средства за защита и на правото на справедлив съдебен процес.

3.4 ЕИСК приема заключенията на Комисията, че разходите за въвеждане на рамката са свързани с евентуално нарастване на разходите за финансиране на институциите поради отпадането на присъщата на държавната подкрепа сигурност, и на разходите за оздравителните фондове. Комитетът споделя загрижеността на Комисията, че тези увеличени разходи биха могли да бъдат прехвърлени на клиентите или акционерите чрез намаляване на лихвите по влоговете, повишаване на лихвите по заемите (5) и банковите такси или намаляване на възвръщаемостта на собствения капитал. В извършената от Комисията оценка на въздействието се посочва, че въпреки че ще се наложи банките да поемат „определено“ увеличение на оперативните разходи, общите разходи за операции и за изготвяне на планове за възстановяване и оздравителни планове ще бъдат „нищожни“ или „незначителни“ (6).

3.5 Тревогите на банките, че разходите далеч няма да бъдат нищожни, бяха поставени под съмнение както от Комисията, така и от социалните партньори. Комитетът споделя мненията на Комисията относно потенциалните ползи от рамката в дългосрочен план. Краткосрочното до средносрочно въздействие на разходите върху всички заинтересовани страни следва да бъде внимателно оценено и разгледано от всяка държава членка при изготвянето на нейните национални правила, които следва да отчитат специфичните нужди и условия в тази държава членка.

3.6 ЕИСК приветства предложението на Комисията за създаване на БС с ЕНМ и счита, че настоящата рамка за възстановяване и оздравяване следва да бъде изменена в съответствие с действието на този нов механизъм. Същевременно Комитетът е наясно, че едно съчетание от европейски надзор и местно оздравяване едва ли би могло да действа успешно, особено в случай на фалити на институции със системно значение, действащи в няколко държави членки. В идеалния случай европейските правомощия в областта на регулирането и надзора на банките следва да бъдат допълнени от европейски правомощия в областта на оздравяването и гарантирането на влоговете (7). Комисията предвижда да предложи единен оздравителен механизъм (8), но понастоящем е трудно да се прецени кога би могло да се случи това.

4. Специфични бележки

4.1 Планове за възстановяване и оздравителни планове

4.1.1 Специално внимание следва да се отдели на необходимостта от човешки ресурси. Изготвянето на планове за възстановяване и оздравителни планове е твърде специализирана дейност и сред персонала на банките или публичните органи не могат лесно да се намерят експерти, притежаващи необходимия технически и практически опит. Основният проблем за надзорните и оздравителните органи ще се състои в набирането на достатъчно човешки ресурси, притежаващи специализирани и силно развити умения на високо професионално равнище. Този проблем не може да се избегне, тъй като надеждността на плановете и доверието във всяка подходяща намеса зависят от високото професионално качество на цялата структура.

4.1.2 ЕИСК приема предложението ОО, при консултации с компетентните органи, да изготвят и актуализират оздравителните планове поне веднъж годишно. Необходимо е в тях да се определят варианти за прилагане на оздравителните инструменти. Комитетът изразява убеждението, че изготвянето и актуализирането на индивидуални и групови оздравителни планове би могло да бъде подобрено, ако банките също участват в процеса, както се предлага в съобщение (2010) 579 final (9) на Комисията и в документа за оценка на въздействието, съпътстващ предложението за директива (10), но без това да се посочва изрично в директивата. По съответните въпроси следва да се търси и професионалното мнение на други заинтересовани страни, като например организации на потребители, представители на профсъюзи и др., които биха могли да бъдат засегнати от оздравителните планове, когато това е целесъобразно.

4.1.3 Участието на надзорните и оздравителните органи заедно с кредитните институции би било недостатъчно при необходимост от оценка на плановете в контекста на обществения интерес. Централните банки се намират в най-добра позиция да правят такива оценки. Оценките дали индивидуалните планове за възстановяване и оздравителни планове на няколко институции биха могли да бъдат осъществени едновременно в системни ситуации, както и степента, в която индивидуалните решения биха се отразили на финансовата система като цяло в национален или трансграничен контекст, изискват макропруденциален подход. Предвид техния експертен практически опит, централните банки се намират в най-добра позиция да прилагат този подход и ЕИСК препоръчва да им бъде позволено да участват в оценката на плановете за възстановяване и оздравителните планове в контекста на обществения интерес, като същевременно се зачита напълно тяхната независимост. Може би в бъдеще ЕЦБ, както в качеството ѝ на централна банка, така и на единен надзорен орган, следва също да извършва подобни оценки на плановете на банките.

4.1.4 Изискванията за поверителност по отношение на кредитните институции и тяхното възстановяване и оздравяване следва да бъдат засилени. Специални разпоредби в директивата следва да гарантират, че всички органи, институции и заинтересовани страни, участващи в изготвянето, актуализирането и оценката на плановете за възстановяване и оздравителните планове на банките, зачитат стриктно поверителността на съответната информация.

4.2 Вътрешногрупова финансова подкрепа

4.2.1 ЕИСК приветства предложените разпоредби, с които се позволява въвеждането на хармонизирани правила и условия за осигуряване на вътрешногрупова финансова подкрепа, но същевременно отбелязва, че защитата на интересите и правата на приобретателя и прехвърлителя следва да бъде добре балансирана, в случай че между тях възникне несъгласие във връзка с подкрепата. ЕИСК подкрепя напълно разпоредбите на член 19, параграф 1, и отбелязва, че изискването в член 19, параграф 1, буква е) следва да бъде разширено така, че да включва също евентуални по-строги изисквания по отношение на собствения капитал и ликвидността, наложени от регулаторните органи в страната на институцията, прехвърляща средствата.

4.3 Извънредно управление

4.3.1 Ключовите предпоставки за назначаване на ИУ, посочени в член 24, параграф 1, са въпрос, по който право на преценка имат компетентните органи (11). Комитетът признава необходимостта от „меки“ условия за задействане и по-голяма гъвкавост, които биха предоставили определена свобода на преценка на компетентните органи, но предвид значителната роля и правомощия, които се предоставят на ИУ, бихме насърчили по-голяма сигурност за институциите чрез въвеждане на изрични и по-ясно определени правила и условия за задействане на мярката. Опитът показва, че признаците за ранно предупреждение често имат качествен характер, чието възприемане зависи не от компютърни модели и коефициенти, а от опита и уменията на надзорните органи или от ефикасното разузнаване. В такива случаи, при липса на ясно определени правила, които да ги освобождават от отговорност за преценките им, надзорниците биха могли да се поколебаят да поемат инициативата, като по този начин изгубят ценна възможност за ранна и навременна намеса. Ясно определените правила и условия за задействане са жизненоважни и защото в случай на действително или предполагаемо лошо управление трети страни могат да заведат дела не само срещу ИУ за лична отговорност, но и срещу надзорните органи за лоша преценка при решението за задействане на процедура за ранна намеса или при избора на лицето, назначено за ИУ.

4.3.2 С директивата се въвежда определена последователност на прилагането на различните мерки за ранна намеса. Назначаването на ИУ е мярка за ранна интервенция с висока степен на намеса, която следва да се прилага, след като са били използвани мерките с по-малка степен на намеса. При все това може да възникне ситуация, в която финансовата позиция на институцията се влошава значително в твърде кратък период и е необходимо да бъде назначен извънреден управител, без да се чака прилагането на мерките за ранна интервенция с по-ниска степен на намеса, предложени в член 23, параграф 1. В такива случаи следва да бъде възможно да се назначи ИУ дори ако не е налице едно от условията за задействане, описано в член 24 (т.е., другите мерки съгласно член 23 не са достатъчни за подобряване на положението).

4.3.3 Комитетът би насърчил Комисията да разгледа вариант, при който назначаването на ИУ би могло да доведе до масово изтегляне на вложения от банката, и да предложи подходящи мерки за предотвратяването му. В някои случаи и ситуации назначаването на ИУ би могло да бъде сигнал за пазара, че банката е изправена пред сериозни финансови трудности и би могло да доведе до масово изтегляне на влоговете в нея. Ситуацията би могла да бъде още по-сериозна в случай на едновременно назначаване на няколко ИУ в няколко банки на национално или трансгранично равнище, а секторът е обект на отлив на средства и криза на доверието. Комитетът изразява убеждението, че в директивата следва да бъдат заложени определени разпоредби, които да предотвратят подобно развитие на етапа на ранната намеса. Бъдещият единен надзорен орган би следвало да бъде в силна позиция и подходящо осигурен да се справя своевременно и ефективно с подобни ситуации.

4.4 Оздравяване

4.4.1 Правомощията и отговорностите на ОО се нуждаят от допълнително изясняване. Докато компетентните и надзорните органи отговарят за ранната намеса, ОО отговарят за избора и прилагането на оздравителни инструменти. В някои случаи, обаче, определени отговорности се изпълняват както от надзорните органи, така и от ОО. Така например, в член 27, параграф 1, буква а) се посочва, че „компетентният орган или оздравителният орган определя, че институцията е в несъстоятелност или е вероятно да изпадне в несъстоятелност“. В зависимост от избора на държавите членки, надзорните органи могат да изпълняват задълженията на ОО, но двете функции следва да бъдат разделени, за да се сведе до минимум рискът от въздържане от действия (12). Комитетът би насърчил едно ясно разграничение между задачите и задълженията на надзорните органи и тези на ОО, както и между момента на тяхната намеса. Комитетът счита, че процедурите за оценка и нотифициране във връзка с условията за оздравяване следва да се основават на ясно разграничаване на отговорностите на различните участващи органи и следва да бъдат опростени, за да се ускорят вземането на решение за оздравяване и неговото изпълнение.

4.4.2 Изискването ръководството на институцията да уведоми компетентния орган, ако смята, че институцията е в несъстоятелност или е вероятно да изпадне в несъстоятелност би било напълно целесъобразно, ако не съществуваше съмнение относно момента на уведомяването на компетентния орган от ръководството на институцията. Опитът от миналото показва, че уведомяването би могло да бъде забавено по различни причини, една от които е съмнението, че може да е налице неспазване на капиталовите изисквания. ЕИСК изразява убеждението, че ако инициативата бъде оставена единствено на преценката на ръководството на банката, решението на ОО би могло да дойде твърде късно. Член 74 не трябва да оставя съмнение, че надзорните органи имат правото и възможността да информират ОО, без да чакат уведомяване от ръководството на банката, когато преценят, че предпоставките за задействане на оздравяване са налице, но уведомяването е забавено. В член 101, параграф 1, буква г) и параграф 2 следва да се поиска държавите членки да предвидят тежки наказания за ръководители на банки, които нарушават правилата, залегнали в член 74, параграф 1, а не в член 73, параграф 1, както е посочено в директивата.

4.4.3 В член 27, параграф 1, буква в) се разглеждат ситуации, в които „оздравителното действие е в обществен интерес“. Оценката на обществения интерес е област, в която централните банки са в най-добра позиция да предоставят мнение поради теоретичния и практическия им опит в оценяването на финансовата стабилност, непрекъснатото предоставяне на основни услуги, защитата на публичните средства и защитата на вложителите. Правилно е те да бъдат включени сред органите, които трябва да преценят дали условията за задействане на оздравяване са изпълнени, но това следва да бъде разрешено на по-ранен етап, особено когато се правят оценки на няколко институции в национален или в трансграничен контекст. Може би в бъдещия банков съюз ЕЦБ, в тясно сътрудничество с Европейския съвет по системен риск, ще бъде в по-добра позиция и по-добре осигурена да извършва подобни оценки в контекста на обществения интерес, както в качеството ѝ на централна банка, така и на единен надзорен орган. Възможното създаване на единен оздравителен механизъм би било особено полезно в това отношение.

4.4.4 Общественият интерес към фалита на определена банка обуславя различно разпределение на загубите в сравнение с обичайното за режимите на несъстоятелност; затова в предложението се създава специфичен ред на задълженията, при който на първо място се поставят акционерите, последвани от необезпечените кредитори по ред, установен в член 43. ЕИСК не възразява срещу предложения ред на задълженията, но би желал да насочи вниманието към факта, че от техническа и правна гледна точка „кредиторите“ са също и вложители/клиенти. С изключение на определението за „засегнат кредитор“, в член 2 не се предоставят определения за „кредитори“ и „вложители“ и за различните видове такива. ЕИСК би приветствал осигуряването на прецизни определения на тези термини, особено като се има предвид, че понастоящем редът на вложителите-кредитори не е хармонизиран в държавите членки.

4.4.5 Депозитите на правителствата се третират по различни начини в различните държави членки. В зависимост от това дали са част от обезпечените депозити, до определена сума, и от това дали са секюритизирани, те могат да принадлежат към задълженията, допустими за рекапитализация чрез вътрешни източници, или да бъдат изключени от тях. В допълнение, депозитите на правителствата, които спадат към допустимите задължения и могат да бъдат обект на рекапитализация чрез вътрешни източници, на практика са пари на данъкоплатците. Може ли обаче операция по рекапитализация чрез вътрешни източници, в която се използват публични средства, да бъде наистина определена като рекапитализация чрез вътрешни средства?

4.4.6 С предложението на ОО се предоставят широки правомощия за установяване на реда на задълженията, подлежащи на рекапитализация чрез вътрешни източници. ОО има право дори да обезценява задължения към търговски кредитори, ако бъде счетено, че не са „важни за ежедневната работа“ (член 38, параграф 2, буква д), подточка ii), което означава например, че вземането на доставчик на кетъринг или хотелиерски услуги може да бъде обезценено, ако ОО реши, че подобни услуги не са „важни“. Равнопоставеното третиране на кредиторите е основата на всички производства по несъстоятелност и трябва да се спазва и в този случай.

4.4.7 ЕИСК разбира необходимостта да се гарантира, че институциите разполагат с достатъчна сума от допустими задължения в балансите си, които могат да бъдат предмет на рекапитализация чрез вътрешни източници. Емитирането на дългови инструменти, подлежащи на рекапитализация чрез вътрешни източници, може да се окаже проблематично, тъй като границата между подчинен дълг и необезпечен първостепенен дълг ще се размие. На по-слабо развитите пазари това може да се окаже по-проблематично, скъпо или дори невъзможно по време на кризи, особено системни. Комитетът препоръчва предложението за хармонизирано прилагане на минимално изискване за допустими задължения на равнище ЕС, коетo ще бъде гарантирано чрез делегирани актове на Комисията, да бъде внимателно обмислено и уточнено, като се отчете степента на развитие на местния финансов пазар във всяка държава членка.

4.4.8 Инструментът за рекапитализация чрез вътрешни източници се нуждае от допълнително разясняване и уточняване. За да се сведе до минимум несигурността сред инвеститорите, е необходимо да бъдат въведени ясни правила по отношение на допустимите задължения и на праговете за задействане на рекапитализация чрез вътрешни източници.

4.5 Правни въпроси: права на трети страни

4.5.1 Правата на трети страни изглежда се разглеждат като второстепенни спрямо правата, признати в законите за несъстоятелността в повечето държави членки. Общественият интерес се поставя над защитата на частните права, а разпределянето на загубите следва различна логика. В член 78 се създава възможност за оспорване на решението на ОО в съда, но тя се ограничава до законността на решението за оздравяване, начина, по който е било изпълнено решението и адекватността на отсъденото обезщетение. Изпълнението на решенията на ОО не може да бъде спряно и не подлежи на автоматично преустановяване. Дори в случай на отмяна на решение на ОО правата на трети страни се ограничават до обезщетение за претърпяната загуба (член 78, параграф 2, буква г).

4.5.2 В извънредни случаи, като заплаха от фалит на банка, обичайните производства по несъстоятелност определено не са подходящи; въпреки това обаче, широките правомощия, които се предоставят на ОО, съчетани с ограничаване на правото на съдебна защита на трети страни, будят тревога по отношение на правната стабилност на предложената рамка. В много държави членки, особено в тези с англосаксонска правна система, съдилищата най-вероятно ще защитят правата си да разглеждат искове за съдебно разглеждане на решения, взети от административни органи, когато лице или група лица могат да докажат, че са претърпели вреди вследствие на това решение.

4.5.3 Изразената в предходния параграф тревога се поставя под съмнение в различни кръгове, въз основа както на правни, така и на социални мотиви, поради което ЕИСК оставя нейната оценка на законодателните органи. Комитетът обаче насочва вниманието към един доста важен аспект: в случай че някой реши, че действията на ОО или на административните органи представляват груба професионална небрежност, съдиите се ползват от имунитет само за решения, взети в съдебната зала, но никакъв закон или регламент не може да разшири действието на тази привилегия върху административен орган като ОО, който в такъв случай би могъл да бъде подведен под съдебна отговорност за нанесени вреди. В такъв случай евентуално изплатените обезщетения ще бъдат публични средства.

4.6 Финансиране на оздравяването

4.6.1 Комисията вече разгледа финансирането на оздравяването в две съобщения – относно „Фондове за преобразуване на проблемни банки“ и относно „Рамка на ЕС за управление на кризи във финансовия сектор“ (13). В настоящото предложение за директива допълнително се конкретизират предложенията, изразени по-рано в двете съобщения. ЕИСК вече изрази мнението си по тези съобщения в две свои становища (14). И в двата случая Комитетът изрази подкрепата си за предложението на Комисията да се въведе хармонизирана рамка от национални ОФ с предварително финансиране и препоръча мрежата да бъде разработена внимателно, като се вземат предвид специфичните условия във всяка държава членка.

4.6.2 В директивата се предлага разходите за оздравяване, които не се покриват от акционерите и кредиторите, да бъдат покрити чрез допълнително финансиране от банковия сектор; при необходимост може да се поиска помощ от ФГВ. ЕИСК приветства въвеждането на хармонизирани правила въз основа на предварителни вноски за ФГВ и ОФ. Критериите за предварителните вноски в оздравителните фондове изглеждат подходящи и реалистични по отношение на настоящата ситуация; въпреки това, както видяхме през последните години, икономическите и финансовите условия могат да се променят неочаквано. Като се има предвид, че на един ОФ ще му бъдат необходими десет години, за да осигури пълно покритие на разходите, ЕИСК предлага да се въведе правило за евентуално периодично преразглеждане на критериите за предварителните вноски.

4.6.3 ЕИСК разбира необходимостта от солидарност и приема предложението за вземане на заем на средства между оздравителните фондове (член 97) и взаимно използване на националните оздравителни фондове при оздравяване на група (член 98). Въпреки това прилагането на предложеното взаимно използване на националните оздравителни фондове, преди те да са достигнали целевия си капацитет и определено равнище на хармонизация, би било проблематично. Повечето държави членки приемат, че техните ФГВ и ОФ следва да се основават на предварително финансиране, но последващото финансиране все още се предпочита от някои от тях. Изискванията на член 97, параграф 2 и член 98 ще се окажат проблематични за страни, в които централните банки нямат право да отпускат заеми в съответствие с членове 96 и 98. Комитетът би насърчил Комисията да въведе конкретни стъпки и препоръки за преодоляване на предизвикателствата и ускоряване на процеса на хармонизация.

4.6.4 Въпреки че приема потенциалните ползи от евентуална синергия при една единствена институция за ФГВ и ОФ, за някои държави членки подобна структура изглежда проблематична в настоящия момент, когато голям брой ФГВ не разполагат с достатъчно финансиране. Комитетът приветства подхода на Комисията, който дава възможност на всяка държава членка да реши дали да има една или две финансиращи институции (фондове). Същевременно ЕИСК препоръчва с директивата да се въведат разпоредби, които да гарантират, че всеки ФГВ може да изпълнява основната си функция – да защитава дребните вложители във всеки един момент.

4.6.5 ЕИСК приветства усилията на Комисията за създаване на европейска система от структури за финансиране, която следва да гарантира, че всички институции на ЕС са обект на еднакво ефективни правила по отношение на финансирането на оздравяването. Осигуряването на ефективно финансиране на оздравяването при равни условия във всички държави членки е в интерес на всяка държава членка, тъй като допринася за стабилността и за равните условия на конкуренция. Комитетът би приветствал въвеждането във възможно най-кратък срок на реалистична пътна карта за създаване на бъдещата система от структури за финансиране на оздравяването.

Брюксел, 12 декември 2012 г. Председател на Европейския икономически и социален комитет Staffan NILSSON

(1) COM(2012) 280 final.

(2) СОМ(2010) 579 final.

(3) Вж. „Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions“ („Ключови характеристики на ефективните режими за оздравяване на финансови институции“), СФС, октомври 2011 г.

(4) COM(2012) 280 final, „Обяснителен меморандум“, стр. 4.

(5) Комисията очаква по-високите разходи за финансиране да се отразят на инвестициите и да доведат до намаляване на ръста на БВП с 0,1 - 0,4 % годишно. Вж. оценката на въздействието на Комисията, SWD (2012) 166, стр. 69 и SWD (2012) 167.

(6) Пак там, стр. 68.

(7) Вж. ESRB, Reports of the Advisory Scientific Committee, Forbearance, resolution and deposit insurance (ЕКСР, Доклади на Консултативния научен съвет, „Въздържане от действия, оздравяване и застраховане на влоговете“), бр. 1/юли 2012 г., стр.23

(8) Вж. СОМ(2012) 510 final.

(9) Вж. COM(2010) 579 final, „Рамка на ЕС за управление на кризи във финансовия сектор“, стр. 6.

(10) Вж. оценката на въздействието на Комисията, SWD (2012) 166, стр. 64 и SWD (2012) 167.

(11) Компетентните органи трябва да преценяват кога и дали е налице „значително влошаване на финансовото положение на дадена институция или […] нарушение на законови или подзаконови разпоредби или тежки административни нередности, или […] други мерки съгласно член 23 не са достатъчни за подобряване на положението“.

(12) В COM(2010) 579 final се посочва, че всяка държава членка определя оздравителен орган, който упражнява оздравителните правомощия. Целта е да се позволи на държавите членки да запазят съществуващите национални процедури, при които за оздравяването може да отговаря министерството на финансите, централната банка или схемата за гарантиране на депозитите. Комисията отбелязва, че в много юрисдикции оздравителните органи са напълно отделени от надзорните и счита подобно отделяне за важно за свеждането до минимум на риска от въздържане от действия. Оздравителните органи следва да бъдат административни, а не съдебни.

(13) Вж. COM(2010) 254 final и COM (2010) 579 final.

(14) Вж. Становище на ЕИСК относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Европейската централна банка — „Фондове за преобразуване на проблемни банки“, ОВ С 107, 6.4.2011 г., стр. 16, и становище на ЕИСК относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет, Комитета на регионите и Европейската централна банка “Рамка на ЕС за управление на кризи във финансовия сектор“, ОВ С 248, 25.8.2011 г., стр. 101.