ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА 29-И ГОДИШЕН ДОКЛАД ОТНОСНО КОНТРОЛА ВЪРХУ ПРИЛАГАНЕТО НА ПРАВОТО НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ (2011 Г.) /* COM/2012/0714 final */





Доклад на Комисията 29-и годишен доклад относно контрола върху прилагането на правото на Европейския съюз (2011 г.) Въведение Европейският съюз не може да постигне политическите си цели, ако държавите членки не прилагат ефективно правото на ЕС на местно равнище. Съответните отговорности на Комисията и държавите членки са ясно определени в Договорите. Държавите членки отговарят за правилното прилагане на достиженията на правото на ЕС[1] и имат задължението да транспонират директивите точно и своевременно. Комисията отговаря за упражняването на контрол върху работата на държавите членки и за осигуряване на спазването на правото на ЕС, включително като прибягва до официални процесуални действия. С оглед на ефективното изпълнение на политиката Комисията работи в партньорство с държавите членки в опит да намери ефикасни и задоволителни решения на проблемите и жалбите на гражданите, предприятията, неправителствените организации и други заинтересовани страни, свързани с прилагането на правото на ЕС, преди да образува официално производство за установяване на неизпълнение на задължения. В случай че усилията за намиране на решение не се увенчаят с успех, Комисията може да образува официално производство за установяване на неизпълнение на задължения (по силата на член 258 от ДФЕС[2]). Тези производства могат да се отнасят до ненавременното или неправилното транспониране на директиви или до лошото прилагане на правото. В настоящия доклад се прави преглед на постигнатите резултати по ключови аспекти от прилагането на правото на ЕС и се предоставя цялостна картина на стратегическите въпроси. Постигнатите резултати и предизвикателствата при прилагането на правото на ЕС за всеки отделен сектор и за всяка отделна държава членка са разгледани в работните документи на службите на Комисията, придружаващи настоящия доклад. 1. Транспониране на директиви 1.1. Цялостен преглед на работата по транспониране за 2011 г. През 2011 г. държавите членки трябваше да транспонират повече директиви, отколкото през предходната година (т.е. 131 директиви в сравнение със 111 директиви през 2010 г.). В сравнение с предходната година през 2011 г. се наблюдава съществен ръст на ненавременното транспониране. През 2011 г. Комисията образува 1 185 производства за ненавременно транспониране, докато през 2010 г. бяха образувани 855 производства, а през 2009 г. — 531. В сравнение с края на 2010 г. в края на 2011 г. бяха образувани 763 производства за ненавременно транспониране, което представлява увеличение с 60 %. Контролът върху ненавременното транспониране е приоритет за Комисията[3], като тя определя глоби за това съгласно специалния режим на санкции, установен с член 260, параграф 3 от ДФЕС, който се прилага спрямо държавите членки, ако те не транспонират директивите навреме (подробности в точка 1.2. по-долу). В таблицата по-долу са посочени основните данни[4] за производствата за ненавременно транспониране, образувани от Комисията през 2011 г.: Производства за ненавременно транспониране (ПНТ) през 2011 г. В таблицата по-долу е направена разбивка на броя на производствата за ненавременно транспониране по държава членка[5]: Ненавременно транспониране в ЕС-27 (31 декември 2011 г.) Трите области на политиката, в които през 2011 г. бяха образувани най-много нови производства за ненавременно транспониране, са транспортната политика (240 производства), политиката за вътрешния пазар и услугите (198 производства) и политиката за здравеопазването и потребителите (164 производства). Много от тези дела засягаха голям брой държави членки. Така например, Комисията образува производства срещу 23 държави членки поради ненавременното транспониране на Директивата за енергийноефективни превозни средства[6]. По подобен начин срещу 22 държави членки бяха образувани производства за ненавременното транспониране на Директивата относно управлението на безопасността на пътните инфраструктури[7], 23 производства бяха образувани във връзка с Директивата за поръчките в областта на отбраната и сигурността[8], а същият е и броят на производствата, свързани с транспонирането на преработената Директива за ПКИПЦК[9]. Производства за ненавременно транспониране бяха образувани срещу 12 държави членки във връзка с разрешенията за пускане на пазара на лекарствени продукти[10]. 1.2. Сезиране на Съда съгласно член 258 и член 260, параграф 3 от ДФЕС Съгласно член 260, параграф 3 от ДФЕС, когато по силата на член 258 от ДФЕС Комисията сезира Съда за ненавременно транспониране, тя може да определи размера на имуществените санкции, без да изчака постановяването на решение. Целта на това нововъведение на Договора от Лисабон е да създаде по-силен стимул за държавите членки да транспонират директивите в предвидените от законодателя срокове, като по този начин се осигури действителна ефикасност на законодателството на Съюза. Комисията сезира за първи път Съда с искане за имуществени санкции по силата на член 260, параграф 3 от ДФЕС във връзка с производство за ненавременно транспониране в края на 2011 г.[11] Бяха произнесени девет такива решения срещу пет държави членки: Австрия (1 дело), Германия (3 дела), Гърция (1 дело), Италия (1 дело) и Полша (3 дела). Предложените ежедневни имуществени санкции варират между 44 876,16 EUR и 215 409,60 EUR (не бяха представени искове за еднократно платими суми). В представените в работния документ на службите на Комисията профили на държавите членки по отношение на неизпълнението на задълженията им се съдържа по-подробна информация за тези дела. 2. Неправилно транспониране и лошо прилагане на законите на ЕС Макар и в качеството си на пазител на Договора Комисията да провежда собствени разследвания за установяване на нарушения на правото на ЕС (точка 2.1.2), гражданите, предприятията и организациите на заинтересованите страни допринасят значително за упражняването на този контрол, като подават сигнали за недостатъци при транспонирането и/или прилагането на правото на ЕС от органите на държавите членки (вж. точка 2.1.1 „Жалби“). Щом бъдат установени, проблемите се разглеждат чрез двустранни обсъждания между Комисията и съответната държава членка с цел отстраняването им, доколкото това е възможно, като се използва платформата EU Pilot. 2.1. Установяване на проблеми и неформални решения 2.1.1. Жалби Жалби се подават от граждани, предприятия, неправителствени организации или други организации. Те се обработват в съответствие със Съобщението на Комисията относно осъществяването на контакти с жалбоподателя във връзка с прилагането на законодателството на Съюза[12], в което е заложен срок от 12 месеца, считано от датата на регистриране на жалбата, за приключването на даден случай или образуването на официално производство. В таблицата по-долу са посочени основните данни[13] за жалбите, подадени от граждани през 2011 г.: 3 115 нови жалби — трите държави членки, срещу които са подадени най-много жалби, са Италия (386 жалби), Испания (306) и Германия (263). Гражданите, предприятията и организациите сигнализираха за нередности най-вече в областта на околната среда, вътрешния пазар и услугите и правосъдието (съответно 604, 530 и 434 жалби). 3 078 обработени жалби — след първоначална оценка на повече от три хиляди подадени сигнала през 2011 г. Комисията започна двустранни обсъждания със съответната държава членка във връзка с 619 жалби с цел да се изясни дали са нарушени нормите на ЕС[14]. Жалбите, които доведоха до започването на двустранни обсъждания, най-често бяха свързани с околната среда, вътрешния пазар и услугите, данъчното облагане и митническия съюз (съответно 149, 101 и 87 преписки на етапа преди образуването на производство). Двустранните обсъждания с държавите членки се провеждат в рамките на проекта EU Pilot (вж. точка 2.1.3). С петициите си до Европейския парламент гражданите продължиха да посочват недостатъци в начина, по който държавите членки прилагат правото на ЕС. Европейският парламент отдели специално внимание на въпроси от областта на околната среда, трудовата заетост, правосъдието и основните права, регионалната политика, здравеопазването и потребителите. Подробна информация за петициите се предоставя в работния документ на службите на Комисията (част II). 2.1.2. Образуване на преписки по собствена инициатива Със собствените си констатации Комисията също открива потенциални неизпълнения на задължения съгласно правото на ЕС. Както и при жалбите, Комисията започва първо двустранно обсъждане със съответната държава членка с цел да намери бързо решение на въпроса. През 2011 г. бяха започнати 1 271 разследвания. Трите области на политиката, в които бяха установени най-много потенциални неизпълнения на задължения, са околна среда, транспорт и данъчно облагане и митнически съюз (съответно 376, 178 и 177 нови преписки). Основните засегнати държави членки бяха Италия, Испания и Полша (съответно 125, 113 и 81 нови преписки). Някои официални производства за установяване на неизпълнение на задължения бяха образувани директно от Комисията, без да се използва платформата EU Pilot, чрез изпращане на официално уведомително писмо по силата на член 258 от ДФЕС. Тези изключителни случаи бяха: · действията на 20 държави членки в рамките на Международната организация по лозата и виното (OIV), и · двустранното споразумение между Италия и Китай за освобождаване на притежателите на дипломатически паспорти от изискването за притежаване на виза. 2.1.3. Партньорство с държавите членки: инициативата EU Pilot EU Pilot е инициатива на Комисията, предназначена за отговаряне на въпроси и намиране на решения на проблемите, свързани с прилагането на правото на ЕС. Тя се подпомага от онлайн база данни и средство за общуване. EU Pilot предоставя възможност проблемите да бъдат решени преди образуването на официално производство за установяване на неизпълнение на задължения. Като се има предвид, че по принцип случаите следва да се разглеждат в срок от 20 седмици, диалогът чрез EU Pilot способства за бързото решаване на проблемите. Включването на държавите членки в EU Pilot се осъществява постепенно. До края на 2011 г. бяха записани за участие 25 държави членки, а подготвителната работа по включването на останалите две е в напреднала фаза[15]. В таблицата по-долу са посочени основните данни за EU Pilot[16] за 2011 г.: 1 201 нови преписки през 2011 г. —тази цифра се състои от 510 жалби, потвърдени от Комисията, и 691 нови преписки, образувани по собствена инициатива. 700 преписки бяха приключени през 2011 г. — от 700-те преписки в EU Pilot през 2011 г. Комисията приключи 508 преписки, тъй като държавата членка предостави задоволителен отговор. Така процентът на решените със съдействието на държавите членки случаи е 72,5 (спад с 8,5 % от 2010 г., когато процентът беше 81). 1 096 висящи преписки — до края на 2011 г. повечето от висящите в EU Pilot преписки бяха срещу Италия (371), следвана от Испания (365) и Германия (193). От гледна точка на областите на политиката водещата област беше околната среда с 335 образувани преписки, изпреварвайки вътрешния пазар и услугите (129) и данъчното облагане и митническия съюз (117). През миналата година Комисията приключи 183 преписки в EU Pilot, като образува официални производства за установяване на неизпълнение на задължения. Неуспешен изход от процедурата в рамките на EU Pilot имаше най-често при преписките в областта на околната среда (49 такива случая), данъчното облагане и митническия съюз (24) и транспорта (21 отказа). Италия, Полша и Испания бяха с най-висок брой подобни прехвърляния към производства за установяване на неизпълнение на задължения (съответно 21, 15 и 14 преписки). В последния доклад за оценка на проекта EU Pilot[17] се предоставя по-подробна информация. 2.2. Производства за установяване на неизпълнение на задължения Ако дадена държава членка не предостави решение на твърдяното нарушение на правото на ЕС, Комисията образува производство за установяване на неизпълнение на задължения по силата на член 258 от ДФЕС и може да сезира Съда на Европейския съюз (наричан по-нататък „Съда“). До края на 2011 г. бяха образувани 1 775 производства за установяване на неизпълнение на задължения[18]. Броят на образуваните производства за установяване на неизпълнение на задължения намалява от година на година — през 2010 г. производствата бяха 2 100, а през 2009 г. — близо 2 900. В графиките по-долу е направена разбивка на производствата за установяване на неизпълнение на задължения по държави членки и по области на политиката: Обсъжданията между държавите членки и Комисията продължават по време на официалното производство, така че да се приведе националното законодателство в съответствие със законодателството на ЕС. Статистическите данни потвърждават, че държавите членки полагат големи усилия, за да коригират своите нарушения без съдебни производства[19]. През 2011 г.: · Комисията приключи 203 производства за установяване на неизпълнение на задължения след изпращане на официално уведомително писмо; · други 167 случая бяха решени след изпращането на мотивирано становище до държавата членка; и · 29 производства за установяване на неизпълнение на задължения бяха прекратени (или предявените в Съда искове бяха оттеглени), след като Комисията взе решение да сезира Съда. Общо 399 дела за неизпълнение на задължения бяха приключени, тъй като държавата членка доказа, че спазва правото на ЕС. През 2011 г. Съдът постанови 62 решения по силата на член 258 от ДФЕС, от които 53 решения (85 %) бяха в полза на Комисията. Обикновено държавите членки предприемат своевременно необходимите мерки за изпълнение на решението на Съда. При все това, в края на 2011 г. Комисията трябваше да продължи 77 производства за неизпълнение на задължения по силата на член 260, параграф 2 от ДФЕС, тъй като държави членки не изпълниха решения на Съда. Повечето от тези дела бяха свързани с Гърция (13), Италия (12) и Испания (8). Почти половината от нарушенията на член 260, параграф 2 от ДФЕС бяха свързани с околната среда (36), а няколко случая имаше и в областта на вътрешния пазар и услугите (10) и транспорта (8). В края на 2011 г. от тези 77 дела 11 вече бяха отнесени за втори път към Съда. Миналата година Съдът постанови само две решения по силата на член 260, параграф 2 от ДФЕС — срещу Гърция[20] и Италия[21]. По принцип с решение на Съда по силата на член 260, параграф 2 от ДФЕС се налага еднократно платима сума и/или ежедневни имуществени санкции на държавата членка, която не е изпълнила задълженията си. Тя трябва да плати незабавно еднократната сума, като междувременно продължава да плаща ежедневната имуществена санкция, докато не изпълни изцяло първото решение на Съда. 3. Неизпълнението на задължения и цикъла на политиките 3.1. Данните за неизпълненията на задължения — стимул за действие Данните за постигнатите от държавите членки резултати в прилагането на правото се използват в цикъла на политиките. Честото неизпълнение на задължения свидетелства за възможни проблеми при изпълнението, които се нуждаят от решение (напр. изменение на съществуващите разпоредби, изясняване на тълкуването на съществуващите закони или евентуално изготвянето на нови закони). Някои от стратегическите инициативи в работната програма на Комисията за 2011 г. бяха създадени специално в отговор на проблеми, свързани с изпълнението. · Новото законодателно предложение относно командироването на работници има за цел подобряването на „изпълнението и практическото прилагане на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници“[22]; · В предложението за нова правна уредба за обезпечаване и конфискация на облаги от престъпна дейност се признава, че поради съществуващата неясна правна уредба на ЕС, „няколко разпоредби не са транспонирани или не са въведени правилно в националното законодателство“[23]; · В инициативата за изменение на Директивите за капиталовите изисквания (пакет ДКИIV) се посочва, че „многобройните национални варианти и отделни преценки в прилагането на предходните ДКИ бяха пречка за последователното изпълнение на капиталовите изисквания в Европа […]“[24]. 3.2. По-добра подготовка и планиране на изпълнението Разбирането на предизвикателствата при транспонирането и прилагането на правото са от съществено значение в ранните етапи на изготвянето на дадена политика (например по време на етапа на оценка на въздействието). За да може да прецени дали дадено предложение е достатъчно добро, Комисията трябва да има представа на ранен етап за начина, по който то би могло да се прилага в държавите членки. Анализът на предизвикателствата при изпълнението на етапа на оценката на въздействието улеснява по-нататъшната работа по изпълнението. Комисията може да окаже подкрепа на компетентните национални органи да осигурят правилното транспониране и прилагане на разпоредбите на ЕС, като идентифицира основните рискове за навременното и правилното изпълнение на нови (или изменени) законодателни актове и като препоръча действия за смекчаване на тези рискове в планове за изпълнение. През 2011 г. Комисията изготви редица планове за изпълнение на стратегически инициативи. Те се отнасяха до предложенията относно злоупотребата с вътрешна информация и манипулирането на пазара (пазарна злоупотреба)[25], относно алтернативното решаване на потребителски спорове[26], измененията на Директива 2006/43/EC относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети[27] и относно общата консолидирана основа за облагане с корпоративен данък[28]. Други форми на подкрепа за държавите членки са двустранните контакти между националните администрации и Комисията, свикването на експертни групи и публикуването на насоки, ръководства, тълкувателни бележки и работни документи. 3.3. Обмен на информация – към по-добра база от знания За постигане на целите на „интелигентното регулиране“ е от съществено значение гражданите и предприятията да разбират как законодателството на ЕС се прилага в държавите членки. През 2011 г. беше решено едно дългогодишно разногласие между институциите на ЕС в тази област. Разногласието се отнасяше до начина, по който държавите членки трябва да обясняват подробно как транспонират директивите в своя правен ред (вж. раздела, озаглавен „Таблици на съответствието“ в предишните годишни доклади относно контрола върху прилагането на правото на ЕС). Съгласуваното решение между институциите на ЕС е установено в съвместни политически декларации и е в сила от 1 ноември 2011 г.[29] Съгласно тези договорености Комисията може да поиска от държавите членки, в зависимост от конкретния случай и при подходяща обосновка, да ѝ предоставят „обяснителни документи“. Ако държавите членки считат това за полезно, тези документи могат да бъдат също така под формата на таблица на съответствието. В обяснителните документи трябва да се онагледи връзката между националните транспониращи разпоредби и конкретните разпоредби на дадена директива. В преамбюла на директивата се съдържа съображение, в което се посочва политическият ангажимент на държавите членки да предоставят на Комисията един или повече обяснителни документа. Първият преглед за оценка на това дали заложените в тези декларации цели са постигнати ще бъде направен до 1 ноември 2013 г. 4. Заключения Правилното прилагане на правото на ЕС продължава да е предизвикателство за държавите членки. Често се срещат проблеми в ранните етапи на изпълнението, а ненавременното транспониране става все по-проблематично. Обезпокоителна е тенденцията на постоянно увеличаване на броя на производствата за ненавременно транспониране през последните три години. Въпреки това, щом Комисията образува производство за установяване на неизпълнение на задължения, националните мерки обикновено се нотифицират бързо. Механизмите за решаване на проблеми функционират. През 2011 г. още 7 държави членки се включиха в проекта EU Pilot, с което общият брой на участниците достигна 25. Обсъжданията за решаване на проблеми в рамките на EU Pilot позволиха своевременното решаване на близо две трети от потенциалните неизпълнения на задължения през 2011 г. Броят на образуваните официални производства за установяване на неизпълнение на задължения продължи да спада, както и броят на случаите, за които е сезиран Съдът на ЕС. Това отчасти отразява успеха на проекта EU Pilot, както и факта, че държавите членки полагат големи усилия, за да приведат своите закони или практики в съответствие с правото на ЕС, след образуване на производството. Комисията, в качеството си на пазител на Договорите, ще продължи активно да контролира прилагането на правото на ЕС. Тъй като изпълнението е от ключово значение за успешното и ефикасното изготвяне на политиките на равнище ЕС и е неразделна част от програмата на Комисията за интелигентно регулиране, данните за резултатите от производствата за установяване на неизпълнение на задължения също се отчитат по-систематично в цикъл на разработване на политиката, и по-специално в оценките. [1] Към края на 2011 г. достиженията на правото на ЕС се състояха от 8 862 регламента (през 2010 г. броят им беше около 8 400) и 1 885 директиви (през 2010 г.броят им беше около 2 000) в допълнение към първичното законодателство (Договорите). [2] Следва да се отбележи, че производство за установяване на неизпълнение на задължения може да бъде образувано и по силата на други разпоредби от правото на ЕС, като например член 106 от ДФЕС в комбинация с член 101 или член 102 от ДФЕС. [3] Съобщение на Комисията, озаглавено „Европа на резултатите — прилагане на правото на Общността“, COM (2007) 502 окончателен, стр. 9. [4] От сбора на висящите през 2010 г. ПНТ и на образуваните през 2011 г. нови ПНТ (470+1185=1655) е изваден броят на приключените ПНТ (1655-893=763). [5] В таблицата по-долу е посочен броят на висящите производства за ненавременно транспониране към 31 декември 2011 г., независимо от годината, през която са образувани. Обратно, в раздел „Транспониране на директиви“ в страниците за всяка държава членка от приложение I е посочен броят на новите производства за ненавременно транспониране, образувани срещу държавите членки през 2011 г. [6] Директива 2009/33/ЕО за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства. [7] Директива 2008/96/ЕО относно управлението на безопасността на пътните инфраструктури. [8] Директива 2009/81/ЕО относно координирането на процедурите за възлагане на някои поръчки за строителство, доставки и услуги от възлагащи органи или възложители в областта на отбраната и сигурността. [9] Директива 2009/65/ЕО относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно предприятията за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (ПКИПЦК). [10] Директива 2009/53/ЕО за изменение на [предишни директиви] по отношение на изменения в условията на разрешенията за пускане на пазара на лекарствени продукти. [11] В Съобщението на Комисията относно прилагането на член 260, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз се съдържат подробни насоки за това как Комисията прилага този член. [12] COM(2002)141 final. Това съобщение е заменено с COM(2012)154 от 2 април 2012 г. [13] От сбора на висящите през 2010 г. жалби и подадените през 2011 г. нови жалби (2197+3115=5312) е изваден броят на обработените жалби (5312-3078=2234). [14] Обработването на останалата част от жалбите не е продължено, тъй като или не е установено нарушение на законите на ЕС, или Комисията не разполага с необходимите правомощия, или кореспонденцията не се квалифицира като жалба. Отбелязва се също, че в неотложни и извънредни случаи Комисията може да реши да изпрати официално уведомително писмо (член 258 от ДФЕС) до държавата членка без предварително двустранно обсъждане. [15] Белгия, Полша, Латвия и Румъния се присъединиха към EU Pilot през януари 2011 г., последвани от Кипър през март. След като Франция и Гърция се включиха през септември 2011 г., само Люксембург и Малта останаха извън системата през 2011 г. [16] От сбора на висящите през 2010 г. преписки в EU Pilot и образуваните през 2011 г. нови преписки в EU Pilot (1384+1201=2585) е изваден броят на обработените преписки (2585-804=1781). [17] Втори доклад за оценка на проекта EU Pilot, публикуван на 21 декември 2011 г. [18] Това включва всички процедури, при които държавата членка е получила най-малко официално уведомително писмо от Комисията по силата на член 258 от ДФЕС. [19] Посочените цифри са изчислени за производствата на основание жалба или образувани по собствена инициатива и не включват данни за производствата за ненавременно транспониране, които са разгледани в точка I по-горе. [20] Комисията срещу Гърция, C-407/09 (налагане на еднократно платима сума в размер на 3 000 000,00 EUR) [21] Комисията срещу Италия, C-496/09 (налагане на еднократно платима сума в размер на 30 000 000,00 EUR) [22] Пътна карта и предложение за директива за осигуряване на изпълнението на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници. [23] Пътна карта и предложение за директива за обезпечаване и конфискация на облаги от престъпна дейност. [24] Пътна карта и предложения (1, 2) за изменение на Директивите за капиталовите изисквания (пакет ДКИ IV) 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО. [25] COM(2011) 651 окончателен. [26] COM(2011) 793 окончателен. [27] COM(2011) 778. [28] COM(2011) 121/4. [29] Съвместни политически декларации относно обяснителните документи от 28 септември 2011 г. (ОВ C 369, 17.12.2011 г., стр. 14–14) и 27 октомври 2011 г. (ОВ C 369, 17.12.2011 г., стр. 15–15)