Съкращения

ГКПП : Граничен контролно-пропускателен пункт

ЕАВ : Европейска агенция за възстановяване

ЕБВР : Европейска банка за възстановяване и развитие

ЕИБ : Европейска инвестиционна банка

ЕК : Европейска комисия

ЕС : Европейски съюз

КАРДС : Помощ от Общността за възстановяване, развитие и стабилизиране (програма КАРДС — Community Assistance for Reconstruction, Development и Stabilisation)

КЧП : Комисия по човешките права

СД : Специален доклад на Европейската сметна палата

EUPOL-Proxima : Полицейска мисия на Европейския съюз в бившата югославска република Македония

PAMECA : Мисия на Европейската комисия за подпомагане на полицията в Албания

Резюме

I. За Европейския съюз е от стратегически интерес на Западните Балкани да има демокрация, сигурност и дългосрочна стабилност. В миналото Балканите се характеризираха с несигурност и конфликти. Политическата и икономическа среда все още е нестабилна. По тази причина секторът на правосъдието и вътрешните работи е от голямо значение за ЕС. Стимулът за членство в ЕС допринесе за установяването на Съюза като най-важната и влиятелна външна заинтересована страна в региона. Между 2001 и 2006 г. Комисията изразходва близо 500 милиона евро за проекти в областта на правосъдието и вътрешните работи в Западните Балкани. Целта на предоставяното от Комисията подпомагане е хармонизирането на държавите от Западните Балкани със стандартите на ЕС чрез изграждане на адекватни административни, съдебни и правоприлагащи структури.

II. При извършения одит Палатата оцени доколко:

а) нуждите в областта на правосъдието и вътрешните работи са идентифицирани правилно и доколко проектите са отговорили на идентифицираните нужди, и

б) планираните крайни продукти са получени и очакваните резултати са постигнати и са устойчиви.

III. Одитът на Палатата обхвана както инвестиционни проекти, така и проекти за институционално изграждане в четирите подобласти на правосъдието и вътрешните работи: убежище и миграция, интегрирано управление на границите, съдебна система и полиция. Палатата установи, че [1]:

а) за разлика от ситуацията в предходните предприсъединителни програми сега Комисията поставя областта на правосъдието и вътрешните работи като приоритет и се опитва да подеме важни структурни реформи на по-ранен етап от процеса на разширяване;

б) в такъв сложен политически и организационен контекст управлението от страна на Комисията на проектите в областта на правосъдието и вътрешните работи е било ефективно в голяма степен, въпреки че Палатата идентифицира някои недостатъци, особено по отношение на устойчивостта на резултатите;

в) анализът на нуждите понякога е недостатъчен и липсва координация между различните донори;

г) въпреки че не всички инвестиционни проекти са постигнали изцяло задоволителни резултати и че съществува риск по отношение на тяхната устойчивост, предоставената от Комисията инвестиционна помощ е била адекватна и полезна за националната инфраструктура и институции;

д) от друга страна, постиженията по проектите за институционално изграждане са задоволителни само отчасти и има голяма вероятност те да не бъдат устойчиви. Това се дължи на недостатъчна политическа воля и липса на ангажираност от страна на бенефициентите, тъй като повечето инициативи за реформи не произлизат от региона, а от Европейската комисия или други външни заинтересовани страни;

ж) не се наблюдава съществена разлика в постиженията на проектите, ръководени от делегациите, в сравнение с тези, управлявани от Европейската агенция за възстановяване.

Графика 1

Обобщение на констатациите от одитираните проекти

+++++ TIFF +++++

IV. Въз основа на тези констатации и оценки Палатата отправя препоръки, които биха могли да спомогнат за по-ефикасно и ефективно предоставяне на помощ от страна на Комисията. Резултатите от проектите могат да бъдат подобрени, ако:

а) при разработването на проекти в областта на правосъдието и вътрешните работи подкрепата от Общността отговаря на годишните програмни цели (например бъдещите съвместни гранични контролно-пропускателни пунктове следва да бъдат приоритет, тъй като това би насърчило регионалното сътрудничество);

б) инвестиционните проекти са по-тясно свързани с проектите за институционално изграждане;

в) всички действащи в тази област донори, в това число Комисията като главен донор, се координират по-добре помежду си (например един донор може да финансира или съфинансира проект, разработен от друг донор);

г) процесът по възлагане на обществени поръчки за оборудване бъде преразгледан от финансиращите организации. Когато е възможно, следва да се обмисли възможността за съвместни инвестиционни фондове, управлявани от държавите бенефициенти.

V. Устойчивостта на проектите би могла да бъде подобрена, ако:

а) бенефициентите бъдат включени по-активно;

б) не се стартира проект без план за поддържане на резултатите от него;

в) Комисията наблюдава по-отблизо разпределянето на финансираното от ЕС оборудване и инфраструктура и оценява тяхното използване;

г) предоставяното техническо подпомагане е допълнено в достатъчна степен с активно насърчаване на институционалните промени.

Въведение

1. Разширяването обслужва стратегическите интереси на ЕС за стабилност, сигурност и предотвратяване на конфликти. Настоящата програма за разширяване обхваща държавите от Западните Балкани, на които се предлага перспективата да станат членове на ЕС, след като изпълнят необходимите условия.

2. Беше извършен одит на проекти в областта на правосъдието и вътрешните работи на Западните Балкани, която е от голямо политическо значение. Този сектор представлява една от най-важните сфери на сътрудничество между Европейския съюз и държавите от Западните Балкани и може да се раздели на четири подобласти: убежище и миграция, интегрирано управление на границите, съдебна система и полиция. Стойността на възложените договори в областта на правосъдието и вътрешните работи по програмата на Комисията за Западните Балкани (КАРДС [2]) възлиза на около 470 милиона евро [3] за периода 2001—2006 г.

3. Преди стартирането на одита бяха идентифицирани следните основни рискове за доброто финансово управление:

а) проектите в областта на правосъдието и вътрешните работи се осъществяват в нестабилна политическа и икономическа обстановка, което означава, че предоставяното от Комисията подпомагане може да не постигне планираните политически цели и да не доведе до трайни резултати;

б) ролята на получаващата подпомагане държава и на крайните бенефициенти е от ключово значение за успеха на проектите, тъй като Комисията има ограничени правомощия по отношение на подобряването на компетентността, професионализма и независимостта на институциите, свързани с правосъдието и вътрешните работи;

в) Общността е подложена на натиск да сключва много договори и поради това могат да бъдат пренебрегнати бюджетните, процедурните и политическите ограничения на получаващите подпомагане страни и на бенефициентите. Това може да намали ефективността на крайните продукти, особено когато целта е да се подобри административният капацитет;

г) предишният опит показва, че спазването на критериите в областта на правосъдието и вътрешните работи е един от най-трудните, ако не и най-трудният въпрос в процеса на разширяване [4].

4. Програмите на Комисията имат следните цели:

а) укрепване на върховенството на закона, човешките права и връзките с гражданското общество;

б) подкрепяне на съдебната реформа и хармонизиране на националното законодателство с изискванията на ЕС;

в) реформиране на полицията като цяло, и по-конкретно на граничната полиция, и осигуряване на обществения ред;

г) борба срещу корупцията, нелегалната миграция, организираната престъпност и тероризма;

д) улесняване на развитието, търговските връзки и движението;

ж) засилване на институционалния и оперативния капацитет, напр. в областта на убежището и миграцията, визите и интегрираното управление на границите.

5. Подпомагането на Общността в областта на правосъдието и вътрешните работи се осъществява чрез финансови инвестиции в инфраструктура и оборудване или чрез проекти за институционално изграждане. Инвестициите представляват поръчки за строителство или за доставки. Институционалното изграждане посредством предоставяне на техническа помощ [5] или туининг [6] установява стандарти и основни правила за обществените услуги, напр. закони и стратегии със съответното необходимо обучение.

Обхват и подход на одита

6. Европейският съюз подпомага държавите от Западните Балкани главно чрез специфични програми и помощ за осъществяване на проекти. Целта на извършения от Палатата одит беше да се оцени ефективността на проектите на Европейската комисия (ЕК) в областта на правосъдието и вътрешните работи на Западните Балкани. Одитната дейност обхвана извадка от 33 проекта в областта на правосъдието и вътрешните работи, 30 национални и три регионални проекта, в рамките на годишните програми за периода 2001—2005 г. [7]Двата вида подпомагане, т.е. инвестиции и институционално изграждане, бяха представени в еднаква степен в извадката. Списъкът на одитираните проекти, заедно с резултатите и констатациите на Палатата, е представен в приложение I. Одитната методология и извадката са описани в приложение II.

7. Основните цели на одита бяха да се направи оценка доколко:

а) нуждите в областта на правосъдието и вътрешните работи са идентифицирани правилно и доколко проектите са отговорили на идентифицираните нужди [8], и

б) планираните крайни продукти са получени и очакваните резултати са постигнати и са устойчиви [9].

8. Комисията е използвала два основни управленски подхода в Западните Балкани: деконцентрирано и непряко централизирано управление. При деконцентрираното управление делегациите на Комисията в Албания, Босна и Херцеговина и Хърватия отговарят за изготвянето на проектите и сключването на договори, както и за финансовото и техническото изпълнение. При непрякото централизирано управление Европейската агенция за възстановяване (ЕАВ) е управлявала програмите в бившата югославска република Македония, Косово (съгласно Резолюция № 1244/99 на Съвета за сигурност на ООН), Черна гора и Сърбия до края на 2008 г. Палатата провери дали има доказателства, че единият управленски подход е бил по-ефективен от другия по отношение на проектите в областта на правосъдието и вътрешните работи [10].

9. Европейската комисия е най-значимият донор във финансово отношение в Западните Балкани. Над половината от отпуснатите за региона безвъзмездни средства произлизат от бюджета на ЕС (приложение III). В този контекст одитът разгледа как правителствата на получилите средства държави са координирали различните донори.

10. Докладът е структуриран според вида подпомагане — инвестиционни проекти и проекти за институционално изграждане — и обсъжда относителните силни и слаби страни на всеки от тях. Хоризонталните въпроси, свързани с управленския подход и координацията между донорите, се разглеждат в третата част.

CКарта на Западните Балкани

+++++ TIFF +++++

Констатации и оценки

Инвестиционната подкрепа от ес е по-скоро успешна, но съществува риск по отношение на устойчивостта

11. Настоящата част най-напред разглежда доколко са адекватни инвестиционните проекти и оценките на нуждите, на които се основават проектите. След това са представени констатациите относно постигнатите резултати и необходимото хармонизиране на приоритетите на ЕС и националните приоритети. По-нататък се обсъжда въпросът за устойчивостта, разделен на две части: значението на поддържането на резултатите от проектите и необходимостта от достатъчен институционален капацитет за осигуряване на устойчивост.

Стандартите на ес и остарялата инфраструктура пораждат реална нужда от инвестиции

12. Поради годините на недостиг на инвестиции и геополитически промени [11] инвестиционните нужди за привеждане на инфраструктурата в Западните Балкани към стандартите на ЕС са значителни и в повечето случаи надвишават възможностите на националните бюджети. Необходимостта от инвестиции е резултат от два основни фактора:

Каре 1

Примери за стратегически и нестратегически инвестиционни проекти

Пример 1: Проект, който следва стратегическите цели

Системата от затвори в Албания е под международните стандарти. Затворите и центровете за предварително задържане са твърде пренаселени. По време на одита албанските затвори излежаваха присъда 3049 затворници, въпреки че техният капацитет е 1510 души. Това означава пренаселеност в размер на 102 %. Следователно изграждането на затвор във Фуш Круя, в който могат да бъдат настанени 312 задържани, може да се смята за ключов и актуален приоритет.

Пример 2: Проект, който не следва стратегическите цели

В бившата югославска република Македония в рамките на одобрен проект за предоставяне на убежище е отпуснат бюджет от два милиона евро за дейности, свързани с институционално изграждане, като например изготвяне на законодателство, стратегии и национален план за действие. Това не е било осъществено. Вместо това е построен център за лица, търсещи убежище.

а) Изцяло новите институции [12] трябва да спазват стандартите на ЕС. Например съгласно стандартите на ЕС се изисква да има професионална служба за наблюдение на границите. Това е предизвикателство, тъй като до неотдавна границите са били контролирани главно от военни служби [13]. Освен това новите граници следва да бъдат отворени за легитимно движение на хора и стоки, но същевременно да бъдат сигурни и контролирани.

б) Инфраструктурата в областта на правосъдието и вътрешните работи е остаряла. Настоящата инфраструктура на Западните Балкани е недостатъчна и неподходяща. Например при своето посещение на 38 съдебни сгради в Албания през 2004—2005 г., обикновено външните оценители [14] не са могли да различат съдиите от подсъдимите, от хората от публиката или от прокурорите, а някои дела са били разглеждани в коридорите.

13. При одита беше установено, че в близо 70 % от случаите инвестиционните проекти в областта на правосъдието и вътрешните работи попадат в широко дефинираните рамки на стратегическите цели [15], т.е. създаване на стабилност и сигурност и подобряване на връзките с ЕС. Останалите проекти не съответстват или отговарят само частично на заложените в годишната програма цели (каре 1).

14. Одитът показа, че предоставянето на помощ е започнато, без да са направени подходящи проучвания относно осъществимостта на проектите със съответното определяне на техния обхват и параметри. Извършването на проучвания е трудна задача, като се има предвид, че институциите бенефициенти не са разполагали с добре формулирани национални стратегии или планове за действие, които да поставят приоритети. От 17-те проверени инвестиционни проекта са представени само две много задоволителни проучвания, в които предварително се описва значението на избрания проект (каре 2).

Каре 2

Пример за много задоволителен анализ на нуждите

Изграждането на два апелативни съда в Корча и Вльора в Албания е отбелязано като два основни приоритета в проучването "Генерален план за съдебната инфраструктура". Проучването, обхващащо всички районни и апелативни съдилища в Албания, прави анализ на тяхната ситуация и перспективи. Генералният план е добре изготвен и подробно описан.

15. Слабостите в етапа на планиране от страна на получаващата подпомагане държава и в някои случаи на Комисията са довели до неефикасно и неефективно разпределение и използване на финансирано от ЕС оборудване (каре 3).

Различни резултати за една от големите категории инвестиционни проекти: гранично управление и сигурност

16. На срещата на високо равнище между ЕС и страните от Западните Балкани в Солун през юни 2003 г. беше подчертано, че несигурността на границите е една от реалните пречки за налагането на върховенството на закона и представлява основен приоритет за Съюза. Комисията участва много активно в областта на интегрираното управление на границите, за което е отпусната голяма част (37 %) от финансирането в областта на правосъдието и вътрешните работи. Този сектор се състои от два компонента — гранично управление и гранична сигурност. Палатата извърши одит на осем инвестиционни проекта за интегрирано управление на границите, включително за изграждане на няколко гранични контролно-пропускателни пункта. Като цяло резултатите от инвестициите са по-задоволителни, когато биват съчетани с мерки за институционално изграждане, като например разработване на национални стратегии в областта на интегрираното управление на границите [16]. За една ефективна система на гранично управление е необходим баланс между отворени, но сигурни граници [17]. Този баланс е постигнат например в Сърбия (каре 4).

Каре 3

Примери за неефикасно и неефективно разпределение и използване на финансирано от ЕС оборудване

В бившата югославска република Македония някои от мотоциклетите, закупени със средства на ЕС и предоставени на граничната полиция през лятото на 2005 г., почти не са били използвани през първите 18 месеца, тъй като държавата не е доставила на полицията необходимата предпазна екипировка, както е било договорено. Някои части от екипировката все още са липсвали през 2007 г. През септември 2008 г. правителството е обявило допълнителен търг за оборудване и договорът следва да бъде подписан през първото тримесечие на 2009 г.

В същата държава откриването на център за лица, търсещи убежище, е забавено с една година, тъй като правителството не е предоставило необходимото оборудване.

Компютрите, доставени на албанската полиция, все още са стояли в кашони осем месеца след подписването на договора в очакване на решението на властите относно разпределянето на компютрите към крайните бенефициенти.

Снимка 1

Финансираният от ЕС граничен контролно-пропускателен пункт "Батровци" на магистралата между Белград и Загреб е довел до значително намаляване на времето за преминаване на пътниците.

+++++ TIFF +++++

Каре 4

Пример за това как използването на модерна техника засилва граничния контрол, като същевременно намалява времето за преминаване на пътниците

В Сърбия новата инфраструктура и техника на граничния контролно-пропускателен пункт "Батровци" са променили ситуацията в сравнение с преди (снимка 1). Благодарение на този проект потокът на преминаващите коли се е увеличил, а времето за преминаване е намаляло. Времето за преминаване на камиони е спаднало от няколко часа на 30 минути. Времето за преминаване на пътници през върховия сезон е намаляло от 12 часа на около 20 минути.

Граничният контролно-пропускателен пункт е оборудван с модерна техника, така че граничната охрана да може да залови фалшивите документи, дори и тези, които са добре фалшифицирани. Скенерът за документи се използва средно 100 пъти на ден и откакто е пуснат в действие властите откриват почти по един фалшив документ на ден.

17. Съвременната гранична сигурност се базира на четири елемента: мобилност, комуникация, разузнаване и огнева мощ. Предоставената от Комисията подкрепа е обхванала всички тези елементи с изключение на оръжията. В Шкодра, Албания, граничната полиция очевидно е в състояние да патрулира по-добре северните сухопътни граници с помощта на автомобилите с двойно предаване, отколкото преди това пеша. Също така сухопътната граница между бившата югославска република Македония и Гърция и морската граница между Албания и Италия сега са по-добре контролирани отпреди (вж. снимки 2 и 3). Броят на опитите за нелегално преминаване от и в бившата югославска република Македония са намалели значително за периода от 2005 г., когато са доставени автомобилите, до 2008 г.

18. Въпреки че цялостната картина е доста положителна, установени са някои слабости в тази област, свързани не само с липсата на политическа воля и законови средства в получаващите подпомагане страни (вж. точки 36—39), но и с някои специфични слабости в управлението от страна на Комисията (каре 5).

Каре 5

Пример за неизпълнен проект за изграждане на граничен контролно-пропускателен пункт

Граничният контролно-пропускателен пункт (ГКПП) "Горица" в Босна и Херцеговина се намира на натоварен международен път от Мостар (Босна и Херцеговина) до Сплит (Хърватия). Хърватските органи са построили ГКПП от своята страна, но от босненската страна липсва инфраструктура. Комисията е подписала договор за строителство в размер на 3 милиона евро, без да се увери, че процесът по отчуждаване на земята е приключил. Поради спорове във връзка с оценката на земята проектът въобще не е старирал, а договорът е изтекъл през декември 2006 г. [18]

В резултат на това "митническият терминал" от босненската страна се управлява от частно юридическо лице, което удържа 70 % от таксите за достъп до митническия терминал (възлизащи на около 20 евро на камион). Не съществува план за поемане на контрола върху тази инфраструктура от страна на правителството.

19. Разпадането на бивша Югославия доведе до над 5000 километра нови международни граници в региона. Най-разходно ефективният начин да се контролират тези граници би бил да се изградят съвместни гранични контролно-пропускателни пунктове (ГКПП). Въпреки това Комисията продължава да финансира проекти за изграждане на ГКПП със средства, отпуснати на национално, вместо на регионално ниво. Този подход не стимулира развитието на регионално сътрудничество.

Снимка 2

Всички проекти с изключение на един бяха проверени на място. Тук се вижда как служители на Палатата проверяват финансиран от ЕС автомобил с двойно предаване в Гевгелия на границата на бившата югославска република Македония с Гърция.

+++++ TIFF +++++

Снимка 3

Резултат от засиления контрол на морската граница в Албания — конфискувана моторна лодка, използвана от организираната престъпност за нелегално прекарване на хора в ЕС.

+++++ TIFF +++++

Хармонизирането на приоритетите на ес и националните приоритети е необходима предпоставка за постигането на успех

20. Реформите в областта на правосъдието и вътрешните работи, независимо дали са свързани с инвестиции или с институционално изграждане, са огромна и тежка задача. В националните бюджети обаче не са заложени достатъчно средства за приоритетите на правосъдието и вътрешните работи, особено в по-слабо икономически развитите държави от Западните Балкани [19].

21. Въпреки че Комисията е основният донор на Западните Балкани, средствата от ЕС не са достатъчни, за да отговорят на всички инвестиционни нужди. Поради това Комисията обикновено финансира пилотни проекти, които показват на бенефициента предимствата на подобрената инфраструктура. Пример за този тип подпомагане е финансираната от ЕС модерна съдебна сграда във Вльора, с помощта на която е подобрена прозрачността на правосъдието (каре 6).

22. Размерът на националното финансиране варира значително между различните страни. При одита беше установен случай, в който вече не съществува зависимост от донори. В Сърбия разходите за финансирани от ЕС проекти за ремонт на съдебни сгради представляват около 5 % от общия бюджет на Сърбия за правосъдие и вътрешни работи за периода 2003—2007 г. (каре 7).

Каре 6

Пример за инвестиция, спомагаща за налагането на върховенството на закона

Построяване на апелативен съд във Вльора, Албания

Комисията е инвестирала 770000 евро в построяването на апелативен съд във Вльора, Албания. Краткосрочният резултат от проекта е положителен. В новата сграда средният брой дела, разгледани през първата година на неговата дейност (2007 г.), е над два пъти по-голям в сравнение с делата, разгледани в старата сграда. Също така за първи път апелативният съд разполага с подходящи съдебни зали. Това е увеличило прозрачността на съдебния процес и е подобрило "реалното правосъдие" като цяло.

По време на одита обаче нямаше захранване с електричество от националната енергийна система, а годишният бюджет за тежки масла за генераторите вече е бил изчерпан четири месеца преди края на годината. По тази причина не беше възможно използването на компютри. Това е намалило броя на разгледаните дела и е понижило цялостната ефективност на инвестицията.

Снимка 4

Новата и по-безопасна сграда на апелативния съд във Вльора, Албания, е финансирана от Европейския съюз. Строителните работи приключват през 2006 г.

+++++ TIFF +++++

Каре 7

Пример за достатъчно бюджетно задължение на национално ниво

Ремонт на най-голямата съдебна сграда в Сърбия

След убийството на сръбския министър-председател Зоран Джинджич през март 2003 г. властите арестуваха голям брой заподозрени престъпници. Сръбските власти обаче не разполагаха с подходящи условия за провеждане на дела за тежки престъпления по безопасен и достоен начин. В резултат на ремонтните дейности, финансирани от бюджета на ЕС, Районният съд на Белград разполага с модерна съдебна зала. От откриването на съдебната зала през юни 2006 г. в нея са проведени 35 дела през 2006 г. и 40 през 2007 г. Повечето от тези дела са свързани с организирана престъпност от голям мащаб и военни престъпления. Оттогава сръбското правителство е отделило значителни средства за обновяването на съдебни сгради в цялата страна.

23. Когато липсва съответствие между политиката на ЕС и националната политика, резултатът е неефективно подпомагане. Например чрез споразуменията за стабилизиране и асоцииране Комисията задължава държавите от Западните Балкани да изпълняват разпоредбите за реадмисия [20]. Тези разпоредби обаче не се прилагат успешно, тъй като получаващите подпомагане държави не са отделили достатъчно средства в държавния си бюджет. Например в Албания липсата на персонал в отговарящата за границите и миграцията дирекция на националната полиция е внесла несигурност по отношение на капацитета на Албания да изпълни своите задължения в рамките на споразумението. Напредъкът е бавен, дори след като Комисията е финансирала националната стратегия на Албания относно миграцията и реадмисията и подчерта условията на споразумението по време на заседанията на високо равнище на комитетите.

Съществува риск по отношение на въздействието и устойчивостта на инвестиционните проекти

24. При шест от 16-те одитирани инвестиционни проекта са установени проблеми по отношение на тяхната устойчивост. Въпреки че посетените страни са поддържали донякъде създадената инфраструктура и предоставеното оборудване, нивото на поддръжка не е достатъчно за осигуряване на устойчивостта на инвестициите. По време на одита нямаше изискване бенефициентът да представи доказателства, че разполага с адекватен план и бюджет за поддръжка, преди да получи финансиране от ЕС.

Каре 8

Пример за инфраструктурен проект без въздействие

Комисията е инвестирала над 3 милиона евро за модернизиране на граничния контролно-пропускателен пункт (ГКПП) в Каменско, Босна и Херцеговина, с цел той да се превърне в ГКПП "първа категория", т.е. всички видове стоки да могат да влизат и излизат от страната. След завършването на този проект на ЕС обаче правителството е преразгледало своето решение и е понижило статута на ГКПП "Каменско". Вследствие на това решение няколко вида стоки (напр. петрол) вече не могат да бъдат декларирани на този пункт. Пътният поток е намалял, въпреки че този маршрут е най-удобен за трафика от Сплит в Хърватия към централно-западната и северната част на Босна и Херцеговина. Комисията не е запозната с тази промяна.

25. Делегациите невинаги бяха информирани за ситуацията на място, тъй като използването на инфраструктурата и оборудването не се наблюдава. Следователно Комисията не може да гарантира, че инвестиционните проекти ще имат въздействие и устойчивост (каре 8).

26. Въпреки че правилата за възлагане на обществени поръчки позволяват включване на услуги за поддръжка след продажба в процеса на възлагане на обществени поръчки, тази разпоредба не се прилага в достатъчна степен. В Албания делегацията е осигурила на граничната полиция автомобили с двойно предаване, въпреки че е знаела, че ще се появят проблеми при поддръжката на автомобилите [21]. Съответните институции бенефициенти, които отговарят за поддръжката, също така не са канени систематично да бъдат членове с право на глас в комисиите за оценка на търговете и не участват в достатъчна степен в по-ранните етапи на тръжната процедура.

Инвестициите не отговарят на необходимия институционален капацитет

27. В много случаи ситуацията на място се е подобрила в резултат на предоставеното от ЕС подпомагане под формата на оборудване или инфраструктура. Инвестициите сами по себе си обаче не могат да осигурят постигането на общите цели на дадена институция. Например не е достатъчно да се построи модерен граничен контролно-пропускателен пункт — професионалните практики на граничната полиция трябва съответно да се адаптират.

28. Друг пример за инвестиции, които не отговарят на необходимия институционален капацитет, са одитираните ИТ проекти. Дори когато предоставеното оборудване е било полезно за работата на полицията или на съдебната система и е отговорило на настоящите и бъдещите им нужди, потенциалната ефективност на проектите все още не е могла да бъде напълно постигната, тъй като:

а) малък брой пунктове на граничната полиция и съдебни сгради са свързани в мрежа. Например в Черна гора само три от 26 гранични контролно-пропускателни пункта имат връзка помежду си;

б) за да бъдат устойчиви проектите, свързани с информационните системи на публичните органи, следва да е налице солидна правна рамка, както и адекватни политики за сигурност, тъй като се обменят поверителни данни. По време на одита в нито една страна нямаше закон за защита на данните, който да отговаря напълно на общностното право. През 2006 г. в Босна и Херцеговина е гласуван закон, който обаче следва да се актуализира, за да бъде в съответствие с изискванията на Общността;

в) нито един от трите одитирани проекта за ИТ софтуер не разполага с писмени инструкции по отношение на контрола на достъпа. Контролът на достъпа е ключов процес, чрез който се следи и ограничава достъпът до ресурсите на дадена компютърна система. Такъв контрол трябва да съществува с цел защита от неразрешен достъп или употреба.

Съществена нужда от институционално изграждане, а малка промяна в резултат на предоставеното от ес финансиране

29. Настоящата част най-напред разглежда причините за слабите резултати от проектите за институционално изграждане и липсата на измерване на постиженията. Важните за устойчивостта фактори са представени в следващите подчасти: стабилност на ключовия персонал и среда без корупция, специфични фактори, свързани с проектите за обучение, както и активно участие от страна на бефициентите.

Промените в управлението и институционалното изграждане са ограничени и не се измерват достатъчно

30. Даден проект в областта на правосъдието и вътрешните работи може да се смята за потенциално ефективен, ако отговаря на идентифицираните нужди и слабости, води до очакваните ползи, подкрепя се с ангажимент за устойчивост от страна на бенефициента и е част от координирана стратегия за институционално изграждане.

31. В резултат на проектите на Комисията положението на бенефициентите е подобрено. Това е видно в най-голяма степен при поръчките за доставки и строителство, но основното предизвикателство остава устойчивостта на проектите за институционално изграждане.

32. В случаите, когато проектите на Комисията за институционално изграждане не са постигнали своите цели, Палатата идентифицира три основни причини за това:

а) административна нестабилност в региона, напр. значителна смяна на служители след избори;

б) по-слаби резултати от обученията в сравнение с очакванията;

в) липса на активно участие на държавата в реформите.

33. При одита беше наблюдавана и противоположната ситуация, т.е. когато има стабилност в държавната администрация, когато обучението е добре насочено и когато ръководството на високо ниво от страна на бенефициента се е ангажирало да извърши промени, тогава се отбелязва напредък. Например в Албания правителството се ангажира да приключи разминирането, в Босна и Херцеговина конституционният съд разреши висящите дела, свързани с човешките права, а съдът в Сремска Митровица в Сърбия се превърна в модел на съдилище, което използва компютърна система за управление на съдебните дела.

34. Комисията е въвела няколко специфични показателя за управление по дейности в тази област. В различни отчети за дейността Комисията отбелязва, че е постигнат напредък в областта на правосъдието, свободата и сигурността в Западните Балкани, тъй като са обучени съдии и прокурори и е подобрено сътрудничеството между полицията и прокурорите. Не е ясно обаче как Комисията оценява въздействието на тези дейности.

35. Преди Комисията измерваше успеха на предоставеното от нея подпомагане, като наблягаше единствено върху броя сключени договори и темпото на изплащане на средствата. През 2002 г. Комисията започна да се стреми към устойчиво развитие на капацитета на институциите, което е по-трудно измеримо. Държавите от Западните Балкани са в процес на подготовка за децентрализирана система на усвояване на помощта, което е положителна стъпка, тъй като прехвърлянето на управлението показва достатъчно ниво на управленски капацитет. Въпреки това Комисията все още не е интегрирала напълно измерването на развитието на капацитет в процеса на акредитиране на органите бенефициенти [22].

Съществува риск по отношение на устойчивостта на институционалното изграждане поради смяна на ключовия персонал и корупция

36. Само два от 15-те проекта за институционално изграждане са постигнали задоволителна устойчивост. Обща характеристика на одитираните проекти за институционално изграждане е неблагоприятният ефект от смяната на персонала в институциите бенефициенти. Положителните резултати от проектите за обучение по институционално изграждане почти винаги се обезсмислят от смените на служителите на ключови позиции (каре 9).

37. При одита бяха отбелязани също така положителни примери за повишен капацитет, които са довели до подобрения на оперативно ниво (каре 10). Въпреки голямото текучество на персонал стратегическите цели, т.е. осигуряване на сигурност и стабилност и поддържане на обществения ред, са изпълнени. Това е постигнато единствено благодарение на непрекъснато подпомагане от ЕС.

Каре 9

Нестабилна ситуация по отношение на персонала в публичната администрация в Албания и бившата югославска република Македония

В Албания три от осемте проверени проекта в областта на правосъдието и вътрешните работи включват обучение. Постигнати са известни положителни резултати, но текучеството на персонала, например в областта на миграцията, е продължило да спъва развитието на капацитета и е забавило вземането на решения. Непосредствено след парламентарните избори през 2005 г. в Албания всички 20 служители в регионалните служби по заетостта, които се занимават с миграционните въпроси, са били сменени.

В полицейската система на бившата югославска република Македония са идентифицирани 30 ключови управленски поста. При 28 от тях са били извършени смени на персонала в рамките на няколко месеца след изборите през 2006 г., т.е. текучество на персонала в размер на 93 %.

38. При одита беше забелязано, че липсва добро сътрудничество между правоприлагащите служби, което засяга устойчивостта на проектите. Например, въпреки че техниката за полицейска охрана и системата за пръстови отпечатъци са полезни за босненската полиция и биха помогнали за увеличаването на броя разрешени криминални случаи, техният максимален потенциал не е използван поради липса на сътрудничество между полицейските служби [23].

39. Борбата с корупцията може да допринесе за неподкупността на институциите в областта на правосъдието и вътрешните работи. Съществуват индикации, че в одитираните страни ситуацията се е подобрила в някаква степен, макар че все още не е отбелязан голям напредък. Един възможен общ показател за ефективност на предоставените от ЕС средства е индексът за възприятие на корупцията, представен от организацията "Трансперънси интернешънъл". В приложение IV е показано, че рейтингът (класиране и оценка) малко се е подобрил от 2004 г.

Каре 10

Примери за повишен оперативен капацитет

През ноември 2007 г. в бившата югославска република Македония е планирана, осъществена и приключена от специализирани полицейски звена операция "Планинска буря". По време на операцията е открит оръжеен склад, чиито запаси са достатъчни за въоръжаването на 650 войници, включително противовъздушни оръжия. Складът е бил притежание на терористична група, първоначално описана като "организирана криминална групировка". Операцията е извършена без цивилни жертви. Според международните наблюдатели, интервюирани от Палатата, операция от подобен мащаб би била невъзможна преди няколко години.

През юли 2008 г. по време на процеса по операцията "Планинска буря" 17 души са осъдени на общо 192 години затвор. Съгласно присъдата целта на групировката е била да създаде несигурност сред гражданите и да застраши конституционния ред в страната.

В Албания ЕС помага на полицията да засили капацитета на правоприлагащите органи от 1997 г. насам. Предоставянето на подпомагане за полицията ще продължи поне до 2011 г.

Обучение — повече крайни продукти отколкото резултати

40. Основен елемент от процеса на въвеждане на реформи и промени е осигуряването на обучение за държавните служители (каре 11). Това е важен приоритет за Комисията. Така например и трите регионални проекта [24] с общ бюджет на стойност десет милиона евро включват обучение. Крайните продукти от обучението (семинари, работни срещи и конференции) са осъществени задоволително, но тяхното въздействие е ограничено (каре 11).

41. Събирането на държавни служители от различни страни от Западните Балкани на една маса по време на обучение само по себе си е смислена цел разбира се, като се има предвид неотдавнашната история на региона. Конкретните цели на проектите на Комисията обаче са по-амбициозни, напр. да се разработят регионални стратегии в областта на убежището, миграцията и визите въз основа на общоприети технически стандарти и правила на ЕС.

Каре 11

Примери за обучителни центрове за съдебната система

Палатата извърши одит на два института за обучение на служители от съдебната система. Тяхната главна цел е една и съща — да се превърнат в самостоятелен институт за обучение в съответствие с добрите европейски практики, който да предлага качествено и целенасочено обучение за съдии, прокурори, съдебни служители и адвокати.

В бившата югославска република Македония съветът на експертите от ЕС не е взет предвид при създаването на института. Министерството не е поканило нито един международен експерт да участва в проектозакона за обучителни центрове за съдебната система, който след това е подложен на сериозни критики от страна на донорите, тъй като не отговаря на европейските стандарти. Освен това програмата за началното обучение е съкратена от 24 на 15 месеца, като по този начин съществува риск въздействието от обучението да е по-ограничено.

В Сърбия институтът за обучение на съдии няма конкретна насоченост и ясна нормативна база. Освен това програмата за "обучение на обучители" предлага използването на модерни методи на преподаване, т.е. малки интерактивни обучителни групи. На практика се използва само методът на обучение "ex cathedra".

42. По принцип е трудно да се разработят общи цели за регионалните обучителни проекти поради различните етапи на напредналост в отделните страни. Хърватия обикновено е по-напреднала от другите страни. Комисията основателно е счела, че проектите трябва да се осъществяват в регионален мащаб, за да може знанието, натрупано от най-развитата национална система, да бъде използвано от другите получаващи подпомагане страни. Комисията обаче рядко е измервала доколко обучението е довело до промяна в политиките или работните практики, въпреки че това е добър практически подход към хармонизирането на националните стандарти със стандартите на ЕС.

43. Комисията не е въвела система за измерване на резултатите от проектите за регионално сътрудничество в областта на правосъдието, дори след като е била критикувана от назначените от нея наблюдатели [25]. Показателите не позволяват да се измери въздействието, тъй като са ориентирани към дейностите и са по-скоро формални, отколкото оценяващи, напр. брой срещи или конференции. Целите също са неясни, напр. да се подобри регионалният диалог, да се улесни оперативното сътрудничество. Следователно постигането на целите не може да бъде измерено, тъй като те не са пряко свързани с дейностите.

44. На национално ниво проектите на Комисията за обучение също не са постигнали напълно своите цели, тъй като са били изпълнявани без участието на ръководството на най-високо ниво. Тук за пример могат да бъдат споменати два курса на специално обучение в рамките на проекта за албанската полиция (PAMECA II). Проведени са курсове по стратегическо командване, в които участват 60 служители от среден и по-висок ранг. Когато преминалите обучението полицейски кадри започват да прилагат на практика получените теоретични знания, те срещат съпротива от страна на висшестоящите. С цел да се предотврати евентуалната липса на въздействие е стартирана програма за старши ръководители, в която са включени 34 от най-старшите полицейски служители. Въпреки че е похвално, че Комисията е предприела подобно корективно действие, за предпочитане е да се осигурява подкрепата на ръководството на най-високо ниво преди обучението на ръководството на средно ниво.

45. Ученето чрез практика и обучението на място са ефективни средства за развиване на модерна и ефикасна администрация. Прехвърлянето на административни отговорности може да се извършва, когато текучеството на персонал не е твърде голямо (каре 12). Откакто фокусът на програма КАРДС беше пренасочен от възстановяване към провеждане на реформи, все повече се използват туининг проекти с държавите-членки и договори за отпускане на безвъзмездни средства на международни организации.

Каре 12

Примери за проекти за "учене чрез практика" в Босна и Херцеговина

Пример 1: Пълно прехвърляне на отговорностите към бенефициента — Комисия по човешките права

През 2004 г. Комисията е подписала договор с Конституционния съд на Босна и Херцеговина за отпускане на безвъзмездни средства за създаване на специален съдебен орган в рамките на Конституционния съд — Комисия по човешките права (КЧП) — с цел разрешаването на близо 9000 забавени дела, свързани с нарушения на човешките права [26]. През първата година КЧП е разрешила над 3000 случая. В началото КЧП е работила с международни служители, но от 2005 г. КЧП е съставена само от национални служители. По време на проекта националните служители ежедневно са прилагали Европейската конвенция за правата на човека и други международни инструменти. Проектът е бил успешен, тъй като девет от десетимата ключови служители са останали да работят в Конституционния съд. До юни 2007 г. всички забавени дела са били разрешени. Според бенефициента проектът е имал значителен принос за информираността по отношение на нормите за човешки права в Босна и Херцеговина.

Пример 2: Непълно прехвърляне на отговорностите към бенефициента — Съд за военни престъпления

Съдът за военни престъпления в Босна и Херцеговина е първият постоянен и специализиран орган на държавно ниво, чиято цел е да разглежда сериозни нарушения на международното хуманитарно право. Той представлява елемент от стратегията за приключване на дейността на Международния трибунал за престъпленията в бивша Югославия [27]. Броят на заподозрените във военни престъпления в Босна и Херцеговина се оценява на няколко хиляди. По време на одита беше отчетено забавяне при прехвърлянето на отговорностите от международните към националните експерти. Реалният брой текущи съдебни дела е надвишил очакванията, което е положително, но натоварването на Съда е значително по-голямо от неговия капацитет. Ситуацията допълнително е утежнена от текучеството на международни съдии.

Местното участие е основен фактор за налагането на върховенството на закона

46. Една от най-често срещаните стратегически цели на одитираните проекти е засилването на върховенството на закона в Западните Балкани. Западноевропейската концепция за върховенство на закона всъщност е принципът, че никой не стои над закона. Укрепването на върховенството на закона в Западните Балкани е ключово за стабилността и сигурността в Европа. Въпреки че е постигнат известен напредък, върховенството на закона в Западните Балкани все още не е достатъчно утвърдено (каре 13).

47. В много от своите доклади за напредъка Комисията изразява недоволство от бавния ход на реформите. Възприетият от Комисията подход на подпомагане чрез проекти има своите ограничения. Той не е "лек за всичко". За да са успешни проектите на Комисията в областта на правосъдието и вътрешните работи, е необходима промяна в нагласата на националните органи, както и приемственост в държавните структури. Тези фактори са извън преките правомощия на Комисията и тяхното отрицателно отражение, особено върху институционалното изграждане, не бива да се подценява.

Каре 13

Концепцията за върховенство на закона в Западните Балкани не е утвърдена

"Върховенството на закона" в региона е слабо и доверието в правителството и институциите е ниско. Гражданите нямат доверие на правната система и смятат, че тя облагодетелства само определени слоеве на населението. На въпроса дали "някои хора са над закона в тази страна" процентът положителни отговори в някои държави в региона е следният [28]:

Черна гора: 69 %;

Сърбия: 81 %;

Бившата югославска република Македония: 85 %.

Следва да се отбележи, че тези, които чувстват най-силно, че обществото е несправедливо и че хората не са равни пред закона, са най-образованите и най-добре информираните в политическо отношение.

48. Все пак Комисията се е поучила от предишния си опит. В сравнение с предходната предприсъединителна програма на Комисията (ФАР) по важните структурни реформи в правосъдието и вътрешните работи вече се работи на по-ранен етап от процеса на разширяване.

49. Досега повечето инициативи за реформи не идват от региона, а от Европейската комисия и други външни заинтересовани страни [29]. Липсата на ангажираност вследствие на този факт намалява дългосрочните резултати от проектите. Първата сериозна инициатива в рамките на региона е Съветът за регионално сътрудничество, започнал своята дейност през февруари 2008 г., който наследява Пакта за стабилност за Югоизточна Европа. Дейността на Съвета за сътрудничество ще бъде насочена към шест приоритетни области. Една от тях е правосъдие и вътрешни работи. Близо две десетилетия след рухването на предишната структура за сигурност и стабилност в Югоизточна Европа тази нова институция със седалище в Сараево се стреми да се превърне в първия по рода си регионален форум с помощта на разработена и управлявана на регионално ниво рамка, която подкрепя европейската интеграция.

Управленски подходи и координация между донорите

50. Тази част представя резултатите от одита на два въпроса от хоризонтално естество, обхващащи и двата вида проекти: сравнението между двата управленски подхода, използвани от Комисията, и координацията между донорите.

Няма съществени разлики между управленските подходи

51. В Западните Балкани Комисията е използвала два основни управленски подхода (вж. приложение V) — чрез Европейската агенция за възстановяване (ЕАВ) и чрез делегациите на Комисията. Палатата анализира получените при одита на проектите резултати с цел да определи дали има доказателства, че единият управленски подход се е оказал по-ефективен от другия.

52. От 30-те одитирани проекта в областта на правосъдието и вътрешните работи в получаващите подпомагане държави 18 са управлявани от съответната делегация и 12 от ЕАВ (вж. приложение I). Макар че като цяло одитираните проекти са с вариращ успех, не се наблюдава съществена разлика в степента на успешност на ръководените от делегациите проекти в сравнение с управляваните от ЕАВ. Една от силните страни на управлението от делегациите е тясната връзка между политическия диалог и процеса на годишно планиране. От друга страна, ЕАВ е допринесла за диалога чрез допълнителните си експертни познания за региона като цяло.

Държавите бенефициенти не са подобрили координирането между донорите

53. Комисията се е ангажирала да играе активна роля в стимулирането на координацията между донорите в Западните Балкани. Координацията между донорите е един от принципите на Парижката декларация от 2005 г. за ефективността на помощите, както и на Кодекса за поведение на ЕС относно разделението на труда. Комисията подкрепя тези принципи. Палатата установи, че за Комисията е представлявало трудност да приложи на практика координирането между донорите в региона.

54. Правосъдието и вътрешните работи представляват област от общ интерес за донорите. Комисията, международните финансови институции, държавите-членки на ЕС и донорите извън ЕС — всички те вземат активно участие на Западните Балкани (приложение VI). Принципът координирането между донорите да се ръководи от получаващите подпомагане държави не може да бъде приложен, тъй като техният капацитет за извършване на тази дейност все още не е достатъчно развит. Освен това бенефициентите не са получили необходимата подкрепа за подобряване на своя капацитет за управление на процеса на координиране на донорите. Дори когато бенефициентите имат ясна представа за това как да осъществят оптималното за тях решение, те се сблъскват с некоординирани дейности от страна на донорите (каре 14).

55. Липсата на координация между донорите не се отнася единствено до инвестиционните проекти. При проектите за институционално изграждане бенефициентите понякога са били объркани от препоръките, отправяни от различни органи на ЕС. Най-очевидно е "затрупването" със съвети с различни послания в бившата югославска република Македония. През периода 2004—2005 г. пет отделни органа на ЕС (делегацията на ЕК, ЕАВ, специалният представител на ЕС, EUPOL-Proxima и наблюдателска мисия на ЕС) са били активни в укрепването на полицията. Освен това Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа, Международната програма за обучение по криминално разследване (International Criminal Investigative Training Assistance Program — проект, предназначен за полицията и финансиран от САЩ), както и няколко двустранни програми с държави-членки на ЕС, са действали едновременно с тях. Този проблем е имал особено неблагоприятни последици, когато отправяните съвети са били с противоречив характер.

Каре 14

Пример за некоординирана инвестиция от няколко донора

Един от принципите за хармонизиране на помощта е свързан с "необвързаната" помощ и с постигането на съответствие между нуждите и предоставяната помощ. Въпреки това поради некоординирани дейности на различни донори, при които всеки донор предоставя коли, камиони и микробуси с произход от своята собствена страна, полицията в бившата югославска република Македония използва над 40 вида автомобили. В резултат на това автомобилният парк не може да бъде управляван по разходно ефективен начен. Полицията има за цел в бъдеще да използва само 12 вида автомобили.

Заключения и препоръки

56. Стимулът за членство в ЕС допринесе за установяването на Съюза като най-важната и влиятелна външна заинтересована страна на Западните Балкани. За разлика от ситуацията в предходните предприсъединителни програми сега Комисията поставя областта на правосъдието и вътрешните работи като приоритет и се опитва да подеме важните структурни реформи на по-ранен етап от процеса на разширяване. Управляваните от Комисията проекти в областта на правосъдието и вътрешните работи се осъществяват в сложен политически и организационен контекст. Като се вземе предвид този факт, управлението на проектите от страна на Комисията е било в голяма степен ефективно. Въпреки това Палатата идентифицира някои недостатъци, преодоляването на които би довело до още по-добри постижения на проектите, особено по отношение на устойчивостта на резултатите.

57. Палатата достига до заключението, че анализът на нуждите понякога е недостатъчен и липсва координация между донорите. Въпреки че не всички инвестиционни проекти са постигнали изцяло задоволителни резултати и че съществува риск по отношение на тяхната устойчивост, предоставената от Комисията инвестиционна помощ е била адекватна и полезна за националната инфраструктура и институции. От друга страна, Палатата установи, че постиженията по проектите за институционално изграждане са задоволителни само отчасти и има голяма вероятност те да не бъдат устойчиви. Това се дължи на недостатъчна политическа воля и липса на ангажираност от страна на бенефициентите, тъй като повечето инициативи за реформи не произлизат от региона, а от Европейската комисия или други външни заинтересовани страни.

Таблица 1

Основни заключения относно инвестиционните проекти и проектите за институционално изграждане

Оценка: З = Задоволителна, ЧЗ = Частично задоволителна и НЗ = Незадоволителна;

З / ЧЗ означава, че оценката попада между категориите "задоволителна" и "частично задоволителна".

Одитен въпрос | Нужди | Крайни продукти от проектите | Резултати |

Вид подпомагане | Целесъобразност | Оценка | | Постижения | Устойчивост |

Инвестиция | З | ЧЗ | З | З / ЧЗ | З / ЧЗ |

Институционално изграждане | З | З | З | ЧЗ | НЗ |

58. Макар че като цяло одитираните проекти са с вариращ успех, не се наблюдава съществена разлика в степента на успешност на ръководените от делегациите проекти в сравнение с управляваните от Европейската агенция за възстановяване.

Препоръка 1

Основанията на Комисията да работи в областта на правосъдието и вътрешните работи на Западните Балкани са ясни, но резултатите от проектите биха могли да бъдат още по-убедителни, ако:

а) при разработването на проекти в областта на правосъдието и вътрешните работи Комисията поставя необходимата тежест върху проектните цели и следи за определянето на показатели за въздействие за дейностите по проектите;

б) инвестиционните проекти са по-тясно свързани с проектите за институционално изграждане;

в) всички действащи в тази област донори, в това число Комисията като главен донор, се координират по-добре помежду си, например един донор може да финансира или съфинансира проект, разработен от друг донор);

г) процесът по възлагане на обществени поръчки за оборудване бъде преразгледан от финансиращите организации. Когато е възможно, следва да обмисли възможността за съвместни инвестиционни фондове, управлявани от получаващата подпомагане държава, въпреки че все още ще е необходимо засилено наблюдение на процеса по възлагане на обществени поръчки от страна на организациите бенефициенти.

Препоръка 2

Устойчивостта на проектите би могла да бъде подобрена, ако:

а) бенефициентите бъдат включени по-активно, напр. в процеса по възлагане на поръчки;

б) не се стартира проект без план за поддържане на резултатите от него;

в) Комисията наблюдава по-отблизо разпределянето на финансираното от ЕС оборудване и инфраструктура и оценява нейното използване, както и предприема корективни действия при необходимост;

г) Комисията използва показатели за въздействие с оглед измерването на резултатите от проектите;

д) предоставяното техническо подпомагане е допълнено в достатъчна степен с активно насърчаване на институционалните промени.

Препоръка 3

Проектите биха имали по-голямо регионално значение, ако инфраструктурните интервенции в областта на интегрираното управление на границите се разработват и прилагат по начин, който насърчава регионалното сътрудничество. Например съвместните гранични контролно-пропускателни пунктове, финансирани с отпуснати на регионално ниво средства, следва да бъдат поставени като приоритет.

Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на заседанието ѝ от 15 и 16 юли 2009 г.

За Сметната палата

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Председател

[1] Обобщението на констатациите по проектите е представено в графика 1.

[2] КАРДС е акроним от "Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation — CARDS" (Помощ от Общността за възстановяване, развитие и стабилизиране). Програмата обхваща периода от 2000 до 2006 г.

[3] Тази сума представлява около 10 % от общия бюджет на програма КАРДС. По-голямата част от разходите по КАРДС са извършени през първите години на програмата в отговор на спешните нужди на населението от Западните Балкани след конфликтите.

[4] Що се отнася до последното разширяване през 2007 г., България и Румъния все още трябва да извършат промени в сектора на правосъдието и вътрешните работи. ЕС взе решение за установяване на специален механизъм за сътрудничество и проверка с цел най-новите държави-членки да преодолеят оставащите слабости.

[5] Техническата помощ е ресурс, използван в много различни проекти и програми за развитие, и може да бъде определена като "експерти, наети с цел предаване на знания и умения и създаване и укрепване на институции". Цитат от Специален доклад на Палатата № 6/2007 относно ефективността на техническата помощ в контекста на развитие на капацитет (ОВ C 312, 21.12.2007 г., стр. 3).

[6] Въведен през 1998 г. като предприсъединителна помощ, туинингът предоставя рамка за администрацията и полупубличните организации в получаващите подпомагане държави, с помощта на която да работят със съответните им органи в държавите-членки.

[7] Както е предвидено в регламента за програма КАРДС, годишната програма, изготвяна за всяка страна, получаваща подпомагане от Общността, съдържа списък с проекти, които предстои да бъдат финансирани, и посочва съответните суми. Управителният комитет, съставен от представители на държавите-членки и председателстван от Комисията, дава своето становище относно годишните бюджетни кредити.

[8] При одита беше оценено доколко проектите в областта на правосъдието и вътрешните работи са обосновани спрямо размера и характеристиките на нуждите, както и дали са били разгледани и правилно анализирани алтернативни подходи. В допълнение към това беше оценено дали целите отговарят на приоритетите, определени в стратегическите документи на Комисията, на Съвета и на националните органи.

[9] При одита беше направена оценка доколко бенефециентите са използвали ефективно предоставената от ЕС помощ (например оборудване, инфраструктура и обучение) и дали резултатите от проектите са устойчиви във финансово и оперативно отношение.

[10] Този допълнителен компонент на одита беше включен по искане на Европейския парламент. Вж. резолюция на Европейския парламент от 22 април 2008 г., като констатациите представляват неразделна част от решението за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2006 г., раздел III — Комисия.

[11] Създаването на шест нови държави след разпадането на бивша Югославия доведе до появяването на над 5000 километра нови международни граници в региона, които трябва да бъдат подложени на адекватен контрол.

[12] Например в Босна и Херцеговина граничната полиция е най-старата институция на държавно ниво, но през 2009 г. тя е на по-малко от десет години.

[13] Например в Сърбия армията контролира границите до 2007 г.

[14] "Генерален план за съдебната инфраструктура" — проучване, извършено от външни консултанти в периода от януари 2004 г. до април 2005 г.

[15] В Специален доклад № 5/2007 относно управлението на програма КАРДС от Комисията Палатата достига до заключението, че стратегическите насоки на Комисията са прекалено общи. Това е подходящо за етапа на възстановяване, но не и за по-амбициозните цели на институционалното изграждане.

[16] Националната стратегия за интегрирано гранично управление е приета в Албания през ноември 2006 г., в Босна и Херцеговина през юли 2005 г., в бившата югославска република Македония през октомври 2005 г., в Черна гора през февруари 2006 г. и в Сърбия през януари 2006 г.

[17] Следва да се отбележи, че действащото право на ЕО, договорените в Шенген стандарти и Митническият кодекс на Общността не постановяват универсален модел на гранично управление за всички. Въпреки това стандартите изискват системата да бъде ефективна и да отчита рисковете.

[18] Тъй като Комисията не е могла да спази договора, изпълнителят е подал иск за обезщетение в размер на над 550000 евро за загуби и щети и по време на одита течеше процедура за решаване на спора по взаимно съгласие.

[19] В бившата югославска република Македония академията за обучение на съдии и прокурори частично се финансира от държавния бюджет по силата на специален закон. По този начин се осигурява нейната академична независимост. 63 % от цялото финансиране на академията през 2008 г. обаче произхожда от международни донори. Необходима е по-балансирана финансова рамка, за да се гарантира оперативната независимост на институцията.

[20] Държавите от Западните Балкани и Европейският съюз са подписали споразумение за реадмисия като част от споразумението за стабилизиране и асоцииране. Това споразумение предвижда страните от Западните Балкани и държавите-членки на ЕС да приемат върнати граждани, които са влезли незаконно или са останали незаконно на територията на която и да е от другите страни, както и да приемат незаконни мигранти, граждани на трети страни или лица без гражданство, достигнали до територията на една от страните през територията на другата страна. В основата си споразумението задължава държавите от Западните Балкани да споделят отговорността за сигурността на ЕС с Европейския съюз.

[21] Поддръжката на автомобила с двойно предаване на самата делегация се извършва не в Тирана, а в съседна страна.

[22] Първата стъпка в процеса на децентрализирано изпълнение е акредитирането на национално ниво на органите бенефициенти въз основа на оценка на техния капацитет. Следващата стъпка е прехвърлянето на управлението от Комисията към получаващата подпомагане страна.

[23] Следва да се има предвид, че в Босна и Херцеговина съществуват 13 различни полицейски части — две на ниво ентитет, 10 на ниво кантон и автономната полиция на Дистрикт Бръчко.

[24] Поради конфликтите в миналото регионалното сътрудничество е предизвикателство за Западните Балкани. Затова регионалната програма на Комисията е насочена към подобряване на взаимоотношенията между държавите от Западните Балкани. ЕС ясно заяви, че регионалното сътрудничество е предварително условие за напредъка към присъединяване. Близо 10 % от финансирането по програма КАРДС е отделено в подкрепа на тази цел и в регионалната програма винаги са били приоритет въпросите, свързани с върховенството на закона и правосъдието и вътрешните работи.

[25] Комисията е наела външни наблюдатели за оценка на изпълнението на проектите.

[26] В Босна и Херцеговина има четири основни вида нарушения на човешките права: равенство пред закона, право на собственост, право на работа и получаване на образование и изчезнали лица, т.е. делата по престъпленията в Сребреница.

[27] Препратка към Резолюция № 1503 на Съвета за сигурност на ООН.

[28] Вж. Alina Mungui-Pippidi: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe, 2005 г. (научно изследване).

[29] Препратка към Delevic, Milica "Regional cooperation in the western Balkans", EU-ISS Chaillot Paper, № 104, юли 2007 г.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ I

ОДИТИРАНИ ПРОЕКТИ ПО ПРОГРАМА КАРДС В ОБЛАСТТА НА ПРАВОСЪДИЕТО И ВЪТРЕШНИТЕ РАБОТИ И ОЦЕНКА НА ТЯХНАТА ЕФЕКТИВНОСТ

Одитни критерии за актуалност:

Целите на проекта съответстват на приоритетите на дадената страна в областта на правосъдието и вътрешните работи.

Одитни критерии за оценка на нуждите: Проектите са обосновани и са разгледани алтернативни подходи.

Одитни критерии за крайни продукти: Вследствие на извършените дейности са получени планираните крайни продукти.

Одитни критерии за постигнати резултати: Предоставеното от ЕС подпомагане е използвано ефективно.

Одитни критерии за устойчивост: Резултатите от проектите са устойчиви по отношение на тяхното финансиране и опериране.

N/A: Не се прилага.

| НУЖДИ | КРАЙНИ ПРОДУКТИ | РЕЗУЛТАТИ |

| АКТУАЛНОСТ | НУЖДИ | ПОСТИЖЕНИЯ | УСТОЙЧИВОСТ |

| ОПИСАНИЕ НА ПРОЕКТА | КАРДС Годишна програма | СУМА В ЕВРО (договори) | | ПРИКЛЮЧВАНЕ НА ПРОЕКТА | УПРАВЛЯВАН ОТ | Задоволителна (З), частично задоволителна (ЧЗ), незадоволителна (НЗ) | Да / отчасти Не | З, ЧЗ, НЗ, N/A | Задоволителна / Незадоволителна / N/A |

Инвестиции

Албания | Офис оборудване за полицейски участъци | 2001 | 419093 | | Септември 2005 г. | Делегацията | НЗ | НЗ | Да | НЗ | Незадоволителна |

Албания | Изграждане на затвор във Фуш Круя | 2001 | 2874708 | | Март 2007 г. | Делегацията | З | НЗ | Отчасти | ЧЗ | Незадоволителна |

Албания | Апелативни съдилища в Корча и Вльора | 2003 | 1636375 | | Май 2006 г. | Делегацията | З | З | Да | З | Незадоволителна |

Албания | Граничен контрол и управление на зелените граници | 2003 | 2127106 | | Февруари 2006 г. | Делегацията | З | НЗ | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Босна и Херцеговина | Наблюдение и изграждане на ГКПП "Каменско" | 2001 | 3349597 | | Октомври 2005 г. | Делегацията | З | З | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Босна и Херцеговина | Изграждане на ГКПП "Горица" | 2002 | 2971834 | | Не е стартирал | Делегацията | З | З | Не | N/A | N/A |

Босна и Херцеговина | Наблюдение и възстановяване на съдебни сгради в Босна и Херцеговина | 2002 | 2310367 | | Декември 2004 г. | Делегацията | З | ЧЗ | Да | З | Задоволителна |

Босна и Херцеговина | Оборудване за полицейски части | 2003 | 1576604 | | Юли 2005 г. | Делегацията | З | З | Да | З | Задоволителна |

Босна и Херцеговина | Наблюдение и изграждане на централната служба на граничната полиция в Босна и Херцеговина | 2003 | 2589621 | | Юли 2008 г. | Делегацията | ЧЗ | ЧЗ | Да | ЧЗ | Задоволителна |

Босна и Херцеговина | Предоставяне на ИТ телекомуникационна система | 2003 | 2597772 | | Декември 2006 г. | Делегацията | З | З | Да | З | Задоволителна |

Бивша югославска република Македония | Осигуряване на автомобили за граничната полиция | 2003 | 2799813 | | Юни 2005 г. | ЕАВ | З | ЧЗ | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Бивша югославска република Македония | Изграждане на приемен център за търсещи убежище лица | 2002 | 1419580 | | Ноември 2006 г. | ЕАВ | ЧЗ | З | Да | З | Задоволителна |

Черна гора | Изграждане на ГКПП D. Brijeg и S. Polje | 2001 | 3685662 | | Юли 2005 г. | ЕАВ | ЧЗ | З | Отчасти | ЧЗ | Задоволителна |

Черна гора | ИТ и специално оборудване за граничната полиция | 2003 | 1683038 | | Март 2005 г. | ЕАВ | З | З | Да | З | Задоволителна |

Сърбия | Изграждане и наблюдение ГКПП "Батровци" | 2002—2003 | 5134209 | | Август 2006 г. | ЕАВ | З | З | Отчасти | ЧЗ | Задоволителна |

Сърбия | Ремонт и поддръжка на основната съдебна зала в Белград | 2003 | 1196963 | | Май 2005 г. | ЕАВ | ЧЗ | З | Да | З | Задоволителна |

Сърбия | Доставяне на материали за граничната полиция | 2003 | 2782209 | | Май 2005 г. | ЕАВ | З | НЗ | Да | З | Задоволителна |

| | Междинен сбор | 41154551 | | | | | | | | |

Институционално изграждане

Албания | Национална стратегия в областта на миграцията | 2001 | 1000000 | | Януари 2005 г. | Делегация | З | З | Да | НЗ | Незадоволителна |

Албания | Програма за разминиране в Албания | 2002 | 2000000 | | Май 2006 г. | Делегация | З | З | Да | З | Задоволителна |

Албания | Предварителна проверка на търсещи убежище лица и мигранти | 2003 | 2000000 | | Февруари 2006 г. | Делегация | З | З | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Албания | Pameca II — полицейска мисия | 2004—2005 | 6314404 | | Декември 2007 г. | Делегация | З | ЧЗ | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Босна и Херцеговина | Подкрепа за прокурорската служба в Босна и Херцеговина | 2002 | 916668 | | Май 2005 г. | Делегация | З | ЧЗ | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Босна и Херцеговина | Подкрепа за Комисията по човешките права | 2003 | 645705 | | Март 2005 г. | Делегация | З | З | Да | З | Задоволителна |

Босна и Херцеговина | Подкрепа за Висшия съдебен и прокурорски съвет | 2004 | 3120986 | | Януари 2006 г. | Делегация | З | З | Да | З | Незадоволителна |

Босна и Херцеговина | Подкрепа за регистратурата за военни престъпления в Босна и Херцеговина | 2004 | 3500000 | | Януари 2008 г. | Делегация | З | З | Да | З | Незадоволителна |

Бившата югославска република Македония | Институт за обучение на служители в съдебната система | 2001 | 1188405 | | Октомври 2005 г. | ЕАВ | З | З | Да | З | Незадоволителна |

Бившата югославска република Македония | Подкрепа за националната стратегия за реформа на полицията | 2001 | 1457533 | | Септември 2005 г. | ЕАВ | З | ЧЗ | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Сърбия | Институт за обучение на служители в съдебната система | 2004 | 2499175 | | Октомври 2007 г. | ЕАВ | З | ЧЗ | Отчасти | НЗ | Незадоволителна |

Сърбия | Изграждане на капацитета на Министерство на правосъдието | 2004 | 1491029 | | Септември 2007 г. | ЕАВ | З | З | Отчасти | ЧЗ | Незадоволителна |

Регионален | Установяване на съвместима със стандартите на ЕС рамка в областта на убежището, миграцията и визите | 2002 | 2922700 | | Декември 2005 г. | ГД "Разширяване" | З | З | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Регионален | Подкрепа и координация на стратегиите по отношение на интегрираното управление на границите на Западните Балкани | 2002—2003 | 1999984 | | Март 2007 г. | ГД "Разширяване" | З | З | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

Регионален | Установяване на независима, надеждна и функционираща съдебна система и подобряване на сътрудничеството по съдебни въпроси | 2003 | 5499579 | | Април 2007 г. | ГД "Разширяване" | З | НЗ | Да | ЧЗ | Незадоволителна |

| | Междинен сбор | 36556168 | | | | | | | | |

Инвестиции и институционално изграждане

Сърбия | ИТ поддръжка за съдебната администрация, управление на делата | 2004 | 3232093 | | Ноември 2005 г. | ЕАВ | З | З | Да | ЧЗ | Задоволителна |

| | ОБЩО | 80942812 | | | | | | | | |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ОДИТНА МЕТОДОЛОГИЯ И ИЗВАДКА

1. Одитната дейност включваше преглед на документи за стратегия и планиране, напр. документи за национална стратегия, многогодишни индикативни програми и документи за европейски партньорство, както и доклади от мониторинг и оценки. Беше извършен одит на извадка от 30 проекта в рамките на годишните програми за периода 2001—2005 г. в следните страни от Западните Балкани: Албания, Босна и Херцеговина, бившата югославска република Македония, Черна гора и Сърбия. Проектите са управлявани от Европейската агенция за възстановяване или от делегациите на Европейската комисия [30]. Беше извършен също така одит на три допълнителни регионални проекта, управлявани от ГД "Разширяване" в Брюксел.

2. Бяха одитирани договори на обща стойност около 81 милиона евро, което представлява 17 % от поетите задължения по програма КАРДС за 2001—2006 г. в областта на правосъдието и вътрешните работи. Проектите бяха избрани съгласно следните критерии: i) финансово значение, ii) обхващане на всички подобласти на правосъдието и вътрешните работи и iii) обхващане на всички видове договори, т.е. безвъзмездни средства, услуги, доставки и строителство. 29 от 30 национални проекта бяха посетени на място с оглед изготвянето на адекватни констатации и оценки относно крайните продукти, резултатите и устойчивостта на проектите.

ТАБЛИЦА 1: БРОЙ ДОПУСТИМИ ПРОЕКТИ ЗА СТРАНА ПРЕЗ АПРИЛ 2007 г.

Държава | Брой проекти | Стойност в милиони евро |

Албания | 21 | 38 |

Босна и Херцеговина | 30 | 48 |

Бившата югославска република Македония | 12 | 15 |

Регионална програма | 6 | 15 |

Сърбия и Черна гора | 14 | 21 |

Общо | 83 | 137 |

Одитирани | 33 | 81 |

Обхванати | 40 % | 59 % |

3. Одитът се съсредоточи върху проекти, които са приключили неотдавна. Така проверката беше ограничена до проекти, стартирали не по-рано от 48 месеца и не по-късно от 18 месеца преди началото на одита. Съгласно тези критерии сумата, за която са сключени договори в одитираните страни, възлиза на 137 милиона евро, като при одита бяха обхванати 59 % от тази сума. С изключение на един случай (проект за изграждане на граничен контролно-пропускателен пункт "Горица" в Босна и Херцеговина), който така и не е бил започнат, другите проекти са завършени. Имаше достатъчно материал на разположение за идентифициране и анализ на основните проблеми по отношение на ефективността.

[30] ЕАВ приключи своята дейност в края на 2008 г. Нейните оперативни центрове бяха разположени в бившата югославска република Македония, Черна гора и Сърбия. Делегации на ЕК изпълняват програми в Албания и Б осна и Херцеговина. Също така съществуваше оперативен център на ЕАВ в Косово, а в Хърватия има делегация, но на тях не беше извършен одит.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ III

РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ИЗТОЧНИК НА ОБЩО ПРЕДОСТАВЕНИТЕ БЕЗВЪЗМЕЗДНИ СРЕДСТВА ПРЕЗ ПЕРИОДА 2006—2008 г. (4 240 МИЛИОНА ЕВРО)

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ IV

НИВО НА ВЪЗПРИЯТИЕ НА КОРУПЦИЯТА В ЗАПАДНИТЕ БАЛКАНИ

Индексът за възприятие на корупцията (ИВК) се изчислява за 180 държави, като на първо място се поставя държавата, която се възприема за най-малко корумпирана, а на 180-то място — държавата, която се възприема за най-корумпирана.

Оценката по ИВК варира от 0 до 10 и изразява нивото на възприемане на корупцията, т.е. колкото е по-ниска оценката, толкова е по-високо нивото на възприятие на корупцията.

Източник: Трансперънси интернешънъл (http://www.transparency.org).

| 2008 г. | 2007 г. | 2006 г. | 2005 г. | 2004 г. |

Класиране | Оценка по ИВК | Класиране | Оценка по ИВК | Класиране | Оценка по ИВК | Класиране | Оценка по ИВК | Класиране | Оценка по ИВК |

Албания | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Босна и Херцеговина | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Бившата югославска република Македония | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Черна гора | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | N/A | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Сърбия | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ V

УПРАВЛЕНСКА СТРУКТУРА НА КОМИСИЯТА В ЗАПАДНИТЕ БАЛКАНИ

Програма КАРДС се изпълнява основно чрез две от общо четири различни управленски структури (вж. диаграма 1):

а) Делегациите на ЕК в Албания, Босна и Херцеговина и Хърватия управляват проектите от тяхното идентифициране и формулиране до обявяването на търг, сключването на договори, тяхното изпълнение и оценка [31].

б) Европейската агенция за възстановяване (ЕАВ) [32], независима агенция на ЕС, управлява програмата в Сърбия и Черна гора, включително в Косово и бившата югославска република Македония. Агенцията е създадена в отговор на необходимостта да се действа бързо и ефикасно за покриване на неотложните нужди на населението в Косово непосредствено след кризата през 1999 г.

в) ГД "Разширяване" (преди и EuropeAid) управлява регионалните програми директно от централата на Комисията.

г) Изпълнителните агенции на държавите бенефициенти реководят чрез децентрализирано управление програмите за развитие на местните общности в Албания и част от програмата КАРДС за 2002 г. в Хърватия.

Диаграма 1: Управленска структура на програма КАРДС

+++++ TIFF +++++

[31] В Босна и Херцеговина процесът на децентрализация започва през 1998 г. Целта на този процес е да се подобри темпото на предоставяне на външна помощ от ЕС, като същевременно бъдат прилагани строги финансови процедури.

[32] ЕАВ е създадена през февруари 2000 г., а нейният предшественик, оперативната група за Косово, започва дейността си през 1999 г. През 2001 г. мандатът на Агенцията е разширен и включва Сърбия и Черна гора, а през 2002 г. и бившата югославска република Македония.

--------------------------------------------------

ПРИЛОЖЕНИЕ VI

РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ИЗТОЧНИК НА ОБЩО ОТПУСНАТИТЕ БЕЗВЪЗМЕЗДНИ СРЕДСТВА И ЗАЕМИ ЗА ПЕРИОДА 2006—2008 г. (10 488 МИЛИОНА ЕВРО)

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------